7

Innehåll

1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Uppdrag och forskningsbakgrund ..........................................35

1.1 Inledning ..................................................................................35 1.2 Beskrivning av uppdraget ......................................................38 1.2.1 Utredningens direktiv .............................................38 1.2.2 Avgränsningar ..........................................................40 1.2.3 Utredningens arbete ................................................40 1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt ...................................................... 41 1.4 Varför är entreprenören viktig? En forskningsbakgrund ..........................................................44 1.4.1 En tillbakablick – den andra industriella revolutionen .............................................................44 1.4.2 Från entreprenörs- till efterfrågedriven tillväxtpolitik ...........................................................45 1.4.3 Kunskapsdrivna tillväxtmodeller ...........................46 1.4.4 De evolutionära tillväxtmodellerna – Schumpeters arv ...................................................49 1.4.5 Tillbaka till individperspektivet – entreprenörskap som en produktionsfaktor .......................................50 1.4.6 Empiriska resultat ...................................................53 1.4.7 Implikationer för den ekonomiska politiken .........54

Innehåll

8

1.5 Det offentliga åtagandet ......................................................... 57 1.6 Avslutande reflektion ..............................................................62

2 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 65

2.1 Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft ..............................................................65 2.1.1 Globala utmaningar kräver entreprenöriella lösningar ...................................................................67 2.1.2 Det globala utgångsläget .........................................69 2.1.3 Sveriges position – några bakgrundsfakta ..............70 2.2 Effekter av globalisering och tekniksprång ...........................79 2.2.1 Globalisering och entreprenörskap ........................79 2.2.2 Teknikutvecklingen, arbetskraftsefterfrågan och entreprenörskap ................................................80 2.2.3 Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna? .......86 2.2.4 Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut?.......................................87 2.3 Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren ............................................................................88 2.3.1 Arbetsmarknad och entreprenörskap .....................90 2.3.2 Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från Bismarck till basinkomst? ...........................92 2.3.3 Den framtida kompetensförsörjningen .................94 2.3.4 Marknadsinträde, konkurrens och produktivitet ....................................................96 2.3.5 Regelbörda och entreprenörskap ............................99 2.3.6 Bostadsmarknad, infrastruktur och entreprenörskap ..................................................... 103 2.4 Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse ...............................................................................105 2.4.1 Institutionell konkurrens ......................................106 2.4.2 En globaliserad skattemiljö ................................... 107 2.4.3 Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer .........................................................108 2.4.4 Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna ........................................ 110

9

Innehåll

2.4.5 Skatter på företagsbyggande ................................. 119 2.4.6 Innovationsbeskattning.........................................125 2.4.7 Förslag ramvillkor .................................................127 2.5 Slutsatser ................................................................................128

3 Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? 129

3.1 Betydelsen av en andra chans ...............................................129 3.2 Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar ..................................... 132 3.3 Betalningsanmärkningar får större konsekvenser än i våra grannländer ............................................................................136 3.4 Specifika krav på viss rating vid offentlig upphandling kan försvåra en andra chans .........................................................138 3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning ...... 139 3.6 Reformer för fler och mer framgångsrika företagsrekonstruktioner – huvuddragen i utredningens överväganden och förslag ............................ 144 3.6.1 Ökad kunskap om företagsrekonstruktion ......... 144 3.6.2 Sänkta kostnader för företagsrekonstruktion ...... 146 3.6.3 Bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner .................................................... 148 3.6.4 Åtgärder som syftar till ett högre förtroende för rekonstruktionsprocessen bland borgenärer ....... 152

4 Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation 155

4.1 Samhällsutmaningar och möjligheter .................................. 155 4.2 Samhällsutmaning 1: Effektivare hälsa, vård och omsorg ............................................................................ 157 4.2.1 En åldrande befolkning ......................................... 158 4.2.2 Konkurrensutsättning och ökad privatisering .... 159 4.2.3 Entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg .................................................................... 160 4.2.4 Digitaliseringen skapar nya förutsättningar ........ 162

Innehåll

10

4.2.5 Förstärk kopplingarna till kompletterande sektorer ................................................................... 163 4.3 Samhällsutmaning 2: Migration, urbanisering och förtätning ....................................................................... 166 4.3.1 Utmaningar och möjligheter med migration och flyktingsströmmar .......................................... 166 4.3.2 Migration och förtätning ...................................... 168 4.4 Samhällsutmaning 3: Klimat, miljö och energieffektivisering ...................................................... 169 4.4.1 Vad innebär en cirkulär ekonomi? ........................ 171 4.4.2 Ökat fokus på cirkulär ekonomi inom EU .......... 176 4.4.3 Nya affärsmodeller växer fram .............................177 4.4.4 Ny teknik ger bättre förutsättningar cirkulär ekonomi ..................................................................179 4.5 Förslag för klimatvänlig och resurseffektiv produktion .... 181 4.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 182 4.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 183 4.5.3 Öka incitamenten för cirkulära system ................ 184 4.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 185 4.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan .. 186 4.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap till konsumenter ............................... 188 4.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna ............. 188 4.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ...............................................................190 4.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 191 4.6 Avslutande diskussion ........................................................... 193

5 Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation 195

5.1 Inledning ................................................................................ 195 5.2 Svensk skola i en internationell jämförelse .......................... 196

11

Innehåll

5.2.1 Skolan lägger grunden ........................................... 196 5.2.2 Entreprenörskapssatsningar i skolan .................... 198 5.3 Svensk FoU i internationell jämförelse ................................200 5.3.1 Näringslivets FoU-investeringar i Sverige minskar ...................................................................203 5.3.2 Leder svensk FoU till innovation? .......................207 5.4 Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 ........................209 5.4.1 Basanslag och forskningens kvalitet ..................... 210 5.4.2 Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer ........ 212 5.5 OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik .......................................................... 215 5.5.1 Vetenskaplig kvalitet.............................................. 215 5.5.2 Samverkansinitiativ ................................................ 216 5.6 Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser ................................... 218 5.6.1 Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning .......................................... 218 5.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............224 5.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen .................225 5.6.4 Stöd rekrytering av internationellt ledande forskare ...................................................................226 5.7 Förslag för en förstärkt kompetensförsörjning ...................227 5.7.1 En rättvis bedömning ...........................................227 5.7.2 Förstärk insatserna för digital kompetensutveckling ............................................228 5.7.3 Ge svenska universitet och högskolor ett uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ...............230 5.8 Utveckla samverkan mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor ............................................................... 231 5.8.1 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 231 5.8.2 Låt universiteten besluta om lärarundantaget .....233 5.8.3 Skapa förutsättningar för sekretesshantering .....234

Innehåll

12

5.8.4 Öka rörligheten mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................235 5.8.5 Skapa incitament för campus-baserade ”kluster” .................................................................236 5.8.6 Öppna lärosätenas innovationsrådgivning i tidiga skeden för flera .......................................................237 5.8.7 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .........................................................239 5.9 Övriga förslag för att öka forskning och innovation i näringslivet .......................................................................... 241 5.9.1 FoU-avdraget i en internationell jämförelse ........ 241 5.9.2 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter ........................ 243 5.9.3 Underlätta kompetensinvandring ......................... 245 5.10 Avslutande kommentar .........................................................246

6 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? ................ 247

6.1 Främjandeinsatser för ökat entreprenörskap och tillväxt ............................................................................. 247 6.1.1 Attityder, information och upplevda hinder ........ 248 6.1.2 Överlevnad och tillväxtambitioner ...................... 249 6.2 De företagsfrämjande aktiviteterna .....................................250 6.2.1 Information och rådgivning ..................................250 6.2.2 Riskkapital .............................................................254 6.2.3 Lån och garantier ...................................................260 6.2.4 Bidrag och projektmedel .......................................264 6.2.5 Samverkansaktiviteter ...........................................266 6.3 Omfattande belopp, men inom olika politikområden ........268 6.3.1 Tidigare studier ......................................................268 6.3.2 Utredningens kartläggning av statliga insatser ...270 6.4 Samhällets kostnad för statliga insatser ...............................277 6.5 Brister i samordningen av statens insatser ...........................279 6.5.1 Samordning mellan nationella aktörer .................280 6.5.2 Samordning med regionala aktörer ......................283

13

Innehåll

6.6 Svaga målformuleringar ........................................................284 6.6.1 Målkonflikter .........................................................284 6.6.2 Målen försvårar styrning .......................................286 6.7 Okunskap kring insatsernas effekter ...................................287 6.7.1 En lärande process behöver bättre underlag ........287 6.7.2 Dagens effektutvärderingar ger inget beslutsunderlag ......................................................291 6.8 Mot ett effektivare främjarsystem .......................................297 6.8.1 Förbättra den nationella koordineringen och tydligöra den regionala rollen ...............................299 6.8.2 Utveckla och renodla förutsättningarna för utvärdering .............................................................302 6.8.3 Övriga insatser för att främja entreprenröskap och innovation ..............................................................307 6.8.4 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ..............................................................308 6.9 Slutsatser ................................................................................ 315

7.1 Inledning ................................................................................325 7.2 Förslag på ändring av lagen(1996:764) om företagsrekonstruktioner ...............................................326 7.2.1 Får fler företag en andra chans? ............................ 327 7.2.2 Konsekvenser för statens finanser och för myndigheter ...........................................................329 7.2.3 Konsekvenser för företagen ..................................330 7.2.4 Konsekvenser på jämställdheten mellan män och kvinnor och på regioner ................................. 332 7.2.5 Sammanfattning av konsekvenser ........................ 332 7.3 Förslag i kapitel 2 ”Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren” ...................................................... 333 7.4 Förslag i kapitel 3 ”Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?” ...................................................... 333

Innehåll

14

7.5 Förslag i kapitel 4 ”Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation” ......................................... 334 7.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 334 7.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 334 7.5.3 Öka incitamenten för ökad cirkularitet ............... 334 7.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 335 7.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan ........................................................ 335 7.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap ........................................................... 335 7.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna .............. 335 7.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ............................................................... 336 7.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 336 7.6 Förslag i kapitel 5 ”Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation” ..................................................................... 336 7.6.1 Ökad konkurrensutsättning av universitets- och högskoleforskning .......................................... 336 7.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............. 337 7.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen ................. 337 7.6.4 Stöd till rekrytering av ledande forskare .............. 337 7.7 Möjliga insatser för digital kompetens ................................. 337 7.7.1 Uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ............... 338 7.7.2 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 338 7.7.3 Lärarundantaget .................................................... 338 7.7.4 Skapa förutsättningar för sekretesshantering ...... 339 7.7.5 Ökad rörlighet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................ 339 7.7.6 Etablera campus-baserade kluster ........................ 339 7.7.7 Öppna innovationsrådgivningen i tidiga skeden ..................................................................... 339

15

Innehåll

7.7.8 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .......................................................... 339 7.7.9 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter .........................340 7.7.10 Arbetskraftsinvandring och migration ................340 7.8 Förslag i kapitel 6 ”Hur främja den entreprenöriella dynamiken?” ..........................................................................340 7.8.1 Ge ett tydligt samordningsansvar till Näringsdepartementet för företagsfrämjande insatser ....................................................................340 7.8.2 Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras ..............340 7.8.3 Utveckla uppföljningsbara mål ............................. 341 7.8.4 Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser ............................................. 341 7.8.5 Förstärk och renodla utvärderingsrollen för relevant myndighet .......................................... 341 7.8.6 Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser ............................................. 341 7.8.7 Utveckla verksamt.se .............................................342 7.8.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ...............................................................342 7.8.9 Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap .........................342 7.8.10 Låt Upphandlingsmyndigheten ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter och upphandlare ...342 7.8.11 Fortsätt fokuseringen av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden .................342 7.8.12 Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent

sätt ...........................................................................343

7.9 Finansiering ...........................................................................343

17

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige (Dir. 2015:10) med professor Pontus Braunerhjelm som särskild utredare. I bred bemärkelse kan uppdraget beskrivas som att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:

• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga

• Företagsrekonstruktion och förutsättningar för en andra chans

• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet

• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat

• Förmågan att möta samhällsutmaningar

I uppdraget ingick dessutom en komparativ redogörelse av beskattning av entreprenörer och ägare, men inga förslag på förändringar vad gällde skatter eller socialavgiftsfrågor skulle lämnats. Vi har gjort två delredovisningar; ett inspel till regeringens forsknings- och inno-

Sammanfattning

18

vationspolitik den 23 oktober 2015 och ett underlag om affärsmodeller i cirkulär ekonomi den 25 januari 2016. Uppdraget i sin helhet slutredovisas den 16 oktober 2016.

Uppdraget är följaktligen brett och omfattar i princip samtliga policyområden utom skatter. Direktiven spänner också över förhållandevis detaljerade föreskrifter (t.ex. rekonstruktionsförfarandet) till mer generella frågeställningar (bemöta samhällsutmaningar). De bedömningar och förslag vi lämnar kommer att spegla den skiftande karaktären på frågeställningarna. I en drygt 300-sidig Del 2 av betänkandet finns våra förslag till lagtext, författningskommentarer m.m. vad gäller rekonstruktionsförfarandet och förbättrade möjligheter till en ”andra chans”. Dessa sammanfattas också kortfattat i betänkandets kapitel 3. Förslag och bedömningar gällande övriga frågeställningar återfinns i kapitel 2 samt kapitlen 4–6. I det avslutande kapitlet 7 presenteras en konsekvensanalys avseende de statsfinansiella, företagsmässiga- och jämställdhetsmässiga effekterna av våra förslag.

Utgångspunkter – entreprenörens roll i innovativa och dynamiska processer

I sin frustration över att entreprenören var osynlig i de dominerande ekonomiska modellerna konstaterade Professor Willam Baumol i en artikel i American Economic Review att ”The theoretical firm is entrepreneurless – the Prince of Denmark has been expunged from the discussion of Hamlet.” (Baumol 1968, s. 82). Den ekonomiska vetenskapen hade i sin iver att fa fram matematiskt eleganta modeller varit tvungna att offra den viktigaste aktören: entreprenören, eller ekonomins förändringsagent, som sällan låter sig modelleras efter någon förutbestämd mall.

Emellertid har entreprenören gjort comeback inte bara i det ekonomiska modellerandet utan även i den reala ekonomin. Banrytande innovationer kan fortfarande ofta härledas till enstaka framgångsrika individer eller nätverk av individer. Från att ha varit mer eller mindre osynlig i de dominerande tillväxtmodellerna under ett halvt sekel har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer således ändrats radikalt. Det tidigare fokus som funnits på kunskapssatsningar – forskning, utveckling och utbildning – har

19

Sammanfattning

kompletteras med insikten att någon måste omvandla kunskap till samhällelig nytta. Det är här entreprenören kommer in i bilden. Politiken måste vila på båda dessa ben, ett kunskapsuppbyggande och ett kunskapsomvandlande.

En tillväxtfrämjande ekonomisk politik skulle således kunna definieras i termer av ett entreprenörs- eller innovationspolitiskt ramverk, som kombinerar kunskapshöjande åtgärder (t.ex. konkurrenskraftig forskning och utbildning) med kunskapsomvandlande åtgärder (dvs. entreprenörskap och andra mekanismer som möjliggör användning och spridning av kunskap).

I kapitel 1 presenteras de dominerande tillväxtmodellerna från Joseph Schumpeters tidiga arbeten i början av 1900-talet om entreprenören och kreativa förstörelse/skapandeprocesser, till de neo-Schumpeterianska modeller som utvecklats under de senaste årtiondena. Likaså definieras begreppen entreprenörskap och innovation och hur de skiljer sig från uppfinnare och vetenskapliga upptäckter. Vi gör också en återblick på entreprenörens roll under den andra industriella revolutionen och visar hur institutionella reformer – lagar och regelverk – öppnade upp för entreprenörskap och innovation. Det var där Sveriges resa från ett fattigt agrart land i Europas utkant till en kunskapsdriven välfärdsstat började.

I dag är den institutionella konkurrensen betydande samtidigt som produktionsfaktorerna talang, teknik och kapital har helt andra möjligheter än tidigare att lokalisera sig där de bästa globala förutsättningarna finns. Moderna modeller för ekonomisk tillväxt tar i betydligt större utsträckning än tidigare hänsyn till de institutionella förutsättningar som omgärdar entreprenören och hur institutionernas utformning påverkar beteenden.

Entreprenörskap kan i princip ses som en egen produktionsfaktor som bidrar med ett knippe unika kompetenser. Det gör att entreprenören är svår att ersätta med en annan individ, en robot eller en mjukvara (artificiell intelligens). Dessa individer, entreprenörerna, kan spela en avgörande roll för ett lands eller en regions utveckling (som t.ex. Steve Jobs och Ingvar Kamprad). Därför är det viktigt att politiken utgår från och förstår de betingelser som driver entreprenören. Dessa är ytterst sällan olika stöd- eller främjandeinsatser. Däremot vittnar många entreprenörer om en känsla av att kunna förverkliga något baserat på en idé, eller att lösa ett problem. Därför är det av största vikt att institutionerna (också informella som normer

Sammanfattning

20

och traditioner) inte bestraffar framgång samt tillåter experimenterande och även misslyckande. Det är här som sk ramverk kommer in vilka behandlas i det följande kapitlet.

Globalisering och teknikutveckling – hur står sig de svenska ramverken?

Inledningsvis konstateras i kapitel 2 att de globala utmaningarna är större än någonsin tidigare och sammanfaller med ett flertal globala trender som teknikutveckling, urbanisering och migration. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, har förutsättningar att utgöra ett medel för att bemöta dessa utmaningar. Men återigen är det problemlösarna eller förändringsagenterna som måste få spelrum, dvs. entreprenörer brett definierade. Utan innovation och entreprenörskap blir det svårt att nå flertalet av FN:s 17 globala mål för hållbar utveckling (ekonomiska, sociala och miljömässiga).

I en ekonomi som blir alltmer internationellt sammanflätad och där konkurrensen från nya tillväxtmarknader förväntas öka, kommer även de svenska ramverken att sättas på prov. Är de utformade för att bygga en framtida global attraktions- och konkurrenskraft för entreprenöriella miljöer och kunskapsintensiva verksamheter? Vi går igenom förutsättningarna på den svenska arbetsmarknaden, berör socialförsäkringssystemen och fortsätter med kompetensförsörjningen samt konkurrens-, reglerings- boende- och skattepolitiken. De fullständiga förslagen vad gäller kompetensförsörjningsfrågorna presenteras i kapitel 5.

Dessförinnan beskriver vi kortfattat det ekonomiska läget globalt och i Sverige. Befinner vi oss i en era av ”sekulär stagnation” eller är det efterdyningarna till finansmarknadskrisen som fortfarande gör sig gällande? Vidare diskuteras om de tekniska framsteg vi bevittnat kommer att leda till ökad arbetslöshet eller ett ett mer välmående samhälle och ett högre välstånd. Tekniska landvinningar kommer under alla omständigheter att påverka entreprenörskap, produktion och innovationsmöjligheter. Hur väl Sverige kan utnyttja de möjligheter som skapas genom tekniken beror på ramverken.

21

Sammanfattning

Svensk ekonomi har klarat sig väl igenom den globala ekonomiska krisen som inom inleddes 2008 med kraschen för Lehman-Brothers. På makronivå är statsfinanserna under hygglig kontroll, arbetslösheten förhållandevis låg och BNP-tillväxten god. Svagheterna består främst i en låg produktivitet, ett fortsatt omfattande utanförskap och en oklar beredskap inför kommande utmaningar. Beträffande mer mikroorienterade variabler, som entreprenörskap (mätt som nyetableringar), innovationer, kunskapsinvesteringar och attityder till entreprenörskap, placerar sig Sverige till stora delar i mittfåran vid jämförelser med andra länder.

Mot bakgrund av de omvärldsförändringar som lyfts fram lämnas en rad bedömningar och förslag som syftar till förstärkta internationellt konkurrenskraftiga ramverk. Förhoppningen är att uppmärksamma regeringen på viktiga områden som inom en inte allt för avlägsen framtid behöver hanteras för att skapa en grund för de förslag som lyfts fram i utredningen. Utan väl fungerande ramvillkor kan inte heller andra reformer förväntas få ett betydande genomslag.

En omvärldsfaktor som allt mer ifrågasatts och generellt utpekats som syndabock för allehanda icke önskvärda utfall och processer är globaliseringen. Det finns skäl att diskutera hur vinsterna av en globalisering kan komma det stora flertalet till godo. Förbättringra kan sannolikt ske. Samtidigt har hundratals miljoner människor kunnat lämna fattigdom och misär pga. globalsieringen. För närvarande breder protektionism och nationalism ut sig i rask takt och hotar handels- och faktorflöden. Handeln har utvecklats exceptionellt svagt under flera år vilket är oroväckande och de historiska erfarenheterna förskräcker. Även ur ett entreprenörs- och innovationssammanhang är det viktigt att regeringen arbetar för fortsatt frihandel och fördjupad integration inom EU.

Vi argumenterar kraftfullt för att den tekniska utvecklingen och digitaliseringen måste bejakas. Försök att bromsa utvecklingen kommer att vara lönlöst och försvaga Sveriges konkurernskraft och bromsa den ekonomiska utvecklingen. Sveriges framgångsrika utvecklingen de senaste 100–150 åren bottnar i att vi haft acceptans för tekniska förändringar och också legat i framkant av den tekniska utvecklingen.

Vi delar inte den pessimistiska syn på teknikutvecklingens effekter på sysselsättning som förts fram i en rad sammanhang. Ny forskning, bl.a. från OECD men också från välrenommerade universitet,

Sammanfattning

22

pekar på att effekterna har överdrivits vilket också ligger i linje med historiska erfarenheter – ända sedan Ludditerna och ångmaskinsdrivna vävstolar – av tekniska framsteg. I stället för att omkring 50 procent av arbetskraften riskerar bli ersatta av robotar och artificiell intelligens som hävdats i tidgare forskning, visar nya mer detaljerade studier att det rör sig om nio procent inom OECD (sju till åtta procent i Sverige). Det är inte lika kittlande som katastrofscenarierna men enligt vår uppfattning mer realistiskt. Den tekniska omvandlingen kommer dock ställa stora krav på omställningsåtgärder inom särskilt vissa branscher.

Digitaliseringen kommer att leda till nya affärsmodeller och på sikt sannolikt ändrade försörjningsstrukturer. Regeringen behöver följa och eventuellt utreda vilka effekter dessa förändringar innebär för det svenska socialförsäkringssystemet, möjligheterna till skatteuppbörd, kontraktsförutsättningar, eventuellt behov av förenklad företagsform för digitala plattformar, m.m. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar som beror på flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas.

Om försörjningsstrukturerna skulle gå mot mer av deltidsarbetande och deltidsföretagande bör det finnas en framförhållning och beredskap för att anpassa de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till dessa förändringar. Det för sannolikt också med sig en förnyad roll för svenska högskolor och universitet som i högre grad bör involveras i livslångt lärande även för högskoleutbildade.

Ett annat ramverk handlar om konkurrens och möjligheterna till marknadsinträde inom områden där det i dag föreligger hinder. I det sammanhanget rekommenderar vi att kommunernas verksamhet ses över för att undvika konkurrensbegränsningar, t.ex. inom cirkulär system där offentliga aktörer och privata företag samverkar. Avfallshantering nämns som ett problemområde. Det finns även anledning för regeringen att utreda om utmaningsrätten behöver förstärkas. Privata aktörer och valfrihet inom offentligt finansierad verksamhet är bra och troligen ett nödvändigt villkor för innovation och högre produktivitet. Samtidigt måste dessa verksamheter (privata och offentliga) kontinuerligt följs upp och resultaten utvärderas ur ett kvalitetsperspektiv.

23

Sammanfattning

Regelbördan är ett ytterligare ramvillkor som lyfts fram som tillväxthämmande, speciellt för små och nystartade företag. Trots att Tillväxtverket haft ett uppdrag om minskning av administrativa kostnader, och att ett Regelråd inrättats, tycks problemet inte ha minskat under senare år. I de kontakter vi haft med entreprenörer och företagare under arbetets gång har vikten av en öppen och konstruktiv dialog med den politiska makten förts fram åtskilliga gånger. Man efterlyser en funktion som dels är länken mellan entreprenörena och regering, dels har ett mer övergripande perspektiv och bevakar olika policyområden som berör entreprenörskap för att inte marknadstillträde, produktivitet och innovation ska hämmas. Vi föreslår att Regelrådets oberoende ska tydliggöras och att eventuellt knyta en Entreprenörsombudsman (EO) till rådet (eller till annan lämplig aktör). EO:s mandat bör vara brett och omfatta fler frågor än regleringar men i just det sammanhanget skulle ett samarbete vara möjligt. Diskrimineringsombudmannen är en tänkbar förebild.

De svenska ramvillkoren förefaller relativt svaga när det gäller ett antal infrastrukturella frågor: boende, underhåll och digitalisering. För många mindre företag är rekrytering av kompetens tillsammans med boende de absolut största tillväxthindren. Med en låg nivå på byggandet av framförallt hyreslägenheter, inlåsningseffekter, urbanisering och stora flyktingströmmar har behoven av bostäder ökat dramatiskt i framför allt storstadsregionerna. Ett ökat byggande måste synkroniseras med fungerande transporter och kommunikationer. Underhållet är eftersatt vilket slår på pålitligheten i kommunikationerna. Till detta kommer en digital kompetens och infrastruktur som fortfarande är på hög nivå men där Sverige karaktäriseras som en ”lagging ahead”, dvs. vi halkar efter andra ledande länder. Vi rekommenderar därför regeringen att snarast verka för en blocköverskridande överenskommelse vad gäller bostadspolitiken samt prioritera regional upprustning av infrastrukturen. De samverkansgrupper som bildats inom ramen för samverkansprogrammen skulle kunna fokusera på hur svagheter kan avhjälpas vad gäller digital kompetens generellt, nu är denna fråga spridd på tre grupper.

Avslutningsvis konstaterar vi att skatter som berör entreprenörskap och innovation, vilket sannolikt är det viktigaste och mest kraftfulla ramverk som den politiska makten förfogar över för att skapa en dynamisk och entreprenörskapsinriktad miljö, ligger relativt högt i Sverige. Undantaget är bolagsskatten annars förefaller

Sammanfattning

24

svenska skatter vara höga vad gäller såväl ägande och avkastning som skatter på företagsbyggande. Sämre förutsättningar än i våra konkurrentländer när det gäller totalt skattetryck, inkomstskatter, skattesatser på kapitalinkomster, utdelningar, optionsvinster och forskning och innovation riskerar på sikt att urholka konkurrens- och attraktionskraften i Sverige. Vi lämnar inga konkreta förslag avseende skatteområdet.

En generell rekommendation är att regeringen inrättar ett oberoende, högkompetent och rådgivande organ som med ett framåtblickande perspektiv gör kontinuerliga översikter av de svenska ramvillkoren i ett internationellt sammanhang. Det holländska WWR som funnits sedan mitten av 1970-talet skulle kunna vara en förebild.

Möjligheterna till en andra chans

I direktiven till utredningen ingår en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion, för att ge fler företagare möjlighet till en andra chans. Men frågan om en andra chans påverkas inte enbart av rekonstruktionslagstiftningen. Andra relevanta problem som lyfts fram gäller det s.k. företrädaransvaret, regelverket kring kreditupplysningar samt offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lagstiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer. För att hantera detta föreslår vi att det skatterättsliga företrädaransvaret utreds. Likaså bör kreditföretagens hantering av betalningsanmärkningar ses över. Vi rekommenderar också att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att ta fram en handledning till hur kraven på finansiell stabilitet hos leverantörerna ska hanteras vid upphandlingar. I dag formuleras vissa skallkrav hos kreditupplysningsföretagen, vilka kan diskvalificera företag som hamnat i tillfälliga betalningsproblem. Det viktiga i uppdraget är att hitta en balans mellan möjligheterna till en andra chans och de offentliga inköparens legitima krav på att leverantörerna ska klara att fullgöra sina åtaganden.

När det gäller rekonstruktion finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Där konstateras bland annat att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt. Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva före-

25

Sammanfattning

tagare. Motivationen att engagera sig i entreprenörskap påverkas förutom av grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. även av lagstiftning och rädslan för att misslyckas. Det handlar om negativa samhällsattityder till ekonomiskt misslyckande och en stigmatiserande effekt kopplat till detta. I en studie från Tillväxtanalys konstateras att reducerade hinder för misslyckande uppmuntrar till ett tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap. Samtidigt kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa negativa effekter i form av försämrade kreditmöjligheter.

När det gäller företagsrekonstruktion lämnar vi förslag som kan delas upp i fyra kategorier. Inledningsvis konstateras att antalet rekonstruktioner i dag är lågt i förhållande till antalet konkurser, vilket delvis kan förklaras av begränsad kunskap hos företagen om rekonstruktion. Men också av att konkurs många gånger framstår som ett mindre riskfyllt alternativ. Staten bör därför öka företagens kunskap om möjligheterna genom sina myndigheter och via webbplatsen verksamt.se.

Därefter följer fyra förslag kopplade till möjligheterna att minska kostnaderna i samband med företagsrekonstruktion, som i dag bedöms vara höga. Det handlar om en koncentration till ett mindre antal domstolar, som får möjlighet att bygga upp specialistkompetens, samt förslag om att rätten ska pröva rekonstruktörens arvode, införa ett s.k. separat ackord med en förenklad process för mindre företag samt att rekonstruktören ska kunna agera som förvaltare i en eventuell konkurs.

Ytterligare fyra förslag presenteras som syftar till att skapa ökade förutsättningar för att uppnå en lyckad rekonstruktion. Där föreslår vi att rättshandlingar som gäldenären företar utan samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighet, att rekonstruktörens skadeståndsskyldighet ska regleras i lag, att reglerna om gäldenärens avtal ska ändras för att bli mer lika reglerna vid en konkurs, samt att gäldenärer och borgenärer ska kunna träffa särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord.

Avslutningsvis lyfter vi två förslag som syftar till att öka borgenärens förtroende för rekonstruktionsprocessen. Det handlar dels om att förslag till rekonstruktör ska föregås av kontakter med borgenärerna, dels om ett ökat beviskrav och något mer information redan i samband med ansökan om rekonstruktion.

Sammanfattning

26

Entreprenörskap och innovation för att bemöta samhällsutmaningar

Sverige står i dag, liksom stora delar av världen, inför en rad globala utmaningar. Det handlar ofta om utveckling av nya sociala eller tekniska lösningar, som varken enskilda aktörer eller branscher har förutsättningar att hantera. Därför kan strategiska satsningar, nationella prioriteringar och koordinering av samverkansaktiviteter spela en viktig roll. Det kan också leda till bättre möjligheter för entreprenörer att utveckla innovationer som inte bara bidrar till lösningar på de svenska problemen utan som även kan skapa en grogrund för globala marknadsframgångar.

Vi anser att den svenska politiken vad gäller såväl samhällsutmaningar som främjandeinsatser (se kapitel 6) bör utgå från de globala hållbarhetsmålem i Agenda 2030. Av dessa 17 mål bör Sverige fokusera på ett mindre antal där vi förväntas ha komparativa fördelar eller där behovet är särskilt uttalade i ett svensk perspektiv. Vi bedömer dessa områden för det första vara hälsa, vård och omsorg, för det andra urbanisering och migration och slutligen klimat-, miljö- och energiområdena.

En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera globala utmaningar är utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet som vi gick igenom i kapitel 2. Vi ser ny teknik som ett medel och inte främst en utmaning. Ny teknik skapar förutsättningar för effektivisering och utveckling av nya digitala tjänster och affärsmodeller. Några exempel är utvecklingen av den så kallade delningsekonomin, e-handeln, big data, robotik, artificiell intelligens, automatisering och cirkulär ekonomi.

Ett område där digitaliseringen kan få en stor betydelse är utmaningarna inom hälsa, vård och omsorg. Detta är stora samhällssektorer, med många sysselsatta och risk för ökande kostnader till följd av en allt större andel äldre i befolkning, nya tekniska och medicinska framsteg (men också sjukdomar) och ökad medvetenhet och efterfrågan på olika insatser från medborgarna. Samtidigt kan ny teknik och digitala lösningar bidra till ökad effektivitet och minskade kostnader. Men för att lyckas behövs både utbildningsinsatser och ett ledarskap som bejakar innovation. Vi förslår därför ett antal insatser som handlar om prestationsbaserade anslag, utveckling av kvalifice-

27

Sammanfattning

rade tjänster, tillgång till s.k. big data utan att patientintegriteten hotas, regionala testbäddar, internationella jämförelser och kontinuerliga utvärderingar.

En annan aktuell samhällsutmaning handlar om ökande urbanisering och migration. Under senare år har en allt större andel av jordens befolkning koncentrerats till städer, med åtföljande utmaningar när det gäller bland annat infrastruktur, transporter, klimat- och miljöpåverkan. Likaledes har även de ökade flyktigströmmarna bidragit till ett hårdare tryck på boende och infrastruktur. Vår bedömning är att migrationen kan förväntas öka på sikt även om nivåerna blir betydligt läger än 2015. Rätt hanterat är det en tillgång för en ekonomi.

Sverige ligger relativt långt framme i arbetet med hållbara städer men presterar mindre väl när det gäller integration. Det tar lång tid innan uppehållstillstånd också resulterar i ett arbete eller eget företagande. Vi föreslår insatser som syftar till snabbare integration av nyanlända på arbetsmarknaden genom nya uppdrag till lärosäten, erfarenhetsutbyte med andra länder (exempelvis Tyskland), inno va- tionstävlingar, en ”entreprenörsförmedling” kombinerat med ett mentorskap som kan matcha företagsbehov mot kompetens hos flyktingar och personer med utländsk bakgrund som redan är verksamma i Sverige. Boendefrågan kan på kort sikt bara lösas genom ett bättre utnyttjande av befintliga bostäder och vi förordar ökade möjligheter för andrahandsuthyrning och bostadsdelning.

För att möta utmaningarna inom klimat-, miljö- och energiområdet har Sverige tagit fram det ambitiösa s.k. generationsmålet, dvs. nästa generation ska ärva en bättre miljö än dagens. Som ett verktyg för omställningsarbetet har EU-kommissionen under senare år bland annat presenterat ett program för en mer cirkulär ekonomi. Grundtanken är energi- och resurseffektivitet ska minska åtgången av olika typer av råmaterial. Samtidigt ska nyproduktion ersättas med ökade reparationer, återanvändning och återvinning. Det kan exempelvis handla om att förlänga livslängden på olika produkter, dela på resurser eller ställa om till affärsmodeller där företagen säljer funktioner istället för varor och tjänster. Redan i dag finns exempel på företag som utvecklat nya affärsmodeller, som Houdini Sportswear (reparation och återvinning av sportkläder), AirBnB och Uber (delning av bostäder och transportlösningar genom digitala plattformar).

Sammanfattning

28

Vi lämnar ett stort antal förslag som berör klimat, miljö och energi. Inledningsvis handlar det om att den svenska regeringen bör verka för harmonisering av regelverk inom EU, samt en översyn och uppföljning av nationella regelverk, med ökad ambition om återvinning. Inom regelområdet lyfts förslag på att ändra reglerna för producentansvar, identifiera och reducera hinder för entreprenörskap inom kommunal avfallshantering, samt koppla vissa främjande insatser till krav på klimatsmarta lösningar (t.ex. transportbidrag). För att öka incitamenten för mer cirkulära affärsmodeller föreslås en analys av bl.a. möjligheterna med skatteväxling, minskad moms för vissa varor och tjänster, skattebefrielser för vissa tjänster och ett utökat reparationsavdrag. Samtidigt vill vi påpeka att cirkulära modeller inte alltid ör eftersträvansvärda ur ett miljöperspektiv.

Regeringen bör även uppmuntra till mer funktionsupphandling och prioritera gröna lösningar, samt ge Upphandlingsmyndigheten ett uppdrag att utveckla standardiserade mått och kriterier för detta. Vi föreslår även ökade anslag till forskning och innovation som kan bidra till ökad resurseffektivitet och cirkulära system. Staten bör även överväga att bidra med operationellt stöd för ökad industriell symbios, exempelvis genom kartläggningar av produktflöden, etablering av samverkansplattformar och matchning av privata medel för samverkan. Det behövs också satsningar på information och kunskap, exempelvis om produkters miljöpåverkan, resurseffektiva affärsmodeller och främjandeinsatser (t.ex. via en internetbaserad portal), ett uppdrag till SCB om att ta fram statistik och data för uppföljning samt att hållbarhetsaspekter integreras i undervisning på olika nivåer.

Avslutningsvis presenterar vi ett antal generella förslag, som kan öka möjligheterna att utveckla entreprenörskap och innovation inom flera områden som präglas av samhällsutmaningar. Det handlar inledningsvis om behovet av att göra tydligare nationella prioriteringar, för att kunna koncentrera begränsade resurser till områden där Sverige har bäst förutsättningar att lösa problem och utveckla internationell konkurrenskraft. Dessa prioriteringar ska löpande revideras i en bred, inkluderande process med olika samhällsaktörer. För att klara många av samhällsutmaningarna i framtiden är det även nödvändigt att bygga upp internationella samarbeten med aktörer med kompetenser som kompletterar svenska styrkeområden. I den mån offentliga medel används ska detta vara samhällsekonomiskt

29

Sammanfattning

motiverat. Som tidigare föreslagits (se ovan) bör både den reguljära upphandling som sker i form av funktionsupphandling och innovationsupphandling med koppling till samhällsutmaningar ska öka. Vi anser även att det finns större utrymme för att använda innovationstävlingar och crowd-sourcing.

Sverige som kunskaps- och innovationsnation

Kunskapsuppbyggnad och kunskapsförstärkning är nödvändigt för ett framgångsrikt entreprenörskap och avancerade innovationer som kan stärka det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Hela utbildningskedjan – från skola till forskning – måste genomsyras av kvalitet. Detta förutsätter att det finns tillgänglig kompetens, högkvalitativ utbildning och forskning inom relevanta områden. Bristen på kompetens förefaller i dag vara det absolut största tillväxthindret. Tillgång till kompetens bidrar till lokalisering av starka FoU-miljöer vilket skickar en stark signaeffekt till andra företag. Det är i sin tur en förutsättning för att attrahera utländska företags forskningsinvesteringar samt att behålla och öka inhemska företags forskningssatsningar.

Mätt som andel av BNP har Sverige under en lång period tillhört de ledande länderna när det gäller satsningar på forskning och utveckling (FoU). Samtidigt är stora investeringar i FoU ingen garanti för en hög och uthållig tillväxt. Alla forskningsresultat blir inte användbara i näringslivet och det är långt ifrån säkert att forskningssatsningar leder till utveckling och innovationskraft i samma land.

Sverige rankas även högt i olika innovationsmätningar. Det beror till stor del på våra storföretags FoU-investeringar. När det gäller andel av företagens försäljning som består av nya innovationer, export av medel- och högteknologiska produkter och export av kunskapsintensiva tjänster ligger Sverige i dag något under EU-genomsnittet. Dessutom har näringslivets satsningar på FoU-investeringar i Sverige minskat, även om Sverige fortfarande tillhör toppen när det gäller de totala belopp som investeras i FoU.

I vilken utsträckning kunskap och forskningsresultat används i befintliga företag och genererar nya innovativa och entreprenörsdrivna företag i Sverige beror på den förda politiken – ramvillkoren – inom ett stort antal policyområden. I en aktuell utvärdering av

Sammanfattning

30

svensk forsknings- och innovationspolitik konstaterar OECD att det gjorts ambitiösa offentliga forskningssatsningar under senare år. Effekterna på den vetenskapliga kvaliteten inom lärosätena tycks dock vara måttliga, delvis p.g.a. ett svagt ledarskap men även bristande fokusering och incitamentsstrukturer för forskarprestationer och samverkanssatsningar.

För att öka kvaliteten och tydliggöra incitamenten föreslår vi att den konkurrensutsatta delen av forskningsanslaget ökar till 50 procent under en 5–10 års period. Vi vill också införa ett nytt och bredare kriterium för samverkan. Vi förslår även ökade krav på ledarskapet inom akademin, en konsolidering av forskningsfinansieringen till färre och större program samt fortsatt stöd till rekrytering av internationella spetsforskare.

När det gäller kompetensförsörjning lägger vi ett antal förslag som handlar om utbildningsystemets utformning. För skolan handlar det om en rättvisare bedömning genom vidareutveckling och verkställande av förslag från en tidigare utredning om nationella prov, förstärkta insatser för ökad kompetens inom matematik och digitalisering på olika nivåer och ett utvidgat uppdrag till lärosätena om kontinuerlig vidareutbildning av högskoleutbildade. Vi lämnar även förslag som syftar till ökad involvering av näringslivet, bl.a. en snabbare hantering av ansökningar som berör rekrytering av utländsk kompetens.

Det blir allt viktigare att utveckla tvärsektoriell samverkan mellan olika grupper för att hantera de samhällsutmaningar som vi står inför - nationellt och globalt. Vi ställer oss därför bakom de ökade anslag till Vinnova och Rise via Testbädd Sverige som syftar till att samordna forskningsinsater kring vissa frågor (snarare än discipliner), kommersialisering och tillgängliggöra demonstrations- och testanläggningar. Delar av dessa anslag bör kunna användas för att se över behovet av kommunikation, operativt stöd och finansiering till mindre och medelstora företag så att också dessa kan ta del av den svenska forskningsinfrastrukturen.

För att uppmuntra lärosätens engagemang i innovation och samverkan föreslår vi att lärarundantaget behålls, men att varje lärosäte själv kan besluta om vilken policy man vill tillämpa för intellektuella äganderättigheter. Vi tycker även att regeringen tar ett initiativ till en översyn av sekretesslagen, kombinerad med en anmälningsplikt avseende immaterialrättsligt ägandeskydd för anställda. För att öka

31

Sammanfattning

rörligheten mellan akademi och andra sektorer anser vi att erfarenhet av relevant innovationsverksamhet och forskning inom andra sektorer (t.ex. erfarenheter av klinisk prövning och forskning i Life Science-sektorn)bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och tjänstetillsättning. Vi lämnar även förslag på att utvecklingen av campus-baserade mötesplatser ska tillgodoräknas i det nya samverkanskriteriet. Likaså föreslår vi att innovationskontorens rådgivning i tidiga skeden bör kunna öppnas även för fristående innovatörer med kvalificerade idéer.

Avslutningsvis resonerar vi kring ett avskaffande av taket för avdrag för FoU-anställda, kombinerat med en sänkning av subventionsgraden från tio till fem procent för att stärka bevekelsegrunderna för näringslivets forskningssatsningar i Sverige. En utredning rörande av små och medelstora företags möjligheter att få stöd i immateriella rättsfrågor rekommenderas också.

Ett effektivare främjarsystem

Dagens främjarsystem består av ett stort antal aktörer och insatser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främjarsystemet, våra siffror visar på en spridning från 6,5 miljarder vid en konservativ bedömning till nästan 100 miljarder när alla tänkbara former av stöd inkluderas (tabell 6.2). Vi bedömer att den förstnämnda siffran bäst speglar statens nettokostnad för företagsfrämjande insatser. Många politikområden har insatser som riktar sig till individer och företag, men det huvudsakliga syftet är inte alltid att bidra till näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt. Överlag är främjarsystemet oöverskådligt och i till stora delar omöjligt att utvärdera så som det organiseras i dag.

Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandeinsatserna:

• En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insatserna bör om möjligt vara de globala utmaningar som redogörs för i kapitel 4.

• Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region.

Sammanfattning

32

• Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU.

• Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer med Näringsdepartementet som huvudansvarig.

De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande samtidigt som de samhällsekonomiska effekterna kan vara avsevärda. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åtagande. Dessa globala samhällsutmaningar bör kombineras med mer specifika svenska samhällsutmaningar och insatserna bör riktas mot sektorer där Sverige har särskilt goda förutsättningar att bidra (se kapitel 4).

Vi anser att överblicken och samordningen av statens främjarinsatser är en första förutsättning för ett effektivare system. Olika myndigheter har i dag överlappande uppdrag och företagen har svårt att hitta rätt i stödsystemet. Styrning och uppföljning försvåras av att målformuleringarna för programmen är alltför vaga. Vi föreslår därför att Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och internationalisering. De myndigheter eller lämpliga aktörer som får ett mer operativt ansvar måste också utrustas med resurser för sina respektive uppdrag.

Det behövs även en tydligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer. Eftersom många program och insatser i dag genomförs via regionalt utvecklingsansvariga aktörer med olika förutsättningar, föreslår vi en övergripande kartläggning i samverkan med berörda aktörer av vilka strukturer och funktioner som behövs. Delegering av program bör åtföljas av en konsekvensanalys med utgångspunkt i regionala förutsättningar och behov av kompetens och finansiella medel för genomförandet.

Beträffande frågan om samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande systemet är vår utgångspunkt att förslag på effektiviseringar måste grunda sig på vilka effekter olika åtgärder visat sig ge. Tyvärr är dagens effektutvärderingar otillräckliga i detta avseende. Vi har därför ingen solid vetenskaplig grund för att peka ut vilka program som bör utvidgas eller läggas ned. Det finns

33

Sammanfattning

flera orsaker till att dagens effektutvärderingar inte ger tillräcklig vägledning för framtida politiska prioriteringar. Fortfarande beställer de stödgivande myndigheterna egna utvärderingar, de samhällsekonomiska kostnaderna för insatserna inkluderas inte i analyserna, många positiva spridningseffekter är svåra att utvärdera och mångfalden av insatser gör det svårt att isolera effekterna av enskilda program.

Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre beslutsunderlag i framtiden. Det handlar om att öka förutsättningarna för utvärdering genom utveckling av uppföljningsbara mål, ett uppdrag till Tillväxtanalys att undersöka möjligheterna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser, en tydligare uppdelning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter, samt en konsolidering av stöden till färre – men större – program och insatser. Det är viktigt att utvärdering sker av en oberoende instans och vi föreslår att Tillväxtanalys eller annan myndighet renodlas för att kunna genomföra professionella utvärderingar. Hela kedjan i främjandet måste beaktas, från uppföljbara mål till den samhällsekonomiska effekten.

Vi lämnar även förslag på en effektivare utformning av informationsinsatserna. Det första handlar om ökad digitalisering, genom att uppdra åt Bolagsverket och Tillväxtverket att fortsätta utvecklingen verksamt.se. Information och rådgivning bör på sikt kunna ske via nätet i allt högre utsträckning. Slutligen förordar vi en fortsatt fokusering av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden och där branschmässiga eller geografiska begränsningar undviks.

För att stimulera efterfrågedriven innovation som kan bidra till att skapa nya marknader för innovativa företag, lyfter vi avslutningsvis fram fyra förslag. Inom upphandlingsområdet föreslår vi en ökad användning av funktionsupphandling, ett uppdrag till Upphandlingsmyndigheten rörande mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning, samt att krav på innovationsdrivande upphandling bör finnas i myndigheternas regleringsbrev. Vi föreslår även ett kompletterande program inom forskning och innovation som utgår från myndigheters behov, med inspiration från det holländska programmet SBIR och det brittiska programmet SBRI.

Avslutningsvis föreslår vi att dokumentation kring främjandeinsatser ska bli tydligare och tillgänglig på olika nivåer – kommun, landsting/länsstyrelser och nationellt.

Sammanfattning

34

Konsekvensanalys

Konsekvensanalysen omfattar de statfinansiella effekterna, jämställdhetsaspekter och eventuella kostnadsökningar för företagen. Vi finner att de statsfinansiella effekterna är små liksom konsekvenserna för jämställdhet och företagens kostnader. Den totala kostnaden uppskattas ligga i häradet 600–700 miljoner kronor.

35

1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

Uppdrag och forskningsbakgrund

”the inventor produces ideas, the entrepreneur ‘gets things done’ … an idea or scientific principle is not, by itself, of any importance for economic practice.” (Joseph Schumpeter)

1.1 Inledning

Under de senaste decennierna har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer reviderats radikalt. Från att ha varit mer eller mindre frånvarande i de dominerande tillväxtmodellerna i åtminstone ett halvt sekel, anses i dag entreprenören vara kritiskt viktig i värdeskapande ekonomiska processer. Den rollen var tidigare förbehållen storföretagen och massproduktion av standardiserade produkter. I dag har en kombination av inkomstökningar, teknikutveckling och konsumentpreferenser öppnat upp för mindre och nystartade företag med ett mer varierat utbud.

Synen på storföretagens roll stärktes av de tillväxtmodeller som sedan mitten på 1980-talet lyft fram kunskap – forskning och utveckling (FoU) samt utbildning – som avgörande för ekonomisk tillväxt och ett växande välstånd. Kunskapssatsningar, privata och offentliga, beskrevs som motorn i tillväxtprocessen. Hackade motorn var det bara att öka offentliga FoU-investeringar eller stimulera privata för att tillväxten återigen skulle skjuta fart.

I dag är synen betydligt ner nyanserad och framför allt finns en större förståelse för att kunskap (brett definierat) snarare ska ses som bränslet medan entreprenören kan karaktäriseras som motorn

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

36

i ekonomisk utveckling. Tillväxtens mikrofundament kan då beskrivas som mötet mellan en individ eller idé och de institutionella förutsättningar – lagar, regelverk och normer – som möjliggör att en idé materialiseras i form av ett nytt eller växande företag. Ser vi tillbaka råder inget tvivel om att samspelet mellan individ och institutionellt ramverk har drivit på den ekonomiska utvecklingen: Henry Ford, Ingvar Kamprad, Bill Gates, Steven Jobs, Larry Page, Sergej Brin och Niklas Zennström är några exempel på entreprenörer som gjort skillnad. Det utesluter naturligtvis inte att makroinriktade åtgärder (penning- och finanspolitik) tidvis måste vidtas för att stabilisera en ekonomi.

Slutsatsen av dessa insikter är att den tidigare – i viss mån fortfarande dominerande – fokuseringen i tillväxtpolitiken på kunskapssatsningar måste kompletteras med andra åtgärder. Kunskapsuppbyggnad är inte tillräckligt; kunskapen måste också omvandlas till varor och tjänster för att komma samhället till godo. Kunskap omvandlas inte per automatik till innovationer, växande företag och ökat välstånd. För detta krävs institutioner och drivkrafter som gynnar företagande och entreprenörskap. Följaktligen bör en tillväxtfrämjande ekonomisk politik vila på vad som skulle kunna kallas ett entreprenörs- och innovationspolitisk ramverk där fundamenten består av:

• Kunskapshöjande åtgärder, dvs. en globalt konkurrenskraftig forskning och utbildning på olika nivåer.

• Kunskapsomvandlande åtgärder, dvs. mekanismer som möjliggör att ny och befintlig kunskap kan användas (och därmed spridas) för att starta företag och testa idéer på marknaden.

Det innebär att individuella drivkrafter och initiativ bör få ett betydligt större utrymme i utformandet av den ekonomiska politiken. I takt med att ekonomin blir alltmer internationellt sammanflätad och konkurrensutsatt ökar också behovet av förnyelse och därmed också betydelsen av att motorn i ekonomin, entreprenören, får tillgång till bra bränsle. Detta är avgörande för att Sverige ska kunna bygga attraktions- och konkurrenskraft i en globaliserad omvärld.

I de följande kapitlen kommer vi att redovisa våra förslag vad gäller de mer generella frågeställningar som specificeras i direktiven. Direktiven innehöll dessutom ett uppdrag att komma med förslag

37

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

till författningsförändringar med avseende på företagsrekonstruktion. I Del 2 av betänkandet finns en detaljerad redogörelse för de förändringar som vi föreslår vad gäller företagsrekonstruktion, inklusive en genomgång av gällande rätt, en internationell utblick och författningskommentarer.

Del 1 av betänkandet inleds nedan med en sammanfattning av uppdraget, därefter en historisk tillbakablick av entreprenörens betydelse samt avslutningsvis en kortfattad genomgång av den relevanta forskningslitteraturen. I de övriga sex kapitlen behandlas de fem tematiska områden som angivits i direktiven samt en avslutande konsekvensanalys av förslagen. Utöver en uppsättning förslag i kapitel 2–6 innehåller kapitel 2 också bedömningar eller rekommendationer rörande frågeställningar som kan aktualiseras längre fram i tiden men där det är viktig att redan idag ha en beredskap för kommande förändringar. Dessutom återfinns en sammanfattning av förslagen vad gälle rekonstruktion i kapitel 3.

Rapporten i övrigt är upplagd så att kapitel 2 tar sig an de mer övergripande ramvillkoren eller institutionerna som på sikt är avgörande för entreprenörskap, innovation, näringslivets dynamik och ekonomisk tillväxt. Inledningsvis sammanfattar vi diskussionen kring den tekniska utvecklingen och vad den kan förväntas betyda för entreprenörskap och sysselsättning liksom för den ”svenska modellen”. De katastrofscenarier som med jämna mellanrum dyker upp fäster vi mindre tilltro till och hittar stöd för detta i ny forskning. Beträffande ramvillkoren uppmärksammar vi arbetsmarknad, socialförsäkringssystem, kompetensförsörjning, marknadskonkurrens och produktivitet, boende och infrastruktur samt entreprenörsskatterna i en internationell jämförelse.

Därefter tas insolvensfrågorna upp i kapitel 3 med fokus på rekon struktionsförfarandet. Utöver en sammanfattning av de förslag som utförligt redovisas i del två av betänkandet, pekas även på en del andra omständigheter som bedöms vara av vikt i ett insolvensammanhang. Vi diskuterar hur företrädaransvaret, betalningsanmärkningar och kreditbedömningar vid offentlig upphandling kan förväntas påverka möjligheterna att komma tillbaka efter att företaget gått i konkurs eller hamnat i betalningssvårigheter och i viss mån också kompetensförsörjningen.

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

38

I det följande kapitel 4 presenteras de samhällsutmaningar som vi definierat som mest betydelsefulla och där det svenska entreprenörskapet och innovationerna bedöms ha störst möjlighet att bidra natiionellt såväl som globalt. Utgångspunkten är de globala utvecklingsmålen och 2030-agendan.

Som vi påpekat ovan är kunskap ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för såväl tillväxt som entreprenöriella och innovativa processer. Kapitel 5 innehåller en förslagskatalog på hur Sverige kan stärkas som kunskapsnation. Förslagen sträcker sig från skola till forskningssatsningar och fördjupade kontakter mellan akademi och näringsliv. Vårt fokus ligger på incitament och kvalitet.

I kapitel 6 går vi vidare med en genomgång och kartläggning av olika främjandeinsatser för att stärka entreprenörskap och innovation. Vi konstaterat att systemet är oöverskådligt med en hel del överlappningar och oklara mandat för olika aktörer. Kapitlet utmynnar i hur systemen skulle kunna samordnas och effektiviseras genom bl.a tydligare målformuleringar och utvärderingskrav. Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 7 en konsekvensanalys av våra förslag.

1.2 Beskrivning av uppdraget

1.2.1 Utredningens direktiv

Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. Uppdraget lämnades till Pontus Braunerhjelm, som särskild utredare. Utredningens uppdrag var att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:

• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga

• Företagsrekonstruktion

• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet

• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat

39

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

• Förmågan att möta samhällsutmaningar

I sammanfattningen av direktiven specificerades särskilt nio uppgifter:

• göra en översyn av hur centrala ramvillkor påverkar förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga och vid behov lämna förslag på förbättringar av ramvillkoren,

• redogöra för hur beskattningen av entreprenörer och ägare av företag är utformad i ett urval av viktiga konkurrentländer,

• göra en översyn av vissa regler för företagsrekonstruktion och lämna de förslag till författningsändringar som behövs,

• se över, analysera och lämna förslag på hur det svenska innovations- och företagsfrämjande stödet kan samordnas och effektiviseras, med särskilt fokus på tillväxt i företag inklusive internationalisering,

• utreda hur man inom ramen för befintliga strukturer kan öka möjligheterna till samverkan mellan universitet och högskolor, institut, offentlig sektor i övrigt och näringsliv och öka nyttiggörandet av forskningsbaserad kunskap,

• analysera hur matchning mellan idéer och entreprenörer möjliggörs i dag, hur licensiering används som ett sätt att kommersialisera vid universitet, högskolor och institut gentemot näringslivet, samt mot bakgrund av analysen lämna förslag på hur detta ytterligare kan förbättras,

• analysera hinder för rörlighet mellan olika sektorer och anställningsformer och mot bakgrund av analysen ge förslag på hur systemen effektivare kan stödja rörlighet,

• analysera och lämna förslag på hur man kan förbättra möjligheterna att utveckla lösningar på samhällsutmaningar genom innovation och entreprenörskap, samt

• analysera och lämna förslag på hur utvecklingen av affärsmodeller inom cirkulär ekonomi kan underlättas, för att underlätta för innovationer som bidrar till en hållbar utveckling.

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

40

Utredaren skulle enligt direktivet senast den 25 oktober 2015 delredovisa de slutsatser som bedömdes ha bäring på regeringens forsknings- och innovationspolitik. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas den 16 oktober 2016. Utredningens direktiv framgår av Dir 2015:10.

1.2.2 Avgränsningar

I uppdraget ingår en komparativ redogörelse av entreprenörs- och ägarskatter i ett urval konkurrentländer. Utöver denna redogörelse omfattar uppdraget inte skatte- och socialavgiftsfrågor.

Vårt fokus ligger på aktörer och processer som kan förväntas ha en positiv effekt på kunskapsuppbyggnad och förnyelse. Ibland skiljer man i litteraturen mellan levebröds-, nödvändighets- och möjlighetsbaserat entreprenörskap. Den två förstnämnda typerna baseras på verksamhet som startas därför att en individ t.ex. förlorat sin tidigare anställning eller inte kan hitta någon annan försörjningskälla och faller i regel utanför vår definition av entreprenörskap. Möjlighetsbaserat entreprenörskap bygger på att en individ ser en potentiell affärsmöjlighet. Det är den typen av entreprenörskap som vi riktar uppmärksamheten mot i utredningen.

1.2.3 Utredningens arbete

Uppdraget har i enlighet med direktivet genomförts i dialog med Regeringskansliet (Näringsdepartementet) genom dels löpande avrapporteringar till ansvarigt statsråd/statssekreterare, dels Regeringskansliets medverkan i den expertgrupp som kopplats till utredningen. Under utredningens arbete har totalt åtta möten med expertgruppen genomförts.

I samband med en avrapportering för statssekreterare Oscar Stenström den 16 november 2015 framfördes även önskemål om en delredovisning med fokus på cirkulär ekonomi. Detta resulterade i en separat underlagsrapport, som överlämnades den 25 januari 2016. En delrapport har också överlämnats den 23 oktober 2015 avseende de delar i utredningen som bedömdes vara av relevans för den kommande forskningspropositionen.

41

Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet

Expertgruppen har bestått av företrädare för Regeringskansliet (Närings-, Finans-, Utbildnings-, Social-, Utrikes- och Justitiedepartementet), myndigheter (Tillväxtverket, Tillväxtanalys, Vinnova, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten), näringslivsorganisationer (Svenskt Näringsliv och Företagarna), forskning (Stockholms universitet och RISE), samt representanter för Almi Företagspartner AB, Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA), Bankföreningen, svenska rekonstruktörer och den ideella sektorn. Experterna har bistått utredningen med synpunkter och faktaunderlag i olika frågor.

I enlighet med direktiven har utredaren även sammankallat en referensgrupp huvudsakligen bestående av entreprenörer. Dessa har representerat nystartade, små och medelstora företag, samt en svensk science park, fördelade på ett flertal branscher, regioner och företag i olika skeden av sin verksamhet. Referensgruppen har under utredningsperioden haft nio möten.

Utredaren har också biståtts av ett kansli, som letts av huvudsekretrare Johan Kreicbergs, samt Ek dr Maria Lindqvist, professor i civilrätt Annina Persson och Kammarrättsråd Andreas Sundberg. Särskilda uppdrag har även lagts ut på ett antal experter och forskare med kompetens inom olika områden av betydelse för utredningen.

Efter denna sammanfattning av direktiven övergår vi till att kortfattat beskriva den forskningsbakgrund mot vilken uppdraget genomförts.1 Innan vi fördjupar oss i tidigare forskningsresultat kommer vi dock att förklara begreppen entreprenör, innovation och uppfinning.

1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt 2

Vårt fokus ligger på entreprenörskap och innovation. Vi ska därför ägna ett par sidor åt att definiera dessa begrepp och förklara hur de skiljer sig från uppfinningar och vetenskapliga upptäckter.

1 För mer detaljer information om direktiven hänvisas till bilaga 1.2 För en mer utförlig genomgång av entreprenörs- och innovationsbegreppet, se Braunerhjelm

(2011).