SOU 2016:72
Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet
7
Innehåll
1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Uppdrag och forskningsbakgrund ..........................................35
1.1 Inledning ..................................................................................35 1.2 Beskrivning av uppdraget ......................................................38 1.2.1 Utredningens direktiv .............................................38 1.2.2 Avgränsningar ..........................................................40 1.2.3 Utredningens arbete ................................................40 1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt ...................................................... 41 1.4 Varför är entreprenören viktig? En forskningsbakgrund ..........................................................44 1.4.1 En tillbakablick – den andra industriella revolutionen .............................................................44 1.4.2 Från entreprenörs- till efterfrågedriven tillväxtpolitik ...........................................................45 1.4.3 Kunskapsdrivna tillväxtmodeller ...........................46 1.4.4 De evolutionära tillväxtmodellerna – Schumpeters arv ...................................................49 1.4.5 Tillbaka till individperspektivet – entreprenörskap som en produktionsfaktor .......................................50 1.4.6 Empiriska resultat ...................................................53 1.4.7 Implikationer för den ekonomiska politiken .........54
Innehåll
8
1.5 Det offentliga åtagandet ......................................................... 57 1.6 Avslutande reflektion ..............................................................62
2 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 65
2.1 Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft ..............................................................65 2.1.1 Globala utmaningar kräver entreprenöriella lösningar ...................................................................67 2.1.2 Det globala utgångsläget .........................................69 2.1.3 Sveriges position – några bakgrundsfakta ..............70 2.2 Effekter av globalisering och tekniksprång ...........................79 2.2.1 Globalisering och entreprenörskap ........................79 2.2.2 Teknikutvecklingen, arbetskraftsefterfrågan och entreprenörskap ................................................80 2.2.3 Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna? .......86 2.2.4 Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut?.......................................87 2.3 Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren ............................................................................88 2.3.1 Arbetsmarknad och entreprenörskap .....................90 2.3.2 Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från Bismarck till basinkomst? ...........................92 2.3.3 Den framtida kompetensförsörjningen .................94 2.3.4 Marknadsinträde, konkurrens och produktivitet ....................................................96 2.3.5 Regelbörda och entreprenörskap ............................99 2.3.6 Bostadsmarknad, infrastruktur och entreprenörskap ..................................................... 103 2.4 Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse ...............................................................................105 2.4.1 Institutionell konkurrens ......................................106 2.4.2 En globaliserad skattemiljö ................................... 107 2.4.3 Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer .........................................................108 2.4.4 Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna ........................................ 110
9
Innehåll
2.4.5 Skatter på företagsbyggande ................................. 119 2.4.6 Innovationsbeskattning.........................................125 2.4.7 Förslag ramvillkor .................................................127 2.5 Slutsatser ................................................................................128
3 Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? 129
3.1 Betydelsen av en andra chans ...............................................129 3.2 Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar ..................................... 132 3.3 Betalningsanmärkningar får större konsekvenser än i våra grannländer ............................................................................136 3.4 Specifika krav på viss rating vid offentlig upphandling kan försvåra en andra chans .........................................................138 3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning ...... 139 3.6 Reformer för fler och mer framgångsrika företagsrekonstruktioner – huvuddragen i utredningens överväganden och förslag ............................ 144 3.6.1 Ökad kunskap om företagsrekonstruktion ......... 144 3.6.2 Sänkta kostnader för företagsrekonstruktion ...... 146 3.6.3 Bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner .................................................... 148 3.6.4 Åtgärder som syftar till ett högre förtroende för rekonstruktionsprocessen bland borgenärer ....... 152
4 Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation 155
4.1 Samhällsutmaningar och möjligheter .................................. 155 4.2 Samhällsutmaning 1: Effektivare hälsa, vård och omsorg ............................................................................ 157 4.2.1 En åldrande befolkning ......................................... 158 4.2.2 Konkurrensutsättning och ökad privatisering .... 159 4.2.3 Entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg .................................................................... 160 4.2.4 Digitaliseringen skapar nya förutsättningar ........ 162
Innehåll
10
4.2.5 Förstärk kopplingarna till kompletterande sektorer ................................................................... 163 4.3 Samhällsutmaning 2: Migration, urbanisering och förtätning ....................................................................... 166 4.3.1 Utmaningar och möjligheter med migration och flyktingsströmmar .......................................... 166 4.3.2 Migration och förtätning ...................................... 168 4.4 Samhällsutmaning 3: Klimat, miljö och energieffektivisering ...................................................... 169 4.4.1 Vad innebär en cirkulär ekonomi? ........................ 171 4.4.2 Ökat fokus på cirkulär ekonomi inom EU .......... 176 4.4.3 Nya affärsmodeller växer fram .............................177 4.4.4 Ny teknik ger bättre förutsättningar cirkulär ekonomi ..................................................................179 4.5 Förslag för klimatvänlig och resurseffektiv produktion .... 181 4.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 182 4.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 183 4.5.3 Öka incitamenten för cirkulära system ................ 184 4.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 185 4.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan .. 186 4.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap till konsumenter ............................... 188 4.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna ............. 188 4.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ...............................................................190 4.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 191 4.6 Avslutande diskussion ........................................................... 193
5 Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation 195
5.1 Inledning ................................................................................ 195 5.2 Svensk skola i en internationell jämförelse .......................... 196
11
Innehåll
5.2.1 Skolan lägger grunden ........................................... 196 5.2.2 Entreprenörskapssatsningar i skolan .................... 198 5.3 Svensk FoU i internationell jämförelse ................................200 5.3.1 Näringslivets FoU-investeringar i Sverige minskar ...................................................................203 5.3.2 Leder svensk FoU till innovation? .......................207 5.4 Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 ........................209 5.4.1 Basanslag och forskningens kvalitet ..................... 210 5.4.2 Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer ........ 212 5.5 OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik .......................................................... 215 5.5.1 Vetenskaplig kvalitet.............................................. 215 5.5.2 Samverkansinitiativ ................................................ 216 5.6 Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser ................................... 218 5.6.1 Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning .......................................... 218 5.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............224 5.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen .................225 5.6.4 Stöd rekrytering av internationellt ledande forskare ...................................................................226 5.7 Förslag för en förstärkt kompetensförsörjning ...................227 5.7.1 En rättvis bedömning ...........................................227 5.7.2 Förstärk insatserna för digital kompetensutveckling ............................................228 5.7.3 Ge svenska universitet och högskolor ett uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ...............230 5.8 Utveckla samverkan mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor ............................................................... 231 5.8.1 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 231 5.8.2 Låt universiteten besluta om lärarundantaget .....233 5.8.3 Skapa förutsättningar för sekretesshantering .....234
Innehåll
12
5.8.4 Öka rörligheten mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................235 5.8.5 Skapa incitament för campus-baserade ”kluster” .................................................................236 5.8.6 Öppna lärosätenas innovationsrådgivning i tidiga skeden för flera .......................................................237 5.8.7 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .........................................................239 5.9 Övriga förslag för att öka forskning och innovation i näringslivet .......................................................................... 241 5.9.1 FoU-avdraget i en internationell jämförelse ........ 241 5.9.2 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter ........................ 243 5.9.3 Underlätta kompetensinvandring ......................... 245 5.10 Avslutande kommentar .........................................................246
6 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? ................ 247
6.1 Främjandeinsatser för ökat entreprenörskap och tillväxt ............................................................................. 247 6.1.1 Attityder, information och upplevda hinder ........ 248 6.1.2 Överlevnad och tillväxtambitioner ...................... 249 6.2 De företagsfrämjande aktiviteterna .....................................250 6.2.1 Information och rådgivning ..................................250 6.2.2 Riskkapital .............................................................254 6.2.3 Lån och garantier ...................................................260 6.2.4 Bidrag och projektmedel .......................................264 6.2.5 Samverkansaktiviteter ...........................................266 6.3 Omfattande belopp, men inom olika politikområden ........268 6.3.1 Tidigare studier ......................................................268 6.3.2 Utredningens kartläggning av statliga insatser ...270 6.4 Samhällets kostnad för statliga insatser ...............................277 6.5 Brister i samordningen av statens insatser ...........................279 6.5.1 Samordning mellan nationella aktörer .................280 6.5.2 Samordning med regionala aktörer ......................283
13
Innehåll
6.6 Svaga målformuleringar ........................................................284 6.6.1 Målkonflikter .........................................................284 6.6.2 Målen försvårar styrning .......................................286 6.7 Okunskap kring insatsernas effekter ...................................287 6.7.1 En lärande process behöver bättre underlag ........287 6.7.2 Dagens effektutvärderingar ger inget beslutsunderlag ......................................................291 6.8 Mot ett effektivare främjarsystem .......................................297 6.8.1 Förbättra den nationella koordineringen och tydligöra den regionala rollen ...............................299 6.8.2 Utveckla och renodla förutsättningarna för utvärdering .............................................................302 6.8.3 Övriga insatser för att främja entreprenröskap och innovation ..............................................................307 6.8.4 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ..............................................................308 6.9 Slutsatser ................................................................................ 315
7.1 Inledning ................................................................................325 7.2 Förslag på ändring av lagen(1996:764) om företagsrekonstruktioner ...............................................326 7.2.1 Får fler företag en andra chans? ............................ 327 7.2.2 Konsekvenser för statens finanser och för myndigheter ...........................................................329 7.2.3 Konsekvenser för företagen ..................................330 7.2.4 Konsekvenser på jämställdheten mellan män och kvinnor och på regioner ................................. 332 7.2.5 Sammanfattning av konsekvenser ........................ 332 7.3 Förslag i kapitel 2 ”Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren” ...................................................... 333 7.4 Förslag i kapitel 3 ”Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?” ...................................................... 333
Innehåll
14
7.5 Förslag i kapitel 4 ”Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation” ......................................... 334 7.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 334 7.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 334 7.5.3 Öka incitamenten för ökad cirkularitet ............... 334 7.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 335 7.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan ........................................................ 335 7.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap ........................................................... 335 7.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna .............. 335 7.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ............................................................... 336 7.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 336 7.6 Förslag i kapitel 5 ”Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation” ..................................................................... 336 7.6.1 Ökad konkurrensutsättning av universitets- och högskoleforskning .......................................... 336 7.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............. 337 7.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen ................. 337 7.6.4 Stöd till rekrytering av ledande forskare .............. 337 7.7 Möjliga insatser för digital kompetens ................................. 337 7.7.1 Uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ............... 338 7.7.2 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 338 7.7.3 Lärarundantaget .................................................... 338 7.7.4 Skapa förutsättningar för sekretesshantering ...... 339 7.7.5 Ökad rörlighet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................ 339 7.7.6 Etablera campus-baserade kluster ........................ 339 7.7.7 Öppna innovationsrådgivningen i tidiga skeden ..................................................................... 339
15
Innehåll
7.7.8 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .......................................................... 339 7.7.9 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter .........................340 7.7.10 Arbetskraftsinvandring och migration ................340 7.8 Förslag i kapitel 6 ”Hur främja den entreprenöriella dynamiken?” ..........................................................................340 7.8.1 Ge ett tydligt samordningsansvar till Näringsdepartementet för företagsfrämjande insatser ....................................................................340 7.8.2 Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras ..............340 7.8.3 Utveckla uppföljningsbara mål ............................. 341 7.8.4 Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser ............................................. 341 7.8.5 Förstärk och renodla utvärderingsrollen för relevant myndighet .......................................... 341 7.8.6 Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser ............................................. 341 7.8.7 Utveckla verksamt.se .............................................342 7.8.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ...............................................................342 7.8.9 Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap .........................342 7.8.10 Låt Upphandlingsmyndigheten ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter och upphandlare ...342 7.8.11 Fortsätt fokuseringen av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden .................342 7.8.12 Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent
sätt ...........................................................................343
7.9 Finansiering ...........................................................................343
17
Sammanfattning
Uppdraget
Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige (Dir. 2015:10) med professor Pontus Braunerhjelm som särskild utredare. I bred bemärkelse kan uppdraget beskrivas som att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:
• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga
• Företagsrekonstruktion och förutsättningar för en andra chans
• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet
• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat
• Förmågan att möta samhällsutmaningar
I uppdraget ingick dessutom en komparativ redogörelse av beskattning av entreprenörer och ägare, men inga förslag på förändringar vad gällde skatter eller socialavgiftsfrågor skulle lämnats. Vi har gjort två delredovisningar; ett inspel till regeringens forsknings- och inno-
Sammanfattning
18
vationspolitik den 23 oktober 2015 och ett underlag om affärsmodeller i cirkulär ekonomi den 25 januari 2016. Uppdraget i sin helhet slutredovisas den 16 oktober 2016.
Uppdraget är följaktligen brett och omfattar i princip samtliga policyområden utom skatter. Direktiven spänner också över förhållandevis detaljerade föreskrifter (t.ex. rekonstruktionsförfarandet) till mer generella frågeställningar (bemöta samhällsutmaningar). De bedömningar och förslag vi lämnar kommer att spegla den skiftande karaktären på frågeställningarna. I en drygt 300-sidig Del 2 av betänkandet finns våra förslag till lagtext, författningskommentarer m.m. vad gäller rekonstruktionsförfarandet och förbättrade möjligheter till en ”andra chans”. Dessa sammanfattas också kortfattat i betänkandets kapitel 3. Förslag och bedömningar gällande övriga frågeställningar återfinns i kapitel 2 samt kapitlen 4–6. I det avslutande kapitlet 7 presenteras en konsekvensanalys avseende de statsfinansiella, företagsmässiga- och jämställdhetsmässiga effekterna av våra förslag.
Utgångspunkter – entreprenörens roll i innovativa och dynamiska processer
I sin frustration över att entreprenören var osynlig i de dominerande ekonomiska modellerna konstaterade Professor Willam Baumol i en artikel i American Economic Review att ”The theoretical firm is entrepreneurless – the Prince of Denmark has been expunged from the discussion of Hamlet.” (Baumol 1968, s. 82). Den ekonomiska vetenskapen hade i sin iver att fa fram matematiskt eleganta modeller varit tvungna att offra den viktigaste aktören: entreprenören, eller ekonomins förändringsagent, som sällan låter sig modelleras efter någon förutbestämd mall.
Emellertid har entreprenören gjort comeback inte bara i det ekonomiska modellerandet utan även i den reala ekonomin. Banrytande innovationer kan fortfarande ofta härledas till enstaka framgångsrika individer eller nätverk av individer. Från att ha varit mer eller mindre osynlig i de dominerande tillväxtmodellerna under ett halvt sekel har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer således ändrats radikalt. Det tidigare fokus som funnits på kunskapssatsningar – forskning, utveckling och utbildning – har
19
Sammanfattning
kompletteras med insikten att någon måste omvandla kunskap till samhällelig nytta. Det är här entreprenören kommer in i bilden. Politiken måste vila på båda dessa ben, ett kunskapsuppbyggande och ett kunskapsomvandlande.
En tillväxtfrämjande ekonomisk politik skulle således kunna definieras i termer av ett entreprenörs- eller innovationspolitiskt ramverk, som kombinerar kunskapshöjande åtgärder (t.ex. konkurrenskraftig forskning och utbildning) med kunskapsomvandlande åtgärder (dvs. entreprenörskap och andra mekanismer som möjliggör användning och spridning av kunskap).
I kapitel 1 presenteras de dominerande tillväxtmodellerna från Joseph Schumpeters tidiga arbeten i början av 1900-talet om entreprenören och kreativa förstörelse/skapandeprocesser, till de neo-Schumpeterianska modeller som utvecklats under de senaste årtiondena. Likaså definieras begreppen entreprenörskap och innovation och hur de skiljer sig från uppfinnare och vetenskapliga upptäckter. Vi gör också en återblick på entreprenörens roll under den andra industriella revolutionen och visar hur institutionella reformer – lagar och regelverk – öppnade upp för entreprenörskap och innovation. Det var där Sveriges resa från ett fattigt agrart land i Europas utkant till en kunskapsdriven välfärdsstat började.
I dag är den institutionella konkurrensen betydande samtidigt som produktionsfaktorerna talang, teknik och kapital har helt andra möjligheter än tidigare att lokalisera sig där de bästa globala förutsättningarna finns. Moderna modeller för ekonomisk tillväxt tar i betydligt större utsträckning än tidigare hänsyn till de institutionella förutsättningar som omgärdar entreprenören och hur institutionernas utformning påverkar beteenden.
Entreprenörskap kan i princip ses som en egen produktionsfaktor som bidrar med ett knippe unika kompetenser. Det gör att entreprenören är svår att ersätta med en annan individ, en robot eller en mjukvara (artificiell intelligens). Dessa individer, entreprenörerna, kan spela en avgörande roll för ett lands eller en regions utveckling (som t.ex. Steve Jobs och Ingvar Kamprad). Därför är det viktigt att politiken utgår från och förstår de betingelser som driver entreprenören. Dessa är ytterst sällan olika stöd- eller främjandeinsatser. Däremot vittnar många entreprenörer om en känsla av att kunna förverkliga något baserat på en idé, eller att lösa ett problem. Därför är det av största vikt att institutionerna (också informella som normer
Sammanfattning
20
och traditioner) inte bestraffar framgång samt tillåter experimenterande och även misslyckande. Det är här som sk ramverk kommer in vilka behandlas i det följande kapitlet.
Globalisering och teknikutveckling – hur står sig de svenska ramverken?
Inledningsvis konstateras i kapitel 2 att de globala utmaningarna är större än någonsin tidigare och sammanfaller med ett flertal globala trender som teknikutveckling, urbanisering och migration. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, har förutsättningar att utgöra ett medel för att bemöta dessa utmaningar. Men återigen är det problemlösarna eller förändringsagenterna som måste få spelrum, dvs. entreprenörer brett definierade. Utan innovation och entreprenörskap blir det svårt att nå flertalet av FN:s 17 globala mål för hållbar utveckling (ekonomiska, sociala och miljömässiga).
I en ekonomi som blir alltmer internationellt sammanflätad och där konkurrensen från nya tillväxtmarknader förväntas öka, kommer även de svenska ramverken att sättas på prov. Är de utformade för att bygga en framtida global attraktions- och konkurrenskraft för entreprenöriella miljöer och kunskapsintensiva verksamheter? Vi går igenom förutsättningarna på den svenska arbetsmarknaden, berör socialförsäkringssystemen och fortsätter med kompetensförsörjningen samt konkurrens-, reglerings- boende- och skattepolitiken. De fullständiga förslagen vad gäller kompetensförsörjningsfrågorna presenteras i kapitel 5.
Dessförinnan beskriver vi kortfattat det ekonomiska läget globalt och i Sverige. Befinner vi oss i en era av ”sekulär stagnation” eller är det efterdyningarna till finansmarknadskrisen som fortfarande gör sig gällande? Vidare diskuteras om de tekniska framsteg vi bevittnat kommer att leda till ökad arbetslöshet eller ett ett mer välmående samhälle och ett högre välstånd. Tekniska landvinningar kommer under alla omständigheter att påverka entreprenörskap, produktion och innovationsmöjligheter. Hur väl Sverige kan utnyttja de möjligheter som skapas genom tekniken beror på ramverken.
21
Sammanfattning
Svensk ekonomi har klarat sig väl igenom den globala ekonomiska krisen som inom inleddes 2008 med kraschen för Lehman-Brothers. På makronivå är statsfinanserna under hygglig kontroll, arbetslösheten förhållandevis låg och BNP-tillväxten god. Svagheterna består främst i en låg produktivitet, ett fortsatt omfattande utanförskap och en oklar beredskap inför kommande utmaningar. Beträffande mer mikroorienterade variabler, som entreprenörskap (mätt som nyetableringar), innovationer, kunskapsinvesteringar och attityder till entreprenörskap, placerar sig Sverige till stora delar i mittfåran vid jämförelser med andra länder.
Mot bakgrund av de omvärldsförändringar som lyfts fram lämnas en rad bedömningar och förslag som syftar till förstärkta internationellt konkurrenskraftiga ramverk. Förhoppningen är att uppmärksamma regeringen på viktiga områden som inom en inte allt för avlägsen framtid behöver hanteras för att skapa en grund för de förslag som lyfts fram i utredningen. Utan väl fungerande ramvillkor kan inte heller andra reformer förväntas få ett betydande genomslag.
En omvärldsfaktor som allt mer ifrågasatts och generellt utpekats som syndabock för allehanda icke önskvärda utfall och processer är globaliseringen. Det finns skäl att diskutera hur vinsterna av en globalisering kan komma det stora flertalet till godo. Förbättringra kan sannolikt ske. Samtidigt har hundratals miljoner människor kunnat lämna fattigdom och misär pga. globalsieringen. För närvarande breder protektionism och nationalism ut sig i rask takt och hotar handels- och faktorflöden. Handeln har utvecklats exceptionellt svagt under flera år vilket är oroväckande och de historiska erfarenheterna förskräcker. Även ur ett entreprenörs- och innovationssammanhang är det viktigt att regeringen arbetar för fortsatt frihandel och fördjupad integration inom EU.
Vi argumenterar kraftfullt för att den tekniska utvecklingen och digitaliseringen måste bejakas. Försök att bromsa utvecklingen kommer att vara lönlöst och försvaga Sveriges konkurernskraft och bromsa den ekonomiska utvecklingen. Sveriges framgångsrika utvecklingen de senaste 100–150 åren bottnar i att vi haft acceptans för tekniska förändringar och också legat i framkant av den tekniska utvecklingen.
Vi delar inte den pessimistiska syn på teknikutvecklingens effekter på sysselsättning som förts fram i en rad sammanhang. Ny forskning, bl.a. från OECD men också från välrenommerade universitet,
Sammanfattning
22
pekar på att effekterna har överdrivits vilket också ligger i linje med historiska erfarenheter – ända sedan Ludditerna och ångmaskinsdrivna vävstolar – av tekniska framsteg. I stället för att omkring 50 procent av arbetskraften riskerar bli ersatta av robotar och artificiell intelligens som hävdats i tidgare forskning, visar nya mer detaljerade studier att det rör sig om nio procent inom OECD (sju till åtta procent i Sverige). Det är inte lika kittlande som katastrofscenarierna men enligt vår uppfattning mer realistiskt. Den tekniska omvandlingen kommer dock ställa stora krav på omställningsåtgärder inom särskilt vissa branscher.
Digitaliseringen kommer att leda till nya affärsmodeller och på sikt sannolikt ändrade försörjningsstrukturer. Regeringen behöver följa och eventuellt utreda vilka effekter dessa förändringar innebär för det svenska socialförsäkringssystemet, möjligheterna till skatteuppbörd, kontraktsförutsättningar, eventuellt behov av förenklad företagsform för digitala plattformar, m.m. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar som beror på flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas.
Om försörjningsstrukturerna skulle gå mot mer av deltidsarbetande och deltidsföretagande bör det finnas en framförhållning och beredskap för att anpassa de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till dessa förändringar. Det för sannolikt också med sig en förnyad roll för svenska högskolor och universitet som i högre grad bör involveras i livslångt lärande även för högskoleutbildade.
Ett annat ramverk handlar om konkurrens och möjligheterna till marknadsinträde inom områden där det i dag föreligger hinder. I det sammanhanget rekommenderar vi att kommunernas verksamhet ses över för att undvika konkurrensbegränsningar, t.ex. inom cirkulär system där offentliga aktörer och privata företag samverkar. Avfallshantering nämns som ett problemområde. Det finns även anledning för regeringen att utreda om utmaningsrätten behöver förstärkas. Privata aktörer och valfrihet inom offentligt finansierad verksamhet är bra och troligen ett nödvändigt villkor för innovation och högre produktivitet. Samtidigt måste dessa verksamheter (privata och offentliga) kontinuerligt följs upp och resultaten utvärderas ur ett kvalitetsperspektiv.
23
Sammanfattning
Regelbördan är ett ytterligare ramvillkor som lyfts fram som tillväxthämmande, speciellt för små och nystartade företag. Trots att Tillväxtverket haft ett uppdrag om minskning av administrativa kostnader, och att ett Regelråd inrättats, tycks problemet inte ha minskat under senare år. I de kontakter vi haft med entreprenörer och företagare under arbetets gång har vikten av en öppen och konstruktiv dialog med den politiska makten förts fram åtskilliga gånger. Man efterlyser en funktion som dels är länken mellan entreprenörena och regering, dels har ett mer övergripande perspektiv och bevakar olika policyområden som berör entreprenörskap för att inte marknadstillträde, produktivitet och innovation ska hämmas. Vi föreslår att Regelrådets oberoende ska tydliggöras och att eventuellt knyta en Entreprenörsombudsman (EO) till rådet (eller till annan lämplig aktör). EO:s mandat bör vara brett och omfatta fler frågor än regleringar men i just det sammanhanget skulle ett samarbete vara möjligt. Diskrimineringsombudmannen är en tänkbar förebild.
De svenska ramvillkoren förefaller relativt svaga när det gäller ett antal infrastrukturella frågor: boende, underhåll och digitalisering. För många mindre företag är rekrytering av kompetens tillsammans med boende de absolut största tillväxthindren. Med en låg nivå på byggandet av framförallt hyreslägenheter, inlåsningseffekter, urbanisering och stora flyktingströmmar har behoven av bostäder ökat dramatiskt i framför allt storstadsregionerna. Ett ökat byggande måste synkroniseras med fungerande transporter och kommunikationer. Underhållet är eftersatt vilket slår på pålitligheten i kommunikationerna. Till detta kommer en digital kompetens och infrastruktur som fortfarande är på hög nivå men där Sverige karaktäriseras som en ”lagging ahead”, dvs. vi halkar efter andra ledande länder. Vi rekommenderar därför regeringen att snarast verka för en blocköverskridande överenskommelse vad gäller bostadspolitiken samt prioritera regional upprustning av infrastrukturen. De samverkansgrupper som bildats inom ramen för samverkansprogrammen skulle kunna fokusera på hur svagheter kan avhjälpas vad gäller digital kompetens generellt, nu är denna fråga spridd på tre grupper.
Avslutningsvis konstaterar vi att skatter som berör entreprenörskap och innovation, vilket sannolikt är det viktigaste och mest kraftfulla ramverk som den politiska makten förfogar över för att skapa en dynamisk och entreprenörskapsinriktad miljö, ligger relativt högt i Sverige. Undantaget är bolagsskatten annars förefaller
Sammanfattning
24
svenska skatter vara höga vad gäller såväl ägande och avkastning som skatter på företagsbyggande. Sämre förutsättningar än i våra konkurrentländer när det gäller totalt skattetryck, inkomstskatter, skattesatser på kapitalinkomster, utdelningar, optionsvinster och forskning och innovation riskerar på sikt att urholka konkurrens- och attraktionskraften i Sverige. Vi lämnar inga konkreta förslag avseende skatteområdet.
En generell rekommendation är att regeringen inrättar ett oberoende, högkompetent och rådgivande organ som med ett framåtblickande perspektiv gör kontinuerliga översikter av de svenska ramvillkoren i ett internationellt sammanhang. Det holländska WWR som funnits sedan mitten av 1970-talet skulle kunna vara en förebild.
Möjligheterna till en andra chans
I direktiven till utredningen ingår en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion, för att ge fler företagare möjlighet till en andra chans. Men frågan om en andra chans påverkas inte enbart av rekonstruktionslagstiftningen. Andra relevanta problem som lyfts fram gäller det s.k. företrädaransvaret, regelverket kring kreditupplysningar samt offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lagstiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer. För att hantera detta föreslår vi att det skatterättsliga företrädaransvaret utreds. Likaså bör kreditföretagens hantering av betalningsanmärkningar ses över. Vi rekommenderar också att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att ta fram en handledning till hur kraven på finansiell stabilitet hos leverantörerna ska hanteras vid upphandlingar. I dag formuleras vissa skallkrav hos kreditupplysningsföretagen, vilka kan diskvalificera företag som hamnat i tillfälliga betalningsproblem. Det viktiga i uppdraget är att hitta en balans mellan möjligheterna till en andra chans och de offentliga inköparens legitima krav på att leverantörerna ska klara att fullgöra sina åtaganden.
När det gäller rekonstruktion finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Där konstateras bland annat att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt. Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva före-
25
Sammanfattning
tagare. Motivationen att engagera sig i entreprenörskap påverkas förutom av grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. även av lagstiftning och rädslan för att misslyckas. Det handlar om negativa samhällsattityder till ekonomiskt misslyckande och en stigmatiserande effekt kopplat till detta. I en studie från Tillväxtanalys konstateras att reducerade hinder för misslyckande uppmuntrar till ett tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap. Samtidigt kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa negativa effekter i form av försämrade kreditmöjligheter.
När det gäller företagsrekonstruktion lämnar vi förslag som kan delas upp i fyra kategorier. Inledningsvis konstateras att antalet rekonstruktioner i dag är lågt i förhållande till antalet konkurser, vilket delvis kan förklaras av begränsad kunskap hos företagen om rekonstruktion. Men också av att konkurs många gånger framstår som ett mindre riskfyllt alternativ. Staten bör därför öka företagens kunskap om möjligheterna genom sina myndigheter och via webbplatsen verksamt.se.
Därefter följer fyra förslag kopplade till möjligheterna att minska kostnaderna i samband med företagsrekonstruktion, som i dag bedöms vara höga. Det handlar om en koncentration till ett mindre antal domstolar, som får möjlighet att bygga upp specialistkompetens, samt förslag om att rätten ska pröva rekonstruktörens arvode, införa ett s.k. separat ackord med en förenklad process för mindre företag samt att rekonstruktören ska kunna agera som förvaltare i en eventuell konkurs.
Ytterligare fyra förslag presenteras som syftar till att skapa ökade förutsättningar för att uppnå en lyckad rekonstruktion. Där föreslår vi att rättshandlingar som gäldenären företar utan samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighet, att rekonstruktörens skadeståndsskyldighet ska regleras i lag, att reglerna om gäldenärens avtal ska ändras för att bli mer lika reglerna vid en konkurs, samt att gäldenärer och borgenärer ska kunna träffa särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord.
Avslutningsvis lyfter vi två förslag som syftar till att öka borgenärens förtroende för rekonstruktionsprocessen. Det handlar dels om att förslag till rekonstruktör ska föregås av kontakter med borgenärerna, dels om ett ökat beviskrav och något mer information redan i samband med ansökan om rekonstruktion.
Sammanfattning
26
Entreprenörskap och innovation för att bemöta samhällsutmaningar
Sverige står i dag, liksom stora delar av världen, inför en rad globala utmaningar. Det handlar ofta om utveckling av nya sociala eller tekniska lösningar, som varken enskilda aktörer eller branscher har förutsättningar att hantera. Därför kan strategiska satsningar, nationella prioriteringar och koordinering av samverkansaktiviteter spela en viktig roll. Det kan också leda till bättre möjligheter för entreprenörer att utveckla innovationer som inte bara bidrar till lösningar på de svenska problemen utan som även kan skapa en grogrund för globala marknadsframgångar.
Vi anser att den svenska politiken vad gäller såväl samhällsutmaningar som främjandeinsatser (se kapitel 6) bör utgå från de globala hållbarhetsmålem i Agenda 2030. Av dessa 17 mål bör Sverige fokusera på ett mindre antal där vi förväntas ha komparativa fördelar eller där behovet är särskilt uttalade i ett svensk perspektiv. Vi bedömer dessa områden för det första vara hälsa, vård och omsorg, för det andra urbanisering och migration och slutligen klimat-, miljö- och energiområdena.
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera globala utmaningar är utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet som vi gick igenom i kapitel 2. Vi ser ny teknik som ett medel och inte främst en utmaning. Ny teknik skapar förutsättningar för effektivisering och utveckling av nya digitala tjänster och affärsmodeller. Några exempel är utvecklingen av den så kallade delningsekonomin, e-handeln, big data, robotik, artificiell intelligens, automatisering och cirkulär ekonomi.
Ett område där digitaliseringen kan få en stor betydelse är utmaningarna inom hälsa, vård och omsorg. Detta är stora samhällssektorer, med många sysselsatta och risk för ökande kostnader till följd av en allt större andel äldre i befolkning, nya tekniska och medicinska framsteg (men också sjukdomar) och ökad medvetenhet och efterfrågan på olika insatser från medborgarna. Samtidigt kan ny teknik och digitala lösningar bidra till ökad effektivitet och minskade kostnader. Men för att lyckas behövs både utbildningsinsatser och ett ledarskap som bejakar innovation. Vi förslår därför ett antal insatser som handlar om prestationsbaserade anslag, utveckling av kvalifice-
27
Sammanfattning
rade tjänster, tillgång till s.k. big data utan att patientintegriteten hotas, regionala testbäddar, internationella jämförelser och kontinuerliga utvärderingar.
En annan aktuell samhällsutmaning handlar om ökande urbanisering och migration. Under senare år har en allt större andel av jordens befolkning koncentrerats till städer, med åtföljande utmaningar när det gäller bland annat infrastruktur, transporter, klimat- och miljöpåverkan. Likaledes har även de ökade flyktigströmmarna bidragit till ett hårdare tryck på boende och infrastruktur. Vår bedömning är att migrationen kan förväntas öka på sikt även om nivåerna blir betydligt läger än 2015. Rätt hanterat är det en tillgång för en ekonomi.
Sverige ligger relativt långt framme i arbetet med hållbara städer men presterar mindre väl när det gäller integration. Det tar lång tid innan uppehållstillstånd också resulterar i ett arbete eller eget företagande. Vi föreslår insatser som syftar till snabbare integration av nyanlända på arbetsmarknaden genom nya uppdrag till lärosäten, erfarenhetsutbyte med andra länder (exempelvis Tyskland), inno va- tionstävlingar, en ”entreprenörsförmedling” kombinerat med ett mentorskap som kan matcha företagsbehov mot kompetens hos flyktingar och personer med utländsk bakgrund som redan är verksamma i Sverige. Boendefrågan kan på kort sikt bara lösas genom ett bättre utnyttjande av befintliga bostäder och vi förordar ökade möjligheter för andrahandsuthyrning och bostadsdelning.
För att möta utmaningarna inom klimat-, miljö- och energiområdet har Sverige tagit fram det ambitiösa s.k. generationsmålet, dvs. nästa generation ska ärva en bättre miljö än dagens. Som ett verktyg för omställningsarbetet har EU-kommissionen under senare år bland annat presenterat ett program för en mer cirkulär ekonomi. Grundtanken är energi- och resurseffektivitet ska minska åtgången av olika typer av råmaterial. Samtidigt ska nyproduktion ersättas med ökade reparationer, återanvändning och återvinning. Det kan exempelvis handla om att förlänga livslängden på olika produkter, dela på resurser eller ställa om till affärsmodeller där företagen säljer funktioner istället för varor och tjänster. Redan i dag finns exempel på företag som utvecklat nya affärsmodeller, som Houdini Sportswear (reparation och återvinning av sportkläder), AirBnB och Uber (delning av bostäder och transportlösningar genom digitala plattformar).
Sammanfattning
28
Vi lämnar ett stort antal förslag som berör klimat, miljö och energi. Inledningsvis handlar det om att den svenska regeringen bör verka för harmonisering av regelverk inom EU, samt en översyn och uppföljning av nationella regelverk, med ökad ambition om återvinning. Inom regelområdet lyfts förslag på att ändra reglerna för producentansvar, identifiera och reducera hinder för entreprenörskap inom kommunal avfallshantering, samt koppla vissa främjande insatser till krav på klimatsmarta lösningar (t.ex. transportbidrag). För att öka incitamenten för mer cirkulära affärsmodeller föreslås en analys av bl.a. möjligheterna med skatteväxling, minskad moms för vissa varor och tjänster, skattebefrielser för vissa tjänster och ett utökat reparationsavdrag. Samtidigt vill vi påpeka att cirkulära modeller inte alltid ör eftersträvansvärda ur ett miljöperspektiv.
Regeringen bör även uppmuntra till mer funktionsupphandling och prioritera gröna lösningar, samt ge Upphandlingsmyndigheten ett uppdrag att utveckla standardiserade mått och kriterier för detta. Vi föreslår även ökade anslag till forskning och innovation som kan bidra till ökad resurseffektivitet och cirkulära system. Staten bör även överväga att bidra med operationellt stöd för ökad industriell symbios, exempelvis genom kartläggningar av produktflöden, etablering av samverkansplattformar och matchning av privata medel för samverkan. Det behövs också satsningar på information och kunskap, exempelvis om produkters miljöpåverkan, resurseffektiva affärsmodeller och främjandeinsatser (t.ex. via en internetbaserad portal), ett uppdrag till SCB om att ta fram statistik och data för uppföljning samt att hållbarhetsaspekter integreras i undervisning på olika nivåer.
Avslutningsvis presenterar vi ett antal generella förslag, som kan öka möjligheterna att utveckla entreprenörskap och innovation inom flera områden som präglas av samhällsutmaningar. Det handlar inledningsvis om behovet av att göra tydligare nationella prioriteringar, för att kunna koncentrera begränsade resurser till områden där Sverige har bäst förutsättningar att lösa problem och utveckla internationell konkurrenskraft. Dessa prioriteringar ska löpande revideras i en bred, inkluderande process med olika samhällsaktörer. För att klara många av samhällsutmaningarna i framtiden är det även nödvändigt att bygga upp internationella samarbeten med aktörer med kompetenser som kompletterar svenska styrkeområden. I den mån offentliga medel används ska detta vara samhällsekonomiskt
29
Sammanfattning
motiverat. Som tidigare föreslagits (se ovan) bör både den reguljära upphandling som sker i form av funktionsupphandling och innovationsupphandling med koppling till samhällsutmaningar ska öka. Vi anser även att det finns större utrymme för att använda innovationstävlingar och crowd-sourcing.
Sverige som kunskaps- och innovationsnation
Kunskapsuppbyggnad och kunskapsförstärkning är nödvändigt för ett framgångsrikt entreprenörskap och avancerade innovationer som kan stärka det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Hela utbildningskedjan – från skola till forskning – måste genomsyras av kvalitet. Detta förutsätter att det finns tillgänglig kompetens, högkvalitativ utbildning och forskning inom relevanta områden. Bristen på kompetens förefaller i dag vara det absolut största tillväxthindret. Tillgång till kompetens bidrar till lokalisering av starka FoU-miljöer vilket skickar en stark signaeffekt till andra företag. Det är i sin tur en förutsättning för att attrahera utländska företags forskningsinvesteringar samt att behålla och öka inhemska företags forskningssatsningar.
Mätt som andel av BNP har Sverige under en lång period tillhört de ledande länderna när det gäller satsningar på forskning och utveckling (FoU). Samtidigt är stora investeringar i FoU ingen garanti för en hög och uthållig tillväxt. Alla forskningsresultat blir inte användbara i näringslivet och det är långt ifrån säkert att forskningssatsningar leder till utveckling och innovationskraft i samma land.
Sverige rankas även högt i olika innovationsmätningar. Det beror till stor del på våra storföretags FoU-investeringar. När det gäller andel av företagens försäljning som består av nya innovationer, export av medel- och högteknologiska produkter och export av kunskapsintensiva tjänster ligger Sverige i dag något under EU-genomsnittet. Dessutom har näringslivets satsningar på FoU-investeringar i Sverige minskat, även om Sverige fortfarande tillhör toppen när det gäller de totala belopp som investeras i FoU.
I vilken utsträckning kunskap och forskningsresultat används i befintliga företag och genererar nya innovativa och entreprenörsdrivna företag i Sverige beror på den förda politiken – ramvillkoren – inom ett stort antal policyområden. I en aktuell utvärdering av
Sammanfattning
30
svensk forsknings- och innovationspolitik konstaterar OECD att det gjorts ambitiösa offentliga forskningssatsningar under senare år. Effekterna på den vetenskapliga kvaliteten inom lärosätena tycks dock vara måttliga, delvis p.g.a. ett svagt ledarskap men även bristande fokusering och incitamentsstrukturer för forskarprestationer och samverkanssatsningar.
För att öka kvaliteten och tydliggöra incitamenten föreslår vi att den konkurrensutsatta delen av forskningsanslaget ökar till 50 procent under en 5–10 års period. Vi vill också införa ett nytt och bredare kriterium för samverkan. Vi förslår även ökade krav på ledarskapet inom akademin, en konsolidering av forskningsfinansieringen till färre och större program samt fortsatt stöd till rekrytering av internationella spetsforskare.
När det gäller kompetensförsörjning lägger vi ett antal förslag som handlar om utbildningsystemets utformning. För skolan handlar det om en rättvisare bedömning genom vidareutveckling och verkställande av förslag från en tidigare utredning om nationella prov, förstärkta insatser för ökad kompetens inom matematik och digitalisering på olika nivåer och ett utvidgat uppdrag till lärosätena om kontinuerlig vidareutbildning av högskoleutbildade. Vi lämnar även förslag som syftar till ökad involvering av näringslivet, bl.a. en snabbare hantering av ansökningar som berör rekrytering av utländsk kompetens.
Det blir allt viktigare att utveckla tvärsektoriell samverkan mellan olika grupper för att hantera de samhällsutmaningar som vi står inför - nationellt och globalt. Vi ställer oss därför bakom de ökade anslag till Vinnova och Rise via Testbädd Sverige som syftar till att samordna forskningsinsater kring vissa frågor (snarare än discipliner), kommersialisering och tillgängliggöra demonstrations- och testanläggningar. Delar av dessa anslag bör kunna användas för att se över behovet av kommunikation, operativt stöd och finansiering till mindre och medelstora företag så att också dessa kan ta del av den svenska forskningsinfrastrukturen.
För att uppmuntra lärosätens engagemang i innovation och samverkan föreslår vi att lärarundantaget behålls, men att varje lärosäte själv kan besluta om vilken policy man vill tillämpa för intellektuella äganderättigheter. Vi tycker även att regeringen tar ett initiativ till en översyn av sekretesslagen, kombinerad med en anmälningsplikt avseende immaterialrättsligt ägandeskydd för anställda. För att öka
31
Sammanfattning
rörligheten mellan akademi och andra sektorer anser vi att erfarenhet av relevant innovationsverksamhet och forskning inom andra sektorer (t.ex. erfarenheter av klinisk prövning och forskning i Life Science-sektorn)bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och tjänstetillsättning. Vi lämnar även förslag på att utvecklingen av campus-baserade mötesplatser ska tillgodoräknas i det nya samverkanskriteriet. Likaså föreslår vi att innovationskontorens rådgivning i tidiga skeden bör kunna öppnas även för fristående innovatörer med kvalificerade idéer.
Avslutningsvis resonerar vi kring ett avskaffande av taket för avdrag för FoU-anställda, kombinerat med en sänkning av subventionsgraden från tio till fem procent för att stärka bevekelsegrunderna för näringslivets forskningssatsningar i Sverige. En utredning rörande av små och medelstora företags möjligheter att få stöd i immateriella rättsfrågor rekommenderas också.
Ett effektivare främjarsystem
Dagens främjarsystem består av ett stort antal aktörer och insatser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främjarsystemet, våra siffror visar på en spridning från 6,5 miljarder vid en konservativ bedömning till nästan 100 miljarder när alla tänkbara former av stöd inkluderas (tabell 6.2). Vi bedömer att den förstnämnda siffran bäst speglar statens nettokostnad för företagsfrämjande insatser. Många politikområden har insatser som riktar sig till individer och företag, men det huvudsakliga syftet är inte alltid att bidra till näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt. Överlag är främjarsystemet oöverskådligt och i till stora delar omöjligt att utvärdera så som det organiseras i dag.
Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandeinsatserna:
• En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insatserna bör om möjligt vara de globala utmaningar som redogörs för i kapitel 4.
• Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region.
Sammanfattning
32
• Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU.
• Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer med Näringsdepartementet som huvudansvarig.
De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande samtidigt som de samhällsekonomiska effekterna kan vara avsevärda. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åtagande. Dessa globala samhällsutmaningar bör kombineras med mer specifika svenska samhällsutmaningar och insatserna bör riktas mot sektorer där Sverige har särskilt goda förutsättningar att bidra (se kapitel 4).
Vi anser att överblicken och samordningen av statens främjarinsatser är en första förutsättning för ett effektivare system. Olika myndigheter har i dag överlappande uppdrag och företagen har svårt att hitta rätt i stödsystemet. Styrning och uppföljning försvåras av att målformuleringarna för programmen är alltför vaga. Vi föreslår därför att Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och internationalisering. De myndigheter eller lämpliga aktörer som får ett mer operativt ansvar måste också utrustas med resurser för sina respektive uppdrag.
Det behövs även en tydligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer. Eftersom många program och insatser i dag genomförs via regionalt utvecklingsansvariga aktörer med olika förutsättningar, föreslår vi en övergripande kartläggning i samverkan med berörda aktörer av vilka strukturer och funktioner som behövs. Delegering av program bör åtföljas av en konsekvensanalys med utgångspunkt i regionala förutsättningar och behov av kompetens och finansiella medel för genomförandet.
Beträffande frågan om samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande systemet är vår utgångspunkt att förslag på effektiviseringar måste grunda sig på vilka effekter olika åtgärder visat sig ge. Tyvärr är dagens effektutvärderingar otillräckliga i detta avseende. Vi har därför ingen solid vetenskaplig grund för att peka ut vilka program som bör utvidgas eller läggas ned. Det finns
33
Sammanfattning
flera orsaker till att dagens effektutvärderingar inte ger tillräcklig vägledning för framtida politiska prioriteringar. Fortfarande beställer de stödgivande myndigheterna egna utvärderingar, de samhällsekonomiska kostnaderna för insatserna inkluderas inte i analyserna, många positiva spridningseffekter är svåra att utvärdera och mångfalden av insatser gör det svårt att isolera effekterna av enskilda program.
Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre beslutsunderlag i framtiden. Det handlar om att öka förutsättningarna för utvärdering genom utveckling av uppföljningsbara mål, ett uppdrag till Tillväxtanalys att undersöka möjligheterna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser, en tydligare uppdelning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter, samt en konsolidering av stöden till färre – men större – program och insatser. Det är viktigt att utvärdering sker av en oberoende instans och vi föreslår att Tillväxtanalys eller annan myndighet renodlas för att kunna genomföra professionella utvärderingar. Hela kedjan i främjandet måste beaktas, från uppföljbara mål till den samhällsekonomiska effekten.
Vi lämnar även förslag på en effektivare utformning av informationsinsatserna. Det första handlar om ökad digitalisering, genom att uppdra åt Bolagsverket och Tillväxtverket att fortsätta utvecklingen verksamt.se. Information och rådgivning bör på sikt kunna ske via nätet i allt högre utsträckning. Slutligen förordar vi en fortsatt fokusering av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden och där branschmässiga eller geografiska begränsningar undviks.
För att stimulera efterfrågedriven innovation som kan bidra till att skapa nya marknader för innovativa företag, lyfter vi avslutningsvis fram fyra förslag. Inom upphandlingsområdet föreslår vi en ökad användning av funktionsupphandling, ett uppdrag till Upphandlingsmyndigheten rörande mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning, samt att krav på innovationsdrivande upphandling bör finnas i myndigheternas regleringsbrev. Vi föreslår även ett kompletterande program inom forskning och innovation som utgår från myndigheters behov, med inspiration från det holländska programmet SBIR och det brittiska programmet SBRI.
Avslutningsvis föreslår vi att dokumentation kring främjandeinsatser ska bli tydligare och tillgänglig på olika nivåer – kommun, landsting/länsstyrelser och nationellt.
Sammanfattning
34
Konsekvensanalys
Konsekvensanalysen omfattar de statfinansiella effekterna, jämställdhetsaspekter och eventuella kostnadsökningar för företagen. Vi finner att de statsfinansiella effekterna är små liksom konsekvenserna för jämställdhet och företagens kostnader. Den totala kostnaden uppskattas ligga i häradet 600–700 miljoner kronor.
35
1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Uppdrag och forskningsbakgrund
”the inventor produces ideas, the entrepreneur ‘gets things done’ … an idea or scientific principle is not, by itself, of any importance for economic practice.” (Joseph Schumpeter)
1.1 Inledning
Under de senaste decennierna har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer reviderats radikalt. Från att ha varit mer eller mindre frånvarande i de dominerande tillväxtmodellerna i åtminstone ett halvt sekel, anses i dag entreprenören vara kritiskt viktig i värdeskapande ekonomiska processer. Den rollen var tidigare förbehållen storföretagen och massproduktion av standardiserade produkter. I dag har en kombination av inkomstökningar, teknikutveckling och konsumentpreferenser öppnat upp för mindre och nystartade företag med ett mer varierat utbud.
Synen på storföretagens roll stärktes av de tillväxtmodeller som sedan mitten på 1980-talet lyft fram kunskap – forskning och utveckling (FoU) samt utbildning – som avgörande för ekonomisk tillväxt och ett växande välstånd. Kunskapssatsningar, privata och offentliga, beskrevs som motorn i tillväxtprocessen. Hackade motorn var det bara att öka offentliga FoU-investeringar eller stimulera privata för att tillväxten återigen skulle skjuta fart.
I dag är synen betydligt ner nyanserad och framför allt finns en större förståelse för att kunskap (brett definierat) snarare ska ses som bränslet medan entreprenören kan karaktäriseras som motorn
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
36
i ekonomisk utveckling. Tillväxtens mikrofundament kan då beskrivas som mötet mellan en individ eller idé och de institutionella förutsättningar – lagar, regelverk och normer – som möjliggör att en idé materialiseras i form av ett nytt eller växande företag. Ser vi tillbaka råder inget tvivel om att samspelet mellan individ och institutionellt ramverk har drivit på den ekonomiska utvecklingen: Henry Ford, Ingvar Kamprad, Bill Gates, Steven Jobs, Larry Page, Sergej Brin och Niklas Zennström är några exempel på entreprenörer som gjort skillnad. Det utesluter naturligtvis inte att makroinriktade åtgärder (penning- och finanspolitik) tidvis måste vidtas för att stabilisera en ekonomi.
Slutsatsen av dessa insikter är att den tidigare – i viss mån fortfarande dominerande – fokuseringen i tillväxtpolitiken på kunskapssatsningar måste kompletteras med andra åtgärder. Kunskapsuppbyggnad är inte tillräckligt; kunskapen måste också omvandlas till varor och tjänster för att komma samhället till godo. Kunskap omvandlas inte per automatik till innovationer, växande företag och ökat välstånd. För detta krävs institutioner och drivkrafter som gynnar företagande och entreprenörskap. Följaktligen bör en tillväxtfrämjande ekonomisk politik vila på vad som skulle kunna kallas ett entreprenörs- och innovationspolitisk ramverk där fundamenten består av:
• Kunskapshöjande åtgärder, dvs. en globalt konkurrenskraftig forskning och utbildning på olika nivåer.
• Kunskapsomvandlande åtgärder, dvs. mekanismer som möjliggör att ny och befintlig kunskap kan användas (och därmed spridas) för att starta företag och testa idéer på marknaden.
Det innebär att individuella drivkrafter och initiativ bör få ett betydligt större utrymme i utformandet av den ekonomiska politiken. I takt med att ekonomin blir alltmer internationellt sammanflätad och konkurrensutsatt ökar också behovet av förnyelse och därmed också betydelsen av att motorn i ekonomin, entreprenören, får tillgång till bra bränsle. Detta är avgörande för att Sverige ska kunna bygga attraktions- och konkurrenskraft i en globaliserad omvärld.
I de följande kapitlen kommer vi att redovisa våra förslag vad gäller de mer generella frågeställningar som specificeras i direktiven. Direktiven innehöll dessutom ett uppdrag att komma med förslag
37
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
till författningsförändringar med avseende på företagsrekonstruktion. I Del 2 av betänkandet finns en detaljerad redogörelse för de förändringar som vi föreslår vad gäller företagsrekonstruktion, inklusive en genomgång av gällande rätt, en internationell utblick och författningskommentarer.
Del 1 av betänkandet inleds nedan med en sammanfattning av uppdraget, därefter en historisk tillbakablick av entreprenörens betydelse samt avslutningsvis en kortfattad genomgång av den relevanta forskningslitteraturen. I de övriga sex kapitlen behandlas de fem tematiska områden som angivits i direktiven samt en avslutande konsekvensanalys av förslagen. Utöver en uppsättning förslag i kapitel 2–6 innehåller kapitel 2 också bedömningar eller rekommendationer rörande frågeställningar som kan aktualiseras längre fram i tiden men där det är viktig att redan idag ha en beredskap för kommande förändringar. Dessutom återfinns en sammanfattning av förslagen vad gälle rekonstruktion i kapitel 3.
Rapporten i övrigt är upplagd så att kapitel 2 tar sig an de mer övergripande ramvillkoren eller institutionerna som på sikt är avgörande för entreprenörskap, innovation, näringslivets dynamik och ekonomisk tillväxt. Inledningsvis sammanfattar vi diskussionen kring den tekniska utvecklingen och vad den kan förväntas betyda för entreprenörskap och sysselsättning liksom för den ”svenska modellen”. De katastrofscenarier som med jämna mellanrum dyker upp fäster vi mindre tilltro till och hittar stöd för detta i ny forskning. Beträffande ramvillkoren uppmärksammar vi arbetsmarknad, socialförsäkringssystem, kompetensförsörjning, marknadskonkurrens och produktivitet, boende och infrastruktur samt entreprenörsskatterna i en internationell jämförelse.
Därefter tas insolvensfrågorna upp i kapitel 3 med fokus på rekon struktionsförfarandet. Utöver en sammanfattning av de förslag som utförligt redovisas i del två av betänkandet, pekas även på en del andra omständigheter som bedöms vara av vikt i ett insolvensammanhang. Vi diskuterar hur företrädaransvaret, betalningsanmärkningar och kreditbedömningar vid offentlig upphandling kan förväntas påverka möjligheterna att komma tillbaka efter att företaget gått i konkurs eller hamnat i betalningssvårigheter och i viss mån också kompetensförsörjningen.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
38
I det följande kapitel 4 presenteras de samhällsutmaningar som vi definierat som mest betydelsefulla och där det svenska entreprenörskapet och innovationerna bedöms ha störst möjlighet att bidra natiionellt såväl som globalt. Utgångspunkten är de globala utvecklingsmålen och 2030-agendan.
Som vi påpekat ovan är kunskap ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för såväl tillväxt som entreprenöriella och innovativa processer. Kapitel 5 innehåller en förslagskatalog på hur Sverige kan stärkas som kunskapsnation. Förslagen sträcker sig från skola till forskningssatsningar och fördjupade kontakter mellan akademi och näringsliv. Vårt fokus ligger på incitament och kvalitet.
I kapitel 6 går vi vidare med en genomgång och kartläggning av olika främjandeinsatser för att stärka entreprenörskap och innovation. Vi konstaterat att systemet är oöverskådligt med en hel del överlappningar och oklara mandat för olika aktörer. Kapitlet utmynnar i hur systemen skulle kunna samordnas och effektiviseras genom bl.a tydligare målformuleringar och utvärderingskrav. Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 7 en konsekvensanalys av våra förslag.
1.2 Beskrivning av uppdraget
1.2.1 Utredningens direktiv
Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. Uppdraget lämnades till Pontus Braunerhjelm, som särskild utredare. Utredningens uppdrag var att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:
• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga
• Företagsrekonstruktion
• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet
• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat
39
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
• Förmågan att möta samhällsutmaningar
I sammanfattningen av direktiven specificerades särskilt nio uppgifter:
• göra en översyn av hur centrala ramvillkor påverkar förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga och vid behov lämna förslag på förbättringar av ramvillkoren,
• redogöra för hur beskattningen av entreprenörer och ägare av företag är utformad i ett urval av viktiga konkurrentländer,
• göra en översyn av vissa regler för företagsrekonstruktion och lämna de förslag till författningsändringar som behövs,
• se över, analysera och lämna förslag på hur det svenska innovations- och företagsfrämjande stödet kan samordnas och effektiviseras, med särskilt fokus på tillväxt i företag inklusive internationalisering,
• utreda hur man inom ramen för befintliga strukturer kan öka möjligheterna till samverkan mellan universitet och högskolor, institut, offentlig sektor i övrigt och näringsliv och öka nyttiggörandet av forskningsbaserad kunskap,
• analysera hur matchning mellan idéer och entreprenörer möjliggörs i dag, hur licensiering används som ett sätt att kommersialisera vid universitet, högskolor och institut gentemot näringslivet, samt mot bakgrund av analysen lämna förslag på hur detta ytterligare kan förbättras,
• analysera hinder för rörlighet mellan olika sektorer och anställningsformer och mot bakgrund av analysen ge förslag på hur systemen effektivare kan stödja rörlighet,
• analysera och lämna förslag på hur man kan förbättra möjligheterna att utveckla lösningar på samhällsutmaningar genom innovation och entreprenörskap, samt
• analysera och lämna förslag på hur utvecklingen av affärsmodeller inom cirkulär ekonomi kan underlättas, för att underlätta för innovationer som bidrar till en hållbar utveckling.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
40
Utredaren skulle enligt direktivet senast den 25 oktober 2015 delredovisa de slutsatser som bedömdes ha bäring på regeringens forsknings- och innovationspolitik. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas den 16 oktober 2016. Utredningens direktiv framgår av Dir 2015:10.
1.2.2 Avgränsningar
I uppdraget ingår en komparativ redogörelse av entreprenörs- och ägarskatter i ett urval konkurrentländer. Utöver denna redogörelse omfattar uppdraget inte skatte- och socialavgiftsfrågor.
Vårt fokus ligger på aktörer och processer som kan förväntas ha en positiv effekt på kunskapsuppbyggnad och förnyelse. Ibland skiljer man i litteraturen mellan levebröds-, nödvändighets- och möjlighetsbaserat entreprenörskap. Den två förstnämnda typerna baseras på verksamhet som startas därför att en individ t.ex. förlorat sin tidigare anställning eller inte kan hitta någon annan försörjningskälla och faller i regel utanför vår definition av entreprenörskap. Möjlighetsbaserat entreprenörskap bygger på att en individ ser en potentiell affärsmöjlighet. Det är den typen av entreprenörskap som vi riktar uppmärksamheten mot i utredningen.
1.2.3 Utredningens arbete
Uppdraget har i enlighet med direktivet genomförts i dialog med Regeringskansliet (Näringsdepartementet) genom dels löpande avrapporteringar till ansvarigt statsråd/statssekreterare, dels Regeringskansliets medverkan i den expertgrupp som kopplats till utredningen. Under utredningens arbete har totalt åtta möten med expertgruppen genomförts.
I samband med en avrapportering för statssekreterare Oscar Stenström den 16 november 2015 framfördes även önskemål om en delredovisning med fokus på cirkulär ekonomi. Detta resulterade i en separat underlagsrapport, som överlämnades den 25 januari 2016. En delrapport har också överlämnats den 23 oktober 2015 avseende de delar i utredningen som bedömdes vara av relevans för den kommande forskningspropositionen.
41
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Expertgruppen har bestått av företrädare för Regeringskansliet (Närings-, Finans-, Utbildnings-, Social-, Utrikes- och Justitiedepartementet), myndigheter (Tillväxtverket, Tillväxtanalys, Vinnova, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten), näringslivsorganisationer (Svenskt Näringsliv och Företagarna), forskning (Stockholms universitet och RISE), samt representanter för Almi Företagspartner AB, Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA), Bankföreningen, svenska rekonstruktörer och den ideella sektorn. Experterna har bistått utredningen med synpunkter och faktaunderlag i olika frågor.
I enlighet med direktiven har utredaren även sammankallat en referensgrupp huvudsakligen bestående av entreprenörer. Dessa har representerat nystartade, små och medelstora företag, samt en svensk science park, fördelade på ett flertal branscher, regioner och företag i olika skeden av sin verksamhet. Referensgruppen har under utredningsperioden haft nio möten.
Utredaren har också biståtts av ett kansli, som letts av huvudsekretrare Johan Kreicbergs, samt Ek dr Maria Lindqvist, professor i civilrätt Annina Persson och Kammarrättsråd Andreas Sundberg. Särskilda uppdrag har även lagts ut på ett antal experter och forskare med kompetens inom olika områden av betydelse för utredningen.
Efter denna sammanfattning av direktiven övergår vi till att kortfattat beskriva den forskningsbakgrund mot vilken uppdraget genomförts.1 Innan vi fördjupar oss i tidigare forskningsresultat kommer vi dock att förklara begreppen entreprenör, innovation och uppfinning.
1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt 2
Vårt fokus ligger på entreprenörskap och innovation. Vi ska därför ägna ett par sidor åt att definiera dessa begrepp och förklara hur de skiljer sig från uppfinningar och vetenskapliga upptäckter.
1 För mer detaljer information om direktiven hänvisas till bilaga 1.2 För en mer utförlig genomgång av entreprenörs- och innovationsbegreppet, se Braunerhjelm
(2011).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
42
I forskningslitteraturen finns en rad olika definitioner av entreprenörskap som baseras på både egenskaper och funktion (Wennekers och Thurik 1999). Bland de vanligen förekommande återfinns Schumpeters (entreprenören stör ekonomins jämviktsläge), Knights (omvandlar osäkerhet till kalkylerbar risk) och Kirzners (utnyttjar prisskillnader och driver ekonomin mot jämvikt).3 Mer moderna tappningar skiljer på entreprenörskap som sker genom att ett nytt företag startas, eller inom ett redan existerande företag (intraprenörskap), i individbaserade nätverk eller genom s.k. socialt entreprenörskap. Vad som förenar dessa olika dimensioner av entreprenörskap är någon form av förnyelse och i regel finns även en tillväxtambition. Vi använder oss av följande definition:
Entreprenörer är ekonomins förändringsagenter och bidrar till förnyelse och dynamik oavsett var de verkar. Avser entreprenörskapet en nyetablering tar entreprenören risken för verksamheten och ansvarar också för resultatet av verksamheten.
Definitionen sammanfaller väl med Schumpeters (1911) ursprungliga definition av entreprenören som förändringsagent (agent of change). När vi i det följande refererar till entreprenör ska detta förstås i bred bemärkelse – förnyelseagenten oavsett om detta sker inom ett existerande företag, är en nyetablering eller riktar sig mot social verksamhet.
Entreprenören är emellertid sällan en uppfinnare och än mer sällan en forskare. En uppfinning kan förstås som en apparat, metod eller process med ett visst mått av teknikinnehåll som framtagits av en eller flera individer. Den kan vara patentbar eller öppet tillgänglig och bygger ofta på en tillämpning av ny teknologi eller en vetenskaplig upptäckt. Den senare är något som framkommit genom att vetenskapliga metoder tillämpats på ett specifikt problem vilket lett till resultat som därefter utsatts för sedvanlig vetenskaplig kontroll och granskning.
Notera att varken en uppfinning eller en vetenskaplig upptäckt innebär att ekonomiskt värde eller samhällsnytta skapats. För att detta ska ske måste den nya kunskapen – uppfinningen eller upptäckten – få ett användningsområde som täcker något slags behov. Entreprenören är en central länk i dessa processer: genom att kombinera ny kunskap med existerande, eller använda beprövad kunskap
3 Schumpetter (1911), Knight (1921) och Kirzner (1997).
43
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
på nya sätt, identifierar och testar entreprenören ett behov och en potentiell ny marknad. Då tas också steget från uppfinning/upptäckt till innovation, dvs. innovation definieras utifrån ett marknadsperspektiv:
Innovation innebär att ett ekonomiskt värde kan kopplas till en ny vara eller tjänst, nya organisationsformer, nya insatsvaror eller nya marknader, eller kombinationer av dessa. Innovation spänner således över de flesta branscher och ekonomiska verksamheter.
Också vårt innovationsbegrepp bygger till stora delar på Schumpeters definition från 1911.4 Notera att ”ekonomiskt” värde innefattar innovationer utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rondellen brukar exemplifiera en sådan innovation (färre olyckor som sparar liv och kostnader).
Även om entreprenören är kritiskt viktig för att innovationen ska äga rum involverar innovationsprocessen ett antal aktörer: uppfinnare, forskare och anställda som kommer med idéer, användare och kunder som efterfrågar nya varor, tjänster eller processer, säljare som kommunicerar idéer, finansiärer som tror på det potentiella värdet och därför skjuter till kapital och kompetens samt offentliga och marknadskompletterande aktörer. Innovationsprocesser utvecklas således i relationer och genom utbyte av information mellan individer, företag och andra organisationer. Systemperspektivet är därför en viktig del i att förstå hur innovationer uppstår och är beroende av ramvillkorens utformning.5
Son nämnts ovan innebär våra definitioner av entreprenörskap och innovation att vad som brukar refereras till i litteraturen som levebröds- eller nödvändighetsföretagare faller utanför den följande analysen. Dessa typer av företag startas vanligtvis för att de generar en tillräcklig inkomst för en person eller familj att klara sig på, men det finns sällan någon ambition att bidra till förändring, förnyelse eller tillväxt.
4 Den är också snarlik OECD:s definition: ”Införandet eller genomförandet av en ny eller väsentligt förbättrad vara, tjänst eller process, nya marknadsföringsmetoder eller nya sätt att organisera affärsverksamhet, arbetsorganisation eller externa relationer.”5 För en diskussion om skillnader i innovationsförutsättningar se Stiglitz (2014) som baserat på en teoretisk modell hävdar att den nordiska modellen är överlägens den anglosaxiska, respektive Acemoglu m.fl. (2012) som framför den omvända ståndpunkten.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
44
1.4 Varför är entreprenören viktig? En forskningsbakgrund 6
I dag råder konsensus bland ekonomer och samhällsvetare om att ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling på lång sikt drivs av teknikutveckling och innovation, även om det finns skilda uppfattningar om vägen dit. Kunskapssatsningar har sedan länge utpekats som den enskilt viktigaste komponenten i ekonomisk tillväxt och tillmäts en väl så stor, eller rent av större betydelse, än kapital- och arbetskraftstillskott. Tveklöst är kunskap och kunskapsuppbyggnad avgörande för ekonomisk utveckling och ska ses som ett nödvändigt – men långt ifrån tillräckligt – villkor för att långsiktigt främja teknikutveckling och innovation, samt i förlängningen en uthålligt hög tillväxttakt och ett ökat välstånd.
Nedan kommer vi kortfatta att gå igenom de dominerande tillväxtmodellernas utveckling och vilken roll som entreprenörskap och innovationer ansetts ha. Vi börjar dock med en historisk tillbakablick.
1.4.1 En tillbakablick – den andra industriella revolutionen
Inom ekonomisk teori, och speciellt tillväxtteori, försvann entreprenören ur modellerna någon gång på 1930-talet. I takt med att allt mer sofistikerade matematiska jämviktsmodeller utvecklades fanns det inte utrymme för en så svårmodellerad och bångstyrig aktör som entreprenören. Samtidigt var det få som tvivlade på att entreprenören spelat en avgörande roll vid tidigare tillväxtsprång och ekonomiers utveckling. Det illustreras av den första industriella revolutionen under 1700-talet, men i än högre grad av den andra i slutet av 1800-talet, som präglades av stora tekniska genombrott – bl.a. elektriciteten och förbränningsmotorn, men också telefoni, rörliga bilder och olika sanitetsinnovationer. Detta la grunden för framväxten av nya företag och branscher som byggde på ny kunskap och teknologiska landvinningar.
6 Avsnittet drar på tidigare bidrag av Eliasson (2007), Acs m.fl. (2009), Braunerhjelm (2011) samt Braunerhjelm m.fl. (2012). Se dessa för ytterligare fördjupningar. Genomgången fokuserar på produktivitets- och tillväxteffekter av entreprenörskap och innovation. Ansatser som betonar innovationssystem och framkomst av innovationer tas upp löpande i senare kapitel (Lundvall 1992, Freeman 1995, Teece 1968, Edquist 2005, Stiglitz 2014, Dosi och Stiglitz 2014). För en översikt och kritisk granskning av innovationssystemslitteraturen och dess dynamiska effekter, se Carlsson (2007).
45
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Karaktäristiskt för denna period var reformer som dels omfattade både kunskapsförstärkning (som obligatorisk skolgång), dels förbättrade möjligheter till omvandling och spridning av kunskap till samhälleliga nyttigheter (t.ex. skärpt konkurrens genom avskaffandet av skråväsendet och begränsat risktagande genom aktiebolag). Det skapade möjligheter för riskbenägna och framåtblickande individer att starta företag utan att sätta all sin egendom på spel. Det var ur denna mylla som många av dagens stora och fortfarande framgångsrika svenska företag växte fram.
Parallellt genomfördes handelsliberaliseringar, vilket innebar att nya marknader öppnades, handelsvolymerna ökade och länder specialiserade sig i högre utsträckning. Likaså ökade de gränsöverskridande investeringarna och människor reste mellan länder på ett enklare sätt än tidigare. Resultatet kunde avläsas i en hårdare konkurrens, ökad produktivitet, stigande löner och en högre levnadsstandard.
Denna dynamiska process tog dock ett abrupt slut i och med första världskrigets utbrott och den protektionistiska era som följde ända fram till slutet av andra världskriget.
Det finns all anledning att tro att Joseph Schumpeter (1911) som i början av 1900-talet var verksam i Wien – då världens centrum för såväl vetenskap som konst – tog starkt intryck av den utvecklingen. År 1911 lanserade han sina banbrytande arbeten kring entreprenören som den främsta drivkraften i industriell omvandling, dynamik och tillväxt. Han såg kreativ förstörelse/skapande (mångfald, variation och marknadsselektion) som nödvändigt för den ekonomiska utvecklingen, där omfattande förändringar baserade i entreprenöriella aktiviteter varvades av långsiktig stabilitet. Långt senare har mycket av det Schumpeter förutspådde också visat sig vara riktigt. Exempelvis hävdar Baumol (2002, 2010) att entreprenöriella, radikala innovationer praktiskt taget förklarar all ekonomisk utveckling sedan 1700-talet. Emellertid blev den Schumpeterianska eran förhållandevis kort.
1.4.2 Från entreprenörs- till efterfrågedriven tillväxtpolitik
Under mellankrigsperioden var konjunktursvängningarna betydande och kulminerade med krisen på 1930-talet. Schumpeters entreprenörsdrivna tillväxtsyn fick stå tillbaka för en mer makroinriktad analys, ljuset riktades mot ekonomins efterfrågesida. Bland
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
46
pionjärerna för den inriktningen märks bl.a. Stockholmsskolan (Gunnar Myrdal, Erik Lindahl, Erik Lundberg m.fl.) men främst John Maynard Keynes arbeten. Genom att använda finanspolitik (skatter och offentliga utgifter), penningpolitik (räntor) och valutapolitik (förändringar i växelkursen) kunde staten påverka det samlade efterfrågetrycket i ekonomin och därmed dämpa konjunktursvängningarna. Vikten av entreprenörskap, företagande och andra utbudsrelaterade faktorer (t.ex. tekniska framsteg) rönte inte samma intresse. Modellerna föreföll också fungera väl, särskilt när det fanns outnyttjade resurser – främst arbetskraft – som kunde sysselsättas i produktiva verksamheter.
I slutet av 1950-talet började dock dessa modeller ifrågasättas i allt högre grad. Verkligheten stämde inte överens med modellen, vilket Robert Solow (1956, 1957) var först med att visa. Effekterna av ökade investeringar och sysselsättning förklarade endast en mindre del av den ekonomiska tillväxten. I stället var det andra och okända faktorer som tillskrevs det största ”förklaringsvärdet”. Detta blev känt som Solows tekniska residual.
Residualen antogs innehålla ny och förbättrad teknik, bättre utbildad arbetskraft samt innovationer. Senare forskning har påpekat att också organisatoriska förändringar, förändringar i branschsammansättningar och marknader, nyetablering och utslagning av företag bör ingå – det vill säga mycket av det som Schumpeter i sina tidigare arbeten kallade kreativ förstörelse.
Flera av dessa variabler har också en tydlig policyrelevans, men eftersom det inte gick att definiera vilka faktorer som främst påverkade tillväxt gick det följaktligen inte heller att dra några säkra policyslutsatser.
1.4.3 Kunskapsdrivna tillväxtmodeller
Det dröjde till slutet på 1980-talet innan tillväxtforskningen återigen sköt fart, främst genom Paul Romers (1986, 1990), Robert Lucas (1988) och Sergio Rebelos (1991) forskning kring kunskapsbaserade tillväxtmodeller. Denna ansats kallas också för den endogena skolan, eftersom den försöker visa att kunskapsinvesteringar drivs av vinst-
47
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
maximerande företag och individer (alltså är en del av modellen och inte exogen). Detta skulle åtminstone delvis förklara det tomrum (dvs. Solows tekniska residual) som fanns i de tidigare ansatserna.
Produktionsfaktorn kunskap (främst FoU) antogs bestå av dels den FoU som företagen själva tog fram, dels en samhällelig kunskapsstock tillgänglig för alla. Företagens FoU-satsningar var således delvis företagsspecifika, samtidigt som en del spillde över till den samhälleliga kunskapsstocken.
Mer specifikt antogs högutbildade ta fram ny FoU samtidigt som företagen drog på den samlade kunskapsstocken, dvs. tidigare forskningsrön. Detta ledde till ny teknik eller design som kombinerades med kapital för att tillverka nya kapitalvaror (halvfabrikat och andra insatsvaror). Tillsammans med arbetskraft, humankapital och kapital användes kapitalvarorna för att tillverka konsumtionsvaror. Produktion av kunskap, kapitalvaror och konsumtionsvaror kan ske inom ett företags olika divisioner eller dotterbolag, alternativt fördelas på flera företag. Marknaden antas vara karaktäriserad av monopolistisk konkurrens (flera företag tillverkar liknande produkter och produktionen sker med begränsade stordriftsfördelar).
Romers och flera andra ekonomers arbeten ledde till den ekonomisk-politiska slutsatsen att privata investeringar i kunskapsproduktion (FoU) var lägre än vad som var samhällsekonomiskt optimalt (Arrow 1962). Skälet var att kunskapsinvesteringarna spiller över till andra företag som kan tillgodogöra sig den kunskapen utan att behöva investera själva. Följaktligen finns skäl för staten att genom subventioner och skatteincitament stimulera fram ökade investeringar i FoU.
Det finns en intressant koppling mellan ovan beskrivna modeller och modeller i ekonomisk geografi som betonar täthet, kunskapsspridning och dynamiska effekter. Kunskap sprids framför allt inom ett geografiskt begränsat område och följaktligen är de ekonomiska effekterna koncentrerade till ett begränsat antal regioner eller städer.7
Neo-Schumpeterianer
Den första generationens kunskapsbaserade tillväxtmodeller modifierades under tidigt 1990-tal för att inkludera en viss typ av entreprenörer. Föregångare bland dessa s.k. neo-schumpeterianska mo-
7 Se Henderson and Thisse (2004).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
48
dellbyggare var bland andra Segerstrom (1991, 1995), Aghion och Howitt (1992, 1998) samt Cheng och Dinopoulos (1992). Innovation modellerades som ”forskningstävlingar” där vinnaren fick (tillfälligt) monopol samtidigt som annan kunskap blev föråldrad och företag slogs ut.
Dessa modeller gjorde anspråk på att ha fångat Schumpeters kreativa förstörelseprocesser, vilket till viss del är korrekt. Men samtidigt fokuserar den här typen av modeller på mycket specifika och avgränsade typer av innovation och entreprenörskap – FoU som närmast kan liknas vid forskarens arbete på de stora läkemedelsbolagen, men som har ganska litet att göra med entreprenörskap och innovation i en mer generell mening. Följaktligen blir de ekonomisk-politiska slutsatser som modellerna leder till också svåra att tillämpa mer generellt på innovation och entreprenörskap. Inte minst underskattas den roll som små och nystartade företag kan spela, och där innovationer sällan härrör ur forskning. Och de förmår naturligtvis inte heller fånga den tillväxt som möjliggörs av bättre organisationsformer, hårdare konkurrens m.m.8
En parallell och i viss mån överlappande forskningsinriktning har haft ambitionen att integrera neo-schumpeterianska tillväxtmodeller med insikter framsprungna ur forskningsområdet industriell organisation. Fokus för den forskningen har varit hur etableringshinder, strategisk FoU, strategisk samverkan m.m. påverkar innovation och tillväxt.9 Ett resultat av denna forskning är att graden av konkurrens påverkar innovation och nivån på innovationerna påverkar nyetablering. Etableringshinder bör följaktligen vara låga för att stimulera effektivitet och produktivitet. Hur låga inträdeströsklar påverkar existerande företag beror på var på teknikfronten som företaget befinner sig – mer teknologiskt avancerade företag förväntas välja att öka sina
8 Acs m.fl. (2004) och Braunerhjelm m.fl. (2010) utgår från en Romer-modell och visar hur även entreprenörer som inte är involverade i forskning bidrar till innovation och tillväxt. Entreprenörernas förmåga till innovation bygger på deras kapacitet (som är ojämnt fördelad) att dra på tidigare kunskapssatsningar och att använda den kunskapen för att lansera nya varor och tjänster. På det viset blir entreprenören ett instrument för att realisera kunskapsspridningen; denne kommersialiserar kunskap. I Acs m.fl. (2009) visas hur entreprenörskapet beror på de möjligheter som skapas av kunskapssatsningar i kombintaion med de institutionella förutsättningarna. 9 Se Laffont och Tirole (1993), Acemoglu m.fl. (2003), Berry och Pakes (2003), Durnev m.fl. (2004), Aghion m.fl. (2004, 2006), Chun m.fl. (2007), Howitt (2007) och Aghion m.fl. (2013).
49
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
innovationssatsningar för att bemöta potentiell konkurrens, medan mindre sofistikerade företag antas minska eller lägga ner sin innovationsverksamhet om hotet bedöms som för kostsamt att bemöta.
Trots långtgående förenklingar och antaganden i både den första och andra generationens kunskapsdrivna tillväxtmodeller bidrog dessa med grundläggande insikter beträffande kunskapens roll i tillväxtprocessen.10 För det första förklaras investeringar i humankapital (utbildning) liksom i FoU av att vinstmaximerande företag och individer konkurrerar med ny kunskap, nya kvaliteter och nya varor. För det andra leder investeringar i kunskap till stora och ihållande spridningseffekter till andra företag i en ekonomi. De företag som investerar i kunskap kommer således inte fullt ut att kunna behålla den för sig själv – även andra företag kan dra nytta av den. Den samlade kunskapsstocken växer, produktivitet och tillväxttakt ökar.
1.4.4 De evolutionära tillväxtmodellerna – Schumpeters arv
”The essential point to grasp is that in dealing with capitalism we are dealing with an evolutionary process…” (Schumpeter 1942, s. 82). Enligt Schumpeter var kapitalism, eller marknadsekonomi, en förutsättning för en ständigt pågående dynamisk förändringsprocess. Det var den insikten som låg bakom begreppet kreativ förstörelse, vilken byggde på mångfald, variation och selektion som grund för förnyelse och tillväxt (Eliasson 1991).
Under de senaste årtiondena har en evolutionär tillväxtansats utvecklats parallellt med de endogena tillväxtmodellerna. Denna betonar förutsättningar och möjligheter på mikronivå, dvs. individers och företags möjligheter att exploatera ny och befintlig kunskap i innovationssatsningar. Små och nystartade företag blir i det perspektivet viktiga eftersom de kan förväntas experimentera med olika varianter och olika kombinationer av ny och befintlig kunskap, vilka testas på marknaden. Dessa innovativa verksamheter karaktäriseras av experiment, osäkerhet och risktagande där marknaden slutligen fäller avgörandet om en produkts kommersialiseringspotential.
I sin moderna form presenterades denna alternativa modell av tillväxtens grundvalar först av Nelson och Winter (1982). Modellen byggde på att företagens verksamhet styrs av vad de kallade rutiner.
10 Se t.ex. Jones (1995a, 1995b).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
50
En utgångspunkt var att företag i regel är tämligen obenägna att förändra sin verksamhet, vilket i kombination med oändliga möjligheter till förändring och en ändlig förmåga att överblicka dessa rationellt (bounded rationality), tvingar fram ett behov av tumregler och rutiner. Företagen antas därför vara kontinuerligt involverade i en sökprocess för att antingen själva utveckla nya rutiner (FoU), vilket Nelson och Winter kallar för innovation (processinnovation), eller imitera andra företags rutiner. Alla sökbeteenden är förenade med kostnader; sannolikheten till förbättringar stiger i takt med att FoU- eller andra sökkostnader ökar.
Att utveckla innovationer kräver således mer resurser men kan också generera högre avkastning. Slutligen kan noteras att Nelson och Winter antar att storleken på de resurser som satsas på att söka efter nya rutiner hänger på företagens lönsamhet. Detta tenderar att leda till att ekonomin bli mer storföretagsdominerad, eftersom stora företag vanligen uppvisar högre vinst.11
Nelson och Winters ansats förklarar både variation och selektion och hur kunskap bevaras och överförs mellan perioder. Deras nytänkande ledde till en omfattande forskning där varianter av den ursprungliga modell presenterades. Särskilt intressant är Winters (1984) utvidgning av modellen till att omfatta också entreprenörer och nyetablerade företag. Här finns två dominerande innovationsaktiviteter – en entreprenöriell och en mer traditionell. Den förstnämnda, som antas vara mer beroende av extern kunskap, domineras av entreprenörer och nyetablerade företag, medan den senare rutinen förväntas vara förknippad med existerande, större företags egen FoU. För en översikt, se Winter (2016).
1.4.5 Tillbaka till individperspektivet – entreprenörskap som en produktionsfaktor
Tanken att kunskap och kompetens är spridda på ett stort antal individer och företag går tillbaka ända till Menger (1871) och var också centralt i Hayeks (1945) forskning. På individ- och företagsnivå skiljer sig därför möjligheterna till förnyelse och innovation radikalt från en situation till en annan, liksom förväntat utfall av sådana satsningar. Utifrån den bilden av en ekonomi – decentraliserad kunskap,
11 Jämför Schumpeter (1942).
51
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
mötet mellan individ, idé och den omgivande ekonomisk-politiska miljön – blir det betydligt svårare att utforma en ekonomisk politik som utifrån riktade insatser främjar innovation. Till och med den mest välinformerade experten, ekonomen eller företagaren kan bara överblicka en mindre del av den totala ekonomin.
Olika individer har information som tolkas på olika sätt och som gäller olika saker. Endast ett fåtal av dessa individer väljer att starta ett företag kring sina insikter. Att sätta likhetstecken mellan å ena sidan den anställde dirketören i storföretaget, egenföretagaren eller en löntagare, och å den andra sidan entreprenören, innebär att man inte förstår hur ovanlig kompetensen är för innovativt entreprenörskap. Potentiellt innovativa entreprenörer är få och kan inte lätt ersättas med annan arbetskraft. Många tenderar dessutom att redan ha trygga och välbetalda jobb i existerande företags karriärhierarkier, vilka de måste ge upp om de vill starta eget. Den bakgrunden borgar också för det mest framgångsrika entreprenörskapet (Andersson och Klepper 2013).
Det finns skäl till att entreprenörskap bör betraktas som en egen produktionsfaktor (Audretsch och Kielbach 2004). Vid marknadstransaktioner kan priser och kvantiteter observeras, vilket gör att vi kan skilja ut vad som är avkastning på arbete respektive kapital. För entreprenörsinsatser är detta omöjligt, då avkastningen är ett resultat av det värde som uppkommer genom kombinationen av eget arbete, entreprenörsinsatsen och finansiella resurser. Entreprenörskap interagerar således positivt med övriga insatsfaktorer och kan beskrivas som ett odelbart ”knippe” (bundle) av dessa insatser. Det är den egenskapen som är grunden för den vinst som tillfaller entreprenören. Har entreprenören ett intresse av att bolaget ska växa (vilket oftast är fallet) kan en hög andel av vinsten förväntas bli återinvesterad i företaget.
Som Nordhaus (2004) visat är också de förmögenheter som framgångsrika entreprenörer skapat bara en bråkdel jämfört med de totala värden som tillfallit samhället – konsumenter och användare. Bill Gates personliga förmögenhet uppskattas således bara uppgå till ett par procent av det värde som generats av Microsoft. Dessutom är Gates i färd med att donera stora delar av sina tillgångar till samhällsangelägna ändamål.
Ett viktigt argument för att behandla entreprenörskap som en separat produktionsfaktor är också att entreprenörer empiriskt verkar bete sig annorlunda än löntagare. Deras beteende är t.ex. känsligare
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
52
för ekonomiska incitament än löntagare. Jämförelser visar i regel att egenföretagares inkomster påverkas mer av skatter än löntagares (är mer skatteelastiska), kanske för att företagare har större kontroll över hur de redovisar sina inkomster och över sin arbetstid.12
Men också på andra sätt reagerar och agerar entreprenörer annorlunda jämfört med arbetstagare och storföretagsdirektör. Eftersom de representerar ett knippe odelbara funktioner har entreprenören ofta svårt att skilja på sin roll som ägare, företagsledare och att vara en integrerad del av företaget. Forskningslitteraturen har visat att trots uppenbara negativa konskevenser med att fortsätta att driva ett företag som är i finansiella svårigheter, väljer ofta entreprenören att fortsätta till ”the bitter end” beroende på att de upplever sig själva så intimt förknippade med verksamheten. Det kan synas irrationellt men som annan kognitiv forskning konstaterat kan en mer utdragen process i emotionellt kännbara sammanhang (t.ex. vid långvarig sjukdom och dödsfall) göra det lättare för den drabbade att återhämta sig.13
Detta skulle delvis förklara varför processerna blir onödigt långdragna trots personligt kännbara konsekvenser när ett entreprenörsdrivet företag hamnar i ekonomiskt trångmål. Å andra sidan visar det sig att en mer utdragen process underlättar för entreprenören att komma tillbaka – kanske starta ett nytt företag – om inte de ekonomiska konsekvenserna vid en tidigare avveckling (konkurs) av företaget blivit för begränsande.
En slutsats av detta är att tydliga signaler som gör att entreprenören avslutar verksamheten i tid bör kombineras med en rimlig tidsrespit för entreprenören att fatta ett rationellt ekonomiskt beslut angående sitt fortsatta företagande. Kommer entreprenören ur ett misslyckat företagande utan att ha drabbats av oproportionerliga eller oskäliga kostnader kan det generera framtida samhällsekonomiska vinster i form nya och mer framgångsrika företag.
12 Se t.ex. Saez (2010), Chetty m.fl. (2011) och Kleven och Shultz (2011). Bastani och Selin (2014) finner att också att svenska egenföretagare är mer skattekänsliga än löntagare, men finner låg skattekänslighet för båda grupperna.13 Se Shepherd m.fl. (2009) och referenserna i artikeln.
53
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
1.4.6 Empiriska resultat
Under de senaste decennierna har den empiriska forskningen rörande betydelsen av entreprenörskap och innovationer fått ett betydande uppsving. Skälen är dels en starkare teoretisk grund, dels att tillgången till data förbättrats. Detta till trots är studier av sambandet hur entreprenörskap, kunskapssatsningar och innovation påverkar tillväxt/produktivitet behäftat med betydande mätproblem. Entreprenörskap är en snarast en egenskap som inte lätt fångas i statistiken, kunskap har ofta en ”tyst” karaktär (Polyiani 1956) och innovation omfattar mer än produkter och tjänster. Exempelvis är FoU-utgifter och patent/patentansökningar de vanligaste måtten, men dessa fångar inte t.ex. varumärken, tjänster, organisationsförändringar, eller på att nya marknader definieras och exploateras. FoU-utgifter är dessutom ett input-mått som inte nödvändigtvis leder till innovationer.
Övergripande har dock allt starkare och robusta empiriska resultat presenterats som pekar på de mindre och nya företagens ökande betydelse för sysselsättning och näringslivets dynamik (OECD 2015a–d). Inom forskningen har ett stort antal artiklar funnit signifikanta och positiva effekter av de mindre företagens och entreprenörskapets betydelse för innovation och tillväxt.14 På regional nivå – där analysen underlättas av att de formella institutionerna är desamma – finns ett stort antal analyser som drar slutsatsen att entreprenörskap och kunskapsnivå båda bidrar starkt till innovation och högre produktivitet, men är koncentrerat till ett fåtal regioner eller orter, t.o.m. ner på kvartersnivå inom städer (se Andersson och Larsson 2016, Andersson m.fl. 2016).
Utbildning och FoU-satsningar är enklare och mer tillgängliga variabler. Det anses allmänt vara en viktig tillväxtfaktor men de empiriska resultaten är spretiga på makronivå, särskilt för högre utbildning.15 Otvetydigt är att kunskap och kunskapsuppbyggnad är nödvändiga förutsättningar för produktiva verksamheter och att den samhällsekonomiska avkastningen av privata kunskapssatsningar är
14 Se t.ex. Acs och Audretsch (1987, 1990), Levine och Renelt (1992), Feldman (1994), Baldwin och Johnson (1999), Thurik 1999, Acs m.fl. (2004), Beck m.fl. (2005), Block m.fl. (2009, Braunerhjelm m.fl. (2010),) och Klapper m.fl. (2010). Kausalitetseffekterna kan vara svåra att härleda och i delar av deessa bidrag handlar det snarare om korrelationer. 15 Temple, (1999), Aghion och Howitt (2008), Bergman (2012), Fernand and Jones (2014).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
54
betydande.16 Men i ökad utsträckning har det konstaterats att andra faktorer spelar en stor roll för att kunskap ska omvandlas till samhällsnytta. Ett intressant bidrag är Michellaci (2003) som med utgångspunkt i en teoretisk modell empiriskt visar att en relativt svag kommersialisering av forskning kan förklaras med för få entreprenörer.
Systemsansatsen visar på vikten av komplementära aktörer – offentliga och privata – för att kunskapssatsningar ska leda till nya, växande och innovativa företag (Etskowitz 1998). Däremot spelar de samlade samhällsekonomiska effekterna, dvs tillväxt- och produktivitetsutveckling på makronivå, inte en lika framträdande roll i dessa modeller.
1.4.7 Implikationer för den ekonomiska politiken
De Schumpeterianska tankegångarna har nästan fullbordat en 360-graders sväng: efter att ha varit mer eller mindre utrensade från forskning och utbildning har entreprenören sedan 1990-talet återigen blivit en aktör att räkna med. Orsaken är bl a den kritik som riktats mot hur kunskap sprids och omvandlas i de tidigare tillväxtmodellerna. Notera att medan svagheten i den neoklassiska modellen var att kunskap sågs som ”manna från himlen”, dvs. var exogen och oförklarad, brister de kunskapsbaserade modellerna i att förklara hur kunskap sprids och omvandlas till kommersiella nyttigheter. Likaså uppstår inga kostnader när företag utnyttjar den samhälleliga kunskapsstocken. Dessutom är det empiriska stödet svagt för dessa modeller.
En viktig lärdom från såväl de teoretiska modeller som utvecklats som empirin, är att det entreprenöriella beslutet tenderar att vara decentraliserat eftersom informationen är spridd och fragmentarisk. Centralstyrda stater får allt svårare att styra en ekonomi bestående av miljontals löntagare och konsumenter och hundratusentals företag.
I en evolutionär och tillväxtorienterad ekonomi blir det därför avgörande att dess aktörer – där var och en har sina fragment av information men där ingen har grepp om helheten – har möjlighet att handla utifrån den egna informationen. Nya marknader eller nischer
16 Corrado m.fl. (2012) hävdar att det finns komplementariteter företagens investeringar i immateriellt kapital (FoU, marknadsföring, IKT, utbildning, etc.).
55
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
fungerar som en experimentverkstad, där nya idéer prövas mot gamla och de mest framgångsrika överlever, medan de utan framtidsutsikter avvecklas och frigör resurser. I dessa processer är nyetablering, företagstillväxt och utslagning av företag typiska inslag. Kunskap och kommersialisering sker i dynamiskt adaptiva system präglat av kontinuerligt lärande och återkopplingar mellan olika aktörer.
På detta sätt är ekonomin ständigt i rörelse, ständigt utsatt för omvandlingstryck. I en dynamisk ekonomi kommer produkter, företag och kanske t.o.m. hela marknader att försvinna och ersättas av nya produkter och företag som är bättre och effektivare. Statens främsta uppgift blir att tillhandahålla generella villkor – incitaments- och infrastukturer, rättssystem, m.m. – som främjar entreprenörskap och innovation (vi återkommer till detta i det följande kapitlet).
Dynamiken bygger på såväl direkta som mer långsiktiga indirekta effekter (figur 1.1). De förstnämnda innebär att ny kapacitet tillkommer och att nya strukturer utvecklas om den entreprenöriella kommersialiseringen blir lyckosam. Detta sker antingen via ett nytt företag eller via expansion av befintliga företag. Den andra direkta effekten är utslagning av kapacitet och frigörelse av resurser.
De indirekta effekterna består av högre effektivitet, snabbare strukturomvandling, ökad innovationsbenägenhet och en större variationsrikedom i varu- och tjänsteutbudet. En ytterligare, men vagare indirekt effekt, kan sägas bestå i att entreprenörskap ofta har en självförstärkande effekt som innebär att entreprenöriella satsningar i sig leder till nya möjligheter och signaleringseffekter som stimulerar andra till entreprenörskap (i figuren visas detta av pilen från ”tillväxt” tillbaka till ”ny entreprenöriell upptäckt”).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
56
Figur 1.1 Entreprenörskap och tillväxt
Källa: Braunerhjelm m.fl. (2012), baserad på Fritsch och Müller (2004).
För att sammanfatta: ny teoretisk och empirisk forskning som utgår från de evolutionära och institutionella ansatserna visas hur ramvillkor (lagar och regelverk) samverkar för att kunskapsspridning och entreprenörskap ska resultera i viktiga innovationer. Den ekonomisk-politiska uppgiften blir med detta synsätt betydligt svårare än i den traditionella kunskapsdrivna tillväxtmodellen, där policyimplikationerna tenderar att begränsas till subventioner eller skattelättnader för FoU och utbildning. Skillnaderna i de ekonomisk-politiska slutsatserna, jämfört med de som härleds ur de kunskapsbaserade tillväxtmodellerna är uppenbara: är kunskap och entreprenöriell förmåga decentraliserade och spridda på ett stort antal aktörer bör politiken verka generellt och säkerställa att samtliga omfattas av åtgärderna på ett icke-diskriminerande vis. Att staten skulle skilja ut en särskild typ av teknik eller grupp av företag och stödja dessa via ”aktiv näringspolitik” kan vara förenat med betydande långsiktiga risker.
57
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
1.5 Det offentliga åtagandet
Ekonomisk tillväxt bygger på konkurrens mellan företag som får sina affärsidéer prövade på marknaden. Nya aktörer med nya affärsmodeller ser till att de äldre företagen kontinuerligt måste effektivisera sina verksamheter och utveckla sina erbjudanden till kunderna. Ineffektiva företag slås ut.
Den övergripande principen för ett offentligt åtagande, dvs. stöd i någon form, finansierat av offentliga medel, är att insatserna koncentreras till områden som karaktäriseras av olika former av marknadsmisslyckanden (externaliteter, risker, assymmetrisk information, etc.) samtidigt som de potentiella samhällsekonomiska vinsterna kan vara betydande. Givet att en sådan situation kan definieras utifrån vissa kvalifikationer (se nedan), bör stödet riktas så nära det problem som man försöker lösa som möjligt. Det innebär att åtgärder bör riktas mot den specifika faktor som kan identifieras med en eventuellt stor samhällsnytta, t.ex. att främja digital teknik i undervisningen och inte teknik generellt.
Följaktligen varken kan eller bör offentliga aktörer uppfylla alla de behov som identifieras av individer och företag. I sammanhanget kan man skilja på olika typer av behov, exempelvis:
• upplevda behov, som i princip kan vara obegränsade, t.ex. önskemål om minskad konkurrens, ökad lönsamhet och mer egen tid,
• reella behov som företagen är medvetna om och har möjlighet att avhjälpa genom egna insatser, t.ex. rekrytering eller köp av vissa konsultinsatser,
• reella behov som företagen har, men inte själva är medvetna om eller behöver hjälp med att lösa, t.ex. genom rådgivning eller kompetenshöjande insatser,
• reella behov som företagen inte själva kan lösa (p.g.a. höga kostnader, komplexitet, osv.) och som det är rimligt att hantera med stöd från offentliga aktörer, med hänsyn till rådande marknadskrafter och tillgängliga resurser.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
58
Med utgångspunkt i dessa principer är det viktigt att tydligt definiera vilka typer av insatser och målgrupper som bör prioriteras. Det avgörande är den samhällsekonomiska effekten. Enskilda företags och branschers upplevda behov av olika insatser kan i princip vara obegränsade.
I dag finns en inbyggd problematik i att myndigheter och andra aktörer bedöms efter hur väl de lyckas med sina insatser utan att den samhällsekonomiska aspekten alltid beaktas. Om ambitionen t ex är att få hög utväxling på investerat kapital så ökar naturligtvis förutsättningarna om man prioriterar målgrupper som har goda tillväxtförutsättningar och som kanske hade klarat sig väl även utan offentligt stöd (dvs. additionalitet och marknadskomplementeringen blir lågt).
Argument för offentliga stöd
I ekonomisk teori lyfts en rad argument för och emot att offentliga insatser ska stödja olika privata verksamheter.17 Det teoretiska fundamentet handlar om att den privatekonomiska avkastningen för viss verksamhet kan vara lägre än den samhällsekonomiska, vilka leder till en lägre produktionsnivå än vad som är optimalt ur samhällets perspektiv. Man brukar tala om förekomsten av externaliteter, dvs. spridningseffekter som påverkar andra aktörer i samhället. De kan vara negativa (t.ex. produktion med miljöförstörande effekter) eller positiva (t. ex. forskningssatsningar eller ett trovärdigt rättsystem som minskar kostnaderna för ekonomiska transaktioner). I det första fallet kan staten korrigera den negativa effekten genom t. ex. koldioxidbeskattning eller bidrag till utveckling av miljöteknik. I det senare fallet kan staten på olika sätt subventionera forskning och garantera domstolarnas oväld (överklagandemöjlighet, bekämpa korruption, etc.)
Varor eller tjänster som kommer samhället till gagn mer generellt benämns kollektiva varor. Exempel är fyrar och parker där det är svårt eller omöjligt att ta betalt för en tjänst.18 Men också rättsväsende, försvar, utbildning och forskning sorteras in under begreppet
17 Se bl.a. Tillväxtanalys (2015) och Svensson (2016).18 I litteraturen talar man om icke-exkluderbarhet och icke-rivalitet, dvs. det är svårt att begränsa konsumtionen och konsumtion av en kund påverkar inte konsumtionsmöjligheten för andra potentiella kunder (Arrow 1962, Scotchmer 2004).
59
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
kollektiva varor. Anledningen till att marknadsaktörer inte kan leverera tjänsten eller produkten beror på att det föreligger någon form av marknadsmisslyckande.19
För utredningens vidkommande är det relevant om t.ex. kapitalmarknaderna inte klarar vissa segment i företagens finansiering. Särskilt nyetablerade, små och unga företag kan ha svårt att få finansiering, exempelvis till investeringar och till projekt inom forskning och innovation som skulle vara lönsamma på lång sikt. Detta förklaras bland annat av förekomsten av asymmetrisk information, där företaget vet mer om sin produkt eller tjänst än en potentiell finansiär, men kanske är ovilligt att lämna ut information av rädsla för stöld av idén.20 För en utomstående finansiär krävs relativt stora insatser för att skaffa sig denna information. Ofta är insatserna som krävs ungefär lika stora oavsett om det gäller stora och små belopp som behöver finansieras. Detta innebär att finansiärerna kan vara ovilliga att gå in i mindre företag i uppstartsfasen. I många länder görs därför statliga insatser för att underlätta kapitalförsörjningen i mindre företag. Det kan handla om statliga lånegarantier eller offentliga riskkapitalbolag.21
FoU-satsningar är ett annat exempel på verksamhet som genererar positiva spridningseffekter som påverkar innovation och entreprenörskap. Det ligger också till grund för flertalet av de modeller som beskrevs i avsnitt om kunskapsdriven tillväxt. Oavsett om det sker
i
ett företag eller på universitet och högskolor kan FoU leda till
exempelvis ny teknik som har spridningseffekter långt utanför det egna företaget (som t.ex. Microsoft). Samtidigt är det svårt för företaget som har utvecklat tekniken att tillgodogöra sig alla inkomster som tekniken gett upphov till, särskilt om den modifieras för att vara användbar i andra branscher. Utan statliga ingripanden kan därför satsningarna på FoU bli för låga jämfört med vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta motiverar subventioner till forskning och utveckling
i
privata företag.
19 Vid naturliga monopol, dvs. situationer där stordriftsfördelar innebär att det bara finns utrymme för en aktör (t.ex. infrastruktur som järnvägsspår, broar, mm), är också skäl för ett offentligt åtagande. Även i dessa fall kan dock driften där infrastruktur utnyttjas konkurrensutsättas i de flesta fall. 20 Finansiering kan komma från olika aktörer, exempelvis banker, VC-bolag eller privatpersoner, t.ex. affärsänglar.21 I Svensson (2016) finns en mer utförlig beskrivning av motiven för statliga ingrepp på marknaden.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
60
På motsvarande sätt kan insatser för att främja internationalisering motiveras. Det traditionella antagandet är att när företagen nått en viss verksamhets- och erfarenhetsnivå har de också ökat sin produktivitet och lönsamhet vilket möjliggör att de kan börja exportera. Nyare forskning tyder dock på betydande inlärningseffekter kopplade till export vilket
i
sin tur påverkar företagets produktivitet och
konkurrenskraft (Andersson m.fl. 2008). En högre produktivitet som härrör från export kombinerad med informationströsklar och att internationaliseringskunskaper som eventuellt sprids till andra företag kan utgöra grunden för ett offentligt åtagande.
Ytterligare argument för statliga insatser utgår från ett bredare systemperspektiv. Det bygger på att det kan finnas anledning för staten att ta en mer aktiv roll i hela processen från grundläggande FoU till mer tillämpad utveckling. Det handlar inte bara om att korrigera marknadsmisslyckanden, utan även om att främja och i vissa fall t.o.m. styra den tekniska utvecklingen. En förespråkare för detta synsätt är Mariana Mazzucato (2013), som hävdar att den amerikanska staten i flera fall spelat en stor roll för att utveckla innovationer från idé till marknad22. Andra menar att staten kan höja tillväxttakten i en ekonomi genom att ställa krav på produkter och tjänster, exempelvis vid upphandling, och därmed stimulera till teknisk innovation och nya affärsmodeller. Systemperspektivet har fått ett relativt stort genomslag i Sverige och många andra länder, men har kritiserats för att inte tydligt definiera vilka åtgärder eller specifika stöd som bör prioriteras. Utvärderingar av systeminsatser är också sällsynta och förknippade med betydande svårigheter.
Argument emot offentliga stöd
Det finns flera teoretiska argument som vänder sig emot att det offentliga ägnar sig åt aktiv näringspolitik. Det kan handla om insatser som inte främst syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden eller oönskade bieffekter av insatser.
Ett av motargumenten gäller risken för så kallad privilegiejakt (rent seeking) och har uppmärksammats i nationalekonomisk forskning. Det kan exempelvis innebära att bidrag används till att belöna vissa grupper. Då finns en risk att pengarna inte går till de projekt
22 Massucato (2013).
61
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
som har högst samhällsekonomisk avkastning, utan till de som är mest skickliga på att söka medel eller influera politiker, exempelvis genom lobbying eller opinionsbildning, eller verkar inom områden som vid tillfället anses vara värda att stötta.23 Risken för privilegiejakt är störst då staten använder sig av riktade insatser och selektiva regler för att dela ut ekonomiska stöd, exempelvis i form av subventioner, lån och skatteundantag.
Ett annat motargument är utmaningen att veta var och när statens insatser kan bidra till att få marknaden att fungera bättre. Det är inte troligt att staten skulle vara bättre på att identifiera potentiellt lönsamma investeringar och företag än den privata marknaden. De företag som inte får finansiering av privata riskkapitalbolag kanske heller inte bör ha finansiering, vare sig av privata eller statliga aktörer? Informationsproblemet handlar inte bara om problemet med ”picking winners” utan även om svårigheter med att hantera asymmetrisk information och externa effekter. Samt om ”cutting the loosers” eftersom politiska hänsyn och prestige kan styra besluten.
Ytterligare ett problem som lyfts fram gäller risken för snedvridning av konkurrens. Det handlar om att stöd kan ges till ett mindre produktivt företag, som därigenom kan konkurrera ut ett i grunden starkare och mer produktivt företag.
Utöver dessa argument mot statlig intervention finns det ett antal utmaningar att beakta när man bedömer om stöd i allmänhet, och selektiva stöd i synnerhet, ska införas.24 Det handlar exempelvis om administrationskostnader, som riskerar att utgöra en relativt stor del av budgeten för små och selektiva stödprogram. Det kan krävas lika mycket resurser för att hantera utlysningar, bereda ansökningar och hantera utbetalningar och annan administration i ett litet program som i ett större. Det finns också en risk för att locka företag till långsiktigt felaktiga satsningar (lock-in effekter), om stöden fördelas till specifika ändamål eller sektorer. Företagsstöd kan försvåra en långsiktigt nödvändig strukturomvandling genom att låsa fast resurser i en ogynnsam struktur.
Slutligen leder ekonomisk-politiska interventioner till samhällsekonomiska effektivitetsförluster om skatterna behöver höjas för att finansiera stöden. Avkastningen måste därför vara tillräckligt hög för
23 Att påverka regelverket (regulatory capture) är ett annat sätt att tillskansa sig fördelar.24 Tillväxtanalys (2014), Feldstein (1999), Barkman & Fölster (1995), KKV (2013).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
62
att kompensera för sådana kostnader, det är viktigt att effekterna av olika insatser analyseras såväl före (ex ante) som efter (ex post) genomförandet.
1.6 Avslutande reflektion
I kapitlet har vi försökt lägga en grund för den fortsatta analysen genom att först definiera de centrala begreppen som står i fokus för utredningen – entreprenörer och innovationer – vilket följdes av en kortfattad genomgång av forskningen. Vi har lyft fram de strömningar inom forskning som betonar vikten av entreprenörskap och innovation för tillväxt och ekonomisk utveckling. Denna genomgång av tillväxtforskningen har kompletterats med insikter rörande när det kan anses vara motiverat för staten eller det offentliga att främja entreprenörskap och innovation, dvs. göra en marknadsintervention.
Ett samhälles institutioner – formella som lagar och regelverk men också informella som normer och traditioner – styr förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och ekonomisk utveckling. Är inte dessa kompatibla och samordnade mellan olika politikområden för att skapa förutsättningar för entreprenörskap och innovation, kommer inte heller de ekonomisk-politiska åtgärder vi föreslår i de följande kapitlen ha någon större betydelse.
Ledstjärnan för främjarsystemet bör vara samhällsekonomiska effekter och en väl avvägd användning av skattemedel. Det innebär att olika åtgärder bör följas av i första hand effektutvärderingar som kan kompletteras med processutvärderingar. Rätt använt är det ett inlärningsinstrument som kan bistå främjandeaktörer i sitt interna arbete men också vara vägledande i vilka åtgärder som kan motiveras, vilka ändamål som ger mest effekt och bör främjas samt vem som bör vara utförare.
I regel ser det annorlunda ut. Utvärderingar och tydliga målformuleringar är relativt sällsynt. Främjandet är inte enbart utformat för att bidra till högre och hållbar tillväxt, det kan finnas en rad andra syften som i och för sig kan vara lovvärda. Det kan handla om att förbättra miljön eller skapa jämnare förutsättningar mellan regioner. Insatser på områden som har andra syften bör inte förväxlas med
63
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
främjandeåtgärder för att stärka näringslivets förutsättningar. Därför är det viktigt med transparens och utvärdering av olika insatser och att dessa tydligt kopplas till mätbara mål.
Ytterligare en politisk dimension som påverkar främjarpolitiken är medlemskapet i EU. Selektiva företagsstöd kan godtas inom EU om de syftar till att utveckla mindre gynnade regioner, främja små och medelstora företag, forskning, utveckling och innovation, utbildning, sysselsättning eller kultur, eller skydda miljön. För att godkännas av Europeiska kommissionen bör företagsstöd enligt EU:s regler ligga i allmänhetens intresse och bidra till en vinst för samhället och hela ekonomin. Det finns också möjligheter att utforma en åtgärd i enlighet med reglerna för stöd ”av mindre betydelse”, vilka inte kräver EU:s godkännande.25
Regelverket skapar följaktligen möjlighet för en rad främjandeinsatser som inte alltid är väldefinierade. Men det ligger i allas intresse att främjandesystemet bidrar till ett framgångsrikt entreprenörskap, livskraftiga företag och genomgripande innovationer. Det är vad som historiskt har bidragit till skattebaser, högre levnadstandrad och ett stigande välstånd.
25 Det benämns försumbart stöd till näringslivsverksamhet och får inte överstiga 200 000 euro under en treårsperiod.
65
2 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
”The best leaders have the ability to do both the urgent things that demand attention today and at the same time lay the groundwork for inno vation that will pay dividends for decades.” (Bill Gates)
2.1 Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft
Entreprenörskap och innovation är inte längre enbart förbehållet utvecklade länder. Länder och regioner som tidigare sågs som imitatörer eller oförmögna att bidra med genuint entreprenörskap och radikala innovationer tar allt större plats på de globala marknaderna: Kina och delar av Sydostasien i första hand men också Östeuropa och södra Afrika. Att kinesiska konsumenter föredrar We Chat framför What’s App beror inte på protektionism eller inträdesbarriärer utan speglar en bättre och mer innovativ tjänst.1 På liknande sätt har innovationer utvecklats av lokala entreprenörer som bättre motsvarar de behov som finns i t.ex. södra Afrika. Ett ofta använt exempel är mobilbetalningstjänsten M-Pesa.
Det innebär att framtiden bär med sig en betydligt hårdare konkurrens, men kanske inte i första hand för varor och tjänster. Visserligen kommer relativa produktionskostnader även fortsättningsvis att vara viktigt, men kombinationen av tillgång på humankapital, kompetent riskkapital, investeringar och livskvalitet (bo-
1 Financial Times (2016a).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
66
ende, miljöfaktorer, säkerhet och kvalitet på välfärdstjänster) kan förväntas komma att styra lokaliseringen av entreprenörskap, teknikutveckling och innovation i allt högre grad (Moretti 2012).
Nya produktionstekniker – ökad automatisering, robotisering, interaktiva robotar (co-robots), 3D-printing, m.m. – innebär samtidigt att betydelsen av arbetskraftskostnaderna minskar. Artificiell intelligens (AI) bedöms kunna ersätta mer humankapitalintensiva och avancerade uppgifter.
De som förmår att hantera den nya tekniken och omsätta den i globalt efterfrågade produkter och tjänster kommer också att kunna hävda sig väl i denna nya värld. Att bygga global attraktionskraft blir allt viktigare för regioner och länder som strävar efter att utveckla och bibehålla dynamiska och tillväxtstarka miljöer (IVA 2015).
Kunskap är följaktligen en nyckelfaktor för Sveriges framtida utveckling och välstånd. Och avgörande är att den kunskapen kan mäta sig med omvärldens och omfattar alla skeden av kunskapsuppbyggnad – skola, yrkes- och universitetsutbildning, offentlig och privat forskning. Men som vi argumenterat i kapitel 1 räcker det inte med satsningar på kunskap. Historien visar att kunskap som inte sprids till olika delar av samhället snabbt blir värdelös. Ångmaskinen uppfanns för 2000 år sedan och användes för att öppna portarna till romerska templen för att visa att prästerskapet stod i direkt kontakt med gudarna.2 Inte för att få upp vatten ur brunnar eller på annat sätt förenkla människors vardag. Så småningom föll tekniken i glömska. Detsamma kan sägas om papperstillverkning, tryckerikonsten, framställning av krut och kompassen där Kina låg långt före Europa.
Så länge det finns intressen (politiska, religiösa eller inom näringslivet) som hindrar nya aktörer – främst entreprenörer – från att utnyttja och tillämpa ny kunskap på nya sätt bromsas utvecklingen. Omvänt kommer en ekonomisk politik som bejakar teknikutveckling och internationellt utbyte att skapa goda förutsättningar för ett fortsatt stigande välstånd. Sedan åtminstone den andra industriella revolutionen har detta varit Sveriges framgångsrecept och förklarar varför vi (tillsammans med Japan) var den snabbast växande ekonomin från 1800-talets slut fram till början av 1970-talet (Lindbeck 1998). Motorn i denna omvandling av kunskap till samhällsnytta är – då liksom nu – entreprenören, eller ekonomins förändringsagent.
2 Se t .ex. http://varldenshistoria.se/teknik/uppfinningar/ heron-uppfann-angmaskinen-for-2000-ar-sedan
67
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
I en värld som i ökande utsträckning karaktäriseras av rörlighet blir en av de strategiskt viktigaste uppgifterna för den ekonomiska politiken att skapa globalt starka förutsättningar för att vidareutveckla drivkrafter för utbildning, entreprenörskap, experiment och risktagande. Flera olika politikområden berörs: närings-, forsknings-, utbildnings-, handels- och skattepolitik. Olika särintressen som försöker rucka på konkurrensneutralitet och entreprenöriella möjligheter måste hållas i schack.
Vi inleder med en kort genomgång av dels det globala utgångsläget och vikten av entreprenörskap och innovation för att bemöta de utmaningar världen står inför, dels hur Sverige positionerar sig mot den bakgrunden. Därefter tar vi upp hoten mot en fortsatt globalisering och hur teknikutvecklingen kan tänkas påverka det framtida enreprenörskapet och människors kommande försörjningsstruktur. Mot bakgrund av dessa omvärldsförändringar diskuterar vi slutligen de svenska ramverken och presenterar bedömingar och förslag på hur de kan stärkas.3
2.1.1 Globala utmaningar kräver entreprenöriella lösningar
De globala utmaningarna är idag större än någonsin tidigare och sam-
manfattas i FN:s 17 globala mål för hållbar utveckling (ekonomiska, sociala och miljö) kopplade till 2030 agendan. För att flertalet av dessa mål ska kunna nås krävs entreprenörskap och innovation.4Därmed knyter utvecklingsmålen också an till de delar av vårt uppdrag som handlar om entreprenörskapets roll för att möta samhällsutmaningar. Entreprenöriella osäkra satsningar, men med potentiellt samhällsekonomiskt mycket stora positiva effekter, skapar förutsättningar för en proaktiv ekonomisk politik. Etablerade strukturer och företag är sällan väl rustade att ta fram radikalt nya lösningar (Christensen 1997).
3 Som beskrevs i kapitel 1 har bedömningar ett mer generellt och framåtblickande syfte än förslag. 4 Följande mål berörs särskilt: hälsa och välbefinnande (mål 3), god utbildning för all (4), rent vatten och sanitet (6), hållbar energi för alla (7), hållbara städer och samhällen (11), hållbar konsumtion och produktion (12), bekämpa klimatförändringen (13) samt hav och marina resurser (14). Se www.globalamalen.se/
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
68
Ofta målas dessa globala utmaningar upp som en nästan oåterkallelig hotbild – ökade klyftor, försämrade livsmedelstillgång, fortsatt global uppvärmning, etc. Men förändrade förutsättningar och nya utmaningar innebär också gigantiska entreprenörs- och affärsmöjligheter, nya behov uppstår som kräver nya lösningar. Ny teknik kommer också att bidra till helt nya arbetstillfällen genom nya affärsmodeller, delningsekonomi och utveckling av nya tjänsteområden.5
De globala utmaningarna sammanfaller med ett flertal globala trender. Viktigast i ett svenskt perspektiv är klimatutmaningen, teknikutvecklingen, urbaniseringen och migrationen. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, ser vi som ett medel för att klara de globala utmaningarna. Men också som en möjlighet för ett växande svenskt entreprenörskap, delvis inom områden där svenskt näringsliv traditionellt har varit starkt. Vi återkommer till detta i kapitel 4.
De svenska utmaningarna kan sammanfattas i hur väl rustat
Sverige är inför kommande omvärldsförändringar och hur vi ska kunna behålla och utveckla positionen som en stark entreprenörs- och innovationsekonomi. Kan vi ytterligare förbättra förutsättningarna att få fram långsiktigt konkurrenskraftiga företag med tillväxtambitioner har Sverige också bättre möjligheter att bidra till att delar av de globala utvecklingsmålen nås.
I vilken utsträckning det kommer att realiseras beror på hur de svenska ramverken eller institutionella förutsättningarna – lagar, regelverk samt normer och attityder – utformas jämfört med omvärldens. Det handlar övergripande om ett tydligt entreprenörskapsorienterat perspektiv med generellt gynnsamma ramvillkor för risktagande och företagsbyggande. De svenska förutsättningarna måste stå i paritet med – helst vara något bättre än – omvärldens.
5 Ett tidigare exempel är bankomaterna (ATM), som resulterade i att antalet kontorsanställda i USA ökade, till följd av att antalet kontor steg när kostnaderna sjönk (Bessen 2015).
69
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.1.2 Det globala utgångsläget
I dagsläget befinner sig många länder fortfarande i kris eller i en skör uppgångsfas efter den ”stora recessionen”. Tillväxttalen är blygsamma, återhämtningen svag och arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Den globala handeln utvecklas trögt och produktivitetstillväxten är obefintlig.
Det finns dessutom indikatorer som tyder på att tillväxtförutsättningarna i den globala ekonomin försvagats och kommer att förbli på en låg nivå under lång tid framåt. Tillståndet brukar benämnas ”sekulär stagnation”, ett begrepp som myntades av Alvin Hansen (1938) och som plockades upp av Lawrence Summers i den ekonomiska debatten (Summers 2013). Sekulär stagnation innebär en långsiktig nerdragning i tillväxttakten som bl a beror på demografiska förändringar, färre individer i arbetsför ålder, fallande investeringar, låg innovationsgrad och i förlängningen en lägre produktivitets- och tillväxtutveckling. Prognoserna för världsekonomins utveckling har också reviderats ner sedan flera år tillbaka, likaså har realräntan fallit sedan 1990-talets början. Produktiviteten, som är avgörande för en ökad löneutbetalningsförmåga och en högre konsumtion, förefaller ha stagnerat i ett stort antal länder (OECD 2015a, Conference Board 2016).6
Ekonomiskt-politiskt skulle det enligt Summers innebära att det under lång tid krävs negativa realräntor och andra oortodoxa penningpolitiska insatser för att hålla uppe sysselsättningen. Det måste kombineras med en betydligt mer expansiv finanspolitik. Mot bakgrund av skakiga offentliga finanser i många länder har en sådan politik dock svårt att få gehör. Samtidigt är kostnaderna för en ökad offentlig skuldsättning mycket låg vilket talar för ökade offentliga investeringar i t.ex. infrastruktur (Andersen m.fl. 2009).
Ett mindre pessimistiskt perspektiv på den globala ekonomins framtida utveckling företräds av bl a Kenneth Rogoff (2016). Han tror inte på en långt utdragen sekulär stagnation. Snarare, hävdar Rogoff, är det efterdyningarna av den globala finansmarknadskrisen som fortfarande gör sig gällande. Räntor trycks ner pga omfattande nya regleringar av finansmarknaderna som gör att pengar styrs mot ”riskfria” statspapper och rädslan för nya finansiella kriser. Detta hämmar kapitalets väg mot mer innovativa och riskfyllda investeringar. Enligt Rogoff är det också troligt att mätproblem gör att vin-
6 Diskussionen om IT och produktivitethar pågått under längre tid , se Solow (1987).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
70
sterna av ny teknik underskattas. I en övergångsfas kan därför finanspolitiken fylla en viktig roll. Ytterligare skäl som framförts till den svaga utvecklingen är att en rad större länder (Frankrike, Italien, m.fl.) inte genomfört nödvändiga strukturreformer.
Professor Robert Gordon (2016) tillhör den skara som åtminstone delvis ansluter sig till Summers bild av den ekonomiska utvecklingen, men från en annan infallsvinkel. Han hävdar att de senaste årtiondens innovationer inte kan hävda sig med dem som kom fram under den andra industriella revolutionen i slutet av 1800-talet: telefonen, förbränningsmotorn, elektricitet, mm. Tillämpning av genomgripande innovationer och ny teknik kräver emellertid att befintliga system anpassas, därför uppstår en viss tidsförskjutning innan dessa avspeglas i en högre produktivitetstillväxt (David 1990). I den amerikanska ekonomin var produktiviten högst mellan 1920– 1970 och mellan 1994–2004 för att därefter stagnera. Följaktligen är det inte omöjligt att de innovationer som nyligen sett dagens ljus kommer att få fullt genomslag i produktivitetstalen längre fram (Brynjolfsson and McAfee 2011).
2.1.3 Sveriges position – några bakgrundsfakta
Svensk ekonomi har klarat sig väl igenom den globala ekonomiska kris som inleddes för sju år sedan med Lehman Brothers-kraschen. På makronivå kan konstateras att statsfinanserna är under hygglig kontroll, arbetslösheten förhållandevis låg och BNP-tillväxten god.7Svagheterna står främst att finna i en låg produktivitetstillväxt, ett fortsatt omfattande utanförskap och en oklar beredskap inför kommande utmaningar och omvärldsförändringar.
Beträffande utvecklingen av mer mikroorienterade variabler - entreprenörskapet (nyetableringar), innovationer, kunskapsinvesteringar och attityder – placerar sig Sverige i mittfåran när jämförelser görs med andra länder. I figur 2.1 visas att det svenska entreprenörskapets nivå motsvarar ungefär snittet för ett antal EU-länder. Trots våra välkända ”enhörningar” (nystartade företag som värderas till mer än en miljard US$) så avviker alltså inte det svenska entreprenörskapet vad gäller kvantitet från EU-snittet. En motsvarande bild
7 Förklaringarna går tillbaka till de reformer som skedde på mikro- och makronivå i hägnet av krisen på 1990-talet (Braunerhjelm och Henrekson 2013).
71
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
framträder när data från GEM (Global Entrepreneurship Monitoring) används (figur 2.2). Det svenska entreprenörskapet har varit inne i en positiv trend sedan mitten av 2000-talet. Och svenskar startar företag för att man tror sig ha identifierat en affärsmöjlighet och inte för att man ”tvingats” starta företag därför att inga andra möjligheter stod till buds.
Figur 2.1 Nystartade företag per 1 000 invånare 2014
0
2
4 6
8 10 12
Belgien Tyskland
Österrike
Finland Danmark
Italien Norge
Storbritannien
Frankrike
Sverige
Spanien
Nederländerna
Tjeckien Portugal
Källa: Eurostats databas (inklusive areella näringar).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
72
Figur 2.2 Total entreprenöriell aktivitet i tidigt stadium enligt GEM
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som antingen är entreprenör i vardande eller äger och leder ett nytt företag
0 2 4 6 8 10 12 14 16
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM (2015).
Anm.:
Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien,
Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och Norge.
De mindre och unga företagen svarar för det största bidraget till sysselsättningsökningen, vilket också gäller i ett längre perspektiv.8 I figur 2.3 och 2.4 visas att nästan hela nettoökningen i privat sysselsättning under det senaste decenniet härrör från mindre och medelstora företag inom tjänstesektorerna.9
8 Se Braunerhjelm m.fl. (2009). Daunfeldt m.fl. (2011) konstaterar att de 10 procent snabbast växande företagen i Sverige 2005–2008 svarade för 89 procent av nya jobb. Se också Delmar och Wennberg (2010) för motsvarande resultat i kunskapsintensiva sektorer. 9 Dessa figurer är en uppföljning av motsvarande beskrivning i Globaliseringsrådets kanslirapport (Braunerhjelm m.fl. 2009) där data går tillbaka till 1993. Det gäller också figur 2.6. Se också OECD (2015a).
73
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.3 Förändring av antalet anställda 2007-2014 fördelat på
storleksklass
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18%
0-19 anställda 20-49 anställda 50-99 anställda 100-249 anställda
250+ anställda
Källa: SCB, Företagsdatabasen.
Figur 2.4 Förändring antalet anställda inom tillverkningsindustring
2007–2014 fördelat på storleksklass
-7%
-11%
-20%
-13%
-24%
-25% -20% -15% -10%
-5%
0%
0-19 anställda 20-49 anställda 50-99 anställda 100-249 anställda 250+ anställda
Förändring av antalet anställda i tillverkningsindustrin 2007-2014 efter
storleksklass
Källa: SCB, Företagsdatabasen.
De nystartade företagens bidrag till sysselsättning har varit ökande sedan 1990-talet och årligen handlar det om cirka 80 000 nya arbetstillfällen (figur 2.5). Utvecklingen följer på den trend som dokumen-
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
74
terats sedan 1990-talets början i Sverige men som också gäller för de flesta länder inom OECD. Storföretagen växer i första hand på utlandsmarknaderna sedan lång tid tillbaka (figur 2.6).10
Figur 2.5 Antal sysselsatta i nystartade företag
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Tillverkningsindustri
Övrig tjänsteindustri
Avancerad tjänsteindustri Totalt
Källa: GEM (2015).
10 I någon mån beror sysselsättningsökningen i de mindre och medelstora företagen på omorganisation av storföretagen: koncentration på kärnverksamheter och outsourcing (Braunerhjelm m.fl. 2009).
75
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.6 Antal anställda i Sverige och utomlands i svenska internationella
koncerner
0
200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 1600000 1800000 2000000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Utomlands Sverige
Källa: Tillväxtanalys, Statistikportalen.
Vad gäller den svenska innovationskapaciteten är bilden något mer splittrad. Enligt t.ex. Global Innovation Index eller EU:s innovationsmätningar ligger Sverige i topp och har gjort det ända sedan mätningarna påbörjades. Dessa mätningar bygger emellertid på sammanvägning av ett antal variabler där FoU-satsningar påverkar resultatet kraftigt. Ställs detta input-mått i relation till output-relaterade variabler blir utfallet sämre (högteknologiskt entreprenörskap, kunskapsintensiv export, etc.). FoU-produktiviteten är enligt Edquist och Zabala-Iturriagagotia (2015) svagare än i många andra länder. Också GEM-data tyder på att Sveriges innovationskraft bland unga och nya företag är ungefär som snittet för andra innovationsdrivna länder.11
Sveriges FoU-satsningar har varit bland de högsta globalt under lång tid vilket främst förklaras av storföretagens investeringar. Ställs FoU-investeringarna i relation till BNP har andelen minskat under senare år när några storföretag valt att koncentrera delar av sina FoUsatsningar i andra länder. Det indikerar hur känsligt Sverige är för storföretagens investerings- och lokaliseringsbeslut.12
11 Se den svenska GEM-undersökningen (Braunerhjelm m.fl. 2016).12 För en mer detaljerad redovisning av företagens FoU-satsningar se kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
76
Vad gäller kompetensförsörjning mätt som andel högskoleutbildade i åldersgruppen 25–34 år visas i Figur 2.7 att Sverige hamnar något ovanför OECD-snittet och ungefär som medianlandet (figur 2.7). Återigen kan noteras att Sverige inte sticker ut jämfört med andra länder. Det gör vi däremot när högutbildades inkomster jämförs med genomsnittsinkomsten: Sverige placerar sig sist och långt under OECD-snittet (figur 2.8). Det innebär en riskexponering i en värld där även humankapital kan förväntas att bli allt rörligare på sikt.
Figur 2.7 Andel högskoleutbildade i åldrarna 25–34 år 2014
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Au st ral ie n
Ös te rr ik e
Be lgi en
Kan ad a
Fi nl an d
Fr an kr ike
Ty skl an d
Is la nd
Irl an d
Is ra el
Ita lie n
Jap an
Ko re a
Ne de rlä nde rn a
N or ge
Spa ni en
Sv er ig e
Sc hw ei z
St or br ita nni en
US A
O ECD
Andel högskoleutbildade i åldersgruppen 25-34 år 2014
Källa: OECD Education at a glance (2015).
Figur 2.8 Högskoleutbildades inkomster i relation till genomsnittsinkomsten
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Källa: OECD Education at a glance (2015).
77
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Slutligen kan nämnas att attityderna till entreprenörskap har varit positiva och legat på en relativt hög nivå i Sverige under 2000-talet, utan att någon tydlig trend har utkristalliserats (GEM 2015). Vad som utmärker Sverige är att inget land har en så stor andel av befolkningen som säger sig ha identifierat en affärsidé kring vilket det är möjligt att starta och bygga ett företag (figur 2.9). Samtidigt är det relativt få i jämförelse med USA som anser sig ha kompetensen att driva företag (figur 2.10). I USA föreligger nästan det omvända förhållandet mellan dessa två variabler – många anser sig kunna driva företag men idéerna är färre. Rädslan att misslyckas är också betydligt lägre i USA (GEM 2105). Sammantaget speglar denna paradox – många idéer, svagt självförtroende att starta företag och en relativt låg nivå på entreprenörskapet – med stor sannolikhet att förbättrade svenska ramvillkor skulle kunna bidra till ett ökat svenskt entreprenörskap.
Figur 2.9 Upplevda affärsmöjligheter
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som upplever att det finns goda möjligheter att starta ett företag i området där de bor
0 10 20 30 40 50 60 70 80
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM (2015).
Anm.: Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien,
Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och
Norge.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
78
Figur 2.10 Upplevd förmåga
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som anser sig ha tillräcklig kunskap och förmåga att starta ett företag
0 10 20 30 40 50 60 70
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM 2015
Anm.: Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien, Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och Norge
.
Sammanfattningsvis är det svårt att i statistiken belägga att Sverige utmärker sig vad gäller entreprenörskap, innovation och kompetensförsörjning.13 Däremot satsar vi mer än de flesta andra länder på FoU och har en mer sammanpressad lönestruktur. Omvärldsutvecklingen fortsätter emellertid i snabb takt, inte minst bland länder i Sydostasien och i andra regioner som vi traditionellt inte sett som våra typiska konkurrenter. För att hävda sig i den tilltagande konkurrensen kommer fortsatta reformer att krävas. Sveriges positiva utveckling under senare år gör det dock lätt att underskatta kraften i den pågående globala omstruktureringen, det föreligger en risk att förändringsbenägenheten minskar.
Vi kommer därför att peka på några områden som vi bedömer vara av central vikt för den framtida utvecklingen, faktorer som i utredningens direktiv faller under begrepp som ”omvärldsfaktorer”
13 Detsamma gäller internationalisering av unga företag (GEM 2015).
79
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
och ”ramvillkor”. Vår utgångspunkt är att dessa ramvillkor är avgörande för utfallet på de förslag till reformer som kommer i de följande kapitlen. Kan inte de brister i ramverken som redovisas nedan rättas till kan man inte heller förvänta sig kraftfulla effekter av våra reformförslag.
2.2 Effekter av globalisering och tekniksprång
Bedömning: Den tekniska utvecklingen måste bejakas, his-
toriska erfarenheter visar att ny teknik på sikt gynnar sysselsättning, inkomster och välstånd. Sverige bör agera offensivt för att bli en spjutspets i den digitala ekonomin. Nya teknikdrivna företag liksom en fördjupad teknikanvändning i befintliga företag ska välkomnas. På motsvarande sätt bör Sverige framdeles kraftfullt verka för fortsatt frihandel och en fördjupad inre marknad. Tendenser inom EU mot ökad nationalism och protektionism måste stävjas i tid.
2.2.1 Globalisering och entreprenörskap
Globaliseringen tillsammans med ny teknik förändrar såväl distributionsmetoder och produktionsspecialisering som organisation av företag. Anpassningar kan förväntas ske på flera plan: globalt, regionalt och lokalt. Förändringarna i t.ex. efterfrågan på digitaliserade tjänster har både en global och en lokal dimension.
Övergripande har globaliseringen haft mycket stora positiva effekter. Det ökade utbytet mellan länder i form av kunskaps- och informationsflöden, kapital, arbetskraft, varor och tjänster har sedan 1980-talet genererat betydande välfärdsvinster. Hundratals miljoner människor har lyfts ur fattigdom. Drivkraften bakom denna utveckling är en kombination av politiska processer – handelsliberaliseringar och avregleringar – samt teknikutveckling. Tekniska landvinningar har minskat transport- och kommunikationskostnaderna sedan lång tid tillbaka. Resultatet är att gamla strukturer stöps om samtidigt som dessa omstruktureringar öppnar upp för entreprenöriella möjligheter.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
80
Det bör dock påpekas att protektionism och nationalism för närvarande breder ut sig i rask takt och hotar handels- och faktorflöden Den globala handeln har utvecklats exceptionellt svagt under flera år.14 Detta är oroväckande. De historiska erfarenheterna förskräcker och risken för en återgång till en mer sluten global ekonomi kan inte lättvindigt avfärdas (Schön 2008).
Effekterna av en globaliseringsprocess har redogjorts för i andra sammanhang.15 Här räcker det med att konstatera att för de nya, unga och mindre företagen växer potentialen på utlandsmarknaderna kraftigt samtidigt som hemmamarknaden krymper pga. ökad internationell konkurrens. Möjligheterna att kunna etableras som en ”born global” ökar och det ökade informationsflödet öppnar nya möjligheter för innovation.16 Att kunna exploatera dessa möjligheter kräver dock särskild kompetens – varumärkesbyggande, integrering i globala förädlingsvärdekedjor, m.m. – och kan motivera ett offentligt åtagande vilket vi återkommer till i kapitel 6. Samtidigt leder globaliseringen till nya samhällsutmaningar, t.ex. en omfattande migration och miljökonsekvenser. Även dessa kommer att behandlas i senare kapitel.
2.2.2 Teknikutvecklingen, arbetskraftsefterfrågan och entreprenörskap
Den tekniska utvecklingen och tillgång till Internet och smarta mobiltelefonder har skapat förutsättningar för en mycket effektivare matchning mellan utbud och efterfrågan. Varor som bara utnyttjas begränsad tid kan ställas till förfogande till fler användare, tjänster kan distribueras på nya sätt. Digitala plattformar och tillgång till stora datamängder (big data) ligger bakom delningsekonomin och en rad nya tjänster. Likaså bidrar digitaliseringen till lägre inträdesbarriärer och billigare marknadsföringskanaler (Facebook, Twitter och Youtube, mfl) för nya företag, samtidigt som finansiering underlättas genom peer-to-peer lösningar (Fundedn-by-me, NorthCube, Toborrow) och digitala betalsningslösningar (t.ex. Swish, Klarna). Även transparensen avseende kvalitet ökar via sociala media och olika rankningsystem.
14 Se t.ex. Global Trade Alert (www.globaltradealert.org/).15 Se Globaliseringsrådet slutrapport (Braunerhjelm m.fl. 2009).16 Omfattningen på svenska born globals förefaller blygsam – mellan 0,7 och cirka 3 procent – fram till 2008 (Halldin 2012).
81
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Som vi noterar tidigare avspeglas detta ännu inte i någon våg av nya företag, däremot nya former för entreprenörskap. Blickar vi framåt pekar såväl ny teknik som den yngre generationens attityder på att nyföretagandet sannolikt kommer att växa. Den internationella diskusssionen har dock valt ett annat fokus: dels om ny teknik kommer att ersätta arbetskraft i en snabbare takt än nya arbetstillfällen skapas, dels hur digitaliseringen och utvecklingen av appar och app-baserade företag påverkar konkurrens och prisnivåer på lokala marknader (Uber m.fl.).
Vad anbelangar det första spåret kommer, enligt vissa djärva utsagor, den nya tekniken leda till att mänsklig arbetskraft kan bli helt överflödig, en s.k. ”singularitet” (Kurzweil 2005, Ford 2015). Frey och Osborne (2013)samt Brynjolsson och Mcafee (2014) går inte fullt så långt men förutspår att närmare hälften av arbetskraften riskerar att bli ersatt av antingen robotar eller AI.17 Enligt Steve Case (2016) går vi in i en tredje våg av Internet-baserade produktionssystem som kommer att ha en betydligt större inverkan på arbetskraftsefterfrågan inom t.ex. hälso-, transport-, utbildnings- och energisektorerna.18 Robotar kommer att kunna sköta operationer och göra kirurger överflödiga, bilar och andra transportmedel prognostiseras bli självkörande och ersätta en betydande del av arbetskraften, medan AI kan användas för mer analytiskt arbete (förmodligen inklusive offentliga utredningar).19 Dessa sektorer är idag personalintensiva. 3D-tekniken och ”sakernas Internet” (Internet of things) förvänta också minska behovet av arbetskraft i tillverkningsindustrin.
Möjligen kommer ovan nämnda farhågor att besannas men vi hävdar att sannolikheten är låg. Hittills är det svårt att se några effekter av ökad automatisering och robotisering eller AI och delningsekonomin på sysselsättning, även om dessa senare fenomen är i ett tidigt skede. I t.ex. Storbritannien är sysselsättningsgraden rekordhög (drygt 74 procent) trots en kontinuerlig implementering av ny teknik. I USA föll andelen sysselsatta under finansmarknadskrisen och har envist stannat kvar på en låg nivå även om en viss förbättring har skett under senare år. Tyskland uppvisar en arbetslöshet på endast 4,2 procent,
17 För en motsvarande analys på svenska data, se Fölster (2014).18 Den första vågen ägde rum på 1980 och 1990-talen, medan den andra symboliseras av framväxten av företag som Google och Facebook.19 Enligt Blix (2015) kan tjänster inom finans liksom juridik liksom konsulter ersättas av mjukvara.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
82
motsvarande siffra för USA är 4,9. I en rad andra länder förefaller en hög arbetslöshet främst bero på efterdyningarna av den globala kris som inleddes hösten 2008 samt brist på strukturella reformer. Även i Sverige verkar förändringarna vara konjunktrurdrivna (figur 2.11). Osäkerheten vad gäller de framtida effekterna av den nya och digitaliserade tekniken är följaktligen betydande.
Figur 2.11 Andel sysselsatta av befolkningen i Sverige
60 61 62 63 64 65 66 67 68
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Källa: Konjunkturinstitutet.
Denna osäkerhet i bedömningarna illustreras av en nyligen publicerat OECD-rapport av Arntz m.fl. (2016). I en replikering av Freys och Osbornes uppmärksammade studie, som hävdade att 47 procent av jobben var hotade pga. av ny teknik, finner man att den verkliga siffran för OECD-länderna är betydligt lägre, endast nio procent. Analysen baseras på de uppgifter (tasks), inklusive interaktivitet med andra människor, som ett visst yrke förutsätter. När dessa mer finfördelade data används kan också betydande skillnader mellan länder konstateras. I Sverige fall handlar det om sju till åtta procent av arbetskraften som uppskattas kunna ersättas av ny teknik. De finner också att risken är starkt avtagande för de som har en högre utbildning.
83
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Resultaten stöds av historisk forskning rörande maskiners och ny tekniks möjlighet att ersätta arbetskraft (Autor 2014, 2015). Det är snarare regel än undantag att dessa farhågor överskattats starkt. Pessimism har således sällan visat sig vara en god vägledning för framtiden. Teknikspridning tar tid eftersom olika regleringar, strukturer och priser (inklusive löner) ska anpassas till den nya tekniken (Acemouglu och Restrepo 2015). Och olika tekniker utvecklas olika snabbt. Vissa tekniker är viktigare än andra i ett sysselsättningssammanhang. Robotar skiljer sig från Internet. Tillgång till den specifika kompetens som krävs för att hantera ny teknik utgör ytterligare en trång sektor och även utbildning tar tid (Acemouglu 1998). Dessutom kan det vara fallet att konsumenter föredrar att interagera med andra människor jämfört med robotar.
Dessa ”bromsklossar” innebär att tid frigörs för att hantera kommande strukturförändringar. Till detta kan läggas att produktivitets- och konkurrenseffekter på företagsnivå kan spilla över i en högre arbetskraftsefterfrågan. Som OECD (2015c) visat svarade IKTsektorn för 22 procent av de nya arbetstillfällen som skapades bland OECD-länderna 2013. Mokyr m.fl. (2015) går igenom den forskning som visar att robotisering har lett till ökad produktivitet och högre löner. De visar bl.a. att den sk co-robotiseringen, där människa och robot interagerar, förefaller driva upp produktiviteten rejält.
Flera forskare finner helt enkelt blygsamma eller inga negativa sysselsättningseffekter av den automatisering, digitalisering och robotisering som hittills ägt rum (Graetz and Michaels 2015, Gregory m.fl. 2015).20 I stället hävdar t.ex. Nordhaus (2015) att arbetstillfällena inte kommer att bli färre, men annorlunda. Det innebär omstruktureringsproblem, kostnader och ekonomisk-politiska utmaningar.
Sammantaget kan konstateras att den nya teknikens effekter på arbetskraftsefterfrågan bör tas på största allvar och kommer sannolikt innebära omvälvande förändringar. I dagsläget är det emellertid svårt att slå fast att fler arbeten kommer att försvinna än vad som skapas. Än mer avlägset ter sig en framtida massarbetslöshet p.g.a. dessa tekniska framsteg.
20 Gregory m. fl. (2015) finner att datorisering skapade 11,6 miljoner sysselsättningstillfällen i 27 europeiska länder 1999–2010.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
84
Däremot kommer den nya tekniken att innebära omställningsproblem och omställningskostnader, precis som vid tidigare strukturomvandlingar. En av politikens uppgifter är att vara förberedda på dessa omställningar och kunna vidta lämpliga åtgärder. Det är inte lika kittlande som katastrofscenarier men vi bedömer det som en rimligare framtida utveckling.
App-baserade tjänster
Även om den nya tekniken inte skulle medföra en betydande arbetslöshet kan priser och löner påverkas. Digitaliserade tjänster kan levereras globalt och upphandlas via sajter som Freelance.com och Upwork.com, andra kan finns ett sms bort på den lokala marknaden (Uber m.fl.). Prisskillnaderna i det förra fallet är ofta betydande vilket i förlängningen kan innebära en press nedåt på lönerna men också skapa vinster för företag och konsumenter. Också andra varianter som egenanställda, vars tjänster i Sverige förmedlas av t.ex. Frilans Finans och Cool Company, kan ha samma effekt.
Den legala miljön för plattformsoperatörer är idag oklar. Gränsdragningen mellan att vara arbetsgivare eller enbart en förmedlingslänk mellan kunder och utförare är diffus vilket har lett till att en rad legala processer inletts i flera länder. I vissa fall har plattformsoperatörerna valt att stänga ner verksamheten pga. det oklara regelverket och deras eventuella skyldigheter. Ett annat område som har rönt uppmärksamhet och där rättsläget är oklart handlar om marknadsposition, dvs. om konkurrensen sätts ut spel därför vissa plattformsoperatörer har blivit dominerande på marknaden.
Inom ramen för EU:s digitala agenda pågår ett arbete som syftar till en fullt genomförd digital inre marknad 2018. Man uppskattar att en nedmontering av diverse regulatoriska hinder och skapandet av en inre digital marknad skulle kunna leda till ett årligt BNP-lyft på 4000 miljarder kronor per år och hundratusentals nya arbetstillfällen. Strategin har formerats kring 16 åtgärdsområden fördelade på tre pelare: bättre tillgång för konsumenter och företag till varor och tjänster i hela Europa, lika villkor för digitala nätverk så att innovativa tjänster kan utvecklas, ge den digitala ekonomin maximala möjligheter att växa. Arbetet innefattar bland annat insatser för att skapa
85
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
en gränsöverskridande och smidig EU-handel, förbud mot avgränsning av regelverk till vissa regioner (geo-blocking), installerande av höghastighetsbredband och fritt flöde av data mellan länder.21
Kommissionens arbete med att ”jämna ut spelplanen” för företag som erbjuder tjänster över nätet präglas av problem och svåra gränsdragningar. Arbetet fortskrider betydligt långsammare än teknikutvecklingen. Det är lätt att överreglera och inta en protektionistisk ståndpunkt. Är det rimligt att t.ex. Netflix utbud ska innehålla 20 procent europeiskt material? Kommer reglerade minimilöner leda till en ökad verksamhet i bolagiserad form på nätet? Gynnar hårdare konkurrensregleringar för plattformsbaserad verksamhet ineffektiva lokala operatörer?22 Vilka blir effekterna för konsumenterna? Hämmas självreglerande processer där länder positionerar sig i förädlingsvärdekedjan utifrån deras komparativa fördelar även vad gäller plattformsbaserad verksamhet?
Regler som handlar om illegal verksamhet förefaller enklare men även här går arbetet trögt inom Kommissionen. Skälen sägs bl.a.vara att man inte vill skada mindre europeiska aktörer (som har proportionellt högre kostnader för olika regelverk).23 Andra ofullständigt reglerade delar rör integritetsfrågor och datainsamling och dataöverföring.24 Kommissionen förordar en möjlighet för användare att kunna utnyttja en anonym identitet för att försvåra spårning, en översyn av behovet planeras till 2017. Likaså arbetar Kommissionen med regleringar för att ta bort stötande material, hur data kan förflyttas mellan olika plattformar, mm. Uppenbarligen är det önskvärt med en tydligare ramverk för plattformar på en rad områden, men för närvarande är det EU:s generella regelverk som gäller.25
21 Se http://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market-en22 Jämför diskussionen om statiskt och dynamisk konkurrens. 23 Merparten av de större företagen återfinns i USA och några i Asien (Economist 2016). 24 EU-domstolen ogiltigförklarade i en uppmärksammad dom den 6 oktober EUkommissionens beslut om att de så kallade Safe Harbor-principerna utgör tillräcklig skyddsnivå för överföring av personuppgifter från EU-länder till USA, främst beaktades inte integritetsskydd et. Domen innebär att digitala tjänster där personuppgifter ska överföras till USA för lagring eller bearbetning, inte är tillåtna.25 Frankrike förbereder en ”rättviselag” för plattformar (loyauté des plateformes) som bl.a. innebär att online försäljare måste informera om deras erbjudande är kopplat till ett specifikt företag eller bygger på bästa pris.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
86
2.2.3 Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna?
Både globaliseringen och tekniska framsteg har satts i samband med den ojämnare inkomstfördelning som de flesta länder fått erfara. Men också en rad andra faktorer påverkar den utvecklingen. En betydande del av de högsta inkomsterna är kopplade till finanssektorn, omkring två tredjedelar i USA. Aghion (2016) å andra sidan finner att det är framgångsrikt entreprenörskap som förklarar inkomstskillnaderna. Andra hävdar att den ojämnare inkomstfördelningen också kan hänföras till minskad konkurrens och en ökad koncentration.26 Nya forskningsrön pekar också på att globalisering inte påverkat inkomstutvecklingen negativt för medelinkomstagaren, åtminstone inte fram till 2008, men slagit hårt mot vissa regioner med stor andel tillverkningsindustri, särskilt inom tillverkningsindustri(Autor m.fl. 2016, Corlett 2016).
De bakomliggande orsakerna till den ojämnare inkomstfördelningen är således inte klarlagda, flera olika faktorer spelar in. Att försöka hindra den tekniska utvecklingens intåg på olika marknader är – som visats ända sedan Ludditerna försökte slå sönder ångdrivna vävstolar – dock en hopplös och kontraproduktiv kamp. Inte heller är det globaliseringen i sig som är problemet. Tvärtom har teknikutveckling, handel och gränsöverskridande investeringar gynnat välståndsutvecklingen, inte minst i Sverige.
Svårigheterna i att försöka bromsa en teknisk utveckling som kan friställa arbetskraft kan åskådliggöras genom den ny-industrialiseringsprocess som såväl EU som Sverige bekänner sig till.27 För att expandera en krympande industrisektor blir just ny teknik avgörande för att hålla nere produktionskostnaderna (främst arbetskraftskostnader) samt för att öka produktiviteten. Det är givetvis omöjligt att hävda att ny teknik är bra i vissa sektorer och verksamheter men mindre önskvärd i andra.
26 Stiglitz (2015) hävdar att detta är en förklaringsfaktor i USA.27 Se www.regeringen.se/informationsmaterial/2016/01/ smart-industri---en-nyindustrialiseringsstrategi-for-sverige/
87
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.2.4 Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut?
För flertalet individer är traditionellt förvärvsarbete fortfarande den helt dominerande intäktskällan. Individen är anställd hos en offentlig eller privat arbetsgivare och uppbär i regel heltidslön för sitt arbete. Så har det varit sedan åtminstone 1900-talets början.
Samtidigt växer det fram en generation där entreprenörskap kombinerat med olika korttidsanställningar eller uppdrag (gig) blir en allt mer accepterad och till och med önskvärd försörjningsstruktur.28Eller så hyr man ut delar av sin lägenhet eller deltar i delningsekonomin på andra sätt.
Tittar vi framåt 10–20 år är det inte alls omöjligt att försörjningsstrukturerna ändrats radikalt. Kanske blir den normala situationen att ha en deltidsanställning på säg 30 procent som kombineras med eget företagande respektive att jobba mot en app med kortare uppdrag – bli en gigger alternativt aktivt delta i delningsekonomin. Ett ökat företagande av den typen kan förväntas ha återverkningar på flera av de ramvillkor som tas upp nedan.
De fem vanligaste delningstjänsterna idag – crowdfunding, virtuella bemanningsföretag, uthyrning av bostäder, bilpooler, musik och filmstreaming – förväntas få en stark tillväxt. År 2013 uppskattas delningstjänster generera cirka 15 miljarder dollar medan de största uthyrningstjänsternas (utrustning, bok-, bil-, filmuthyrning samt hotell/vandrarhem) intäkter är cirka 240 miljarder dollar. 2025 uppskattas såväl delningstjänster som de mer traditionella uthyrningstjänsterna omsätta lika mycket, cirka 335 miljarder dollar (PwC 2015). Notera att omsättningen också förväntas stiga i de traditionella branscherna.
Det är lätt att se allehanda nackdelar med försörjningsstrukturer som bygger mer på gig-, delnings- och/eller accessekonomi. Skatter kan bli svårare att uppbära, kollektiva sociala försäkringssystem svårare att finansiera och arbetsmarknadslagstiftning kan kringgås. Vi återkommer till dessa nedan. Men det finns också en rad fördelar. Resurser kan utnyttjas betydligt mer effektivt och på ett klimatsmartare sätt. En gig-ekonomi kan också vara en väg in för marginaliserade grupper generellt, diskrimineringsgraden kan minska och tillfäl-
28 Enligt Sundarajan (2016) föredrar 80 procent den typen av verksamhet framför en fast anställning.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
88
liga gig kan även jämna ut temporära nedgångar i en individs inkomster. Det öppnar dessutom upp för en ny och experimenterande entreprenöriell utveckling.
Samtidigt riskerar svagare grupper på arbetsmarknaden att exploateras. Nya algoritmer leder oss nästan tillbaka till en modern form av tidsstudiemän som står med klockan i hand och mäter olika arbetsmoment. Hur lång tid tog en leverans? Hur förhåller jag mig till genomsnittet? Vad betyder det för min ersättning? Inom hur många sekunder måste jag svara för att få ett gig? Ersättningen för olika tjänster kan också ändras på oförutsägbart sett och utan egentlig förvarning. Skulle dessa nya försörjningsstrukturer bli vanliga i framtiden ställer det krav på en modern arbetsmarknadsreglering och sannolikt reformerade socialförsäkringssystem som inkluderar effekterna av en gig-ekonomi.
Fortfarande förefaller dock en relativt liten andel av den arbetsföra befolkningen vara involverad i gig- och delningsekonomin. I USA finns uppskattningar på att 800 000 individer (ett par promille av den amerikanske arbetskraften) får hela eller delar av sina inkomst via appar som TaskRabbit, Lyft, Uber och Deliveroo.29 Statistiskt kan inga stora rörelser ännu ses i de flesta länder, mätt som t.ex. andel egenföretagare, även, om den övergripande trenden indikerar ett ökat globalt entreprenörskap (GEM 2015). Det innebär inte att man ska bortse från potentiella effekter av gig-ekonomin. Mätproblemen är betydande och det kan finnas skattemässiga och andra skäl till att informationen inte finns.
2.3 Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren
Baserat i en forskningsgenomgång visades i kapitel 1 att entreprenören är en nyckelaktör för att kunskap ska omvandlas till samhällsnytta. Vi betonade också vikten av att ett systemperspektiv måste kombineras med ett starkare individperspektiv (eller nätverk av individer) som bör återspeglas i att den ekonomiska politiken får en tydlig entreprenörsinriktning. Individens agerande styrs emellertid av faktorer som vid ett första ögonkast inte alltid sätts i samband med
29 Financial Times (2016b).
89
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
entreprenörsrollen. Ofta refereras till det vaga begreppet ”ramverk” som i princip kan omfatta alla tänkbara policy-områden. Nedan definierar vi begreppet ramverk som de formella institutioner – regelverk och lagar – som indirekt omgärdar och påverkar viktiga betingelser för entreprenörskap och innovation men som inte direkt riktar sig mot den entreprenöriella eller innovativa gärningen. Dit hör t.ex. arbets- och boendemarknaden, kompetensförsörjningen och liknande.
Institutionernas betydelse för tillväxt och näringslivsdynamik har fått allt större uppmärksamhet i forskningslitteraturen (Rosenberg och Birdzell 1986, Henrekson 2007, van Steel m.fl. 2007, Levie och Autio 2011, Braunerhjelm och Henrekson 2015, Veugelers 2015). Både formella och informella institutioner (traditioner och sociala konventioner) har lyfts fram. Bland informella faktorer kan nämnas tillitens betydelse, dvs. länder med en hög grad av tillit mellan människor tenderar att ha en högre tillväxt. Stater som skapar starka skydd för äganderättigheter (inklusive intellektuella rättigheter som patent och copyrights), trovärdiga rättssystem, är transparanta och motarbetar korruption, bygger också tillit.
Likaså anses öppenhet gentemot omvärlden, liberala handelsregler och möjligheterna till förändrat ägande vara centrala för en gynnsam ekonomisk utveckling. Den svenska ekonomin har under lång tid haft låga handelshinder. Sedan 1990-talets början har en påtaglig internationalisering av ägandet också skett.
En ökad exponering mot omvärlden kan bl.a. förväntas leda till ett ökat konkurrenstryck. Det kan också uppnås genom att göra det möjligt för privata aktörer att ägna sig åt verksamhet som tidigare varit exklusivt förbehållen offentliga aktörer. Även inom detta område har den svenska politiken ökat individens möjligheter. En lång rad marknader har öppnats för konkurrens sedan 1990-talet.
Med andra ord kan man säga att det lönar sig för stater att utveckla institutioner och regelverk som sänker transaktionskostnaderna och främjar konkurrens. Om staten tar på sig kostnaderna för att utveckla transparenta institutioner som på olika sätt gör det lättare och därmed billigare för människor att ingå avtal, byta varor och tjänster samt starta och lägga ner företag, så gynnas tillväxten. Lagar och regelverk som främjar entreprenörskap, risktagande och innovationer kommer också bidra till en allmänt mer positiv syn på entreprenöriell verksamhet.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
90
Sverige har sedan länge,
i
internationella jämförelser, haft väl fung-
erande grundläggande formella institutioner. Icke desto mindre finns det utrymme för förbättringar. Nedan pekar vi på ett antal formella ramverk som vi anser vara avgörande för Sveriges framtida entreprenöriella och innovativa förutsättningar. Vi har valt att ta upp den svenska arbetsmarknaden, socialförsäkringssystemen, kompetensförsörjningen, konkurrenssituationen, regelbördan, bostadsmarknad och infrastruktur samt skattesystemet. Andra frågor som har ramverkskaraktär – t.ex. intellektuella äganderättigheter – diskuteras i samband med att dessa frågor berörs i respektive kapitel. Kompetensförsörjningsfrågan kommer närmare att tas upp
i
kapi-
tel 5 men problemen presenteras också här. Vi inleder med arbetsmarknaden.
2.3.1 Arbetsmarknad och entreprenörskap
Bedömning: Regeringen bör ha beredskap för att försörj-
ningsstrukturerna kan se radikalt annorlunda ut inom en relativt snar framtid, präglade av ökad rörlighet mellan olika typer av verksamheter och inkomstkällor. Rörlighet påverkar entreprenörskap och innovation positivt men det bör utredas vilka konsekvenser det innebär för såväl trygghetssystem som arbetsmarknadsregleringar och arbetsmarknadsåtgärder. Ett ökat deltidsföretagande kan komma att kräva andra omställningsåtgärder.
Den svenska arbetsmarknaden brukar karaktäriseras som dual, en utveckling som accelererat sedan 1990-talet. Det innebär att en (större) del av arbetskraften har tillsvidareanställning och omfattas fullt ut av olika trygghetssystem medan en annan del har visstids kontrakt och en mer begränsad tillgång till socialförsäkringssystemen. Olika kontraktstyper tenderar att skapa en insider/outsider-situation på arbetsmarknaden som är negativt för flexibilitet och omställning. I Sverige domineras arbetskraftsrörligheten av visstidsanställda.30
30 Total arbetskraftsrörlighet är dock förhållandevis hög i jämförelse med de flesta europeiska länder (Andersson och Thulin 2008).
91
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Att arbetskraftens rörlighet och omställningsförmåga mellan jobb, branscher och regioner är avgörande för näringslivets dynamik och omvandling råder det enighet om. Frågan är om rörlighetsaspekten också är relevant ur ett entreprenörs- och innovationsperspektiv? Att döma av en begynnande empirisk forskning som använder individ- och företagsbaserad data blir svaret ett tydligt ja. Studier på svenska och danska data visar att arbetskraftsrörlighet har en stark positiv effekt på innovation mätt som patentansökningar (Kaiser m.fl. 2015, Braunerhjelm m.fl. 2016). Baserat på de teoretiska utgångspunkter som redovisades i föregående kapitel är det också ett intuitivt rimligt resultat. Det vill säga om kunskapen är decentraliserad och till stora delar individberoende – enskilt eller i nätverk - kan vi förvänta oss att ökad rörlighet leder till informations- och kunskapsspridning vilket i sin tur kan genera nya idéer och så småningom innovationer. Effekterna brukar tillskrivas bättre matchning och utökade nätverk. På svenska data har det dessutom visats att ökad rörlighet har en positiv effekt på nyetableringar (Braunerhjelm m.fl 2015). Om vi accepterar att innovation är grundbulten för fortsatt ekonomisk tillväxt har dessa rön uppenbara policyimplikationer.
Ändrade framtida försörjningsstrukturer och en fortskridande teknisk utveckling, där en mindre del än idag är lönearbete, indikerar det att den svenska arbetsmarknaden står inför betydande långsiktiga framtida utmaningar och bör moderniseras. Parallellt förväntas en teknisk utveckling driva på en strukturomvandling av det mer traditionella näringslivet. Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan därför i framtiden öka men också kräva helt andra insatser än idag.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
92
2.3.2 Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från Bismarck till basinkomst?
Bedömning: Regeringen bör noga följa den internationella dis-
kussionen kring socialförsäkringarnas utformning. I framtiden kan dessa behöva reformeras och göras mer portabla för att även nya och alternativa anställningsformer ska inkluderas och blir ersättningsberättigade. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar (se delrapport 2015) som beror på t.ex. flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas. Detta skulle bidra till ökad rörlighet.
Den nuvarande idén om socialförsäkringar går tillbaka till Bismarcks arbetarförsäkringar som skulle garantera en viss inkomst för löntagare. Två alternativa vägar har förts fram i den internationella debatten: basinkomst och portabla förmånssystem.
De förändringar som diskuterats ovan kan förväntas sätta dagens socialförsäkringssystem under press. Tillsammans med hotet om ökad arbetslöshet pga av tekniska framsteg har det lett till att en gammal idé (som går tillbaka till åtminstone 1800-talet) återigen har tagits upp i debatten, nämligen frågan om ett generellt försörjningsstöd eller basinkomst som det brukar benämnas.
Förespråkarna för ett basinkomstsystem hävdar att det skulle bli effektivare eftersom en flora av existerande ersättningar skulle kunna rensas ut och administrationen förbilligas rejält. Dessutom skulle livskvaliteten kunna höjas när en basinkomst möjliggör konsumtion av livets nödtorft vilket frigör tid för annat än arbete. Samtidigt som potentiella entreprenörer skulle ges ett ekonomiskt utrymme att experimentera och testa idéer. En annan fördel som påtalats är att vinster från globalisering och tekniska landvinningar skulle kunna fördelas mer rättvist. Det skulle vara ett sätt att lindra ”medel inkomsttagarkrisen”, dvs. att i många länder har tillväxten i BNP varit frikopplad från inkomstökningar för medelklassen.
I USA (Stern 2016) har nivån 1 000 USD per månad föreslagits. Det hävdas att ett basinkomstsystem skulle vara ett betydligt effektivare sätt att administrera den trillion US dollar som idag hanteras av 126 statliga, delstatliga och lokala program. Ett motsvarande för-
93
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
slag för Storbritannien landar i en basinkomst på cirka 3 700 pund per år och uppges kosta endast en procent mer i relation till BNP än dagens system (Painter and Thoung 2015).
I Finland ska ett system testas i två år på 10 000 slumpvis utvalda personer och basinkomsten planeras uppgå till 550 euro per månad. Nivån påstås innebära att bidragslabyrinter kan undvikas utan att incitament till utbildning och arbete kvävs, samtidigt som individens ekonomiska trygghet säkras.31 Likaså förbereds ett test i 19 kommuner i Holland. I Schweiz genomfördes nyligen en folkomröstning om att införa basinkomst som dock röstades ner med bred majoritet.
Det alternativ till basinkomst som förts fram i debatten är att i än högre grad låta socialförsäkringsförmåner och andra rättigheter (t.ex. turordningsreglerer) följa individen.32 Vidare skulle individen ges ett större inflytande över hur ihopsamlade förmåner används, t. ex. till vidareutbildning eller företagsstart.33 Singapore har till vissa delar infört ett sådant system sedan lång tid tillbaka.34 I Europa förefaller Frankrike ha kommit längst i dessa tankegångar och president Hollandes ekonomiske rådgivare, Jean Pisani-Ferry, har presenterat ett förslag om individuella aktivitetskonton (compte personnel d’activité).35 Individen samlar poäng på ett konto oavsett om denne är offentligt eller privat anställd. Frivillig samhällstjänst ger också poäng, fysiskt slit mer än stillasittande arbeten vilket t.ex. möjliggör tidigare pensionering. Poäng kan också användas för utbildning.36Systemet kan tydligare kopplas till individen – bli mer aktuariskt – vilket anses underlätta socialförsäkringsystemens finansiering om det blir stora skillnader i försörjningskvoten (arbetande i förhållande till icke-arbetande).
Skillnader i sociala förmåner mellan olika verksamheter och anställningsformer tenderar att hämma rörlighet och att öka matchningsproblem. Samtidigt är också alternativen förknippade med be-
31 Eklund (2016).32 I Sverige är socialförsäkringssystemen kopplade till individen men skillnader i ersättningsnivåer föreligger mellan individer som med liknande uppgifter och lön. Likaså kan inte individen själv disponera över sina insamlade förmåner.33 Som visats av Fölster (1999) och Fölster m.fl. (2003) är det en förvånansvärt liten del av skatterna som fördelar medel från hög- till låginkomsttagare. Istället används skatter för att fördela inkomster över en individs livscykel. Fölster (se också Bovenberg m.fl. 2012 och referenserna i artikeln) argumenterar för att obligatoriska välfärdskonton är ett betydligt effektivare sätt att sköta den den typen av fördelning. 34 Se Reitberger (2016). Dessa fonder omfattar också utbildning. 35 Se www.strategie.gouv.fr/cpa36 Detta skulle i sin tur kunna kopplas till högskolans nya roll som diskuteras i kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
94
tydande problem och är än så länge långt ifrån realistiska förslag. Ett basinkomstsystem strider för det första mot den traditionella svenska arbetslinjen. Å andra sidan arbetar vi under en förhållandevis kort period av vår livstid, kanske endast runt 10 procent när all tid för studier, pension, sjukdom och liknande summeras.37 Likaså är det enklare att förena med en mer splittrad försörjningsstruktur som diskuterades ovan.Tidigare har emellertid förkortade arbetstider och en positiv löneutveckling hängt samman med produktivitetsvinster som uppstått pga av kapitalinvesteringar och ny teknik. Att införa en arbetsfri ersättning samtidigt som produktivitetsutvecklingen (och tillväxt i flera länder) stagnerat är inte realistiskt. Dessutom är det svårt att hitta rätt nivå som kombinerar möjlighet att leva på en basinkomst med fortsatta incitament till utbildning och arbete. Liksom att bestämma vilka som ska omfattas av en basinkomst.
System baserade på välfärdskonton som kan förena rörlighet och portabla trygghetssystem förefaller vara en mer framkomlig väg men också den är förenad med betydande svårigheter. Portabilitet mellan olika anställningar och verksamheter är dock en tilltalande egenskap. Likaså att arbetslinjen upprätthålls. Ett problem med en övergång till ett nytt system är att det påverkar en stor del av befolkningen som har ”samlat poäng” utifrån andra förutsättningar. Hur hanteras individer som väljer att inte samla några poäng alls? Tankegångarna kring basinkomst och välfärdskonton är i ett tidigt men aktivt skede. På sikt kan socialförsäkringssystemen behöva reformeras pga teknikutveckling och ändrade försörjningsformer.38
2.3.3 Den framtida kompetensförsörjningen
I en analys från Tillväxtverket (2015) hävdas att en stor del av Sveriges framtida produktivitetstillväxt kommer att vara relaterad till digitalisering. Svenskar har över lag en hög digital kompetens idag, men utvecklingen går snabbt och i flera av våra konkurrentländer, som USA, Japan, Sydkorea, Kina, Storbritannien och Tyskland, görs ambitiösa
37 Se Eklund (2016) för en diskussion om basinkomst.38 Problemen har identifierats i Socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21) men från ett annat perspektiv som rör bristerna i träffsäkerhet och att förutse ersättningsnivåer med dagens regler. Man pekar just på arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och de som kombinerar sådana anställningar med eget företagande. Vi vill understryka att teknikutvecklingen riskerar att accentuera dessa problem.
95
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
satsningar på att utbilda och anpassa arbetskraften för framtidens behov. Det handlar om en rad initiativ, som exempelvis regionala och nationella digitala agendor, livslångt lärande genom förändringar i grundskola, yrkesutbildning och högre utbildning, samt initiativ i samverkan med näringslivet. Områden som berörs är exempelvis big data, cybersäkerhet, sakernas internet, hälsoteknologi och superdatorer.39
Bilden av Sveriges position i den digitala ekonomin är motstridig. I ett delbetänkande från Digitaliseringskommissionen (2014) hävdar sig Sverige väl. Samtidigt visar andra rapporter att svenskar tycks halka efter i den digitala utvecklingen. Enligt en nordisk undersökning från konsultbolaget Accenture uppger 59 procent av arbetstagarna i Sverige att de proaktivt lär sig nya verktyg och färdigheter, medan motsvarande siffra i Norge ligger på 83 procent. Hälften av arbetstagarna menar dessutom att företagen inte har förmåga att dra nytta av nya digitala lösningar.40 En undersökning som presenterades vid World Economic Forum i Davos med temat ”Den fjärde industri-
ella revolutionen” konstaterade att Sverige har infrastruktur och nät-
verk som möjliggör digitalt arbete, men saknar kompetens för att dra nytta av tekniken. Det är dessutom tveksamt hur effektivt det svenska utbildningssystemet är när det gäller digital kompetens. I en rapport från DESI hävdas att Sverige fortfarande är ett ledande land men digiatlsiering går långsammare än i andra EU-länder.41
Bristen på kompetens inom it och digitalisering är ett allvarligt tillväxthinder för många företag. Enligt en rapport från IT&Telecomföretagen förväntas ett underskott på 60 000 personer inom hela IT och telekomsektorn, inklusive andra verksamheter med högt IT-innehåll, år 2020.42Och trots att systemerare och programmerare är den enskilt största yrkesgruppen i Stockholms län, med nästan 36 000 personer, så är det svårt även för större företagen i regionen att rekrytera kvalificerad kompetens.43
Inom skolan är samtidigt behovet av att rekrytera personal med baskunskaper inom framför allt matematik och programmering större än tillgången. Sverige har under senare år också halkat allt
39 Tillväxtanalys (2015a).40 SvD (2016).41 Vad som i rapproten kallas för ”lagging ahead” (https://ec.europa.eu/digital-single-market/ en/desi).42 IT&Telekomföretagen (2015).43 Stockholms handelskammare (2014).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
96
längre ner i OECD:s PISA-mätning (Program for International Student Assessment) som mäter 15-åringars kunskaper inom matematik, läsförståelse och naturvetenskap. En ny PISA-mätning presenteras senare i höst men enligt den senaste hamnar Sverige under genomsnittet för OECD inom samtliga områden.
Såväl tankesmedjan Digital utmaning som Teknikföretagen och Vinnova pekar på behovet av olika insatser för att stärka den digitala kompetensen inför framtiden.44 Politiskt tillsattes 2012 Digitaliseringskommissionen med uppgift att verka för att uppnå målet i strategin It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige. Under 2015 presenterades utredningen Digitaliseringens transforme-
rande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91), som identifierade
sex strategiska områden med ett antal underliggande förslag för framtida prioriteringar i digitaliseringspolitiken; statens engagemang, regelverk, kompetens, infrastruktur, datadriven innovation, samt säkerhet och integritet.
Kompetensförsörjningsfrågorna sträcker sig naturligtvis längre än till digitaliseringskunnande. Vi anser dock att brister på det området är särskilt allvarliga mot bakgrund av den framtida utveckling som vi diskuterat i kapitlets tidigare avsnitt. I Kapitel 5 återkommer vi med förslag som berör kompetensfrågorna mer brett.
2.3.4 Marknadsinträde, konkurrens och produktivitet
Bedömning: Regeringen bör verka för stärkt konkurrens och
enklare marknadsinträde genom att: – låta Konkurrensverker identifiera de branscher där Konkur-
renshindren är särskilt påtagliga och bör föranleda åtgärder, – ge Konkurrensverkets ökade befogenheter vid tillämpning av
reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, – stärka utmaningsrätten för privata företag gentemot offentliga
verksamheter, – möjliggöra ett enklare registreringsförfarande för nya företag
som är Internetbaserat och kostnadsfritt.
44 Digital utmaning (2016), Teknikföretagen (2015) och Vinnova (2016).
97
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
I USA förefaller marknadskoncentration ha ökat – dvs. färre, större och äldre företag konkurrerar inom samma bransch samtidigt som nyföretagandet är begränsat till ett fåtal regioner vilka svarar för hälften av nyföretagande.45 Man talar i USA om ”the decline of the startup nation”. Skälen som lyfts fram är bl.a. ett ökat regleringstryck, t. ex. krävs en av myndigheterna utfärdad licens för 25 procent av dagens yrken, ofta på delstatsnivå. Det hämmar rörligheten på den amerikanska arbetsmarknaden.46
I Sverige är mönstret annorlunda. För det första har entreprenörskapet varit inne i en positiv trend sedan mitten på 2000-talet (med något undantag för enstaka år). För det andra förefaller koncentration endast vara förekommande i några branscher. Inom delar av tillverkningsindustri (t.ex. elektronik) har koncentration således ökat mellan 1989 och 2014, medan den varit oförändrat eller minskat något i läkemedel.47 Inom både avancerade (FoU, juridiska och ekonomi konsulter, programmering, etc.) och enklare (restaurangverksamhet etc.) tjänstesektorer förefaller överlag koncentrationerna ha minskat. Detta är i sig en indikation på inträde av nya företag och ökad konkurrens. I en internationell jämförelse bedöms dock Sverige ha låga inträdeshinder (Tillväxtanalys 2013).
Studier av bl.a. OECD (2015d) visar att inträdeshinder påverkar en ekonomi på åtminstone två sätt. Dels innebär en svag nyetableringstakt stagnerande eller låg produktivitetsutveckling inom företag redan verksamma på marknaden, dels kommer allokeringseffektiviteten, dvs. att kompetens eller andra produktionsresurser hamnar i de mest produktiva företagen, att försämras (Decker m.fl. 2014). Bristande konkurrens mellan företag och om produktionsresurser minskar därför sannolikheten för innovationer och ökad produktivitet.48 OECD har också visat att företag i frontlinjen (frontier firms) har en betydligt högre produktivitetsutveckling än andra företag
45 Större företag blir mer byråkratiska, skapar interna regleringar och hämmar produktivitetsutvecklingen. Enligt Hamel aoch Zanini (2016) arbetar 21,4
miljoner byråkrater i USA som
inte bidrar med något värdeskapande. Om dessa individer sysselsattes i andra verksamheter skulle produktiviten kunna öka med 1,3
procent per år.
46 Financial Times (2016c). Sedan 2010 kan dock en ökning i USAs entreprenörskap noteras (GEM 2015).47 Egna beräkningar med data från SCB. Resultaten kan skilja sig något beroende på om Herfindalindex (mått på koncentration av marknadsandelar) eller C4 (de fyra största företagens andel av försäljning) används. 48 Se också Långtidsutredningen (SOU 2015:104) om betydelsen av konkurrens för innovation och produktivitet. Självfallet påverkar också investeringar i såväl fysiskt som kunskapskapital (mjukvara, marknadsföring och FoU) produktivitetstillväxten.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
98
vilket är precis vad vi förväntar oss enligt de forskningsresultat som redogjordes för i kapitel 1. Men det bygger på en fungerande allokeringseffektivitet och matchning.49
Ett stort antal länder har vidtagit en uppsjö av olika åtgärder för att stimulera ett ökat nyföretagande. Ett i princip kostnadsneutralt sätt är att införa enkla Internetbaserade registreringsförfaranden samtidigt som också företagsformer förenklas.50En viktig fråga för svenskt vidkommande är hur offentlig sektor agerar på privata marknader (KKV 2013). Kommunala bolag förekommer inom en rad olika branscher och dess effekter på konkurrens och effektivitet är i bästa fall oklara,
i
sämsta fall negativa.51
Kommunernas roll är att vara möjliggörare, inte att driva verksamhet i kommunala bolag med begränsad insyn. Även staten äger ett betydande antal företag där syftet kan vara oklart. Är det ett samhällsuppdrag bör det definieras och om det
är
en renodlad kommersiell
verksamhet bör det analyseras om det finns någon grund för ett statligt ägande eller om det
är
bättre att avyttra verksamheten.
Konkurrensverket drar slutsatsen att det finns skäl till att stärka konkurrensen på områden där offentliga aktörer på olika sätt
är
involverade. Det kan dels gälla processer och tillståndsförfarande (t
.ex.
bygglovsförfarande och marktilldelning), dels när kommunala aktörer driver verksamhet
i
egen regi (KKV 2013). Vi instämmer
i
de för-
slag som tidigare förts fram om att kommunerna ska ha skyldighet att utarbeta och implementera styrdokument som ska sörja för transparens och konkurrensneutralitet, att offentliga aktörer regelbundet ska se över sin näringsverksamhet med avseende på tillämplig konkurrenslagstiftning, samt att Konkurrensverket bör få beslutanderätt vid tillämpning av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Ett ytterligare sätt att få in privata entreprenörer
i
kommunala verk-
samheter har varit den sk utmaningsrätten på tjänster som levereras av kommuner och landsting. Utmaningsrätten innebär att det
är
möjligt att lämna ett önskemål om att en del av den kommunala
49 Andersson m.fl. (2012) visar på svenska data att nyetableringar med en viss tidsfördröjning positivt påverkar produktiviteten bland de företag som redan finns på marknaden.50 Bl.a. i Chile där ett förenklat förfarande ledde till en betydande ökning och idag sker två tredjedelar av företagsregistrering sker via Internet (www.tuempresaenundia.cl).51 Enligt den referensgrupp som kopplats till utredningen väljer t.ex. kommunerna att sköta delar av cirkulära ekonomin (återvinning och avfallshantering) delvis iställer för att anlita privata och konkurrensutsatta aktörer.
99
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
verksamheten ska upphandlas eller säljas. Det är emellertid kommuner och landsting själva som bestämmer om utmaningsrätt ska införas och ett relativt litet antal har hittills beslutat sig för detta. En förstärkt utmaningsrätt kan vara ett sätt att underlätta för privata företag.
Omvänt kan det vara önskvärt att privat företagsamhet kan verka inom områden som tidigare varit förbehållna offentliga aktörer (och som politiken öppnat upp för sedan ett par decennier tillbaka) om det kan leda till effektivitets- och produktivitetsvinster med bibehållen eller ökad kvalitet.52 Det bygger på tydliga funktionsspecificeringar och kriterier för att utvärdera privat (och offentligt) bedrivna verksamhet, kombinerat med kontroller och kännbara sanktioner om företagen inte levererar avtalad kvalitet. Det vill säga upphandlingskompetens hos den offentlige kunden erfordras.
En bättre fungerande konkurrens och ett ökade nyetablering är ett medel för att öka innovativitet och produktivitet. Detta är i grunden ett europeisk problem. EU:s produktivitet är cirka 25 procent lägre än i USAs och också lägre än i Kina och Sydkorea vilket på sikt urholkar konkurrenskraften (Kommissionen 2015).
2.3.5 Regelbörda och entreprenörskap
Bedömning: Regleringar är särskilt betungande för små och
nystartade företag. Regeringen bör accelerera regelförenklingsarbetet, säkerställa Regelrådets oberoende och överväga att inrätta en ”Entreprenörsombudsman” (EO) som i samverkan med t.ex. Regelrådet (eller annan lämplig aktör) bevakar regleringar men också har ett vidare mandat rörande frågor som t.ex. ”andra chansen”, konkurrens och främjandeinsatser. Alternativt kan denna funktion ligga under den omvärldsbevakande enhet som föreslås i avsnitt 2.4.7. I styrelsen för EO bör entreprenörer, myndighetsrepresentanter och akademin vara representerade.
Ett bra entreprenörskapsklimat förutsätter att regelverken och deras tillämpning inte försvårar för företag att växa och utvecklas. Reglerna måste vara ändamålsenliga, tydliga och enkla att tillämpa. I dag kan
52 Se Bergman (2013) och Eklund (2015).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
100
detta variera beroende på i vilken utsträckning reglerna är anpassade till förutsättningar hos företag av olika storlek, i olika branscher eller med olika lokalisering. I många fall är det emellertid inte reglerna i sig som skapar tillväxthinder, utan snarare tillämpningen av dessa. Det kan handla om hur företagen bemöts av myndigheter, vilket stöd de kan få för att hantera dem och hur myndigheterna tolkar sina uppdrag.53
Tillväxtverket har sedan 2006 haft olika regeringsuppdrag för att följa den administrativa kostnaden för företag att hantera lagar och regler. I årsrapporten för 2015 konstaterades att trots förenklingsarbetet så ökar de administrativa kostnaderna. Man konstaterar även att det inte bara är företagens administrativa kostnader som påverkas av nya eller förändrade regler, utan även kostnader relaterade till hela företaget verksamhet (produktion, utveckling, innovation, mm.). För att få en bättre helhetsbild av regelförändringars totala kostnadspåverkan har Tillväxtverket påbörjat utvecklingen av en ny utvärderingsmetod. Regleringar har också visat sig medföra andra indirekta effekter som att påverka incitamentsstrukturer eller neutra lisera positiva effekter av t.ex. utbildningssatsningar (Ardagna och Luzardi 2010).
Sveriges regleringsnivå har ansetts vara relativt låg i en internationell jämförelse. I stigande grad gäller det också på arbetsmarknadsområdet (OECD 2013a, 2013b). Samtidigt konstaterar OECD att om svensk arbetsmarknadsregleringen stod i paritet med den effektivaste bland OECD-länderna, skulle arbetsproduktiviteten kunna öka med 10 procent (OECD 2015e). Sveriges hamnar även relativt långt ner i rankingen när OECD jämför ett sammanvägt index för barriärer vad gäller entreprenörskap, även om skillnaderna är små mellan flertalet länder(Ds 2015:43). Sveriges relativa enkelhet vid start av bolag samt ett bra regelskydd för etablerade företag dras ned av andra faktorer som byråkratiska procedurer i kommunikationen med myndigheter.
När det gäller regelförenklingsarbetet placerar sig Sverige enligt OECD (2014) ungefär som snittet för andra länder. Tidigare kartläggningar i Sverige visar att 61 procent av företagen upplever regelverken som ett tillväxhinder, varav 22 procent anser dessa vara ett betydande sådant (Tillväxtverket 2015, se också Världsbanken 2015). Samtidigt uppger en relativt stor andel mindre och medelstora före-
53 Se litteraturen om ”regulatory failure”, t.ex. Posner (1974) eller Peltzman (1976).
101
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
tag en ambition att växa, särskilt de med mellan 50 och 249 anställda.54 Det förefaller följaktligen finnas en potentiell tillväxtmöjlighet i företagen som riskerar att hämmas av bl.a. omfattande regleringar.
Det är framför allt regler kopplade till anställning som upplevs som kostsamma och betungande, särskilt för unga och mindre företag. Det handlar om sjuklöneregler, regler kring anställning och uppsägning, samt regler kring anställdas ledighet.55 Ungefär hälften av de mindre företagen uppger att krångliga regler i samband med anställningsförfarande är en anledning till att man inte vill växa genom att anställa. Tittar man på unga och nystartade företags sysselsättningstillväxt är den också mer blygsam än i många andra länder (OECD 2015e).
Också EU bidrar till ett snårigare regelverk. Enligt Pelkmans och Renda (2014) påverkas hela innovationskedjan av EU:s regelverk – från FoU till till kommersialisering. EU arbetar dock med att förenkla och minska regelbördan, främst genom initiativet Regualtory Fitness and Performance Program (REFIT) som lett till Better Regulatory Agenda. Man har också tagit fram en Better Regulation Guideline. Kommissionen säger sig ha ambitionen att vara en support funktion för andra myndigheter – nationella såväl som regionala och lokala – för att bidra med kunskap om hur EU:s regelverk ska och kan hanteras.
Ett exempel på utveckingen av regleringar som har direkt bäring på näringslivet visas i figur 2.12. Baserat på OECD:s statistik vad gäller produktmarknadsregleringar framgår att samtliga utom två länder har minskat sina produktmarknadsregleringar mellan 2003 och 2013: Japan och Sverige. Nivån i Sverige ligger förhållandevis högt (2013) och vi placeras oss lång bakom Nederländerna, som tidigt satte igång ett regelförenklingsarbete, och Storbritannien.
54 I en internationell jämförelse är dock tillväxtambitionen hos de yngre och nystartade företagen på ungefär samma nivå som snittet inom EU (OECD 2015d, Braunerhjelm m.fl. 2015).55 I Tillväxtverkets (2015) sammanställning ingår inte skatteområdet och flera branschspecifika regelområdet i undersökningen (det föreligger stora branschvisa skillnader).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
102
Figur 2.12 Produktmarknadsregleringar 2003 och 2013
.
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
Au st ral ie n
Ös te rr ik e
Be lgi en
Kan ad a
Tj eck ie n
Da nm ar k
Fi nl an d
Fr an kr ike
Ty skl an d
Irl an d
Ita lie n
Jap an
Ne de rlä nde rn a
N or ge
Po le n
Po rtu ga l
Spa ni en
Sv er ig e
Sc hw ei z
St or br ita nni en
2003 2013
Källa: OECDs databaser.
Erfarenheter från andra länder tyder på att en oberoende granskning av tillkommande regler minskar onödigt regelkrångel. Detta kräves en kontinuerlig övervakning och en dialog med olika intressenter för att skapa en optimal balans mellan förutsägbarhet och stabilitet i regelverken (Kommissionen 2015). Just den funktionen saknas i den svenska myndighetsfloran. Som ett led i arbetet med regelförenkling beslutade regeringen under 2008 att inrätta Regelrådet – ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (Dir. 2008:57).56
I de kontakter vi haft med entreprenörer och företagare under arbetets gång har vikten av en öppen och konstruktiv dialog med den politiska makten förts fram åtskilliga gånger. Man efterlyser en funktion som dels är länken mellan entreprenörena och regering, dels har ett mer övergripande perspektiv och bevakar att olika policyområden som berör entreprenörskap och innovation är koordinerade. En möjlighet är att upprätta en Internetbaserad kommunikationsportal som tas upp på andra ställen i rapporten. En alternativ lösning, som
56 Ett ytterligare uppdrag som Regelrådet har är att på begäran från departement bistå med att granska konsekvensutredningar för sådana förslag från EU som bedöms ha stor påverkan på företag i Sverige.
103
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
också backas upp från entreprenörshåll, är att installera en oberoende ”Entreprenörsombudsman” (EO)som kunde föra fram entreprenörernas frågor, utreda förslag och kunna informera i relevanta policyfrågor samt ha en övervakningsfunktion. Eventuellt skulle EO kopplas samman med Regelrådet men samtidigt få ett bredare mandat.57 Det skulle innebära att Regelrådet frikopplas från Tillväxtverket. Eller så kunde EO vara en del av den omvärldsbevakning som vi föreslår i avsnitt 2.4.7.
2.3.6 Bostadsmarknad, infrastruktur och entreprenörskap
Förslag: Regeringen bör snarast verka för en blocköverskri-
dande överenskommelse vad gäller bostadspolitiken som i nuläget har utvecklats till en hämsko på entreprenörskapets förutsättningar. Problemen är väl kända och utredda i olika omgångar. Sveriges position som ett ett ledande land inom IT och digitalisering är inte given, andra länder går förbi eller närmar sig Sverige. Särskilt mindre företag förefaller brista i digitaliseringskompetens. Regeringen bör tydligt uppdra åt de sam verkansgrupper som etablerats inom ramen för samverkansprogrammen att kartlägga svagheterna och att föreslå lämpliga åtgärder för att Sverige ska kunna behålla sin position som en ledande digitaliseringsekonomi.
Innovation sker främst i täta miljöer – städer – ofta karaktäriserade av en betydande rörlighet och interaktion mellan individer och företag. En väl fungerande bostadsmarknad är följaktligen centralt för innovationsdrivna miljöer och för entreprenörernas möjligheter att utveckla sina idéer. Det svenska bostadsbyggandet har sedan lång tid fallit tillbaka (figur 2.13) vilket accentuerades under krisens inledande år 2008–2009 för att svagt vända upp 2010. Mellan 2014 och 2016 ökade byggandet av nya bostäder kraftigt, från 17 630 till 33 950 lägenheter i småhus eller flerbostadshus per år, men ligger fortfarande långt under nivåerna på före 1990-tals krisen. Men mycket tyder på att det tar lång tid att komma ikapp behoven. Enligt Boverkets
57 Andra ombudsmän, t.ex. Diskrimineringsombudsmannen, kan vara en förebild för EO.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
104
reviderade prognos från oktober 2015 ökar byggbehovet i storstadsregionerna (Göteborg, Malmö och Stockholm) från 558 000 till 705 000 nya lägenheter för de kommande elva åren. Då har inte hänsyn tagits till den ökande flyktingströmmen under sommaren 2015, vilket innebär att prognosen kan behöva revideras.
Figur 2.13 Färdigställda lägenheter i nybyggda hus (flerbostadshus
och småhus
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000
19 75
19 77
19 79
19 81
19 83
19 85
19 87
19 89
19 91
19 93
19 95
19 97
19 99
20 01
20 03
20 05
20 07
20 09
20 11
20 13
20 15
Källa: SCB.
Skälen till den besvärliga situationen på bostadsmarknaden är de betydande inlåsnings- och priseffekter som skapats av en kombination av skatteregler, avdragsmöjligheter och bostadsregleringar. Nyproduktion hämmas samtidigt som skattekonsekvenserna av att sälja sin bostad kan vara betydande. Det är i första hand ett storstadsproblem och ett hot mot den potentiella tillströmningen av kompetens till Sveriges mest dynamiska regioner. I regel är då en annan storstad i ett annat land alternativet och inte en mindre stad i Sverige. En icke-fungerande bostadsmarknad ökar också matchningsproblemen på arbetsmarknaden (OECD 2015a). Vi uppmanar de politiska partierna att skyndsamt arbeta fram en blocköverskridande överenskommelse som ökar rörligheten och utbudet på bostadsmarknaden.
105
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
En bostadsmarknad med ett diversifierat utbud som täcker olika behov måste kombineras med en effektiv infrastruktur. Det är generellt en förutsättning för resursrörlighet och resursomfördelning. De offentliga investeringarna har under lång tid varit låga och underhållet är kraftigt eftersatt. Vi efterlyser åtgärder för att i första hand få den regionala infrastrukturen att fungera.
Till den fysiska infrastrukturen hör också en väl utbyggd digital infrastruktur. Sverige tillhör de ledande länderna vad gäller digitalisering. Omkring åtta procent av BNP 2014 kan enligt vissa uppskattningar hänföras internet-baserad verksamhet (konsumtion, produktion och investeringar). Tillväxten sedan 2010 uppgår till cirka nio procent per år.58 Samtidigt förefaller Sverige tappa mark
i
förhållande
till andra europeiska länder, också Asien är på stark frammarsch. Bland mindre och medelstora företag förefaller förståelsen för vikten av att utnyttja internet för att stärka sin marknadsposition och att minska kostnaderna vara svag. I de samverkansprogram som nyligen lanserats av regeringen har digitaliseringsfrågorna ett stort utrymme men är spridda på tre olika program. Frågan är så pass viktig att den förtjänas att analyseras i ett sammanhang.
2.4 Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse
I kapitel 1 betonade vi vikten av att politiken omfattar åtgärder för att dels bygga upp och förstärka kunskapsbasen, dels att omvandla kunskap till samhällsnytta. Vad gäller båda dessa aspekter – kunskapsuppbyggnad och omvandling – kan skatternas nivå och struktur förväntas ha en stor betydelse; skatter är ett kraftfullt instrument för att påverka såväl individer (konsumtion eller sparande, utbildning, lönearbete eller entreprenörskap) som företag (FoU-satsningar, forskningssamarbeten eller företagsinterna utbildningssatsningar).
Enligt direktiven ska en internationell jämförelse göras av skatter som är relevanta för entreprenörskap. Vi kommer inte att presentera några konkreta förslag på skatteområdet men vill betona att skatte-
58 Boston Consulting Group (2015). I EU uppskattas motsvarande siffra till cirka fem procent (http://thoughtleadership.ricoh-europe.com/se/digitalagenda/home).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
106
miljön är sannolikt det viktigaste ramvillkor som omgärdar entreprenörskap. Vi nöjer oss med att peka ut tänkbara färdriktningar, slutsatserna lämnar vi åt läsaren.
2.4.1 Institutionell konkurrens
I Sverige har bolagsskatten sänkts vid upprepade tillfällen, senast 1 januari 2013 till 22 procent. Regeringskansliet förbereder också en reform av bolagsskatten baserat i Företagsskattekommitténs arbete (SOU 2014:40) som ytterligare kan sänka den effektiva bolagsskatten till 16,5 procent. Den återkommande motiveringen bakom sänkningar i bolagsskatten är ”skattekonkurrens”, dvs. när andra länder sänker bolagsskatten måste Sverige följa med.59 Vi instämmer i det resonemanget men anser att detta inte är något som specifikt gäller för enbart bolagsskatten.
I en globaliserad ekonomi där allt på sikt blir rörligare är samma argument lika starkt (eller kommer at bli) oavsett om vi studerar individ-, entreprenörs/ägar- eller bolagsskatterna. Den internationella konkurrensen om talang, teknik och kapital kommer med all sannolikt att tillta ytterligare. Det innebär inte att ett ”race to the bottom” är oundvikligt: vad en konstruktiv diskussion bör handla om är hur skatterna ska utformas för att främja kunskap, entreprenörskap och tillväxt och därmed på sikt öka skatteintäkterna. Framför allt är det mindre klokt att hårdbeskatta de tillväxtfaktorer som forskningslitteraturen lyfter fram: investeringar i forskning och humankapital (utbildning), entreprenörskap och faktorer som indirekt påverkar dessa (t.ex. skatter som leder till inlåsning av kapital och boende).
Vi fokuserar följaktligen på de skatter som enligt forskningslitteraturen bedöms ha störst inverkan på entreprenörskap: bolags-, kapital- och utdelningsskatten. Men också individbeskattning kommer att tas upp i de internationella jämförelserna: marginalskatter, fåmansbolagsreglerna och fördelningen mellan tjänste- och kapitalbeskattning, samt optionsbeskattningen.
59 Inom OECD pågår omfattande arbete med att uppskatta omfattningen av och om möjligt begränsa så kallad ”Base erosion and profit shifting”, kort BEPS. En stor del av arbetet går ut på att utvärdera i vilken mån särregleringar för till exempel FoU-kostnader utnyttjas av multinationella företag för att minska eller flytta den beskattningsbara vinsten från ett land till ett annat.
107
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.4.2 En globaliserad skattemiljö
Skattesystemets betydelse för entreprenörskap och näringslivsklimatet kan knappast överskattas, det finns en omfattande forskningslitteratur på området.60 Ett jämförelsevis högt skatteuttag drar ner avkastningen efter skatt på både kapital- och arbetsinsatser i ett nystartat företag. Höga skattenivåer och generösa transfereringssystem tenderar också överlag att minska incitamenten för entreprenörskap. Om skattesystemet dessutom upplevs som krångligt minskar viljan att starta företag ytterligare.61
I det svenska fallet, och i länder med liknande system, spelar dessutom det duala skattesystemet en viktig roll. Spänningarna mellan beskattningsnivåer av inkomstslagen kapital och inkomst av tjänst är betydande och har ökat sedan skattereformen i början av 1990-talet. Incitamenten att omvandla löner till inkomstslaget kapital ökar (skattearbitrage). Detta kan i sin tur leda till nyetableringar av ”skatteskäl” utan några tillväxtambitioner.62 Om skattesystemet inte förmår att motverka en sådan utveckling kan reformer som ursprungligen var tänkta att gynna företagande och entreprenörskap riskera att urholkas och på sikt försämra den institutionella miljön och skattesystemets legitimitet.
Även i
länder med höga skattenivåer som generellt förväntas dra
ner den entreprenöriella aktiviteten (nyetableringar), kan det finnas motverkande faktorer. Detta gäller framför allt skattesystemets struktur.63 Exempelvis skulle en utbyggd arbetslöshetsförsäkring som också omfattar företagare teoretiskt kunna lindra konsekvenserna av en nedläggning av verksamheten och öka riskbenägenheten. Eller offentligfinansierad skola, vård och omsorg som
är tillgänglig för alla.
60 Se t.ex. Hansson (2008) för en översikt och Birch Sørensen (2008, 2010). Den senare presenterar också förslag för Sverige: en enhetlig moms, avskaffad värnskatt, förenklat jobbskatteavdrag, enhetligare kapitalbeskattning och en reformerad fastighetsskatt. Sammantaget efterfrågas ett helhetsgrepp över det svenska skattesystemet istället för särregleringar av enstaka skatter.61 Braunerhjelm och Eklund (2013).62 Asoni och Sanandaji ( 2009). Ilmakunnas (2001) visar att andelen egenföretagare minskar vid högre BNP/capita. Wennerkers m.fl. (2005) konstaterar ett u-format samband mellan BNP/capita och andelen företagare. 63 Övergripande om skatter används för att säkra ett rättssamhälle, bygga ut infrastrukturen, utbildningsväsende, generösa socialförsäkringssystem eller bidrag till entreprenörer eller för innovation.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
108
Internationellt konkurrenskraftiga skattesystem och skattenivåer som kan påverka entreprenörskap är således en viktig del i att skapa en dynamisk och entreprenörsinriktad miljö. Samtidigt är internationella jämförelser svåra. En begränsande aspekt är att potentiella entreprenörer påverkas i olika utsträckning av olika typer av skatter, direkta och indirekta, och skattesatser. Omständigheter som försvårar jämförelser har att göra med enskilda länders specialfall och särregleringar, duala respektive icke-duala skattesystem samt skatteuttag på olika regionala nivåer. Dessutom slår skatterna olika i entreprenörskapets olika faser.
2.4.3 Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer
En startpunkt kan vara Världsbankens ”Ease of Doing Business” rapport där ett stort antal faktorer som bedöms påverka förutsättningarna för att driva företag vägs ihop i totalt 189 länder. En av de dessa är ”Paying taxes” som i sin tur är en sammanvägning av bland annat skattesatser, men även antal skatteinbetalningar och uppskattad tidsåtgång för att fullfölja rapporteringen till myndigheterna i respektive land. Total skattenivå räknas ut baserat på beskattning av företagets vinst (bolagsskatt) samt skatt på inkomst och socialavgifter, men även ”other taxes” som miljö- och fastighetsskatter. Totalt placerar sig Sverige på plats 37 inom ”Paying taxes”. Våra nordiska grannländer Norge, Finland och Danmark ligger däremot alla bland de 20 främsta nationerna. Det bör påpekas att ”Doing Business” mätningen är ett relativt trubbigt verktyg men tillhandahåller å andra sidan ett någorlunda standardiserat mått.
Tittar vi på det totala skattetrycket har det sjunkit i Sverige (figur 2.14), även om vi fortfarande tillhör de länder som har bland de högsta skatteuttagen(för 2014 cirka 42,7 procent). Sverige har dock lämnat över topplaceringen till Danmark som landet med högst andel skatteintäkter av BNP. I en internationell jämförelse är skatteuttaget dock fortfarande högt. Genomsnittet i OECD 2013 var 34,2 procent.
109
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.14 Skatteintäkter som andel av BNP 2014 (procent)
0
10
20
30
40
50
60
Korea
USA
Schweiz
Irland Kanada Slovakien
Israel
Storbritannien
Estland Spanien Tjeckien Portugal Grekland Tyskland Slovenien
Ungern
Island Norge Sverige Österrike
Italien Finland Belgien Frankrike Danmark
Källa: OECDs databaser.
Otvetydigt har skattesystemet stor inverkan på såväl innovation som möjligheterna till att starta, driva och utveckla företag. Om ett högt skatteuttag leder till fler eller färre företagare är dock en fråga som behöver besvaras empiriskt. En enkel korrelation mellan entreprenörskap och totalt skattetryck (figur 2.15) visar på ett negativt samband.64
64 Sambandet är inte kausalt.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
110
Figur 2.15 Skatter som andel av BNP (laggad ett år) och andel av befolkningen
i åldrarna 18–64 år som antingen är entreprenör i vardande (igång med att starta ett företag) eller äger och leder ett nytt företag (TEA), 2001–2015, innovationsdrivna länder
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
0
10
20
30
40
50
60
An de l e nt re pr en ör er (T EA) , %
Skatter som andel av BNP (ett års lag), %
Källa: OECDs databaser och GEM (2015).
2.4.4 Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna
När en individ står inför valet att starta ett företag, söka ett arbete eller fortsätta sin anställning kommer beslutet baseras
i
en mer eller
mindre noggrann avvägning mellan risk och
förväntad
avkastning
(Parker 2009).65 Risk och avkastning kan ses
i
ett relativt brett per-
spektiv, det är inte enbart ekonomiska faktorer som styr valet. Riskerna kan handla om att satsat kapital går förlorat, att den potentiella företagaren skulle få svårt att återigen få en anställning om företaget inte bär sig eller att livet som företagare kan komma att innebära längre arbetsdagar och mindre fritid. Avkastningen behöver heller inte bara vara ekonomisk utan kan också handla om möjlighet
65 Vi bortser från det sl nödvändighetsföretagandet som uppstår pga. att inga möjligheter till anställning föreligger.
111
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
att förverkliga en idé och få friare arbetstider. men på kostnadssidan
i
den kalkylen ingår skatter som påverkar företaget, främst bolags-, kapital- och utdelningsskatter.
Bolagsskatt
Bolagsbeskattning nämns av bland annat OECD som en av de mest tillväxtskadliga skatterna. Flera OECD-länder har också sänkt bolagsskatten under de senaste decennierna (figur 2.16). Trots detta har skatteintäkterna från bolagssektorn som andel av BNP legat på relativt oförändrade nivåer över tid pga. att skattebasen samtidigt breddats (figur 2.17). Det är snarare konjunkturen som tycks påverka bolagsskatteintäkternas andel av BNP och som förklarar de svängningar över tid som kan observeras.
Figur 2.16 Bolagsskatteintäkter som andel av BNP, 2000–2014, OECD
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
Danmark Frankrike Tyskland Japan Sverige USA OECD
Källa: OECDs databaser.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
112
Figur 2.17 Bolagsskattesats 2000–2014, OECD
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Danmark Frankrike Tyskland Japan Sverige USA
Källa: OECDs databaser.
Sveriges bolagsskattenivå (22 procent)är lägre än genomsnittet i OECD-länderna som 2014 låg på cirka 23,6 procent (23,0 om vi bortser från USA och Japan som i OECD-sammanhang har haft relativt höga bolagsskattenivåer på 35 respektive 28,1 procent).66Trenden är dock nedåtgående. Relativt nyligen (december 2014) presenterade en norsk statlig utredning ett förslag om att Norge bör sänka sin bolagsskatt från nuvarande 27 procent till 20 procent och likaså har Storbritannien efter Brexit aviserat att en sänkning till 15 procent kan vara aktuell.67 I Danmark och Finland har bolagsskattesatsen sänkts i flera steg under senare år och uppgår nu till 22 respektive 20 procent. I båda länderna finns också planer på ytterligare skattesänkningar riktade mot företag. 68
66 Sverige sänkte den statliga bolagsskatten från 28 procent till 26,3 år 2009, och från och med 1 januari 2013 till 22 procent. Samtidigt har möjligheterna till skatteplanering via s.k. räntesnurror begränsats.67 Sveriges Radio. Företagsskattekommitténs (SOU 2014:40) huvudförslag innebär att den effektiva bolagsskatten i Sverige sänks till 16,5 procent. Detta på grund av att företaget får ett s k finansieringsavdraget för en del av resultatet. Dock kommer den nominella nivå fortfarande vara 22 procent. Samtidigt innebär Företagsskattekommitténs förslag att den effektiva beskattningen ökar för vissa högbelånade sektorer som fastighetssektorn då begränsningar av ränteavdrag införs. 68 Finansministeriet 2016.
113
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Kapital- och utdelningsskatter
Teoribildningen om skatt på utdelning och kapitalvinster brukar indelas i den traditionella och den nya synen. Enligt den förstnämnda är skatt på utdelningar snedvridande för både nya och existerande företag (inlåsning och högre avkastningskrav), medan den nya synen hävdar att skatt på utdelningar inte är snedvridande för existerande företag (Auerbach 2002). Kapitalvinstskatt har dock snedvridande effekter för både nya och existerande företag enligt båda synsätten, dvs. avkastningskravet före skatt ökat vilket drar ner investeringarna (Henrekson och Sanandaji, 2014).
I sammanhanget bör också ”Principal-agent” teorin nämnas (se t.ex. Grossman och Hart 1983 och Ross 1973). En slutsats av denna är att företagsledningar har svaga eller inga incitament att dela ut vinstmedlen till ägarna, vilket förstärks av skatt på utdelning. Det leder till inlåsning av vinstmedlen i främst äldre, mogna företag med spritt ägande där ägarnas kontroll av ledningen inte är perfekt. Kapitalallokering blir ineffektiv, vinstmedel hålls kvar i bolagen och återinvesteras i mindre lönsamma projekt snarare än delas ut till ägarna. Med lägre skatt på utdelning ökar kapitalets rörlighet samtidigt som ”principal-agent” problemet förväntas minska (Morck och Yeung 2005).
Slutsatserna av forskningen är att höga kapital- och utdelningsskatter leder till inlåsningseffekter och har en negativ effekt på den förväntade avkastningen på entreprenöriella satsningar och tillgången på kapital. Därmed påverkas också valet mellan lönearbete och ett riskfyllt entreprenörskap.69
I Sverige ligger skattesatserna för kapitalinkomster fortfarande över OECD-genomsnittet. Det gäller oavsett om vi studerar skatten på utdelningar, kapitalvinster eller ränteintäkter (figur 2.18). När det gäller utdelningar och kapitalvinster blir dessa dubbelbeskattade genom först bolagsskatt och sedan antingen utdelnings- eller kapitalvinstbeskattning. Höga kapitalvinstskatter minskar det VCfinansierade entreprenörskapet och har visat sig slå negativt mot potentiella snabbväxande företag.70 I USA får i genomsnitt 0,2 pro-
69 Samtidigt ska påpekas att det är svårt att svårt att generalisera resultaten av empiriska studier beroende på institutionella skillnader mellan länder (Henrekson och Sanandaji 2014).70 Se bland annat Gompers och Lerner (1999, 2001), Da Rin m.fl. (2006), van Praag och Versloot (2007) samt Henrekson och Johansson (2010).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
114
cent av alla företag VC-finansiering, samtidigt som två tredjedelar av alla företag som blivit börsintroducerade fått denna typ av finansiering (Lerner 2009).
Figur 2.18 Skattesatser på kapitalinkomster i OECD och Sverige 2012
42%
39%
26%
48%
48%
30%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Utdelning Kapitalvinst Räntor
OECD (median) Sverige
Källa: Harding (2013).
Särregler för mindre bolag
I jämförelsen ovan mellan kapitalskatterna i Sverige och OECD, togs ingen hänsyn till den särskilda beskattningen av de fåmansägda aktiebolagen. Dessa har införts för att reglera hur stor del av vinsterna i dessa företag som ska beskattas som kapital respektive inkomst av tjänst. Bakgrunden är att den högsta marginalskatten på inkomst av tjänst är betydligt högre än beskattningen av kapitalinkomster och utdelningar. Utan denna reglering finns det en risk att många företagare skulle ta ut lägre löner och istället öka sin utdelning för att få skattemässiga fördelar.
Med fåmansägda aktiebolag avses företag där fyra eller färre delägare kontrollerar 50 procent av aktierna. Det går inte att undvika regelverket genom att sprida sitt ägande inom familjen. Alla närstående räknas som en aktieägare.
115
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Regelverket innebär att delar av både utdelningen och kapitalvinsterna i fåmansägda aktiebolag kan beskattas med högsta marginalinkomstskatt. För dessa företag kan delar av kapitalinkomsterna och utdelningen få en beskattning på över 60 procent. I de flesta länder varierar kapitalskattesatserna för olika typer av företag. En studie från Grant Thornton, som utförts på uppdrag av Svenskt Näringsliv, redovisar de lägsta respektive högsta kapitalskattesatserna i åtta länder (figurerna 2.19 och 2.20).71 Resultaten visar att fåmansbolagsreglerna medför att de högsta kapitalskattesatserna i Sverige ligger betydligt över de högsta nivåerna i våra konkurrentländer.
Figur 2.19 Högsta respektive lägsta skattesats på utdelningar
0 10 20 30 40 50 60 70
Källa: Fredriksson och Abdali (2016).
71 Fredriksson och Abdali (2016).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
116
Figur 2.20 Högsta respektive lägsta skattesats på kapitalvinster
0 10 20 30 40 50 60 70
Källa: Fredriksson och Abdali (2016).
Den höga nivån på fåmansbolagsbeskattningen kritiserades länge för att missgynna aktivt ägande. Det förfaller vara en anomali att ägare som tillför kompetens till ett bolag beskattas högre än passiva ägare.72 Under 2000-talet genomfördes emellertid lättnader i beskattningen av fåmansbolagen (se proposition 2005/06:40) De nya reglerna gynnade främst aktiva delägare i arbetsintensiva tjänsteföretag. Förändringarna ledde till att en lägre andel av utdelningarna och kapitalvinsterna i fåmansbolag inkomstbeskattades. Under senare år har det därför kommit kritik mot att fåmansbolagsbeskattningen blivit alltför förmånlig. Som en konsekvens av detta föreslog regeringen att aktiva ägare som utnyttjade löneunderlagsregeln skulle äga minst 5 procent av bolaget (Finansdepartementet 2013). När beslutet väl fattades sänktes ägarandelskravet till 4 procent. Även i andra sammanhang har det nya regelverket kritiserats för att vara alltför generöst för fåmansbolagsägare. I Alstadsaeter och Jacob (2012) hävdas att det nya regelverket lett till en omfattande skatteomvandling.
72 Se till exempel Braunerhjelm (2000).
117
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Samtidigt visar Ericson och Fall (2013) att skatteintäkterna från fåmansbolagen ökat kraftigt sedan förändringarna i regelsystemet 2006. Detta genom att utdelningarna till delägarna i fåmansbolagen stigit.
Figur 2.21 Aktieutdelning från fåmansaktiebolag
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
M ilj ard er k ro no r
Källa: Ericsson och Fall (2013).
Det är svårt att dra några entydiga slutsatser om regelsystemet blivit för generöst för ägare till fåmansbolag. Än svårare är det att preciserar den risk som det innebär att starta ett nytt företag – det varierar mellan verksamheter, individer och regioner. Att skattesystemet väger dessa risker mot potentiellt stora positiva samhällsekonomiska effekter förefaller rimligt. Den individuella risken ska stå i rimlig proportion till förväntad avkastning. Till detta ska omvärldsperspektivet läggas, dvs. att små och nystartade företag med tillväxtambitioner inte beskattas hårdare i Sverige än i andra länder. Här förefaller de svenska skattesatserna vara högre än i jämförbara länder. Även vid ordinarie bolags- och utdelningsskatter har Sverige en högre skattesats på investeringar i aktier. När utdelningar beskattas med den högsta marginalskatten (60 procent) blir den totala beskattningen nästan dubbelt så högt som i omvärlden. Detta riskerar att leda till en kraftig konkurrensnackdel.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
118
Risken för att regelverket leder till inkomstomvandling och skatteundandragande finns men det förefaller inte finnas belägg för att fåmansbolagsreglerna utnyttjats för att sprida delägarskapet på ett otillbörligt sätt, vilket låg till grund för införandet av 4-procentsregeln. Att större tjänsteföretag skulle ta in allt fler delägare har inte varit något tydligt mönster. I sina remissvar till (Finansdepartementet 2013) visade Sveriges Advokatsamfund och FAR att andelen delägare
i
de större företag som de representerar tvärtom minskade
under åren efter 2006 (figur 2.21).
Figur 2.22 Andel delägare i Sveriges 20 största advokatbyråer och de sju största
revisionsföretagen 2005 och 2013*
*För revisionsbyråer sträcker sig statistiken fram till 2012. Källa: Sveriges Advokatsamfund (2013) och FAR (2013).
Figuren ovan visar endast utvecklingen i två branscher. Men det är två av de branscher där farhågorna om delägarskap av skatteskäl har varit störst.
119
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.4.5 Skatter på företagsbyggande
Som vi tidigare lyft fram har snabbväxande företag ett stort behov av att attrahera både kapital och kompetens. Ofta är dessa behov sammankopplade. Höga skatter på kompetens försvårar rekrytering av specialiserad arbetskraft, särskilt om det inte kan kompenseras av andra instrument som t.ex. personaloptioner. Arbetskraftskostnaderna slår direkt mot svaga kassaflöden och ökar därför kapitalbehovet i unga och växande företag. Företag med starka finanser har också lättare att locka till sig den personal de vill ha. I Henreksson och Sanandaji (2012) redovisas till exempel en studie som visar att sannolikheten för att en företagare i USA som fått riskkapitalfinansiering har en doktorsexamen är 20 gånger högre än för genomsnittet.
Inkomstskatt
De höga svenska marginalskatterna försvårar inte bara för nystartade företag att rekrytera specialistkompetens utan kan också över tid påverka tillgången på kompetens genom att avkastningen på utbildningsinvesteringar sjunker. Ett alternativ är att rekrytera kompetens från andra länder. Det återkommer vi till
i
kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
120
Figur 2.23 Högsta marginalskatt 2015 i ett urval av länder 73
Källa: OECDs databaser.
Personaloptioner
Ett beprövat sätt för att knyta till sig specialistkompetens för ett nystartat eller ungt företag är personaloptioner. En anställning på ett nystartat företag kan upplevas som betydligt mer otrygg jämfört med en anställning vid ett etablerat företag, på ett universitet eller i offentlig sektor. Ett sätt att kompensera den lägre jobbtryggheten och en lägre lön är att personalen tilldelas personaloptioner som kan innebära en förtjänst i framtiden.
Personaloptioner löser också ett annat problem. Eftersom potentiella investerare inte har tillgång till samma information som grundarna/ägarna finns alltid en risk att grundarna överdriver potentialen i verksamheten för att få mer betalt. Genom personaloptioner kan investerarna skapas starka incitament för grundare och andra nyckelpersoner att bli kvar vid företaget under viktiga tillväxt- och utveck-
73 Det kan noteras att enligt OECD är den högsta marginalskattesatsen i Sverige 57 procent medan den uppgår till 60 procent enligt uppgifterna från Grant Thornton i figur 6 och 7. Skillnaderna beror på vilken kommunal skattesats som använts i beräkningarna.
121
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
lingsfaser. En eventuell värdestegring i optionerna underlättar dessutom för grundaren att eventuellt köpa tillbaka företaget om investerarna vill göra en exit.
Personaloptioner kan således ha en avgörande betydelse för snabbväxande innovativa företag när det gäller att rekrytera (och behålla) kompetens, attrahera kapital och stärka sina kassaflöden.74Mot bakgrund av att snabbväxande företag – gaseller – visat sig svara för en oproportionerligt stor andel av sysselsättningsökningen förefaller det angeläget att svenska företag verkar i en skattemiljö som jämförbar med andra länders.75 Optionslösningarna anses vara en av framgångsfaktorerna bakom många av de snabbväxande företagen i Silicon Valley i USA. Bengtsson och Hand (2012) visar t.ex. att tre fjärdedelar av de amerikanska företag som fått VC-finansiering ger optioner till sina anställda.
Optionsbeskattning i Sverige relativt andra länder
Det är svårt att jämföra skattesatserna på optionsvinster i olika länder. Det beror på att skatterna kan variera inom länder beroende på bland annat storleken på företagen som utfärdat dem och storleken på optionsvinsterna. Flera länder har speciallösningar för personaloptionsprogram där bara vissa typer av företag kan kvalificera sig för den lägre beskattningen. I Henrekson och Sanandaji (2013) redovisas en undersökning som författarna genomfört tillsammans med revisionsföretaget PWC. Uppgifterna gäller 2012 och jämförelsen har gjorts under vissa förutsättningar för att jämförbarhet ska nås mellan länder.
74 Se Braunerhjelm m.fl. (2012) för en beskrivning av företagets olika tillväxtfaser och betydelse av personaloptioner.75 Demar och Wennberg (2010), Henrekson och Johansson (2010) och Daunfeldt m.fl. (2011).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
122
Figur 2.24 Optionsbeskattning i ett urval av länder
Källa: Henrekson och Sanandaji (2013).
Den höga beskattningen i Sverige är ett resultat av att vinster från personaloptioner beskattas som inkomst av tjänst. Det vill säga de beläggs med både arbetsgivaravgifter och den högsta marginalskattesatsen. Om vi jämför den svenska optionsbeskattningen med skattesatsen i USA är det inte förvånande att optionslösningar är betydligt vanligare i USA.
Detaljerade uppgifter om optionsbeskattningen i 30 länder har för utredningens räkning tagits fram av Stockholms Universitet (tabell 2.1). Optionsbeskattning är för de flesta länder komplex och i tabellen framgår bara huvuddragen.76 Det finns en rad specialfall och särregleringar, progressiviteten i skatteskalorna påverkar den slutliga skattenivån. Storbritannien och USA har olika typer av personaloptioner (kvalificerade och andra) som påverkar skatten och det förklarar skillnaderna figuren ovan och tabellen vad avser skatteuttaget i Storbritannien.
76 För detaljerade uppgifter hänvisas till den underliggande sammanställningen.
123
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Tabell 2.1 Optionbeskattning i 30 länder. Förmånsbehandling, skattenivåer
och sociala avgifter
Land Förmånliga regler för personaloptioner
Skattesats procent, intervall
Sociala avgifter
Australien
Ja
0–45
Nej
Belgien
Ja
25–50
Nej
Bulgarien
Nej
10–15
Ja
Cypern
Nej
0–35
Ja
Danmark Nej Progressiv upp till 51,5
Ja
Estland
Ja
20
Ja
Finland
Nej 6,5–31,75 plus kommunalskatt
Nej
Frankrike
Nej
0–45
Ja
Grekland
Nej
22–44
Ja
Irland
Nej
20–40
Ja
Italien
Nej
23–43
Nej
Kroatien
Nej
12–40
Ja
Lettland
Ja 15 (om option behålls i 36 mån)
Nej
Litauen
Nej
15
Ja
Luxemburg
Ja
0–40
Ja
Malta
Nej
0–35
Ja
Nederländerna
Nej
36,5–52
Ja
Norge
Nej
27
Ja
Polen
Nej
0–32
Ja
Portugal
Nej
14,5–48
Ja
Rumänien
Ja
16
Nej
Slovakien
Nej
19–25
Ja
Slovenien
Nej
16–50
Ja
Spanien
Ja
19,5–46
Ja
Storbritannien
Ja
20–45 Nej (huvudregel)
Tjeckien
Nej
15
Ja
Tyskland
Nej
0–45
Ja
Ungern
Ja
16
Ja
USA
Ja
0–20
Nej
Österrike
Ja
0–50
Ja
Källa: Underlag sammanställt av Hansson och Österman (2016).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
124
Av tabellen kan utläsas att i 11 av de 30 länderna behandlas personaloptioner skattemässigt förmånligt i något avseende. Vidare utgår inga sociala avgifter på personaloptioner (förmånsvärde eller realisationsvinster) i åtta av länderna. Notera att en förmånlig behandling av personaloptioner inte med automatik innebär att inkomster från dessa är befriade från sociala avgifter.
Huvudregeln är följaktligen att personaloptioner behandlas som andra inkomster (även om det intäktsslaget kan vara kapital) och beläggs med sociala avgifter. Det som är intressant för svenskt vidkommande och ur ett konkurrensperspektiv är den sammanlagda effekten av skatter och socialavgifter. Uppenbart kommer inget land upp i en högsta marginalskattenivå som motsvarar Sveriges (60 procent). Därefter följer ett intervall för en rad länder kring 20–40 procent skatt och marginalbeskattningen styr hur stor den totala skattebelastningen blir. I fyra av de länder som ligger i intervallet 20–40 procents skatt är inkomster från personaloptioner befriade från sociala avgifter, vilket torde innebära en konkurrensfördel gentemot Sverige. I drygt en tredjedel av länderna är skattenivåerna lägre eller i paritet med den svenska kommunalbeskattningen, vilket sannolikt innebär en betydande skattefördel gentemot Sverige.
Det intressanta är inte hur många länder som placerar sig efter eller före Sverige vad gäller nivåer på personalsoptionsbeskattningen. Det räcker med att ett fåtal länder gör det som i övrigt har ungefär samma förutsättningar för entreprenörskap och innovation. I en globaliserad ekonomi kan det påverka var ekonomiska aktiviteter lokaliseras.
I den nyligen publicerade ”Beskattning av incitamentsprogram” (SOU 2016:23) lanseras ett förslag som riktar sig till mindre företag. I detta förslag kan kvalificerade personaloptioner delas ut till ett reducerat pris utan att någon förmånsbeskattning behöver betalas och inte heller behöver företagen betala arbetsgivaravgifter. Beskattningen sker först när innehavet säljs och beskattas då med kapitalinkomstskatt. Samtidigt menar utredaren att fåmansbolagsreglerna ska gälla även vid beskattning av vinster från personaloptioner. Detta innebär att i ett stort antal entreprenörsdrivna företag kommer vinsterna från personaloptionerna att beskattas som inkomst av tjänst.77
77 Regelverket är relativt komplicerat och beskattningen beror bland annat på aktieägaravtal och om det finns utomstående ägare som innehar mer än 30 procent av aktierna (undantagsregeln).
125
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Sett i ljuset av andra länders optionsbeskattning och allt rörligare produktionsfaktorer är förslaget ett steg i rätt riktning. Det stora antalet begränsningar gör dock förslaget mindre attraktivt. Många av de svenska företag som efterfrågat förändringar i regelverket kring personaloptioner kommer aldrig att kunna använda sig av de nya reglerna. Vi menar att det förslag som presenterades i SOU 2016:23 inte är tillräckligt för att skapa en miljö för företagsbyggande som anses attraktiv i ett internationellt perspektiv. Alternativ finns där skatteeffekterna kan förväntas vara begränsade.78 I perspektivet av institutionell konkurerns och global rörlighet är det angeläget att Sverige har ett system som matchar andra EU-länders, t.ex. Storbritanniens.79
2.4.6 Innovationsbeskattning
På senare år har många länder infört så kallade patent- eller innovationsboxar. Dessa innebär att intäkterna från forskning och innovation beskattas med en lägre skattesats. Ofta rör det sig om lägre bolagsskatter på verksamheter som baseras på immateriella rättigheter som patent och licenser. Det är inte alltid ett krav att forskningen som rättigheterna baserar sig på har bedrivits i landet.
I länder som Irland och Frankrike har patent- och innovationsboxar funnits sedan 1970–talet, men de senaste 10 åren har ett antal nya länder infört liknande system. Det gäller till exempel Schweiz, Storbritannien, Litauen, Portugal, Nederländerna, Belgien, Spanien och Kina.80 Införandet av dessa patentboxar runt om i världen innebär att bolagsskatten för verksamheter som bygger på immateriella rättigheter är betydligt lägre i många konkurrentländer än i Sverige.
78 Till exempel en reviderad beskattning av teckningsoptioner, en normallönemodell för personaloptioner eller att låta förslaget i (SOU 2016:23) omfatta även större företag.79 En statlig utvärdering i Storbritannien har visat att nära 80 procent av företagen i Storbritannien ansåg att systemet hjälpt dem att behålla nyckelkompetens och över 70 procent menade att systemet förbättrat deras resultat. Se Almega (2014) för mer information.80 Se Alstadsaeter m.fl. (2015) och Svensson (2014).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
126
Figur 2.25 Bolagsskatt på överskott som skapats inom verksamheter som
bygger på immateriella rättigheter
0
5
10
15
20
25
Frankrike
Ungern
Nederländerna
Belgien Luxemburg
Estland
Malta Cypern
Storbritannien
Portugal
Litauen
Irland China Sverige
Källa: Alstadsaeter m.fl.(2015).
En nackdel med patent/innovationsboxar är att de inte direkt leder till någon sänkning av kostnaderna för forskning och utvecklingsprojekt som i de flesta fall löper under många år.81 Dessutom är det osäkert om de blir lönsamma och därmed kanske de inte får del av den sänkta bolagsskatten. Därför är det tveksamt om patent- och innovationsboxar leder till ökade satsningar på FoU. Griffith m.fl. (2011) visar att även om patentboxar ökar patentintäkterna i landet kan de totala skatteintäkterna minska.
De totala effekterna på skatteintäkterna beror till stor del på hur stora intäkterna i utgångsläget är från de verksamheter som omfattas. Både i Svensson (2014) och i SOU 2012:66 dras slutsatsen att skattebortfallet skulle bli relativt stort i Sverige. Detta beroende på att Sverige har relativt många registrerade patent och att de privata FoU-investeringarna ligger på en hög nivå internationellt sett.
Frågan kring patent- och innovationsboxarnas utbredning visavi andra stimulansåtgärder för att stimulera FoU involverar både större och minder företag. Att storföretagen fortsätter att se Sverige som ett attraktivt land för FoU-investeringar är synnerligen viktigt även
81 Se Svensson (2014) för ett utförligare resonemang om patentboxars fördelar och nackdelar.
127
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
för nystartade och mindre företag. I Andersson och Ejermo (2012) visas att 80 procent av forskningen görs i företag med fler än 250 anställda. Det finns också ny forskning som tyder på att de positiva externa effekterna av forskning i form av kunskapsöverföring är större från storföretagen än från mindre företag. Detta eftersom de mindre företagens forskning och utveckling oftast är mera nischad.82Vi återkommer till åtgärder som kan påverka FoU-investeringar och som faller utanför skattesatser i kapitel 5.
Ur ett tillväxtperspektiv bör Sveriges skatteposition gentemot relevanta jämförelseländer kontinuerligt utvärderas. Forskningslitteraturen pekar på att skattemiljön är särskilt viktig för nystartade, unga företag med tillväxtambitioner. Givet Sveriges stora kunskapssatsningar bör det finnas möjligheter till att öka antalet snabbväxande företag i Sverige. Enligt Europeiska kommissionen (2015) rankas Sverige som en ledande innovationsekonomi samtidigt som vi inte Sverige förefaller ha fler snabbväxande företag än andra länder (Teruel och de Wit 2011). Vi ligger till exempel långt under nivån i USA. Skatter är ett viktigt instrument för att få fram fler snabbväxxande företag.
2.4.7 Förslag ramvillkor
Förslag: För att dels skaffa sig en kontinuerlig översikt vad gäl-
ler de svenska ramvillkoren i en internationell kontext, dels ha ett framåtblickande perspektiv bör regeringen inrätta ett oberoende och rådgivande organ. Det nederländska WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, www.wrr.nl) som funnits sedan 1976 skulle kunna tjäna som förebild.. WRR anses vara oberoende, ha integritet och utvärderas kontinuerligt internt och externt.
OECD och Världsbanken (2014) understryker vikten av ramverk som tillåter experimenterande, sökande, lärande för att ta till sig ny kunskap. Det är den typen av miljöer som också genererar kreativitet och innovation. Andra förutsättningar för att skapa innovativa kulturer handlar om öppenhet till dels tekniska framsteg, dels till han-
82 Se Bloom m.fl. (2013).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
128
del, gränsöverskridande investeringar och konkurrens. Vidare betonas vikten av samarbete mellan privata och offentliga aktörer, särskilt för att identifiera innovationshinder. Just den senare aspekten bygger på att också representanter som inte tillhör det politiska etablissemangen får möjlighet att medverka – dvs. entreprenörer, uppfinnare och andra. Slutligen förordas att det är viktigt med en global överblick av vad som händer i andra länder för att ekonomisk-politiska beslutsfattare ska lära sig från best practice.
Det holländska WRR (Vetenskapligt råd för regeringspolitiken) skulle kunna vara förebild. Dess uppgift är ”att ge råd till regeringen angående framtida utvecklingar av stort intresse för allmänheten, med användande av ett vetenskapligt angreppssätt”. WRR har funnits sedan 1970-talet och har ett gott anseende. Verksamheten omfattar dels direkta råd till regeringen, dels att stimulera samhällsdebatten.
2.5 Slutsatser
Teknikutvecklingen och globaliseringen innebär nya förutsättningar för entreprenörskap och innovation som delvis utmanar de svenska ramvillkoren. Omvärldsförändringarna går snabbt och graden av institutionell konkurrens tilltar vilket i kombination med en ökad rörlighet ställer krav på en anpassning av Sveriges ramvillkor. Det kräver en kontinuerlig omvärldsbevakning för att förstå hur Sverige positionerar sig gentemot andra länder. Det är en svår ekonomisk-politisk balansgång mellan krav på stabilitet och förutsägbarhet å ena sidan och anpassning av ramvillkoren för att attrahera och behålla entreprenörskap och innovation i Sverige å den andra.
Vi har tagit upp sex områden där ramvillkoren bedöms vara särskilt viktiga för den fortsatta entreprenöriella dynamiken i Sverige: arbetsmarknad, socialförsäkringar, kompetensförsörjning, konkurrens, regelverk samt boende och infrastruktur. Flera av dessa är långsiktigt viktiga och bör byggas på blocköverskridande överenskommelser. Givet de snabba omvärldsförändringar som sker och den ökande rörligheten rekommenderar vi regeringen att inrätta ett organ inom Regeringskansliet som ägnar sig åt omvärldsbevakning.83
83 Det skulle kunna ses som ett förstärkt och mer oberoende Innovationsråd.
129
3 Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
” Den som aldrig gjort ett misstag har aldrig provat något nytt.”
(Albert Einstein)
3.1 Betydelsen av en andra chans
I direktiven till denna utredning framgår att vi ska göra en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion för att fler företag ska få en möjlighet till en andra chans. Dessa möjligheter är viktiga för ett växande entreprenörskap. Samtidigt är det inte enbart rekonstruktionslagstiftningen som påverkar dessa möjligheter och vi kommer därför att även analysera andra områden som kan bli nödvändiga att reformera. Det finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Vissa slutsatser från forskningen redovisas därför som utgångspunkt för vårt arbete. För det första bör det noteras att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt.1 Detta betyder att tidigare konkurser inte behöver vara en indikation på att risken för framtida misslyckanden är större. En studie av entreprenörer som startat om på nytt efter att ha misslyckats tidigare visade visserligen
1 Se till exempel Cope (2011).
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
130
att dessa hade större sannolikhet än andra att misslyckas igen. Men skillnaderna försvann när hänsyn togs till om motivet till deras företagande var nödvändighets- eller möjlighetsbaserat.2
Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva företagare. Ett flertal olika faktorer påverkar motivationen att engagera sig i entreprenörskap. Förutom grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. är även lagstiftning och rädslan för att misslyckas ekonomiskt med sitt entreprenörskap av stor betydelse.3 Såvitt avser lagstiftningens betydelse i sammanhanget har forskaren Michelle J White sammanfattat forskningsläget med att ”all tillgänglig data indikerar att insolvenslagstiftningen har en stark effekt på antalet individer som väljer företagande ... vår forskning visar att potentiella entreprenörer påverkas starkt av förändringar i risken för insolvens”.4
Rädslan för att misslyckas ekonomiskt i sitt företagande är störst i de stora EU-länderna och minst i USA. I Sverige uppger drygt 35 procent att rädslan att misslyckas ekonomiskt hindrar dem från att starta ett företag.5 De amerikanska forskarna Eberhart, Eesley och Eisenhardt (2013) visar i en uppmärksammad studie på en stark kausalitet mellan en reform av insolvensrätten i Japan och en viss typ av entreprenörskap (s.k. elitentreprenörer). Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja väger ofta in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut.
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har undersökt relationen och styrkan mellan olika aspekter av insolvenslagstiftningen och särskilt det tillväxtorienterade entreprenörskapet. Studien analyserar data på landsnivå i 66 länder och resultaten stödjer Eberhart m.fl slutsatser. Bland annat visas att en gäldenärsinriktad lagstiftning som reducerar hindren för misslyckande uppmuntrar tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap.6
Bakom rädslan att misslyckas ekonomiskt med entreprenörskap finns också kulturellt betingade faktorer som stigmatiserar den som misslyckats. Det negativa stigma som följer en konkurs medför t.ex.
2 K. Nielsen and S. D. Sarasvathy (2011).3 Braunerhjelm m.fl. (2016).4 White, M. J, (2001).5 Samma rapport från Entreprenörskapsforum, s. 40 ff.6 Tillväxtanalys (2015).
131
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
att andra drar sig för att göra affärer med företagetaren även i framtiden.7 De som väljer att starta om möts många gånger av misstro bland kunder och samarbetspartners. Europeiska studier visar att 57 procent av de tillfrågade exempelvis inte vill investera i ett företag som drivs av en person som tidigare har försatts i konkurs. Nästan hälften av de tillfrågade är mindre villiga att beställa varor från ett sådant företag och de allra flesta skiljer inte mellan bedrägliga orsaker och ett misslyckande som beror på omständigheter utanför företagets kontroll.8 Den negativa samhällsattityden till ekonomiskt misslyckande medför att företag väntar för länge med att offentliggöra sina ekonomiska problem, vilket minskar förutsättningar att rekonstruera verksamheten på ett lyckat sätt. Den stigmatiserande effekten påverkar inte bara entreprenörens vilja att starta nytt företag utan har också en avskräckande effekt på potentiella entreprenörer som överväger att starta företag.
Lagstiftning som reducerar riskerna för och konsekvenserna av ekonomiska misslyckanden kan alltså ge fler entreprenörer en andra chans men även få fler människor som annars skulle avstått att våga satsa på företagande.
Samtidigt kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa negativa effekter på entreprenörsklimatet. Lagstiftning som minskar konsekvenserna av att betala tillbaka sina skulder kan i förlängningen påverka företagens möjligheter att få tillgång till krediter.9 Som exempel kan nämnas att det i remissvar till Nystartsutredningens förslag om utvidgade möjligheter till skuldsanering för skulder som uppkommit i näringsverksamhet, framhållits att just det osäkerhetsmoment som den föreslagna F-skuldsaneringen innebär vad gäller betalning av skulder kommer att beaktas av kreditgivarna och innebära minskade möjligheter för små och nystartade företag att erhålla krediter.10 Även Lösöreköpskommitténs förslag om registerpantsättning, där företagshypoteket i realiteten till stora delar kan riskera att upphöra att fungera som säkerhet, har kritiserats för att ge negativ inverkan på de små och medelstora företagens kreditförsörjning.11
7 Falkenhall Björn och Wennberg Karl (2010).8 European Commission (2007).9 Falkenhall, B. & Wennberg K. (2010).10 Se remissvar från Finansbolagens Förening, Svenska Kreditföreningen, avseende SOU 2014:44.11 Se särskilt yttrande av advokat Odd Swarting och remissvar av Institutet för företagsrekonstruktion avseende SOU 2015:18. Se även Lindskough (2015).
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
132
Det måste alltså ske en avvägning mellan riskreducering för gäldenären och eventuellt försämrade kreditmöjligheter för densamme när förändringar i insolvenslagstiftningen övervägs i syfte att främja entreprenörskap.
Vi har i den här utredningen föreslagit förändrad lagstiftning kring företagsrekonstruktion men innan vi kommer in på det området finns det annan lagstiftning som påverkar företagares möjlighet till en andra chans som förtjänar att lyftas fram. Det gäller statens företrädaransvar för skatter, regelverket kring kreditupplysningar samt krav vid offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lagstiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer.
3.2 Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar
Förslag: En utredning om det skatterättsliga företrädaransvaret
behöver tillsättas.
Det skatterättsliga företrädaransvaret innebär att företrädare för aktiebolag i vissa fall kan göras ansvariga för bolagets skulder. Företrädare är ett relativt vitt begrepp och kan omfatta samtliga styrelseledamöter, andra befattningsinnehavare och så kallade reella företrädare.
För att företrädaransvaret för skatter ska inträda krävs att företrädarna agerat uppsåtligen eller uppvisat grov oaktsamhet. I praxis har tolkningen av grov oaktsamhet varit sträng. Om bolaget inte senast på förfallodagen för skatteinbetalningen ansökt om konkurs eller företagsrekonstruktion, anses det vara en grund för att företrädaransvaret ska inträda.
Ansvaret för dessa skatteskulder är i princip solidariskt bland företrädarna. Skatteverket kan alltså välja att vända sina krav till den företrädare som har störst möjlighet att betala skulderna. För övriga skulder i ett aktiebolag finns inget personligt betalningsansvar för före trädarna. Skatteverket har därmed en särställning bland borgenärerna.
133
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Företrädaransvaret för skatter har kritiserats i flera sammanhang, bland annat av näringslivsorganisationerna.12 I mars 2015 föranledde även frågan ett tillkännagivande från riksdagen om skatterättsligt företrädaransvar.13 Kritikerna menar att lagstiftningen straffar företrädarna på ett sätt som inte står i proportion till de eventuella fel som de gjort sig skyldiga till. Att en konkursansökan kommer in en dag för sent kan alltså leda till privata mångmiljonskulder. Eftersom ansvaret i princip är solidariskt kan det också leda till att företrädare som inte gjort något fel blir betalningsskyldiga. Dagens lagstiftning kan därför innebära att företagare, på grund av sin skuldsättning, aldrig får en praktisk möjlighet att starta en ny verksamhet.
Företrädaransvaret kan också försvåra rekrytering till styrelserna i mindre företag. Genom att rekrytera externa styrelsemedlemmar kan företag med tillväxtambitioner få tillgång till nödvändig kompetens och ett större nätverk. Vi har i denna utredning hört från flera framgångsrika företagare att de inte går in som externa styrelsemedlemmar i mindre företag på grund av företrädaransvaret. Eftersom Skatteverket kan välja att driva in sin skuld från den företrädare som har störst tillgångar upplever framgångsrika företagare ofta att riskerna är för stora. Det kan t.ex. ha dolts för styrelsemedlemmen att skatterna inte betalats in i tid. Skatteverket kan ändå välja att kräva in skatteskulden från den externa styrelsemedlemmen som har störst finansiella tillgångar. Visserligen skulle styrelsemedlemmen kunna kräva tillbaka pengarna från någon annan ledande person i företaget, men det är långt ifrån säkert att den personen har tillräckligt med utmätningsbara tillgångar.
Företrädaransvaret försvårar därmed styrelserekryteringar samtidigt som lagstiftningen minskar möjligheten till en andra chans för företagare. Det är av stor vikt att företrädare för ett aktiebolag vidtar åtgärder så fort som möjligt när bolaget hamnar under finansiell stress. Misstänker de att företaget kommer att få problem med att sköta sina löpande utgifter och betala sina skulder måste de direkt försöka skära i kostnader och om det inte går, ansöka om konkurs eller om företagsrekonstruktion.
12 Se till exempel www.svd.se/skatteverkets-graddfil-gar-ut-over-foretagare samt rapport på området från Svenskt Näringsliv: www.svensktnaringsliv.se/fragor/rattssakerhet-skatter/ skatterattsligt-foretradaransvar-fiskal-graddfil-utan-legitimitet_572618.html13 www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2015/mar/26/ regeringen-bor-se-over-regler-om-personligt-betalningsansvar/
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
134
Tanken bakom det skatterättsliga företrädaransvaret är också att företagen ska vidta åtgärder – ansöka om konkurs eller företagsrekonstruktion – innan de börjar få problem med att betala sina löpande skatteutgifter. Innan konkursalternativet väljs är det särskilt viktigt att analysera orsakerna till den ekonomiska situationen i bolaget och huruvida det är fråga om ett likviditetsproblem eller i grunden är ett soliditetsproblem. Det vore olyckligt om livskraftiga bolag med en i grunden sund verksamhet, på grund av temporära likviditetsproblem, väljer att gå i konkurs därför att det skatterättsliga företrädaransvaret upplevs som mindre riskfyllt. Anställda riskerar sina arbeten och leverantörerna riskerar att inte få sina fordringar betalda. Det är därför ett väl fungerande rekonstruktionsförfarande är samhällsekonomiskt motiverat och ett viktigt komplement till konkursinstitutet.
Det är viktig att notera att också aktiebolagslagen reglerar insolvensfrågor. I aktiebolagslagen finns krav på att företrädarna upprättar en kontrollbalansräkning om halva aktiekapitalet förbrukats.14När en kontrollbalansräkning upprättas och bolagets finansiella styrka ska bedömas kan en marknadsvärdering av tillgångarna ske. Tidsutdräkten som bolaget har för att återställa aktiekapitalet i i kombination med en eller två extra bolagstämmor brukar vanligtvis sträcka sig upp till ett halvår. Det möjliggör att aktieägarna blir insatta i problematiken och ges möjligheten att lösa problemet och ta sitt ansvar. Skulle tex en styrelseledamot i i ett aktiebolag inte följa aktiebolagslagen regler kring upprättandet av kontrollbalansräkning kan denne bli personligt betalningsansvarig för de skulder som bolaget har.15 Det är inte alltid enkelt för ägaren eller företagaren i det mindre bolaget att förstå hur dessa lagrum förhåller sig till varandra.
Vi anser att en fungerande företagskreditmarknad inte är beroende av ett skatterättsligt företrädaransvar. I våra nordiska grannländer omvandlas inte bolagets skulder till personliga skulder på samma sätt som i Sverige. Däremot finns andra regelverk som i vissa fall kan ge hårda straff för företrädare som inte skött sina åtaganden.
Vi har inom ramen för denna utredning inte någon praktisk möjlighet att utforma förslag på hur reglerna om skatterättsligt företrädaransvar skulle kunna ändras. Men vi vill ändå peka på vikten av att reglerna om det skatterättsliga företrädaransvaret utreds. I en under-
14 Persson Österman, Roger (2016). 15 Se t.ex. HFD 3547-16 och 4090-16. Se också Simon Almendals (2015).
135
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
lagsrapport till denna utredning har professor Roger Persson Österman redovisat hur det skatterättsliga företrädaransvaret eller motsvarande lagstiftning är utformad i andra jämförbara länder.16 Han konstaterar att i våra nordiska grannländer finns inte motsvarande lagstiftning och att det inte förefaller ha haft negativa effekter vad gäller t.ex. undandragande av skatt eller ett överutnyttjande av konkursinstitutet. I stället finns andra lagrum som motiverar företrädarna att agera i tid om företaget riskerar att inte kunna betala sina skulder där också den svenska lagstiftaren skulle kunna hämta inspiration.
I den referensgrupp bestående av entreprenörer som har knutits till utredningen har också föreslagits att tidsutdräkten för att reglera en skatteskuld skulle utökas. I rättspraxis är det i dag närmast ett strikt ansvar som tillämpas.17 Ett motsvarande förslag har tidigare lämnats i betänkandet ”Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag” med innebörden att företrädare för en juridisk person skulle få en månad på sig att vidta åtgärder efter att skatterna förfallit till betalning.18 Denna förlängda tidsfrist skulle kunna kombineras med att Skatteverket, i samband med att skatterna förfallit till betalning, fick i uppdrag att skicka ut information till samtliga företrädare för den juridiska personen om konsekvenserna av att inte betala skatteskulden eller vidta andra åtgärder, till exempel att påbörja företagsrekonstruktion eller begära företaget i konkurs.
Utgångspunkten för en översyn av det skatterättsliga företrädaransvaret är att föreslagna förändringar bör leda till att fler företrädare får information om lagstiftningen och dess konsekvenser men också till att underlätta extern styrelserekrytering. Genom att alla företrädare informeras om konsekvenserna av missade skatteinbetalningar minskar risken för att bli förd bakom ljuset av någon med mer insyn i den dagliga verksamheten. Även sådana förändringar i det skatterättsliga företrädaransvaret behöver utredas närmare, samt sannolikt om till exempel dagens skattesekretess förhindrar information till externa styrelseledamöter. Ur ett entreprenörsskapsperspektiv är det olyckligt med en lagstiftning som både försvårar styrelserekrytering och möjligheterna till en andra chans för livskraftiga företag.
16 Persson Österman, Roger (2016). 17 Se t.ex. HFD 3547-16 och 4090-16. 18SOU 2010:2.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
136
3.3 Betalningsanmärkningar får större konsekvenser än i våra grannländer
Kreditupplysningsföretag fyller en viktig funktion för kreditmarknaden både i Sverige och internationellt. Det skulle vara betydligt kostsammare om varje enskilt företag försökte sätta sig in i potentiella kunders ekonomiska läge för att avgöra om de kunde ges kredit. Upplysningsföretagen tar in information från centrala register om företagen och dess företrädare och gör sedan ofta en automatiserad bedömning av företagens betalningsförmåga. Bedömningen baseras bland annat på information om omsättning, resultat, soliditet och betalningsanmärkningar.
Standardisering av kreditbedömningarna är kostnadseffektiv men kan också leda till att företag ibland tvingas avstå från åtgärder som skulle kunna stärka ekonomin på sikt. Ett exempel kan vara att ett företag som fått betalningsproblem tar in en styrelsemedlem som har erfarenhet av att driva företag som är finansiellt pressade och eventuellt av att ha gått i konkurs. En sådan styrelserekrytering skulle försvåra företagets ekonomiska problem eftersom det skulle få en ännu sämre rating av kreditupplysningsföretagen. I de allra flesta fall ingår uppgifter om styrelsemedlemmarnas tidigare konkursengagemang i kreditbedömningen. Det finns också en risk att konsekvenserna av tidigare betalningsproblem blir alltför långvariga. Till exempel kan ett företag som själv gått miste om en betalning få svårt att under en kort period klara att betala sina skulder i tid. Även om problemen är av tillfällig natur ligger eventuella betalningsanmärkningar kvar flera år i kreditupplysningsföretagens register.
Det finns starka skäl att låta kreditupplysningsföretagen själva få utveckla sina kreditbedömningsmetoder och använda de indikatorer som de anser är relevanta. Konkurrensen kan driva fram alltmer förfinade modeller. Samtidigt finns det skäl att överväga vissa inskränkningar i uppgiftssamlandet för att utöka möjligheterna till en andra chans för företagare. I flera av våra nordiska grannländer tas betalningsanmärkningar bort när skulden betalats. Det gäller oavsett hur många betalningsanmärkningar företaget samlat på sig.19 I Sverige raderas en enstaka betalningsanmärkning hos kreditupplysningsfö-
19SOU 2014:60.
137
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
retagen om skulden regleras skyndsamt. Denna anmärkning kan komma att visas igen om företaget får ännu ett betalningsföreläggande inom en tvåårsperiod.
Vi menar att det kan finnas skäl att ha kvar ett regelverk där upprepade betalningsanmärkningar blir synliga även om skulderna betalas. Det finns ett berättigat intresse från potentiella leverantörer att kunna få reda på om kunden satt i system att betala sina fakturor alltför sent. Samtidigt försvårar regelverket för företagare som hamnat i tillfälliga betalningsproblem. Det är inte osannolikt att en företagare som på grund av till exempel sjukdom eller en förlorad kund får flera betalningsförelägganden under en kort tidsperiod. Det finns därför skäl att överväga om betalningsanmärkningar som uppstått under en begränsad tidsperiod (till exempel 90 dagar), ska strykas när samtliga skulder reglerats.
En annan fråga som lyfts fram till oss är när betalningsanmärkningarna ska visas i kreditupplysningsföretagens register. För privatpersoner uppkommer betalningsanmärkningen när skulden fastställts av kronofogden eller en domstol. För företag uppstår anmärkningen redan vid ansökan om betalningsföreläggande. Detta kan potentiellt skapa stora problem om företag till exempel utsätts för bluffakturor. Om företagen vägrar att betala dessa fakturor kan de oseriösa företagen ansöka om betalningsföreläggande. Redan denna ansökan kan alltså skapa kreditproblem för företagen. Det har därför diskuterats om regelverket för företag ska bli likadant som för privatpersoner. Det vill säga att betalningsanmärkningar blir synliga först när fordran fastställts av domstol. Mot detta talar att uppkomsten av betalningsförelägganden kan ge viktig kreditinformation. Vidare raderar kreditupplysningsföretagen redan i dag betalningsförelägganden från de oseriösa företag som finns på Svensk Handels varningslista.20 Det kan trots det finnas skäl att överväga vissa förändringar i regelverket. Några kreditupplysningsföretag redovisar svarandes inställning till ansökan om betalningsförelägganden och det kan finnas anledning att göra dessa upplysningar obligatoriska.
20SOU 2015:77.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
138
3.4 Specifika krav på viss rating vid offentlig upphandling kan försvåra en andra chans
Förslag: Upphandlingsmyndigheten bör få i uppdrag att ta fram
en handledning till hur krav på finansiell stabilitet bland leverantörer till offentlig sektor ska hanteras.
Vid offentliga upphandlingar är det inte ovanligt att det vid upphandlingen ställs krav på att företagen som lämnar anbud ska uppnå en viss rating av ett specifikt kreditvärderingsföretag. Att offentliga köpare ställer krav på att leverantörerna ska ha en sund ekonomi är i de flesta fall en självklarhet. Om leverantörerna inte klarar att fullgöra sina åtaganden enligt avtalet kan det leda till stora kostnader för skattebetalarna. Det kan krävas en ny upphandling och fakturor som redan betalats kan vara svåra att få återbetalade trots att inte leverantören hållit sin del av avtalet.
Samtidigt innebär dessa krav att det i praktiken blir nästan omöjligt för företag att få en andra chans om de har kunder i den offentliga sektorn. Ett företag under företagsrekonstruktion eller en företagare med en konkurs bakom sig kan ofta inte nå de krav på kreditrating som ställs i upphandlingarna. Som leverantör till privata företag går det att på olika sätt försöka visa att företaget kommer att klara att uppfylla alla delar av avtalet ändå. Men vid offentliga upphandlingar är det vanligt att kreditratingen formuleras som ett skallkrav vilket diskvalificerar företaget från att delta i upphandlingen.
Det finns exempel på att skallkraven på viss kreditrating överklagats med framgång. I det specifika fallet gällde det ett företag som uteslutits från upphandling för att det inte nådde UCs riskklass 3.21Kammarrätten konstaterade då att kommunen hade rätt att ställa det aktuella skallkravet, men att företaget i fråga inte hade någon värdering hos UC. Däremot hade företaget värderingar från andra kreditupplysningsföretag som motsvarade UCs riskklass 3.
Företag som inte uppnår ratingkraven på grund av företagsrekonstruktionen eller tidigare betalningsproblem hjälps sannolikt inte av att vända sig till någon alternativ standardiserad kreditbedömning.
21 För en närmare beskrivning se http://upphandling24.se/ fel-utesluta-leverantor-trots-att-ekonomiska-krav-inte-uppfylls/
139
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Vi menar att det är ett problem att offentliga inköpare använder sig av ratingnivåer som skallkrav. Det leder till att företagsrekonstruktioner har sämre möjligheter att bli framgångsrika och att företag med kunder inom den offentliga sektorn har sämre utsikter till en andra chans än de som har sina kunder inom den privata sektorn.
Även vid offentliga upphandlingar bör det vara möjligt att på olika sätt visa att företaget har de finansiella resurser som krävs för att fullgöra uppdraget. Vi menar därför att Upphandlingsmyndigheten bör ta fram rekommendationer på hur kraven på finansiell stabilitet hos leverantörer kan garanteras utan användandet av skallkrav på specifika ratingnivåer. Det finns mycket att vinna på att fler företag får en möjlighet till en andra chans.
3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning
Ett sätt att reducera risken för ekonomiskt misslyckande genom konkurs är att fler företag genomgår framgångsrika företagsrekonstruktioner. Fler ansökningar om företagsrekonstruktion förutsätter en bredare kännedom om förfarandet, en förmåga att tolka de negativa tecknen samt att ansökan inte görs för sent så att konkurs är det enda kvarstående alternativet. För att företag inte ska välja att offentliggöra sina ekonomiska problem för sent krävs i sin tur att inte själva offentliggörandet omöjliggör fortsatt företagande. Affärspartners erhåller snabbt information om exempelvis en ansökan om företagsrekonstruktion genom kreditupplysningsföretagens kreditbevakningstjänster som uppdateras flera dagar per vecka. Därför har inte bara utformningen av insolvenslagstiftningen men även de attityder som förmedlas i myndigheternas rådgivande arbete stor betydelse.
Fortfarande används inte företagsrekonstruktioner i någon större utsträckning i Sverige. Vid LFR:s22 tillkomst år 1996 uppskattades att antalet företagsrekonstruktionsärenden årligen skulle komma att uppgå till cirka 500. Ännu så länge är vi långt ifrån detta mål. Under åren 2011–2014 har i genomsnitt knappt 200 rekonstruktioner per år inletts (tabell 3.1). Hittills är det alltså få företag som får en andra
22 Lagen(1996:764) om företagsrekonstruktion.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
140
chans att undvika konkurs genom företagsrekonstruktion. Satt i relation till antalet konkurser utgör företagsrekonstruktionerna bara några få procent.
Tabell 3.1 Företagsrekonstruktioner / Konkurser
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Företagsrekonstruktioner
177 266 177 110 220 250 194
Konkurser
5 500 6 899 6 220 5 497 7 471 7 701 7 158
Antal företagsrekonstruktioner
i
procent
av antal konkurser 3,2 % 3,8 % 2,8 % 2 % 2,9 % 3,2 % 2,7 %
Källa: Tillväxtanalys för åren 2011–2014 och för rekonstruktioner under åren 2008-2010 Persson A.H. &
Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012.
Det bör ändå framhållas att det finns tecken på att företagsrekonstruktioner blivit vanligare. Under åren 1996–2006 inleddes knappt 140 rekonstruktioner per år, vilket innebär att det genomförts cirka 40 procent fler företagsrekonstruktioner under åren 2011–2014. Samtidigt bör det påpekas att även antalet företag ökat under denna period
Det finns flera möjliga orsaker till det ökade intresset för företagsrekonstruktioner. En är att under år 2005 ändrades reglerna så att lönegarantisystemet omfattar företagsrekonstruktion och inte bara konkurs.23 Vidare är det troligt att medvetenheten om möjligheterna till företagsrekonstruktion ökat på senare år, bl.a. som en följd av att rekonstruktionsprocessen i SAAB fick stor uppmärksamhet i media.
Intresset för att inleda företagsrekonstruktioner har således ökat, men vi är fortfarande långtifrån lagstiftarens mål om 500 företagsrekonstruktioner per år. I direktiven till denna utredning framgår att de förslag vi lägger fram ska leda till att fler entreprenörer ska kunna få en andra chans. Detta åstadkoms genom fler lyckade företagsrekonstruktioner och genom att konkurser undviks. Hittills har vi enbart studerat antalet inledda företagsrekonstruktioner. Minst lika intressant är att analysera hur många av dessa som verkligen lyckas och därmed leder till en andra chans för företaget.
23 SFS 2005:273.
141
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Problemet i detta sammanhang är att det inte finns något klart svar på frågan om vad som är en lyckad företagsrekonstruktion. Ett företag kan ha många olika aktörer runt omkring sig med skilda intressen i rekonstruktionen. De anställda kanske hoppas att jobben blir kvar oavsett ägarsituation. Ägaren vill undvika konkurs och behålla kontrollen över företaget. Borgenärerna vill kunna få en stor del av fordringar betalda och leverantörerna hoppas att deras viktiga kund fortsätter med sin verksamhet.
Olika utfall av en rekonstruktion kan därför betraktas som lyckosamt av vissa och som ett misslyckande av andra. I vissa fall kan ägaren ha lyckats undvika konkurs men verksamheten lever endast kvar i mycket begränsad omfattning. I dessa fall är det inte ovanligt att ägaren och eventuellt borgenärerna är relativt nöjda, medan anställda och leverantörer ser rekonstruktionen som ett misslyckande. I andra fall kan ägaren ha förlorat kontrollen över företaget genom att hen tvingades till en fusion. I dessa fall kan borgenärer, leverantörer och anställda vara mer nöjda än ägaren.
I de undersökningar som gjorts av lyckosamma företagsrekonstruktioner har dessa definierats som att företaget lever kvar två år efter att rekonstruktionen inleddes. Denna definition säger inget om hur många arbetstillfällen som räddades. Det skulle kunna handla om ett företag med flera hundra anställda där nästan alla förlorat sina jobb. Men ägaren har i alla fall lyckats undvika konkurs och har någon form av verksamhet kvar.
Givet våra direktiv med syftet att ge fler företagare en andra chans bedömer vi ändå att denna definition fungerar. Sannolikt underskattar den antalet rekonstruktioner som leder till att företagare får en andra chans. Orsaken är att en del rekonstruktioner slutar i att företaget fusioneras med ett annat företag. I dessa fall lever inte företaget vidare med samma organisationsnummer och kommer därför ha försvunnit ur registren när avstämningen görs efter två år. Men även i dessa fall har företagaren sluppit stigmatiseringen vid en konkurs och verksamheten har förhoppningsvis levt vidare i en annan form.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
142
Andelen lyckade rekonstruktioner har undersökts under två tidsperioder. Under åren 1996–2000 lyckades 23 procent av de inledda rekonstruktionerna. Motsvarande andel under perioden 2008–2010 var 26 procent.24 Ökningen av antalet inledda rekonstruktioner har alltså inte inneburit att en högre andel misslyckats.
Frågan är om dagens förfarande vid företagsrekonstruktion fungerar bra om endast fjärdedel av de inledda rekonstruktionerna lyckas? Möjligtvis är denna andelsberäkning i underkant, eftersom en del konkurser undviks genom till exempel fusioner under rekonstruktionen. Men det finns ändå inget entydigt svar på frågan om vilken andel lyckade rekonstruktioner som är eftersträvansvärd. Detta är sannolikt en av anledningarna till att det vid LFRs införande endast gjordes en uppskattning av hur många inledda rekonstruktioner som den nya lagen skulle ge upphov till och inte antalet lyckade rekonstruktioner.
Om allt för många rekonstruktioner inleds som sedan slutar i konkurs har inte mycket vunnits. Då uppstår onödiga kostnader som i första hand drabbar borgenärerna. Det är därför viktigt att rekonstruktioner med minimala chanser att lyckas avslutas så fort som möjligt.
Samtidigt kan det inte vara rimligt att alla inledda företagsrekonstruktioner lyckas. Syftet med en företagsrekonstruktion är att en verksamhet som långsiktigt bedöms ha överlevnadsförmåga, men som mer eller mindre tillfälligt har hamnat i betalningssvårigheter, ska kunna rekonstrueras i stället för att försättas i konkurs. Det är uppenbart att bedömningen av den långsiktiga överlevnadsförmågan är svår och ytterst osäker. Oavsett hur mycket tid och kraft som lagts på att upprätta budgetar och prognoser finns det en mängd faktorer som är i det närmaste omöjliga att förutse. Snabba förändringar i valutakurserna kan vara förödande för både exporterande och importerande företag. En storkund kan flytta sin verksamhet. Råvarupriserna kan förändras från en vecka till en annan. Det går därmed inte att på förhand och med säkerhet avgöra vilka rekonstruktioner som kommer att lyckas.
Det är därför av betydelse hur förfarandet för företagsrekonstruktioner utformas. Hur undviker man att företag med små förutsättningar att lyckas påbörjar ett sådant förfarande? Enligt de uppgifter vi
24 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M. (2012).
143
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
erhållit är det få ansökningar om företagsrekonstruktioner som stoppas av domstolen i inledningsskedet. Efter tre veckor ska det ske ett borgenärssammanträde där ytterligare underlag för bedömning av förutsättningarna för en lyckad rekonstruktion ska presenteras. Sammantaget är det ungefär 20 procent av de inledda rekon struktionerna som misslyckas fram till och med borge närssammanträdet. Sedan faller alltså ännu fler ifrån. Men i minst 26 procent av fallen lyckas alltså rekonstruktionerna.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur väl rekonstruktionsprocessen fungerar i dag utifrån den statistik som finns tillgänglig. Andelen lyckade rekonstruktioner förefaller något låg men det finns inget som tyder på att om fler inledde rekonstruktioner skulle det leda till att en högre andel misslyckades. Under senare år har både antalet inledda och andelen lyckade rekonstruktioner ökat.
De yttre riskfaktorer som i förlängningen kan göra att rekonstruktionen misslyckas, kan inte automatiskt leda till att rekonstruktionerna stoppas på ett tidigt stadium. För att rekonstruktionsprocessen verkligen ska leda till att fler entreprenörer får en andra chans måste en del av rekonstruktionerna misslyckas. Om 100 procent av alla rekonstruktioner lyckades är det sannolikt ett tecken på att för få rekonstruktioner inleds och inte på att systemet fungerar bra.
Vi anser därför att en reformering av lagstiftningen kring företagsrekonstruktioner med syfte att ge fler företag en andra chans, måste inriktas på att antalet kvalificerade ansökningar om rekonstruktioner behöver öka. Detta får inte ske till priset av att en högre andel av företagsrekonstruktionerna misslyckas. Det är av yttersta vikt att borgenärerna har förtroende för rekonstruktionsprocessen. I annat fall kommer de inte vilja gå med på ackordsuppgörelser och då kommer i stället färre företag att få en andra chans.
De reformer och förändringar i lagstiftningen som vi föreslår syftar därför till ett ökad medvetandegörande om företagsrekonstruktionsförfarandet, lägre kostnader och bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner men också till att stärka borgenärernas förtroende för förfarandet.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
144
3.6 Reformer för fler och mer framgångsrika företagsrekonstruktioner – huvuddragen i utredningens överväganden och förslag
I Del 2 av detta betänkande finns samtliga författningsförslag, en beskrivning av gällande rätt, en internationell utblick, uppgifter om ikraftträdande och författningskommentarer. I den här delen beskriver vi enbart översiktligt våra förslag och motiven till dessa. De handlar bland annat om att sänka kostnaderna för företagsrekonstruktion genom att ett separat ackord införs som ska kunna användas av främst de mindre företagen, att rätten ska kunna pröva rekonstruktörens arvode och att förfarandet koncentreras till färre domstolar. Vidare föreslår vi att gäldenärerna ska få bättre möjligheter att komma ur ingångna avtal, vilket bör förbättra förutsättningarna för lyckosamma rekonstruktioner. Samtidigt föreslår vi flera regeländringar för att förbättra borgenärernas förtroende för rekonstruktionsförfarandet. Bland annat tydliggörs kraven för att en rekonstruktion ska kunna inledas och borgenärerna ska få möjlighet att underkänna den föreslagna rekonstruktören.
3.6.1 Ökad kunskap om företagsrekonstruktion
Förslag: Staten bör genom sina myndigheter öka kunskapen
om möjligheterna till företagsrekonstruktion. Information om företagsrekonstruktioner bör finnas tillgängligt på bland annat verksamt.se.
Ett första hinder mot att ge fler företag en andra chans genom företagsrekonstruktion är att förfarandet snart 20 år efter att lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR) trädde i kraft fortfarande är relativt okänt för många som driver företag. En given förutsättning för att fler livskraftiga företag ska kunna ges en andra chans är att företagen har kännedom om företagsrekonstruktion. Under vårt arbete har det dock blivit tydligt att förfarandet är okänt för framför allt många små men även medelstora företag. Ett sätt att öka näringslivets kunskaper om förfarandet är att företagen i sina kontakter med samhällets institutioner ges information om företagsrekonstruktion.
145
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
I dag finns information om hur det går till att starta ett företag, vilka regler som gäller under tiden företaget drivs och hur verksamheten avslutas på flera olika myndigheters hemsidor. Skatteverket håller också informationsträffar för företagare. Information om företagande finns på företagarsajten verksamt.se samt hos myndigheter som exempelvis Bolagsverket, Skatteverket och Tillväxtverket. Informationen om företagsrekonstruktion är dock påfallande sparsam. På Sveriges Domstolars hemsida finns exempelvis utförlig information om hur man går till väga för att ansöka om konkurs men någon motsvarande information om företagsrekonstruktion finns inte, vilket enligt vår uppfattning vore önskvärt. Detsamma gäller verksamt.se där det finns information om konkurs men inte på motsvarande sätt om rekonstruktion. Om det från myndigheter görs särskilda satsningar på information om företagsrekonstruktion för att stötta näringslivets behov av kompetensförsörjning i detta avseende bör antalet företagsrekonstruktioner öka.
Ett inslag i att stödja företagens möjligheter till en andra chans är också rådgivning till företag med finansiella problem. I Sverige finns flera aktörer som arbetar med rådgivning till företag som skulle kunna vara effektiva kanaler att nå ut med information om företagsrekonstruktion. Det gäller tillexempel Almi Företagspartner AB och intresseorganisationer som Företagarna och Svenskt Näringsliv. Dessa aktörer har kännedom om vilka personer i regionen som är skickliga rekonstruktörer och som företagen i första hand bör vända sig till. I Sverige finns redan ett antal regionala initiativ som syftar till att förhindra att livskraftiga företag med finansiella svårigheter i onödan hamnar på obestånd och försätts i konkurs. Ett initiativ som pågått sedan år 1997 är Företagsakuten i Västra Götaland som drivs av Business Region Göteborg. En undersökning från år 2015 visar att över 400 företag har fått hjälp under åren 2011–2013. Av dessa var 60 procent fortsatt aktiva då undersökningen gjordes.25Fler regionala initiativ som vid kontakter med företag aktivt informerar om bl.a. rekonstruktionsförfarandet bidrar till att fler företag får kännedom och använder sig av förfarandet.
Det har även framförts önskemål till oss om inrättande av en Entreprenörsombudsman som talesman i olika frågor. Entreprenörsombudsmannen skulle i första hand stå för en övergripande bevak-
25 www.businessregion.se/sv/foretagsakuten?
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
146
ning av företagarfrågor utifrån gällande lagstiftning och arbeta med bl.a. information och opinionsbildning. Genom att informera, utbilda, och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer skulle företagsklimatet i stort kunna främjas och kunskapen om vilka alternativ till en andra chans som står till buds när ett företag har finansiella svårigheter öka.
3.6.2 Sänkta kostnader för företagsrekonstruktion
Förutom att öka medvetenheten bland företagen om rekonstruktionsförfarandet är det också viktigt att minska kostnaderna för processen. Världsbanken (2014) har i en rapport framhållit att ett snabbare insolvensförfarande uppmuntrar till mer utlåning och ökar företagens tillgång till finansiering och att Sverige bör överväga att göra insolvensprocessen snabbare. Enligt rapporten är det svenska insolvensförfarandet mer kostsamt än i andra jämförbara OECDländer.26 Vi föreslår fler reformer för att sänka kostnaderna för företagsrekonstruktioner.
Koncentration till färre domstolar
Förslag: Företagsrekonstruktionerna koncentreras till färre
domstolar.
En åtgärd som behöver vidtas för att skapa ett snabbare och billigare förfarande för både borgenärer och gäldenärer hör enligt vår mening samman med utformningen av ansökningsförfarandet där en koncentration av rekonstruktionsärendena till färre domstolar skulle ge en mer effektiv användning av resurser och kompetens. Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 6.1.
26 World Bank (2014).
147
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Rekonstruktörens arvode
Förslag: Rätten ska pröva rekonstruktörens arvode.
Många företag uppfattar företagsrekonstruktionsförfarandet som dyrt. Som förfarandet är utformat i dag saknas kunskap om rekonstruktörens ersättning, vilket är en av de största utgiftsposterna i förfarandet. Det kan många gånger vara svårt för ett företag att avgöra om det av rekonstruktören begärda beloppet är en skälig ersättning för uppdraget. I studien från Världsbanken (2014) konstaterades att den största delen av kostnaderna för företagsrekonstruktion utgörs av advokat- eller rekonstruktörskostnader. För att få framför allt fler små och medelstora företag att använda sig av rekonstruktion är det således viktigt att göra förfarandet billigare än i dag. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa en obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning för det arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt. En obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning skapar transparens och en sundare priskonkurrens. Prövningen av ersättningen torde också vara en förutsättning för att rekonstruktören ska kunna utses till förvaltare i en efterföljande konkurs (se nedan). Våra närmare överväganden finns i Del 2 kapitel 8.1.
Separat ackord
Förslag: Införande av ett separat ackord.
Vi är av uppfattningen att det finns ett reellt behov av ett ackordsförfarande för gäldenärer som samtidigt inte behöver rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det kan finnas flera orsaker till att ett livskraftigt företag hamnar i tillfälliga likviditetsproblem som inte har med affärsidén att göra. Vi föreslår därför ett s.k. separat ackord. Det separata ackordet är avsett att vara en snabb väg till skuldnedsättning för gäldenären i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Förfarandet är tänkt att bli billigare, snabbare och vara särskilt attraktivt för små och medelstora företag. Våra närmare överväganden finns i Del 2 avsnitt 8.2.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
148
Rekonstruktörens roll i efterföljande konkurs
Bedömning: Rekonstruktören som förvaltare i en efterföljande
konkurs.
En rekonstruktörs erfarenheter av en företagsrekonstruktion kan vara av stort värde vid en eventuell konkurshantering. Det kan exempelvis vara kostnadsbesparande eftersom rekonstruktören redan känner till gäldenärsföretaget och de ekonomiska förutsättningarna och kan därför utreda konkursboet på ett effektivare sätt än en icke tidigare insatt person. Det bör därför finnas möjligheter för en rekonstruktör att bli förvaltare vid en efterföljande konkurs. Vi väljer ändå att inte föreslå några lagförändringar inom detta område. Med beaktande av senare års praxis anser vi att det inte råder någon presumtion för att en rekonstruktör inte kan vara förvaltare i en gäldenärs efterföljande konkurs utan snarare att det finns flera vanligt förekommande situationer där det är möjligt att förordna rekonstruktören som förvaltare. Våra närmare överväganden finns i del 2 avsnitt 8.1.
3.6.3 Bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner
För att intresset för företagsrekonstruktioner ska öka räcker det inte med information om förfarandet och sänkta kostnader. Förutsättningarna för att rekonstruktionerna ska lyckas behöver också förbättras. Vi föreslår bland annat reformer som gör att rekonstruktören kommer kunna styra processen bättre, att det ska bli lättare att överlåta avtal m.m. Gäldenären och borgenärerna ska även ha möjlighet att träffa en särskild uppgörelse, ett s.k. utvidgat ackord, om den fortsatta vägen framåt för gäldenärens verksamhet.
Rekonstruktörens samtycke
Förslag: Avsaknad av samtycke från rekonstruktören för en
rättshandling som avses i 2 kap. 15 § första stycket medför att denna blir ogiltig.
149
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
När företagsrekonstruktionen inletts uppkommer vissa rättsverkningar. Bland annat får gäldenären inte utan rekonstruktörens samtycke betala skulder som uppkommit före beslutet om rekonstruktion eller ställa säkerhet för sådana skulder, åta sig nya förpliktelser eller överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet.
Kravet på samtycke vid nämnda rättshandlingar är av central betydelse för att företagsrekonstruktionen ska kunna genomföras på det sätt som rekonstruktören anser bäst tjänar rekonstruktionsintresset. Det kan vara bristande kompetens hos ägaren eller ledningen i gäldenärsföretaget som föranlett att företaget har tillfälliga betalningssvårigheter. Om ledningen efter att förfarandet inletts fortsätter att på egen hand exempelvis ådra sig nya skulder minskar förutsättningarna för en framgångsrik rekonstruktion avsevärt.
Om gäldenären i dag åsidosätter samtyckeskravet blir rättshandlingen inte ogiltig. Däremot blir avtalsmotparten utan superförmånsrätt i en eventuell efterföljande konkurs. Vad rekonstruktören ytterst har att sätta emot en gäldenär är att begära företagsrekonstruktionens upphörande om samarbetet inte fungerar. I de fall en gäldenär vid några tillfällen agerar illojalt och bryter mot regeln om samtycke på ett sätt som försvårar rekonstruktionen är det ändå inte vanligt att rekonstruktören begär att förfarandet ska avslutas. Detta inte minst mot bakgrund av att gäldenären är rekonstruktörens uppdragsgivare och är den som betalar rekonstruktörens ersättning. I de fall där rekonstruktionen har goda förutsättningar att lyckas i övrigt är det också samhällsekonomiskt ineffektivt att låta rekonstruktionen helt upphöra till följd av ett illojalt agerande från gäldenären.
För att stärka rekonstruktörens roll i förfarandet och förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruktioner på ett framgångsrikt sätt är det motiverat med en ytterligare inskränkning i gäldenärens rätt att förfoga över sina tillgångar under förfarandet. Vi förordar att ett uteblivet samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighetsverkan för rättshandlingen i fråga om inte motparten var i god tro, dvs. inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären var föremål för rekonstruktion och inte hade rätt att företa rättshandlingen i fråga.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i kapitel 7.1.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
150
Rekonstruktörens skadeståndsskyldighet
Förslag: Rekonstruktörens skadeståndsskyldighet regleras i lag.
Enligt gällande rätt kan en skadeståndstalan mot en rekonstruktör väckas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer för skador rekonstruktören orsakar vid fullgörandet av sitt uppdrag. Med beaktande av att rekonstruktörens roll nu förstärks ytterligare bör det i förtydligande syfte finnas bestämmelser i LFR som reglerar att rekonstruktören ska ersätta skador som han eller hon vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar en borgenär i förfarandet eller gäldenären. Våra förslag i denna del innebär en samordning med konkurslagens regler om skadeståndsskyldighet för konkursförvaltare.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.1.
Gäldenärens avtal
Förslag: Reglerna om gäldenärens avtal ändras.
Vi ska enligt direktiven föreslå hur LFR och KonkL kan samordnas både materiellt och processuellt för att åstadkomma en för de inblandade parterna och samhället mer ändamålsenlig ordning. En ökad samordning har den stora fördelen att incitamenten för en gäldenär eller borgenär att välja ett förfarande som enbart gynnar det egna intresset minskar. Mer samordnade regler blir enklare och mer förutsägbara för samtliga aktörer, som då slipper att överväga olika alternativa handlingsvägar.
Ett exempel på bristande materiell samordning mellan reglerna i LFR och KonkL är reglerna om gäldenärens avtal. Dessa skillnader kan få till följd att särintressena styr valet av förfarande på bekostnad av det allmänna borgenärsintresset och samhällsintresset, till exempel på så sätt att en part som önskar komma ur ett avtal har större möjligheter att göra så i konkurs än i företagsrekonstruktion. Genom att ge företag under rekonstruktion bättre möjligheter att komma ur långa avtal förbättras möjligheterna för en lyckad rekonstruktion.
151
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Problematiken är inte ny och reglerna om gäldenärens avtal vid företagsrekonstruktion och konkurs har varit föremål för översyn dels i Förmånsrättskommitténs slutbetänkande Gäldenärens avtal
vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80), dels i slutbetänkandet Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag av 2007 års insolvensut-
redning (SOU 2010:2).
Vi anser att nuvarande brister kan undvikas eller i vart fall minskas om regleringen utformas i huvudsak enligt de förslag som lämnats tidigare av nämnda utredningar. Det saknas anledning att göra om dessa analyser eller ompröva de slutsatser som de utredningarna har kommit fram till, särskilt mot bakgrund av att förslaget i 2007 års insolvensutredning byggde på Förmånsrättskommitténs slutbetänkande som hade fått ett brett stöd i remissomgången.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i kapitel 7.2.
Utvidgat ackord
Förslag: Gäldenären och borgenärerna ska ha möjlighet att
träffa en särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord. Rätten ska efter begäran av gäldenären eller en eller flera borgenärer besluta om förhandling om utvidgat ackord. Vid förhandlingen ska borgenärerna rösta om uppgörelsen.
I syfte att skapa ett flexibelt system som gör resultaten av företagsrekonstruktionen mer förutsebar, dels underlättar förhandlingar mellan gäldenären och dennes borgenärer om den fortsatta vägen framåt för gäldenärens verksamhet föreslår vi att det ska vara möjligt för parterna att träffa en särskild uppgörelse, ett s.k. utvidgat ackord. Där klargörs vad som krävs av gäldenären för att t.ex. borgenärerna skall vara beredda att sätta ner sina fordringar, förlänga betalningstiden, bevilja nya krediter m.m. Uppgörelsen skall fastställas av domstolen och kunna tvingas igenom om en majoritet av borgenärerna är positiva till en sådan uppgörelse. Ett utvidgat ackord är att se som en variant av det offentliga ackordet där lagen om företagsrekonstruktion i dess olika delar med undantag för vissa särskilda regler är tilllämplig.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.3.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
152
3.6.4 Åtgärder som syftar till ett högre förtroende för rekonstruktionsprocessen bland borgenärer
Att borgenärerna har förtroende för rekonstruktionsprocessen är en förutsättning för fler lyckade företagsrekonstruktioner. Om inte borgenärerna tror att rekonstruktionen kan lyckas kommer de heller inte vara intresserade av ackordsuppgörelser.
Kontakter avseende val av rekonstruktör
Förslag: Förslaget till rekonstruktör ska föregås av kontakter
med borgenärerna m.m.
Enligt LFR ska rätten, när den beslutar om företagsrekonstruktion, samtidigt utse en rekonstruktör. I en ansökan ska det alltid finnas ett förslag till en person som är lämplig som rekonstruktör och har borgenärernas förtroende. För att rätten i det enskilda fallet ska kunna ta ställning till frågan om lämplighet och förtroende måste den få kännedom om borgenärernas inställning till den person som föreslagits. Vi förordar en ordning där det av ansökan ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av den föreslagna rekonstruktören, hur borgenärerna är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses. Meningen är att gäldenären och den blivande rekonstruktören alternativt borgenären vid framtagandet av ansökan ska ha förankrat valet av person hos borgenärerna så att inte förtroendefrågan i denna del senare utgör ett hinder för att genomföra rekonstruktionen på ett framgångsrikt sätt.
Enligt LFR får rätten om det finns särskilda skäl att utse fler än en rekonstruktör. I syfte att hålla nere kostnaderna för förfarandet anser vi att det bör vara svårare än i dag att utse fler än en rekonstruktör. I den mån den utsedde rekonstruktören behöver ytterligare kompetens i vissa frågor är det billigare och mer ändamålsenligt att i stället anlita sakkunnigt biträde.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.1.
153
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Krav på underlag
Förslag: Högre beviskrav för företagsrekonstruktion och något
mer information i ansökan.
En förklaring till att få företag ansöker om företagsrekonstruktion är att såväl borgenärer som gäldenärer saknar förtroende för rekonstruktionsprocessen. Förfarandet har i dag ett dåligt rykte, inte minst eftersom det är vanligt att en rekonstruktion misslyckas och gäldenären senare försätts i konkurs. En orsak till detta är att kraven på att få inleda ett rekonstruktionsförsök har uppfattats som mycket låga i den praktiska tillämpningen och att gäldenärer utan utsikt att överleva därför kan beviljas rekonstruktion. Trots att statistiken visar att tre fjärdedelar av de inledda rekonstruktionerna misslyckas är det också relativt sällan som en inledd rekonstruktion stoppas vid borgenärssammanträdet. Det är endast cirka 20 procent av rekonstruktionerna som upphör före eller vid det första borgenärssammanträdet.
Det är därför av betydelse hur förfarandet för företagsrekonstruktioner utformas. Hur undviker man att företag med små förutsättningar att lyckas påbörjar ett sådant förfarande? Om utsiktslösa företagsrekonstruktioner stoppas tidigt förslösas mindre av såväl gäldenärens som borgenärernas medel i onödan. Eftersom det är få ansökningar om rekonstruktion som stoppas av domstolen såväl i inledningsskedet som vid det efterföljande borgenärssammanträdet är det enligt vår mening motiverat dels att ansökan ska innehålla mer information och därmed ge rätten ett bättre bedömningsunderlag för att avgöra huruvida gäldenären är lämplig att genomgå rekonstruktion eller inte, dels att se över de lagliga beviskraven för att få inleda och fortsätta en rekonstruktion.
Vi förordar att det i ansökan ska finnas en utförligare beskrivning av gäldenärens verksamhet samt en likviditetsbudget. Likviditetsbudgeten ska visa att det finns likvida medel tillgängligt för att betala den löpande driften av verksamheten kontant under, som huvudregel, de första tre månaderna av företagsrekonstruktionen. Budgeten bör förhindra att ansökningar ges in slentrianmässigt och ställer krav på gäldenären att sätta sig in i sin ekonomi och verkligen analysera huruvida det finns kvarstående ekonomiska utsikter att lyckas. Det blir också tydligare för gäldenären om det finns medel att löpande betala skatter och avgifter under rekonstruktionen, vilket minskar
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
154
risken för att ett skatterättsligt företrädaransvar aktualiseras under förfarandet. För att inte riskera att ansökan blir så tidskrävande att upprätta att den inte hinner ges in i tid, finns i vissa fall möjlighet att komplettera med budgeten efter att ansökan lämnats in.
Beviskraven för att bifalla en ansökan om företagsrekonstruktion är lågt ställda. Enligt 2 kap. 6 andra stycket LFR får ett beslut om rekonstruktion inte meddelas, om det saknas skälig anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås. Vid tillämpningen av regeln måste rätten göra en prognos beträffande utsikterna för att en rekonstruktion kan bli lyckosam och i denna del räcker det enligt förarbetena för att bifalla ansökan att möjligheten att en rekonstruktion leder till att verksamheten kan rekonstrueras inte framstår som utesluten (prop. 1995/96:5 s. 180).
Genom att tidigare stoppa de företagskonstruktioner som saknar förutsättning att lyckas torde förtroendet för processen öka. Vi förordar därför ett något högre beviskrav vid såväl rättens inledande prövning som vid borgenärssammanträdet. Vårt förslag är därför att beslut om företagsrekonstruktion inte får meddelas, om det saknas grundad anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitten 6.2 och 6.4.
Avslutande kommentar
Vår samlade bedömning är att de förslag som presenterats ovan väsentligt skulle bidra till att förbättra möjligheterna till en andra chans för olika typer av verksamheter. Företal i olika skede av sin verksamhet där ägaren eller entreprenören sannolikt har skiftande ambitioner med sitt företagande, är också i behov av olika åtgärder vid insolvensproblem.
155
4 Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
”The times they are a-changin’” (Bob Dylan)
4.1 Samhällsutmaningar och möjligheter
Sverige liksom världen står inför en rad samhällsutmaningar med avgörande betydelse för den framtida utvecklingen. Dessa har delvis diskuterat tidigare (kapitel 2) men då med ett mer generellt anslag och mot bakgrund av de svenska ramvillkoren. Här kommer vi att ta upp de utmaningar vi anser särskilt angelägna och där också Sverige genom sitt entreprenörskap och sin innovationskapacitet har möjlighet att göra skillnad.
Samhällsutmaningar, inom exempelvis hälsa och miljö, har fått en allt större uppmärksamhet inom EU, särskilt i EU:s flaggskeppsprogram Innovation Union.1 I det pågående ramprogrammet Horisont 2020 har närmare €30 miljarder av totalt €77 miljarder avsatts för samhällsutmaningar. Även i USA har regeringen sedan många år styrt forskningsinsatser mot viktiga samhällsfrågor och mer utmaningsdrivna satsningar (grand challenges) inom bland annat energi, hälsa och utbildningsteknologi.2
1 Detta fokus går åtminstone tillbaka till 2000-talet och utvecklingen av Europeiska forskningsområden (ERA) med fokus på så kallade stora utmaningar (grand challenges). Något av ett avstamp skedde genom den s.k. Lundelldeklarationen som lyfte betydelsen av dagens samhällsutmaningar och som lanserades under Sveriges ordförandeskap i EU 2009.2 OECD (2016).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
156
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera de globala utmaningarna är den dramatiska utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet. Detta skapar förutsättningar för nya lösningar, effektivare rutiner, ökad kvalitet bättre resultat samt minskade kostnader inom t.ex. vård, omsorg och annan offentlig verksamhet samt för nya produkter och tjänster baserade på användning av t.ex. big data.
De tre områden som vi valt att fokusera på är – hälsa, vård och omsorg, – migration och urbanisering – klimat, miljö och energifrågorna.3
Vi har lagt kompetensförsörjningsfrågorna – som är en av de största utmaningarna – i kapitel 5. Vi är medvetna om att det finns fler samhällsutmaningar men vi har valt dessa områden av följande skäl. För det första bedömer vi att Sverige har komparativa fördelar inom delar av särskilt de hälso- och klimatrelaterade utmaningarna med flera framgångsrika företag och starka klusterformationer. För det andra befinner sig Sverige i en närmast akut situation när det gäller migration, urbanisering och kompetensförsörjning där problemen snarast måste lösas. Vi ser framför oss ett växande integrationsproblem, en dysfunktionell bostadsmarknad och ett potentiellt mycket stort kompetensglapp om inget görs. I ett nationellt perspektiv är det högprioriterat att angripa dessa utmaningar omgående.
Dessa samhällsutmaningar går dessutom in i varandra: befolkningens hälsa och arbetskraftsdeltagande är avgörande för näringslivet, klimateffekter påverkar hälsa och migration, migration driver på urbanisering och kompetensförsörjning är en nödvändig ingrediens oavsett vilken samhällsutmaning som vi inriktar oss mot. Samhällsutmaningar kräver dessutom ofta tvärsektoriella samarbeten mellan olika typer av aktörer, inom exempelvis forskning, näringsliv, offentlig och ideell sektor. Det handlar ofta om utveckling av nya sociala eller tekniska lösningar, som varken enskilda aktörer eller branscher har förutsättningar att hantera. Därför kan strategiska satsningar, nationella prioriteringar och koordinering av samverkansaktiviteter
3 Dessa liknar de prioriteringar regeringen gjort men är inte identiska (se 2016.09.prop). Dessutom skiljer vi på utmaningar och medel för att bemöta dessa (tekniska framsteg).
157
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
spela en viktig roll. Det kan också leda till bättre möjligheter för entreprenörer att utveckla innovationer som inte bara bidrar till lösningar på de svenska problemen utan som även kan skapa en grogrund för globala marknadsframgångar.
Vi inleder med hälsa, vård och omsorg följt av migration och urbanisering. Den största tonvikten kommer dock läggas vid klimat-, miljö- och energifrågor, vilka vi anser särskilt viktiga. Den nya tekniken innebär att nya möjligheter står till buds för att klara dessa utmaningar, bl.a genom delningsekonomins intåg men också genom övergången från linjära till mer cirkulära system. Delningsekonomin har vi redan diskuterat i kapitel 2, nedan kommer vi ägna mer utrymma åt cirkulära modeller. I vissa avseenden överlappar dessa två modeller varandra.
4.2 Samhällsutmaning 1: Effektivare hälsa, vård och omsorg
Inför mer av prestationsbaserade ersättningssystem länkat till vårdresultat, säkerställ datatillgänglighet och integritetsskydd samt premiera innovation
Förslag: Vi föreslår att statens anslagstilldelning i högre ut-
sträckning ska vara prestationsbaserad. På regional/landstingsnivå bör ersättningar vara tydligt länkad till resultat och helst omfatta hela vårdkedjan.
Utveckling av nya kvalificerade tjänster drivs delvis av tillgång på patientdata för ”big data” analyser. Staten måste säkerställa att detta kan kombineras med ett bibehållet integritetsskydd.
Vi förordar också att främjandeinsatser innefattar regionala testbäddar. Erfarenheter av insatser i andra länder (t.ex. Tyskland) bör utvärderas och eventuellt prövas. Beträffande övriga främjandeåtgärder, se kapitel 6.
Samtliga ersättningar och stödinsatser ska kontinuerligt utvärderas och resultaten ska utgöra grund för fördelning av anslag (se kapitel 6).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
158
4.2.1 En åldrande befolkning
En av de stora samhällsutmaningarna är den åldrande befolkningen. Sverige är ett av de länder som har högst medellivslängd, lägst antal döda i cancer och lägst spädbarnsdödlighet. Förbättringarna har varit betydande sedan 1960-talet.4 I jämförelse med övriga OECD-länder har Sverige en hög andel äldre över 80 år och den högsta kostnaden för äldreomsorgen, cirka 4 procent av BNP.5 Däremot ligger den svenska sjukvårdens offentliga kostnader ungefär som genomsnittet för OECD-länderna (OECD 2016), cirka 9,5 procent av BNP 2013. Lägger man till privata kostnader ökar andelen till 11 procent.
Erfarenheterna visar att med ökande ekonomisk standard så ökar även konsumtionen av vård och omsorg. Enligt en rapport från Socialdepartementet (Regeringskansliet 2010) beräknades kostnaderna för hälso-och sjukvård öka med totalt 26–30 procent mellan 2010– 2050, varav äldreomsorgen med cirka 65–73 procent, till följd av ett ökat behov bland den åldrande befolkningen6. Det är dock framför allt i livets slutskede som kostnaderna för sjukvården ökar.7 En äldre befolkning, teknisk utveckling och ökad medvetenhet om nya möjligheter är några av faktorerna som kan driva upp kostnaderna. Med ny teknisk och medicinsk utveckling kan å ena sidan allt fler och svårare sjukdomar behandlas, vilket kan medföra ökade kostnader. Å andra sidan kan detta även bidra till effektivisering och minskade kostnader.
Sedan millennieskiftet har kostnaderna för hälsa- och sjukvård ökat med drygt fyra procent per år vilket är ungefär en procentenhet högre än BNP-tillväxten samma period. En ökad digitalisering har uppskattats kunna sänka kostnaderna med upp till 25 procent.8 Det bedöms dock förutsätta både kompetensinvesteringar och mer av
4 Nutek m.fl. (2007).5 Vårdanalys (2013).6 Regeringskansliet (2010).7 Under perioden 1976–1985 ökade sjukvårdskostnaderna med över 50 procent för personer i åldersgruppen 75 år och äldre, men var i princip konstant i åldersgruppen 15–64 år enligt Jönsson m.fl. (2004). Hur stabilt detta mönster kvarstår att se. Bland annat förväntas demenssjukdomarna öka med 50 procent fram till 2030 och vara starkt kostnadsdrivande.8 McKinsey2016. Samtidigt skulle målet om att Sverige ska bli ledande på e-hälsa åtminstone ha en teoretisk chans att förverkligas. Se www.regeringen.se/contentassets/79df147f5b19455 4bf401dd88e89b791/vision-e-halsa-2025.pdf
159
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
prestations- och incitamentsbaserade ersättningssystem. Offentliga aktörer har en unik möjlighet att påverka och stimulera innovations- och entreprenörskapsprocesser inom hälsa, vård och omsorg.
När det gäller kvalitet så står sig delar av svensk vård väl i en internationell jämförelse. I en jämförelse genomförd av Sveriges kommuner och landsting 2015 intar Sverige första platsen både i det kvalitetsindex som sammanfattar olika kvalitetsindikatorer och i det effektivitetsindex, som sätter kvaliteten i relation till resursförbrukningen9. Enligt OECD (2015) finns det dock kvalitetsbrister inom delar av vården (samordningsproblem, tillgänglighet, köer/tid, etc.) och på sikt finns risk för ett kompetensförsörjningsproblem: t.ex. utbildar sig betydligt färre till sjuksköterskor i Sverige jämfört med genomsnittet för OECD-länderna. Följaktligen finns det potential för förbättringar men framför allt ett växande behov av innovationer och kostnadseffektiva lösningar med bibehållen eller högre kvalitet.
4.2.2 Konkurrensutsättning och ökad privatisering
Vård och omsorg är en av Sveriges största tjänstesektorer. Genom ökad konkurrensutsättning har också förutsättningarna för att bedriva privat vård och omsorg ökat. 2014 fanns det cirka 12 760 privata vårdgivare, med 139 000 årsanställda och en omsättning på drygt 108 miljarder kronor. Hela 93 procent av alla företag i branschen hade färre än 20 anställda och 55 procent drevs av kvinnor.10 Efter att under senare år ökat med omkring 10 procent årligen minskade tillväxten under 2014 till 4,9 procent.11 Orsakerna är oklara men en tänkbar förklaring kan vara en ökad osäkerhet till följd av den pågående debatten om vinster i välfärden (Braunerhjelm m.fl. 2015).
Vård och omsorg i Sverige är i huvudsak skattefinansierad, privat såväl som offentlig. År 2009 trädde lagen om valfrihetssystem (LOV) i kraft. Med LOV kan landsting och kommuner definiera de krav som ska gälla för alla utförare inom en viss verksamhet. Patienten eller brukaren betalar samma avgift och omfattas av samma högkostnadsskydd oavsett om de anlitar privata eller offentliga utförare
9 SKL (2015).10 Betydligt över genomsnittet på 29 procent i näringslivet.11 https://www.vardforetagarna.se/fakta-och-debatt/fakta-statistik/ branschens-ekonomi-2014
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
160
inom vård och omsorg.12 Alla landsting har sedan den 1 januari 2010 egna valfrihetssystem i primärvården, men det pågår en statlig offentlig utredning om att ta bort detta krav.13 Kommunerna kan själva välja om de ska införa LOV i sin omsorg eller inte. 2015 hade 176 av Sveriges 290 kommuner infört eller fattat beslut om att införa LOV, vilket var en minskning från föregående år.
Övergripande har LOV sannolikt möjliggjort för mindre företag att etablera sig i en kvinnodominerad bransch, bidragit till en ökad investeringsvilja och ökat utbudet av profilerade tjänster som inneburit mer valfrihet för medborgarna. Ett fungerande kundvalssystem förutsätter dock informerade kunder och där kan frågetecken resas (Bergman 2013).
4.2.3 Entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg
Med utgångspunkt i ett regeringsuppdrag presenterade Nutek, Sveriges kommuner och landsting (SKL) och Almega under 2008 ett handlingsprogram med förslag för ökat entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg. Programmet innehöll sex delprogram med syfte att skapa förutsättningar för fler och växande företag, men även för utveckling och förnyelse av vård och omsorg. Det handlade bland annat om ett ökat inslag av entreprenörskap i vård- och omsorgsutbildningarna, en nationell satsning på export och internationalisering av vård och omsorg, samt fortsatt utveckling och spridning av kunskap om entreprenörskap, företagande och förnyelse i vård och omsorg. Handlingsprogrammet innehöll även ett förslag om en praktisk vägledning och stöd för att underlätta offentlig upphandling inom vård och omsorg, en riktad satsning på medfinansiering av affärsutveckling, kommersialisering och innovationer till mindre företag, samt en finansiell satsning på landsting och kommuner för utveckling av samverkansmiljöer och kommersialisering av innovationer.14
Förslagen resulterade bland annat i att Vinnova fick ett regeringsuppdrag (N2008/7291/FIN) om att bygga upp så kallade innovationsslussar inom hälso- och sjukvården ”Uppdrag att genomföra en
12 Vårdföretagarna (2016).13 Välfärdsutredningen, Fi 2015:01.14 Nutek m.fl. (2008) i samarbete med SKL och Almega.
161
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
satsning med syfte att öka antalet samverkansmiljöer som stimulerar kommersialisering av innovationer inom hälso- och sjukvården”. Syf-
tet med innovationsslussarna var att ta tillvara vårdpersonalens idéer och utveckla produkter eller tjänster som kunde kommersialiseras eller bidrar till att förbättra hälso- och sjukvården. Slussarna skulle också fungera som en ingång för företag och underlätta introduktion av innovationer inom vården. Detta resulterade i att Vinnova medfinansierade sex slussar (Skåne, Stockholm, Uppsala, Västerbotten, Västra Götaland och Östergötland) med 4,5–7,5 miljoner var. Enligt en extern utvärdering bedömdes arbetet ha lett till ett ökat samarbete mellan hälso- och sjukvården, företagen och det omgivande innovationssystemet. Vid programmets slut 2014 avsåg samtliga innovationsslussar att fortsätta verksamheten.15 Det är viktigt med fortsatta utvärderingar för att bedöma effekter av dessa satsningar.
I december 2011 fick Statistiska centralbyrån (SCB) ett fyraårigt regeringsuppdrag att förbättra statistiken om innovation i den privata och offentliga sektorn. Baserat på en enkätundersökning visades att alla sjukhus och flertalet vårdcentraler som besvarade enkäten hade introducerat minst en innovation.16 Idéer och samarbeten bygger främst på interna samarbeten, med patienten i fokus. Över hälften av vårdcentralerna och mer än 80 procent av sjukhusen uppgav samtidigt att de inte hade tillräckliga resurser för att utveckla en innovation. Med utgångspunkt i dessa resultat menar SCB att det bör finnas potential för att utveckla innovationsarbetet inom sjukvården, exempelvis genom att uppmuntra externa samarbeten och implementering av en mer innovationsfrämjande organisation.17 Vi vill understryka att utökade samarbeten är lovvärt men entreprenörskap och innovation handlar i första hand om att skapa en kultur präglad av öppenhet, bygga strukturer för certifieringar (prövningar) och tester i vård- och omsorgsmiljöer samt ha tydliga incitament för innovativ versksamhet.
15 Vinnova (2014).16 Knappt hälften av alla sjukhus med över 99 anställda och närmare en tredjedel av alla vårdcentralerna med minst 9 anställda besvarade enkäten.17 SCB (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
162
4.2.4 Digitaliseringen skapar nya förutsättningar
Under senare år har digitaliseringen inneburit en rad nya möjligheter till effektivisering och ökad flexibilitet inom vård och omsorg. Nya innovationer har utvecklats inom en rad områden. Läkare online är ett bra exempel (Kry.se och Min doktor), e-recept dominerar idag, gemensamma databaser och journalsystem (t.ex. digitala högkostnadskort) samt möjlighet att själv kontrollera och i viss mån diagnosticera sin hälsa. Kognitiv beteendeterapi är en behandlingsform som landstingen har erbjudit och som har vuxit särskilt bland unga på nätet.18 Parallellt med detta har nya läkemedel utvecklats, ofta mer individspecifika, och avancerad robotteknik vuxit fram med en stor potential att lindra svåra sjukdomar och förlänga liv.
Samtidigt finns det tecken på att stelbenta regelsystem utgör hinder för att introducera ny teknik och innovationer i vård och omsorg. I samband med Dagens Medicins seminarium i Almedalen den 7 juli 2016 konstaterades att ny teknik redan idag möjliggör övervakning av pacemakerpatienter hemifrån. Men dagens ersättningssystem bygger ofta på fysiska besök på kliniken, vilket innebär att det blir svårt att täcka kostnaderna för investeringar i utrustning för digital monitorering, trots att den ökar flexibiliteten och minskar kostnaderna19. Här behövs utvecklingsinsatser och spridning av goda exempel. Stockholms läns landstings införande av ersättningssystem för knä- och höftledsoperationer är en bra förebild där ersättning ges för en hel vårdkedja. Sanktioner innebär att vårdgivarna får stå för kostnaden för omoperation om ingreppen misslyckas. Ett annat exempel på utveckling av ersättningsmodeller, också från Stockholms Landsting, är projektet ”Kroninnovation”. Bland annat prövas nya arbetssätt, exempelvis i vilken utsträckning videolänksbesök kan ersätta fysiska besök på mottagningen, och effekten av att samma besöksersättning utgår för vårdbesök som sker per videolänk som för fysiska besök. Ambitionen är att den nya ersättnings- och uppföljningsmodellen som ska kunna införas 2017/2018. 20
18 Se www.UMO.se19 Dagens Medicin (2016).20 www.sll.se/verksamhet/halsa-och-vard/Aktuella-projekt-Halsa-och-vard/ Ny-ersattningsmodell-ska-framja-innovation/
163
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Andra utmaningar gäller den framtida kompetensförsörjningen inom vård och omsorg, både avseende antalet personer och typ av nya yrken som behövs. Enligt en bedömning från Vårdföretagarna kommer det att fram till 2023 behövas 225 000 nya medarbetare om inga förändringar görs i arbetssätt och bemanning. I det sammanhanget blir frågan om digitalisering viktig. Men om större företag som Spotify har problem med att rekrytera programmerare till sin verksamhet, trots att man kan erbjuda goda lönevillkor och en kreativ arbetsmiljö, hur ska då mindre företag och offentliga aktörer inom vård och omsorgssektorn kunna konkurrera om kompetensen? Utbildningsinsatser, kompetensförsörjning och nya kombinationer av teknik och medicinskt professionella kommer att spela avgörande roller för att klara utmaningarna inom hälsa, vård och omsorg.
4.2.5 Förstärk kopplingarna till kompletterande sektorer
Sverige har historiskt haft en stark ställning inom läkemedel, bioteknik och medicinsk teknik, med ledande forskare, storföretag och ett stort antal mindre och nystartade företag. Trots det har de globala företagen inom life science sedan 2008 minskat antalet anställda och flyttat stora delar av sin FoU från Sverige. En orsak är den globala omstruktureringen av branschen, med ökad prispress på läkemedel och minskade forskningsinvesteringar, som bidragit till en koncentration av FoU till ett fåtal regioner. För att stärka utvecklingen i life science-sektorn har flera rapporter presenterat olika förslag som bland annat handlar om förstärkning av forskningen, ökad samverkan mellan sjukvård och näringsliv, exempelvis för kliniska prövningar, och ett allmänt stärkt företagsklimat för innovativa bolag. 21
Inom projektet Agenda för hälsa och välstånd, som drivits i samarbete mellan 24 organisationer inom sjukvård, akademi, näringsliv, fackförbund, patient- och intresseorganisationer, presenterades förslag på bl.a. följande åtgärder:22
21 LIF (2015). 22 Forska Sverige (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
164
• Excellent forskning och utbildning, exempelvis genom ändrade meriteringssystem för att underlätta en kombination av kliniskt vårdarbete och forskning, karriärstjänster för disputerad vårdpersonal och ett uppdrag till nämndmyndigheten för kliniska studier om att marknadsföra Sverige som forskningsnation.
• En kvalitetsdriven vård med patienten i fokus, genom ackreditering av universitetssjukvård, en fond för innovativa läkemedel och medicintekniska produkter och harmonisering av ersättningssystem.
• En nationell struktur för forskning och kvalitetsutveckling, med etisk insamling och delning av data samt ökat stöd till nationella databanker, biobanker och kvalitetsregister.
Sverige har en betydande fördel i tillgång till patientdata som sträcker sig långt tillbaka i tiden. Digitalisering möjliggör också att nya data kan samlas in kostnadseffektivt för att användas både direkt i klinisk behandling och i forskning. Detta är en god utgångspunkt för entreprenörskap, innovation och utveckling av kvalificerade tjänster som kan göra vården mer kostnadseffektiv utan att göra avkall på kvalitet. Stora förhoppningar knyts till ”big data” för att få fram ny kunskap, nya tjänster och organisationsformer. Tillgång till data är också en förutsättning för ett smidigt informationsutbyte mellan dels patient och vårdleverantörer, dels aktörer i vårdkedjan.
För att stärka förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och kostnadseffektiva lösningar krävs tydliga incitamentsstrukturer. Vi anser till exempel att statsbidrag som kopplas till tydliga mål och prestationer är ett sätt för staten att driva på utvecklingen. Fokus ska vara på kvalitet och resultat, inte vårdproduktion. Det skapar en bra grogrund för innovativa processer. Ambitionen bör vara att vårdgivarna får betalt för hela vårdkedjan. Då skapas incitament för att nå kvalitetsmål och för best practice. Utvärderingar som finner att avtalad kvalitet inte levererats ska föranleda sanktioner och minskade anslag eller betalningsströmmar både till offentligt och privat driven vård i respektive landsting eller region.
Vi anser att det finns skäl till etablerande av ”testbäddar”, om möjligt i anknytning till andra innovationsmiljöer nära sjukhus eller andra vårdleverantörer, som åtminstone delvis har statlig finansiering. I möjligaste mån bör redan verksamma aktörer, som t.ex.
165
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
SVEUS, utnyttjas och involveras i dessa miljöer.23 Privata entreprenörer bör uppmuntras att tillsammans med offentliga aktörer verka i dessa testbäddar för att utveckla vården och höja kvaliteten. Delaktighet och medverkan av olika professioner, medborgare, patienter och anhöriga bidrar till innovation som kan höja kvaliteten och bana väg för kostnadseffektiva lösningar.
I Tyskland har ett ersättningssystem introducerats för vårdgivare som vill testa ny medicin-teknisk utrustning som ännu inte fått ett generellt godkännande eller beviljats budgetmedel, men som visat sig vara effektivare och potentiellt förenade med lägre kostnader. Efter en ansökningsprocedur kan vårdgivaren snabbt erhålla medel för att köpa in nya produkter som så småningom också kan certifieras för att användas av en bredare grupp vårdgivare. Detta system (NUB24) förefaller ha bidragit till att innovationer snabbt kan tillämpas och få spridning.25
För att lyckas med en digitaliseringsstrategi inom hälsa, vård och omsorg krävs såväl utbildningsinsatser på grund- och högskoleutbildning som investeringar. Plus ett ledarskap som bejakar entreprenörskap, innovation och interaktion med privat sektor. Vi anser att innovationsupphandling och innovationstävlingar kan användas i betydligt högre utsträckning(se också kapitel 6). Slutligen hävdar vi att Sverige har komparativa fördelar i avancerad sjukvård med utvecklade patientdata och kvalitetsregisterkällor, vilket i högre grad borde kunna bidra till en ny exportnäring. Regeringen bör uppmuntra och i möjligaste mån facilitera en sådan utveckling.
23 Se www.sveus.se/om-sveus/valkommen-till-sveus24 Neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden.25 Henscke m.fl. (2010).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
166
4.3 Samhällsutmaning 2: Migration, urbanisering och förtätning
Inför system på flera nivåer för en snabbare arbetsmarknadsintegrering, utnyttja innovationstävlingar och uppmuntra effektivt utnyttjande av boendeytor
Förslag: Ge universitet och högskolor anslag för att organisera
en ”fast track master”, inklusive ett antagningsprov, för flyktingar som har en högskoleutbildning. Använd kanaler som IVA:s jobbsprång för att få dessa individer på arbetsmarknaden.
Lär från andra länder, t.ex. Tyskland, som bättre lyckats med arbetsmarknadsintegrering av flyktingar.
Utlys innovationstävlingar (se avsnitt 4.6.3) riktade till entreprenörer och andra för att hitta s.k. enkla jobb för dem med lägre utbildning, app-baserade förmedlingstjänster eller liknande. Låt en ”Entreprenörsförmedling” matcha ihop företagare med utrikes bakgrund och nyanlända flyktingar. Finansiera detta genom att omfördela medel avsatta för migration eller arbetsmarknadsåtgärder.
På kort sikt bör förutsättningarna för andrahandsuthyrning och bostadsdelning öka. (De långsiktiga problemen avseende boende diskuteras i kapitel 2.)
4.3.1 Utmaningar och möjligheter med migration och flyktingsströmmar
Gränsöverskridande migration är en integrerad del av urbaniseringen. Den globala migrationen ökar och uppgick 2013 till 232 miljoner personer, varav merparten är lokal och regional migration utanför OECD. Remitteringar26 från migranter till sina hemländer utgjorde enligt Världsbanken cirka 436 miljarder USD 2014, vilket är
26 De pengar som gästarbetare (i rikare länder) skickar hem till sina familjer (i fattigare länder).
167
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
ungefär 3,5 gånger så mycket som det officiella utvecklingsbiståndet.27 Migranter står således för betydande ekonomiska flöden men med stor sannolikt också kunskapsflöden.
Antalet internationella flyktigar har sedan millennieskiftet legat relativt stabilt omkring 15–16 miljarder utom de senaste åren då flyktingströmmarna ökat till följd av terror och krig i bland annat Syrien. Sverige mottog ett rekordstort antal asylsökande under hösten 2015. Toppen nåddes i oktober, med drygt 39 000 personer. Sedan början av 2016 har antalet asylsökande minskat kraftigt, men Migrationsverket har långa handläggningstider och många inskrivna, vilket innebär att statens utgifter för asylsökande förväntas öka även under 2016. Den totala kostnaden för 2016 beräknas till cirka 59,3 miljarder. Då ingår ett extra tillskott till kommunerna om cirka 10 miljarder i slutet av 2015. SCB har med utgångspunkt i nationalräkenskaperna uppskattat att asylsökande haft en positiv effekt på BNP-tillväxten med 0,5 procentenheter under första kvartalet 2016.28
Sysselsättningen bland utrikes födda som har uppehållstillstånd eller är svenska medborgare är avsevärt lägre än bland inrikes födda. De står alltså till arbetsmarknadens förfogande. År 2014 låg arbetslösheten bland utrikes födda på 15,5 procent, jämfört med en arbetslöshet på 7,1 procent för hela befolkningen.29 För flyktingar som fått uppehållstillstånd tar det längre tid att etablera sig på arbetsmarknaden. Efter sju till tio är 50 procent av flyktingarna registrerade som förvärvsarbetande. Enligt SCB är 69 procent av befolkningen mellan 20–64 år i Sverige antingen heltidsanställda eller egna företagare. För flyktinginvandrade är motsvarande andel 25 procent efter åtta år och 34 procent efter 15 år (Sandström 2016).
Inom gruppen utrikes födda varierar sysselsättningsnivån med faktorer som tid i Sverige, ålder när personen invandrade, kön och anledningen till att personen invandrade. Andra viktiga faktorer är bostadsort och utbildningsnivå. Under 1950- och 1960-talet samt större delen av 1970-talet hade utrikes födda i Sverige samma eller periodvis till och med högre sysselsättningsgrad än inrikes födda. Men sedan mitten på 1970-talet har sysselsättningsgraden för utrikes födda varit lägre än för den inrikes födda befolkningen. Detta be-
27 Regeringskansliet (2014).28 SCB (2016). De asylsökande betraktas i nationalräkenskaperna som utländska hushåll och deras konsumtion som tjänsteexport.29 SCB, Arbetskraftsundersökningarna: Grundtabeller årsmedeltal 2005–2014.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
168
rodde delvis på förändringar på den svenska arbetsmarknaden och en övergång från arbetskraftsinvandring till en större andel flykting- och anhöriginvandring.30
Samtidigt tycks attityderna till företagande vara mer positiva bland personer med utländsk bakgrund och tillväxtviljan är högre bland småföretag som leds av företagare med utländsk bakgrund, enligt Tillväxtverket.31 I rapporten Levebröd eller entreprenörskap? Om
utlandsfödda personers företagande i Sverige presenterar Erik Ljungar
(2007) resultaten av en studie av människor med iransk, kurdisk och chilensk bakgrund som har startat och drivit eget företag i Sverige. Ett resultat är att många av dessa personer delar en upplevelse av diskriminering och av att vara exkluderade, både på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Denna känsla återfinns även bland entreprenörer som startat företag för att förverkliga en affärsidé. Många av de i studien intervjuade individerna är välutbildade, men driver ofta företag som inte kräver motsvarande kvalifikationer.32
4.3.2 Migration och förtätning
En av de mest påtagliga globala trenderna är urbaniseringen. Sedan några år tillbaka lever mer än hälften av världens befolkning i städer och koncentrationen ökar även i utvecklingsländerna. I Sverige bor nästan 85 procent av befolkningen i tätorter och urbaniseringen fortsätter.33 Urbaniseringen idag handlar inte om stora omflyttningar från landsbygd till städer, utan framför allt om tillväxt i tätorter genom invandring och fler födda.34 Den ställer nya krav på bland annat infrastruktursatsningar, logistik och transportlösningar, samtidigt som trycket på miljön ökar. Hållbar stadsutveckling kommer att kräva fortsatta innovationer av multidisciplinär karaktär.
Migrationen innebär ytterligare påfrestningar för den svenska bostadsmarknaden men skapar också möjligheter p.g.a. av ett inflöde av kompetens. Kompetensstrukturen är av skiftande karaktär och ofta mer passande för s.k. enkla jobb. Men uppskattningsvis 12 procent
30 www.migrationsinfo.se/arbetsmarknad/sysselsattning/31 www.tillvaxtverket.se/huvudmeny/omtillvaxtverket/resultat/avslutadeprogram/foretagaremedutlandskbakgrund/faktaochpublikationer.4.6a7dfe9a134cd71cae180003426.html32 Ljungar, Erik (2007).33 SCB (2015a).34 SCB, /2015b).
169
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
av nyanlända flyktingar har högskoleutbildning, vilket 2015 motsvarar cirka 20 000 personer. Detta kan vara ett värdefullt tillskott för svenska företag. Innovativa och tillväxtstarka kluster har i forskningen visat sig främjas av mångfald och multietnicitet.35 Förmedlingstjänster som appen Just arrived är värdefulla tillskott för att klara en inslussning på arbetsmarknaden.
Rörligheten hämmas dock av bristen på bostäder i stora delar av landet. Stockholms handelskammare presenterade 2015 en rapport som visade att drygt hälften av de 600 företag med 5–200 anställda som intervjuats ansåg att bostadsbristen försämrade deras möjligheter att rekrytera kompetent personal. Enligt företag i studien så är förutsättningarna för att hitta uthyrningslägenheter betydligt bättre i exempelvis Zürich, New York och London. Bostadssituationen bidrar till att försämra Stockholms position i internationella rankingar. För att komma tillrätta med det akuta problemet presenterar handelskammaren fyra föreslag; omreglering av hyressättningssystemet, ökat utbud av andrahandsobjekt, alternativa bostadsformer och fler bostadshotell.36
4.4 Samhällsutmaning 3: Klimat, miljö och energieffektivisering
Under senare år har den globala uppslutningen för att hejda klimatförsämringen påtagligt ökat. Den kan sägas ha kulminerat med Parisöverenskommelsen i november 2015 om att begränsa jordens uppvärmning till ”betydligt under två grader” vilket i praktiken omtolkats till 1,5 grader. Trovärdigheten har ytterligare tilltagit genom Kinas och USAs försäkran om att de kommer att skriva under Paris-avtalet.
Olika ekonomisk-politiska instrument som koldioxidskatter och handel med utsläppsrättigheter har med skiftande resultat prövats runt om i världen. I EU har tilldelningen av utsläppsrättigheter varit alltför generös, vilket pressat ner priserna på dessa, samtidigt som mycket av tung industri varit undantagen eller haft särskilda villkor.
35 Immigration kan påverka ett lands produktionsmönster. Under 1990-talet mottog Israel ett stort antal emigranter från Ryssland. Dessa integrerades förhållandevis smidigt i den israeliska ekonomin men det hade återverkningar på Israels specialisering. Det är alltså svårt att vid stora inflöden av en viss kompetens behålla samma specialisering i näringslivet (Gandal m.fl. 2000).36 Stockholms handelskammare (2015), Företagen pressas av bostadskrisen, En rapport om en akut kris, Rapport 2015:6.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
170
Allt mer har insikten sjunkit in att en varaktig reducering av växthusgaser kräver entreprenörskap och radikala innovationer som innebär att alternativa energikällor till fossilbaserade bränslen kan konkurrera på marknadsmässiga villkor.
En transformativ process är nödvändig. Behovet av energieffektivisering och alternativa energikällor har varit angelägna ämnen i samhällsdebatten under flera decennier, men troligen aldrig lika väl förankrad i näringsliv och samhälle som idag. Företagsledare, politiker, forskare och andra samhällsaktörer runt om i världen har i ökad utsträckning insett nödvändigheten av samverkan för att lösa de globala utmaningarna med klimatpåverkan och minskande naturresurser.37
Samtidigt finns det betydande orosmoln. Trots att en rad länder sagt sig vilja begränsa uppvärmning fortsätter utsläppen. I en rapport från Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) konstateras att de globala utsläppen av växthusgaser har ökat snabbare mellan 2000 och 2010 än under de tre föregående decennierna, trots ett ökande antal policyinitiativ för att minska klimatpåverkan.38 Och enligt en rapport från Regeringskansliet (2014) uppskattar Oxford Analytica att koldioxidutsläpp ökar med 40 procent från 2006 till 2025, allt i städer utanför OECD39.
För Sveriges del bidrog vi med 54,4 miljoner ton växthusgaser under 2015, vilket dock är en markant minskning (24 procent) sedan 1990. Faktorer bakom den utvecklingen är framför allt övergång från oljeeldade värmepannor till användning av el och fjärrvärme vid uppvärmning av bostäder och lokaler, deponiförbud för vissa typer av avfall och utsläppsminskningar inom industrin. En tredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser kommer från inrikes transporter, främst personbilar och tunga fordon. Mellan 1990 och 2014 minskade utsläppen från personbilar med 17 procent till följd av mer energieffektiva bilar och ökad användning av biobränsle. Samtidigt ökade utsläppen från tunga fordon, d.v.s. lastbilar över 3,5 ton, med 15 procent.40 Dessutom utgör de klimatpåverkande utsläppen från vår import en stor och växande del av de totala konsumentbaserade utsläppen. Under de senaste 20 åren har andelen utsläpp som sker
37 Se även Entreprenörskapsutredningen (2016).38 IPPC (2014).39 Regeringskansliet (2014).40 Naturvårdsverket (2015).
171
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
i andra länder, men orsakas av svensk konsumtion, ökat med 50 procent. Under samma period har de konsumtionsbaserade utsläppen i Sverige, minskat med trettio procent.41
Delningsekonomin är ett medel för att öka resurseffektiviteten och på så vis bidra till mindre miljöpåfrestningar. Ett annat alternativ som allt oftare lyfts fram för att bemöta klimatutmaningen är cirkulär ekonomi och/eller cirkulär produktion. EU anser det vara det viktigaste verktyget för att hantera utmaningar inom miljö- och klimatområdet och för att öka resurseffektivisering. Sverige har en lång tradition av regleringar och incitament (framför allt skatter) inom miljö- och energipolitiken (deponi, biobränsle, koldioxid, gödningsmedel, m.m.) och sedan 2016 har Sverige också ett samverkansprogram för cirkulär och biobaserad ekonomi.42
På en övergripande nivå har Sverige det ambitiösa så kallade generationsmålet för miljöpolitiken ”att till nästa generation lämna över
ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”43 Till detta har
lagts 16 miljökvalitetsmål som respektive myndighet ansvarar för och som samordnas av Naturvårdsverket.
Vi inleder med att definiera cirkulär ekonomi och därefter följer en presentation av de olika EU-initiativ som hittills lanserats och slutligen våra förslag.
4.4.1 Vad innebär en cirkulär ekonomi?
I en cirkulär ekonomi, eller ett kretsloppssamhälle, ökar fokus på att designa produkter och tillverkningsprocesser på ett sätt som underlättar återanvändning, reparation, renovering och återvinning av material och produkter.44 Det som tidigare betraktades som avfall kan användas som resurser, resurseffektiviseringen kan öka (figur 4.1).
41 Naturvårdsverket (2015a).42 Se t.ex. Naturvårdsverkets och Energimyndighetens (2016). 43 Regeringens definition av generationsmålet. Se www.miljömål.se44 Ibland används även begreppet 3R – Reduce, Reuse, Recycle för att illustrera tre nivåer på cirkuläritet.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
172
Idén om att ersätta den dominerande ekonomiska linjära modellen med en kretsloppsekonomi är långt ifrån ny.45 Emellertid tycks begreppet ha vunnit gehör i en bredare krets efter en rapport som relativt nyligen (2012) släpptes från Ellen MacArthur Foundation. I rapporten hävdas att cirkulär ekonomi bidrar till positiva miljöaspekter i form av effektivare resursanvändning och minskning av utsläpp och avfall, utan att negativt inverka på ekonomisk utveckling eller sysselsättning. I rapporten beskrivs cirkulär ekonomi enligt följande:
”A circular economy is an industrial system that is restorative by intention and design. In a circular economy, products are designed for ease of use, disassembly and remanufacturing – or recycling – with the understanding that it is the reuse of vast amounts of material reclaimed from end-of-life products, rather than by extraction of new resources, that is the foundation for economic growth. Moreover, the circular economy shifts towards the use of renewable energy, eliminates the use of toxic chemicals, which impairs reuse, and aims for the elimination of waste through the superior and innovative design of materials, products, systems, and, within this, business models”.
45 Se t.ex. sammanställning av tidiga rapporter på temat cirkulär ekonomi av Product-Life Institute www.product-life.org/en/circular-economy, Boulding (1976), Europeiska kommissionens (1976) samt Pearce och Turner (1990).
173
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Figur 4.1 Cirkulär kontra linjär ekonomi
Källa: EU-kommissionen
Det är svårt att få en samlad bild av den ekonomiska potentialen i cirkulär ekonomi, men i flera olika dokument och rapporter presenteras statistik som kan ge en indikation på volymerna. I den första rapporten från Ellen MacArthur Foundation beräknas en delmängd av Europas tillverkningsindustri kunna spara upp till $630 miljarder årligen fram till 2025 genom övergång till en cirkulär ekonomi.46 Enligt
46 Ellen MacArthur Foundation (2012) och Wijkman och Skånberg (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
174
en senare rapport från stiftelsen finns det en global potential att spara upp till $700 miljarder enbart på konsumtionsvaror genom att införa en cirkulär ekonomi (figur 4.2).47
Figur 4.2 Beräkning av årlig besparing vid övergång till en cirkulär ekonomi
Källa: Ellen MacArthur Foundation, (2012) och (2013).
Som en illustration kan konstateras att varje EU-medborgare i genomsnitt använder 15 ton material årligen, vilket resulterar i över 4,5 ton avfall. Av detta slutar nästan hälften som deponi (landfill).48Genom bättre produktdesign (eco-design), insatser för minskat avfall och ökad återanvändning av material beräknas EU kunna spara upp till €604 miljarder årligen, samtidigt som det skulle innebära en minskning i utsläpp av växthusgaser med 2–4 procent. Genom ytterligare insatser för att öka resursproduktiviteten med 30 procent till 2030 beräknas BNP öka med närmare en procent och generera över 2 miljoner nya arbetstillfällen.49
47 Ellen MacArthur Foundation (2013).48 Cirka 40 % av avfallet inom EU återanvänds, men skillnaderna mellan länder är stor och varierar från mindre än 5 % till över 80 %, enligt Europeiska Kommissionen (2015b).49 EU-kommissionen (2014a).
175
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
I en aktuell rapport från Romklubben uppskattas de potentiella effekterna på fem länder (Sverige, Finland, Nederländerna, Spanien och Frankrike) om de effektiviserade sin materialanvändning, blev 25 procent mer energieffektiva och halverade användningen av fossila bränslen till förmån för förnybar energi. Resultaten visade att utsläppen, framför allt av koldioxid, skulle minska med cirka 65– 70 procent, samtidigt som nya jobb skulle skapas och handelsbalansen förbättras. För Sveriges del prognostiserades en ökning med 100 000 nya jobb.50
Ur ett ekonomiskt perspektiv innebär följaktligen utvecklingen mot en cirkulär ekonomi nya möjligheter. Förutsättningarna skiljer sig dock mellan branscher och sektorer vad gäller olika former av cirkulära system.
Samtidigt finns det skäl att nyansera bilden av vinsterna med en övergång till cirkulära affärsmodeller. Det finns områden där det inte är önskvärt att förlänga produkternas livslängd, vare sig ur ett miljömässigt, ekonomiskt eller tekniskt perspektiv. Det är långt ifrån säkert att vi belastar miljön negativt genom att byta ut kapitalvaror. Den tekniska utvecklingen går framåt i snabb takt. Tuffare miljökrav och effektivare produktion gör att nya produkter ofta både har bättre prestanda och är skonsammare mot miljön. Det finns flera exempel där en längre livslängd på produkten sannolikt skulle vara negativt för miljön. Det är inte heller givet att cirkulära affärsmodeller alltid leder till en längre livslängd för produkterna. Det beror bl.a på hur konsumenternas preferenser skiftar med tiden (t.ex. små eller stora mobiltelefoner).51
Vi menar därför att alla aggregerade beräkningar av ekonomiska och miljömässiga vinster av att övergå till cirkulära affärsmodeller måste tolkas med stor försiktighet. Lösningarna kommer att se olika ut i olika branscher. Utformningen av ekonomisk-politiska åtgärder för att stimulera en övergång till cirkulär ekonomi måste givetvis alltid vara underställda de övergripande miljömålen.
50 Naturskyddsföreningen och Wijkman och Skånberg (2015).51 Se Entreprenörskapsutredningens (2016) för en utförligare diskussion.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
176
4.4.2 Ökat fokus på cirkulär ekonomi inom EU
Med bakgrund i tidigare satsningar och EU-kommissionens tillväxtstrategi Europa 2020 – En strategi för smart, hållbar tillväxt för alla pekar kommissionen ut resurseffektivitet som ett av sju så kallade flaggskeppsområden av strategisk betydelse för att nå målen.52Sedan dess har en rad initiativ lanserats i linje med denna ambition. Under 2014 presenterade EU-kommissionen ett omfattande paket om cirkulär ekonomi med den övergripande ambitionen om ett avfallsfritt Europa.53 Detta kombinerades med förslag på ändringar54 eller utvärderingar55 av avfallsdirektiven samt meddelanden inom tre andra politikområden för att stödja utvecklingen mot en cirkulär ekonomi.56Efter EU-valet drog den nya EU-kommissionen tillbaka lagstiftningsförslagen, men återkom i december 2015 med ett nytt, bredare förslag om cirkulär ekonomi.57 I förslaget ingick en handlingsplan och revidering av sex avfallsdirektiv och i juni 2016 antogs rådsslutsatser för handlingsplanen om cirkulär ekonomi.
I EU-kommissionens handlingsplan58 finns riktlinjer som kan bidra till att förbättra produkters hållbarhet, skapa incitament för ökad återvinning bland konsumenter, minska avfallet samt underlätta återanvändning av råvaror och vatten. För att uppmuntra utvecklingen av produkter med längre livslängd och möjligheter till reparation, uppgradering och återvinning föreslås en utvidgning av EU:s Eco-design-direktiv från nuvarande fokus på energi mot ökad hållbarhet och ett utvidgat producentansvar under hela produktlivscykeln (bl.a. information om reparation och tillgången till reservdelar). Men också när det gäller avfallshantering finns i kommissionens handlingsplan, liksom i ett antal lagförslag, konkreta förslag på olika insatser: långsiktiga mål för minskning av deponi, utveckling av kvalitetsstandards för återanvänt material, minskning av matavfall genom bättre datummärkning och ökad återanvändning t.ex. i djurfo-
52 EU-kommissionen (2010, 2012) Under 2013 lanserade Horisont 2020 ett initiativ med titeln Moving towards a circular economy through industrial symbiosis, med en total budget på €53 miljoner.53 EU-kommissionen (2014b).54 EU-kommissionen (2014d).55 (SWD/2014/209): avloppsslam; förpackningar och förpackningsavfall; polyklorerade bifenyler och terfenyler (PBC/PCT); uttjänta bilar; batterier och ackumulatorer.56 EU-kommissionen (2014e, f, g).57 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm58 EU-kommissionen (2015b).
177
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
der, mål för kommunalt avfall till 2030 och nya ekonomiska incitament för grön tillverkning och återvinning av förpackningar, elektriska produkter och fordon. Material som står inför speciellt stora utmaningar har identifierats för riktade insatser. Det gäller exempelvis plast, livsmedelsavfall, vissa kritiska råmaterial,59 byggmaterial och biobaserade material.
För att lyckas med en övergång till en cirkulär ekonomi krävs systemförändringar. Nya tekniker, processer, tjänster och affärsmodeller måste utvecklas och därför satsas €650 miljoner på Industry 2020
in the circular economy av EU:s forskningsmedel i Horisont 2020.
Syftet är främst att stödja innovativa demonstrationsprojekt inom olika sektorer, inklusive en pilot för att hjälpa innovatörer att hantera problem med vissa regler. Möjligheter till finansiering av forskning och innovation finns även inom EU:s sammanhållningspolitik och i flera medlemsländers satsningar på smart specialisering. En omställning mot cirkulär ekonomi kommer även att kräva investeringar i bättre teknik och processer, utveckling av infrastruktur och samverkan mellan aktörer i värdekedjan t.ex. genom utveckling av sektoriella plattformar. Totalt beräknas satsningarna inom EU:s struktur- och investeringsfonder på området till cirka €5,5 miljarder.60
4.4.3 Nya affärsmodeller växer fram
En övergång till en cirkulär ekonomi förutsätter nya affärsmodeller. Inom delningsekonomin är denna omställning redan i full gång (se kapitel 2): Über är världens största taxiföretag men äger inga bilar, Facebook är den globalt mest populära sociala plattformen men företaget skapar inget innehåll, Alibaba är den största detaljisten men håller inga varor i lager, Airbnb är den största rumsförmedlaren men äger inga fastigheter och Spotify distribuerar musik men äger inga inspelningsstudios. Dessa modeller baseras på de möjligheter som den nya tekniken och utvecklingen av delningsekonomin inneburit.
Det finns fortfarande ett betydande utrymme för nya affärsmodeller inom resurseffektivisering, återvinning och avfallshantering.61Olika initiativ för att påskynda den processen har också tagits. En
59 EU har listat vissa kritiska material, bl.a. värdefulla metaller och fosfor. 60 Dessutom tillkommer finansieringsmöjligheter från program som LIFE och COSME.61 Regeringen (2015). Regeringen tillsatte i januari 2016 utredningen ”Styrmedel för att före-
bygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi”.(Dir. 2016:3).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
178
arbetsgrupp (Nordiska avfallsgruppen) under Nordiska Ministerrådet har genomfört ett flertal projekt med syftet att sluta kretsloppen för plast och textilier. En kartläggning och analys av styrmedel som behövs för att stödja nya affärsmodeller för en cirkulär ekonomi påbörjats.62
Naturvårdsverket har mer generellt karaktäriserat affärsmodeller i en cirkulär ekonomi på följande sätt:63
• integrerar olika verksamheter med varandra för att dra nytta av varandras restprodukter och restenergi
• kombinerar flera produktionsprocesser i samma värdekedja (till exempel parallella produktionsprocesser som tar tillvara varandras restmaterial)
• drivs av förnybar energi och bygger på cirkulära tillgångar som biobaserade, förnybara och återvinningsbara material
• säljer tjänster och funktioner (leasing) istället för produkter
• säljer grönare och effektivare produkter (ekodesign)
• förlänger livscykeln genom reparation, uppgradering och återförsäljning
• möjliggör gemensamt brukande och ägande som ökar utnyttjandegraden av produkter
Mer övergripande har IVA under senare år drivit ett omfattande projekt under rubriken resurseffektiva affärsmodeller, i samverkan med företag från fem branscher; insatsvaror, infrastruktur, kapitalvaror, konsumentprodukter samt livsmedel. Inom projektet har man genomfört kartläggningar av materialflöden, för att identifiera möjligheter till innovation och effektivisering genom samverkan inom och mellan branscher och nya affärsmodeller.64
62 Nordic Council of Ministers (2015) delar in affärsmodellerna in i sex kategorier: produktdesign, service- och funktionssystem, återanvändning, reparationer, återvinning och så kallad kollaborativ konsumtion (resurser delas av många genom till exempel kollektivt ägande, uthyrning eller återbruk). 63 https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUsmiljooarbete/EU-och-resurseffektivitet-EU-2020/Cirkular-ekonomi/64 Projektet slutrapporterades i IVA (2016).
179
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
I många av dessa nya affärsmodeller är kunden är inte längre bara en konsument utan snarare en brukare och en del i att bygga upp en funktion. Detta ställer andra krav på näringslivets förmåga att bygga långsiktiga relationer och involvera konsumenterna. För att underlätta konsumentdeltagandet har också EU-kommissionen under 2015 föreslagit ett nytt märkningssystem för energiprestanda i hushållsmaskiner (Energy Labelling). Detta skulle kunna utvidgas med information även om miljöpåverkan, förväntad livslängd och livscykelanalys.
Vi anser att en övergång till nya affärsmodeller skulle kunna skapa både ekonomiska och miljömässiga vinster. Marknadspotentialen är betydande och 2025 uppskattas exempelvis ett urval delningsbara tjänster omsätta drygt 300 miljarder euro (se kapitel 2). För att lyfta hållbarhetsaspekten behöver sannolikt incitamenten stärkas för att såväl företag som konsumenter i högre utsträckning ska utnyttja produkter och tillverkningsprocesser som är designade för att i högre grad möjliggöra återproduktion (re-manufacturing), reparation, renovering och återvinning (re-cycling).
4.4.4 Ny teknik ger bättre förutsättningar cirkulär ekonomi
Tack vare senare års tekniska genombrott är förutsättningarna för en omställning mot cirkulär ekonomi bättre än tidigare. Som diskuterades i kapitel 2 kan fysiska produkter ersättas med digital distribution av tjänster (böcker, musik, film, etc.).65 Körskolor har börjat använda sig av simulatorer istället för bilar i sin verksamhet. Ett annat exempel är att möten som inte i lika hög utsträckning behöver ske fysiskt. Delningsekonomin innebär att både produkter och tjänster kan användas av ett större antal individer, vilket minskar resursutnyttjandet. Det mesta tyder på att allt fler produkter och tjänster är delningsbara: boende, bilar, cyklar, kläder, sportartiklar, verktyg, m.m.
Även den ökande robotiseringen kan bidra till ökad resurseffektivitet. Enligt International Federation of Robotics ökade utbudet av industrirobotar med nära 50 procent mellan 2012 och 2014.66 Dessa robotar har blivit billigare, lättare att ställa om för att utföra olika
65 En effekt är att produktionen av tidningspapper halverats i Sverige mellan 2000 och 2014 (www.skogsstyrelsen.se).66 www.ifr.org
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
180
moment och används inom allt fler produktionsområden. Däremot är det mer sällsynt att robotar utnyttjas i återvinningen av massproducerade produkter. Ett större utnyttjande av robotar i återvinning skulle kunna leda till såväl minskad miljöförstöring som ett effektivare resursutnyttjande. 67
Slutligen kan nämnas de möjligheter som 3D-tekniken ger upphov till. Priserna har sjunkit och nya material kan användas, vilket lett till att alltmer avancerade produkter på relativt kort tid kan tillverkas lokalt.68 Det amerikanska militärfartyget USS Harry S Truman har exempelvis 3D-printar med sig för att framställa reservdelar till havs och kan därmed minska behovet av att lagra dessa.69 Ett hushåll som genomför ett 20-tal reparationer med 3D-printade komponenter uppskattas ha finansierat kostnaderna för printer och material efter fyra till 24 månader jämfört med att köpa nya produkter.70 Med 3D-printrarnas intåg kommer olika typer av reparationer att underlättas och därmed kan livslängden också förlängas på en rad produkter. Därmed finns det förutsättningar för att en mer utvecklad reparationsbransch ska växa fram.
De tekniska framstegen aktualiserar dessutom möjligheterna till Urban mining respektive Landfill mining.71 I det förstnämnda fallet handlar det om att använda staden som gruva, dvs återanvända metaller och andra knappa resurser. På motsvarande sätt argumenteras för att Landfill mining skapar en möjlighet att se deponier som en resurs med betydande värden istället för ett problem. För att evaluera potentialen i den här typen återanvändning krävs studier på vilka kvantiteter det kan handla om, ifall koncentrationerna är tillräckligt stora för att det ska löna sig och om det finns såväl tekniska som regulatoriska hinder. En föregångare till dessa idéer är s.k. mini-mills, dvs. mobila stålverk som använder skrot som råvara (Acs 1984).
67 Se bland annat https://blog.unicef.se/2012/01/05/ghana-export-av-avfall-till-afrika/ för miljöeffekter av deponerat avfall som återvinns i Afrika. 68 Bilar, motorcyklar och olika kroppsdelar har tagits fram genom 3D-tekniken, konserter har hållits med enbart 3D-printade instrument.69 www.military.com/daily-news/2015/12/27/uss-harry-truman-creates-spare-parts-with-3dprinter.html70 Wittbrodt m.fl. (2013).71 Se Wallsten (2014) och referenser i artikeln.
181
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
4.5 Förslag för klimatvänlig och resurseffektiv produktion
Sverige omnämns ofta som ett föregångsland inom de områden som är grunden för omvandling till en mer cirkulär ekonomi. Vi placerar oss på femte plats i världen i Cleantech Innovation Index (2014a, b). Vi återvinner betydligt mer material än EU-genomsnittet och mängden avfall per person är lägre i Sverige än för EU-snittet (Eurostats databas 1). Likaså är svenska företag bättre på att minimera avfall, spara material och utforma produkter som är enklare att underhålla och reparera jämfört med sina europeiska konkurrenter (EU-kommissionen 2015). Bland svenska företag svarade 38 procent att de redan idag erbjuder gröna produkter eller tjänster, vilket är högre än genomsnittet i EU28 (26 procent). Skillnaderna är speciellt stora vad gäller återvinning genom återanvändning av material, användning av förnybar energi, försäljning av skrotmaterial till andra företag och utformning av produkter som är enklare att underhålla, reparera eller återanvända. En annan god förutsättning är en relativt hög IT-mognad i Sverige.72
Det finns mycket att vinna, både ekonomiskt och miljömässigt, på en övergång till en delningsekonomi och mer cirkulära modeller. Inom EU har en rad olika ekonomiska åtgärder diskuterats, t.ex. momsreduktion, forsknings- och annan finansiering, oberoende program för testning, samverkansincitament, andra regleringar kopplade till ekonomiska incitament och garantier, grön upphandling kombinerad med viss finansiering samt informationskampanjer. Våra förslag kommer delvis knyta an till dessa.
Vissa av de föreslagna insatserna bör implementeras på Europeisk nivå för att blir mest effektiva, andra är mer relevanta att hantera på nationell eller regional nivå. Några av insatserna bör troligen vara av generell karaktär, medan andra bör anpassas specifikt för vissa aktörsgrupper eller branscher.
72 För Sveriges styrkor respektive svagheter på IT-området se Parida m.fl. (2010), BCG (2015, 2016), DI (2016-01-21), Eurostats databas 2, samt http://mashable.com/2013/08/27/ global-smartphone-penetration/#bwTXN3uS05qx
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
182
4.5.1 Utveckla de generella ramverken
Förslag: Verka för harmoniserade regelverk inom EU samt se
över nuvarande nationella regelverk.
Säkra uppföljning av nuvarande regelverk och höj ambitionsnivån med återvinning.
En förutsättning för att den cirkulära ekonomin ska få genomslag är att nivån på standards och regleringar är koordinerade internationellt eller åtminstone inom EU. Enligt exempelvis Business Europe (2015) är inte detta alltid fallet idag.
En första åtgärd bör dock vara att inom Sverige se över och utvärdera nuvarande regelsystem, avveckla hinder och säkra en uppföljning av att implementerade regelsystem följs. Det bör också beaktas om det är motiverat med särskilda regleringar för vissa sektorer där vikten av återvinning och återproduktion anses särskilt angelägen.
Nordiska ministerrådets har lyft möjligheten att sätta högre mål för återanvändning. Sådana mål finns redan idag i bland annat Spanien (hushållselektronik och IT-utrustning) och Frankrike (möbler). I Frankrike har man även ett nationellt program som säkerställer att sociala företag har tillgång till insamlingsplatser för att kunna bedriva återanvändning. Det skulle kunna kombineras med ett utökat pantsystem.
183
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
4.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem
Förslag: Överväg att införa ändrade regler eller lagstiftning
inom ramen för producentansvaret.
Identifiera och reducera eventuella hinder för entreprenörskap och öka kommunernas kunskap och intresse för samverkan med privata aktörer.
Koppla främjandeinsatser till klimatsmarta lösningar, t.ex. transportstödet.
På producentnivå har företagen idag ofta ett betydande ansvar för att samla in och ta hand om uttjänta varor (till exempel batterier, bilar, däck och elektroniska produkter). Lagstiftningen har inneburit att en stor del av målen för återvinning nås.73 Det finns ändå skäl att tro att återanvändningen och återvinningen inte sker så effektivt som möjligt. Dels uppstår problem genom att producenter av olika varor försvinner från marknaden innan produkterna är uttjänta, dels saknar de som återvinner produkterna information som skulle kunna göra processen effektivare.74
Enligt näringslivsgruppen Business Europe (2015) är det viktigt att kostnaderna kopplas till förutsättningar och intäkter i olika delar av värdekedjan. För att säkerställa en effektiv allokering av resurser bör insatser inom Extendend Producer Responsibility (ERP) baseras på transparens och principen att ”den som förorenar betalar”.
Det finns därför skäl att utreda om producenterna även ska behöva ge utförlig information om produktionsprocessen och delarna i respektive produkt. Självklart kan det finnas anledning att vilja hemlighålla monteringsanvisningarna av konkurrensskäl. Men det bör finnas lösningar på problemet. Exempelvis skulle företaget själv kunna få ansvar för demonteringen (inte bara insamlingen) av en uttjänt produkt. Eller så kunde anvisningarna behållas av myndigheterna under en viss tidsperiod och inte vara offentliga. Alternativt skulle de producerande företagen åläggas att också tillhandahålla anvisningar på hur produkter och material ska hanteras vid en demontering. Det kan vara särskilt viktigt när det gäller nya material som
73 www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Mark/Avfall/Resultat-producentansvaret/74 I Frankrike finns i dag en lag om att tillverkare måste märka produkter med information om hur länge reservdelar kommer att finnas tillgängliga (Legifrance, 2014).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
184
t.ex. grafen eller nanomaterial. Detta skulle möjliggöra att industrirobotar och 3D-printrar i högre utsträckning kan användas för återvinning respektive reparation av befintliga produkter.
Som redovisats i kapitel 6 uppgår främjandeinsatserna till cirka 6,5 miljarder kronor årligen. I de fall stöden avser kontantutbetalningar till företagen bör dessa villkoras av att företagen använder sig av klimatsmarta tillämpningar. Exempelvis skulle utbetalning av transportstödet till företag i norra Sverige (401 miljoner kronor årligen under perioden 2017–2020 enligt budgetpropositionen för 2017) kunna villkoras av sådana krav i syfte att minska koldioxidutsläppen. Ju mindre koldioxidutsläpp, desto större bidrag.
4.5.3 Öka incitamenten för cirkulära system
Förslag: Se över möjligheterna att med hjälp av ändrade skat-
teincitament uppmuntra en övergång till fler cirkulära affärsmodeller. Områden som bör studeras närmare är bland annat möjligheterna till skatteväxling, minskad moms för vissa varor och tjänster, skattebefrielse för vissa tjänster och ett utökat reparationsavdrag.
Förespråkare för den cirkulära ekonomin betonar vikten av en skatteväxling. Det vill säga skatterna på arbetskraft bör minska samtidigt som skatter på förbrukning av resurser och material samt olika utsläpp höjs.75 Skatterna kan läggas på såväl produktion som konsumtion. Ett ytterligare incitament skulle kunna vara en reducerad skatt för Internet-baserade plattformar som bidrar till lösningar på samhällsutmaningar.76 Skatter kan också kombineras med avgifter för användning av specifika material för att främja framtagandet av substitut. Andra förslag handlar om medfinansiering av löner för reparation samt bättre information om hur produkter kan repareras och var reservdelar finns.77 Även om det är önskvärt med en harmonisering av de regler som ska gälla finns utrymme för nationella initiativ.
75 Förslag på skatt på jungfruliga råvaror har också lanserats. 76 Belgien, som liksom Sverige ingår i Digital-9 gruppen, föreslår en reducerad skattesats för plattformar inom delningsekonomi.77 Legifrance (2014).
185
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Dessutom finns det ett betydande nationellt utrymme att använda sig av andra skatter för att underlättta övergången till mer cirkulära produktions- och konsumtionsmönster.
Vi har i en tidigare inlaga till Näringsdepartementet redogjort för flera förslag från olika aktörer som syftar till att stimulera övergången till en cirkulär ekonomi genom skatteincitament. Det gäller till exempel reducerad moms på vissa varor och tjänster, exempelvis produkter som tillverkas av återanvänt material. Argumentet är att moms redan betalats för materialet en gång och att belastningen på miljön vid återanvändning är betydligt lägre än vid användning av nya material som kräver mer resurser för utvinning, produktion, osv. Likaså förordade vi en utvidgning av RUT-avdraget eller införandet av ett REP-avdrag som innebär att reparation av produkter som fritidsartiklar, verktyg och andra kapitalvaror också berättigar till en skattereduktion för att stimulera cirkulära system. Medan nytillverkning ofta kan robotiseras är reparationer betydligt mer arbetsintensiva och därmed ofta dyrare.
Förslag återfinns i budgetpropositionen för 2017 både vad gäller ett REP-avdrag införs för vitvaror i hemmet och en halvering av momsen för reparationer på cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne. Vi anser dock att stödet kan utvidgas ytterligare, exempelvis till att omfatta hemelektronik, liksom mindre trädgårdsmaskiner.78
4.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation
Förslag: Avsätt ökade resurser för insatser till forskning och
innovation inom områden som kan bidra till ökad resurseffektivitet och cirkulära system, exempelvis förutsättningar för urban/landfill mining, demonstrationsanläggningar för återvinning och produktdesign.
Cirkulära system involverar olika kompetenser och kräver ofta en multidisciplinär ansats från olika aktörer i olika delar av värdekedjan. Forsknings- och utvecklingsinsatser inom alternativa affärsmodeller är därför ett område som bör prioriteras i såväl kommande forsknings- som utbildningssatsningar. Vinnova bör – antingen inom ramen
78 Detta förutsätter en ändring i mervärdesskatteförordningen.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
186
för nuvarande budget, alternativt tilldelas ytterligare medel – ansvara för utlysningar och kriterier för att ytterligare tillämpad forskning kan bedrivas inom området. En del av dessa projekt, t.ex. demonstrationsanläggningar för t.ex. återvinning av vissa material, skulle kunna samordnas med den fond för demoanläggningar som förespråkades i riskkapitalutredningen (SOU 2015:64).
4.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan
Förslag: Överväg att bidra med operationellt stöd för ökad in-
dustriell symbios mellan företag och andra aktörer inom prioriterade områden, exempelvis genom att ta fram kartläggningar av produktflöden som kan effektiviseras och att utveckla samverkansplattformar. Matcha privata satsningar med offentliga medel för att stärka samverkan.
För att definieras som industriell symbios används ofta kriteriet om samverkan mellan minst tre fristående enheter som utbyter två eller fler resurser som kan ersätta kommersiella produkter eller råmaterial (s.k. 3–2 heuristic). Ofta är det geografiskt närliggande företag (t.ex. i kluster eller industriparker) som historiskt varit verksamma i olika branscher som deltar i samverkansaktiviteter för att uppnå synergier och gemensamma konkurrensfördelar. Det kan handla om ett fysiskt utbyte av material, energi, vatten eller biprodukter, att dela olika typer av infrastruktur eller att gemensamt tillhandahålla olika typer av tjänster.
I en aktuell rapport från Nordregio (2015) konstateras att industriell symbios i ökad utsträckning betraktas som ett sätt att realisera en högre resurseffektivitet och som ett strategiskt verktyg för ekonomisk utveckling, grön tillväxt, innovation och resurseffektivitet på alla nivåer. IVA konstaterar att många svenska företag idag har kommit långt i den egna utvecklingen, men att samarbetet mellan företag och branscher behövde utvecklas ytterligare och att offentliga aktörer har en viktig roll att spela.79
79 IVA (2016).
187
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Inom EU lyftes industriell symbios fram som ett av sju prioriterade områden av European Resource Efficienty Platform (ERAP, 2012) och enligt kommissionens Roadmap to a Resource Efficient Eu-
rope (2011) beräknades en förbättrad återanvändning av råmaterial
genom ökad industriell symbios bidra till att spara €1,4 miljarder och generera en ökad försäljning motsvarande €1,6 miljarder årligen. Även OECD har i flera rapporter lyft fram industriell symbios som ett nyckelbegrepp för ökad resurseffektivisering på företagsnivå.80
Omfattande insatser inom dessa områden har även påbörjats i några av våra nordiska grannländer (Nordregio, 2015). Finland har i regeringsprogrammet 2015 deklarerat en strategisk målsättning att inom tio år vara världsledande inom bioekonomi, cirkulär ekonomi och miljöteknik (cleantech). Landet har redan idag en rad policyinsatser för att stimulera omställning mot en mer cirkulär ekonomi i olika sektorer.81 Industriell symbios lyfts fram som ett medel för tvärsektoriella samarbeten och stöd till regional utveckling, ökad sysselsättning och resurseffektivisering i kluster. Initiativet stöds av en gemensam strategi för cirkulär ekonomi utarbetad av Sitra, medan Tekes tillhandahåller offentlig finansiering av aktiviteter för cirkulär ekonomi, cleantech och industriell symbios.
I Danmark har den nationella Erhvervsstyrelsen inom temat ”grön omställning” etablerat en nationell fond för grön företagsutveckling. Fonden erbjuder bl.a. ett accelerationsprogram för gröna affärsmodeller och introducerade under 2013 ett program för grön industriell symbios. Programmet drevs som ett pilotprojekt (DKR 10 miljoner) och genomfördes i samverkan med regionala aktörer. Inom programmet etablerades en nationell ”task force” med process- och teknikkonsulter, med uppdrag att uppmuntra industriell symbios genom att identifiera potentiella samarbetsmöjligheter, underlätta matchmaking och erbjuda utvecklingscheckar för tekniskt, finansiellt eller juridiskt stöd. Problem som identifierades av denna taskforce lyftes i Danmark till en interdepartemental arbetsgrupp.
80 T.ex. OECD (2012).81 T.ex. premiumtariffer och stöd för investeringar inom förnybar energi, en 20-procentig kvot för biobränsle och lägre skatt på biobränsle, samt deponiavgifter.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
188
4.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap till konsumenter
Förslag: Kräv relevant och enkelt tillgänglig konsumentinfor-
mationen om produkters miljöpåverkan. Kommissionens förslag om märkning av energiprestanda (Energey Labelling) kan eventuellt utökas till att omfatta annan miljöpåverkan.
Samla information om resurseffektiva affärsmodeller och främjandeåtgärder för mer cirkulära modeller på en internatbasderad plattform.
Lägg ett uppdrag på SCB att ta fram data och statistik för att underlätta uppföljningen av cirkulär ekonomi.
Hållbarhetsaspekter bör komma in tidigt i undervisningsinsatser på olika nivåer.
Kundval förutsätter informerade kunder och produkters miljöpåverkan bör förhållandevis lätt kunna göras tillgänglig genom den nya tekniken. Här kan det finnas skäl att ställa högre krav på producenterna. På universitet och högskolor bör utbildningsinsatserna redan i ett tidigt skede föra in hållbarhets- och återvinningsfrågor, exempelvis olika designaspekter som underlättar för cirkulära system.
Andra förslag som framförts har handlat om bl.a. mentorprogram för SME, certifiering av återanvända eller reparerade produkter och ökad information och dialog med skolor, näringsliv och allmänhet.
4.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna
Förslag: Förstärk och utveckla internationella samarbeten för
att bemöta samhällsutmaningarna.
Säkerställ möjligheter att revidera prioriteringarna i takt med att vissa samhällsutmaningar försvagas och nya uppstår.
Insatser där offentliga medel skjuts till ska visas vara motiverade utifrån en samhällsekonomisk kalkyl (se kapitel 6).
Utgångspunkten för nationella prioriteringar bör vara de globala hållbarhetsmålen inom Agenda 2030, med fokus på var Sverige har komparativa fördelar. Detta skapar en grund för långsiktighet
i
den
189
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
övergripande strategiska inriktningen. För att nå de globala utvecklingsmålen och klara de stora samhällsutmaningarna krävs att offentliga resurser utnyttjas effektivt. I Europa ställs krav på att överlappningar i forsknings- och innovationssystem ska minska.82 Sverige har kritiserats av både EU-kommissionen och OECD för att inte tydligare definiera strategiska prioriteringar för offentliga satsningar trots satsningar som t.ex. Strategiska forskningsområden (SFO), Stra-
tegiska innovationsområden (SIO) och Utmaningsdriven innovation
(UDI).
Problemet med bristande strategisk styrning återkommer i flera av de frågeställningar som hanterats inom ramen för denna utredning. Det innebär inte att staten i detalj ska definiera frågeställningar eller områden som bör adresseras. Däremot bör den övergripande målbilden kopplas till Agenda 2030 och de trendmässiga förändringar som måste bemötas globalt (se kapitel 2). Detta utesluter inte att samhällsutmaningar av mer nationell karaktär hanteras från tid till annan beroende på omfattning och tidshorisont.
I flera andra länder har man gjort tydligare prioriteringar av offentliga insatser. Tillväxtanalys har i en studie från 2015 kartlagt forskningsfinansiärer i ett antal länder och konstaterat att insatser för strategisk forskning till stor del går att spåra i nationella politiska styrdokument.83 I Danmark har man involverat aktörer från näringsliv, offentlig sektor, intresseorganisationer och universitet i en årslång process för att identifiera prioriterade forskningsområden kopplade till visioner om grön ekonomi, hälsa och livskvalitet, högteknologisk innovationskapacitet, effektivitet och konkurrenskraft samt kompetens och sammanhållning. En likartad process har genomförts inom innovationsområdet. I Singapore lyfter det nationella strategidokument Research, Innovation and Enterprise 2020
82 ”Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation” (RIS3) förväntas styra medlen från de Europeiska strukturfonderna och forskningssamarbetet Horizon2020.83 Tillväxtanalys (2015a).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
190
Plan (RIE 2020) för perioden 2016–2020 fram fyra strategiska områ-
den84 som anknyter till landets kompetensmässiga styrkeområden och viktiga nationella behov. 85
4.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation
Förslag: Rikta den reguljära upphandlingen inom stat, kommu-
ner och landsting mot funktion snarare än specificerade lösningar.
Ökad innovationsupphandling med bäring på samhällsekonomiska utmaningar.
Offentlig upphandlings betydelse för entreprenörskap och innovation diskuteras närmare i kapitel 6. Här vill vi lyfta betydelsen av att efterfrågestyrda innovationsprocesser för att klara av dagens samhällsutmaningar. Den offentliga sektorn
i
Sverige köper årligen varor
och tjänster för cirka 600–800 miljoner kronor, vilket motsvarar 16– 22 procent av BNP. En beräkning av Swentec (2009) pekar på att 15–25 procent kan vara miljörelaterat. Det krävs stora insatser, inte minst offentliga investeringar, för att hantera de behov och problem som uppstår till följd av demografiska förändringar, migration, ökad konkurrens om naturresurser och kravet på att hantera klimatförändringar. Vi konstaterar att funktions- och innovationsupphandling används i mycket begränsad omfattning. Offentliga aktörer har även en viktig roll som första kund och referensobjekt för många företag.
Ett viktigt område inom cirkulär ekonomi är avfallshantering. Genom kommunernas ansvar för avfallshantering skulle deras upphandlingar kunna utnyttjas som ett kraftfullt styrmedel mot en mer cirkulär ekonomi där näringslivet involveras. För att uppmuntra till
84 Dessa är 1) avancerad tillverkning, 2) hälsa och biomedicin, 3) uthålliga lösningar för den växande staden, samt 4) servicesektorn och den digitala ekonomin.85 Möjligen skulle de fem strategiska samverkansprogram som tidigare i år presenterades av regeringen och som nyligen kompletterats med samverkansgrupper med uppgift att ”identifiera utmaningar och möjligheter för innovation och nya jobb inom sina respektive områden” bidra till att också identifiera samhällsutmaningar. (se www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/09/ samverkansgrupper-utsedda-for-regeringens-strategiska-samverkansprogram/)
191
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
innovativitet tillämpas lämpligen funktionsupphandling, där leverantörerna får möjlighet att erbjuda olika lösningar för att uppnå önskat resultat. Samtidigt saknas idag standardiserade mått och kriterier för att bedöma hur väl anbud motsvarar kravet på cirkuläritet och många kommuner saknar kompetens och resurser för att själva utveckla sådana.
Vi anser att Upphandlingsmyndigheten bör utveckla kriterier som skulle kunna fungera som ett stöd för enskilda upphandlare i kommunerna (se kapitel 6). Insatser som skulle underlätta för företaget är utveckling av standards för återvinning, metoder för hur man bedömer kostnader över produktlivscykeln och standardiserade utvärderingsmetoder som är transparenta, objektiva och mätbara.
4.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing
Förslag: Använd innovationstävlingar för att stimulera innova-
tiva lösningar på olika definierade samhällsutmaningar.
Använd crowd-sourcing för väl definierade frågor genom att under en begränsad tid låta allmänheten och andra aktörer föreslå lösningar på samhällsekonomiska utmaningar.
Innovationstävlingar har använts sedan lång tid tillbaka och ofta med mycket goda resultat. Efter ett minskat intresse under lång tid för innovationstävlingar förefaller de nu vara på väg tillbaka. I USA har dels privata filantroper bildat nätverk där en betydande prissumma snabbt kan komma på plats för uppmuntra entreprenörer och företag att föreslå lösningar på olika angelägna samhällsproblem. Sedan 7–8 år tillbaka har också diskussionen i USA om det offentligas roll i detta sammanhang intensifierats. Propåer om att alla federala myndigheter ska använda innovationstävlingar har lagts fram, NASA arbetar för att innovationstävlingar ska bli ett av flera medel för att lösa komplexa problem.86 Storbritannien är det land i Europa där innovationstävlingar används mest frekvent av regeringen och ofta kopplat till ”grand challenges”. Prissummorna sträcker sig upp till 10 miljoner pund och frågeställningarna varierar. Såväl hälsa, demografi och
86 Även Indien och länder i Afrika har utlyst innovationstävlingar. Digitalisering har bidragit till att utlysningar blivit mer globala (Vinnova 2014).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
192
miljö har varit föremål för innovationstävlingar. Även EU har initierat innovationstävlingar riktade till sociala entreprenörer med en mer begränsad prissumma.
Innovationstävlingar kan på ett övergripande plan organiseras på olika sätt. Antingen kan lämplig offentlig aktör (landsting, myndighet, kommun) använda möjligheten när ett behov har definierats utifrån ett mer allmänt mandat. Eller så kan styrningen vara tydligare från departement och t.ex. några utvalda myndigheter. Till skillnad från innovativ upphandling så utgår inga projektmedel utan företagen får själva stå för kostnaderna att utveckla en produkt eller tjänst. Å andra sidan ska det finnas en rejäl prissumma för att motivera att sådana finansiella ansträngningar görs. Prissumman kan antingen vara helt finansierad av offentliga medel, alternativet bygga på ett samarbete med näringsliv och filantroper där privata pengar matchas med offentliga.
Även i Sverige har intresset för innovationstävlingar ökat under senare år och under 2013 avsatte Vinnova 4 miljoner till 13 mindre tävlingar. Satsningarna har hittills varit relativt begränsade, men exempelvis Post- och telestyrelsen (PTS) genomför varje år två innovationstävlingar inom elektronisk kommunikation och digitalisering enligt en tvåstegsmodell, där de vinnande projekten kan få upp till 1,7 miljoner vardera.87
Crowd-sourcing är en annan mekanism som börjat användas för att fånga upp idéer hos så breda grupper som möjligt. I USA finns Challenge.gov och i Storbritannien lanserades Red Tape Challenge (RTC) under 2011–2014. Vad gäller RTC presenterade det brittiska regeringskansliet ett problem kopplat till regleringar där allmänheten under en begränsad tid kunde komma med förslag. Förslagen processades sedan enligt en särskilt ordning för att slutligen landa hos den minister under vilket ärendet sorterade. Utvärderingarna av det brittiska initiativet gav ett blandat resultat och man beslutade att avsluta RTC efter ett antal år (Harris och Sawyer, 2014). Skälet var främst att mottagarkapaciteten hos regeringskansliet inte fungerade på ett tillfredsställande sätt.
Slovenien har också använt sig av crowd-sourcing och som det verkar med framgångsrikt. Dels finns det en hemsida, dels en app som vem som helst kan lägga fram förslag på. Nyligen (2015) har den
87 www.pts.se/innovation.
193
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
slovenska regeringen startat ytterligare en hemsida (Business SOS) där företagare kan presentera sina problem i samband med myndighetskontakter eller regelefterlevnad. Regeringen har förbundet sig att inom två veckor svara på frågor och ge förslag (Kommissionen 2015). Det är följaktligen viktigt att dra på erfarenheter som gjorts i andra länder.88
Vinnova, som redan har varit inne på innovationstävlingar, och Tillväxtverket bör vara lämpliga ”ägare” av innovationstävlingar och crowd-sourcing verksamhet, antingen genom att driva detta i egen regi eller bistå andra myndigheter och offentliga aktörer.
4.6 Avslutande diskussion
Sverige står idag, liksom stora delar av världen, inför en rad globala utmaningar. Vi har identifierat tre samhällsutmaningar som vi anser vara särskilt viktiga och där vi bedömer att Sverige kan göra skillnad också globalt. Dessa utmaningar utgör framtida hot men innebär också betydande möjligheter för innovativa entreprenörer. Nya affärsmodeller krävs för att minska påfrestningarna på miljön men också för öka effektivitet och produktivitet inom t.ex. vård- och hälsosektorena. I vilken utsträckning dessa hot kan vändas till framgångsrika affärskoncept beror till stora delar på den ekonomiska politikens utformning.
Detta är komplexa utmaningar, som ingen enskild aktör eller bransch kan förväntas lösa. Osäkerheten och riskerna kring vilka lösningar som kan fungera är genuina och stora. Sverige bör fokusera på vissa strategiskt viktiga områden där svenskt entreprenörskap och innovation har förutsättning att påverka utvecklingen. Samtidigt öppnas en global marknad för de entreprenörer som lyckas bidra till att underlätta eller begränsa de påfrestningar som dessa samhällsutmaningar innebär.
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera globala utmaningar är utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet. Detta skapar förutsättningar för effektivisering och utveckling av nya digitala tjänster och affärsmodeller. Cirkulära system, delningsekonomi, big data, robotik, artificiell in-
88 Särskilt viktigt vore om crowd-funding för att resa kapital och emittera aktier kunde legaliseras och förenklas.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
194
telligens och automatisering kan lägga grund för lösningar på en del av de samhällsutmaningar som definierats i detta kapitel. Det förutsätter i sin tur att relevant kompetens finns att tillgå, någor som behandlas i det följande kapitlet.
195
5 Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
”En investering i kunskap ger alltid den bästa räntan.”
(Benjamin Franklin)
5.1 Inledning
Som vi konstaterade i kapitel 1 är kunskapsuppbyggnad och kunskapsförstärkning ett nödvändigt villkor för ett framgångsrikt och innovativt entreprenörskap som kan stärka det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Detta förutsätter i sin tur högkvalitativ utbildning och forskning Utan en avancerad kunskapsproduktion är det också svårt att attrahera utländska företags forskningsinvesteringar, liksom att behålla och expandera inhemska FoU-enheter i svenskt näringsliv. Sverige måste prestera i paritet med jämförbara länder för att kunna attrahera talang, teknik och kapital.
Kunskapssatsningar spelar en avgörande roll för att öka produktiviteten och skapa förutsättningar för en långsiktig tillväxt. Mätt som andel av BNP har Sverige under en lång period tillhört de ledande länderna när det gäller satsningar på forskning och utveckling (FoU). Likaså har Sverige under flera år toppat EU-kommissionens Innovation Union Scoreboard. Det är en ranking av innovationsmiljön i medlemsländerna.
Samtidigt går det inte att blunda för att det finns stora orosmoln. Svensk skola har fallit dramatiskt i både PISA och TIMMS mätningarna, försämringen är trendmässig och har skett både i absoluta och relativa tal. Näringslivets FoU-satsningar har minskat och avståndet till andra nationer krymper. Dessutom ifrågasätts hur stor utväxlingen är av de relativt stora svenska FoU-satsningarna. Tittar man på
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
196
den del av företagens försäljning som består av nya innovationer, export av medel- och högteknologiska produkter och export av kunskapsintensiva tjänster ligger Sverige ungefär som EU-genomsnittet.
Mot bakgrund av detta presenterar vi förslag som kan bidra till en internationellt fortsatt högkvalitativ vetenskaplig produktion, förstärkta kontaktytor och en högre mobilitet mellan näringsliv, akademi och övrig offentlig sektor, ökad FoU i näringslivet, bättre kompetensförsörjning samt hur statens roll ska utformas för att stimulera till innovation. I förlängningen förväntas detta bidra till ett mer konkurrenskraftigt näringsliv och en ökad specialisering i de högre segmenten i förädlingsvärdekedjan.
5.2 Svensk skola i en internationell jämförelse
5.2.1 Skolan lägger grunden
Skolan har en viktig funktion när det gäller kompetensförsörjning och entreprenörskap i Sverige. Samtidigt har oron för att Sverige inte hänger med i den globala utvecklingen ökat. Klarar inte skolan av att lösa sina problem kommer det att påverka kvaliteten på de studenter som går igenom högre utbildningsled och i slutändan också inverka på näringslivets konkurrenskraft.
Oroande utveckling i PISA-undersökningen
Sverige har under senare år halkat allt längre ner i rankingen i OECD:s Program for International Student Assessment. I den senaste så kallade PISA-undersökningen 20121, som mäter 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, hamnade Sverige under genomsnittet för OECD inom samtliga områden. Inget annat land har haft en lika brant utförsbacke som Sverige. När det gällde digital problemlösning, som var nytt i 2012 års undersökning, så låg andelen högpresterande elever betydligt högre i exempelvis Singapore än i Sverige.2
1www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm. En ny undersökning genomfördes 2015, men resultaten kommer inte att presenteras förrän i december 2016. 2 Reitberger (2016).
197
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Fungerar inte skolan kommer inte heller mottagarkapaciteten för att ta till sig högre studier vara tillräcklig. Kvaliteten på grundutbildningen är likaså avgörande för elevernas framtida möjligheter att hävda sig på en allt mer konkurrensutsatt arbetsmarknad. Som belysts i flera studier är lärarnas kvalitet avgörande. Behovet av lärare med baskunskaper i framför allt matematik och programmering är i dag betydligt större än tillgången.
Kompetens för framtiden – räcker dagens satsningar?
Den svenska självbilden om hög IT-mognad får sig en törn av resultaten i Pisa-undersökningen 2012. Flera organisationer är tveksamma till hur väl det svenska utbildningssystemet svarar upp mot framtida behov, särskilt när det gäller digital kompetensförsörjning. Risken är dessutom stor att det nuvarande utbildningssystemet underskattar det framtida behovet.3 I flera länder har man introducerat kodning på skolschemat. I Storbritannien infördes det för tre år sedan och från och med i höst ingår programmering i kursplanerna för matematik i Finland.
I Sverige fattade regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) under 2013 en överenskommelse om främjande av digitalisering och digital samverkan (Regeringssammanträde 2013-06-13). Som en del i arbetet etablerades ett nationellt forum för skolans digitalisering som bl a lett till förslag på en nationell strategi för skolans digitalisering.4 Där konstaterades att digitaliseringen förändrar lärarnas roll och ställer krav på ett strategiskt ledarskap, som ger lärarna förutsättningar att utveckla undervisningen. Vidare framgick att jämfört med andra länder har svenska skolor god tillgång till teknik, men den är ojämnt fördelad och användningen av digitala hjälpmedel i undervisningen är lägre än i andra nordiska länder.
Under hösten 2015 fick Skolverket i uppdrag att föreslå två nationella IT-strategier i skolväsendet (U2015/04666/S). Skolverket presenterade under 2016 två rapporter5 riktade dels till förskolor och grundskola, dels till gymnasieskola och vuxenutbildning. I underlaget föreslås bl.a. en ny läroplan för grundskolan, där programmering
3 Se t.ex. Digital utmaning (2016).4 Förslag till Nationell strategi för skolans digitalisering, framtaget i samråd med nationellt forum för skolans digitalisering, 2014-11-21.5 Skolverket (2016),
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
198
införs i ämnena matematik och teknik. I augusti 2016 deklarerade utbildningsminister Gustav Fridolin och näringsminister Mikael Damberg att eleverna ska få rätt till minst 200 undervisningstimmar i teknik.6 Denna utveckling är positiv, men många organisationer är tveksamma (t.ex. Sveriges matematiklärarförening Lärarförbundet och Teknikföretagen) till hur lärarna ska klara den nya uppgiften och om omfattningen på satsningen är tillräcklig. Frågan är också hur dessa 200 timmar kan föras in i nuvarande skolplaner och hur mycket som kommer att ägnas programmering och systemkunnande.7
För att bemöta det skriande behovet av digital kompetens i skolan tog den sociale entreprenören Johan Wendt under 2014 initiativ till Kodcentrum. Det är ett ideellt initiativ som erbjuder barn och ungdomar gratis introduktion till programmering och digitalt skapande via fysiska mötesplatser, kodstugor (Göteborg, Malmö, Skellefteå, Stockholm, Sundbyberg, Tensta, Umeå, Uppsala och Örebro) och ”barnhack”. Många entreprenörer har engagerat sig i verksamheten, som leds av yrkesverksamma och studerande programmerare som är ideellt engagerade i föreningen. Detta är lovvärda initiativ men naturligtvis ingen långsiktig lösning på ett framtida kompetensförsörjningsproblem.
5.2.2 Entreprenörskapssatsningar i skolan
Attityder till entreprenörskap och företagande grundläggs tidigt. För att engagera unga som saknar naturliga förebilder i sin närkrets är det viktigt att erbjuda satsningar för att öka intresset och kunskapen om entreprenörskap och företagande. Även här har skolan en viktig uppgift och under 2015 fördelade Skolverket utifrån förordningen (2011:192) om Statsbidrag för entreprenörskap i skolan sammanlagt drygt 20 miljoner kronor till olika verksamheter.
Exempel på satsningar i tidiga skeden är Framtidsfrön och Snilleblixtarna, som syftar till att inspirera barn redan i förskola och skola till nyfikenhet och kreativitet. Liknande initiativ har tidigare tagits genom satsningar under tidigt 2000-tal på så kallade kommunala tek-
6 Aftonbladet (2016).7 Ny Teknik (2016).
199
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
nik- och entreprenörsskolor (KomTek), med inspiration från de kommunala musikskolorna och med stöd från bland annat EU och dåvarande Nutek och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).
Merparten av Skolverkets satsning, 16 miljoner, gick till Ung Företagsamhet (UF), en ideell utbildningsorganisation med syftet att tillsammans med skolan och ett engagerat näringsliv införa entreprenörskap i utbildningssystemet. UF riktar sig till både grundskolan och gymnasiet, med ambitionen att ge barn och ungdomar möjlighet att träna och utveckla sin kreativitet, företagsamhet och sitt entreprenörskap. UF har ett Alumni-nätverk bestående av före detta UFföretagare och erbjuder lärare och skolledare fortbildning, bedömningsstöd, seminarier, möjligheter till stipendium, utbildnings material, möjligheter till utbyte med andra länder, inspiration för lärare och elever m.m. Verksamheten finns över hela Sverige genom ett nationellt kansli och 24 regionala föreningar med ett 100-tal medarbetare, exempelvis pedagoger, inspiratörer, entreprenörer, kvalitets- och organisationskunniga personer. Organisationen stöds förutom av offentliga medel, även av stiftelser och fonder samt det privata näringslivet.
För studenter inom högre utbildning erbjuder flera lärosäten i dag insatser för att öka intresset för entreprenörskap och företagande. Ett exempel är Chalmers entreprenörsskola, där studenterna får möjlighet att arbeta med verkliga projekt och innovativa idéer. Ett annat är Stockholm School of Entrepreneurship (SSES), som är ett gemensamt initiativ från Karolinska Institutet, Stockholms universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Konstfack och Kungliga tekniska högskolan (KTH). Till detta kommer en rad andra initiativ på respektive lärosäte för att uppmuntra entreprenörskap. På många lärosäten finns även ett samarbete med utomstående organisation som t.ex. Drivhuset. Syftet är att sporra studenternas intresse för entreprenörskap genom kostnadsfri vägledning, utbildning i affärsutveckling8 och digitalt stöd.
Fokus ligger på utveckling av entreprenörer, någon bedömning av idéer görs inte inom Drivhuset. Verksamheten har hittills haft ett årligt bidrag på cirka 4,2 miljoner kronor från Tillväxtverket, men finansieras huvudsakligen av lokala och regionala aktörer, bl.a. lärosäten, Regionförbund, kommuner och näringsliv, vilket påverkar de-
8 ben Salem Dynehäll och Lärk Ståhlberg (2014).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
200
ras omfattning och inriktning.9 Även många av de Innovationskontor som inrättades vid universitet och vissa högskolor i samband med de senaste forskningspropositionerna har i dag vissa insatser för att öka entreprenörskapet bland studenter.
Intresset för eget företagande bland unga är stort. Nästan sju av tio personer i gruppen 18 till 30 år kan tänka sig att bli företagare.10Trots det har andelen unga entreprenörer, upp till 35 år, minskat trendmässigt sedan 201211, vilket tyder på ett fortsatt behov av insatser för att öka intresse och kunskap om entreprenörskap och företagande bland unga. Frågan är hur väl rustat det nuvarande utbildningssystemet är för att fånga upp intresset hos den yngre generationen på ett sätt som gagnar samhället i stort.
5.3 Svensk FoU i internationell jämförelse
Sverige har historiskt haft en stark ställning inom såväl FoU som innovation. Men redan 2012 konstaterade OECD i sin analys av svensk forskningspolitik att det behövdes nya insatser för att Sverige inte ska tappa sin position. Under de senaste decennierna har ägandet blivit allt mer internationaliserat, tidigare svenska storföretag har nu både amerikanska, europeiska, kinesiska och indiska ägare. I förlängningen av förändrade ägandestrukturer förväntas forskningen i än högre utsträckning lokaliseras till de regioner och länder som har de bästa förutsättningarna för viss typ av forskning.
Storföretagsberoendet är en bidragande orsak till Sveriges minskade FoU-intensitet, definierat som FoU-kostnader som andel av BNP.12 Under 2013 låg Sveriges FoU-intensitet på 3,3 procent, vilket är en minskning från toppnoteringen 4,1 procent 2001.13 Sverige satsningar på forskning och utveckling överstiger dock fortfarande både EU- och OECD-genomsnitten (figur 5.1). Samtidigt är stora FoU-satsningar ingen garanti för en uthålligt hög tillväxt. Under
9 Varje år genomför Drivhusen över cirka 2 000 rådgivningstillfällen, vilket resulterar till över 1 000 nya företag. Av dessa finns cirka 70 procent kvar efter 3 år.10 Tillväxtverkets (2012) .11 GEM (2015).12 Även om en viss ökning kunnat noteras för 2015 (SCB (www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/ Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/Forskning/Forskning-och-utveckling-i-Sverige---oversikt-internationella-jamforelser-mm/8719/8726/Behallare-for-Press/408696/).13 Notera att detta var ett exceptionellt år, delvis till följd av omfattande upphandling av externa konsulter inom IT-sektorn under en högkonjunktur.
201
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
2000-talet såg sambandet mellan FoU-satningar i förhållande till BNP och BNP-tillväxt per capita till och med ut att vara negativt (figur 5.2).14 Det speglar sannolikt olika förutsättningar bland OECD-länderna att omvandla forskning till samhällsnytta, dvs. förutsättningar för innovation, nya och växande företag.15
Även som vetenskapsnation tycks Sveriges ställning ha försämrats något. När fältnormerade citeringar används som indikator placerar vi oss lägre än länder som Danmark, Nederländerna och Schweiz men högre än t.ex. Norge. Vad gäller artiklar som är bland de tio procent mest citerade i världen presterar vi sämre än Belgien, Danmark, Nederländerna, Schweiz och Singapore men högre än Finland och Norge. Samtidigt har svenska forskare en hög grad av internationella forskningssamarbeten, medan samarbeten med mellan näringsliv och forskning vid universitet och högskolor och industriforskningsinstitut är mer blandat när vi jämför oss med liknande länder.16
För att Sverige även i framtiden ska vara en attraktiv plats för forskning och innovation är det avgörande att förutsättningarna är i paritet med omvärldens. Goda generella villkor behöver kombineras med kreativa mötesplatser där såväl stora som små och nyetablerade företag finns representerade, liksom en god tillgång till relevant kompetens.
14 Detta samband förändras inte om t.ex. FoU som skett för flera år sedan relateras till tillväxt i dag. Notera att det inte är ett kausalt samband och på mer disaggregerad nivå (t.ex. industrinivå) finns ofta ett positivt samband mellan FoU och olika tillväxtmått. 15 En annan komplicerande faktor är de ofta långa tidsintervallen mellan investeringar och effekter av forskning.16 Se www.regeringen.se/rattsdokument/proposition/2016/09/prop.-2016171/ Se också Öquist och Benner (2012).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
202
Figur 5.1 Privata och offentliga satsningar på FoU som andel av BNP
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sverige OECD EU-28
Källa: OECD Science, Technology and R&D Database, augusti 2015. OBS! Inkluderar vissa schablonbase-
rade pålagor på personalkostnader, som varierar med konjunktur.
Figur 5.2 Sambandet mellan årlig BNP-tillväxt och FoU-satsningar
i 33 OECD-länder, 2001-2009 (procent)
-20 -15 -10
-5
0 5 10 15
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Tillv äxt B NP /c ap ita
FoU-utgifter som andel av BNP
Källa: Braunerhjelm (2012).
203
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.3.1 Näringslivets FoU-investeringar i Sverige minskar
Den största delen av den FoU som sker i Sverige finansieras och utförs av privata företag, knappt 80 procent av total FoU. Näringslivets satsningar på FoU ligger dessutom på en betydligt högre nivå än i de flesta andra länder. Historiskt avspeglar detta starka storföretag inom tekniskt och forskningsmässigt avancerad industri, en god kompetensförsörjning från svenska lärosäten och flera starka forsknings- och klustermiljöer.
Samtidigt finns det oroande tendenser. Företag som Astra Zeneca, Sony Mobile och Ericsson har under senare år dragit ned sin forskning i Sverige.17 Statistik från OECD visar också att de privata FoU-investeringarna sjunkit som andel av BNP under en tioårsperiod. Enligt SCB har företagens satsningar på FoU som andel av BNP minskat sedan 2009.18 Under samma period har de offentliga satsningarna visserligen ökat något, men de privata forskningsinvesteringarna är av naturliga skäl mer direkt riktade mot kommersialisering och tillämpning i näringslivet.
Utvecklingen av de privata investeringarna i FoU bestäms till stor del av besluten i ett fåtal storföretag. I Andersson m.fl. (2012) visas att FoU-satsningarna domineras av större företag, där de 30 största företagen dominerar med en andel på cirka 80 procent. Dessa företag verkar ofta i ett antal olika länder och kan fritt välja var de lokaliserar sin forskning och utveckling. En avgörande fråga är om Sverige är ett tillräckligt attraktivt land för dessa företags framtida FoU-satsningar. Även om de privata investeringarna är stora i dag kan minskningen under senare år tyda på att Sverige håller på att förlora sin attraktionskraft vad gäller FoU-verksamhet (figur 5.3).
17 Ericsson har nyligen aviserat ytterligare nerdragningar men det är oklart hur det slår mot FoU-delarna (se www.svt.se/nyheter/lokalt/orebro/beskedet).18 Samtidigt finns det uppgifter på att utvecklingen kan vara på väg att vända. Enligt preliminär statistik från SCB ökade företagens satsningar på FoU med 6 miljarder kronor mellan 2013 och 2015. Det bör dock noteras att uppgifterna är osäkra och kan komma att revideras. Källa: www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/ Forskning/Forskning-och-utveckling-i-Sverige---oversikt-internationellajamforelser-mm/8719/8726/Behallare-for-Press/408696/
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
204
Figur 5.3 Företagens utgifter för FoU som andel av BNP
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sverige OECD EU-28
Källa: OECD Science, Technology and R&D Database, augusti 2015.
I vilken utsträckning nedgången speglar att nya FoU-satsningar förläggs till andra länder är föremål för diskussion. I Tillväxtanalys (2014) är slutsatsen att forskningen inte flyttar från Sverige. I denna studie följs svenskägda storföretag under hela 2000-talet och där konstateras att den svenska andelen av deras utgifter för FoU legat relativt konstant under hela tidsperioden. I motsats till denna bild visar Svenskt Näringsliv (Görnerup 2015) på en minskning av Sveriges andel av storföretagens FoU-utgifter, från 46 till 40 procent under 2000-talet.
Det finns flera förklaringar till att resultaten skiljer sig åt. För det första är det inte samma storföretag som undersökts. En svaghet i Tillväxtanalys studie är att endast svenskägda företag undersöks och en betydande del av den FoU som bedrivs i Sverige utförs och finansieras av utlandsägda företag. Urvalet innebär bland annat att Astra Zenecas avveckling av forskningen i Södertälje inte syns i statistiken. Samtidigt bör det poängteras att även Svenskt Näringslivs undersökning är osäker, eftersom de endast har uppgifter från fem företag. En ytterligare orsak till att undersökningarna skiljer sig åt är
205
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
att FoU-utgifterna inte alltid redovisas i rätt land. I Tillväxtanalys (2015) konstateras att vissa koncerner redovisat årsverken19 för FoU i länder där de inte haft några utgifter för forskning och utveckling.
Det kan i många fall vara lättare att få fram fördelningen av årsverken inom koncernerna. När detta mått används sammanfaller också statistiken från Tillväxtanalys och undersökningen från Svenskt Näringsliv betydligt bättre (figur 5.4). Bland de företag som Tillväxtanalys undersöker har andelen årsverken inom FoU som utförs i Sverige sjunkit från 51 till 39 procent mellan 2007 till 2013, vilket får anses vara ett förhållandevis dramatiskt fall. Motsvarande andel bland de företag som Svenskt Näringsliv undersöker har minskat från 47 till 41 procent.
Figur 5.4 Andel av koncernernas årsverken inom FoU som utförs i Sverige
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7
2003 2005 2007 2009 2011 2013
Tillväxtanalys Svenskt Näringsliv
Källa: Tillväxtanalys (2015) och Görnerup (2015).
En förklaring är att många större företag lagt ut en stor andel av sin forskning, ofta till utländska företag inom den egna koncernen. Mellan 2003 och 2007 ökade företagens utgifter för utlagd FoU. Under finanskrisen 2008–2009 sjönk utgifterna för att åter öka under 2011– 2013. Av totalt 85,9 miljarder i privata FoU-utgifter år 2013 uppgick
19 Ett årsverke inom FoU motsvarar en arbetsinsats för en heltidsanställd person som ägnar hela sin tid åt forskning och utveckling.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
206
kontrakterad FoU till 31,8 miljarder, varav merparten gick till utlandet. Under perioden ökade utgifterna för FoU mer bland tjänsteproducerande företag, inklusive fristående konsulter och kunskapsbaserade företag, än för varuproducerande.20
Huruvida Sveriges attraktionskraft för att locka nya FoU-investeringar försvagats kan diskuteras. Det bör icke desto mindre vara en politiskt högprioriterad uppgift att bidra till att fler ny- och expansionsinvesteringar i FoU förläggs till Sverige. Lokaliseringsbesluten beror på flera olika faktorer. En av dessa är tillgång till dynamiska och innovativa miljöer med internationellt högkvalitativ forskning och kompetensförsörjning.21 En annan är kostnaderna (givet en viss kvalitetsnivå). Forskarlönerna, liksom beskattningen av dessa, varierar från land till land. Dessutom erbjuder vissa länder och regioner kraftiga subventioner till de företag som väljer att etablera sina FoUsatsningar där.
Även andra faktorer påverkar lokaliseringen av särskilt utvecklingsdelen inom FoU. Ofta är dessa satsningar inriktade på lokala marknader, särskilt i nya och växande ekonomier. Sverige som är en relativt liten marknad för globala företag har i just detta perspektiv ingen naturlig konkurrensfördel.
Slutsatsen är att Sverige fortfarande ligger väl till när det gäller företagens satsningar på FoU men att det finns en nedåtgående trend, särskilt när vi tittar på andel av koncernernas FoU-årsverken som sker i Sverige. Vi saknar dock underlag avseende omfattningen på forskningsverksamheten hos konsulter och underleverantörer.
Ur ett tillväxt- och välståndsperspektiv är det viktigt att Sverige behåller sin position i toppen. De utvecklingsenheter som lokaliseras i närheten av stora marknader är det svårt för Sverige att konkurrera om. Däremot är det nödvändigt att kostnaderna för FoU på marginalen inte är högre än i andra länder och att våra lärosäten håller en internationell toppnivå inom flera olika forskningsområden. OECD (2012) lyfter fram vikten av att FoU-satsningarna ökar i mindre företag. Bland annat pekar OECD på möjligheterna med skatterabatter för små och medelstora företag.
20 SCB (2013).21 Feldman och Kogler (2010) visar att just inom teknologi- och kunskapsintensiva branscher är klusterbildningar vanligt och universiteten spelar ofta en avgörande roll.
207
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.3.2 Leder svensk FoU till innovation?
Om forskningen ska omsättas till innovationer förutsätter det goda kontaktytor mellan såväl universitet/högskolor och näringslivet som med offentlig sektor. Samt att det finns förutsättningar för spridningsmekanismer mellan företag som t,ex. arbetskraftsrörlighet (se kapitel 2).
Sverige har under flera år toppat EU:s innovationsranking och gör så även 2015 som framgår av figur 5.5 (EU-kommissionen 2015). Det är positivt men gräver man något djupare i statistiken finns tecken på att Sverige som nation inte får tillräcklig utväxling på de omfattande FoU-satsningar som görs.
Figur 5.5 Innovationsindex
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Rumänien Bulgarien
Lettland Litauen Kroatien
Polen
Slovakien Grekland
Ungern Spanien
Malta Portugal
Italien Cypern Tjeckien
Estland Slovenien
EU 28 Österrike Frankrike
Belgien
Irland
Storbritannien
Luxemburg
Nederländerna
Tyskland
Finland Danmark
Sverige
Källa: EU-kommissionen (2015).
Innovationsrankingen baseras på en rad underliggande variabler, både på input- och output-sidan. Bland de förstnämnda märks särskilt offentlig finansierad FoU och bland de senare kan noteras export av kunskapsintensiva tjänster och intäkter från omvärlden för
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
208
licenser och patent. Mer exakt består EU-kommissionens innovationsindex av åtta delområden (som i sin tur är sammansatta av en rad olika variabler) varav ekonomiska effekter är ett. Inom övriga sju delområden ligger Sverige över EU-genomsnittet (100), men just när det gäller ekonomiska effekter ligger vi under (tabell 5.1). Inom området ekonomiska effekter finns till exempel medium- och högteknologiska produkters bidrag till handelsbalansen, kunskapsintensiva tjänsters andel av tjänsteexporten samt licens- och patentintäkter från övriga världen. Sverige har dessutom tappat i ranking under de senast åtta åren, trots omfattande satsningar i senare års forsknings- och innovationspropositioner.
Tabell 5.1 Innovationsindex för Sverige uppdelat på delområden. EU=100
Mänskliga resurser
242
Öppna och högkvalitativa forskningssystem
252
Finansiering och stöd
134
Företagsinvesteringar
151
Samverkan och entreprenörskap
154
Intellektuella tillgångar
144
Innovatörer
125
Ekonomiska effekter
98
Källa: EU-kommissionen (2015).
Professor Charles Edquist vid Lunds universitet har i flera sammanhang kritiserat EU-kommissionens ranking för att vara missledande. Han menar att det är fel att blanda input- och outputfaktorer. I stället delar han upp dessa och jämför sedan output med input på ett liknande sätt som vid produktivitetsmätningar. Sverige placerar sig då på plats 24 av 28 EU-länder. Orsaken är att Sveriges höga placering vad gäller inputfaktorerna inte motsvaras av placeringen på outputsidan (Edquist och Zabala-Iturriagagoitia 2015).
Det bör understrykas att det finns kritik mot den metod som Edquist och Zabala-Iturriagagoitia använder. Genom att outputmåtten divideras med inputmåtten gynnas länder som satsar förhållandevis lite på forskning och innovation. Exempelvis placeras sig länder som
209
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Bulgarien och Rumänien bland de fyra bästa EU-länderna. Normalt räknas inte dessa ekonomier till de mest innovativa och värdeskapande inom EU.
Sammanfattningsvis framgår att Sverige fortfarande framstår som en stark kunskapsnation i en internationell jämförelse. Universiteten och högskolorna är hörnstenarna i svensk FoU-politik. Här produceras huvuddelen av svensk grundforskning. Här finns också rekryteringsbasen för företag verksamma i Sverige som ska klara sig i en hårdnande internationell konkurrens. Och här sker samverkan med såväl stora som små företag och offentlig sektor. Men de försvagningar som redogjorts bör föranleda åtgärder. Vi återkommer till dessa
.
5.4 Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012
I samband med forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 har den svenska regeringen tagit flera initiativ för att öka prestationerna i det svenska forsknings- och innovationssystemet. Perioden karaktäriseras av en markant ökning i FoU-satsningarna, totalt nio miljarder kronor. De ökningar som har prioriterats är i huvudsak direkta basanslag till högskolor och universitet, samt satsningar på så kallade strategiska forsknings- och innovationsområden. Propositionernas viktigaste satsningar kan sammanfattas i följande punkter:22Propositionen 2008:
• Kraftiga ökningar av anslagen till FoU. De samlade utgiftsökningarna utgör SEK 5 mdr, 2012.
• Överlag har breda och relativt generella anslag prioriterats, men de största ökningarna sker i traditionellt innovativa områden som medicin och teknik. Starkare incitament för högre utbildningsinstitutioner att kommersialisera framtida innovationer.
• Skapandet av RISE Holding, i syfte att samla (flertalet av) de svenska industriforskningsinstituten under ett tak.
22 Fördelning på utgiftsområde. ändamål och mottagare, se utredningens delrapport. Inlagan räknades inte som ett delbetänkande. ”Från forskning till innovation”.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
210
• Innovationskontor introducerades vid högre utbildningsinstitutioner.23
• Satsningar på ”strategiska forskningsområden” inom medicin, teknik och klimat.
• Konkurrensutsättning vid fördelning av basanslag till universitet och högskolor (10 procent enligt indikatorerna citeringar och externa medel)
Propositionen 2012:
• En total utgiftsökning om SEK 4 mdr (i tillägg till de utgiftsökningar som skedde i tidigare proposition), gradvis fram till 2016.
• Fortsatta generella satsningar på lärosätena och på traditionellt innovativa områden som medicin och teknik. Etablering av ytterligare fyra innovationskontor.24
• Strategiska innovationsområden introduceras.
• Ökat stöd till forskning inom livsvetenskap, gradvis fram till
2016, då ökningen förväntas vara närmare 600 mkr per år.
• Ytterligare steg har tagits mot att belöna kvalitetsforskning, samt för att öka inslagen av kollegial bedömning i ansökningsförfarandet.
• Två nya större program initieras vid Vetenskapsrådet, i syfte att gynna forskning vid forskningsfronten, och för att göra Sverige mer attraktivt för internationell spetskompetens.
5.4.1 Basanslag och forskningens kvalitet
Utöver ökade basanslag och nya former för samverkan konkurrensutsattes tio procent av lärosätenas forskningsanslag i propositionen 2008. Avsikten var att högre kvalitet i forskningen skulle ge större anslag och lärosätena skulle därmed få incitament att sträva mot ex-
23 Uppsala universitet, Lunds universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska Institutet, Kungliga tekniska högskolan och Chalmers, samt ett gemensamt innovationskontor för Mittuniversitetet, Karlstads Universitet, Örebro Universitet och Linnéuniversitetet. 24 Göteborgs universitet, Luleå tekniska universitet, Stockholms universitet och Sveriges lantbruksuniversitet.
211
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
cellens i forskningen. Bedömningen av kvalitet skulle ske på två sätt. Dels genom att mäta vetenskaplig produktion och antal citeringar som vägs samman i ett så kallat bibliometriskt index, dels genom att räkna summan av externa anlag. Dessa två kvalitetsindikatorer väger lika tungt. För att inte effekterna av omfördelningen skulle bli alltför stor infördes en särskild viktning som tog hänsyn till att vissa vetenskapsområden hade lättare att attrahera externa medel jämfört med andra. År 2014 utökades den konkurrensutsatta delen av basanslagen till 20 procent, fortfarande baserat på det bibliometriska indexet och förmågan att attrahera externa medel.
Sverige har en internationellt sett hög andel forskningsmedel som går till universitet och högskolor. Under 2014 uppgick Sveriges offentliga FoU-utgifter till ungefär 33 miljarder kronor. Det motsvarar 3,8 procent av den totala statsbudgeten, eller 0,9 procent av den totala bruttonationalprodukten (BNP). Universitetens och högskolornas andel är drygt 16 miljarder, eller ganska exakt 50 procent. I realiteten omfattar dock anslagen som går till universitet och högskolor en betydligt högre andel än så, eftersom finansiering även utgår från andra politikområden och forskningsfinansierande myndigheter, exempelvis Vinnova, Vetenskapsrådet, Formas och Forte.
Det är för tidigt att avgöra om den delvisa konkurrensutsättningen av basanslagen inneburit att lärosätena ökat sina satsningar på kvalitet och relevans. En rapport från Universitetskanslerämbetet (Kesselberg 2015) visar att omfördelningen i praktiken varit låg. Även om resursökningen till universiteten varit betydande är det bara 125 miljoner kronor som bytt ägare i omfördelningen under den undersökta perioden. Att omfördelningen inte blivit större beror också på politiska beslut. Bland annat har vissa minimiresurser garanterats för en del lärosäten, vilket medfört att den konkurrensutsatta delen av basanslagen legat under 10 procent.
Trots att omfördelningen varit relativt liten i praktiken så kan den ändå ha fått vissa effekter. En förutsättning för att det nya ekonomiska styrsystemet ska fungera är att lärosätena har en liknande styrning av resurserna inom sin egen organisation. Annars saknas incitament för personalen att ändra sitt sätt att arbeta. En studie från Svenskt Näringsliv (Görnerup 2013) visade att sedan konkurrensutsättningen av basanslagen infördes hade de flesta lärosäten i undersökningen infört en prestationsbaserad fördelning till fakulteterna. Även inom fakulteterna hade fördelning efter prestation till institu-
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
212
tionerna ökat i omfattning. Författarens slutsats är att regeringens nya fördelningsmodell har haft ett visst genomslag. Samtidigt är det många faktorer som påverkar utvecklingen, inte minst strävan att förbättra sin position på de olika rankinglistor som nämnts ovan. I takt med att rekryteringen av studenterna blir allt mer global blir också rankingen allt viktigare.
I ett längre perspektiv är det tveksamt om en blygsam omfördelning verkligen kommer att leda till ökade satsningar på kvalitet. I en genomgång av systemen i omvärlden (Tillväxtanalys 2012) konstaterades att erfarenheterna från USA visade att den resultatbaserade finansieringen inte kan vara alltför liten om målen ska uppfyllas. Även i t.ex. Singapore har en dubblering av de konkurrensutsatta medlen genomförts.
Vi anser att en fortsatt konkurrensutsättning av basmedel kommer att bidra till en ökad kvalitet på forskningen. En kritik som riktats mot bibliometriska mått är dessa skulle vara alltför trubbiga och att granskning av sakkunniga (så kallad kollegial- eller panelgranskning) är en bättre metod. I Vetenskapsrådets rapport 2014 lämnas ett exempel på hur detta skulle kunna göras. Samtidigt har även panelgranskning brister. Det är kostsamt och tidsödande, och också svårt att garantera att helt objektiva bedömningar genomförs. Vidare kan det sägas att panelgranskningen ändå sker indirekt när citeringar mäts, eftersom artiklar i vetenskapliga tidskrifter granskas av sakkunniga.
5.4.2 Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer
Sverige har traditionellt haft en struktur med starka universitet och högskolor, men en svag institutssektor, med små sektorsinriktade forskningsinstitut. 25 För att inte riskera en fragmentering av de då relativt begränsade resurserna i forskningssystemet valde Sverige tidigt att lägga uppdraget om forskningssamverkan med näringsliv direkt hos universiteten, istället för att etablera fristående forskningsinstitut, som i exempelvis Nederländerna och Tyskland.
25 Ett av skälen är den så kallade ”svenska modellen” som introducerades som ett resultat av Malm-kommissionen redan 1942.
213
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Enligt högskolelagen (SFS 1992:1434) har högskolor och universitet en uttalad uppgift att förutom forskning och utbildning även ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.” Hittills har detta arbete bland annat tagit sig uttryck i upprepade försök att stärka de svenska industriforskningsinstitutens roll som en länk mellan forskning och innovation. Nyttiggörandet rättfärdigar att stora offentliga resurser satsas på forskningen vid landets lärosäten.
I samband med forsknings- och innovationspropositionerna togs ett antal initiativ för att öka kontaktytorna mellan särskilt näringslivet och akademin. Dessa initiativ bestod bland annat av en konsolidering av forskningsinstituten genom etableringen av Research Institute of Sweden (RISE), som i dag äger SP, Innventia och Swedisch ICT samt 40 procent av Swerea. Rise omsätter cirka tre miljarder och har 2 500 anställda varav 70 procent är forskare. Ytterligare satsningar på samverkan var de Strategiska Forskningsområden (SFO) respektive Strategiska innovationsområden (SIO), samt etablerandet av innovationskontor.
En fråga som regelbundet debatteras när det gäller akademins roll för entreprenörskap och innovation är det så kallade ”lärarundantaget”.26I lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345) regleras i vilken utsträckning arbetsgivaren har rätt att överta rätten till arbetstagares patenterbara uppfinningar. I paragraf 1 undantas ”lärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som tillhör undervisningsrätten” från lagen. En forskare anställd på ett universitet eller en högskola har därför i utgångsläget full äganderätt till forskningsresultaten, även då de kommer till under arbetstid, om inte annat överenskommits. Genom praxis har det patenträttsliga undantaget kommit att utvidgats också till det upphovsrättsliga området. 27Under senare år har flera Europeiska länder (Danmark, Finland, Norge, Tyskland, m.fl.) valt en annan väg och avvecklat motsvarigheten till lärarundantaget, inspirerade av USA:s Bayh-Dole Act från 1980 (som innebär att lärosätena äger ”idéerna”).
26 Se t.ex. Högskoleutredningen (SOU 1992:7) och SOU 1998:128. 27 När forskare utför kontraktsforskning för företag eller under civilrättsligt reglerade avtal med sin arbetsgivare kan lärosätet ta en starkare kontrollrätt och ägarandel, och den anställde kan avskriva sig sina rättigheter i större eller mindre del (Åstebro, 2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
214
Målet för kunskaps- och tekniköverföring från universitet till samhälle är en snabb och bred spridning för största möjliga samhällsnytta. Professor Thomas Åstebro har på uppdrag av utredningen studerat vilket system som som är bäst lämpat för att teknik och kunskap som utvecklats vid svenska universitet och högskolor också ska kommersialiseras.28 I europeiska länder som frångått lärarundantaget tyder resultaten – efter drygt tio år – snarast på en lägre sannolikhet att anställda ska patentera, en minskad samverkansfrekvens med industri, färre nystartade företag genom spin-offs och lägre kvalitet på de patent som tagits fram. I Kanada, där det är upp till respektive universitet att besluta om universitetet eller den anställda ska äga rätten till forskningsresultat, kan inga säkerställda effekter av det ene eller andra systemet konstateras. Enligt en studie av de tio mest produktiva universiteten när det gällde tekniklicensiering 2004–2008 så producerade universitet som ägde rättigheterna fler licenser och patent, medan universitet med lärarundantag resulterade i fler spin-offs (Tantiyaswasdikul, 2013). Sammantaget pekar den empiriska forskningen på att ett avskaffande av lärarundantaget närmast har negativa effekter utifrån ett samverkans- och spridningsperspektiv.
Likaså betonar Åstebro att förväntningarna på inkomster från universitetens insatser för att stimulera licensiering och patentering ofta är överdrivna. Inkomster från försäljning och licensiering av immaterialrätt kan bara undantagsvis kompensera för universitetens kostnader för att hävda immaterialrätt. Avgiftsbelagda tjänster är ur ett samhällsperspektiv mer optimalt än att ta ägandeandel i immaterialrätt/nya företag.
Kommersialisering av immaterialrätt i form av licensiering eller etablering av nya företag är emellertid bara ett par sätt som kunskap kan komma samhället tillgodo. Andra mekanismer kan vara väl så viktiga och handlar exempelvis om extern rekrytering av högutbildade studenter, publicering av forskningsresultat, konferenser och seminarier, samverkansarrangemang, konstraktsforskning, konsultuppdrag eller entreprenöriella aktiviteter som inte bygger på immaterialrätt skapad vid ett lärosäte.
Hur väl kunskaps- och tekniköverföring från universiteten till andra samhällsaktörer fungerar i andra länder beror på de incitament som lagstiftningen skapat, kvalifikationerna hos de anställda samt
28 Åstebro (2016).
215
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
deras arbetsmetoder. Svenska tekniköverförings- och innovationskontor tycks (dock baserat på begränsat underlag) vara mer orienterade mot att understödja skapande av nya företag av akademiker och forskare, medan licensiering av immaterialrätt till etablerade företag praktiseras relativ sett mindre i Sverige. Skillnaderna mellan olika universitet tycks dessutom vara stor i Sverige.
Vår slutsats är att det i dagsläget inte finns tillräckliga motiv till att avskaffa lärarundantaget och att det inte heller utgör något Alexanderhugg för att förbättra samverkan mellan akademi och näringsliv. Däremot är det angeläget att lärosätena ser en direkt koppling mellan samverkansinsatser och deras basanslag.
5.5 OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik
OECD fick under 2015 i uppdrag av den svenska regeringen att göra en genomlysning av svensk innovationspolitik, med speciellt fokus på vissa insatser som lanserats i samband med de två senaste forskningspropositionerna: dels på insatser för att höja den vetenskapliga kvalitén i forskningen, dels på initiativ för ökad samverkan mellan olika aktörer inom forsknings- och innovationssystemet. I den senare delen av uppdraget ingick bland annat att studera forskningsinstitutens roll, lanseringen av programmen Strategiska innovationsområden (SIO) och Utmaningsdriven innovation (UDI), samt initiativ för ökat deltagande i Europeiska forsknings- och innovationsaktiviteter.
5.5.1 Vetenskaplig kvalitet
OECD konstaterar i sin studie att även om basanslaget till forskning har ökat väsentligt, så har beroendet av extern finansiering inte minskat i motsvarande grad. Ett av skälen, menar de, är att basanslagen använts för rekrytering av forskare, vars löner i viss mån varit beroende av förmågan att attrahera extern finansering. Det finns enligt OECD inte heller några belägg för att en ökad andel basanslag till forskning per automatik skulle bidra till bättre resultat. Danska och schweiziska universitet har ett högt basanslag till forskning och goda resultat enligt bibliometriska mått. Samtidigt har brittiska universi-
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
216
tet ett lika högt forskningsresultat, trots betydligt lägre basanslag till forskning. I den svenska forsknings- och innovationspropositionen 2008 infördes en modell där en mindre del av basanslaget konkurrensutsattses och kopplades till forskningsresultat. Andelen fördubblades till 20 procent i 2012 års proposition. Enligt OECD har denna förändring hittills bara haft en marginell påverkan på fördelningen av basmedel till enskilda universitet.
OECD konstaterar att resultaten av de svenska satsningarna för att höja kvalitén i den vetenskapliga forskningen är begränsade. Svenska lärosäten rankas också relativt lågt i ett internationellt perspektiv. I Academic Ranking of World Universities placerar sig Karolinska Institutet på 48 plats och Uppsala universitet på plats 61. I rankingen från Times Higher Education (2015) rankas återigen Karolinska Institutet högst av de svenska universiteten, med en 44 plats, medan Stockholms och Uppsala universitet delar plats 98. I topp ligger Caltech, före Harvard och Oxford. Det bör påpekas att rankingen inte enbart avser forskningen på de olika lärosätena utan även undervisning och internationalisering. En invändning som kan resas mot att fokusera på rankinglistor av hela lärosäten är att dessa inte säger något om nivån på forskningen inom enskilda discipliner. I studier av specifika discipliner uppvisar svenska lärosäten bättre resultat. Karolinska institutet är exempelvis ledande i Europa inom life science och KTH återfinns bland de tio främsta inom teknikområdet.
Slutligen pekar OECD också på otydlig styrning och otydlighet i ansvarsfördelning inom universiteten. Starka forskare och ett svagt strategiskt ledarskap tycks utgöra ett hinder för många universitet att bidra till nationella prioriteringar och förväntningar om samhällsrelevans. De menar att Sverige, i jämförelse med andra länder, har en större respekt för akademisk frihet i forskningen.
5.5.2 Samverkansinitiativ
Ett av initiativen gällde etableringen av så kallade Strategiska forsk-
ningsområden (SFO), som gav universiteten möjlighet att konkur-
rera om medel för att förstärka utvecklingen av prioriterade forskningsområden som bedömdes vara av strategisk betydelse. Också Vetenskapsrådets (2015) har utvärderat denna satsning och konstaterade att det var ett fåtal universitet med tydliga strategier som kun-
217
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
nat dra mest nytta av dessa satsningar. Utan ett tydligt fokus riskerar satsningen att få begränsad påverkan på universitetens specialiseringsgrad. OECD byggde på kritiken och hävdade att universiteten i alltför låg grad lyckats involvera näringsliv och andra intressenter, vilket innebär att samhällsrelevansen och användbarheten i resultaten riskerar att begränsas. I de efterföljande satsningarna på Utmanings-
driven innovation (UDI) och Strategiska innovationsområden SIO)
i forskningspropositionen 2012 fanns däremot en uttalad ambition om samverkan mellan aktörer i olika sektorer, i syfte att lösa konkreta problem för kunder inom privat eller offentlig sektor. Även det omstrukturerade RISE får anses syfta till en högre grad av samverkan.
Trots sin kritik är OECD i grunden positiv till dessa satsningar, liksom vad gäller industriforskningsinstitutens verksamhet. Enligt OECD är de senare dock väl små och bör stärkas finansiellt. De pekar också på risken att det främst är större företags behov som tillgodoses via RISE. Intresset för utveckling av små och medelstora företag tycks, enligt OECD, hittills ha varit relativt måttligt.29 Beträffande UDI anser OECD att det är för tidigt för en grundligare utvärdering. Satsningen bedöms vara intressant, men omfattningen är begränsad och utan tydliga prioriteringar (top-down) är risken stor att projektportföljen blir fragmenterad, konservativ och kortsiktig, snarare än framåtsyftande.
29 Samtidigt är RISE prioriterade uppgift följande: ”Industriforskningsinstituten inom RISEgruppen ska med RISE AB som ägare vara internationellt konkurrenskraftiga och verka för hållbar tillväxt i Sverige genom att stärka näringslivets konkurrenskraft och förnyelse”.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
218
5.6 Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser
5.6.1 Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning
Förslag: Öka den konkurrensutsatta delen av universitets och
högskolors basanslag från 20 till 50 procent. Förändringen bör genomföras gradvis under period på fem till tio år. Kriterierna bör göras mer transparenta och omfatta tre delar: – ett bibliometriskt index – externa anslag – ett samverkanskriterium.
Den exakta procentuella fördelningen mellan kriterierna behöver utredas ytterligare och kontinuerligt utvärderas. Medelstilldelningen bör även kompletteras med en kollegial panelgranskning som genomförs förslagsvis vart 5–8 år.
Som vi konstaterat ovan så tycks konkurrensutsättningen av 20 procent av basanslaget hittills ha haft en måttlig inverkan på forskningens kvalitet och relevans. För att ge tydligare effekter behöver den konkurrensutsatta delen av tilldelningen öka och vissa förändringar göras i fördelningskriterierna. Vi anser att nuvarande kriterier, bibliometri och externa anslag, bör ses över och kompletteras med en bredare indikator avseende samverkan med näringsliv och omgivande samhälle. Förutom att vässa lärosätenas forskningskvalitet bör det bidra till en ökad specialisering mellan universitet och därmed bättre förutsättningar för utveckling av en kritisk massa inom specifika forskningsområden.
Den exakta fördelningen mellan de olika kriterierna bör utredas, men tänkbart är att bibliometri och externa anslag (exklusive medel från näringslivet) får andelar på 25 respektive 15 procent, och den nya samverkansindikatorn 10 procent.30 Över vilken tid dessa förändringar
30 På längre sikt kan en eventuell justering bli aktuell.
219
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
införs bör beslutas i samråd med berörda parter. Hur fördelningen av resurser styrs måste vara transparent och indikatorerna kan kompletteras med så kallad kollegial panelgranskning vart 5–8 år.
Effekter bygger på transparenta fördelningskriterier
Fördelningskriterierna måste bli mer transparenta. Även om konkurrensutsättningen av basanslagen haft en signaleffekt måste systemet bli mer lättförståeligt om några långsiktiga positiva effekter ska uppnås. I dag finns ingen lättillgänglig genomgång av hur den sammanlagda fördelningen gått till och dessutom har regeringen ändrat storleken på den del av basanslaget som ska fördelas enligt kvalitetskriterierna. Carl Jakobsson31 på Vetenskapsrådet beskrev det på följande sätt: ”Om inte jag, som arbetat som analyschef på Vetenskapsrådet i många år, kan förstå hur fördelningen av medel till lärosätena görs utgående från indikatorerna, är det svårt att se hur fördelningssystemet ska kunna fungera som incitament för lärosätena”. På motsvarande sätt bör fördelningskriterierna förtydligas och göras transparenta inom universiteten. Det vill säga fördelningsnyckeln för statliga basmedel måste i möjligaste mån också gälla på lärosätena. Annars kommer inte kvalitetseffekten slå igenom. Duktiga forskare kommer att subventionera mindre duktiga.
Bör bibliometrin följa forskarna?
I dag får lärosätena poäng efter var forskarna var anställda när deras studier publicerades och inte efter var forskarna är anställda nu. Detta gör indexet trögrörligt. Historiska publiceringar får en stor vikt och lärosäten som varit ledande historiskt får mer poäng än de som eventuellt är ledande i dag.
Vår utgångspunkt är att satsningarna på excellens ska leda till att Sverige blir mer attraktivt för dels det internationella forskarsamfundet, dels näringslivets FoU-investeringar. Forskningsintensiva företag är sannolikt mer benägna att lokalisera sin forskning där de ledande forskarna befinner sig nu och inte där de funnits historiskt. De mest meriterade och citerade forskarna kan i regel förväntas söka
31 Telefonintervju med Carl Jakobsson på Vetenskapsrådet 2015-09-12.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
220
sig till de universitet som har de starkaste forskningsmiljöerna. Ett system där poäng för publikationer och citeringar följer forskare finns i andra länder. Detta system skulle också kunna leda till en ökad rörlighet och göra det lättare för lärosätena att finansiera rekryteringen av ledande forskare.
Samtidigt har det riktats kritik mot systemet och i en nyligen avslutad utvärdering i Storbritannien (Lord Stern review) avråder man från att fortsätta systemet med portabla bibloometrier. Det anses driva upp lönerna på välpublicerade och välciterade forskare samtidigt som den institution som formade och utbildade forskaren inte får någon utdelning för det. Åsikterna varierar dock och andra föreslår en kompromiss mellan att bibliometrin följer forskaren och att den stannar på lärosätet.32 Frågan bör utredas vidare innan beslut tas.
Vidare måste viktningen av det bibliometriska indexet för olika lärosäten kontinuerligt utvärderas och kommuniceras. Inom vissa discipliner används av naturliga skäl det svenska språket, likaså kan det finnas olika publiceringstraditioner och möjligheter, vilket påverkar citerings- och publiceringskvantiteter.
Externa anslag
I Flodström (2011) föreslogs att medelstilldelning skulle baseras även på intäkter från uppdragsutbildning och uppdragsforskning. Förmågan att attrahera externa medel kan sägas vara ett mått på forskningsrelevans, eftersom en stor andel avser medel från forskningsfinansiärer, som forskningsråd och offentliga forskningsstiftelser. Som samverkansmått är externa anslag mer osäkert. Exempelvis kommer endast cirka 5 procent av de totala externa medlen direkt från företag (figur 5.6).
32 Se https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/541338/ind-16-9-ref-stern-review.pdf och https://charteredabs.org/ reflections-lord-sterns-review-ref-key-points/
221
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Figur 5.6 Fördelning på olika finansiärer av de externa medel som ligger till
grund för fördelningen av basanslaget 2014.
33
Forskningsråd; 35%
Vinnova; 5%
EU; 11%
Myndigheter
; 13%
Företag; 5%
Offentliga
forskningsstiftelser;
6%
Övriga; 26%
Källa: Universitetskanslerämbetet.
Medlen från Vinnova är ofta kopplade till samarbeten med näringslivet, men inte alltid. Även om dessa intäkter inkluderas är andelen med tydlig näringslivskoppling endast cirka 10 procent av de totala externa medlen. I vilken grad övriga anslag utgörs av forskningsfinansiering eller samverkansprojekt är svårt att avgöra. Vi bedömer därför att detta inte ger tillräckliga incitament för lärosätena att arbeta för ökad samverkan med näringslivet och det omgivande samhället.
Enligt data från Universitetskanslerämbetet har intäkterna från uppdragsforskning för både svenska och utländska företag minskat sedan mitten av 2000-talet, samtidigt som intäkterna från statliga myndigheter varit relativt konstant. Däremot har bidragen till forskning och utbildning från företag i Sverige ökat, framför allt vid Karolinska institutet (KI).
Vi menar att medel från näringslivet måste få större betydelse för universitetens- och högskolornas ekonomi för att stimulera samverkansuppgiften. Därför anser vi att medlen från näringslivet ska lyftas ut från den tilldelning som styrs av externa medel och istället utgöra
33 I ”Övriga” ingår bland annat kommuner och landsting, stiftelser, cancerfonden och hjärt- och lungfonden.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
222
grunden för de 10 procent av basanslagen som – tillsammans med de kriterier som diskuteras nedan – ska fördelas efter hur väl samverkansuppgiften sköts.34
Ekonomiska incitament för samverkan
Under senare år har ett omfattande arbete inletts för att utveckla lärosätenas samverkansuppgift och att ta fram modeller och förslag på hur graden av samverkan med det omgivande samhället ska mätas. Några exempel är Vinnovas uppdrag att utveckla en modell för samverkan och Vetenskapsrådets resursfördelningsförslag FOKUS. Den modell från Vinnovas som lämnades på remiss under 2014 utgick från att en samlad bedömning (forskning, utbildning och tillgängliggörande) av kvalitet och prestation skulle göras av en internationell expertpanel med avseende på fyra perspektiv på samverkan: en tydlig och förankrad strategi för lärosätets samverkan med det omgivande samhället, koppling till interna prioriteringar som meritering och resursfördelning, omfattning, utveckling och uppföljning av samverkansaktiviteter, samt samverkansresultat, inklusive värdeskapande i samhället. Bedömningsunderlaget ska utgöras, förutom av bakgrundsinformation och offentlig statistik, av en självvärdering, där lärosätena själva väljer de indikatorer och dokument man vill hänvisa till, och en samverkanspartsvärdering, som Vinnova utformar och skickar till de samverkansparter som lärosätena lyfter fram som viktiga.35
Exempel på mått kan bland annat vara forskarnas deltagande i publika möten, aktiviteter i media, studenternas etablering på arbetsmarknaden och antal företagsstarter.36 Även innovationskontorens återrapportering av ärendeflöden kan visa på graden av samverkan med såväl näringsliv som andra aktörer i innovationssystemet. PRV skulle kunna ta fram ett förslag till hur patentinformation i högre grad kan användas som underlag för forskningsfinansiering.37 Även näringslivets, delar av offentlig sektors (t.ex. hälsa, vård och omsorg) och andra aktörers satsningar i lärosätesanknutna inkubatorer och
34 Det kan finnas anledning att ytterligare utreda i vilken mån innovationssamarbeten med delar av offentlig sektor inom t.ex. hälso- och sjukvård också bör ingå. Det kräver dock andra indikatorer. I andra kapitel berörs alternativa vägar för att etablera den typen av samarbeten. 35 Vinnova (2014).36 Högskoleveret (2010), Åstebro (2016), m.fl. 37 SOU (2015:16).
223
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
samverkansplattformar, bör relativt lätt kunna sammanställas och visa det omgivande samhällets värdering av samverkan. Genom att utomstående betalar lärosätena för detta arbete visas att denna typ av samverkan tillmäts ett ekonomiskt värde. Samtidigt kan detta mått slå mycket olika mellan olika discipliner och någon form av viktning är därför sannolikt nödvändig.
Det behöver dessutom bli tydligare att tillgängliggörande av infrastrukturen är en del av samverkansuppgiften vid universitet och högskolor. Det skulle exempelvis kunna utgöra ett delkriterium vid utvärdering av samverkansuppgiften för medelstilldelning. Det behövs därför en översyn av universitetens regelverk för att klargöra vilka möjligheter och hinder som finns. Exempelvis är det i dag oklart om och hur lärosätena kan ta betalt för användandet av faciliteter och nödvändig kompetens. Dessutom behöver samarbetet mellan industriforskningsinstituten och lärosätena utvecklas, exempelvis genom samverkansavtal.
Olika mått har sina respektive för- och nackdelar. Avgörande för de mått som används är att de ska vara transparenta, administrativt enkla att hantera och hyggligt rättvisande. Som grund för fördelning av basmedel föreslår vi enkelt sammanställda data som ovan redovisats – medel från näringslivet, inkubatorverksamhet, innovationskontor, acceleratorer, andra campus-baserade samverkansformer (co-working områden, gemensamma labb, etc.) där näringslivet tar en del av kostnaderna, genomslag i massmedia och medverkan i t.ex. offentliga utredningar. Dessa är att föredra framför uppgifter hämtade från fakultet angående deras medverkan i olika sammanhang och möjliga effekter. Det senare spåret kommer att bygga upp intern byråkrati och uppgifterna kommer vara svåra att kvalitetssäkra.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
224
5.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin
Förslag: Utveckla ett tydligare ledarskap inom akademin. I dag
organiseras ledarskapet inom akademin utifrån en kombination av linjestyrning och kollegial styrning. Det innebär ett oklart mandat och en otydlig ansvarsfördelning vilket försvårar och fördröjer strategiskt viktiga beslut. Låt kollegiala organ i huvudsak ha en rådgivande roll.
Svenska universitet och högskolor präglas enligt OECD på många håll av ett svagt ledarskap, vilket kan spåras till den svenska traditionen av akademisk frihet, med starka forskningsledare. En tidigare utredning (SOU 2015:92) samt Näringslivets forskningsberedning (2016) kommer fram till samma slutsats. I många fall saknas tydliga strategier för verksamhetens inriktning och karriärsvägar för forskare och anställda. Kombinationen av linjestyrning och kollegial styrning leder till en byråkratisk och hierarkisk beslutsstruktur inom universiteten. Anställningsärenden tar i regel mellan 10 och 24 månader.
För att bygga upp starka forskningsmiljöer behövs också tydligare karriärsvägar. En större andel forskare med full finansiering från akademin skulle minska dagens paradox, där ökad basfinansiering av forskningen medför en ökad jakt på extern medfinansiering. Det behövs även en större flexibilitet för att hantera variationer i extern finansiering över tiden.
Det är också viktigt att acceptera att alla universitet och högskolor inte har samma förutsättningar att bygga upp forskningsresurser. Det bristande ledarskapet tycks vara en bidragande orsak till att många universitet och högskolor har haft svårt att göra de prioriteringar som krävs för att framgångsrikt utveckla strategisk forskningskompetens och ”excellence”. Det är angeläget med en specialisering med utgångspunkt i respektive lärosätes olika förutsättningar. Många högskolor har en stark förankring i det regionala näringslivet och goda förutsättningar att utvecklas inom fokuserade nischer, men bara vissa universitet och högskolor kan konkurrera om att utveckla globala ”centers of excellence” inom forskning.
För att utveckla olika styrkeområden måste ledningen få ett tydligt mandat och ansvar för att ta fram strategier som identifierar forskningsområden dit interna resurser ska kanaliseras baserat på
225
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
kvalitetskriterier. Vi ställer oss bakom tidigare förslag om att tona ner och avveckla kollegiets beslutsfunktioner, vi hävdar att det är en nödvändig förutsättning för att utveckla ett professionellt ledarskap inom akademin.38
5.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen
Förslag: Överväg en konsolidering av antalet forskningsfinan-
siärer och att införa färre, men större, forskningsprogram som möjliggör mer omfattande finansiering till prioriterade projekt.
Svenska forskningsfinansierande program är enligt OECD relativt små i internationell jämförelse. Utan större satsningar är möjligheterna att bygga upp specialisering och excellence vid universitet och enskilda forskningscentra begränsade.
Sverige har dessutom ett stort antal offentliga forskningsfinansiärer i form av forskningsråd (Vetenskapsrådet, Mistra, FORMAS, SFF, m.fl.) och myndigheter (t.ex. Jordbruksverket, Energimyndigheten och Vinnova) med olika inriktning. I exempelvis Danmark har man under senare år påbörjat en konsolidering av den nationella strukturen för offentlig finansiering av forskning och innovation. Danmarks innovationsfond bildades 2014 genom sammanslagning av tre tidigare finansiärer.
Det finns alltså skäl att överväga dels en konsolidering av de svenska forskningsfinansiärerna för att minska överlappningar och administrativa kostnader. Dels att skapa färre men större forskningsprogram, där enskilda projekt kan få större finansiella bidrag kombinerat med ökade krav på återrapportering, kunskapsspridning och samverkan med andra aktörer. Det är emellertid en svår uppgift att hitta rätt balans mellan antal forskningsfinansiärer, anslagsstorlekar och behovet av ”konkurrens” även på detta område.
38 Se SOU (2015:92) samt Näringslivets forskningsberedning (2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
226
5.6.4 Stöd rekrytering av internationellt ledande forskare
Förslag: Säkerställ en fortsatt finansiering för rekrytering av inter-
nationellt ledande forskare till lärosäten genom Vetenskapsrådet.
Kopplat till ledning och styrning av en organisation är kompetens och ansvar för att göra strategiskt viktiga rekryteringar. Vi anser att den skandal som nyligen uppdagats på ett ledande svenskt lärosäte i grund och botten har att göra med bristande ledarskap och oklar fördelning av ansvar. Slutsatsen är alltså inte att undvika rekrytering av internationell spetskompetens.
Möjligheten att rekrytera och behålla ledande forskare är avgörande för att kunna skapa världsledande forskningsmiljöer och därför en viktig byggsten för att göra Sverige attraktivt för privata FoUinvesteringar. I forskningspropositionen från 2012 (prop. 2012/13:30) infördes en möjlighet för lärosäten att ansöka om stöd för rekrytering av internationellt ledande forskare hos Vetenskapsrådet. Anslaget var tänkt att öka under budgetperioden och skulle uppgå till 300 miljoner kronor per år under 2015 och 2016. Genom att Vetenskapsrådet fått nya budgetförutsättningar och att de rekryteringar som redan gjorts löper på cirka 10 år finns i dag inga medel för nya rekryteringar under 2016.39
Sverige har i dag svårt att erbjuda internationellt ledande forskare motsvarande villkor som många andra länder. I strävan efter att skapa världsledande forskningsmiljöer anser vi att det är av betydelse att kunna finansiera ledande forskare, även efter 2016. Lärosätena bör själva bidra till medfinansiering av sådana rekryteringar.
En systematisk satsning på rekrytering av internationellt ledande forskare och uppbyggnad av strategiska partnerskap med framstående universitet i andra länder har varit bidragande orsaker till att Singapores universitet häpnadsväckande snabbt klättrat i internationella rankingar.40
39 Telefonintervju Teresa Ottinger, Vetenskapsrådet 2015-09-18.40 Reitberger (2016).
227
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.7 Förslag för en förstärkt kompetensförsörjning
Kompetensförsörjning är en avgörande faktor för innovation och tillväxt i näringslivet. I takt med att kunskap blir en allt viktigare konkurrensfaktor blir möjligheten att rekrytera kompetenta medarbetare central för företagens utveckling. Konkurrensen om kompetens ökar, såväl nationellt som globalt. Det förutsätter en skola som förbereder eleverna för att ta till sig mer komplexa uppgifter i utbildningens högre led. Likaså måste individen vara rustad att inhämta nya kunskaper under deras yrkesverksamma period.
5.7.1 En rättvis bedömning
Det fria skolvalet skulle kunna vara ett utmärkt verktyg för att höja kvaliteten i grund- och gymnasieskolan. Om eleverna söker sig till de skolor där utbildningen håller högst nivå kommer konkurrensen i teorin leda till att alla skolor måste höja sig. Men en förutsättning för att detta ska ske är att konkurrensen premierar just god kvalitet. I dag är det långt ifrån säkert att det är så. Det är svårt att för elever och föräldrar att få en bild av utbildningskvaliteten i olika skolor.
Det går visserligen att jämföra meritvärden och resultat på nationella prov mellan olika skolor, men det är långtifrån säkert att dessa mått ger en god indikation på i vilka skolor som utbildningen fungerar bäst. För det första skiljer sig elevernas bakgrund och därmed deras möjligheter att ta till sig undervisningen mellan olika skolor. Dessutom kan olika skolor vara olika generösa i betygsättningen. Genom att meritvärdena används för att jämföra olika skolor finns det också incitament för skolorna att vara generösa i sin betygsättning. Skolverket har också konstaterat att det förekommit en viss betygsinflation under 2000-talet.41 Det vill säga att betygen höjts på ett sätt som inte motsvaras av förändringen i elevernas kunskapsnivå.
Inte heller resultaten på nationella prov är någon riktigt bra indikator på utbildningens kvalitet. Orsaken är att proven oftast rättas av lärarna själva. Eftersom det finns incitament att vara generös i betygsättningen finns det också incitament att vara generös i bedömningen av de nationella proven.
41 Skolverket (2012).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
228
Vi ställer oss därför bakom de förslag som nyligen presenterades i utredningen om nationella prov och understryker vikten av att dessa genomförs.42 Bland annat föreslås att de nationella proven ska digitaliseras och på det sättet öka möjligheterna till extern rättning.
Det bör påpekas att även om de nationella proven, genom externt rättande, kan bli en bättre måttstock på utbildningskvaliteten i skolan, är det inte säkert att det leder till en sund konkurrenssituation. Lärarna behöver inte följa resultaten på de nationella proven i sin betygsättning. De kan alltså ge högre betyg än vad som motiveras av vad resultaten på de nationella proven. För elever och föräldrar är det heller inte självklart vad som ska styra deras val av skolor. Även om de nationella proven uppfattas som ett bättre mått på utbildningens kvalitet är det meritvärdena som är avgörande för till exempel antagningen till högskolor och universitet. Utredningen om nationella prov gav inget färdigt förslag på hur meritvärdena för elevgrupper ska förhålla sig till resultaten på de nationella proven. I förlängningen anser vi att det rimligt att meritvärdena för grupper av elever inte tilllåts avvika alltför mycket från resultaten på de nationella proven.
5.7.2 Förstärk insatserna för digital kompetensutveckling
Förslag: Staten bör ytterligare förstärka insatserna för ökad
kompetens inom matematik och digitalisering bland unga svenskar genom professionalisering av utbildningen, ökade satsningar i läroplanen och samarbeten med relevanta partners. Näringslivets engagemang i utbildningsinsatser inom t.ex. matematik och programmering bör uppmuntras Överväg att matcha privata satsningar med offentliga medel.
Bristen på kompetens, framför allt inom digitaliseringens områden, utgör i dag ett viktigt tillväxthinder för många företag. Därför har flera entreprenörer under senare år engagerat sig i frågan. Ett exempel på detta är Kodcentrum, som i dag sponsras av bland annat Microsoft, Spotify och Informator.
42 (SOU 2016:25).
229
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Som konstaterades i kapitel 2 har många länder redan i dag tagit fram regionala eller nationella digitala agendor och påbörjat insatser för att stärka digitaliseringspotentialen i framtiden. Under 2012 beslutade den svenska regeringen att tillsätta en kommitté, Digitaliseringskommissionen, med uppgift att verka för att uppnå målet i strategin It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (N2011.12). Under 2015 presenterades utredningen Digitaliseringens transforme-
rande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91), som identifierade
sex strategiska områden med ett antal underliggande förslag för framtida prioriteringar i digitaliseringspolitiken. Det handlade om statens engagemang, regelverk, kompetens, infrastruktur, datadriven innovation, samt säkerhet och integritet. Dessutom har ytterligare ett antal utredningar lyft fram behovet av digital kompetensutveckling. För skolan har också satsningen det digitala lyftet initierats.43
Bland åtgärdsförslagen i Vinnovas kartläggning av företag som deltagit i Strategiska innovationsområden (SIO) återfinns behovet av kompetensförsörjning genom utbildningsinsatser och genom att attrahera kompetens från andra länder. Även inom tillämpad forskning finns behov av kompetensförstärkning. Vinnova lyfter även fram behovet av att stötta olika samverkanskonstellationer, tydliggöra regelverket för datahantering, tillgängliggöra myndighetsdata, finansiering och främjande av entreprenörskap.44
Även Teknikföretagen lyfter i sin rapport Digitaliseringens bety-
delse för industrins förnyelse fram ett antal förslag för att industrin ska
kunna möta de framtida utmaningarna med digitaliseringen. Det handlar framför allt om behovet av en långsiktig strategi, med en fristående digitaliseringsplattform, insatser för att öka företagens förmåga att utnyttja digitaliseringens möjligheter, en stärkt kompetensförsörjning inom såväl grundskola och gymnasium som högre utbildning, samt utbyggnad av en robust och säker digital infrastruktur.
IT- och telekomföretagen (2015) föreslår i sin tur åtgärder inom fyra områden för att säkerställa kompetensbehoven inom framför allt systemutveckling och hantering av telekominfrastruktur med en växande mängd trafik i olika former. Det handlar om företagsanpassad eftergymnasial utbildning, synliggörande och ökad attraktivitet
43 www.digitalaskollyftet.se/om/det-digitala-skollyftet44 Vinnova (2016)
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
230
av IT-området bland unga, insatser för en ökad andel kvinnor på alla nivåer samt återinförande av en finansieringsmodell där utomeuropeiska studenter får sina studieavgifter ersatta av staten.45
Flera av synpunkterna från de remissinstanser som kommenterat Skolverkets förslag till ny läroplan handlar om behovet av strategisk ledning inom skolan och professionalisering av utbildningen, genom satsningar på utveckling av undervisningsmaterial och kompetensutveckling av lärare. Vi vill dessutom uppmana regeringen vidta åtgärder för att skapa utrymme i läroplanen så att antalet timmar som ägnas programmering kan öka, t.ex. genom att dra ned på antalet timmar som ägnas åt slöjd.
5.7.3 Ge svenska universitet och högskolor ett uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade
Förslag: Utvidga uppdraget till svenska universitet och högsko-
lor till att omfatta en kontinuerlig vidareutbildning av högskoleutbildade. Förslagsvis skulle den typen av utbildningar sträcka sig mellan 2–16 veckor och kanske genomföras vart femte år. Kostnaden för utbildningsinsatserna bör delas mellan arbetsgivaren/-tagaren och staten, dvs. staten bör avsätta medel för denna typ av vidareutbildning.
Universitetens och högskolornas utbildningssatsningar har hittills i första hand inriktas på personer i åldersgruppen 18–25 år. Efter genomgångna utbildningsprogram går studenterna in i sina yrkesroller inom offentlig sektor eller i det privata näringslivet. Därefter sker ytterligare kompetensförstärkning av så kallade högutbildade i första hand genom arbetsgivarens försorg. Så har det sett ut ungefär lika länge som universitetsväsendet funnits.
I dag ser vi ett helt annat behov. Den snabba tekniska utvecklingen inom flera områden och den hårdnande konkurrensen ställer krav på en kontinuerlig vidareutbildning även för högutbildade. Många av de personer som friställts vid storföretagens nerdragningar har befunnit sig i 40–45-årsåldern, med ett stort antal yrkesverk-
45 IT&Telekomföretagen (2015).
231
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
samma år framför sig. Det handlar om helt andra insatser än riktade kurser till vissa grupper i företagen eller olika former av ”executive education”-utbildningar, exempelvis interaktiva distansutbildningar och mer omfattande MOOCs (Massive Open On-line Courses) varvat med campus-baserade inslag.
I Singapore har myndigheten för arbetskraftsutveckling (Workforce Development Agency) gjort ambitiösa satsningar på program för livslångt lärande. Tidigare insatser har främst fokuserat på anställda i små och medelstora företag, men i den nya satsningen ”Skills Future” ligger fokus på individen. I dag får alla singaporianer, drygt 2 miljoner, bl.a. ett kunskapskonto om tretusen kronor att utnyttjas för deltagande i cirka 10 000 ackrediterade kurser. Personer över 40 år, liksom insatser inom prioriterade områden som miljöteknik och avancerad tillverkning, uppmärksammas speciellt. Den ekonomiska ramen har ökat från 3,6 till 6 miljarder årligen under perioden 2015– 2020.46 På längre sikt skulle ett motsvarande system kunna införas i Sverige (se diskussion om socialförsäkringssystemet i kapitel 2).
Genom en sådan insats skulle näringslivets möjligheter till kompetensförsörjning och kompetensförstärkning förbättras markant, samtidigt som Sverige skulle kunna skapa en komparativ fördel och ökad attraktionskraft. Detta bygger givetvis på att de svenska lärosätena håller en internationellt hög kvalitet i sina forsknings- och utbildningsinsatser.
5.8 Utveckla samverkan mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor
5.8.1 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar
Förslag: Rikta de strategiska forsknings- och innovationssats-
ningarna mot de samhällsutmaningar som identifierats i kapitel 4. Säkerställ en bred samverkan mellan olika aktörer och sektorer genom löpande utvärderingar och uppföljningsbara kriterier.
46 Reitberger (2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
232
Sverige behöver en forsknings- och innovationsmodell som i högre grad stärker svenska styrkeområden och kopplar dessa mot dagens samhällsutmaningar.47 Dessa omfattar såväl forsknings- och teknikdrivna som tjänstebaserade, sociala och kunddrivna innovationer.
Enligt OECD (2012) är det viktigt att undvika fragmentering och att strategisk fokusera på prioriterade styrkeområden. Likaså betonar OECD (2016) vikten av fortsatt utveckling av samverkansdimensionen.48 I dag präglas satsningarna i hög grad av ett ”bottomup” perspektiv, vilket bidrar till fragmentering och en risk för inlåsning mot befintliga forskningsområden och branscher.
Dessa bör därför kompletteras med mer efterfrågedrivna insatser. Vinnovas program Utmaningsdriven innovation (UDI) har tydligare fokus mot fyra samhällsutmaningar (hälsa och sjukvård, hållbara attraktiva städer, informationssamhället och hållbar industriell utveckling), men är litet och riskerar därför att få begränsade effekter. Det finns ett tydligt behov av strategiska prioriteringar från nationell nivå och ökad samverkan mellan olika aktörsgrupper med fokus på ett innovativt entreprenörskap. Detta förutsätter långsiktighet, en kontinuerlig utvärdering mot tydliga kriterier och att resurserna koncentreras till de miljöer som uppvisar tillfredsställande resultat.
De nya resurser som avsatts för strategiska innovationsområden (500 miljoner kronor som ska hanteras av Formas och Vinnova) inom regeringens satsning på Testbädd Sverige bör riktas mot samhällsutmaningar där Sverige har potential att göra skillnad samtidigt som näringslivets internationella konkurrenskraft stärks.
47 Med utgångspunkt i pågående satsningar på utmaningsdriven innovation, strategiska forskningsområden och strategiska innovationsområden finns goda förutsättningar att utveckla styrkeområden i linje med EU-kommissionens krav på så kallad ”smart specialisering”. Se Europeiska Kommissionen (2010).48 OECD Workshop i Stockholm, 2015-09-30.
233
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.8.2 Låt universiteten besluta om lärarundantaget
Förslag: Behåll lärarundantaget som generell princip men ge
möjlighet för högskolor och universitet att själva besluta om sin policy vad gäller intellektuella äganderättigheter. Etablera funktioner för kunskapsutbyte nationellt och internationellt. Fördela medel till innovationskontoren baserat på prestanda och ge uppdrag till innovationskontoren att definiera och samla in relevanta data.
För en bredare och djupare samverkan med näringsliv och andra aktörer är intellektuella äganderättigheter en viktig del. I fallet med uppdragsforskning kan det hanteras avtalsmässigt, men det är relevant också i andra sammanhang.
Som redovisats i en underlagsrapport till utredningen finns inga starka skäl att ersätta lärarundantaget med en modell motsvarande den som finns i USA. Däremot skulle man kunna låta universiteten själva bestämma över sin policy vad gäller intellektuella äganderätter precis som i Kanada. Det kräver ändringar i första paragrafen lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345). Dessutom anser vi att det finns starka skäl till ett större sekretesskydd (se nedan).
För att kunna få en uppfattning om hur väl innovationskontoren lyckas är kostnadseffektiv insamling av relevanta data nödvändig. Dessa bör definieras och uppenbara kandidater är patent, företagsetableringar, licensinkomster, licenser, m.fl. samt hur dessa kan relateras till kostnaderna. På det viset kan en nationell databas skapas.
För att lyckas med sitt uppdrag är det viktigare att innovationskontoren har en kritisk massa och rätt kompetens, snarare än att varje högskola och universitet ska ha sitt eget innovationskontor. Därför bör ett delat ägande mellan särskilt mindre högskolor och universitet även fortsättningsvis uppmuntras. Innovationskontorens (liksom samverkansuppgiften som helhet) verksamhet bör – utifrån de definierade kriterierna – utvärderas regelbundet på samma stringenta sätt som vi föreslår för andra främjandeinsatser (se kapitel 6).49Detta utgör därefter grund för medelstilldelning.
49 Vi är medvetna om det förekommer utvärderingar redan i dag av innovationskontoren liksom av andra främjandeåtgärder.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
234
Slutligen är det centralt att innovationskontoren arbetar med en bred palett av moderna och konkurrensutsatta servicealternativ för ökad kommersialisering av forskningsresultat, inklusive företagsänglar, entreprenörskolor, acceleratorer och nya digitala lösningar (t.ex. crowdfunding/sourcing och rådgivning över nätet).
5.8.3 Skapa förutsättningar för sekretesshantering
Förslag: Regeringen bör ta initiativ till en översyn av sekretes-
slagen, så att forskningsresultat och idéer som kommer in till lärosätenas enheter för rådgivning och initial analys/bedömning, och som kan vara föremål för immaterialrättsligt skydd, får ett sekretesskydd. Dessutom bör anställd som planerar att söka immaterialrättsligt skydd, eller kommersialisera redan immaterialrättsligt skyddade idéer, ha en anmälningsplikt till lämplig enhet på lärosätet.
I Innovationsstödsutredningen (SOU 2012:41) konstaterades att det finns brister i offentlighets- och sekretesslagens (OSL) skydd för högskolornas hantering av immateriella resultat. Offentlighetsprincipen syftar till öppenhet och insyn i myndigheters verksamhet. I likhet med statliga myndigheter omfattas universitet och högskolorav offentlighetsprincipen, vilket ligger i linje med förväntningar på spridning av ny kunskap och nyttiggörande av forskningsresultat.
Samtidigt innebär detta att det finns brister i sekretessbestämmelserna för rådgivning och stöd som äger rum vid statliga universitet och högskolor.50 Detta kan skapa problem för innovationskontoren vad gäller möjligheten att skydda de forskningsresultat och idéer som hanteras. Utredningen pekade på att problemet accentueras i de fall rådgivningen äger rum vid ett annat lärosäte än det där idébäraren är anställd, då informationen rör sig från en myndighet till en annan.
En konsekvens av offentlighetsprincipen är att forskare och andra idégivare inom akademin i vissa fall avstår från att exempelvis kontakta innovationskontor och andra kanaler för kommersialisering. Om innovationskontoren öppnas upp även för enskilda innovatörer
50 Det går att inom ramen för gällande lagstiftning hävda sekretess med hänvisning till en enskilds egna intressen, men inte avseende information som genereras inom ramen för forskning.
235
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
så kan frågan bli än mer aktuell. Vi ställer oss därför bakom den tidigare innovationsstödsutredningens förslag att regeringen bör ta initiativ till en översyn av sekretesslagen, så att forskningsresultat och idéer som kommer in till lärosätenas enheter för rådgivning och initial analys/bedömning, och som kan vara föremål för immaterialrättsligt skydd, får ett sekretesskydd. Översynen bör också uppmärksamma behovet av skydd för idéer som kommer in vid samverkan med ett annat lärosäte eller från fristående innovatörer.
Kombinera detta med att införa anmälningsplikt för fakulteten. Detta för att dels stödja den anställde som är på väg att immaterialrättsligt skydda sin idé eller licensiera/sälja sitt patent, dels för att klargöra konsekvenser och förpliktelser för lärosätet.
5.8.4 Öka rörligheten mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder
Förslag: Förändra bedömningsgrunderna i högskoleförord-
ningen så att relevant erfarenhet inom forskning och innovation i andra sektorer tillmäts större betydelse vid lönesättning och vid tjänstetillsättningar av professorer och lektorer inom lärosätena.
En hög grad av mobilitet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor är viktigt för effektiv kunskapsöverföring. Kompetens från näringslivet, exempelvis i form av adjungerade professorer, föreläsare och gemensamma programråd, är några mekanismer som kan bidra till att göra forskningen mer samhällsrelevant. Samtidigt är det en viktig del i nyttiggörandet av forskningen att fler forskare söker sig ut i det privata näringslivet. Inte bara till etablerade storföretag utan också till små innovativa företag med stora tillväxtambitioner.
En av riskerna som forskare behöver ta hänsyn till i beslutet om de ska våga ta steget mot att arbeta i näringslivet, antingen i ett eget företag eller som anställd, är att lärosätena sällan sätter något stort värde på detta arbete vid tillsättningen av tjänster. Även om en forskare bidragit till en kommersiellt framgångsrik innovation väger detta lätt mot till exempel publikationer i vetenskapliga tidskrifter. Detta innebär att om en forskare delar sin tid mellan akademi och näringsliv så kommer det med största sannolikhet att leda till en
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
236
sämre akademisk karriär. Samtidigt kan arbete i näringslivet, liksom inom andra sektorer, mycket väl leda till bättre tillämpad forskning. Men med dagens meriteringssystem är det riskfyllt för forskare att ägna tid åt samverkansuppgiften.
Relevant arbetslivserfarenhet inom forskning och innovation bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och vid tjänstetillsättningar inom lärosätena. Det är dock svårt att påverka meriteringssystemet via lagstiftning eftersom lärosätena själva utformar sina kriterier vid urval till befattningar. Förslag har tidigare presenterats på hur meriteringssystemet kan förändras. I SOU 2012:41 föreslogs att högskoleförordningen skulle förändras så det framgår att skicklighet avseende nyttiggörande av forskningsresultat och annan samverkan utgör bedömningsgrunder vid tillsättning av professorer och lektorer.
5.8.5 Skapa incitament för campus-baserade ”kluster”
Förslag: Fördela en andel av basmedlen på basis av tydliga sam-
verkanskriterier för att stimulera högskolor och universitet att aktivt involvera entreprenörer, företag och offentliga aktörer i olika former av samarbeten.
En god samverkansmiljö karaktäriseras av närvaro av såväl stora som små och nya företag på campus. Dessa nya företag bör komma såväl inifrån lärosätena som utifrån. Kluster- eller systembaserade åtgärder som syftar till att stärka länkarna inom ett ”lokalt innovationssystem” bör vara en av utgångspunkterna för mycket av den brobyggande verksamheten. Viktiga aktörer i detta hänseende är innovationskontor, inkubatorer/acceleratorer och holdingbolag. Genom att tillgängliggöra exempelvis rådgivning och fysisk infrastruktur till fler entreprenörer samt små och medelstora företag skapas förutsättningar för innovation i bredare kretsar.
Innovationskontoren har en nyckelroll i universitetens innovationsansträngningar och deras mandat behöver tydliggöras. En framgångsrik matchning mellan, å ena sidan, forskare, innovatörer och uppfinnare med forskningsresultat eller idéer men utan ambitioner om att etablera och driva företag, och, å andra sidan, studenter och andra potentiella entreprenörer eller befintliga företag, kräver rätt
237
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
kompetens. Det är en ledningsfråga att se till att den finns på plats. Detta kan antingen ske inom de akademiska innovationsstödjande systemen eller i samverkan med privata initiativ.
Det är även viktigt att premiera andra initiativ för att stimulera kunskapsöverföring mellan universitet och näringsliv, exempelvis tidiga accelerator, innovativa labbverksamheter, KICs51 och så kallade co-working-areas. ”Things”, som verkar på KTHs campus men är ett initiativ taget utanför högskolans ledning, är ett exempel. PULS (Partners för utvecklingsinvesteringar inom Life Science) i Helsingborg, är ett privat initiativ som kopplar samman forskare inom framför allt läkemedelsutveckling med erfarna personer.
Externa företags satsningar i dessa miljöer bör inräknas i det samverkanskriterium som redogjorts för tidigare. Ett ekonomiskt incitament baserat i tydliga kriterier för utvärdering och samverkan bör styra medelstilldelningen (framtagna innovationer, patent, företagsetableringar, m.m.). Finns tydliga incitament kan det förväntas stimulera att best-practice rutiner etableras.
5.8.6 Öppna lärosätenas innovationsrådgivning i tidiga skeden för flera
Förslag: Möjligheterna att öppna upp de akademiska innova-
tionsstödjande systemen för fristående entreprenörer med kvalificerade idéer behöver ses över. En utredning av konsekvenserna av nuvarande regelverk behöver genomföras. Det bör också övervägas i vilken utsträckning de akademiska systemen kan behöva kompletterande resurser för att klara en sådan utökad uppgift. Innovationskontoren kan vara ett stöd i arbetet.
Under senare år har kritiska röster höjts mot en alltför ensidig satsning på forskning och innovationer inom akademi, trots att flertalet banbrytande innovationer kommer från fristående innovatörer eller befintliga företag (Bourelos 2013, Sandström 2014, Larsson 2015).
51 KICs (Knowledge and Innovation Centers) är ett av EU initierat och medfinansierat initiativ för miljöer som innefattar hela kunskapstriangeln: forskning, utbildning och näringsliv. De är i regel förlagda till universitetsområden.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
238
I dag kanaliseras en förhållandevis stor del av offentligt finansierade rådgivningsinsatser till individer med innovativa idéer i tidiga skeden via de akademiska innovationsstödjande systemen.
Inkubatorer och science parks utgör en del av det övergripande svenska innovationsstödssystemet och huserar en stor andel företag som inte kommer från akademin. Historiskt har dessa ofta haft en stark förankring i något av landets lärosäten. Enligt Almi (2015) har dock akademiinnehållet i företagsidéer som väljs för inkubation sjunkit kraftigt under senare år, både i absoluta och relativa tal. Andelen idéer från fristående innovatörer ligger relativt konstant omkring 30 procent, medan andelen från näringslivet har ökat, både i antal ansökningar och i andel av antagna ansökningar. Utvecklingen är enligt Ejermo (2016) bekymmersam eftersom inkubatorer baseras på ett offentligt åtagande som motiveras av att just idéer från akademin kan ha särskilt stor samhällsekonomisk effekt, samtidigt som de också kan vara förknippade med betydande risker.
Innovationskontoren har i dag ett uttalat uppdrag att bidra till utveckling och kommersialisering av idéer och forskningsresultat från lärosätena, exempelvis genom patentering, licensiering eller företagsetablering. Motsvarande stöd till fristående innovatörer i tidiga skeden tycks däremot vara begränsade. Det är i huvudsak Almis innovationslån som riktar sig till innovativa projekt, men möjligheten att få stöd för kommersialisering är litet om ambitionen inte är att etablera ett nytt företag.
I Innovationsstödsutredningen (SOU 2012:41) påtalades brister som i första hand gällde förankring på ledningsnivå, bristande kompetens, strategier och policyer för hantering av immaterialrättsliga frågor samt ett svagt sekretessskydd. I utredningens betänkande föreslogs ett tydligare innovationsstödjande uppdrag för lärosätena och en ökad finansiering. Mer nyligen föreslogs (SOU 2015:64) att ökade medel för innovationsstöd via Almi och Vinnova huvudsakligen bör kanaliseras genom innovationskontor och inkubatorer. Om innovationskontoren tilldelas den uppgiften måste det klart framgå i uppdragsbeskrivningen.
Det finns skäl att se över möjligheterna att i högre grad öppna den akademiska innovationsrådgivningen även mot fristående innovatörer med idéer av kvalificerad karaktär, exempelvis baserad på ny teknik eller forskning. Detta skulle bidra till att skapa kritisk massa i ärendehantering och förbättrade möjligheter till rekrytering av
