SOU 2016:72
Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet
7
Innehåll
1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet Uppdrag och forskningsbakgrund ..........................................35
1.1 Inledning ..................................................................................35 1.2 Beskrivning av uppdraget ......................................................38 1.2.1 Utredningens direktiv .............................................38 1.2.2 Avgränsningar ..........................................................40 1.2.3 Utredningens arbete ................................................40 1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt ...................................................... 41 1.4 Varför är entreprenören viktig? En forskningsbakgrund ..........................................................44 1.4.1 En tillbakablick – den andra industriella revolutionen .............................................................44 1.4.2 Från entreprenörs- till efterfrågedriven tillväxtpolitik ...........................................................45 1.4.3 Kunskapsdrivna tillväxtmodeller ...........................46 1.4.4 De evolutionära tillväxtmodellerna – Schumpeters arv ...................................................49 1.4.5 Tillbaka till individperspektivet – entreprenörskap som en produktionsfaktor .......................................50 1.4.6 Empiriska resultat ...................................................53 1.4.7 Implikationer för den ekonomiska politiken .........54
Innehåll
8
1.5 Det offentliga åtagandet ......................................................... 57 1.6 Avslutande reflektion ..............................................................62
2 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren? 65
2.1 Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft ..............................................................65 2.1.1 Globala utmaningar kräver entreprenöriella lösningar ...................................................................67 2.1.2 Det globala utgångsläget .........................................69 2.1.3 Sveriges position – några bakgrundsfakta ..............70 2.2 Effekter av globalisering och tekniksprång ...........................79 2.2.1 Globalisering och entreprenörskap ........................79 2.2.2 Teknikutvecklingen, arbetskraftsefterfrågan och entreprenörskap ................................................80 2.2.3 Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna? .......86 2.2.4 Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut?.......................................87 2.3 Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren ............................................................................88 2.3.1 Arbetsmarknad och entreprenörskap .....................90 2.3.2 Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från Bismarck till basinkomst? ...........................92 2.3.3 Den framtida kompetensförsörjningen .................94 2.3.4 Marknadsinträde, konkurrens och produktivitet ....................................................96 2.3.5 Regelbörda och entreprenörskap ............................99 2.3.6 Bostadsmarknad, infrastruktur och entreprenörskap ..................................................... 103 2.4 Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse ...............................................................................105 2.4.1 Institutionell konkurrens ......................................106 2.4.2 En globaliserad skattemiljö ................................... 107 2.4.3 Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer .........................................................108 2.4.4 Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna ........................................ 110
9
Innehåll
2.4.5 Skatter på företagsbyggande ................................. 119 2.4.6 Innovationsbeskattning.........................................125 2.4.7 Förslag ramvillkor .................................................127 2.5 Slutsatser ................................................................................128
3 Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans? 129
3.1 Betydelsen av en andra chans ...............................................129 3.2 Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar ..................................... 132 3.3 Betalningsanmärkningar får större konsekvenser än i våra grannländer ............................................................................136 3.4 Specifika krav på viss rating vid offentlig upphandling kan försvåra en andra chans .........................................................138 3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning ...... 139 3.6 Reformer för fler och mer framgångsrika företagsrekonstruktioner – huvuddragen i utredningens överväganden och förslag ............................ 144 3.6.1 Ökad kunskap om företagsrekonstruktion ......... 144 3.6.2 Sänkta kostnader för företagsrekonstruktion ...... 146 3.6.3 Bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner .................................................... 148 3.6.4 Åtgärder som syftar till ett högre förtroende för rekonstruktionsprocessen bland borgenärer ....... 152
4 Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation 155
4.1 Samhällsutmaningar och möjligheter .................................. 155 4.2 Samhällsutmaning 1: Effektivare hälsa, vård och omsorg ............................................................................ 157 4.2.1 En åldrande befolkning ......................................... 158 4.2.2 Konkurrensutsättning och ökad privatisering .... 159 4.2.3 Entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg .................................................................... 160 4.2.4 Digitaliseringen skapar nya förutsättningar ........ 162
Innehåll
10
4.2.5 Förstärk kopplingarna till kompletterande sektorer ................................................................... 163 4.3 Samhällsutmaning 2: Migration, urbanisering och förtätning ....................................................................... 166 4.3.1 Utmaningar och möjligheter med migration och flyktingsströmmar .......................................... 166 4.3.2 Migration och förtätning ...................................... 168 4.4 Samhällsutmaning 3: Klimat, miljö och energieffektivisering ...................................................... 169 4.4.1 Vad innebär en cirkulär ekonomi? ........................ 171 4.4.2 Ökat fokus på cirkulär ekonomi inom EU .......... 176 4.4.3 Nya affärsmodeller växer fram .............................177 4.4.4 Ny teknik ger bättre förutsättningar cirkulär ekonomi ..................................................................179 4.5 Förslag för klimatvänlig och resurseffektiv produktion .... 181 4.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 182 4.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 183 4.5.3 Öka incitamenten för cirkulära system ................ 184 4.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 185 4.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan .. 186 4.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap till konsumenter ............................... 188 4.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna ............. 188 4.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ...............................................................190 4.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 191 4.6 Avslutande diskussion ........................................................... 193
5 Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation 195
5.1 Inledning ................................................................................ 195 5.2 Svensk skola i en internationell jämförelse .......................... 196
11
Innehåll
5.2.1 Skolan lägger grunden ........................................... 196 5.2.2 Entreprenörskapssatsningar i skolan .................... 198 5.3 Svensk FoU i internationell jämförelse ................................200 5.3.1 Näringslivets FoU-investeringar i Sverige minskar ...................................................................203 5.3.2 Leder svensk FoU till innovation? .......................207 5.4 Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 ........................209 5.4.1 Basanslag och forskningens kvalitet ..................... 210 5.4.2 Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer ........ 212 5.5 OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik .......................................................... 215 5.5.1 Vetenskaplig kvalitet.............................................. 215 5.5.2 Samverkansinitiativ ................................................ 216 5.6 Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser ................................... 218 5.6.1 Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning .......................................... 218 5.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............224 5.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen .................225 5.6.4 Stöd rekrytering av internationellt ledande forskare ...................................................................226 5.7 Förslag för en förstärkt kompetensförsörjning ...................227 5.7.1 En rättvis bedömning ...........................................227 5.7.2 Förstärk insatserna för digital kompetensutveckling ............................................228 5.7.3 Ge svenska universitet och högskolor ett uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ...............230 5.8 Utveckla samverkan mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor ............................................................... 231 5.8.1 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 231 5.8.2 Låt universiteten besluta om lärarundantaget .....233 5.8.3 Skapa förutsättningar för sekretesshantering .....234
Innehåll
12
5.8.4 Öka rörligheten mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................235 5.8.5 Skapa incitament för campus-baserade ”kluster” .................................................................236 5.8.6 Öppna lärosätenas innovationsrådgivning i tidiga skeden för flera .......................................................237 5.8.7 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .........................................................239 5.9 Övriga förslag för att öka forskning och innovation i näringslivet .......................................................................... 241 5.9.1 FoU-avdraget i en internationell jämförelse ........ 241 5.9.2 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter ........................ 243 5.9.3 Underlätta kompetensinvandring ......................... 245 5.10 Avslutande kommentar .........................................................246
6 Hur främja den entreprenöriella dynamiken? ................ 247
6.1 Främjandeinsatser för ökat entreprenörskap och tillväxt ............................................................................. 247 6.1.1 Attityder, information och upplevda hinder ........ 248 6.1.2 Överlevnad och tillväxtambitioner ...................... 249 6.2 De företagsfrämjande aktiviteterna .....................................250 6.2.1 Information och rådgivning ..................................250 6.2.2 Riskkapital .............................................................254 6.2.3 Lån och garantier ...................................................260 6.2.4 Bidrag och projektmedel .......................................264 6.2.5 Samverkansaktiviteter ...........................................266 6.3 Omfattande belopp, men inom olika politikområden ........268 6.3.1 Tidigare studier ......................................................268 6.3.2 Utredningens kartläggning av statliga insatser ...270 6.4 Samhällets kostnad för statliga insatser ...............................277 6.5 Brister i samordningen av statens insatser ...........................279 6.5.1 Samordning mellan nationella aktörer .................280 6.5.2 Samordning med regionala aktörer ......................283
13
Innehåll
6.6 Svaga målformuleringar ........................................................284 6.6.1 Målkonflikter .........................................................284 6.6.2 Målen försvårar styrning .......................................286 6.7 Okunskap kring insatsernas effekter ...................................287 6.7.1 En lärande process behöver bättre underlag ........287 6.7.2 Dagens effektutvärderingar ger inget beslutsunderlag ......................................................291 6.8 Mot ett effektivare främjarsystem .......................................297 6.8.1 Förbättra den nationella koordineringen och tydligöra den regionala rollen ...............................299 6.8.2 Utveckla och renodla förutsättningarna för utvärdering .............................................................302 6.8.3 Övriga insatser för att främja entreprenröskap och innovation ..............................................................307 6.8.4 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ..............................................................308 6.9 Slutsatser ................................................................................ 315
7.1 Inledning ................................................................................325 7.2 Förslag på ändring av lagen(1996:764) om företagsrekonstruktioner ...............................................326 7.2.1 Får fler företag en andra chans? ............................ 327 7.2.2 Konsekvenser för statens finanser och för myndigheter ...........................................................329 7.2.3 Konsekvenser för företagen ..................................330 7.2.4 Konsekvenser på jämställdheten mellan män och kvinnor och på regioner ................................. 332 7.2.5 Sammanfattning av konsekvenser ........................ 332 7.3 Förslag i kapitel 2 ”Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren” ...................................................... 333 7.4 Förslag i kapitel 3 ”Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?” ...................................................... 333
Innehåll
14
7.5 Förslag i kapitel 4 ”Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation” ......................................... 334 7.5.1 Utveckla de generella ramverken .......................... 334 7.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem ...................................................... 334 7.5.3 Öka incitamenten för ökad cirkularitet ............... 334 7.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation ... 335 7.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan ........................................................ 335 7.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap ........................................................... 335 7.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna .............. 335 7.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation ............................................................... 336 7.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing ............................................... 336 7.6 Förslag i kapitel 5 ”Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation” ..................................................................... 336 7.6.1 Ökad konkurrensutsättning av universitets- och högskoleforskning .......................................... 336 7.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin ............. 337 7.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen ................. 337 7.6.4 Stöd till rekrytering av ledande forskare .............. 337 7.7 Möjliga insatser för digital kompetens ................................. 337 7.7.1 Uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade ............... 338 7.7.2 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar ..... 338 7.7.3 Lärarundantaget .................................................... 338 7.7.4 Skapa förutsättningar för sekretesshantering ...... 339 7.7.5 Ökad rörlighet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder ................................................ 339 7.7.6 Etablera campus-baserade kluster ........................ 339 7.7.7 Öppna innovationsrådgivningen i tidiga skeden ..................................................................... 339
15
Innehåll
7.7.8 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur .......................................................... 339 7.7.9 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter .........................340 7.7.10 Arbetskraftsinvandring och migration ................340 7.8 Förslag i kapitel 6 ”Hur främja den entreprenöriella dynamiken?” ..........................................................................340 7.8.1 Ge ett tydligt samordningsansvar till Näringsdepartementet för företagsfrämjande insatser ....................................................................340 7.8.2 Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras ..............340 7.8.3 Utveckla uppföljningsbara mål ............................. 341 7.8.4 Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser ............................................. 341 7.8.5 Förstärk och renodla utvärderingsrollen för relevant myndighet .......................................... 341 7.8.6 Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser ............................................. 341 7.8.7 Utveckla verksamt.se .............................................342 7.8.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation ...............................................................342 7.8.9 Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap .........................342 7.8.10 Låt Upphandlingsmyndigheten ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter och upphandlare ...342 7.8.11 Fortsätt fokuseringen av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden .................342 7.8.12 Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent
sätt ...........................................................................343
7.9 Finansiering ...........................................................................343
17
Sammanfattning
Uppdraget
Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige (Dir. 2015:10) med professor Pontus Braunerhjelm som särskild utredare. I bred bemärkelse kan uppdraget beskrivas som att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:
• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga
• Företagsrekonstruktion och förutsättningar för en andra chans
• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet
• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat
• Förmågan att möta samhällsutmaningar
I uppdraget ingick dessutom en komparativ redogörelse av beskattning av entreprenörer och ägare, men inga förslag på förändringar vad gällde skatter eller socialavgiftsfrågor skulle lämnats. Vi har gjort två delredovisningar; ett inspel till regeringens forsknings- och inno-
Sammanfattning
18
vationspolitik den 23 oktober 2015 och ett underlag om affärsmodeller i cirkulär ekonomi den 25 januari 2016. Uppdraget i sin helhet slutredovisas den 16 oktober 2016.
Uppdraget är följaktligen brett och omfattar i princip samtliga policyområden utom skatter. Direktiven spänner också över förhållandevis detaljerade föreskrifter (t.ex. rekonstruktionsförfarandet) till mer generella frågeställningar (bemöta samhällsutmaningar). De bedömningar och förslag vi lämnar kommer att spegla den skiftande karaktären på frågeställningarna. I en drygt 300-sidig Del 2 av betänkandet finns våra förslag till lagtext, författningskommentarer m.m. vad gäller rekonstruktionsförfarandet och förbättrade möjligheter till en ”andra chans”. Dessa sammanfattas också kortfattat i betänkandets kapitel 3. Förslag och bedömningar gällande övriga frågeställningar återfinns i kapitel 2 samt kapitlen 4–6. I det avslutande kapitlet 7 presenteras en konsekvensanalys avseende de statsfinansiella, företagsmässiga- och jämställdhetsmässiga effekterna av våra förslag.
Utgångspunkter – entreprenörens roll i innovativa och dynamiska processer
I sin frustration över att entreprenören var osynlig i de dominerande ekonomiska modellerna konstaterade Professor Willam Baumol i en artikel i American Economic Review att ”The theoretical firm is entrepreneurless – the Prince of Denmark has been expunged from the discussion of Hamlet.” (Baumol 1968, s. 82). Den ekonomiska vetenskapen hade i sin iver att fa fram matematiskt eleganta modeller varit tvungna att offra den viktigaste aktören: entreprenören, eller ekonomins förändringsagent, som sällan låter sig modelleras efter någon förutbestämd mall.
Emellertid har entreprenören gjort comeback inte bara i det ekonomiska modellerandet utan även i den reala ekonomin. Banrytande innovationer kan fortfarande ofta härledas till enstaka framgångsrika individer eller nätverk av individer. Från att ha varit mer eller mindre osynlig i de dominerande tillväxtmodellerna under ett halvt sekel har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer således ändrats radikalt. Det tidigare fokus som funnits på kunskapssatsningar – forskning, utveckling och utbildning – har
19
Sammanfattning
kompletteras med insikten att någon måste omvandla kunskap till samhällelig nytta. Det är här entreprenören kommer in i bilden. Politiken måste vila på båda dessa ben, ett kunskapsuppbyggande och ett kunskapsomvandlande.
En tillväxtfrämjande ekonomisk politik skulle således kunna definieras i termer av ett entreprenörs- eller innovationspolitiskt ramverk, som kombinerar kunskapshöjande åtgärder (t.ex. konkurrenskraftig forskning och utbildning) med kunskapsomvandlande åtgärder (dvs. entreprenörskap och andra mekanismer som möjliggör användning och spridning av kunskap).
I kapitel 1 presenteras de dominerande tillväxtmodellerna från Joseph Schumpeters tidiga arbeten i början av 1900-talet om entreprenören och kreativa förstörelse/skapandeprocesser, till de neo-Schumpeterianska modeller som utvecklats under de senaste årtiondena. Likaså definieras begreppen entreprenörskap och innovation och hur de skiljer sig från uppfinnare och vetenskapliga upptäckter. Vi gör också en återblick på entreprenörens roll under den andra industriella revolutionen och visar hur institutionella reformer – lagar och regelverk – öppnade upp för entreprenörskap och innovation. Det var där Sveriges resa från ett fattigt agrart land i Europas utkant till en kunskapsdriven välfärdsstat började.
I dag är den institutionella konkurrensen betydande samtidigt som produktionsfaktorerna talang, teknik och kapital har helt andra möjligheter än tidigare att lokalisera sig där de bästa globala förutsättningarna finns. Moderna modeller för ekonomisk tillväxt tar i betydligt större utsträckning än tidigare hänsyn till de institutionella förutsättningar som omgärdar entreprenören och hur institutionernas utformning påverkar beteenden.
Entreprenörskap kan i princip ses som en egen produktionsfaktor som bidrar med ett knippe unika kompetenser. Det gör att entreprenören är svår att ersätta med en annan individ, en robot eller en mjukvara (artificiell intelligens). Dessa individer, entreprenörerna, kan spela en avgörande roll för ett lands eller en regions utveckling (som t.ex. Steve Jobs och Ingvar Kamprad). Därför är det viktigt att politiken utgår från och förstår de betingelser som driver entreprenören. Dessa är ytterst sällan olika stöd- eller främjandeinsatser. Däremot vittnar många entreprenörer om en känsla av att kunna förverkliga något baserat på en idé, eller att lösa ett problem. Därför är det av största vikt att institutionerna (också informella som normer
Sammanfattning
20
och traditioner) inte bestraffar framgång samt tillåter experimenterande och även misslyckande. Det är här som sk ramverk kommer in vilka behandlas i det följande kapitlet.
Globalisering och teknikutveckling – hur står sig de svenska ramverken?
Inledningsvis konstateras i kapitel 2 att de globala utmaningarna är större än någonsin tidigare och sammanfaller med ett flertal globala trender som teknikutveckling, urbanisering och migration. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, har förutsättningar att utgöra ett medel för att bemöta dessa utmaningar. Men återigen är det problemlösarna eller förändringsagenterna som måste få spelrum, dvs. entreprenörer brett definierade. Utan innovation och entreprenörskap blir det svårt att nå flertalet av FN:s 17 globala mål för hållbar utveckling (ekonomiska, sociala och miljömässiga).
I en ekonomi som blir alltmer internationellt sammanflätad och där konkurrensen från nya tillväxtmarknader förväntas öka, kommer även de svenska ramverken att sättas på prov. Är de utformade för att bygga en framtida global attraktions- och konkurrenskraft för entreprenöriella miljöer och kunskapsintensiva verksamheter? Vi går igenom förutsättningarna på den svenska arbetsmarknaden, berör socialförsäkringssystemen och fortsätter med kompetensförsörjningen samt konkurrens-, reglerings- boende- och skattepolitiken. De fullständiga förslagen vad gäller kompetensförsörjningsfrågorna presenteras i kapitel 5.
Dessförinnan beskriver vi kortfattat det ekonomiska läget globalt och i Sverige. Befinner vi oss i en era av ”sekulär stagnation” eller är det efterdyningarna till finansmarknadskrisen som fortfarande gör sig gällande? Vidare diskuteras om de tekniska framsteg vi bevittnat kommer att leda till ökad arbetslöshet eller ett ett mer välmående samhälle och ett högre välstånd. Tekniska landvinningar kommer under alla omständigheter att påverka entreprenörskap, produktion och innovationsmöjligheter. Hur väl Sverige kan utnyttja de möjligheter som skapas genom tekniken beror på ramverken.
21
Sammanfattning
Svensk ekonomi har klarat sig väl igenom den globala ekonomiska krisen som inom inleddes 2008 med kraschen för Lehman-Brothers. På makronivå är statsfinanserna under hygglig kontroll, arbetslösheten förhållandevis låg och BNP-tillväxten god. Svagheterna består främst i en låg produktivitet, ett fortsatt omfattande utanförskap och en oklar beredskap inför kommande utmaningar. Beträffande mer mikroorienterade variabler, som entreprenörskap (mätt som nyetableringar), innovationer, kunskapsinvesteringar och attityder till entreprenörskap, placerar sig Sverige till stora delar i mittfåran vid jämförelser med andra länder.
Mot bakgrund av de omvärldsförändringar som lyfts fram lämnas en rad bedömningar och förslag som syftar till förstärkta internationellt konkurrenskraftiga ramverk. Förhoppningen är att uppmärksamma regeringen på viktiga områden som inom en inte allt för avlägsen framtid behöver hanteras för att skapa en grund för de förslag som lyfts fram i utredningen. Utan väl fungerande ramvillkor kan inte heller andra reformer förväntas få ett betydande genomslag.
En omvärldsfaktor som allt mer ifrågasatts och generellt utpekats som syndabock för allehanda icke önskvärda utfall och processer är globaliseringen. Det finns skäl att diskutera hur vinsterna av en globalisering kan komma det stora flertalet till godo. Förbättringra kan sannolikt ske. Samtidigt har hundratals miljoner människor kunnat lämna fattigdom och misär pga. globalsieringen. För närvarande breder protektionism och nationalism ut sig i rask takt och hotar handels- och faktorflöden. Handeln har utvecklats exceptionellt svagt under flera år vilket är oroväckande och de historiska erfarenheterna förskräcker. Även ur ett entreprenörs- och innovationssammanhang är det viktigt att regeringen arbetar för fortsatt frihandel och fördjupad integration inom EU.
Vi argumenterar kraftfullt för att den tekniska utvecklingen och digitaliseringen måste bejakas. Försök att bromsa utvecklingen kommer att vara lönlöst och försvaga Sveriges konkurernskraft och bromsa den ekonomiska utvecklingen. Sveriges framgångsrika utvecklingen de senaste 100–150 åren bottnar i att vi haft acceptans för tekniska förändringar och också legat i framkant av den tekniska utvecklingen.
Vi delar inte den pessimistiska syn på teknikutvecklingens effekter på sysselsättning som förts fram i en rad sammanhang. Ny forskning, bl.a. från OECD men också från välrenommerade universitet,
Sammanfattning
22
pekar på att effekterna har överdrivits vilket också ligger i linje med historiska erfarenheter – ända sedan Ludditerna och ångmaskinsdrivna vävstolar – av tekniska framsteg. I stället för att omkring 50 procent av arbetskraften riskerar bli ersatta av robotar och artificiell intelligens som hävdats i tidgare forskning, visar nya mer detaljerade studier att det rör sig om nio procent inom OECD (sju till åtta procent i Sverige). Det är inte lika kittlande som katastrofscenarierna men enligt vår uppfattning mer realistiskt. Den tekniska omvandlingen kommer dock ställa stora krav på omställningsåtgärder inom särskilt vissa branscher.
Digitaliseringen kommer att leda till nya affärsmodeller och på sikt sannolikt ändrade försörjningsstrukturer. Regeringen behöver följa och eventuellt utreda vilka effekter dessa förändringar innebär för det svenska socialförsäkringssystemet, möjligheterna till skatteuppbörd, kontraktsförutsättningar, eventuellt behov av förenklad företagsform för digitala plattformar, m.m. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar som beror på flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas.
Om försörjningsstrukturerna skulle gå mot mer av deltidsarbetande och deltidsföretagande bör det finnas en framförhållning och beredskap för att anpassa de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till dessa förändringar. Det för sannolikt också med sig en förnyad roll för svenska högskolor och universitet som i högre grad bör involveras i livslångt lärande även för högskoleutbildade.
Ett annat ramverk handlar om konkurrens och möjligheterna till marknadsinträde inom områden där det i dag föreligger hinder. I det sammanhanget rekommenderar vi att kommunernas verksamhet ses över för att undvika konkurrensbegränsningar, t.ex. inom cirkulär system där offentliga aktörer och privata företag samverkar. Avfallshantering nämns som ett problemområde. Det finns även anledning för regeringen att utreda om utmaningsrätten behöver förstärkas. Privata aktörer och valfrihet inom offentligt finansierad verksamhet är bra och troligen ett nödvändigt villkor för innovation och högre produktivitet. Samtidigt måste dessa verksamheter (privata och offentliga) kontinuerligt följs upp och resultaten utvärderas ur ett kvalitetsperspektiv.
23
Sammanfattning
Regelbördan är ett ytterligare ramvillkor som lyfts fram som tillväxthämmande, speciellt för små och nystartade företag. Trots att Tillväxtverket haft ett uppdrag om minskning av administrativa kostnader, och att ett Regelråd inrättats, tycks problemet inte ha minskat under senare år. I de kontakter vi haft med entreprenörer och företagare under arbetets gång har vikten av en öppen och konstruktiv dialog med den politiska makten förts fram åtskilliga gånger. Man efterlyser en funktion som dels är länken mellan entreprenörena och regering, dels har ett mer övergripande perspektiv och bevakar olika policyområden som berör entreprenörskap för att inte marknadstillträde, produktivitet och innovation ska hämmas. Vi föreslår att Regelrådets oberoende ska tydliggöras och att eventuellt knyta en Entreprenörsombudsman (EO) till rådet (eller till annan lämplig aktör). EO:s mandat bör vara brett och omfatta fler frågor än regleringar men i just det sammanhanget skulle ett samarbete vara möjligt. Diskrimineringsombudmannen är en tänkbar förebild.
De svenska ramvillkoren förefaller relativt svaga när det gäller ett antal infrastrukturella frågor: boende, underhåll och digitalisering. För många mindre företag är rekrytering av kompetens tillsammans med boende de absolut största tillväxthindren. Med en låg nivå på byggandet av framförallt hyreslägenheter, inlåsningseffekter, urbanisering och stora flyktingströmmar har behoven av bostäder ökat dramatiskt i framför allt storstadsregionerna. Ett ökat byggande måste synkroniseras med fungerande transporter och kommunikationer. Underhållet är eftersatt vilket slår på pålitligheten i kommunikationerna. Till detta kommer en digital kompetens och infrastruktur som fortfarande är på hög nivå men där Sverige karaktäriseras som en ”lagging ahead”, dvs. vi halkar efter andra ledande länder. Vi rekommenderar därför regeringen att snarast verka för en blocköverskridande överenskommelse vad gäller bostadspolitiken samt prioritera regional upprustning av infrastrukturen. De samverkansgrupper som bildats inom ramen för samverkansprogrammen skulle kunna fokusera på hur svagheter kan avhjälpas vad gäller digital kompetens generellt, nu är denna fråga spridd på tre grupper.
Avslutningsvis konstaterar vi att skatter som berör entreprenörskap och innovation, vilket sannolikt är det viktigaste och mest kraftfulla ramverk som den politiska makten förfogar över för att skapa en dynamisk och entreprenörskapsinriktad miljö, ligger relativt högt i Sverige. Undantaget är bolagsskatten annars förefaller
Sammanfattning
24
svenska skatter vara höga vad gäller såväl ägande och avkastning som skatter på företagsbyggande. Sämre förutsättningar än i våra konkurrentländer när det gäller totalt skattetryck, inkomstskatter, skattesatser på kapitalinkomster, utdelningar, optionsvinster och forskning och innovation riskerar på sikt att urholka konkurrens- och attraktionskraften i Sverige. Vi lämnar inga konkreta förslag avseende skatteområdet.
En generell rekommendation är att regeringen inrättar ett oberoende, högkompetent och rådgivande organ som med ett framåtblickande perspektiv gör kontinuerliga översikter av de svenska ramvillkoren i ett internationellt sammanhang. Det holländska WWR som funnits sedan mitten av 1970-talet skulle kunna vara en förebild.
Möjligheterna till en andra chans
I direktiven till utredningen ingår en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion, för att ge fler företagare möjlighet till en andra chans. Men frågan om en andra chans påverkas inte enbart av rekonstruktionslagstiftningen. Andra relevanta problem som lyfts fram gäller det s.k. företrädaransvaret, regelverket kring kreditupplysningar samt offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lagstiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer. För att hantera detta föreslår vi att det skatterättsliga företrädaransvaret utreds. Likaså bör kreditföretagens hantering av betalningsanmärkningar ses över. Vi rekommenderar också att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att ta fram en handledning till hur kraven på finansiell stabilitet hos leverantörerna ska hanteras vid upphandlingar. I dag formuleras vissa skallkrav hos kreditupplysningsföretagen, vilka kan diskvalificera företag som hamnat i tillfälliga betalningsproblem. Det viktiga i uppdraget är att hitta en balans mellan möjligheterna till en andra chans och de offentliga inköparens legitima krav på att leverantörerna ska klara att fullgöra sina åtaganden.
När det gäller rekonstruktion finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Där konstateras bland annat att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt. Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva före-
25
Sammanfattning
tagare. Motivationen att engagera sig i entreprenörskap påverkas förutom av grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. även av lagstiftning och rädslan för att misslyckas. Det handlar om negativa samhällsattityder till ekonomiskt misslyckande och en stigmatiserande effekt kopplat till detta. I en studie från Tillväxtanalys konstateras att reducerade hinder för misslyckande uppmuntrar till ett tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap. Samtidigt kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa negativa effekter i form av försämrade kreditmöjligheter.
När det gäller företagsrekonstruktion lämnar vi förslag som kan delas upp i fyra kategorier. Inledningsvis konstateras att antalet rekonstruktioner i dag är lågt i förhållande till antalet konkurser, vilket delvis kan förklaras av begränsad kunskap hos företagen om rekonstruktion. Men också av att konkurs många gånger framstår som ett mindre riskfyllt alternativ. Staten bör därför öka företagens kunskap om möjligheterna genom sina myndigheter och via webbplatsen verksamt.se.
Därefter följer fyra förslag kopplade till möjligheterna att minska kostnaderna i samband med företagsrekonstruktion, som i dag bedöms vara höga. Det handlar om en koncentration till ett mindre antal domstolar, som får möjlighet att bygga upp specialistkompetens, samt förslag om att rätten ska pröva rekonstruktörens arvode, införa ett s.k. separat ackord med en förenklad process för mindre företag samt att rekonstruktören ska kunna agera som förvaltare i en eventuell konkurs.
Ytterligare fyra förslag presenteras som syftar till att skapa ökade förutsättningar för att uppnå en lyckad rekonstruktion. Där föreslår vi att rättshandlingar som gäldenären företar utan samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighet, att rekonstruktörens skadeståndsskyldighet ska regleras i lag, att reglerna om gäldenärens avtal ska ändras för att bli mer lika reglerna vid en konkurs, samt att gäldenärer och borgenärer ska kunna träffa särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord.
Avslutningsvis lyfter vi två förslag som syftar till att öka borgenärens förtroende för rekonstruktionsprocessen. Det handlar dels om att förslag till rekonstruktör ska föregås av kontakter med borgenärerna, dels om ett ökat beviskrav och något mer information redan i samband med ansökan om rekonstruktion.
Sammanfattning
26
Entreprenörskap och innovation för att bemöta samhällsutmaningar
Sverige står i dag, liksom stora delar av världen, inför en rad globala utmaningar. Det handlar ofta om utveckling av nya sociala eller tekniska lösningar, som varken enskilda aktörer eller branscher har förutsättningar att hantera. Därför kan strategiska satsningar, nationella prioriteringar och koordinering av samverkansaktiviteter spela en viktig roll. Det kan också leda till bättre möjligheter för entreprenörer att utveckla innovationer som inte bara bidrar till lösningar på de svenska problemen utan som även kan skapa en grogrund för globala marknadsframgångar.
Vi anser att den svenska politiken vad gäller såväl samhällsutmaningar som främjandeinsatser (se kapitel 6) bör utgå från de globala hållbarhetsmålem i Agenda 2030. Av dessa 17 mål bör Sverige fokusera på ett mindre antal där vi förväntas ha komparativa fördelar eller där behovet är särskilt uttalade i ett svensk perspektiv. Vi bedömer dessa områden för det första vara hälsa, vård och omsorg, för det andra urbanisering och migration och slutligen klimat-, miljö- och energiområdena.
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera globala utmaningar är utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet som vi gick igenom i kapitel 2. Vi ser ny teknik som ett medel och inte främst en utmaning. Ny teknik skapar förutsättningar för effektivisering och utveckling av nya digitala tjänster och affärsmodeller. Några exempel är utvecklingen av den så kallade delningsekonomin, e-handeln, big data, robotik, artificiell intelligens, automatisering och cirkulär ekonomi.
Ett område där digitaliseringen kan få en stor betydelse är utmaningarna inom hälsa, vård och omsorg. Detta är stora samhällssektorer, med många sysselsatta och risk för ökande kostnader till följd av en allt större andel äldre i befolkning, nya tekniska och medicinska framsteg (men också sjukdomar) och ökad medvetenhet och efterfrågan på olika insatser från medborgarna. Samtidigt kan ny teknik och digitala lösningar bidra till ökad effektivitet och minskade kostnader. Men för att lyckas behövs både utbildningsinsatser och ett ledarskap som bejakar innovation. Vi förslår därför ett antal insatser som handlar om prestationsbaserade anslag, utveckling av kvalifice-
27
Sammanfattning
rade tjänster, tillgång till s.k. big data utan att patientintegriteten hotas, regionala testbäddar, internationella jämförelser och kontinuerliga utvärderingar.
En annan aktuell samhällsutmaning handlar om ökande urbanisering och migration. Under senare år har en allt större andel av jordens befolkning koncentrerats till städer, med åtföljande utmaningar när det gäller bland annat infrastruktur, transporter, klimat- och miljöpåverkan. Likaledes har även de ökade flyktigströmmarna bidragit till ett hårdare tryck på boende och infrastruktur. Vår bedömning är att migrationen kan förväntas öka på sikt även om nivåerna blir betydligt läger än 2015. Rätt hanterat är det en tillgång för en ekonomi.
Sverige ligger relativt långt framme i arbetet med hållbara städer men presterar mindre väl när det gäller integration. Det tar lång tid innan uppehållstillstånd också resulterar i ett arbete eller eget företagande. Vi föreslår insatser som syftar till snabbare integration av nyanlända på arbetsmarknaden genom nya uppdrag till lärosäten, erfarenhetsutbyte med andra länder (exempelvis Tyskland), inno va- tionstävlingar, en ”entreprenörsförmedling” kombinerat med ett mentorskap som kan matcha företagsbehov mot kompetens hos flyktingar och personer med utländsk bakgrund som redan är verksamma i Sverige. Boendefrågan kan på kort sikt bara lösas genom ett bättre utnyttjande av befintliga bostäder och vi förordar ökade möjligheter för andrahandsuthyrning och bostadsdelning.
För att möta utmaningarna inom klimat-, miljö- och energiområdet har Sverige tagit fram det ambitiösa s.k. generationsmålet, dvs. nästa generation ska ärva en bättre miljö än dagens. Som ett verktyg för omställningsarbetet har EU-kommissionen under senare år bland annat presenterat ett program för en mer cirkulär ekonomi. Grundtanken är energi- och resurseffektivitet ska minska åtgången av olika typer av råmaterial. Samtidigt ska nyproduktion ersättas med ökade reparationer, återanvändning och återvinning. Det kan exempelvis handla om att förlänga livslängden på olika produkter, dela på resurser eller ställa om till affärsmodeller där företagen säljer funktioner istället för varor och tjänster. Redan i dag finns exempel på företag som utvecklat nya affärsmodeller, som Houdini Sportswear (reparation och återvinning av sportkläder), AirBnB och Uber (delning av bostäder och transportlösningar genom digitala plattformar).
Sammanfattning
28
Vi lämnar ett stort antal förslag som berör klimat, miljö och energi. Inledningsvis handlar det om att den svenska regeringen bör verka för harmonisering av regelverk inom EU, samt en översyn och uppföljning av nationella regelverk, med ökad ambition om återvinning. Inom regelområdet lyfts förslag på att ändra reglerna för producentansvar, identifiera och reducera hinder för entreprenörskap inom kommunal avfallshantering, samt koppla vissa främjande insatser till krav på klimatsmarta lösningar (t.ex. transportbidrag). För att öka incitamenten för mer cirkulära affärsmodeller föreslås en analys av bl.a. möjligheterna med skatteväxling, minskad moms för vissa varor och tjänster, skattebefrielser för vissa tjänster och ett utökat reparationsavdrag. Samtidigt vill vi påpeka att cirkulära modeller inte alltid ör eftersträvansvärda ur ett miljöperspektiv.
Regeringen bör även uppmuntra till mer funktionsupphandling och prioritera gröna lösningar, samt ge Upphandlingsmyndigheten ett uppdrag att utveckla standardiserade mått och kriterier för detta. Vi föreslår även ökade anslag till forskning och innovation som kan bidra till ökad resurseffektivitet och cirkulära system. Staten bör även överväga att bidra med operationellt stöd för ökad industriell symbios, exempelvis genom kartläggningar av produktflöden, etablering av samverkansplattformar och matchning av privata medel för samverkan. Det behövs också satsningar på information och kunskap, exempelvis om produkters miljöpåverkan, resurseffektiva affärsmodeller och främjandeinsatser (t.ex. via en internetbaserad portal), ett uppdrag till SCB om att ta fram statistik och data för uppföljning samt att hållbarhetsaspekter integreras i undervisning på olika nivåer.
Avslutningsvis presenterar vi ett antal generella förslag, som kan öka möjligheterna att utveckla entreprenörskap och innovation inom flera områden som präglas av samhällsutmaningar. Det handlar inledningsvis om behovet av att göra tydligare nationella prioriteringar, för att kunna koncentrera begränsade resurser till områden där Sverige har bäst förutsättningar att lösa problem och utveckla internationell konkurrenskraft. Dessa prioriteringar ska löpande revideras i en bred, inkluderande process med olika samhällsaktörer. För att klara många av samhällsutmaningarna i framtiden är det även nödvändigt att bygga upp internationella samarbeten med aktörer med kompetenser som kompletterar svenska styrkeområden. I den mån offentliga medel används ska detta vara samhällsekonomiskt
29
Sammanfattning
motiverat. Som tidigare föreslagits (se ovan) bör både den reguljära upphandling som sker i form av funktionsupphandling och innovationsupphandling med koppling till samhällsutmaningar ska öka. Vi anser även att det finns större utrymme för att använda innovationstävlingar och crowd-sourcing.
Sverige som kunskaps- och innovationsnation
Kunskapsuppbyggnad och kunskapsförstärkning är nödvändigt för ett framgångsrikt entreprenörskap och avancerade innovationer som kan stärka det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Hela utbildningskedjan – från skola till forskning – måste genomsyras av kvalitet. Detta förutsätter att det finns tillgänglig kompetens, högkvalitativ utbildning och forskning inom relevanta områden. Bristen på kompetens förefaller i dag vara det absolut största tillväxthindret. Tillgång till kompetens bidrar till lokalisering av starka FoU-miljöer vilket skickar en stark signaeffekt till andra företag. Det är i sin tur en förutsättning för att attrahera utländska företags forskningsinvesteringar samt att behålla och öka inhemska företags forskningssatsningar.
Mätt som andel av BNP har Sverige under en lång period tillhört de ledande länderna när det gäller satsningar på forskning och utveckling (FoU). Samtidigt är stora investeringar i FoU ingen garanti för en hög och uthållig tillväxt. Alla forskningsresultat blir inte användbara i näringslivet och det är långt ifrån säkert att forskningssatsningar leder till utveckling och innovationskraft i samma land.
Sverige rankas även högt i olika innovationsmätningar. Det beror till stor del på våra storföretags FoU-investeringar. När det gäller andel av företagens försäljning som består av nya innovationer, export av medel- och högteknologiska produkter och export av kunskapsintensiva tjänster ligger Sverige i dag något under EU-genomsnittet. Dessutom har näringslivets satsningar på FoU-investeringar i Sverige minskat, även om Sverige fortfarande tillhör toppen när det gäller de totala belopp som investeras i FoU.
I vilken utsträckning kunskap och forskningsresultat används i befintliga företag och genererar nya innovativa och entreprenörsdrivna företag i Sverige beror på den förda politiken – ramvillkoren – inom ett stort antal policyområden. I en aktuell utvärdering av
Sammanfattning
30
svensk forsknings- och innovationspolitik konstaterar OECD att det gjorts ambitiösa offentliga forskningssatsningar under senare år. Effekterna på den vetenskapliga kvaliteten inom lärosätena tycks dock vara måttliga, delvis p.g.a. ett svagt ledarskap men även bristande fokusering och incitamentsstrukturer för forskarprestationer och samverkanssatsningar.
För att öka kvaliteten och tydliggöra incitamenten föreslår vi att den konkurrensutsatta delen av forskningsanslaget ökar till 50 procent under en 5–10 års period. Vi vill också införa ett nytt och bredare kriterium för samverkan. Vi förslår även ökade krav på ledarskapet inom akademin, en konsolidering av forskningsfinansieringen till färre och större program samt fortsatt stöd till rekrytering av internationella spetsforskare.
När det gäller kompetensförsörjning lägger vi ett antal förslag som handlar om utbildningsystemets utformning. För skolan handlar det om en rättvisare bedömning genom vidareutveckling och verkställande av förslag från en tidigare utredning om nationella prov, förstärkta insatser för ökad kompetens inom matematik och digitalisering på olika nivåer och ett utvidgat uppdrag till lärosätena om kontinuerlig vidareutbildning av högskoleutbildade. Vi lämnar även förslag som syftar till ökad involvering av näringslivet, bl.a. en snabbare hantering av ansökningar som berör rekrytering av utländsk kompetens.
Det blir allt viktigare att utveckla tvärsektoriell samverkan mellan olika grupper för att hantera de samhällsutmaningar som vi står inför - nationellt och globalt. Vi ställer oss därför bakom de ökade anslag till Vinnova och Rise via Testbädd Sverige som syftar till att samordna forskningsinsater kring vissa frågor (snarare än discipliner), kommersialisering och tillgängliggöra demonstrations- och testanläggningar. Delar av dessa anslag bör kunna användas för att se över behovet av kommunikation, operativt stöd och finansiering till mindre och medelstora företag så att också dessa kan ta del av den svenska forskningsinfrastrukturen.
För att uppmuntra lärosätens engagemang i innovation och samverkan föreslår vi att lärarundantaget behålls, men att varje lärosäte själv kan besluta om vilken policy man vill tillämpa för intellektuella äganderättigheter. Vi tycker även att regeringen tar ett initiativ till en översyn av sekretesslagen, kombinerad med en anmälningsplikt avseende immaterialrättsligt ägandeskydd för anställda. För att öka
31
Sammanfattning
rörligheten mellan akademi och andra sektorer anser vi att erfarenhet av relevant innovationsverksamhet och forskning inom andra sektorer (t.ex. erfarenheter av klinisk prövning och forskning i Life Science-sektorn)bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och tjänstetillsättning. Vi lämnar även förslag på att utvecklingen av campus-baserade mötesplatser ska tillgodoräknas i det nya samverkanskriteriet. Likaså föreslår vi att innovationskontorens rådgivning i tidiga skeden bör kunna öppnas även för fristående innovatörer med kvalificerade idéer.
Avslutningsvis resonerar vi kring ett avskaffande av taket för avdrag för FoU-anställda, kombinerat med en sänkning av subventionsgraden från tio till fem procent för att stärka bevekelsegrunderna för näringslivets forskningssatsningar i Sverige. En utredning rörande av små och medelstora företags möjligheter att få stöd i immateriella rättsfrågor rekommenderas också.
Ett effektivare främjarsystem
Dagens främjarsystem består av ett stort antal aktörer och insatser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främjarsystemet, våra siffror visar på en spridning från 6,5 miljarder vid en konservativ bedömning till nästan 100 miljarder när alla tänkbara former av stöd inkluderas (tabell 6.2). Vi bedömer att den förstnämnda siffran bäst speglar statens nettokostnad för företagsfrämjande insatser. Många politikområden har insatser som riktar sig till individer och företag, men det huvudsakliga syftet är inte alltid att bidra till näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt. Överlag är främjarsystemet oöverskådligt och i till stora delar omöjligt att utvärdera så som det organiseras i dag.
Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandeinsatserna:
• En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insatserna bör om möjligt vara de globala utmaningar som redogörs för i kapitel 4.
• Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region.
Sammanfattning
32
• Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU.
• Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer med Näringsdepartementet som huvudansvarig.
De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande samtidigt som de samhällsekonomiska effekterna kan vara avsevärda. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åtagande. Dessa globala samhällsutmaningar bör kombineras med mer specifika svenska samhällsutmaningar och insatserna bör riktas mot sektorer där Sverige har särskilt goda förutsättningar att bidra (se kapitel 4).
Vi anser att överblicken och samordningen av statens främjarinsatser är en första förutsättning för ett effektivare system. Olika myndigheter har i dag överlappande uppdrag och företagen har svårt att hitta rätt i stödsystemet. Styrning och uppföljning försvåras av att målformuleringarna för programmen är alltför vaga. Vi föreslår därför att Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och internationalisering. De myndigheter eller lämpliga aktörer som får ett mer operativt ansvar måste också utrustas med resurser för sina respektive uppdrag.
Det behövs även en tydligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer. Eftersom många program och insatser i dag genomförs via regionalt utvecklingsansvariga aktörer med olika förutsättningar, föreslår vi en övergripande kartläggning i samverkan med berörda aktörer av vilka strukturer och funktioner som behövs. Delegering av program bör åtföljas av en konsekvensanalys med utgångspunkt i regionala förutsättningar och behov av kompetens och finansiella medel för genomförandet.
Beträffande frågan om samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande systemet är vår utgångspunkt att förslag på effektiviseringar måste grunda sig på vilka effekter olika åtgärder visat sig ge. Tyvärr är dagens effektutvärderingar otillräckliga i detta avseende. Vi har därför ingen solid vetenskaplig grund för att peka ut vilka program som bör utvidgas eller läggas ned. Det finns
33
Sammanfattning
flera orsaker till att dagens effektutvärderingar inte ger tillräcklig vägledning för framtida politiska prioriteringar. Fortfarande beställer de stödgivande myndigheterna egna utvärderingar, de samhällsekonomiska kostnaderna för insatserna inkluderas inte i analyserna, många positiva spridningseffekter är svåra att utvärdera och mångfalden av insatser gör det svårt att isolera effekterna av enskilda program.
Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre beslutsunderlag i framtiden. Det handlar om att öka förutsättningarna för utvärdering genom utveckling av uppföljningsbara mål, ett uppdrag till Tillväxtanalys att undersöka möjligheterna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser, en tydligare uppdelning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter, samt en konsolidering av stöden till färre – men större – program och insatser. Det är viktigt att utvärdering sker av en oberoende instans och vi föreslår att Tillväxtanalys eller annan myndighet renodlas för att kunna genomföra professionella utvärderingar. Hela kedjan i främjandet måste beaktas, från uppföljbara mål till den samhällsekonomiska effekten.
Vi lämnar även förslag på en effektivare utformning av informationsinsatserna. Det första handlar om ökad digitalisering, genom att uppdra åt Bolagsverket och Tillväxtverket att fortsätta utvecklingen verksamt.se. Information och rådgivning bör på sikt kunna ske via nätet i allt högre utsträckning. Slutligen förordar vi en fortsatt fokusering av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden och där branschmässiga eller geografiska begränsningar undviks.
För att stimulera efterfrågedriven innovation som kan bidra till att skapa nya marknader för innovativa företag, lyfter vi avslutningsvis fram fyra förslag. Inom upphandlingsområdet föreslår vi en ökad användning av funktionsupphandling, ett uppdrag till Upphandlingsmyndigheten rörande mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning, samt att krav på innovationsdrivande upphandling bör finnas i myndigheternas regleringsbrev. Vi föreslår även ett kompletterande program inom forskning och innovation som utgår från myndigheters behov, med inspiration från det holländska programmet SBIR och det brittiska programmet SBRI.
Avslutningsvis föreslår vi att dokumentation kring främjandeinsatser ska bli tydligare och tillgänglig på olika nivåer – kommun, landsting/länsstyrelser och nationellt.
Sammanfattning
34
Konsekvensanalys
Konsekvensanalysen omfattar de statfinansiella effekterna, jämställdhetsaspekter och eventuella kostnadsökningar för företagen. Vi finner att de statsfinansiella effekterna är små liksom konsekvenserna för jämställdhet och företagens kostnader. Den totala kostnaden uppskattas ligga i häradet 600–700 miljoner kronor.
35
1 Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Uppdrag och forskningsbakgrund
”the inventor produces ideas, the entrepreneur ‘gets things done’ … an idea or scientific principle is not, by itself, of any importance for economic practice.” (Joseph Schumpeter)
1.1 Inledning
Under de senaste decennierna har synen på entreprenörens roll i dynamiska och tillväxtdrivande processer reviderats radikalt. Från att ha varit mer eller mindre frånvarande i de dominerande tillväxtmodellerna i åtminstone ett halvt sekel, anses i dag entreprenören vara kritiskt viktig i värdeskapande ekonomiska processer. Den rollen var tidigare förbehållen storföretagen och massproduktion av standardiserade produkter. I dag har en kombination av inkomstökningar, teknikutveckling och konsumentpreferenser öppnat upp för mindre och nystartade företag med ett mer varierat utbud.
Synen på storföretagens roll stärktes av de tillväxtmodeller som sedan mitten på 1980-talet lyft fram kunskap – forskning och utveckling (FoU) samt utbildning – som avgörande för ekonomisk tillväxt och ett växande välstånd. Kunskapssatsningar, privata och offentliga, beskrevs som motorn i tillväxtprocessen. Hackade motorn var det bara att öka offentliga FoU-investeringar eller stimulera privata för att tillväxten återigen skulle skjuta fart.
I dag är synen betydligt ner nyanserad och framför allt finns en större förståelse för att kunskap (brett definierat) snarare ska ses som bränslet medan entreprenören kan karaktäriseras som motorn
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
36
i ekonomisk utveckling. Tillväxtens mikrofundament kan då beskrivas som mötet mellan en individ eller idé och de institutionella förutsättningar – lagar, regelverk och normer – som möjliggör att en idé materialiseras i form av ett nytt eller växande företag. Ser vi tillbaka råder inget tvivel om att samspelet mellan individ och institutionellt ramverk har drivit på den ekonomiska utvecklingen: Henry Ford, Ingvar Kamprad, Bill Gates, Steven Jobs, Larry Page, Sergej Brin och Niklas Zennström är några exempel på entreprenörer som gjort skillnad. Det utesluter naturligtvis inte att makroinriktade åtgärder (penning- och finanspolitik) tidvis måste vidtas för att stabilisera en ekonomi.
Slutsatsen av dessa insikter är att den tidigare – i viss mån fortfarande dominerande – fokuseringen i tillväxtpolitiken på kunskapssatsningar måste kompletteras med andra åtgärder. Kunskapsuppbyggnad är inte tillräckligt; kunskapen måste också omvandlas till varor och tjänster för att komma samhället till godo. Kunskap omvandlas inte per automatik till innovationer, växande företag och ökat välstånd. För detta krävs institutioner och drivkrafter som gynnar företagande och entreprenörskap. Följaktligen bör en tillväxtfrämjande ekonomisk politik vila på vad som skulle kunna kallas ett entreprenörs- och innovationspolitisk ramverk där fundamenten består av:
• Kunskapshöjande åtgärder, dvs. en globalt konkurrenskraftig forskning och utbildning på olika nivåer.
• Kunskapsomvandlande åtgärder, dvs. mekanismer som möjliggör att ny och befintlig kunskap kan användas (och därmed spridas) för att starta företag och testa idéer på marknaden.
Det innebär att individuella drivkrafter och initiativ bör få ett betydligt större utrymme i utformandet av den ekonomiska politiken. I takt med att ekonomin blir alltmer internationellt sammanflätad och konkurrensutsatt ökar också behovet av förnyelse och därmed också betydelsen av att motorn i ekonomin, entreprenören, får tillgång till bra bränsle. Detta är avgörande för att Sverige ska kunna bygga attraktions- och konkurrenskraft i en globaliserad omvärld.
I de följande kapitlen kommer vi att redovisa våra förslag vad gäller de mer generella frågeställningar som specificeras i direktiven. Direktiven innehöll dessutom ett uppdrag att komma med förslag
37
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
till författningsförändringar med avseende på företagsrekonstruktion. I Del 2 av betänkandet finns en detaljerad redogörelse för de förändringar som vi föreslår vad gäller företagsrekonstruktion, inklusive en genomgång av gällande rätt, en internationell utblick och författningskommentarer.
Del 1 av betänkandet inleds nedan med en sammanfattning av uppdraget, därefter en historisk tillbakablick av entreprenörens betydelse samt avslutningsvis en kortfattad genomgång av den relevanta forskningslitteraturen. I de övriga sex kapitlen behandlas de fem tematiska områden som angivits i direktiven samt en avslutande konsekvensanalys av förslagen. Utöver en uppsättning förslag i kapitel 2–6 innehåller kapitel 2 också bedömningar eller rekommendationer rörande frågeställningar som kan aktualiseras längre fram i tiden men där det är viktig att redan idag ha en beredskap för kommande förändringar. Dessutom återfinns en sammanfattning av förslagen vad gälle rekonstruktion i kapitel 3.
Rapporten i övrigt är upplagd så att kapitel 2 tar sig an de mer övergripande ramvillkoren eller institutionerna som på sikt är avgörande för entreprenörskap, innovation, näringslivets dynamik och ekonomisk tillväxt. Inledningsvis sammanfattar vi diskussionen kring den tekniska utvecklingen och vad den kan förväntas betyda för entreprenörskap och sysselsättning liksom för den ”svenska modellen”. De katastrofscenarier som med jämna mellanrum dyker upp fäster vi mindre tilltro till och hittar stöd för detta i ny forskning. Beträffande ramvillkoren uppmärksammar vi arbetsmarknad, socialförsäkringssystem, kompetensförsörjning, marknadskonkurrens och produktivitet, boende och infrastruktur samt entreprenörsskatterna i en internationell jämförelse.
Därefter tas insolvensfrågorna upp i kapitel 3 med fokus på rekon struktionsförfarandet. Utöver en sammanfattning av de förslag som utförligt redovisas i del två av betänkandet, pekas även på en del andra omständigheter som bedöms vara av vikt i ett insolvensammanhang. Vi diskuterar hur företrädaransvaret, betalningsanmärkningar och kreditbedömningar vid offentlig upphandling kan förväntas påverka möjligheterna att komma tillbaka efter att företaget gått i konkurs eller hamnat i betalningssvårigheter och i viss mån också kompetensförsörjningen.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
38
I det följande kapitel 4 presenteras de samhällsutmaningar som vi definierat som mest betydelsefulla och där det svenska entreprenörskapet och innovationerna bedöms ha störst möjlighet att bidra natiionellt såväl som globalt. Utgångspunkten är de globala utvecklingsmålen och 2030-agendan.
Som vi påpekat ovan är kunskap ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för såväl tillväxt som entreprenöriella och innovativa processer. Kapitel 5 innehåller en förslagskatalog på hur Sverige kan stärkas som kunskapsnation. Förslagen sträcker sig från skola till forskningssatsningar och fördjupade kontakter mellan akademi och näringsliv. Vårt fokus ligger på incitament och kvalitet.
I kapitel 6 går vi vidare med en genomgång och kartläggning av olika främjandeinsatser för att stärka entreprenörskap och innovation. Vi konstaterat att systemet är oöverskådligt med en hel del överlappningar och oklara mandat för olika aktörer. Kapitlet utmynnar i hur systemen skulle kunna samordnas och effektiviseras genom bl.a tydligare målformuleringar och utvärderingskrav. Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 7 en konsekvensanalys av våra förslag.
1.2 Beskrivning av uppdraget
1.2.1 Utredningens direktiv
Regeringen beslutade den 5 februari 2015 att tillsätta en utredning om Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. Uppdraget lämnades till Pontus Braunerhjelm, som särskild utredare. Utredningens uppdrag var att identifiera hinder och möjligheter, samt lämna förslag på åtgärder, för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörskapsklimatet i Sverige. I direktivet specificerades fem tematiska områden som skulle analyseras:
• Ramvillkorens påverkan på entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga
• Företagsrekonstruktion
• Samordning och effektivisering av det innovations- och företagsfrämjande stödet
• Rörlighet, ökad samverkan samt ökat nyttiggörande av forskningsresultat
39
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
• Förmågan att möta samhällsutmaningar
I sammanfattningen av direktiven specificerades särskilt nio uppgifter:
• göra en översyn av hur centrala ramvillkor påverkar förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och omställningsförmåga och vid behov lämna förslag på förbättringar av ramvillkoren,
• redogöra för hur beskattningen av entreprenörer och ägare av företag är utformad i ett urval av viktiga konkurrentländer,
• göra en översyn av vissa regler för företagsrekonstruktion och lämna de förslag till författningsändringar som behövs,
• se över, analysera och lämna förslag på hur det svenska innovations- och företagsfrämjande stödet kan samordnas och effektiviseras, med särskilt fokus på tillväxt i företag inklusive internationalisering,
• utreda hur man inom ramen för befintliga strukturer kan öka möjligheterna till samverkan mellan universitet och högskolor, institut, offentlig sektor i övrigt och näringsliv och öka nyttiggörandet av forskningsbaserad kunskap,
• analysera hur matchning mellan idéer och entreprenörer möjliggörs i dag, hur licensiering används som ett sätt att kommersialisera vid universitet, högskolor och institut gentemot näringslivet, samt mot bakgrund av analysen lämna förslag på hur detta ytterligare kan förbättras,
• analysera hinder för rörlighet mellan olika sektorer och anställningsformer och mot bakgrund av analysen ge förslag på hur systemen effektivare kan stödja rörlighet,
• analysera och lämna förslag på hur man kan förbättra möjligheterna att utveckla lösningar på samhällsutmaningar genom innovation och entreprenörskap, samt
• analysera och lämna förslag på hur utvecklingen av affärsmodeller inom cirkulär ekonomi kan underlättas, för att underlätta för innovationer som bidrar till en hållbar utveckling.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
40
Utredaren skulle enligt direktivet senast den 25 oktober 2015 delredovisa de slutsatser som bedömdes ha bäring på regeringens forsknings- och innovationspolitik. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas den 16 oktober 2016. Utredningens direktiv framgår av Dir 2015:10.
1.2.2 Avgränsningar
I uppdraget ingår en komparativ redogörelse av entreprenörs- och ägarskatter i ett urval konkurrentländer. Utöver denna redogörelse omfattar uppdraget inte skatte- och socialavgiftsfrågor.
Vårt fokus ligger på aktörer och processer som kan förväntas ha en positiv effekt på kunskapsuppbyggnad och förnyelse. Ibland skiljer man i litteraturen mellan levebröds-, nödvändighets- och möjlighetsbaserat entreprenörskap. Den två förstnämnda typerna baseras på verksamhet som startas därför att en individ t.ex. förlorat sin tidigare anställning eller inte kan hitta någon annan försörjningskälla och faller i regel utanför vår definition av entreprenörskap. Möjlighetsbaserat entreprenörskap bygger på att en individ ser en potentiell affärsmöjlighet. Det är den typen av entreprenörskap som vi riktar uppmärksamheten mot i utredningen.
1.2.3 Utredningens arbete
Uppdraget har i enlighet med direktivet genomförts i dialog med Regeringskansliet (Näringsdepartementet) genom dels löpande avrapporteringar till ansvarigt statsråd/statssekreterare, dels Regeringskansliets medverkan i den expertgrupp som kopplats till utredningen. Under utredningens arbete har totalt åtta möten med expertgruppen genomförts.
I samband med en avrapportering för statssekreterare Oscar Stenström den 16 november 2015 framfördes även önskemål om en delredovisning med fokus på cirkulär ekonomi. Detta resulterade i en separat underlagsrapport, som överlämnades den 25 januari 2016. En delrapport har också överlämnats den 23 oktober 2015 avseende de delar i utredningen som bedömdes vara av relevans för den kommande forskningspropositionen.
41
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Expertgruppen har bestått av företrädare för Regeringskansliet (Närings-, Finans-, Utbildnings-, Social-, Utrikes- och Justitiedepartementet), myndigheter (Tillväxtverket, Tillväxtanalys, Vinnova, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten), näringslivsorganisationer (Svenskt Näringsliv och Företagarna), forskning (Stockholms universitet och RISE), samt representanter för Almi Företagspartner AB, Swedish Private Equity & Venture Capital Association (SVCA), Bankföreningen, svenska rekonstruktörer och den ideella sektorn. Experterna har bistått utredningen med synpunkter och faktaunderlag i olika frågor.
I enlighet med direktiven har utredaren även sammankallat en referensgrupp huvudsakligen bestående av entreprenörer. Dessa har representerat nystartade, små och medelstora företag, samt en svensk science park, fördelade på ett flertal branscher, regioner och företag i olika skeden av sin verksamhet. Referensgruppen har under utredningsperioden haft nio möten.
Utredaren har också biståtts av ett kansli, som letts av huvudsekretrare Johan Kreicbergs, samt Ek dr Maria Lindqvist, professor i civilrätt Annina Persson och Kammarrättsråd Andreas Sundberg. Särskilda uppdrag har även lagts ut på ett antal experter och forskare med kompetens inom olika områden av betydelse för utredningen.
Efter denna sammanfattning av direktiven övergår vi till att kortfattat beskriva den forskningsbakgrund mot vilken uppdraget genomförts.1 Innan vi fördjupar oss i tidigare forskningsresultat kommer vi dock att förklara begreppen entreprenör, innovation och uppfinning.
1.3 Några definitioner: Entreprenör, innovation, uppfinnare och vetenskaplig upptäckt 2
Vårt fokus ligger på entreprenörskap och innovation. Vi ska därför ägna ett par sidor åt att definiera dessa begrepp och förklara hur de skiljer sig från uppfinningar och vetenskapliga upptäckter.
1 För mer detaljer information om direktiven hänvisas till bilaga 1.2 För en mer utförlig genomgång av entreprenörs- och innovationsbegreppet, se Braunerhjelm
(2011).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
42
I forskningslitteraturen finns en rad olika definitioner av entreprenörskap som baseras på både egenskaper och funktion (Wennekers och Thurik 1999). Bland de vanligen förekommande återfinns Schumpeters (entreprenören stör ekonomins jämviktsläge), Knights (omvandlar osäkerhet till kalkylerbar risk) och Kirzners (utnyttjar prisskillnader och driver ekonomin mot jämvikt).3 Mer moderna tappningar skiljer på entreprenörskap som sker genom att ett nytt företag startas, eller inom ett redan existerande företag (intraprenörskap), i individbaserade nätverk eller genom s.k. socialt entreprenörskap. Vad som förenar dessa olika dimensioner av entreprenörskap är någon form av förnyelse och i regel finns även en tillväxtambition. Vi använder oss av följande definition:
Entreprenörer är ekonomins förändringsagenter och bidrar till förnyelse och dynamik oavsett var de verkar. Avser entreprenörskapet en nyetablering tar entreprenören risken för verksamheten och ansvarar också för resultatet av verksamheten.
Definitionen sammanfaller väl med Schumpeters (1911) ursprungliga definition av entreprenören som förändringsagent (agent of change). När vi i det följande refererar till entreprenör ska detta förstås i bred bemärkelse – förnyelseagenten oavsett om detta sker inom ett existerande företag, är en nyetablering eller riktar sig mot social verksamhet.
Entreprenören är emellertid sällan en uppfinnare och än mer sällan en forskare. En uppfinning kan förstås som en apparat, metod eller process med ett visst mått av teknikinnehåll som framtagits av en eller flera individer. Den kan vara patentbar eller öppet tillgänglig och bygger ofta på en tillämpning av ny teknologi eller en vetenskaplig upptäckt. Den senare är något som framkommit genom att vetenskapliga metoder tillämpats på ett specifikt problem vilket lett till resultat som därefter utsatts för sedvanlig vetenskaplig kontroll och granskning.
Notera att varken en uppfinning eller en vetenskaplig upptäckt innebär att ekonomiskt värde eller samhällsnytta skapats. För att detta ska ske måste den nya kunskapen – uppfinningen eller upptäckten – få ett användningsområde som täcker något slags behov. Entreprenören är en central länk i dessa processer: genom att kombinera ny kunskap med existerande, eller använda beprövad kunskap
3 Schumpetter (1911), Knight (1921) och Kirzner (1997).
43
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
på nya sätt, identifierar och testar entreprenören ett behov och en potentiell ny marknad. Då tas också steget från uppfinning/upptäckt till innovation, dvs. innovation definieras utifrån ett marknadsperspektiv:
Innovation innebär att ett ekonomiskt värde kan kopplas till en ny vara eller tjänst, nya organisationsformer, nya insatsvaror eller nya marknader, eller kombinationer av dessa. Innovation spänner således över de flesta branscher och ekonomiska verksamheter.
Också vårt innovationsbegrepp bygger till stora delar på Schumpeters definition från 1911.4 Notera att ”ekonomiskt” värde innefattar innovationer utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rondellen brukar exemplifiera en sådan innovation (färre olyckor som sparar liv och kostnader).
Även om entreprenören är kritiskt viktig för att innovationen ska äga rum involverar innovationsprocessen ett antal aktörer: uppfinnare, forskare och anställda som kommer med idéer, användare och kunder som efterfrågar nya varor, tjänster eller processer, säljare som kommunicerar idéer, finansiärer som tror på det potentiella värdet och därför skjuter till kapital och kompetens samt offentliga och marknadskompletterande aktörer. Innovationsprocesser utvecklas således i relationer och genom utbyte av information mellan individer, företag och andra organisationer. Systemperspektivet är därför en viktig del i att förstå hur innovationer uppstår och är beroende av ramvillkorens utformning.5
Son nämnts ovan innebär våra definitioner av entreprenörskap och innovation att vad som brukar refereras till i litteraturen som levebröds- eller nödvändighetsföretagare faller utanför den följande analysen. Dessa typer av företag startas vanligtvis för att de generar en tillräcklig inkomst för en person eller familj att klara sig på, men det finns sällan någon ambition att bidra till förändring, förnyelse eller tillväxt.
4 Den är också snarlik OECD:s definition: ”Införandet eller genomförandet av en ny eller väsentligt förbättrad vara, tjänst eller process, nya marknadsföringsmetoder eller nya sätt att organisera affärsverksamhet, arbetsorganisation eller externa relationer.”5 För en diskussion om skillnader i innovationsförutsättningar se Stiglitz (2014) som baserat på en teoretisk modell hävdar att den nordiska modellen är överlägens den anglosaxiska, respektive Acemoglu m.fl. (2012) som framför den omvända ståndpunkten.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
44
1.4 Varför är entreprenören viktig? En forskningsbakgrund 6
I dag råder konsensus bland ekonomer och samhällsvetare om att ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling på lång sikt drivs av teknikutveckling och innovation, även om det finns skilda uppfattningar om vägen dit. Kunskapssatsningar har sedan länge utpekats som den enskilt viktigaste komponenten i ekonomisk tillväxt och tillmäts en väl så stor, eller rent av större betydelse, än kapital- och arbetskraftstillskott. Tveklöst är kunskap och kunskapsuppbyggnad avgörande för ekonomisk utveckling och ska ses som ett nödvändigt – men långt ifrån tillräckligt – villkor för att långsiktigt främja teknikutveckling och innovation, samt i förlängningen en uthålligt hög tillväxttakt och ett ökat välstånd.
Nedan kommer vi kortfatta att gå igenom de dominerande tillväxtmodellernas utveckling och vilken roll som entreprenörskap och innovationer ansetts ha. Vi börjar dock med en historisk tillbakablick.
1.4.1 En tillbakablick – den andra industriella revolutionen
Inom ekonomisk teori, och speciellt tillväxtteori, försvann entreprenören ur modellerna någon gång på 1930-talet. I takt med att allt mer sofistikerade matematiska jämviktsmodeller utvecklades fanns det inte utrymme för en så svårmodellerad och bångstyrig aktör som entreprenören. Samtidigt var det få som tvivlade på att entreprenören spelat en avgörande roll vid tidigare tillväxtsprång och ekonomiers utveckling. Det illustreras av den första industriella revolutionen under 1700-talet, men i än högre grad av den andra i slutet av 1800-talet, som präglades av stora tekniska genombrott – bl.a. elektriciteten och förbränningsmotorn, men också telefoni, rörliga bilder och olika sanitetsinnovationer. Detta la grunden för framväxten av nya företag och branscher som byggde på ny kunskap och teknologiska landvinningar.
6 Avsnittet drar på tidigare bidrag av Eliasson (2007), Acs m.fl. (2009), Braunerhjelm (2011) samt Braunerhjelm m.fl. (2012). Se dessa för ytterligare fördjupningar. Genomgången fokuserar på produktivitets- och tillväxteffekter av entreprenörskap och innovation. Ansatser som betonar innovationssystem och framkomst av innovationer tas upp löpande i senare kapitel (Lundvall 1992, Freeman 1995, Teece 1968, Edquist 2005, Stiglitz 2014, Dosi och Stiglitz 2014). För en översikt och kritisk granskning av innovationssystemslitteraturen och dess dynamiska effekter, se Carlsson (2007).
45
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
Karaktäristiskt för denna period var reformer som dels omfattade både kunskapsförstärkning (som obligatorisk skolgång), dels förbättrade möjligheter till omvandling och spridning av kunskap till samhälleliga nyttigheter (t.ex. skärpt konkurrens genom avskaffandet av skråväsendet och begränsat risktagande genom aktiebolag). Det skapade möjligheter för riskbenägna och framåtblickande individer att starta företag utan att sätta all sin egendom på spel. Det var ur denna mylla som många av dagens stora och fortfarande framgångsrika svenska företag växte fram.
Parallellt genomfördes handelsliberaliseringar, vilket innebar att nya marknader öppnades, handelsvolymerna ökade och länder specialiserade sig i högre utsträckning. Likaså ökade de gränsöverskridande investeringarna och människor reste mellan länder på ett enklare sätt än tidigare. Resultatet kunde avläsas i en hårdare konkurrens, ökad produktivitet, stigande löner och en högre levnadsstandard.
Denna dynamiska process tog dock ett abrupt slut i och med första världskrigets utbrott och den protektionistiska era som följde ända fram till slutet av andra världskriget.
Det finns all anledning att tro att Joseph Schumpeter (1911) som i början av 1900-talet var verksam i Wien – då världens centrum för såväl vetenskap som konst – tog starkt intryck av den utvecklingen. År 1911 lanserade han sina banbrytande arbeten kring entreprenören som den främsta drivkraften i industriell omvandling, dynamik och tillväxt. Han såg kreativ förstörelse/skapande (mångfald, variation och marknadsselektion) som nödvändigt för den ekonomiska utvecklingen, där omfattande förändringar baserade i entreprenöriella aktiviteter varvades av långsiktig stabilitet. Långt senare har mycket av det Schumpeter förutspådde också visat sig vara riktigt. Exempelvis hävdar Baumol (2002, 2010) att entreprenöriella, radikala innovationer praktiskt taget förklarar all ekonomisk utveckling sedan 1700-talet. Emellertid blev den Schumpeterianska eran förhållandevis kort.
1.4.2 Från entreprenörs- till efterfrågedriven tillväxtpolitik
Under mellankrigsperioden var konjunktursvängningarna betydande och kulminerade med krisen på 1930-talet. Schumpeters entreprenörsdrivna tillväxtsyn fick stå tillbaka för en mer makroinriktad analys, ljuset riktades mot ekonomins efterfrågesida. Bland
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
46
pionjärerna för den inriktningen märks bl.a. Stockholmsskolan (Gunnar Myrdal, Erik Lindahl, Erik Lundberg m.fl.) men främst John Maynard Keynes arbeten. Genom att använda finanspolitik (skatter och offentliga utgifter), penningpolitik (räntor) och valutapolitik (förändringar i växelkursen) kunde staten påverka det samlade efterfrågetrycket i ekonomin och därmed dämpa konjunktursvängningarna. Vikten av entreprenörskap, företagande och andra utbudsrelaterade faktorer (t.ex. tekniska framsteg) rönte inte samma intresse. Modellerna föreföll också fungera väl, särskilt när det fanns outnyttjade resurser – främst arbetskraft – som kunde sysselsättas i produktiva verksamheter.
I slutet av 1950-talet började dock dessa modeller ifrågasättas i allt högre grad. Verkligheten stämde inte överens med modellen, vilket Robert Solow (1956, 1957) var först med att visa. Effekterna av ökade investeringar och sysselsättning förklarade endast en mindre del av den ekonomiska tillväxten. I stället var det andra och okända faktorer som tillskrevs det största ”förklaringsvärdet”. Detta blev känt som Solows tekniska residual.
Residualen antogs innehålla ny och förbättrad teknik, bättre utbildad arbetskraft samt innovationer. Senare forskning har påpekat att också organisatoriska förändringar, förändringar i branschsammansättningar och marknader, nyetablering och utslagning av företag bör ingå – det vill säga mycket av det som Schumpeter i sina tidigare arbeten kallade kreativ förstörelse.
Flera av dessa variabler har också en tydlig policyrelevans, men eftersom det inte gick att definiera vilka faktorer som främst påverkade tillväxt gick det följaktligen inte heller att dra några säkra policyslutsatser.
1.4.3 Kunskapsdrivna tillväxtmodeller
Det dröjde till slutet på 1980-talet innan tillväxtforskningen återigen sköt fart, främst genom Paul Romers (1986, 1990), Robert Lucas (1988) och Sergio Rebelos (1991) forskning kring kunskapsbaserade tillväxtmodeller. Denna ansats kallas också för den endogena skolan, eftersom den försöker visa att kunskapsinvesteringar drivs av vinst-
47
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
maximerande företag och individer (alltså är en del av modellen och inte exogen). Detta skulle åtminstone delvis förklara det tomrum (dvs. Solows tekniska residual) som fanns i de tidigare ansatserna.
Produktionsfaktorn kunskap (främst FoU) antogs bestå av dels den FoU som företagen själva tog fram, dels en samhällelig kunskapsstock tillgänglig för alla. Företagens FoU-satsningar var således delvis företagsspecifika, samtidigt som en del spillde över till den samhälleliga kunskapsstocken.
Mer specifikt antogs högutbildade ta fram ny FoU samtidigt som företagen drog på den samlade kunskapsstocken, dvs. tidigare forskningsrön. Detta ledde till ny teknik eller design som kombinerades med kapital för att tillverka nya kapitalvaror (halvfabrikat och andra insatsvaror). Tillsammans med arbetskraft, humankapital och kapital användes kapitalvarorna för att tillverka konsumtionsvaror. Produktion av kunskap, kapitalvaror och konsumtionsvaror kan ske inom ett företags olika divisioner eller dotterbolag, alternativt fördelas på flera företag. Marknaden antas vara karaktäriserad av monopolistisk konkurrens (flera företag tillverkar liknande produkter och produktionen sker med begränsade stordriftsfördelar).
Romers och flera andra ekonomers arbeten ledde till den ekonomisk-politiska slutsatsen att privata investeringar i kunskapsproduktion (FoU) var lägre än vad som var samhällsekonomiskt optimalt (Arrow 1962). Skälet var att kunskapsinvesteringarna spiller över till andra företag som kan tillgodogöra sig den kunskapen utan att behöva investera själva. Följaktligen finns skäl för staten att genom subventioner och skatteincitament stimulera fram ökade investeringar i FoU.
Det finns en intressant koppling mellan ovan beskrivna modeller och modeller i ekonomisk geografi som betonar täthet, kunskapsspridning och dynamiska effekter. Kunskap sprids framför allt inom ett geografiskt begränsat område och följaktligen är de ekonomiska effekterna koncentrerade till ett begränsat antal regioner eller städer.7
Neo-Schumpeterianer
Den första generationens kunskapsbaserade tillväxtmodeller modifierades under tidigt 1990-tal för att inkludera en viss typ av entreprenörer. Föregångare bland dessa s.k. neo-schumpeterianska mo-
7 Se Henderson and Thisse (2004).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
48
dellbyggare var bland andra Segerstrom (1991, 1995), Aghion och Howitt (1992, 1998) samt Cheng och Dinopoulos (1992). Innovation modellerades som ”forskningstävlingar” där vinnaren fick (tillfälligt) monopol samtidigt som annan kunskap blev föråldrad och företag slogs ut.
Dessa modeller gjorde anspråk på att ha fångat Schumpeters kreativa förstörelseprocesser, vilket till viss del är korrekt. Men samtidigt fokuserar den här typen av modeller på mycket specifika och avgränsade typer av innovation och entreprenörskap – FoU som närmast kan liknas vid forskarens arbete på de stora läkemedelsbolagen, men som har ganska litet att göra med entreprenörskap och innovation i en mer generell mening. Följaktligen blir de ekonomisk-politiska slutsatser som modellerna leder till också svåra att tillämpa mer generellt på innovation och entreprenörskap. Inte minst underskattas den roll som små och nystartade företag kan spela, och där innovationer sällan härrör ur forskning. Och de förmår naturligtvis inte heller fånga den tillväxt som möjliggörs av bättre organisationsformer, hårdare konkurrens m.m.8
En parallell och i viss mån överlappande forskningsinriktning har haft ambitionen att integrera neo-schumpeterianska tillväxtmodeller med insikter framsprungna ur forskningsområdet industriell organisation. Fokus för den forskningen har varit hur etableringshinder, strategisk FoU, strategisk samverkan m.m. påverkar innovation och tillväxt.9 Ett resultat av denna forskning är att graden av konkurrens påverkar innovation och nivån på innovationerna påverkar nyetablering. Etableringshinder bör följaktligen vara låga för att stimulera effektivitet och produktivitet. Hur låga inträdeströsklar påverkar existerande företag beror på var på teknikfronten som företaget befinner sig – mer teknologiskt avancerade företag förväntas välja att öka sina
8 Acs m.fl. (2004) och Braunerhjelm m.fl. (2010) utgår från en Romer-modell och visar hur även entreprenörer som inte är involverade i forskning bidrar till innovation och tillväxt. Entreprenörernas förmåga till innovation bygger på deras kapacitet (som är ojämnt fördelad) att dra på tidigare kunskapssatsningar och att använda den kunskapen för att lansera nya varor och tjänster. På det viset blir entreprenören ett instrument för att realisera kunskapsspridningen; denne kommersialiserar kunskap. I Acs m.fl. (2009) visas hur entreprenörskapet beror på de möjligheter som skapas av kunskapssatsningar i kombintaion med de institutionella förutsättningarna. 9 Se Laffont och Tirole (1993), Acemoglu m.fl. (2003), Berry och Pakes (2003), Durnev m.fl. (2004), Aghion m.fl. (2004, 2006), Chun m.fl. (2007), Howitt (2007) och Aghion m.fl. (2013).
49
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
innovationssatsningar för att bemöta potentiell konkurrens, medan mindre sofistikerade företag antas minska eller lägga ner sin innovationsverksamhet om hotet bedöms som för kostsamt att bemöta.
Trots långtgående förenklingar och antaganden i både den första och andra generationens kunskapsdrivna tillväxtmodeller bidrog dessa med grundläggande insikter beträffande kunskapens roll i tillväxtprocessen.10 För det första förklaras investeringar i humankapital (utbildning) liksom i FoU av att vinstmaximerande företag och individer konkurrerar med ny kunskap, nya kvaliteter och nya varor. För det andra leder investeringar i kunskap till stora och ihållande spridningseffekter till andra företag i en ekonomi. De företag som investerar i kunskap kommer således inte fullt ut att kunna behålla den för sig själv – även andra företag kan dra nytta av den. Den samlade kunskapsstocken växer, produktivitet och tillväxttakt ökar.
1.4.4 De evolutionära tillväxtmodellerna – Schumpeters arv
”The essential point to grasp is that in dealing with capitalism we are dealing with an evolutionary process…” (Schumpeter 1942, s. 82). Enligt Schumpeter var kapitalism, eller marknadsekonomi, en förutsättning för en ständigt pågående dynamisk förändringsprocess. Det var den insikten som låg bakom begreppet kreativ förstörelse, vilken byggde på mångfald, variation och selektion som grund för förnyelse och tillväxt (Eliasson 1991).
Under de senaste årtiondena har en evolutionär tillväxtansats utvecklats parallellt med de endogena tillväxtmodellerna. Denna betonar förutsättningar och möjligheter på mikronivå, dvs. individers och företags möjligheter att exploatera ny och befintlig kunskap i innovationssatsningar. Små och nystartade företag blir i det perspektivet viktiga eftersom de kan förväntas experimentera med olika varianter och olika kombinationer av ny och befintlig kunskap, vilka testas på marknaden. Dessa innovativa verksamheter karaktäriseras av experiment, osäkerhet och risktagande där marknaden slutligen fäller avgörandet om en produkts kommersialiseringspotential.
I sin moderna form presenterades denna alternativa modell av tillväxtens grundvalar först av Nelson och Winter (1982). Modellen byggde på att företagens verksamhet styrs av vad de kallade rutiner.
10 Se t.ex. Jones (1995a, 1995b).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
50
En utgångspunkt var att företag i regel är tämligen obenägna att förändra sin verksamhet, vilket i kombination med oändliga möjligheter till förändring och en ändlig förmåga att överblicka dessa rationellt (bounded rationality), tvingar fram ett behov av tumregler och rutiner. Företagen antas därför vara kontinuerligt involverade i en sökprocess för att antingen själva utveckla nya rutiner (FoU), vilket Nelson och Winter kallar för innovation (processinnovation), eller imitera andra företags rutiner. Alla sökbeteenden är förenade med kostnader; sannolikheten till förbättringar stiger i takt med att FoU- eller andra sökkostnader ökar.
Att utveckla innovationer kräver således mer resurser men kan också generera högre avkastning. Slutligen kan noteras att Nelson och Winter antar att storleken på de resurser som satsas på att söka efter nya rutiner hänger på företagens lönsamhet. Detta tenderar att leda till att ekonomin bli mer storföretagsdominerad, eftersom stora företag vanligen uppvisar högre vinst.11
Nelson och Winters ansats förklarar både variation och selektion och hur kunskap bevaras och överförs mellan perioder. Deras nytänkande ledde till en omfattande forskning där varianter av den ursprungliga modell presenterades. Särskilt intressant är Winters (1984) utvidgning av modellen till att omfatta också entreprenörer och nyetablerade företag. Här finns två dominerande innovationsaktiviteter – en entreprenöriell och en mer traditionell. Den förstnämnda, som antas vara mer beroende av extern kunskap, domineras av entreprenörer och nyetablerade företag, medan den senare rutinen förväntas vara förknippad med existerande, större företags egen FoU. För en översikt, se Winter (2016).
1.4.5 Tillbaka till individperspektivet – entreprenörskap som en produktionsfaktor
Tanken att kunskap och kompetens är spridda på ett stort antal individer och företag går tillbaka ända till Menger (1871) och var också centralt i Hayeks (1945) forskning. På individ- och företagsnivå skiljer sig därför möjligheterna till förnyelse och innovation radikalt från en situation till en annan, liksom förväntat utfall av sådana satsningar. Utifrån den bilden av en ekonomi – decentraliserad kunskap,
11 Jämför Schumpeter (1942).
51
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
mötet mellan individ, idé och den omgivande ekonomisk-politiska miljön – blir det betydligt svårare att utforma en ekonomisk politik som utifrån riktade insatser främjar innovation. Till och med den mest välinformerade experten, ekonomen eller företagaren kan bara överblicka en mindre del av den totala ekonomin.
Olika individer har information som tolkas på olika sätt och som gäller olika saker. Endast ett fåtal av dessa individer väljer att starta ett företag kring sina insikter. Att sätta likhetstecken mellan å ena sidan den anställde dirketören i storföretaget, egenföretagaren eller en löntagare, och å den andra sidan entreprenören, innebär att man inte förstår hur ovanlig kompetensen är för innovativt entreprenörskap. Potentiellt innovativa entreprenörer är få och kan inte lätt ersättas med annan arbetskraft. Många tenderar dessutom att redan ha trygga och välbetalda jobb i existerande företags karriärhierarkier, vilka de måste ge upp om de vill starta eget. Den bakgrunden borgar också för det mest framgångsrika entreprenörskapet (Andersson och Klepper 2013).
Det finns skäl till att entreprenörskap bör betraktas som en egen produktionsfaktor (Audretsch och Kielbach 2004). Vid marknadstransaktioner kan priser och kvantiteter observeras, vilket gör att vi kan skilja ut vad som är avkastning på arbete respektive kapital. För entreprenörsinsatser är detta omöjligt, då avkastningen är ett resultat av det värde som uppkommer genom kombinationen av eget arbete, entreprenörsinsatsen och finansiella resurser. Entreprenörskap interagerar således positivt med övriga insatsfaktorer och kan beskrivas som ett odelbart ”knippe” (bundle) av dessa insatser. Det är den egenskapen som är grunden för den vinst som tillfaller entreprenören. Har entreprenören ett intresse av att bolaget ska växa (vilket oftast är fallet) kan en hög andel av vinsten förväntas bli återinvesterad i företaget.
Som Nordhaus (2004) visat är också de förmögenheter som framgångsrika entreprenörer skapat bara en bråkdel jämfört med de totala värden som tillfallit samhället – konsumenter och användare. Bill Gates personliga förmögenhet uppskattas således bara uppgå till ett par procent av det värde som generats av Microsoft. Dessutom är Gates i färd med att donera stora delar av sina tillgångar till samhällsangelägna ändamål.
Ett viktigt argument för att behandla entreprenörskap som en separat produktionsfaktor är också att entreprenörer empiriskt verkar bete sig annorlunda än löntagare. Deras beteende är t.ex. känsligare
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
52
för ekonomiska incitament än löntagare. Jämförelser visar i regel att egenföretagares inkomster påverkas mer av skatter än löntagares (är mer skatteelastiska), kanske för att företagare har större kontroll över hur de redovisar sina inkomster och över sin arbetstid.12
Men också på andra sätt reagerar och agerar entreprenörer annorlunda jämfört med arbetstagare och storföretagsdirektör. Eftersom de representerar ett knippe odelbara funktioner har entreprenören ofta svårt att skilja på sin roll som ägare, företagsledare och att vara en integrerad del av företaget. Forskningslitteraturen har visat att trots uppenbara negativa konskevenser med att fortsätta att driva ett företag som är i finansiella svårigheter, väljer ofta entreprenören att fortsätta till ”the bitter end” beroende på att de upplever sig själva så intimt förknippade med verksamheten. Det kan synas irrationellt men som annan kognitiv forskning konstaterat kan en mer utdragen process i emotionellt kännbara sammanhang (t.ex. vid långvarig sjukdom och dödsfall) göra det lättare för den drabbade att återhämta sig.13
Detta skulle delvis förklara varför processerna blir onödigt långdragna trots personligt kännbara konsekvenser när ett entreprenörsdrivet företag hamnar i ekonomiskt trångmål. Å andra sidan visar det sig att en mer utdragen process underlättar för entreprenören att komma tillbaka – kanske starta ett nytt företag – om inte de ekonomiska konsekvenserna vid en tidigare avveckling (konkurs) av företaget blivit för begränsande.
En slutsats av detta är att tydliga signaler som gör att entreprenören avslutar verksamheten i tid bör kombineras med en rimlig tidsrespit för entreprenören att fatta ett rationellt ekonomiskt beslut angående sitt fortsatta företagande. Kommer entreprenören ur ett misslyckat företagande utan att ha drabbats av oproportionerliga eller oskäliga kostnader kan det generera framtida samhällsekonomiska vinster i form nya och mer framgångsrika företag.
12 Se t.ex. Saez (2010), Chetty m.fl. (2011) och Kleven och Shultz (2011). Bastani och Selin (2014) finner att också att svenska egenföretagare är mer skattekänsliga än löntagare, men finner låg skattekänslighet för båda grupperna.13 Se Shepherd m.fl. (2009) och referenserna i artikeln.
53
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
1.4.6 Empiriska resultat
Under de senaste decennierna har den empiriska forskningen rörande betydelsen av entreprenörskap och innovationer fått ett betydande uppsving. Skälen är dels en starkare teoretisk grund, dels att tillgången till data förbättrats. Detta till trots är studier av sambandet hur entreprenörskap, kunskapssatsningar och innovation påverkar tillväxt/produktivitet behäftat med betydande mätproblem. Entreprenörskap är en snarast en egenskap som inte lätt fångas i statistiken, kunskap har ofta en ”tyst” karaktär (Polyiani 1956) och innovation omfattar mer än produkter och tjänster. Exempelvis är FoU-utgifter och patent/patentansökningar de vanligaste måtten, men dessa fångar inte t.ex. varumärken, tjänster, organisationsförändringar, eller på att nya marknader definieras och exploateras. FoU-utgifter är dessutom ett input-mått som inte nödvändigtvis leder till innovationer.
Övergripande har dock allt starkare och robusta empiriska resultat presenterats som pekar på de mindre och nya företagens ökande betydelse för sysselsättning och näringslivets dynamik (OECD 2015a–d). Inom forskningen har ett stort antal artiklar funnit signifikanta och positiva effekter av de mindre företagens och entreprenörskapets betydelse för innovation och tillväxt.14 På regional nivå – där analysen underlättas av att de formella institutionerna är desamma – finns ett stort antal analyser som drar slutsatsen att entreprenörskap och kunskapsnivå båda bidrar starkt till innovation och högre produktivitet, men är koncentrerat till ett fåtal regioner eller orter, t.o.m. ner på kvartersnivå inom städer (se Andersson och Larsson 2016, Andersson m.fl. 2016).
Utbildning och FoU-satsningar är enklare och mer tillgängliga variabler. Det anses allmänt vara en viktig tillväxtfaktor men de empiriska resultaten är spretiga på makronivå, särskilt för högre utbildning.15 Otvetydigt är att kunskap och kunskapsuppbyggnad är nödvändiga förutsättningar för produktiva verksamheter och att den samhällsekonomiska avkastningen av privata kunskapssatsningar är
14 Se t.ex. Acs och Audretsch (1987, 1990), Levine och Renelt (1992), Feldman (1994), Baldwin och Johnson (1999), Thurik 1999, Acs m.fl. (2004), Beck m.fl. (2005), Block m.fl. (2009, Braunerhjelm m.fl. (2010),) och Klapper m.fl. (2010). Kausalitetseffekterna kan vara svåra att härleda och i delar av deessa bidrag handlar det snarare om korrelationer. 15 Temple, (1999), Aghion och Howitt (2008), Bergman (2012), Fernand and Jones (2014).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
54
betydande.16 Men i ökad utsträckning har det konstaterats att andra faktorer spelar en stor roll för att kunskap ska omvandlas till samhällsnytta. Ett intressant bidrag är Michellaci (2003) som med utgångspunkt i en teoretisk modell empiriskt visar att en relativt svag kommersialisering av forskning kan förklaras med för få entreprenörer.
Systemsansatsen visar på vikten av komplementära aktörer – offentliga och privata – för att kunskapssatsningar ska leda till nya, växande och innovativa företag (Etskowitz 1998). Däremot spelar de samlade samhällsekonomiska effekterna, dvs tillväxt- och produktivitetsutveckling på makronivå, inte en lika framträdande roll i dessa modeller.
1.4.7 Implikationer för den ekonomiska politiken
De Schumpeterianska tankegångarna har nästan fullbordat en 360-graders sväng: efter att ha varit mer eller mindre utrensade från forskning och utbildning har entreprenören sedan 1990-talet återigen blivit en aktör att räkna med. Orsaken är bl a den kritik som riktats mot hur kunskap sprids och omvandlas i de tidigare tillväxtmodellerna. Notera att medan svagheten i den neoklassiska modellen var att kunskap sågs som ”manna från himlen”, dvs. var exogen och oförklarad, brister de kunskapsbaserade modellerna i att förklara hur kunskap sprids och omvandlas till kommersiella nyttigheter. Likaså uppstår inga kostnader när företag utnyttjar den samhälleliga kunskapsstocken. Dessutom är det empiriska stödet svagt för dessa modeller.
En viktig lärdom från såväl de teoretiska modeller som utvecklats som empirin, är att det entreprenöriella beslutet tenderar att vara decentraliserat eftersom informationen är spridd och fragmentarisk. Centralstyrda stater får allt svårare att styra en ekonomi bestående av miljontals löntagare och konsumenter och hundratusentals företag.
I en evolutionär och tillväxtorienterad ekonomi blir det därför avgörande att dess aktörer – där var och en har sina fragment av information men där ingen har grepp om helheten – har möjlighet att handla utifrån den egna informationen. Nya marknader eller nischer
16 Corrado m.fl. (2012) hävdar att det finns komplementariteter företagens investeringar i immateriellt kapital (FoU, marknadsföring, IKT, utbildning, etc.).
55
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
fungerar som en experimentverkstad, där nya idéer prövas mot gamla och de mest framgångsrika överlever, medan de utan framtidsutsikter avvecklas och frigör resurser. I dessa processer är nyetablering, företagstillväxt och utslagning av företag typiska inslag. Kunskap och kommersialisering sker i dynamiskt adaptiva system präglat av kontinuerligt lärande och återkopplingar mellan olika aktörer.
På detta sätt är ekonomin ständigt i rörelse, ständigt utsatt för omvandlingstryck. I en dynamisk ekonomi kommer produkter, företag och kanske t.o.m. hela marknader att försvinna och ersättas av nya produkter och företag som är bättre och effektivare. Statens främsta uppgift blir att tillhandahålla generella villkor – incitaments- och infrastukturer, rättssystem, m.m. – som främjar entreprenörskap och innovation (vi återkommer till detta i det följande kapitlet).
Dynamiken bygger på såväl direkta som mer långsiktiga indirekta effekter (figur 1.1). De förstnämnda innebär att ny kapacitet tillkommer och att nya strukturer utvecklas om den entreprenöriella kommersialiseringen blir lyckosam. Detta sker antingen via ett nytt företag eller via expansion av befintliga företag. Den andra direkta effekten är utslagning av kapacitet och frigörelse av resurser.
De indirekta effekterna består av högre effektivitet, snabbare strukturomvandling, ökad innovationsbenägenhet och en större variationsrikedom i varu- och tjänsteutbudet. En ytterligare, men vagare indirekt effekt, kan sägas bestå i att entreprenörskap ofta har en självförstärkande effekt som innebär att entreprenöriella satsningar i sig leder till nya möjligheter och signaleringseffekter som stimulerar andra till entreprenörskap (i figuren visas detta av pilen från ”tillväxt” tillbaka till ”ny entreprenöriell upptäckt”).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
56
Figur 1.1 Entreprenörskap och tillväxt
Källa: Braunerhjelm m.fl. (2012), baserad på Fritsch och Müller (2004).
För att sammanfatta: ny teoretisk och empirisk forskning som utgår från de evolutionära och institutionella ansatserna visas hur ramvillkor (lagar och regelverk) samverkar för att kunskapsspridning och entreprenörskap ska resultera i viktiga innovationer. Den ekonomisk-politiska uppgiften blir med detta synsätt betydligt svårare än i den traditionella kunskapsdrivna tillväxtmodellen, där policyimplikationerna tenderar att begränsas till subventioner eller skattelättnader för FoU och utbildning. Skillnaderna i de ekonomisk-politiska slutsatserna, jämfört med de som härleds ur de kunskapsbaserade tillväxtmodellerna är uppenbara: är kunskap och entreprenöriell förmåga decentraliserade och spridda på ett stort antal aktörer bör politiken verka generellt och säkerställa att samtliga omfattas av åtgärderna på ett icke-diskriminerande vis. Att staten skulle skilja ut en särskild typ av teknik eller grupp av företag och stödja dessa via ”aktiv näringspolitik” kan vara förenat med betydande långsiktiga risker.
57
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
1.5 Det offentliga åtagandet
Ekonomisk tillväxt bygger på konkurrens mellan företag som får sina affärsidéer prövade på marknaden. Nya aktörer med nya affärsmodeller ser till att de äldre företagen kontinuerligt måste effektivisera sina verksamheter och utveckla sina erbjudanden till kunderna. Ineffektiva företag slås ut.
Den övergripande principen för ett offentligt åtagande, dvs. stöd i någon form, finansierat av offentliga medel, är att insatserna koncentreras till områden som karaktäriseras av olika former av marknadsmisslyckanden (externaliteter, risker, assymmetrisk information, etc.) samtidigt som de potentiella samhällsekonomiska vinsterna kan vara betydande. Givet att en sådan situation kan definieras utifrån vissa kvalifikationer (se nedan), bör stödet riktas så nära det problem som man försöker lösa som möjligt. Det innebär att åtgärder bör riktas mot den specifika faktor som kan identifieras med en eventuellt stor samhällsnytta, t.ex. att främja digital teknik i undervisningen och inte teknik generellt.
Följaktligen varken kan eller bör offentliga aktörer uppfylla alla de behov som identifieras av individer och företag. I sammanhanget kan man skilja på olika typer av behov, exempelvis:
• upplevda behov, som i princip kan vara obegränsade, t.ex. önskemål om minskad konkurrens, ökad lönsamhet och mer egen tid,
• reella behov som företagen är medvetna om och har möjlighet att avhjälpa genom egna insatser, t.ex. rekrytering eller köp av vissa konsultinsatser,
• reella behov som företagen har, men inte själva är medvetna om eller behöver hjälp med att lösa, t.ex. genom rådgivning eller kompetenshöjande insatser,
• reella behov som företagen inte själva kan lösa (p.g.a. höga kostnader, komplexitet, osv.) och som det är rimligt att hantera med stöd från offentliga aktörer, med hänsyn till rådande marknadskrafter och tillgängliga resurser.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
58
Med utgångspunkt i dessa principer är det viktigt att tydligt definiera vilka typer av insatser och målgrupper som bör prioriteras. Det avgörande är den samhällsekonomiska effekten. Enskilda företags och branschers upplevda behov av olika insatser kan i princip vara obegränsade.
I dag finns en inbyggd problematik i att myndigheter och andra aktörer bedöms efter hur väl de lyckas med sina insatser utan att den samhällsekonomiska aspekten alltid beaktas. Om ambitionen t ex är att få hög utväxling på investerat kapital så ökar naturligtvis förutsättningarna om man prioriterar målgrupper som har goda tillväxtförutsättningar och som kanske hade klarat sig väl även utan offentligt stöd (dvs. additionalitet och marknadskomplementeringen blir lågt).
Argument för offentliga stöd
I ekonomisk teori lyfts en rad argument för och emot att offentliga insatser ska stödja olika privata verksamheter.17 Det teoretiska fundamentet handlar om att den privatekonomiska avkastningen för viss verksamhet kan vara lägre än den samhällsekonomiska, vilka leder till en lägre produktionsnivå än vad som är optimalt ur samhällets perspektiv. Man brukar tala om förekomsten av externaliteter, dvs. spridningseffekter som påverkar andra aktörer i samhället. De kan vara negativa (t.ex. produktion med miljöförstörande effekter) eller positiva (t. ex. forskningssatsningar eller ett trovärdigt rättsystem som minskar kostnaderna för ekonomiska transaktioner). I det första fallet kan staten korrigera den negativa effekten genom t. ex. koldioxidbeskattning eller bidrag till utveckling av miljöteknik. I det senare fallet kan staten på olika sätt subventionera forskning och garantera domstolarnas oväld (överklagandemöjlighet, bekämpa korruption, etc.)
Varor eller tjänster som kommer samhället till gagn mer generellt benämns kollektiva varor. Exempel är fyrar och parker där det är svårt eller omöjligt att ta betalt för en tjänst.18 Men också rättsväsende, försvar, utbildning och forskning sorteras in under begreppet
17 Se bl.a. Tillväxtanalys (2015) och Svensson (2016).18 I litteraturen talar man om icke-exkluderbarhet och icke-rivalitet, dvs. det är svårt att begränsa konsumtionen och konsumtion av en kund påverkar inte konsumtionsmöjligheten för andra potentiella kunder (Arrow 1962, Scotchmer 2004).
59
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
kollektiva varor. Anledningen till att marknadsaktörer inte kan leverera tjänsten eller produkten beror på att det föreligger någon form av marknadsmisslyckande.19
För utredningens vidkommande är det relevant om t.ex. kapitalmarknaderna inte klarar vissa segment i företagens finansiering. Särskilt nyetablerade, små och unga företag kan ha svårt att få finansiering, exempelvis till investeringar och till projekt inom forskning och innovation som skulle vara lönsamma på lång sikt. Detta förklaras bland annat av förekomsten av asymmetrisk information, där företaget vet mer om sin produkt eller tjänst än en potentiell finansiär, men kanske är ovilligt att lämna ut information av rädsla för stöld av idén.20 För en utomstående finansiär krävs relativt stora insatser för att skaffa sig denna information. Ofta är insatserna som krävs ungefär lika stora oavsett om det gäller stora och små belopp som behöver finansieras. Detta innebär att finansiärerna kan vara ovilliga att gå in i mindre företag i uppstartsfasen. I många länder görs därför statliga insatser för att underlätta kapitalförsörjningen i mindre företag. Det kan handla om statliga lånegarantier eller offentliga riskkapitalbolag.21
FoU-satsningar är ett annat exempel på verksamhet som genererar positiva spridningseffekter som påverkar innovation och entreprenörskap. Det ligger också till grund för flertalet av de modeller som beskrevs i avsnitt om kunskapsdriven tillväxt. Oavsett om det sker
i
ett företag eller på universitet och högskolor kan FoU leda till
exempelvis ny teknik som har spridningseffekter långt utanför det egna företaget (som t.ex. Microsoft). Samtidigt är det svårt för företaget som har utvecklat tekniken att tillgodogöra sig alla inkomster som tekniken gett upphov till, särskilt om den modifieras för att vara användbar i andra branscher. Utan statliga ingripanden kan därför satsningarna på FoU bli för låga jämfört med vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta motiverar subventioner till forskning och utveckling
i
privata företag.
19 Vid naturliga monopol, dvs. situationer där stordriftsfördelar innebär att det bara finns utrymme för en aktör (t.ex. infrastruktur som järnvägsspår, broar, mm), är också skäl för ett offentligt åtagande. Även i dessa fall kan dock driften där infrastruktur utnyttjas konkurrensutsättas i de flesta fall. 20 Finansiering kan komma från olika aktörer, exempelvis banker, VC-bolag eller privatpersoner, t.ex. affärsänglar.21 I Svensson (2016) finns en mer utförlig beskrivning av motiven för statliga ingrepp på marknaden.
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
60
På motsvarande sätt kan insatser för att främja internationalisering motiveras. Det traditionella antagandet är att när företagen nått en viss verksamhets- och erfarenhetsnivå har de också ökat sin produktivitet och lönsamhet vilket möjliggör att de kan börja exportera. Nyare forskning tyder dock på betydande inlärningseffekter kopplade till export vilket
i
sin tur påverkar företagets produktivitet och
konkurrenskraft (Andersson m.fl. 2008). En högre produktivitet som härrör från export kombinerad med informationströsklar och att internationaliseringskunskaper som eventuellt sprids till andra företag kan utgöra grunden för ett offentligt åtagande.
Ytterligare argument för statliga insatser utgår från ett bredare systemperspektiv. Det bygger på att det kan finnas anledning för staten att ta en mer aktiv roll i hela processen från grundläggande FoU till mer tillämpad utveckling. Det handlar inte bara om att korrigera marknadsmisslyckanden, utan även om att främja och i vissa fall t.o.m. styra den tekniska utvecklingen. En förespråkare för detta synsätt är Mariana Mazzucato (2013), som hävdar att den amerikanska staten i flera fall spelat en stor roll för att utveckla innovationer från idé till marknad22. Andra menar att staten kan höja tillväxttakten i en ekonomi genom att ställa krav på produkter och tjänster, exempelvis vid upphandling, och därmed stimulera till teknisk innovation och nya affärsmodeller. Systemperspektivet har fått ett relativt stort genomslag i Sverige och många andra länder, men har kritiserats för att inte tydligt definiera vilka åtgärder eller specifika stöd som bör prioriteras. Utvärderingar av systeminsatser är också sällsynta och förknippade med betydande svårigheter.
Argument emot offentliga stöd
Det finns flera teoretiska argument som vänder sig emot att det offentliga ägnar sig åt aktiv näringspolitik. Det kan handla om insatser som inte främst syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden eller oönskade bieffekter av insatser.
Ett av motargumenten gäller risken för så kallad privilegiejakt (rent seeking) och har uppmärksammats i nationalekonomisk forskning. Det kan exempelvis innebära att bidrag används till att belöna vissa grupper. Då finns en risk att pengarna inte går till de projekt
22 Massucato (2013).
61
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
som har högst samhällsekonomisk avkastning, utan till de som är mest skickliga på att söka medel eller influera politiker, exempelvis genom lobbying eller opinionsbildning, eller verkar inom områden som vid tillfället anses vara värda att stötta.23 Risken för privilegiejakt är störst då staten använder sig av riktade insatser och selektiva regler för att dela ut ekonomiska stöd, exempelvis i form av subventioner, lån och skatteundantag.
Ett annat motargument är utmaningen att veta var och när statens insatser kan bidra till att få marknaden att fungera bättre. Det är inte troligt att staten skulle vara bättre på att identifiera potentiellt lönsamma investeringar och företag än den privata marknaden. De företag som inte får finansiering av privata riskkapitalbolag kanske heller inte bör ha finansiering, vare sig av privata eller statliga aktörer? Informationsproblemet handlar inte bara om problemet med ”picking winners” utan även om svårigheter med att hantera asymmetrisk information och externa effekter. Samt om ”cutting the loosers” eftersom politiska hänsyn och prestige kan styra besluten.
Ytterligare ett problem som lyfts fram gäller risken för snedvridning av konkurrens. Det handlar om att stöd kan ges till ett mindre produktivt företag, som därigenom kan konkurrera ut ett i grunden starkare och mer produktivt företag.
Utöver dessa argument mot statlig intervention finns det ett antal utmaningar att beakta när man bedömer om stöd i allmänhet, och selektiva stöd i synnerhet, ska införas.24 Det handlar exempelvis om administrationskostnader, som riskerar att utgöra en relativt stor del av budgeten för små och selektiva stödprogram. Det kan krävas lika mycket resurser för att hantera utlysningar, bereda ansökningar och hantera utbetalningar och annan administration i ett litet program som i ett större. Det finns också en risk för att locka företag till långsiktigt felaktiga satsningar (lock-in effekter), om stöden fördelas till specifika ändamål eller sektorer. Företagsstöd kan försvåra en långsiktigt nödvändig strukturomvandling genom att låsa fast resurser i en ogynnsam struktur.
Slutligen leder ekonomisk-politiska interventioner till samhällsekonomiska effektivitetsförluster om skatterna behöver höjas för att finansiera stöden. Avkastningen måste därför vara tillräckligt hög för
23 Att påverka regelverket (regulatory capture) är ett annat sätt att tillskansa sig fördelar.24 Tillväxtanalys (2014), Feldstein (1999), Barkman & Fölster (1995), KKV (2013).
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
62
att kompensera för sådana kostnader, det är viktigt att effekterna av olika insatser analyseras såväl före (ex ante) som efter (ex post) genomförandet.
1.6 Avslutande reflektion
I kapitlet har vi försökt lägga en grund för den fortsatta analysen genom att först definiera de centrala begreppen som står i fokus för utredningen – entreprenörer och innovationer – vilket följdes av en kortfattad genomgång av forskningen. Vi har lyft fram de strömningar inom forskning som betonar vikten av entreprenörskap och innovation för tillväxt och ekonomisk utveckling. Denna genomgång av tillväxtforskningen har kompletterats med insikter rörande när det kan anses vara motiverat för staten eller det offentliga att främja entreprenörskap och innovation, dvs. göra en marknadsintervention.
Ett samhälles institutioner – formella som lagar och regelverk men också informella som normer och traditioner – styr förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och ekonomisk utveckling. Är inte dessa kompatibla och samordnade mellan olika politikområden för att skapa förutsättningar för entreprenörskap och innovation, kommer inte heller de ekonomisk-politiska åtgärder vi föreslår i de följande kapitlen ha någon större betydelse.
Ledstjärnan för främjarsystemet bör vara samhällsekonomiska effekter och en väl avvägd användning av skattemedel. Det innebär att olika åtgärder bör följas av i första hand effektutvärderingar som kan kompletteras med processutvärderingar. Rätt använt är det ett inlärningsinstrument som kan bistå främjandeaktörer i sitt interna arbete men också vara vägledande i vilka åtgärder som kan motiveras, vilka ändamål som ger mest effekt och bör främjas samt vem som bör vara utförare.
I regel ser det annorlunda ut. Utvärderingar och tydliga målformuleringar är relativt sällsynt. Främjandet är inte enbart utformat för att bidra till högre och hållbar tillväxt, det kan finnas en rad andra syften som i och för sig kan vara lovvärda. Det kan handla om att förbättra miljön eller skapa jämnare förutsättningar mellan regioner. Insatser på områden som har andra syften bör inte förväxlas med
63
Det svenska innovations- och entreprenörskapsklimatet
främjandeåtgärder för att stärka näringslivets förutsättningar. Därför är det viktigt med transparens och utvärdering av olika insatser och att dessa tydligt kopplas till mätbara mål.
Ytterligare en politisk dimension som påverkar främjarpolitiken är medlemskapet i EU. Selektiva företagsstöd kan godtas inom EU om de syftar till att utveckla mindre gynnade regioner, främja små och medelstora företag, forskning, utveckling och innovation, utbildning, sysselsättning eller kultur, eller skydda miljön. För att godkännas av Europeiska kommissionen bör företagsstöd enligt EU:s regler ligga i allmänhetens intresse och bidra till en vinst för samhället och hela ekonomin. Det finns också möjligheter att utforma en åtgärd i enlighet med reglerna för stöd ”av mindre betydelse”, vilka inte kräver EU:s godkännande.25
Regelverket skapar följaktligen möjlighet för en rad främjandeinsatser som inte alltid är väldefinierade. Men det ligger i allas intresse att främjandesystemet bidrar till ett framgångsrikt entreprenörskap, livskraftiga företag och genomgripande innovationer. Det är vad som historiskt har bidragit till skattebaser, högre levnadstandrad och ett stigande välstånd.
25 Det benämns försumbart stöd till näringslivsverksamhet och får inte överstiga 200 000 euro under en treårsperiod.
65
2 Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
”The best leaders have the ability to do both the urgent things that demand attention today and at the same time lay the groundwork for inno vation that will pay dividends for decades.” (Bill Gates)
2.1 Nya vägar för entreprenörskap, innovation och utvecklingskraft
Entreprenörskap och innovation är inte längre enbart förbehållet utvecklade länder. Länder och regioner som tidigare sågs som imitatörer eller oförmögna att bidra med genuint entreprenörskap och radikala innovationer tar allt större plats på de globala marknaderna: Kina och delar av Sydostasien i första hand men också Östeuropa och södra Afrika. Att kinesiska konsumenter föredrar We Chat framför What’s App beror inte på protektionism eller inträdesbarriärer utan speglar en bättre och mer innovativ tjänst.1 På liknande sätt har innovationer utvecklats av lokala entreprenörer som bättre motsvarar de behov som finns i t.ex. södra Afrika. Ett ofta använt exempel är mobilbetalningstjänsten M-Pesa.
Det innebär att framtiden bär med sig en betydligt hårdare konkurrens, men kanske inte i första hand för varor och tjänster. Visserligen kommer relativa produktionskostnader även fortsättningsvis att vara viktigt, men kombinationen av tillgång på humankapital, kompetent riskkapital, investeringar och livskvalitet (bo-
1 Financial Times (2016a).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
66
ende, miljöfaktorer, säkerhet och kvalitet på välfärdstjänster) kan förväntas komma att styra lokaliseringen av entreprenörskap, teknikutveckling och innovation i allt högre grad (Moretti 2012).
Nya produktionstekniker – ökad automatisering, robotisering, interaktiva robotar (co-robots), 3D-printing, m.m. – innebär samtidigt att betydelsen av arbetskraftskostnaderna minskar. Artificiell intelligens (AI) bedöms kunna ersätta mer humankapitalintensiva och avancerade uppgifter.
De som förmår att hantera den nya tekniken och omsätta den i globalt efterfrågade produkter och tjänster kommer också att kunna hävda sig väl i denna nya värld. Att bygga global attraktionskraft blir allt viktigare för regioner och länder som strävar efter att utveckla och bibehålla dynamiska och tillväxtstarka miljöer (IVA 2015).
Kunskap är följaktligen en nyckelfaktor för Sveriges framtida utveckling och välstånd. Och avgörande är att den kunskapen kan mäta sig med omvärldens och omfattar alla skeden av kunskapsuppbyggnad – skola, yrkes- och universitetsutbildning, offentlig och privat forskning. Men som vi argumenterat i kapitel 1 räcker det inte med satsningar på kunskap. Historien visar att kunskap som inte sprids till olika delar av samhället snabbt blir värdelös. Ångmaskinen uppfanns för 2000 år sedan och användes för att öppna portarna till romerska templen för att visa att prästerskapet stod i direkt kontakt med gudarna.2 Inte för att få upp vatten ur brunnar eller på annat sätt förenkla människors vardag. Så småningom föll tekniken i glömska. Detsamma kan sägas om papperstillverkning, tryckerikonsten, framställning av krut och kompassen där Kina låg långt före Europa.
Så länge det finns intressen (politiska, religiösa eller inom näringslivet) som hindrar nya aktörer – främst entreprenörer – från att utnyttja och tillämpa ny kunskap på nya sätt bromsas utvecklingen. Omvänt kommer en ekonomisk politik som bejakar teknikutveckling och internationellt utbyte att skapa goda förutsättningar för ett fortsatt stigande välstånd. Sedan åtminstone den andra industriella revolutionen har detta varit Sveriges framgångsrecept och förklarar varför vi (tillsammans med Japan) var den snabbast växande ekonomin från 1800-talets slut fram till början av 1970-talet (Lindbeck 1998). Motorn i denna omvandling av kunskap till samhällsnytta är – då liksom nu – entreprenören, eller ekonomins förändringsagent.
2 Se t .ex. http://varldenshistoria.se/teknik/uppfinningar/ heron-uppfann-angmaskinen-for-2000-ar-sedan
67
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
I en värld som i ökande utsträckning karaktäriseras av rörlighet blir en av de strategiskt viktigaste uppgifterna för den ekonomiska politiken att skapa globalt starka förutsättningar för att vidareutveckla drivkrafter för utbildning, entreprenörskap, experiment och risktagande. Flera olika politikområden berörs: närings-, forsknings-, utbildnings-, handels- och skattepolitik. Olika särintressen som försöker rucka på konkurrensneutralitet och entreprenöriella möjligheter måste hållas i schack.
Vi inleder med en kort genomgång av dels det globala utgångsläget och vikten av entreprenörskap och innovation för att bemöta de utmaningar världen står inför, dels hur Sverige positionerar sig mot den bakgrunden. Därefter tar vi upp hoten mot en fortsatt globalisering och hur teknikutvecklingen kan tänkas påverka det framtida enreprenörskapet och människors kommande försörjningsstruktur. Mot bakgrund av dessa omvärldsförändringar diskuterar vi slutligen de svenska ramverken och presenterar bedömingar och förslag på hur de kan stärkas.3
2.1.1 Globala utmaningar kräver entreprenöriella lösningar
De globala utmaningarna är idag större än någonsin tidigare och sam-
manfattas i FN:s 17 globala mål för hållbar utveckling (ekonomiska, sociala och miljö) kopplade till 2030 agendan. För att flertalet av dessa mål ska kunna nås krävs entreprenörskap och innovation.4Därmed knyter utvecklingsmålen också an till de delar av vårt uppdrag som handlar om entreprenörskapets roll för att möta samhällsutmaningar. Entreprenöriella osäkra satsningar, men med potentiellt samhällsekonomiskt mycket stora positiva effekter, skapar förutsättningar för en proaktiv ekonomisk politik. Etablerade strukturer och företag är sällan väl rustade att ta fram radikalt nya lösningar (Christensen 1997).
3 Som beskrevs i kapitel 1 har bedömningar ett mer generellt och framåtblickande syfte än förslag. 4 Följande mål berörs särskilt: hälsa och välbefinnande (mål 3), god utbildning för all (4), rent vatten och sanitet (6), hållbar energi för alla (7), hållbara städer och samhällen (11), hållbar konsumtion och produktion (12), bekämpa klimatförändringen (13) samt hav och marina resurser (14). Se www.globalamalen.se/
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
68
Ofta målas dessa globala utmaningar upp som en nästan oåterkallelig hotbild – ökade klyftor, försämrade livsmedelstillgång, fortsatt global uppvärmning, etc. Men förändrade förutsättningar och nya utmaningar innebär också gigantiska entreprenörs- och affärsmöjligheter, nya behov uppstår som kräver nya lösningar. Ny teknik kommer också att bidra till helt nya arbetstillfällen genom nya affärsmodeller, delningsekonomi och utveckling av nya tjänsteområden.5
De globala utmaningarna sammanfaller med ett flertal globala trender. Viktigast i ett svenskt perspektiv är klimatutmaningen, teknikutvecklingen, urbaniseringen och migrationen. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, ser vi som ett medel för att klara de globala utmaningarna. Men också som en möjlighet för ett växande svenskt entreprenörskap, delvis inom områden där svenskt näringsliv traditionellt har varit starkt. Vi återkommer till detta i kapitel 4.
De svenska utmaningarna kan sammanfattas i hur väl rustat
Sverige är inför kommande omvärldsförändringar och hur vi ska kunna behålla och utveckla positionen som en stark entreprenörs- och innovationsekonomi. Kan vi ytterligare förbättra förutsättningarna att få fram långsiktigt konkurrenskraftiga företag med tillväxtambitioner har Sverige också bättre möjligheter att bidra till att delar av de globala utvecklingsmålen nås.
I vilken utsträckning det kommer att realiseras beror på hur de svenska ramverken eller institutionella förutsättningarna – lagar, regelverk samt normer och attityder – utformas jämfört med omvärldens. Det handlar övergripande om ett tydligt entreprenörskapsorienterat perspektiv med generellt gynnsamma ramvillkor för risktagande och företagsbyggande. De svenska förutsättningarna måste stå i paritet med – helst vara något bättre än – omvärldens.
5 Ett tidigare exempel är bankomaterna (ATM), som resulterade i att antalet kontorsanställda i USA ökade, till följd av att antalet kontor steg när kostnaderna sjönk (Bessen 2015).
69
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.1.2 Det globala utgångsläget
I dagsläget befinner sig många länder fortfarande i kris eller i en skör uppgångsfas efter den ”stora recessionen”. Tillväxttalen är blygsamma, återhämtningen svag och arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Den globala handeln utvecklas trögt och produktivitetstillväxten är obefintlig.
Det finns dessutom indikatorer som tyder på att tillväxtförutsättningarna i den globala ekonomin försvagats och kommer att förbli på en låg nivå under lång tid framåt. Tillståndet brukar benämnas ”sekulär stagnation”, ett begrepp som myntades av Alvin Hansen (1938) och som plockades upp av Lawrence Summers i den ekonomiska debatten (Summers 2013). Sekulär stagnation innebär en långsiktig nerdragning i tillväxttakten som bl a beror på demografiska förändringar, färre individer i arbetsför ålder, fallande investeringar, låg innovationsgrad och i förlängningen en lägre produktivitets- och tillväxtutveckling. Prognoserna för världsekonomins utveckling har också reviderats ner sedan flera år tillbaka, likaså har realräntan fallit sedan 1990-talets början. Produktiviteten, som är avgörande för en ökad löneutbetalningsförmåga och en högre konsumtion, förefaller ha stagnerat i ett stort antal länder (OECD 2015a, Conference Board 2016).6
Ekonomiskt-politiskt skulle det enligt Summers innebära att det under lång tid krävs negativa realräntor och andra oortodoxa penningpolitiska insatser för att hålla uppe sysselsättningen. Det måste kombineras med en betydligt mer expansiv finanspolitik. Mot bakgrund av skakiga offentliga finanser i många länder har en sådan politik dock svårt att få gehör. Samtidigt är kostnaderna för en ökad offentlig skuldsättning mycket låg vilket talar för ökade offentliga investeringar i t.ex. infrastruktur (Andersen m.fl. 2009).
Ett mindre pessimistiskt perspektiv på den globala ekonomins framtida utveckling företräds av bl a Kenneth Rogoff (2016). Han tror inte på en långt utdragen sekulär stagnation. Snarare, hävdar Rogoff, är det efterdyningarna av den globala finansmarknadskrisen som fortfarande gör sig gällande. Räntor trycks ner pga omfattande nya regleringar av finansmarknaderna som gör att pengar styrs mot ”riskfria” statspapper och rädslan för nya finansiella kriser. Detta hämmar kapitalets väg mot mer innovativa och riskfyllda investeringar. Enligt Rogoff är det också troligt att mätproblem gör att vin-
6 Diskussionen om IT och produktivitethar pågått under längre tid , se Solow (1987).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
70
sterna av ny teknik underskattas. I en övergångsfas kan därför finanspolitiken fylla en viktig roll. Ytterligare skäl som framförts till den svaga utvecklingen är att en rad större länder (Frankrike, Italien, m.fl.) inte genomfört nödvändiga strukturreformer.
Professor Robert Gordon (2016) tillhör den skara som åtminstone delvis ansluter sig till Summers bild av den ekonomiska utvecklingen, men från en annan infallsvinkel. Han hävdar att de senaste årtiondens innovationer inte kan hävda sig med dem som kom fram under den andra industriella revolutionen i slutet av 1800-talet: telefonen, förbränningsmotorn, elektricitet, mm. Tillämpning av genomgripande innovationer och ny teknik kräver emellertid att befintliga system anpassas, därför uppstår en viss tidsförskjutning innan dessa avspeglas i en högre produktivitetstillväxt (David 1990). I den amerikanska ekonomin var produktiviten högst mellan 1920– 1970 och mellan 1994–2004 för att därefter stagnera. Följaktligen är det inte omöjligt att de innovationer som nyligen sett dagens ljus kommer att få fullt genomslag i produktivitetstalen längre fram (Brynjolfsson and McAfee 2011).
2.1.3 Sveriges position – några bakgrundsfakta
Svensk ekonomi har klarat sig väl igenom den globala ekonomiska kris som inleddes för sju år sedan med Lehman Brothers-kraschen. På makronivå kan konstateras att statsfinanserna är under hygglig kontroll, arbetslösheten förhållandevis låg och BNP-tillväxten god.7Svagheterna står främst att finna i en låg produktivitetstillväxt, ett fortsatt omfattande utanförskap och en oklar beredskap inför kommande utmaningar och omvärldsförändringar.
Beträffande utvecklingen av mer mikroorienterade variabler - entreprenörskapet (nyetableringar), innovationer, kunskapsinvesteringar och attityder – placerar sig Sverige i mittfåran när jämförelser görs med andra länder. I figur 2.1 visas att det svenska entreprenörskapets nivå motsvarar ungefär snittet för ett antal EU-länder. Trots våra välkända ”enhörningar” (nystartade företag som värderas till mer än en miljard US$) så avviker alltså inte det svenska entreprenörskapet vad gäller kvantitet från EU-snittet. En motsvarande bild
7 Förklaringarna går tillbaka till de reformer som skedde på mikro- och makronivå i hägnet av krisen på 1990-talet (Braunerhjelm och Henrekson 2013).
71
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
framträder när data från GEM (Global Entrepreneurship Monitoring) används (figur 2.2). Det svenska entreprenörskapet har varit inne i en positiv trend sedan mitten av 2000-talet. Och svenskar startar företag för att man tror sig ha identifierat en affärsmöjlighet och inte för att man ”tvingats” starta företag därför att inga andra möjligheter stod till buds.
Figur 2.1 Nystartade företag per 1 000 invånare 2014
0
2
4 6
8 10 12
Belgien Tyskland
Österrike
Finland Danmark
Italien Norge
Storbritannien
Frankrike
Sverige
Spanien
Nederländerna
Tjeckien Portugal
Källa: Eurostats databas (inklusive areella näringar).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
72
Figur 2.2 Total entreprenöriell aktivitet i tidigt stadium enligt GEM
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som antingen är entreprenör i vardande eller äger och leder ett nytt företag
0 2 4 6 8 10 12 14 16
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM (2015).
Anm.:
Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien,
Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och Norge.
De mindre och unga företagen svarar för det största bidraget till sysselsättningsökningen, vilket också gäller i ett längre perspektiv.8 I figur 2.3 och 2.4 visas att nästan hela nettoökningen i privat sysselsättning under det senaste decenniet härrör från mindre och medelstora företag inom tjänstesektorerna.9
8 Se Braunerhjelm m.fl. (2009). Daunfeldt m.fl. (2011) konstaterar att de 10 procent snabbast växande företagen i Sverige 2005–2008 svarade för 89 procent av nya jobb. Se också Delmar och Wennberg (2010) för motsvarande resultat i kunskapsintensiva sektorer. 9 Dessa figurer är en uppföljning av motsvarande beskrivning i Globaliseringsrådets kanslirapport (Braunerhjelm m.fl. 2009) där data går tillbaka till 1993. Det gäller också figur 2.6. Se också OECD (2015a).
73
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.3 Förändring av antalet anställda 2007-2014 fördelat på
storleksklass
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18%
0-19 anställda 20-49 anställda 50-99 anställda 100-249 anställda
250+ anställda
Källa: SCB, Företagsdatabasen.
Figur 2.4 Förändring antalet anställda inom tillverkningsindustring
2007–2014 fördelat på storleksklass
-7%
-11%
-20%
-13%
-24%
-25% -20% -15% -10%
-5%
0%
0-19 anställda 20-49 anställda 50-99 anställda 100-249 anställda 250+ anställda
Förändring av antalet anställda i tillverkningsindustrin 2007-2014 efter
storleksklass
Källa: SCB, Företagsdatabasen.
De nystartade företagens bidrag till sysselsättning har varit ökande sedan 1990-talet och årligen handlar det om cirka 80 000 nya arbetstillfällen (figur 2.5). Utvecklingen följer på den trend som dokumen-
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
74
terats sedan 1990-talets början i Sverige men som också gäller för de flesta länder inom OECD. Storföretagen växer i första hand på utlandsmarknaderna sedan lång tid tillbaka (figur 2.6).10
Figur 2.5 Antal sysselsatta i nystartade företag
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Tillverkningsindustri
Övrig tjänsteindustri
Avancerad tjänsteindustri Totalt
Källa: GEM (2015).
10 I någon mån beror sysselsättningsökningen i de mindre och medelstora företagen på omorganisation av storföretagen: koncentration på kärnverksamheter och outsourcing (Braunerhjelm m.fl. 2009).
75
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.6 Antal anställda i Sverige och utomlands i svenska internationella
koncerner
0
200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 1600000 1800000 2000000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Utomlands Sverige
Källa: Tillväxtanalys, Statistikportalen.
Vad gäller den svenska innovationskapaciteten är bilden något mer splittrad. Enligt t.ex. Global Innovation Index eller EU:s innovationsmätningar ligger Sverige i topp och har gjort det ända sedan mätningarna påbörjades. Dessa mätningar bygger emellertid på sammanvägning av ett antal variabler där FoU-satsningar påverkar resultatet kraftigt. Ställs detta input-mått i relation till output-relaterade variabler blir utfallet sämre (högteknologiskt entreprenörskap, kunskapsintensiv export, etc.). FoU-produktiviteten är enligt Edquist och Zabala-Iturriagagotia (2015) svagare än i många andra länder. Också GEM-data tyder på att Sveriges innovationskraft bland unga och nya företag är ungefär som snittet för andra innovationsdrivna länder.11
Sveriges FoU-satsningar har varit bland de högsta globalt under lång tid vilket främst förklaras av storföretagens investeringar. Ställs FoU-investeringarna i relation till BNP har andelen minskat under senare år när några storföretag valt att koncentrera delar av sina FoUsatsningar i andra länder. Det indikerar hur känsligt Sverige är för storföretagens investerings- och lokaliseringsbeslut.12
11 Se den svenska GEM-undersökningen (Braunerhjelm m.fl. 2016).12 För en mer detaljerad redovisning av företagens FoU-satsningar se kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
76
Vad gäller kompetensförsörjning mätt som andel högskoleutbildade i åldersgruppen 25–34 år visas i Figur 2.7 att Sverige hamnar något ovanför OECD-snittet och ungefär som medianlandet (figur 2.7). Återigen kan noteras att Sverige inte sticker ut jämfört med andra länder. Det gör vi däremot när högutbildades inkomster jämförs med genomsnittsinkomsten: Sverige placerar sig sist och långt under OECD-snittet (figur 2.8). Det innebär en riskexponering i en värld där även humankapital kan förväntas att bli allt rörligare på sikt.
Figur 2.7 Andel högskoleutbildade i åldrarna 25–34 år 2014
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Au st ral ie n
Ös te rr ik e
Be lgi en
Kan ad a
Fi nl an d
Fr an kr ike
Ty skl an d
Is la nd
Irl an d
Is ra el
Ita lie n
Jap an
Ko re a
Ne de rlä nde rn a
N or ge
Spa ni en
Sv er ig e
Sc hw ei z
St or br ita nni en
US A
O ECD
Andel högskoleutbildade i åldersgruppen 25-34 år 2014
Källa: OECD Education at a glance (2015).
Figur 2.8 Högskoleutbildades inkomster i relation till genomsnittsinkomsten
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Källa: OECD Education at a glance (2015).
77
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Slutligen kan nämnas att attityderna till entreprenörskap har varit positiva och legat på en relativt hög nivå i Sverige under 2000-talet, utan att någon tydlig trend har utkristalliserats (GEM 2015). Vad som utmärker Sverige är att inget land har en så stor andel av befolkningen som säger sig ha identifierat en affärsidé kring vilket det är möjligt att starta och bygga ett företag (figur 2.9). Samtidigt är det relativt få i jämförelse med USA som anser sig ha kompetensen att driva företag (figur 2.10). I USA föreligger nästan det omvända förhållandet mellan dessa två variabler – många anser sig kunna driva företag men idéerna är färre. Rädslan att misslyckas är också betydligt lägre i USA (GEM 2105). Sammantaget speglar denna paradox – många idéer, svagt självförtroende att starta företag och en relativt låg nivå på entreprenörskapet – med stor sannolikhet att förbättrade svenska ramvillkor skulle kunna bidra till ett ökat svenskt entreprenörskap.
Figur 2.9 Upplevda affärsmöjligheter
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som upplever att det finns goda möjligheter att starta ett företag i området där de bor
0 10 20 30 40 50 60 70 80
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM (2015).
Anm.: Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien,
Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och
Norge.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
78
Figur 2.10 Upplevd förmåga
Andel av befolkningen i åldrarna 18–64 år som anser sig ha tillräcklig kunskap och förmåga att starta ett företag
0 10 20 30 40 50 60 70
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Små EU-länder Stora EU-länder Norden Sverige USA
Källa: GEM 2015
Anm.: Små EU-länder består av Belgien, Irland och Nederländerna; Stora EU-länder består av Italien, Spanien, Tyskland och Storbritannien; Norden består av Finland och Norge
.
Sammanfattningsvis är det svårt att i statistiken belägga att Sverige utmärker sig vad gäller entreprenörskap, innovation och kompetensförsörjning.13 Däremot satsar vi mer än de flesta andra länder på FoU och har en mer sammanpressad lönestruktur. Omvärldsutvecklingen fortsätter emellertid i snabb takt, inte minst bland länder i Sydostasien och i andra regioner som vi traditionellt inte sett som våra typiska konkurrenter. För att hävda sig i den tilltagande konkurrensen kommer fortsatta reformer att krävas. Sveriges positiva utveckling under senare år gör det dock lätt att underskatta kraften i den pågående globala omstruktureringen, det föreligger en risk att förändringsbenägenheten minskar.
Vi kommer därför att peka på några områden som vi bedömer vara av central vikt för den framtida utvecklingen, faktorer som i utredningens direktiv faller under begrepp som ”omvärldsfaktorer”
13 Detsamma gäller internationalisering av unga företag (GEM 2015).
79
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
och ”ramvillkor”. Vår utgångspunkt är att dessa ramvillkor är avgörande för utfallet på de förslag till reformer som kommer i de följande kapitlen. Kan inte de brister i ramverken som redovisas nedan rättas till kan man inte heller förvänta sig kraftfulla effekter av våra reformförslag.
2.2 Effekter av globalisering och tekniksprång
Bedömning: Den tekniska utvecklingen måste bejakas, his-
toriska erfarenheter visar att ny teknik på sikt gynnar sysselsättning, inkomster och välstånd. Sverige bör agera offensivt för att bli en spjutspets i den digitala ekonomin. Nya teknikdrivna företag liksom en fördjupad teknikanvändning i befintliga företag ska välkomnas. På motsvarande sätt bör Sverige framdeles kraftfullt verka för fortsatt frihandel och en fördjupad inre marknad. Tendenser inom EU mot ökad nationalism och protektionism måste stävjas i tid.
2.2.1 Globalisering och entreprenörskap
Globaliseringen tillsammans med ny teknik förändrar såväl distributionsmetoder och produktionsspecialisering som organisation av företag. Anpassningar kan förväntas ske på flera plan: globalt, regionalt och lokalt. Förändringarna i t.ex. efterfrågan på digitaliserade tjänster har både en global och en lokal dimension.
Övergripande har globaliseringen haft mycket stora positiva effekter. Det ökade utbytet mellan länder i form av kunskaps- och informationsflöden, kapital, arbetskraft, varor och tjänster har sedan 1980-talet genererat betydande välfärdsvinster. Hundratals miljoner människor har lyfts ur fattigdom. Drivkraften bakom denna utveckling är en kombination av politiska processer – handelsliberaliseringar och avregleringar – samt teknikutveckling. Tekniska landvinningar har minskat transport- och kommunikationskostnaderna sedan lång tid tillbaka. Resultatet är att gamla strukturer stöps om samtidigt som dessa omstruktureringar öppnar upp för entreprenöriella möjligheter.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
80
Det bör dock påpekas att protektionism och nationalism för närvarande breder ut sig i rask takt och hotar handels- och faktorflöden Den globala handeln har utvecklats exceptionellt svagt under flera år.14 Detta är oroväckande. De historiska erfarenheterna förskräcker och risken för en återgång till en mer sluten global ekonomi kan inte lättvindigt avfärdas (Schön 2008).
Effekterna av en globaliseringsprocess har redogjorts för i andra sammanhang.15 Här räcker det med att konstatera att för de nya, unga och mindre företagen växer potentialen på utlandsmarknaderna kraftigt samtidigt som hemmamarknaden krymper pga. ökad internationell konkurrens. Möjligheterna att kunna etableras som en ”born global” ökar och det ökade informationsflödet öppnar nya möjligheter för innovation.16 Att kunna exploatera dessa möjligheter kräver dock särskild kompetens – varumärkesbyggande, integrering i globala förädlingsvärdekedjor, m.m. – och kan motivera ett offentligt åtagande vilket vi återkommer till i kapitel 6. Samtidigt leder globaliseringen till nya samhällsutmaningar, t.ex. en omfattande migration och miljökonsekvenser. Även dessa kommer att behandlas i senare kapitel.
2.2.2 Teknikutvecklingen, arbetskraftsefterfrågan och entreprenörskap
Den tekniska utvecklingen och tillgång till Internet och smarta mobiltelefonder har skapat förutsättningar för en mycket effektivare matchning mellan utbud och efterfrågan. Varor som bara utnyttjas begränsad tid kan ställas till förfogande till fler användare, tjänster kan distribueras på nya sätt. Digitala plattformar och tillgång till stora datamängder (big data) ligger bakom delningsekonomin och en rad nya tjänster. Likaså bidrar digitaliseringen till lägre inträdesbarriärer och billigare marknadsföringskanaler (Facebook, Twitter och Youtube, mfl) för nya företag, samtidigt som finansiering underlättas genom peer-to-peer lösningar (Fundedn-by-me, NorthCube, Toborrow) och digitala betalsningslösningar (t.ex. Swish, Klarna). Även transparensen avseende kvalitet ökar via sociala media och olika rankningsystem.
14 Se t.ex. Global Trade Alert (www.globaltradealert.org/).15 Se Globaliseringsrådet slutrapport (Braunerhjelm m.fl. 2009).16 Omfattningen på svenska born globals förefaller blygsam – mellan 0,7 och cirka 3 procent – fram till 2008 (Halldin 2012).
81
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Som vi noterar tidigare avspeglas detta ännu inte i någon våg av nya företag, däremot nya former för entreprenörskap. Blickar vi framåt pekar såväl ny teknik som den yngre generationens attityder på att nyföretagandet sannolikt kommer att växa. Den internationella diskusssionen har dock valt ett annat fokus: dels om ny teknik kommer att ersätta arbetskraft i en snabbare takt än nya arbetstillfällen skapas, dels hur digitaliseringen och utvecklingen av appar och app-baserade företag påverkar konkurrens och prisnivåer på lokala marknader (Uber m.fl.).
Vad anbelangar det första spåret kommer, enligt vissa djärva utsagor, den nya tekniken leda till att mänsklig arbetskraft kan bli helt överflödig, en s.k. ”singularitet” (Kurzweil 2005, Ford 2015). Frey och Osborne (2013)samt Brynjolsson och Mcafee (2014) går inte fullt så långt men förutspår att närmare hälften av arbetskraften riskerar att bli ersatt av antingen robotar eller AI.17 Enligt Steve Case (2016) går vi in i en tredje våg av Internet-baserade produktionssystem som kommer att ha en betydligt större inverkan på arbetskraftsefterfrågan inom t.ex. hälso-, transport-, utbildnings- och energisektorerna.18 Robotar kommer att kunna sköta operationer och göra kirurger överflödiga, bilar och andra transportmedel prognostiseras bli självkörande och ersätta en betydande del av arbetskraften, medan AI kan användas för mer analytiskt arbete (förmodligen inklusive offentliga utredningar).19 Dessa sektorer är idag personalintensiva. 3D-tekniken och ”sakernas Internet” (Internet of things) förvänta också minska behovet av arbetskraft i tillverkningsindustrin.
Möjligen kommer ovan nämnda farhågor att besannas men vi hävdar att sannolikheten är låg. Hittills är det svårt att se några effekter av ökad automatisering och robotisering eller AI och delningsekonomin på sysselsättning, även om dessa senare fenomen är i ett tidigt skede. I t.ex. Storbritannien är sysselsättningsgraden rekordhög (drygt 74 procent) trots en kontinuerlig implementering av ny teknik. I USA föll andelen sysselsatta under finansmarknadskrisen och har envist stannat kvar på en låg nivå även om en viss förbättring har skett under senare år. Tyskland uppvisar en arbetslöshet på endast 4,2 procent,
17 För en motsvarande analys på svenska data, se Fölster (2014).18 Den första vågen ägde rum på 1980 och 1990-talen, medan den andra symboliseras av framväxten av företag som Google och Facebook.19 Enligt Blix (2015) kan tjänster inom finans liksom juridik liksom konsulter ersättas av mjukvara.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
82
motsvarande siffra för USA är 4,9. I en rad andra länder förefaller en hög arbetslöshet främst bero på efterdyningarna av den globala kris som inleddes hösten 2008 samt brist på strukturella reformer. Även i Sverige verkar förändringarna vara konjunktrurdrivna (figur 2.11). Osäkerheten vad gäller de framtida effekterna av den nya och digitaliserade tekniken är följaktligen betydande.
Figur 2.11 Andel sysselsatta av befolkningen i Sverige
60 61 62 63 64 65 66 67 68
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
20 15
Källa: Konjunkturinstitutet.
Denna osäkerhet i bedömningarna illustreras av en nyligen publicerat OECD-rapport av Arntz m.fl. (2016). I en replikering av Freys och Osbornes uppmärksammade studie, som hävdade att 47 procent av jobben var hotade pga. av ny teknik, finner man att den verkliga siffran för OECD-länderna är betydligt lägre, endast nio procent. Analysen baseras på de uppgifter (tasks), inklusive interaktivitet med andra människor, som ett visst yrke förutsätter. När dessa mer finfördelade data används kan också betydande skillnader mellan länder konstateras. I Sverige fall handlar det om sju till åtta procent av arbetskraften som uppskattas kunna ersättas av ny teknik. De finner också att risken är starkt avtagande för de som har en högre utbildning.
83
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Resultaten stöds av historisk forskning rörande maskiners och ny tekniks möjlighet att ersätta arbetskraft (Autor 2014, 2015). Det är snarare regel än undantag att dessa farhågor överskattats starkt. Pessimism har således sällan visat sig vara en god vägledning för framtiden. Teknikspridning tar tid eftersom olika regleringar, strukturer och priser (inklusive löner) ska anpassas till den nya tekniken (Acemouglu och Restrepo 2015). Och olika tekniker utvecklas olika snabbt. Vissa tekniker är viktigare än andra i ett sysselsättningssammanhang. Robotar skiljer sig från Internet. Tillgång till den specifika kompetens som krävs för att hantera ny teknik utgör ytterligare en trång sektor och även utbildning tar tid (Acemouglu 1998). Dessutom kan det vara fallet att konsumenter föredrar att interagera med andra människor jämfört med robotar.
Dessa ”bromsklossar” innebär att tid frigörs för att hantera kommande strukturförändringar. Till detta kan läggas att produktivitets- och konkurrenseffekter på företagsnivå kan spilla över i en högre arbetskraftsefterfrågan. Som OECD (2015c) visat svarade IKTsektorn för 22 procent av de nya arbetstillfällen som skapades bland OECD-länderna 2013. Mokyr m.fl. (2015) går igenom den forskning som visar att robotisering har lett till ökad produktivitet och högre löner. De visar bl.a. att den sk co-robotiseringen, där människa och robot interagerar, förefaller driva upp produktiviteten rejält.
Flera forskare finner helt enkelt blygsamma eller inga negativa sysselsättningseffekter av den automatisering, digitalisering och robotisering som hittills ägt rum (Graetz and Michaels 2015, Gregory m.fl. 2015).20 I stället hävdar t.ex. Nordhaus (2015) att arbetstillfällena inte kommer att bli färre, men annorlunda. Det innebär omstruktureringsproblem, kostnader och ekonomisk-politiska utmaningar.
Sammantaget kan konstateras att den nya teknikens effekter på arbetskraftsefterfrågan bör tas på största allvar och kommer sannolikt innebära omvälvande förändringar. I dagsläget är det emellertid svårt att slå fast att fler arbeten kommer att försvinna än vad som skapas. Än mer avlägset ter sig en framtida massarbetslöshet p.g.a. dessa tekniska framsteg.
20 Gregory m. fl. (2015) finner att datorisering skapade 11,6 miljoner sysselsättningstillfällen i 27 europeiska länder 1999–2010.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
84
Däremot kommer den nya tekniken att innebära omställningsproblem och omställningskostnader, precis som vid tidigare strukturomvandlingar. En av politikens uppgifter är att vara förberedda på dessa omställningar och kunna vidta lämpliga åtgärder. Det är inte lika kittlande som katastrofscenarier men vi bedömer det som en rimligare framtida utveckling.
App-baserade tjänster
Även om den nya tekniken inte skulle medföra en betydande arbetslöshet kan priser och löner påverkas. Digitaliserade tjänster kan levereras globalt och upphandlas via sajter som Freelance.com och Upwork.com, andra kan finns ett sms bort på den lokala marknaden (Uber m.fl.). Prisskillnaderna i det förra fallet är ofta betydande vilket i förlängningen kan innebära en press nedåt på lönerna men också skapa vinster för företag och konsumenter. Också andra varianter som egenanställda, vars tjänster i Sverige förmedlas av t.ex. Frilans Finans och Cool Company, kan ha samma effekt.
Den legala miljön för plattformsoperatörer är idag oklar. Gränsdragningen mellan att vara arbetsgivare eller enbart en förmedlingslänk mellan kunder och utförare är diffus vilket har lett till att en rad legala processer inletts i flera länder. I vissa fall har plattformsoperatörerna valt att stänga ner verksamheten pga. det oklara regelverket och deras eventuella skyldigheter. Ett annat område som har rönt uppmärksamhet och där rättsläget är oklart handlar om marknadsposition, dvs. om konkurrensen sätts ut spel därför vissa plattformsoperatörer har blivit dominerande på marknaden.
Inom ramen för EU:s digitala agenda pågår ett arbete som syftar till en fullt genomförd digital inre marknad 2018. Man uppskattar att en nedmontering av diverse regulatoriska hinder och skapandet av en inre digital marknad skulle kunna leda till ett årligt BNP-lyft på 4000 miljarder kronor per år och hundratusentals nya arbetstillfällen. Strategin har formerats kring 16 åtgärdsområden fördelade på tre pelare: bättre tillgång för konsumenter och företag till varor och tjänster i hela Europa, lika villkor för digitala nätverk så att innovativa tjänster kan utvecklas, ge den digitala ekonomin maximala möjligheter att växa. Arbetet innefattar bland annat insatser för att skapa
85
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
en gränsöverskridande och smidig EU-handel, förbud mot avgränsning av regelverk till vissa regioner (geo-blocking), installerande av höghastighetsbredband och fritt flöde av data mellan länder.21
Kommissionens arbete med att ”jämna ut spelplanen” för företag som erbjuder tjänster över nätet präglas av problem och svåra gränsdragningar. Arbetet fortskrider betydligt långsammare än teknikutvecklingen. Det är lätt att överreglera och inta en protektionistisk ståndpunkt. Är det rimligt att t.ex. Netflix utbud ska innehålla 20 procent europeiskt material? Kommer reglerade minimilöner leda till en ökad verksamhet i bolagiserad form på nätet? Gynnar hårdare konkurrensregleringar för plattformsbaserad verksamhet ineffektiva lokala operatörer?22 Vilka blir effekterna för konsumenterna? Hämmas självreglerande processer där länder positionerar sig i förädlingsvärdekedjan utifrån deras komparativa fördelar även vad gäller plattformsbaserad verksamhet?
Regler som handlar om illegal verksamhet förefaller enklare men även här går arbetet trögt inom Kommissionen. Skälen sägs bl.a.vara att man inte vill skada mindre europeiska aktörer (som har proportionellt högre kostnader för olika regelverk).23 Andra ofullständigt reglerade delar rör integritetsfrågor och datainsamling och dataöverföring.24 Kommissionen förordar en möjlighet för användare att kunna utnyttja en anonym identitet för att försvåra spårning, en översyn av behovet planeras till 2017. Likaså arbetar Kommissionen med regleringar för att ta bort stötande material, hur data kan förflyttas mellan olika plattformar, mm. Uppenbarligen är det önskvärt med en tydligare ramverk för plattformar på en rad områden, men för närvarande är det EU:s generella regelverk som gäller.25
21 Se http://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market-en22 Jämför diskussionen om statiskt och dynamisk konkurrens. 23 Merparten av de större företagen återfinns i USA och några i Asien (Economist 2016). 24 EU-domstolen ogiltigförklarade i en uppmärksammad dom den 6 oktober EUkommissionens beslut om att de så kallade Safe Harbor-principerna utgör tillräcklig skyddsnivå för överföring av personuppgifter från EU-länder till USA, främst beaktades inte integritetsskydd et. Domen innebär att digitala tjänster där personuppgifter ska överföras till USA för lagring eller bearbetning, inte är tillåtna.25 Frankrike förbereder en ”rättviselag” för plattformar (loyauté des plateformes) som bl.a. innebär att online försäljare måste informera om deras erbjudande är kopplat till ett specifikt företag eller bygger på bästa pris.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
86
2.2.3 Vad vet vi om inkomstfördelningseffekterna?
Både globaliseringen och tekniska framsteg har satts i samband med den ojämnare inkomstfördelning som de flesta länder fått erfara. Men också en rad andra faktorer påverkar den utvecklingen. En betydande del av de högsta inkomsterna är kopplade till finanssektorn, omkring två tredjedelar i USA. Aghion (2016) å andra sidan finner att det är framgångsrikt entreprenörskap som förklarar inkomstskillnaderna. Andra hävdar att den ojämnare inkomstfördelningen också kan hänföras till minskad konkurrens och en ökad koncentration.26 Nya forskningsrön pekar också på att globalisering inte påverkat inkomstutvecklingen negativt för medelinkomstagaren, åtminstone inte fram till 2008, men slagit hårt mot vissa regioner med stor andel tillverkningsindustri, särskilt inom tillverkningsindustri(Autor m.fl. 2016, Corlett 2016).
De bakomliggande orsakerna till den ojämnare inkomstfördelningen är således inte klarlagda, flera olika faktorer spelar in. Att försöka hindra den tekniska utvecklingens intåg på olika marknader är – som visats ända sedan Ludditerna försökte slå sönder ångdrivna vävstolar – dock en hopplös och kontraproduktiv kamp. Inte heller är det globaliseringen i sig som är problemet. Tvärtom har teknikutveckling, handel och gränsöverskridande investeringar gynnat välståndsutvecklingen, inte minst i Sverige.
Svårigheterna i att försöka bromsa en teknisk utveckling som kan friställa arbetskraft kan åskådliggöras genom den ny-industrialiseringsprocess som såväl EU som Sverige bekänner sig till.27 För att expandera en krympande industrisektor blir just ny teknik avgörande för att hålla nere produktionskostnaderna (främst arbetskraftskostnader) samt för att öka produktiviteten. Det är givetvis omöjligt att hävda att ny teknik är bra i vissa sektorer och verksamheter men mindre önskvärd i andra.
26 Stiglitz (2015) hävdar att detta är en förklaringsfaktor i USA.27 Se www.regeringen.se/informationsmaterial/2016/01/ smart-industri---en-nyindustrialiseringsstrategi-for-sverige/
87
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.2.4 Bland ”giggers” och ”delare” – hur ser framtidens försörjningsstrukturer ut?
För flertalet individer är traditionellt förvärvsarbete fortfarande den helt dominerande intäktskällan. Individen är anställd hos en offentlig eller privat arbetsgivare och uppbär i regel heltidslön för sitt arbete. Så har det varit sedan åtminstone 1900-talets början.
Samtidigt växer det fram en generation där entreprenörskap kombinerat med olika korttidsanställningar eller uppdrag (gig) blir en allt mer accepterad och till och med önskvärd försörjningsstruktur.28Eller så hyr man ut delar av sin lägenhet eller deltar i delningsekonomin på andra sätt.
Tittar vi framåt 10–20 år är det inte alls omöjligt att försörjningsstrukturerna ändrats radikalt. Kanske blir den normala situationen att ha en deltidsanställning på säg 30 procent som kombineras med eget företagande respektive att jobba mot en app med kortare uppdrag – bli en gigger alternativt aktivt delta i delningsekonomin. Ett ökat företagande av den typen kan förväntas ha återverkningar på flera av de ramvillkor som tas upp nedan.
De fem vanligaste delningstjänsterna idag – crowdfunding, virtuella bemanningsföretag, uthyrning av bostäder, bilpooler, musik och filmstreaming – förväntas få en stark tillväxt. År 2013 uppskattas delningstjänster generera cirka 15 miljarder dollar medan de största uthyrningstjänsternas (utrustning, bok-, bil-, filmuthyrning samt hotell/vandrarhem) intäkter är cirka 240 miljarder dollar. 2025 uppskattas såväl delningstjänster som de mer traditionella uthyrningstjänsterna omsätta lika mycket, cirka 335 miljarder dollar (PwC 2015). Notera att omsättningen också förväntas stiga i de traditionella branscherna.
Det är lätt att se allehanda nackdelar med försörjningsstrukturer som bygger mer på gig-, delnings- och/eller accessekonomi. Skatter kan bli svårare att uppbära, kollektiva sociala försäkringssystem svårare att finansiera och arbetsmarknadslagstiftning kan kringgås. Vi återkommer till dessa nedan. Men det finns också en rad fördelar. Resurser kan utnyttjas betydligt mer effektivt och på ett klimatsmartare sätt. En gig-ekonomi kan också vara en väg in för marginaliserade grupper generellt, diskrimineringsgraden kan minska och tillfäl-
28 Enligt Sundarajan (2016) föredrar 80 procent den typen av verksamhet framför en fast anställning.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
88
liga gig kan även jämna ut temporära nedgångar i en individs inkomster. Det öppnar dessutom upp för en ny och experimenterande entreprenöriell utveckling.
Samtidigt riskerar svagare grupper på arbetsmarknaden att exploateras. Nya algoritmer leder oss nästan tillbaka till en modern form av tidsstudiemän som står med klockan i hand och mäter olika arbetsmoment. Hur lång tid tog en leverans? Hur förhåller jag mig till genomsnittet? Vad betyder det för min ersättning? Inom hur många sekunder måste jag svara för att få ett gig? Ersättningen för olika tjänster kan också ändras på oförutsägbart sett och utan egentlig förvarning. Skulle dessa nya försörjningsstrukturer bli vanliga i framtiden ställer det krav på en modern arbetsmarknadsreglering och sannolikt reformerade socialförsäkringssystem som inkluderar effekterna av en gig-ekonomi.
Fortfarande förefaller dock en relativt liten andel av den arbetsföra befolkningen vara involverad i gig- och delningsekonomin. I USA finns uppskattningar på att 800 000 individer (ett par promille av den amerikanske arbetskraften) får hela eller delar av sina inkomst via appar som TaskRabbit, Lyft, Uber och Deliveroo.29 Statistiskt kan inga stora rörelser ännu ses i de flesta länder, mätt som t.ex. andel egenföretagare, även, om den övergripande trenden indikerar ett ökat globalt entreprenörskap (GEM 2015). Det innebär inte att man ska bortse från potentiella effekter av gig-ekonomin. Mätproblemen är betydande och det kan finnas skattemässiga och andra skäl till att informationen inte finns.
2.3 Entreprenörskap, innovation och de svenska ramvillkoren
Baserat i en forskningsgenomgång visades i kapitel 1 att entreprenören är en nyckelaktör för att kunskap ska omvandlas till samhällsnytta. Vi betonade också vikten av att ett systemperspektiv måste kombineras med ett starkare individperspektiv (eller nätverk av individer) som bör återspeglas i att den ekonomiska politiken får en tydlig entreprenörsinriktning. Individens agerande styrs emellertid av faktorer som vid ett första ögonkast inte alltid sätts i samband med
29 Financial Times (2016b).
89
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
entreprenörsrollen. Ofta refereras till det vaga begreppet ”ramverk” som i princip kan omfatta alla tänkbara policy-områden. Nedan definierar vi begreppet ramverk som de formella institutioner – regelverk och lagar – som indirekt omgärdar och påverkar viktiga betingelser för entreprenörskap och innovation men som inte direkt riktar sig mot den entreprenöriella eller innovativa gärningen. Dit hör t.ex. arbets- och boendemarknaden, kompetensförsörjningen och liknande.
Institutionernas betydelse för tillväxt och näringslivsdynamik har fått allt större uppmärksamhet i forskningslitteraturen (Rosenberg och Birdzell 1986, Henrekson 2007, van Steel m.fl. 2007, Levie och Autio 2011, Braunerhjelm och Henrekson 2015, Veugelers 2015). Både formella och informella institutioner (traditioner och sociala konventioner) har lyfts fram. Bland informella faktorer kan nämnas tillitens betydelse, dvs. länder med en hög grad av tillit mellan människor tenderar att ha en högre tillväxt. Stater som skapar starka skydd för äganderättigheter (inklusive intellektuella rättigheter som patent och copyrights), trovärdiga rättssystem, är transparanta och motarbetar korruption, bygger också tillit.
Likaså anses öppenhet gentemot omvärlden, liberala handelsregler och möjligheterna till förändrat ägande vara centrala för en gynnsam ekonomisk utveckling. Den svenska ekonomin har under lång tid haft låga handelshinder. Sedan 1990-talets början har en påtaglig internationalisering av ägandet också skett.
En ökad exponering mot omvärlden kan bl.a. förväntas leda till ett ökat konkurrenstryck. Det kan också uppnås genom att göra det möjligt för privata aktörer att ägna sig åt verksamhet som tidigare varit exklusivt förbehållen offentliga aktörer. Även inom detta område har den svenska politiken ökat individens möjligheter. En lång rad marknader har öppnats för konkurrens sedan 1990-talet.
Med andra ord kan man säga att det lönar sig för stater att utveckla institutioner och regelverk som sänker transaktionskostnaderna och främjar konkurrens. Om staten tar på sig kostnaderna för att utveckla transparenta institutioner som på olika sätt gör det lättare och därmed billigare för människor att ingå avtal, byta varor och tjänster samt starta och lägga ner företag, så gynnas tillväxten. Lagar och regelverk som främjar entreprenörskap, risktagande och innovationer kommer också bidra till en allmänt mer positiv syn på entreprenöriell verksamhet.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
90
Sverige har sedan länge,
i
internationella jämförelser, haft väl fung-
erande grundläggande formella institutioner. Icke desto mindre finns det utrymme för förbättringar. Nedan pekar vi på ett antal formella ramverk som vi anser vara avgörande för Sveriges framtida entreprenöriella och innovativa förutsättningar. Vi har valt att ta upp den svenska arbetsmarknaden, socialförsäkringssystemen, kompetensförsörjningen, konkurrenssituationen, regelbördan, bostadsmarknad och infrastruktur samt skattesystemet. Andra frågor som har ramverkskaraktär – t.ex. intellektuella äganderättigheter – diskuteras i samband med att dessa frågor berörs i respektive kapitel. Kompetensförsörjningsfrågan kommer närmare att tas upp
i
kapi-
tel 5 men problemen presenteras också här. Vi inleder med arbetsmarknaden.
2.3.1 Arbetsmarknad och entreprenörskap
Bedömning: Regeringen bör ha beredskap för att försörj-
ningsstrukturerna kan se radikalt annorlunda ut inom en relativt snar framtid, präglade av ökad rörlighet mellan olika typer av verksamheter och inkomstkällor. Rörlighet påverkar entreprenörskap och innovation positivt men det bör utredas vilka konsekvenser det innebär för såväl trygghetssystem som arbetsmarknadsregleringar och arbetsmarknadsåtgärder. Ett ökat deltidsföretagande kan komma att kräva andra omställningsåtgärder.
Den svenska arbetsmarknaden brukar karaktäriseras som dual, en utveckling som accelererat sedan 1990-talet. Det innebär att en (större) del av arbetskraften har tillsvidareanställning och omfattas fullt ut av olika trygghetssystem medan en annan del har visstids kontrakt och en mer begränsad tillgång till socialförsäkringssystemen. Olika kontraktstyper tenderar att skapa en insider/outsider-situation på arbetsmarknaden som är negativt för flexibilitet och omställning. I Sverige domineras arbetskraftsrörligheten av visstidsanställda.30
30 Total arbetskraftsrörlighet är dock förhållandevis hög i jämförelse med de flesta europeiska länder (Andersson och Thulin 2008).
91
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Att arbetskraftens rörlighet och omställningsförmåga mellan jobb, branscher och regioner är avgörande för näringslivets dynamik och omvandling råder det enighet om. Frågan är om rörlighetsaspekten också är relevant ur ett entreprenörs- och innovationsperspektiv? Att döma av en begynnande empirisk forskning som använder individ- och företagsbaserad data blir svaret ett tydligt ja. Studier på svenska och danska data visar att arbetskraftsrörlighet har en stark positiv effekt på innovation mätt som patentansökningar (Kaiser m.fl. 2015, Braunerhjelm m.fl. 2016). Baserat på de teoretiska utgångspunkter som redovisades i föregående kapitel är det också ett intuitivt rimligt resultat. Det vill säga om kunskapen är decentraliserad och till stora delar individberoende – enskilt eller i nätverk - kan vi förvänta oss att ökad rörlighet leder till informations- och kunskapsspridning vilket i sin tur kan genera nya idéer och så småningom innovationer. Effekterna brukar tillskrivas bättre matchning och utökade nätverk. På svenska data har det dessutom visats att ökad rörlighet har en positiv effekt på nyetableringar (Braunerhjelm m.fl 2015). Om vi accepterar att innovation är grundbulten för fortsatt ekonomisk tillväxt har dessa rön uppenbara policyimplikationer.
Ändrade framtida försörjningsstrukturer och en fortskridande teknisk utveckling, där en mindre del än idag är lönearbete, indikerar det att den svenska arbetsmarknaden står inför betydande långsiktiga framtida utmaningar och bör moderniseras. Parallellt förväntas en teknisk utveckling driva på en strukturomvandling av det mer traditionella näringslivet. Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan därför i framtiden öka men också kräva helt andra insatser än idag.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
92
2.3.2 Socialförsäkringssystem för entreprenörskap – från Bismarck till basinkomst?
Bedömning: Regeringen bör noga följa den internationella dis-
kussionen kring socialförsäkringarnas utformning. I framtiden kan dessa behöva reformeras och göras mer portabla för att även nya och alternativa anställningsformer ska inkluderas och blir ersättningsberättigade. I det korta perspektivet bör t.ex. skillnader i socialförsäkringsersättningar (se delrapport 2015) som beror på t.ex. flera deltidsanställningar, juridisk person (enskild firma eller aktiebolag) eller hämmar rörlighet på annat sätt (t.ex. ersättning till annan än förälder vid vård av barn) identifieras och avvecklas. Detta skulle bidra till ökad rörlighet.
Den nuvarande idén om socialförsäkringar går tillbaka till Bismarcks arbetarförsäkringar som skulle garantera en viss inkomst för löntagare. Två alternativa vägar har förts fram i den internationella debatten: basinkomst och portabla förmånssystem.
De förändringar som diskuterats ovan kan förväntas sätta dagens socialförsäkringssystem under press. Tillsammans med hotet om ökad arbetslöshet pga av tekniska framsteg har det lett till att en gammal idé (som går tillbaka till åtminstone 1800-talet) återigen har tagits upp i debatten, nämligen frågan om ett generellt försörjningsstöd eller basinkomst som det brukar benämnas.
Förespråkarna för ett basinkomstsystem hävdar att det skulle bli effektivare eftersom en flora av existerande ersättningar skulle kunna rensas ut och administrationen förbilligas rejält. Dessutom skulle livskvaliteten kunna höjas när en basinkomst möjliggör konsumtion av livets nödtorft vilket frigör tid för annat än arbete. Samtidigt som potentiella entreprenörer skulle ges ett ekonomiskt utrymme att experimentera och testa idéer. En annan fördel som påtalats är att vinster från globalisering och tekniska landvinningar skulle kunna fördelas mer rättvist. Det skulle vara ett sätt att lindra ”medel inkomsttagarkrisen”, dvs. att i många länder har tillväxten i BNP varit frikopplad från inkomstökningar för medelklassen.
I USA (Stern 2016) har nivån 1 000 USD per månad föreslagits. Det hävdas att ett basinkomstsystem skulle vara ett betydligt effektivare sätt att administrera den trillion US dollar som idag hanteras av 126 statliga, delstatliga och lokala program. Ett motsvarande för-
93
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
slag för Storbritannien landar i en basinkomst på cirka 3 700 pund per år och uppges kosta endast en procent mer i relation till BNP än dagens system (Painter and Thoung 2015).
I Finland ska ett system testas i två år på 10 000 slumpvis utvalda personer och basinkomsten planeras uppgå till 550 euro per månad. Nivån påstås innebära att bidragslabyrinter kan undvikas utan att incitament till utbildning och arbete kvävs, samtidigt som individens ekonomiska trygghet säkras.31 Likaså förbereds ett test i 19 kommuner i Holland. I Schweiz genomfördes nyligen en folkomröstning om att införa basinkomst som dock röstades ner med bred majoritet.
Det alternativ till basinkomst som förts fram i debatten är att i än högre grad låta socialförsäkringsförmåner och andra rättigheter (t.ex. turordningsreglerer) följa individen.32 Vidare skulle individen ges ett större inflytande över hur ihopsamlade förmåner används, t. ex. till vidareutbildning eller företagsstart.33 Singapore har till vissa delar infört ett sådant system sedan lång tid tillbaka.34 I Europa förefaller Frankrike ha kommit längst i dessa tankegångar och president Hollandes ekonomiske rådgivare, Jean Pisani-Ferry, har presenterat ett förslag om individuella aktivitetskonton (compte personnel d’activité).35 Individen samlar poäng på ett konto oavsett om denne är offentligt eller privat anställd. Frivillig samhällstjänst ger också poäng, fysiskt slit mer än stillasittande arbeten vilket t.ex. möjliggör tidigare pensionering. Poäng kan också användas för utbildning.36Systemet kan tydligare kopplas till individen – bli mer aktuariskt – vilket anses underlätta socialförsäkringsystemens finansiering om det blir stora skillnader i försörjningskvoten (arbetande i förhållande till icke-arbetande).
Skillnader i sociala förmåner mellan olika verksamheter och anställningsformer tenderar att hämma rörlighet och att öka matchningsproblem. Samtidigt är också alternativen förknippade med be-
31 Eklund (2016).32 I Sverige är socialförsäkringssystemen kopplade till individen men skillnader i ersättningsnivåer föreligger mellan individer som med liknande uppgifter och lön. Likaså kan inte individen själv disponera över sina insamlade förmåner.33 Som visats av Fölster (1999) och Fölster m.fl. (2003) är det en förvånansvärt liten del av skatterna som fördelar medel från hög- till låginkomsttagare. Istället används skatter för att fördela inkomster över en individs livscykel. Fölster (se också Bovenberg m.fl. 2012 och referenserna i artikeln) argumenterar för att obligatoriska välfärdskonton är ett betydligt effektivare sätt att sköta den den typen av fördelning. 34 Se Reitberger (2016). Dessa fonder omfattar också utbildning. 35 Se www.strategie.gouv.fr/cpa36 Detta skulle i sin tur kunna kopplas till högskolans nya roll som diskuteras i kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
94
tydande problem och är än så länge långt ifrån realistiska förslag. Ett basinkomstsystem strider för det första mot den traditionella svenska arbetslinjen. Å andra sidan arbetar vi under en förhållandevis kort period av vår livstid, kanske endast runt 10 procent när all tid för studier, pension, sjukdom och liknande summeras.37 Likaså är det enklare att förena med en mer splittrad försörjningsstruktur som diskuterades ovan.Tidigare har emellertid förkortade arbetstider och en positiv löneutveckling hängt samman med produktivitetsvinster som uppstått pga av kapitalinvesteringar och ny teknik. Att införa en arbetsfri ersättning samtidigt som produktivitetsutvecklingen (och tillväxt i flera länder) stagnerat är inte realistiskt. Dessutom är det svårt att hitta rätt nivå som kombinerar möjlighet att leva på en basinkomst med fortsatta incitament till utbildning och arbete. Liksom att bestämma vilka som ska omfattas av en basinkomst.
System baserade på välfärdskonton som kan förena rörlighet och portabla trygghetssystem förefaller vara en mer framkomlig väg men också den är förenad med betydande svårigheter. Portabilitet mellan olika anställningar och verksamheter är dock en tilltalande egenskap. Likaså att arbetslinjen upprätthålls. Ett problem med en övergång till ett nytt system är att det påverkar en stor del av befolkningen som har ”samlat poäng” utifrån andra förutsättningar. Hur hanteras individer som väljer att inte samla några poäng alls? Tankegångarna kring basinkomst och välfärdskonton är i ett tidigt men aktivt skede. På sikt kan socialförsäkringssystemen behöva reformeras pga teknikutveckling och ändrade försörjningsformer.38
2.3.3 Den framtida kompetensförsörjningen
I en analys från Tillväxtverket (2015) hävdas att en stor del av Sveriges framtida produktivitetstillväxt kommer att vara relaterad till digitalisering. Svenskar har över lag en hög digital kompetens idag, men utvecklingen går snabbt och i flera av våra konkurrentländer, som USA, Japan, Sydkorea, Kina, Storbritannien och Tyskland, görs ambitiösa
37 Se Eklund (2016) för en diskussion om basinkomst.38 Problemen har identifierats i Socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21) men från ett annat perspektiv som rör bristerna i träffsäkerhet och att förutse ersättningsnivåer med dagens regler. Man pekar just på arbetstagare med tidsbegränsade anställningar och de som kombinerar sådana anställningar med eget företagande. Vi vill understryka att teknikutvecklingen riskerar att accentuera dessa problem.
95
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
satsningar på att utbilda och anpassa arbetskraften för framtidens behov. Det handlar om en rad initiativ, som exempelvis regionala och nationella digitala agendor, livslångt lärande genom förändringar i grundskola, yrkesutbildning och högre utbildning, samt initiativ i samverkan med näringslivet. Områden som berörs är exempelvis big data, cybersäkerhet, sakernas internet, hälsoteknologi och superdatorer.39
Bilden av Sveriges position i den digitala ekonomin är motstridig. I ett delbetänkande från Digitaliseringskommissionen (2014) hävdar sig Sverige väl. Samtidigt visar andra rapporter att svenskar tycks halka efter i den digitala utvecklingen. Enligt en nordisk undersökning från konsultbolaget Accenture uppger 59 procent av arbetstagarna i Sverige att de proaktivt lär sig nya verktyg och färdigheter, medan motsvarande siffra i Norge ligger på 83 procent. Hälften av arbetstagarna menar dessutom att företagen inte har förmåga att dra nytta av nya digitala lösningar.40 En undersökning som presenterades vid World Economic Forum i Davos med temat ”Den fjärde industri-
ella revolutionen” konstaterade att Sverige har infrastruktur och nät-
verk som möjliggör digitalt arbete, men saknar kompetens för att dra nytta av tekniken. Det är dessutom tveksamt hur effektivt det svenska utbildningssystemet är när det gäller digital kompetens. I en rapport från DESI hävdas att Sverige fortfarande är ett ledande land men digiatlsiering går långsammare än i andra EU-länder.41
Bristen på kompetens inom it och digitalisering är ett allvarligt tillväxthinder för många företag. Enligt en rapport från IT&Telecomföretagen förväntas ett underskott på 60 000 personer inom hela IT och telekomsektorn, inklusive andra verksamheter med högt IT-innehåll, år 2020.42Och trots att systemerare och programmerare är den enskilt största yrkesgruppen i Stockholms län, med nästan 36 000 personer, så är det svårt även för större företagen i regionen att rekrytera kvalificerad kompetens.43
Inom skolan är samtidigt behovet av att rekrytera personal med baskunskaper inom framför allt matematik och programmering större än tillgången. Sverige har under senare år också halkat allt
39 Tillväxtanalys (2015a).40 SvD (2016).41 Vad som i rapproten kallas för ”lagging ahead” (https://ec.europa.eu/digital-single-market/ en/desi).42 IT&Telekomföretagen (2015).43 Stockholms handelskammare (2014).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
96
längre ner i OECD:s PISA-mätning (Program for International Student Assessment) som mäter 15-åringars kunskaper inom matematik, läsförståelse och naturvetenskap. En ny PISA-mätning presenteras senare i höst men enligt den senaste hamnar Sverige under genomsnittet för OECD inom samtliga områden.
Såväl tankesmedjan Digital utmaning som Teknikföretagen och Vinnova pekar på behovet av olika insatser för att stärka den digitala kompetensen inför framtiden.44 Politiskt tillsattes 2012 Digitaliseringskommissionen med uppgift att verka för att uppnå målet i strategin It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige. Under 2015 presenterades utredningen Digitaliseringens transforme-
rande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91), som identifierade
sex strategiska områden med ett antal underliggande förslag för framtida prioriteringar i digitaliseringspolitiken; statens engagemang, regelverk, kompetens, infrastruktur, datadriven innovation, samt säkerhet och integritet.
Kompetensförsörjningsfrågorna sträcker sig naturligtvis längre än till digitaliseringskunnande. Vi anser dock att brister på det området är särskilt allvarliga mot bakgrund av den framtida utveckling som vi diskuterat i kapitlets tidigare avsnitt. I Kapitel 5 återkommer vi med förslag som berör kompetensfrågorna mer brett.
2.3.4 Marknadsinträde, konkurrens och produktivitet
Bedömning: Regeringen bör verka för stärkt konkurrens och
enklare marknadsinträde genom att: – låta Konkurrensverker identifiera de branscher där Konkur-
renshindren är särskilt påtagliga och bör föranleda åtgärder, – ge Konkurrensverkets ökade befogenheter vid tillämpning av
reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, – stärka utmaningsrätten för privata företag gentemot offentliga
verksamheter, – möjliggöra ett enklare registreringsförfarande för nya företag
som är Internetbaserat och kostnadsfritt.
44 Digital utmaning (2016), Teknikföretagen (2015) och Vinnova (2016).
97
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
I USA förefaller marknadskoncentration ha ökat – dvs. färre, större och äldre företag konkurrerar inom samma bransch samtidigt som nyföretagandet är begränsat till ett fåtal regioner vilka svarar för hälften av nyföretagande.45 Man talar i USA om ”the decline of the startup nation”. Skälen som lyfts fram är bl.a. ett ökat regleringstryck, t. ex. krävs en av myndigheterna utfärdad licens för 25 procent av dagens yrken, ofta på delstatsnivå. Det hämmar rörligheten på den amerikanska arbetsmarknaden.46
I Sverige är mönstret annorlunda. För det första har entreprenörskapet varit inne i en positiv trend sedan mitten på 2000-talet (med något undantag för enstaka år). För det andra förefaller koncentration endast vara förekommande i några branscher. Inom delar av tillverkningsindustri (t.ex. elektronik) har koncentration således ökat mellan 1989 och 2014, medan den varit oförändrat eller minskat något i läkemedel.47 Inom både avancerade (FoU, juridiska och ekonomi konsulter, programmering, etc.) och enklare (restaurangverksamhet etc.) tjänstesektorer förefaller överlag koncentrationerna ha minskat. Detta är i sig en indikation på inträde av nya företag och ökad konkurrens. I en internationell jämförelse bedöms dock Sverige ha låga inträdeshinder (Tillväxtanalys 2013).
Studier av bl.a. OECD (2015d) visar att inträdeshinder påverkar en ekonomi på åtminstone två sätt. Dels innebär en svag nyetableringstakt stagnerande eller låg produktivitetsutveckling inom företag redan verksamma på marknaden, dels kommer allokeringseffektiviteten, dvs. att kompetens eller andra produktionsresurser hamnar i de mest produktiva företagen, att försämras (Decker m.fl. 2014). Bristande konkurrens mellan företag och om produktionsresurser minskar därför sannolikheten för innovationer och ökad produktivitet.48 OECD har också visat att företag i frontlinjen (frontier firms) har en betydligt högre produktivitetsutveckling än andra företag
45 Större företag blir mer byråkratiska, skapar interna regleringar och hämmar produktivitetsutvecklingen. Enligt Hamel aoch Zanini (2016) arbetar 21,4
miljoner byråkrater i USA som
inte bidrar med något värdeskapande. Om dessa individer sysselsattes i andra verksamheter skulle produktiviten kunna öka med 1,3
procent per år.
46 Financial Times (2016c). Sedan 2010 kan dock en ökning i USAs entreprenörskap noteras (GEM 2015).47 Egna beräkningar med data från SCB. Resultaten kan skilja sig något beroende på om Herfindalindex (mått på koncentration av marknadsandelar) eller C4 (de fyra största företagens andel av försäljning) används. 48 Se också Långtidsutredningen (SOU 2015:104) om betydelsen av konkurrens för innovation och produktivitet. Självfallet påverkar också investeringar i såväl fysiskt som kunskapskapital (mjukvara, marknadsföring och FoU) produktivitetstillväxten.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
98
vilket är precis vad vi förväntar oss enligt de forskningsresultat som redogjordes för i kapitel 1. Men det bygger på en fungerande allokeringseffektivitet och matchning.49
Ett stort antal länder har vidtagit en uppsjö av olika åtgärder för att stimulera ett ökat nyföretagande. Ett i princip kostnadsneutralt sätt är att införa enkla Internetbaserade registreringsförfaranden samtidigt som också företagsformer förenklas.50En viktig fråga för svenskt vidkommande är hur offentlig sektor agerar på privata marknader (KKV 2013). Kommunala bolag förekommer inom en rad olika branscher och dess effekter på konkurrens och effektivitet är i bästa fall oklara,
i
sämsta fall negativa.51
Kommunernas roll är att vara möjliggörare, inte att driva verksamhet i kommunala bolag med begränsad insyn. Även staten äger ett betydande antal företag där syftet kan vara oklart. Är det ett samhällsuppdrag bör det definieras och om det
är
en renodlad kommersiell
verksamhet bör det analyseras om det finns någon grund för ett statligt ägande eller om det
är
bättre att avyttra verksamheten.
Konkurrensverket drar slutsatsen att det finns skäl till att stärka konkurrensen på områden där offentliga aktörer på olika sätt
är
involverade. Det kan dels gälla processer och tillståndsförfarande (t
.ex.
bygglovsförfarande och marktilldelning), dels när kommunala aktörer driver verksamhet
i
egen regi (KKV 2013). Vi instämmer
i
de för-
slag som tidigare förts fram om att kommunerna ska ha skyldighet att utarbeta och implementera styrdokument som ska sörja för transparens och konkurrensneutralitet, att offentliga aktörer regelbundet ska se över sin näringsverksamhet med avseende på tillämplig konkurrenslagstiftning, samt att Konkurrensverket bör få beslutanderätt vid tillämpning av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Ett ytterligare sätt att få in privata entreprenörer
i
kommunala verk-
samheter har varit den sk utmaningsrätten på tjänster som levereras av kommuner och landsting. Utmaningsrätten innebär att det
är
möjligt att lämna ett önskemål om att en del av den kommunala
49 Andersson m.fl. (2012) visar på svenska data att nyetableringar med en viss tidsfördröjning positivt påverkar produktiviteten bland de företag som redan finns på marknaden.50 Bl.a. i Chile där ett förenklat förfarande ledde till en betydande ökning och idag sker två tredjedelar av företagsregistrering sker via Internet (www.tuempresaenundia.cl).51 Enligt den referensgrupp som kopplats till utredningen väljer t.ex. kommunerna att sköta delar av cirkulära ekonomin (återvinning och avfallshantering) delvis iställer för att anlita privata och konkurrensutsatta aktörer.
99
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
verksamheten ska upphandlas eller säljas. Det är emellertid kommuner och landsting själva som bestämmer om utmaningsrätt ska införas och ett relativt litet antal har hittills beslutat sig för detta. En förstärkt utmaningsrätt kan vara ett sätt att underlätta för privata företag.
Omvänt kan det vara önskvärt att privat företagsamhet kan verka inom områden som tidigare varit förbehållna offentliga aktörer (och som politiken öppnat upp för sedan ett par decennier tillbaka) om det kan leda till effektivitets- och produktivitetsvinster med bibehållen eller ökad kvalitet.52 Det bygger på tydliga funktionsspecificeringar och kriterier för att utvärdera privat (och offentligt) bedrivna verksamhet, kombinerat med kontroller och kännbara sanktioner om företagen inte levererar avtalad kvalitet. Det vill säga upphandlingskompetens hos den offentlige kunden erfordras.
En bättre fungerande konkurrens och ett ökade nyetablering är ett medel för att öka innovativitet och produktivitet. Detta är i grunden ett europeisk problem. EU:s produktivitet är cirka 25 procent lägre än i USAs och också lägre än i Kina och Sydkorea vilket på sikt urholkar konkurrenskraften (Kommissionen 2015).
2.3.5 Regelbörda och entreprenörskap
Bedömning: Regleringar är särskilt betungande för små och
nystartade företag. Regeringen bör accelerera regelförenklingsarbetet, säkerställa Regelrådets oberoende och överväga att inrätta en ”Entreprenörsombudsman” (EO) som i samverkan med t.ex. Regelrådet (eller annan lämplig aktör) bevakar regleringar men också har ett vidare mandat rörande frågor som t.ex. ”andra chansen”, konkurrens och främjandeinsatser. Alternativt kan denna funktion ligga under den omvärldsbevakande enhet som föreslås i avsnitt 2.4.7. I styrelsen för EO bör entreprenörer, myndighetsrepresentanter och akademin vara representerade.
Ett bra entreprenörskapsklimat förutsätter att regelverken och deras tillämpning inte försvårar för företag att växa och utvecklas. Reglerna måste vara ändamålsenliga, tydliga och enkla att tillämpa. I dag kan
52 Se Bergman (2013) och Eklund (2015).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
100
detta variera beroende på i vilken utsträckning reglerna är anpassade till förutsättningar hos företag av olika storlek, i olika branscher eller med olika lokalisering. I många fall är det emellertid inte reglerna i sig som skapar tillväxthinder, utan snarare tillämpningen av dessa. Det kan handla om hur företagen bemöts av myndigheter, vilket stöd de kan få för att hantera dem och hur myndigheterna tolkar sina uppdrag.53
Tillväxtverket har sedan 2006 haft olika regeringsuppdrag för att följa den administrativa kostnaden för företag att hantera lagar och regler. I årsrapporten för 2015 konstaterades att trots förenklingsarbetet så ökar de administrativa kostnaderna. Man konstaterar även att det inte bara är företagens administrativa kostnader som påverkas av nya eller förändrade regler, utan även kostnader relaterade till hela företaget verksamhet (produktion, utveckling, innovation, mm.). För att få en bättre helhetsbild av regelförändringars totala kostnadspåverkan har Tillväxtverket påbörjat utvecklingen av en ny utvärderingsmetod. Regleringar har också visat sig medföra andra indirekta effekter som att påverka incitamentsstrukturer eller neutra lisera positiva effekter av t.ex. utbildningssatsningar (Ardagna och Luzardi 2010).
Sveriges regleringsnivå har ansetts vara relativt låg i en internationell jämförelse. I stigande grad gäller det också på arbetsmarknadsområdet (OECD 2013a, 2013b). Samtidigt konstaterar OECD att om svensk arbetsmarknadsregleringen stod i paritet med den effektivaste bland OECD-länderna, skulle arbetsproduktiviteten kunna öka med 10 procent (OECD 2015e). Sveriges hamnar även relativt långt ner i rankingen när OECD jämför ett sammanvägt index för barriärer vad gäller entreprenörskap, även om skillnaderna är små mellan flertalet länder(Ds 2015:43). Sveriges relativa enkelhet vid start av bolag samt ett bra regelskydd för etablerade företag dras ned av andra faktorer som byråkratiska procedurer i kommunikationen med myndigheter.
När det gäller regelförenklingsarbetet placerar sig Sverige enligt OECD (2014) ungefär som snittet för andra länder. Tidigare kartläggningar i Sverige visar att 61 procent av företagen upplever regelverken som ett tillväxhinder, varav 22 procent anser dessa vara ett betydande sådant (Tillväxtverket 2015, se också Världsbanken 2015). Samtidigt uppger en relativt stor andel mindre och medelstora före-
53 Se litteraturen om ”regulatory failure”, t.ex. Posner (1974) eller Peltzman (1976).
101
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
tag en ambition att växa, särskilt de med mellan 50 och 249 anställda.54 Det förefaller följaktligen finnas en potentiell tillväxtmöjlighet i företagen som riskerar att hämmas av bl.a. omfattande regleringar.
Det är framför allt regler kopplade till anställning som upplevs som kostsamma och betungande, särskilt för unga och mindre företag. Det handlar om sjuklöneregler, regler kring anställning och uppsägning, samt regler kring anställdas ledighet.55 Ungefär hälften av de mindre företagen uppger att krångliga regler i samband med anställningsförfarande är en anledning till att man inte vill växa genom att anställa. Tittar man på unga och nystartade företags sysselsättningstillväxt är den också mer blygsam än i många andra länder (OECD 2015e).
Också EU bidrar till ett snårigare regelverk. Enligt Pelkmans och Renda (2014) påverkas hela innovationskedjan av EU:s regelverk – från FoU till till kommersialisering. EU arbetar dock med att förenkla och minska regelbördan, främst genom initiativet Regualtory Fitness and Performance Program (REFIT) som lett till Better Regulatory Agenda. Man har också tagit fram en Better Regulation Guideline. Kommissionen säger sig ha ambitionen att vara en support funktion för andra myndigheter – nationella såväl som regionala och lokala – för att bidra med kunskap om hur EU:s regelverk ska och kan hanteras.
Ett exempel på utveckingen av regleringar som har direkt bäring på näringslivet visas i figur 2.12. Baserat på OECD:s statistik vad gäller produktmarknadsregleringar framgår att samtliga utom två länder har minskat sina produktmarknadsregleringar mellan 2003 och 2013: Japan och Sverige. Nivån i Sverige ligger förhållandevis högt (2013) och vi placeras oss lång bakom Nederländerna, som tidigt satte igång ett regelförenklingsarbete, och Storbritannien.
54 I en internationell jämförelse är dock tillväxtambitionen hos de yngre och nystartade företagen på ungefär samma nivå som snittet inom EU (OECD 2015d, Braunerhjelm m.fl. 2015).55 I Tillväxtverkets (2015) sammanställning ingår inte skatteområdet och flera branschspecifika regelområdet i undersökningen (det föreligger stora branschvisa skillnader).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
102
Figur 2.12 Produktmarknadsregleringar 2003 och 2013
.
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
Au st ral ie n
Ös te rr ik e
Be lgi en
Kan ad a
Tj eck ie n
Da nm ar k
Fi nl an d
Fr an kr ike
Ty skl an d
Irl an d
Ita lie n
Jap an
Ne de rlä nde rn a
N or ge
Po le n
Po rtu ga l
Spa ni en
Sv er ig e
Sc hw ei z
St or br ita nni en
2003 2013
Källa: OECDs databaser.
Erfarenheter från andra länder tyder på att en oberoende granskning av tillkommande regler minskar onödigt regelkrångel. Detta kräves en kontinuerlig övervakning och en dialog med olika intressenter för att skapa en optimal balans mellan förutsägbarhet och stabilitet i regelverken (Kommissionen 2015). Just den funktionen saknas i den svenska myndighetsfloran. Som ett led i arbetet med regelförenkling beslutade regeringen under 2008 att inrätta Regelrådet – ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (Dir. 2008:57).56
I de kontakter vi haft med entreprenörer och företagare under arbetets gång har vikten av en öppen och konstruktiv dialog med den politiska makten förts fram åtskilliga gånger. Man efterlyser en funktion som dels är länken mellan entreprenörena och regering, dels har ett mer övergripande perspektiv och bevakar att olika policyområden som berör entreprenörskap och innovation är koordinerade. En möjlighet är att upprätta en Internetbaserad kommunikationsportal som tas upp på andra ställen i rapporten. En alternativ lösning, som
56 Ett ytterligare uppdrag som Regelrådet har är att på begäran från departement bistå med att granska konsekvensutredningar för sådana förslag från EU som bedöms ha stor påverkan på företag i Sverige.
103
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
också backas upp från entreprenörshåll, är att installera en oberoende ”Entreprenörsombudsman” (EO)som kunde föra fram entreprenörernas frågor, utreda förslag och kunna informera i relevanta policyfrågor samt ha en övervakningsfunktion. Eventuellt skulle EO kopplas samman med Regelrådet men samtidigt få ett bredare mandat.57 Det skulle innebära att Regelrådet frikopplas från Tillväxtverket. Eller så kunde EO vara en del av den omvärldsbevakning som vi föreslår i avsnitt 2.4.7.
2.3.6 Bostadsmarknad, infrastruktur och entreprenörskap
Förslag: Regeringen bör snarast verka för en blocköverskri-
dande överenskommelse vad gäller bostadspolitiken som i nuläget har utvecklats till en hämsko på entreprenörskapets förutsättningar. Problemen är väl kända och utredda i olika omgångar. Sveriges position som ett ett ledande land inom IT och digitalisering är inte given, andra länder går förbi eller närmar sig Sverige. Särskilt mindre företag förefaller brista i digitaliseringskompetens. Regeringen bör tydligt uppdra åt de sam verkansgrupper som etablerats inom ramen för samverkansprogrammen att kartlägga svagheterna och att föreslå lämpliga åtgärder för att Sverige ska kunna behålla sin position som en ledande digitaliseringsekonomi.
Innovation sker främst i täta miljöer – städer – ofta karaktäriserade av en betydande rörlighet och interaktion mellan individer och företag. En väl fungerande bostadsmarknad är följaktligen centralt för innovationsdrivna miljöer och för entreprenörernas möjligheter att utveckla sina idéer. Det svenska bostadsbyggandet har sedan lång tid fallit tillbaka (figur 2.13) vilket accentuerades under krisens inledande år 2008–2009 för att svagt vända upp 2010. Mellan 2014 och 2016 ökade byggandet av nya bostäder kraftigt, från 17 630 till 33 950 lägenheter i småhus eller flerbostadshus per år, men ligger fortfarande långt under nivåerna på före 1990-tals krisen. Men mycket tyder på att det tar lång tid att komma ikapp behoven. Enligt Boverkets
57 Andra ombudsmän, t.ex. Diskrimineringsombudsmannen, kan vara en förebild för EO.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
104
reviderade prognos från oktober 2015 ökar byggbehovet i storstadsregionerna (Göteborg, Malmö och Stockholm) från 558 000 till 705 000 nya lägenheter för de kommande elva åren. Då har inte hänsyn tagits till den ökande flyktingströmmen under sommaren 2015, vilket innebär att prognosen kan behöva revideras.
Figur 2.13 Färdigställda lägenheter i nybyggda hus (flerbostadshus
och småhus
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000
19 75
19 77
19 79
19 81
19 83
19 85
19 87
19 89
19 91
19 93
19 95
19 97
19 99
20 01
20 03
20 05
20 07
20 09
20 11
20 13
20 15
Källa: SCB.
Skälen till den besvärliga situationen på bostadsmarknaden är de betydande inlåsnings- och priseffekter som skapats av en kombination av skatteregler, avdragsmöjligheter och bostadsregleringar. Nyproduktion hämmas samtidigt som skattekonsekvenserna av att sälja sin bostad kan vara betydande. Det är i första hand ett storstadsproblem och ett hot mot den potentiella tillströmningen av kompetens till Sveriges mest dynamiska regioner. I regel är då en annan storstad i ett annat land alternativet och inte en mindre stad i Sverige. En icke-fungerande bostadsmarknad ökar också matchningsproblemen på arbetsmarknaden (OECD 2015a). Vi uppmanar de politiska partierna att skyndsamt arbeta fram en blocköverskridande överenskommelse som ökar rörligheten och utbudet på bostadsmarknaden.
105
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
En bostadsmarknad med ett diversifierat utbud som täcker olika behov måste kombineras med en effektiv infrastruktur. Det är generellt en förutsättning för resursrörlighet och resursomfördelning. De offentliga investeringarna har under lång tid varit låga och underhållet är kraftigt eftersatt. Vi efterlyser åtgärder för att i första hand få den regionala infrastrukturen att fungera.
Till den fysiska infrastrukturen hör också en väl utbyggd digital infrastruktur. Sverige tillhör de ledande länderna vad gäller digitalisering. Omkring åtta procent av BNP 2014 kan enligt vissa uppskattningar hänföras internet-baserad verksamhet (konsumtion, produktion och investeringar). Tillväxten sedan 2010 uppgår till cirka nio procent per år.58 Samtidigt förefaller Sverige tappa mark
i
förhållande
till andra europeiska länder, också Asien är på stark frammarsch. Bland mindre och medelstora företag förefaller förståelsen för vikten av att utnyttja internet för att stärka sin marknadsposition och att minska kostnaderna vara svag. I de samverkansprogram som nyligen lanserats av regeringen har digitaliseringsfrågorna ett stort utrymme men är spridda på tre olika program. Frågan är så pass viktig att den förtjänas att analyseras i ett sammanhang.
2.4 Skatter och entreprenörskap – en internationell jämförelse
I kapitel 1 betonade vi vikten av att politiken omfattar åtgärder för att dels bygga upp och förstärka kunskapsbasen, dels att omvandla kunskap till samhällsnytta. Vad gäller båda dessa aspekter – kunskapsuppbyggnad och omvandling – kan skatternas nivå och struktur förväntas ha en stor betydelse; skatter är ett kraftfullt instrument för att påverka såväl individer (konsumtion eller sparande, utbildning, lönearbete eller entreprenörskap) som företag (FoU-satsningar, forskningssamarbeten eller företagsinterna utbildningssatsningar).
Enligt direktiven ska en internationell jämförelse göras av skatter som är relevanta för entreprenörskap. Vi kommer inte att presentera några konkreta förslag på skatteområdet men vill betona att skatte-
58 Boston Consulting Group (2015). I EU uppskattas motsvarande siffra till cirka fem procent (http://thoughtleadership.ricoh-europe.com/se/digitalagenda/home).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
106
miljön är sannolikt det viktigaste ramvillkor som omgärdar entreprenörskap. Vi nöjer oss med att peka ut tänkbara färdriktningar, slutsatserna lämnar vi åt läsaren.
2.4.1 Institutionell konkurrens
I Sverige har bolagsskatten sänkts vid upprepade tillfällen, senast 1 januari 2013 till 22 procent. Regeringskansliet förbereder också en reform av bolagsskatten baserat i Företagsskattekommitténs arbete (SOU 2014:40) som ytterligare kan sänka den effektiva bolagsskatten till 16,5 procent. Den återkommande motiveringen bakom sänkningar i bolagsskatten är ”skattekonkurrens”, dvs. när andra länder sänker bolagsskatten måste Sverige följa med.59 Vi instämmer i det resonemanget men anser att detta inte är något som specifikt gäller för enbart bolagsskatten.
I en globaliserad ekonomi där allt på sikt blir rörligare är samma argument lika starkt (eller kommer at bli) oavsett om vi studerar individ-, entreprenörs/ägar- eller bolagsskatterna. Den internationella konkurrensen om talang, teknik och kapital kommer med all sannolikt att tillta ytterligare. Det innebär inte att ett ”race to the bottom” är oundvikligt: vad en konstruktiv diskussion bör handla om är hur skatterna ska utformas för att främja kunskap, entreprenörskap och tillväxt och därmed på sikt öka skatteintäkterna. Framför allt är det mindre klokt att hårdbeskatta de tillväxtfaktorer som forskningslitteraturen lyfter fram: investeringar i forskning och humankapital (utbildning), entreprenörskap och faktorer som indirekt påverkar dessa (t.ex. skatter som leder till inlåsning av kapital och boende).
Vi fokuserar följaktligen på de skatter som enligt forskningslitteraturen bedöms ha störst inverkan på entreprenörskap: bolags-, kapital- och utdelningsskatten. Men också individbeskattning kommer att tas upp i de internationella jämförelserna: marginalskatter, fåmansbolagsreglerna och fördelningen mellan tjänste- och kapitalbeskattning, samt optionsbeskattningen.
59 Inom OECD pågår omfattande arbete med att uppskatta omfattningen av och om möjligt begränsa så kallad ”Base erosion and profit shifting”, kort BEPS. En stor del av arbetet går ut på att utvärdera i vilken mån särregleringar för till exempel FoU-kostnader utnyttjas av multinationella företag för att minska eller flytta den beskattningsbara vinsten från ett land till ett annat.
107
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.4.2 En globaliserad skattemiljö
Skattesystemets betydelse för entreprenörskap och näringslivsklimatet kan knappast överskattas, det finns en omfattande forskningslitteratur på området.60 Ett jämförelsevis högt skatteuttag drar ner avkastningen efter skatt på både kapital- och arbetsinsatser i ett nystartat företag. Höga skattenivåer och generösa transfereringssystem tenderar också överlag att minska incitamenten för entreprenörskap. Om skattesystemet dessutom upplevs som krångligt minskar viljan att starta företag ytterligare.61
I det svenska fallet, och i länder med liknande system, spelar dessutom det duala skattesystemet en viktig roll. Spänningarna mellan beskattningsnivåer av inkomstslagen kapital och inkomst av tjänst är betydande och har ökat sedan skattereformen i början av 1990-talet. Incitamenten att omvandla löner till inkomstslaget kapital ökar (skattearbitrage). Detta kan i sin tur leda till nyetableringar av ”skatteskäl” utan några tillväxtambitioner.62 Om skattesystemet inte förmår att motverka en sådan utveckling kan reformer som ursprungligen var tänkta att gynna företagande och entreprenörskap riskera att urholkas och på sikt försämra den institutionella miljön och skattesystemets legitimitet.
Även i
länder med höga skattenivåer som generellt förväntas dra
ner den entreprenöriella aktiviteten (nyetableringar), kan det finnas motverkande faktorer. Detta gäller framför allt skattesystemets struktur.63 Exempelvis skulle en utbyggd arbetslöshetsförsäkring som också omfattar företagare teoretiskt kunna lindra konsekvenserna av en nedläggning av verksamheten och öka riskbenägenheten. Eller offentligfinansierad skola, vård och omsorg som
är tillgänglig för alla.
60 Se t.ex. Hansson (2008) för en översikt och Birch Sørensen (2008, 2010). Den senare presenterar också förslag för Sverige: en enhetlig moms, avskaffad värnskatt, förenklat jobbskatteavdrag, enhetligare kapitalbeskattning och en reformerad fastighetsskatt. Sammantaget efterfrågas ett helhetsgrepp över det svenska skattesystemet istället för särregleringar av enstaka skatter.61 Braunerhjelm och Eklund (2013).62 Asoni och Sanandaji ( 2009). Ilmakunnas (2001) visar att andelen egenföretagare minskar vid högre BNP/capita. Wennerkers m.fl. (2005) konstaterar ett u-format samband mellan BNP/capita och andelen företagare. 63 Övergripande om skatter används för att säkra ett rättssamhälle, bygga ut infrastrukturen, utbildningsväsende, generösa socialförsäkringssystem eller bidrag till entreprenörer eller för innovation.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
108
Internationellt konkurrenskraftiga skattesystem och skattenivåer som kan påverka entreprenörskap är således en viktig del i att skapa en dynamisk och entreprenörsinriktad miljö. Samtidigt är internationella jämförelser svåra. En begränsande aspekt är att potentiella entreprenörer påverkas i olika utsträckning av olika typer av skatter, direkta och indirekta, och skattesatser. Omständigheter som försvårar jämförelser har att göra med enskilda länders specialfall och särregleringar, duala respektive icke-duala skattesystem samt skatteuttag på olika regionala nivåer. Dessutom slår skatterna olika i entreprenörskapets olika faser.
2.4.3 Sverige i en internationell jämförelse – skattenivåer
En startpunkt kan vara Världsbankens ”Ease of Doing Business” rapport där ett stort antal faktorer som bedöms påverka förutsättningarna för att driva företag vägs ihop i totalt 189 länder. En av de dessa är ”Paying taxes” som i sin tur är en sammanvägning av bland annat skattesatser, men även antal skatteinbetalningar och uppskattad tidsåtgång för att fullfölja rapporteringen till myndigheterna i respektive land. Total skattenivå räknas ut baserat på beskattning av företagets vinst (bolagsskatt) samt skatt på inkomst och socialavgifter, men även ”other taxes” som miljö- och fastighetsskatter. Totalt placerar sig Sverige på plats 37 inom ”Paying taxes”. Våra nordiska grannländer Norge, Finland och Danmark ligger däremot alla bland de 20 främsta nationerna. Det bör påpekas att ”Doing Business” mätningen är ett relativt trubbigt verktyg men tillhandahåller å andra sidan ett någorlunda standardiserat mått.
Tittar vi på det totala skattetrycket har det sjunkit i Sverige (figur 2.14), även om vi fortfarande tillhör de länder som har bland de högsta skatteuttagen(för 2014 cirka 42,7 procent). Sverige har dock lämnat över topplaceringen till Danmark som landet med högst andel skatteintäkter av BNP. I en internationell jämförelse är skatteuttaget dock fortfarande högt. Genomsnittet i OECD 2013 var 34,2 procent.
109
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Figur 2.14 Skatteintäkter som andel av BNP 2014 (procent)
0
10
20
30
40
50
60
Korea
USA
Schweiz
Irland Kanada Slovakien
Israel
Storbritannien
Estland Spanien Tjeckien Portugal Grekland Tyskland Slovenien
Ungern
Island Norge Sverige Österrike
Italien Finland Belgien Frankrike Danmark
Källa: OECDs databaser.
Otvetydigt har skattesystemet stor inverkan på såväl innovation som möjligheterna till att starta, driva och utveckla företag. Om ett högt skatteuttag leder till fler eller färre företagare är dock en fråga som behöver besvaras empiriskt. En enkel korrelation mellan entreprenörskap och totalt skattetryck (figur 2.15) visar på ett negativt samband.64
64 Sambandet är inte kausalt.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
110
Figur 2.15 Skatter som andel av BNP (laggad ett år) och andel av befolkningen
i åldrarna 18–64 år som antingen är entreprenör i vardande (igång med att starta ett företag) eller äger och leder ett nytt företag (TEA), 2001–2015, innovationsdrivna länder
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
0
10
20
30
40
50
60
An de l e nt re pr en ör er (T EA) , %
Skatter som andel av BNP (ett års lag), %
Källa: OECDs databaser och GEM (2015).
2.4.4 Entreprenörsskatter – bolag-, kapital- och utdelningsskatterna
När en individ står inför valet att starta ett företag, söka ett arbete eller fortsätta sin anställning kommer beslutet baseras
i
en mer eller
mindre noggrann avvägning mellan risk och
förväntad
avkastning
(Parker 2009).65 Risk och avkastning kan ses
i
ett relativt brett per-
spektiv, det är inte enbart ekonomiska faktorer som styr valet. Riskerna kan handla om att satsat kapital går förlorat, att den potentiella företagaren skulle få svårt att återigen få en anställning om företaget inte bär sig eller att livet som företagare kan komma att innebära längre arbetsdagar och mindre fritid. Avkastningen behöver heller inte bara vara ekonomisk utan kan också handla om möjlighet
65 Vi bortser från det sl nödvändighetsföretagandet som uppstår pga. att inga möjligheter till anställning föreligger.
111
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
att förverkliga en idé och få friare arbetstider. men på kostnadssidan
i
den kalkylen ingår skatter som påverkar företaget, främst bolags-, kapital- och utdelningsskatter.
Bolagsskatt
Bolagsbeskattning nämns av bland annat OECD som en av de mest tillväxtskadliga skatterna. Flera OECD-länder har också sänkt bolagsskatten under de senaste decennierna (figur 2.16). Trots detta har skatteintäkterna från bolagssektorn som andel av BNP legat på relativt oförändrade nivåer över tid pga. att skattebasen samtidigt breddats (figur 2.17). Det är snarare konjunkturen som tycks påverka bolagsskatteintäkternas andel av BNP och som förklarar de svängningar över tid som kan observeras.
Figur 2.16 Bolagsskatteintäkter som andel av BNP, 2000–2014, OECD
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
Danmark Frankrike Tyskland Japan Sverige USA OECD
Källa: OECDs databaser.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
112
Figur 2.17 Bolagsskattesats 2000–2014, OECD
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Danmark Frankrike Tyskland Japan Sverige USA
Källa: OECDs databaser.
Sveriges bolagsskattenivå (22 procent)är lägre än genomsnittet i OECD-länderna som 2014 låg på cirka 23,6 procent (23,0 om vi bortser från USA och Japan som i OECD-sammanhang har haft relativt höga bolagsskattenivåer på 35 respektive 28,1 procent).66Trenden är dock nedåtgående. Relativt nyligen (december 2014) presenterade en norsk statlig utredning ett förslag om att Norge bör sänka sin bolagsskatt från nuvarande 27 procent till 20 procent och likaså har Storbritannien efter Brexit aviserat att en sänkning till 15 procent kan vara aktuell.67 I Danmark och Finland har bolagsskattesatsen sänkts i flera steg under senare år och uppgår nu till 22 respektive 20 procent. I båda länderna finns också planer på ytterligare skattesänkningar riktade mot företag. 68
66 Sverige sänkte den statliga bolagsskatten från 28 procent till 26,3 år 2009, och från och med 1 januari 2013 till 22 procent. Samtidigt har möjligheterna till skatteplanering via s.k. räntesnurror begränsats.67 Sveriges Radio. Företagsskattekommitténs (SOU 2014:40) huvudförslag innebär att den effektiva bolagsskatten i Sverige sänks till 16,5 procent. Detta på grund av att företaget får ett s k finansieringsavdraget för en del av resultatet. Dock kommer den nominella nivå fortfarande vara 22 procent. Samtidigt innebär Företagsskattekommitténs förslag att den effektiva beskattningen ökar för vissa högbelånade sektorer som fastighetssektorn då begränsningar av ränteavdrag införs. 68 Finansministeriet 2016.
113
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Kapital- och utdelningsskatter
Teoribildningen om skatt på utdelning och kapitalvinster brukar indelas i den traditionella och den nya synen. Enligt den förstnämnda är skatt på utdelningar snedvridande för både nya och existerande företag (inlåsning och högre avkastningskrav), medan den nya synen hävdar att skatt på utdelningar inte är snedvridande för existerande företag (Auerbach 2002). Kapitalvinstskatt har dock snedvridande effekter för både nya och existerande företag enligt båda synsätten, dvs. avkastningskravet före skatt ökat vilket drar ner investeringarna (Henrekson och Sanandaji, 2014).
I sammanhanget bör också ”Principal-agent” teorin nämnas (se t.ex. Grossman och Hart 1983 och Ross 1973). En slutsats av denna är att företagsledningar har svaga eller inga incitament att dela ut vinstmedlen till ägarna, vilket förstärks av skatt på utdelning. Det leder till inlåsning av vinstmedlen i främst äldre, mogna företag med spritt ägande där ägarnas kontroll av ledningen inte är perfekt. Kapitalallokering blir ineffektiv, vinstmedel hålls kvar i bolagen och återinvesteras i mindre lönsamma projekt snarare än delas ut till ägarna. Med lägre skatt på utdelning ökar kapitalets rörlighet samtidigt som ”principal-agent” problemet förväntas minska (Morck och Yeung 2005).
Slutsatserna av forskningen är att höga kapital- och utdelningsskatter leder till inlåsningseffekter och har en negativ effekt på den förväntade avkastningen på entreprenöriella satsningar och tillgången på kapital. Därmed påverkas också valet mellan lönearbete och ett riskfyllt entreprenörskap.69
I Sverige ligger skattesatserna för kapitalinkomster fortfarande över OECD-genomsnittet. Det gäller oavsett om vi studerar skatten på utdelningar, kapitalvinster eller ränteintäkter (figur 2.18). När det gäller utdelningar och kapitalvinster blir dessa dubbelbeskattade genom först bolagsskatt och sedan antingen utdelnings- eller kapitalvinstbeskattning. Höga kapitalvinstskatter minskar det VCfinansierade entreprenörskapet och har visat sig slå negativt mot potentiella snabbväxande företag.70 I USA får i genomsnitt 0,2 pro-
69 Samtidigt ska påpekas att det är svårt att svårt att generalisera resultaten av empiriska studier beroende på institutionella skillnader mellan länder (Henrekson och Sanandaji 2014).70 Se bland annat Gompers och Lerner (1999, 2001), Da Rin m.fl. (2006), van Praag och Versloot (2007) samt Henrekson och Johansson (2010).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
114
cent av alla företag VC-finansiering, samtidigt som två tredjedelar av alla företag som blivit börsintroducerade fått denna typ av finansiering (Lerner 2009).
Figur 2.18 Skattesatser på kapitalinkomster i OECD och Sverige 2012
42%
39%
26%
48%
48%
30%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Utdelning Kapitalvinst Räntor
OECD (median) Sverige
Källa: Harding (2013).
Särregler för mindre bolag
I jämförelsen ovan mellan kapitalskatterna i Sverige och OECD, togs ingen hänsyn till den särskilda beskattningen av de fåmansägda aktiebolagen. Dessa har införts för att reglera hur stor del av vinsterna i dessa företag som ska beskattas som kapital respektive inkomst av tjänst. Bakgrunden är att den högsta marginalskatten på inkomst av tjänst är betydligt högre än beskattningen av kapitalinkomster och utdelningar. Utan denna reglering finns det en risk att många företagare skulle ta ut lägre löner och istället öka sin utdelning för att få skattemässiga fördelar.
Med fåmansägda aktiebolag avses företag där fyra eller färre delägare kontrollerar 50 procent av aktierna. Det går inte att undvika regelverket genom att sprida sitt ägande inom familjen. Alla närstående räknas som en aktieägare.
115
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Regelverket innebär att delar av både utdelningen och kapitalvinsterna i fåmansägda aktiebolag kan beskattas med högsta marginalinkomstskatt. För dessa företag kan delar av kapitalinkomsterna och utdelningen få en beskattning på över 60 procent. I de flesta länder varierar kapitalskattesatserna för olika typer av företag. En studie från Grant Thornton, som utförts på uppdrag av Svenskt Näringsliv, redovisar de lägsta respektive högsta kapitalskattesatserna i åtta länder (figurerna 2.19 och 2.20).71 Resultaten visar att fåmansbolagsreglerna medför att de högsta kapitalskattesatserna i Sverige ligger betydligt över de högsta nivåerna i våra konkurrentländer.
Figur 2.19 Högsta respektive lägsta skattesats på utdelningar
0 10 20 30 40 50 60 70
Källa: Fredriksson och Abdali (2016).
71 Fredriksson och Abdali (2016).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
116
Figur 2.20 Högsta respektive lägsta skattesats på kapitalvinster
0 10 20 30 40 50 60 70
Källa: Fredriksson och Abdali (2016).
Den höga nivån på fåmansbolagsbeskattningen kritiserades länge för att missgynna aktivt ägande. Det förfaller vara en anomali att ägare som tillför kompetens till ett bolag beskattas högre än passiva ägare.72 Under 2000-talet genomfördes emellertid lättnader i beskattningen av fåmansbolagen (se proposition 2005/06:40) De nya reglerna gynnade främst aktiva delägare i arbetsintensiva tjänsteföretag. Förändringarna ledde till att en lägre andel av utdelningarna och kapitalvinsterna i fåmansbolag inkomstbeskattades. Under senare år har det därför kommit kritik mot att fåmansbolagsbeskattningen blivit alltför förmånlig. Som en konsekvens av detta föreslog regeringen att aktiva ägare som utnyttjade löneunderlagsregeln skulle äga minst 5 procent av bolaget (Finansdepartementet 2013). När beslutet väl fattades sänktes ägarandelskravet till 4 procent. Även i andra sammanhang har det nya regelverket kritiserats för att vara alltför generöst för fåmansbolagsägare. I Alstadsaeter och Jacob (2012) hävdas att det nya regelverket lett till en omfattande skatteomvandling.
72 Se till exempel Braunerhjelm (2000).
117
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Samtidigt visar Ericson och Fall (2013) att skatteintäkterna från fåmansbolagen ökat kraftigt sedan förändringarna i regelsystemet 2006. Detta genom att utdelningarna till delägarna i fåmansbolagen stigit.
Figur 2.21 Aktieutdelning från fåmansaktiebolag
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
M ilj ard er k ro no r
Källa: Ericsson och Fall (2013).
Det är svårt att dra några entydiga slutsatser om regelsystemet blivit för generöst för ägare till fåmansbolag. Än svårare är det att preciserar den risk som det innebär att starta ett nytt företag – det varierar mellan verksamheter, individer och regioner. Att skattesystemet väger dessa risker mot potentiellt stora positiva samhällsekonomiska effekter förefaller rimligt. Den individuella risken ska stå i rimlig proportion till förväntad avkastning. Till detta ska omvärldsperspektivet läggas, dvs. att små och nystartade företag med tillväxtambitioner inte beskattas hårdare i Sverige än i andra länder. Här förefaller de svenska skattesatserna vara högre än i jämförbara länder. Även vid ordinarie bolags- och utdelningsskatter har Sverige en högre skattesats på investeringar i aktier. När utdelningar beskattas med den högsta marginalskatten (60 procent) blir den totala beskattningen nästan dubbelt så högt som i omvärlden. Detta riskerar att leda till en kraftig konkurrensnackdel.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
118
Risken för att regelverket leder till inkomstomvandling och skatteundandragande finns men det förefaller inte finnas belägg för att fåmansbolagsreglerna utnyttjats för att sprida delägarskapet på ett otillbörligt sätt, vilket låg till grund för införandet av 4-procentsregeln. Att större tjänsteföretag skulle ta in allt fler delägare har inte varit något tydligt mönster. I sina remissvar till (Finansdepartementet 2013) visade Sveriges Advokatsamfund och FAR att andelen delägare
i
de större företag som de representerar tvärtom minskade
under åren efter 2006 (figur 2.21).
Figur 2.22 Andel delägare i Sveriges 20 största advokatbyråer och de sju största
revisionsföretagen 2005 och 2013*
*För revisionsbyråer sträcker sig statistiken fram till 2012. Källa: Sveriges Advokatsamfund (2013) och FAR (2013).
Figuren ovan visar endast utvecklingen i två branscher. Men det är två av de branscher där farhågorna om delägarskap av skatteskäl har varit störst.
119
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
2.4.5 Skatter på företagsbyggande
Som vi tidigare lyft fram har snabbväxande företag ett stort behov av att attrahera både kapital och kompetens. Ofta är dessa behov sammankopplade. Höga skatter på kompetens försvårar rekrytering av specialiserad arbetskraft, särskilt om det inte kan kompenseras av andra instrument som t.ex. personaloptioner. Arbetskraftskostnaderna slår direkt mot svaga kassaflöden och ökar därför kapitalbehovet i unga och växande företag. Företag med starka finanser har också lättare att locka till sig den personal de vill ha. I Henreksson och Sanandaji (2012) redovisas till exempel en studie som visar att sannolikheten för att en företagare i USA som fått riskkapitalfinansiering har en doktorsexamen är 20 gånger högre än för genomsnittet.
Inkomstskatt
De höga svenska marginalskatterna försvårar inte bara för nystartade företag att rekrytera specialistkompetens utan kan också över tid påverka tillgången på kompetens genom att avkastningen på utbildningsinvesteringar sjunker. Ett alternativ är att rekrytera kompetens från andra länder. Det återkommer vi till
i
kapitel 5.
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
120
Figur 2.23 Högsta marginalskatt 2015 i ett urval av länder 73
Källa: OECDs databaser.
Personaloptioner
Ett beprövat sätt för att knyta till sig specialistkompetens för ett nystartat eller ungt företag är personaloptioner. En anställning på ett nystartat företag kan upplevas som betydligt mer otrygg jämfört med en anställning vid ett etablerat företag, på ett universitet eller i offentlig sektor. Ett sätt att kompensera den lägre jobbtryggheten och en lägre lön är att personalen tilldelas personaloptioner som kan innebära en förtjänst i framtiden.
Personaloptioner löser också ett annat problem. Eftersom potentiella investerare inte har tillgång till samma information som grundarna/ägarna finns alltid en risk att grundarna överdriver potentialen i verksamheten för att få mer betalt. Genom personaloptioner kan investerarna skapas starka incitament för grundare och andra nyckelpersoner att bli kvar vid företaget under viktiga tillväxt- och utveck-
73 Det kan noteras att enligt OECD är den högsta marginalskattesatsen i Sverige 57 procent medan den uppgår till 60 procent enligt uppgifterna från Grant Thornton i figur 6 och 7. Skillnaderna beror på vilken kommunal skattesats som använts i beräkningarna.
121
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
lingsfaser. En eventuell värdestegring i optionerna underlättar dessutom för grundaren att eventuellt köpa tillbaka företaget om investerarna vill göra en exit.
Personaloptioner kan således ha en avgörande betydelse för snabbväxande innovativa företag när det gäller att rekrytera (och behålla) kompetens, attrahera kapital och stärka sina kassaflöden.74Mot bakgrund av att snabbväxande företag – gaseller – visat sig svara för en oproportionerligt stor andel av sysselsättningsökningen förefaller det angeläget att svenska företag verkar i en skattemiljö som jämförbar med andra länders.75 Optionslösningarna anses vara en av framgångsfaktorerna bakom många av de snabbväxande företagen i Silicon Valley i USA. Bengtsson och Hand (2012) visar t.ex. att tre fjärdedelar av de amerikanska företag som fått VC-finansiering ger optioner till sina anställda.
Optionsbeskattning i Sverige relativt andra länder
Det är svårt att jämföra skattesatserna på optionsvinster i olika länder. Det beror på att skatterna kan variera inom länder beroende på bland annat storleken på företagen som utfärdat dem och storleken på optionsvinsterna. Flera länder har speciallösningar för personaloptionsprogram där bara vissa typer av företag kan kvalificera sig för den lägre beskattningen. I Henrekson och Sanandaji (2013) redovisas en undersökning som författarna genomfört tillsammans med revisionsföretaget PWC. Uppgifterna gäller 2012 och jämförelsen har gjorts under vissa förutsättningar för att jämförbarhet ska nås mellan länder.
74 Se Braunerhjelm m.fl. (2012) för en beskrivning av företagets olika tillväxtfaser och betydelse av personaloptioner.75 Demar och Wennberg (2010), Henrekson och Johansson (2010) och Daunfeldt m.fl. (2011).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
122
Figur 2.24 Optionsbeskattning i ett urval av länder
Källa: Henrekson och Sanandaji (2013).
Den höga beskattningen i Sverige är ett resultat av att vinster från personaloptioner beskattas som inkomst av tjänst. Det vill säga de beläggs med både arbetsgivaravgifter och den högsta marginalskattesatsen. Om vi jämför den svenska optionsbeskattningen med skattesatsen i USA är det inte förvånande att optionslösningar är betydligt vanligare i USA.
Detaljerade uppgifter om optionsbeskattningen i 30 länder har för utredningens räkning tagits fram av Stockholms Universitet (tabell 2.1). Optionsbeskattning är för de flesta länder komplex och i tabellen framgår bara huvuddragen.76 Det finns en rad specialfall och särregleringar, progressiviteten i skatteskalorna påverkar den slutliga skattenivån. Storbritannien och USA har olika typer av personaloptioner (kvalificerade och andra) som påverkar skatten och det förklarar skillnaderna figuren ovan och tabellen vad avser skatteuttaget i Storbritannien.
76 För detaljerade uppgifter hänvisas till den underliggande sammanställningen.
123
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Tabell 2.1 Optionbeskattning i 30 länder. Förmånsbehandling, skattenivåer
och sociala avgifter
Land Förmånliga regler för personaloptioner
Skattesats procent, intervall
Sociala avgifter
Australien
Ja
0–45
Nej
Belgien
Ja
25–50
Nej
Bulgarien
Nej
10–15
Ja
Cypern
Nej
0–35
Ja
Danmark Nej Progressiv upp till 51,5
Ja
Estland
Ja
20
Ja
Finland
Nej 6,5–31,75 plus kommunalskatt
Nej
Frankrike
Nej
0–45
Ja
Grekland
Nej
22–44
Ja
Irland
Nej
20–40
Ja
Italien
Nej
23–43
Nej
Kroatien
Nej
12–40
Ja
Lettland
Ja 15 (om option behålls i 36 mån)
Nej
Litauen
Nej
15
Ja
Luxemburg
Ja
0–40
Ja
Malta
Nej
0–35
Ja
Nederländerna
Nej
36,5–52
Ja
Norge
Nej
27
Ja
Polen
Nej
0–32
Ja
Portugal
Nej
14,5–48
Ja
Rumänien
Ja
16
Nej
Slovakien
Nej
19–25
Ja
Slovenien
Nej
16–50
Ja
Spanien
Ja
19,5–46
Ja
Storbritannien
Ja
20–45 Nej (huvudregel)
Tjeckien
Nej
15
Ja
Tyskland
Nej
0–45
Ja
Ungern
Ja
16
Ja
USA
Ja
0–20
Nej
Österrike
Ja
0–50
Ja
Källa: Underlag sammanställt av Hansson och Österman (2016).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
124
Av tabellen kan utläsas att i 11 av de 30 länderna behandlas personaloptioner skattemässigt förmånligt i något avseende. Vidare utgår inga sociala avgifter på personaloptioner (förmånsvärde eller realisationsvinster) i åtta av länderna. Notera att en förmånlig behandling av personaloptioner inte med automatik innebär att inkomster från dessa är befriade från sociala avgifter.
Huvudregeln är följaktligen att personaloptioner behandlas som andra inkomster (även om det intäktsslaget kan vara kapital) och beläggs med sociala avgifter. Det som är intressant för svenskt vidkommande och ur ett konkurrensperspektiv är den sammanlagda effekten av skatter och socialavgifter. Uppenbart kommer inget land upp i en högsta marginalskattenivå som motsvarar Sveriges (60 procent). Därefter följer ett intervall för en rad länder kring 20–40 procent skatt och marginalbeskattningen styr hur stor den totala skattebelastningen blir. I fyra av de länder som ligger i intervallet 20–40 procents skatt är inkomster från personaloptioner befriade från sociala avgifter, vilket torde innebära en konkurrensfördel gentemot Sverige. I drygt en tredjedel av länderna är skattenivåerna lägre eller i paritet med den svenska kommunalbeskattningen, vilket sannolikt innebär en betydande skattefördel gentemot Sverige.
Det intressanta är inte hur många länder som placerar sig efter eller före Sverige vad gäller nivåer på personalsoptionsbeskattningen. Det räcker med att ett fåtal länder gör det som i övrigt har ungefär samma förutsättningar för entreprenörskap och innovation. I en globaliserad ekonomi kan det påverka var ekonomiska aktiviteter lokaliseras.
I den nyligen publicerade ”Beskattning av incitamentsprogram” (SOU 2016:23) lanseras ett förslag som riktar sig till mindre företag. I detta förslag kan kvalificerade personaloptioner delas ut till ett reducerat pris utan att någon förmånsbeskattning behöver betalas och inte heller behöver företagen betala arbetsgivaravgifter. Beskattningen sker först när innehavet säljs och beskattas då med kapitalinkomstskatt. Samtidigt menar utredaren att fåmansbolagsreglerna ska gälla även vid beskattning av vinster från personaloptioner. Detta innebär att i ett stort antal entreprenörsdrivna företag kommer vinsterna från personaloptionerna att beskattas som inkomst av tjänst.77
77 Regelverket är relativt komplicerat och beskattningen beror bland annat på aktieägaravtal och om det finns utomstående ägare som innehar mer än 30 procent av aktierna (undantagsregeln).
125
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
Sett i ljuset av andra länders optionsbeskattning och allt rörligare produktionsfaktorer är förslaget ett steg i rätt riktning. Det stora antalet begränsningar gör dock förslaget mindre attraktivt. Många av de svenska företag som efterfrågat förändringar i regelverket kring personaloptioner kommer aldrig att kunna använda sig av de nya reglerna. Vi menar att det förslag som presenterades i SOU 2016:23 inte är tillräckligt för att skapa en miljö för företagsbyggande som anses attraktiv i ett internationellt perspektiv. Alternativ finns där skatteeffekterna kan förväntas vara begränsade.78 I perspektivet av institutionell konkurerns och global rörlighet är det angeläget att Sverige har ett system som matchar andra EU-länders, t.ex. Storbritanniens.79
2.4.6 Innovationsbeskattning
På senare år har många länder infört så kallade patent- eller innovationsboxar. Dessa innebär att intäkterna från forskning och innovation beskattas med en lägre skattesats. Ofta rör det sig om lägre bolagsskatter på verksamheter som baseras på immateriella rättigheter som patent och licenser. Det är inte alltid ett krav att forskningen som rättigheterna baserar sig på har bedrivits i landet.
I länder som Irland och Frankrike har patent- och innovationsboxar funnits sedan 1970–talet, men de senaste 10 åren har ett antal nya länder infört liknande system. Det gäller till exempel Schweiz, Storbritannien, Litauen, Portugal, Nederländerna, Belgien, Spanien och Kina.80 Införandet av dessa patentboxar runt om i världen innebär att bolagsskatten för verksamheter som bygger på immateriella rättigheter är betydligt lägre i många konkurrentländer än i Sverige.
78 Till exempel en reviderad beskattning av teckningsoptioner, en normallönemodell för personaloptioner eller att låta förslaget i (SOU 2016:23) omfatta även större företag.79 En statlig utvärdering i Storbritannien har visat att nära 80 procent av företagen i Storbritannien ansåg att systemet hjälpt dem att behålla nyckelkompetens och över 70 procent menade att systemet förbättrat deras resultat. Se Almega (2014) för mer information.80 Se Alstadsaeter m.fl. (2015) och Svensson (2014).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
126
Figur 2.25 Bolagsskatt på överskott som skapats inom verksamheter som
bygger på immateriella rättigheter
0
5
10
15
20
25
Frankrike
Ungern
Nederländerna
Belgien Luxemburg
Estland
Malta Cypern
Storbritannien
Portugal
Litauen
Irland China Sverige
Källa: Alstadsaeter m.fl.(2015).
En nackdel med patent/innovationsboxar är att de inte direkt leder till någon sänkning av kostnaderna för forskning och utvecklingsprojekt som i de flesta fall löper under många år.81 Dessutom är det osäkert om de blir lönsamma och därmed kanske de inte får del av den sänkta bolagsskatten. Därför är det tveksamt om patent- och innovationsboxar leder till ökade satsningar på FoU. Griffith m.fl. (2011) visar att även om patentboxar ökar patentintäkterna i landet kan de totala skatteintäkterna minska.
De totala effekterna på skatteintäkterna beror till stor del på hur stora intäkterna i utgångsläget är från de verksamheter som omfattas. Både i Svensson (2014) och i SOU 2012:66 dras slutsatsen att skattebortfallet skulle bli relativt stort i Sverige. Detta beroende på att Sverige har relativt många registrerade patent och att de privata FoU-investeringarna ligger på en hög nivå internationellt sett.
Frågan kring patent- och innovationsboxarnas utbredning visavi andra stimulansåtgärder för att stimulera FoU involverar både större och minder företag. Att storföretagen fortsätter att se Sverige som ett attraktivt land för FoU-investeringar är synnerligen viktigt även
81 Se Svensson (2014) för ett utförligare resonemang om patentboxars fördelar och nackdelar.
127
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
för nystartade och mindre företag. I Andersson och Ejermo (2012) visas att 80 procent av forskningen görs i företag med fler än 250 anställda. Det finns också ny forskning som tyder på att de positiva externa effekterna av forskning i form av kunskapsöverföring är större från storföretagen än från mindre företag. Detta eftersom de mindre företagens forskning och utveckling oftast är mera nischad.82Vi återkommer till åtgärder som kan påverka FoU-investeringar och som faller utanför skattesatser i kapitel 5.
Ur ett tillväxtperspektiv bör Sveriges skatteposition gentemot relevanta jämförelseländer kontinuerligt utvärderas. Forskningslitteraturen pekar på att skattemiljön är särskilt viktig för nystartade, unga företag med tillväxtambitioner. Givet Sveriges stora kunskapssatsningar bör det finnas möjligheter till att öka antalet snabbväxande företag i Sverige. Enligt Europeiska kommissionen (2015) rankas Sverige som en ledande innovationsekonomi samtidigt som vi inte Sverige förefaller ha fler snabbväxande företag än andra länder (Teruel och de Wit 2011). Vi ligger till exempel långt under nivån i USA. Skatter är ett viktigt instrument för att få fram fler snabbväxxande företag.
2.4.7 Förslag ramvillkor
Förslag: För att dels skaffa sig en kontinuerlig översikt vad gäl-
ler de svenska ramvillkoren i en internationell kontext, dels ha ett framåtblickande perspektiv bör regeringen inrätta ett oberoende och rådgivande organ. Det nederländska WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, www.wrr.nl) som funnits sedan 1976 skulle kunna tjäna som förebild.. WRR anses vara oberoende, ha integritet och utvärderas kontinuerligt internt och externt.
OECD och Världsbanken (2014) understryker vikten av ramverk som tillåter experimenterande, sökande, lärande för att ta till sig ny kunskap. Det är den typen av miljöer som också genererar kreativitet och innovation. Andra förutsättningar för att skapa innovativa kulturer handlar om öppenhet till dels tekniska framsteg, dels till han-
82 Se Bloom m.fl. (2013).
Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren?
128
del, gränsöverskridande investeringar och konkurrens. Vidare betonas vikten av samarbete mellan privata och offentliga aktörer, särskilt för att identifiera innovationshinder. Just den senare aspekten bygger på att också representanter som inte tillhör det politiska etablissemangen får möjlighet att medverka – dvs. entreprenörer, uppfinnare och andra. Slutligen förordas att det är viktigt med en global överblick av vad som händer i andra länder för att ekonomisk-politiska beslutsfattare ska lära sig från best practice.
Det holländska WRR (Vetenskapligt råd för regeringspolitiken) skulle kunna vara förebild. Dess uppgift är ”att ge råd till regeringen angående framtida utvecklingar av stort intresse för allmänheten, med användande av ett vetenskapligt angreppssätt”. WRR har funnits sedan 1970-talet och har ett gott anseende. Verksamheten omfattar dels direkta råd till regeringen, dels att stimulera samhällsdebatten.
2.5 Slutsatser
Teknikutvecklingen och globaliseringen innebär nya förutsättningar för entreprenörskap och innovation som delvis utmanar de svenska ramvillkoren. Omvärldsförändringarna går snabbt och graden av institutionell konkurrens tilltar vilket i kombination med en ökad rörlighet ställer krav på en anpassning av Sveriges ramvillkor. Det kräver en kontinuerlig omvärldsbevakning för att förstå hur Sverige positionerar sig gentemot andra länder. Det är en svår ekonomisk-politisk balansgång mellan krav på stabilitet och förutsägbarhet å ena sidan och anpassning av ramvillkoren för att attrahera och behålla entreprenörskap och innovation i Sverige å den andra.
Vi har tagit upp sex områden där ramvillkoren bedöms vara särskilt viktiga för den fortsatta entreprenöriella dynamiken i Sverige: arbetsmarknad, socialförsäkringar, kompetensförsörjning, konkurrens, regelverk samt boende och infrastruktur. Flera av dessa är långsiktigt viktiga och bör byggas på blocköverskridande överenskommelser. Givet de snabba omvärldsförändringar som sker och den ökande rörligheten rekommenderar vi regeringen att inrätta ett organ inom Regeringskansliet som ägnar sig åt omvärldsbevakning.83
83 Det skulle kunna ses som ett förstärkt och mer oberoende Innovationsråd.
129
3 Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
” Den som aldrig gjort ett misstag har aldrig provat något nytt.”
(Albert Einstein)
3.1 Betydelsen av en andra chans
I direktiven till denna utredning framgår att vi ska göra en översyn av lagstiftningen kring företagsrekonstruktion för att fler företag ska få en möjlighet till en andra chans. Dessa möjligheter är viktiga för ett växande entreprenörskap. Samtidigt är det inte enbart rekonstruktionslagstiftningen som påverkar dessa möjligheter och vi kommer därför att även analysera andra områden som kan bli nödvändiga att reformera. Det finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Vissa slutsatser från forskningen redovisas därför som utgångspunkt för vårt arbete. För det första bör det noteras att företagare som misslyckats med ett affärsprojekt ofta skaffat sig värdefulla erfarenheter som kan vara användbara om de får möjlighet att starta på nytt.1 Detta betyder att tidigare konkurser inte behöver vara en indikation på att risken för framtida misslyckanden är större. En studie av entreprenörer som startat om på nytt efter att ha misslyckats tidigare visade visserligen
1 Se till exempel Cope (2011).
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
130
att dessa hade större sannolikhet än andra att misslyckas igen. Men skillnaderna försvann när hänsyn togs till om motivet till deras företagande var nödvändighets- eller möjlighetsbaserat.2
Dessutom har möjligheterna till en andra chans stor betydelse för presumtiva företagare. Ett flertal olika faktorer påverkar motivationen att engagera sig i entreprenörskap. Förutom grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. är även lagstiftning och rädslan för att misslyckas ekonomiskt med sitt entreprenörskap av stor betydelse.3 Såvitt avser lagstiftningens betydelse i sammanhanget har forskaren Michelle J White sammanfattat forskningsläget med att ”all tillgänglig data indikerar att insolvenslagstiftningen har en stark effekt på antalet individer som väljer företagande ... vår forskning visar att potentiella entreprenörer påverkas starkt av förändringar i risken för insolvens”.4
Rädslan för att misslyckas ekonomiskt i sitt företagande är störst i de stora EU-länderna och minst i USA. I Sverige uppger drygt 35 procent att rädslan att misslyckas ekonomiskt hindrar dem från att starta ett företag.5 De amerikanska forskarna Eberhart, Eesley och Eisenhardt (2013) visar i en uppmärksammad studie på en stark kausalitet mellan en reform av insolvensrätten i Japan och en viss typ av entreprenörskap (s.k. elitentreprenörer). Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja väger ofta in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut.
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har undersökt relationen och styrkan mellan olika aspekter av insolvenslagstiftningen och särskilt det tillväxtorienterade entreprenörskapet. Studien analyserar data på landsnivå i 66 länder och resultaten stödjer Eberhart m.fl slutsatser. Bland annat visas att en gäldenärsinriktad lagstiftning som reducerar hindren för misslyckande uppmuntrar tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap.6
Bakom rädslan att misslyckas ekonomiskt med entreprenörskap finns också kulturellt betingade faktorer som stigmatiserar den som misslyckats. Det negativa stigma som följer en konkurs medför t.ex.
2 K. Nielsen and S. D. Sarasvathy (2011).3 Braunerhjelm m.fl. (2016).4 White, M. J, (2001).5 Samma rapport från Entreprenörskapsforum, s. 40 ff.6 Tillväxtanalys (2015).
131
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
att andra drar sig för att göra affärer med företagetaren även i framtiden.7 De som väljer att starta om möts många gånger av misstro bland kunder och samarbetspartners. Europeiska studier visar att 57 procent av de tillfrågade exempelvis inte vill investera i ett företag som drivs av en person som tidigare har försatts i konkurs. Nästan hälften av de tillfrågade är mindre villiga att beställa varor från ett sådant företag och de allra flesta skiljer inte mellan bedrägliga orsaker och ett misslyckande som beror på omständigheter utanför företagets kontroll.8 Den negativa samhällsattityden till ekonomiskt misslyckande medför att företag väntar för länge med att offentliggöra sina ekonomiska problem, vilket minskar förutsättningar att rekonstruera verksamheten på ett lyckat sätt. Den stigmatiserande effekten påverkar inte bara entreprenörens vilja att starta nytt företag utan har också en avskräckande effekt på potentiella entreprenörer som överväger att starta företag.
Lagstiftning som reducerar riskerna för och konsekvenserna av ekonomiska misslyckanden kan alltså ge fler entreprenörer en andra chans men även få fler människor som annars skulle avstått att våga satsa på företagande.
Samtidigt kan en gäldenärsvänlig lagstiftning även ha vissa negativa effekter på entreprenörsklimatet. Lagstiftning som minskar konsekvenserna av att betala tillbaka sina skulder kan i förlängningen påverka företagens möjligheter att få tillgång till krediter.9 Som exempel kan nämnas att det i remissvar till Nystartsutredningens förslag om utvidgade möjligheter till skuldsanering för skulder som uppkommit i näringsverksamhet, framhållits att just det osäkerhetsmoment som den föreslagna F-skuldsaneringen innebär vad gäller betalning av skulder kommer att beaktas av kreditgivarna och innebära minskade möjligheter för små och nystartade företag att erhålla krediter.10 Även Lösöreköpskommitténs förslag om registerpantsättning, där företagshypoteket i realiteten till stora delar kan riskera att upphöra att fungera som säkerhet, har kritiserats för att ge negativ inverkan på de små och medelstora företagens kreditförsörjning.11
7 Falkenhall Björn och Wennberg Karl (2010).8 European Commission (2007).9 Falkenhall, B. & Wennberg K. (2010).10 Se remissvar från Finansbolagens Förening, Svenska Kreditföreningen, avseende SOU 2014:44.11 Se särskilt yttrande av advokat Odd Swarting och remissvar av Institutet för företagsrekonstruktion avseende SOU 2015:18. Se även Lindskough (2015).
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
132
Det måste alltså ske en avvägning mellan riskreducering för gäldenären och eventuellt försämrade kreditmöjligheter för densamme när förändringar i insolvenslagstiftningen övervägs i syfte att främja entreprenörskap.
Vi har i den här utredningen föreslagit förändrad lagstiftning kring företagsrekonstruktion men innan vi kommer in på det området finns det annan lagstiftning som påverkar företagares möjlighet till en andra chans som förtjänar att lyftas fram. Det gäller statens företrädaransvar för skatter, regelverket kring kreditupplysningar samt krav vid offentlig upphandling. I flera fall är den svenska lagstiftningen mindre gäldenärsvänlig än i våra grannländer.
3.2 Företrädaransvaret förhindrar andra chanser och försvårar styrelserekryteringar
Förslag: En utredning om det skatterättsliga företrädaransvaret
behöver tillsättas.
Det skatterättsliga företrädaransvaret innebär att företrädare för aktiebolag i vissa fall kan göras ansvariga för bolagets skulder. Företrädare är ett relativt vitt begrepp och kan omfatta samtliga styrelseledamöter, andra befattningsinnehavare och så kallade reella företrädare.
För att företrädaransvaret för skatter ska inträda krävs att företrädarna agerat uppsåtligen eller uppvisat grov oaktsamhet. I praxis har tolkningen av grov oaktsamhet varit sträng. Om bolaget inte senast på förfallodagen för skatteinbetalningen ansökt om konkurs eller företagsrekonstruktion, anses det vara en grund för att företrädaransvaret ska inträda.
Ansvaret för dessa skatteskulder är i princip solidariskt bland företrädarna. Skatteverket kan alltså välja att vända sina krav till den företrädare som har störst möjlighet att betala skulderna. För övriga skulder i ett aktiebolag finns inget personligt betalningsansvar för före trädarna. Skatteverket har därmed en särställning bland borgenärerna.
133
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Företrädaransvaret för skatter har kritiserats i flera sammanhang, bland annat av näringslivsorganisationerna.12 I mars 2015 föranledde även frågan ett tillkännagivande från riksdagen om skatterättsligt företrädaransvar.13 Kritikerna menar att lagstiftningen straffar företrädarna på ett sätt som inte står i proportion till de eventuella fel som de gjort sig skyldiga till. Att en konkursansökan kommer in en dag för sent kan alltså leda till privata mångmiljonskulder. Eftersom ansvaret i princip är solidariskt kan det också leda till att företrädare som inte gjort något fel blir betalningsskyldiga. Dagens lagstiftning kan därför innebära att företagare, på grund av sin skuldsättning, aldrig får en praktisk möjlighet att starta en ny verksamhet.
Företrädaransvaret kan också försvåra rekrytering till styrelserna i mindre företag. Genom att rekrytera externa styrelsemedlemmar kan företag med tillväxtambitioner få tillgång till nödvändig kompetens och ett större nätverk. Vi har i denna utredning hört från flera framgångsrika företagare att de inte går in som externa styrelsemedlemmar i mindre företag på grund av företrädaransvaret. Eftersom Skatteverket kan välja att driva in sin skuld från den företrädare som har störst tillgångar upplever framgångsrika företagare ofta att riskerna är för stora. Det kan t.ex. ha dolts för styrelsemedlemmen att skatterna inte betalats in i tid. Skatteverket kan ändå välja att kräva in skatteskulden från den externa styrelsemedlemmen som har störst finansiella tillgångar. Visserligen skulle styrelsemedlemmen kunna kräva tillbaka pengarna från någon annan ledande person i företaget, men det är långt ifrån säkert att den personen har tillräckligt med utmätningsbara tillgångar.
Företrädaransvaret försvårar därmed styrelserekryteringar samtidigt som lagstiftningen minskar möjligheten till en andra chans för företagare. Det är av stor vikt att företrädare för ett aktiebolag vidtar åtgärder så fort som möjligt när bolaget hamnar under finansiell stress. Misstänker de att företaget kommer att få problem med att sköta sina löpande utgifter och betala sina skulder måste de direkt försöka skära i kostnader och om det inte går, ansöka om konkurs eller om företagsrekonstruktion.
12 Se till exempel www.svd.se/skatteverkets-graddfil-gar-ut-over-foretagare samt rapport på området från Svenskt Näringsliv: www.svensktnaringsliv.se/fragor/rattssakerhet-skatter/ skatterattsligt-foretradaransvar-fiskal-graddfil-utan-legitimitet_572618.html13 www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2015/mar/26/ regeringen-bor-se-over-regler-om-personligt-betalningsansvar/
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
134
Tanken bakom det skatterättsliga företrädaransvaret är också att företagen ska vidta åtgärder – ansöka om konkurs eller företagsrekonstruktion – innan de börjar få problem med att betala sina löpande skatteutgifter. Innan konkursalternativet väljs är det särskilt viktigt att analysera orsakerna till den ekonomiska situationen i bolaget och huruvida det är fråga om ett likviditetsproblem eller i grunden är ett soliditetsproblem. Det vore olyckligt om livskraftiga bolag med en i grunden sund verksamhet, på grund av temporära likviditetsproblem, väljer att gå i konkurs därför att det skatterättsliga företrädaransvaret upplevs som mindre riskfyllt. Anställda riskerar sina arbeten och leverantörerna riskerar att inte få sina fordringar betalda. Det är därför ett väl fungerande rekonstruktionsförfarande är samhällsekonomiskt motiverat och ett viktigt komplement till konkursinstitutet.
Det är viktig att notera att också aktiebolagslagen reglerar insolvensfrågor. I aktiebolagslagen finns krav på att företrädarna upprättar en kontrollbalansräkning om halva aktiekapitalet förbrukats.14När en kontrollbalansräkning upprättas och bolagets finansiella styrka ska bedömas kan en marknadsvärdering av tillgångarna ske. Tidsutdräkten som bolaget har för att återställa aktiekapitalet i i kombination med en eller två extra bolagstämmor brukar vanligtvis sträcka sig upp till ett halvår. Det möjliggör att aktieägarna blir insatta i problematiken och ges möjligheten att lösa problemet och ta sitt ansvar. Skulle tex en styrelseledamot i i ett aktiebolag inte följa aktiebolagslagen regler kring upprättandet av kontrollbalansräkning kan denne bli personligt betalningsansvarig för de skulder som bolaget har.15 Det är inte alltid enkelt för ägaren eller företagaren i det mindre bolaget att förstå hur dessa lagrum förhåller sig till varandra.
Vi anser att en fungerande företagskreditmarknad inte är beroende av ett skatterättsligt företrädaransvar. I våra nordiska grannländer omvandlas inte bolagets skulder till personliga skulder på samma sätt som i Sverige. Däremot finns andra regelverk som i vissa fall kan ge hårda straff för företrädare som inte skött sina åtaganden.
Vi har inom ramen för denna utredning inte någon praktisk möjlighet att utforma förslag på hur reglerna om skatterättsligt företrädaransvar skulle kunna ändras. Men vi vill ändå peka på vikten av att reglerna om det skatterättsliga företrädaransvaret utreds. I en under-
14 Persson Österman, Roger (2016). 15 Se t.ex. HFD 3547-16 och 4090-16. Se också Simon Almendals (2015).
135
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
lagsrapport till denna utredning har professor Roger Persson Österman redovisat hur det skatterättsliga företrädaransvaret eller motsvarande lagstiftning är utformad i andra jämförbara länder.16 Han konstaterar att i våra nordiska grannländer finns inte motsvarande lagstiftning och att det inte förefaller ha haft negativa effekter vad gäller t.ex. undandragande av skatt eller ett överutnyttjande av konkursinstitutet. I stället finns andra lagrum som motiverar företrädarna att agera i tid om företaget riskerar att inte kunna betala sina skulder där också den svenska lagstiftaren skulle kunna hämta inspiration.
I den referensgrupp bestående av entreprenörer som har knutits till utredningen har också föreslagits att tidsutdräkten för att reglera en skatteskuld skulle utökas. I rättspraxis är det i dag närmast ett strikt ansvar som tillämpas.17 Ett motsvarande förslag har tidigare lämnats i betänkandet ”Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag” med innebörden att företrädare för en juridisk person skulle få en månad på sig att vidta åtgärder efter att skatterna förfallit till betalning.18 Denna förlängda tidsfrist skulle kunna kombineras med att Skatteverket, i samband med att skatterna förfallit till betalning, fick i uppdrag att skicka ut information till samtliga företrädare för den juridiska personen om konsekvenserna av att inte betala skatteskulden eller vidta andra åtgärder, till exempel att påbörja företagsrekonstruktion eller begära företaget i konkurs.
Utgångspunkten för en översyn av det skatterättsliga företrädaransvaret är att föreslagna förändringar bör leda till att fler företrädare får information om lagstiftningen och dess konsekvenser men också till att underlätta extern styrelserekrytering. Genom att alla företrädare informeras om konsekvenserna av missade skatteinbetalningar minskar risken för att bli förd bakom ljuset av någon med mer insyn i den dagliga verksamheten. Även sådana förändringar i det skatterättsliga företrädaransvaret behöver utredas närmare, samt sannolikt om till exempel dagens skattesekretess förhindrar information till externa styrelseledamöter. Ur ett entreprenörsskapsperspektiv är det olyckligt med en lagstiftning som både försvårar styrelserekrytering och möjligheterna till en andra chans för livskraftiga företag.
16 Persson Österman, Roger (2016). 17 Se t.ex. HFD 3547-16 och 4090-16. 18SOU 2010:2.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
136
3.3 Betalningsanmärkningar får större konsekvenser än i våra grannländer
Kreditupplysningsföretag fyller en viktig funktion för kreditmarknaden både i Sverige och internationellt. Det skulle vara betydligt kostsammare om varje enskilt företag försökte sätta sig in i potentiella kunders ekonomiska läge för att avgöra om de kunde ges kredit. Upplysningsföretagen tar in information från centrala register om företagen och dess företrädare och gör sedan ofta en automatiserad bedömning av företagens betalningsförmåga. Bedömningen baseras bland annat på information om omsättning, resultat, soliditet och betalningsanmärkningar.
Standardisering av kreditbedömningarna är kostnadseffektiv men kan också leda till att företag ibland tvingas avstå från åtgärder som skulle kunna stärka ekonomin på sikt. Ett exempel kan vara att ett företag som fått betalningsproblem tar in en styrelsemedlem som har erfarenhet av att driva företag som är finansiellt pressade och eventuellt av att ha gått i konkurs. En sådan styrelserekrytering skulle försvåra företagets ekonomiska problem eftersom det skulle få en ännu sämre rating av kreditupplysningsföretagen. I de allra flesta fall ingår uppgifter om styrelsemedlemmarnas tidigare konkursengagemang i kreditbedömningen. Det finns också en risk att konsekvenserna av tidigare betalningsproblem blir alltför långvariga. Till exempel kan ett företag som själv gått miste om en betalning få svårt att under en kort period klara att betala sina skulder i tid. Även om problemen är av tillfällig natur ligger eventuella betalningsanmärkningar kvar flera år i kreditupplysningsföretagens register.
Det finns starka skäl att låta kreditupplysningsföretagen själva få utveckla sina kreditbedömningsmetoder och använda de indikatorer som de anser är relevanta. Konkurrensen kan driva fram alltmer förfinade modeller. Samtidigt finns det skäl att överväga vissa inskränkningar i uppgiftssamlandet för att utöka möjligheterna till en andra chans för företagare. I flera av våra nordiska grannländer tas betalningsanmärkningar bort när skulden betalats. Det gäller oavsett hur många betalningsanmärkningar företaget samlat på sig.19 I Sverige raderas en enstaka betalningsanmärkning hos kreditupplysningsfö-
19SOU 2014:60.
137
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
retagen om skulden regleras skyndsamt. Denna anmärkning kan komma att visas igen om företaget får ännu ett betalningsföreläggande inom en tvåårsperiod.
Vi menar att det kan finnas skäl att ha kvar ett regelverk där upprepade betalningsanmärkningar blir synliga även om skulderna betalas. Det finns ett berättigat intresse från potentiella leverantörer att kunna få reda på om kunden satt i system att betala sina fakturor alltför sent. Samtidigt försvårar regelverket för företagare som hamnat i tillfälliga betalningsproblem. Det är inte osannolikt att en företagare som på grund av till exempel sjukdom eller en förlorad kund får flera betalningsförelägganden under en kort tidsperiod. Det finns därför skäl att överväga om betalningsanmärkningar som uppstått under en begränsad tidsperiod (till exempel 90 dagar), ska strykas när samtliga skulder reglerats.
En annan fråga som lyfts fram till oss är när betalningsanmärkningarna ska visas i kreditupplysningsföretagens register. För privatpersoner uppkommer betalningsanmärkningen när skulden fastställts av kronofogden eller en domstol. För företag uppstår anmärkningen redan vid ansökan om betalningsföreläggande. Detta kan potentiellt skapa stora problem om företag till exempel utsätts för bluffakturor. Om företagen vägrar att betala dessa fakturor kan de oseriösa företagen ansöka om betalningsföreläggande. Redan denna ansökan kan alltså skapa kreditproblem för företagen. Det har därför diskuterats om regelverket för företag ska bli likadant som för privatpersoner. Det vill säga att betalningsanmärkningar blir synliga först när fordran fastställts av domstol. Mot detta talar att uppkomsten av betalningsförelägganden kan ge viktig kreditinformation. Vidare raderar kreditupplysningsföretagen redan i dag betalningsförelägganden från de oseriösa företag som finns på Svensk Handels varningslista.20 Det kan trots det finnas skäl att överväga vissa förändringar i regelverket. Några kreditupplysningsföretag redovisar svarandes inställning till ansökan om betalningsförelägganden och det kan finnas anledning att göra dessa upplysningar obligatoriska.
20SOU 2015:77.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
138
3.4 Specifika krav på viss rating vid offentlig upphandling kan försvåra en andra chans
Förslag: Upphandlingsmyndigheten bör få i uppdrag att ta fram
en handledning till hur krav på finansiell stabilitet bland leverantörer till offentlig sektor ska hanteras.
Vid offentliga upphandlingar är det inte ovanligt att det vid upphandlingen ställs krav på att företagen som lämnar anbud ska uppnå en viss rating av ett specifikt kreditvärderingsföretag. Att offentliga köpare ställer krav på att leverantörerna ska ha en sund ekonomi är i de flesta fall en självklarhet. Om leverantörerna inte klarar att fullgöra sina åtaganden enligt avtalet kan det leda till stora kostnader för skattebetalarna. Det kan krävas en ny upphandling och fakturor som redan betalats kan vara svåra att få återbetalade trots att inte leverantören hållit sin del av avtalet.
Samtidigt innebär dessa krav att det i praktiken blir nästan omöjligt för företag att få en andra chans om de har kunder i den offentliga sektorn. Ett företag under företagsrekonstruktion eller en företagare med en konkurs bakom sig kan ofta inte nå de krav på kreditrating som ställs i upphandlingarna. Som leverantör till privata företag går det att på olika sätt försöka visa att företaget kommer att klara att uppfylla alla delar av avtalet ändå. Men vid offentliga upphandlingar är det vanligt att kreditratingen formuleras som ett skallkrav vilket diskvalificerar företaget från att delta i upphandlingen.
Det finns exempel på att skallkraven på viss kreditrating överklagats med framgång. I det specifika fallet gällde det ett företag som uteslutits från upphandling för att det inte nådde UCs riskklass 3.21Kammarrätten konstaterade då att kommunen hade rätt att ställa det aktuella skallkravet, men att företaget i fråga inte hade någon värdering hos UC. Däremot hade företaget värderingar från andra kreditupplysningsföretag som motsvarade UCs riskklass 3.
Företag som inte uppnår ratingkraven på grund av företagsrekonstruktionen eller tidigare betalningsproblem hjälps sannolikt inte av att vända sig till någon alternativ standardiserad kreditbedömning.
21 För en närmare beskrivning se http://upphandling24.se/ fel-utesluta-leverantor-trots-att-ekonomiska-krav-inte-uppfylls/
139
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Vi menar att det är ett problem att offentliga inköpare använder sig av ratingnivåer som skallkrav. Det leder till att företagsrekonstruktioner har sämre möjligheter att bli framgångsrika och att företag med kunder inom den offentliga sektorn har sämre utsikter till en andra chans än de som har sina kunder inom den privata sektorn.
Även vid offentliga upphandlingar bör det vara möjligt att på olika sätt visa att företaget har de finansiella resurser som krävs för att fullgöra uppdraget. Vi menar därför att Upphandlingsmyndigheten bör ta fram rekommendationer på hur kraven på finansiell stabilitet hos leverantörer kan garanteras utan användandet av skallkrav på specifika ratingnivåer. Det finns mycket att vinna på att fler företag får en möjlighet till en andra chans.
3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning
Ett sätt att reducera risken för ekonomiskt misslyckande genom konkurs är att fler företag genomgår framgångsrika företagsrekonstruktioner. Fler ansökningar om företagsrekonstruktion förutsätter en bredare kännedom om förfarandet, en förmåga att tolka de negativa tecknen samt att ansökan inte görs för sent så att konkurs är det enda kvarstående alternativet. För att företag inte ska välja att offentliggöra sina ekonomiska problem för sent krävs i sin tur att inte själva offentliggörandet omöjliggör fortsatt företagande. Affärspartners erhåller snabbt information om exempelvis en ansökan om företagsrekonstruktion genom kreditupplysningsföretagens kreditbevakningstjänster som uppdateras flera dagar per vecka. Därför har inte bara utformningen av insolvenslagstiftningen men även de attityder som förmedlas i myndigheternas rådgivande arbete stor betydelse.
Fortfarande används inte företagsrekonstruktioner i någon större utsträckning i Sverige. Vid LFR:s22 tillkomst år 1996 uppskattades att antalet företagsrekonstruktionsärenden årligen skulle komma att uppgå till cirka 500. Ännu så länge är vi långt ifrån detta mål. Under åren 2011–2014 har i genomsnitt knappt 200 rekonstruktioner per år inletts (tabell 3.1). Hittills är det alltså få företag som får en andra
22 Lagen(1996:764) om företagsrekonstruktion.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
140
chans att undvika konkurs genom företagsrekonstruktion. Satt i relation till antalet konkurser utgör företagsrekonstruktionerna bara några få procent.
Tabell 3.1 Företagsrekonstruktioner / Konkurser
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Företagsrekonstruktioner
177 266 177 110 220 250 194
Konkurser
5 500 6 899 6 220 5 497 7 471 7 701 7 158
Antal företagsrekonstruktioner
i
procent
av antal konkurser 3,2 % 3,8 % 2,8 % 2 % 2,9 % 3,2 % 2,7 %
Källa: Tillväxtanalys för åren 2011–2014 och för rekonstruktioner under åren 2008-2010 Persson A.H. &
Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012.
Det bör ändå framhållas att det finns tecken på att företagsrekonstruktioner blivit vanligare. Under åren 1996–2006 inleddes knappt 140 rekonstruktioner per år, vilket innebär att det genomförts cirka 40 procent fler företagsrekonstruktioner under åren 2011–2014. Samtidigt bör det påpekas att även antalet företag ökat under denna period
Det finns flera möjliga orsaker till det ökade intresset för företagsrekonstruktioner. En är att under år 2005 ändrades reglerna så att lönegarantisystemet omfattar företagsrekonstruktion och inte bara konkurs.23 Vidare är det troligt att medvetenheten om möjligheterna till företagsrekonstruktion ökat på senare år, bl.a. som en följd av att rekonstruktionsprocessen i SAAB fick stor uppmärksamhet i media.
Intresset för att inleda företagsrekonstruktioner har således ökat, men vi är fortfarande långtifrån lagstiftarens mål om 500 företagsrekonstruktioner per år. I direktiven till denna utredning framgår att de förslag vi lägger fram ska leda till att fler entreprenörer ska kunna få en andra chans. Detta åstadkoms genom fler lyckade företagsrekonstruktioner och genom att konkurser undviks. Hittills har vi enbart studerat antalet inledda företagsrekonstruktioner. Minst lika intressant är att analysera hur många av dessa som verkligen lyckas och därmed leder till en andra chans för företaget.
23 SFS 2005:273.
141
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Problemet i detta sammanhang är att det inte finns något klart svar på frågan om vad som är en lyckad företagsrekonstruktion. Ett företag kan ha många olika aktörer runt omkring sig med skilda intressen i rekonstruktionen. De anställda kanske hoppas att jobben blir kvar oavsett ägarsituation. Ägaren vill undvika konkurs och behålla kontrollen över företaget. Borgenärerna vill kunna få en stor del av fordringar betalda och leverantörerna hoppas att deras viktiga kund fortsätter med sin verksamhet.
Olika utfall av en rekonstruktion kan därför betraktas som lyckosamt av vissa och som ett misslyckande av andra. I vissa fall kan ägaren ha lyckats undvika konkurs men verksamheten lever endast kvar i mycket begränsad omfattning. I dessa fall är det inte ovanligt att ägaren och eventuellt borgenärerna är relativt nöjda, medan anställda och leverantörer ser rekonstruktionen som ett misslyckande. I andra fall kan ägaren ha förlorat kontrollen över företaget genom att hen tvingades till en fusion. I dessa fall kan borgenärer, leverantörer och anställda vara mer nöjda än ägaren.
I de undersökningar som gjorts av lyckosamma företagsrekonstruktioner har dessa definierats som att företaget lever kvar två år efter att rekonstruktionen inleddes. Denna definition säger inget om hur många arbetstillfällen som räddades. Det skulle kunna handla om ett företag med flera hundra anställda där nästan alla förlorat sina jobb. Men ägaren har i alla fall lyckats undvika konkurs och har någon form av verksamhet kvar.
Givet våra direktiv med syftet att ge fler företagare en andra chans bedömer vi ändå att denna definition fungerar. Sannolikt underskattar den antalet rekonstruktioner som leder till att företagare får en andra chans. Orsaken är att en del rekonstruktioner slutar i att företaget fusioneras med ett annat företag. I dessa fall lever inte företaget vidare med samma organisationsnummer och kommer därför ha försvunnit ur registren när avstämningen görs efter två år. Men även i dessa fall har företagaren sluppit stigmatiseringen vid en konkurs och verksamheten har förhoppningsvis levt vidare i en annan form.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
142
Andelen lyckade rekonstruktioner har undersökts under två tidsperioder. Under åren 1996–2000 lyckades 23 procent av de inledda rekonstruktionerna. Motsvarande andel under perioden 2008–2010 var 26 procent.24 Ökningen av antalet inledda rekonstruktioner har alltså inte inneburit att en högre andel misslyckats.
Frågan är om dagens förfarande vid företagsrekonstruktion fungerar bra om endast fjärdedel av de inledda rekonstruktionerna lyckas? Möjligtvis är denna andelsberäkning i underkant, eftersom en del konkurser undviks genom till exempel fusioner under rekonstruktionen. Men det finns ändå inget entydigt svar på frågan om vilken andel lyckade rekonstruktioner som är eftersträvansvärd. Detta är sannolikt en av anledningarna till att det vid LFRs införande endast gjordes en uppskattning av hur många inledda rekonstruktioner som den nya lagen skulle ge upphov till och inte antalet lyckade rekonstruktioner.
Om allt för många rekonstruktioner inleds som sedan slutar i konkurs har inte mycket vunnits. Då uppstår onödiga kostnader som i första hand drabbar borgenärerna. Det är därför viktigt att rekonstruktioner med minimala chanser att lyckas avslutas så fort som möjligt.
Samtidigt kan det inte vara rimligt att alla inledda företagsrekonstruktioner lyckas. Syftet med en företagsrekonstruktion är att en verksamhet som långsiktigt bedöms ha överlevnadsförmåga, men som mer eller mindre tillfälligt har hamnat i betalningssvårigheter, ska kunna rekonstrueras i stället för att försättas i konkurs. Det är uppenbart att bedömningen av den långsiktiga överlevnadsförmågan är svår och ytterst osäker. Oavsett hur mycket tid och kraft som lagts på att upprätta budgetar och prognoser finns det en mängd faktorer som är i det närmaste omöjliga att förutse. Snabba förändringar i valutakurserna kan vara förödande för både exporterande och importerande företag. En storkund kan flytta sin verksamhet. Råvarupriserna kan förändras från en vecka till en annan. Det går därmed inte att på förhand och med säkerhet avgöra vilka rekonstruktioner som kommer att lyckas.
Det är därför av betydelse hur förfarandet för företagsrekonstruktioner utformas. Hur undviker man att företag med små förutsättningar att lyckas påbörjar ett sådant förfarande? Enligt de uppgifter vi
24 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M. (2012).
143
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
erhållit är det få ansökningar om företagsrekonstruktioner som stoppas av domstolen i inledningsskedet. Efter tre veckor ska det ske ett borgenärssammanträde där ytterligare underlag för bedömning av förutsättningarna för en lyckad rekonstruktion ska presenteras. Sammantaget är det ungefär 20 procent av de inledda rekon struktionerna som misslyckas fram till och med borge närssammanträdet. Sedan faller alltså ännu fler ifrån. Men i minst 26 procent av fallen lyckas alltså rekonstruktionerna.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur väl rekonstruktionsprocessen fungerar i dag utifrån den statistik som finns tillgänglig. Andelen lyckade rekonstruktioner förefaller något låg men det finns inget som tyder på att om fler inledde rekonstruktioner skulle det leda till att en högre andel misslyckades. Under senare år har både antalet inledda och andelen lyckade rekonstruktioner ökat.
De yttre riskfaktorer som i förlängningen kan göra att rekonstruktionen misslyckas, kan inte automatiskt leda till att rekonstruktionerna stoppas på ett tidigt stadium. För att rekonstruktionsprocessen verkligen ska leda till att fler entreprenörer får en andra chans måste en del av rekonstruktionerna misslyckas. Om 100 procent av alla rekonstruktioner lyckades är det sannolikt ett tecken på att för få rekonstruktioner inleds och inte på att systemet fungerar bra.
Vi anser därför att en reformering av lagstiftningen kring företagsrekonstruktioner med syfte att ge fler företag en andra chans, måste inriktas på att antalet kvalificerade ansökningar om rekonstruktioner behöver öka. Detta får inte ske till priset av att en högre andel av företagsrekonstruktionerna misslyckas. Det är av yttersta vikt att borgenärerna har förtroende för rekonstruktionsprocessen. I annat fall kommer de inte vilja gå med på ackordsuppgörelser och då kommer i stället färre företag att få en andra chans.
De reformer och förändringar i lagstiftningen som vi föreslår syftar därför till ett ökad medvetandegörande om företagsrekonstruktionsförfarandet, lägre kostnader och bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner men också till att stärka borgenärernas förtroende för förfarandet.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
144
3.6 Reformer för fler och mer framgångsrika företagsrekonstruktioner – huvuddragen i utredningens överväganden och förslag
I Del 2 av detta betänkande finns samtliga författningsförslag, en beskrivning av gällande rätt, en internationell utblick, uppgifter om ikraftträdande och författningskommentarer. I den här delen beskriver vi enbart översiktligt våra förslag och motiven till dessa. De handlar bland annat om att sänka kostnaderna för företagsrekonstruktion genom att ett separat ackord införs som ska kunna användas av främst de mindre företagen, att rätten ska kunna pröva rekonstruktörens arvode och att förfarandet koncentreras till färre domstolar. Vidare föreslår vi att gäldenärerna ska få bättre möjligheter att komma ur ingångna avtal, vilket bör förbättra förutsättningarna för lyckosamma rekonstruktioner. Samtidigt föreslår vi flera regeländringar för att förbättra borgenärernas förtroende för rekonstruktionsförfarandet. Bland annat tydliggörs kraven för att en rekonstruktion ska kunna inledas och borgenärerna ska få möjlighet att underkänna den föreslagna rekonstruktören.
3.6.1 Ökad kunskap om företagsrekonstruktion
Förslag: Staten bör genom sina myndigheter öka kunskapen
om möjligheterna till företagsrekonstruktion. Information om företagsrekonstruktioner bör finnas tillgängligt på bland annat verksamt.se.
Ett första hinder mot att ge fler företag en andra chans genom företagsrekonstruktion är att förfarandet snart 20 år efter att lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR) trädde i kraft fortfarande är relativt okänt för många som driver företag. En given förutsättning för att fler livskraftiga företag ska kunna ges en andra chans är att företagen har kännedom om företagsrekonstruktion. Under vårt arbete har det dock blivit tydligt att förfarandet är okänt för framför allt många små men även medelstora företag. Ett sätt att öka näringslivets kunskaper om förfarandet är att företagen i sina kontakter med samhällets institutioner ges information om företagsrekonstruktion.
145
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
I dag finns information om hur det går till att starta ett företag, vilka regler som gäller under tiden företaget drivs och hur verksamheten avslutas på flera olika myndigheters hemsidor. Skatteverket håller också informationsträffar för företagare. Information om företagande finns på företagarsajten verksamt.se samt hos myndigheter som exempelvis Bolagsverket, Skatteverket och Tillväxtverket. Informationen om företagsrekonstruktion är dock påfallande sparsam. På Sveriges Domstolars hemsida finns exempelvis utförlig information om hur man går till väga för att ansöka om konkurs men någon motsvarande information om företagsrekonstruktion finns inte, vilket enligt vår uppfattning vore önskvärt. Detsamma gäller verksamt.se där det finns information om konkurs men inte på motsvarande sätt om rekonstruktion. Om det från myndigheter görs särskilda satsningar på information om företagsrekonstruktion för att stötta näringslivets behov av kompetensförsörjning i detta avseende bör antalet företagsrekonstruktioner öka.
Ett inslag i att stödja företagens möjligheter till en andra chans är också rådgivning till företag med finansiella problem. I Sverige finns flera aktörer som arbetar med rådgivning till företag som skulle kunna vara effektiva kanaler att nå ut med information om företagsrekonstruktion. Det gäller tillexempel Almi Företagspartner AB och intresseorganisationer som Företagarna och Svenskt Näringsliv. Dessa aktörer har kännedom om vilka personer i regionen som är skickliga rekonstruktörer och som företagen i första hand bör vända sig till. I Sverige finns redan ett antal regionala initiativ som syftar till att förhindra att livskraftiga företag med finansiella svårigheter i onödan hamnar på obestånd och försätts i konkurs. Ett initiativ som pågått sedan år 1997 är Företagsakuten i Västra Götaland som drivs av Business Region Göteborg. En undersökning från år 2015 visar att över 400 företag har fått hjälp under åren 2011–2013. Av dessa var 60 procent fortsatt aktiva då undersökningen gjordes.25Fler regionala initiativ som vid kontakter med företag aktivt informerar om bl.a. rekonstruktionsförfarandet bidrar till att fler företag får kännedom och använder sig av förfarandet.
Det har även framförts önskemål till oss om inrättande av en Entreprenörsombudsman som talesman i olika frågor. Entreprenörsombudsmannen skulle i första hand stå för en övergripande bevak-
25 www.businessregion.se/sv/foretagsakuten?
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
146
ning av företagarfrågor utifrån gällande lagstiftning och arbeta med bl.a. information och opinionsbildning. Genom att informera, utbilda, och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer skulle företagsklimatet i stort kunna främjas och kunskapen om vilka alternativ till en andra chans som står till buds när ett företag har finansiella svårigheter öka.
3.6.2 Sänkta kostnader för företagsrekonstruktion
Förutom att öka medvetenheten bland företagen om rekonstruktionsförfarandet är det också viktigt att minska kostnaderna för processen. Världsbanken (2014) har i en rapport framhållit att ett snabbare insolvensförfarande uppmuntrar till mer utlåning och ökar företagens tillgång till finansiering och att Sverige bör överväga att göra insolvensprocessen snabbare. Enligt rapporten är det svenska insolvensförfarandet mer kostsamt än i andra jämförbara OECDländer.26 Vi föreslår fler reformer för att sänka kostnaderna för företagsrekonstruktioner.
Koncentration till färre domstolar
Förslag: Företagsrekonstruktionerna koncentreras till färre
domstolar.
En åtgärd som behöver vidtas för att skapa ett snabbare och billigare förfarande för både borgenärer och gäldenärer hör enligt vår mening samman med utformningen av ansökningsförfarandet där en koncentration av rekonstruktionsärendena till färre domstolar skulle ge en mer effektiv användning av resurser och kompetens. Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 6.1.
26 World Bank (2014).
147
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Rekonstruktörens arvode
Förslag: Rätten ska pröva rekonstruktörens arvode.
Många företag uppfattar företagsrekonstruktionsförfarandet som dyrt. Som förfarandet är utformat i dag saknas kunskap om rekonstruktörens ersättning, vilket är en av de största utgiftsposterna i förfarandet. Det kan många gånger vara svårt för ett företag att avgöra om det av rekonstruktören begärda beloppet är en skälig ersättning för uppdraget. I studien från Världsbanken (2014) konstaterades att den största delen av kostnaderna för företagsrekonstruktion utgörs av advokat- eller rekonstruktörskostnader. För att få framför allt fler små och medelstora företag att använda sig av rekonstruktion är det således viktigt att göra förfarandet billigare än i dag. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa en obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning för det arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt. En obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning skapar transparens och en sundare priskonkurrens. Prövningen av ersättningen torde också vara en förutsättning för att rekonstruktören ska kunna utses till förvaltare i en efterföljande konkurs (se nedan). Våra närmare överväganden finns i Del 2 kapitel 8.1.
Separat ackord
Förslag: Införande av ett separat ackord.
Vi är av uppfattningen att det finns ett reellt behov av ett ackordsförfarande för gäldenärer som samtidigt inte behöver rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det kan finnas flera orsaker till att ett livskraftigt företag hamnar i tillfälliga likviditetsproblem som inte har med affärsidén att göra. Vi föreslår därför ett s.k. separat ackord. Det separata ackordet är avsett att vara en snabb väg till skuldnedsättning för gäldenären i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Förfarandet är tänkt att bli billigare, snabbare och vara särskilt attraktivt för små och medelstora företag. Våra närmare överväganden finns i Del 2 avsnitt 8.2.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
148
Rekonstruktörens roll i efterföljande konkurs
Bedömning: Rekonstruktören som förvaltare i en efterföljande
konkurs.
En rekonstruktörs erfarenheter av en företagsrekonstruktion kan vara av stort värde vid en eventuell konkurshantering. Det kan exempelvis vara kostnadsbesparande eftersom rekonstruktören redan känner till gäldenärsföretaget och de ekonomiska förutsättningarna och kan därför utreda konkursboet på ett effektivare sätt än en icke tidigare insatt person. Det bör därför finnas möjligheter för en rekonstruktör att bli förvaltare vid en efterföljande konkurs. Vi väljer ändå att inte föreslå några lagförändringar inom detta område. Med beaktande av senare års praxis anser vi att det inte råder någon presumtion för att en rekonstruktör inte kan vara förvaltare i en gäldenärs efterföljande konkurs utan snarare att det finns flera vanligt förekommande situationer där det är möjligt att förordna rekonstruktören som förvaltare. Våra närmare överväganden finns i del 2 avsnitt 8.1.
3.6.3 Bättre förutsättningar för lyckade rekonstruktioner
För att intresset för företagsrekonstruktioner ska öka räcker det inte med information om förfarandet och sänkta kostnader. Förutsättningarna för att rekonstruktionerna ska lyckas behöver också förbättras. Vi föreslår bland annat reformer som gör att rekonstruktören kommer kunna styra processen bättre, att det ska bli lättare att överlåta avtal m.m. Gäldenären och borgenärerna ska även ha möjlighet att träffa en särskild uppgörelse, ett s.k. utvidgat ackord, om den fortsatta vägen framåt för gäldenärens verksamhet.
Rekonstruktörens samtycke
Förslag: Avsaknad av samtycke från rekonstruktören för en
rättshandling som avses i 2 kap. 15 § första stycket medför att denna blir ogiltig.
149
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
När företagsrekonstruktionen inletts uppkommer vissa rättsverkningar. Bland annat får gäldenären inte utan rekonstruktörens samtycke betala skulder som uppkommit före beslutet om rekonstruktion eller ställa säkerhet för sådana skulder, åta sig nya förpliktelser eller överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet.
Kravet på samtycke vid nämnda rättshandlingar är av central betydelse för att företagsrekonstruktionen ska kunna genomföras på det sätt som rekonstruktören anser bäst tjänar rekonstruktionsintresset. Det kan vara bristande kompetens hos ägaren eller ledningen i gäldenärsföretaget som föranlett att företaget har tillfälliga betalningssvårigheter. Om ledningen efter att förfarandet inletts fortsätter att på egen hand exempelvis ådra sig nya skulder minskar förutsättningarna för en framgångsrik rekonstruktion avsevärt.
Om gäldenären i dag åsidosätter samtyckeskravet blir rättshandlingen inte ogiltig. Däremot blir avtalsmotparten utan superförmånsrätt i en eventuell efterföljande konkurs. Vad rekonstruktören ytterst har att sätta emot en gäldenär är att begära företagsrekonstruktionens upphörande om samarbetet inte fungerar. I de fall en gäldenär vid några tillfällen agerar illojalt och bryter mot regeln om samtycke på ett sätt som försvårar rekonstruktionen är det ändå inte vanligt att rekonstruktören begär att förfarandet ska avslutas. Detta inte minst mot bakgrund av att gäldenären är rekonstruktörens uppdragsgivare och är den som betalar rekonstruktörens ersättning. I de fall där rekonstruktionen har goda förutsättningar att lyckas i övrigt är det också samhällsekonomiskt ineffektivt att låta rekonstruktionen helt upphöra till följd av ett illojalt agerande från gäldenären.
För att stärka rekonstruktörens roll i förfarandet och förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruktioner på ett framgångsrikt sätt är det motiverat med en ytterligare inskränkning i gäldenärens rätt att förfoga över sina tillgångar under förfarandet. Vi förordar att ett uteblivet samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighetsverkan för rättshandlingen i fråga om inte motparten var i god tro, dvs. inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären var föremål för rekonstruktion och inte hade rätt att företa rättshandlingen i fråga.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i kapitel 7.1.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
150
Rekonstruktörens skadeståndsskyldighet
Förslag: Rekonstruktörens skadeståndsskyldighet regleras i lag.
Enligt gällande rätt kan en skadeståndstalan mot en rekonstruktör väckas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer för skador rekonstruktören orsakar vid fullgörandet av sitt uppdrag. Med beaktande av att rekonstruktörens roll nu förstärks ytterligare bör det i förtydligande syfte finnas bestämmelser i LFR som reglerar att rekonstruktören ska ersätta skador som han eller hon vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar en borgenär i förfarandet eller gäldenären. Våra förslag i denna del innebär en samordning med konkurslagens regler om skadeståndsskyldighet för konkursförvaltare.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.1.
Gäldenärens avtal
Förslag: Reglerna om gäldenärens avtal ändras.
Vi ska enligt direktiven föreslå hur LFR och KonkL kan samordnas både materiellt och processuellt för att åstadkomma en för de inblandade parterna och samhället mer ändamålsenlig ordning. En ökad samordning har den stora fördelen att incitamenten för en gäldenär eller borgenär att välja ett förfarande som enbart gynnar det egna intresset minskar. Mer samordnade regler blir enklare och mer förutsägbara för samtliga aktörer, som då slipper att överväga olika alternativa handlingsvägar.
Ett exempel på bristande materiell samordning mellan reglerna i LFR och KonkL är reglerna om gäldenärens avtal. Dessa skillnader kan få till följd att särintressena styr valet av förfarande på bekostnad av det allmänna borgenärsintresset och samhällsintresset, till exempel på så sätt att en part som önskar komma ur ett avtal har större möjligheter att göra så i konkurs än i företagsrekonstruktion. Genom att ge företag under rekonstruktion bättre möjligheter att komma ur långa avtal förbättras möjligheterna för en lyckad rekonstruktion.
151
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Problematiken är inte ny och reglerna om gäldenärens avtal vid företagsrekonstruktion och konkurs har varit föremål för översyn dels i Förmånsrättskommitténs slutbetänkande Gäldenärens avtal
vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80), dels i slutbetänkandet Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag av 2007 års insolvensut-
redning (SOU 2010:2).
Vi anser att nuvarande brister kan undvikas eller i vart fall minskas om regleringen utformas i huvudsak enligt de förslag som lämnats tidigare av nämnda utredningar. Det saknas anledning att göra om dessa analyser eller ompröva de slutsatser som de utredningarna har kommit fram till, särskilt mot bakgrund av att förslaget i 2007 års insolvensutredning byggde på Förmånsrättskommitténs slutbetänkande som hade fått ett brett stöd i remissomgången.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i kapitel 7.2.
Utvidgat ackord
Förslag: Gäldenären och borgenärerna ska ha möjlighet att
träffa en särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord. Rätten ska efter begäran av gäldenären eller en eller flera borgenärer besluta om förhandling om utvidgat ackord. Vid förhandlingen ska borgenärerna rösta om uppgörelsen.
I syfte att skapa ett flexibelt system som gör resultaten av företagsrekonstruktionen mer förutsebar, dels underlättar förhandlingar mellan gäldenären och dennes borgenärer om den fortsatta vägen framåt för gäldenärens verksamhet föreslår vi att det ska vara möjligt för parterna att träffa en särskild uppgörelse, ett s.k. utvidgat ackord. Där klargörs vad som krävs av gäldenären för att t.ex. borgenärerna skall vara beredda att sätta ner sina fordringar, förlänga betalningstiden, bevilja nya krediter m.m. Uppgörelsen skall fastställas av domstolen och kunna tvingas igenom om en majoritet av borgenärerna är positiva till en sådan uppgörelse. Ett utvidgat ackord är att se som en variant av det offentliga ackordet där lagen om företagsrekonstruktion i dess olika delar med undantag för vissa särskilda regler är tilllämplig.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.3.
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
152
3.6.4 Åtgärder som syftar till ett högre förtroende för rekonstruktionsprocessen bland borgenärer
Att borgenärerna har förtroende för rekonstruktionsprocessen är en förutsättning för fler lyckade företagsrekonstruktioner. Om inte borgenärerna tror att rekonstruktionen kan lyckas kommer de heller inte vara intresserade av ackordsuppgörelser.
Kontakter avseende val av rekonstruktör
Förslag: Förslaget till rekonstruktör ska föregås av kontakter
med borgenärerna m.m.
Enligt LFR ska rätten, när den beslutar om företagsrekonstruktion, samtidigt utse en rekonstruktör. I en ansökan ska det alltid finnas ett förslag till en person som är lämplig som rekonstruktör och har borgenärernas förtroende. För att rätten i det enskilda fallet ska kunna ta ställning till frågan om lämplighet och förtroende måste den få kännedom om borgenärernas inställning till den person som föreslagits. Vi förordar en ordning där det av ansökan ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av den föreslagna rekonstruktören, hur borgenärerna är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses. Meningen är att gäldenären och den blivande rekonstruktören alternativt borgenären vid framtagandet av ansökan ska ha förankrat valet av person hos borgenärerna så att inte förtroendefrågan i denna del senare utgör ett hinder för att genomföra rekonstruktionen på ett framgångsrikt sätt.
Enligt LFR får rätten om det finns särskilda skäl att utse fler än en rekonstruktör. I syfte att hålla nere kostnaderna för förfarandet anser vi att det bör vara svårare än i dag att utse fler än en rekonstruktör. I den mån den utsedde rekonstruktören behöver ytterligare kompetens i vissa frågor är det billigare och mer ändamålsenligt att i stället anlita sakkunnigt biträde.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitt 8.1.
153
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
Krav på underlag
Förslag: Högre beviskrav för företagsrekonstruktion och något
mer information i ansökan.
En förklaring till att få företag ansöker om företagsrekonstruktion är att såväl borgenärer som gäldenärer saknar förtroende för rekonstruktionsprocessen. Förfarandet har i dag ett dåligt rykte, inte minst eftersom det är vanligt att en rekonstruktion misslyckas och gäldenären senare försätts i konkurs. En orsak till detta är att kraven på att få inleda ett rekonstruktionsförsök har uppfattats som mycket låga i den praktiska tillämpningen och att gäldenärer utan utsikt att överleva därför kan beviljas rekonstruktion. Trots att statistiken visar att tre fjärdedelar av de inledda rekonstruktionerna misslyckas är det också relativt sällan som en inledd rekonstruktion stoppas vid borgenärssammanträdet. Det är endast cirka 20 procent av rekonstruktionerna som upphör före eller vid det första borgenärssammanträdet.
Det är därför av betydelse hur förfarandet för företagsrekonstruktioner utformas. Hur undviker man att företag med små förutsättningar att lyckas påbörjar ett sådant förfarande? Om utsiktslösa företagsrekonstruktioner stoppas tidigt förslösas mindre av såväl gäldenärens som borgenärernas medel i onödan. Eftersom det är få ansökningar om rekonstruktion som stoppas av domstolen såväl i inledningsskedet som vid det efterföljande borgenärssammanträdet är det enligt vår mening motiverat dels att ansökan ska innehålla mer information och därmed ge rätten ett bättre bedömningsunderlag för att avgöra huruvida gäldenären är lämplig att genomgå rekonstruktion eller inte, dels att se över de lagliga beviskraven för att få inleda och fortsätta en rekonstruktion.
Vi förordar att det i ansökan ska finnas en utförligare beskrivning av gäldenärens verksamhet samt en likviditetsbudget. Likviditetsbudgeten ska visa att det finns likvida medel tillgängligt för att betala den löpande driften av verksamheten kontant under, som huvudregel, de första tre månaderna av företagsrekonstruktionen. Budgeten bör förhindra att ansökningar ges in slentrianmässigt och ställer krav på gäldenären att sätta sig in i sin ekonomi och verkligen analysera huruvida det finns kvarstående ekonomiska utsikter att lyckas. Det blir också tydligare för gäldenären om det finns medel att löpande betala skatter och avgifter under rekonstruktionen, vilket minskar
Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?
154
risken för att ett skatterättsligt företrädaransvar aktualiseras under förfarandet. För att inte riskera att ansökan blir så tidskrävande att upprätta att den inte hinner ges in i tid, finns i vissa fall möjlighet att komplettera med budgeten efter att ansökan lämnats in.
Beviskraven för att bifalla en ansökan om företagsrekonstruktion är lågt ställda. Enligt 2 kap. 6 andra stycket LFR får ett beslut om rekonstruktion inte meddelas, om det saknas skälig anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås. Vid tillämpningen av regeln måste rätten göra en prognos beträffande utsikterna för att en rekonstruktion kan bli lyckosam och i denna del räcker det enligt förarbetena för att bifalla ansökan att möjligheten att en rekonstruktion leder till att verksamheten kan rekonstrueras inte framstår som utesluten (prop. 1995/96:5 s. 180).
Genom att tidigare stoppa de företagskonstruktioner som saknar förutsättning att lyckas torde förtroendet för processen öka. Vi förordar därför ett något högre beviskrav vid såväl rättens inledande prövning som vid borgenärssammanträdet. Vårt förslag är därför att beslut om företagsrekonstruktion inte får meddelas, om det saknas grundad anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås.
Våra närmare överväganden finns i Del 2 i avsnitten 6.2 och 6.4.
Avslutande kommentar
Vår samlade bedömning är att de förslag som presenterats ovan väsentligt skulle bidra till att förbättra möjligheterna till en andra chans för olika typer av verksamheter. Företal i olika skede av sin verksamhet där ägaren eller entreprenören sannolikt har skiftande ambitioner med sitt företagande, är också i behov av olika åtgärder vid insolvensproblem.
155
4 Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
”The times they are a-changin’” (Bob Dylan)
4.1 Samhällsutmaningar och möjligheter
Sverige liksom världen står inför en rad samhällsutmaningar med avgörande betydelse för den framtida utvecklingen. Dessa har delvis diskuterat tidigare (kapitel 2) men då med ett mer generellt anslag och mot bakgrund av de svenska ramvillkoren. Här kommer vi att ta upp de utmaningar vi anser särskilt angelägna och där också Sverige genom sitt entreprenörskap och sin innovationskapacitet har möjlighet att göra skillnad.
Samhällsutmaningar, inom exempelvis hälsa och miljö, har fått en allt större uppmärksamhet inom EU, särskilt i EU:s flaggskeppsprogram Innovation Union.1 I det pågående ramprogrammet Horisont 2020 har närmare €30 miljarder av totalt €77 miljarder avsatts för samhällsutmaningar. Även i USA har regeringen sedan många år styrt forskningsinsatser mot viktiga samhällsfrågor och mer utmaningsdrivna satsningar (grand challenges) inom bland annat energi, hälsa och utbildningsteknologi.2
1 Detta fokus går åtminstone tillbaka till 2000-talet och utvecklingen av Europeiska forskningsområden (ERA) med fokus på så kallade stora utmaningar (grand challenges). Något av ett avstamp skedde genom den s.k. Lundelldeklarationen som lyfte betydelsen av dagens samhällsutmaningar och som lanserades under Sveriges ordförandeskap i EU 2009.2 OECD (2016).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
156
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera de globala utmaningarna är den dramatiska utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet. Detta skapar förutsättningar för nya lösningar, effektivare rutiner, ökad kvalitet bättre resultat samt minskade kostnader inom t.ex. vård, omsorg och annan offentlig verksamhet samt för nya produkter och tjänster baserade på användning av t.ex. big data.
De tre områden som vi valt att fokusera på är – hälsa, vård och omsorg, – migration och urbanisering – klimat, miljö och energifrågorna.3
Vi har lagt kompetensförsörjningsfrågorna – som är en av de största utmaningarna – i kapitel 5. Vi är medvetna om att det finns fler samhällsutmaningar men vi har valt dessa områden av följande skäl. För det första bedömer vi att Sverige har komparativa fördelar inom delar av särskilt de hälso- och klimatrelaterade utmaningarna med flera framgångsrika företag och starka klusterformationer. För det andra befinner sig Sverige i en närmast akut situation när det gäller migration, urbanisering och kompetensförsörjning där problemen snarast måste lösas. Vi ser framför oss ett växande integrationsproblem, en dysfunktionell bostadsmarknad och ett potentiellt mycket stort kompetensglapp om inget görs. I ett nationellt perspektiv är det högprioriterat att angripa dessa utmaningar omgående.
Dessa samhällsutmaningar går dessutom in i varandra: befolkningens hälsa och arbetskraftsdeltagande är avgörande för näringslivet, klimateffekter påverkar hälsa och migration, migration driver på urbanisering och kompetensförsörjning är en nödvändig ingrediens oavsett vilken samhällsutmaning som vi inriktar oss mot. Samhällsutmaningar kräver dessutom ofta tvärsektoriella samarbeten mellan olika typer av aktörer, inom exempelvis forskning, näringsliv, offentlig och ideell sektor. Det handlar ofta om utveckling av nya sociala eller tekniska lösningar, som varken enskilda aktörer eller branscher har förutsättningar att hantera. Därför kan strategiska satsningar, nationella prioriteringar och koordinering av samverkansaktiviteter
3 Dessa liknar de prioriteringar regeringen gjort men är inte identiska (se 2016.09.prop). Dessutom skiljer vi på utmaningar och medel för att bemöta dessa (tekniska framsteg).
157
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
spela en viktig roll. Det kan också leda till bättre möjligheter för entreprenörer att utveckla innovationer som inte bara bidrar till lösningar på de svenska problemen utan som även kan skapa en grogrund för globala marknadsframgångar.
Vi inleder med hälsa, vård och omsorg följt av migration och urbanisering. Den största tonvikten kommer dock läggas vid klimat-, miljö- och energifrågor, vilka vi anser särskilt viktiga. Den nya tekniken innebär att nya möjligheter står till buds för att klara dessa utmaningar, bl.a genom delningsekonomins intåg men också genom övergången från linjära till mer cirkulära system. Delningsekonomin har vi redan diskuterat i kapitel 2, nedan kommer vi ägna mer utrymma åt cirkulära modeller. I vissa avseenden överlappar dessa två modeller varandra.
4.2 Samhällsutmaning 1: Effektivare hälsa, vård och omsorg
Inför mer av prestationsbaserade ersättningssystem länkat till vårdresultat, säkerställ datatillgänglighet och integritetsskydd samt premiera innovation
Förslag: Vi föreslår att statens anslagstilldelning i högre ut-
sträckning ska vara prestationsbaserad. På regional/landstingsnivå bör ersättningar vara tydligt länkad till resultat och helst omfatta hela vårdkedjan.
Utveckling av nya kvalificerade tjänster drivs delvis av tillgång på patientdata för ”big data” analyser. Staten måste säkerställa att detta kan kombineras med ett bibehållet integritetsskydd.
Vi förordar också att främjandeinsatser innefattar regionala testbäddar. Erfarenheter av insatser i andra länder (t.ex. Tyskland) bör utvärderas och eventuellt prövas. Beträffande övriga främjandeåtgärder, se kapitel 6.
Samtliga ersättningar och stödinsatser ska kontinuerligt utvärderas och resultaten ska utgöra grund för fördelning av anslag (se kapitel 6).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
158
4.2.1 En åldrande befolkning
En av de stora samhällsutmaningarna är den åldrande befolkningen. Sverige är ett av de länder som har högst medellivslängd, lägst antal döda i cancer och lägst spädbarnsdödlighet. Förbättringarna har varit betydande sedan 1960-talet.4 I jämförelse med övriga OECD-länder har Sverige en hög andel äldre över 80 år och den högsta kostnaden för äldreomsorgen, cirka 4 procent av BNP.5 Däremot ligger den svenska sjukvårdens offentliga kostnader ungefär som genomsnittet för OECD-länderna (OECD 2016), cirka 9,5 procent av BNP 2013. Lägger man till privata kostnader ökar andelen till 11 procent.
Erfarenheterna visar att med ökande ekonomisk standard så ökar även konsumtionen av vård och omsorg. Enligt en rapport från Socialdepartementet (Regeringskansliet 2010) beräknades kostnaderna för hälso-och sjukvård öka med totalt 26–30 procent mellan 2010– 2050, varav äldreomsorgen med cirka 65–73 procent, till följd av ett ökat behov bland den åldrande befolkningen6. Det är dock framför allt i livets slutskede som kostnaderna för sjukvården ökar.7 En äldre befolkning, teknisk utveckling och ökad medvetenhet om nya möjligheter är några av faktorerna som kan driva upp kostnaderna. Med ny teknisk och medicinsk utveckling kan å ena sidan allt fler och svårare sjukdomar behandlas, vilket kan medföra ökade kostnader. Å andra sidan kan detta även bidra till effektivisering och minskade kostnader.
Sedan millennieskiftet har kostnaderna för hälsa- och sjukvård ökat med drygt fyra procent per år vilket är ungefär en procentenhet högre än BNP-tillväxten samma period. En ökad digitalisering har uppskattats kunna sänka kostnaderna med upp till 25 procent.8 Det bedöms dock förutsätta både kompetensinvesteringar och mer av
4 Nutek m.fl. (2007).5 Vårdanalys (2013).6 Regeringskansliet (2010).7 Under perioden 1976–1985 ökade sjukvårdskostnaderna med över 50 procent för personer i åldersgruppen 75 år och äldre, men var i princip konstant i åldersgruppen 15–64 år enligt Jönsson m.fl. (2004). Hur stabilt detta mönster kvarstår att se. Bland annat förväntas demenssjukdomarna öka med 50 procent fram till 2030 och vara starkt kostnadsdrivande.8 McKinsey2016. Samtidigt skulle målet om att Sverige ska bli ledande på e-hälsa åtminstone ha en teoretisk chans att förverkligas. Se www.regeringen.se/contentassets/79df147f5b19455 4bf401dd88e89b791/vision-e-halsa-2025.pdf
159
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
prestations- och incitamentsbaserade ersättningssystem. Offentliga aktörer har en unik möjlighet att påverka och stimulera innovations- och entreprenörskapsprocesser inom hälsa, vård och omsorg.
När det gäller kvalitet så står sig delar av svensk vård väl i en internationell jämförelse. I en jämförelse genomförd av Sveriges kommuner och landsting 2015 intar Sverige första platsen både i det kvalitetsindex som sammanfattar olika kvalitetsindikatorer och i det effektivitetsindex, som sätter kvaliteten i relation till resursförbrukningen9. Enligt OECD (2015) finns det dock kvalitetsbrister inom delar av vården (samordningsproblem, tillgänglighet, köer/tid, etc.) och på sikt finns risk för ett kompetensförsörjningsproblem: t.ex. utbildar sig betydligt färre till sjuksköterskor i Sverige jämfört med genomsnittet för OECD-länderna. Följaktligen finns det potential för förbättringar men framför allt ett växande behov av innovationer och kostnadseffektiva lösningar med bibehållen eller högre kvalitet.
4.2.2 Konkurrensutsättning och ökad privatisering
Vård och omsorg är en av Sveriges största tjänstesektorer. Genom ökad konkurrensutsättning har också förutsättningarna för att bedriva privat vård och omsorg ökat. 2014 fanns det cirka 12 760 privata vårdgivare, med 139 000 årsanställda och en omsättning på drygt 108 miljarder kronor. Hela 93 procent av alla företag i branschen hade färre än 20 anställda och 55 procent drevs av kvinnor.10 Efter att under senare år ökat med omkring 10 procent årligen minskade tillväxten under 2014 till 4,9 procent.11 Orsakerna är oklara men en tänkbar förklaring kan vara en ökad osäkerhet till följd av den pågående debatten om vinster i välfärden (Braunerhjelm m.fl. 2015).
Vård och omsorg i Sverige är i huvudsak skattefinansierad, privat såväl som offentlig. År 2009 trädde lagen om valfrihetssystem (LOV) i kraft. Med LOV kan landsting och kommuner definiera de krav som ska gälla för alla utförare inom en viss verksamhet. Patienten eller brukaren betalar samma avgift och omfattas av samma högkostnadsskydd oavsett om de anlitar privata eller offentliga utförare
9 SKL (2015).10 Betydligt över genomsnittet på 29 procent i näringslivet.11 https://www.vardforetagarna.se/fakta-och-debatt/fakta-statistik/ branschens-ekonomi-2014
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
160
inom vård och omsorg.12 Alla landsting har sedan den 1 januari 2010 egna valfrihetssystem i primärvården, men det pågår en statlig offentlig utredning om att ta bort detta krav.13 Kommunerna kan själva välja om de ska införa LOV i sin omsorg eller inte. 2015 hade 176 av Sveriges 290 kommuner infört eller fattat beslut om att införa LOV, vilket var en minskning från föregående år.
Övergripande har LOV sannolikt möjliggjort för mindre företag att etablera sig i en kvinnodominerad bransch, bidragit till en ökad investeringsvilja och ökat utbudet av profilerade tjänster som inneburit mer valfrihet för medborgarna. Ett fungerande kundvalssystem förutsätter dock informerade kunder och där kan frågetecken resas (Bergman 2013).
4.2.3 Entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg
Med utgångspunkt i ett regeringsuppdrag presenterade Nutek, Sveriges kommuner och landsting (SKL) och Almega under 2008 ett handlingsprogram med förslag för ökat entreprenörskap och innovation inom vård och omsorg. Programmet innehöll sex delprogram med syfte att skapa förutsättningar för fler och växande företag, men även för utveckling och förnyelse av vård och omsorg. Det handlade bland annat om ett ökat inslag av entreprenörskap i vård- och omsorgsutbildningarna, en nationell satsning på export och internationalisering av vård och omsorg, samt fortsatt utveckling och spridning av kunskap om entreprenörskap, företagande och förnyelse i vård och omsorg. Handlingsprogrammet innehöll även ett förslag om en praktisk vägledning och stöd för att underlätta offentlig upphandling inom vård och omsorg, en riktad satsning på medfinansiering av affärsutveckling, kommersialisering och innovationer till mindre företag, samt en finansiell satsning på landsting och kommuner för utveckling av samverkansmiljöer och kommersialisering av innovationer.14
Förslagen resulterade bland annat i att Vinnova fick ett regeringsuppdrag (N2008/7291/FIN) om att bygga upp så kallade innovationsslussar inom hälso- och sjukvården ”Uppdrag att genomföra en
12 Vårdföretagarna (2016).13 Välfärdsutredningen, Fi 2015:01.14 Nutek m.fl. (2008) i samarbete med SKL och Almega.
161
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
satsning med syfte att öka antalet samverkansmiljöer som stimulerar kommersialisering av innovationer inom hälso- och sjukvården”. Syf-
tet med innovationsslussarna var att ta tillvara vårdpersonalens idéer och utveckla produkter eller tjänster som kunde kommersialiseras eller bidrar till att förbättra hälso- och sjukvården. Slussarna skulle också fungera som en ingång för företag och underlätta introduktion av innovationer inom vården. Detta resulterade i att Vinnova medfinansierade sex slussar (Skåne, Stockholm, Uppsala, Västerbotten, Västra Götaland och Östergötland) med 4,5–7,5 miljoner var. Enligt en extern utvärdering bedömdes arbetet ha lett till ett ökat samarbete mellan hälso- och sjukvården, företagen och det omgivande innovationssystemet. Vid programmets slut 2014 avsåg samtliga innovationsslussar att fortsätta verksamheten.15 Det är viktigt med fortsatta utvärderingar för att bedöma effekter av dessa satsningar.
I december 2011 fick Statistiska centralbyrån (SCB) ett fyraårigt regeringsuppdrag att förbättra statistiken om innovation i den privata och offentliga sektorn. Baserat på en enkätundersökning visades att alla sjukhus och flertalet vårdcentraler som besvarade enkäten hade introducerat minst en innovation.16 Idéer och samarbeten bygger främst på interna samarbeten, med patienten i fokus. Över hälften av vårdcentralerna och mer än 80 procent av sjukhusen uppgav samtidigt att de inte hade tillräckliga resurser för att utveckla en innovation. Med utgångspunkt i dessa resultat menar SCB att det bör finnas potential för att utveckla innovationsarbetet inom sjukvården, exempelvis genom att uppmuntra externa samarbeten och implementering av en mer innovationsfrämjande organisation.17 Vi vill understryka att utökade samarbeten är lovvärt men entreprenörskap och innovation handlar i första hand om att skapa en kultur präglad av öppenhet, bygga strukturer för certifieringar (prövningar) och tester i vård- och omsorgsmiljöer samt ha tydliga incitament för innovativ versksamhet.
15 Vinnova (2014).16 Knappt hälften av alla sjukhus med över 99 anställda och närmare en tredjedel av alla vårdcentralerna med minst 9 anställda besvarade enkäten.17 SCB (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
162
4.2.4 Digitaliseringen skapar nya förutsättningar
Under senare år har digitaliseringen inneburit en rad nya möjligheter till effektivisering och ökad flexibilitet inom vård och omsorg. Nya innovationer har utvecklats inom en rad områden. Läkare online är ett bra exempel (Kry.se och Min doktor), e-recept dominerar idag, gemensamma databaser och journalsystem (t.ex. digitala högkostnadskort) samt möjlighet att själv kontrollera och i viss mån diagnosticera sin hälsa. Kognitiv beteendeterapi är en behandlingsform som landstingen har erbjudit och som har vuxit särskilt bland unga på nätet.18 Parallellt med detta har nya läkemedel utvecklats, ofta mer individspecifika, och avancerad robotteknik vuxit fram med en stor potential att lindra svåra sjukdomar och förlänga liv.
Samtidigt finns det tecken på att stelbenta regelsystem utgör hinder för att introducera ny teknik och innovationer i vård och omsorg. I samband med Dagens Medicins seminarium i Almedalen den 7 juli 2016 konstaterades att ny teknik redan idag möjliggör övervakning av pacemakerpatienter hemifrån. Men dagens ersättningssystem bygger ofta på fysiska besök på kliniken, vilket innebär att det blir svårt att täcka kostnaderna för investeringar i utrustning för digital monitorering, trots att den ökar flexibiliteten och minskar kostnaderna19. Här behövs utvecklingsinsatser och spridning av goda exempel. Stockholms läns landstings införande av ersättningssystem för knä- och höftledsoperationer är en bra förebild där ersättning ges för en hel vårdkedja. Sanktioner innebär att vårdgivarna får stå för kostnaden för omoperation om ingreppen misslyckas. Ett annat exempel på utveckling av ersättningsmodeller, också från Stockholms Landsting, är projektet ”Kroninnovation”. Bland annat prövas nya arbetssätt, exempelvis i vilken utsträckning videolänksbesök kan ersätta fysiska besök på mottagningen, och effekten av att samma besöksersättning utgår för vårdbesök som sker per videolänk som för fysiska besök. Ambitionen är att den nya ersättnings- och uppföljningsmodellen som ska kunna införas 2017/2018. 20
18 Se www.UMO.se19 Dagens Medicin (2016).20 www.sll.se/verksamhet/halsa-och-vard/Aktuella-projekt-Halsa-och-vard/ Ny-ersattningsmodell-ska-framja-innovation/
163
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Andra utmaningar gäller den framtida kompetensförsörjningen inom vård och omsorg, både avseende antalet personer och typ av nya yrken som behövs. Enligt en bedömning från Vårdföretagarna kommer det att fram till 2023 behövas 225 000 nya medarbetare om inga förändringar görs i arbetssätt och bemanning. I det sammanhanget blir frågan om digitalisering viktig. Men om större företag som Spotify har problem med att rekrytera programmerare till sin verksamhet, trots att man kan erbjuda goda lönevillkor och en kreativ arbetsmiljö, hur ska då mindre företag och offentliga aktörer inom vård och omsorgssektorn kunna konkurrera om kompetensen? Utbildningsinsatser, kompetensförsörjning och nya kombinationer av teknik och medicinskt professionella kommer att spela avgörande roller för att klara utmaningarna inom hälsa, vård och omsorg.
4.2.5 Förstärk kopplingarna till kompletterande sektorer
Sverige har historiskt haft en stark ställning inom läkemedel, bioteknik och medicinsk teknik, med ledande forskare, storföretag och ett stort antal mindre och nystartade företag. Trots det har de globala företagen inom life science sedan 2008 minskat antalet anställda och flyttat stora delar av sin FoU från Sverige. En orsak är den globala omstruktureringen av branschen, med ökad prispress på läkemedel och minskade forskningsinvesteringar, som bidragit till en koncentration av FoU till ett fåtal regioner. För att stärka utvecklingen i life science-sektorn har flera rapporter presenterat olika förslag som bland annat handlar om förstärkning av forskningen, ökad samverkan mellan sjukvård och näringsliv, exempelvis för kliniska prövningar, och ett allmänt stärkt företagsklimat för innovativa bolag. 21
Inom projektet Agenda för hälsa och välstånd, som drivits i samarbete mellan 24 organisationer inom sjukvård, akademi, näringsliv, fackförbund, patient- och intresseorganisationer, presenterades förslag på bl.a. följande åtgärder:22
21 LIF (2015). 22 Forska Sverige (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
164
• Excellent forskning och utbildning, exempelvis genom ändrade meriteringssystem för att underlätta en kombination av kliniskt vårdarbete och forskning, karriärstjänster för disputerad vårdpersonal och ett uppdrag till nämndmyndigheten för kliniska studier om att marknadsföra Sverige som forskningsnation.
• En kvalitetsdriven vård med patienten i fokus, genom ackreditering av universitetssjukvård, en fond för innovativa läkemedel och medicintekniska produkter och harmonisering av ersättningssystem.
• En nationell struktur för forskning och kvalitetsutveckling, med etisk insamling och delning av data samt ökat stöd till nationella databanker, biobanker och kvalitetsregister.
Sverige har en betydande fördel i tillgång till patientdata som sträcker sig långt tillbaka i tiden. Digitalisering möjliggör också att nya data kan samlas in kostnadseffektivt för att användas både direkt i klinisk behandling och i forskning. Detta är en god utgångspunkt för entreprenörskap, innovation och utveckling av kvalificerade tjänster som kan göra vården mer kostnadseffektiv utan att göra avkall på kvalitet. Stora förhoppningar knyts till ”big data” för att få fram ny kunskap, nya tjänster och organisationsformer. Tillgång till data är också en förutsättning för ett smidigt informationsutbyte mellan dels patient och vårdleverantörer, dels aktörer i vårdkedjan.
För att stärka förutsättningarna för entreprenörskap, innovation och kostnadseffektiva lösningar krävs tydliga incitamentsstrukturer. Vi anser till exempel att statsbidrag som kopplas till tydliga mål och prestationer är ett sätt för staten att driva på utvecklingen. Fokus ska vara på kvalitet och resultat, inte vårdproduktion. Det skapar en bra grogrund för innovativa processer. Ambitionen bör vara att vårdgivarna får betalt för hela vårdkedjan. Då skapas incitament för att nå kvalitetsmål och för best practice. Utvärderingar som finner att avtalad kvalitet inte levererats ska föranleda sanktioner och minskade anslag eller betalningsströmmar både till offentligt och privat driven vård i respektive landsting eller region.
Vi anser att det finns skäl till etablerande av ”testbäddar”, om möjligt i anknytning till andra innovationsmiljöer nära sjukhus eller andra vårdleverantörer, som åtminstone delvis har statlig finansiering. I möjligaste mån bör redan verksamma aktörer, som t.ex.
165
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
SVEUS, utnyttjas och involveras i dessa miljöer.23 Privata entreprenörer bör uppmuntras att tillsammans med offentliga aktörer verka i dessa testbäddar för att utveckla vården och höja kvaliteten. Delaktighet och medverkan av olika professioner, medborgare, patienter och anhöriga bidrar till innovation som kan höja kvaliteten och bana väg för kostnadseffektiva lösningar.
I Tyskland har ett ersättningssystem introducerats för vårdgivare som vill testa ny medicin-teknisk utrustning som ännu inte fått ett generellt godkännande eller beviljats budgetmedel, men som visat sig vara effektivare och potentiellt förenade med lägre kostnader. Efter en ansökningsprocedur kan vårdgivaren snabbt erhålla medel för att köpa in nya produkter som så småningom också kan certifieras för att användas av en bredare grupp vårdgivare. Detta system (NUB24) förefaller ha bidragit till att innovationer snabbt kan tillämpas och få spridning.25
För att lyckas med en digitaliseringsstrategi inom hälsa, vård och omsorg krävs såväl utbildningsinsatser på grund- och högskoleutbildning som investeringar. Plus ett ledarskap som bejakar entreprenörskap, innovation och interaktion med privat sektor. Vi anser att innovationsupphandling och innovationstävlingar kan användas i betydligt högre utsträckning(se också kapitel 6). Slutligen hävdar vi att Sverige har komparativa fördelar i avancerad sjukvård med utvecklade patientdata och kvalitetsregisterkällor, vilket i högre grad borde kunna bidra till en ny exportnäring. Regeringen bör uppmuntra och i möjligaste mån facilitera en sådan utveckling.
23 Se www.sveus.se/om-sveus/valkommen-till-sveus24 Neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden.25 Henscke m.fl. (2010).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
166
4.3 Samhällsutmaning 2: Migration, urbanisering och förtätning
Inför system på flera nivåer för en snabbare arbetsmarknadsintegrering, utnyttja innovationstävlingar och uppmuntra effektivt utnyttjande av boendeytor
Förslag: Ge universitet och högskolor anslag för att organisera
en ”fast track master”, inklusive ett antagningsprov, för flyktingar som har en högskoleutbildning. Använd kanaler som IVA:s jobbsprång för att få dessa individer på arbetsmarknaden.
Lär från andra länder, t.ex. Tyskland, som bättre lyckats med arbetsmarknadsintegrering av flyktingar.
Utlys innovationstävlingar (se avsnitt 4.6.3) riktade till entreprenörer och andra för att hitta s.k. enkla jobb för dem med lägre utbildning, app-baserade förmedlingstjänster eller liknande. Låt en ”Entreprenörsförmedling” matcha ihop företagare med utrikes bakgrund och nyanlända flyktingar. Finansiera detta genom att omfördela medel avsatta för migration eller arbetsmarknadsåtgärder.
På kort sikt bör förutsättningarna för andrahandsuthyrning och bostadsdelning öka. (De långsiktiga problemen avseende boende diskuteras i kapitel 2.)
4.3.1 Utmaningar och möjligheter med migration och flyktingsströmmar
Gränsöverskridande migration är en integrerad del av urbaniseringen. Den globala migrationen ökar och uppgick 2013 till 232 miljoner personer, varav merparten är lokal och regional migration utanför OECD. Remitteringar26 från migranter till sina hemländer utgjorde enligt Världsbanken cirka 436 miljarder USD 2014, vilket är
26 De pengar som gästarbetare (i rikare länder) skickar hem till sina familjer (i fattigare länder).
167
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
ungefär 3,5 gånger så mycket som det officiella utvecklingsbiståndet.27 Migranter står således för betydande ekonomiska flöden men med stor sannolikt också kunskapsflöden.
Antalet internationella flyktigar har sedan millennieskiftet legat relativt stabilt omkring 15–16 miljarder utom de senaste åren då flyktingströmmarna ökat till följd av terror och krig i bland annat Syrien. Sverige mottog ett rekordstort antal asylsökande under hösten 2015. Toppen nåddes i oktober, med drygt 39 000 personer. Sedan början av 2016 har antalet asylsökande minskat kraftigt, men Migrationsverket har långa handläggningstider och många inskrivna, vilket innebär att statens utgifter för asylsökande förväntas öka även under 2016. Den totala kostnaden för 2016 beräknas till cirka 59,3 miljarder. Då ingår ett extra tillskott till kommunerna om cirka 10 miljarder i slutet av 2015. SCB har med utgångspunkt i nationalräkenskaperna uppskattat att asylsökande haft en positiv effekt på BNP-tillväxten med 0,5 procentenheter under första kvartalet 2016.28
Sysselsättningen bland utrikes födda som har uppehållstillstånd eller är svenska medborgare är avsevärt lägre än bland inrikes födda. De står alltså till arbetsmarknadens förfogande. År 2014 låg arbetslösheten bland utrikes födda på 15,5 procent, jämfört med en arbetslöshet på 7,1 procent för hela befolkningen.29 För flyktingar som fått uppehållstillstånd tar det längre tid att etablera sig på arbetsmarknaden. Efter sju till tio är 50 procent av flyktingarna registrerade som förvärvsarbetande. Enligt SCB är 69 procent av befolkningen mellan 20–64 år i Sverige antingen heltidsanställda eller egna företagare. För flyktinginvandrade är motsvarande andel 25 procent efter åtta år och 34 procent efter 15 år (Sandström 2016).
Inom gruppen utrikes födda varierar sysselsättningsnivån med faktorer som tid i Sverige, ålder när personen invandrade, kön och anledningen till att personen invandrade. Andra viktiga faktorer är bostadsort och utbildningsnivå. Under 1950- och 1960-talet samt större delen av 1970-talet hade utrikes födda i Sverige samma eller periodvis till och med högre sysselsättningsgrad än inrikes födda. Men sedan mitten på 1970-talet har sysselsättningsgraden för utrikes födda varit lägre än för den inrikes födda befolkningen. Detta be-
27 Regeringskansliet (2014).28 SCB (2016). De asylsökande betraktas i nationalräkenskaperna som utländska hushåll och deras konsumtion som tjänsteexport.29 SCB, Arbetskraftsundersökningarna: Grundtabeller årsmedeltal 2005–2014.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
168
rodde delvis på förändringar på den svenska arbetsmarknaden och en övergång från arbetskraftsinvandring till en större andel flykting- och anhöriginvandring.30
Samtidigt tycks attityderna till företagande vara mer positiva bland personer med utländsk bakgrund och tillväxtviljan är högre bland småföretag som leds av företagare med utländsk bakgrund, enligt Tillväxtverket.31 I rapporten Levebröd eller entreprenörskap? Om
utlandsfödda personers företagande i Sverige presenterar Erik Ljungar
(2007) resultaten av en studie av människor med iransk, kurdisk och chilensk bakgrund som har startat och drivit eget företag i Sverige. Ett resultat är att många av dessa personer delar en upplevelse av diskriminering och av att vara exkluderade, både på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Denna känsla återfinns även bland entreprenörer som startat företag för att förverkliga en affärsidé. Många av de i studien intervjuade individerna är välutbildade, men driver ofta företag som inte kräver motsvarande kvalifikationer.32
4.3.2 Migration och förtätning
En av de mest påtagliga globala trenderna är urbaniseringen. Sedan några år tillbaka lever mer än hälften av världens befolkning i städer och koncentrationen ökar även i utvecklingsländerna. I Sverige bor nästan 85 procent av befolkningen i tätorter och urbaniseringen fortsätter.33 Urbaniseringen idag handlar inte om stora omflyttningar från landsbygd till städer, utan framför allt om tillväxt i tätorter genom invandring och fler födda.34 Den ställer nya krav på bland annat infrastruktursatsningar, logistik och transportlösningar, samtidigt som trycket på miljön ökar. Hållbar stadsutveckling kommer att kräva fortsatta innovationer av multidisciplinär karaktär.
Migrationen innebär ytterligare påfrestningar för den svenska bostadsmarknaden men skapar också möjligheter p.g.a. av ett inflöde av kompetens. Kompetensstrukturen är av skiftande karaktär och ofta mer passande för s.k. enkla jobb. Men uppskattningsvis 12 procent
30 www.migrationsinfo.se/arbetsmarknad/sysselsattning/31 www.tillvaxtverket.se/huvudmeny/omtillvaxtverket/resultat/avslutadeprogram/foretagaremedutlandskbakgrund/faktaochpublikationer.4.6a7dfe9a134cd71cae180003426.html32 Ljungar, Erik (2007).33 SCB (2015a).34 SCB, /2015b).
169
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
av nyanlända flyktingar har högskoleutbildning, vilket 2015 motsvarar cirka 20 000 personer. Detta kan vara ett värdefullt tillskott för svenska företag. Innovativa och tillväxtstarka kluster har i forskningen visat sig främjas av mångfald och multietnicitet.35 Förmedlingstjänster som appen Just arrived är värdefulla tillskott för att klara en inslussning på arbetsmarknaden.
Rörligheten hämmas dock av bristen på bostäder i stora delar av landet. Stockholms handelskammare presenterade 2015 en rapport som visade att drygt hälften av de 600 företag med 5–200 anställda som intervjuats ansåg att bostadsbristen försämrade deras möjligheter att rekrytera kompetent personal. Enligt företag i studien så är förutsättningarna för att hitta uthyrningslägenheter betydligt bättre i exempelvis Zürich, New York och London. Bostadssituationen bidrar till att försämra Stockholms position i internationella rankingar. För att komma tillrätta med det akuta problemet presenterar handelskammaren fyra föreslag; omreglering av hyressättningssystemet, ökat utbud av andrahandsobjekt, alternativa bostadsformer och fler bostadshotell.36
4.4 Samhällsutmaning 3: Klimat, miljö och energieffektivisering
Under senare år har den globala uppslutningen för att hejda klimatförsämringen påtagligt ökat. Den kan sägas ha kulminerat med Parisöverenskommelsen i november 2015 om att begränsa jordens uppvärmning till ”betydligt under två grader” vilket i praktiken omtolkats till 1,5 grader. Trovärdigheten har ytterligare tilltagit genom Kinas och USAs försäkran om att de kommer att skriva under Paris-avtalet.
Olika ekonomisk-politiska instrument som koldioxidskatter och handel med utsläppsrättigheter har med skiftande resultat prövats runt om i världen. I EU har tilldelningen av utsläppsrättigheter varit alltför generös, vilket pressat ner priserna på dessa, samtidigt som mycket av tung industri varit undantagen eller haft särskilda villkor.
35 Immigration kan påverka ett lands produktionsmönster. Under 1990-talet mottog Israel ett stort antal emigranter från Ryssland. Dessa integrerades förhållandevis smidigt i den israeliska ekonomin men det hade återverkningar på Israels specialisering. Det är alltså svårt att vid stora inflöden av en viss kompetens behålla samma specialisering i näringslivet (Gandal m.fl. 2000).36 Stockholms handelskammare (2015), Företagen pressas av bostadskrisen, En rapport om en akut kris, Rapport 2015:6.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
170
Allt mer har insikten sjunkit in att en varaktig reducering av växthusgaser kräver entreprenörskap och radikala innovationer som innebär att alternativa energikällor till fossilbaserade bränslen kan konkurrera på marknadsmässiga villkor.
En transformativ process är nödvändig. Behovet av energieffektivisering och alternativa energikällor har varit angelägna ämnen i samhällsdebatten under flera decennier, men troligen aldrig lika väl förankrad i näringsliv och samhälle som idag. Företagsledare, politiker, forskare och andra samhällsaktörer runt om i världen har i ökad utsträckning insett nödvändigheten av samverkan för att lösa de globala utmaningarna med klimatpåverkan och minskande naturresurser.37
Samtidigt finns det betydande orosmoln. Trots att en rad länder sagt sig vilja begränsa uppvärmning fortsätter utsläppen. I en rapport från Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) konstateras att de globala utsläppen av växthusgaser har ökat snabbare mellan 2000 och 2010 än under de tre föregående decennierna, trots ett ökande antal policyinitiativ för att minska klimatpåverkan.38 Och enligt en rapport från Regeringskansliet (2014) uppskattar Oxford Analytica att koldioxidutsläpp ökar med 40 procent från 2006 till 2025, allt i städer utanför OECD39.
För Sveriges del bidrog vi med 54,4 miljoner ton växthusgaser under 2015, vilket dock är en markant minskning (24 procent) sedan 1990. Faktorer bakom den utvecklingen är framför allt övergång från oljeeldade värmepannor till användning av el och fjärrvärme vid uppvärmning av bostäder och lokaler, deponiförbud för vissa typer av avfall och utsläppsminskningar inom industrin. En tredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser kommer från inrikes transporter, främst personbilar och tunga fordon. Mellan 1990 och 2014 minskade utsläppen från personbilar med 17 procent till följd av mer energieffektiva bilar och ökad användning av biobränsle. Samtidigt ökade utsläppen från tunga fordon, d.v.s. lastbilar över 3,5 ton, med 15 procent.40 Dessutom utgör de klimatpåverkande utsläppen från vår import en stor och växande del av de totala konsumentbaserade utsläppen. Under de senaste 20 åren har andelen utsläpp som sker
37 Se även Entreprenörskapsutredningen (2016).38 IPPC (2014).39 Regeringskansliet (2014).40 Naturvårdsverket (2015).
171
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
i andra länder, men orsakas av svensk konsumtion, ökat med 50 procent. Under samma period har de konsumtionsbaserade utsläppen i Sverige, minskat med trettio procent.41
Delningsekonomin är ett medel för att öka resurseffektiviteten och på så vis bidra till mindre miljöpåfrestningar. Ett annat alternativ som allt oftare lyfts fram för att bemöta klimatutmaningen är cirkulär ekonomi och/eller cirkulär produktion. EU anser det vara det viktigaste verktyget för att hantera utmaningar inom miljö- och klimatområdet och för att öka resurseffektivisering. Sverige har en lång tradition av regleringar och incitament (framför allt skatter) inom miljö- och energipolitiken (deponi, biobränsle, koldioxid, gödningsmedel, m.m.) och sedan 2016 har Sverige också ett samverkansprogram för cirkulär och biobaserad ekonomi.42
På en övergripande nivå har Sverige det ambitiösa så kallade generationsmålet för miljöpolitiken ”att till nästa generation lämna över
ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”43 Till detta har
lagts 16 miljökvalitetsmål som respektive myndighet ansvarar för och som samordnas av Naturvårdsverket.
Vi inleder med att definiera cirkulär ekonomi och därefter följer en presentation av de olika EU-initiativ som hittills lanserats och slutligen våra förslag.
4.4.1 Vad innebär en cirkulär ekonomi?
I en cirkulär ekonomi, eller ett kretsloppssamhälle, ökar fokus på att designa produkter och tillverkningsprocesser på ett sätt som underlättar återanvändning, reparation, renovering och återvinning av material och produkter.44 Det som tidigare betraktades som avfall kan användas som resurser, resurseffektiviseringen kan öka (figur 4.1).
41 Naturvårdsverket (2015a).42 Se t.ex. Naturvårdsverkets och Energimyndighetens (2016). 43 Regeringens definition av generationsmålet. Se www.miljömål.se44 Ibland används även begreppet 3R – Reduce, Reuse, Recycle för att illustrera tre nivåer på cirkuläritet.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
172
Idén om att ersätta den dominerande ekonomiska linjära modellen med en kretsloppsekonomi är långt ifrån ny.45 Emellertid tycks begreppet ha vunnit gehör i en bredare krets efter en rapport som relativt nyligen (2012) släpptes från Ellen MacArthur Foundation. I rapporten hävdas att cirkulär ekonomi bidrar till positiva miljöaspekter i form av effektivare resursanvändning och minskning av utsläpp och avfall, utan att negativt inverka på ekonomisk utveckling eller sysselsättning. I rapporten beskrivs cirkulär ekonomi enligt följande:
”A circular economy is an industrial system that is restorative by intention and design. In a circular economy, products are designed for ease of use, disassembly and remanufacturing – or recycling – with the understanding that it is the reuse of vast amounts of material reclaimed from end-of-life products, rather than by extraction of new resources, that is the foundation for economic growth. Moreover, the circular economy shifts towards the use of renewable energy, eliminates the use of toxic chemicals, which impairs reuse, and aims for the elimination of waste through the superior and innovative design of materials, products, systems, and, within this, business models”.
45 Se t.ex. sammanställning av tidiga rapporter på temat cirkulär ekonomi av Product-Life Institute www.product-life.org/en/circular-economy, Boulding (1976), Europeiska kommissionens (1976) samt Pearce och Turner (1990).
173
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Figur 4.1 Cirkulär kontra linjär ekonomi
Källa: EU-kommissionen
Det är svårt att få en samlad bild av den ekonomiska potentialen i cirkulär ekonomi, men i flera olika dokument och rapporter presenteras statistik som kan ge en indikation på volymerna. I den första rapporten från Ellen MacArthur Foundation beräknas en delmängd av Europas tillverkningsindustri kunna spara upp till $630 miljarder årligen fram till 2025 genom övergång till en cirkulär ekonomi.46 Enligt
46 Ellen MacArthur Foundation (2012) och Wijkman och Skånberg (2015).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
174
en senare rapport från stiftelsen finns det en global potential att spara upp till $700 miljarder enbart på konsumtionsvaror genom att införa en cirkulär ekonomi (figur 4.2).47
Figur 4.2 Beräkning av årlig besparing vid övergång till en cirkulär ekonomi
Källa: Ellen MacArthur Foundation, (2012) och (2013).
Som en illustration kan konstateras att varje EU-medborgare i genomsnitt använder 15 ton material årligen, vilket resulterar i över 4,5 ton avfall. Av detta slutar nästan hälften som deponi (landfill).48Genom bättre produktdesign (eco-design), insatser för minskat avfall och ökad återanvändning av material beräknas EU kunna spara upp till €604 miljarder årligen, samtidigt som det skulle innebära en minskning i utsläpp av växthusgaser med 2–4 procent. Genom ytterligare insatser för att öka resursproduktiviteten med 30 procent till 2030 beräknas BNP öka med närmare en procent och generera över 2 miljoner nya arbetstillfällen.49
47 Ellen MacArthur Foundation (2013).48 Cirka 40 % av avfallet inom EU återanvänds, men skillnaderna mellan länder är stor och varierar från mindre än 5 % till över 80 %, enligt Europeiska Kommissionen (2015b).49 EU-kommissionen (2014a).
175
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
I en aktuell rapport från Romklubben uppskattas de potentiella effekterna på fem länder (Sverige, Finland, Nederländerna, Spanien och Frankrike) om de effektiviserade sin materialanvändning, blev 25 procent mer energieffektiva och halverade användningen av fossila bränslen till förmån för förnybar energi. Resultaten visade att utsläppen, framför allt av koldioxid, skulle minska med cirka 65– 70 procent, samtidigt som nya jobb skulle skapas och handelsbalansen förbättras. För Sveriges del prognostiserades en ökning med 100 000 nya jobb.50
Ur ett ekonomiskt perspektiv innebär följaktligen utvecklingen mot en cirkulär ekonomi nya möjligheter. Förutsättningarna skiljer sig dock mellan branscher och sektorer vad gäller olika former av cirkulära system.
Samtidigt finns det skäl att nyansera bilden av vinsterna med en övergång till cirkulära affärsmodeller. Det finns områden där det inte är önskvärt att förlänga produkternas livslängd, vare sig ur ett miljömässigt, ekonomiskt eller tekniskt perspektiv. Det är långt ifrån säkert att vi belastar miljön negativt genom att byta ut kapitalvaror. Den tekniska utvecklingen går framåt i snabb takt. Tuffare miljökrav och effektivare produktion gör att nya produkter ofta både har bättre prestanda och är skonsammare mot miljön. Det finns flera exempel där en längre livslängd på produkten sannolikt skulle vara negativt för miljön. Det är inte heller givet att cirkulära affärsmodeller alltid leder till en längre livslängd för produkterna. Det beror bl.a på hur konsumenternas preferenser skiftar med tiden (t.ex. små eller stora mobiltelefoner).51
Vi menar därför att alla aggregerade beräkningar av ekonomiska och miljömässiga vinster av att övergå till cirkulära affärsmodeller måste tolkas med stor försiktighet. Lösningarna kommer att se olika ut i olika branscher. Utformningen av ekonomisk-politiska åtgärder för att stimulera en övergång till cirkulär ekonomi måste givetvis alltid vara underställda de övergripande miljömålen.
50 Naturskyddsföreningen och Wijkman och Skånberg (2015).51 Se Entreprenörskapsutredningens (2016) för en utförligare diskussion.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
176
4.4.2 Ökat fokus på cirkulär ekonomi inom EU
Med bakgrund i tidigare satsningar och EU-kommissionens tillväxtstrategi Europa 2020 – En strategi för smart, hållbar tillväxt för alla pekar kommissionen ut resurseffektivitet som ett av sju så kallade flaggskeppsområden av strategisk betydelse för att nå målen.52Sedan dess har en rad initiativ lanserats i linje med denna ambition. Under 2014 presenterade EU-kommissionen ett omfattande paket om cirkulär ekonomi med den övergripande ambitionen om ett avfallsfritt Europa.53 Detta kombinerades med förslag på ändringar54 eller utvärderingar55 av avfallsdirektiven samt meddelanden inom tre andra politikområden för att stödja utvecklingen mot en cirkulär ekonomi.56Efter EU-valet drog den nya EU-kommissionen tillbaka lagstiftningsförslagen, men återkom i december 2015 med ett nytt, bredare förslag om cirkulär ekonomi.57 I förslaget ingick en handlingsplan och revidering av sex avfallsdirektiv och i juni 2016 antogs rådsslutsatser för handlingsplanen om cirkulär ekonomi.
I EU-kommissionens handlingsplan58 finns riktlinjer som kan bidra till att förbättra produkters hållbarhet, skapa incitament för ökad återvinning bland konsumenter, minska avfallet samt underlätta återanvändning av råvaror och vatten. För att uppmuntra utvecklingen av produkter med längre livslängd och möjligheter till reparation, uppgradering och återvinning föreslås en utvidgning av EU:s Eco-design-direktiv från nuvarande fokus på energi mot ökad hållbarhet och ett utvidgat producentansvar under hela produktlivscykeln (bl.a. information om reparation och tillgången till reservdelar). Men också när det gäller avfallshantering finns i kommissionens handlingsplan, liksom i ett antal lagförslag, konkreta förslag på olika insatser: långsiktiga mål för minskning av deponi, utveckling av kvalitetsstandards för återanvänt material, minskning av matavfall genom bättre datummärkning och ökad återanvändning t.ex. i djurfo-
52 EU-kommissionen (2010, 2012) Under 2013 lanserade Horisont 2020 ett initiativ med titeln Moving towards a circular economy through industrial symbiosis, med en total budget på €53 miljoner.53 EU-kommissionen (2014b).54 EU-kommissionen (2014d).55 (SWD/2014/209): avloppsslam; förpackningar och förpackningsavfall; polyklorerade bifenyler och terfenyler (PBC/PCT); uttjänta bilar; batterier och ackumulatorer.56 EU-kommissionen (2014e, f, g).57 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm58 EU-kommissionen (2015b).
177
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
der, mål för kommunalt avfall till 2030 och nya ekonomiska incitament för grön tillverkning och återvinning av förpackningar, elektriska produkter och fordon. Material som står inför speciellt stora utmaningar har identifierats för riktade insatser. Det gäller exempelvis plast, livsmedelsavfall, vissa kritiska råmaterial,59 byggmaterial och biobaserade material.
För att lyckas med en övergång till en cirkulär ekonomi krävs systemförändringar. Nya tekniker, processer, tjänster och affärsmodeller måste utvecklas och därför satsas €650 miljoner på Industry 2020
in the circular economy av EU:s forskningsmedel i Horisont 2020.
Syftet är främst att stödja innovativa demonstrationsprojekt inom olika sektorer, inklusive en pilot för att hjälpa innovatörer att hantera problem med vissa regler. Möjligheter till finansiering av forskning och innovation finns även inom EU:s sammanhållningspolitik och i flera medlemsländers satsningar på smart specialisering. En omställning mot cirkulär ekonomi kommer även att kräva investeringar i bättre teknik och processer, utveckling av infrastruktur och samverkan mellan aktörer i värdekedjan t.ex. genom utveckling av sektoriella plattformar. Totalt beräknas satsningarna inom EU:s struktur- och investeringsfonder på området till cirka €5,5 miljarder.60
4.4.3 Nya affärsmodeller växer fram
En övergång till en cirkulär ekonomi förutsätter nya affärsmodeller. Inom delningsekonomin är denna omställning redan i full gång (se kapitel 2): Über är världens största taxiföretag men äger inga bilar, Facebook är den globalt mest populära sociala plattformen men företaget skapar inget innehåll, Alibaba är den största detaljisten men håller inga varor i lager, Airbnb är den största rumsförmedlaren men äger inga fastigheter och Spotify distribuerar musik men äger inga inspelningsstudios. Dessa modeller baseras på de möjligheter som den nya tekniken och utvecklingen av delningsekonomin inneburit.
Det finns fortfarande ett betydande utrymme för nya affärsmodeller inom resurseffektivisering, återvinning och avfallshantering.61Olika initiativ för att påskynda den processen har också tagits. En
59 EU har listat vissa kritiska material, bl.a. värdefulla metaller och fosfor. 60 Dessutom tillkommer finansieringsmöjligheter från program som LIFE och COSME.61 Regeringen (2015). Regeringen tillsatte i januari 2016 utredningen ”Styrmedel för att före-
bygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi”.(Dir. 2016:3).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
178
arbetsgrupp (Nordiska avfallsgruppen) under Nordiska Ministerrådet har genomfört ett flertal projekt med syftet att sluta kretsloppen för plast och textilier. En kartläggning och analys av styrmedel som behövs för att stödja nya affärsmodeller för en cirkulär ekonomi påbörjats.62
Naturvårdsverket har mer generellt karaktäriserat affärsmodeller i en cirkulär ekonomi på följande sätt:63
• integrerar olika verksamheter med varandra för att dra nytta av varandras restprodukter och restenergi
• kombinerar flera produktionsprocesser i samma värdekedja (till exempel parallella produktionsprocesser som tar tillvara varandras restmaterial)
• drivs av förnybar energi och bygger på cirkulära tillgångar som biobaserade, förnybara och återvinningsbara material
• säljer tjänster och funktioner (leasing) istället för produkter
• säljer grönare och effektivare produkter (ekodesign)
• förlänger livscykeln genom reparation, uppgradering och återförsäljning
• möjliggör gemensamt brukande och ägande som ökar utnyttjandegraden av produkter
Mer övergripande har IVA under senare år drivit ett omfattande projekt under rubriken resurseffektiva affärsmodeller, i samverkan med företag från fem branscher; insatsvaror, infrastruktur, kapitalvaror, konsumentprodukter samt livsmedel. Inom projektet har man genomfört kartläggningar av materialflöden, för att identifiera möjligheter till innovation och effektivisering genom samverkan inom och mellan branscher och nya affärsmodeller.64
62 Nordic Council of Ministers (2015) delar in affärsmodellerna in i sex kategorier: produktdesign, service- och funktionssystem, återanvändning, reparationer, återvinning och så kallad kollaborativ konsumtion (resurser delas av många genom till exempel kollektivt ägande, uthyrning eller återbruk). 63 https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUsmiljooarbete/EU-och-resurseffektivitet-EU-2020/Cirkular-ekonomi/64 Projektet slutrapporterades i IVA (2016).
179
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
I många av dessa nya affärsmodeller är kunden är inte längre bara en konsument utan snarare en brukare och en del i att bygga upp en funktion. Detta ställer andra krav på näringslivets förmåga att bygga långsiktiga relationer och involvera konsumenterna. För att underlätta konsumentdeltagandet har också EU-kommissionen under 2015 föreslagit ett nytt märkningssystem för energiprestanda i hushållsmaskiner (Energy Labelling). Detta skulle kunna utvidgas med information även om miljöpåverkan, förväntad livslängd och livscykelanalys.
Vi anser att en övergång till nya affärsmodeller skulle kunna skapa både ekonomiska och miljömässiga vinster. Marknadspotentialen är betydande och 2025 uppskattas exempelvis ett urval delningsbara tjänster omsätta drygt 300 miljarder euro (se kapitel 2). För att lyfta hållbarhetsaspekten behöver sannolikt incitamenten stärkas för att såväl företag som konsumenter i högre utsträckning ska utnyttja produkter och tillverkningsprocesser som är designade för att i högre grad möjliggöra återproduktion (re-manufacturing), reparation, renovering och återvinning (re-cycling).
4.4.4 Ny teknik ger bättre förutsättningar cirkulär ekonomi
Tack vare senare års tekniska genombrott är förutsättningarna för en omställning mot cirkulär ekonomi bättre än tidigare. Som diskuterades i kapitel 2 kan fysiska produkter ersättas med digital distribution av tjänster (böcker, musik, film, etc.).65 Körskolor har börjat använda sig av simulatorer istället för bilar i sin verksamhet. Ett annat exempel är att möten som inte i lika hög utsträckning behöver ske fysiskt. Delningsekonomin innebär att både produkter och tjänster kan användas av ett större antal individer, vilket minskar resursutnyttjandet. Det mesta tyder på att allt fler produkter och tjänster är delningsbara: boende, bilar, cyklar, kläder, sportartiklar, verktyg, m.m.
Även den ökande robotiseringen kan bidra till ökad resurseffektivitet. Enligt International Federation of Robotics ökade utbudet av industrirobotar med nära 50 procent mellan 2012 och 2014.66 Dessa robotar har blivit billigare, lättare att ställa om för att utföra olika
65 En effekt är att produktionen av tidningspapper halverats i Sverige mellan 2000 och 2014 (www.skogsstyrelsen.se).66 www.ifr.org
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
180
moment och används inom allt fler produktionsområden. Däremot är det mer sällsynt att robotar utnyttjas i återvinningen av massproducerade produkter. Ett större utnyttjande av robotar i återvinning skulle kunna leda till såväl minskad miljöförstöring som ett effektivare resursutnyttjande. 67
Slutligen kan nämnas de möjligheter som 3D-tekniken ger upphov till. Priserna har sjunkit och nya material kan användas, vilket lett till att alltmer avancerade produkter på relativt kort tid kan tillverkas lokalt.68 Det amerikanska militärfartyget USS Harry S Truman har exempelvis 3D-printar med sig för att framställa reservdelar till havs och kan därmed minska behovet av att lagra dessa.69 Ett hushåll som genomför ett 20-tal reparationer med 3D-printade komponenter uppskattas ha finansierat kostnaderna för printer och material efter fyra till 24 månader jämfört med att köpa nya produkter.70 Med 3D-printrarnas intåg kommer olika typer av reparationer att underlättas och därmed kan livslängden också förlängas på en rad produkter. Därmed finns det förutsättningar för att en mer utvecklad reparationsbransch ska växa fram.
De tekniska framstegen aktualiserar dessutom möjligheterna till Urban mining respektive Landfill mining.71 I det förstnämnda fallet handlar det om att använda staden som gruva, dvs återanvända metaller och andra knappa resurser. På motsvarande sätt argumenteras för att Landfill mining skapar en möjlighet att se deponier som en resurs med betydande värden istället för ett problem. För att evaluera potentialen i den här typen återanvändning krävs studier på vilka kvantiteter det kan handla om, ifall koncentrationerna är tillräckligt stora för att det ska löna sig och om det finns såväl tekniska som regulatoriska hinder. En föregångare till dessa idéer är s.k. mini-mills, dvs. mobila stålverk som använder skrot som råvara (Acs 1984).
67 Se bland annat https://blog.unicef.se/2012/01/05/ghana-export-av-avfall-till-afrika/ för miljöeffekter av deponerat avfall som återvinns i Afrika. 68 Bilar, motorcyklar och olika kroppsdelar har tagits fram genom 3D-tekniken, konserter har hållits med enbart 3D-printade instrument.69 www.military.com/daily-news/2015/12/27/uss-harry-truman-creates-spare-parts-with-3dprinter.html70 Wittbrodt m.fl. (2013).71 Se Wallsten (2014) och referenser i artikeln.
181
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
4.5 Förslag för klimatvänlig och resurseffektiv produktion
Sverige omnämns ofta som ett föregångsland inom de områden som är grunden för omvandling till en mer cirkulär ekonomi. Vi placerar oss på femte plats i världen i Cleantech Innovation Index (2014a, b). Vi återvinner betydligt mer material än EU-genomsnittet och mängden avfall per person är lägre i Sverige än för EU-snittet (Eurostats databas 1). Likaså är svenska företag bättre på att minimera avfall, spara material och utforma produkter som är enklare att underhålla och reparera jämfört med sina europeiska konkurrenter (EU-kommissionen 2015). Bland svenska företag svarade 38 procent att de redan idag erbjuder gröna produkter eller tjänster, vilket är högre än genomsnittet i EU28 (26 procent). Skillnaderna är speciellt stora vad gäller återvinning genom återanvändning av material, användning av förnybar energi, försäljning av skrotmaterial till andra företag och utformning av produkter som är enklare att underhålla, reparera eller återanvända. En annan god förutsättning är en relativt hög IT-mognad i Sverige.72
Det finns mycket att vinna, både ekonomiskt och miljömässigt, på en övergång till en delningsekonomi och mer cirkulära modeller. Inom EU har en rad olika ekonomiska åtgärder diskuterats, t.ex. momsreduktion, forsknings- och annan finansiering, oberoende program för testning, samverkansincitament, andra regleringar kopplade till ekonomiska incitament och garantier, grön upphandling kombinerad med viss finansiering samt informationskampanjer. Våra förslag kommer delvis knyta an till dessa.
Vissa av de föreslagna insatserna bör implementeras på Europeisk nivå för att blir mest effektiva, andra är mer relevanta att hantera på nationell eller regional nivå. Några av insatserna bör troligen vara av generell karaktär, medan andra bör anpassas specifikt för vissa aktörsgrupper eller branscher.
72 För Sveriges styrkor respektive svagheter på IT-området se Parida m.fl. (2010), BCG (2015, 2016), DI (2016-01-21), Eurostats databas 2, samt http://mashable.com/2013/08/27/ global-smartphone-penetration/#bwTXN3uS05qx
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
182
4.5.1 Utveckla de generella ramverken
Förslag: Verka för harmoniserade regelverk inom EU samt se
över nuvarande nationella regelverk.
Säkra uppföljning av nuvarande regelverk och höj ambitionsnivån med återvinning.
En förutsättning för att den cirkulära ekonomin ska få genomslag är att nivån på standards och regleringar är koordinerade internationellt eller åtminstone inom EU. Enligt exempelvis Business Europe (2015) är inte detta alltid fallet idag.
En första åtgärd bör dock vara att inom Sverige se över och utvärdera nuvarande regelsystem, avveckla hinder och säkra en uppföljning av att implementerade regelsystem följs. Det bör också beaktas om det är motiverat med särskilda regleringar för vissa sektorer där vikten av återvinning och återproduktion anses särskilt angelägen.
Nordiska ministerrådets har lyft möjligheten att sätta högre mål för återanvändning. Sådana mål finns redan idag i bland annat Spanien (hushållselektronik och IT-utrustning) och Frankrike (möbler). I Frankrike har man även ett nationellt program som säkerställer att sociala företag har tillgång till insamlingsplatser för att kunna bedriva återanvändning. Det skulle kunna kombineras med ett utökat pantsystem.
183
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
4.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem
Förslag: Överväg att införa ändrade regler eller lagstiftning
inom ramen för producentansvaret.
Identifiera och reducera eventuella hinder för entreprenörskap och öka kommunernas kunskap och intresse för samverkan med privata aktörer.
Koppla främjandeinsatser till klimatsmarta lösningar, t.ex. transportstödet.
På producentnivå har företagen idag ofta ett betydande ansvar för att samla in och ta hand om uttjänta varor (till exempel batterier, bilar, däck och elektroniska produkter). Lagstiftningen har inneburit att en stor del av målen för återvinning nås.73 Det finns ändå skäl att tro att återanvändningen och återvinningen inte sker så effektivt som möjligt. Dels uppstår problem genom att producenter av olika varor försvinner från marknaden innan produkterna är uttjänta, dels saknar de som återvinner produkterna information som skulle kunna göra processen effektivare.74
Enligt näringslivsgruppen Business Europe (2015) är det viktigt att kostnaderna kopplas till förutsättningar och intäkter i olika delar av värdekedjan. För att säkerställa en effektiv allokering av resurser bör insatser inom Extendend Producer Responsibility (ERP) baseras på transparens och principen att ”den som förorenar betalar”.
Det finns därför skäl att utreda om producenterna även ska behöva ge utförlig information om produktionsprocessen och delarna i respektive produkt. Självklart kan det finnas anledning att vilja hemlighålla monteringsanvisningarna av konkurrensskäl. Men det bör finnas lösningar på problemet. Exempelvis skulle företaget själv kunna få ansvar för demonteringen (inte bara insamlingen) av en uttjänt produkt. Eller så kunde anvisningarna behållas av myndigheterna under en viss tidsperiod och inte vara offentliga. Alternativt skulle de producerande företagen åläggas att också tillhandahålla anvisningar på hur produkter och material ska hanteras vid en demontering. Det kan vara särskilt viktigt när det gäller nya material som
73 www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Mark/Avfall/Resultat-producentansvaret/74 I Frankrike finns i dag en lag om att tillverkare måste märka produkter med information om hur länge reservdelar kommer att finnas tillgängliga (Legifrance, 2014).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
184
t.ex. grafen eller nanomaterial. Detta skulle möjliggöra att industrirobotar och 3D-printrar i högre utsträckning kan användas för återvinning respektive reparation av befintliga produkter.
Som redovisats i kapitel 6 uppgår främjandeinsatserna till cirka 6,5 miljarder kronor årligen. I de fall stöden avser kontantutbetalningar till företagen bör dessa villkoras av att företagen använder sig av klimatsmarta tillämpningar. Exempelvis skulle utbetalning av transportstödet till företag i norra Sverige (401 miljoner kronor årligen under perioden 2017–2020 enligt budgetpropositionen för 2017) kunna villkoras av sådana krav i syfte att minska koldioxidutsläppen. Ju mindre koldioxidutsläpp, desto större bidrag.
4.5.3 Öka incitamenten för cirkulära system
Förslag: Se över möjligheterna att med hjälp av ändrade skat-
teincitament uppmuntra en övergång till fler cirkulära affärsmodeller. Områden som bör studeras närmare är bland annat möjligheterna till skatteväxling, minskad moms för vissa varor och tjänster, skattebefrielse för vissa tjänster och ett utökat reparationsavdrag.
Förespråkare för den cirkulära ekonomin betonar vikten av en skatteväxling. Det vill säga skatterna på arbetskraft bör minska samtidigt som skatter på förbrukning av resurser och material samt olika utsläpp höjs.75 Skatterna kan läggas på såväl produktion som konsumtion. Ett ytterligare incitament skulle kunna vara en reducerad skatt för Internet-baserade plattformar som bidrar till lösningar på samhällsutmaningar.76 Skatter kan också kombineras med avgifter för användning av specifika material för att främja framtagandet av substitut. Andra förslag handlar om medfinansiering av löner för reparation samt bättre information om hur produkter kan repareras och var reservdelar finns.77 Även om det är önskvärt med en harmonisering av de regler som ska gälla finns utrymme för nationella initiativ.
75 Förslag på skatt på jungfruliga råvaror har också lanserats. 76 Belgien, som liksom Sverige ingår i Digital-9 gruppen, föreslår en reducerad skattesats för plattformar inom delningsekonomi.77 Legifrance (2014).
185
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Dessutom finns det ett betydande nationellt utrymme att använda sig av andra skatter för att underlättta övergången till mer cirkulära produktions- och konsumtionsmönster.
Vi har i en tidigare inlaga till Näringsdepartementet redogjort för flera förslag från olika aktörer som syftar till att stimulera övergången till en cirkulär ekonomi genom skatteincitament. Det gäller till exempel reducerad moms på vissa varor och tjänster, exempelvis produkter som tillverkas av återanvänt material. Argumentet är att moms redan betalats för materialet en gång och att belastningen på miljön vid återanvändning är betydligt lägre än vid användning av nya material som kräver mer resurser för utvinning, produktion, osv. Likaså förordade vi en utvidgning av RUT-avdraget eller införandet av ett REP-avdrag som innebär att reparation av produkter som fritidsartiklar, verktyg och andra kapitalvaror också berättigar till en skattereduktion för att stimulera cirkulära system. Medan nytillverkning ofta kan robotiseras är reparationer betydligt mer arbetsintensiva och därmed ofta dyrare.
Förslag återfinns i budgetpropositionen för 2017 både vad gäller ett REP-avdrag införs för vitvaror i hemmet och en halvering av momsen för reparationer på cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne. Vi anser dock att stödet kan utvidgas ytterligare, exempelvis till att omfatta hemelektronik, liksom mindre trädgårdsmaskiner.78
4.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation
Förslag: Avsätt ökade resurser för insatser till forskning och
innovation inom områden som kan bidra till ökad resurseffektivitet och cirkulära system, exempelvis förutsättningar för urban/landfill mining, demonstrationsanläggningar för återvinning och produktdesign.
Cirkulära system involverar olika kompetenser och kräver ofta en multidisciplinär ansats från olika aktörer i olika delar av värdekedjan. Forsknings- och utvecklingsinsatser inom alternativa affärsmodeller är därför ett område som bör prioriteras i såväl kommande forsknings- som utbildningssatsningar. Vinnova bör – antingen inom ramen
78 Detta förutsätter en ändring i mervärdesskatteförordningen.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
186
för nuvarande budget, alternativt tilldelas ytterligare medel – ansvara för utlysningar och kriterier för att ytterligare tillämpad forskning kan bedrivas inom området. En del av dessa projekt, t.ex. demonstrationsanläggningar för t.ex. återvinning av vissa material, skulle kunna samordnas med den fond för demoanläggningar som förespråkades i riskkapitalutredningen (SOU 2015:64).
4.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan
Förslag: Överväg att bidra med operationellt stöd för ökad in-
dustriell symbios mellan företag och andra aktörer inom prioriterade områden, exempelvis genom att ta fram kartläggningar av produktflöden som kan effektiviseras och att utveckla samverkansplattformar. Matcha privata satsningar med offentliga medel för att stärka samverkan.
För att definieras som industriell symbios används ofta kriteriet om samverkan mellan minst tre fristående enheter som utbyter två eller fler resurser som kan ersätta kommersiella produkter eller råmaterial (s.k. 3–2 heuristic). Ofta är det geografiskt närliggande företag (t.ex. i kluster eller industriparker) som historiskt varit verksamma i olika branscher som deltar i samverkansaktiviteter för att uppnå synergier och gemensamma konkurrensfördelar. Det kan handla om ett fysiskt utbyte av material, energi, vatten eller biprodukter, att dela olika typer av infrastruktur eller att gemensamt tillhandahålla olika typer av tjänster.
I en aktuell rapport från Nordregio (2015) konstateras att industriell symbios i ökad utsträckning betraktas som ett sätt att realisera en högre resurseffektivitet och som ett strategiskt verktyg för ekonomisk utveckling, grön tillväxt, innovation och resurseffektivitet på alla nivåer. IVA konstaterar att många svenska företag idag har kommit långt i den egna utvecklingen, men att samarbetet mellan företag och branscher behövde utvecklas ytterligare och att offentliga aktörer har en viktig roll att spela.79
79 IVA (2016).
187
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
Inom EU lyftes industriell symbios fram som ett av sju prioriterade områden av European Resource Efficienty Platform (ERAP, 2012) och enligt kommissionens Roadmap to a Resource Efficient Eu-
rope (2011) beräknades en förbättrad återanvändning av råmaterial
genom ökad industriell symbios bidra till att spara €1,4 miljarder och generera en ökad försäljning motsvarande €1,6 miljarder årligen. Även OECD har i flera rapporter lyft fram industriell symbios som ett nyckelbegrepp för ökad resurseffektivisering på företagsnivå.80
Omfattande insatser inom dessa områden har även påbörjats i några av våra nordiska grannländer (Nordregio, 2015). Finland har i regeringsprogrammet 2015 deklarerat en strategisk målsättning att inom tio år vara världsledande inom bioekonomi, cirkulär ekonomi och miljöteknik (cleantech). Landet har redan idag en rad policyinsatser för att stimulera omställning mot en mer cirkulär ekonomi i olika sektorer.81 Industriell symbios lyfts fram som ett medel för tvärsektoriella samarbeten och stöd till regional utveckling, ökad sysselsättning och resurseffektivisering i kluster. Initiativet stöds av en gemensam strategi för cirkulär ekonomi utarbetad av Sitra, medan Tekes tillhandahåller offentlig finansiering av aktiviteter för cirkulär ekonomi, cleantech och industriell symbios.
I Danmark har den nationella Erhvervsstyrelsen inom temat ”grön omställning” etablerat en nationell fond för grön företagsutveckling. Fonden erbjuder bl.a. ett accelerationsprogram för gröna affärsmodeller och introducerade under 2013 ett program för grön industriell symbios. Programmet drevs som ett pilotprojekt (DKR 10 miljoner) och genomfördes i samverkan med regionala aktörer. Inom programmet etablerades en nationell ”task force” med process- och teknikkonsulter, med uppdrag att uppmuntra industriell symbios genom att identifiera potentiella samarbetsmöjligheter, underlätta matchmaking och erbjuda utvecklingscheckar för tekniskt, finansiellt eller juridiskt stöd. Problem som identifierades av denna taskforce lyftes i Danmark till en interdepartemental arbetsgrupp.
80 T.ex. OECD (2012).81 T.ex. premiumtariffer och stöd för investeringar inom förnybar energi, en 20-procentig kvot för biobränsle och lägre skatt på biobränsle, samt deponiavgifter.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
188
4.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap till konsumenter
Förslag: Kräv relevant och enkelt tillgänglig konsumentinfor-
mationen om produkters miljöpåverkan. Kommissionens förslag om märkning av energiprestanda (Energey Labelling) kan eventuellt utökas till att omfatta annan miljöpåverkan.
Samla information om resurseffektiva affärsmodeller och främjandeåtgärder för mer cirkulära modeller på en internatbasderad plattform.
Lägg ett uppdrag på SCB att ta fram data och statistik för att underlätta uppföljningen av cirkulär ekonomi.
Hållbarhetsaspekter bör komma in tidigt i undervisningsinsatser på olika nivåer.
Kundval förutsätter informerade kunder och produkters miljöpåverkan bör förhållandevis lätt kunna göras tillgänglig genom den nya tekniken. Här kan det finnas skäl att ställa högre krav på producenterna. På universitet och högskolor bör utbildningsinsatserna redan i ett tidigt skede föra in hållbarhets- och återvinningsfrågor, exempelvis olika designaspekter som underlättar för cirkulära system.
Andra förslag som framförts har handlat om bl.a. mentorprogram för SME, certifiering av återanvända eller reparerade produkter och ökad information och dialog med skolor, näringsliv och allmänhet.
4.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna
Förslag: Förstärk och utveckla internationella samarbeten för
att bemöta samhällsutmaningarna.
Säkerställ möjligheter att revidera prioriteringarna i takt med att vissa samhällsutmaningar försvagas och nya uppstår.
Insatser där offentliga medel skjuts till ska visas vara motiverade utifrån en samhällsekonomisk kalkyl (se kapitel 6).
Utgångspunkten för nationella prioriteringar bör vara de globala hållbarhetsmålen inom Agenda 2030, med fokus på var Sverige har komparativa fördelar. Detta skapar en grund för långsiktighet
i
den
189
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
övergripande strategiska inriktningen. För att nå de globala utvecklingsmålen och klara de stora samhällsutmaningarna krävs att offentliga resurser utnyttjas effektivt. I Europa ställs krav på att överlappningar i forsknings- och innovationssystem ska minska.82 Sverige har kritiserats av både EU-kommissionen och OECD för att inte tydligare definiera strategiska prioriteringar för offentliga satsningar trots satsningar som t.ex. Strategiska forskningsområden (SFO), Stra-
tegiska innovationsområden (SIO) och Utmaningsdriven innovation
(UDI).
Problemet med bristande strategisk styrning återkommer i flera av de frågeställningar som hanterats inom ramen för denna utredning. Det innebär inte att staten i detalj ska definiera frågeställningar eller områden som bör adresseras. Däremot bör den övergripande målbilden kopplas till Agenda 2030 och de trendmässiga förändringar som måste bemötas globalt (se kapitel 2). Detta utesluter inte att samhällsutmaningar av mer nationell karaktär hanteras från tid till annan beroende på omfattning och tidshorisont.
I flera andra länder har man gjort tydligare prioriteringar av offentliga insatser. Tillväxtanalys har i en studie från 2015 kartlagt forskningsfinansiärer i ett antal länder och konstaterat att insatser för strategisk forskning till stor del går att spåra i nationella politiska styrdokument.83 I Danmark har man involverat aktörer från näringsliv, offentlig sektor, intresseorganisationer och universitet i en årslång process för att identifiera prioriterade forskningsområden kopplade till visioner om grön ekonomi, hälsa och livskvalitet, högteknologisk innovationskapacitet, effektivitet och konkurrenskraft samt kompetens och sammanhållning. En likartad process har genomförts inom innovationsområdet. I Singapore lyfter det nationella strategidokument Research, Innovation and Enterprise 2020
82 ”Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation” (RIS3) förväntas styra medlen från de Europeiska strukturfonderna och forskningssamarbetet Horizon2020.83 Tillväxtanalys (2015a).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
190
Plan (RIE 2020) för perioden 2016–2020 fram fyra strategiska områ-
den84 som anknyter till landets kompetensmässiga styrkeområden och viktiga nationella behov. 85
4.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation
Förslag: Rikta den reguljära upphandlingen inom stat, kommu-
ner och landsting mot funktion snarare än specificerade lösningar.
Ökad innovationsupphandling med bäring på samhällsekonomiska utmaningar.
Offentlig upphandlings betydelse för entreprenörskap och innovation diskuteras närmare i kapitel 6. Här vill vi lyfta betydelsen av att efterfrågestyrda innovationsprocesser för att klara av dagens samhällsutmaningar. Den offentliga sektorn
i
Sverige köper årligen varor
och tjänster för cirka 600–800 miljoner kronor, vilket motsvarar 16– 22 procent av BNP. En beräkning av Swentec (2009) pekar på att 15–25 procent kan vara miljörelaterat. Det krävs stora insatser, inte minst offentliga investeringar, för att hantera de behov och problem som uppstår till följd av demografiska förändringar, migration, ökad konkurrens om naturresurser och kravet på att hantera klimatförändringar. Vi konstaterar att funktions- och innovationsupphandling används i mycket begränsad omfattning. Offentliga aktörer har även en viktig roll som första kund och referensobjekt för många företag.
Ett viktigt område inom cirkulär ekonomi är avfallshantering. Genom kommunernas ansvar för avfallshantering skulle deras upphandlingar kunna utnyttjas som ett kraftfullt styrmedel mot en mer cirkulär ekonomi där näringslivet involveras. För att uppmuntra till
84 Dessa är 1) avancerad tillverkning, 2) hälsa och biomedicin, 3) uthålliga lösningar för den växande staden, samt 4) servicesektorn och den digitala ekonomin.85 Möjligen skulle de fem strategiska samverkansprogram som tidigare i år presenterades av regeringen och som nyligen kompletterats med samverkansgrupper med uppgift att ”identifiera utmaningar och möjligheter för innovation och nya jobb inom sina respektive områden” bidra till att också identifiera samhällsutmaningar. (se www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/09/ samverkansgrupper-utsedda-for-regeringens-strategiska-samverkansprogram/)
191
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
innovativitet tillämpas lämpligen funktionsupphandling, där leverantörerna får möjlighet att erbjuda olika lösningar för att uppnå önskat resultat. Samtidigt saknas idag standardiserade mått och kriterier för att bedöma hur väl anbud motsvarar kravet på cirkuläritet och många kommuner saknar kompetens och resurser för att själva utveckla sådana.
Vi anser att Upphandlingsmyndigheten bör utveckla kriterier som skulle kunna fungera som ett stöd för enskilda upphandlare i kommunerna (se kapitel 6). Insatser som skulle underlätta för företaget är utveckling av standards för återvinning, metoder för hur man bedömer kostnader över produktlivscykeln och standardiserade utvärderingsmetoder som är transparenta, objektiva och mätbara.
4.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing
Förslag: Använd innovationstävlingar för att stimulera innova-
tiva lösningar på olika definierade samhällsutmaningar.
Använd crowd-sourcing för väl definierade frågor genom att under en begränsad tid låta allmänheten och andra aktörer föreslå lösningar på samhällsekonomiska utmaningar.
Innovationstävlingar har använts sedan lång tid tillbaka och ofta med mycket goda resultat. Efter ett minskat intresse under lång tid för innovationstävlingar förefaller de nu vara på väg tillbaka. I USA har dels privata filantroper bildat nätverk där en betydande prissumma snabbt kan komma på plats för uppmuntra entreprenörer och företag att föreslå lösningar på olika angelägna samhällsproblem. Sedan 7–8 år tillbaka har också diskussionen i USA om det offentligas roll i detta sammanhang intensifierats. Propåer om att alla federala myndigheter ska använda innovationstävlingar har lagts fram, NASA arbetar för att innovationstävlingar ska bli ett av flera medel för att lösa komplexa problem.86 Storbritannien är det land i Europa där innovationstävlingar används mest frekvent av regeringen och ofta kopplat till ”grand challenges”. Prissummorna sträcker sig upp till 10 miljoner pund och frågeställningarna varierar. Såväl hälsa, demografi och
86 Även Indien och länder i Afrika har utlyst innovationstävlingar. Digitalisering har bidragit till att utlysningar blivit mer globala (Vinnova 2014).
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
192
miljö har varit föremål för innovationstävlingar. Även EU har initierat innovationstävlingar riktade till sociala entreprenörer med en mer begränsad prissumma.
Innovationstävlingar kan på ett övergripande plan organiseras på olika sätt. Antingen kan lämplig offentlig aktör (landsting, myndighet, kommun) använda möjligheten när ett behov har definierats utifrån ett mer allmänt mandat. Eller så kan styrningen vara tydligare från departement och t.ex. några utvalda myndigheter. Till skillnad från innovativ upphandling så utgår inga projektmedel utan företagen får själva stå för kostnaderna att utveckla en produkt eller tjänst. Å andra sidan ska det finnas en rejäl prissumma för att motivera att sådana finansiella ansträngningar görs. Prissumman kan antingen vara helt finansierad av offentliga medel, alternativet bygga på ett samarbete med näringsliv och filantroper där privata pengar matchas med offentliga.
Även i Sverige har intresset för innovationstävlingar ökat under senare år och under 2013 avsatte Vinnova 4 miljoner till 13 mindre tävlingar. Satsningarna har hittills varit relativt begränsade, men exempelvis Post- och telestyrelsen (PTS) genomför varje år två innovationstävlingar inom elektronisk kommunikation och digitalisering enligt en tvåstegsmodell, där de vinnande projekten kan få upp till 1,7 miljoner vardera.87
Crowd-sourcing är en annan mekanism som börjat användas för att fånga upp idéer hos så breda grupper som möjligt. I USA finns Challenge.gov och i Storbritannien lanserades Red Tape Challenge (RTC) under 2011–2014. Vad gäller RTC presenterade det brittiska regeringskansliet ett problem kopplat till regleringar där allmänheten under en begränsad tid kunde komma med förslag. Förslagen processades sedan enligt en särskilt ordning för att slutligen landa hos den minister under vilket ärendet sorterade. Utvärderingarna av det brittiska initiativet gav ett blandat resultat och man beslutade att avsluta RTC efter ett antal år (Harris och Sawyer, 2014). Skälet var främst att mottagarkapaciteten hos regeringskansliet inte fungerade på ett tillfredsställande sätt.
Slovenien har också använt sig av crowd-sourcing och som det verkar med framgångsrikt. Dels finns det en hemsida, dels en app som vem som helst kan lägga fram förslag på. Nyligen (2015) har den
87 www.pts.se/innovation.
193
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
slovenska regeringen startat ytterligare en hemsida (Business SOS) där företagare kan presentera sina problem i samband med myndighetskontakter eller regelefterlevnad. Regeringen har förbundet sig att inom två veckor svara på frågor och ge förslag (Kommissionen 2015). Det är följaktligen viktigt att dra på erfarenheter som gjorts i andra länder.88
Vinnova, som redan har varit inne på innovationstävlingar, och Tillväxtverket bör vara lämpliga ”ägare” av innovationstävlingar och crowd-sourcing verksamhet, antingen genom att driva detta i egen regi eller bistå andra myndigheter och offentliga aktörer.
4.6 Avslutande diskussion
Sverige står idag, liksom stora delar av världen, inför en rad globala utmaningar. Vi har identifierat tre samhällsutmaningar som vi anser vara särskilt viktiga och där vi bedömer att Sverige kan göra skillnad också globalt. Dessa utmaningar utgör framtida hot men innebär också betydande möjligheter för innovativa entreprenörer. Nya affärsmodeller krävs för att minska påfrestningarna på miljön men också för öka effektivitet och produktivitet inom t.ex. vård- och hälsosektorena. I vilken utsträckning dessa hot kan vändas till framgångsrika affärskoncept beror till stora delar på den ekonomiska politikens utformning.
Detta är komplexa utmaningar, som ingen enskild aktör eller bransch kan förväntas lösa. Osäkerheten och riskerna kring vilka lösningar som kan fungera är genuina och stora. Sverige bör fokusera på vissa strategiskt viktiga områden där svenskt entreprenörskap och innovation har förutsättning att påverka utvecklingen. Samtidigt öppnas en global marknad för de entreprenörer som lyckas bidra till att underlätta eller begränsa de påfrestningar som dessa samhällsutmaningar innebär.
En av de faktorer som har störst påverkan på möjligheterna att hantera globala utmaningar är utvecklingen inom kommunikations- och digitaliseringsområdet. Detta skapar förutsättningar för effektivisering och utveckling av nya digitala tjänster och affärsmodeller. Cirkulära system, delningsekonomi, big data, robotik, artificiell in-
88 Särskilt viktigt vore om crowd-funding för att resa kapital och emittera aktier kunde legaliseras och förenklas.
Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation
194
telligens och automatisering kan lägga grund för lösningar på en del av de samhällsutmaningar som definierats i detta kapitel. Det förutsätter i sin tur att relevant kompetens finns att tillgå, någor som behandlas i det följande kapitlet.
195
5 Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
”En investering i kunskap ger alltid den bästa räntan.”
(Benjamin Franklin)
5.1 Inledning
Som vi konstaterade i kapitel 1 är kunskapsuppbyggnad och kunskapsförstärkning ett nödvändigt villkor för ett framgångsrikt och innovativt entreprenörskap som kan stärka det svenska näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Detta förutsätter i sin tur högkvalitativ utbildning och forskning Utan en avancerad kunskapsproduktion är det också svårt att attrahera utländska företags forskningsinvesteringar, liksom att behålla och expandera inhemska FoU-enheter i svenskt näringsliv. Sverige måste prestera i paritet med jämförbara länder för att kunna attrahera talang, teknik och kapital.
Kunskapssatsningar spelar en avgörande roll för att öka produktiviteten och skapa förutsättningar för en långsiktig tillväxt. Mätt som andel av BNP har Sverige under en lång period tillhört de ledande länderna när det gäller satsningar på forskning och utveckling (FoU). Likaså har Sverige under flera år toppat EU-kommissionens Innovation Union Scoreboard. Det är en ranking av innovationsmiljön i medlemsländerna.
Samtidigt går det inte att blunda för att det finns stora orosmoln. Svensk skola har fallit dramatiskt i både PISA och TIMMS mätningarna, försämringen är trendmässig och har skett både i absoluta och relativa tal. Näringslivets FoU-satsningar har minskat och avståndet till andra nationer krymper. Dessutom ifrågasätts hur stor utväxlingen är av de relativt stora svenska FoU-satsningarna. Tittar man på
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
196
den del av företagens försäljning som består av nya innovationer, export av medel- och högteknologiska produkter och export av kunskapsintensiva tjänster ligger Sverige ungefär som EU-genomsnittet.
Mot bakgrund av detta presenterar vi förslag som kan bidra till en internationellt fortsatt högkvalitativ vetenskaplig produktion, förstärkta kontaktytor och en högre mobilitet mellan näringsliv, akademi och övrig offentlig sektor, ökad FoU i näringslivet, bättre kompetensförsörjning samt hur statens roll ska utformas för att stimulera till innovation. I förlängningen förväntas detta bidra till ett mer konkurrenskraftigt näringsliv och en ökad specialisering i de högre segmenten i förädlingsvärdekedjan.
5.2 Svensk skola i en internationell jämförelse
5.2.1 Skolan lägger grunden
Skolan har en viktig funktion när det gäller kompetensförsörjning och entreprenörskap i Sverige. Samtidigt har oron för att Sverige inte hänger med i den globala utvecklingen ökat. Klarar inte skolan av att lösa sina problem kommer det att påverka kvaliteten på de studenter som går igenom högre utbildningsled och i slutändan också inverka på näringslivets konkurrenskraft.
Oroande utveckling i PISA-undersökningen
Sverige har under senare år halkat allt längre ner i rankingen i OECD:s Program for International Student Assessment. I den senaste så kallade PISA-undersökningen 20121, som mäter 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap, hamnade Sverige under genomsnittet för OECD inom samtliga områden. Inget annat land har haft en lika brant utförsbacke som Sverige. När det gällde digital problemlösning, som var nytt i 2012 års undersökning, så låg andelen högpresterande elever betydligt högre i exempelvis Singapore än i Sverige.2
1www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm. En ny undersökning genomfördes 2015, men resultaten kommer inte att presenteras förrän i december 2016. 2 Reitberger (2016).
197
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Fungerar inte skolan kommer inte heller mottagarkapaciteten för att ta till sig högre studier vara tillräcklig. Kvaliteten på grundutbildningen är likaså avgörande för elevernas framtida möjligheter att hävda sig på en allt mer konkurrensutsatt arbetsmarknad. Som belysts i flera studier är lärarnas kvalitet avgörande. Behovet av lärare med baskunskaper i framför allt matematik och programmering är i dag betydligt större än tillgången.
Kompetens för framtiden – räcker dagens satsningar?
Den svenska självbilden om hög IT-mognad får sig en törn av resultaten i Pisa-undersökningen 2012. Flera organisationer är tveksamma till hur väl det svenska utbildningssystemet svarar upp mot framtida behov, särskilt när det gäller digital kompetensförsörjning. Risken är dessutom stor att det nuvarande utbildningssystemet underskattar det framtida behovet.3 I flera länder har man introducerat kodning på skolschemat. I Storbritannien infördes det för tre år sedan och från och med i höst ingår programmering i kursplanerna för matematik i Finland.
I Sverige fattade regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) under 2013 en överenskommelse om främjande av digitalisering och digital samverkan (Regeringssammanträde 2013-06-13). Som en del i arbetet etablerades ett nationellt forum för skolans digitalisering som bl a lett till förslag på en nationell strategi för skolans digitalisering.4 Där konstaterades att digitaliseringen förändrar lärarnas roll och ställer krav på ett strategiskt ledarskap, som ger lärarna förutsättningar att utveckla undervisningen. Vidare framgick att jämfört med andra länder har svenska skolor god tillgång till teknik, men den är ojämnt fördelad och användningen av digitala hjälpmedel i undervisningen är lägre än i andra nordiska länder.
Under hösten 2015 fick Skolverket i uppdrag att föreslå två nationella IT-strategier i skolväsendet (U2015/04666/S). Skolverket presenterade under 2016 två rapporter5 riktade dels till förskolor och grundskola, dels till gymnasieskola och vuxenutbildning. I underlaget föreslås bl.a. en ny läroplan för grundskolan, där programmering
3 Se t.ex. Digital utmaning (2016).4 Förslag till Nationell strategi för skolans digitalisering, framtaget i samråd med nationellt forum för skolans digitalisering, 2014-11-21.5 Skolverket (2016),
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
198
införs i ämnena matematik och teknik. I augusti 2016 deklarerade utbildningsminister Gustav Fridolin och näringsminister Mikael Damberg att eleverna ska få rätt till minst 200 undervisningstimmar i teknik.6 Denna utveckling är positiv, men många organisationer är tveksamma (t.ex. Sveriges matematiklärarförening Lärarförbundet och Teknikföretagen) till hur lärarna ska klara den nya uppgiften och om omfattningen på satsningen är tillräcklig. Frågan är också hur dessa 200 timmar kan föras in i nuvarande skolplaner och hur mycket som kommer att ägnas programmering och systemkunnande.7
För att bemöta det skriande behovet av digital kompetens i skolan tog den sociale entreprenören Johan Wendt under 2014 initiativ till Kodcentrum. Det är ett ideellt initiativ som erbjuder barn och ungdomar gratis introduktion till programmering och digitalt skapande via fysiska mötesplatser, kodstugor (Göteborg, Malmö, Skellefteå, Stockholm, Sundbyberg, Tensta, Umeå, Uppsala och Örebro) och ”barnhack”. Många entreprenörer har engagerat sig i verksamheten, som leds av yrkesverksamma och studerande programmerare som är ideellt engagerade i föreningen. Detta är lovvärda initiativ men naturligtvis ingen långsiktig lösning på ett framtida kompetensförsörjningsproblem.
5.2.2 Entreprenörskapssatsningar i skolan
Attityder till entreprenörskap och företagande grundläggs tidigt. För att engagera unga som saknar naturliga förebilder i sin närkrets är det viktigt att erbjuda satsningar för att öka intresset och kunskapen om entreprenörskap och företagande. Även här har skolan en viktig uppgift och under 2015 fördelade Skolverket utifrån förordningen (2011:192) om Statsbidrag för entreprenörskap i skolan sammanlagt drygt 20 miljoner kronor till olika verksamheter.
Exempel på satsningar i tidiga skeden är Framtidsfrön och Snilleblixtarna, som syftar till att inspirera barn redan i förskola och skola till nyfikenhet och kreativitet. Liknande initiativ har tidigare tagits genom satsningar under tidigt 2000-tal på så kallade kommunala tek-
6 Aftonbladet (2016).7 Ny Teknik (2016).
199
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
nik- och entreprenörsskolor (KomTek), med inspiration från de kommunala musikskolorna och med stöd från bland annat EU och dåvarande Nutek och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).
Merparten av Skolverkets satsning, 16 miljoner, gick till Ung Företagsamhet (UF), en ideell utbildningsorganisation med syftet att tillsammans med skolan och ett engagerat näringsliv införa entreprenörskap i utbildningssystemet. UF riktar sig till både grundskolan och gymnasiet, med ambitionen att ge barn och ungdomar möjlighet att träna och utveckla sin kreativitet, företagsamhet och sitt entreprenörskap. UF har ett Alumni-nätverk bestående av före detta UFföretagare och erbjuder lärare och skolledare fortbildning, bedömningsstöd, seminarier, möjligheter till stipendium, utbildnings material, möjligheter till utbyte med andra länder, inspiration för lärare och elever m.m. Verksamheten finns över hela Sverige genom ett nationellt kansli och 24 regionala föreningar med ett 100-tal medarbetare, exempelvis pedagoger, inspiratörer, entreprenörer, kvalitets- och organisationskunniga personer. Organisationen stöds förutom av offentliga medel, även av stiftelser och fonder samt det privata näringslivet.
För studenter inom högre utbildning erbjuder flera lärosäten i dag insatser för att öka intresset för entreprenörskap och företagande. Ett exempel är Chalmers entreprenörsskola, där studenterna får möjlighet att arbeta med verkliga projekt och innovativa idéer. Ett annat är Stockholm School of Entrepreneurship (SSES), som är ett gemensamt initiativ från Karolinska Institutet, Stockholms universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Konstfack och Kungliga tekniska högskolan (KTH). Till detta kommer en rad andra initiativ på respektive lärosäte för att uppmuntra entreprenörskap. På många lärosäten finns även ett samarbete med utomstående organisation som t.ex. Drivhuset. Syftet är att sporra studenternas intresse för entreprenörskap genom kostnadsfri vägledning, utbildning i affärsutveckling8 och digitalt stöd.
Fokus ligger på utveckling av entreprenörer, någon bedömning av idéer görs inte inom Drivhuset. Verksamheten har hittills haft ett årligt bidrag på cirka 4,2 miljoner kronor från Tillväxtverket, men finansieras huvudsakligen av lokala och regionala aktörer, bl.a. lärosäten, Regionförbund, kommuner och näringsliv, vilket påverkar de-
8 ben Salem Dynehäll och Lärk Ståhlberg (2014).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
200
ras omfattning och inriktning.9 Även många av de Innovationskontor som inrättades vid universitet och vissa högskolor i samband med de senaste forskningspropositionerna har i dag vissa insatser för att öka entreprenörskapet bland studenter.
Intresset för eget företagande bland unga är stort. Nästan sju av tio personer i gruppen 18 till 30 år kan tänka sig att bli företagare.10Trots det har andelen unga entreprenörer, upp till 35 år, minskat trendmässigt sedan 201211, vilket tyder på ett fortsatt behov av insatser för att öka intresse och kunskap om entreprenörskap och företagande bland unga. Frågan är hur väl rustat det nuvarande utbildningssystemet är för att fånga upp intresset hos den yngre generationen på ett sätt som gagnar samhället i stort.
5.3 Svensk FoU i internationell jämförelse
Sverige har historiskt haft en stark ställning inom såväl FoU som innovation. Men redan 2012 konstaterade OECD i sin analys av svensk forskningspolitik att det behövdes nya insatser för att Sverige inte ska tappa sin position. Under de senaste decennierna har ägandet blivit allt mer internationaliserat, tidigare svenska storföretag har nu både amerikanska, europeiska, kinesiska och indiska ägare. I förlängningen av förändrade ägandestrukturer förväntas forskningen i än högre utsträckning lokaliseras till de regioner och länder som har de bästa förutsättningarna för viss typ av forskning.
Storföretagsberoendet är en bidragande orsak till Sveriges minskade FoU-intensitet, definierat som FoU-kostnader som andel av BNP.12 Under 2013 låg Sveriges FoU-intensitet på 3,3 procent, vilket är en minskning från toppnoteringen 4,1 procent 2001.13 Sverige satsningar på forskning och utveckling överstiger dock fortfarande både EU- och OECD-genomsnitten (figur 5.1). Samtidigt är stora FoU-satsningar ingen garanti för en uthålligt hög tillväxt. Under
9 Varje år genomför Drivhusen över cirka 2 000 rådgivningstillfällen, vilket resulterar till över 1 000 nya företag. Av dessa finns cirka 70 procent kvar efter 3 år.10 Tillväxtverkets (2012) .11 GEM (2015).12 Även om en viss ökning kunnat noteras för 2015 (SCB (www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/ Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/Forskning/Forskning-och-utveckling-i-Sverige---oversikt-internationella-jamforelser-mm/8719/8726/Behallare-for-Press/408696/).13 Notera att detta var ett exceptionellt år, delvis till följd av omfattande upphandling av externa konsulter inom IT-sektorn under en högkonjunktur.
201
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
2000-talet såg sambandet mellan FoU-satningar i förhållande till BNP och BNP-tillväxt per capita till och med ut att vara negativt (figur 5.2).14 Det speglar sannolikt olika förutsättningar bland OECD-länderna att omvandla forskning till samhällsnytta, dvs. förutsättningar för innovation, nya och växande företag.15
Även som vetenskapsnation tycks Sveriges ställning ha försämrats något. När fältnormerade citeringar används som indikator placerar vi oss lägre än länder som Danmark, Nederländerna och Schweiz men högre än t.ex. Norge. Vad gäller artiklar som är bland de tio procent mest citerade i världen presterar vi sämre än Belgien, Danmark, Nederländerna, Schweiz och Singapore men högre än Finland och Norge. Samtidigt har svenska forskare en hög grad av internationella forskningssamarbeten, medan samarbeten med mellan näringsliv och forskning vid universitet och högskolor och industriforskningsinstitut är mer blandat när vi jämför oss med liknande länder.16
För att Sverige även i framtiden ska vara en attraktiv plats för forskning och innovation är det avgörande att förutsättningarna är i paritet med omvärldens. Goda generella villkor behöver kombineras med kreativa mötesplatser där såväl stora som små och nyetablerade företag finns representerade, liksom en god tillgång till relevant kompetens.
14 Detta samband förändras inte om t.ex. FoU som skett för flera år sedan relateras till tillväxt i dag. Notera att det inte är ett kausalt samband och på mer disaggregerad nivå (t.ex. industrinivå) finns ofta ett positivt samband mellan FoU och olika tillväxtmått. 15 En annan komplicerande faktor är de ofta långa tidsintervallen mellan investeringar och effekter av forskning.16 Se www.regeringen.se/rattsdokument/proposition/2016/09/prop.-2016171/ Se också Öquist och Benner (2012).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
202
Figur 5.1 Privata och offentliga satsningar på FoU som andel av BNP
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sverige OECD EU-28
Källa: OECD Science, Technology and R&D Database, augusti 2015. OBS! Inkluderar vissa schablonbase-
rade pålagor på personalkostnader, som varierar med konjunktur.
Figur 5.2 Sambandet mellan årlig BNP-tillväxt och FoU-satsningar
i 33 OECD-länder, 2001-2009 (procent)
-20 -15 -10
-5
0 5 10 15
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Tillv äxt B NP /c ap ita
FoU-utgifter som andel av BNP
Källa: Braunerhjelm (2012).
203
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.3.1 Näringslivets FoU-investeringar i Sverige minskar
Den största delen av den FoU som sker i Sverige finansieras och utförs av privata företag, knappt 80 procent av total FoU. Näringslivets satsningar på FoU ligger dessutom på en betydligt högre nivå än i de flesta andra länder. Historiskt avspeglar detta starka storföretag inom tekniskt och forskningsmässigt avancerad industri, en god kompetensförsörjning från svenska lärosäten och flera starka forsknings- och klustermiljöer.
Samtidigt finns det oroande tendenser. Företag som Astra Zeneca, Sony Mobile och Ericsson har under senare år dragit ned sin forskning i Sverige.17 Statistik från OECD visar också att de privata FoU-investeringarna sjunkit som andel av BNP under en tioårsperiod. Enligt SCB har företagens satsningar på FoU som andel av BNP minskat sedan 2009.18 Under samma period har de offentliga satsningarna visserligen ökat något, men de privata forskningsinvesteringarna är av naturliga skäl mer direkt riktade mot kommersialisering och tillämpning i näringslivet.
Utvecklingen av de privata investeringarna i FoU bestäms till stor del av besluten i ett fåtal storföretag. I Andersson m.fl. (2012) visas att FoU-satsningarna domineras av större företag, där de 30 största företagen dominerar med en andel på cirka 80 procent. Dessa företag verkar ofta i ett antal olika länder och kan fritt välja var de lokaliserar sin forskning och utveckling. En avgörande fråga är om Sverige är ett tillräckligt attraktivt land för dessa företags framtida FoU-satsningar. Även om de privata investeringarna är stora i dag kan minskningen under senare år tyda på att Sverige håller på att förlora sin attraktionskraft vad gäller FoU-verksamhet (figur 5.3).
17 Ericsson har nyligen aviserat ytterligare nerdragningar men det är oklart hur det slår mot FoU-delarna (se www.svt.se/nyheter/lokalt/orebro/beskedet).18 Samtidigt finns det uppgifter på att utvecklingen kan vara på väg att vända. Enligt preliminär statistik från SCB ökade företagens satsningar på FoU med 6 miljarder kronor mellan 2013 och 2015. Det bör dock noteras att uppgifterna är osäkra och kan komma att revideras. Källa: www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/ Forskning/Forskning-och-utveckling-i-Sverige---oversikt-internationellajamforelser-mm/8719/8726/Behallare-for-Press/408696/
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
204
Figur 5.3 Företagens utgifter för FoU som andel av BNP
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sverige OECD EU-28
Källa: OECD Science, Technology and R&D Database, augusti 2015.
I vilken utsträckning nedgången speglar att nya FoU-satsningar förläggs till andra länder är föremål för diskussion. I Tillväxtanalys (2014) är slutsatsen att forskningen inte flyttar från Sverige. I denna studie följs svenskägda storföretag under hela 2000-talet och där konstateras att den svenska andelen av deras utgifter för FoU legat relativt konstant under hela tidsperioden. I motsats till denna bild visar Svenskt Näringsliv (Görnerup 2015) på en minskning av Sveriges andel av storföretagens FoU-utgifter, från 46 till 40 procent under 2000-talet.
Det finns flera förklaringar till att resultaten skiljer sig åt. För det första är det inte samma storföretag som undersökts. En svaghet i Tillväxtanalys studie är att endast svenskägda företag undersöks och en betydande del av den FoU som bedrivs i Sverige utförs och finansieras av utlandsägda företag. Urvalet innebär bland annat att Astra Zenecas avveckling av forskningen i Södertälje inte syns i statistiken. Samtidigt bör det poängteras att även Svenskt Näringslivs undersökning är osäker, eftersom de endast har uppgifter från fem företag. En ytterligare orsak till att undersökningarna skiljer sig åt är
205
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
att FoU-utgifterna inte alltid redovisas i rätt land. I Tillväxtanalys (2015) konstateras att vissa koncerner redovisat årsverken19 för FoU i länder där de inte haft några utgifter för forskning och utveckling.
Det kan i många fall vara lättare att få fram fördelningen av årsverken inom koncernerna. När detta mått används sammanfaller också statistiken från Tillväxtanalys och undersökningen från Svenskt Näringsliv betydligt bättre (figur 5.4). Bland de företag som Tillväxtanalys undersöker har andelen årsverken inom FoU som utförs i Sverige sjunkit från 51 till 39 procent mellan 2007 till 2013, vilket får anses vara ett förhållandevis dramatiskt fall. Motsvarande andel bland de företag som Svenskt Näringsliv undersöker har minskat från 47 till 41 procent.
Figur 5.4 Andel av koncernernas årsverken inom FoU som utförs i Sverige
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7
2003 2005 2007 2009 2011 2013
Tillväxtanalys Svenskt Näringsliv
Källa: Tillväxtanalys (2015) och Görnerup (2015).
En förklaring är att många större företag lagt ut en stor andel av sin forskning, ofta till utländska företag inom den egna koncernen. Mellan 2003 och 2007 ökade företagens utgifter för utlagd FoU. Under finanskrisen 2008–2009 sjönk utgifterna för att åter öka under 2011– 2013. Av totalt 85,9 miljarder i privata FoU-utgifter år 2013 uppgick
19 Ett årsverke inom FoU motsvarar en arbetsinsats för en heltidsanställd person som ägnar hela sin tid åt forskning och utveckling.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
206
kontrakterad FoU till 31,8 miljarder, varav merparten gick till utlandet. Under perioden ökade utgifterna för FoU mer bland tjänsteproducerande företag, inklusive fristående konsulter och kunskapsbaserade företag, än för varuproducerande.20
Huruvida Sveriges attraktionskraft för att locka nya FoU-investeringar försvagats kan diskuteras. Det bör icke desto mindre vara en politiskt högprioriterad uppgift att bidra till att fler ny- och expansionsinvesteringar i FoU förläggs till Sverige. Lokaliseringsbesluten beror på flera olika faktorer. En av dessa är tillgång till dynamiska och innovativa miljöer med internationellt högkvalitativ forskning och kompetensförsörjning.21 En annan är kostnaderna (givet en viss kvalitetsnivå). Forskarlönerna, liksom beskattningen av dessa, varierar från land till land. Dessutom erbjuder vissa länder och regioner kraftiga subventioner till de företag som väljer att etablera sina FoUsatsningar där.
Även andra faktorer påverkar lokaliseringen av särskilt utvecklingsdelen inom FoU. Ofta är dessa satsningar inriktade på lokala marknader, särskilt i nya och växande ekonomier. Sverige som är en relativt liten marknad för globala företag har i just detta perspektiv ingen naturlig konkurrensfördel.
Slutsatsen är att Sverige fortfarande ligger väl till när det gäller företagens satsningar på FoU men att det finns en nedåtgående trend, särskilt när vi tittar på andel av koncernernas FoU-årsverken som sker i Sverige. Vi saknar dock underlag avseende omfattningen på forskningsverksamheten hos konsulter och underleverantörer.
Ur ett tillväxt- och välståndsperspektiv är det viktigt att Sverige behåller sin position i toppen. De utvecklingsenheter som lokaliseras i närheten av stora marknader är det svårt för Sverige att konkurrera om. Däremot är det nödvändigt att kostnaderna för FoU på marginalen inte är högre än i andra länder och att våra lärosäten håller en internationell toppnivå inom flera olika forskningsområden. OECD (2012) lyfter fram vikten av att FoU-satsningarna ökar i mindre företag. Bland annat pekar OECD på möjligheterna med skatterabatter för små och medelstora företag.
20 SCB (2013).21 Feldman och Kogler (2010) visar att just inom teknologi- och kunskapsintensiva branscher är klusterbildningar vanligt och universiteten spelar ofta en avgörande roll.
207
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.3.2 Leder svensk FoU till innovation?
Om forskningen ska omsättas till innovationer förutsätter det goda kontaktytor mellan såväl universitet/högskolor och näringslivet som med offentlig sektor. Samt att det finns förutsättningar för spridningsmekanismer mellan företag som t,ex. arbetskraftsrörlighet (se kapitel 2).
Sverige har under flera år toppat EU:s innovationsranking och gör så även 2015 som framgår av figur 5.5 (EU-kommissionen 2015). Det är positivt men gräver man något djupare i statistiken finns tecken på att Sverige som nation inte får tillräcklig utväxling på de omfattande FoU-satsningar som görs.
Figur 5.5 Innovationsindex
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Rumänien Bulgarien
Lettland Litauen Kroatien
Polen
Slovakien Grekland
Ungern Spanien
Malta Portugal
Italien Cypern Tjeckien
Estland Slovenien
EU 28 Österrike Frankrike
Belgien
Irland
Storbritannien
Luxemburg
Nederländerna
Tyskland
Finland Danmark
Sverige
Källa: EU-kommissionen (2015).
Innovationsrankingen baseras på en rad underliggande variabler, både på input- och output-sidan. Bland de förstnämnda märks särskilt offentlig finansierad FoU och bland de senare kan noteras export av kunskapsintensiva tjänster och intäkter från omvärlden för
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
208
licenser och patent. Mer exakt består EU-kommissionens innovationsindex av åtta delområden (som i sin tur är sammansatta av en rad olika variabler) varav ekonomiska effekter är ett. Inom övriga sju delområden ligger Sverige över EU-genomsnittet (100), men just när det gäller ekonomiska effekter ligger vi under (tabell 5.1). Inom området ekonomiska effekter finns till exempel medium- och högteknologiska produkters bidrag till handelsbalansen, kunskapsintensiva tjänsters andel av tjänsteexporten samt licens- och patentintäkter från övriga världen. Sverige har dessutom tappat i ranking under de senast åtta åren, trots omfattande satsningar i senare års forsknings- och innovationspropositioner.
Tabell 5.1 Innovationsindex för Sverige uppdelat på delområden. EU=100
Mänskliga resurser
242
Öppna och högkvalitativa forskningssystem
252
Finansiering och stöd
134
Företagsinvesteringar
151
Samverkan och entreprenörskap
154
Intellektuella tillgångar
144
Innovatörer
125
Ekonomiska effekter
98
Källa: EU-kommissionen (2015).
Professor Charles Edquist vid Lunds universitet har i flera sammanhang kritiserat EU-kommissionens ranking för att vara missledande. Han menar att det är fel att blanda input- och outputfaktorer. I stället delar han upp dessa och jämför sedan output med input på ett liknande sätt som vid produktivitetsmätningar. Sverige placerar sig då på plats 24 av 28 EU-länder. Orsaken är att Sveriges höga placering vad gäller inputfaktorerna inte motsvaras av placeringen på outputsidan (Edquist och Zabala-Iturriagagoitia 2015).
Det bör understrykas att det finns kritik mot den metod som Edquist och Zabala-Iturriagagoitia använder. Genom att outputmåtten divideras med inputmåtten gynnas länder som satsar förhållandevis lite på forskning och innovation. Exempelvis placeras sig länder som
209
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Bulgarien och Rumänien bland de fyra bästa EU-länderna. Normalt räknas inte dessa ekonomier till de mest innovativa och värdeskapande inom EU.
Sammanfattningsvis framgår att Sverige fortfarande framstår som en stark kunskapsnation i en internationell jämförelse. Universiteten och högskolorna är hörnstenarna i svensk FoU-politik. Här produceras huvuddelen av svensk grundforskning. Här finns också rekryteringsbasen för företag verksamma i Sverige som ska klara sig i en hårdnande internationell konkurrens. Och här sker samverkan med såväl stora som små företag och offentlig sektor. Men de försvagningar som redogjorts bör föranleda åtgärder. Vi återkommer till dessa
.
5.4 Ambitiösa satsningar i forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012
I samband med forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012 har den svenska regeringen tagit flera initiativ för att öka prestationerna i det svenska forsknings- och innovationssystemet. Perioden karaktäriseras av en markant ökning i FoU-satsningarna, totalt nio miljarder kronor. De ökningar som har prioriterats är i huvudsak direkta basanslag till högskolor och universitet, samt satsningar på så kallade strategiska forsknings- och innovationsområden. Propositionernas viktigaste satsningar kan sammanfattas i följande punkter:22Propositionen 2008:
• Kraftiga ökningar av anslagen till FoU. De samlade utgiftsökningarna utgör SEK 5 mdr, 2012.
• Överlag har breda och relativt generella anslag prioriterats, men de största ökningarna sker i traditionellt innovativa områden som medicin och teknik. Starkare incitament för högre utbildningsinstitutioner att kommersialisera framtida innovationer.
• Skapandet av RISE Holding, i syfte att samla (flertalet av) de svenska industriforskningsinstituten under ett tak.
22 Fördelning på utgiftsområde. ändamål och mottagare, se utredningens delrapport. Inlagan räknades inte som ett delbetänkande. ”Från forskning till innovation”.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
210
• Innovationskontor introducerades vid högre utbildningsinstitutioner.23
• Satsningar på ”strategiska forskningsområden” inom medicin, teknik och klimat.
• Konkurrensutsättning vid fördelning av basanslag till universitet och högskolor (10 procent enligt indikatorerna citeringar och externa medel)
Propositionen 2012:
• En total utgiftsökning om SEK 4 mdr (i tillägg till de utgiftsökningar som skedde i tidigare proposition), gradvis fram till 2016.
• Fortsatta generella satsningar på lärosätena och på traditionellt innovativa områden som medicin och teknik. Etablering av ytterligare fyra innovationskontor.24
• Strategiska innovationsområden introduceras.
• Ökat stöd till forskning inom livsvetenskap, gradvis fram till
2016, då ökningen förväntas vara närmare 600 mkr per år.
• Ytterligare steg har tagits mot att belöna kvalitetsforskning, samt för att öka inslagen av kollegial bedömning i ansökningsförfarandet.
• Två nya större program initieras vid Vetenskapsrådet, i syfte att gynna forskning vid forskningsfronten, och för att göra Sverige mer attraktivt för internationell spetskompetens.
5.4.1 Basanslag och forskningens kvalitet
Utöver ökade basanslag och nya former för samverkan konkurrensutsattes tio procent av lärosätenas forskningsanslag i propositionen 2008. Avsikten var att högre kvalitet i forskningen skulle ge större anslag och lärosätena skulle därmed få incitament att sträva mot ex-
23 Uppsala universitet, Lunds universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska Institutet, Kungliga tekniska högskolan och Chalmers, samt ett gemensamt innovationskontor för Mittuniversitetet, Karlstads Universitet, Örebro Universitet och Linnéuniversitetet. 24 Göteborgs universitet, Luleå tekniska universitet, Stockholms universitet och Sveriges lantbruksuniversitet.
211
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
cellens i forskningen. Bedömningen av kvalitet skulle ske på två sätt. Dels genom att mäta vetenskaplig produktion och antal citeringar som vägs samman i ett så kallat bibliometriskt index, dels genom att räkna summan av externa anlag. Dessa två kvalitetsindikatorer väger lika tungt. För att inte effekterna av omfördelningen skulle bli alltför stor infördes en särskild viktning som tog hänsyn till att vissa vetenskapsområden hade lättare att attrahera externa medel jämfört med andra. År 2014 utökades den konkurrensutsatta delen av basanslagen till 20 procent, fortfarande baserat på det bibliometriska indexet och förmågan att attrahera externa medel.
Sverige har en internationellt sett hög andel forskningsmedel som går till universitet och högskolor. Under 2014 uppgick Sveriges offentliga FoU-utgifter till ungefär 33 miljarder kronor. Det motsvarar 3,8 procent av den totala statsbudgeten, eller 0,9 procent av den totala bruttonationalprodukten (BNP). Universitetens och högskolornas andel är drygt 16 miljarder, eller ganska exakt 50 procent. I realiteten omfattar dock anslagen som går till universitet och högskolor en betydligt högre andel än så, eftersom finansiering även utgår från andra politikområden och forskningsfinansierande myndigheter, exempelvis Vinnova, Vetenskapsrådet, Formas och Forte.
Det är för tidigt att avgöra om den delvisa konkurrensutsättningen av basanslagen inneburit att lärosätena ökat sina satsningar på kvalitet och relevans. En rapport från Universitetskanslerämbetet (Kesselberg 2015) visar att omfördelningen i praktiken varit låg. Även om resursökningen till universiteten varit betydande är det bara 125 miljoner kronor som bytt ägare i omfördelningen under den undersökta perioden. Att omfördelningen inte blivit större beror också på politiska beslut. Bland annat har vissa minimiresurser garanterats för en del lärosäten, vilket medfört att den konkurrensutsatta delen av basanslagen legat under 10 procent.
Trots att omfördelningen varit relativt liten i praktiken så kan den ändå ha fått vissa effekter. En förutsättning för att det nya ekonomiska styrsystemet ska fungera är att lärosätena har en liknande styrning av resurserna inom sin egen organisation. Annars saknas incitament för personalen att ändra sitt sätt att arbeta. En studie från Svenskt Näringsliv (Görnerup 2013) visade att sedan konkurrensutsättningen av basanslagen infördes hade de flesta lärosäten i undersökningen infört en prestationsbaserad fördelning till fakulteterna. Även inom fakulteterna hade fördelning efter prestation till institu-
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
212
tionerna ökat i omfattning. Författarens slutsats är att regeringens nya fördelningsmodell har haft ett visst genomslag. Samtidigt är det många faktorer som påverkar utvecklingen, inte minst strävan att förbättra sin position på de olika rankinglistor som nämnts ovan. I takt med att rekryteringen av studenterna blir allt mer global blir också rankingen allt viktigare.
I ett längre perspektiv är det tveksamt om en blygsam omfördelning verkligen kommer att leda till ökade satsningar på kvalitet. I en genomgång av systemen i omvärlden (Tillväxtanalys 2012) konstaterades att erfarenheterna från USA visade att den resultatbaserade finansieringen inte kan vara alltför liten om målen ska uppfyllas. Även i t.ex. Singapore har en dubblering av de konkurrensutsatta medlen genomförts.
Vi anser att en fortsatt konkurrensutsättning av basmedel kommer att bidra till en ökad kvalitet på forskningen. En kritik som riktats mot bibliometriska mått är dessa skulle vara alltför trubbiga och att granskning av sakkunniga (så kallad kollegial- eller panelgranskning) är en bättre metod. I Vetenskapsrådets rapport 2014 lämnas ett exempel på hur detta skulle kunna göras. Samtidigt har även panelgranskning brister. Det är kostsamt och tidsödande, och också svårt att garantera att helt objektiva bedömningar genomförs. Vidare kan det sägas att panelgranskningen ändå sker indirekt när citeringar mäts, eftersom artiklar i vetenskapliga tidskrifter granskas av sakkunniga.
5.4.2 Initiativ för ökad samverkan mellan aktörer
Sverige har traditionellt haft en struktur med starka universitet och högskolor, men en svag institutssektor, med små sektorsinriktade forskningsinstitut. 25 För att inte riskera en fragmentering av de då relativt begränsade resurserna i forskningssystemet valde Sverige tidigt att lägga uppdraget om forskningssamverkan med näringsliv direkt hos universiteten, istället för att etablera fristående forskningsinstitut, som i exempelvis Nederländerna och Tyskland.
25 Ett av skälen är den så kallade ”svenska modellen” som introducerades som ett resultat av Malm-kommissionen redan 1942.
213
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Enligt högskolelagen (SFS 1992:1434) har högskolor och universitet en uttalad uppgift att förutom forskning och utbildning även ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.” Hittills har detta arbete bland annat tagit sig uttryck i upprepade försök att stärka de svenska industriforskningsinstitutens roll som en länk mellan forskning och innovation. Nyttiggörandet rättfärdigar att stora offentliga resurser satsas på forskningen vid landets lärosäten.
I samband med forsknings- och innovationspropositionerna togs ett antal initiativ för att öka kontaktytorna mellan särskilt näringslivet och akademin. Dessa initiativ bestod bland annat av en konsolidering av forskningsinstituten genom etableringen av Research Institute of Sweden (RISE), som i dag äger SP, Innventia och Swedisch ICT samt 40 procent av Swerea. Rise omsätter cirka tre miljarder och har 2 500 anställda varav 70 procent är forskare. Ytterligare satsningar på samverkan var de Strategiska Forskningsområden (SFO) respektive Strategiska innovationsområden (SIO), samt etablerandet av innovationskontor.
En fråga som regelbundet debatteras när det gäller akademins roll för entreprenörskap och innovation är det så kallade ”lärarundantaget”.26I lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345) regleras i vilken utsträckning arbetsgivaren har rätt att överta rätten till arbetstagares patenterbara uppfinningar. I paragraf 1 undantas ”lärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som tillhör undervisningsrätten” från lagen. En forskare anställd på ett universitet eller en högskola har därför i utgångsläget full äganderätt till forskningsresultaten, även då de kommer till under arbetstid, om inte annat överenskommits. Genom praxis har det patenträttsliga undantaget kommit att utvidgats också till det upphovsrättsliga området. 27Under senare år har flera Europeiska länder (Danmark, Finland, Norge, Tyskland, m.fl.) valt en annan väg och avvecklat motsvarigheten till lärarundantaget, inspirerade av USA:s Bayh-Dole Act från 1980 (som innebär att lärosätena äger ”idéerna”).
26 Se t.ex. Högskoleutredningen (SOU 1992:7) och SOU 1998:128. 27 När forskare utför kontraktsforskning för företag eller under civilrättsligt reglerade avtal med sin arbetsgivare kan lärosätet ta en starkare kontrollrätt och ägarandel, och den anställde kan avskriva sig sina rättigheter i större eller mindre del (Åstebro, 2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
214
Målet för kunskaps- och tekniköverföring från universitet till samhälle är en snabb och bred spridning för största möjliga samhällsnytta. Professor Thomas Åstebro har på uppdrag av utredningen studerat vilket system som som är bäst lämpat för att teknik och kunskap som utvecklats vid svenska universitet och högskolor också ska kommersialiseras.28 I europeiska länder som frångått lärarundantaget tyder resultaten – efter drygt tio år – snarast på en lägre sannolikhet att anställda ska patentera, en minskad samverkansfrekvens med industri, färre nystartade företag genom spin-offs och lägre kvalitet på de patent som tagits fram. I Kanada, där det är upp till respektive universitet att besluta om universitetet eller den anställda ska äga rätten till forskningsresultat, kan inga säkerställda effekter av det ene eller andra systemet konstateras. Enligt en studie av de tio mest produktiva universiteten när det gällde tekniklicensiering 2004–2008 så producerade universitet som ägde rättigheterna fler licenser och patent, medan universitet med lärarundantag resulterade i fler spin-offs (Tantiyaswasdikul, 2013). Sammantaget pekar den empiriska forskningen på att ett avskaffande av lärarundantaget närmast har negativa effekter utifrån ett samverkans- och spridningsperspektiv.
Likaså betonar Åstebro att förväntningarna på inkomster från universitetens insatser för att stimulera licensiering och patentering ofta är överdrivna. Inkomster från försäljning och licensiering av immaterialrätt kan bara undantagsvis kompensera för universitetens kostnader för att hävda immaterialrätt. Avgiftsbelagda tjänster är ur ett samhällsperspektiv mer optimalt än att ta ägandeandel i immaterialrätt/nya företag.
Kommersialisering av immaterialrätt i form av licensiering eller etablering av nya företag är emellertid bara ett par sätt som kunskap kan komma samhället tillgodo. Andra mekanismer kan vara väl så viktiga och handlar exempelvis om extern rekrytering av högutbildade studenter, publicering av forskningsresultat, konferenser och seminarier, samverkansarrangemang, konstraktsforskning, konsultuppdrag eller entreprenöriella aktiviteter som inte bygger på immaterialrätt skapad vid ett lärosäte.
Hur väl kunskaps- och tekniköverföring från universiteten till andra samhällsaktörer fungerar i andra länder beror på de incitament som lagstiftningen skapat, kvalifikationerna hos de anställda samt
28 Åstebro (2016).
215
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
deras arbetsmetoder. Svenska tekniköverförings- och innovationskontor tycks (dock baserat på begränsat underlag) vara mer orienterade mot att understödja skapande av nya företag av akademiker och forskare, medan licensiering av immaterialrätt till etablerade företag praktiseras relativ sett mindre i Sverige. Skillnaderna mellan olika universitet tycks dessutom vara stor i Sverige.
Vår slutsats är att det i dagsläget inte finns tillräckliga motiv till att avskaffa lärarundantaget och att det inte heller utgör något Alexanderhugg för att förbättra samverkan mellan akademi och näringsliv. Däremot är det angeläget att lärosätena ser en direkt koppling mellan samverkansinsatser och deras basanslag.
5.5 OECD:s utvärdering av svensk forsknings- och innovationspolitik
OECD fick under 2015 i uppdrag av den svenska regeringen att göra en genomlysning av svensk innovationspolitik, med speciellt fokus på vissa insatser som lanserats i samband med de två senaste forskningspropositionerna: dels på insatser för att höja den vetenskapliga kvalitén i forskningen, dels på initiativ för ökad samverkan mellan olika aktörer inom forsknings- och innovationssystemet. I den senare delen av uppdraget ingick bland annat att studera forskningsinstitutens roll, lanseringen av programmen Strategiska innovationsområden (SIO) och Utmaningsdriven innovation (UDI), samt initiativ för ökat deltagande i Europeiska forsknings- och innovationsaktiviteter.
5.5.1 Vetenskaplig kvalitet
OECD konstaterar i sin studie att även om basanslaget till forskning har ökat väsentligt, så har beroendet av extern finansiering inte minskat i motsvarande grad. Ett av skälen, menar de, är att basanslagen använts för rekrytering av forskare, vars löner i viss mån varit beroende av förmågan att attrahera extern finansering. Det finns enligt OECD inte heller några belägg för att en ökad andel basanslag till forskning per automatik skulle bidra till bättre resultat. Danska och schweiziska universitet har ett högt basanslag till forskning och goda resultat enligt bibliometriska mått. Samtidigt har brittiska universi-
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
216
tet ett lika högt forskningsresultat, trots betydligt lägre basanslag till forskning. I den svenska forsknings- och innovationspropositionen 2008 infördes en modell där en mindre del av basanslaget konkurrensutsattses och kopplades till forskningsresultat. Andelen fördubblades till 20 procent i 2012 års proposition. Enligt OECD har denna förändring hittills bara haft en marginell påverkan på fördelningen av basmedel till enskilda universitet.
OECD konstaterar att resultaten av de svenska satsningarna för att höja kvalitén i den vetenskapliga forskningen är begränsade. Svenska lärosäten rankas också relativt lågt i ett internationellt perspektiv. I Academic Ranking of World Universities placerar sig Karolinska Institutet på 48 plats och Uppsala universitet på plats 61. I rankingen från Times Higher Education (2015) rankas återigen Karolinska Institutet högst av de svenska universiteten, med en 44 plats, medan Stockholms och Uppsala universitet delar plats 98. I topp ligger Caltech, före Harvard och Oxford. Det bör påpekas att rankingen inte enbart avser forskningen på de olika lärosätena utan även undervisning och internationalisering. En invändning som kan resas mot att fokusera på rankinglistor av hela lärosäten är att dessa inte säger något om nivån på forskningen inom enskilda discipliner. I studier av specifika discipliner uppvisar svenska lärosäten bättre resultat. Karolinska institutet är exempelvis ledande i Europa inom life science och KTH återfinns bland de tio främsta inom teknikområdet.
Slutligen pekar OECD också på otydlig styrning och otydlighet i ansvarsfördelning inom universiteten. Starka forskare och ett svagt strategiskt ledarskap tycks utgöra ett hinder för många universitet att bidra till nationella prioriteringar och förväntningar om samhällsrelevans. De menar att Sverige, i jämförelse med andra länder, har en större respekt för akademisk frihet i forskningen.
5.5.2 Samverkansinitiativ
Ett av initiativen gällde etableringen av så kallade Strategiska forsk-
ningsområden (SFO), som gav universiteten möjlighet att konkur-
rera om medel för att förstärka utvecklingen av prioriterade forskningsområden som bedömdes vara av strategisk betydelse. Också Vetenskapsrådets (2015) har utvärderat denna satsning och konstaterade att det var ett fåtal universitet med tydliga strategier som kun-
217
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
nat dra mest nytta av dessa satsningar. Utan ett tydligt fokus riskerar satsningen att få begränsad påverkan på universitetens specialiseringsgrad. OECD byggde på kritiken och hävdade att universiteten i alltför låg grad lyckats involvera näringsliv och andra intressenter, vilket innebär att samhällsrelevansen och användbarheten i resultaten riskerar att begränsas. I de efterföljande satsningarna på Utmanings-
driven innovation (UDI) och Strategiska innovationsområden SIO)
i forskningspropositionen 2012 fanns däremot en uttalad ambition om samverkan mellan aktörer i olika sektorer, i syfte att lösa konkreta problem för kunder inom privat eller offentlig sektor. Även det omstrukturerade RISE får anses syfta till en högre grad av samverkan.
Trots sin kritik är OECD i grunden positiv till dessa satsningar, liksom vad gäller industriforskningsinstitutens verksamhet. Enligt OECD är de senare dock väl små och bör stärkas finansiellt. De pekar också på risken att det främst är större företags behov som tillgodoses via RISE. Intresset för utveckling av små och medelstora företag tycks, enligt OECD, hittills ha varit relativt måttligt.29 Beträffande UDI anser OECD att det är för tidigt för en grundligare utvärdering. Satsningen bedöms vara intressant, men omfattningen är begränsad och utan tydliga prioriteringar (top-down) är risken stor att projektportföljen blir fragmenterad, konservativ och kortsiktig, snarare än framåtsyftande.
29 Samtidigt är RISE prioriterade uppgift följande: ”Industriforskningsinstituten inom RISEgruppen ska med RISE AB som ägare vara internationellt konkurrenskraftiga och verka för hållbar tillväxt i Sverige genom att stärka näringslivets konkurrenskraft och förnyelse”.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
218
5.6 Förslag för att utveckla och förstärka lärosätenas forsknings- och utbildningsinsatser
5.6.1 Öka konkurrensutsättningen av universitets- och högskoleforskning
Förslag: Öka den konkurrensutsatta delen av universitets och
högskolors basanslag från 20 till 50 procent. Förändringen bör genomföras gradvis under period på fem till tio år. Kriterierna bör göras mer transparenta och omfatta tre delar: – ett bibliometriskt index – externa anslag – ett samverkanskriterium.
Den exakta procentuella fördelningen mellan kriterierna behöver utredas ytterligare och kontinuerligt utvärderas. Medelstilldelningen bör även kompletteras med en kollegial panelgranskning som genomförs förslagsvis vart 5–8 år.
Som vi konstaterat ovan så tycks konkurrensutsättningen av 20 procent av basanslaget hittills ha haft en måttlig inverkan på forskningens kvalitet och relevans. För att ge tydligare effekter behöver den konkurrensutsatta delen av tilldelningen öka och vissa förändringar göras i fördelningskriterierna. Vi anser att nuvarande kriterier, bibliometri och externa anslag, bör ses över och kompletteras med en bredare indikator avseende samverkan med näringsliv och omgivande samhälle. Förutom att vässa lärosätenas forskningskvalitet bör det bidra till en ökad specialisering mellan universitet och därmed bättre förutsättningar för utveckling av en kritisk massa inom specifika forskningsområden.
Den exakta fördelningen mellan de olika kriterierna bör utredas, men tänkbart är att bibliometri och externa anslag (exklusive medel från näringslivet) får andelar på 25 respektive 15 procent, och den nya samverkansindikatorn 10 procent.30 Över vilken tid dessa förändringar
30 På längre sikt kan en eventuell justering bli aktuell.
219
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
införs bör beslutas i samråd med berörda parter. Hur fördelningen av resurser styrs måste vara transparent och indikatorerna kan kompletteras med så kallad kollegial panelgranskning vart 5–8 år.
Effekter bygger på transparenta fördelningskriterier
Fördelningskriterierna måste bli mer transparenta. Även om konkurrensutsättningen av basanslagen haft en signaleffekt måste systemet bli mer lättförståeligt om några långsiktiga positiva effekter ska uppnås. I dag finns ingen lättillgänglig genomgång av hur den sammanlagda fördelningen gått till och dessutom har regeringen ändrat storleken på den del av basanslaget som ska fördelas enligt kvalitetskriterierna. Carl Jakobsson31 på Vetenskapsrådet beskrev det på följande sätt: ”Om inte jag, som arbetat som analyschef på Vetenskapsrådet i många år, kan förstå hur fördelningen av medel till lärosätena görs utgående från indikatorerna, är det svårt att se hur fördelningssystemet ska kunna fungera som incitament för lärosätena”. På motsvarande sätt bör fördelningskriterierna förtydligas och göras transparenta inom universiteten. Det vill säga fördelningsnyckeln för statliga basmedel måste i möjligaste mån också gälla på lärosätena. Annars kommer inte kvalitetseffekten slå igenom. Duktiga forskare kommer att subventionera mindre duktiga.
Bör bibliometrin följa forskarna?
I dag får lärosätena poäng efter var forskarna var anställda när deras studier publicerades och inte efter var forskarna är anställda nu. Detta gör indexet trögrörligt. Historiska publiceringar får en stor vikt och lärosäten som varit ledande historiskt får mer poäng än de som eventuellt är ledande i dag.
Vår utgångspunkt är att satsningarna på excellens ska leda till att Sverige blir mer attraktivt för dels det internationella forskarsamfundet, dels näringslivets FoU-investeringar. Forskningsintensiva företag är sannolikt mer benägna att lokalisera sin forskning där de ledande forskarna befinner sig nu och inte där de funnits historiskt. De mest meriterade och citerade forskarna kan i regel förväntas söka
31 Telefonintervju med Carl Jakobsson på Vetenskapsrådet 2015-09-12.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
220
sig till de universitet som har de starkaste forskningsmiljöerna. Ett system där poäng för publikationer och citeringar följer forskare finns i andra länder. Detta system skulle också kunna leda till en ökad rörlighet och göra det lättare för lärosätena att finansiera rekryteringen av ledande forskare.
Samtidigt har det riktats kritik mot systemet och i en nyligen avslutad utvärdering i Storbritannien (Lord Stern review) avråder man från att fortsätta systemet med portabla bibloometrier. Det anses driva upp lönerna på välpublicerade och välciterade forskare samtidigt som den institution som formade och utbildade forskaren inte får någon utdelning för det. Åsikterna varierar dock och andra föreslår en kompromiss mellan att bibliometrin följer forskaren och att den stannar på lärosätet.32 Frågan bör utredas vidare innan beslut tas.
Vidare måste viktningen av det bibliometriska indexet för olika lärosäten kontinuerligt utvärderas och kommuniceras. Inom vissa discipliner används av naturliga skäl det svenska språket, likaså kan det finnas olika publiceringstraditioner och möjligheter, vilket påverkar citerings- och publiceringskvantiteter.
Externa anslag
I Flodström (2011) föreslogs att medelstilldelning skulle baseras även på intäkter från uppdragsutbildning och uppdragsforskning. Förmågan att attrahera externa medel kan sägas vara ett mått på forskningsrelevans, eftersom en stor andel avser medel från forskningsfinansiärer, som forskningsråd och offentliga forskningsstiftelser. Som samverkansmått är externa anslag mer osäkert. Exempelvis kommer endast cirka 5 procent av de totala externa medlen direkt från företag (figur 5.6).
32 Se https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/541338/ind-16-9-ref-stern-review.pdf och https://charteredabs.org/ reflections-lord-sterns-review-ref-key-points/
221
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Figur 5.6 Fördelning på olika finansiärer av de externa medel som ligger till
grund för fördelningen av basanslaget 2014.
33
Forskningsråd; 35%
Vinnova; 5%
EU; 11%
Myndigheter
; 13%
Företag; 5%
Offentliga
forskningsstiftelser;
6%
Övriga; 26%
Källa: Universitetskanslerämbetet.
Medlen från Vinnova är ofta kopplade till samarbeten med näringslivet, men inte alltid. Även om dessa intäkter inkluderas är andelen med tydlig näringslivskoppling endast cirka 10 procent av de totala externa medlen. I vilken grad övriga anslag utgörs av forskningsfinansiering eller samverkansprojekt är svårt att avgöra. Vi bedömer därför att detta inte ger tillräckliga incitament för lärosätena att arbeta för ökad samverkan med näringslivet och det omgivande samhället.
Enligt data från Universitetskanslerämbetet har intäkterna från uppdragsforskning för både svenska och utländska företag minskat sedan mitten av 2000-talet, samtidigt som intäkterna från statliga myndigheter varit relativt konstant. Däremot har bidragen till forskning och utbildning från företag i Sverige ökat, framför allt vid Karolinska institutet (KI).
Vi menar att medel från näringslivet måste få större betydelse för universitetens- och högskolornas ekonomi för att stimulera samverkansuppgiften. Därför anser vi att medlen från näringslivet ska lyftas ut från den tilldelning som styrs av externa medel och istället utgöra
33 I ”Övriga” ingår bland annat kommuner och landsting, stiftelser, cancerfonden och hjärt- och lungfonden.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
222
grunden för de 10 procent av basanslagen som – tillsammans med de kriterier som diskuteras nedan – ska fördelas efter hur väl samverkansuppgiften sköts.34
Ekonomiska incitament för samverkan
Under senare år har ett omfattande arbete inletts för att utveckla lärosätenas samverkansuppgift och att ta fram modeller och förslag på hur graden av samverkan med det omgivande samhället ska mätas. Några exempel är Vinnovas uppdrag att utveckla en modell för samverkan och Vetenskapsrådets resursfördelningsförslag FOKUS. Den modell från Vinnovas som lämnades på remiss under 2014 utgick från att en samlad bedömning (forskning, utbildning och tillgängliggörande) av kvalitet och prestation skulle göras av en internationell expertpanel med avseende på fyra perspektiv på samverkan: en tydlig och förankrad strategi för lärosätets samverkan med det omgivande samhället, koppling till interna prioriteringar som meritering och resursfördelning, omfattning, utveckling och uppföljning av samverkansaktiviteter, samt samverkansresultat, inklusive värdeskapande i samhället. Bedömningsunderlaget ska utgöras, förutom av bakgrundsinformation och offentlig statistik, av en självvärdering, där lärosätena själva väljer de indikatorer och dokument man vill hänvisa till, och en samverkanspartsvärdering, som Vinnova utformar och skickar till de samverkansparter som lärosätena lyfter fram som viktiga.35
Exempel på mått kan bland annat vara forskarnas deltagande i publika möten, aktiviteter i media, studenternas etablering på arbetsmarknaden och antal företagsstarter.36 Även innovationskontorens återrapportering av ärendeflöden kan visa på graden av samverkan med såväl näringsliv som andra aktörer i innovationssystemet. PRV skulle kunna ta fram ett förslag till hur patentinformation i högre grad kan användas som underlag för forskningsfinansiering.37 Även näringslivets, delar av offentlig sektors (t.ex. hälsa, vård och omsorg) och andra aktörers satsningar i lärosätesanknutna inkubatorer och
34 Det kan finnas anledning att ytterligare utreda i vilken mån innovationssamarbeten med delar av offentlig sektor inom t.ex. hälso- och sjukvård också bör ingå. Det kräver dock andra indikatorer. I andra kapitel berörs alternativa vägar för att etablera den typen av samarbeten. 35 Vinnova (2014).36 Högskoleveret (2010), Åstebro (2016), m.fl. 37 SOU (2015:16).
223
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
samverkansplattformar, bör relativt lätt kunna sammanställas och visa det omgivande samhällets värdering av samverkan. Genom att utomstående betalar lärosätena för detta arbete visas att denna typ av samverkan tillmäts ett ekonomiskt värde. Samtidigt kan detta mått slå mycket olika mellan olika discipliner och någon form av viktning är därför sannolikt nödvändig.
Det behöver dessutom bli tydligare att tillgängliggörande av infrastrukturen är en del av samverkansuppgiften vid universitet och högskolor. Det skulle exempelvis kunna utgöra ett delkriterium vid utvärdering av samverkansuppgiften för medelstilldelning. Det behövs därför en översyn av universitetens regelverk för att klargöra vilka möjligheter och hinder som finns. Exempelvis är det i dag oklart om och hur lärosätena kan ta betalt för användandet av faciliteter och nödvändig kompetens. Dessutom behöver samarbetet mellan industriforskningsinstituten och lärosätena utvecklas, exempelvis genom samverkansavtal.
Olika mått har sina respektive för- och nackdelar. Avgörande för de mått som används är att de ska vara transparenta, administrativt enkla att hantera och hyggligt rättvisande. Som grund för fördelning av basmedel föreslår vi enkelt sammanställda data som ovan redovisats – medel från näringslivet, inkubatorverksamhet, innovationskontor, acceleratorer, andra campus-baserade samverkansformer (co-working områden, gemensamma labb, etc.) där näringslivet tar en del av kostnaderna, genomslag i massmedia och medverkan i t.ex. offentliga utredningar. Dessa är att föredra framför uppgifter hämtade från fakultet angående deras medverkan i olika sammanhang och möjliga effekter. Det senare spåret kommer att bygga upp intern byråkrati och uppgifterna kommer vara svåra att kvalitetssäkra.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
224
5.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin
Förslag: Utveckla ett tydligare ledarskap inom akademin. I dag
organiseras ledarskapet inom akademin utifrån en kombination av linjestyrning och kollegial styrning. Det innebär ett oklart mandat och en otydlig ansvarsfördelning vilket försvårar och fördröjer strategiskt viktiga beslut. Låt kollegiala organ i huvudsak ha en rådgivande roll.
Svenska universitet och högskolor präglas enligt OECD på många håll av ett svagt ledarskap, vilket kan spåras till den svenska traditionen av akademisk frihet, med starka forskningsledare. En tidigare utredning (SOU 2015:92) samt Näringslivets forskningsberedning (2016) kommer fram till samma slutsats. I många fall saknas tydliga strategier för verksamhetens inriktning och karriärsvägar för forskare och anställda. Kombinationen av linjestyrning och kollegial styrning leder till en byråkratisk och hierarkisk beslutsstruktur inom universiteten. Anställningsärenden tar i regel mellan 10 och 24 månader.
För att bygga upp starka forskningsmiljöer behövs också tydligare karriärsvägar. En större andel forskare med full finansiering från akademin skulle minska dagens paradox, där ökad basfinansiering av forskningen medför en ökad jakt på extern medfinansiering. Det behövs även en större flexibilitet för att hantera variationer i extern finansiering över tiden.
Det är också viktigt att acceptera att alla universitet och högskolor inte har samma förutsättningar att bygga upp forskningsresurser. Det bristande ledarskapet tycks vara en bidragande orsak till att många universitet och högskolor har haft svårt att göra de prioriteringar som krävs för att framgångsrikt utveckla strategisk forskningskompetens och ”excellence”. Det är angeläget med en specialisering med utgångspunkt i respektive lärosätes olika förutsättningar. Många högskolor har en stark förankring i det regionala näringslivet och goda förutsättningar att utvecklas inom fokuserade nischer, men bara vissa universitet och högskolor kan konkurrera om att utveckla globala ”centers of excellence” inom forskning.
För att utveckla olika styrkeområden måste ledningen få ett tydligt mandat och ansvar för att ta fram strategier som identifierar forskningsområden dit interna resurser ska kanaliseras baserat på
225
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
kvalitetskriterier. Vi ställer oss bakom tidigare förslag om att tona ner och avveckla kollegiets beslutsfunktioner, vi hävdar att det är en nödvändig förutsättning för att utveckla ett professionellt ledarskap inom akademin.38
5.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen
Förslag: Överväg en konsolidering av antalet forskningsfinan-
siärer och att införa färre, men större, forskningsprogram som möjliggör mer omfattande finansiering till prioriterade projekt.
Svenska forskningsfinansierande program är enligt OECD relativt små i internationell jämförelse. Utan större satsningar är möjligheterna att bygga upp specialisering och excellence vid universitet och enskilda forskningscentra begränsade.
Sverige har dessutom ett stort antal offentliga forskningsfinansiärer i form av forskningsråd (Vetenskapsrådet, Mistra, FORMAS, SFF, m.fl.) och myndigheter (t.ex. Jordbruksverket, Energimyndigheten och Vinnova) med olika inriktning. I exempelvis Danmark har man under senare år påbörjat en konsolidering av den nationella strukturen för offentlig finansiering av forskning och innovation. Danmarks innovationsfond bildades 2014 genom sammanslagning av tre tidigare finansiärer.
Det finns alltså skäl att överväga dels en konsolidering av de svenska forskningsfinansiärerna för att minska överlappningar och administrativa kostnader. Dels att skapa färre men större forskningsprogram, där enskilda projekt kan få större finansiella bidrag kombinerat med ökade krav på återrapportering, kunskapsspridning och samverkan med andra aktörer. Det är emellertid en svår uppgift att hitta rätt balans mellan antal forskningsfinansiärer, anslagsstorlekar och behovet av ”konkurrens” även på detta område.
38 Se SOU (2015:92) samt Näringslivets forskningsberedning (2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
226
5.6.4 Stöd rekrytering av internationellt ledande forskare
Förslag: Säkerställ en fortsatt finansiering för rekrytering av inter-
nationellt ledande forskare till lärosäten genom Vetenskapsrådet.
Kopplat till ledning och styrning av en organisation är kompetens och ansvar för att göra strategiskt viktiga rekryteringar. Vi anser att den skandal som nyligen uppdagats på ett ledande svenskt lärosäte i grund och botten har att göra med bristande ledarskap och oklar fördelning av ansvar. Slutsatsen är alltså inte att undvika rekrytering av internationell spetskompetens.
Möjligheten att rekrytera och behålla ledande forskare är avgörande för att kunna skapa världsledande forskningsmiljöer och därför en viktig byggsten för att göra Sverige attraktivt för privata FoUinvesteringar. I forskningspropositionen från 2012 (prop. 2012/13:30) infördes en möjlighet för lärosäten att ansöka om stöd för rekrytering av internationellt ledande forskare hos Vetenskapsrådet. Anslaget var tänkt att öka under budgetperioden och skulle uppgå till 300 miljoner kronor per år under 2015 och 2016. Genom att Vetenskapsrådet fått nya budgetförutsättningar och att de rekryteringar som redan gjorts löper på cirka 10 år finns i dag inga medel för nya rekryteringar under 2016.39
Sverige har i dag svårt att erbjuda internationellt ledande forskare motsvarande villkor som många andra länder. I strävan efter att skapa världsledande forskningsmiljöer anser vi att det är av betydelse att kunna finansiera ledande forskare, även efter 2016. Lärosätena bör själva bidra till medfinansiering av sådana rekryteringar.
En systematisk satsning på rekrytering av internationellt ledande forskare och uppbyggnad av strategiska partnerskap med framstående universitet i andra länder har varit bidragande orsaker till att Singapores universitet häpnadsväckande snabbt klättrat i internationella rankingar.40
39 Telefonintervju Teresa Ottinger, Vetenskapsrådet 2015-09-18.40 Reitberger (2016).
227
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.7 Förslag för en förstärkt kompetensförsörjning
Kompetensförsörjning är en avgörande faktor för innovation och tillväxt i näringslivet. I takt med att kunskap blir en allt viktigare konkurrensfaktor blir möjligheten att rekrytera kompetenta medarbetare central för företagens utveckling. Konkurrensen om kompetens ökar, såväl nationellt som globalt. Det förutsätter en skola som förbereder eleverna för att ta till sig mer komplexa uppgifter i utbildningens högre led. Likaså måste individen vara rustad att inhämta nya kunskaper under deras yrkesverksamma period.
5.7.1 En rättvis bedömning
Det fria skolvalet skulle kunna vara ett utmärkt verktyg för att höja kvaliteten i grund- och gymnasieskolan. Om eleverna söker sig till de skolor där utbildningen håller högst nivå kommer konkurrensen i teorin leda till att alla skolor måste höja sig. Men en förutsättning för att detta ska ske är att konkurrensen premierar just god kvalitet. I dag är det långt ifrån säkert att det är så. Det är svårt att för elever och föräldrar att få en bild av utbildningskvaliteten i olika skolor.
Det går visserligen att jämföra meritvärden och resultat på nationella prov mellan olika skolor, men det är långtifrån säkert att dessa mått ger en god indikation på i vilka skolor som utbildningen fungerar bäst. För det första skiljer sig elevernas bakgrund och därmed deras möjligheter att ta till sig undervisningen mellan olika skolor. Dessutom kan olika skolor vara olika generösa i betygsättningen. Genom att meritvärdena används för att jämföra olika skolor finns det också incitament för skolorna att vara generösa i sin betygsättning. Skolverket har också konstaterat att det förekommit en viss betygsinflation under 2000-talet.41 Det vill säga att betygen höjts på ett sätt som inte motsvaras av förändringen i elevernas kunskapsnivå.
Inte heller resultaten på nationella prov är någon riktigt bra indikator på utbildningens kvalitet. Orsaken är att proven oftast rättas av lärarna själva. Eftersom det finns incitament att vara generös i betygsättningen finns det också incitament att vara generös i bedömningen av de nationella proven.
41 Skolverket (2012).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
228
Vi ställer oss därför bakom de förslag som nyligen presenterades i utredningen om nationella prov och understryker vikten av att dessa genomförs.42 Bland annat föreslås att de nationella proven ska digitaliseras och på det sättet öka möjligheterna till extern rättning.
Det bör påpekas att även om de nationella proven, genom externt rättande, kan bli en bättre måttstock på utbildningskvaliteten i skolan, är det inte säkert att det leder till en sund konkurrenssituation. Lärarna behöver inte följa resultaten på de nationella proven i sin betygsättning. De kan alltså ge högre betyg än vad som motiveras av vad resultaten på de nationella proven. För elever och föräldrar är det heller inte självklart vad som ska styra deras val av skolor. Även om de nationella proven uppfattas som ett bättre mått på utbildningens kvalitet är det meritvärdena som är avgörande för till exempel antagningen till högskolor och universitet. Utredningen om nationella prov gav inget färdigt förslag på hur meritvärdena för elevgrupper ska förhålla sig till resultaten på de nationella proven. I förlängningen anser vi att det rimligt att meritvärdena för grupper av elever inte tilllåts avvika alltför mycket från resultaten på de nationella proven.
5.7.2 Förstärk insatserna för digital kompetensutveckling
Förslag: Staten bör ytterligare förstärka insatserna för ökad
kompetens inom matematik och digitalisering bland unga svenskar genom professionalisering av utbildningen, ökade satsningar i läroplanen och samarbeten med relevanta partners. Näringslivets engagemang i utbildningsinsatser inom t.ex. matematik och programmering bör uppmuntras Överväg att matcha privata satsningar med offentliga medel.
Bristen på kompetens, framför allt inom digitaliseringens områden, utgör i dag ett viktigt tillväxthinder för många företag. Därför har flera entreprenörer under senare år engagerat sig i frågan. Ett exempel på detta är Kodcentrum, som i dag sponsras av bland annat Microsoft, Spotify och Informator.
42 (SOU 2016:25).
229
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Som konstaterades i kapitel 2 har många länder redan i dag tagit fram regionala eller nationella digitala agendor och påbörjat insatser för att stärka digitaliseringspotentialen i framtiden. Under 2012 beslutade den svenska regeringen att tillsätta en kommitté, Digitaliseringskommissionen, med uppgift att verka för att uppnå målet i strategin It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (N2011.12). Under 2015 presenterades utredningen Digitaliseringens transforme-
rande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91), som identifierade
sex strategiska områden med ett antal underliggande förslag för framtida prioriteringar i digitaliseringspolitiken. Det handlade om statens engagemang, regelverk, kompetens, infrastruktur, datadriven innovation, samt säkerhet och integritet. Dessutom har ytterligare ett antal utredningar lyft fram behovet av digital kompetensutveckling. För skolan har också satsningen det digitala lyftet initierats.43
Bland åtgärdsförslagen i Vinnovas kartläggning av företag som deltagit i Strategiska innovationsområden (SIO) återfinns behovet av kompetensförsörjning genom utbildningsinsatser och genom att attrahera kompetens från andra länder. Även inom tillämpad forskning finns behov av kompetensförstärkning. Vinnova lyfter även fram behovet av att stötta olika samverkanskonstellationer, tydliggöra regelverket för datahantering, tillgängliggöra myndighetsdata, finansiering och främjande av entreprenörskap.44
Även Teknikföretagen lyfter i sin rapport Digitaliseringens bety-
delse för industrins förnyelse fram ett antal förslag för att industrin ska
kunna möta de framtida utmaningarna med digitaliseringen. Det handlar framför allt om behovet av en långsiktig strategi, med en fristående digitaliseringsplattform, insatser för att öka företagens förmåga att utnyttja digitaliseringens möjligheter, en stärkt kompetensförsörjning inom såväl grundskola och gymnasium som högre utbildning, samt utbyggnad av en robust och säker digital infrastruktur.
IT- och telekomföretagen (2015) föreslår i sin tur åtgärder inom fyra områden för att säkerställa kompetensbehoven inom framför allt systemutveckling och hantering av telekominfrastruktur med en växande mängd trafik i olika former. Det handlar om företagsanpassad eftergymnasial utbildning, synliggörande och ökad attraktivitet
43 www.digitalaskollyftet.se/om/det-digitala-skollyftet44 Vinnova (2016)
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
230
av IT-området bland unga, insatser för en ökad andel kvinnor på alla nivåer samt återinförande av en finansieringsmodell där utomeuropeiska studenter får sina studieavgifter ersatta av staten.45
Flera av synpunkterna från de remissinstanser som kommenterat Skolverkets förslag till ny läroplan handlar om behovet av strategisk ledning inom skolan och professionalisering av utbildningen, genom satsningar på utveckling av undervisningsmaterial och kompetensutveckling av lärare. Vi vill dessutom uppmana regeringen vidta åtgärder för att skapa utrymme i läroplanen så att antalet timmar som ägnas programmering kan öka, t.ex. genom att dra ned på antalet timmar som ägnas åt slöjd.
5.7.3 Ge svenska universitet och högskolor ett uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade
Förslag: Utvidga uppdraget till svenska universitet och högsko-
lor till att omfatta en kontinuerlig vidareutbildning av högskoleutbildade. Förslagsvis skulle den typen av utbildningar sträcka sig mellan 2–16 veckor och kanske genomföras vart femte år. Kostnaden för utbildningsinsatserna bör delas mellan arbetsgivaren/-tagaren och staten, dvs. staten bör avsätta medel för denna typ av vidareutbildning.
Universitetens och högskolornas utbildningssatsningar har hittills i första hand inriktas på personer i åldersgruppen 18–25 år. Efter genomgångna utbildningsprogram går studenterna in i sina yrkesroller inom offentlig sektor eller i det privata näringslivet. Därefter sker ytterligare kompetensförstärkning av så kallade högutbildade i första hand genom arbetsgivarens försorg. Så har det sett ut ungefär lika länge som universitetsväsendet funnits.
I dag ser vi ett helt annat behov. Den snabba tekniska utvecklingen inom flera områden och den hårdnande konkurrensen ställer krav på en kontinuerlig vidareutbildning även för högutbildade. Många av de personer som friställts vid storföretagens nerdragningar har befunnit sig i 40–45-årsåldern, med ett stort antal yrkesverk-
45 IT&Telekomföretagen (2015).
231
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
samma år framför sig. Det handlar om helt andra insatser än riktade kurser till vissa grupper i företagen eller olika former av ”executive education”-utbildningar, exempelvis interaktiva distansutbildningar och mer omfattande MOOCs (Massive Open On-line Courses) varvat med campus-baserade inslag.
I Singapore har myndigheten för arbetskraftsutveckling (Workforce Development Agency) gjort ambitiösa satsningar på program för livslångt lärande. Tidigare insatser har främst fokuserat på anställda i små och medelstora företag, men i den nya satsningen ”Skills Future” ligger fokus på individen. I dag får alla singaporianer, drygt 2 miljoner, bl.a. ett kunskapskonto om tretusen kronor att utnyttjas för deltagande i cirka 10 000 ackrediterade kurser. Personer över 40 år, liksom insatser inom prioriterade områden som miljöteknik och avancerad tillverkning, uppmärksammas speciellt. Den ekonomiska ramen har ökat från 3,6 till 6 miljarder årligen under perioden 2015– 2020.46 På längre sikt skulle ett motsvarande system kunna införas i Sverige (se diskussion om socialförsäkringssystemet i kapitel 2).
Genom en sådan insats skulle näringslivets möjligheter till kompetensförsörjning och kompetensförstärkning förbättras markant, samtidigt som Sverige skulle kunna skapa en komparativ fördel och ökad attraktionskraft. Detta bygger givetvis på att de svenska lärosätena håller en internationellt hög kvalitet i sina forsknings- och utbildningsinsatser.
5.8 Utveckla samverkan mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor
5.8.1 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar
Förslag: Rikta de strategiska forsknings- och innovationssats-
ningarna mot de samhällsutmaningar som identifierats i kapitel 4. Säkerställ en bred samverkan mellan olika aktörer och sektorer genom löpande utvärderingar och uppföljningsbara kriterier.
46 Reitberger (2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
232
Sverige behöver en forsknings- och innovationsmodell som i högre grad stärker svenska styrkeområden och kopplar dessa mot dagens samhällsutmaningar.47 Dessa omfattar såväl forsknings- och teknikdrivna som tjänstebaserade, sociala och kunddrivna innovationer.
Enligt OECD (2012) är det viktigt att undvika fragmentering och att strategisk fokusera på prioriterade styrkeområden. Likaså betonar OECD (2016) vikten av fortsatt utveckling av samverkansdimensionen.48 I dag präglas satsningarna i hög grad av ett ”bottomup” perspektiv, vilket bidrar till fragmentering och en risk för inlåsning mot befintliga forskningsområden och branscher.
Dessa bör därför kompletteras med mer efterfrågedrivna insatser. Vinnovas program Utmaningsdriven innovation (UDI) har tydligare fokus mot fyra samhällsutmaningar (hälsa och sjukvård, hållbara attraktiva städer, informationssamhället och hållbar industriell utveckling), men är litet och riskerar därför att få begränsade effekter. Det finns ett tydligt behov av strategiska prioriteringar från nationell nivå och ökad samverkan mellan olika aktörsgrupper med fokus på ett innovativt entreprenörskap. Detta förutsätter långsiktighet, en kontinuerlig utvärdering mot tydliga kriterier och att resurserna koncentreras till de miljöer som uppvisar tillfredsställande resultat.
De nya resurser som avsatts för strategiska innovationsområden (500 miljoner kronor som ska hanteras av Formas och Vinnova) inom regeringens satsning på Testbädd Sverige bör riktas mot samhällsutmaningar där Sverige har potential att göra skillnad samtidigt som näringslivets internationella konkurrenskraft stärks.
47 Med utgångspunkt i pågående satsningar på utmaningsdriven innovation, strategiska forskningsområden och strategiska innovationsområden finns goda förutsättningar att utveckla styrkeområden i linje med EU-kommissionens krav på så kallad ”smart specialisering”. Se Europeiska Kommissionen (2010).48 OECD Workshop i Stockholm, 2015-09-30.
233
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.8.2 Låt universiteten besluta om lärarundantaget
Förslag: Behåll lärarundantaget som generell princip men ge
möjlighet för högskolor och universitet att själva besluta om sin policy vad gäller intellektuella äganderättigheter. Etablera funktioner för kunskapsutbyte nationellt och internationellt. Fördela medel till innovationskontoren baserat på prestanda och ge uppdrag till innovationskontoren att definiera och samla in relevanta data.
För en bredare och djupare samverkan med näringsliv och andra aktörer är intellektuella äganderättigheter en viktig del. I fallet med uppdragsforskning kan det hanteras avtalsmässigt, men det är relevant också i andra sammanhang.
Som redovisats i en underlagsrapport till utredningen finns inga starka skäl att ersätta lärarundantaget med en modell motsvarande den som finns i USA. Däremot skulle man kunna låta universiteten själva bestämma över sin policy vad gäller intellektuella äganderätter precis som i Kanada. Det kräver ändringar i första paragrafen lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345). Dessutom anser vi att det finns starka skäl till ett större sekretesskydd (se nedan).
För att kunna få en uppfattning om hur väl innovationskontoren lyckas är kostnadseffektiv insamling av relevanta data nödvändig. Dessa bör definieras och uppenbara kandidater är patent, företagsetableringar, licensinkomster, licenser, m.fl. samt hur dessa kan relateras till kostnaderna. På det viset kan en nationell databas skapas.
För att lyckas med sitt uppdrag är det viktigare att innovationskontoren har en kritisk massa och rätt kompetens, snarare än att varje högskola och universitet ska ha sitt eget innovationskontor. Därför bör ett delat ägande mellan särskilt mindre högskolor och universitet även fortsättningsvis uppmuntras. Innovationskontorens (liksom samverkansuppgiften som helhet) verksamhet bör – utifrån de definierade kriterierna – utvärderas regelbundet på samma stringenta sätt som vi föreslår för andra främjandeinsatser (se kapitel 6).49Detta utgör därefter grund för medelstilldelning.
49 Vi är medvetna om det förekommer utvärderingar redan i dag av innovationskontoren liksom av andra främjandeåtgärder.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
234
Slutligen är det centralt att innovationskontoren arbetar med en bred palett av moderna och konkurrensutsatta servicealternativ för ökad kommersialisering av forskningsresultat, inklusive företagsänglar, entreprenörskolor, acceleratorer och nya digitala lösningar (t.ex. crowdfunding/sourcing och rådgivning över nätet).
5.8.3 Skapa förutsättningar för sekretesshantering
Förslag: Regeringen bör ta initiativ till en översyn av sekretes-
slagen, så att forskningsresultat och idéer som kommer in till lärosätenas enheter för rådgivning och initial analys/bedömning, och som kan vara föremål för immaterialrättsligt skydd, får ett sekretesskydd. Dessutom bör anställd som planerar att söka immaterialrättsligt skydd, eller kommersialisera redan immaterialrättsligt skyddade idéer, ha en anmälningsplikt till lämplig enhet på lärosätet.
I Innovationsstödsutredningen (SOU 2012:41) konstaterades att det finns brister i offentlighets- och sekretesslagens (OSL) skydd för högskolornas hantering av immateriella resultat. Offentlighetsprincipen syftar till öppenhet och insyn i myndigheters verksamhet. I likhet med statliga myndigheter omfattas universitet och högskolorav offentlighetsprincipen, vilket ligger i linje med förväntningar på spridning av ny kunskap och nyttiggörande av forskningsresultat.
Samtidigt innebär detta att det finns brister i sekretessbestämmelserna för rådgivning och stöd som äger rum vid statliga universitet och högskolor.50 Detta kan skapa problem för innovationskontoren vad gäller möjligheten att skydda de forskningsresultat och idéer som hanteras. Utredningen pekade på att problemet accentueras i de fall rådgivningen äger rum vid ett annat lärosäte än det där idébäraren är anställd, då informationen rör sig från en myndighet till en annan.
En konsekvens av offentlighetsprincipen är att forskare och andra idégivare inom akademin i vissa fall avstår från att exempelvis kontakta innovationskontor och andra kanaler för kommersialisering. Om innovationskontoren öppnas upp även för enskilda innovatörer
50 Det går att inom ramen för gällande lagstiftning hävda sekretess med hänvisning till en enskilds egna intressen, men inte avseende information som genereras inom ramen för forskning.
235
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
så kan frågan bli än mer aktuell. Vi ställer oss därför bakom den tidigare innovationsstödsutredningens förslag att regeringen bör ta initiativ till en översyn av sekretesslagen, så att forskningsresultat och idéer som kommer in till lärosätenas enheter för rådgivning och initial analys/bedömning, och som kan vara föremål för immaterialrättsligt skydd, får ett sekretesskydd. Översynen bör också uppmärksamma behovet av skydd för idéer som kommer in vid samverkan med ett annat lärosäte eller från fristående innovatörer.
Kombinera detta med att införa anmälningsplikt för fakulteten. Detta för att dels stödja den anställde som är på väg att immaterialrättsligt skydda sin idé eller licensiera/sälja sitt patent, dels för att klargöra konsekvenser och förpliktelser för lärosätet.
5.8.4 Öka rörligheten mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder
Förslag: Förändra bedömningsgrunderna i högskoleförord-
ningen så att relevant erfarenhet inom forskning och innovation i andra sektorer tillmäts större betydelse vid lönesättning och vid tjänstetillsättningar av professorer och lektorer inom lärosätena.
En hög grad av mobilitet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor är viktigt för effektiv kunskapsöverföring. Kompetens från näringslivet, exempelvis i form av adjungerade professorer, föreläsare och gemensamma programråd, är några mekanismer som kan bidra till att göra forskningen mer samhällsrelevant. Samtidigt är det en viktig del i nyttiggörandet av forskningen att fler forskare söker sig ut i det privata näringslivet. Inte bara till etablerade storföretag utan också till små innovativa företag med stora tillväxtambitioner.
En av riskerna som forskare behöver ta hänsyn till i beslutet om de ska våga ta steget mot att arbeta i näringslivet, antingen i ett eget företag eller som anställd, är att lärosätena sällan sätter något stort värde på detta arbete vid tillsättningen av tjänster. Även om en forskare bidragit till en kommersiellt framgångsrik innovation väger detta lätt mot till exempel publikationer i vetenskapliga tidskrifter. Detta innebär att om en forskare delar sin tid mellan akademi och näringsliv så kommer det med största sannolikhet att leda till en
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
236
sämre akademisk karriär. Samtidigt kan arbete i näringslivet, liksom inom andra sektorer, mycket väl leda till bättre tillämpad forskning. Men med dagens meriteringssystem är det riskfyllt för forskare att ägna tid åt samverkansuppgiften.
Relevant arbetslivserfarenhet inom forskning och innovation bör tillmätas större betydelse vid lönesättning och vid tjänstetillsättningar inom lärosätena. Det är dock svårt att påverka meriteringssystemet via lagstiftning eftersom lärosätena själva utformar sina kriterier vid urval till befattningar. Förslag har tidigare presenterats på hur meriteringssystemet kan förändras. I SOU 2012:41 föreslogs att högskoleförordningen skulle förändras så det framgår att skicklighet avseende nyttiggörande av forskningsresultat och annan samverkan utgör bedömningsgrunder vid tillsättning av professorer och lektorer.
5.8.5 Skapa incitament för campus-baserade ”kluster”
Förslag: Fördela en andel av basmedlen på basis av tydliga sam-
verkanskriterier för att stimulera högskolor och universitet att aktivt involvera entreprenörer, företag och offentliga aktörer i olika former av samarbeten.
En god samverkansmiljö karaktäriseras av närvaro av såväl stora som små och nya företag på campus. Dessa nya företag bör komma såväl inifrån lärosätena som utifrån. Kluster- eller systembaserade åtgärder som syftar till att stärka länkarna inom ett ”lokalt innovationssystem” bör vara en av utgångspunkterna för mycket av den brobyggande verksamheten. Viktiga aktörer i detta hänseende är innovationskontor, inkubatorer/acceleratorer och holdingbolag. Genom att tillgängliggöra exempelvis rådgivning och fysisk infrastruktur till fler entreprenörer samt små och medelstora företag skapas förutsättningar för innovation i bredare kretsar.
Innovationskontoren har en nyckelroll i universitetens innovationsansträngningar och deras mandat behöver tydliggöras. En framgångsrik matchning mellan, å ena sidan, forskare, innovatörer och uppfinnare med forskningsresultat eller idéer men utan ambitioner om att etablera och driva företag, och, å andra sidan, studenter och andra potentiella entreprenörer eller befintliga företag, kräver rätt
237
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
kompetens. Det är en ledningsfråga att se till att den finns på plats. Detta kan antingen ske inom de akademiska innovationsstödjande systemen eller i samverkan med privata initiativ.
Det är även viktigt att premiera andra initiativ för att stimulera kunskapsöverföring mellan universitet och näringsliv, exempelvis tidiga accelerator, innovativa labbverksamheter, KICs51 och så kallade co-working-areas. ”Things”, som verkar på KTHs campus men är ett initiativ taget utanför högskolans ledning, är ett exempel. PULS (Partners för utvecklingsinvesteringar inom Life Science) i Helsingborg, är ett privat initiativ som kopplar samman forskare inom framför allt läkemedelsutveckling med erfarna personer.
Externa företags satsningar i dessa miljöer bör inräknas i det samverkanskriterium som redogjorts för tidigare. Ett ekonomiskt incitament baserat i tydliga kriterier för utvärdering och samverkan bör styra medelstilldelningen (framtagna innovationer, patent, företagsetableringar, m.m.). Finns tydliga incitament kan det förväntas stimulera att best-practice rutiner etableras.
5.8.6 Öppna lärosätenas innovationsrådgivning i tidiga skeden för flera
Förslag: Möjligheterna att öppna upp de akademiska innova-
tionsstödjande systemen för fristående entreprenörer med kvalificerade idéer behöver ses över. En utredning av konsekvenserna av nuvarande regelverk behöver genomföras. Det bör också övervägas i vilken utsträckning de akademiska systemen kan behöva kompletterande resurser för att klara en sådan utökad uppgift. Innovationskontoren kan vara ett stöd i arbetet.
Under senare år har kritiska röster höjts mot en alltför ensidig satsning på forskning och innovationer inom akademi, trots att flertalet banbrytande innovationer kommer från fristående innovatörer eller befintliga företag (Bourelos 2013, Sandström 2014, Larsson 2015).
51 KICs (Knowledge and Innovation Centers) är ett av EU initierat och medfinansierat initiativ för miljöer som innefattar hela kunskapstriangeln: forskning, utbildning och näringsliv. De är i regel förlagda till universitetsområden.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
238
I dag kanaliseras en förhållandevis stor del av offentligt finansierade rådgivningsinsatser till individer med innovativa idéer i tidiga skeden via de akademiska innovationsstödjande systemen.
Inkubatorer och science parks utgör en del av det övergripande svenska innovationsstödssystemet och huserar en stor andel företag som inte kommer från akademin. Historiskt har dessa ofta haft en stark förankring i något av landets lärosäten. Enligt Almi (2015) har dock akademiinnehållet i företagsidéer som väljs för inkubation sjunkit kraftigt under senare år, både i absoluta och relativa tal. Andelen idéer från fristående innovatörer ligger relativt konstant omkring 30 procent, medan andelen från näringslivet har ökat, både i antal ansökningar och i andel av antagna ansökningar. Utvecklingen är enligt Ejermo (2016) bekymmersam eftersom inkubatorer baseras på ett offentligt åtagande som motiveras av att just idéer från akademin kan ha särskilt stor samhällsekonomisk effekt, samtidigt som de också kan vara förknippade med betydande risker.
Innovationskontoren har i dag ett uttalat uppdrag att bidra till utveckling och kommersialisering av idéer och forskningsresultat från lärosätena, exempelvis genom patentering, licensiering eller företagsetablering. Motsvarande stöd till fristående innovatörer i tidiga skeden tycks däremot vara begränsade. Det är i huvudsak Almis innovationslån som riktar sig till innovativa projekt, men möjligheten att få stöd för kommersialisering är litet om ambitionen inte är att etablera ett nytt företag.
I Innovationsstödsutredningen (SOU 2012:41) påtalades brister som i första hand gällde förankring på ledningsnivå, bristande kompetens, strategier och policyer för hantering av immaterialrättsliga frågor samt ett svagt sekretessskydd. I utredningens betänkande föreslogs ett tydligare innovationsstödjande uppdrag för lärosätena och en ökad finansiering. Mer nyligen föreslogs (SOU 2015:64) att ökade medel för innovationsstöd via Almi och Vinnova huvudsakligen bör kanaliseras genom innovationskontor och inkubatorer. Om innovationskontoren tilldelas den uppgiften måste det klart framgå i uppdragsbeskrivningen.
Det finns skäl att se över möjligheterna att i högre grad öppna den akademiska innovationsrådgivningen även mot fristående innovatörer med idéer av kvalificerad karaktär, exempelvis baserad på ny teknik eller forskning. Detta skulle bidra till att skapa kritisk massa i ärendehantering och förbättrade möjligheter till rekrytering av
239
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
kompetens inom strategiskt viktiga områden, som exempelvis IPR. Samtidigt är det inte helt enkelt att inom ramen för rådande regelverk tillhandahålla rådgivning till juridiska personer som inte har koppling till ett lärosäte.52
5.8.7 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur
Förslag: Ge Vinnova och RISE i uppdrag att se över behovet av
information/kommunikation, samt eventuellt behov av operativt stöd, till entreprenörer, unga och små företag i samband med utnyttjandet av nya och/eller större test- och demonstrationsanläggningar.
Sverige har genom åren gjort omfattande investeringar i fysisk forsknings- och innovationsinfrastruktur. I budgetpropositionen för 2016 lyfter regeringen fram ESS (European Spallation Source), MAX IV och Science for Life Laborator (SciLifeLab) som strategiska satsningarna på forskningens infrastruktur. Vetenskapsrådet har i uppdrag att samordna och finansiera nationell forskningsinfrastruktur och Sveriges medverkan i internationell infrastruktur. För att räknas som en nationell infrastruktur ska den vara öppet tillgänglig för forskare inom området och vara av brett nationellt intresse. Vetenskapsrådet publicerar på sin hemsida ett 70-tal nationella och internationella forskningsinfrastrukturer som fått bidrag för drift av Vetenskapsrådet under 2015. De flesta av dessa infrastrukturer är i drift, andra är under planering.
Parallellt med forskningsinfrastrukturen finns en stor bredd av så kallade test- och demonstrationsanläggningar. Enligt bedömningar finns det i dag drygt 190 anläggningar i Sverige, varav ett hundratal
52 Svenska uppfinnareföreningens (SUF) har tillsammans med Vinnova tagit initiativ till pilotprojektet Innovation för Regional Tillväxt (IRT), för att erbjuda uppfinnare och innovatörer kompetens, finansiering och oberoende rådgivning i tidiga skeden, på motsvarande sätt som lärosätenas Innovationskontor. Syftet är att erbjuda en process för verifiering av idéer och framtagning av ett underlag som sedan kan presenteras t.ex. för patentering eller för potentiella investerare. Det pågår i dag ett arbete för att säkra en långsiktig finansiering av initiativet, som avser att komplettera befintliga strukturer (SUF/SI 2015). Alternativer är att utöka innovationskontorens mandat.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
240
återfinns bland forskningsinstituten inom RISE-koncernen.53 Institutens test- och demonstrationsanläggningar är öppna för såväl näringsliv, forskningsinstitut och lärosäten och har en stor betydelse ur ett innovationsperspektiv.
Universiteten har ett ansvar för lokal/regional infrastruktur och
utrustning. Även inom offentlig sektor finns ofta olika typer av labo-
ratorieutrustning och anläggningar som kan utnyttjas för test och demonstration, exempelvis inom sjukvård och äldreomsorg. I Stockholm identifierades nyligen ett 90-tal anläggningar enbart inom akademi och forskningsinstitut. Ambitionen var att med utgångspunkt i denna kartläggning utveckla metoder och former för ökat utnyttjande framför allt bland små och medelstora företag.
Sammantaget finns det en väl utvecklad forsknings- och innovationsinfrastruktur i Sverige, men det förefaller finnas en outnyttjad potential i användningen av densamma. Trots att cirka 60 procent av RISE-institutens intäkter kommer från näringslivet så är det framför allt större företag, med egen forskning och innovation, som drar nytta av institutens testbäddar. En orsak är de ofta höga kostnaderna för att utnyttja utrustningen och anlita kvalificerade forskare eller tekniker för att analysera resultaten.
För att kunna utnyttja forsknings- och innovationsstrukturen på ett effektivt sätt är det troligt att ett flertal entreprenörer samt unga och mindre företag behöver stöd i planering, genomförande och utvärdering av insatser. I internationella sammanhang har detta behov uppmärksammats, exempelvis genom de så kallade Steinbeiss-stiftelserna vid tyska fackhögskolor. Frågan om att bygga upp motsvarande stödstrukturer inom de svenska universitetens holdingbolag har diskuterats, men någon motsvarande struktur finns inte i dag. Vinnova och RISE (2013) föreslår i avrapporteringen av ett gemensamt uppdrag om tillgängliggörande av test- och demonstrationsanläggningar bland annat effektivare kommunikation om den befintliga infrastrukturen, processer för problemidentifiering, analys och hantering av IPR, samt en modell för finansiering av ökat utnyttjande och utveckling av anläggningarna. 54
53 RISE har tilldelats 100 miljoner kronor av regerings satsning Testbädd Sverige (totalt 845 miljoner kronor).54 Inom RISE finns ett antal helt statliga forskningsinstitut som bedriver en kombination av grundforsk-ning, uppdragsforskning och ren konsultverksamhet på samma plattform. Särskilt inom den senare funktionen kan konkurrenssituation uppstå där små och medelstora riskerar att trängas ut på grund av offentligt subventionerad verksamhet.
241
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
Under senare år har RISE påbörjat ett arbete för att ta fram modeller och processer för utnyttjande av test- och demonstrationsanläggningar, exempelvis i form av avtalsmallar, finansieringsmodeller, bokningssystem, m.m. Inom lärosätena har man ännu inte kommit så långt vad gäller att ta fram motsvarande stödfunktioner för att tillgängliggöra instrument, laboratorier m.m.
Problemet förefaller inte var brist på test- och demonstrationsanläggningar utan snarare hur en större grupp företag ska kunna utnyttja dessa resurser. Vinnova och Rise bör få ett uppdrag att utreda hur informationen till entreprenörer, unga och mindre företag kan förbättras angående möjligheterna att utnyttja dessa anläggningar, samt om det finns anledning att omal lokera stöd (inom befintliga ramar) för att åstadkomma detta. Samtidigt som det är av stor vikt att både stora och små företag utnyttjar den stora potential som finns inom forskningsinstituten och offentlig sektor, är det viktigt att säkerställa att sådan verksam het inte på ett otillbörligt sätt konkurrerar med privata företag som erbjuder likartade tjänster.
5.9 Övriga förslag för att öka forskning och innovation i näringslivet
5.9.1 FoU-avdraget i en internationell jämförelse
Som beskrevs i kapitel 2 har ett antal länder infört innovations- eller patentboxar där främst forskningsintensiva verksamheter i regel beskattas med en bolagsskatt på 5–10 procent. Likaså har en betydande antal länder andra former för att subventionera näringslivets FoUsatsningar.55 Vi anser det bättre att reformera det FoU-avdrag som har funnits sedan början av 2014 än att införa någon form av patent eller innovationsbox.56 Nuvarande regelverk innebär att 10 procent av lönekostnaden för anställda som ägnar sig åt forskning eller utveckling kan dras av ifrån företagens arbetsgivaravgifter. Avdraget har ett tak som uppgår till 230 000 kronor per månad för alla anställda.
55 Se delrapport Entreprenörskapsutredningen (2015).56 För en närmare diskussion om detta, se delbetänkande från utredningen 2015.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
242
Intresset för avdraget har hittills varit relativt stort. Enligt Almega ansökte cirka 2 000 företag om avdraget under 2014. Den största gruppen bland företag som ansökte var konsulter inom teknik, naturvetenskap och management.57
Genom att avdraget har ett tak vänder det sig framförallt till mindre företag. För större företag har avdraget begränsad ekonomisk betydelse. Genom att de större företagen dominerar FoU-investeringarna, skulle det kunna antas att FoU-avdraget inte kan påverka de totala investeringarna i FoU. Det stämmer till viss del. Men en del av de FoU-investeringar som registreras i de större företagen utförs i mindre företag. I SCB (2014) visas att cirka 20 procent av utgifterna för FoU utgörs av konsultkostnader. Ofta utförs FoU i samarbete mellan stora och små företag.
Ett alternativ till nuvarande ordning är att ta bort taket i FoU-avdraget. Detta skulle kunna göras utan ett bortfall av skatteintänkter om subventionsgraden samtidigt sänks. I en reservation till SOU 2012:66 skriver professor Ingemar Hansson att statens nettokostnad för FoU-avdraget skulle bli lika stor om taket slopades samtidigt som subventionsgraden sänktes från 10 procent av lönekostnaden till 2,5 procent. Samtidigt är en subventionsgrad på 2,5 procent låg i ett internationellt perspektiv som visats av OECD. Vi anser därför att FoU-avdraget bör ligga på fem procent av lönesumman.
En sådan förändring av FoU-avdraget skulle självklart gynna storföretagen och missgynna de mindre företagen. Vi menar ändå att förändringen skulle vara motiverad. FoU-avdelningar är relativt trögrörliga över nationsgränser eftersom företagen vill behålla sina viktigaste forskare och utvecklare. Storföretagen är däremot betydligt mer fria att förlägga nya satsningar i regioner och länder där det är mest lönsamt och Sveriges har en mycket låg subventionsgrad jämfört med andra länder.58 I exempelvis Nederländerna går taket vid 14 miljoner euro per år (SOU 2012:66).
Samtidigt bör det understrykas att kostnaderna bara är en del i beslutet när FoU-verksamhet ska lokaliseras. För att Sverige ska vara attraktivt som lokaliseringsland för FoU-investeringar är det även nödvändigt att vi har ledande kompetensförsörjning och forskning inom strategiska områden för näringslivet.
57 http://blogg.almega.se/blog/2015/03/10/ skatteavdrag-for-fou-anstallda-en-solklar-framgang/58 Se www.oecd.org/sti/rd-tax-stats.htm
243
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
5.9.2 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter
Förslag: Utred möjligheterna att stärka små och medelstora fö-
retags möjligheter att få stöd i immateriella rättsfrågor.
En genomlysning av den svenska patentstatistiken genomfördes av Torbjörn Larsson (2016). I underlaget konstateras att frågan om hur stor andel av patentansökningarna till det svenska Patent- och registreringsverket (PRV) som kommer från enskilda individer eller små och medelstora företag inte enkelt kan besvaras med utgångspunkt i befintlig statistik från SCB och PRV.59 Under perioden 2000–2007 minskade enligt en undersökning av SCB det totala antalet patentansökningar kraftigt, från 4 217 till 2 566 ansökningar årligen. Andelen ansökningar från privatpersoner och rörelsedrivande privatpersoner låg däremot relativt konstant på 30 procent. Samtidigt ökade de små och medelstora företagens andel från 47 till 62 procent. En uppskattning baserad på data i PRV:s årsbok 2014 tyder på att andelen ansökning från enskilda låg kvar på cirka 30 procent även 2007–2014, samtidigt som minskningen i antal ansökningar, totalt och för gruppen, fortsatt. PRVs statistik kunde däremot inte svara på frågan hur stor de små och medelstora företagens andel av ansökningarna varit efter 2007.60
Antalet nationella patentansökningar påverkas av ett antal stora företags patentsstrategier. Under perioden 2007–2013 ändrade LM Ericsson, Alfa Laval Corporate AB och Seco Tools sina patentstrategier, vilket bidrog till ett minskat antal nationella ansökningar. Under samma period ökade Scania CV sina patentansökningar i Sverige kraftigt. Intresset för nationella patentansökningar påverkas även av globaliseringen. Att antalet nationella ansökningar minskar kan förklaras av ett ökat intresse för andra marknader än Sverige. Mellan 2007 och 2014 har svenska ansökningar om patent i exempelvis USA (USPTO), Europa (EPO) och Kina (SIPO) ökat kraftigt.
59 Larsson (2016).60 Överlag ligger Sverige väl till när det gäller antal producerade patent och licensintäkterna från immateriella tillgångar är höga. Under 2015 fakturerade enbart Ericsson för 15 miljarder till licenstagare (Jörgenssen 2016).
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
244
För individer och företag med patent finns alltid risken att hamna i tvist angående intrång i patenträttigheter. Ett intrångsmål tar i Sverige i genomsnitt närmare tre år, vilket är betydligt mer än i många av våra grannländer. I Tyskland tar ett intrångsmål igenomsnitt nio månader, i Storbritannien 11 månader och i Nederländerna knappt tio månader. Vanligtvis begär svarande en bankgaranti för täckande av eventuella förluster av försäljningsintäkter under processen. Det innebär att en kapitalsvag part, som en enskild individ eller ett mindre företag, får svårt att utkräva sin rätt.61
Efter många års förhandlingar kommer nu en ny form av europeiska patent att införas, European patent with unitary effect (EPUE). Dessutom kommer ett gemensamt domstolsväsen, Unitary Patent Court (UPC) att införas successivt. Båda systemen har syftat till att sänka kostnaderna för ett gott patentskydd. För större aktörer ser detta ut att lyckas, men för minde företag och individer som bara söker skydd för ett begränsat antal länder kommer kostnaderna troligen att öka väsentligt. Det handlar bl.a. om upprätthållande av patent.
Även om antalet patent i Sverige har minskat i absoluta tal under senare år så tycks andelen patent från enskilda individer och små och medelstora företag öka. Samtidigt är det svårt för en liten aktör utan omfattande finansiella resurser att försvara ett patent vid ett eventuellt intrång. Problemet riskerar att bli ännu mer påtagligt i takt med att andelen internationella patent ökar.
Det finns därför anledning att utreda möjligheterna att stärka de immaterialrättsliga förutsättningarna för mindre företag. Ett antal förslag har tidigare framförts från Sveriges Uppfinnareförening.62Ett alternativ är att utveckla befintliga försäkringslösningar, eventuellt med någon form av statlig garanti, för att öka tryggheten och riskbenägenheten hos individer och mindre företag. En liknande satsning har genomförts i Frankrike, där staten via France Brevets investerat €100 miljoner i ett statligt patentbolag för att hantera dessa frågor. Ett annat alternativ kan vara att erbjuda statligt stöd till svenska individer och företag som hamnar i immaterialrättsliga intrång i tredje land, exempelvis USA, Japan och Kina, på motsvarande sätt som de federala myndigheterna i USA. Eftersom patentintrång
61 Bjurgren m.fl. (2015).62 SUF (2016).
245
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
är en form av ekonomisk brottslighet, har förslag även framförts om att det bör behandlas som brottsmål, som faller under allmänt åtal utan krav på särskilda skäl.63
5.9.3 Underlätta kompetensinvandring
Förslag: Underlätta arbetsplatsinvandring genom snabbare
hantering av ansökningar som backas upp av rekryteringsbehov i svenska företag.
Om det svenska utbildningssystemet inte kan tillgodose behoven av kompetens inom olika områden, så blir det nödvändigt för företag att konkurrera om kvalificerad arbetskraft på den globala marknaden. Detta görs redan och är inget nytt. Stora delar av 1950–1970-talet präglades av arbetskraftsinvandring. Under senare år har behovet av arbetskraftsinvandring åter kommit i fokus i takt med en ökad efterfrågan på kompetens, framför allt vad gäller systemvetare och programmerare.
Enligt Migrationsverket data för perioden 2009–2013 gällde var femte tillstånd för arbetskraftsinvandring (19 procent) yrkesgrupper inom it-området (dataspecialister, datatekniker och dataoperatörer). Men den globala konkurrensen om arbetskraft försvåras av en rad faktorer, bland annat bristen på bostäder i storstadsregionerna, tidskrävande tillståndshantering, svårigheter för medföljande att hitta sysselsättning, mm.64 Migration och den stora flyktinginvandringen under senare skapare delvis möjligheter för att åtgärda kompetensbrist inom vissa områden (se kapitel 4). Men för att detta ska komma företagen till nytta behövs en snabbare hantering av ärenden som avser rekrytering av specifik kompetens.
De särskilda skattelättnader (så kallad expertskatt) för vissa experter/specialister, forskare och andra nyckelpersoner som infördes år 200165 har i genomsnitt resulterat i knappt 600 ansökningar per år, varav ungefär hälften beviljats.66
63 Arnerstål och Wolk (2015).64 Stockholm Business Region (2014).65 Samt från och med 2012 alla med en månatlig ersättning över en viss nivå.66 Enligt en utvärdering som ge nomfördes av Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) 2005 verkade expertskatten inte ha påverkat beslutet att flytta till Sverige och inte heller företagens rekrytering.
Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation
246
5.10 Avslutande kommentar
Sverige står fortfarande starkt som en ledande kunskapsnation. På olika områden kan dock försämringar konstasteras, ibland dramatiska (svensk skola) och ibland gradvisa (citeringar i vetenskapliga topptidskrifter). Vi vill framhålla att just signaler på förändringar måste tas på största allvar innan försvagningarna gått för långt.
Vi har därför presenterat förslag som sträcker sig längs hela kedjan: från skola till kompetensbehov på arbetsmarknaden och näringslivets satsningar på FoU. Utan en stark kunskapsbas rycks förutsättningarna undan för ett innovativt och högförädlande näringsliv. Attraktionskraften för att lokalisera kunskapsintensiva verksamheter i Sverige minskar.
247
6 Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
1
”Det du inte kan hantera skall du låta bli.”
(Sokrates)
6.1 Främjandeinsatser för ökat entreprenörskap och tillväxt
Det görs regelbundet undersökningar av attityder till företagande2 och av företagens tillväxthinder och möjligheter.3 Dessutom gör olika aktörer specifika undersökningar vid behov.4 Syftet är ofta att ta fram beslutsunderlag för nya eller ändrade insatser till stöd för etablering och utveckling av små och medelstora företag på lokal, regional, nationell eller internationell nivå. Med utgångspunkt i ett antal rapporter och kartläggningar redovisar vi nedan hur medborgare, entreprenörer och företagare ser på möjligheter respektive hinder för nyetablering och utveckling av företag, inklusive deras bedömning av vilka insatser som behövs för att stärka förutsättningarna för entreprenörskap och företagsutveckling.
1 Kapitlet baseras på interna underlagspromemorior (Kartläggning av det offentliga främjarsystemet för innovation, entreprenörskap och företagande, Vad behövs för ökat nyföretagande och tillväxt) samt Svenssons (2016) underlagsrapport Kartläggning av det statliga stödets omfattning.2 T.ex. Entreprenörskapsbarometern och Global Entrepreneurship Monitor (GEM). 3 T.ex. Företagarnas (2015) Småföretagsbarometern och Tillväxtverkets Företagens villkor och verklighet (FVoV).4 T.ex. Tillväxtverkets program Gröna marknader, Tillväxtanalys utvärdering av stöd vid internationalisering, Almis tillväxtprogram och regionala kartläggningar, som Det företagssamma Värmland.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
248
Frågan om offentliga insatser för etablering av traditionella s.k. levebrödsföretag ligger inte i fokus för utredningen. Däremot om det handlar om etablering och utveckling av innovativa och potentiella tillväxtföretag. Utgångspunkten är att det i princip är omöjligt att förutsäga i vilka företag och branscher tillväxtförutsättningarna kommer att vara starkast, speciellt med dagens snabba utveckling av nya affärsmodeller och digitala lösningar, vilket talar för generella och inte selektiva främjandeinsatser.
6.1.1 Attityder, information och upplevda hinder
Entreprenörskapet i Sverige ligger på ungefär samma nivå som i övriga Europa, men betydligt lägre än i anglosaxiska länder.5Andelen personer av Sveriges befolkning som kan tänka sig att bli företagare har legat relativt konstant sedan 2005. Däremot är intresset för entreprenörskap stort bland unga, närmare 70 procent kan tänka sig att bli företagare.6 Som visades i kapitel 2 har entreprenörskapet varit inne i en positiv fas sedan ett drygt decennium tillbaka.7Mycket tyder på att attityder till entreprenörskap och företagande grundläggs tidigt och att förebilder är viktig. Vissa satsningar på att öka intresset och kunskapen om företagande hos unga har också gjorts sedan lång tid tillbaka.8
Att starta företag i Sverige tycks enligt ett flertal kartläggningar och studier vara relativt enkelt.9 De behov som lyfts fram i olika studier handlar i huvudsak om att på ett enkelt sätt säkerställa tillgången till relevant information (t.ex. om skatter/moms, hur man startar företag, företagsekonomi, finansiering, m.m). Det är i första hand till släkt och vänner med erfarenhet av företagande som personer vänder sig för att få information omdessa frågor. Även myndigheter, som Skatteverket och Bolagsverket, har stor betydelse.
Tidigare studier visar att efterfrågan på stöd från främjarsystemet framför allt gäller rådgivning, finansiering och kontakter, och att intresset tycks vara störst i specifika skeden, t.ex. i samband med
5 Braunerhjelm m.fl. (2016).6 Braunerhjelm m.fl. (2016) och Entreprenörskapsbarometern (2012). 7 Mellan 2011 och 2014 minskade något enligt GEM (2015), framför allt bland kvinnor, men under 2015 återhämtades ungefär hälften av denna minskning (Braunerhjelm m.fl. 2016).8 Ung Företagsamhet har till exempel varit verksamt sedan 1980.9 Se t.ex. OECD (2015a, 2015b).
249
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
utveckling av innovationer och vid internationalisering. Samtidigt konstateras att behoven varierar mellan företag av olika storlek och i olika regioner eller branscher.10
6.1.2 Överlevnad och tillväxtambitioner
Av alla företag som startas överlever i genomsnitt sju av tio i minst tre år, något fler inom areella näringar, tillverkning och byggverksamhet än inom tjänstenäringarna.11 Beträffande tillväxtambitioner skiljer dessa sig åt beroende på vilken fas företagandet befinner sig i. Omkring tio procent av unga och nyetablerade företag uppger att de har för avsikt att växa sysselsättningsmässigt med fler än 20 anställda de närmaste fem åren.12 Sverige placerar sig i mittfältet jämfört med andra innovationsdrivna länder men har stadigt förbättrat sin position över tid. Enligt Entreprenörskapsbarometern är det omkring en tredjedel av de nyetablerade som avser växa när man inte lägger en restriktion på antal nyanställda.13 När det gäller små och medelstora företag uppger ungefär två tredjedelar av företagen att de planerar att växa. Andelen synes dock ha minskat successivt under den senaste tioårsperioden.14
I en undersökning av mindre företag som tidigare haft stöd från Almi uppgav 56 procent att de hade en tillväxtstrategi. Två tredjedelar av de minsta företagen såg ett mervärde av ett tillväxtprogram med tillgång till expertstöd inom t.ex. internationalisering, marknadsföring, juridik, mm. Om det var offentliga aktörer som förväntades leverera expertstödet framgick inte av undersökningen. Bland företag med över 10 anställda var andelen betydligt lägre, en dryg fjärdedel. I vilken mån detta beror på att företagen saknar tillväxtstrategi eller klarar sig på egen hand är oklart utifrån det underlag vi haft tillgång till.15
10 Tillväxtverkets Företagens villkor och verklighet (FVoV).11 Tillväxtanalys (2013, 2014).12 Notera att GEMs entreprenörskapsvariabel definieras som företag i vardande (0–3 månader) och nyetableringar (3–42 månader) och är inte helt jämförbar med SCBs. 13 Tillväxtverket (2013). Siffrorna är dessvärre något äldre (2011) men en ny Entreprenörskapsbarometer bör komma under 2016.14 Tillväxtverket (2013, 2014).15 Internt arbetsmaterial från Almi Företagspartner AB.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
250
Andra vanliga tillväxthinder, som exempelvis kompetensförsörjning, lagar och regler, faller utanför vad enskilda aktörer i främjarsystemet kan åtgärda och måste hanteras genom förändringar i de generella ramverken för entreprenörskap och innovation nationellt (se kapitel 2).
6.2 De företagsfrämjande aktiviteterna
De offentliga insatserna för att främja företagande och entreprenörskap kan grovt delas in i fem huvudkategorier: Information och rådgivning, offentligt riskkapital, långivning, bidrag och diverse samverkansaktiviteter. I detta avsnitt ger vi exempel på vilka aktörer som är involverade i dessa främjarinsatser och vad insatserna syftar till mer specifikt.
6.2.1 Information och rådgivning
På nationell nivå tillhandahåller många myndigheter information och rådgivning om företagande, handlägger ansökningar, samt erbjuder olika e-tjänster och finansieringslösningar. På uppdrag av regeringen genomför flera av myndigheterna även tidsbegränsade insatser inom prioriterade områden, t.ex. i form av nationella program. Historiskt har dessa ofta riktats till specifika sektorer eller vissa målgrupper, exempelvis unga, kvinnor eller personer med utländsk bakgrund.16 I dag går trenden mot utveckling av mer generella insatser.
Utförandet av insatser för information och rådgivning till individer och företag sker ofta på regional nivå. Det kan vara genom regional representation av statlig verksamhet (t.ex. Almis eller Business Swedens regionala kontor) eller genom andra offentliga aktörer på lokal och regional nivå (t.ex. kommunernas näringslivskontor eller universitetens innovationskontor). En stor del av insatserna sker genom i huvudsak privata eller ideella företagsfrämjare (exempelvis inkubatorer, Drivhus, Coompanion och Nyföretagarcentrum), som
16 Några exempel är Tillväxtverkets uppdrag att främja kvinnors företag, Företagare med utländsk bakgrund, Vård och omsorg och Miljödriven tillväxt.
251
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
främst har offentlig finansiering genom t.ex. tidsbegränsade uppdrag, verksamhetsbidrag eller projekt. I tabell 6.1 visas några av de i huvudsak offentlig finansierade aktörerna i främjarsystemet.
Enklare informationstjänster underlättas i takt med den ökade tillgången till digitala tjänster och en ökad användning av digitala medier i samhället. I dag finns mycket grundläggande information om företagsetablering och utvecklingsmöjligheter tillgänglig via webbplatsen verksamt.se och där pågår ett löpande utvecklingsarbete, exempelvis avseende vissa branscher och regionala förutsättningar. Tillväxtverket har även fått ett nytt uppdrag från regeringen om att utveckla informationen om export- och internationalisering på verksamt.se.17 På sikt bör digitala plattformar kunna ersätta behovet av personlig rådgivning i ett flertal ärenden.
I vissa situationer är sträckan från idé till företagsstart längre. Det kan handla om speciella målgrupper (t.ex. personer med utländsk bakgrund). Här kan utvecklingen av digitala plattformar i kombination med kompletterande personliga rådgivningsinsatser ha större betydelse.
Genom digitaliseringen av främjarsystemet öppnas även nya affärsmöjligheter för privata aktörer. Verksamt.se skulle exempelvis kunna kompletteras med länkar till privata utförare via en separat, privat koordinerad plattform eller på annat lämpligt sätt. Detta skulle bidra till att dels göra systemet mer överskådligt och konkurrensneutralt, dels minska sök- och informationskostnaderna för de som behöver utnyttja olika former av stöd eller kompetensinsatser. Hittills har inte detta varit möjligt att göra inom ramen för verksamt. se, bland annat av konkurrensskäl och på grund av svårigheter för myndigheterna att kvalitetssäkra privata aktörer. Med nya digitala lösningar skapas möjligheter till självreglering genom att kunder och leverantörer kan lämna ömsesidiga utlåtande om kvalitén i relationen, på motsvarande sätt som sker hos exempelvis AirBnB.
17 Regeringen (2016).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
252
Tabell 6.1 Exempel på rikstäckande aktörer för information och rådgivning
2014
Aktör
Starta Driva Växa Beskrivning
Främjande aktörer
Almi Företagspartner Information och rådgivning i alla företagsfaser, 40 kontor i landet Business Sweden Exportrådgivning, kompetensutveckling inom internationalisering CONNECT Mötesplats och rådgivning för entreprenörer/ forskare och investerare Coompanion
Företagsrådgivning mot kooperativa företag, på 25 platser i landet
Drivhuset
Akademinära rådgivning/utbildning till stu-
denter vid flera lärosäten
Enterprise Europe Network
Information och rådgivning om internationali-
sering, EU-regler och EU- finansiering, förmed-
ling av affärskontakter
IFS Rådgivning (Almi)
Affärsrådgivning för utrikes födda (inom Almi)
Industriella utvecklingscentra (IUC)
Driver industriella utvecklingsprojekt med främst SME
Inkubatorer och teknikparker
Infrastruktur för affärsutveckling genom rådgivning, kontor och events, cirka 65 medlemmar i SISP
Innovationskontor Stöd i nyttiggörande av forskningsresultat vid utvalda lärosäten Nyföretagarcentrum Kostnadsfri individuell rådgivning vid företagsstart, cirka 90 kontor som täcker cirka 200 kommuner Kommunala näringslivskontor
Information och (visst) stöd till lokala företag
Resurscentra Lokala/regionala centra med jämställdhetsfokus RISE FoU-samverkan, rådgivning internationalisering av SME Svenska uppfinnareföreningen (SUF)
Lokala/regionala nätverk med mentorer, rådgivning, inspiration mm till uppfinnare och småföretag
Ung Företagsamhet (UF)
Utbildar cirka 20 000 elever i grund- och gymnasieskola i entreprenörskap per år
253
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Myndigheter
Arbetsförmedlingen Hjälp att få affärsidé prövad, ansöka om starta eget-bidrag Energimyndigheten Lån, teknisk kompetens, marknadskännedom och affärsutveckling inom energiområdet Jordbruksverket Kompetensutvecklingsstöd
Kommerskollegiet Ombudsman vid handelshinder i utlandsaffärer Skatteverket Kostnadsfri information till blivande/nya företagare Tillväxtverket Informationsinsatser t.ex. verksamt.se, starta-eget-dagar, startlinjen, ofta i samverkan med andra Vinnova Information kring EU-program för forskning och teknikutveckling
Källa: Tillväxtverket (2015a).
Det finns få gedigna effektutvärderingar av rådgivningsinsatser, vilket gör det svårt att veta hur insatserna ska utformas. I Sverige genomförde Tillväxtanalys en utvärdering av ett urval av rådgivningsinsatserna och fann positiva effekter på förädlingsvärde och sysselsättning i vissa fall.18 Samtidigt var resultaten svåra att generalisera och någon entydig slutsats om de enskilda rådgivningsinsatserna var samhällsekonomiskt motiverade drogs inte.
En forskningsöversikt som publicerats av Tillväxtanalys visar att resultaten av rådgivningsinsatser inte är entydiga. Studier i Storbritannien visar att insatserna oftast inte är försvarbara ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Samtidigt finns det utvärderingar från USA som visar på starka resultat. Studierna visar också att utfallen kan bero på enskilda rådgivare och när insatsen vidtas. Vidare verkar rådgivningen fungera bättre då den levereras av privata aktörer och den offentliga institutionen fungerar som intermediär.19 Enligt Almi beror utfallet av en insats på hur väl koordinerade rågivnings- och stödinsatserna är. Rådgivning leder till en bättre diagnos av företagets behov och insatsen kan då levereras på ett mer träffsäkert sätt av främjandeorganisationen.
18 Tillväxtanalys (2014a). 19 Tillväxtanalys (2011a).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
254
I Sverige erbjuder sedan ett antal år framför allt Vinnova och Tillväxtverket checkar som kan användas för att köpa olika typer av rådgivningsinsatser. Vissa checkar förmedlas via lokala och regionala aktörer, som regionalt tillväxtansvariga, Almi, Coompanion och IUC, och kan användas för att köpa rådgivning från privata eller offentligt finansierade aktörer. Viss grundläggande rådgivning sköts av de offentliga aktörerna själva. Inom Almi finns bland annat IFS Rådgivning, till företagare med utländsk bakgrund. En stor del av Almis rådgivning till företagare i tidiga skeden har skötts av lokala Nyföretagarcentrum, men är för närvarande under omförhandling.
6.2.2 Riskkapital
Aktörer som erbjuder finansiering i form av offentligt riskkapital (ägarkapital) har etablerats vid olika tidpunkter och med delvis olika syften. Detta har medfört att de ofta haft fokus på specifika målgrupper, utvecklingsfaser eller behov. Stiftelsen Industrifonden etablerades redan 1979. Under finansmarknadskrisen inrättades ytterligare två nya fonder, Fouriertransform AB (2008) och något senare Inlandsinnovation AB (2011), med fokus på fordonsindustri respektive norra Sverige. Dessa är för närvarande under omorganisation (se nedan). I dag är det Industrifonden och dessa två fonder som tillsammans med Almi Företagspartner (via Almi Invest20) är mest aktiva inom det statliga riskkapitalområdet. Dessutom planeras för närvarande inrättandet av två nya riskkapitalfonder, med delfinansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), en holdingfond21 och en grön fond.22
Under senare år har det offentliga systemet för riskkapitalförsörjning kritiserats för att vara svåröverskådligt och delvis överlappande. För att koncentrera statens insatser i tidiga skeden och till segment med behov av marknadskomplettande finansiering beslutade regeringen i budgetpropositionen 2012 att slå ihop det statliga bolaget
20 Medfinansierade av ERUF och regionala aktörer. 21 Syftet är att tillhandahålla riskvilligt kapital framför allt i start- och expansionsfas i små och medelstora företag, samtidigt som man skapar nya svenska VC-fonder. Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska Investeringsfonden (EIF) och svenska offentliga aktörer bidrar med vardera 200 mnkr. 22 Syftet är att bidra med ägarkapital till start- och expansionsfas i små och medelstora företag med affärsidéer som har en koldioxidreducerande effekt. ERUF ska bidra med cirka 325– 350 mnkr och svenska offentliga aktörer med ett motsvarande belopp.
255
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Innovationsbron AB med Almi Företagspartner AB. Samtidigt aviserades ett närmare samarbete mellan Industrifonden och Fouriertransform. Sedan dess har Inlandsinnovation och Fourier transform
fått ett utvidgat investeringsmandat.
För att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till regeringens målsättningar genomförde Riksrevisionen 2014 en granskning av statliga bolag och stiftelser med uppdrag att förbättra tillgången till kapital för privata företag.23 I rapporten konstaterades att det totalt finns cirka 10 miljarder kronor i statliga medel, exklusive Sjätte AP-Fonden24, avsatt för investeringar i ägarkapital. Hälften av medlen har tillkommit under de senaste fem åren. Sammanlagt svarar aktörer med begränsning till vissa branscher eller geografiska områden för närmare 60 procent av riskkapitalutbudet. Över 40 procent av kapitalet investeras i företag i expansionsfas eller i mogna företag, där flertalet privata aktörer är aktiva, medan företag i såddfas endast erhöll 0,2 procent (figur 6.1).25
Figur 6.1 Statliga aktörers investeringar i olika faser
(exklusive Sjätte AP-fonden), procent
Källa: Riksrevisionen (2014).
23 Riksrevisionen (2014).24 Sjätte AP-Fonden har ett fondkapital för investeringar på riskkapitalmarknaden motsvarande drygt 20 miljarder. Deras uppdrag har dock ändrats med tiden, från investeringar i onoterade bolag i tidiga faser till att skapa hög avkastning på fondens kapital. I dag görs deras investeringar huvudsakligen i tillväxtorienterade och mogna nordiska företag.25 Synpunkter har framkommit i expertgruppen att Riksrevisionen syftar på en ännu tidigare fas än sådd vilket påverkat fördelningen.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
256
Utöver de statliga aktörerna ovan så lyfter Riksrevisonens granskning fram universitetens holdingbolag och deras roll som rådgivare och investeringspartner i tidiga faser när det gäller kommersialisering av forskningsresultat. Holdingbolagen arbetar i varierande utsträckning med såddfinansiering.26 Riksrevisionen påpekade dock att holdingbolagens verksamhet totalt sett är marginell i förhållande till det övriga statliga riskkapitalsystemet.
Enligt Riksrevisionens kartläggning finns det ett antal inneboende målkonflikter i regeringens riktlinjer. Samtidigt som statens marknadskompletterande insatser ska öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsskeden, så lägger regeringen stor vikt vid att kapitalet allokeras till vissa geografiska områden eller branscher. Likaså finns uttalade ambitioner om att avkastningskraven ska sättas på låg nivå, samtidigt som statliga aktörer ska agera på lika villkor med privata aktörer, vilket i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål. Av Riksrevisionens granskning framgår även att det fortfarande förekommer flera fall av överlappande verksamheter, exempelvis genom fokus på vissa geografiska områden, vissa branscher och/eller vissa faser i företagens utveckling.
Aktuella satsningar
I mars 2015 gav regeringen utredaren Hans Rydstad i uppdrag att kartlägga och analysera utbud av och efterfrågan på statliga finansieringsinsatser för små och medelstora företag. Den 17 juni 2015 överlämnades utredningens betänkande till regeringen. Utredaren konstaterade att för den stora majoriteten av företag var finansie ringssituationen acceptabel.27 Fokus i utredningen lades därför på områden och företag där potentialen bedömdes vara stor och innovationsgraden eller teknikhöjden betydande, men risknivån högre, kapitalbehoven större och projekten mer svårbedömda. Några av de vägledande principerna var att modellen skulle vara enkel ur ägarens perspektiv, möjliggöra såväl mångfald som specialisering ur kundens perspektiv, en riskdelning genom saminvestering med privat kapital samt en förstärkning i tidiga faser för att säkerställa att hela finansieringskedjan fungerar.
26 Vissa lärosäten har egna investeringsfonder i samarbete med andra offentliga aktörer. Störst av dessa är KTH Seed Capital och Chalmers Innovation Seed Fund.27 SOU (2015:64).
257
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Utredningens förslag innebar att de statliga riskkapitalbolagen Fouriertransform och Inlandsinnovation skulle göras om till en ny så kallad fond-i-fond med ett kapital om totalt 3 miljarder kronor (Fondinvest AB). Fonden skulle investera högst 50 procent i innovativa tillväxtföretag, i finansieringsintervallet 5–50 miljoner kronor, genom ett antal underliggande fonder med en storlek om cirka 500–1 000 miljoner kronor vardera. Denna fond-i-fond lösning kompletteras med en demonstrationsanläggningsfond på 1,5 miljarder kronor, den så kallade gröna fonden (700 miljoner kronor) som planeras inom ramen för EUs strukturfonder, en mikrofond (400 miljoner kronor) och en garantifond för förstärkning av banklån i intervallet 2–20 mnkr till små och medelstora företag. Detta är den huvudsakliga strukturen på förslaget. Utredningen föreslog även ett ökat anslag till Almi med minst 100 miljoner kronor årligen för förlusttäckning och ökade verifieringsbidrag till innovationskontor och inkubatorer via Vinnova. Förslaget var även att innovationskontor och inkubatorer skulle certifieras av Almi för beredning av innovationslån.
Den 14 mars 2016 presenterades regeringens förslag till ny struktur för riskkapitalinsatser i företag i hela landet.28 Ambitionen var att skapa en flexibel struktur och minska inlåsningar till vissa branscher och geografiska områden. Förslaget byggde i huvudsak på Hans Rydstads utredning och innebar inrättandet av ett nationellt utvecklingsbolag med uppdrag att investera indirekt i företag genom privat förvaltade fonder (s.k. fond-i-fond). Detta resulterade, efter beslut i riksdagen den 1 juli 2016, i etableringen av det statliga bolaget Saminvest AB. De statligt ägda aktiebolagen Fouriertransform AB och Inlandsinnovation AB ska inordnas i koncernen, men långsiktigt avvecklas. Förslaget innehöll även etablering av en demonstrationsanläggningsfond för mindre företag och en satsning på lokala såddfonder med fokus på företag i innovativa miljöer.
Regeringen föreslog däremot till skillnad från utredaren att de medlen som avsätts ur Europeiska regionala utvecklingsfonden för en grön investeringsfond och en fond med syfte att investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder under perioden 2014–2020, inte bör förvaltas av den nationella utvecklingsfonden. Förslagen om garantisystem för att stödja bankernas utlåning resulterade i ett för-
28 Regeringen (2016a).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
258
djupat uppdrag till Almi Företagspartner AB.29 Vad gäller ökade medel för verifiering och innovationslån avsåg regeringen att återkomma.
Analys av fortsatta utvecklingsbehov
Inom ramen för denna utredning har Roger Svensson analyserat det svenska främjandesystemet i underlagsrapporten Det svenska inno-
vations och företagsstödet. I den sammanfattar han forskningsläget
kring vad som fungerar när det gäller offentligt riskkapital och i vilken utsträckning det svenska systemet är utformat efter dessa kunskaper.30
Den stora utmaningen vid statliga riskkapitalsatsningar är att dessa inte tränger ut privata investeringar. Det finns både förmögna privatpersoner, så kallade affärsänglar, och riskkapital eller VC-bolag som investerar i onoterade företag. För att försäkra sig om att staten agerar mer som en komplementär investerare rekommenderas att staten går in i tidiga skeden, där privata investerare upplever att risken är för stor. En väg att garantera att satsningarna inte sker i alltför sena skeden är att sätta ett tak på de offentliga investeringarna i enskilda bolag. Svensson menar att detta tak bör ligga på mellan 5 och 10 miljoner kronor. Vidare visar Svenssons forskningsgenomgång att de offentliga satsningarna bör matchas av privat kapital. Staten bör aldrig stå för mer än 50 procent av satsningen. Avkastningskraven på det statliga riskkapitalet har stor betydelse. Om avkastningskraven sätts i nivå med den privata marknaden kommer det statliga riskkapitalet att tvingas in i senare skeden. Svensson menar att den modell med asymmetrisk riskspridning som föreslogs av Hans Rydstad har visat sig mest lämplig (SOU 2015:64).31
En avgörande fråga när det gäller statliga riskkapitalsatsningar är vilket behov som finns av kompletterande kapital. Sådana bedömningar är alltid svåra att avgöra. Finansieringsbehovet varierar med konjunkturen och det går heller inte att utgå ifrån enkätundersökningar av finansieringsbehov. I en marknadsekonomi bör det alltid finnas företag som inte får den finansiering de vill ha eftersom de ras affärsidéer inte är tillräckligt bra. Tillväxtverket gjorde under förra året en
29 Kritik har riktats mot att denna fråga inte utreds av en oberoende aktör. 30 Svensson (2016).31 Enligt uppgifter till utredning planerar Saminvest att frångå asymmetrisk riskspridning vilket – om det är korrekt – är ett gravt misstag.
259
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
bedömning av det samlade finansieringsgapet till 600–900 miljoner kronor årligen.32 Men metoden de använder för beräkningen kritiseras av Roger Svensson, som pekar på att Tillväxtverket utgår från 2007, som var ett toppår.33
Det kan också ifrågasättas om det är relevant att tala om ett generellt finansieringsgap i Sverige. Kapitalbehovet kan skilja markant mellan branscher och olika regioner. Svensson konstaterar i sin genomgång att affärsänglar ofta investerar lokalt och att många av dem finns runt Stockholm. Även de privata VC-bolagen fokuserar på Stockholmsområdet. Utbudet är alltså betydligt större i storstadsregionerna, men så är också efterfrågan.
Vidare är det privata riskkapitalet fokuserat på ett fåtal branscher. Utländska och svenska privata VC-fonder investerade 95 respektive 90 procent av sitt kapital inom IT- och Life-science 2014.34
Givet fördelningen av det privata riskkapitalet på branscher och regioner skulle det kunna antas att behovet av offentligt kapital är störst i glesbygd och i mer traditionella branscher. Samtidigt har det statliga VC-bolaget Inlandsinnovation haft svårt att placera allt sitt kapital. Fonden får placera i hela Norrland samt Värmlands och Dalarnas län. Vid årsskiftet 2015/16 hade Inlandsinnovation endast investerat 41 procent av sitt kapital. Totalt är det endast 46 procent av det statliga VC-fondernas kapital som är investerat. Av detta drar Roger Svensson slutsatsen att det ”är svårt att tro att det skulle råda brist på VC-finansiering i Sverige med så stora kassor”.35 Vi ser i den här utredningen heller inget behov av ytterligare statliga riskkapitalsatsningar. Detta gäller särskilt som två nya EU-finansierade fonder är på väg att introduceras.36
Även om vi inte ser något behov av att tillföra ytterligare statligt riskkapital, finns det ett utrymme för att förbättra effektiviteten i de existerande insatserna. Forskningen har visat att offentliga riskkapital satsningar är mest effektiva när de kombineras med privat kapital. Vi förordar också en modell med differentierad riskpremie som Hans Rydstads utredning föreslår.
32 Tillväxtverket (2015b).33 Svensson (2016).34 Tillväxtanalys (2015a).35 Svensson (2016). 36 Den gröna fonden och holdingfonden som tidigare nämnts.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
260
Vidare är det tveksamt om statliga VC-bolag ska tillåtas investera mer än 10 miljoner kronor i enskilda företag. Som Riksrevisionen visade gick mindre än 30 procent av det statliga riskkapitalet till sådd- eller startfasen. Med ett tak för investeringarna kommer kapitalet att på ett naturligt sätt styras till tidigare faser.
6.2.3 Lån och garantier
Svensk lånefinansiering
För svenska småföretag är lånefinansiering från banker den viktigaste externa finansieringskällan.37 Den största offentliga långivaren i Sverige är Almi Företagspartner AB, som har sitt ursprung i de ideella företagarföreningar som bildades runt om i landet under 1940- och 1950-talet. Sedan 1994 bedrivs verksamheten i aktiebolagsform, med ett statligt ägt moderbolag och regionala dotterbolag som ägs till 51 procent av moderbolaget och till 49 procent av regionala aktörer, exempelvis landsting eller regionförbund. I koncernen ingår även Almi Invest och IFS Rådgivning, som erbjuder riskkapital och rådgivning.
Almis huvudsakliga uppgift enligt verksamhetsparagrafen i bolagsordningen är bl.a. att stärka det svenska näringslivets utveckling och verka för en hållbar tillväxt samt medverka till att utveckla och finansiera små och medelstora företag. Almi ska för detta ändamål erbjuda tjänster inom rådgivning och finansiering i huvudsak riktat till företagare och företag med lönsamhets- och tillväxtpotential. Finansieringstjänsterna ska innefatta både lån och ägarkapital.
För att
kompensera för den högre risken och inte kon
kurrera med den privata
marknaden tar Almi ut en ränta som ligger över genomsnittlig bankränta.
Beroende på behov finns en rad olika typer av lån; företagslån (topplån) till företag i alla faser, branscher och regioner, mikrolån på maximalt 250 tkr till nystartade företag under 10 anställda, tillväxtlånpå minst 250 tkr och exportlån. Sedan 2005 kan Almi även bevilja innovatörer och teknikbaserade företag så kallade innovationslån (villkorslån) för innovativa projekt.38
37 Se diskussion i Svensson (2016).38 Liknande lån erbjöds fram till 2004 av Stiftelsen Innovationscentrum (SIC) och Nutek. Lånen har en mjukare karaktär, med förutsättningar att avskrivas helt vid ett misslyckande.
261
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Almis utlåningsvolym har expanderat kraftigt under senare år, dels i samband med finanskrisen 2009, då Almi fick 2 mdr kr ytterligare från regeringen, dels genom tillväxtlånen med kreditgarantier från Europeiska Investeringsfonden (EIF) under 2015. Vid utgången av 2015 uppgick den totala lånestocken till 4,6 miljarder och nyutlåningen till 3,2 miljarder (figur 6.2).
Figur 6.2 Almis nyutlåning 2015 (miljoner kronor)
Källa: Egen bearbetning av data från Almi Företagspartner.
Almis investeringar sker efter en bedömning, som bl.a. baseras på bärkraften i idén, företagets framtidspotential och entreprenörens eller företagets förmåga att utveckla och ta tillvara idén eller investeringen. Utvärdering av innovationslån görs i regel inom Almi, men vid behov anlitas expertkompetens. Kreditgivningen sker ofta i samverkan med andra kreditgivare och bankerna är en viktig samarbetspartner. Almis andel av lånen varierar, men kan i vissa fall uppgå till cirka 50–80 procent.
Norrlandsfonden är stiftelse som bildades 1961 för att främja nyetablering, utveckling och expansion av norrländska företag, men får i dag inget driftsstöd från staten. Fonden erbjuder topplån, konvertibla skuldebrev och borgensåtagande till små och medelstora företag i de fem Norrlandsländen, men stiftelsen har inga övriga res-
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
262
triktioner vad gäller faser, branscher eller storlek. Fonden tar, liksom Almi, en högre räntesats än bankerna, men normalt går den inte in med mer än en fjärdedel av finansieringsbehovet. Under 2015 beviljades 264 miljoner i krediter och 179 miljoner i lån, och den totala lånestocken uppgick till 900 miljoner. Liksom för Almi backas Norrlandsfondens lån sedan januari 2016 upp av kreditgarantier från EIF.
Inom ramen för det regionala anslaget 1:1 erbjuder även vissa länsstyrelser, regionförbund och regioner såddfinansiering i form av bidrag eller villkorslån. Finansieringen skiljer sig markant mellan olika län beroende på hur anslaget fördelas och hur länen prioriterar.
En orsak till att företagen föredrar lånefinansiering före externt aktiekapital (riskkapital) är att långivare normalt kräver lägre riskpremie, eftersom de har företrädesrätt till tillgångar om bolaget skulle gå i konkurs. En annan orsak är att ägaren inte förlorar kontrollen över företaget.
Analys av utvecklingsbehov
För flertalet företag är tillgången till finansiering inget problem. Enligt Tillväxtverkets enkät Företagens villkor och verklighet 2014 anser ungefär var tionde företag att tillgång till lån och krediter är ett stort tillväxthinder. Men andelen har ökat från åtta procent 2008 till tolv procent 2014. Detta överensstämmer med resultaten från en ESO-rapport (Bornefalk 2014), som konstaterar att möjligheterna att få banklån försämrats sedan finanskrisen 2008, i synnerhet för mindre och nystartade företag. En förklaring kan, enligt Svensson (2016) vara de högre kapitaltäckningsreglerna enligt Basel III som gjort att många banker minskat utlåningen till småföretag eller höjt sina räntor för dessa. Men det är fortfarande oklart hur hårt detta slår.
Svårigheter att identifiera och utvärdera lovande projekt orsakar enligt teorin om asymmetrisk information betydande sök- och transaktionskostnader för externa finansiärer. Detta kan resultera i en brist på finansiering, speciellt för unga, nystartade företag som saknar betalningshistorik, och innovativa företag, som baseras på svårvärderade immateriella tillgångar. När osäkerheten är stor och det är svårt för privata investerare att få en uppfattning om riskerna, samtidigt som de potentiella samhällsekonomiska vinsterna kan vara
263
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
omfattande (t.ex. i innovativa projekts tidiga skeden), kan det därför enligt teorin vara motiverat att offentliga aktörer går in med finansiering. Detta blir speciellt viktigt när det gäller investeringar i FoU eller innovationsprojekt, som förväntas generera stora positiva spridningseffekter.
Samtidigt tycks det vara just i tidiga skeden och bland innovativa företag som finansieringsbehoven fortfarande är mest problematiska. Det har därför framförts argument för att öka Almis satsningar på innovationslån i tidiga skeden. Dessa mjuka villkorslån utgör nästan en form av bidrag, men fyller en viktig marknadskompletterande roll i dessa faser.
Kredit och lånegarantier
För att banker och andra finansiella institutioner ska tillhandahålla kort- och långsiktiga lån är det viktigt att företagen har tillgångar som kan ligga som garanti för lånen. Kredit- eller lånegarantier är därför ett kompletterande instrument som offentliga aktörer kan erbjuda för att underlätta finansiering i företag som inte kan leva upp till de krav på säkerhet som ställs av långivare.
Enligt Roger Svenssons (2016) underlagsrapport är de kreditgarantier till svenska små och medelstora företag som erbjuds främst genom Almi och Norrlandsfonden, tillsammans med deras topplån, närmast att likna vid de lånegarantier som banker erbjuder i andra länder. Ett utmärkande drag är att dessa lån är förenade med sämre säkerhet än vad som gäller för reguljära banklån. För att främja export och internationalisering gav Exportkreditnämnden (EKN) under 2015 ut cirka 90,1 miljarder i nya garantier, och Svensk Exportkredit (SEK) hade en nyutlåning på cirka 104,6 miljarder. Men endast en mindre del av dessa belopp gick till små och medelstora företag i Sverige. Hans Rydstad föreslog i sin utredning (SOU 2015:64) ett nytt lånegarantisystem, som skulle ligga under det statliga paraplybolaget (i dag Saminvest AB). Förslaget mötte dock kritik från flera remissinstanser, bland annat från bankerna. I dag tycks unga företag och företag på landsbygden i Sverige uppleva att tillgången till krediter är ett större tillväxthinder än vad övriga företag gör (Svensson 2016).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
264
Program för kreditgarantier finns sedan många år i flertalet OECD-länder. Empiriska resultat visar på tveksamma resultat av lånegarantiprogram. Enligt Svensson (2016) kan en förklaring vara att eftersom staten tar på sig en stor del av risken minskar incitamenten för låntagare och långivare att vara aktsamma. Han lyfte bland annat fram en studie av franska lånegarantier (SOFARIS), som konstaterade att nystartade företag visserligen växte snabbare, men att risken för konkurser ökade signifikant. Det avtal om kreditgarantier som Almi och Norrlandsfonden tecknat med EIF kommer troligen att leda till ökad utlåning, men det finns även en risk för ökat risktagande och ökade kreditförluster.
6.2.4 Bidrag och projektmedel
Det är i dag svårt att få en överblick över omfattningen av det offentliga stödet i form av bidrag till företag och innovationsprojekt. Det finns ett stort antal myndigheter, stiftelser, statliga bolag och andra offentliga aktörer som erbjuder olika program eller insatser med inslag av bidrag. Senare i detta kapitel (avsnitt 6.3.2) görs ett försök att identifiera kostnaderna för olika typer av insatser. Där konstateras att omfattningen är helt beroende av vad som definieras som stöd. I vår kartläggning hamnar stödnivån på mellan 2,8 och 11,3 miljarder per år. Då ingår t.ex. inte det statliga FoU-stödet vara cirka 5 miljkrader (av 32 miljarder) årligen går till näringslivet. Av detta får små och medelstora företag cirka 20 procent eller 1 miljard, vilket är lågt i internationella jämförelser där nivån brukar ligga på 40–70 procent.39
Under senare år har flera myndigheter tillämpat fördelning av bidrag genom olika checksystem. Det har oftast gällt utvecklingsstöd eller rådgivningsinsatser, exempelvis inom innovation, affärsutveckling, immateriella rättigheter, internationalisering, mm. Det handlar om begränsade insatser, ofta maximerade till 100 tkr. För att komma nära marknaden hanteras medlen i regel via regionala aktörer. Ett exempel på detta är Vinnovas innovationscheckar, som hanteras via Almi, IUC och Coompanion, och Tillväxtverkets affärsutvecklingscheckar, som fördelas via regionala partnerskap bestående av exempelvis kommuner, länsstyrelser och Almi. Det är ett system som kan vara förenat med betydande administrativa kostnader i för-
39 Svensson (2014).
265
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
hållande till de mindre stödbelopp som erbjuds.40 Energimyndigheten har tidigare erbjudit affärsutvecklingslån (villkorslån) och tillväxtlån till mindre företag inom energiområdet, men dessa har fr.o.m. år 2015 ersatts av bidrag med begränsad royalty.
En annan typ av bidrag utgörs av finansiering av projekt inom prioriterade områden. Det gäller exempelvis Vinnovas innovationsprojekt inom strategiska kunskapsområden41, samhällsutmaningar och internationella samarbeten (t.ex. Eureka), och Tillväxtverkets projekt för kommersialisering av energi- eller miljöteknik. Dessa projektansökningar hanteras ofta av myndigheterna själva, vanligen i samverkan med externa programråd eller referensgrupper.
Vissa regionala företagsstöd (statligt stöd för att främja små och medelstora företag, statligt stöd till regionala investeringar och transportbidrag) som hanteras av Tillväxtverket och aktörer på regional nivå (landsting, länsstyrelser och regionförbundet i Kalmar län) har sitt ursprung i regional tillväxtpolitik42 snarare än i näringspolitik och förutsätter att företagen finns i vissa utpekade geografiska områden.43
De flesta bidrag oavsett om det gäller utvecklingscheckar eller projektfinansiering, är villkorade på olika sätt. Dessutom får mottagaren vanligen bidra med egna medel, ofta 50 procent av beloppet.
Som tidigare konstaterats kan det vara motiverat för offentliga aktörer att lämna finansiellt stöd i situationer där marknaden inte kan förväntas fungera optimalt. Asymmetrisk information och positiva spridningseffekter (spill-over effekter) innebär enligt teorin att det kan finnas behov av att stimulera till exempelvis FoU, innovativa projekt och nystartade företag genom olika former av finansiering.
En nackdel med bidrag är att de är relativt dyra att administrera. Enligt en beräkning av Hansson (2009) måste bidrag riktade till företag generera 3–4 gånger så mycket i ökad förädlingsvärde hos mottagaren för att vara samhällsekonomisk effektivt. Samtidigt riskerar offentliga aktörer, även då man kräver 50 procents medfinansiering från mottagaren, att finansiera insatser som ändå hade genomförts.
40 Länsstyrelsen i Stockholm har exempelvis avstått från att ta emot Tillväxtverkets förfrågan om hantering av digitaliseringscheckar av detta skäl. 41 Dessa avser sektorer eller områden som Vinnova definierat som strategisk tviktiga och ska inte förväxlas med strategiska innovationsområden.42 Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1, utg. omr. 19, bet 2007/08: NU2, rskr. 2007/08:99).43 Gäller främst regionalt transportbidrag och regionala investeringsstöd.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
266
Det har även framkommit kritik mot svårigheten att följa upp effekterna av offentliga program i Sverige.44 Det handlar bland annat om svårigheten att mäta spridningseffekter och samhällsekonomiskt utfall, svagheter i målformulering, outvecklade utvärderingsmetoder, samt brist på statistik och data. Vi återkommer till dessa problem längre fram i kapitlet.
6.2.5 Samverkansaktiviteter
Under senare år har det blivit allt vanligare, framför allt inom innovationspolitiken, att utveckla olika typer av samverkan. Vinnova arbetar för att koppla samman näringsliv och akademi tätare inom områden av relevans för svensk konkurrenskraft (exempelvis etablering av olika centrumbildningar), ge stöd för att genom samverkan mellan akademi, näringsliv och offentliga aktörer utveckla regionala styrkeområden (exempelvis Vinnväxt) och stimulera konkreta samverkansprojet (exempelvis kring samhällsutmaningar och strategiska innovationsområden). Tillväxtverket har under ett antal år genomfört insatser för att stötta regionala aktörer i utveckling av regionala styrkeområden (exempelvis klusterprogram och stöd för utveckling av regionala strategier för smart specialisering45).
En ambition är att underlätta för framför allt små företag och entreprenörer att komma i kontakt med offentliga aktörer, forskare, företagskunder eller privata investerare (exempelvis venture capitalbolag eller affärsänglar). För att säkerställa att samverkansplattformarna utgår i från konkreta behov hos deltagande företag har många så kallade klusterorganisationer infört medlemsavgifter i syfte att stärka företagens engagemang och möjligheter till styrning av verksamheten.
Etableringen av samverkansplattformar innebär att finansiella bidrag inte lämnas till enskilda företag, men att dessa har möjlighet att dra nytta av de aktiviteter som genomförs inom ramen för plattformarna. Finansieringen går ofta till regionala organisationer (inkubatorer, science parks, klusterorganisationer, m.fl) för att driva plattformen (processledning) och initiera gemensamma aktiviteter (för t.ex. studieresor, utbildningsinsatser och gemensamma forskningsan-
44 Se bl.a. utredningens underlagsmaterial, Tillväxtanalys (2016) och Riksrevisionen (2016a).45 Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (RIS).
267
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
sökningar). Historiskt har samverkan ofta inletts med t.ex. satsningar på ökad kompetensförsörjning i en region, men i takt med att förtroendet mellan deltagare ökat har även konkreta utvecklingssamarbeten inletts.
Olika former av spridningseffekter motiverar varför offentliga aktörer ska bistå en utveckling som kan leda till exempelvis nya kluster, branscher eller regionala styrkeområden. För en enskild entreprenör kan det vara lättare att etablera sig om det finns andra entreprenörer på plats. Då ökar även möjligheterna att attrahera kompletterande resurser, exempelvis investerare, kompetent arbetskraft och intermediärer (som specialiserade advokater eller konsulter). Därför kan det vara motiverat för offentliga aktörer att gå in som katalysatorer i tidiga skeden. När området nått en viss kritisk massa är involvering av offentliga aktörer inte lika motiverat. Det är däremot svårt att säga hur lång tid detta kan ta, eftersom det kan handla om processer som löper över många år eller till och med decennier.46
I Norra Mellansverige (Dalarna, Värmland och Gävleborg) genomfördes inom ramen för förra periodens regionalfondsprogram projektet Systematic Leadership and Innovative Management (SLIM). I projektet ingick bland annat försök till utvärderingar av klustersatsningar med hjälp av en rad kompletterande uppföljningsmetoder. Projektet visade på ett antal positiva effekter och lyftes som ett bra exempel både i Sverige och inom OECD.
46 Se diskussion i Svensson (2016).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
268
6.3 Omfattande belopp, men inom olika politikområden
Det är i dag få som förespråkar ekonomiska modeller där staten planerar fram vilka verksamheter som ska finnas på marknaden. Trots detta satsar nästan alla nationer offentliga medel för att komplettera brister i marknadens funktion. Som diskuterats ovan används skattemedel bl.a. för att ge företag bidrag, lån och rådgivning. Det kan handla om att stimulera forskning, internationalisering, kompetensutveckling eller miljöarbete. Ofta är det betydande belopp som satsas på dessa åtgärder.
Det är inte enkelt att få en samlad beskrivning av omfattningen av det statliga stödet för entreprenörskap, företagande och innovation i Sverige. Underlagen finns inte systematiskt insamlat utan återrapporteras av en rad olika myndigheter och organisationer. Det är även en tolkningsfråga vad som ska ingå i begreppet statliga stöd till näringslivet och var gränsen mellan olika insatser och politikområden ska dras. Beloppen beror därför helt på hur företagsfrämjande insatser definieras.
6.3.1 Tidigare studier
Det har sedan en lång tid tillbaka pågått en debatt om omfattningen av det svenska företagsstödet. Redan 1995 presenterades en ESOrapport som uppskattade att företagsstöden uppgick till cirka 50 miljarder kronor årligen.47 Samtidigt menade representanter för Nutek att den verkliga omfattningen bara var en bråkdel av detta belopp.48Skillnaden bestod helt i vad som definierades som stöd till företag.
Problemet med att kartlägga omfattningen av företagsstödet är inte unikt för Sverige. i det internationella forskningsprojektet Innovation Policy for Economic Growth (IPREG) gjordes ett ambitiöst försök att uppskatta de offentliga kostnaderna för stöd till entreprenörskap och små och medelstora företag (SMF) i Sverige.49För det man kallade ”den breda politiken”, som innefattade insatser till alla företag i form av såväl direkta stöd som skattelättnader, upp-
47 Barkman och Fölster (1995).48 Halvarsson (1995).49 Tillväxtanalys (2011b). SMF avser företag med färre än 250 anställda.
269
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
skattades de totala direkta kostnaderna till 46,5 miljarder kronor 2009. Merparten var skattekostnader som administrerades av Finansdepartementet. Jordbruksdepartementet stod för en fjärdedel av kostnaderna, främst genom EU:s jordbrukspolitik och Näringsdepartementet för omkring sju procent. Av totalkostnaden var cirka 10,5 miljarder kronor offentliga ”out of pocket”-kostnader, dvs. direkta kostnader för svenska staten, utöver EU-finansiering och skattelättnader. Stödet som riktades specifikt till entreprenörskap och SMF benämndes den ”smala politiken” och utgjorde enlig studien 3,8 miljarder. Dessa medel administrerades huvudsakligen genom Näringsdepartementet (2,3 miljarder).50 Den svenska forskningsrapporten utgjorde senare en förebild för flera Europeiska studier.
Med utgångspunkt i bl.a. IPREG-studien genomförde Faugert & co på uppdrag av Svenskt Näringsliv en uppföljande kartläggning av näringslivsfrämjande insatser. Enligt denna uppgick det identifierade statliga stödet till svenskt näringsliv året 2009 till drygt 27 miljarder via ett 60-tal olika insatser och program vid 22 myndigheter och organisationer, främst i form av bidrag, lån, subventioner eller insatser för kompetensutveckling. Däremot ingick i princip inte det statliga riskkapitalet.51 I rapporten från Svenskt Näringsliv framfördes kritik mot att många program eller insatser aldrig hade utvärderats eller inte hade utvärderats under den senaste femårsperioden.52 Sedan dess har dock ett stort antal utvärderingar genomförts av bland annat Tillväxtanalys.
50 Tillväxtanalys (2011b).51 Enligt Riksrevisionen (2014) uppgick detta till cirka 38 miljarder, varav cirka 30 miljarder i ägarkapital, inklusive medel från Sjätte AP-fonden.52 Svenskt Näringsliv (2012).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
270
6.3.2 Utredningens kartläggning av statliga insatser
Total omfattning på stödinsatser
Främjandeinsatser med offentliga medel som riktas till entreprenörskap, företagande och innovation är ett svårfångat begrepp. En första utgångspunkt kan vara den sammanställning som Europeiska Kommis sionen gör av av statsstöd. I reda pengar handlar det om cirka 32,5 miljarder kronor eller 0,74 procent av statsbudgeten, ungefär som snittet bland EU-länderna.53 Det domineras av skattebefrielse inom miljö- och energiområdet, med cirka 26 miljarder. Det handlar följaktligen om betydande belopp som dock inte är helt jämförbara med de siffror som diskuteras nedan.
I tabell 6.2 försöker vi fånga samtliga typer av stöd och insatser som kan komma företag och näringslivet tillgodo. I denna sammanställning inkluderas skattesubventioner som utgör en väsentlig kostnad, eller förlorad intäkt, för staten men som uppenbarligen har underlättat för nyetableringar och entreprenörskap. Avdragen för rot- och rut-tjänster ökade enligt Skatteverket (2016) med 3,3 miljarder till totalt 23,3 miljarder under 2015. Arbetsförmedlingens skattekrediter på arbetsgivaravgifterna för nystartsjobb och anställningar för yrkesintroduktion är mer perifera främjandeåtgärder men kan innebära minskade kostnader för unga och nystartade företag. Subventionen motsvarade närmare 7 miljarder under 2015. Risk kapitalsatsningar (för 2015), kreditgarantier, jordbuksstöd och andra EU -stöd ingår likaså i den totala stödvolymen och har en närings livsanknytning som är mer eller mindre stark.
Om vi bortser från kreditgarantier och exportkrediter (Exportkreditnämnden och Svensk exportkredit) uppgår det samlade stödet till cirka 95 miljarder kronor årligen. Lägger vi till de fem miljarder som näringslivet erhåller från forskningsfinansiärer hamnar vi på omkring 100 miljarder.54
Många av dessa satsningar kan alltså ha andra huvudsyften än att främja tillväxt genom etablering och utveckling av företag och innovationer, även om näringslivet berörs. Som framgår längre fram är enligt våra beräkningar de direkta bidragen som går till näringslivets snarare i häradet 2,8 miljarder kronor. Nivån på stödet beror följakt-
53 Se budgetpropositionen (Prop. 2016/17:1). 54 Enligt Svensson (2016) rör det sig om fem miljarderdock varav en mindre del kommer småföretag till godo.
271
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
ligen helt på vilken defintion man väljer och vi anser att en mer rättvisande siffra när det gäller direkta främjandeinsatser är 6,5 miljarder kronor per år (se nedan).
Tabell 6.2 Samlad överblick över insatser till näringslivet
Sammanfattningen ger inte anspråk på att vara heltäckande
Typ av insats
Mkr (ca)
Dataår
Skattesubventioner
Rut- och rot-avdrag
23 300
2015
Miljöbidrag enligt EU:s statsstödsregler
26 000
2014
FoU-avdrag
1 000 prognos
Arbetsförmedlingen
6 759
2015
Delsumma
57 059
Riskkapital
Fouriertransform
221
2015
Inlandsinnovation
206
2015
Industrifonden
488
2015
Almi Invest
52
2015
Delsumma
967
Krediter och garantier
Exportkreditnämnden (svenska företag, 2,5 mdr SME)
90 100
2015
Norrlandsfonden
335
2015
Almi Företagspartner
58
2015
Delsumma
90 493
Lån
Svensk exportkredit (nyutlåning, 82% till slutkund)
104 600
2015
Norrlandsfonden
193
2015
Almi Företagspartner
3 183
2015
Delsumma
107 976
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
272
Typ av insats
Mkr (ca)
Dataår
Bidrag/projekt, samverkan/kompetensutveckling och drift inom olika politikområden (exkl. FoU)
EU-medel (LBU, Horizon, ERUF och ESF)
10 463 varierar
Areella näringar (Jordbruksverket)
2 288 varierar
Arbetsmarknad (AF och ESF-rådet)
13 790
2015
Statens kulturråd (beslutade bidrag till AB, HB och EF)
316
2015
Forskning och innovation (Vinnova, RISE, Skolverket, U&Hs innovationskontor)
3 293
2015
Utrikespolitik (Business Sweden, EKN, SEK, Swecare)
766
2015
Miljö- och energi (Naturvårdsverket och Energimyndigheten)
397
2015
Regional tillväxt (1:1-anslag, transportbidrag och projektstöd)
1 096 2014/2015
Näringsliv (Boverket, Tillväxtverket, Visit Sweden och drift av riskkapital/låneverksamhet)
1 015
2015
Delsumma
33 424
Källa: Egen bearbetning, Riskapital avser investeringar under 2015 medan krediter avser beviljdade
krediter 2015.
Stödnivån i jämförelse med tidigare studier
För att få mer överblick och jämförelse med tidigare uppskattningar genomfördes under våren 2016 en kartläggning som delvis baserades på Faugert & co undersökning avseende 2009. Underlaget baseras främst på årsredovisningar från 2015, kompletterat med vissa uppföljande telefon- eller mailkontakter. Data avser i huvudsak utbetalade medel under året, men i vissa fall redovisas i stället beslutade belopp under året. Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande.
Fokus i uppföljningen har legat på att identifiera den svenska sta-
tens andel av direkta insatser i form av bl.a. bidrag, lån, ägarkapital
och rådgivning till blivande eller befintliga företag, samt indirekt stöd via aktörer med uppdrag att förmedla sådana insatser. Vi har däremot inte tagit med kostnader för eventuella skattesubventioner, och inte heller privat, regional eller lokal medfinansiering. Medfinansiering från EU har redovisats separat. Kartläggningen utgick från de 22 myndigheterna och organisationerna i den tidigare
273
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
studien, men vissa har sedan exkluderats55 och andra som bedömdes göra insatser av betydelse för näringslivet har inkluderats56. Totalt resulterade detta i 25 myndigheter eller organisationer och ett stort antal insatser eller program.57 (Se appendix till kapitlet).
Många berörda politikområden
Liksom i de tidigare studierna konstaterar vi att det handlar om stora investeringar som i olika omfattning och former kommer nya eller befintliga företag till nytta. Som nämnt ovan är det viktigt att notera att många insatser genomförs med andra syften än att utveckla företagande och driva på tillväxten.
Betydande belopp går ut i form av bidrag och insatser till företagen inom ramen för olika politikområden. Totalt identifierade vi drygt 38 miljarder i statligt finansierade insatser under 2015, exklusive skattesubventioner (tabell 6.3). Dessa kan, enligt en grov uppskattning, fördelas på nio politikområden.58
Tabell 6.3 Fördelning mellan politikområden (totalt 38,2 miljarder)
Politikområde
Mkr
Andel
Arbetsmarknadspolitik
13 790
36 %
EU-finansiering inom olika politikområden
10 463
27 %
Näringspolitik
5 222
14 %
Forskning och innovationspolitik
3 293
9 %
Politik för areella näringar, landsbygd och livsmedel
2 287
6 %
Regional tillväxtpolitik
1 624
4 %
Utrikespolitik
770
2 %
55 Verksamhet inom Exportrådet, Innovationsbron, Fiskeriverket, Högskoleverket, Rikstrafiken och Sjunde ramprogrammet återfinns i dag inom andra organisationer. För vissa organisationer har inga insatser identifierats. 56 Almi Invest, Fouriertransform och Inlandsinnovation har tillkommit inom riskkapitalområdet. Visit Sweden, Swecare, Exportkreditnämnden och Svensk Exportkredit berör internationalisering, men de två senare redovisas separat p.g.a. den stora omfattningen på verksamheten. RISE och universitetens innovationskontor har bedömts ha relevanta uppdrag inom entreprenörskaps- och innovationspolitiken.57 Under 2014 bestod Vinnovas verksamhet av ett 80-tal olika program eller insatser, men i Årsredovisning 2015 finns ingen sammanställning av totalen redovisad. Tillväxtverket redovisar i Årsredovisning 2015 ett 20-tal s.k. målområden. 58 Insatser för innovation och företagande inom hälsa, vård och omsorg ingår i andra politikområden.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
274
Politikområde
Mkr
Andel
Miljö- och energipolitik
397
1 %
Kulturpolitik
316
1 %
Total
38 161
100 %
Källa: Egen bearbetning av data från 2014–2015.
Även om detta var insatser som kom nya eller befintliga företag till del, så hade flertalet andra huvudsyften än företagsutveckling. En dryg tredjedel utgjordes av arbetsmarknadspolitiska stöd, där syftet främst är att långtidsarbetslösa ska få arbetslivserfarenhet. En knapp tredjedel var EU-stöd, som huvudsakligen (till 83 procent) var medfinansiering av projekt som syftar till bibehållen eller stärkt konkurrenskraft inom areella näringar (fiske och lantbruk).
11,3 miljarder bidrar till näringslivsutveckling
Efter att EU:s finansiering och de insatser som bedöms ha andra huvudsyften59 har exkluderats så återstår drygt elva miljarder från svenska staten för främjande av näringslivets utveckling under 2015.60 Detta innebär en restriktiv tolkning av insatserna, fördelat på fem huvudsakliga politikområden; forskning- och innovationspolitik, regional tillväxtpolitik, utrikespolitik, miljö- och energipolitik samt näringspolitik.61 Tillgången till data avseende de små och medelstora företagens andel av utbetalade eller beslutade medel är inte komplett, men andelen uppskattas till i genomsnitt cirka 70 procent, med viss variation mellan politikområden.
59 Avser arbetsmarknadspolitik, areella näringar och kulturpolitik. I ett klusterperspektiv lyfts ofta andra näringar fram som bidrar till en attraktiv miljö, t ex kultur. Från Statens Kulturråd beviljades under 2015 cirka 316 mkr till företag inom kultursektorn. Vi har dock valt att inte inkludera den typen av medel i vår sammanställning. Jordbruksstödet, landsbygdsutvecklingsprogrammet och havs- och fiskeriprogrammet uppgår till cirka 2,3 mdkr och skulle kunna betraktas som stöd till näringslivet inom vissa branscher.60 Detta motsvarar nästan de cirka 10,5 miljarder i så kallade ”out-of-pocket” kostnader för svenska staten, exklusive skatetlättnader och EU-finansiering, som identifierades i det tidigare IPREG-projektet.61 Observera att vissa typer av insatser överlappar mellan politikområden. Exempelvis utgörs Miljö- och energipolitiken här i huvudsak av forsknings- och innovationsstöd från Energimyndigheten. I regionalpolitiskt näringslivsstöd ingår såväl allmänt näringslivsfrämjande som insatser för innovation och internationalisering.
275
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Figur 6.3 Fördelning mellan olika politikområden (totalt 11,3 mdkr)
Källa: Egen bearbetning av data från 2014–2015.
Forsknings- och innovationspolitiken, som utgör en knapp tredjedel eller cirka 3,3 miljarder kronor, domineras av Vinnovas verksamhet och basanslaget för RISE (s.k. SK-medel). Direkta medel för nyttiggörande via universitetens innovationskontor uppgår till cirka 95 miljoner årligen. Som nämnts ovan ingår inte de cirka 5 miljarder som går till näringslivet i form av forskningsfinansiering.
Insatserna inom den regionala tillväxtpolitiken uppgår till cirka 1,6 miljarder och har en uttalad geografisk inriktning; medel (1:1-anslaget) fördelas till samtliga län, men mest till län i norra Sverige. Dessa medel kan länen, utifrån gällande förordningar, fördela till projektverksamhet, regionala företagsstöd eller stöd till kommersiell service. Dessutom hanterar Tillväxtverket medel till transportbidrag (cirka 400 miljoner kronor).
Under det senaste året har exportfrågan legat högt på den politiska agendan, med lanseringen av en ny exportstrategi och ett antal nya initiativ på området. Finansieringen av dessa insatser ligger huvudsakligen inom ramen för utrikespolitiken. Omfattningen upp-
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
276
går enligt kartläggningen till cirka 770 mnkr och utgörs främst av personalkostnader vid Business Sweden, Svensk Export Kredit och Exportkreditnämnden.62
Miljö- och energipolitiken uppgår till knappt 400 mnkr och består främst av Energimyndighetens bidrag och lån till företag för forskning och innovation inom energiområdet, men även den del av Naturvårdsverkets investeringsstöd inom Klimatklivet som går till företag (ca 55 mnkr).
Knappt hälften av medlen, cirka 5,2 miljarder, avser mer specifikt näringspolitik. Här ingår dels insatser för etablering och utveckling av företag, främst genom Almi, Tillväxtverket och Visit Sweden, dels riskkapitalförsörjning via Almi Invest, Fouriertransform, Inlandsinnovation och Stiftelsen Industrifonden.
Statens nettokostnader för företagsfrämjandet uppgår till cirka 6,5 miljarder per år
De näringslivsfrämjande insatserna består, som tidigare konstaterats, av en rad olika typer av aktiviteter, exempelvis information och rådgivning, riskkapital, lån, krediter och garantier, bidrag och projektmedel samt diverse samverkansinsatser. Det har inom ramen för utredningen inte varit möjligt att få fram en detaljerad fördelning av kostnader mellan olika aktivitetstyper. Med en grov uppskattning framgår att drygt två femtedelar (närmare 4,8 miljarder) utgörs av lån, krediter och garantier eller riskkapital, dvs. finansieringsinsatser som har som ambition att generera ett återflöde och därigenom bara delvis belasta statens utgifter.63
När vi drar av beloppen som ska återbetalas återstår cirka 6,5 miljarder kronor årligen. Cirka 2,3 miljarder är kostnader för den egna verksamheten inom det statliga främjarsystemet. De största enskilda posterna är de strategiska kompetensmedlen (s.k. SK-medlen) till forskningsinstituten (616 mnkr) och driftsbidraget till Business Sweden (324 mnkr). Men här ingår även personalkostnader för myn-
62 Enligt en mer detaljerad kartläggning från Statskontoret uppgick kostnaden för exportfrämjandet under 2015 till cirka 826 mnkr. Då ingick även delar av verksamheten vid bl.a. Vinnova, Almi, Swedfund och Tillväxtverket, men inte verksamhetskostnader för Svensk Exportkredit och Exportkreditnämnden. 63 I sammanställningen ingår inte lån från Svensk Exportkredit på närmare 104,7 miljarder, huvudsakligen till utländska kunder (cirka 80 %) och svenska storföretag (cirka 20 %), eller garantier från Exportkreditnämnden på cirka 90 miljarder, varav cirka 2 ,5 miljarder till SMF.
277
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
digheterna Tillväxtverket och Vinnova, samt för Almi, Svensk Export kredit, Exportkreditnämnden m.fl. Kostnaderna består bland annat av rådgivningsinsatser, men även av information, kunskapsstöd och hantering av olika program och insatser, inklusive viss administration.64
Ytterligare drygt 1,5 miljard utgörs av Vinnovas bidrag till universitet och högskolor, forskningsinstitut och enskilda individer. Dessa insatser kan till viss del betraktas som ett indirekt stöd till innovation i näringslivet, exempelvis genom behovsmotiverade forskningsprojekt i samverkan.65 Direkta medel för nyttiggörande via innovationskontoren uppgår till knappt 100 mnkr.
I resterande kostnader, som uppgår till drygt 2,8 miljarder, ingår det som ofta avses med företagsstöd i form av direkta bidrag och projektmedel till enskilda företag. Men i detta belopp ryms även vissa verksamhetskostnader och indirekta insatser via främjare på lokal och regional nivå, liksom insatser som berör flera aktörer, exempelvis samverkansaktiviteter och kunskapsutveckling. Fördelningen mellan dessa olika typer av insatser har däremot inte varit möjligt att identifiera.66
6.4 Samhällets kostnad för statliga insatser
Utöver de samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå vid olika typer av interventioner från det offentliga finns också en risk att vissa företagare utvecklas till experter på stödsystemet och organiserar sina verksamheter för att maximera offentliga bidrag. I en tidigare studie konstateras att amerikanska företagare som fått offentliga bidrag tidigare, ofta klarar sig bättre än andra i senare ansökningsprocesser.67 En aktuell studie från Ratio visar att cirka 15 procent av
64 Kostnader för administration har inte varit möjlig att separera från övriga per sonal kostnader.65 Exempelvis projekt inom Utmaningsdriven innovation UDI) och Strategisk forskningsområden (SIO), där akademin står som projektledare. Företagen bidrar i dessa projekt ofta som medfinansiärer med tid och/eller kontakta medel. 66 I förhållande till 11,3 miljarder förefaller kostnaden för driften av främjarsystemet rimlig (20 procent). Hur stor andel som avser administration i förhållande till de 2,8 miljarder kronor som går till direkta företagstöd går däremot inte att bedöma med detta underlag.67 Lerner (2009).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
278
de företag som får bidrag från Vinnova, Tillväxtverket och Energimyndigheten får mer än ett stöd, men att det inte nödvändigtvis avspeglar sig i bättre resultat.68
Den största kostnaden som uppstår vid stödinsatser är emellertid effekterna av ett ökat skatteuttaget. Det innebär att olika aktörer ändrar sitt beteende på sätt som varken är önskvärt eller förutsett. Det kan handla om att de drar ned på sina arbetsinsatser för att det inte längre är lika lönsamt jobba. Men det kan också handla om att företag och konsumenter ändrar sina investerings- respektive konsumtionsbeteenden, eller lägger ned tid och resurser på att minska sin beskattning.
För att kunna hävda att ett specifikt stöd är samhällsekonomiskt motiverat behöver även kostnaden för det ökade skatteuttaget täckas. Inför större infrastrukturinvesteringar i Sverige görs alltid samhällsekonomiska kalkyler för att se om investeringen är motiverad. Enligt de senaste rekommendationerna ska investeringskostnaden räknas upp med en faktor på 1,3 om den skattefinansieras. Detta för att täcka de snedvridande effekter som skatteuttaget ger upphov till.69
Effektivitetsförlusterna bedöms emellertid som betydligt mindre om skattemedlen ska finansiera kollektiva nyttigheter som infrastruktur jämfört med om pengarna används för att stödja företag. Ett stödpaket till ett specifikt företag kan kosta upp till fyra gånger mer än det stöd som ges.70
68 Tillväxtanalys och Ratio (2016), kommande forskningsrapport. 69 Trafikverket (2016).70 Hansson (2009).
279
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Faktaruta: Ett räkneexempel
I Bager-Sjögren (2016) ges ett exempel på hur det skulle kunna avgöras om en stödinsats är samhällsekonomiskt motiverad. i detta fall antas effektivitetsförlusterna vara så stora att varje skattekrona kostar tre kronor att driva in. Exemplet utgörs av utvecklingscheckar på 100 000 kronor som syftar till att öka omsättningen i företagen och ge ett nettobidrag till landets BNP. De administrativa kostnaderna uppskattas till 10 procent. På grund av effektivitetsförlusterna behöver förädlingsvärdet i företagen som får checkarna öka med 330 000 kronor. i exemplet antas att förädlingsvärdet uppgår till 50 procent av omsättningen. Därmed behöver omsättningen i de företag som får checkarna öka med 660 000 kronor över tid för att insatsen ska vara samhällsekonomiskt lönsam.
Även om det kan diskuteras hur stor den samhällsekonomiska kostnaden av en stödinsats är, framstår det som klart att samhällskostnaderna för främjarinsatserna är betydligt högre än enbart de budgetmässiga kostnader som vi räknat fram i föregående avsnitt.
De höga kostnaderna innebär att höga krav måste ställas på att insatserna är så kostnadseffektiva som möjligt. Samtidigt har vi inom ramen för denna utredning identifierat brister i främjarsystemet när det gäller samordning, målformulering och utvärdering. I kommande avsnitt går vi igenom dessa brister.
6.5 Brister i samordningen av statens insatser
En övergripande slutsats av tidigare utredningar, kartläggningar och utvärderingar är att i flertalet fall finns det många och överlappande aktörer i främjarsystemet på såväl nationell som lokal och regional nivå.
Att det finns så många olika aktörer har en historisk förklaring. Genom åren har många initiativ till etablering av nya strukturer för implementering av olika uppdrag och funktioner tagits av såväl nationella som lokala och regionala aktörer. Däremot har det visat sig vara
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
280
svårare att avveckla strukturer och program. Som ett resultat av detta har det svenska främjarsystemet blivit allt mer fragmenterat, med ett stort antal aktörer, ofta små med underkritiska resurser.71
Även EU-medlemskapet har bidragit till ett ökat antal aktörer med uppdrag att stimulera exempelvis internationalisering72 eller forskning och innovation.73 Med EU-medlemskapet följde en omfördelning av vissa medel för näringslivsutveckling, men även externa krav på prioriteringar och återrapportering.74
6.5.1 Samordning mellan nationella aktörer
Även om vissa utredningar menar att överlappningarna mellan aktörerna inom ett specifikt område är måttliga75 så är de flesta eniga om att det stora antalet aktörer gör systemen oöverskådliga för det enskilda företaget. Möjligheterna att få vägledning har visserligen förbättrats under senare år, främst genom utvecklingen av den digitala plattformen verksamt.se och Almis satsning på call centers. Omfattningen på mer kvalificerade vägledningsinsatser är fortfarande relativt begränsad och frågan är också hur väl skickade offentliga aktörer är att förmedla den typen av tjänster.
Det är allvarligt att många företagare i dag har svårt att få en överblick av det företagsfrämjande systemet och därmed inte kan finna olika stödinsatser. Samtidigt är det minst lika allvarligt att det saknas en överblick från statens sida. Det gäller både statens egna insatser och de insatser som görs på regional och kommunal nivå.
71 Många av offentligfinansierade (helt eller delvis) privata aktörerna i främjarsystemet uttrycker i intervjuer frustration över bristande driftsfinansiering, vilket medför att omfattande resurser måste läggas på att konkurrera om tidsbegränsade projektmedel. 72 T.ex. European Enterprise Networks, ett Europeiskt nätverk med syfte att stärka små och medelstora företags internationalisering. I dag finns 13 EEN-kontor i Sverige, som administrerasav regionala aktörer som t.ex. IUC, Almi eller forskningsinstitut. 73 T.ex. European Institute of Innovation and Technology (EIT) som syftar till att sammanföra företagande, utbildning och forskning inom EU till dynamiska och gränsöverskridande partnerskap i form av kunskaps- och innovationsgrupper (Knowledge and Innovation Communities – KIC). Deras uppdrag är att utveckla innovativa produkter och tjänster, starta nya företag, och utbilda en ny generation entreprenörer inom prioriterade områden (t.ex. klimat, digitalisering, energi, hälsa och råmaterial). 74 EU:s strukturfonder ställer bl.a. krav på motfinansiering, vilket innebär att stora delar av regionernas utvecklingsbudgetar kommer att styras av EU:s regelverk. Se s58-59. 75 Statskontoret (2016).
281
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
I en kommande rapport från Riksrevisionen konstateras att överblicken saknas på central nivå.76 Näringsdepartementet har det övergripande ansvaret för främjarsystemet. Samtidigt hänvisar departementet till de olika myndigheterna när det gäller de specifika insatserna och till Tillväxtanalys databaser för en överblick av systemet. Problemet med överblicken framkom också tydligt i vår kartläggning av främjarinsatserna som redovisades i föregående avsnitt. Varken Näringsdepartementet eller Tillväxtanalys hade någon uppdaterad sammanställning av de statliga främjarinsatserna.
Det kunde också konstateras att MISS-databasen77 inte kunde användas på ett enkelt sätt för att kartlägga insatserna från samtliga myndigheter eftersom den inte är utformad med syfte att kartlägga statliga stöd. Den innehåller främjandeinsatser som inte kan klassificeras som stöd och utelämnar annat som utgör stöd. Även om företagen själva måste uppge om de fått annat statligt stöd när de ansöker om deminimis-stöd, finns det i dag alltså inga möjligheter för myndigheterna att kontrollera dessa uppgifter.78 Ur uppföljningssynpunkt är det därför viktigt att MISS-databasen förstärks och förbättras.
Problemen med att överblicka systemet skulle minska om en konsolidering till färre program genomfördes. Det skulle sannolikt också gagna det interna arbetet i myndigheter som arbetar med främjande. Riskerna för överlappningar borde minska och eventuellt dubbelarbete kunna undvikas. Även flera av företrädarna för de stödgivande myndigheter som vi pratat med vittnar om att det inom vissa områden kan vara svårt att veta var deras eget åtagande slutar och var någon annan myndighets uppgift börjar.
De statliga riskkapitalbolagen har sedan länge haft överlappande områden för sina investeringar. Genom de förändringar som föreslogs i Hans Rydstads utredning79 minskar överlappningarna. Samtidigt konstaterar Roger Svensson i sin kartläggning att de nya fondernas investeringar delvis kommer att ske inom samma segment som Industrifondens.80
76 Riksrevisionen (2016).77 Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet.78 Deminimisstöd (försumbara stöd) får uppgå till 200 000 euro under en treårsperiod till enskilda företag.79 SOU (2015:64).80 Svensson (2016).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
282
Det finns ett flertal exempel på att olika myndigheter arbetar med likartade frågor. Tillväxtanalys noterar exempelvis att:
Vi ser exempelvis att Tillväxtverket skriver om insatser kring social innovation utan att ange på vilket sätt dessa förhåller sig till Vinnovas insatser inom ”samma” område. Vi kan även se att Vinnovas insatser i Vinnväxtprogrammet inte nämns i Tillväxtverkets beskrivning av insatser inom regional tillväxt.81
Det som ytterligare komplicerar samordningen är att andra departement än Näringsdepartementet är initiativtagare till företagsfrämjande insatser. Det gäller till exempel Utrikesdepartementet som är ansvarig för flera insatser som ska främja företagens internationalisering.
Att det finns överlappningar behöver inte nödvändigtvis vara allvarligt. Det skulle kunna tänkas att det i vissa fall är positivt. Att det exempelvis finns flera statliga riskkapitalfonder kan innebära att entreprenörer inte blir helt beroende av en enskild bedömning av affärsidén. Avgörande är att det finns en medvetenhet om överlappningarna så att inget onödigt dubbelarbete utförs.
Med ett stort antal myndigheter och flera departement involverade ökar behovet av samordning. Det finns i dag samverkansforum inom ett antal politikområden. Ett exempel är Team Sweden som bildades som ett resultat av exportstrategin. Här samordnas arbetet med exportstöd inom en rad myndigheter som till exempel Almi, Business Sweden, Sida, Vinnova, Exportkreditnämnden, Till växt verket och Swedfund.
Vår bedömning är att arbetet med Team Sweden visar att det finns en outnyttjad potential för att samordna myndigheterna i deras företagsfrämjande arbete. Samtidigt finns det ett problem med att sköta samordningen efter den politiska indelningen av insatserna. För ett företag med tillväxtambitioner är det svårt att separera tillväxtstrategier som syftar till innovation eller internationalisering. Det talas i dag mycket om företag som är ”born global” och relevansen i att diskutera utvecklingsfaser där innovationsarbetet kommer före internationaliseringen blir allt lägre. Vi menar därför att samordningsarbetet bör gälla samtliga främjarinsatser och inte delas in efter var det politiska ansvaret finns.
81 Tillväxtanalys (2016a).
283
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
6.5.2 Samordning med regionala aktörer
Implementering av nationella och vissa europeiska program sker i flertalet fall via eller i samarbete med aktörer på lokal eller regional nivå. Men de regionala strukturerna för att ta emot och implementera olika nationella insatser ser mycket olika ut. Vi kan även konstatera att många aktörer i de regionala innovationssystemen är små och underfinansierade. Detta innebär att de har svårt att bygga upp den kritiska massa och kompetens som behövs.
Staten har i flera fall medverkat aktivt till etableringen av det stora antalet aktörer på regional nivå. Inom t.ex. innovationsområdet breddades IUC-nätverket under 1990-talet genom initiativ från staten, men saknar i dag statliga bidrag för drift av verksamheten. Innovationskontoren vid ett 15-tal lärosätena etablerades som ett resultat av forsknings- och innovationspropositionerna 2008 och 2012. Samtidigt hade vissa lärosäten redan tidigare en fungerande struktur för kommersialisering och nyttiggörande, med Drivhus, inkubatorer och science parks.
Det finns både för- och nackdelar med att överlåta implementeringen av programmen på den regionala nivån. Fördelen är att många organisationers kompetens skiljer sig åt regionalt och de regionalt tillväxtansvariga har oftast den bästa kunskapen om vilka utförarorganisationer som lämpar sig bäst för ett uppdrag. Samtidigt minskar kontrollmöjligheterna när uppdragen delegeras. Det blir också svårare att få en samordnad återrapportering.82
Ett annat problem är att det inte finns regionala tillväxtansvariga med tillräcklig finansiering över hela landet. En långsiktig finansiering för en grundläggande regional struktur är ett nödvändigt villkor för genomförande av nationella program och uppdrag på regional nivå. Förutsättningarna är i dag olika i regionerna, beroende bl.a. på vilken typ av organisation som har det regionala utvecklingsansvaret. Möjligheterna att fatta politiska beslut om finansiella resurser är större i regioner som Västra Götaland, där ett folkvalt landsting har det regionala utvecklingsansvaret, än i Stockholm, där länsstyrelsen saknar motsvarande politisk roll.
82 Riksrevisionen (2016).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
284
Problematiken med skilda förutsättningar i olika regioner ska inte överdrivas. Att delegera utförandet av nationella satsningar medför att insatserna kan anpassas efter de regionala och lokala förutsättningarna. Men staten bör alltid säkerställa att det finns resurser både för att utföra och återrapportera de nationella uppdragen.
6.6 Svaga målformuleringar
En förutsättning för en bättre styrning och samordning av främjarsystemet är att målet för insatserna både är tydliga och uppföljningsbara. Med vaga mål, som fokuserar på insatser i stället för utfall, är det svårt att identifiera överlappningar i systemet. Även uppföljningen blir lidande av svaga målformuleringar. Målkonflikter bör också undvikas i möjligaste mån.
6.6.1 Målkonflikter
Det finns flera exempel på målkonflikter i dagens främjarsystem. Vi har tidigare tagit upp problemen med tuffa avkastningsmål för statliga riskkapitalfonder. När dessa avkastningskrav sätts i nivå med den privata marknaden kolliderar de med syftet att avhjälpa kapitalbrist. I stället tvingas fonderna in i senare faser, där det redan finns privata investerare. Ambitionerna att införa asymmetrisk risk/avkastning till förmån för privata investerare kan sannolikt bidra till att minska målkonflikten.
Även inom andra främjarinsatser finns det målkonflikter. En orsakas av de krav på additionalitet som ofta finns för främjarinsatser. Det innebär i det här sammanhanget att främjarmyndigheterna inte ska hjälpa företag som skulle klarat sig ändå. Detta brukar exemplifieras med ett slagfält som analogi. Sjukvårdarna ska prioritera dem skulle kunna bli återställda om de får hjälp. De ska däremot inte hjälpa dem som ändå inte skulle klara sig eller dem som klarar sig utan hjälp. Främjarinsatserna ska alltså rikta sig till de företag som kan få en extra skjuts genom hjälpen.
285
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Samtidigt visar Riksrevisionens granskning att myndigheterna själva anser att en av de viktigaste resultaten av deras stödinsatser är att ge en stämpeleffekt.83 Det innebär att det inte alltid är det finansiella stödet i sig som är det viktiga utan den signal som stödet ger till privata investerare. Att företagen fått stöd från Vinnova eller Energimyndigheten antas då signalera till marknaden att affärsidén eller den tekniska lösningen håller hög kvalitet. 84
Detta kan vara svårt att kombinera med en mycket strikt tolkning av kravet på additionalitet (som det t.ex. tillämpas av Riksrevisonen), det vill säga att välja bort de mest lovande affärsprojekten som skulle klara sig utan offentlig finansiering, utan att det kvalificeras utifrån en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys.85 Signalen till de privata investerarna skulle i så fall vara att söka bland de projekt som ratats av de offentliga främjaraktörerna. Att staten generellt ska gynna mindre lovande projekt på bekostnad av de mest lovande är inte rimligt. Då finns det en uppenbar risk att konkurrensen snedvrids.
Det övergripande kriteriet bör vara att stödet ges till en mottagare där verksamheten har en stor samhällsekonomisk potential. Definitionsmässigt innebär det att idén, verksamheten eller den tänkta inno vationen är förenad med osäkerhet och betydande risker som kan vara svåra att räkna hem för en privat investerare. En sammanvägning av osäkerhet om utfall och den potentiella samhällsekonomiska nyttan måste vara vägledande för offentligt stöd. Möjligheterna till alternativ finansiering ska naturligvis vägas in men i praktiken är det svårt att avgöra hur stora enskilda företags möjligheter är att få privat finansiering. Det handlar också om hur snabbt det skulle gå att få tillgång till privat finansiering och om den skulle täcka hela behovet. Att göra fullständiga kartläggningar av alternativa finansieringskällor skulle vara alltför kostsamt och tidskrävande.
83 T.ex. Vinnova och Energimyndigheten. Se Riksrevisionen (2016).84 Enligt uppgift från entreprenörerna själva kan det vara lättare att beskriva sin idé för en myndighet jämfört med en investerare som är involverad i flera andra företag. Det skulle också kunna vara en signal till andra investerare.85 Riksrevisionen konstaterar att de ”inte har fått någon tydlig bild av att någon av myndigheterna väljer bort projekten ur grupp 1”. Med grupp 1 avses de projekt som skulle kunna få finansiering även utan statlig hjälp.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
286
6.6.2 Målen försvårar styrning
Mål är viktiga för all styrning och uppföljning. Utan välformulerade mål är det svårt att veta hur verksamheterna ska bedrivas och om det finns ett behov av förändringar. I en underlagsrapport till denna utredning har Tillväxtanalys bland annat studerat målformuleringarna inom främjarpolitiken.86
Tillväxtanalys konstaterar att fram till 2009 styrdes myndigheterna inom ramen för en gemensam struktur. Denna styrning upplevdes som alltför trubbig. För att återrapporteringen skulle bli meningsfull krävdes att den utformades specifikt för varje enskild myndighet. Ambitionen att anpassa rapporteringen efter varje myndighets förutsättningar har enligt Tillväxtanalys lett till att myndigheterna själva kan välja vad som återrapporteras och att ”målformuleringsprivilegiet förskjutits i riktning mot de utförande myn dig heterna”.87
Det kan tyckas vara självklart att målen med främjarinsatser och återrapporteringen från myndigheterna bör vara fokuserade på vilka faktiska effekter som uppstår till följd av insatserna. Regeringen har också deklarerat att ”det fortsatta arbetet måste sträva mot att redovisa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, dvs. effekterna i samhället.”88
Trots det menar Tillväxtanalys att återrapporteringen och målen ofta är fokuserad på processer i stället för på effekterna i samhället.89Även Riksrevisionen ger likartad kritik och menar att målformuleringarna måste ändras för att kunna uppnå en effektivare styrning. Slutsatsen från Riksrevisionen är att målen måste vara uppföljningsbara och att de måste utgå ifrån insatsernas specifika syften.90Tillväxtanalys menar att tydliga målbeskrivningar bör vara högsta prioritet och återrapporteringen bör fokusera både mål och resultat under projektperioden men också efter att projekten avslutas. För att säkerställa att återrapporteringen ska bli så användbar som möjligt föreslår Tillväxtanalys att regleringsbreven utformas efter följande mall.91
86 Tillväxtanalys (2016a). 87 Ibid.88 Proposition 2009/10:175. I budgetpropositionen 2017 (Prop. 2016/17:1) nämns att Tillväxtsanalys roll utvärderingsmyndighet ska renodlas.89 Tillväxtanalys (2016a).90 Riksrevisionen (2016).91 Om myndigheten är en intermediär kan motsvarande formulering användas till den aktör som hanterar främjandeinsatsen.
287
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Typ av resultat som regleringsbrevet efterfrågar
Uppdragsfokus
Kommentar
Process Vilka processer har startat under året? Vilka processer har förändrats under året? Varför?
Återrapporterad process beskrivs i sitt effektlogiska sammanhang bl.a. vilken population som insatsen riktar sig mot och förväntat utfall
Utfall Vilka slutprestationer har gjorts under året? Vilka ”högre ordningens” utfall kan uppskattas under året?
Slutprestationer beskrivs i sitt effektlogiska sammanhang och förväntad utfall dvs. mål och förväntade högre ordnings utfall
Effekt Har effektanalyser producerats av någon (inte enbart myndighetens egna) under året som berör myndighetens tidigare prestationer?
Myndigheten placerar publicerade effekter i prestationens effektlogiska sammanhang och diskuterar olika förklaringar till uppskattade effekter
Källa: Tillväxtanalys (2016a). ”Fokus på resultat- En analys av tillväxtpolitisk återrapportering”. Under-
lagsrapport till Entreprenörskapsutredningen.
Vi instämmer i att återrapportering ska förtydligas i regleringsbreven och att fokus ska ligga på prestationer som också genomgått en oberoende utvärdering. Styrningen och den långsiktiga effektiviseringen av de företagsfrämjande insatserna försvåras av att myndigheterna själva delvis väljer vad som ska återrapporteras.
6.7 Okunskap kring insatsernas effekter
6.7.1 En lärande process behöver bättre underlag
För att kunna göra bedömningar av vilka näringslivsfrämjande insatser och program som är effektiva och hur det statligt medfinansierade främjarsystemet bör utvecklas, behövs bättre beslutsunderlag. Det bör ligga i allas intresse och kunna fungera som vägledning för vilka områden eller typ av insatser som ska prioriteras.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
288
Avsaknad av samhällsekonomiska kalkyler
I uppdraget till vår utredning ligger att se över dagens främjarsystem och föreslå effektiviseringar. Främjarinsatserna syftar till att stärka entreprenörskap, företagande och innovation. I förlängningen förväntas detta borga för en starkare ekonomisk utveckling och en högre tillväxt. Ambitionen bör därför vara att samla resurserna kring de insatser som ger mest tillväxt för pengarna eller annorlunda uttryckt, de satsningar som är mest samhällsekonomiskt lönsamma.
Problemet i dag är att det inte görs några samhällsekonomiska kalkyler om en företagsfrämjande insats kommer att vara lönsam eller inte. Inte heller i efterhand görs någon sådan beräkning. Utvärderingarna fokuserar vanligtvis på konkreta aktiviter, genomförandeprocesser och resultat i form av sysselsättnings- och omsättningsförändringar i de företag som ingått i programmet. Från den typen av utvärderingar är det tveksamt om det går att dra några slutsatser om vad som hänt om inte främjarinsatsen satts in. Denna svaghet är inte unik för Sverige utan gäller för de flesta länder.
Tillväxtanalys har i dag regeringens uppdrag att utvärdera svensk tillväxtpolitik. Under senare år har Tillväxtanalys utvecklat och testat utvärderingsmetoder, bl.a. för att genomföra studier med kontrollgrupper som innehåller företag som inte fått del av stödet. Dessa utvärderingar håller i regel hög kvalitet. Detta till trots ger inte Tillväxtanalys utvärderingar något tydligt beslutsunderlag för om en insats bör utökas eller inte. Det som saknas i dessa analyser är ofta en kalkyl av de samhällsekonomiska effekterna för åtgärden. Det vill säga om de effektivitetsförluster som uppstår på grund av det skatteuttag som behövs för att finansiera åtgärden motsvaras av en samhällsekonomisk vinst.
Vi har inom ramen för denna utrednings arbete fått en promemoria från Tillväxtanalys med en sammanfattning av myndighetens olika effektutvärderingar.92 Där framgår bland annat att företag som erhållit konsultcheckar hade 7 procent högre tillväxt i förädlingsvärde och 5 procent högre sysselsättningstillväxt än kontrollgruppen. Därmed framstår det som om konsultcheckarna skapade ett mervärde. Men det framgår inte av utvärderingen om detta resultat
92 Falkenhall (2015).
289
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
innebär att insatsen var samhällsekonomiskt effektiv eller inte. Detta eftersom det inte gjordes några jämförelser med de samhällsekonomiska kostnader eller vinster som var förknippade med programmet.93
Erfarenheter från andra politikområden
Avsaknaden av samhällsekonomiska analyser innebär att det är svårt att jämföra resultat från olika typer av program eller insatser. I detta avseende skiljer sig näringspolitiken från andra politikområden. Inom exempelvis arbetsmarknadspolitik och biståndspolitik används redan i dag randomiserade fältexperiment som ett verktyg för att öka kunskapen om effekter av olika insatser.
På infrastrukturområdet föregås varje större infrastrukturprojekt av en samhällsekonomisk analys där de samhällsekonomiska effekterna av till exempel förändrad restid, miljöpåverkan och trafiksäkerhet beräknas. Det finns väl utarbetade metoder för utvärderingarna som tills stora delar också bör kunna tillämpas på främjandeinsatser. Fem viktiga steg konstituerar utvärderingsprocessen: identifiera och specificera de åtgärder som ska vidtas (alltså inte bara att budgetmedel avsatt vilket inte är ovanligt), definiera vad medlen annars skulle kunna användas till (s.k. jämförelsealternativet) i stället för den tänkta åtgärden (s.k. utredningsalternativet), identifiera kostnader och nytta utifrån respektive alternativ och precisera de data som måste samlas in under främjandeinsatsen samt definiera den tidshorisont under vilken effekterna förväntas uppstå. Dessa steg är nödvändiga för att kunna göra en utvärdering när åtgärden är genomförd.94För varje infrastrukturprojekt beräknas också en netto nuvärdeskvot (se faktaruta).
93 Ett argument som förts fram är att det kan vara svårt att räkna fram samhällsekonomiska effekter av små satsningar. I princip delar vi den uppfattningen och just därför bör satsningarna konsolideras i större program (se längre fram i kapitlet).94 www.riksrevisionen.se/PageFiles/24636/Bilaga_3_Samhallseko_bedomn.pdf
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
290
Faktaruta: Nettonuvärdeskvot
Inom infrastrukturområdet görs regelmässigt samhällsekonomiska analyser, där investerings- och underhållskostnader räknas upp med en faktor på 1,3 för att fånga upp effektivitetsförluster till följd av ett ökat skatteuttag. För att beräkningarna ska kunna genomföras har den så kallade ASEK-gruppen, som består av representanter för myndigheter och vetenskaplig expertis, enats om principer och kalkylvärden som ska användas i de samhällsekonomiska analyserna. Det innebär att det finns överenskomna priser på svårbedömda faktorer som till exempel människoliv, personskador, en timmes minskad restid, buller och koldioxidutsläpp.
När alla framtida kostnader och intäkter räknats fram omvandlas de till dagens penningvärde och ett nettonuvärde (NNV) beräknas. Detta värde sätts sedan i relation till grundinvesteringen (G). Utifrån dessa summor beräknas en nettonuvärdeskvot (NNK) för alla potentiella projekt. Ett värde på denna kvot på 0,3 innebär att samhället tjänar 30 öre per satsad krona på investeringen medan ett negativt värde indikerar att investeringen kommer leda till en samhällsekonomisk förlust.
I tabell 6.4 redovisas nettonuvärdeskvoterna för ett antal projekt i Region Mitt som finns utförligt beskrivna på Trafikverket webbplats. Utifrån kalkylerna är det betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamt att investera i hastighetshöjande åtgärder på sträckan Uppsala-Borlänge än att bygga ett resecentrum i Sundsvall.
Tabell 6.4 Framräknade nettonuvärdeskvoter för ett urval av
infrastrukturprojekt i Region Mitt
Projekt
NNK
Nybyggnation av mötesstationen i Dingersjö
0,75
Byggande av resecentrum i Sundsvall
-0,7
Järnvägsanslutning vid Gävle hamn
-0,28
Kapacitetsåtgärder Kilafors-Holmsveden
0,75
Triangelspår, Bergsåker
1,52
Hastighetshöjandeåtgärder, Uppsala-Borlänge
2,17
Förbifart Yttermalung
-0,07
Ombyggnad till 2+1 väg med mitträcke Söräng-Bollnäs
0,18
291
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Projekt
NNK
Bärighetsåtgärder E45-Månåsen
-0,53
Åtgärder för förbättrad trafiksäkerhet Bollnäs-Vallsta
0,45
Källa: www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planer-och-beslutsunderlag/Sam-
hallsekonomiskt-beslutsunderlag/beslutsunderlag---region-mitt/
Det bör påpekas att nettonuvärdeskvoterna inte alltid är avgörande för vilka infrastrukturprojekt som till slut genomförs. Det finns flera orsaker till det. Det kan bland annat handla om regionalpolitiska hänsynstaganden, som gör att mindre lönsamma projekt i glesbygd kan genomföras. En annan orsak är att i de samhällsekonomiska analyserna tas det även upp effekter av projekten som inte prissätts och därmed inte är inkluderade i nettonuvärdeskvoterna. Det kan till exempel gälla påverkan på landskapsbilden.
Förekomsten av dessa kalkyler förhindrar heller inte att det uppstår en debatt kring prioriteringarna. Under senare år har till exempel kalkylerna för höghastighetståg och Förbifart Stockholm debatterats flitigt. Fördelen är ändå att det finns underlag att debattera kring och att det finns en pågående läroprocess. Värderingarna från ASEKgruppen utsätts för en granskning och brukar uppdateras var tredje eller var fjärde år.
Inom näringspolitiken finns i dag inga liknande samhällsekonomiska kalkyler. De effektutvärderingar och andra uppföljningar som genomförs ger därför begränsad vägledning om programmen är lönsamma för samhället eller inte.
6.7.2 Dagens effektutvärderingar ger inget beslutsunderlag
Under senare år har efterfrågan på effektutvärderingar av statliga tillväxtinsatser ökat. Samtidigt finns det kostnader förknippade med dessa utvärderingar. Enbart Vinnova arbetade under 2014 med cirka 80 program som till exempel Hälsoinnovationer och vårdutveckling, Innovationer för framtidens hälsa, Innovationsprocesser och entreprenörskap, Innovativ produktframtagning, Internationellt samarbete, Forska & Väx, Innovativa SMF och VINN NU (Vinnova 2015b). Vinnova har under de senaste åren börjat minska antalet program. Men utöver Vinnova hanterar Tillväxtverket ett antal stöd och
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
292
program, som till exempel transportbidrag, miljödriven export och internationaliseringscheckar. Sedan tillkommer insatser från bland annat Almi, Business Sweden och Energimyndigheten.
För många av programmen består effektutvärderingen i redovisningar av de ingående företagens uppskattningar av stödets betydelse. Däremot saknar de flesta en kontrafaktisk jämförelse med kontrollgrupper. Myndigheterna har därför inget underlag för att avgöra vilket eller vilka av deras program som gör mest nytta.95
Vi kan heller inte jämföra Tillväxtverkets program med dem från Vinnova eller Business Sweden. Det görs varken prognoser över de eventuella samhällsekonomiska vinsterna av ett program eller en kalkyl i efterhand. Det betyder att inte ens efter ett antal år kan vi se om en insats eller ett program var samhällsekonomiskt motiverad. Många statliga tillväxtpolitiska insatser lever därför kvar år efter år utan att vi vet om satsningen är samhällsekonomiskt motiverad eller inte. Detta gäller till exempel transportbidraget och innovationsstöd till mindre företag, även om utformningen av de senare varierat under åren. För en aktör verksam på marknaden skulle en tjänst som inte ger några effekter ha konkurrerats ut i ett tidigt skede.
Orsaken till att dagens effektutvärderingar inte ger någon vägledning för att avgöra om marknadsingreppet var lyckat eller inte är flera. Det handlar bland annat om att de företagsfrämjande myndigheterna i många fall utvärderar sig själva (vanligtvis genom uppdrag till externa aktörer), att målformuleringarna och uppdraget till myndigheterna är otydliga, samt att effekterna är svårmätta och kan visa sig många år efter att insatserna avslutats. Vidare saknas ibland tillförlitlig statistik och mångfalden av program gör att eventuella effekter är svåra att koppla till en specifik insats. Slutligen inkluderas inte en samhällsekonomisk analys där kostnader bl.a. uppkommer genom skatteuttaget i effektutvärderingarna.
95 Tillväxtanalays skriver till exempel angående återrapportering av en myndighets program: Projektframgång enligt en tiogradig skala uppvisar i allmänhet nivåer på 8,5 i samtliga program. Denna bedömning bygger till viss del på självskattningar och självutvärderingar. Vi noterar att då det är tämligen liten variation i den skattade framgången blir det svårt att använda materialet till att skilja mer eller mindre framgångsrika program från varandra (Tillväxtanalys 2016a).
293
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Egna utvärderingar är sällan objektiva
En grundläggande utgångspunkt i utvärderingslitteraturen är att effektutvärderingar bör genomföras av en oberoende utvärderare. Risken med egna utvärderingar är att det finns en naturlig vilja att försvara den egna verksamheten. Svårigheterna med att bedöma egna program har också visat sig vid ett flertal tillfällen. Det kan även gälla när själva utvärderingarna lagts ut på externa utförare.96 Enligt vår mening måste en oberoende utvärdering innebära att uppdraget inte bör beställas av den myndighet vars insatser ska granskas. Det är som konsult, forskare eller annan uppdragstagare svårt att vara kritisk mot en uppdragsgivare som kan förväntas komma med nya uppdrag i framtiden.
Svaga målformuleringar
Det är uppenbarligen rimligt att olika program och insatser utvärderas efter vilka mål de förväntas uppnå. Problemet uppstår när målen inte är uttryckta i termer av samhällsekonomiska konsekvenser. Då blir det omöjligt att, även efter utvärderingen, veta om ett program ska avvecklas eller utökas.
Ett aktuellt exempel är regeringens (Näringsdepartementet 2016) uppdrag gällande främjande av nyindustrialisering på regional nivå.97Enligt uppdraget ska de 10 miljoner kronor som årligen tilldelas till Tillväxtverket leda till att:
• nyindustrialiseringen får en tydlig regional förankring och därigenom ett mer kraftfullt genomförande, samt
• den regionala nivåns roll i genomförandet av strategin stärks och synliggörs, för att därigenom ge industrin i alla delar av landet bättre förutsättningar att utvecklas.
Det är inte ovanligt att målen för insatser och program formuleras på detta sätt. Det kan till exempel handla om förbättrat samarbete mellan näringsliv och akademi eller stärkt konkurrenskraft. För det för-
96 I Tillväxtanalys (2014b) drar följande slutsats av effektstudierna i ett fall: ”De genomförda effektanalyserna kan ses som ett sökande efter goda resultat och goda exempel snarare än att bedöma effekterna mot en kontrafaktisk norm”.97 Uppdraget är en del av nyindustrialiseringsstrategin.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
294
sta är det i princip omöjligt för myndigheten att leverera utifrån så vaga formuleringar. För det andra kan utvärderingar som genomförs efter den typen av målformuleringar i princip aldrig jämföras med andra initiativ.
Om infrastrukturkalkylerna, som beskrivits ovan, skulle ske på samma sätt skulle Trafikverket nöja sig med att se om de hastighetshöjande åtgärdena mellan Uppsala och Borlänge ledde till högre hastigheter samt om järnvägsanslutningen vid Gävle hamn ledde till att tåg kunde passera där. Däremot skulle kalkylerna inte kunna användas för att prioritera mellan projekt.
Exemplen ovan är något tillspetsade. Men målet bör vara att offentliga medel inom näringspolitiken ska leda till ökad hållbar tillväxt och att de satsningar som är mest samhällsekonomiskt lönsamma genomförs. När utvärderingar genomförs efter mål som inte är kopplade till samhällsekonomisk effektivitet kan de inte användas som beslutsunderlag gällande beslut om program ska utökas eller avvecklas.
Det skulle kunna hävdas att även om effektutvärderingar efter dagens mål inte ger någon vägledning för att prioritera mellan olika program, skulle de kunna användas för att avgöra om ett initiativ misslyckats. Det vill säga att programmet inte nådde de specifika mål som satts upp. Men eftersom målen oftast inte är tillräckligt specifika och mätbara kan ett antal metoder användas för att avgöra om den regionala förankringen, innovationskraften eller samarbetet stärkts. Det innebär att det blir svårt att avgöra om ens syftet med insatsen uppnåtts. Om vi återgår till vårt tillspetsade exempel innebär det att det, inom näringspolitiken, oftast är svårt att ens svara på den enkla frågan om hastigheten ökat mellan Uppsala och Borlänge eller om tågen når Gävle hamn.
Svårmätbara effekter
Att mäta den samhällsekonomiska effekten av företagsfrämjande åtgärder är behäftat med stora svårigheter. Det räcker således inte med att följa upp vad som hänt i de företag som ingått i programmet. Det vill säga de som till exempel fått bidrag, lån eller rådgivning. Att dessa ökat sin omsättning, sysselsättning eller förädlingsvärde ger inte tillräckliga belägg för att programmet lyckats. Utvärderingen
295
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
bör vara kontrafaktisk om möjligt, alternativ fördjupas och utvecklas i enlighet med beprövade metoder. Det vill säga att utvärderingarna måste ha som ambition att isolera de effekter som uppkommit tack vare det aktuella programmet. Omsättningen, sysselsättningen och förädlingsvärdet kan ju ha ökat av helt andra orsaker.
Detta metodologiska problem löses ofta med hjälp av kontrollgrupper med liknande företag. Om de behandlade företagen uppvisar en annan utveckling än kontrollgruppen kan utvärderarna dra slutsatsen att skillnaderna beror på programmet. Det bör påpekas att värdet av dessa slutsatser är beroende av kontrollgruppens sammansättning. Om kontrollgruppen till exempel består av företag som valts bort i det aktuella programmet finns det en uppenbar risk att slutsatserna blir felaktiga. Här har det utvecklats trovärdiga metoder där ”tvillingföretag” kan identifieras för att ingå i en kontrollgrupp.
Ytterligare en komplikation vid utvärderingarna är att många effekter förväntas först på lång sikt och att ibland förväntas effekter i andra företag än de behandlade. Detta gäller till exempel inom innovationspolitiken. Själva syftet med att stödja forskning och innovationer är att de samhällsekonomiska vinsterna av ett företags FoU ofta är större än de företagsekonomiska. Andra företag kan använda den utvecklade tekniken. Att försöka fånga upp spridningseffekter är givetvis viktigt i program som syftar till just detta. Samtidigt är det svårt att mäta dessa effekter och de kan uppstå långt efter att programmen avslutas.98 Generellt kan sägas att ju mer selektiva stöd (riktade till specifika företag, branscher eller funktioner) desto mindre spridningseffekter och positiva effekter på andra företag kan förväntas.
Kvalitativa studier kan ge upphov till viktig och kompletterande information, men kan också leda till att det kontrafaktiska perspektivet kommer i skymundan. Att teknik som används i ett företag ibland kan användas i ett annat är inte kontroversiellt. Men dessa spridningseffekter kan även förekomma i kontrollgruppen. Det vill säga bland de företag som inte fått stöd. Kartläggningar av effekter enbart bland de behandlade företagen kommer därför aldrig att kunna ge ett tillräckligt bra beslutsunderlag för om ett program ska utökas eller avvecklas. I det här fallet anser vi att fokus bör ligga på
98 Denna problematik har gett upphov till en debatt. Se t.ex. Daunfeldt m.fl. (2014) och Vinnova (2015b) där utvärderingen endast beaktade privatekonomiska och inte samhällsekonomiska effekter.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
296
att ytterligare förfina metoder för att uppskatta spridningseffekterna i de jämförande studierna med kontrollgruppsföretag. Ett första steg är att fastställa om det finns ett samband mellan direkta och indirekta effekter i olika grupper av företag.
Mångfalden av program försvårar effektanalyserna
Ett ytterligare problem vid effektutvärderingar är mångfalden av program inom tillväxtpolitiken. Ett och samma företag kan ha fått rådgivning från en statlig aktör, bidrag från flera olika offentliga program och krediter från ytterligare ett program. Den brittiska organisationen Nesta är sannolikt den aktör som kommit längst i arbetet med att kartlägga hur effektutvärderingar bör utföras. I en av deras rapporter (Edler m.fl. 2013) konstateras med utgångspunkt i en internationell analys att kunskaperna om hur olika program kan motarbeta eller förstärka varandra är alltför låga. För det första är det svårt att avgöra vilken effekt en specifik främjarinsats gett upphov till om de företag som fått stödet även fått ta del av andra främjarinsatser. För det andra kan främjarinsatserna bli betydligt effektivare om vi har kunskaper om vilka åtgärder som förstärker varandra.
Ofta tycks myndigheterna sakna kunskap om företagen fått stöd inom andra program på den egna myndigheten och framför allt om det aktuella företaget fått stöd från andra myndigheter. Tillväxtanalys har nyligen initierat en kartläggning av hur vanligt det är att enskilda företag får stöd från olika aktörer. De preliminära resultaten visar att det finns företag som erhållit stöd från ett 20-tal olika statliga insatser men ännu finns inte resultat vad gäller den totala omfattningen. I dessa fall är givetvis omöjligt att veta vilka effekter ett enskilt program givit upphov till.
Brister i data och statistik
Ett ytterligare hinder mot relevanta effektutvärderingar är att det saknas statistik inom en rad områden. Utan tillgång till data av hög kvalitet går det inte att genomföra utvärderingar som kan fungera som beslutsunderlag. Inom det här området går ändå arbetet åt rätt håll. Tillväxtanalys har på regeringens uppdrag påbörjat uppbyggna-
297
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
den av den så kallade MISS-databasen99 och även identifierat statistik som behöver samlas in inom en rad olika områden, som till exempel turism, regionala investeringsfonder och patentdata.100
6.8 Mot ett effektivare främjarsystem
För att kunna föreslå effektiviseringar av dagens främjarsystem måste vi ha kunskaper om vilka effekter dagens insatser ger. Genomgången i tidigare avsnitt visar att dessa kunskaper i hög grad saknas. Vi vet inte om Sverige satsar för lite eller för mycket på företagsfrämjande insatser och vi vet inte vilka insatser som är effektivast. Ett mer robust underlag för att bättre förstå vilken verkan olika insatser har torde ligga i alla berörda parters intressen: främjandeaktörer, mottagare och skattebetalare. Det finns lärdomar och erfarenheter som kan hämtas från andra områden, kanske främst infrastruktursatsningar, även om inte exakt samma metoder går att tillämpa på främjandeåtgärder. Kopplat till att ingen aktör har en klar överblick över det företagsfrämjande systemet, är det uppenbart att styrning och effektutvärderingar avsevärt försvåras.
Vi anser att fyra övergripande principer bör vägleda främjandeinsatserna:
• En utgångspunkt för de offentliga innovationsfrämjande insatserna områdesinriktning bör om möjligt vara de globala utmaningar som redogjordes för i kapitel 4.
• Fördelning av offentliga medel ska styras efter regioners behov och utfallet av olika insatser inom respektive region.
• Främjandet bör organiseras utifrån behov hos tre huvudsakliga behovskategorier: nyetablering, tillväxt och tillämpad FoU.
• Ansvaret för samordning av främjandeinsatser ska läggas hos ett fåtal aktörer.
99 Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet, med data från bl.a. Tillväxtverket, Vinnova och Energimyndigheten. 100 Se till exempel Tillväxtanalys (2015), (2016a) och (2016b).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
298
De globala utmaningar som berördes i kapitel 4 är tydliga exempel på områden där det behövs radikala innovationer, men där osäkerheten om utfallet av olika satsningar är betydande, samtidigt som de samhällsekonomiska effekterna kan vara stora. Med andra ord är detta ett typexempel på när det kan vara motiverat med ett offentligt åtagande. Insatserna bör riktas mot sektorer där Sverige har särskilt goda förutsättningar att bidra.
En konsekvens av den andra punkten är att skillnader mellan regioner och olika åtgärder kan innebära att t.ex. mer dynamiska storstadsregioner bedöms ha ett mindre behov av offentliga främjandeinsatser. Undanträngningseffekterna kan också förväntas vara störst där det redan är ”trångt” på marknaden. Det utesluter inte att specifika delar och insatser är särskilt angelägna inom just storstadsregionerna, mer utsatta områden eller glesa miljöer. Likaså kan en effektiv hantering av t.ex. EU-medel som är avsedda för vissa specifika ändamål förutsätta offentlig medfinansiering. Samtidigt är det möjligt, t.o.m. troligt, att vissa en del regioner skulle vinna på att andra åtgärder prioriteras, som förstärkning av vissa ramvillkor – bostäder, infrastruktur, mm.
Beträffande den tredje punkten bör i princip all information och stora delar av rådgivningen som rör etablering av företag – åtminstone på lite sikt - kunna ske via internetbaserade plattformar. Det kan kräva vissa förändringar i nuvarande regelverk, som vi berör nedan, men bör innebära betydande kostnadsreduceringar. Svagare grupper kan behöva fortsatt fysisk kontakt, t.ex. nyanlända.
Slutligen kräver effektiva ekonomisk-politiska insatser en överblick och att samordning ske på nationell nivå. Vi föreslår därför att Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar och att samordningsuppdrag inom specifika områden läggs på lämplig myndighet eller annan aktör (t.ex. Tillväxtverket, Vinnova och/eller Almi). En fördelning på ett par huvudområden är tänkbar, t.ex. finansieringsinsatser och andra främjandeåtgärder. En tydlig fördelning ska finnas mellan ansvarig främjandemyndighet och utvärderande myndighet.
Nedan listar vi de åtgärder som vi anser vara nödvändiga för att i förlängningen skapa ett effektivare främjarsystem. De handlar om bättre samordning och styrning, mer relevanta målformuleringar, bättre utvärderingar och en fortsatt strävan mot att konsolidera insatserna och att rikta dem mot de områden där de enligt forskningen gör mest nytta.
299
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
6.8.1 Förbättra den nationella koordineringen och tydligöra den regionala rollen
Ge tydligt samordningsansvar till Näringsdepartementet för främjandeinsatser
Förslag: Tydliggör nationella prioriteringar (se kapitel 4) och
tilldela Näringsdepartemenet det övergripande ansvaret för samtliga främjandeinsatser. Såväl innovation som internationalisering är förutsättningar för tillväxt på företagsnivå.
Näringsdepartementet utser lämplig myndighet eller annan aktör som har samordningsansvar inom utpekade områden för att undvika överlappningar och möjliggöra koordinerade insatser samt säkerställer att resurser finns för genomförandet.
Trots gemensam beredning av olika regeringsuppdrag och pågående samarbeten mellan myndigheter är vår slutsats att det saknas överblick och samordning av insatser för innovation och företagsfrämjande. Det behövs en diskussion om hur samarbetet mellan departementen ska operationaliseras. Det har framkommit att flera myndigheter upplever dels ett löpande behov av koordinering mellan departementen, som ibland ger myndigheterna delvis överlappande uppdrag via regleringsbrev och regeringsuppdrag, dels mellan myndigheter som i dag inte har löpande dialog inom relevanta områden. Uppdragsbeskrivningar liksom gränsdragningar mellan olika insatser måste vara tydliga för att undvika överlappning. Om finansieringsinsatser sker av flera offentliga aktörer måste – bortsett från det grundläggande behovsmotivet – klargöras hur insatserna kompletterar varandra.
Ambitionen om samordningsuppdrag är inte ny och det finns redan i dag olika typer av samverkansformer (gemensamma beredningar, interdepartementala arbetsgrupper, etc)101 men funktionen behöver tydliggöras och förstärkas. Samordningsuppdrag har tidigare funnits på myndighetsnivå, t ex hade Nutek (nuvarande Tillväxtverket) ansvar för processtöd, samråd och koordination av tretton myndigheters samverkan kopplat till de regionala utveck-
101 T.ex. chefmöte med ambitioner om utvecklat samarbete mellan Näringsdepartement och Miljö- och energidepartementet, Regeringskansliets hemsida, 2016-05-11.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
300
lingsprogrammen (RUP).102 Samordningsuppdraget innebär ett tydligt formulerat uppdrag, med definierade resurser. Inspiration kan hämtas från exportstrategins satsning på Team Sweden, men samarbetet behöver breddas för att inkludera även andra insatser som syftar till etablering av och tillväxt i företag.103
Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras
Förslag: Fortsatt delegering av nationella program riktade mot
innovation och entreprenörskap till regionalt utvecklingsansvariga aktörer förutsätter en övergripande kartläggning av de grundläggande strukturer och funktioner som Sveriges regioner behöver för att klara ett genomförande.
Delegation av nationella program bör dels åtföljas av konsekvensanalyser som tar hänsyn till regionala förutsättningar och olikheter, dels säkerställa att Sveriges regioner utifrån sina olika förutsättningar har kompetens och finansiella medel för ett genomförande.
Under senare år har ett allt större ansvar för innovation och företagsutveckling delegerats till den regionala nivån. Detta kan ge positiva effekter eftersom den regionala nivån oftast har en nära kontakt med näringslivet och kunskap om vilka aktörer som är mest lämpade som utförare. I varje region finns en regionalt utvecklingsansvarig aktör, med uppdrag att samordna och genomföra insatser inom den regionala tillväxtpolitiken och med utgångspunkt i regionens förutsättningar.104 Det finns däremot inget nationellt mål om lika förutsättningar för innovation och entreprenörskap i hela landet.105
102 Nutek (2005).103 Statskontoret (2016) visar att för just exportfrämjande var överlappningarna begränsade.104 i Skåne, Västra Götalands, Hallands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län har landstinget det regionala utvecklingsansvaret och i Gotlands län är det Gotlands kommun som är ansvarig. i Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län har samverkansorganet motsvarande ansvar. i Stockholms län har länsstyrelsen det regionala utvecklingsansvaret. Regeringen har i propositionen Ändrat regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2015/16:176) föreslagit att landstingen i Västmanlands, Västernorrlands, Norrbottens och Uppsala län ska ta över det regionala utvecklingsansvaret den 1 januari 2017.105 Jämför ambitionerna i Hälso- och sjukvårdslags (1982:763) mål om ”god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”.
301
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Att de grundläggande ekonomiska förutsättningarna för tillväxt varierar mellan regioner är allmänt känt. I storstadsregionerna finns ofta en bättre tillgång till privata marknader för kapital och konsulter, men bristande transparens och svårigheter att hitta rätt i systemet. Samtidigt kan marknadsefterfrågan på vissa tjänster vara för svag i mindre regioner för att bära privata aktörer, vilket innebär att behovet av statliga aktörer kan vara större.
Olikheter i förutsättningarna mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer innebär att omfattningen på implementering av nationella program och insatser för etablering och utveckling av företag också varierar.106 Även de regionala strukturerna för företagsfrämjande ser olika ut. Om regeringen och myndigheterna även fortsättningsvis vill använda sig av regionalt utvecklingsansvariga för implementering av nationella program för att stärka kreativitet och innovation hos individer och företag så finns det skäl att se över hur förutsättningarna skiljer sig mellan landets regioner.107 De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna måste för det första ha ett tydligt mandat. Dessutom bör ett decentraliserat genomförande av nationella program och insatser åtföljas av regionala konsekvensanalyser och anpassning efter varierande förutsättningar. Det är även nödvändigt att regionalt utvecklingsansvariga aktörer har grundläggande förutsättningar för att ta detta ansvar, i form av kompetens och finansiering.
I en aktuell studie från Sveriges kommuner och landsting108 delas de regionala utvecklingsresurserna från EU, staten och regionerna under 2013 in i fyra kategorier; konkurrensutsatta medel (4,4 miljarder)109, kompensatoriska medel (3,3 miljarder)110, regio-
106 Det kan gälla strukturfondsprogram, Almi Invests riskkapital, regionala inkubatorer, mm. Vinnovas ambition att inom inkubatorprogrammet fokusera finansieringen till inkubatorer med spetsverksamhet, medan man utgår från att det finns kompletterande regional breddverksamhet - vilket det inte alltid gör. Tillväxtverkets ambitioner om att nyttja regionala utvecklingsansvarigas ordinarie strukturer för hantering av utvecklingscheckar till företag, trots att vissa regioner saknar sådana strukturer är ett annat exempel. 107 Se bl.a. Statkontorets uppdrag att utreda åtgärder för ökat resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt108 SKL (2016).109 Program som myndigheter utlyser och där aktörer genom ansökningar får konkurrera, exempelvis Vinnovas innovationsprogram, EU:s sjunde ramprogramet för forskningsfinansiering (FP7). Tillväxtverkets nationella näringslivs- och regionutvecklingsprogram samt Energimyndighetens företagsstöd.110 Regeringens 1:1-anslag inom utgiftsområde 19 (bl.a. företagsstöd och projektmedel), anslagen för Europeiska regionalfonden samt transportbidrag.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
302
nernas egna medel (drygt 1 miljard)111 och övriga medel (3,1 miljarder)112. Av dessa medel får storstadsregionerna och starka universitetsregioner en stor andel av konkurrensutsatta medlen för specifika syften, men betydligt mindre i kompensatoriska medel. Västra Götalandsregionen är den region som har mest regionala utvecklingsmedel i absoluta tal, följt av Stockholms och Skånes län. I relativa tal (per capita) halkar storstadsregionerna (framför allt Stockholm och Skåne) ner, medan flera av norrlandslänen (Jämtland, Norrbotten och Västerbotten) hamnar i topp. Vissa regioner, som Halland, Sörmland, Jönköping, Örebro, Västmanland och Blekinge får relativt små resurser, både i absoluta tal och per capita.
Av statens medel utgörs de ”friare medlen” som till viss del kan användas för att bygga upp regionala strukturer och funktioner i första hand av kompensatoriska medel inom ramen för utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) med anslagsområde 1:1 (bl.a. regionala företagsstöd och projektmedel)113 och anslag för den Europeiska regionalfonden. Samtidigt finansieras många program och insatser för innovation och näringslivsutveckling från utgiftsområde 24 (Näringsliv), utan kompletterande finansiering för att bygga upp stödjande strukturer och kompetens regionalt.
En struktur som bygger på delegering av nationella program till regionalt utvecklingsansvariga för att effektivt stärka entreprenörskap och innovation bygger på att det finns en tillräcklig resursbas. I dag förefaller skillnaderna mellan olika regioner vara allt för stora.
6.8.2 Utveckla och renodla förutsättningarna för utvärdering
Det är tveksamt om många av de utvärderingar som görs i dag är motiverade. I detta sammanhang är det viktigt att skilja på process- och effektutvärderingar. Medan processutvärderingarna handlar om att göra ”saker rätt” så handlar effektutvärderingarna snarare om att göra ”rätt saker”. Processutvärderingarna har en viktig roll som komplement till effektutvärderingarna och kan bidra till kontinuer-
111 Skattebidrag eller medlemsavgifter i regionförbund.112 Kulturmedel, landsbygdsprogram (axel 1,3 och 4) samt Europeiska socialfonden (programområde 1 kompetensförsörjning).113 Uppgifter från Örjan Hag, Näringsdepartementet. Beträffande beslutade medel uppgick dessa inom anslaget 1:1 inom utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) till cirka 865 mnkr, varav de två mest prioriterade områdena gällde satsningar på Innovativa miljöer (cirka 299 mnkr) och Entreprenörskap (ca 250 mkr) enligt Budgetproposition (2016).
303
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
lig förbättring av hanteringen av programmen. Men effektutvärderingarna ger i dag otillräcklig vägledning till vilka program som bör prioriteras. Det görs heller inga systematiska jämförelser mellan program och insatser.
Utveckla uppföljningsbara mål
Förslag: Företagsfrämjande insatser finansierade med offent-
liga medel ska i så hög grad som möjligt ha tydliga och mätbara mål. Dessa mål ska vara klart kopplade till syftet med en marknadsintervention och de förväntade samhällsekonomiska effekterna. Tillväxtanalys bör genom riktlinjer eller på annat sätt erbjuda stöd till myndigheter eller regering vid formulering av uppföljningsbara och mätbara mål. Regleringsbreven till myndigheterna bör också tydligt efterfråga mätbara mål eller delmål som omfattar samhällsekonomiska effekter.
I dag är de mål som sätts för olika insatser ofta alltför vaga. Det kan handla om stärkt konkurrenskraft och bättre samverkan. Inte heller finns en klar koppling mellan övergripande målformuleringar och underliggande mål på vägen dit. Detta medför att utvärderingar är lätta att avfärda även om de till exempel landar i slutsatsen att varken omsättning eller sysselsättning har ökat i de behandlade företagen. Det går alltid att försvara insatsen med att hävda att konkurrenskraften stärkts och att samverkan ökat. Så länge som inte mätbara mål definierats på förhand går det oftast att hitta positiva effekter, t.ex. med hänvisning till enkätsvar bland de behandlade företagen.
Mätbara mål behövs oavsett om det visar sig att det går att genomföra samhällsekonomiska kalkyler för främjarinsatserna eller inte. Tillväxtanalys bör genom riktlinjer eller på annat sätt erbjuda stöd vid formulering av mål.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
304
Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser
Förslag: Tillväxtanalys bör ges ett uppdrag att utreda möjlighe-
terna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser. Årligen satsar staten stora belopp på företagsfrämjande insatser. Hur stora belopp det rör sig om beror helt på hur dessa insatser definieras. En restriktiv bedömning indikerar att det handlar om cirka 6,5 miljarder kronor årligen. Även om denna summa är betydligt lägre än andra uppskattningar som ibland förekommit i debatten, är det inte rimligt att dessa summor satsas varje år utan att vi vet om medlen gör någon nytta eller inte. Det saknas bedömningar av samhällsekonomisk nytta av olika insatser innan de lanseras och som regel görs inga samhällsekonomiska kalkyler efter att programmen genomförts. Detta medför att vi inte kan veta vilka insatser som bör utvidgas och vilka som bör läggas ned. Fortsätter detta kommer staten efter 10 år att ha satsat cirka 65 miljarder kronor på insatser som eventuellt ger upphov till samhällsekonomiska förluster.
Tillväxtanalys föreslås få i uppdrag att utreda möjligheterna att utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser. Inspiration kan hämtas från transportområdet. I den så kallade ASEKrapporten (Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn) presenteras värderingsmodeller som gör att projekt inom olika trafikslag kan jämföras med varandra. Det kan röra sig om satsningar på höghastighetståg som jämförs med trafiksäkerhetsåtgärder på en vägsträcka.
Utredningen kan ge upphov till tre olika slutsatser som var och en skulle kunna leda till en effektivisering jämfört med dagens situation.
a) Att det går att ta fram samhällsekonomiska kalkyler för
främjarinsatser som liknar de som finns inom trafikområdet.
En sådan slutsats bör leda till att samhällsekonomiska kalkyler tas fram. Även om kalkylmetoderna kommer att behöva utvecklas kontinuerligt skulle det innebära att regeringen i framtiden kommer att få helt andra möjligheter att effektivisera främjarsystemet och att prioritera mellan olika insatser.
b) Att det går att göra samhällsekonomiska kalkyler för vissa
insatser.
305
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Det kan vara så att det med dagens metoder inte går att samhällsekonomiskt utvärdera vissa insatser. Det kan gälla forsknings- och innovationsstödjande program som förväntas ge spridningseffekter som är svåra att mäta i kvantitativa studier eller samverkansprojekt som är svåra att mäta effekterna av. Men det kan ändå vara så att det inom andra områden är möjligt att göra samhällsekonomiska utvärderingar. I så fall bör dessa utvärderingar genomföras inom så många områden som möjligt. Detta skulle också innebära att även kostnadssidan av insatserna inkluderades i effektutvärderingarna. På så sätt kan regeringen inom vissa områden få underlag för att besluta om en insats bör utvidgas eller dras tillbaka.
c) Att det inte går att göra samhällsekonomiska kalkyler inom
främjandeområdet.
En möjlig slutsats av utredningen är att det inte är möjligt att göra samhällsekonomiska utvärderingar med tillräcklig tillförlitlighet. Även denna slutsats är värdefull. Vår rekommendation är då att vara mer restriktiva med effektutvärderingar av främjarinsatser. Dessa utvärderingar är kostsamma och om de ändå inte kan användas för att avgöra om en insats är motiverad eller inte fyller de ingen funktion. Det är i så fall bättre att uteslutande ägna sig åt utvärderingar av kvalitativa resultat och processer.
Förstärk och renodla utredningsrollen för relevant myndighet
Förslag: Utvärderingen av de samhällsekonomiska effekterna av
olika främjandeinsatserna ska göras av en oberoende enhet frikopplad från främjandeaktörerna. Renodla och förstärk lämp lig myndighets roll som utvärderare av innovations- och företagsfrämjande stödet (t.ex. Tillväxtanalys). Myndigheten Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) kan vara en förebild.
Tillväxtanalys har i dag ett uppdrag som inkluderar såväl analyser av näringslivsklimatet och konkurrenskraften, som utvärderingar av offentliga insatser. Samtidigt beställer de stödgivande myndigheterna
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
306
egna utvärderingar och analyser av brister i nuvarande system och behovet av nya insatser. Vi anser att en renodling av rollerna är nödvändig.
Tillväxtanalys, eller annan lämplig myndighet, bör ägna sig åt förstudier och effektutvärderingar i den mån sådana går att genomföra. Riksdagen skulle också kunna ge Riksrevisonen ett tydligare utvärderingsuppdrag. Att använda randomiserade kontrollstudier kan vara ett effektivt sätt att avgöra om ett program ska genomföras i full skala eller inte.114 Det behövs även ett metodutvecklingsarbete för att göra mer jämförande analyser av systemkaraktär mellan olika typer av program och insatser.
Rollen som utvärderare behöver stärkas oaktat om Tillväxtanalys eller annan tilldelas den uppgiften. Samtliga effektutvärderingar av främjarinsatser bör genomföras av en sådan kvalificerad aktör.
Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser
Förslag: Konsolidera de företagsfrämjande stöden till ett mer
begränsat antal insatser av tillräcklig storlek. Låt i möjligaste mån (se ovan) framtida effektutvärderingarna styra fördelning av främjandemedel mellan regioner, områden och projekt. Samla dagen check-system (innovations-, internationaliserings-, digitaliseringscheckar m.m.) till en tillväxtcheck.
Med utgångspunkt i de kartläggningar som genomförts konstaterar vi att det i dag finns ett stort antal insatser och program med syfte att bidra till företags etablering, utveckling och internationalisering. Vissa av dessa insatser definieras i myndigheternas regleringsbrev eller specifika regeringsuppdrag, andra initieras av myndigheter eller andra aktörer på olika nivå och med olika uppdrag.
Vi anser att en minskning av antalet program är nödvändig. Det skulle underlätta för både samordningen och utvärderingen av främjarsystemet. Arbetet med konsolideringen har börjat och till exempel Tillväxtverket och Vinnova har dragit ned på antalet program under de senaste åren.
114 Bager-Sjögren (2016).
307
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Fortfarande är det ändå många insatser och program som har en relativt liten omfattning, men ställer ändå krav på hantering av ansökningar, uppföljning och utvärdering, samt i många fall även någon form av stödjande nätverksaktivitet eller kunskapsinsatser. Systemet med olika checkar har vuxit och i dag finns ett antal olika syften som kvalificerar för det stödet. Ofta är dessa kostsamma att administrera. Vi bedömer att det räcker med en ”tillväxtcheck” som omfattar de tidigare mer detaljerade ändamålen. Beloppen skulle också kunna höjas till 200–250 000 kronor och ansvarig myndighet själva besluta om det belopp som beviljas (det kan ju gälla mer än ett ändamål, t ex digitalisering och internationalisering).115
Hur stora enskilda program ska vara beror på vilken typ av insats det är frågan om. I Svensson (2016) konstateras att den Gröna fonden med cirka 700 miljoner kronor i offentlig finansiering ligger vid den undre gränsen för att få en effektiv förvaltning. När det gäller andra insatser än riskkapital kan omfattningen av programmen vara mindre. Men eftersom en effektutvärdering av godkänd kvalitet ofta förväntas kosta runt 1 miljon kronor kan programmen inte vara för små. Det är inte rimligt att administration och utvärdering utgör en stor andel av programmets totala kostnader. Ett riktmärke är därför att generella program på under 100 miljoner kronor bör undvikas.
Färre program innebär att utvärderingarna underlättas och att effekter av specifika insatser kan identifieras. Samtidigt bör det påpekas att det även i framtiden kommer finnas ett behov av mindre pilotprojekt och att utvärderingsinsatser bör inriktas större satsningar.
6.8.3 Övriga insatser för att främja entreprenröskap och innovation
Främjande förknippas vanligtvis med olika bidrag, förmånlig finansiering och personalintensiva rådgivningsinsatser. Andra insatser för att främja entreprenörskap och innovation kan dock vara minst lika effektiva och också mer kostnadsneutrala. Vi presenterar några sådana nedan.
115 Ett aktuellt exempel på detta är Näringsdepartementets nya uppdrag till Tillväxtverket om implementering av den nationella nyindustrialiseringsstrategin. Uppdraget omfattar 25 mnkr under perioden 2016–2018, varav 20 procent avser myndighetens egna insatser för programledning, dialog, kunskapsöverföring m.m. Detta innebär att det återstår totalt 20 mnkr att fördela mellan Sveriges 21 län.
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
308
Utveckla verksamt.se
Förslag: Ge Bolagsverket och Tillväxtverket ett uppdrag och
förstärkta resurser för att utveckla en mer heltäckande digital plattform för främjarsystemet baserat på verksamt.se, med ambition att dels bredda information till att omfatta fler aktörer ( regionala och privata), dels fördjupa informationen för att minska behovet av fysisk rådgivning. Information och stora delar av rådgivningen rörande frågor om etablering och eventuellt etableringsstöd i tidiga skeden bör uteslutande kunna ske via interbaserade plattformar, med undantag för vissa svagare grupper.
I dag finns det inga privata aktörer representerade på verksamt.se. En orsak är att det är svårt att kontrollera kvalitén på de privata aktörerna. Samtidigt som de skulle vara konkurrensbegränsande att vara restriktiv med att enbart släppa in vissa privata aktörer. En lösning är att utveckla ett system med omdömen liknande de som används av andra Internetbaserade plattformar.
Vi menar också att en allt större del av den enklare rådgivningen bör kunna ske elektroniskt i takt med att kunskap och användarvana ökar. Det innebär att ytterligare aktörer bör integreras i arbetet. Kopplat till verksamt.se bör det även finnas chattfunktioner och andra metoder som minskar behovet av fysisk rådgivning. Vi föreslår därför att Bolagsverket och Tillvxätverket får ett uppdrag och förstärkta resurser för att fortsätta utvecklingsarbetet med verksamt.se.
6.8.4 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation
Förslag: Öka andelen av reguljär upphandling inom stat, kom-
muner och landsting som beskrivs i funktionstermer. Uppdrag åt Upphandlingsmyndigheten att undersöka hur upphandling kan ske via en internetbaserad portal för att förenkla och underlätta för mindre och medelstora företag att delta i offentlig upphandling.
309
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Betydelsen av efterfrågestyrda innovationsprocesser lyfts allt oftare fram i diskussionen om hur Europa skall klara av dagens samhällsutmaningar. Det krävs stora offentliga investeringar för att hantera de behov och problem som uppstår till följd av demografiska för
änd-
ringar, ökat tryck på naturresurser och kravet på att hantera klimatförändringar. Sverige har en lång historia av samverkan mellan näringsliv och offentlig sektor vad gäller innovation och teknisk utveckling, där innovationer har växt fram i så kallade utvecklingspar mellan statliga verk och innovativa företag.116 I dag krävs nya former för samverkan i upphandlingsskedet. i Innovationsutredningen (SOU 2010:56) föreslogs en ökning av dels innovationsvänlig upphandling, dvs hur reguljär upphandling kan genomföras på ett mer innovativt sätt, dels av renodlad innovationsupphandling med syfte att lösa komplexa problem.
Den största potentialen för ökade affärsmöjligheter för många, framför allt mindre, företag som i dag har svårt att få ut nya produkter och tjänster på marknaden ligger troligen i att öka innovationsgraden i den reguljära upphandlingen. Det ställer också krav på att administrationen kring upphandlingen inte blir för tungrodd för det mindre företaget. Sydkorea har sedan 2002 år använt sig av en portal via Internet för upphandling som blivit uppmärksammad av såväl FN som OECD. Den bygger på att endast en ingång används för flera processer i samband med offentlig upphandling. Sedan 2002 har andelen småföretag som är involverade vid offentlig upphandling ökat markant. Konceptet har ”exporterats” till ett 60-tal länder och även svenska myndigheter bör kunna inhämta lärdomar från de Sydkoreanska erfarenheterna.117
För att öka upphandlingens roll för att stimulera innovation ställer sig utredningen bakom tidigare förslag om att den andel av reguljär upphandling inom stat, kommuner och landsting som beskrivs i funktionstermer bör öka.118 Med upphandling av funktion, snarare än färdiga lösningar enligt detaljerade specifikationer, skapas större utrymme för kreativitet och innovation hos leverantören. Insatsen
116 Med klassiska exempel som statliga Vattenfall och ASEA, respektive statliga Televerket och LM Ericsson. 117 Se t.ex. Public Procurement System (2012).118 Se Edquist (2014) samt Lundvall och von Utfall Danielsson (2014).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
310
kräver ingen lagändring eftersom begreppet ”funktionskrav” redan i dag finns i lagstiftningen och kan också hanteras inom ramen för gällande LOU- och LUF-regelverken.
Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap
Förslag: Introducera ett program för ökad kommersialisering
av forskning och utveckling av högteknologiska företag med utgångspunkt i myndigheters behov för sin ordinarie verksamhet, av liknande karaktär som det holländska SBIR och det brittiska SBRI. För att underlätta detta kan metoden för förkommersiell upphandling tillämpas bredare.
SBIR (Small Business Innovation Research) är ett amerikanskt program som etablerades 1982 i syfte att stärka forskningsintensiva mindre företags119 roll i offentlig (federalt) finansierad extern FoU, dvs. FoU utanför myndigheternas egna laboratorier.120 Under 2015 avsatte elva myndigheter mellan $2–2,5 miljarder för att lösa konkreta problem eller samhällsutmaningar. Var och en av myndigheterna administrerar sitt eget program, med utgångspunkt i behov inom det egna ansvarsområdet och i enlighet med ett nationellt regelverk. Urvalet av deltagare i programmet sker i konkurrens och efter utvärdering i tre faser; en förstudie- eller prototypfas, en forsknings- och utvecklingsfas, samt en kommersialiseringsfas (som inte finansieras genom SBIR). Programmet har förlängts vid flera tillfällen, senast till och med år 2017.121
Med inspiration från USA har program som påminner om det amerikanska SBIR etablerats även i Europa. Den holländska regeringen tog under 2004 initiativ till Small Business Innovation Research (SBIR) för att skapa incitament för företag inom EU att utveckla
119 Med mindre företag avses här företag med maximalt 500 anställda. Programmet riktar sig endast till amerikanska företag (dvs. lokaliserade i USA och till mer än 50 procent ägda och ledda av amerikaner). 120 SBIR innebär att federala myndigheter med en extern FoU-budget som överstiger $100 miljoner skall avsätta 2,8 till 2,9 procent av denna budget till programmet Andelen planeras att öka till 3,2 % under 2017. 121 Utvärderingar av SBIR är genomgående positiva vad gäller innovationsdynamik, etablering och kommersialisering (Vinnova 2014).
311
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
och marknadsföra nya, innovativa lösningar på holländska behov, exempelvis inom hälsa, bioekonomi, energi, transporter och ett säkert samhälle (safe and secure). Under perioden 2005–2010 ökade programmets budget från €1,1 till 26,3 miljoner. Med hänsyn till gällande regelverk om icke-diskriminering inom EU är programmet inte avgränsat enbart till småföretag utan riktar sig till alla företag i EU. Däremot har programmet visat sig vara speciellt framgångsrikt i tidiga skeden och för små och medelstora företag p.g.a. enkla processer och låga administrationskostnader.
Parallellt med det holländska SBIR-programmet utvecklades EU:s regelverk för förkommersiell upphandling (Pre-Commercial Procurement, PCP), som presenterades 2007. Detta bygger på forsknings- och utvecklingsundantag i lagen om offentlig upphandling och innebär att det ordinarie regelverket för offentlig upphandling inom EU inte behöver tillämpas. Efter EU:s lansering av förkommersiell upphandling som metod tog regeringen i Storbritannien under 2008 initiativ till Small Business Research Initiative (SBRI). Programmet liknar det holländska SBIR och syftar till att ge myndigheter och andra offentliga aktörer möjlighet att i ett tidigt skede engagera innovativa företag för att utveckla lösningar på aktuella problem.122
Idén om att lansera en svensk version av SBIR har tidigare lyfts men omfattningen på förkommersiell upphandling i Sverige är ännu begränsad.123 Samtidigt finns goda möjligheter att introducera program av liknande karaktär som det holländska SBIR och det brittiska
122 Programmet är öppet för alla företag i Storbritannien, även start-ups, som dock måste registreras som företag innan ett kontrakt kan erhållas. Under räkenskapsåret 2014–2015 genomfördes 62 utlysningar till ett värde av cirka £82 miljoner. Sedan starten har mer än 70 offentliga organisationer deltagit och närmare 2 200 kontrakt har tecknats.123 Det finns däremot program och insatser som innehåller vissa likartade komponenter. Ett är Vinnovas tidigare program Forska & väx, som dock utgick från projektidéer och utvecklingsbehov i företaget, snarare än från utmaningar i den offentliga sektorn. Andra är Utmaningsdriven
innovation (UDI) och Strategiska innovationsområden (SIO), som har en mer uttalad ambi-
tion om samverkan i syfte att lösa konkreta problem för kunder inom privat eller offentlig sektor. Se också Reitberger (2004).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
312
SBRI, där metoden för förkommersiell upphandling kan tillämpas bredare. Upphandlingsmyndigheten skulle kunna ha en viktig roll för att öka kunskapen och bistå myndigheterna i processen (PCP).124
Under 2013 lade svenska myndigheter och offentliga forskningsstiftelser tillsammans ut cirka 15,4 miljarder till andra organisationer för FoU. Om 2,5 procent av dessa kostnader avsattes i ett program motsvarande SBIR skulle detta motsvara en budget på cirka 385 miljoner årligen. I realiteten är den nivån knappast aktuell eftersom metoden är arbetskrävande och förutsätter upphandling av stora volymer från enskilda myndigheter. Eftersom de projekt som finansieras utgår från konkreta behov hos offentliga aktörer så bör potentialen att nå marknaden vara större än för projektidéer som utvecklats på initiativ av enskilda företag.
Låt Upphandlingsmyndigheten ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter oh upphandlare
Förslag: Ge Upphandlingsmyndighetens ett uppdrag att se över
mindre myndigheters och kommuners behov av operativt stöd och riskdelning i samband med innovationsinriktade upphandlingar. Ge fler myndigheter ett uttalat uppdrag avseende innovationsdrivande upphandling via regeringsbrev.
I dag finns betydande hinder för en ökad grad av innovation genom upphandling. Vår bedömning är att många mindre myndigheter och kommuner saknar den kompetens som krävs. I den nybildade Upphandlingsmyndighetens uppdrag ingår att främja innovativa lösningar inom upphandling. Men det är inte realistiskt att förvänta sig att myndigheten ska kunna erbjuda det operativa stöd som behövs för att ta fram förfrågningsunderlag, göra marknadsbedömningar och utvärdera inkomna förslag inom alla sakområden. Däremot bör
124 Inom ramen för förkommersiell upphandling kan offentliga aktörer i en stegvis modell köpa forsknings- och utvecklingstjänster. Den upphandlande myndigheten har möjligheten att avbryta processen efter varje fas och de immateriella rättigheterna behålls vanligen av leverantörerna. Efter avslutad anskaffning kan den upphandlande myndigheten gå vidare och upphandla färdig lösning med hjälp av ett i upphandlingslagstiftningen definierat förfarande. Metoden innebär att den upphandlande myndigheten investerar i att skapa en marknad som kan tillgodose såväl myndighetens som andra aktörers behov på längre sikt.
313
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Upphandlingsmyndigheten få i uppdrag att vägleda mindre kommuner och myndigheter till myndigheter och organisationer som kan ge ett mer operativt stöd, exempelvis genom så kallad katalytisk innovationsupphandling. Detta innebär att den upphandlande organisationen inte upphandlar för egen räkning utan som ombud för slutanvändaren. Energimyndigheten har under många år haft en viktig sådan roll inom energiområden (ofta benämnt teknikupphandlingar).
Vi anser att det i Upphandlingsmyndighetens uppdrag bör ingå att se över och vägleda mindre myndigheter och kommuner i samband med innovationsinriktade upphandlingar. Det operativa stödet vid upphandlingarna kan komma från myndigheter och andra organisationer med sakkompetens inom det aktuella området. Det finns också skäl att se över möjligheterna att erbjuda mindre myndigheter och kommuner riskdelning, då en misslyckad upphandling kan få omfattande ekonomiska konsekvenser. Slutligen föreslår vi att flertalet myndigheter bör omfattas av ett uttalat uppdrag avseende innovationsupphandling i sina regleringsbrev.
Fokusera statens finansieringsinsatser till tidiga skeden
Förslag: Fortsätt processen med att förstärka de offentliga fi-
nansieringsinsatserna i tidiga skeden och undvik branschmässiga eller geografiska begränsningar i finansieringsportföljen.
Även om vi i dag inte vet vilka statliga främjarinsatser som är samhällsekonomiskt motiverade kan forskningen ge vägledning om när statliga insatser har förutsättningar att göra nytta. Trots det görs insatser som inte ens på teoretiska grunder kan motiveras. Riksrevisionen konstaterade i sin kartläggning av det svenska offentliga finansieringssystemet att merparten av medlen gick till insatser i senare skeden, där marknaden fungerar relativt väl och behovet av statliga insatser är begränsat.125 Aktuella data visar att utbudet på privat risk-
125 Riksrevisionen (2014).
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
314
kapital ökat under senare år, efter en kraftig nedgång i början av finansmarknadskrisen 2008–2009.126 Flertalet svenska företag upplever inte heller finansiering som det största tillväxthindret i dag.127
Det finns anledning att inom ramen för nuvvarande satsningar överväga ytterligare fokusering mot tidiga skeden. Behovet av marknadskompletterande insatser förefaller vara störst i dessa faser och de offentliga insatserna är fortfarande begränsade. Kartläggningar av finansieringsstrukturen visar bland annat att Stiftelserna Norrlandsfonden och Industrifonden har en inriktning som delvis ligger i senare skeden och med projektstorlekar som överstiger de som rekommenderas för statsliga insatser.128 Det finns därför skäl att fortsätta förstärkningen av Almis låneverksamhet i tidigare skeden, exempelvis i form av en ökad andel innovationslån till individer och nya företag med innovativa idéer.
Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent sätt
Förslag: En tydligare ansvarsfördelning tillsammans med välde-
finierade kriterier och målformuleringar underlättar en transparent redovisning av främjandeinsatser samt dess förväntade och uppnådda effekter. Olika politiska beslutsnivåer – regering och riksdag, landsting och kommuner – bör på ett tydligt sätt redovisa omfattning och utfall av främjandeinsatser på ett lättillgängligt sätt.
Olika främjandeinsatser kan vara skillnaden mellan succé eller fiasko för innovativa och entreprenöriella satsningar. Vad utfallet beror på har beskrivits i detta kapitel. Det handlar om skattebetalarnas pengar där det också finna andra angelägna ändamål som är i behov av ytterligare finansiering. Vi anser därför att det är ett anständighetskrav att främjandeinsatser redovisas på ett tillgängligt sätt på olika politiska nivåer. En årlig ”FASS” för främjande insatser där också negativa biverkningar redovisas.
126 Tillväxtanalys och SVCA.127 Tillväxtverkets FVoV.128 Svensson (2016).
315
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
6.9 Slutsatser
Såväl nya och växande företag som innovationer beror i första hand på individuella initiativ och individuell drivkraft än på tillgång till olika främjandeinsatser. De mer generella incitamenten som påverkar entreprenörskap och innovation är avhängiga hur institutioner – lagar, regelverk och normer, dvs. ramvillkoren – är utformade och i vilken mån de uppmuntrar eller hämmar experimenterande och riskfyllda åtaganden.
Samtidigt har i princip alla länder någon form av stöd och supportinsatser för att underlätta och stimulera till nya och växande företag, liksom till forskning och innovation. Grunden för dessa åtgärder är att de främjar samhället i stort genom spridningseffekter och uppbyggnad av kollektiva varor. Skulle viss produktion helt överlämnas åt marknaden skulle en allt för liten volym produceras, eftersom det investerande företaget inte kan tillgodogöra sig frukterna av t.ex. forsknings- eller utbildningssatsningar – dessa spiller över till andra företag. Eller att det föreligger olika informationströsklar – asymmetrier – mellan t.ex. riskfyllda entreprenöriella projekt med betydande samhällspotential och privata investerare. I dessa och andra fall av marknadsmisslyckande är det motiverat med ett offentligt åtagande. Balansgången kan vara svår, men ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att ett åtagande verkligen är förankrat i någon form av marknadsmisslyckande. Annars bidrar olika främjandeinsatser till att snedvrida konkurrensen och att ineffektiva produktionsstrukturer hålls under armarna.
I Sverige består främjarsystem av ett stort antal aktörer och insatser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Omfattningen på statens investeringar varierar beroende på hur man definierar främjarsystemet, vid en konservativ uppskattning landar vi på cirka 6,5 miljarder kronor för näringslivsfrämjande insatser årligen. Av detta utgörs sannolikt en tredjedel av direkta bidrag från det offentliga till företagen. Vi anser inte att effekterna av dessa är tillräckligt väl dokumenterade och överlag är systemet alltför spretigt och svagt synkroniserat. Flera av de förslag vi lämnar syftar därför till att skapa bättre beslutsunderlag i framtiden. Det handlar bland annat om krav på uppföljning och en tydligare uppdelning mellan stödgivande och utvärderande myndigheter. Vidare anser vi att överblicken och samordningen av statens främjarinsatser behöver förbättras. Bland annat
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
316
föreslår vi därför att Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar för samtliga främjarinsatser som syftar till innovation, tillväxt och internationalisering.
Medel bör fördelas utifrån deras samhällsekonomiska konsekvenser och riktas mot aktörer som lyckats väl. Vi lämnar också förslag som syftar till att minska antalet program och insatser, samt föreslår en tydligare ansvarsfördelning mellan nationella och regionala aktörer.
317
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Näringslivs utveckling
Almi Företags - partner
Ja Finansiering Lån SME
3 241,0
Garantier från EIB för tillväxtlån
Rådgivning intern
Kompetensutveckling
SME
149
Rådgivning ca 60 % av driftsbidrag (249 mkr)
Rådgivning extern
Kompetensutveckling
SME
41
Totalt 87,0+14,7-61,0 (externt) mkr
Verksamhetskostnader
Personal m.m.
SME
59
Övrig driftsfinansiering (249-41-149)
Almi Invest Ja Finansiering Riskkapital SME
52 104
Totalt 208 mkr, varav 25 % statliga medel
Boverket Innovativt byggande
Bidrag SME & företag
10,0
Beviljat belopp
Investeringsstöd äldrebo.
Bidrag SME & företag
4,7
Beviljat belopp
Fouriertransform Finansiering Riskkapital SME & företag
221,0
Verksamhetskostnad
Personal SME & företag
36,0
Industrifonden Finansiering Riskkapital SME
488,0
Enbart riskkapital enligt Thomas Nygren
Verksamhetskostnader
Personal SME
34,4
Inlandsinnovation Finansiering Riskkapital SME & företag
206,0
Appendix
Bilaga: Kartläggning av främjarsystemet 2015 (2014)
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
318
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Verksamhetskostnader
Personal SME & f öretag
16,7
Tillväxtverket Företagsutveckling – övrigt
Bidrag SME & företag
163,8
Beräknat på ÅR 2015
Reg. företagsutveckling
Bidrag SME
37,4
Ja Miljöteknik Bidrag SME
1,2 1,2
Verksamhetskostnader
Personal SME & företag
257
Visit Sweden Turistfrämjande
Marknadsföring, m.m.
SME & företag
139,8
Verksamhetskostnader
Personal Diverse
65,0
5 223,1 105,2
Utrikespolitik
Business Sweden Grundläggande exportfrämjande
Kompetensutveckling
SME & företag
86,0
Avser fördelning av driftbidrag 324 mkr
Småföretagsprogram
Kompetensutveckling
SME
72,0
Riktat exportfrämjande
Kompetensutveckling
SME & företag
74,0
Särskilda riktade exportfr.
Kompetensutveckling
SME & företag
0,0
Investeringsfrämjande
Kompetensutveckling
SME
61,0
Övriga uppdrag Kompetens-
utveckling
SME & företag
31,0
Exportkreditnämnden
Verksamhetskostnader
Personal SME & företag
149,0
Ingen anslagsmyndighet, Totalt 92,6 mdr kredit, varav 2,5 mdr SMF
Swecare Exportfrämjande
Kompetensutveckling
SME & företag
1,5
319
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Svensk Exportkredit Verksamhetskostnader
Personal SME & företag, utl. kunder
295,0
Totalt 106,7 mdr, varav 80% utlandskunder
769,5 0
Forsknings- och innovationspolitik
Horizont 2020 Ja Vetenskaplig spetskomp.
Bidrag SME & företag
70,3
Näringslivets andel 5,04 % av 1 302,5 mkr beviljade medel till Sverige (€ = 10 SEK) enligt Vinnovas Årsbok 2015
Ja Industriellt ledarskap
Bidrag SME & företag
348,4
40,5 % av 860,2 mkr
Ja Samhällsutmaningar
Bidrag SME & företag
555,3
32,6 % av 1 703,3 mkr
Ja Övrigt Bidrag SME & företag
133,2
Uppskattad till cirka 4 % av 3 330 mkr (svenskt genomsnitt 3,91 % i fas 1 och 6,1 % i fas 2)
RISE SK-medel (basfinansiering)
Kompetensutveckling
SME & företag
616,0
SMF står för cirka 1/3
Skolverket Entreprenörskap
Kompetensutveckling
UF, m.fl .
33,2
Universitet & högskolor
Innovationskontor
Kompetensutveckling
SME & studenter
98,0
Vinnova Innovation i företag
Bidrag SME
190,7
Ja Eurostars/EUR-EKA
Bidrag SME
114,7
Inkubatorer Bidrag SME
82,8
FoI-samverkan Bidrag SME & företag
437,9
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
320
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Verksamhetskostnader
Personal SME & företag, akademi, m.fl.
173,5
Övriga program Bidrag Akademi, institut och individer
1 546,0
3 292,8 1 07,2
Arbetsmarknadspolitiska stöd (exklusive skattekrediter)
Arbetsförmedlingen Först. särk. anställningsstöd
Bidrag SME & företag
1 174,0
Instegsjobb Bidrag SME & företag
675,0
Lönebidrag Bidrag SME & företag
4 105,0
Särs. anställningsstöd
Bidrag SME & företag
1 193,0
Trygghetsanställning
Bidrag SME & företag
5 253,0
Utvecklingsanställning
Bidrag SME & företag
1 343,0
Svenska ESF-rådet Ja Socialfonden PO 1.1
Kompetensutveckling
SME & företag
41 70
Ja Socialfonden PO 1.2
Kompetensutveckling
SME & f öretag
6 5
20 549,0 75
321
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/ insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Stöd till areella näringar
Jordbruksverket Ja Fiskeri PO1/ PO2: Företagsstöd
Bidrag SME fiske
9,8 9,8
Svensk andel 50 % av 19,5 mkr
Ja Fiske PO3/PO4/ PO5: Projektstöd, m.m.
Bidrag SME fiske & andra org.
18,3 38,1
Svensk andel 49 % av 74,7, varav hälften statliga medel
Ja Jordbruksstöd - Gårdsstöd
Bidrag SME & företag jord
0,0 5610
Svensk andel 0 %
Ja Jordbruksstöd – Miljöersättning
Bidrag SME & företag jord
420,7 605,3
Svensk andel 41 % av 1 026 mkr! Jfr EU-bidrag 79 % av totalt 9 115 mkr i jordbruksstöd
Ja Jordbruksstöd – Kompensationsbidrag
Bidrag SME & företag jord
2,6 3,5
Svensk andel 41 % av 6 mkr
Ja Jordbruksstöd – Företagsstöd
Bidrag SME & företag jord
100,0 108,2
Svensk andel 48 % av 208
Ja Jordbruksstöd – Projektstöd
Bidrag SME & org i samverkan
694,2 443,8
Svensk andel 61 % av 1 138
Ja Jordbruksstöd – Nationellt mjölkstöd
Bidrag SME & företag jord
272,0 0,0
Svensk andel 100 %
Ja Jordbruksstöd – Marknadsstöd
Bidrag SME & företag jord
0,0 138
Svensk andel 0 %
Ja Jordbruksstöd – Öviga stöd
Bidrag SME & företag jord
250,6 465,4
Svensk andel 35 % av 716
Ja LBP: Axel 1 Kompetensutv.
Kompetensutveckling
Individer
312,0
LBP-underlag avser genomsnittlig årlig utbetalning 2007-2015
Ja LBP: Axel 1 Modernisering
Bidrag SME jordbruk
30,3
Ja LBP: Axel 1 Startstöd
Bidrag Individer
4,0
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
322
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/ insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Ja LBP: Axel 1 Högre värde
Bidrag SME jord & skog
4,0
Ja LBP: Axel 3 Diversifiering
Bidrag SME, organisationer
33,3
Minst hälften samverkansprojekt (ex LRF)
Ja LBP: Axel 3 Affärsutveckling
Bidrag Mikroföretag
45,1
Ja LBP: Axel 3 Främjande turistnäring
Bidrag Nya turistverksam.
37,6
Ja LBP: Axel 3 Utbildning och information
Kompetensutveckling
Ekonomiska aktörer
52,6
Ja LBP: EU-finansiering företagsstöd
Bidrag SME m.fl.
671,5
EU:s andel 48 % av projektstöd 1 399 mkr
Ja LBP: EU-finansiering projektstöd
Bidrag SME m.fl.
571,6
EU:s andel 61 % av projektstöd 937 mkr
2 287,1 8 665,2
Kulturpolitik
Statens kulturråd Kulturbidrag Bidrag SME & företag
315,7
Beslutade bidrag till AB, HB och ek. föreningar
315,7 0
Regionalpolitiska näringslivsstöd
Norrlandsfonden Finansiering Krediter SME Norra Sverige
264,0
Endast delvis statligt ägt
Finansiering Lån
SME Norra Sverige
179,0
Finansiering Konvertibler SME Norra Sverige
14,0
323
Hur främja den entreprenöriella dynamiken?
Politikområde/ Organisation
EU- relaterad
Program/ insats
Stödtyp Målgrupp Mkr
(2014/15)
EUmedel
Kommentar
Finansiering Garantier SME Norra Sverige
71,0
Verksamhetskostnader
Personal SME Norra Sverige
17,6
Näringsdepartementet
Regionala projektmedel 2014
Innovativa miljöer
SME & företag regionalt
299,0
Regionala projektmedel 2014
Entreprenörskap
SME & företag regionalt
250,0
Tillväxtverket Transportbidrag
Bidrag SME & företag Norr
354,3
Regionalt investeringsstöd/ syss.bidrag
Bidrag SME & företag Norr
175,3
Ja Reg. strukturfonder
Bidrag SME & f öretag
511,3
1 624,2 511,3
Miljö och energipolitik
Naturvårdsverket Klimatklivet Investeringsstöd
SME & företag
55,0
Energimyndigheten Finansiering – Mjuka lån
Lån
SME
17,0
Utvecklingscheckar
Bidrag SME
8,5
Forskning och innovation
Bidrag SME & företag
316,0
396,5
TOTAL (mkr) 27 698,9 10 463,9
38 162,8
325
7 Konsekvensbeskrivning
7.1 Inledning
Enligt direktiven ska vi redovisa såväl offentligfinansiella som andra konsekvenser av de förslag vi lämnar. Det gäller bland annat hur den administrativa bördan för företagen kommer att påverkas, hur effekterna kommer skilja sig mellan olika regioner och sektorer samt om förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. Även de administrativa konsekvenserna för berörda myndigheter ska uppmärksammas.
Samtidigt är direktiven till denna utredning bredare än brukligt. Offentliga utredningar har ofta betydligt snävare frågeställningar. Vi ska bland annat göra en översyn av ramvillkor för entreprenörskap och föreslå förändringar, analysera det företagsfrämjande systemet och lämna förslag till reformer, utreda hur samverkan mellan akademi och näringsliv kan förbättras, se över hur innovation och entreprenörskap kan användas för att möta samhällsutmaningar samt att göra en översyn av reglerna för företagsrekonstruktion där förslag till författningsförändringar ska lämnas.
Samtliga frågeställningar som angivits i direktiven kommer att tas upp i betänkandet. Ambitionen är dock att fokusera våra förslag på områden där vi bedömer reformbehovet vara störst. I vissa fall har förslagen den karaktären att ytterligare beredning behövs innan konkreta förslag kan lämnas. Det beror på spännvidden och omfattningen på de frågeställningar som specificerats i direktiven. Det innebär i sin tur att en fullständig konsekvensanalys för dessa förslag
Konsekvensbeskrivningar
326
och rekommendationer inte blir särskilt meningsfull. Vi har ändå i de fall det varit möjligt försökt att uppskatta de statsfinansiella konsekvenserna av förslagen.
Ovanstående resonemang gäller samtliga delar i utredningen utom förslaget om ändringar i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. Denna del innehåller förslag på författningstext och vi kommer därför att fokusera vår konsekvensanalys till ändringarna i lagen om företagsrekonstruktion (förslag och kommentarer finns i bilaga till betänkandet). Vi kommer inledningsvis att behandla rekonstruktionsförslagen i konsekvensanalysen. Därefter tas förslagen upp kapitel för kapitel. Vi har utelämnat kapitel 1 eftersom det inte innehåller några konkreta förslag.
7.2 Förslag på ändring av lagen( 1996:764 ) om företagsrekonstruktioner
Våra förslag innebär att det kommer att finnas tre olika alternativ för företag med finansiella problem för att undvika konkurs. Förutom företagsrekonstruktion introducerar vi en möjlighet till ackord som inte förutsätter företagsrekonstruktion, s.k. separat ackord. Vidare introducerar vi en variant till det offentliga ackordet, ett s.k. utvidgat ackord. Flera av våra förslag är riktade mot att sänka kostnaderna för att sanera företagens finanser. Det gäller bland annat det separata ackordet men också att rekonstruktionerna koncentreras till färre domstorar och att rätten ska pröva rekonstruktörens arvode.
Vi föreslår också förändringar som syftar till att ge bättre förutsättningar för lyckade företagsrekonstruktioner. Bland annat bör högre krav ställas för att få inleda en företagsrekonstruktion. För att stärka rekonstruktörens roll införs en ogiltighetspåföljd i fall då gäldenären agerar utan rekonstruktörens samtycke ifråga om de rättshandlingar som avses i 2 kap. 15 § lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR). Vi föreslår också att rekonstruktörens skadeståndsansvar blir lagfäst. En sådan reglering är motiverad mot bakgrund av att rekonstruktörens roll nu förstärks. Vidare anser vi att förändringar beträffande gäldenärens avtal, t.ex. att ansökan om företagsrekonstruktion respektive separat ackord medför att gäldenären motpart blir förhindrad med vissa undantag från att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål. Slutligen lämnar vi också
327
Konsekvensbeskrivningar
förslag som ska leda till att borgenärerna ska få större förtroende för rekonstruktionsprocessen. Det handlar bl.a. om att valet av rekonstruktör ska föregås av kontakter med borgenärerna.
Samtliga föreslagna förändringar syftar till att finna en bättre balans mellan borgenärernas och gäldenärens intressen. Borgenärerna ges en större möjlighet att ha synpunkter på förfarandet än i dag. För gäldenären kan de tre alternativen till skuldavskrivning ge fler och bättre verktyg för att hantera betalningssvårigheter. Förslagen borde därför leda till en mer effektiv insolvenshantering och borde varken föranleda större kostnader, längre tidsutdräkt eller medföra andra negativa effekter. Det gäller även för myndigheter och domstolar. För domstolarna kan förfarandet bli mer kostnadseffektivt när ett mindre antal domstolar ska hantera ärenden. Samtidigt är det svårt att uttala sig om konsekvenserna av förslagen. Det saknas aktuell och statistiskt säkerställda uppgifter om antalet misslyckade och lyckade rekonstruktioner (se kapitel 3). Likaså är information om till exempel tidsåtgång för rekonstruktioner och arvoden för rekonstruktörer närmast obefintlig. I vår sammanställning har vi därför koncentrerat oss på att identifiera de effekter som kan förväntas uppstå men där vi i många fall har svårt att kvantifiera dessa.
En första fråga gäller hur antalet rekonstruktioner (inklusive det separata och det utvidgade ackordet) kommer att utvecklas.
7.2.1 Får fler företag en andra chans?
Syftet med de förslag vi lämnat beträffande företagsrekonstruktion är att ge fler företagare en möjlighet till en andra chans. Våra förslag syftar dels till att gäldenärer i tid inleder en rekonstruktionsprocess, dels att fler ska lyckas med en rekonstruktion.
Att försöka uppskatta hur det totala antalet företagsrekonstruktioner kommer att utvecklas är behäftat med stor osäkerhet. Som vi tidigare redogjort för beräknades antalet företagsrekonstruktioner uppgå till cirka 500 per år när lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR) introducerades. Nu 20 år senare har det årliga antalet företagsrekonstruktioner endast nått upp till 200.
Mot bakgrund av att det genomförs cirka 7 000 konkurser varje år kan det tyckas förvånande att antalet inledda företagsrekonstruktioner är så få. Företagsrekonstruktionsförfarandet ger ju ägarna av gäl-
Konsekvensbeskrivningar
328
denärsföretaget en möjlighet att driva verksamheten vidare. Orsaken till att så få företagsrekonstruktioner inleds är inte heller att ansökningarna om företagsrekonstruktion avslås i någon högre utsträckning. Det är som vi tidigare redogjort för ovanligt med avslag. Anledningen till att så få ansökningar görs beror delvis på okunskap om möjligheterna. Förklaringen kan också vara att ägarna till gäldenärsföretaget upplever att riskerna för att förlora ännu mer kapital än vid en konkurs upplevs som alltför stora.
Det finns inte mycket att vinna för ägarna av gäldenärsföretaget på att försöka genomgå en rekonstruktion om inte möjligheterna att vända lönsamheten anses som goda. Processen är kostsam och misslyckas den är risken stor att ägarna förlorar ännu mer än vid en konkurs. Även om aktiebolaget är en egen juridisk person är det inte ovanligt att ägarna har personliga säkerheter kopplade till företagets krediter. Likaså kan företrädaransvaret träda i kraft.
Även med de förändringar vi föreslår kommer dessa risker att bestå. Det gäller oavsett om gäldenären får till stånd ett separat ackord, ett offentligt ackord eller ett utvidgat ackord. I samtliga fall krävs också att en rekonstruktör utses. Rekonstruktören får ett incitament att avråda gäldenären från att ansöka om företagsrekonstruktion eller separat ackord om hen bedömer att förutsättningarna för att lyckas är alltför små. De kostnader som rekonstruktören har haft för att hjälpa gäldenären att upprätta en ansökan som senare avvisas kan dock (åtminstone teoretiskt) bli svåra att få ersättning för. Risken är troligen större att rekonstruktören inte erhåller betalt om gäldenären inte har förmåga att betala sina skulder och senare försätts i konkurs. Allmän förmånsrätt enligt 10 § 2 stycket förmånsrättslagen följer endast med arvode till förordnad rekonstruktör. Ett av våra förslag skulle således kunna ha en negativ inverkan på antalet inledda företagsrekonstruktioner. Det gäller det ökade kraven för att inleda företagsrekonstruktion, där vi förordar att ansökan ska innehålla en utförligare beskrivning av gäldenärens verksamhet samt en likviditetsbudget.
Sammantaget gör vi ändå bedömningen att antalet inledda företagsrekonstruktioner och separata ackord kommer att öka. De ökade beviskraven bör inte föranleda någon större minskning av antalet ansökningar. I de flesta fall lämnas likviditetsbudgetar och verksamhetsbeskrivningar in vid ansökan redan i dag. Våra kontakter med aktiva rekonstruktörer tyder också på att de föreslagna förändring-
329
Konsekvensbeskrivningar
arna är efterfrågade i branschen. Det finns ett behov av den typ av snabbare process som det separata ackordet erbjuder. Det bör leda till att fler företag väljer detta alternativ. Företagsrekonstruktion bör kunna bli ett attraktivare alternativ än tidigare genom att det kommer finnas fler verktyg som underlättar rekonstruktionen såsom möjligheten till ackord, förändrade regler om gäldenärens avtal m.m.
Baserat på diskussioner med rekonstruktörer tror vi ändå inte att det totala antalet företagsrekonstruktioner kommer att nå det ursprungliga målet på 500 per år. Vår uppskattning är att företagsrekonstruktion inklusive separat ackord genom ett billigare och snabbare förfarande kan innebära att antalet företagsrekonstruktioner kan öka till 300 per år. Om information om förfarandet når större grupper av såväl gäldenären som borgenärerna, samtidigt som båda parter får ett större förtroende för företagsrekonstruktionsinstitutet genom de föreslagna lagändringarna, kan ökningen på längre sikt bli ännu större.
7.2.2 Konsekvenser för statens finanser och för myndigheter
Vi förutser inte några större statsfinansiella konsekvenser av våra förslag till förändringar i lagen om företagsrekonstruktion. Vi förordar större informationsinsatser för att öka kunskapen om företagsrekonstruktion. Dessa satsningar bör ändå rymmas inom de ordinarie anslagen. Det handlar bland annat om att tydligare information ges på verksamt.se och att denna informationsportal utvecklas kontinuerligt. Tydligare information om företagsrekonstruktion på Sveriges Domstolars hemsida bör också inrymmas i den ordinarie verksamheten.
För domstolarna kommer ett ökat antal ansökningar leda till en ökad arbetsbelastning. Samtidigt ska detta vägas mot ett minskade antal konkursärenden och mot att domstolarnas inledande arbete underlättas något av de ökade kraven på gäldenären vid ansökans utformande. Framförallt bör domstolarnas arbete kunna effektiviseras av att ärenden om företagsrekonstruktion och om separat ackord koncentreras till färre myndigheter.
Konsekvensbeskrivningar
330
Skattemyndigheten har större administrativa kostnader vid företagsrekonstruktion jämfört med konkurser. Det krävs större insatser för att sätta sig in i de enskilda fallen. Skatteverket uppskattar merkostnaden till cirka 4 miljoner kronor årligen.1
Kronofogdemyndigheten har högre kostnader vid konkurser än vid företagsrekonstruktioner men kommer genom vårt förslag sannolikt att få ökade kostnader. Det separata ackordet kommer innebära ett verkställighetsförbud för Kronofogdemyndigheten och måste därför registreras i deras system på samma sätt som görs i dag för företagsrekonstruktioner. Det innebär att systemet måste nyutvecklas. Kostnaderna för detta uppskattas av Kronofogdemyndigheten till mellan 2 och 3 miljoner kronor.2 Det bör noteras att detta är en engångskostnad och inte en årligt återkommande post. Dessutom föreslår vi i 2:17 LFR att återtagningar ska kunna göras vid bl.a. avbetalningsköp. Detta kommer att innebära ett merarbete för Kronofogdemyndigheten, även om det i dag är svårt att förutsäga hur många ärenden som kommer att uppstå.
Sammantaget är det möjligt att det merarbete som uppstår för Kronofogde- och Skattemyndigheten kommer att kräva extra anslag. Men i ett statsfinansiellt perspektiv är det fråga om små summor.
7.2.3 Konsekvenser för företagen
De positiva effekterna av de föreslagna förändringarna kommer främst att gynna företag med tillfälliga betalningsproblem och med möjligheter att vända utvecklingen. Men som vi tidigare konstaterat kan en smidigare rekonstruktionsförfarande även vara positiv för potentiella entreprenörer. Möjligheten till en andra chans påverkar viljan att starta företag. Konsekvenserna av våra förslag kommer skilja sig mellan gäldenärer och borgenärer och även vara olika för vissa branscher.
För gäldenärerna ställs det krav på utökad dokumentation vid ansökan om företagsrekonstruktion. Det gäller både en mer ingående beskrivning av verksamheten och att en likviditetsbudget tas fram. Vi bedömer inte att dessa krav utgör mer en marginell påverkan på den administrativa bördan. Denna dokumentation behöver ändå tas
1 Mejlsvar till utredningen från Camilla Larsson, Rättslig expert 20160930.2 Mejlsvar till utredningen från Verksjurist Linda Welzien 20160928.
331
Konsekvensbeskrivningar
fram under företagsrekonstruktionen. Dessutom tas dessa handlingar idag ofta fram redan vid ansökan. För gäldenärerna torde också kostnaderna minska genom införandet av det separata ackordet. Genom detta förfarande kommer rekonstruktionsprocessen kunna genomföras betydligt snabbare än i dag. Sannolikt kommer det separata ackordet att framförallt gynna mindre företag, som behöver en snabb skuldavskrivning utan företagsrekonstruktion
Med fler företagsrekonstruktioner och färre konkurser förväntas till viss del större insatser från borgenärernas sida. Det krävs mer arbete för att sätta sig in i gäldenärens verksamhet vid en företagsrekonstruktion till skillnad vid konkurs, där ärendet handhas av konkursförvaltaren. Samtidigt räknar vi med att ökningen av antalet företagsrekonstruktioner stannar vid cirka 100 vilket innebär att de föreslagna förändringarna inte kommer att öka kostnaderna och administrationen i någon högre utsträckning för borgenärerna. Åtminstone inte om vi beaktar de sammantagna effekterna för samtliga borgenärer. Förhoppningen är också att de föreslagna förändringarna kommer att leda till att större värden kommer att kunna räddas för borgenärskollektivet.
Några branscher och sektorer kommer att påverkas mer än andra. Det kan till exempel röra sig om hyresvärdar med längre kontrakt, där gäldenären enligt förslaget skall kunna kräva partiell fullföljd av avtalet. Å andra sidan föreslås att hyresvärdens fordran förenas med s.k. superförmånsrätt om inte gäldenären betalar för hyra som uppkommit efter rekonstruktionsbeslutet. Sammanfattningsvis föreslår vi förändrade regler beträffande gäldenärens avtal så att det blir en bättre balans mellan gäldenären och borgenärerna samtidigt som reglerna närmare sig i vissa avseenden vad som gäller vid konkurs.
För bankerna som tillsammans med Skatteverket ofta tillhör de borgenärer med de största fordringar vid företagsrekonstruktion kommer sannolikt de föreslagna förändringarna ta mer tid i anspråk och leda till merarbete. Återigen ska detta vägas mot att vi räknar med att högre värden ska kunna räddas åt borgenärerna med de föreslagna förändringarna.
För rekonstruktörerna ökar den administrativa bördan genom förslaget om obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens arvode. Genom att rekonstruktören måste ge in en räkning som utvisar hur arvodet fördelar sig på olika vidtagna åtgärder ökar den admi-
Konsekvensbeskrivningar
332
nistrativa bördan för rekonstruktören och kostnaderna för gäldenären. Rekonstruktörerna får förhoppningsvis fler ärenden varför de också kan vinna på att antalet företagsrekonstruktioner ökar.
7.2.4 Konsekvenser på jämställdheten mellan män och kvinnor och på regioner
Vi kan inte se att de föreslagna förändringarna kommer att ha några effekter på jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är visserligen betydligt fler män än kvinnor som driver företag och därmed kommer förändringar i lagstiftningen ha större effekter på män. Men inte något av de förslag vi lämnar bör påverka kvinnor och män på olika sätt.
Vi ser heller inte några konsekvenser för olika regioner. Koncentrationen av ärenden om företagsrekonstruktion och separat ackord till färre domstolar kommer medföra att restiden till domstolen kommer bli längre för en del borgenärer och gäldenärer. Men detta menar vi uppvägs av att processen effektiviseras.
7.2.5 Sammanfattning av konsekvenser
Vi menar att de lagförändringar vi föreslår kommer leda till att fler företag kan rekonstrueras på olika sätt. Det kommer i sin tur öka möjligheterna till en andra chans och därmed också få långsiktiga effekter på viljan att driva företag.
Även om vissa myndigheter kan komma att få ökade kostnader menar vi att den statsfinansiella påverkan som förändringarna kommer att leda till blir ytterst marginell. Företagarkollektivet kommer att gynnas av ett effektivare rekonstruktionsförfarande även om delar av förslagen kommer att öka administrationen i företagen.
333
Konsekvensbeskrivningar
7.3 Förslag i kapitel 2 ”Värld i förändring – hur väl anpassade är de svenska ramvillkoren”
Texten i kapitel 2 är analyserande och vi pekar mer ut möjliga färdriktningar än för fram detaljerade förslag. I direktiven sägs att vi inom skatteområdet ska göra internationella jämförelser men inte komma med konkreta förslag till förändringar. Det finns därför ingen anledning att göra några konsekvensanalyser baserat på skatteavsnittet. Vi lanserar ändå två förslag i detta kapitel som kommer att behöva en löpande finansiering. Det gäller inrättandet av en Entreprenörsombudsman och en omvärldsbevakande enhet efter holländsk förlaga. Vi menar att både dessa institutioner behöver ha en tillräckligt stor finansiering för att kunna göra påverka och bidra till ett bra entreprenörs- och innovationsklimatet. En riktlinje för att kunna uppskatta de årliga kostnaderna bör vara anslagen för det Finanspolitiska rådet. Detta anslag ligger i dag på cirka 10 miljoner kronor årligen.3 Det innebär att de årliga kostnaderna för den omvärldsbevakande enheten och Entreprenörsombudsmannen beräknas till cirka 20 miljoner kronor årligen.
7.4 Förslag i kapitel 3 ”Hur kan livskraftiga företag i ekonomisk kris ges en andra chans?”
Huvuddelen av de förslag som presenteras i kapitel 3 har vi redan behandlat eftersom de berör lagen om företagsrekonstruktioner. Utöver dessa förslag föreslår vi att det skatterättsliga företrädaransvaret bör utredas. En sådan utredning kommer innebära en engångskostnad för staten. Vi uppskattar den till cirka 10 miljoner kronor.
Vi föreslår också att Upphandlingsmyndigheten ska få i uppdrag att ta fram en handledning för hur krav på finansiell stabilitet bland leverantörer ska hanteras. Här menar vi att kostnaden för detta bör rymmas under ordinarie anslag.
3 Finansdepartementet Fi/2015/05652/RS.
Konsekvensbeskrivningar
334
7.5 Förslag i kapitel 4 ”Samhällsutmaningar måste mötas med entreprenörskap och innovation”
7.5.1 Utveckla de generella ramverken
Inom ramen för denna punkt menar vi att regeringen bör verka för harmoniserade regelverk inom EU för den cirkulära ekonomin och att höja ambitionsnivån med återvinning. Vi kan inte se att några av dessa förslag ska få några direkta statsfinansiella konsekvenser. I ett första steg handlar det om att i förhandlingar med andra länder utforma riktlinjer och regelverk som kan underlätta för den cirkulära ekonomin.
7.5.2 Genomför nödvändiga förändringar i lagar och regelsystem
Under denna punkt fokuserar vi på förändringar i producentansvaret. Vidare anser vi att främjarinsatserna när så är möjligt bör kopplas till klimatsmarta lösningar. Det gäller till exempel transportstödet. Det förväntas inte föranleda några statliga merkostnader. Däremot anser vi att en utredning om det framtida producentansvaret bör tillsättas. Denna bör vara fokuserad på den tekniska utvecklingen som, med rätt förutsättningar, sannolikt kommer kunna leda till en både kostnadseffektivare och miljövänligare återvinning. Kostnaden för utredningen kan uppskattas till ett engångsbelopp på cirka 10 miljoner kronor.
7.5.3 Öka incitamenten för ökad cirkularitet
Denna punkt behandlar vilka skatter som skulle kunna användas för att uppmuntra omställningen mot en mer cirkulär ekonomi. Samtidigt framgår det av våra direktiv att vi inte ska lämna förslag i skattefrågor. Därför gör vi heller ingen konsekvensanalys inom detta område.
335
Konsekvensbeskrivningar
7.5.4 Öka satsningarna på forskning och innovation
De satsningar vi förespråkar här bör rymmas inom ramen för regeringens satsning på innovation.4 Vi vill ändå särskilt påpeka vikten av att det inom återvinning och avfallshantering bör finnas ett utrymme inom Testbädd Sverige (cirka 850 iljoner kronor).
7.5.5 Uppmuntra industriell symbios och samverkan
Här menar vi att det kan finnas anledning för staten att starta ett pilotprojekt efter dansk förlaga. Kostnaden för projektet beräknas till cirka12 miljoner kronor.
7.5.6 Öka satsningarna på att sprida information och kunskap
Insatserna inom detta område bör i huvudsak kunna ske till en begränsad kostnad. Uppdraget till SCB om ta fram statistik för att underlätta uppföljningen av den cirkulära ekonomin måste dock prioriteras. Som riktlinje för vad dessa kostnader kan förväntas uppgå till använder vi ett tidigare uppdrag till SCB för utveckling av innovationsstatistik. Anslaget för detta uppdrag var 20 miljoner kronor5och vi förväntar oss att kostnaderna för utveckla statistik inom cirkulär ekonomi bör ligga på samma nivå.
7.5.7 Tydliggör de nationella prioriteringarna
Kritiken mot otydligheten i de nationella prioriteringarna är inte ny och det görs redan i dag flera insatser för att tydliggöra dessa. Vi anser därför att denna punkt inte behöver innebära några ökade kostnader.
4www.regeringen.se/ pressmeddelanden/2016/09/845-miljoner-kronor-till-en-kraftsamling-for-innovation/5 Regeringsbeslut 2011-12-22 N2011/7252/FIN.
Konsekvensbeskrivningar
336
7.5.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällets utmaningar och stimulera innovation
Vi föreslår här att funktionsupphandlingar bör uppmuntras och att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att utveckla standardiserade mått och kriterier till stöd för kommunerna. Detta arbete bör kunna genomföras inom ramen förbefintligt anslag.
7.5.9 Komplettera funktions- och innovationsupphandling med innovationstävlingar och crowd-sourcing
För att dessa instrument ska vara effektiva krävs att finansieringen är tillräckligt stor. Tävlingarna behöver ha stora prissummor för att skapa intresse och även crowd-sourcing behöver resurser för att fungera. Vi räknar med att kostnaderna för dessa två insatser behöver ligga på cirka 30 miljoner kronor årligen.
7.6 Förslag i kapitel 5 ”Kunskapsuppbyggnad, entreprenörskap och innovation”
7.6.1 Ökad konkurrensutsättning av universitets- och högskoleforskning
Vi hävdar universitet och högskolor i internationell toppklass är avgörande för den framtida svenska konkurrenskraften. Vägen dit är enligt vår uppfattning en ökad konkurrensutsättning av basanslagen. Samverkan med näringslivet bör också få ett betydligt större genomslag i anslagstilldelningen än i dag. Vi presenterar några riktlinjer för hur konkurrensutsättningen bör utformas. Men denna utformning bör utredas i detalj. Kostnaden för utredningen uppskattas till mellan 5 och 10 miljoner kronor.
337
Konsekvensbeskrivningar
7.6.2 Ställ krav på ledarskapet inom akademin
Vi kan inte förutse några statsfinansiella konsekvenser av detta förslag.
7.6.3 Konsolidera forskningsfinansieringen
Vi har skrivit att det bör övervägas om inte forskningsfinansieringen bör konsolideras på ett likartat sätt som i Danmark. i förlängningen bör detta leda till lägre administrativa kostnader för staten.
7.6.4 Stöd till rekrytering av ledande forskare
För att svenska universitet ska kunna hålla internationell toppklass krävs att de har tillräckliga resurser för att kunna rekrytera internationellt ledande forskare. Vi menar därför att den satsning som nyligen genomförts bör fortsätta. För 2016 beräknades kostnaden för att stimulera dessa rekryteringar till 250 miljoner kronor.6 Ett årligt anslag på cirka 200 miljoner kronor anser vi vara motiverat.
7.7 Möjliga insatser för digital kompetens
Detta område har vi lyft för att vi anser att det är avgörande för svensk framtida konkurrenskraft. Enligt ett färskt regeringsbeslut ska grundskoleelever ha rätt till 200 timmars teknikundervisning. Det är positivt men enligt vår bedömning långt ifrån tillräckligt. Idag bidrar företag och entreprenörer på olika ad hoc mässiga sätt för att lindra kompetensbristen inom bl a programmering. Intiativen är lovvärda men det är varken långsiktigt hållbart eller trovärdigt för att möta det framtida kompetensbehovet. För att öka incitamenten för näringslivets eller andra aktörers medverkan i kompetenshöjande åtgärder föreslår vi att regeringen matchar privat pengar med offentliga upp till ett belopp om 50 miljoner kronor per år. Upplägget kan motsvara det som tidigare skett vad gäller Tekniksprånget där IVA varit intermediär.
6 Regeringsbeslut 2013-03-14 U2013/1699/F.
Konsekvensbeskrivningar
338
7.7.1 Uppdrag om vidareutbildning och löpande kompetensutveckling för högutbildade
Konsekvenserna av detta förslag är svåra att överblicka innan reformen utformas i detalj. Det finns i dag cirka 2 000 000 i arbetskraften som genomgått högskoleutbildning.7 Om alla dessa skulle vidareutbildas var femte år skulle det innebära omkring 400 000 personer i vidareutbildning varje år, vilket skulle vara ohanterligt. Vi menar därför att arbetsgivararna och/elle de anställda delvis måste finansiera denna vidareutbildning. Med ett antagande om att en femtedel av målgruppen skulle vara intresserade innebär det cirka 80 000 vuxenstuderande per år. Genomsnittskostnaden för en student på högskolan ligger på knappt 80 000 kronor per år.8 Vi räknar med att dessa studenters utbildningstid motsvarar ungefär en tiondel av ett helt studieår vilket då skulle innebära en kostnad på cirka 8 000 kronor per år. Den totala årliga kostnaden blir därmed cirka 640 miljoner kronor. Med en subventionsgrad på 50 procent uppgår statens kostnader till 320 miljoner kronor årligen.
7.7.2 Bredda samverkan kring samhällsutmaningar
Vi räknar inte med att detta förslag ska ge upphov till ökade statliga kostnader.
7.7.3 Lärarundantaget
Vi föreslår att högskolor och universitet själva ska få besluta om sin policy för intellektuella äganderättigheter. Det bör inte ge några effekter på statens finanser.
7www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/I-och-utanfor-arbetskraften/Anknytningsgrad/ Sysselsatta-2064-ar-efter-anknytningsgrad-till-arbetsmarknaden-och-utbildningsniva-2015/8www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/ Befolkningens-utbildning/Kostnader-for-utbildningsvasendet/9905/9912/ Behallare-for-Press/395391/
339
Konsekvensbeskrivningar
7.7.4 Skapa förutsättningar för sekretesshantering
Frågan bör utredas. Kostnaden för detta uppskattar vi till 5 miljoner kronor.
7.7.5 Ökad rörlighet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor genom ändrade meriteringsgrunder
Förslaget förväntas inte ge några statsfinansiella konsekvenser.
7.7.6 Etablera campus-baserade kluster
Vi menar att om samverkan med näringslivet får en större inverkan på den konkurrensutsatta delen av basanslagen kommer det att stimulera till bättre och tätare kontaktytor med näringslivet och möjlighet att utveckla ”mini-kluster”. Några ytterligare statliga medel behöver alltså inte tillföras.
7.7.7 Öppna innovationsrådgivningen i tidiga skeden
Möjligheterna för att öppna upp de akademiska innovationsstödjande systemen för fristående aktörer behöver ses över. Kostnaden för att utreda detta beräknas till 5 miljoner kronor.
7.7.8 Erbjud operativt stöd för användning av fysisk infrastruktur
Vi gör bedömning att kostnaden för detta bör rymmas inom ramen för det utökade anslag till Vinnova och Rise som aviserats i den senaste budgetpropositionen.
Konsekvensbeskrivningar
340
7.7.9 Stöd små och medelstora företag i intrångsprocesser avseende immateriella rättigheter
I Frankrike har staten investerat cirka 100 miljarder i ett statligt patentbolag för att hantera dessa frågor. Men det finns också andra lösningar. Vi förordar att en utredning tillsätts vilket bör kosta 5–10 miljoner kronor.
7.7.10 Arbetskraftsinvandring och migration
Den snabbare hanteringen av ansökningar bör kunna lösas inom ordinarie anslag.
7.8 Förslag i kapitel 6 ”Hur främja den entreprenöriella dynamiken?”
7.8.1 Ge ett tydligt samordningsansvar till Näringsdepartementet för företagsfrämjande insatser
Vi menar att tillväxtpolitiken måste samordnas i högre utsträckning än i dag för att undvika överlappningar. Inspiration finns att hämta i arbetet med Team Sweden, men alla främjarinsatser som syftar till tillväxt, innovation och internationalisering behöver samordnas. Vi menar att detta inte behöver leda till högre statsfinansiella kostnader.
7.8.2 Förutsättningarna för regionalt genomförande av nationella uppdrag måste tydliggöras
Många uppdrag kan med fördel delegeras ned till regionalt tillväxtansvariga aktörer. Men en förutsättning för det är att det säkerställs att de regionalt tillväxtansvariga har tillräckliga resurser för att både genomföra och avrapportera uppdragen. Vi ser inte att förslaget ska ha några effekter på statens kostnader.
341
Konsekvensbeskrivningar
7.8.3 Utveckla uppföljningsbara mål
Uppföljningsbara mål är ett avgörande verktyg för att få till en lärandeprocess inom främjarpolitiken. Vi menar att Tillväxtanalys bör få ett uppdrag att stödja främjarmyndigheterna i formuleringen av dessa mål. Kostnaden för detta uppskattar vi till 3 miljoner kronor årligen.
7.8.4 Utveckla samhällsekonomiska kalkyler för främjandeinsatser
Samhällsekonomiska kalkyler över främjarinsatser måste enligt vår uppfattning börja användas som ett redskap för utvärdering. Sannolikt går det inte att genomföra kalkyler inom samtliga områden, men i de flesta fall bör det vara möjligt. Därför är det viktigt att utreda inom vilka områden som dessa kalkyler är genomförbara men också föreslå alternativa sätt att väga olika insatser mot varandra inom de områden där de samhällsekonomiska kalkylerna inte ger någon säker vägledning. Kostnaden för en sådan utredning uppskattar vi till cirka 10 miljoner kronor.
7.8.5 Förstärk och renodla utvärderingsrollen för relevant myndighet
Vi menar att effektutvärderingar av främjarinsatser ska genomföras av en fristående myndighet till exempel Tillväxtanalys. Finansieringen av detta bör genom renodling av uppdraget kunna hanteras inom nuvarande anslag.
7.8.6 Konsolidera stöden till färre men mer omfattande program och insatser
I förlängning bör detta förslag leda till kostnadsbesparingar för staten, men det är svårt att ha någon uppfattning om hur stora besparingarna kan tänkas bli.
Konsekvensbeskrivningar
342
7.8.7 Utveckla verksamt.se
Verksamt.se utvecklas kontinuerligt. Vi menar att utvecklingen mot mer enklare digital rådgivning kan finansieras genom att den sker i takt med en neddragning av den fysiska rådgivningen.
7.8.8 Öka användningen av offentlig upphandling för att lösa samhällsutmaningar och stimulera innovation
Konsekvensanalysen av detta förslag finns beskrivet i avsnitt 7.5
7.8.9 Introducera ett efterfrågedrivet upphandlingsprogram som bidrar till kommersialisering av ny kunskap
Finansieringen av detta ska ske från genom de dryga 15 miljarder kronor som svenska myndigheter och offentliga forskningsstiftelser använde för att finansiera FoU i andra organisationer. I ett första steg kan 1 procent av dessa medel (cirka 150 miljoner kronor)avsättas för detta ändamål.
7.8.10 Låt Upphandlingsmyndigheten ha en stödfunktion gentemot andra myndigheter och upphandlare
För att få fler innovationsinriktade upphandlingar krävs att kommuner och mindre myndigheter får stöd för att genomföra dessa. Upphandlingsmyndigheten kan här få en central roll. Vi anser att 10 miljoner kronor per år under tre år ska avsättas i ett pilotprojekt för att erbjuda denna typ av stöd.
7.8.11 Fortsätt fokuseringen av statens finansieringsinsatser till tidiga skeden
Förslaget bör inte innebära några ökade kostnader för staten, utan det handlar om att styra om befintligt kapital. Det kan bland annat göras genom en tydligare reglering av insatser inom både riskkapital och lånefinansiering.
343
Konsekvensbeskrivningar
7.8.12 Redovisa främjandeinsatserna på ett transparent sätt
Med de förslag vi lämnar, där Näringsdepartementet får ett övergripande ansvar för samtliga tillväxtfrämjande insatser och målformuleringarna förtydligats samtidigt som en oberoende utvärderingsmyndighet analyserar olika insatser, kommer det att bli betydligt enklare att redovisa främjandeinsatserna på ett sammanhållet och tydligt. Vi ser därför inget behov av att någon särskild finansiering av denna insats.
7.9 Finansiering
De flesta av de förslag vi lämnar kommer att behöva ytterligare beredning och några fall föreslår vi ytterligare utredning. Dimensionen på en del av de frågeställningar som finns i direktivet (t ex hällsutmaningar) har inte möjliggjort annat än en kombination av mer detaljerade förslag och sådant som bör beredas vidare. Följaktligen innebär inte våra förslag i dessa fall någon större statsfinansiell belastning. Tillsammans landar finansieringsbehovet på cirka 600-700 miljoner kronor. Vi uppskattar att förslagen kan finansieras genom den effektivisering av främjarsystemet som vi föreslår. Med bättre effektutvärderingar, skarpare målformuleringar och tydligare styrning bör staten kunna spara stora belopp inom främjar systemet. Vi har också lyft problemen med en icke-fungerande bostadsmarknad pga. en rad olika omständigheter (se kapitel 2). Detta har bäring på entreprenörskapets förutsättningar i särskilt storstäderna. Ett skäl till problemen på bostadsmarknaden är ränteavdragen. Vi förordar en gradvis nertrappning av dessa vilket mer än väl skulle frigöra medel för att finansiera våra förslag.
345
Källförteckning
Kapitel 1
Acemoglu, Daron, Philippe Aghion och Fabrizio Zillibotti (2003),
”Distance to Frontier, Selection and Growth”. Journal of the European Economic Association, 1(2), 630–638. Acemoglu, D., Robinson, J., and T. Verdier (2012), ”Can’t we all be
more like Scandinavians?” MIT Working Paper, March, Boston. Acs, Zoltan J., David B. Audretsch, Pontus Braunerhjelm och Bo
Carlsson (2004), ”The Missing Link: The Knowledge Filter and Entrepreneurship in Endogenous Growth”. CEPR Discussion Paper 4783. London: Centre for Economic Policy Research. Acs, Zoltan J., Pontus Braunerhjelm, David B. Audretsch, och Bo
Carlsson (2009), ”The Knowledge Spillover Theory of Entrepreneurship”. Small Business Economics 32(1), 15–30. Acs, Zoltan J. och David B. Audretsch (1987), ”Innovation in Large
and Small Firms”. Economics Letters 23(1), 109–112. Acs, Zoltan J. och David B. Audretsch (1990), Innovation and Small
Firms. Cambridge, MA: MIT Press. Aghion, Philippe och Peter Howitt (1992), ”A Model of Growth
through Creative Destruction”. Econometrica 60(2), 323–351. Aghion, Philippe och Peter Howitt (1998), Endogenous Growth
Theory. Cambridge, MA: MIT Press. Aghion, Philippe, and Peter W. Howitt (2008). The economics of
growth. MIT press, 2008.
Källförteckning
346
Aghion, Philippe, Robin Burgess, Stephen Redding och Fabrizio
Zillibotti (2004), ”Entry and Productivity Growth: Evidence From Microlevel Panel Data”. Journal of the European Economic Association 2(1), 265–276. Aghion, Philippe, Richard Blundell, Rachel Griffith, Peter Howitt
och Susanne Prantl (2006), ”The Effects of Entry on Incumbent Innovation and Productivity”. NBER Working Paper nr 12027. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Aghion, P, Akcigit, U. och P. Howitt, (2013) ”What Do We Learn
from Schumpeterian Growth Theory?” NBER Working Paper 18824, NBER, Ma. Anderssson, Martin, Lööf, Hans, Johansson, Sara, (2008), Producti-
vity and international trade: Firm level evidence from a small open economy, Review of world economics, 144, 774–801. Andersson, M. and Klepper, S. (2013). Characteristics and Perfor-
mance of New Firms and Spinoffs in Sweden, Industrial and Corporate Change, 22, 245–280. Andersson, M., Klaesson, J., & Larsson, J. P. (2016). How Local are
Spatial Density Externalities? - Neighborhood Effects in Agglomeration Economies. Regional Studies, 50(6), 1082–1095. doi:10.1080/00343404.2014.968119. Andersson, M., & Larsson, J. P. (2016). Local entrepreneurship
clusters in cities. Journal of Economic Geography, 16(1), 39–66. doi:10.1093/jeg/lbu049. Arrow, K., (1962), ‘Economic Welfare and the Allocation of Re-
sources for Invention’. In Nelson, R. (ed.), The Rate and Direction of Inventive Activity, Princeton, NJ: Princeton University Press. Audretsch, David B. och Keilbach, Max (2004), Entrepreneurship
Capital and Economic Performance, Regional Studies, 38, 949– 959. Baldwin, John R. och Joanne Johnson (1999), ”Entry, Innovation
and Firm Growth”. I Zoltan J. Acs, red., Are Small Firms Important? Their Role and Impact. Dordrecht: Kluwer. Bastani, Spencer och Håkan Selin (2014), ”Bunching and Non-
Bunching at Kink Points of the Swedish Tax Schedule”. Journal of Public Economics, 109, 36–49.
347
Källförteckning
Barkman, Katarina och Fölster, Stefan (1995), Företagsstödet Vad
kostar det egentligen? DS 1995:14, Regeringskansliet. Baumol, William J. (2002), The Free-Market Innovation Machine:
Analyzing the Growth Miracle of Capitalism. Princeton och Oxford: Princeton University Press. Baumol, William J. (2010), The Microtheory of Innovative Entre-
preneurship. Princeton, NJ: Princeton University Press. Beck, Thorsten, Asli Demirguç-Kunt och Ross Levine (2005),
”SMEs, Growth, and Poverty: Cross-Country Evidence”. NBER Working Paper nr 11224. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Bergman, Karin (2012), The Organization of R&D – Sourcing
Strategy, Financing and Relation to Trade. Doktorsavhandling. Nationalekonomiska institutionen, Ekonomihögskolan, Lunds universitet. Berry, Steven och Ariel Pakes (2003), ”Empirical Models of Entry
and Market Structure”. I Richard Schmalensee och Robert Willig, red., Handbook of Industrial Organization Amsterdam: North Holland. Block, Joern Hendrich, A. Roy Thurik och Haibo Zhou (2009),
”What Turn Knowledge Into Growth? The Role of Entrepreneurship and Knowledge Spillovers”., Research Paper ERS -2009-049, ERIM Braunerhjelm, Pontus (2011), ”Entrepreneurship, Innovation and
Economic Growth. Interdependencies, irregularities and regularities”, in Audretsch, D., Falck, O. and Heilbach, P. (eds.), Handbook of Innovation and Entrepreneurship, Edward Elgar. Braunerhjelm, Pontus; Eklund, Johan och Henrekson, Magnus
(2012). ”Ett ramverk för innovationspolitiken”, Samhällsförlaget. Carlsson, Bo (2007), ”Innovation Systems: A Survey of the Litera-
ture from a Schumpeterian Perspective”. I Horst Hanusch och Andreas Pyka, red., Elgar Companion to Neo-Schumpeterian Economics. Cheltenham, UK och Northamption, MA: Edward Elgar. Cheng, Leonard och Elias Dinopoulos (1992), ”Schumpeterian
Growth and International Business Cycles”. American Economic Review 82(2), 409–414.
Källförteckning
348
Chetty, Raj, John Friedman, Tore Olsen och Luigi Pistaferri (2011),
Adjustment Costs, Firm Responses, and Micro vs. Macro Labor Supply Elasticities: Evidence from Danish Tax Records. Quarterly Journal of Economics, 126, 749–804. Chun, Hyunbae, Jung-Wook Kim, Randall K. Morck och Bernard
Yeung Chun (2007), ”Creative Destruction and Firm-Specific Performance Heterogeneity”. NBER Working Paper nr 13011. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Corrado, C. Haskel, J. Jona-Lasinio, C. Lommi, M (2012), Intan-
gible Capital and Growth in Advanced Economies –Measurement Methods and Comarable Results, IZA DP NO 6733. Dosi, Giovanni och Stiglitz, Joseph (2014), The Role of Intellectual
Property Rights in the Development Process, with Some Lessons from Developed Countries: An Introduction, i M. Cimoli,G. Dosi, K. Maskus, R. Okediji, J. Reichman, and J. Stiglitz (red.), Intellectual Property Rights and Development, Oxford University Press, Oxford. Durnev, A., Morck, R. and Yeung, B., (2004), ‘Value-enhancing Ca-
pital Budgeting and Firm-Specifik Stock Return Variation’. Journal of Finance, 59, 65–105. Edquist, Charles (2005), ”Systems of Innovation: Perspectives and
Challenges”. I Jan Fagerberg, David Mowery och Richard Nelson, red., Oxford Handbook of Innovation, Oxford: Oxford University Press. Eliasson, Gunnar (1991), ”Modeling the Experimentally Organized
Economy – Complex Dynamics in an Empirical Micro-Macro Model of Endogenous Economic Growth”. Journal of Economic Behavior and Organization 16 (1–2), 153–182. Eliasson, Gunnar (2007), Entreprenörens roll i tillväxtteorin. En
doktrinhistorik översikt. R2007:005. Östersund: Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS). Etskowitz, Henry (1998), The norms of entrepreneurial science:
cognitive effects of the new university–industry linkages, Research Policy, 27, 823–833. Feldman, M., (1994), The Geography of Innovations, Dordrecht
and Boston: Kluwer Academic Publishers.
349
Källförteckning
Feldstein, Martin, 1999, Tax Avoidance and the Deadweight Loss of
the Income Tax, The Review of Economics and Statistics, 81, 674–680. Freeman, C., 1995, The National System of Innovation in Histori-
cal Perspective Freeman, C., 1995, ”The National System of Innovation in Historical Perspective,” Cambridge Journal of Economics, No. 19, pp. 5–24., Cambridge Journal of Economics, 19, 5–24. Fritsch, Michael och Pamela Müller (2004), ”Effects of New Busi-
ness Formation on Regional Development over Time”. Regional Studies 38(8), 961–975. von Hayek, F., (1945), ‘The Use of Knowledge in Society’. Ameri-
can Economic Review, 35, 519–530. Henderson, V. and Thisse, J.-F. (eds.) (2004). Handbook of Regio-
nal and Urban Economics, Amsterdam: Elsevier. Jones, Charles (1995a), ”R&D-Based Models of Economic
Growth”. Journal of Political Economy 103(4), 759–784. Jones, Charles (1995b), ”Time Series Test of Endogenous Growth
Models”. Quarterly Journal of Economics 110(2), 495–525. Howitt (2007) Kirzner, I., (1997), ‘Entrepreneurial Discovery and the Comeptitive
Market Process: An Austrian Approach’. Journal of Economic Literature, 35, 60–85 Klapper, Leora, Raphael H. Amit och Mauro F. Guillén (2010),
”Entrepreneurship and Firm Formation Across Countries”. I Josh Lerner och Antoinette Schoar, red., International Differences in Entrepreneurship. Chicago: University of Chicago Press. Kleven, Henrik och Esben Schultz (2011), Estimating Taxable In-
come Responses Using Danish Tax Reforms, Working Paper, Copenhagen Business School och London School of Economics. Knight, F., (1921), Risk, Uncertainty and Profit. Boston: Houghton
Mifflin. Konkurrensverket (2013), Konkurrensen i Sverige 2013,
Stockholm.
Källförteckning
350
Laffont, Jean-Jacques och Tirole, Jean Tirole (1993), A Theory of
Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press. Levine, Ross och David Renelt (1992), ”A Sensitivity Analysis of
Cross-Country Growth Regressions”. American Economic Review 82(4), 942–963. Lucas, Robert E. (1988), ”On the Mechanics of Economic Develop-
ment”. Journal of Monetary Economics 22(1), 3–42. Lundvall, B-Å., (1992), National Systems of Innovation: Towards a
Theory of Innovation and Interactive Learning. London: Pinter Publishers. Mazzucato, Mariana (2013), The Entrepreneurial State, Anthem
Press, Storbritannien and USA 2013 Menger, Carl (1981 [1871]), Principles of Economics (Grundsätze
der Volkswirtschaftslehre). The Institute for Humane Studies Series in Economic Theory. New York: University Press. Michelacci, Claudio (2003), ”Low Returns in R&D Due to the Lack
of Entrepreneurial Skills”. Economic Journal 113, 207–225. Nelson, Richard och Sidney Winter (1982), An Evolutionary The-
ory of Economic Change. Cambridge: Cambridge University Press. Nordhaus, William (2004), Schumpeterian Profits in the American
Economy: Theory and measurement, NBER Working Paper No. 10433, Boston, Ma. OECD, 2015a, The future of productivity, DSTI/IND1, OECD,
Paris. OECD, 2015b, The future of productivity, DSTI/IND1/ANN1,
OECD, Paris. OECD, 2015c, The future of productivity, DSTI/IND/ANN2,
OECD, Paris. OECD 2015d, Dynemp v.2 progress report: Cross-country evi-
dence on start-up dynamics, DSTI/IND(2015)5, OECD, Paris. Polanyi, M., (1966), The Tacit Dimension. New York: Doubleday. Rebelo, Sergio, (1991), ‘Long-Run Policy Analysis and Long-Run
Growth’. Journal of Political Economy, 99, 500–521.
351
Källförteckning
Regeringen (2014), Förbättrat klimat för entreprenörskap ocj inno-
vativt företagande, Dir. 2014:46, beslut vid regeringssammanträde den 27 mars 2014. Regeringen (2015), Utveckling av innovations- och entreprenör-
skapsklimatet, Dir. 2015:10, beslut vid regeringssammanträde den 5 februari 2015 Romer, Paul M. (1986), ”Increasing Returns and Economic
Growth”. Journal of Political Economy 94(5), 1002–1037. Romer, Paul (1990), ”Endogenous Technical Change”. Journal of
Political Economy 98(5), S71–S102. Saez, Emmanuel (2010), ”Do Taxpayers Bunch at Kink Points?”.
American Economic Journal: Economic Policy 2, 180–212). Schumpeter, Joseph A. (1934 [1911]), The Theory of Economic
Development. Cambridge, MA: Harvard University Press. Schumpeter, Joseph A. (1942), Capitalism, Socialism and Demo-
cracy. New York: Harper & Row. Scotscmer, Suzanne, 2004, Innovation and Incentives, MIT Press,
Boston Segerstrom, Paul (1991), ”Innovation, Imitation and Economic
Growth” Journal of Political Economy 99(4), 190–207. Segerstrom, Paul (1995), ”A Quality Ladders Growth Model with
Decreasing Returns to R&D”. Mimeo, Michigan State University. East Lansing, MI. Shepard, Dean, Wiklund, Johan och Haynie, Michael, (2009),
Moving Forward: Balancing the Finacial and Emotional Costs of Business Failure, Journal of Business Venturing, 24, 134–148. Solow, Robert M. (1956), ”A Contribution to the Theory of Econo-
mic Growth”. Quarterly Journal of Economics 70(1), 65–94. Solow, Robert M. (1957), ”Technical Change and the Aggregate
Production Function”. Review of Economics and Statistics 39(3), 312–320. Stiglitz, J., 2014, Leaders and followers: Perspectives on the Nordic
model and the economics of innovation, NBER Working Paper 20493, Ma: Cambridge Svensson, Roger (2016), Det svenska innovations- och företagsstö-
det, underlagsrapport till Entreprenörsutredningen.
Källförteckning
352
Teece, D., (1968), ‘Profiting From Technological Innovation: Impli-
cations For Integration, Collaboration, Licensing and Public Policy’. Research Policy, 15, 285-305. Temple, John, (1999), The New Growth Evidence, Journal of Eco-
nomic Literature, Vol. XXXVII, 112–156 Tillväxtanalys (2014), Utvärdering av statligt finansierad företags-
rådgivning , Rapport 2014:08, Tillväxtanalys. Tillväxtanalys (2015) Tillväxt genom stöd. En bok om statligt stöd
till näringslivet. Tillväxtfakta 2015 Thurik, A. Roy (1999), ”Entrepreneurship, Industrial Transforma-
tion and Growth”. I Gary Libecap, red., The Sources of Entrepreneurial Activity. Greenwich, CT: JAI Press. Wennekers, Sander och A. Roy Thurik (1999), ”Linking Entrepre-
neurship and Economic Growth”. Small Business Economics 13(1), 27–55. Winter, Sidney (1984), ”Schumpeterian Competition in Alternative
Technological Regimes”. Journal of Economic Behavior and Organization 5(3–4), 287–320. Winters, Sydney (2016), The place of entrepreneurship in ‘‘The Economics that Might Have Been’’, Small Business Economics, 47, 15–34.
Kapital 2
Acemouglu , Daron, (1998), Why Do New Technology Comple-
ment Skills? Directed Technical Change and Wage Inequality, Quarterly Journal of Economics, 113, 1055-1089 Acemouglu, Daron och Restrepo, Peter (2015), Thew Race Bet-
ween Man and Machine: Implications of Technology for Growth, uppsats, december. Aghion, Phillipe (2016), Rethinking Growth Theory and Policy:
The Schumpeterian Perspective, Entrepreneurship Prize Award Lecture (www.e-award.org/web/2016_Philippe_Aghion.aspx). Almega (2014), Personaloptioner och innovationskraft, Stockhol,
353
Källförteckning
Alstadsaeter och Jacob (2012). ”3:12-reglerna har blivit för generösa
och används för skatteplanering” Ekonomisk Debatt, 40, 5–12. Alstadsaeter m.fl. (2015). ”Patent Boxes Design, Patents Location
and Local R&D”. Taxation Papers, Working papers 57 2015, European Commission. Andersen, Torben, Englund, Peter och Gerlach, Stefan Globalisa-
tion the financial crisis and stabilisation policies. Challenges for the future, Underlagsrapport 36, Globaliseringsrådet. Andersson, Martin och Thulin, Per (2008), Globalisering, arbets-
kraftens rörlighet och produktivitet, Underlagsrapport 23, Globalseringsrådet, Andersson, Martin, Dieden, Sten och Ejermo, Olof (2012) Sverige
som kunskapsnation – klarar sig näringslivet utan storföretagen?, Entreprenörskapsforum, Stockholm. Andersson, Martin, Pontus Braunerhjelm och Per Thulin (2012),
”Entrepreneurs, Creative Destruction and Production. Entry by Type, Sector and Sequence”. Journal of Entrepreneurship and Public Policy, 1, 125-146. Ardagna, S. and Lusardi, A., (2009), ‘Heterogeneity in the Effect of
Regulation on Entrepreneurship and Entry Size’, NBER WP 15510, NBER, Cambridge, Ma. Arntz, Melanie, Gregory, Terry och Zierahn, Ulrich, 2016, The risk
of Automation for Jobs in OECD Countries: A Comparative Analysis, OECD Social, Employment and Migration Workin Papers No. 189, OECD, Paris. Asoni, Andrea och Sanandaji, Tino (2009) : Taxation and the Qua-
lity and Quantity of Entrepreneurship, IFN Working Paper, No. 813. Auerbach, A. J., (2002), ”Taxation and Corporate Financial Policy”.
I Alan J. Auerbach och Marting S. Fieldstein, red., Handbook of Public Economics, Vol. 3. Amsterdam: North-Holland. Autor, David, (2014), Polanyi’s Paradox and the Shape of Employ-
ment Growth, Jackson Hole Conference, August. Autor, David (2015), Why Are There Still So Many Jobs? The
History and the Future of Workplace Automation, Journal of Economic Perspectives, 29, 3–30.
Källförteckning
354
Autor, D., Dorn, D. och Hanson, G., 2016, ”The China Shock:
Learning from labour market adjustment to large changes in trade”, NBER Working Paper 21906. Bergman, Mats (2013). Upphandling och kundval av välfärdstjäns-
ter. Entreprenörskapsforum, Fores, Leading Healthcare. Bloom, N. M. Schankerman and J. Van Reenen (2013). ”Identifying
technology spillovers and product market rivalry”, Econometrica, vol. 81 no. 4. Bengtsson och Hand (2012). ”Employee Compensation in Entre-
preneurial Companies” IFN Working Paper, No 922. Birch eter. Birch eter. Blix, Mårten (2015), Produktivitetstillväxt – hot och möjligheter,
Ekonomisk debatt, nr 5, 2015, årgång 43. Bessen,James 2015, ”Toil and Technology,” Finance & Develop-
ment. 52, on line version. Boston Consulting Group, 2015, Launching a New Digital Agenda,
June. Bovenberg, A. Lans, Martin Ino Hansen och Peter Birch SØrensen
(2012) Efficient Redistribution of Lifetime Income through Welfare Accounts, FISCAL STUDIES, vol. 33, no. 1, 1–37. Braunerhjelm, Pontus (2000). Knowledge Capital and the ”New
Economy”, Kluwer academic publisher, Boston. Braunerhjelm, Pontus, von Greiff, Camilo och Svaleryd, Helena,
(2009), Utvecklingskraft och omställningsförmåga – svensk ekonomi i en globaliserad värld, Slutrapport Globaliseringsrådet. Braunerhjelm, Pontus; Eklund, Johan och Henrekson, Magnus
(2012). ”Ett ramverk för innovationspolitiken”, Samhällsförlaget. Braunerhjelm, Pontus och Henrekson, Magnus (2013), Entrepre-
neurship, Institutions and Economic Dynamism: Lessons from a Comparison of the United States and Sweden, Industrial and Corporate Change, 22, 107–130. Braunerhjelm, Pontus och Eklund, Johan (2014), Taxes, Tax Admi-
nistrative Burdens and New Firm Formation, Kyklos, 67, 1–11.
355
Källförteckning
Braunerhjelm, Pontus och Henrekson, Magnus (2015), An Innova-
tion Policy Framework Bridging the Gap between Industrial Dynamics and Growth, i Audretsch, David and Link, A (red.), Essays in Public Sector Entrepreneurship, kommande. Braunerhjelm, Pontus, Ding Ding och Thulin, Per (2015), Labour as
a knowledge carrier – How increased mobility influences entrepreneurship, Journal of Technology Transfer, forthcoming, accepterad och publicerad online. Braunerhjelm, Pontus, 2016 Entreprenörskap, arbetsmarknad och
arbetskraftsefterfrågan, Underlagsrapport till analysgruppen Arbetet i framtiden, Regeringskansliet. Braunerhjelm, Pontus, Ding Ding och Thulin, Per. (2016), Does
Labour Mobility Foster Innovation? Evidence from Sweden, uppsats, KTH. Braunerhjelm, Pontus, Holmquist, Carin, Larsson, Johan och
Skoogbergm Ylva (2016), Entreprenörskap i Sverige – nationell rapport, Entreprenörskapsforum, Stockholm. Brynjolfsson, E. och Mcafee, A. (2011), Race Against the Machines,
Digital Frontier Press. Brynjolfsson, E. och Mcafee, A. (2014), The Second Machine Age.
Work, Progress, and Prosperity in a Time of Brilliant Technologies, Norton. Case, Steven, (2016), The Third Wave: An Entrepreneur’s Vision of
the Future. Christensen, Clayton (1997). The Innovator’s Dilemma: When
New Technologies Cause Great Firms to Fail, Harvrad Business Review Press, Boston. Conference Board 2016, Global Economic Outlook, https://www.
conference-board.org/data/. Corlett, A., 2016, Examining an elephant. Globalisation and the lo-
wer middle class of the rich world, Resolution Foundation Report, September. Da Rin, Nicodano och Sembenelli (2006), ”Public Policy and the
Creation of Active Venture Capital Markets”. Journal of Public Economics.
Källförteckning
356
Daunfeldt, S-O., Halvarsson, D. och Johansson, D. (2011) Snabb-
växande företag: En fördjupad analys av mått och definitioner, rapport Tillväxtanalys. David, Paul, 1990, The ´Dynamo and the Computer, American
Economic Review Papers and Proceedings, 80, 355-361. Decker, R., J. Haltiwanger, R. Jarmin and J. Miranda (2014), ”The
Role of Entrepreneurship in US Job Creation and Economic Dynamism”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 28(3), 3–24. Delmar, Frederic och Wennberg, Karl (2010), Knowledge Intensive
Entrepreneurship, Edward Elgar, Cheltenham. Digital utmaning (2016), Rådslag 2: Utbildning och omställning.
Digitaliseringens påverkan på utbildningssystemet. Inlämnat till Utbildningsdepartementet, 2016-04-26. Ds 2013, Sveriges företagande och konkurrenskraft Internationell
jämförelse, Ds 2015:43, Näringsdepartementet. ec.europa.eu/priorities/digital-single-market-en Economist (2016), 28 maj, 53–55 Edquist, Charles och Zabala-Iturriagagotia (2015), The Innovation
Union Scoreboard is Flawed: The case of Sweden – not being the innovation leader of the EU. Papers in Innovation Studies, Circle. Eklund, Johan (2015), Vinster, välfärd och entreprenörskap, Entre-
prenörskapsforum, Stockholm. Eklund, Klas (2016) Lön utan arbete? Arbetstider och arbetets
värde, Underlagsrapport till analysgruppen Arbetet i framtiden, Regeringskansliet. Ericson och Fall (2013). ”3:12-reglerna i allsidig(are)belysning.
Replik till Alstadsæter och Jacob” Ekonomisk debatt nr 1 2013. EU-kommissionen (2014). ”A Study on R&D Tax Incentives”. Europeiska kommissionen (2015), ”Innovation Union Scoreboard”. FAR (2013) Remissvar till Finansdepartementet om ”Vissa skatte-
frågor inför budgetpropositionen 2014”. Financial Times (2016a), 3 augusti. Financial Times (2016b), 5 augusti 2016. Financial Times (2016c), 11 september (Life and Art).
357
Källförteckning
Finansdepartementet (2013). ”Vissa skattefrågor inför budgetpro-
positionen 2014”. Finansministeriet (2016), DK 2025 – Et staerkare Danmark. Ford, Martin (2015) Rise of the robots – technology and the threat
of a jobless future, Basic Books. Fredriksson och Abdali (2016), Konkurrenskraften i svensk ägarbe-
skattning, Grant Thornton och Svenskt Näringsliv. Frey, C och Osborn, M (2013), The Future of Employment:How
Susceptible are Jobs to Computerization?, Oxford University Press, Oxford. Fölster, S. (1999) Social insurance based on personal savings, Eco-
nomic Record, 1999, vol. 75, 5–18. Fölster, S., Gidehag, R, Orszag and D.J. Snower, Health accounts
and other welfare accounts. Dice Report Journal for Institutional Comparisons, 2003, vol. 1, no. 3, 9–14. Fölster, Stefan (2014), De nya jobben i automatiseringens tidevarv,
Stiftelsen för strategisk forskning, Stockholm. GEM 2015, www.gemconsortium.org/report Global Trade Alert, www.globaltradealert.org/ Gompers och Lerner (2001) ”The Venture Capital Revolution”. The
Journal of Economic Perspectives, 15, 145–168. Gompers och Lerner (1999), ”What Drives Venture Capital Fund-
raising?” Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics, 159–204. Gordon, Robert, (2016) ”The rise and fall of American growth”,
Princeton University Press. Graetz, G och Michaels, G (2015), Robots and Work, IZA Discus-
sion Paper No. 8938. Gregory, T., Salomons, A. och Zierahn, U. (2015), Technological
Change and Regional Labor Market Disparities in Europe, Center for European Economic Research, Mannheim. Griffith m.fl. (2011). ”Corporate Taxes and the Location of Intel-
lectual Property”. CEPR Discussion Paper No. DP8424.
Källförteckning
358
Grossman, J. S., Hart, O. D., (1983) ”An Analysis of the Principal-
Agent problem”, Econometrica, Vol. 51, Issue 1 (Jan., 1983), 7–46. Halldin, Torbjörn, 2012, Firm internationalization and born global
firms – On the causes and consequences of export market entry. Avhandling, KTH. Hamel, G. and Zanini, M. (2016), The $3 Trillion Prize for Busting
Bureaucracy, uppsats, Mlab. Hansen, Alvin Harvey (1938), Full Recovery or Stagnation? W.W.
Norton. Hansson, Å (2008) ”Skatter, entreprenörer och nyföretagande.”
Underlagsrappoort 12, Globaliseringsrådet. Hansson, Andreas och Österman, Roger Persson (2016). ”Beskatt-
ning av personaloptioner i visa utvalda länder”, underlagsrapport till Entreprenörskapsutredningen. Harding M 2013. ”Taxation of Dividend, Interest and Capital Gain
Income”, OECD Taxation Working Paper No 19. Henrekson, Magnus (2007), Entrepreneurship and Institutions,
Comparative Labor Law&Policy Journal, 28, 717–42. Henrekson, Magnus och Dan Johansson (2010), ”Gazelles as Job
Creators: A Survey and Interpretation of the Evidence”. Small Business Economics 35, 227–244. Henrekson, Magnus och Sanandaji, T. (2014). ”Företagandets för-
utsättningar. En ESO-rapport om den svenska ägarbeskattningen”. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO 2014:3. Ilmakunnas, P (2001). ”Entrepreneurship , Economic Risks and
Risk Insurance in the Welfare State. Results with OECD Data 1978–1993.” German Economic Review. IT&Telekomföretagen (2015), Akut och strukturell kompetens-
brist i IT- och telekomsektorn IVA (2015), Nycklar till ökad attraktivitet ocj ökad konkurrens-
kraft, IVA, Stockholm. Kaiser, U., Kongsted, H.C., and Rønde, T. (2015), ”Does the Mobi-
lity of R&D Labor Increase Innovation?” Journal of Economic Behavior & Organization, 110, 91–105.
359
Källförteckning
Kommissonen, 2015, Better refulation for innovation-driven invest-
ment at EU-level, Brussels. Kurzweil, Ray, The Singularity Is Near: When Humans Transcend
Biology. Penguin Books. Lerner, Josh(2009), Boulevard of Broken Dreams: Why Public
Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed – and What to Do About It, Princeton University Press, Princeton. Levie, J. och Autio, E., 2011, Regualtory burden, rile of law, and
entry of strategic entrepreneurship; An international panel study, Journal of management studies, 48, 1392–1419. Lindbeck, Assar, 1998, Det svenska experimentet, SNS förlag,
Stockholm. Mokyr, J, Vickers, C. och Ziebarth, N. (2015), The History of
Technological Anxiety and the Future of Economic Growth: Is this Time Different?, The Journal of Economic Perspectives, 29, 31–50. Morck, R., Yeung, B. (2005), ”Dividend Taxation and Corporate
Governance”, The Journal of Economic Perspectives”, Vol. 19, No. 3, pp. 163–180. Moretti, Enrico (2012), The New Geography of Jobs, Houghton
Mifflin Harcourt. Nordhaus, William, (2015), Are We Approaching an Economic
Singularity? Information Technology and the Future of Economic Growth, NBER Woreking Paper 21547, NBER, Ma. OECD (2012) ”Taxation of Dividend, Interest and Capital Gain
Income” by M. Harding, OECD Taxation Working Papers No 19. OECD (2014), Neutralising the Effects of Hybrid Mismatch
Arrangements, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris. OECD och World Bank, 2014, Making Innovation Policy Work,
Paris och Washington. OECD, (2015a), The future of productivity, DSTI/IND1, OECD,
Paris. OECD (2015b), Education at a glance, OECD, Paris.
Källförteckning
360
OECD (2015c), OECD Digital Economy Outlook 2015, OECD,
Paris. OECD (2015d), Dynemp v.2 progress report: Cross-country
evidence on start-up dynamics, DSTI/IND(2015)5, OECD, Paris. OECD, (2015e), The future of productivity, DSTI/IND1/ANN1
och ANN2, OECD, Paris. Oreland, C (2012). ”Snabbväxande företag i Sverige –en jobbska-
pande sprintstafett” Ekonomisk debatt nr 8 2012. Painter, Anthony och Thoung, Chris, (2015) Creative citizen,
creative state. The principled and pragmatic case for a Universal Basic Income, RSA (https://medium.com/rsa-reports/creativecitizen-creative-state-a3cef3f25775#.k1yuwfq2p). Parker, Simon C. (2009), The Economics of Entrepreneurship.
Cambridge: Cambridge University Press. Pelkmans, Jacques och Renda, Andrea (2014), Does EU Regulation
Hinder or Stimulate Innovation?, CEPS Special Report 96, Bryssel. Regeringen (1990), Reformerad inkomst- och företagsbeskattning,
Prop. 1989/90:110. Regeringen (2005), Reformerade beskattningsregler för ägare i
fåmansföretag, Prop 2005/06:40. Regeringen (2008), Regelrådet – ett råd för granskning av nya och
ändrade regler som påverkar företagens regelbörda, Dir. 2008:57. Reitberger, Göran (2016), Steg på vägen mot en innovationsdriven
ekonomi, Erfarenhetger från Singapore, underlagsmaterial till Entreprenörskapsutredningen (kommande). Rogoff, Kenneth in (eds,) Blanchard, O., Rajan, R., Rogoff, K. and
Summer, L. (2016), Progress and Confusion. The state of macroeconomic policy. Rosenberg, Nathan och Birdzell, LE (1986),How the West Grew
Rich: The Economic Transformation of the Industrial World I.B. Tauris, London. Ross, S., (1973) ”The Economic Theory of Agency: The Principal’s
Problem,” American Economic Review, 63(1973), 134-139.
361
Källförteckning
Schön, Lennart, 2008, Marknadsintegration och teknisk förändring
– globalisering i en historisk analys, underlagsrapport 15, Globaliseringsrådet. Skolverket, www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/interna-
tionella-studier/pisa Socialförsäkringsutredningen (2015, Mer trygghet och bättre för-
säkring, SOU 2015:21, Stockholm. Solow, Robert. 1987, ”We’d Better Watch Out” review of Manufac-
turing Matters: The Myth of the Post-Industrial Economy, by Stephen S. Cohen and John Zysman, New York Times, July 12, 1987. SOU 2012:66 ”Skatteincitament för forskning och utveckling”.
Delbetänkande av Företagsskattekommittén. SOU 2014:40 ”Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och
stabilitet”. SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för
framtiden, delrapport från Digitaliseringskommittén. SOU 2015:104, Långtidsutredningen 2015. SOU 2016:23 ”Beskattning av incitamentsprogram”. Stern, A., 2016, Raising the Floor: How a Universal Basic Income
Can Renew Our Economy and Rebuild the American Dream, Public Affairs. Stiglitz, Joseph (2015), Rewriting the Rules of the American Eco-
nomy. An Agenda for Growth and Shared Prosperity. Norton, New York. Stockholms handelskammare (2014), Programmerare – vanligaste
yrket i Stockholmsregionen, Analys 2014:3 Summers, Laurence, (2013). ”Why Stagnation Might Prove to Be
the New Normal.” Financial Times, December 15. Sundarajan, Arun, 2016, The Shared Economy, MIT Press, Boston. Sveriges Radio, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid
=83&artikel=6273353 Svenska Dagbladet (2016), Svenska företag digitalt underlägsna, 20
januari 2016.
Källförteckning
362
Svenska Dagbladet (2016), Ny rapport: Svenskar halkar efter i digi-
taliseringen, 5 februari 2016. Svensson, R (2014). ”Patentboxar som indirekt FoU-stöd”. Nä-
ringspolitiskt forum Rapport #7, Entreprenörskapsforum. Sveriges Advokatsamfund (2013) Remissvar till Finansdepartemen-
tet om ”Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen 2014”. Teknikföretagen (2015) Digitaliseringens betydelse för industrin
förnyelse, en rapport från teknikföretagen. Teruel och de Wit, (2011). ”Determinants of high-growth firms”.
EIM. Tillväxtanalys (2015a) Hänt i världen hösten 2015. Kompetensut-
veckling för digitalisering. Svar Direkt, 2015:20. Tillväxtverket 2014, Företagens villkor och verklighet, Stockholm. Tillväxtverket (2015), Kompetensutveckling för digitalisering, Hänt
i världen hösten 2015, Svar Direkt 2015:20, Stockholm. Tillväxtverket (2015), Regler som tillväxthinder och företagens
kontakter med offentliga aktörer, Företagens villkor och verklighet. Tillväxtverket (2016), Årlig rapport av regler som påverkar företa-
gens administrativa kostnader, 2016-03-31. Van Praag, C. M., & Versloot, P. (2007). What is the value of entre-
preneurship? A review of recent research. Small Business Economics, 29 (4), 351–382.verklighet 2014, Stockholm juni 2015. Van Steel, A., Storey, D. och Thurik, R. (2007), The effects of
business regulations on nascent and young business entrepreneurship, Small Business Economics, 28, 171–186. Veugelers, R. (2015), Mixing and matching research and innovation
policies in EU-countries, Breugel working paper 2015/2016, Brussels. Vinnova (2016), Digitalisering av svensk industri. Kartläggning av
svenska styrkor och utmaningar. Roland Berger, januari 2016. Världsbanken (2015), Sweden’s Business Climate. A Microeconomic Assessment, World Bank, Washington. Världsbanken 2016, Doing Business 2016. Measuring Regulatory
Quality and Efficiency, World Bank, Washington.
363
Källförteckning
Kapitel 3
Cope (2011), ”Entrepreneurial learning from failure: An interpreta-
tive phenomenologicalanalysis”. Journal of Business Venturing, 26(6), 2011. Eberhart, R. & Eesley, C. E. & Eisenhardt, K. M. (2013), Failure is
an Option: Failure Barriers and New Firm Performance, 2013. Se http://ssrn.com/abstract=1982819 Entreprenörskapsforum (2015), Entreprenörskap i Sverige –
Nationell rapport 2015. European Commission (2007), Flash Eurobarometer 192, Entre-
preneurship Survey of the EU (25 Member States), United States, Iceland and Norway, 2007. Falkenhall Björn och Wennberg Karl (2010), Företagare i insolvens
och misslyckandets stigma, Ekonomisk Debatt, nr 2 (38), 2010. Finansbolagens Förening (2014) remissvar avseende SOU 2014:44. Institutet för företagsrekonstruktion (2015) remissvar avseende
SOU 2015:18. Lagen(1996:764) om företagsrekonstruktion. Lindskough, P. (2015), Säkerhetsöverlåtelse- pant eller omsättnings-
köp? SvJT 2015, 313 ff. Mattson, D. & Matz, H. (2015), Lösöreköp och registerpant, SvJT
2015, 335 ff. Nielsen, K. and Sarasvathy, S. D. (2011),. ”Passive and active
learning from entrepreneurship. an empirical study of re-entry and survival.” DRUID Working Paper No. 11–12. Aalborg, Denmark. Persson A.H. och Karlsson-Tuula, M. (2012), Företagsrekonstruk-
tion – i teori och praktik, 2 uppl. Persson Österman, Roger (2016). ”En jämförelse av företrädaran-
svaret i några relevanta länder. Hur påverkas effektiviteten i skatteuppbörden?”. SFS 2005:273, Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497). Simon Almendals, Terese (2015), Företrädaransvar, Nordstedts,
Stockholm. SOU 2010:2, Ett samlat insolvensförfarande - förslag till ny lag.
Källförteckning
364
SOU 2014:44, F-skuldsanering – en möjlighet till nystart för seriösa
företagare. SOU 2014:60, Tillförlitligare kreditupplysningar – ett förbättrat
integritetsskydd vid offentligrättsliga krav. SOU 2015:18, Lösöreköp och registerpant. SOU 2015:77, Fakturabedrägerier. Swarting, Odd (2014), särskilt yttrande avseende SOU 2015:18. Svenska Kreditföreningen (2014) remissvar avseende SOU 2014:44. Tillväxtanalys (2015), Sambanden mellan entreprenörskap och
insolvensregler, En analys av internationella index och mått, PM 2015:02. Tillväxtanalys, data om företagsrekonstruktion 2011–2014 White, M. J, (2001), Bankruptcy and Small Business, Regulation,
vol 24, 2001. World Bank. 2014. Sweden´s Business Climate, Opportunities for
Entreprenieurs through Improved Regulations. Washington, DC: World Bank.
Övrigt: HFD3547-16 och 4090-16 Länkar: www.svd.se/skatteverkets-graddfil-gar-ut-over-foretagare www.svensktnaringsliv.se/fragor/rattssakerhet-skatter/skatteratts-
ligt-foretradaransvar-fiskal-graddfil-utan-legitimitet_572618. html www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2015/mar/26/regeringen-bor-se-
over-regler-om-personligt-betalningsansvar/ http://upphandling24.se/fel-utesluta-leverantor-trots-att-ekono-
miska-krav-inte-uppfylls/ www.businessregion.se/sv/foretagsakuten?
365
Källförteckning
Kapitel 4
Acs (1984), The Changing Structure of the U.S. Economy, Praeger,
New York. Avfall Sverige (2015), Kommunernas roll i den cirkulära ekonomin,
Rapport 2015:21, Avfall Sveriges utvecklingssatsning. Bergman, Mats (2013). Upphandling och kundval av välfärdstjäns-
ter. Entreprenörskapsforum, Fores, Leading Healthcare. Boston Consulting Group, 2015, Launching a New Digital Agenda,
June. Boston Consulting Group, 2016, Digitizing Europe, May. Blix, Mårten (2015), Produktivitetstillväxt – hot och möjligheter,
ekonomiskdebatt, nr 5 2015, årgång 43. Boulding, Kenneth (1966), The Economics of Coming Spaceship
Earth, artikel i H. Jarrett (ed.), Environmental Quality in a Growing Economy. Braunerhjelm, Pontus, Holmquist, Carin, Larsson, Johan, Silver,
Lisa, Thulin, Per, (2015), Entreprenörskap i Sverige – nationell rapport 2015, Entreprenörskapsforum, Stockholm. Business Europe (2015) Circular economy: A key pillar of strategic
European resource policy. 2015-05-15, Position paper and Annex. Cleantech Group (2014a) The Global Cleantech Innovation Index
2014, Nuturing Tomorrow´s transformative entrepreneurs, publication in partnership with WWF. Cleantech Group (2014b) Sweden in the Global Cleantech Innova-
tion index. An Outsider´s Perspective. Rapport medfinansierad av Tillväxtverket och WWF. Dagens Industri, 2016-01-21. Dagens Industri, 2015-12-08. Dagens Medicin (2016), Ersättningssystem hindrar ny teknik,
2016-07-06. Edquist, Charles (2014), Offentlig upphandling och innovation.
Konkurrensverket, Uppdragsforskningsrapport 2014:5.
Källförteckning
366
Ellen MacArthur Foundation (2012) Towards the Circular
Economy 1, Economic and business rational for an accelerated transition. Ellen MacArthur Foundation (2013), Towards the Circular Eco-
nomy 2, Opportunities for the consumer goods sector. Entreprenörskapsutredningen (2016), Vägen mot den cirkulära
ekonomin (2016), underlagsrapport till Näringsdepartementet, 26 januari 2016. Europeiska kommissionen (XX) Circular economy,
KH0414408ENC_002. Europeiska kommissionen (2010), Europa 2020 – En strategi för
smart, hållbar tillväxt för alla, Bryssel den 3.3.2010, KOM(2010) 2020 slutlig. Europeiska kommissionen (2011), Roadmap to a Resource Efficient
Europe, KOM(2011) 571). Europeiska kommissionen (2012) Innovating for Sustainable
Growth: A Bioeconomy for Europé. Europeiska kommissionen (2012), Manifesto for a resource
efficient Europe, Brussels, 17 December 2012. Europeiska kommissionen (2014a), The Circular Economy. Con-
necting, Creating and Conserving value. Europeiska kommissionen (2014)b, Mot ett kretsloppssamhälle:
Program för ett avfallsfritt Europa, (KOM 2014/398). Europeiska kommissionen (2014c) Scoping study to identify poten-
tial circular economy actions, priority sectors, material flows and value chains, Funded under DG Environment’s Framework contract for economic analysis ENV.F.1/FRA/2010/0044, August 2014. Europeiska kommissionen (2014d), Lagförslag om avfall; förpack-
ningar och förpackningsavfall; deponier; uttjänta bilar; batterier och ackumulatorer samt slutligen avfall från elektriska och elektroniska produkter (KOM/2014/397). Europeiska kommissionen (2014e), Meddelande om en grön hand-
lingsplan för små- och medelstora företag (SME) (KOM/2014/440).
367
Källförteckning
Europeiska kommissionen (2014f), Meddelande om ett initiativ för
grön sysselsättning (KOM/2014/446). Europeiska kommissionen (2014g), Meddelande om möjligheter till
resurseffektivitet i byggsektorn (KOM/2014/445). Europeiska kommissionen (2014h) Attitudes of Europeans towards
Waste Management and Resource Efficiency, Flash Barometer 388, results for Sweden. Europeiska kommissionen (2015a) Små och medelstora företags,
resurseffektivitet och gröna marknader, Flash barometer 426, resultat för Sverige, september 2015. Europeiska kommissionen (2015b) Closing the loop – An Action
plan for the Circular Economy, KOM (2015) 614/2. Eurostats databaser 1: Information Society Statistics. Eurostats databaser 2: Resource Use and Waste. Felländer, Anna; Ingram, Claire & Teigland, Robin (2015), Sharing
Economy. Embracing change with caution, Näringspolitiskt forum, rapport #11, Entreprenörskapsforum. Forska Sverige (2015), Agenda för hälsa och välstånd. Fölster, Stefan (2014), De nya jobben i automatiseringens tidevarv,
Stiftelsen för Strategisk forskning, Stockholm. Gandal, Niel, Hanson, Gordon och Slaughter, Matthew, 2000, Tech-
nology, trade and adjustment to immigration in Israel, NBER WP 7962, NBER, Cambridge:Ma. Harris, R. och Sawyer, K., 2014, How to a country: the burden of
regulation, http//www.reform.uk/wp-content/uploads/2014/12/ The burden of regulation_WEB.pdf Henscke, Cornelia, Bumler, Michael och Wield, Sabrina,(2010) Ex-
trabudgetary (’NUB’) payments: A gateway for introducing new medical devices into the German inpatient reimbursement system?, Journal of Management and Marketing in Health Care, 3, 119–133. IPCC, (2014) Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribu-
tion of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC, Geneva, Switzerland.
Källförteckning
368
IVA (2016), Resurseffektivitet, Policyutveckling mot 2050, en
rapport från IVA-projektet Resurseffektiva affärsmodeller – stärkt konkurrenskraft. Jönsson, B m.fl. (2004) Hälsa, vård och tillväxt, Välfärdspolitiska
rådets rapport, SNS Förlag. Legifrance (2014), https://www.legifrance.gouv.fr LIF (2015) Vägen till en vård i världsklass. Rapportsammanställning
om Life Science. Ljungar, Erik (2007), Levebröd eller entreprenörskap?: om utlands-
födda personers företagande i Sverige, Acta Universitatis Stockholmiensis. McKinsey (2016), Värdet av digital teknik i den svenska vården. Naturskyddsföreningen(2013) Undersökning milöbelastning kyl
och frys.Naturvårdsverket (2015), Styr med sikte på miljömålen – naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015. Naturvårdsverket (2015), Nationella utsläpp och upptag av växt-
husgaser, Sveriges officiella statistik, november 2015. Naturvårdsverket (2015), Konsumtionsbaserade utsläpp av växt-
husgaser, i Sverige och andra länder. 2015-11-25. Naturvårdsverkets och Energimyndigheten (2016), Economic
measures in the environmental policy. Nordic Council of Ministers (2015), Moving towards a circular eco-
nomy – successful Nordic business models, Policy Brief. Nordregio (2014) Bioeconomy in the Nordic Region: Regional
Case Studies, Nordregio Working paper 2014:4. Nordregio (2015) Bioeconomy – the Growth Engine of Nordic Re-
gions? Nordregio Policy brief 2015:5, June 2015. Nordregio (2015) The potential of industrial symbiosis as a key dri-
ver in Nordic Regions, Nordregio Report 2015:1. Nutek mfl (2007), Framtidens näringsliv: Vård och omsorg – en
framtidsbransch, Info Nr 059-2007. Nutek m.fl. (2008), Förslag till handlingsprogram för entreprenör-
skap och förnyelse i vård och omsorg 2009–2013. Slutrapport från projektet entreprenörskap och upphandlingar i vård och omsorg, i samarbete med SKL och Almega.
369
Källförteckning
OECD (2012),The Future of Eco-Innovation: The Role of
Business Models in Green Transformation OECD Background Paper, 19–20 January 2012. OECD (2014), OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik 2014,
i samarbete med Miljödepartementet. OECD (2015), Health at a Glance, OECD, Paris. OECD (2016), OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden
2016, OECD Publishing, Paris. Pearce, David W och Turner, R. Kerry (1990), Economics of
Natural Resources and the Environment, New York. Parida, V., Johansson, J., Ylinenpää, H. och Braunerhjelm, P. 2010,
”Barriers to Information and communication Technology Adoption in Small Firms”, Report to the Ministry of Enterprise, Energy and Communication. Regeringen (2015), Circular economy – elements for the new
proposal, SE Non-paper 2015-06-26. Regeringskansliet (2010), Den ljusnade framtid är vår. Delresultat
från LEV-projektet. Regeringskansliet (2014), Strategiska trender i globalt perspektiv
2025: en helt annan värld? Utbildningsdepartementet, kansliet för strategisk analys, november 2014. Sandström, Mikael (2016), Tro inte att den akuta migrationskrisen
är över”, Dagens Nyheter, 1 juli. SCB (2015a), Urbanisering – från land till stad, Artiklar Nr.
2015:96, 2015-03-03. SCB (2015b), Dagens urbanisering – inte på landsbygdens bekost-
nad, Artiklar Nr. 2015:124, 2015-06-09. SCB (2015c), Innovationer i sjukvården 2012-2013. En enkätunder-
sökning av Sveriges sjukhus och vårdcentraler. SCB (2016), Asylsökande driver på ekonomisk tillväxt, Artikel Nr.
2016:47, 2016-07-05. SCB: Arbetskraftsundersökningarna: Grundtabeller årsmedeltal
2005–2014. SKL (2015), Svensk sjukvård i internationell jämförelse, internatio-
nell jämförelse 2015.
Källförteckning
370
Socialdepartementet/Regeringskansliet (2010), Den ljusnande
framtid är vård, Delresultat från LEV-projektet, S2010.021. SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt. Steffen, W. et al (2015), Planetary bountaries: Guiding human deve-
lopment on a changing planet, Science, Vol. 347, Issue 6223, 13 feb. 2015. Stockholms handelskammare (2015), Företagen pressas av bostads-
krisen, En rapport om en akut kris, Rapport 2015:6. Swentec (2009) Handlingsplan för Svensk miljöteknik. Tillväxtanalys (2015a) Hänt i världen hösten 2015. Kompetensut-
veckling för digitalisering. Svar Direkt, 2015:20. Tillväxtanalys (2015), Den strategiska forskningens frontlinjer – en
omvärldsanalys av internationella finansiärer inriktning och stödinstrument. Rapport 2015:09. Wallsten, Björn, 2014, Städer som gruvor. Förekomst och förutsätt-
ningar för att utvinna basmetaller från metallförråd i svenska städer, uppsats, Linköpings universitet. Wijkman, Anders & Skånberg, Kristian (2015) The Circular Eco-
nomy and Benefits for Society Jobs and Climate Clear Winners in an Economy Based on Renewable Energy and Resource Efficiency. A study pertaining to Finland, France, the Netherlands, Spain and Sweden, A study report at the request of the Club of Rome with support from the MAVA Foundation. Vinnova, 2014, Innovationstävlingar, Vinnova och Nesta,
Stockholm. Vinnova (2014), Slututvärdering Innovationsslussar inom hälso-
och sjukvården, extern utvärdering av Ramböll Management, VR 2014:07. Vinnova (2016), Digitalisering av svensk industri. Kartläggning av
svenska styrkor och utmaningar. Roland Berger, januari 2016. Wittbrodt, B., Glover, A., Laureto, J., Anzalone, G. Oppliger, D.,
Irwin, J. och Pearce, J. (2013), ”Life-cycle economic analysis of distributed manufacturing with open-source 3D-printers”, Mechantronics, 23, 713–726.
371
Källförteckning
Vårdanalys (2013) Viktigt men svårt att jämföra svensk äldreom-
sorg, pressmeddelande 2013-12-12, www.vardanalys.se/Support/ Press/Pressmeddelanden/Viktigt-men-svart-att-jamfora-svenskaldreomsorg/ Vårdföretagarna (2016) Privat Vårdfakta 2016, Almega. Världskommissionen för miljö och utveckling (1987), Vår gemen-
samma framtid, den s.k. Brundtlandrapporten, framtagen på uppdrag av Förenta nationerna. Välfärdsutredningen, Fi 2015:01, Ilmar Reepalu. Länkar www.tele2.se/mobiltelefoner/apple/apple-iphone-6s-16gb www.skogsstyrelsen.se www.ifr.org https://blog.unicef.se/2012/01/05/ghana-export-av-avfall-till-
afrika/ www.military.com/daily-news/2015/12/27/uss-harry-truman-crea-
tes-spare-parts-with-3d-printer.html http://mashable.com/2013/08/27/global-smartphone-
penetration/#bwTXN3uS05qx www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Mark/Avfall/Resultat-
producentansvaret/ www.product-life.org/en/ www.legifrance.gouv.fr http://steadystate.org/discover/definition/ http://content.undp.org/go/newsroom/2009/june/green-eco-
nomy-a-transformation-toaddress-multiple-crises.en www.unep.org/greeneconomy http://siteresources.worldbank.org/EXTSDNET/Resources/Inclu-
sive_Green_Growth_May_2012.pdf www.eea.europa.eu/themes/economy/about-green-economy www.oecd.org/greengrowth/48012345.pdf www.ronneby.se/sv/sidowebbplatser/cefur/c2c/ www.c2ccertified.org/about
Källförteckning
372
www.svid.se/sv/Hallbarhetsguiden/Process/Metoder/Cirkular-
ekonomi/ www.detnaturligasteget.se http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm http://ec.europa.eu/environment/circular-economy/ www.mistra.org/aktuellt/nyhetsarkiv/2014-09-09-ny-utlysning-
inom-cirkular-ekonomi.html www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/01/regeringen-vill-
oka-ateranvandningen/ https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-
internationellt/EUs-miljooarbete/EU-och-resurseffektivitet-EU-2020/Cirkular-ekonomi/ www.godsinlosen.se/godsinlosen.php www.houdinisportswear.com/se/ https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=2988 https://www.pts.se/innovation https://www.vardforetagarna.se/fakta-och-debatt/fakta-statistik/
branschens-ekonomi-2014 www.regeringen.se/contentassets/79df147f5b194554bf401dd88e
89b791/vision-e-halsa-2025.pdf https://lakemedelsverket.se/OVRIGA-SIDOR/EU-logotyp-vidi-
mering/ www.sll.se/verksamhet/halsa-och-vard/Aktuella-projekt-Halsa-
och-vard/Ny-ersattningsmodell-ska-framja-innovation/ www.sveus.se/om-sveus/valkommen-till-sveus www.migrationsinfo.se/arbetsmarknad/sysselsattning/ www.tillvaxtverket.se/huvudmeny/omtillvaxtverket/resultat/avslu-
tadeprogram/foretagaremedutlandskbakgrund/faktaochpublikat ioner.4.6a7dfe9a134cd71cae180003426.html www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/09/samverkansgrup-
per-utsedda-for-regeringens-strategiska-samverkansprogram/
373
Källförteckning
Kapitel 5
Academic Ranking of World Universities, www.shanghairanking.
com/ Aftonbladet (2016), Vårt löfte till barnen – mer teknik i skolan, Af-
tonbladet debatt, 2016-08-23. Almi (2015), Almis rapportserie om inkubation– helår 2014. Andersson, m.fl. (2012), Sverige som kunskapsnation – Klarar sig
näringslivet utan storföretagen? Globaliseringsforum Rapport #4.
Arnerstål, Stojan och Wolk, Sanna (2015), utredning vid Uppsala
universitet. ben Salem Dynehäll, Mariah & Lärk Ståhlberg, Anna (2014),
LOOPA – Affärsutveckling för entreprenörer, Liber.
Boston Consulting Group, 2015, Launching a New Digital Agenda,
June. Boston Consulting Group, 2016, Digitizing Europe, May. Bourelos, Evangelos (2013), Knowledge Creation and Technology
Transfer: An Analysis of Swedish Academics. Doktorsavhandling
vid Göteborgs universitet, Handelshögskolan. Braunerhjelm, Pontus (2012), Innovation and Growth. I Martin
Andersson, Börje Johansson, Charlie Karlsson och Hans Lööf, red., Innovation and Growth: From R&D Strategies of Innovating
Firms to Economy-Wide Technological Change. London: Oxford
University Press. Digital utmaning (2016), Utbildning och omställning, Digitaliserin-
gens påverkan på utbildningssystemet. Inlämnat till Utbildningsdepartementet, 2016-04-16. Edquist, Charles och Zabala-Iturriagagotia (2015), The Innovation
Union Scoreboard is Flawed: The case of Sweden – not being the innovation leader of the EU. Papers in Innovation Studies, Circle.
Ejermo, Olof (2016), Den svaga länken? Inkubatorernas roll i det
svenska innovationssystemet. Entreprenörskapsforum, rapport #14. Entreprenörskapsutredningen (2015), Från forskning till innova-
tion, delbetänkande inför forskningspropositionen, 2015-10-23.
Källförteckning
374
Europeiska Kommissionen (2010), Hur regionalpolitiken kan bidra
till smart tillväxt i Europa 2020, KOM (2010) 553 SV. Europeiska kommissionen (2015), Innovation Union Scoreboard. Feldman och Kogler (2010), Stylized facts in the geography och inno-
vation. Handbook of the Economics och Innovation.
Flodström A (2011), Prestationsbaserad resurstilldelning för univer-
sitet och högskolor. U2010/415/SAM.
GEM (2015), www.gemconsortium.org/ Görnerup, Emil (2013), Från departement till doktorand: På vilka
grunder fördelas de direkta statsanslagen till forskning? Svenskt
Näringsliv. Görnerup, Emil (2015), Kunskapsekonomi på sluttande plan. Svenskt
Näringsliv. Institutet för tillväxtpolitiska studier (2005) Utvärdering av
expertskatten. IT&Telekomföretagen (2015), Akut och strukturell kompetens-
brist i IT och telekomsektorn Jörgenssen, Peter A. (2016), Innovationspolitiken – statusrapport,
2016-06-26 Kesselberg, Max (2015), Forskningsresurser baserade på prestation.
Rapport 2015:15, Universitetskanslerämbetet. Larsson, J.P. (2015) Innovation för tillväxt och konkurrenskraft –
hur står sig Sverige?, Entreprenörskapsforum, Stockholm. Larsson, Torbjörn (2016), Nedslag i patentstatistiken, 2016-03-08. Nationellt forum för skolans digitalisering (2014), Förslag till
Nationell strategi för skolans digitalisering, 2014-11-21. Ny Teknik (2016) Programmering på schemat: ”Ett hafsverks”,
2016-06-03. Näringsdepartementet (2012), Den nationella innovationsstrategin.
N2012:27. Näringslivets forskningsberedning (2016), Forskningspolitikens
glömda fråga: Sveriges akademiska ledarskap, Svenskt Näringsliv. OECD: Science, Technology and R&D Database, augusti 2015. OECD (2016), OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden
2016,OECD Publishing, Paris, 2016-03-22.
375
Källförteckning
OECD (2013), OECD Reviews of Innovation Policy: Sweden
2012, OECD Publishing, Paris, 2013-02-05. Regeringen (2008), Ett lyft för forskning och innovation. Prop.
2008/09:50. Regeringen (2011), It i människans tjänst – en digital agenda för
Sverige (N2011.12). Regeringen (2012), Forskning och Innovation. Prop. 2012/13:30. Regeringen (2015), Slutrapport från Utredningen angående inrät-
tande av Upphandlingsmyndigheten. S 2014:19, 31 augusti 2015. Regeringen (2015), Budgetproposition 2016. Prop. 2014/15:1. Reitberger, Göran (2016), Steg på vägen mot en innovationsdriven
ekonomi, erfarenheter från Singapore, kommande underlagsrapport för Entreprenörskapsutredningen. Sandström, Christian (2014), Var skapades Sveriges 100 främsta inn-
ovationer? Reforminstitutet.
SCB (2014a), Forskning och utveckling inom företagssektorn 2013.
UF 14 SM 1401, 17 december 2014. SCB (2014b) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2013,
Statistiska meddelanden UF 10 SM 1401, 23 oktober 2014. Skolverket 2012. ”Betygsinflation – betygen och den faktiska
kunskapsutvecklingen, PM 2012-03-29. Skolverket (2016), Redovisning av uppdraget om att föreslå
nationella IT-strategier för skolväsendet (förskola, förskoleklass, fritidshem och obligatorisk skola), 2016-04-04. Skolverket (2016), Redovisning av uppdraget om att föreslå natio-
nella IT-strategier för skolväsendet (gymnasieskola, gymnasiesärskola och skolväsen för vuxna), 2016-04-27. SOU 1992:7, Högskoleutredningen. SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för
framtiden, Digitaliseringskommissionen. SOU 2015:92, Utvecklad ledning av universitet och högskolor. Stockholm Business Region (2014), 1 000 internationellaröster om
Stockholm – staden att leva och arbeta i. Svenska uppfinnareföreningen (2016), PM som underlag för utfråg-
ningen i Näringsutskottet, 2016-04-28.
Källförteckning
376
Svenska uppfinnareföreningen och Sveriges Ingenjörer (2015),
Innovationspolitiskt manifest 2015. Åtgärdsförslag från Sveriges
uppfinnareförening och Sveriges Ingenjörer. Sveriges riksdag, Förordning med instruktion för Upphandlingsmyn-
digheten. SFS 2015:525.
Sveriges riksdag (2015), Förordning om fördelning av statliga medel
för innovationskontor vid universitet och högskolor. SFS 2015:139.
Tantiyaswasdikul, K. 2013. Intellectual Property Rights Policy and
University. Technology Transfer Output in Canadian Universities, Review of
Integrated Business Economics, 2, 467–82. Teknikföretagen (2015), Digitaliseringens betydelse för industrins
förnyelse. Tillväxtanalys (2012a), Hur fördelas statsanslag till forskning och ut-
bildning – en omvärldsanalys. Svar Direkt 2012:07.
Tillväxtanalys (2014), Flyttar forskningen från Sverige? Svenska kon-
cerners FoU i Sverige och utomlands. PM 2014:115.
Tillväxtanalys (2014), Innovationsklimatet i Sverige 2014 – Indikato-
rer till den nationella innovationsstrategin. 2014:06.
Tillväxtanalys (2015), Forskning och utveckling i internationella
företag 2013. Statistik 2015:03.
Tillväxtverket (2012b), Entreprenörskapsbarometern 2012. Times Higher Education (2015), https://www.timeshighereduca-
tion.co.uk/world-university-rankings/2015/world-ranking#/ sort/0/direction/asc Vetenskapsrådet (2014), Forskningskvalitetsutvärdering i Sverige –
Fokus. Vetenskapsrådets rapporter.
Vetenskapsrådet (2015), Evaluation of the strategic research area
initiative 2010–2014.
Vinnova (2014) Förslag på modell för värdering av samverkan,
Remiss angående VINNOVAs uppdrag, 2014-05-14, Dnr: 2013-03216. Vinnova (2016), Digitalisering av svensk industri. Kartläggning av
svenska styrkor och utmaningar. Roland Berger, januari 2016.
377
Källförteckning
Vinnova och RISE (2013), Strategi för tillgängliggörande av Test- och
demonstrationsanläggningar vid RISE-instituten. Avrapportering
av regeringsuppdrag till Näringsdepartementet, 2013-06-25. Åsterbro, T., Braunerhjelm, P., Braguinsky, S. och Broström, A.,
(2015), ”Academic Entrepreneurship: Bayh-Dole versus the Profes-
sor’s Privilege”, uppsats.
Åstebro, Thomas (2016), Allocation of IP control rights and effective
technology commercialization at universities, underlagsrapport för
Entreprenörskapsutredningen, 31 maj 2016. Öquist, G., & Benner, M. (2012). Fostering breakthrough research: a
comparative study. Halmstad: Kungliga Vetenskapsakademin.
Övrigt Carl Jakobsson, Vetenskapsrådet (telefonintervju). Universitetskanslerämbetets data. Teresa Ottinger, Vetenskapsrådet 2015-09-18. OECD Workshop i Stockholm, 2015-09-30.
Länkar: www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-
och-forskning/Forskning/Forskning-och-utveckling-i-Sverige---oversikt-internationella-jamforelser-mm/8719/8726/Behallare-for-Press/408696/ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach-
ment_data/file/541338/ind-16-9-ref-stern-review.pdf https://charteredabs.org/reflections-lord-sterns-review-ref-key-
points/ www.digitalaskollyftet.se/om/det-digitala-skollyftet http://blogg.almega.se/blog/2015/03/10/skatteavdrag-for-fou-an-
stallda-en-solklar-framgang/ www.oecd.org/sti/rd-tax-stats.htm
Källförteckning
378
Kapitel 6
Arbetsförmedlingen (2016), Årsredovisning 2015. Det företagssamma Värmland (2014) Företagares behov av stöd –
En undersökning bland nyföretagare och etablerade företag, ett uppdrag genomfört av Attityd Karlstad. Bager-Sjögren (2016). ”Hur randomiserade kontrollstudier kan ut-
veckla tillväxtpolitiken”. PM 2016:03, Tillväxtanalys. Barkman och Fölster (1995). ”Företagsstödet – Vad kostar det
egentligen?” Ds 1995:14. Bornefalk, A., 2014, Kapital på krita? En ESO-rapport om företa-
gandets finansiering. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2014:4. Braunerhjelm, Pontus, Holmquist, Carin, Larsson, Johan och
Skoogbergm Ylva (2016), Entreprenörskap i Sverige – nationell rapport, Entreprenörskapsforum, Stockholm. Daunfeldt, Halvarsson och Tingvall, Patrik (2014). ”Företagsstöd
till innovativa små och medelstora företag – en kontrafaktisk effektutvärdering”. PM 2014:16, Tillväxtanalys. Edquist, Charles (2014), Offentlig upphandling och innovation.
Konkurrensverket, Uppdragsforskningsrapport 2014:5. Entreprenör (2015), Dramatiskt fall i kvinnors företagande, artikel
2015-09-28. Entreprenörskapsforum och GEM (2015) Entreprenörskap i
Sverige, nationell rapport 2015. Entreprenörskapsutredningen (2016), Kartläggning av det offent-
liga främjarsystemet för innovation, entreprenörskap och företagande, Arbetsmaterial. Entreprenörskapsutredningen (2016), Vad behövs för ökat nyföre-
tagande och tillväxt? Arbetsmaterial. Entreprenörskapsutredningen (2016), Kartläggning av det statliga
stödets omfattning. Arbetsmaterial. Falkenhall, Björn (2015), Sammanställning av Tillväxtanalys effekt-
utvärderingar av selektiva företagsstöd, underlagsmaterial till Entreprenörskapsutredningen, 2015-03-31.
379
Källförteckning
Företagarna och Sparbankerna (2015) Småföretagsbarometern,
Riksrapport, Juni 2015. GEM 2015, www.gemconsortium.org. Halvarsson, Sune (1995), Svenska Dagbladet, Näringsliv 1995-11-13. Hansson, Åsa (2009). ”Vad kostar beskattning – analys av den sam-
hällsekonomiska kostnaden av beskattning”. Svenskt Näringsliv. Lerner, Josh (2009). ”Boulevard of Broken Dreams. Why Public
Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital have Failed and What to Do About It.” Princeton University Press, Princeton, NJ. Lundvall, B-Å, von Utfall Danielsson (2014) Varför upphandlar den
offentliga sektorn fler innovationer? Entreprenörskapsforum, Fores och Leading Health Care. Nutek (2005), Regionala utvecklingsprogram, RUP ett metodut-
vecklingsarbete, Slutrapport 30 september 2005, Infonr 062-2005. Näringsdepartementet (2016). ”Uppdrag att främja nyindustrialise-
ring på regional nivå”. N2016/02958/FÖF. OECD 2015a, The Future of Productivity, OECD, Paris. OECD 2015b, Progress Report: Cross-Country Evidence on
start-up Dynamics, OECD, Paris. Public Procurement System, 2012, Annual Report (www.pps.go.kr/
bbs/selectBoard.do?boardSeqNo=18&pageIndex=1&boardid =ENG005). Regeringen (2009), Offentlig förvaltning för demokrati, delaktig-
het, proposition 2009/10:175. Regeringen (2011), Budgetpropositionen för år 2012 (prop.
2011/12:1). Regeringen (2016a) Staten och kapitalet – struktur för finansiering
av innovation och hållbar tillväxt, Prop. 2015/16:110. Regeringen (2016b) Uppdrag att utveckla verksamt.se med export-
och internationaliseringsinformation, Regeringsbeslut, UD2016/02749/FIM . Regeringen (2016c) – uppdrag om nyindustrialisering?
Källförteckning
380
Regeringen (2016c), Ändrat regionalt utvecklingsansvar i vissa län
(prop. 2015/16:176). Regeringskansliet, pressmeddelande 2015. Reitberger (2004), Förslag till nytt program. Forskning och innova-
tion i småföretag, Rapportbilaga till Vinnova, 2014-06-16. Riksrevisionen (2016), Statliga stöd till innovation och företagande,
RiR 2016:22. Skatteverket (2016) Nya rekord för rot och rut, Pressmeddelande
2016-01-25. SOU 2015:64, En fondstruktur för innovation och tillväxt, utred-
ning av Hans Rydstad. SOU 2012:66, Skatteincitament för forskning och utveckling. Statskontoret (2016) Kartläggningar av överlappningar i statligt
exportfrämjande, (2015) 2016:4. Svenskt Näringsliv (2012), Offentliga stödpengar till näringslivet –
Ett bidrag till tillväxt eller ett svart hål? Bilaga: Kartläggning av statliga stöd till företag, 2012-11-06. Svensson, Roger (2016). Det svenska innovations- och företagsstö-
det. Underlagsrapport till Entreprenörskapsutredningen. Svensson, Roger (2014), Effektivt stöd för FoU, innovationer och
företagande, Fores, Stockholm. Sveriges kommuner och landsting (2016), Regionalt utvecklingska-
pital, Översikt och läsanvisning. Tillväxtanalys (2011a), Effekter av företagsrådgivning – En forsk-
ningsöversikt, Working paper/PM 2011:30. Tillväxtanalys (2011b), Entreprenurship and SME policies across
Europe. Estimating the cost of Entrepreneurship and SME Policy in Sweden – Implementation report. WP/PM 20122:21. Tillväxtanalys (2013a) Uppföljning av 2008 års nystartade företag –
tre år efter start, Statistik 2013:01. Tillväxtanalys (2013b), En lärande innovationspolitik – ett ramverk
för innovationspolitiska utvärderingar och analyser, Rapport 2013:12.
381
Källförteckning
Tillväxtanalys (2014a), ”Utvärdering av statligt finansierad företags-
rådgivning – Erfarenheter och slutsatser av utvärderingsuppdraget”. Rapport 2014:08. Tillväxtanalys (2014b). ”Vad kan vi lära oss av effektstudier – en
granskning av några av Vinnovas effektstudier”. PM 2014:01. Tillväxtanalys (2015a). ”Riskkapitalstatistik 2014: Venture Capital
– Investeringar i svenska portföljbolag”. Statistik 2015:06. Tillväxtanalys (2015b), 52 (data som behöver samlas in). Tillväxtanalys, (2015). Sammanställning av Tillväxtanalys effektut-
värderingar av selektiva företagsstöd. Tillväxtanalys (2015). ”Forskning och innovation för omställning av
energisystemet – en analys av Energimyndighetens FoI-verksamhet”. Rapport 2015:08. Tillväxtanalys (2015) Tillväxt genom stöd. En bok om statligt stöd
till näringslivet, Tillväxtfakta 2015. Tillväxtanalys (2016a). ”Fokus på resultat- En analys av tillväxtpoli-
tisk återrapportering”, PM 2016:10, Underlagsrapport till Entreprenörskapsutredningen. Tillväxtanalys (2016b) ”Effekter och erfarenheter – Slututvärdering
av satsningen med regionala riskkapitalfonder 2009-15”. Rapport 2016:03. Tillväxtanalys (2016c) ”Utvärdering av hållbara turistdestinationer
– erfarenheter och förslag till effektutvärdering”. Rapport 2016:02. Tillväxtanalys och Ratio (2016), kommande forskningsrapport. Tillväxtverket (2013) Entreprenörskapsbarometern 2012 – Attity-
der till företagande i Sverige, Info 0499. Tillväxtverket (2014), Förutsättningar för konkurrenskraftiga före-
tag. Företagens villkor och verklighet 2014. Tillväxtverket (2015a), Kartläggning av det företagsfrämjande syste-
met i Sverige, Info 0601. Tillväxtverket (2015b), Förhandsbedömning för stöd till finansie-
ringsinstrument inom den Europeiska regionala utvecklingsfonden 2014-2020, Rapport 0183.
Källförteckning
382
Trafikverket (2016). ”Analysmetod och samhällsekonomiska kal-
kylvärden för transportsektorn: ASEK 6.0”. Vinnova (2015a). ”Årsredovisning 2014”. Vinnova Information VI
2015:05. Vinnova (2015b). ”FoU-program för Små och Medelstora Företag
– Metodologiskt ramverk för effektanalys”. Vinnova Analys VA2015:05. Övrigt Almi internt arbetsmaterial Länkar: http://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-ut-
reda/Planer-och-beslutsunderlag/Samhallsekonomiskt-beslutsunderlag/beslutsunderlag---region-mitt/
5
Innehåll
1 Författningsförslag ..................................................... 13
1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ........................................................... 13 1.2 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken .................... 38 1.3 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ......................... 40 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ................................................................................... 42 1.5 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) ............................................................................... 44 1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. ................................... 46 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar ........................................................... 48 1.8 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) ........ 50 1.9 Förslag till lag om ändring i köplagen (1990:931) ............... 52 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument ......................................... 54 1.11 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) ....... 56 1.12 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ............................................................................. 58 1.13 Förslag till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104) ............................................................................... 59
Innehåll SOU 2016:72
6
1.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................... 62 1.15 Förslag till lag om ändring i lag (2016:676) om skuldsanering för företagare .................................................. 63 1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1979:802) om dagbok och akter i konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion ...................................... 66 1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion ................................. 67
2 Utredningens uppdrag i denna del .............................. 69
2.1 Utredningens direktiv ............................................................ 69 2.2 Avgränsningar ......................................................................... 71 2.3 Utredningens arbete ............................................................... 74 2.4 Disposition .............................................................................. 75
3 Bakgrund och utgångspunkter ..................................... 77
3.1 Historik m.m. ......................................................................... 77 3.2 Tidigare utredningar på området ........................................... 78 3.3 Senare utredningar av intresse ............................................... 79 3.4 Ekonomisk forskning av intresse .......................................... 82 3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning ....... 85 3.6 Hur kan fler livskraftiga företag med betalningssvårigheter ges en andra chans? ............................ 87
Informationsinsatser ............................................... 87 3.6.1
En ändrad samhällsattityd ...................................... 88 3.6.2
Varningssignaler om ekonomisk kris ..................... 90 3.6.3
4 Gällande rätt ............................................................. 95
4.1 Inledning ................................................................................. 95 4.2 Huvuddragen i LFR ............................................................... 96
Innehåll
7
Syftet med företagsrekonstruktion ........................ 96 4.2.1
Innebörden av företagsrekonstruktion .................. 97 4.2.2
Krav på utredningen ................................................ 99 4.2.3
Rekonstruktörens roll ........................................... 101 4.2.4
Gäldenärens skyldigheter under 4.2.5
företagsrekonstruktion ......................................... 103 Exekutiva åtgärder under 4.2.6
företagsrekonstruktion ......................................... 104 Gäldenärens avtal m.m. ......................................... 104 4.2.7
Offentligt ackord under 4.2.8
företagsrekonstruktion ......................................... 107 Företagsrekonstruktionens upphörande .............. 110 4.2.9
5 Internationell utblick ............................................... 113
5.1 Inledning ............................................................................... 113 5.2 Nordiska länder ..................................................................... 114
Norge ..................................................................... 114 5.2.1
Danmark ................................................................ 118 5.2.2
Finland ................................................................... 122 5.2.3
5.3 Andra länder inom EU ......................................................... 127
Storbritannien ........................................................ 127 5.3.1
Tyskland ................................................................. 132 5.3.2
5.4 Initiativ på EU-nivå .............................................................. 138
En europeisk strategi för att hantera 5.4.1
misslyckade företagssatsningar och insolvens ..... 138 Europeiska kommissionens rekommendation 5.4.2
av den 12 mars 2014 om en ny strategi för att hantera konkurs och insolvens ............................. 139 EU:s insolvensförordning ..................................... 142 5.4.3
Andra initiativ av Europeiska kommissionen ...... 146 5.4.4
5.5 UNCITRAL:s lagstiftningsguide ........................................ 146 5.6 Andra pågående arbeten, Världsbanken m.m. ..................... 148
Världsbanken ......................................................... 148 5.6.1
Nordiska/baltiska insolvensnätverket .................. 150 5.6.2
Innehåll SOU 2016:72
8
6 Ansökningsförfarandet m.m. ..................................... 151
6.1 Behöriga domstolar .............................................................. 151 6.2 Ansökans innehåll ................................................................ 153
Gäldenärens ekonomi ........................................... 157 6.2.1
Allmänna synpunkter på 6.2.2
borgenärsförteckningen och den preliminära rekonstruktionsplanens innehåll och utformning............................................................. 159
6.3 Behöriga sökande .................................................................. 162 6.4 Förutsättningar för beslut om företagsrekonstruktion ..... 163
Risk för snar illikviditet ........................................ 163 6.4.1
Beviskrav ................................................................ 164 6.4.2
6.5 Rättens prövning vid borgenärssammanträdet ................... 166 6.6 Ansökan om företagsrekonstruktion och konkurs samma dag ............................................................................. 168 6.7 Något om för-förfaranden och hybridförfaranden ............ 169
7 Rättsverkningar av att företagsrekonstruktion beslutas . 173
7.1 Gäldenärens rådighet ............................................................ 173
Allmänt om upplysnings- och lydnadsplikt ........ 173 7.1.1
Krav på samtycke och rättshandlingens 7.1.2
giltighet m.m. ........................................................ 175
7.2 Gäldenärens avtal .................................................................. 182
Inledning ................................................................ 182 7.2.1
Hinder att häva på grund av dröjsmål före 7.2.2
rekonstruktionen .................................................. 184 Verkställighet för borgenärer med 7.2.3
separationsrätt m.m............................................... 186 Om borgensavtal ................................................... 190 7.2.4
Begäran om fullföljd ............................................. 191 7.2.5
Partiell fullföljd för gäldenären ............................ 193 7.2.6
Verkan av fullföljd ................................................. 195 7.2.7
Allmän förmånsrätt vid fullföljd m.m. ................. 197 7.2.8
Tillgodogörande av en prestation ......................... 203 7.2.9
Innehåll
9
Utnyttjande av lokaler ........................................... 205 7.2.10
Lönefordringar ....................................................... 208 7.2.11
Överlåtelse av avtal ................................................ 211 7.2.12
8 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion .............................................. 215
8.1 Rekonstruktören ................................................................... 215
Förslaget till rekonstruktör .................................. 215 8.1.1
Utseende av en eller flera rekonstruktörer .......... 218 8.1.2
Möjlighet för rekonstruktören att sätta annan 8.1.3
i sitt ställe ............................................................... 219 Rekonstruktörens ersättning ................................ 221 8.1.4
Rekonstruktörens skadeståndsansvar .................. 225 8.1.5
Bör en rekonstruktör kunna utses till 8.1.6
förvaltare i en efterföljande konkurs? ................. 227 Samspelet mellan rekonstruktören och 8.1.7
företagsledningen .................................................. 230
8.2 Separat ackord ....................................................................... 232
Behovet av ett enklare förfarande ......................... 232 8.2.1
Ansökan om separat ackord .................................. 235 8.2.2
Ansökans innehåll ................................................. 236 8.2.3
Förskott m.m. ........................................................ 239 8.2.4
Förutsättningar för beslut om separat ackord ..... 239 8.2.5
8.3 Utvidgat ackord .................................................................... 242
Behov av ett nytt instrument ................................ 242 8.3.1
Begäran om ackordsförhandling ........................... 245 8.3.2
Deltagande borgenärer .......................................... 248 8.3.3
Beslut om förhandling om utvidgat ackord ......... 252 8.3.4
Borgenärsmajoritet vid fastställande av 8.3.5
utvidgat ackord ...................................................... 254 Verkan av utvidgat ackord .................................... 255 8.3.6
Fastställelse av utvidgat ackord ............................ 256 8.3.7
Vägran att fastställa ackordsförslaget ................... 257 8.3.8
Tillsyn och förverkande ........................................ 258 8.3.9
8.4 Företagsrekonstruktionens upphörande ............................. 260
Innehåll SOU 2016:72
10
9 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 265
9.1 Ikraftträdande ....................................................................... 265 9.2 Övergångsbestämmelser ...................................................... 265
10 Författningskommentar ............................................ 267
10.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ........................................................ 267 10.2 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken ................... 298 10.3 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ........................ 298 10.4 Förslag till lag om ändring i lag (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ................................................................................ 299 10.5 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) ............................................................................. 299 10.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. ................................ 300 10.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar ......................................................... 300 10.8 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) ...... 301 10.9 Förslag till lag om ändring i köplagen (1990:931) .............. 301 10.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument ....................................... 302 10.11 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) ..... 302 10.12 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... 303 10.13 Förslag till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104) ............................................................................. 303 10.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................. 304
Innehåll
11
10.15 Förslag till lag om ändring i lag (2016:676) om skuldsanering för företagare ................................................. 304 10.16 Förslag till förordning om ändring i förordning (1979:802) om dagbok och akter i konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion ................................... 305 10.17 Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:783) om företagsrekonstruktion ............................... 306
13
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:764 ) om företagsrekonstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion
dels att 1 kap. 1–2 §§, 2 kap. 1, 3, 4, 6, 10–11, 15, 17 och 20 §§
och 4 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 4 kap. 12 § ska sättas närmast före
4 kap. 11 a §,
dels att det i lagen ska införas två nya kaptitel, 3 a och 3 b kap.,
17 nya paragrafer, 2 kap. 1 a §, 16 a § och 20 a–h §§, 4 kap. 1 a §, 1 b §, 4 a §, 9 a §, 9 b §, 11 a och b §§, och närmast före 2 kap. 20, 20 a, 20 d och 20 h §§ och 4 kap. 9 a och 11 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
En näringsidkare som har betalningssvårigheter kan, enligt bestämmelserna i denna lag, efter beslut av domstol få till stånd ett särskilt förfarande för att rekonstruera sin verksamhet (företagsrekonstruktion).
En näringsidkare som har betalningssvårigheter kan, enligt bestämmelserna i denna lag, efter beslut av domstol få till stånd ett särskilt förfarande för att rekonstruera sin verksamhet (företagsrekonstruktion) eller få inleda för-
handling om ett separat ackord.
Författningsförslag SOU 2016:72
14
2 §
Under en företagsrekonstruktion skall en av rätten utsedd rekonstruktör undersöka om den verksamhet som gäldenären bedriver kan fortsätta helt eller delvis och i så fall hur detta kan ske samt om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med sina borgenärer (ackord). Rekonstruktören skall när han fullgör sitt uppdrag verka för att borgenärernas intressen inte åsidosätts.
Under en företagsrekonstruktion ska en av rätten utsedd rekonstruktör undersöka om den verksamhet som gäldenären bedriver kan fortsätta helt eller delvis och i så fall hur detta kan ske samt om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med sina borgenärer genom ett offent-
ligt ackord eller genom ett utvidgat ackord. Rekonstruktören ska
när han eller hon fullgör sitt uppdrag verka för att borgenärernas intressen inte åsidosätts.
Av 3 kap. 1 § framgår att förhandling om offentligt ackord kan äga rum under en företagsrekonstruktion.
I 3 kap. och 3 a kap. finns bestämmelser om offentligt ackord och om utvidgat ackord.
Med ackord avses i denna lag såväl ett offentligt som ett utvidgat eller separat ackord, såvida inget annat anges.
2 kap.
1 §
1
En ansökan om företagsrekonstruktion får göras av gäldenären eller av en borgenär. Ansökan skall göras skriftligen hos
den tingsrätt där gäldenären bör svara i tvistemål som angår betalningsskyldighet i allmänhet. Ansökningshandlingen skall vara
egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökandens ombud.
En ansökan om företagsrekonstruktion får göras av gäldenären eller av en borgenär. Ansökan ska göras skriftligen och vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökandens ombud.
1 Senaste lydelse 2005:1053.
SOU 2016:72 Författningsförslag
15
I ansökan skall sökanden ange och styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om de inte är kända.
I ansökan ska sökanden ange och styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om de inte är kända.
I 2 § lagen (2005:1046) med kompletterande bestämmelser till insolvensförordningen finns ytterligare bestämmelser om ansökans innehåll.
1 a §
I 4 kap. 1 a § finns bestämmelser om behörig domstol.
3 §
En ansökan av gäldenären
skall innehålla
1. en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi och orsakerna till betalningssvårigheterna,
En ansökan av gäldenären ska innehålla
1. en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi, verk-
samhet och orsakerna till betal-
ningssvårigheterna,
2. en borgenärsförteckning, 2. en borgenärsförteckning,
3. en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten
skall bedrivas i fortsättningen
och en uppgörelse nås med borgenärerna, och
3. en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten
ska bedrivas i fortsättningen och
en uppgörelse nås med borgenärerna, och
4. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget.
I redogörelsen för gäldenärens ekonomi enligt första stycket 1 ska ingå en likviditetsbudget avseende en rekonstruktionsperiod om tre månader. Om det finns särskilda skäl får budgeten avse en kortare period för vilken budget kan upprättas. Budgeten kan kompletteras ansökan i efterhand om det saknas tid och det är av avgörande betydelse att företagsrekonstruktionen omgående inleds.
Författningsförslag SOU 2016:72
16
Av förslaget till rekonstruktör enligt första stycket 4 ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses.
4 §
En ansökan av en borgenär
skall innehålla
1. uppgift om borgenärens fordran på gäldenären,
2. upplysningar om gäldenärens betalningssvårigheter, och
3. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget.
En ansökan av en borgenär
ska innehålla
1. uppgift om borgenärens fordran på gäldenären,
2. upplysningar om gäldenärens betalningssvårigheter, och
3. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget.
Av förslaget till rekonstruktör enligt första stycket 3 ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses.
6 §
En förutsättning för att beslut om företagsrekonstruktion
skall meddelas är att det kan
antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort.
En förutsättning för att beslut om företagsrekonstruktion
ska meddelas är att det kan antas
att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort.
Beslut om företagsrekonstruktion får inte meddelas, om det saknas skälig anledning att anta att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås.
Beslut om företagsrekonstruktion får meddelas, om det
finns grundad anledning att anta
att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås.
SOU 2016:72 Författningsförslag
17
En ansökan av en borgenär får bifallas endast om gäldenären har medgett ansökan.
10 §
Om en ansökan bifalls, skall rätten samtidigt utse en rekonstruktör. Finns det särskilda skäl får fler än en rekonstruktör utses.
Om en ansökan bifalls, ska rätten samtidigt utse en rekonstruktör. Finns det synnerliga skäl får fler än en rekonstruktör utses.
Rätten skall också bestämma tidpunkt för ett borgenärssammanträde inför rätten. Sammanträdet skall äga rum inom tre veckor från beslutet om företagsrekonstruktion eller den längre tid som är oundgängligen nödvändig.
Rätten ska också bestämma tidpunkt för ett borgenärssammanträde inför rätten. Sammanträdet ska äga rum inom tre veckor från beslutet om företagsrekonstruktion eller den längre tid som är oundgängligen nödvändig.
11 §
2
En rekonstruktör skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, ha borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget.
En rekonstruktör ska ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, ha borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget.
Den som är anställd vid domstol eller Kronofogdemyndigheten får inte vara rekonstruktör.
Den som är anställd vid domstol, Kronofogdemyndigheten
eller Skatteverket får inte vara
rekonstruktör. Detsamma gäller
den som arbetar med lönegarantifrågor vid Länsstyrelse.
En rekonstruktör som inte är lämplig eller av någon annan orsak bör skiljas från uppdraget
skall entledigas av rätten. Frågor
om entledigande tas upp på begäran av rekonstruktören, en borgenär eller gäldenären.
En rekonstruktör som inte är lämplig eller av någon annan orsak bör skiljas från uppdraget ska entledigas av rätten. Frågor om entledigande tas upp på begäran av rekonstruktören, en borgenär eller gäldenären.
2 Senaste lydelse 2006:723.
Författningsförslag SOU 2016:72
18
En rekonstruktör får vid fullgörandet av uppdraget inte sätta någon annan i sitt ställe.
15 §
Gäldenären får inte utan rekonstruktörens samtycke
1. betala skulder som uppkommit före beslutet om företagsrekonstruktion eller ställa säkerhet för sådana skulder,
2. åta sig nya förpliktelser, eller
3. överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet.
Gäldenären får inte utan rekonstruktörens samtycke
1. fullgöra förpliktelser som uppkommit före beslutet om företagsrekonstruktion eller ställa säkerhet för sådana förpliktelser,
2. åta sig nya förpliktelser, eller
3. överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet.
Åsidosätter gäldenären vad som föreskrivs i första stycket inverkar detta inte på rättshandlingens giltighet.
En rättshandling som företagits i strid med första stycket är ogiltig, utom när motparten inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen.
En överlåtelse av eller ett annat förfogande över egendom som på grund av andra stycket ska gälla, ska dock, om rekonstruktören utan oskäligt uppehåll begär det, gå åter mot att gäldenären ersätter borgenären vad han eller hon har betalat jämte nödvändig eller nyttig kostnad.
Rekonstruktören får samtycka till en betalning som avses
i första stycket 1 endast om det
föreligger synnerliga skäl.
Rekonstruktören får samtycka till att fullgöra förpliktelser som avses i första stycket 1 endast om det föreligger synnerliga skäl.
SOU 2016:72 Författningsförslag
19
16 a §
Efter borgenärssammanträdet ska rätten besluta att företagsrekonstruktionen ska upphöra, om syftet med företagsrekonstruktionen inte kan antas bli uppnått.
17 §
Under den tid företagsrekonstruktionen pågår får utmätning eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken inte äga rum mot gäldenären. Verkställighet får dock ske för fordran för vilken borgenären har handpanträtt eller retentionsrätt, eller för fordran som avser underhållsbidrag. Handräckning enligt
lagen ( 1978:599 ) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. får inte ske.
Under den tid företagsrekonstruktionen pågår får utmätning eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken inte äga rum mot gäldenären. Verkställighet får dock ske för fordran för vilken borgenären har handpanträtt eller retentionsrätt, eller för fordran som avser underhållsbidrag. Verkställighet för borge-
närer med separationsrätt är möjlig om inte gäldenären begär att avtalet ska fullföljas.
Under företagsrekonstruktionen får inte heller meddelas beslut om kvarstad eller betalningssäkring.
Hinder att häva på grund av dröjsmål före företagsrekonstruktionen
20 §
3
Har gäldenärens motpart före beslutet om företagsrekonstruktion fått rätt att häva ett avtal på grund av inträffat eller befarat dröjsmål med betalning eller annan prestation, får mot-
Efter ansökan om företagsrekonstruktion får en motpart i gäldenärens avtal inte häva avtalet på grund av dröjsmål med betalning eller annan prestation, om dröjsmålet inträffat eller befa-
3 Senaste lydelse 2011:730.
Författningsförslag SOU 2016:72
20
parten efter beslutet inte häva avtalet på grund av dröjsmålet, om gäldenären med rekonstruktörens samtycke inom skälig tid begär att det ska fullföljas. Gäldenären ska på motpartens begäran inom skälig tid ge besked om avtalet ska fullföljas.
rats inträffa före beslutet om företagsrekonstruktion.
Ska ett avtal fullföljas enligt första stycket gäller följande.
1. Är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina motsvarande prestationer eller, om anstånd har medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem.
2. Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, har motparten rätt att erhålla säkerhet för gäldenärens framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust.
En hävning som företas i strid mot första stycket ska ändå gälla, om det av omständigheterna framgår att motparten var i god tro och det skulle vara uppenbart oskäligt om hävningen inte blev gällande.
Om gäldenären inte lämnar besked enligt första stycket andra meningen eller inte fullgör sina skyldigheter enligt andra stycket, får motparten häva avtalet.
Ett avtalsvillkor som inskränker gäldenärens rätt enligt första och andra styckena är ogiltigt.
Om återtagande av vara som överlämnats till gäldenären sedan ansökan gjorts om företagsrekonstruktion finns föreskrifter i 63 § fjärde stycket köplagen (1990:931) .
SOU 2016:72 Författningsförslag
21
Denna paragraf gäller inte för anställningsavtal eller för en borgenär som innehar finansiella instrument, valuta eller sådana fordringar som avses i 8 kap. 10 § andra stycket konkurslagen (1987:672) som säkerhet.
Gäldenärens rätt att fullfölja avtal
20 a §
Gäldenären får med rekonstruktörens samtycke bestämma om ett avtal ska fullföljas. Motparten får begära att gäldenären inom skälig tid ger besked om detta.
Ska ett avtal fullföljas enligt första stycket gäller följande.
1. Är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina motsvarande prestationer eller, om anstånd har medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem.
2. Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, har motparten rätt att erhålla säkerhet för framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt att för att skydda honom mot förlust. I den mån gäldenärens prestationer enligt avtalet inte kan uppdelas utan väsentlig olägenhet för motparten, ska gäldenären utge vederlag även för sådana presta-
Författningsförslag SOU 2016:72
22
tioner som motparten kan ha fullgjort före företagsrekonstruktionen.
20 b §
Om avtalet gäller fortlöpande eller delbara prestationer får gäldenären begränsa sin fullföljd till viss tid eller mängd av återstoden, om gäldenären på eget initiativ eller efter motpartens begäran enligt 20 a § inom skälig tid ger besked om den begränsning av fullföljden som han eller hon önskar.
Första stycket gäller inte om en begränsad fullföljd skulle medföra väsentlig olägenhet för motparten. Detsamma gäller om motparten har sakrättsligt skydd till gäldenärens prestationer.
20 c §
Om gäldenären inte inom skälig tid efter motpartens begäran förklarar att avtalet ska fullföljas eller inte fullföljer sina skyldigheter enligt 20 a och b §§, får motparten häva avtalet.
Skydd för prestationer som mottas under företagsrekonstruktionen
20 d §
Om gäldenären efter beslutet om företagsrekonstruktion mottar en prestation från en motpart i ett avtal och gäldenären väljer att inte fullfölja avtalet, ska prestationen lämnas tillbaka.
SOU 2016:72 Författningsförslag
23
Förfogar gäldenären över prestationen så att den inte kan återlämnas väsentligt oförändrad eller oförminskad, ska motpartens fordran på avtalat vederlag för denna prestation anses ha uppkommit under företagsrekonstruktionen. Detsamma gäller om gäldenären utnyttjar en prestation som är sådan att den inte kan återlämnas.
Ett förfogande eller utnyttjande enligt andra stycket ska inte anses föreligga förrän rekonstruktören fått eller borde ha fått kännedom om att en prestation har mottagits eller om det avtal som prestationen avser.
20 e §
Gäldenären ska ha rätt att överlåta avtal till tredje man under förutsättning att
1. gäldenären förklarat att avtalet ska fullföljas,
2. tredje man har förmåga att fullgöra avtalet,
3. motparten inte väsentligt missgynnas av överlåtelsen och det i övrigt inte finns något rättsligt hinder mot överlåtelsen.
20 f §
Fortsätter en hyresvärd att tillhandahålla en lokal enligt ett hyresavtal med gäldenären, ska hyresvärdens fordran på hyra för nyttjande som sker senare än en månad efter beslutet om företagsrekonstruktion anses ha upp-
Författningsförslag SOU 2016:72
24
kommit under företagsrekonstruktionen.
20 g §
Om en arbetstagare fortsätter att fullgöra sina åtaganden enligt ett anställningsavtal med gäldenären, ska arbetstagarens fordran på lön eller annan ersättning för arbete som utförs senare än en månad efter beslutet om företagsrekonstruktion anses ha uppkommit under företagsrekonstruktionen.
Avvikande avtalsvillkor och regler
20 h §
Avtalsvillkor som inskränker gäldenärens rätt enligt 20–20 g §§ är utan verkan. Detta gäller inte för anställningsavtal eller för en borgenär som innehar finansiella instrument, valuta eller sådana fordringar som avses i 8 kap. 10 § andra stycket konkurslagen (1987:672) som säkerhet.
3 a kap. Utvidgat ackord
1 §
Rätten kan i ett ärende om företagsrekonstruktion på begäran av gäldenären eller en borgenär besluta om förhandling om utvidgat ackord.
SOU 2016:72 Författningsförslag
25
Villkor för utvidgat ackord
2 §
Ett utvidgat ackord får avse att fordringar som tillkommer de borgenärer som enligt 3 § får delta i ackordsförhandlingen sätts ner eller betalas på närmare angivet sätt.
Borgenärer vid utvidgat ackord
3 §
I ackordsförhandling deltar samtliga borgenärer vilkas fordringar har uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion.
En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning deltar inte i förhandlingen. Inte heller deltar en borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer, om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det.
Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt, deltar denna i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning, deltar denna med återstående del av fordringen.
En borgenär får delta i förhandlingen, även om fordringen inte är förfallen till betalning eller den är beroende av särskilt villkor.
Författningsförslag SOU 2016:72
26
Borgenärsmajoritet vid utvidgat ackord
4 §
Ett ackordsförslag ska anses antaget av borgenärerna om
1. minst två tredje delar av borgenärerna i varje borgenärsgrupp enligt andra stycket som har deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst två tredjedelar av totalbeloppet av de fordringar som de röstande borgenärerna i gruppen har mot gäldenären, eller
2. minst åttiofem procent av det totala borgenärskollektivet som har deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst tre fjärdedelar av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp.
Borgenärna ska vid en omröstning enligt första stycket 1 delas in i följande borgenärsgrupper
1. borgenärer som åberopar separationsrätt,
2. borgenärer vars fordran är förenad med särskild förmånsrätt,
3. borgenärer vars fordran är förenad med allmän försmånsrätt, och
4. oprioriterade borgenärer.
5 §
Även om kraven i 4 § är uppfyllt ska ackordsförslaget inte anses antaget om en borgenär som röstat emot ett godkännande av ackords-
SOU 2016:72 Författningsförslag
27
förslaget visar att en betalning som enligt ackordet ska tillfalla honom till sitt värde är mindre än vad borgenären skulle få i gäldenärens konkurs.
Återvinning
6 §
Vad som sägs i 3 kap. 5–7 §§ gäller på motsvarande sätt för utvidgat ackord.
Verkan av utvidgat ackord
7 §
Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, såväl kända som okända, som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen.
En borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen tillgodoses fullt ut genom ackordet.
8 §
En borgenär som har godkänt ett ackordsförslag förlorar inte genom godkännandet sin rätt mot borgensmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen.
Författningsförslag SOU 2016:72
28
En begäran om ackordsförhandling
9 §
En begäran om ackordsförhandling ska göras skriftligen. Begäran ska innehålla ett förslag på hur en uppgörelse med borgenärerna ska uppnås.
I begäran ska det intygas att borgenärer som till antalet utgör minst två femtedelar av det totala borgenärskollektivet och som omfattas av förslaget har förklarat sig anse ackordsförslaget antagbart.
Om ackordsförslaget läggs fram av en borgenär, ska gäldenären ha medgett förslaget.
Beslut om ackordsförhandling
10 §
Om begäran om ackordsförhandling tas upp, ska rätten genast meddela beslut om ackordsförhandling. Samtidigt ska rätten
1. bestämma tidpunkt för ett sammanträde med borgenärerna inför rätten,
2. kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna till sammanträdet, och
3. kungöra beslutet i Post- och Inrikes Tidningar.
Regeringen får meddela föreskrifter om kungörandet av beslutet.
SOU 2016:72 Författningsförslag
29
Borgenärssammanträdet
11 §
Borgenärssammanträdet under ackordsförhandlingen ska hållas tidigast tre och senast fem veckor efter beslutet om denna.
Vid borgenärssammanträdet ska rekonstruktören och gäldenären närvara. Detsamma gäller den borgenär som framlagt förslaget.
Rekonstruktören ska tillhandahålla en förteckning över de borgenärer som har rätt att delta i omröstningen i ackordsfrågan, med uppgift om de fordringsbelopp för vilka rösträtt får utövas.
Vad som sägs i 3 kap. 16 § gäller i tillämpliga delar även för ett utvidgat ackord.
12 §
Vid borgenärssammanträdet ska borgenärerna rösta om ackordsförslaget.
Vad som sägs i 3 kap. 20–21 §§ gäller i tillämpliga delar även för ett utvidgat ackord.
Fastställelse av utvidgat ackord
13 §
Har ackordsförslaget antagits vid borgenärssammanträdet men finns det enligt 14 § anledning att inte fastställa ackordet, ska ackordsfrågan prövas av rätten vid en förhandling. Detsamma gäller, om det vid sammanträdet inte
Författningsförslag SOU 2016:72
30
kan avgöras om förslaget har antagits eller förkastats av borgenärerna.
Om ackordsfrågan inte ska prövas vid en förhandling, ska rätten fastställa ackordet.
Beslut i ackordsfrågan ska meddelas inom en vecka efter förhandlingen, om inte längre tid är nödvändig på grund av särskilda omständigheter.
14 §
Ett ackord får inte fastställas om
1. ärendet inte har handlagts på föreskrivet sätt och felet kan ha inverkat på ackordsfrågans utgång,
2. det finns skälig anledning anta att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågan eller att något annat svek har ägt rum vid ackordet, eller
3. ackordet uppenbart är till skada för borgenärerna.
Även om första stycket inte är tillämpligt, får rätten efter omständigheterna vägra att fastställa ackordet, om en borgenär eller en borgensman eller någon annan som förutom gäldenären svarar för fordringen har bestritt fastställelse på grund av att det inte finns betryggande säkerhet för ackordets fullgörande, att ackordet är till skada för borgenärerna eller att ackordet av någon annan särskild anledning inte bör medges.
Vägras fastställelse enligt första
SOU 2016:72 Författningsförslag
31
stycket 1 och är förslaget inte förkastat av borgenärerna eller förfallet, ska borgenärerna på nytt pröva ackordsförslaget och ett sammanträde sättas ut för detta.
Tillsyn och förverkand e
15 §
Vad som sägs i 3 kap. 26 och 27 §§ ska gälla på motsvarande sätt för utvidgat ackord.
3 b kap. Separat ackord
1 §
En ansökan om separat ackord får göras av gäldenären. Ansökan ska göras skriftligen och vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökandens ombud.
I ansökan ska sökanden styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om de inte är kända.
2 §
I 4 kap. 1 a § finns bestämmelser om behörig domstol.
3 §
En ansökan ska innehålla
1. en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder som har upprättats av den föreslagne rekonstruktören tidigast tre månader innan ansökan gjordes,
2. en redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna,
3. ett ackordsförslag som anger hur mycket gäldenären bjuder
Författningsförslag SOU 2016:72
32
i betalning och när betalning ska ske samt om säkerhet ställs för ackordet och vad det i så fall består av,
4. ett förslag på rekonstruktör och behövliga uppgifter om hans eller hennes lämplighet för uppdraget,
5. ett motiverat yttrande från den föreslagne rekonstruktören om huruvida han eller hon anser att ackordsförslaget bör antas av borgenärerna och uppgift om den utdelning som kan påräknas borgenärerna i en konkurs.
Av förslaget till rekonstruktör enligt första stycket 4 ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses.
4 §
Till ansökan ska bifogas årsredovisning eller årsbokslut avseende det senast avslutade räkenskapsåret för näringsverksamheten. Om det har upprättats en revisionsberättelse, ska även denna bifogas.
5 §
Vid en ansökan om separat ackord ska gäldenären betala eller ställa säkerhet avseende förskott på kostnaden för ackordsfrågans handläggning hos rätten.
Regeringen får meddela föreskrifter om förskottets storlek.
SOU 2016:72 Författningsförslag
33
6 §
En ansökan om separat ackord ska avvisas, om den inte uppfyller de krav som anges i 2–4 § och gäldenären inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen.
7 §
Förhandling om separat ackord får inledas om
1. det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort, och
2. det finns grundad anledning att anta att syftet med det separat ackordet kan uppnås.
8 §
Om gäldenärens ansökan tas upp, ska rätten genast besluta att förhandling om separat ackord ska inledas.
9 §
I beslutet om att inleda förhandling om separat ackord, ska rätten utse en rekonstruktör och bestämma tidpunkt för ett sammanträde med borgenärerna inför rätten. Sammanträdet ska äga rum senast tre veckor från beslutet om att inleda förhandling om separat ackord.
När beslutet meddelas ska rätten kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna till borgenärssammanträdet.
Författningsförslag SOU 2016:72
34
10 §
När ett beslut om att inleda förhandling om separat ackord har meddelats, ska detta genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om kungörandet av beslutet.
11 §
Vad som sägs i 2 kap. 11, 14– 15, 17-21 §§ och 3 kap. 2–9 och 14–16, 17 § 3 stycket, 19-27 §§ gäller på motsvarande sätt för ett separat ackord.
4 kap.
1 a §
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara behöriga att handlägga ärenden enligt denna lag samt tingsrätternas domsområden.
1 b §
En ansökan om företagsrekonstruktion eller separat ackord ska prövas före en ansökan om konkurs, så länge konkursansökan inte har hunnit prövas.
4 §
Rekonstruktören har rätt till ersättning för arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt. Arvodet får inte bestämmas till ett högre belopp än som med hänsyn till det arbete som uppdraget har krävt, den omsorg och skicklighet varmed det har utförts samt näringsverksamhetens omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget.
SOU 2016:72 Författningsförslag
35
Rekonstruktörens rätt till ersättning skall, på begäran av re-
konstruktören eller gäldenären, prövas av rätten. Så länge ett ackord inte fullgjorts får också en borgenär vars fordran omfattas av ackordet begära en sådan prövning.
Rekonstruktörens rätt till ersättning bestäms av rätten. Om
det har utsetts flera rekonstruktörer, ska ersättning bestämmas för var och en av dem.
Rekonstruktören ska till rätten ange det belopp som begärs. Till framställningen ska bifogas en kostnadsräkning, som utvisar det begärda beloppets fördelning på de olika åtgärder som vidtagits. Har rekonstruktören haft utlägg som uppdraget krävt ska det anges i redogörelsen.
4 a §
Vad som sägs i 4 kap. 4-6 §§ gäller även vid separat ackord.
Separata ackordets upphörande
9 a §
Rätten ska besluta att det separata ackordet ska upphöra, om
1. sådana åtgärder vidtagits att syftet med det separata ackordet kan anses uppnått,
2. gäldenären begär det,
3. gäldenären utan laga förfall uteblir från det borgenärssammanträde som avses i 3 b kap. 9 §,
4. rekonstruktören eller en borgenär begär det och syftet med det separata ackordet inte kan anses bli uppnått, eller
Författningsförslag SOU 2016:72
36
5. det i annat fall finns särskilda skäl för att det separata ackordet ska upphöra.
9 b §
I annat fall än som avses i 9 a § ska rätten, när tre månader förflutit från dagen för beslutet om att inleda förhandling om separat ackord, besluta att det separata ackordet ska upphöra.
Om det finns särskilda skäl kan dock rätten, efter begäran av gäldenären inom den i första stycket angivna tiden, medge att det separata ackordet får pågå ytterligare högst tre månader.
Förfarandet får dock inte pågå under en längre tid än sammanlagt sex månader, om det inte finns synnerliga skäl att förfarandet fortsätter med ytterligare tre månader.
9 c §
Vad som sägs i 4 kap. 9–14 §§ gäller i tillämpliga delar även för ett separat ackord.
11 a §
En rekonstruktör ska ersätta de skador som han eller hon vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar gäldenären eller en borgenär i ett förfarande om företagsrekonstruktion eller i ett förfarande om separat ackord. Skadeståndet kan jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens be-
SOU 2016:72 Författningsförslag
37
skaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt.
Ska flera rekonstruktörer ersätta samma skada, svarar de solidariskt för skadeståndet i den mån inte skadeståndsskyldigheten har jämkats för någon av dem enligt första stycket. Vad någon har betalt i skadestånd får sökas åter av de andra efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
11 b §
Talan om skadestånd enligt 11 a § ska väckas inom tre månader från den dag då beslutet att företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet ska upphöra enligt 4 kap. 7–9 b §§ fick laga kraft. Talan ska väckas vid den tingsrätt där ärendet om företagsrekonstruktion eller om separat ackord är eller har varit anhängigt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ansökningar om företagsrekonstruktion som anhängiggjorts före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2016:72
38
1.2 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 10 § äktenskapsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
10 §
4
Rätten att kräva ut ett fastställt underhållsbidrag upphör tre år efter den förfallodag som ursprungligen gällde.
Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige försatts i konkurs på grund av en ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen även därefter tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen.
Har ansökan om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion gjorts före den tidpunkt som anges i första stycket, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens upphörande meddelades. Om ackord kommer till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackordet skulle ha fullgjorts.
Rätten att kräva ut ett fastställt underhållsbidrag upphör tre år efter den förfallodag som ursprungligen gällde.
Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige försatts i konkurs på grund av en ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen även därefter tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen.
Har ansökan om företagsrekonstruktion eller ansökan om
separat ackord enligt lagen
(1996:764) om företagsrekonstruktion gjorts före den tidpunkt som anges i första stycket, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens eller det separata ackor-
dets upphörande meddelades.
Om ackord kommer till stånd, får fordringen krävas ut inom
4 Senaste lydelse 1996:765.
SOU 2016:72 Författningsförslag
39
Har utmätning för underhållsbidraget skett eller konkursansökan gjorts inom den tid som nu har angetts, gäller andra stycket.
tre månader från det att ackordet skulle ha fullgjorts. Har utmätning för underhållsbidraget skett eller konkursansökan gjorts inom den tid som nu har angetts, gäller andra stycket.
Avtal som strider mot denna paragraf är ogiltiga.
Avtal som strider mot denna paragraf är ogiltiga.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
40
1.3 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § föräldrabalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
9 §
5
Rätten att kräva ut fastställt underhållsbidrag går förlorad fem år efter den ursprungligen gällande förfallodagen, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.
Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige blivit försatt i konkurs på grund av ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen även därefter.
Har före den tidpunkt som anges i första stycket ansökan gjorts om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens upphörande meddelades. Kommer ackord till stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från
Rätten att kräva ut fastställt underhållsbidrag går förlorad fem år efter den ursprungligen gällande förfallodagen, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.
Har utmätning för underhållsbidraget skett före den tidpunkt som anges i första stycket eller har den bidragsskyldige blivit försatt i konkurs på grund av ansökan som har gjorts före denna tidpunkt, får betalning för fordringen tas ut ur den utmätta egendomen eller erhållas i konkursen även därefter.
Har före den tidpunkt som anges i första stycket ansökan gjorts om företagsrekonstruktion
eller om separat ackord enligt la-
gen (1996:764) om företagsrekonstruktion, får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens eller
det separata ackordets upphörande
meddelades. Kommer ackord till
5 Senaste lydelse 1996:766.
SOU 2016:72 Författningsförslag
41
det att ackordet skulle ha fullgjorts. Har utmätning skett för underhållsbidraget eller konkursansökan gjorts inom tid som nu har angetts, gäller vad som föreskrivs i andra stycket.
stånd, får fordringen krävas ut inom tre månader från det att ackordet skulle ha fullgjorts. Har utmätning skett för underhållsbidraget eller konkursansökan gjorts inom tid som nu har angetts, gäller vad som föreskrivs i andra stycket.
Avtal i strid mot denna paragraf är ogiltigt.
Avtal i strid mot denna paragraf är ogiltigt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
42
1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1845:50 s. 1 ) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljaren vård kvarbliva ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
6
Är köpeavhandling så upprättad och behandlad, som i 1 § sägs, men inträffar utmätning inom trettio dagar efter det avhandlingen gavs in till Kronofogdemyndigheten, eller försätts säljaren i konkurs efter ansökning, som gjorts inom sagda tid, är den sålda egendomen ej fredad från att utmätas eller att räknas till konkursboet. Detsamma gäller, när ansökan om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion gjorts inom nämnda tid och konkurs följt på ansökan, som gjorts under före-
tagsrekonstruktionen eller inom
tre veckor från det att rätten beslutat att företagsrekonstruktionen skall upphöra. Görs efter utgången av den i första punkten angivna tiden jäv mot köpeavhandling, vilken är så upprättad och behandlad, som nyss
Är köpeavhandling så upprättad och behandlad, som i 1 § sägs, men inträffar utmätning inom trettio dagar efter det avhandlingen gavs in till Kronofogdemyndigheten, eller försätts säljaren i konkurs efter ansökning, som gjorts inom sagda tid, är den sålda egendomen ej fredad från att utmätas eller att räknas till konkursboet. Detsamma gäller, när ansökan om företagsrekonstruktion
eller
ansökan om separat ackord enligt
lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion gjorts inom nämnda tid och konkurs följt på ansökan, som gjorts under de
nämnda förfarandena eller inom
tre veckor från det att rätten beslutat att företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet
ska upphöra. Görs efter ut-
gången av den i första punkten angivna tiden jäv mot köpeav-
6 Senaste lydelse 2006:674.
SOU 2016:72 Författningsförslag
43
sagts, är, om jävet görs vid utmätningstillfälle, fordringsägaren skyldig att, om han vill fullfölja jävet, inom en månad därefter väcka talan mot såväl säljaren som köparen vid tingsrätten i den ort där egendomen finns. Gör han inte det, har han förlorat sin talan. Godset skall genast beläggas med kvarstad och sökanden skall, om han vill att åtgärden skall bestå, inom fjorton dagar efter utmätningsförrättningen hos Kronofogdemyndigheten ställa full borgen för den kostnad och skada, som kan orsakas av kvarstaden. Var säljarens egendom avträdd till konkurs, skall vad om återvinning av lös egendom till konkursbo är stadgat i 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen (1987:672) äga motsvarande tillämpning.
handling, vilken är så upprättad och behandlad, som nyss sagts, är, om jävet görs vid utmätningstillfälle, fordringsägaren skyldig att, om han vill fullfölja jävet, inom en månad därefter väcka talan mot såväl säljaren som köparen vid tingsrätten i den ort där egendomen finns. Gör han inte det, har han förlorat sin talan. Godset ska genast beläggas med kvarstad och sökanden ska, om han vill att åtgärden ska bestå, inom fjorton dagar efter utmätningsförrättningen hos Kronofogdemyndigheten ställa full borgen för den kostnad och skada, som kan orsakas av kvarstaden. Var säljarens egendom avträdd till konkurs, ska vad om återvinning av lös egendom till konkursbo är stadgat i 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen (1987:672) äga motsvarande tillämpning.
Vad som nu sagts om konkurs äger motsvarande tillämpning om i stället offentligt ackord fastställes. I fråga om talan med anledning av ackordsförhandling tillämpas 3 kap. 6 och 7 §§ lagen om företagsrekonstruktion.
Vad som nu sagts om konkurs äger motsvarande tillämpning om i stället ett ackord enligt
lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion fastställes. I fråga
om talan med anledning av ackordsförhandling tillämpas 3 kap. 6 och 7 §§ lagen om företagsrekonstruktion.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
44
1.5 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)
Härigenom föreskrivs att 10 § förmånsrättslagen (1970:979) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
7
Allmän förmånsrätt följer med
1. den kostnad som borgenär haft för försättande av gäldenären i konkurs och för beslut att ett dödsbos egendom ska avträdas till förvaltning av boutredningsman samt begravnings- och bouppteckningskostnader när gäldenären avlidit före konkursbeslutet,
2. arvode och kostnadsersättning till rekonstruktör enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, tillsynsman enligt nämnda lag eller konkurslagen (1987:672) eller förordnad boutredningsman, om fordringen avser tid inom sex månader innan konkursansökningen gjordes eller därefter,
3. kostnad för särskilda åtgärder som under den tid som nämnts under 2 vidtagits med rekonstruktörens eller tillsynsmannens godkännande eller av boutredningsmannen och uppenbart varit till borgenärernas bästa,
4. andra fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion.
4. andra fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsrekon-
struktion eller under en förhandling om separat ackord enligt lagen om företagsrekonstruktion och förfarandet avslutas på grund av konkurs. Om förfarandet däremot avslutas genom ett ackord som fastställs av rätten upphör den allmänna förmånsrätten att gälla.
7 Senaste lydelse 2015:1018.
SOU 2016:72 Författningsförslag
45
Allmän förmånsrätt enligt första stycket 4 andra meningen upphör dock att gälla ett år från dagen då det fastställda ackordet fått laga kraft.
Skulle ackordet förverkas under ettårsfristen ska borgenärens fordran fortsatt vara förenad med allmän förmånsrätt.
5. ersättning till resolutionsmyndigheten (Riksgäldskontoret) enligt lagen (2015:1016) om resolution, om fordringen avser tid inom sex månader innan konkursansökningen gjordes eller därefter,
6. andra fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med resolutionsmyndighetens eller en särskild förvaltares samtycke träffat under en resolution enligt lagen om resolution. Förmånsrätt enligt första stycket 1–3 och 5 gäller endast i den utsträckning beloppet med hänsyn till omständigheterna är skäligt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
46
1.6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1982:188 ) om preskription av skattefordringar m.m.
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
8
Om ett beslut om företagsrekonstruktion har meddelats på grund av en ansökan som gjorts innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då företagsrekonstruktionen upphört eller ett ackord ska vara fullgjort. Om ett inledandebeslut om skuldsanering eller F-skuldsanering har meddelats innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då inledandebeslutet meddelades eller, om ett beslut om skuldsanering eller F-skuldsanering har meddelats, då återstående skuldbelopp senast skulle ha betalats.
Om ett beslut om företagsrekonstruktion eller om separat
ackord har meddelats på grund
av en ansökan som gjorts innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då företagsrekonstruktionen
eller det separata ackordet upphört eller ett ackord ska vara
fullgjort. Om ett inledandebeslut om skuldsanering eller Fskuldsanering har meddelats innan fordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av det kalenderår då inledandebeslutet meddelades eller, om ett beslut om skuldsanering eller F-skuldsanering har meddelats, då återstående skuldbelopp senast skulle ha betalats.
Första stycket gäller inte om ansökan om företagsrekonstruktion görs eller ett inledandebeslut om skuldsanering eller F-skuldsanering meddelas under tid då
Första stycket gäller inte om ansökan om företagsrekonstruktion eller separat ackord görs eller ett inledandebeslut om skuldsanering eller F-skuld-
8 Senaste lydelse 2016:680.
SOU 2016:72 Författningsförslag
47
preskriptionstiden är förlängd på grund av 9 §.
sanering meddelas under tid då preskriptionstiden är förlängd på grund av 9 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
48
1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1987:667 ) om ekonomiska föreningar
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 20 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
20 §
9
Om en förening försätts i konkurs eller beslut om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion meddelas för föreningen, skall tingsrätten för registrering underrätta registreringsmyndigheten om beslutet och vem som har utsetts till konkursförvaltare.
Om en förening försätts i konkurs eller beslut om företagsrekonstruktion eller separat
ackord enligt lagen (1996:764) om
företagsrekonstruktion meddelas för föreningen, ska tingsrätten för registrering underrätta registreringsmyndigheten om beslutet och vem som har utsetts till konkursförvaltare.
Under konkursen företräds föreningen som konkursgäldenär av den styrelse och verkställande direktör eller de likvidatorer som finns vid konkursens början. Även under konkursen gäller dock bestämmelserna i denna lag om rätt att avgå, om entledigande och om nytillsättning.
Under konkursen företräds föreningen som konkursgäldenär av den styrelse och verkställande direktör eller de likvidatorer som finns vid konkursens början. Även under konkursen gäller dock bestämmelserna i denna lag om rätt att avgå, om entledigande och om nytillsättning.
När en konkurs har avslutats eller en företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion har upphört, skall tingsrätten genast för registrering underrätta registreringsmyndigheten och i det förra fallet ange
När en konkurs har avslutats eller en företagsrekonstruktion
eller ett separat ackord enligt lagen
om företagsrekonstruktion har upphört, ska tingsrätten genast för registrering underrätta registreringsmyndigheten och i det
9 Senaste lydelse 2006:705.
SOU 2016:72 Författningsförslag
49
om något överskott finns eller inte. Tingsrätten skall även för registrering underrätta registreringsmyndigheten när högre rätt har upphävt ett beslut att försätta föreningen i konkurs eller ett beslut om företagsrekonstruktion.
förra fallet ange om något överskott finns eller inte. Tingsrätten
ska även för registrering under-
rätta registreringsmyndigheten när högre rätt har upphävt ett beslut att försätta föreningen i konkurs eller ett beslut om företagsrekonstruktion eller separat
ackord.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
50
1.8 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 a och 4 kap.2 a §§konkurslagen (1987:672) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
10 a §
Om företagsrekonstruktion pågår enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,
skall en borgenärs ansökan om
konkurs, ifall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör.
Om företagsrekonstruktion
eller en förhandling om separat ackord pågår enligt lagen
(1996:764) om företagsrekonstruktion, ska en borgenärs ansökan om konkurs, ifall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen eller det separata
ackordet upphör.
Finns det särskilda skäl att anta att borgenärens rätt allvarligt äventyras, får dock rätten besluta att försätta gäldenären i konkurs. Innan ett sådant beslut meddelas
skall rekonstruktören beredas till-
fälle att yttra sig.
Finns det särskilda skäl att anta att borgenärens rätt allvarligt äventyras, får dock rätten besluta att försätta gäldenären i konkurs. Innan ett sådant beslut meddelas
ska rekonstruktören beredas till-
fälle att yttra sig.
4 kap.
2 a §
10
Med fristdag avses dagen då ansökan om gäldenärens försättande i konkurs kom in till tingsrätten.
Om ett beslut om företagsrekonstruktion har meddelats avses med fristdag i stället dagen
Med fristdag avses dagen då ansökan om gäldenärens försättande i konkurs kom in till tingsrätten.
Om ett beslut om företagsrekonstruktion eller separat ack-
ord har meddelats avses med
10 Senaste lydelse 2016:681.
SOU 2016:72 Författningsförslag
51
för ansökan om företagsrekonstruktion, såvida konkursansökan har gjorts under företagsre-
konstruktionen eller inom tre
veckor från det att rätten beslutat att företagsrekonstruktionen ska upphöra.
fristdag i stället dagen för ansökan om företagsrekonstruktion
eller separat ackord, såvida kon-
kursansökan har gjorts under de
nämnda förfarandena enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion eller inom tre veckor
från det att rätten beslutat att
förfarandena ska upphöra.
Om en ansökan om skuldsanering eller F-skuldsanering har gjorts avses med fristdag i stället dagen för denna ansökan, såvida konkursansökan har gjorts inom tre veckor från det att frågan om skuldsanering eller F-skuldsanering avgjordes.
Om en ansökan om skuldsanering eller F-skuldsanering har gjorts avses med fristdag i stället dagen för denna ansökan, såvida konkursansökan har gjorts inom tre veckor från det att frågan om skuldsanering eller F-skuldsanering avgjordes.
Om ett dödsbo har avträtts till förvaltning av boutredningsman avses med fristdag dagen för ansökan om detta, såvida boutredningsman har förordnats senare än tre månader före den dag som annars skulle anses som fristdag.
Om ett dödsbo har avträtts till förvaltning av boutredningsman avses med fristdag dagen för ansökan om detta, såvida boutredningsman har förordnats senare än tre månader före den dag som annars skulle anses som fristdag.
Om ett beslut om resolution har meddelats avses med fristdag i stället dagen för beslutet om resolution, såvida konkursansökan har gjorts inom tre veckor från det att resolutionsmyndigheten (Riksgäldskontoret) beslutat att resolutionen ska upphöra.
Om ett beslut om resolution har meddelats avses med fristdag i stället dagen för beslutet om resolution, såvida konkursansökan har gjorts inom tre veckor från det att resolutionsmyndigheten (Riksgäldskontoret) beslutat att resolutionen ska upphöra.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018
.
Författningsförslag SOU 2016:72
52
1.9 Förslag till lag om ändring i köplagen (1990:931)
Härigenom föreskrivs att 63 § köplagen (1990:931) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
63 §
11
Har en part försatts i konkurs, får konkursboet inträda i avtalet. Motparten får kräva att boet inom skälig tid ger besked om det vill inträda.
Har en part försatts i konkurs, får konkursboet inträda i avtalet. Motparten får kräva att boet inom skälig tid ger besked om det vill inträda.
Inträder konkursboet i avtalet och är tiden för motpartens fullgörelse inne, får denne kräva att boet fullgör sin prestation eller, om anstånd har medgetts, utan oskäligt uppehåll ställer godtagbar säkerhet för sin fullgörelse. Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, får denne kräva säkerhet om det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust.
Inträder konkursboet i avtalet och är tiden för motpartens fullgörelse inne, får denne kräva att boet fullgör sin prestation eller, om anstånd har medgetts, utan oskäligt uppehåll ställer godtagbar säkerhet för sin fullgörelse. Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, får denne kräva säkerhet om det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust.
Om boet inte inom skälig tid efter motpartens krav enligt första stycket inträder i avtalet eller inte efterkommer motpartens krav enligt andra stycket, får motparten häva köpet.
Om boet inte inom skälig tid efter motpartens krav enligt första stycket inträder i avtalet eller inte efterkommer motpartens krav enligt andra stycket, får motparten häva köpet.
Överlämnas varan till köparen eller hans konkursbo efter det att ansökan om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om
Överlämnas varan till köparen eller hans konkursbo efter det att ansökan om företagsrekonstruktion eller om separat ackord enligt
11 Senaste lydelse 1996:776.
SOU 2016:72 Författningsförslag
53
företagsrekonstruktion har gjorts beträffande köparen eller denne försatts i konkurs och har betalning inte skett, får säljaren kräva att varan lämnas tillbaka. Varan behöver dock inte lämnas tillbaka, om betalning sker genast eller, i fall då köpesumman inte ännu har förfallit till betalning, köparen eller konkursboet inom skälig tid efter uppmaning ställer godtagbar säkerhet för betalningen.
lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion har gjorts beträffande köparen eller denne försatts i konkurs och har betalning inte skett, får säljaren kräva att varan lämnas tillbaka. Varan behöver dock inte lämnas tillbaka, om betalning sker genast eller, i fall då köpesumman inte ännu har förfallit till betalning, köparen eller konkursboet inom skälig tid efter uppmaning ställer godtagbar säkerhet för betalningen.
Om konkursboet har sålt varan eller på annat sätt har förfogat över den så att den inte kan lämnas tillbaka väsentligen oförändrad och oförminskad, skall konkursboet anses ha inträtt i avtalet.
Om konkursboet har sålt varan eller på annat sätt har förfogat över den så att den inte kan lämnas tillbaka väsentligen oförändrad och oförminskad, ska konkursboet anses ha inträtt i avtalet. Lag (1996:776).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
54
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:980 ) om handel med finansiella instrument
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §
12
Ett avtal mellan två parter vid handel med finansiella instrument, med andra liknande rättigheter och åtaganden eller med valuta, om att förpliktelser dem emellan ska slutavräknas om en av parterna försätts i konkurs, gäller mot konkursboet och mot borgenärerna i konkursen. Detsamma gäller en avräkning av förpliktelser
1. mellan två eller flera deltagare i ett anmält avvecklingssystem eller ett samverkande system, om avräkningen har skett i enlighet med systemets regler, eller
2. mellan en central motpart och en clearingmedlem eller en kund till en sådan clearingmedlem som avses i förordning (EU) nr 648/2012, om avräkningen har skett i enlighet med den centrala motpartens verksamhetsbestämmelser.
Innehåller ett avtal enligt
Ett avtal mellan två parter vid handel med finansiella instrument, med andra liknande rättigheter och åtaganden eller med valuta, om att förpliktelser dem emellan ska slutavräknas om en av parterna försätts i konkurs, gäller mot konkursboet och mot borgenärerna i konkursen. Detsamma gäller en avräkning av förpliktelser
1. mellan två eller flera deltagare i ett anmält avvecklingssystem eller ett samverkande system, om avräkningen har skett i enlighet med systemets regler, eller
2. mellan en central motpart och en clearingmedlem eller en kund till en sådan clearingmedlem som avses i förordning (EU) nr 648/2012, om avräkningen har skett i enlighet med den centrala motpartens verksamhetsbestämmelser.
Innehåller ett avtal enligt
12 Senaste lydelse 2014:478.
SOU 2016:72 Författningsförslag
55
första stycket ett villkor som innebär att en slutavräkning ska ske av samtliga utestående förpliktelser för det fall företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion beslutas för en av parterna gäller villkoret mot gäldenären och de borgenärer vars fordringar omfattas av ett offent-
ligt ackord.
första stycket ett villkor som innebär att en slutavräkning ska ske av samtliga utestående förpliktelser för det fall företagsrekonstruktion eller separat
ackord enligt lagen (1996:764) om
företagsrekonstruktion beslutas för en av parterna gäller villkoret mot gäldenären och de borgenärer vars fordringar omfattas av ett
ackord.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
56
1.11 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att 10 kap. 4 § stiftelselagen (1994:1220) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
4 §
13
Om en stiftelse försätts i konkurs eller beslut om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion meddelas för stiftelsen, ska tingsrätten för registrering underrätta registreringsmyndigheten om beslutet och vem som har utsetts till konkursförvaltare.
Om en stiftelse försätts i konkurs eller beslut om företagsrekonstruktion eller om sepa-
rat ackord
enligt lagen
(1996:764) om företagsrekonstruktion meddelas för stiftelsen, ska tingsrätten för registrering underrätta registreringsmyndigheten om beslutet och vem som har utsetts till konkursförvaltare.
När en konkurs har avslutats eller en företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion har upphört, ska tingsrätten genast för registrering underrätta registreringsmyndigheten och i det förra fallet ange om något överskott finns eller inte. Tingsrätten ska även för registrering underrätta registreringsmyndigheten när en högre rätt har upphävt ett beslut att försätta stiftelsen i konkurs eller ett beslut om företagsrekonstruktion.
När en konkurs har avslutats eller en företagsrekonstruktion
eller ett separat ackord enligt la-
gen om företagsrekonstruktion har upphört, ska tingsrätten genast för registrering underrätta registreringsmyndigheten och i det förra fallet ange om något överskott finns eller inte. Tingsrätten ska även för registrering underrätta registreringsmyndigheten när en högre rätt har upphävt ett beslut att försätta stiftelsen i konkurs eller ett beslut om företagsrekonstruktion eller om
separat ackord.
13 Senaste lydelse 2009:244.
SOU 2016:72 Författningsförslag
57
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
58
1.12 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 43 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
43 kap.
17 §
14
Investeraravdrag får inte göras om det företag i vilket andelar har förvärvats vid tidpunkten för förvärvet är
1. skyldigt att upprätta en kontrollbalansräkning av sådant slag som anges i 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) och kapitaltillskottet inte undanröjer skyldigheten,
2. föremål för företagsrekonstruktion av sådant slag som anges i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, eller
3. på obestånd.
Investeraravdrag får inte göras om det företag i vilket andelar har förvärvats vid tidpunkten för förvärvet är
1. skyldigt att upprätta en kontrollbalansräkning av sådant slag som anges i 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) och kapitaltillskottet inte undanröjer skyldigheten,
2. föremål för företagsrekonstruktion eller separat ackord av sådant slag som anges i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, eller
3. på obestånd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
14 Senaste lydelse 2013:771.
SOU 2016:72 Författningsförslag
59
1.13 Förslag till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 7 § och 15 kap. 8 §försäkringsavtalslagen (2005:104) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
7 §
15
Vid ansvarsförsäkring får den skadelidande rikta krav direkt mot försäkringsbolaget på ersättning enligt försäkringsavtalet, om
1. den försäkrade enligt lag eller annan författning är skyldig att ha ansvarsförsäkring som omfattar skadan,
2. konkurs har beslutats eller
offentligt ackord har fastställts
beträffande den försäkrade, eller
3. den försäkrade är en juridisk person som numera är upplöst.
I fall som avses i 4 kap. 9 § andra stycket andra meningen får den skadelidande rikta krav mot försäkringsbolaget i den utsträckning ersättning inte kan utges av den försäkrade.
Framställs krav enligt första stycket, skall försäkringsbolaget om möjligt snarast meddela den försäkrade om kravet. Dom mot försäkringsbolaget eller över-
Vid ansvarsförsäkring får den skadelidande rikta krav direkt mot försäkringsbolaget på ersättning enligt försäkringsavtalet, om
1. den försäkrade enligt lag eller annan författning är skyldig att ha ansvarsförsäkring som omfattar skadan,
2. konkurs har beslutats eller
ackord har fastställts beträffande
den försäkrade, eller
3. den försäkrade är en juridisk person som numera är upplöst.
I fall som avses i 4 kap. 9 § andra stycket andra meningen får den skadelidande rikta krav mot försäkringsbolaget i den utsträckning ersättning inte kan utges av den försäkrade.
Framställs krav enligt första stycket, skall försäkringsbolaget om möjligt snarast meddela den försäkrade om kravet. Dom mot försäkringsbolaget eller över-
15 Senaste lydelse 2016:218.
Författningsförslag SOU 2016:72
60
enskommelse med bolaget inverkar inte på skadeståndsskyldighet som inte omfattas av försäkringsavtalet.
Den försäkrade och försäkringsbolaget är skyldiga att på den skadelidandes begäran lämna honom upplysning om försäkringen.
enskommelse med bolaget inverkar inte på skadeståndsskyldighet som inte omfattas av försäkringsavtalet.
Den försäkrade och försäkringsbolaget är skyldiga att på den skadelidandes begäran lämna honom upplysning om försäkringen.
15 kap.
8 §
Om vid livförsäkring försäkringstagaren eller dödsboet efter honom försätts i konkurs och försäkringstagaren senare än tre år före den fristdag som anges i 4 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) har betalat premie för försäkringen med belopp som vid betalningstillfället inte stod i skäligt förhållande till hans villkor, får konkursboet av tillgodohavandet hos försäkringsbolaget kräva åter vad han har betalat för mycket. Om försäkringstagaren eller en panthavare inte har lämnat sitt samtycke till återbetalningen, skall konkursboet för prövning av dess rätt väcka talan mot honom. Vid en sådan talan tillämpas 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen.
Har försäkringsbeloppet betalats ut, är den som har uppburit beloppet skyldig att till konkursboet betala tillbaka det belopp som konkursboet annars hade kunnat kräva åter av försäk-
Om vid livförsäkring försäkringstagaren eller dödsboet efter honom försätts i konkurs och försäkringstagaren senare än tre år före den fristdag som anges i 4 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) har betalat premie för försäkringen med belopp som vid betalningstillfället inte stod i skäligt förhållande till hans villkor, får konkursboet av tillgodohavandet hos försäkringsbolaget kräva åter vad han har betalat för mycket. Om försäkringstagaren eller en panthavare inte har lämnat sitt samtycke till återbetalningen, skall konkursboet för prövning av dess rätt väcka talan mot honom. Vid en sådan talan tillämpas 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen.
Har försäkringsbeloppet betalats ut, är den som har uppburit beloppet skyldig att till konkursboet betala tillbaka det belopp som konkursboet annars hade kunnat kräva åter av försäk-
SOU 2016:72 Författningsförslag
61
ringsbolaget. Har beloppet uppburits av en förmånstagare, gäller detta dock bara om utbetalningen har skett senare än sex månader före fristdagen. Återbetalnings-skyldigheten kan jämkas om det finns synnerliga skäl. Också vid en talan mot den som har uppburit försäkringsbeloppet tillämpas 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen.
Första och andra styckena tillämpas också i fråga om offent-
ligt ackord
vid företags-
rekonstruktion. Vid en talan med anledning av ackordsförhandling tillämpas 3 kap.6 och 7 §§ lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion.
Vid sådan försäkring som avses i 7 § får krav enligt denna paragraf göras gällande bara om den försäkrade eller den till vars förmån försäkringen annars gäller är närstående till arbetsgivaren på det sätt som anges i 4 kap. 3 § konkurslagen.
Krav enligt denna paragraf får inte göras gällande till nackdel för förmånstagare med oåterkalleligt förordnande.
ringsbolaget. Har beloppet uppburits av en förmånstagare, gäller detta dock bara om utbetalningen har skett senare än sex månader före fristdagen. Återbetalnings-skyldigheten kan jämkas om det finns synnerliga skäl. Också vid en talan mot den som har uppburit försäkringsbeloppet tillämpas 4 kap.19 och 20 §§konkurslagen.
Första och andra styckena tillämpas också i fråga om ackord
enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. Vid en talan
med anledning av ackordsförhandling tillämpas 3 kap.6 och 7 §§ lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion.
Vid sådan försäkring som avses i 7 § får krav enligt denna paragraf göras gällande bara om den försäkrade eller den till vars förmån försäkringen annars gäller är närstående till arbetsgivaren på det sätt som anges i 4 kap. 3 § konkurslagen.
Krav enligt denna paragraf får inte göras gällande till nackdel för förmånstagare med oåterkalleligt förordnande.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
62
1.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)
Härigenom föreskrivs att 25 kap. 48 § och 27 kap. 3 §aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
25 kap.
48 §
Beslut om konkurs och beslut om företagsrekonstruktion
skall
registreras
i aktiebolagsregistret.
Beslut om konkurs och beslut om företagsrekonstruktion
och beslut om separat ackord ska
registreras i aktiebolagsregistret.
27 kap.
3 §
16
Bolagsverket skall genast kungöra i Post- och Inrikes Tidningar vad som har registrerats i aktiebolagsregistret. Beslut om konkurs eller företagsrekonstruktion skall dock inte kungöras enligt denna lag. En kungörelse som avser en ändring i ett förhållande som tidigare har förts in i registret skall endast ange ändringens art. En kungörelse skall avfattas på samma språk som registreringen i aktiebolagsregistret.
Bolagsverket ska genast kungöra i Post- och Inrikes Tidningar vad som har registrerats i aktiebolagsregistret. Beslut om konkurs eller företagsrekonstruktion och separat ackord ska dock inte kungöras enligt denna lag. En kungörelse som avser en ändring i ett förhållande som tidigare har förts in i registret
ska endast ange ändringens art.
En kungörelse ska avfattas på samma språk som registreringen i aktiebolagsregistret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
16 Senaste lydelse 2006:486.
SOU 2016:72 Författningsförslag
63
1.15 Förslag till lag om ändring i lag ( 2016:676 ) om skuldsanering för företagare
Härigenom föreskrivs 13, 14 och 56 §§ lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Ansökan ska innehålla uppgifter om
1. gäldenären enligt 5 § första stycket lagen (1996:242) om domstolsärenden och uppgifter som visar att gäldenären har sina huvudsakliga intressen i Sverige,
2. gäldenärens inkomster och utgifter,
3. gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenärs namn, person- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer,
4. vilka av skulderna som har anknytning till företagarens näringsverksamhet,
5. huruvida den person som driver eller har drivit näringsverksamheten är eller har varit försatt i konkurs eller genomgår eller har genomgått en förhandling om offentligt ackord,
6. hur näringsverksamheten drivs eller har drivits,
7. omständigheterna vid skuldernas tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och F-
Ansökan ska innehålla uppgifter om
1. gäldenären enligt 5 § första stycket lagen (1996:242) om domstolsärenden och uppgifter som visar att gäldenären har sina huvudsakliga intressen i Sverige,
2. gäldenärens inkomster och utgifter,
3. gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenärs namn, person- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer,
4. vilka av skulderna som har anknytning till företagarens näringsverksamhet,
5. huruvida den person som driver eller har drivit näringsverksamheten är eller har varit försatt i konkurs eller genomgår eller har genomgått en förhandling om ackord,
6. hur näringsverksamheten drivs eller har drivits,
7. omständigheterna vid skuldernas tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och F-
Författningsförslag SOU 2016:72
64
skuldsaneringens betydelse för gäldenärens framtida förvärvsförmåga, och
8. gäldenärens och dennes familjs personliga och ekonomiska förhållanden som i övrigt är av betydelse för prövningen av ärendet.
Uppgifterna ska lämnas av gäldenären på heder och samvete.
skuldsaneringens betydelse för gäldenärens framtida förvärvsförmåga, och
8. gäldenärens och dennes familjs personliga och ekonomiska förhållanden som i övrigt är av betydelse för prövningen av ärendet.
Uppgifterna ska lämnas av gäldenären på heder och samvete.
14 §
Till ansökan ska bifogas årsredovisning eller årsbokslut avseende det senast avslutade räkenskapsåret för företagarens näringsverksamhet. Om det har upprättats en revisionsberättelse, ska även denna bifogas.
Om den person som driver eller har drivit näringsverksamheten är eller har varit försatt i konkurs, ska till ansökan bifogas förvaltarberättelse, bouppteckning och eventuell slutredovisning enligt 7 kap.13 och 15 §§ samt 13 kap.konkurslagen (1987:672).
Om den person som driver eller har drivit näringsverksamheten har genomgått en förhandling om offentligt ackord, ska till ansökan bifogas rekonstruktörsberättelse och bouppteckning enligt 3 kap. 11 § första stycket 1 och 14 § lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion.
Till ansökan ska bifogas årsredovisning eller årsbokslut avseende det senast avslutade räkenskapsåret för företagarens näringsverksamhet. Om det har upprättats en revisionsberättelse, ska även denna bifogas.
Om den person som driver eller har drivit näringsverksamheten är eller har varit försatt i konkurs, ska till ansökan bifogas förvaltarberättelse, bouppteckning och eventuell slutredovisning enligt 7 kap.13 och 15 §§ samt 13 kap.konkurslagen (1987:672).
Om den person som driver eller har drivit näringsverksamheten har genomgått en förhandling om ackord, ska till ansökan bifogas rekonstruktörsberättelse och bouppteckning enligt 3 kap. 11 § första stycket 1 och 14 § lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion. Kravet på rekonstruk-
SOU 2016:72 Författningsförslag
65
törsberättelse gäller dock inte vid s.k. separat ackord.
56 §
Om gäldenären försätts i konkurs, förfaller ansökan om Fskuldsanering.
Om en ansökan om förhandling om offentligt ackord tas upp sedan gäldenären har ansökt om F-skuldsanering, ska ärendet om F-skuldsanering förklaras vilande. Om ackordet fastställs, förfaller ansökan om F-skuldsanering.
Om den näringsverksamhet som företagaren är eller har varit engagerad i drivs av en juridisk person som är försatt i konkurs eller har inlett en förhandling om offentligt ackord, ska ärendet om F-skuldsanering förklaras vilande om det med hänsyn till behovet av utredning finns skäl för det.
Om gäldenären avlider, förfaller ansökan om F-skuldsanering.
Om gäldenären försätts i konkurs, förfaller ansökan om Fskuldsanering.
Om en ansökan om förhandling om ackord tas upp sedan gäldenären har ansökt om Fskuldsanering, ska ärendet om F-skuldsanering förklaras vilande. Om ackordet fastställs, förfaller ansökan om F-skuldsanering.
Om den näringsverksamhet som företagaren är eller har varit engagerad i drivs av en juridisk person som är försatt i konkurs eller har inlett en förhandling om ackord, ska ärendet om Fskuldsanering förklaras vilande om det med hänsyn till behovet av utredning finns skäl för det.
Om gäldenären avlider, förfaller ansökan om F-skuldsanering.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:72
66
1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1979:802 ) om dagbok och akter i konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1979:802) om dagbok och aktier i konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
17
När ett beslut har meddelats om konkurs eller om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion skall ett dagboksblad och ett referensblad läggas upp.
När ett beslut har meddelats om konkurs eller om företagsrekonstruktion eller separat ack-
ord enligt lagen (1996:764) om
företagsrekonstruktion ska ett dagboksblad och ett referensblad läggas upp.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
17 Senaste lydelse 1996:782.
SOU 2016:72 Författningsförslag
67
1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1996:783 ) om företagsrekonstruktion
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion ska införas en ny paragraf, 1 a §, och att 3 § ska ha följande lydelse.
1 a §
Vad som sägs i denna förordning har motsvarande tillämpning på en ansökan om separat ackord, såvida inte annat är stadgat i 3 b kap. lagen ( 1996:764 ) om företagsrekonstruktion.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
18
När företagsrekonstruktion har beslutats, skall rätten samma dag sända en underrättelse till
1. Kronofogdemyndigheten,
2. Finansinspektionen, om det är upplyst att gäldenären är deltagare i ett anmält avvecklingssystem enligt lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, och
3. tillsynsmyndigheten i konkurs.
Underrättelsen skall innehålla uppgift om vem som har utsetts till rekonstruktör. En underrättelse skall också sändas när en företagsrekonstruktion har upp-
När företagsrekonstruktion
eller separat ackord har beslutats, ska rätten samma dag sända en
underrättelse till
1. Kronofogdemyndigheten,
2. Finansinspektionen, om det är upplyst att gäldenären är deltagare i ett anmält avvecklingssystem enligt lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, och
3. tillsynsmyndigheten i konkurs samt
4. Skatteverket.
Underrättelsen ska innehålla uppgift om vem som har utsetts till rekonstruktör. En underrät-
18 Senaste lydelse 2006:778.
Författningsförslag SOU 2016:72
68
hört. telse ska också sändas när en företagsrekonstruktion eller ett separat
ackord har upphört.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
69
2 Utredningens uppdrag i denna del
2.1 Utredningens direktiv
Utredningen har som huvuduppdrag att lämna förslag på åtgärder för att förbättra och utveckla innovations- och entreprenörsklimatet i Sverige. I uppdraget ingår ett antal särskilda delfrågor. En av dessa är att vi ska göra en översyn av vissa regler för företagsrekonstruktion. Som utgångspunkt för uppdraget när det gäller företagsrekonstruktion anges att stora värden och många arbetstillfällen kan räddas genom att livskraftiga företag rekonstrueras men trots detta är antalet rekonstruktioner som i dag beviljas och genomförs litet i förhållande till antalet konkurser.
Som förutsättning för att fler krisande företag ska använda sig av företagsrekonstruktion och att antalet lyckade rekonstruktioner ska öka anges i direktiven att borgenärerna måste ha förtroende för institutet. Genom ett regelverk som tar hänsyn till borgenärernas intressen och som borgenärerna känner sig trygga med, bör även företagens möjlighet till krediter och tillväxt förbättras.
Andra orsaker till att fler livskraftiga företag i kris inte genomgår en företagsrekonstruktion är enligt direktiven att förfarandet riskerar att bli kostsamt och tidsödande för både gäldenärer och borgenärer. En annan viktig anledning är att det i dag saknas samordning mellan förfarandena vid rekonstruktion och konkurs. Den bristande samordningen mellan lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen samt de skilda materiella reglerna kan leda till att fel förfarande väljs, både ur det enskilda företagets och ur borgenärernas perspektiv samt även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Mot bakgrund av ovanstående ska utredningen således göra en översyn av lagen om företagsrekonstruktion i syfte att ge fler livs-
Utredningens uppdrag i denna del SOU 2016:72
70
kraftiga företag med betalningssvårigheter en möjlighet till en andra chans.
Vid utredningens överväganden ska en utgångspunkt vara att förfarandet ska ta till vara borgenärernas intresse samtidigt som det leder till fördelar för de rekonstruerade företagen och för samhällsekonomin. Även om förfarandet ska vara tillämpligt på alla slags företag ska särskilt beaktas förutsättningarna för de mindre och medelstora företagen. Utredningen ska överväga om rekonstruktörens roll och befogenheter bör förändras, vilken roll företagsledningen ska ha under en rekonstruktion, hur samspelet mellan företagsledningen och rekonstruktören ska fungera, vilken roll domstolen bör ha i rekonstruktionsförfarandet samt vilka ytterligare åtgärder som behövs för att stärka borgenärernas förtroende för rekonstruktionsinstitutet. I detta sammanhang ska övervägas om det finns anledning att införa en möjlighet till ackord, utan att det finns behov av rekonstruktionsåtgärder i övrigt.
De föreslagna reglerna ska vidare leda till ett mer kostnads- och tidseffektivt förfarande för samtliga inblandade parter. Utredningen ska i detta sammanhang överväga hur ansökningsförfarandet ska vara utformat, när och hur en rekonstruktionsplan ska tas fram och beslutas samt vem eller vilka som ska stå för kostnaderna under ett rekonstruktionsförfarande.
Därutöver ska utredningen enligt direktiven föreslå hur lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen kan samordnas både materiellt och processuellt, för att åstadkomma en för de inblandade parterna och samhället mer ändamålsenlig ordning.
Utöver att göra internationella jämförelser som är befogade ska ekonomisk forskning om insolvensrättens effekter på entreprenörsklimatet beaktas. Utredningen ska också ta hänsyn till initiativ på EU-nivå samt beakta de slutsatser som Nystartsutredningen kommit till i betänkandet F-skuldsanering – en möjlighet till nystart
för seriösa företagare (SOU 2014:44).
SOU 2016:72 Utredningens uppdrag i denna del
71
2.2 Avgränsningar
Internationell utblick
I kapitel 5 om utländska rättsordningar redovisas inte amerikansk rätt. Den amerikanska rätten skiljer sig i såväl systematik som i terminologi från den svenska. Visserligen har den amerikanska rätten tjänat som förebild och inspiration för den svenska rekonstruktionslagstiftningen men den har, till skillnad från svensk rätt, en enhetlig insolvensreglering för olika typer av näringsidkare, inklusive kommuner och regler för konkurs, rekonstruktion och skuldsanering i samma lag. Med hänsyn till dessa grundläggande skillnader har vi valt att inte fokusera på den amerikanska rätten vid utformningen av våra förslag.
1
En andra chans för fysiska personer
När det gäller fysiska individer/entreprenörer har åtgärder redan vidtagits för att underlätta för s.k. seriösa företagare som har försatts i konkurs eller drabbats av överskuldsättning att starta om på nytt. Nystartsutredningens betänkandet F-skuldsanering – en möj-
lighet till nystart för seriösa företagare (SOU 2014:44) har resulterat
i lag (2016:676) om skuldsanering för företagare som träder i kraft den 1 november 2016. Lagen innehåller bestämmelser om en särskild form av skuldsanering för företagare och närstående till företagare.
2
Med hänsyn härtill kommer vi i denna del av utredningen
inte lämna förslag som i första hand syftar till att ge företagare, vars bolag eller enskilda firma hamnat i kris, en andra chans utan avgränsar uppdraget till företagen, även om dessa till följd av näringsidkarbegreppet i lagen om företagsrekonstruktion även kan vara enskilda firmor.
1 För en utförlig beskrivning av amerikansk rätt, se t.ex. Tuula-Karlsson, M., Rekonstruktion av företag inom insolvenslagstiftningens ramar. En jämförande studie i svensk och amerikansk insolvensrätt, 2 uppl., 2001. Se även SOU 2010:2 Del 1 s. 47–51. 2 Se prop. 2015/16:125, bet. 2015/16CU19, rskr 2015/16:235. Se även ny skuldsaneringslag (2016:675), som träder i kraft 1 november 2016.
Utredningens uppdrag i denna del SOU 2016:72
72
Det skatterättsliga företrädaransvaret m.m.
För att skapa ett bra entreprenörsklimat kan inte bortses från betydelsen av skattesystemets utformning. I utredningens uppdrag ingår inte att föreslå ändringar i skattesystemet men det finns en särskild skatterättslig fråga med stor betydelse för företagsklimatet som har en tydlig bolags- och insolvensrättslig koppling där utredningen ändå anser det motiverat att inom ramen för detta uppdrag lämna vissa synpunkter.
Som huvudregel gäller i svensk rätt ett begränsat ansvar för företrädare för aktiebolag, vilket är en viktig bolagsrättslig princip som möjliggör ett sunt risktagande och är en viktig faktor för en effektiv kapitalbildning. För att stävja missbruk finns ett antal undantag från nämnda huvudregel.
Det i praktiken mest betydelsefulla undantaget är reglerna om personligt betalningsansvar för ett aktiebolags företrädare till följd av tvångslikvidationsreglerna i 25 kap. aktiebolagslagen. Reglerna innebär i huvuddrag att bolagets styrelse och aktieägare måste agera vid tecken på kapitalbrist i bolaget, i första hand när det finns anledning att anta att bolagets eget kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Om reglerna om likvidation inte följs, kan bolagets företrädare i viss utsträckning bli personligen betalningsansvariga för bolagets förpliktelser.
För att få gäldenären att ansöka om ett insolvensförfarande i tid har i vissa rättsordningar införts regler som innebär att om en gäldenär inte ansöker i tid kan gäldenärsföreträdaren drabbas av personligt ansvar för bolagets skulder. Om det t.ex. uppstår hotande insolvens eller insufficiens måste bolagets företrädare eller en förordnad likvidator ansöka om att öppna ett insolvensförfarande utan oskäligt dröjsmål, dock senast inom tre veckor efter det att betalningssvårigheterna konstaterades. Om gäldenären saknar ledning för den löpande förvaltningen av företaget måste företagets aktieägare eller styrelse ansöka, såvida de har kännedom om betalningssvårigheterna. Om de nämnda personerna inte iakttar skyldigheten att ansöka i tid kan de drabbas av personligt ansvar för bolagets skulder. Det kan också bli fråga om ett straffrättsligt ansvar.
I den svenska insolvensrättsliga lagstiftningen saknas regler om personligt betalningsansvar om gäldenären driver sitt bolag vidare vid hotande insolvens. Sådana regler finns dock i aktiebolagslagen.
SOU 2016:72 Utredningens uppdrag i denna del
73
Ändamålet med tvångslikvidationsreglerna i 25 kap.13–20 §§aktiebolagslagen är att sätta en gräns för hur långt ett bolag kan driva en förlustbringande verksamhet genom att kräva att verksamheten likvideras eller att de ledande personerna i bolaget blir personligt betalningsansvariga. Enligt Dotevall har de nämnda reglerna utsatts för skarp kritik då styrelsens plikt att agera enbart är knutet till förhållandet mellan bolagets kapital och det registrerade aktiekapitalet.
3
Utredningens mening är att aktiebolagsrättens regler bör ses
över i ett lämpligt sammanhang så att de på ett mer ändamålsenligt sätt interagerar med insolvensrätten.
Utöver reglerna om personligt betalningsansvar i aktiebolagslagen finns ett särskilt ansvar för bolagsföreträdare avseende juridiska personers skatteskulder i 59 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). För att s.k. företrädaransvar ska inträda krävs att företrädaren för bolaget uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte har betalat skatt eller avgift, inte har gjort föreskrivet skatteavdrag eller inte gjort anmälan om F-skatt vid uppenbart anställningsförhållande. Företrädaransvar föreligger också om företrädaren, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, har lämnat oriktig uppgift som lett till att mervärdesskatt eller punktskatt tillgodoräknats eller återbetalats med ett för högt belopp. Om det finns särskilda skäl får företrädaren helt eller delvis befrias från betalningsskyldighet.
I praxis anses en företrädare ha agerat med uppsåt eller grov oaktsamhet i den mening som avses i skatteförfarandelagen
4
om
denne inte senast på skattens förfallodag betalat skatteskulden och inte heller senast samma dag vidtagit avvecklingsåtgärder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen.
Skatteverket kan välja att tillämpa reglerna i skatteförfarandelagen framför reglerna i aktiebolagslagen. Sett utifrån ett entreprenörsperspektiv innebär reglerna om företrädararansvar att många företagare känner sig tvingade att inleda en avveckling av bolaget för att undvika personligt betalningsansvar trots att något reellt försök att vända verksamheten inom ramen för aktiebolagslagen inte hunnit göras. Strängheten i skattesystemet innebär i detta avseende att det i vissa fall avvecklas bolag i ett för tidigt skede. Före-
3 Tillväxtanalys, Dotevall R., Den internationella utvecklingen på området aktiebolagsrätt – påverkan på svensk rätt, PM 2015:12 s. 34. 4 SFS 2011:1244.
Utredningens uppdrag i denna del SOU 2016:72
74
trädaransvaret innebär också en ökad risk att delta i bolagsstyrelser vilket är negativt för företagsklimatet. Mot detta ska ställas att företrädaransvaret motverkar illojal konkurrens vilket förbättrar entreprenörsklimatet. Företrädaransvaret förhindrar att företag själva tar sig skattekrediter och därigenom inte konkurrerar på samma villkor som företag som betalar skatter och avgifter i rätt tid. Utifrån ett entreprenörperspektiv är det emellertid önskvärt att skattesystemet i större utsträckning än i dag likställer Skatteverket med övriga borgenärer och att principen om begränsat ansvar för företrädare i aktiebolag värnas.
Frågan om företrädaransvar utreds för närvarande i särskild ordning. Regeringen har lämnat Skatteverket i uppdrag se över reglerna om det skatterättsliga företrädaransvaret och om tillämpningen har blivit för hård. Skatteverket har i november 2015 redovisat uppdraget i en promemoria till Finansdepartementet.
5
2.3 Utredningens arbete
Utredningen har sammanträtt med experterna vid tre tillfällen samt träffat utredningens referensgrupp vid två tillfällen. Däremellan har sekretariatet haft fortlöpande kontakt med vissa experter. Utredningen har också träffat företrädare för Ackordcentralen, IFFR och Nordisk/baltiska insolvensnätverket samt löpande mottagit synpunkter från olika intresseorganisationer och myndigheter. Utredningens sekreterare har deltagit i ett antal seminarier, konferenser och föreläsningar där temat haft anknytning till utredningens uppdrag i denna del. På detta sätt har kunskaper, erfarenheter och synpunkter under arbetets gång inhämtats som underlag för våra analyser och överväganden.
5 Skatteverkets promemoria – Det skatterättsliga företrädaransvaret, borgenärsanstånd och hel eller delvis befrielse från betalningsskyldighet, dnr 131 626246-15/113.
SOU 2016:72 Utredningens uppdrag i denna del
75
2.4 Disposition
I kapitel 3 redovisas bakgrund, problembeskrivning och utgångspunkter för utredningens arbete. I kapitel 4 finns en redogörelse för gällande rätt. Kapitel 5 innehåller en beskrivning av rättsläget i de nordiska länderna samt några andra länder inom EU. I kapitlet går utredningen också igenom det arbete som pågår inom EU, Världsbanken m.m. Kapitel 6 handlar bl.a. om ansökningsförfarandet och förutsättningarna för beslut om företagsrekonstruktion. Utredningen behandlar bl.a. huruvida färre domstolar ska vara behöriga att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion och vilka beviskrav som ska gälla för att inleda och fortsätta en rekonstruktion. Kapitel 7 handlar om rättsverkningarna av att förfarandet inleds. Särskilt diskuteras huruvida frånvaron av samtycke till vissa rättshandlingar bör göra dessa ogiltiga och frågor om gäldenärens avtal. Kapitel 8 handlar om genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion. Här diskuteras om förslaget till rekonstruktör i ansökan ska vara förankrat hos vissa borgenärer, om rekonstruktörens ersättning bör prövas av domstol, om rekonstruktörens skadeståndsskyldighet bör regleras i lagen om företagsrekonstruktion samt jävsfrågor vid en efterföljande konkurs. Därefter behandlas det s.k. separata ackordet. I kapitlet berörs avslutningsvis frågor rörande fastställande av ett s.k. utvidgat ackord och rättsverkan av detta. Kapitel 9 innehåller förslag till ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Författningskommentar finns avslutningsvis i kap. 10. En bedömning av konsekvenserna av utredningens förslag finns i huvudbetänkandet.
77
3 Bakgrund och utgångspunkter
3.1 Historik m.m.
Innan lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, LFR, tillkom, saknades ett rättslig instrument för rekonstruktion förutom ackord. Det har sedan länge funnits en särskild lagreglering av ackordet som rättslig företeelse. Dessa regler har emellertid genomgående varit av rudimentär och formell karaktär. Det gällde även ackordslagen (1970:847) som trädde i kraft den 1 januari 1971. Ackordslagen reglerade just möjligheterna att åstadkomma ett ackord med viss tvångsmässighet, dvs. att mot en borgenärsminoritets vilja skriva ned gäldenärens skulder med en viss procentsats. Ackordslagen kunde dock inte sägas innefatta en reglering som i vidare mån än så tillhandahöll några instrument för rekonstruktion av företag.
1
Tankar väcktes emellertid med tiden om det inte lagstiftningsvägen kunde införas en ordning som medgav att företag i kris fick rådrum för att lösa sina problem. I september 1988 tillsatte regeringen en särskild utredare vars uppdrag bl.a. var att överväga frågan om ett nytt rekonstruktionsförfarande för företag i ekonomisk kris. Utredningen, som antog namnet Insolvensutredningen, lämnade betänkandet Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). Efter remissbehandling lade regeringen fram ett förslag till lag om företagsrekonstruktion i prop. 1995/96:5. Förslaget antogs av riksdagen i juni 1996 (bet. 1995/96:LU 11) och den nuvarande LFR trädde i kraft den 1 september 1996 samtidigt som ackordslagen upphävdes. Till LFR ansluter förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion, FFR.
1 Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion - En kommentar, 2 uppl., 2013, s. 16.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
78
3.2 Tidigare utredningar på området
Tanken på att införa åtgärder för att förbättra företagens möjligheter att rekonstrueras vid en obeståndssituation har som angetts funnits lång tid före LFR:s tillkomst. Redan år 1979 kom Företagsobeståndskommittén med delbetänkandet, Företags obestånd.
Samordning av statliga åtgärder (SOU 1979:91), i vilket föreslogs
bl.a. att skattemyndigheten i en obeståndssituation skulle kunna agera på ett tidigt stadium så att hänsyn skulle kunna tas till sysselsättnings-, regional-, närings- och försörjningspolitiska samhällsintressen. Vidare föreslogs inrättandet av en samrådsdelegation med företrädare för arbetsmarknadsstyrelsen och industriverket och på en lokal nivå inrättandet av arbetsgrupper som skulle kunna arbeta med företag på obestånd. Företagsobeståndskommitténs förslag ledde inte till någon lagstiftning.
Förslag om åtgärder för att förbättra företagens möjligheter att rekonstrueras i en obeståndssituation togs även upp i promemoriorna Betalningsinställelse och rådrumsstöd m.m. (Ds A 1979:7) och Rådrumsstöd och handläggning av obeståndsärenden (Ds 1981:1). I den förstnämnda föreslogs bl.a. att en ny lag om registrering av betalningsinställelse skulle införas samt att s.k. rådrumsstöd skulle utgå till näringsidkare som befann sig i ekonomiska svårigheter. Inte heller dessa förslag ledde emellertid till någon lagstiftning på området.
Frågan om ett rekonstruktionsförfarande aktualiserades åter år 1985 i en rapport av Statens Industriverk.
2
Syftet med ett rekon-
struktionsförfarande skulle enligt rapporten bl.a. vara att återställa livskraften hos företag som hamnat i ekonomisk kris samtidigt som kapitalförluster för borgenärer och andra skulle kunna undvikas. Statens Industriverks rapport ledde inte till någon lagstiftning.
Efter att LFR trädde i kraft år 1996 har lagen varit föremål för översyn. I april 2007 uppdrog regeringen åt en särskild utredare att överväga hur förfarandet för företagsrekonstruktion kunde förbättras och samordnas med konkursförfarandet. Den särskilde utredaren fick bl.a. i uppdrag att utreda om det var lämpligt att införa ett samlat förfarande för företagsrekonstruktion och konkurs i svensk rätt. Utredningen, som antog namnet 2007 års Insolvensutredning,
2 Konkursutredningen (SIND 1985:7).
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
79
lämnade i slutbetänkandet Ett samlat insolvensförfarande – förslag
till ny lag (SOU 2010:2) ett förslag till ett samlat förfarande för
konkurs och företagsrekonstruktion inom ramen för en ny lag, insolvenslagen. I denna lag skulle med vissa undantag samtliga insolvensrättsliga ärenden hanteras, oavsett om de ledde till att gäldenären rekonstruerades eller avvecklades. Det förfarande som kunde inledas skulle anses vara ett ärende som kunde bedrivas som ett s.k. förvaltarlett förfarande eller under gäldenärens egen förvaltning. Eftersom konkurslagen (1987:672), KonkL, av utredningen bedömdes väl fungerande skulle konkursförfarandet ligga till grund för hur det samlade insolvensförfarandet som huvudregel skulle bedrivas, dvs. ett förvaltarlett förfarande. Under vissa förutsättningar skulle dock gäldenären kunna initiera en s.k. egenförvaltning. Denna form av förfarandet kan sägas ha stora likheter med dagens företagsrekonstruktion.
Med anledning av att förslagen var mycket omfattande, inriktades remissen av betänkandet på några förslag som gällde egenförvaltning (inklusive s.k. separat ackord). Utredningen har anledning att återkomma till vissa av förslagen i 2007 års Insolvensutredning och redovisar då även vissa av remissinstansernas yttranden över förslagen. Betänkandets förslag har inte lett till lagstiftning.
3.3 Senare utredningar av intresse
Nystartsutredningen har i sitt betänkande F-skuldsanering – en
möjlighet till nystart för seriösa företagare (SOU 2014:44) lämnat
förslag på en särskild form av skuldsanering för företagare (Fskuldsanering). Som ovan nämnts har förslaget resulterat i lagen
(2016:676) om skuldsanering för företagare. Lagen innebär i korthet
att fysiska personer med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet ges utvidgade möjligheter till skuldsanering. För att inte riskera att systemet blir konkursdrivande får Fskuldsanering även beviljas en person som har avvecklat sin verksamhet på annat sätt än genom en konkurs samt personer som driver en pågående näringsverksamhet. För att den senare kategorin ska kunna komma i fråga för en F-skuldsanering krävs att de driver en välfungerande verksamhet som löpande kan betala sina skulder, dvs. det krävs att näringsverksamheten är solvent. För denna kate-
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
80
gori finns inget krav på att skulderna ska vara näringsrelaterade. Förfarandet omfattar även närstående till företagare som har blivit överskuldsatta genom sitt engagemang i makens, sambons, föräldrarnas eller barnens näringsverksamhet.
F-skuldsanering ska endast omfatta de seriösa företagarna. Förfarandet ska därför inte beviljas om näringsverksamheten har bedrivits på ett illojalt sätt, om redovisning och betalning av skatter och avgifter har misskötts i en omfattning som inte är ringa, om bokföringen har eftersatts eller om gäldenären driver eller har drivit sin verksamhet på ett uppenbart oförsvarligt sätt. Som ytterligare garanti för att systemet inte missbrukas ska F-skuldsanering bara beviljas om det är skäligt med hänsyn till personliga och ekonomiska förhållanden. Betalningsperioden är tre år och en företagare som ska bli skuldsanerad måste betala minst 5 000 kronor per kvartal till sina borgenärer.
Lösöreköpskommittén har i betänkandet Lösöreköp och register-
pant (SOU 2015:18) haft att ta ställning till om det finns långsik-
tiga och påtagliga samhällsekonomiska fördelar att införa en ordning som innebär att en köpare av lösöre får skydd mot säljarens borgenärer redan genom köpeavtalet. Lösöreköpskommitténs bedömning är att registrering enligt lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva, lösöreköplagen, eller besittningsövergång inte längre bör krävas för att köparen av bestämt lösöre ska få skydd mot säljarens borgenärer. I stället ska skyddet uppkomma redan genom avtalet beträffande s.k. omsättningsköp. Om köpet avser lösöre som inte är bestämt, uppkommer skyddet när ett visst lösöre har märkts, avskilts eller på annat sätt bestämts för köparens räkning. Som en konsekvens av förslaget föreslås en ny lag om rätt till köpt lösöre. Lagen gäller dock inte pantsättning och inte heller köp, vars syfte är att lösöret ska utgöra säkerhet för en fordran (säkerhetsöverlåtelse). Lösöreköpskommittén föreslår med anledning därav att det införs en ny lag om panträtt i lösöre genom registrering. Genom denna lag införs en möjlighet att registrera en upplåtelse av panträtt i sådant bestämt lösöre som lämnas kvar hos pantsättaren. De nya lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Vid samma tidpunkt ska bl.a. den nuvarande lösöreköplagen upphävas, liksom 49 § konsumentköplagen (1990:932).
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
81
Förslaget har av vissa remissinstanser kritiserats bl.a. för att registerpantsättningen kommer att få stor negativ påverkan på företagshypoteket som i realiteten till stora delar upphör att fungera som säkerhet. Eftersom företagshypoteket har stor betydelse särskilt för de små och medelstora företagens kreditförsörjning kan förslaget få stora konsekvenser för de nämnda företagens kreditförsörjning.
3
Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Vidare bör nämnas att en särskild utredare ska göra en översyn av utsökningsbalken och anslutande regler i syfte att modernisera utsökningsrätten. En målsättning är att utsökningsförfarandet ska bli mer effektivt. Utredaren ska bl.a. överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbättra kvaliteten på utredningar om gäldenärens tillgångar och förbättra såväl informationsutbytet mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter. Utredaren ska bl.a. ta ställning till under vilka förutsättningar som bostäder ska vara skyddade från utmätning och om gäldenärer ska få tillgodoräkna sig vissa ytterligare kostnader vid löneutmätning. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2016.
4
EU:s reviderade insolvensförordning innebär ett utökat tillämpningsområde för förordningen med bl.a. tydligare regler om domsrätt, regler som syftar till att minska antalet sekundärförfaranden, utökade krav på samarbete när flera förfaranden pågår i fråga om samma gäldenär, särskilda regler om samordning av förfaranden inom en koncern samt inrättande av nationella insolvensregister och standardiserade formulär främst i syfte att underlätta för borgenärer att bevaka sin rätt.
Regeringen gav en särskild utredare uppdraget att analysera innebörden av den reviderade förordningen från ett svenskt perspektiv och föreslå de kompletterande författningsändringar och andra åtgärder som revideringen ger anledning till. Det innebär att de kompletterande bestämmelser som Sverige infört i lagen (2005:1046) med kompletterande bestämmelser till insolvensförordningen måste ändras. Det gäller även förordningen (2005:1056) om kungörande och registrering av vissa insolvensförfaranden. Uppdraget redovi-
3 Se särskilt yttrande av advokat Odd Swarting, SOU 2015:18 s. 221–223. Se även remissvar av Institutet för företagsrekonstruktion. Se även Lindskough, P., Säkerhetsöverlåtelse - pant eller omsättningsköp? SvJT 2015 s. 313 ff., och Mattson, D. & Matz, H., Lösöreköp och registerpant, SvJT 2015 s. 335 ff. 4 Ett modernt utsökningsförfarande, dir 2014:127.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
82
sades den 1 mars 2016 då betänkandet EU:s reviderade insolvensförordning m.m. (SOU 2016:17) presenterades.
3.4 Ekonomisk forskning av intresse
Det finns ekonomisk forskning som analyserar sambandet mellan insolvenslagstiftning och entreprenörskap. Vissa slutsatser från forskningen redovisas därför som utgångspunkt för utredningens arbete.
Ett flertal olika faktorer påverkar motivationen att engagera sig i entreprenörskap. Förutom grundläggande faktorer som marknad, efterfrågan, tillgång till kapital m.m. är även lagstiftning och rädslan för att misslyckas ekonomiskt med sitt entreprenörskap av stor betydelse.
5
Såvitt avser lagstiftningens betydelse i sammanhanget
har den framstående forskaren Michelle J White sammanfattat forskningsläget med att ”all tillgänglig data indikerar att insolvenslagstiftningen har en stark effekt på antalet individer som väljer företagande ... vår forskning visar att potentiella entreprenörer påverkas starkt av förändringar i risken för insolvens”.
6
Rädslan för att misslyckas ekonomiskt i sitt företagande är störst i de stora EU-länderna och minst i USA. I Sverige uppger drygt 35 procent att rädslan att misslyckas ekonomiskt hindrar dem från att starta ett företag.
7
Myndigheten för tillväxtpolitiska
utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har undersökt relationen och styrkan mellan olika aspekter av insolvenslagstiftningen och särskilt det tillväxtorienterade entreprenörskapet. Studien analyserar data på landsnivå i 66 länder och visar att en gäldenärsinriktad lagstiftning som reducerar hindren för misslyckande uppmuntrar tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap.
8
Resultatet stöd-
jer och förstärker slutsatserna från en studie av forskarna Eberhart, Eesley och Eisenhardt som visar på en stark kausalitet mellan en reform av insolvensrätten i Japan och en viss typ av entreprenörskap (s.k. elitentreprenörer). Gäldenärsinriktad lagstiftning i ovan
5 Entreprenörskapsforum, Entreprenörskap i Sverige – Nationell rapport 2015, s. 38 och 40. 6 White, M. J, Bankruptcy and Small Business, Regulation, vol 24, 2001. 7 Se a.a. från Entreprenörskapsforum, s. 40 ff. 8 Tillväxtanalys, Sambanden mellan entreprenörskap och insolvensregler, En analys av internationella index och mått, PM 2015:02.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
83
angiven mening bidrar enligt studien till mer och bättre entreprenörskap. Individer som överväger att starta och arbeta i företag med uttalad tillväxtvilja eller potential tar ofta i beaktande och väger in konsekvenserna av ett misslyckande i sitt beslut.
9
Lagstiftning som reducerar risken för ekonomiskt misslyckande kan även ha vissa negativa effekter för entreprenörsklimatet. I debatten brukar framhållas ökat risktagande bland företagare, s.k. ”moral hazard”, till följd av sådan lagstiftning och mindre incitament för entreprenörer att betala tillbaka skulder, vilket i förlängningen påverkar företagens möjligheter att få tillgång till krediter.
10
Som exempel kan nämnas att det i remissvar till Nystarts-
utredningens förslag om utvidgade möjligheter till skuldsanering för skulder som uppkommit i näringsverksamhet framhållits just att det osäkerhetsmoment som den föreslagna F-skuldsaneringen innebär vad gäller betalning av skulder kommer att beaktas av kreditgivarna och innebära minskade möjligheter för små och nystartade företag att erhålla krediter.
11
Även Lösöreköpskommitténs
förslag om registerpantsättning, där företagshypoteket i realiteten till stora delar kan riskera att upphöra att fungera som säkerhet, har kritiserats för att ge negativ inverkan på de små och medelstora företagens kreditförsörjning.
12
Bakom rädslan att misslyckas ekonomiskt med entreprenörskap finns också kulturellt betingade faktorer som stigmatiserar den som misslyckats. Det negativa stigma som följer en konkurs medför t.ex. att andra drar sig för att göra affärer med företaget även i framtiden.
13
Den stigmatiserande effekten påverkar inte bara ent-
reprenörens vilja att starta nytt företag utan har också en avskräckande effekt på potentiella entreprenörer som överväger att starta företag. De som väljer att starta om möts många gånger av misstro
9 Eberhart, R. & Eesley, C. E. & Eisenhardt, K. M., Failure is an Option: Failure Barriers and New Firm Performance, 2013. Se http://ssrn.com/abstract=1982819. 10 Falkenhall, B. & Wennberg K., Företagare i insolvens och misslyckandets stigma, Ekonomisk Debatt, nr 2 (38), 2010, s. 55 f. 11 Se remissvar från Finansbolagens Förening, Svenska Kreditföreningen, avseende SOU 2014:44. 12 Se särskilt yttrande av advokat Odd Swarting och remissvar av Institutet för företagsrekonstruktion avseende SOU 2015:18. Se även Lindskough, P., Säkerhetsöverlåtelse - pant eller omsättningsköp? SvJT 2015 s. 313 ff., och Mattson, D. & Matz, H., Lösöreköp och registerpant, SvJT 2015 s. 335 ff. 13 Falkenhall, B. och Wennberg, K., Företagare i insolvens och misslyckandets stigma, Ekonomisk Debatt, nr 2 (38), 2010, s. 52 f.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
84
bland kunder och samarbetspartners. Europeiska studier visar att 57 procent av de tillfrågade exempelvis inte vill investera i ett företag som drivs av en person, vars företag tidigare har försatts i konkurs. Nästan hälften av de tillfrågade är mindre villiga att beställa varor från ett sådant företag och de allra flesta skiljer inte mellan bedrägliga orsaker och ett misslyckande som beror på omständigheter utanför företagets kontroll.
14
Den negativa samhällsattityden
till ekonomiskt misslyckande medför att företag väntar för länge med att offentliggöra sina ekonomiska problem, vilket minskar förutsättningar att rekonstruera verksamheten på ett lyckat sätt.
Sammanfattningsvis finns det ekonomisk forskning som visar att en gäldenärsvänlig lagstiftning, i den meningen att den minskar risken för ekonomiskt misslyckande, leder till mer och bättre entreprenörskap. Det kan särskilt framhållas att sådan lagstiftning har en positiv påverkan på engagemang i just tillväxtorienterat och innovativt entreprenörskap som är mycket viktigt för den ekonomiska tillväxten.
Ett sätt att reducera risken för ekonomiskt misslyckande genom konkurs är att fler företag genomgår framgångsrika företagsrekonstruktioner. Fler ansökningar om företagsrekonstruktion förutsätter en bredare kännedom om förfarandet, en förmåga att tolka de negativa tecknen samt att ansökan inte görs för sent när konkurs är det enda kvarstående alternativet. För att företag inte ska välja att offentliggöra sina ekonomiska problem för sent krävs i sin tur bl.a. ändrade samhällsattityder till misslyckat entreprenörskap som inte stigmatiserar den som misslyckas. Gäldenärer vill således inte offentliggöra sina ekonomiska problem eftersom det kan leda till försämrade avtalsvillkor med affärspartners, vilket medför att det ansöks om hjälp för sent. Det är ett känt faktum att affärspartners snabbt erhåller information om exempelvis en ansökan om företagsrekonstruktion genom kreditupplysningsföretagens kreditbevakningstjänster som uppdateras flera dagar per vecka. I sistnämnda avseende har utformningen av insolvenslagstiftningen men även de attityder som förmedlas i myndigheternas rådgivande arbete stor betydelse (se vidare avsnitt 3.5).
14 European Commission, Flash Eurobarometer 192, Entrepreneurship Survey of the EU (25 Member States), United States, Iceland and Norway, 2007.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
85
Lagstiftning som reducerar risken för ekonomiskt misslyckande kan ha negativa effekter för entreprenörsklimatet i form av ökat risktagande med försämrade kreditvillkor som följd. I den mån det är frågan om livskraftiga företag med en bra affärsidé bör emellertid framhållas att sådana företag sällan har problem att få krediter eller kapital. Det är också så att en lagstiftning som bidrar till mer företagande med högre kvalitet bör bana väg för krediter till företagen på sikt. Forskningsresultaten indikerar emellertid ändå att en avvägning bör göras mellan de positiva och negativa effekterna av sådan lagstiftning.
3.5 Behovet av en reformerad rekonstruktionslagstiftning
Vid LFR:s tillkomst år 1996 uppskattades att antalet företagsrekonstruktionsärenden årligen skulle komma att uppgå till cirka 500. Ännu så länge är vi långt ifrån detta mål. Under åren 2011–2014 har i genomsnitt knappt 200 företagsrekonstruktioner per år inletts. Hittills är det alltså få företag som får en andra chans att undvika konkurs genom företagsrekonstruktionsförfarandet. Satt i relation till antalet konkurser utgör företagsrekonstruktionerna bara några få procent.
15
Det bör ändå framhållas att det finns tecken på att företagsrekonstruktion blivit vanligare. Under åren 1996–2006 inleddes knappt 140 företagsrekonstruktioner per år, vilket innebär att det genomförts cirka 40 procent fler företagsrekonstruktioner under åren 2011–2014.
15 Statistiken är hämtad från bl.a. Tillväxtanalys under åren 2008-2010 samt Persson, A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
86
Det finns flera möjliga orsaker till det ökade intresset för företagsrekonstruktion. En är att under år 2005 ändrades reglerna så att lönegarantisystemet omfattar företagsrekonstruktion och inte bara vid konkurs.
16
Vidare är det troligt att medvetenheten om möjlig-
heterna till företagsrekonstruktion ökat på senare år, bl.a. som en följd av att rekonstruktionsprocessen i SAAB fick stor uppmärksamhet i media.
Intresset för att inleda företagsrekonstruktion har således ökat, men vi är fortfarande långtifrån lagstiftarens mål om 500 företagsrekonstruktioner per år.
Vad gäller andelen lyckade företagsrekonstruktioner torde denna ha ökat något under senare år. Med en lyckad företagsrekonstruktion avses i detta sammanhang att syftet med företagsrekonstruktionen har uppnåtts och att företaget finns kvar i samma juridiska form två år efter att förfarandet avslutades. Under åren 1996– 2000 lyckades 23 procent av de inledda företagsrekonstruktionerna. Motsvarande andel under åren 2008–2010 var 26 procent.
17
Noteras
kan att ökningen av antalet inledda företagsrekonstruktioner under den senare tidsperioden alltså inte inneburit att en högre andel misslyckats. Vissa siffror visar dock att de lyckade företagsrekonstruktionerna ökat mellan åren 2011-2015. Av dessa siffror kan man utläsa att nästan hälften av alla bolag som genomgick en företagsrekonstruktion lyckades, dvs. är aktiva ett år efter en avslutad företagsrekonstruktion. Enligt dessa siffror var det år 2011 61,5 % av företagsrekonstruktionerna som lyckades, 2012 var det 41 %, 2013 var det 44 %, 2014 var det 51 % och 2015 var det 48 %.
18
Emellertid har det varit svårt för utredningen att få fram tillförlitlig statistik om hur många företagsrekonstruktioner som varit lyckade, särskilt som olika källor har skilda mått på hur en lyckad företagsrekonstruktion ska definieras.
19
16 SFS 2005:273 17 Jfr Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 25 f. 18 Statistik från Creditsafe 2016-04-28. 19 Se Kubu, M., Hur mäts en lyckad rekonstruktion? Ackordscentralens nyheter nr 2, 2016 s. 2.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
87
3.6 Hur kan fler livskraftiga företag med betalningssvårigheter ges en andra chans?
Informationsinsatser 3.6.1
Ett första hinder mot ge fler företag en andra chans genom företagsrekonstruktion är att förfarandet snart 20 år efter att LFR trädde i kraft fortfarande är relativt okänt för många företagare. En given förutsättning för att fler livskraftiga företag ska kunna ges en andra chans är att företagen har kännedom om rekonstruktionsförfarandet. Under utredningens arbete har det dock blivit tydligt att förfarandet är okänt för framförallt många små men även medelstora företag. Ett sätt att öka näringslivets kunskaper om förfarandet är att företagen i sina kontakter med samhällets institutioner ges information om företagsrekonstruktion.
I dag finns information om hur det går till att starta ett företag, vilka regler som gäller under tiden företaget drivs och hur verksamheten avslutas på flera olika myndigheters hemsidor. Skatteverket håller också informationsträffar för företagare. Information om företagande finns på företagarsajten verksamt.se samt hos myndigheter som exempelvis Bolagsverket, Skatteverket och Tillväxtverket. Informationen om företagsrekonstruktion är dock påfallande sparsam. På Sveriges Domstolars hemsida finns exempelvis utförlig information om hur man går till väga för att ansöka om konkurs men någon motsvarande information om företagsrekonstruktion finns däremot inte, vilket enligt utredningens uppfattning vore önskvärt, särskilt som det finns ett betydande antal fysiska personer som driver näringsverksamhet och kan vara i behov av företagsrekonstruktion. Om det från myndigheter görs särskilda satsningar på information om företagsrekonstruktion för att stötta näringslivets behov av kompetensförsörjning i detta avseende bör antalet företagsrekonstruktioner öka.
Ett inslag i att stödja företagens möjligheter till en andra chans är också rådgivning till företag med finansiella problem. I Sverige finns flera aktörer som arbetar med rådgivning till företag som skulle kunna vara effektiva kanaler att nå ut med information om företagsrekonstruktion, exempelvis Almi Företagspartner AB och intresseorganisationen Företagarna. Dessa aktörer borde ha känne-
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
88
dom om vilka personer i regionen som är skickliga rekonstruktörer och som företagen i första hand bör vända sig till. I Sverige finns redan ett antal regionala initiativ som syftar till att förhindra att livskraftiga företag med finansiella svårigheter i onödan hamnar på obestånd och försätts i konkurs. Ett initiativ som pågått sedan år 1997 är Företagsakuten i Västra Götaland som drivs av Business Region Göteborg. En undersökning från år 2015 visar att över 400 företag har fått hjälp under åren 2011–2013. Av dessa var 60 procent fortsatt aktiva då undersökningen gjordes.
20
Fler regionala
initiativ som vid kontakter med företag aktivt informerar om bl.a. rekonstruktionsförfarandet bidrar till att fler företag får kännedom och använder sig av förfarandet.
Till utredningen har även framförts önskemål om inrättande av en företagsombudsman som talesman i olika frågor. Företagsombudsmannen skulle i första hand stå för en övergripande bevakning av företagarfrågor utifrån gällande lagstiftning och arbeta med bl.a. information och opinionsbildning. Genom att informera, utbilda, och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer skulle företagsklimatet i stort kunna främjas och kunskapen om vilka alternativ till en andra chans som står till buds när ett företag har finansiella svårigheter öka.
En ändrad samhällsattityd 3.6.2
En betydelsefull orsak till att många företag inte i tid ansöker om företagsrekonstruktion är den negativa attityden till misslyckat entreprenörskap. Det medför att företag väntar in i det sista med att offentliggöra sina ekonomiska problem. Detta trots att det finns ekonomisk forskning som visar att den, vars bolag eller enskilda firma har försatts i konkurs, har nytta av detta om vederbörande startar företag på nytt.
21
Om fler företag i ett tidigare skede vågar vara offentliga med sina ekonomiska problem torde fler ansöka om företagsrekonstruktion i rätt tid och fler rekonstruktioner skulle då lyckas eftersom de ekonomiska problemen inte hunnit bli så svåra att kon-
20 http://www.businessregion.se/sv/foretagsakuten? 21 Wennberg, K. m.fl., Reconceptualizing entrepreneurial exit: Divergent exit routes and their drivers, Journal of Business Venturing, 2009.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
89
kurs är det enda realistiska alternativet. Hur man ändrar samhällsattityder till ekonomiskt misslyckande är emellertid en mycket stor fråga som av tidsskäl inte i sin helhet låter sig besvaras inom ramen för detta uppdrag.
Ett sätt att ändra samhällsattityder kan vara genom lagstiftning. Lagstiftning som ökar företagens möjlighet till en andra chans och reducerar risken för ekonomiskt misslyckande genom konkurs leder enligt den ekonomiska forskningen till mer och bättre entreprenörskap. Brist på information kan också vara en faktor bakom rådande synsätt och mycket kan åstadkommas genom myndigheternas informativa och rådgivande funktion och de attityder som förmedlas i detta arbete.
Vikten av att få företag att på ett tidigt stadium förutse och erkänna ekonomiska problem och därmed söka hjälp i tid har uppmärksammats även på EU-nivå (se avsnitt 5.4).
Ett konkret sätt att påverka samhällets syn på företag med ekonomiska svårigheter vore att se över konstruktionen bakom kreditföretagens ratingssystem. Företagets ratingbetyg påverkas av faktorer som att enskilda styrelseledamöter suttit i bolagsstyrelser för företag som försatts i konkurs. Om så är fallet riskerar ifrågavarande företag sämre rating. Konsekvensen av detta är att kompetenta styrelseledamöter lämnar styrelser i företag som får ekonomiska problem, vilket inte sällan leder till att problemen i dessa företag accelererar och att de senare försätts i konkurs. Många gånger kunde konkursen ha undvikits eller adekvata beslut fattats om rätt styrelsepersoner funnits kvar.
I dag är det också så att information om att ett företag genomgått företagsrekonstruktion ligger kvar i kreditföretagens system under flera år efter att förfarandet avslutats. Det gäller även i de fall rekonstruktionen varit framgångsrik. En konsekvens härav är bl.a. att företaget inte kan komma ifråga i en offentlig upphandling. Vid sådana upphandlingar är det vanligt att krav ställs på gäldenären att vederbörande inte är föremål för ackord. Om gäldenären inte uppfyller detta ”ska” – krav kan vederbörande inte komma ifråga för en anbudsvärdering.
Sammanfattningsvis medför kreditföretagens registrering i detta avseende att det överhuvudtaget blir svårare att framgångsrikt fortsätta verksamheten.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
90
Varningssignaler om ekonomisk kris 3.6.3
En ytterligare orsak till varför företag i ekonomisk kris många gånger ansöker för sent torde vara att det ofta saknar kunskap om vilka signaler som finns på att det egna företaget är på väg in i en ekonomisk kris. En ökad kunskap härom kan bidra till att fler livskraftiga företag ges en möjlighet till en andra chans.
Ett sätt att få gäldenärer eller borgenärer att ansöka tidigare om företagsrekonstruktion är således att medvetandegöra företagsledningen om varningssignaler som finns på att ett företag kan vara på väg in en kris. Om en ekonomisk kris i vissa avseenden kan förutses blir det lättare för gäldenären eller borgenären att i rätt skede vidta adekvata åtgärder. En svårighet är att rätt kunna tolka olika signaler eftersom de inte alltid behöver innebära att företaget är på väg in i en kris. Det kan i vissa fall likaväl vara ett tecken på att företaget utvecklas positivt. Som exempel kan nämnas att en ändrad
ägarstruktur i ett företag bör uppmärksammas som en eventuell
varningssignal. När ett familjeföretag köps upp av ett större företag kan ”vi-andan” försvinna och de anställda känner inte längre vem de arbetar för, vilket på sikt kan vara negativt. Samtidigt är en ändrad ägarstruktur ibland en förutsättning för att företag ska kunna ges en andra chans, t.ex. i de fall företagets problem är en kompetensfråga hos ledningen eller ledningens förtroendekapital är förbrukat.
22
En ändrad ägarstruktur innebär dock i sig att uppmärk-
samheten bör skärpas på vad som är på gång inom företaget, vilket även gäller för flera av de situationer som anges nedan.
Företag som genomgår en alltför snabb expansion, som gör stora investeringar eller som har mycket höga kostnader i uppstartningsfasen löper en ökad risk för ekonomiska problem i ett senare skede. Ett annat tecken som bör uppmärksammas är om företaget är beroende av en ”sak”. Det kan vara frågan om en produkt, en leverantör eller en nyckelperson m.m. Om en nyckelperson lämnar företaget eller kunden i fråga försätts i konkurs drabbas av naturliga skäl ett sådant företag hårt.
23
Om ett företag som är beroende
av en produkt går in i en ny bransch för att t.ex. bättre klara konjunktursvängningar är sällan oddsen att lyckas i den nya branschen
22 Folkesson E., Företag i ekonomisk kris, 7 uppl., 2007, s. 15 f. 23 Folkesson E., Företag i ekonomisk kris, 7 uppl., 2007, s. 16 ff., och Persson A. H. & Karlsson-Tuula, M., Är lagen om företagsrekonstruktion en papperstiger?, 2000, s. 52 ff.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
91
bra. Företaget kan sin gamla bransch men de lyckosamma strategier som man har med sig från denna bransch går inte hem i den nya.
24
Ytterligare en varningssignal som bör föranleda skärpt uppmärksamhet kallar Folkesson för förändringshysteri. Företagsledningen i ett företag som börjar få problem känner ofta stark press att snabbt vidta kraftfulla åtgärder utan att hinna analysera orsakerna till problemen och fatta de svåra men rätta besluten. I stället uppstår en iver att förändra något som för omvärlden blir iögonfallande. Det kan t.ex. vara fråga om att byta logotyp eller förändra andra tecken på företaget eller dess produkter. Ofta blir kostnader för sådana ytliga förändringar bara ytterligare ekonomiska belastningar för företaget.
25
Ett företag som börjar få ekonomiska problem försöker ofta lösa detta genom finansiella transaktioner. Om det uppstår likviditetsproblem kan det vara lockande att lösa dessa genom sälja anläggningstillgångar till ett finansbolag som sedan hyr ut köpeobjekten till det säljande företaget (exempelvis ”sale and lease back”). Vid likviditetsproblem är det även lockande för många gäldenärsföretag att belåna kundfordringar genom att ingå factoringavtal med finansbolag där de utestående kundfordringar snabbt förvandlas till likvida medel. Även om likviditetsproblemet kommer att lösa sig på kort sikt är det mer tveksamt om det, vid nämnda finansiella transaktioner, även gäller på lång sikt. Verksamheten som ska generera pengar till företaget har ju inte förändrats utan tvärtom kommer sannolikt företaget få högre driftskostnader i form av kostnader för leasingavgifter och hyror m.m.
26
Att företaget ansöker om mer
krediter eller att ägarna sätter in mer pengar kan också vara tecken på illikviditet och annalkande ekonomiska problem. Andra exempel kan vara att företaget ansöker om amorteringsfrihet, skjuter upp löneutbetalningar till efter månadsskiftet eller returnerar beställda varor i ovanlig omfattning. Som framhållits ovan gäller det dock att kunna tolka de olika signaler som nämns eftersom de inte alltid behöver innebära att företaget är på väg in i en kris.
Såväl ekonomiavdelning som revisor har en central funktion i ett företag. Att den nuvarande ekonomichefen säger upp sig skulle
24 Folkesson, a.a. s. 17. 25 Folkesson, a.a., s. 17 f. 26 Folkesson a.a. s. 18 f.
Bakgrund och utgångspunkter SOU 2016:72
92
kunna var tecken på att en ekonomisk kris närmar sig. Även orsaken till byte av revisor bör ägnas uppmärksamhet eftersom det kan innebära en försämring om den senare revisorn är sämre än den förra. Personalmässiga förändringar bör således uppmärksammas. Även den omständigheten att företagets ändrar policy såvitt avser att offentliggöra regelbunden finansiell information bör uppmärksammas. Ett företag som inte går bra kan ha intresse av att dra ut på ett offentliggörande av detta så länge som möjligt.
27
Likaså finns anledning att närmare utreda om det finns rationella skäl till att ett företag har en snårig bolagsbildning, exempelvis med flera bolag inom samma bolagsgren. Det är i sådana situationer svårare att förutse hur de ekonomiska problemen i ett företag påverkar de andra och det finns en risk för dominoeffekter när ett företag börjar gå dåligt.
28
Som framhållits ovan gäller det dock att
kunna tolka de redovisade varningssignalerna eftersom de inte alltid behöver innebära att företaget är på väg in i en kris.
Utöver vad som angetts finns vissa självklara varningstecken på ekonomiska problem, såsom betalningsanmärkningar, obetalda skatter, utmätningar och dylikt. Nämnda signaler kommer dock ofta alltför sent och ger därför ett alltför litet handlingsutrymme i rekonstruktionsavseende. Ytterligare sätt att försöka förutse ekonomiska kriser är genom olika finansiella nyckeltalsanalyser. Vid nyckeltalsanalyser räknar man från ett företags bokföring fram olika likviditets-, soliditets-, och lönsamhetsmått. Det mått som kommer fram ställs sedan i relation till branschgenomsnitt och utvecklingstendenser inom det analyserade företaget. Av förståeliga skäl är en sådan analys kostnads- och tidskrävande och används främst bland större kreditgivare men är sällan ett verktyg som används av små och medelstora företag för att analysera de egna ekonomiska framtidsutsikterna.
Sammanfattningsvis finns varningssignaler på att ett företag kan vara på väg in en ekonomisk kris. Om gäldenärer eller borgenärer är uppmärksamma på dessa mekanismer ökar möjligheten att sätta in relevanta åtgärder, t.ex. en ansökan om företagsrekonstruktion, i rätt tid vilket markant ökar möjligheterna att lyckas med förfarandet. Signalerna kan förvisso vara svårtolkade eftersom de inte
27 Folkesson a.a. s. 21. 28 Folkesson a.a. s. 21 och Persson & Karlsson-Tuula, a.a s. 53.
SOU 2016:72 Bakgrund och utgångspunkter
93
alltid behöver innebära att företaget är på väg in i en kris men om de uppmärksammas och föranleder överväganden i det enskilda fallet är mycket vunnet.
95
4 Gällande rätt
4.1 Inledning
LFR trädde i kraft den 1 september 1996. Lagen består av fyra kapitel, med
inledande bestämmelser (1 kap.),
bestämmelser om företagsrekonstruktion i allmänhet (2 kap.), ansökan om företagsrekonstruktion och förutsättningar för ett sådant beslut, prövning av ansökan, rekonstruktören och dennes uppgifter, gäldenärens skyldigheter, borgenärssammanträde och borgenärskommitté, exekutiva åtgärder under en företagsrekonstruktion samt gäldenärens avtal och kvittning,
bestämmelser om offentligt ackord under företagsrekonstruktion (3 kap.), samt
övriga bestämmelser (4 kap.), om handläggningen av ärenden om företagsrekonstruktion, kostnader för företagsrekonstruktion, företagsrekonstruktionens upphörande, överklagande samt skadestånd, straff m.m.
Till LFR ansluter även förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion, FFR.
Sedan LFR:s tillkomst har utöver en del redaktionella ändringar följande materiella ändringar gjorts. Med anledning av ändringar i förmånsrättslagen (1970:979), FRL, som medförde att den särskilda förmånsrätt som följde med företagshypotek ersattes med en allmän förmånsrätt som följde företagsinteckning gjordes år 2004 följdändringar i 3 kap. LFR.
1
Införandet av det s.k. säkerhetsdirek-
Gällande rätt SOU 2016:72
96
tivet
2
i svensk rätt medförde år 2005 ändringar i 2 kap. 20 och 21 §§
om gäldenärens avtal under företagsrekonstruktion och i bestämmelserna om kvittning.
3
En hänvisning till lagen (2005:1046) med
kompletterande bestämmelser till insolvensförordningen infördes i 2 kap. 1 § under år 2006. Med anledning av ändringarna i FRL som medförde att den allmänna förmånsrätten som följde med företagsinteckning ersattes med särskild förmånsrätt som följer med företagshypotek gjordes år 2009 återigen ändringar i 3 kap. Den 1 april 2011 infördes en ny delgivningslag (2010:1932) vilket medförde ändringar i 2 kap. 8 §.
4.2 Huvuddragen i LFR
I detta avsnitt görs en presentation av huvuddragen i det svenska rekonstruktionsförfarandet så som det kommer till uttryck i LFR och i förarbetena till lagen.
4
Framställningen inriktas på syftet och
innebörden av en företagsrekonstruktion, krav på utredningen i en rekonstruktion, rekonstruktörens roll, gäldenärens skyldigheter och exekutiva åtgärder under förfarandet, offentligt ackord samt avslutningsvis rekonstruktionens upphörande.
Syftet med företagsrekonstruktion 4.2.1
Syftet med en företagsrekonstruktion är att ett gäldenärsföretag som långsiktigt bedöms ha överlevnadsförmåga, men som mer eller mindre tillfälligt har hamnat i betalningssvårigheter, ska kunna rekonstrueras i stället för att försättas i konkurs. Av förarbetena framgår att syftet med lagen är att göra det möjligt att vidta åtgärder för att rekonstruera företag i kris som bedöms ha utsikter till en fortsatt lönsam verksamhet (prop. 1995/96:5 s. 54 och s. 173). De företag som kan bli föremål för rekonstruktion är således sådana som i grunden är lönsamma och som bedöms ha en bärande
2 Europarlamentets och rådets direktiv 2002/47/EG av den 6 juni 2002 om ställande av finansiell säkerhet. 3Prop. 2004/05:30. 4 För en utförlig genomgång av gällande rätt, se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion - En kommentar, 2 uppl., 2013. Se även Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012.
SOU 2016:72 Gällande rätt
97
affärsidé samt potential för att på sikt komma till rätta med sina ekonomiska problem. Genom förfarandet ges företaget ett tillfälligt rådrum under vilket företaget kan vidta åtgärder för att förbättra rörelsens resultat och möjlighet att förhandla med sina borgenärer om ett ackord. Under rekonstruktionen skyddas därför gäldenären mot säraktioner från borgenärernas sida och ges även ett visst skydd mot att företagets avtalsparter häver ingångna avtal.
Innebörden av företagsrekonstruktion 4.2.2
Av 1 kap. 1 § LFR framgår att företagsrekonstruktion innebär att en näringsidkare som har betalningssvårigheter efter beslut av domstol kan få till stånd ett särskilt förfarande för att rekonstruera sin verksamhet.
Om ansökan om rekonstruktion bifalles ska rätten utse en rekonstruktör som ska undersöka om den verksamhet som gäldenären bedriver helt eller delvis kan fortsätta och i så fall hur detta bör ske samt om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med sina borgenärer, ett s.k. ackord (1 kap. 2 §). Uppgörelsen med borgenärerna som kan komma till stånd inom ramen för rekonstruktionsförfarandet kan ske antingen genom en frivillig överenskommelse, s.k. underhandsackord, eller ha formen av ett offentligt ackord som beslutas av rätten.
LFR är tillämplig på näringsidkare. Enligt förarbetena till lagen bör termen näringsidkare fattas i vidsträckt mening och omfatta var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (prop. 1995/96:5 s. 63 och s. 171). Reglerna är alltså tillämpliga på såväl fysiska som juridiska personer och oavsett i vilken form näringsverksamheten drivs. Vissa verksamheter är dock undantagna från lagens tillämpningsområde. Företagsrekonstruktion kan inte tillämpas avseende vissa kreditinstitutioner, försäkringsföretag och liknande.
5
Verksamheter vari det allmänna har ett bestämmande
inflytande har också undantagits från tillämpningsområdet (1 kap.
5 Se beträffande kreditinstitut med flera, lag (2015:1016) om resolution. Se även SOU 2014:52 Resolution - en ny metod för att hantera banker i kris och prop. 2015/16:5, Genomförandet av krishanteringsdirektivet. Se även Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU om inrättandet av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag.
Gällande rätt SOU 2016:72
98
3 §). LFR är däremot tillämplig på de angivna kategorierna när de uppträder i egenskap av borgenär.
Förfarandet inleds och avslutas av domstol. En ansökan om företagsrekonstruktion kan göras av såväl gäldenären som borgenärerna (2 kap. 1 §).
För att en ansökan om företagsrekonstruktion ska bifallas krävs det antingen att det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att det kan antas att en sådan oförmåga inträder inom kort (2 kap. 6 § första stycket). Gäldenären ska således vara illikvid eller det ska föreligga en risk för snar illikviditet. Av förarbetena framgår att gäldenären vid ansökan inte ska kunna betala förfallna skulder. Det innebär att kontanta medel och andra tillgångar som lätt kan omsättas i kontanter inte räcker till för betalning av förfallna skulder (a.a. prop. s. 180). Någon nedre ekonomisk gräns angående gäldenärens betalningssvårigheter har inte angivits av lagstiftaren. Gäldenären kan mycket väl vara insolvent när ansökan kommer in till rätten.
Nästa steg för rätten att pröva är om en rekonstruktion kan genomföras med ett framgångsrikt resultat. I lagtexten anges att beslut om företagsrekonstruktion inte får meddelas om det saknas skälig anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås (2 kap. 6 § andra stycket). Rätten måste alltså göra en prognos beträffande utsikterna för att rekonstruktionen ska lyckas. Regeln i andra stycket är tänkt att förhindra ansökningar som saknar fog, t.ex. ska en gäldenär vara förhindrad att ansöka om rekonstruktion bara för att få till stånd ett betalningsanstånd. Beviskravet för att förutsättningarna i 2 kap. 6 § är uppfyllda är lågt ställda och rättens materiella prövning torde inte behöva vara särskilt ingående (a.a. prop. s. 70 f. och s. 72 f.). Enligt förarbetena måste rättens prövning av ansökan bli relativt summarisk och av i huvudsak formell natur.
6
Slutligen är gäldenärens medgivande en förutsättning för att en ansökan om företagsrekonstruktion ska kunna bifallas (2 kap. 6 § tredje stycket).
Om rätten bifaller en ansökan om företagsrekonstruktion ska den samtidigt utse en eller flera rekonstruktörer (2 kap. 10 §). Rekonstruktören ska tillsammans med gäldenären ta fram en rekonstruktionsplan där det framgår hur syftet med företagsrekonstruk-
6 Se prop. 1995/96:5 s. 72 samt SOU 1992:113 s. 380 och s. 426.
SOU 2016:72 Gällande rätt
99
tionen ska kunna uppnås (2 kap. 11 §). Under rekonstruktionen leds förfarandet av rekonstruktören. Domstolen har inte någon operativ funktion utan endast en kontrollerande.
Ett förfarande får normalt inte pågå längre tid än tre månader från beslutet om företagsrekonstruktion. Det är dock möjligt för gäldenären att ansöka om förlängning med högst tre månader i taget. En rekonstruktion får emellertid inte pågå i mer än ett år såvida inte ackordsförhandling har beslutats (4 kap. 8 §).
Krav på utredningen 4.2.3
Förfarandet inleds med en ansökan. En ansökan får, som framkommit ovan, göras av gäldenären eller av en borgenär. Som skäl för att låta såväl borgenär som gäldenär ansöka om företagsrekonstruktion anfördes i förarbetena att det är viktigt att rekonstruktionen inleds i ett så tidigt skede som möjligt, vilket underlättas om flera aktörer kan initiera förfarandet (prop. 1995/96:5 s. 67).
En ansökan från gäldenären ska enligt 2 kap. 3 § LFR innehålla en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi och orsakerna till betalningssvårigheterna. En ansökan ska också innehålla en borgenärsförteckning. I ansökan ska vidare anges dels hur gäldenären avser att verksamheten ska bedrivas i fortsättningen, dels hur en eventuell uppgörelse kan nås med borgenärerna. Gäldenären ska slutligen lämna förslag på en lämplig rekonstruktör.
Är det en borgenär som gör ansökan är kraven lägre ställda på innehållet i ansökan. En sådan ansökan ska innehålla uppgift om den fordran borgenären har på gäldenären. Borgenären ska vidare lämna upplysningar om vad han eller hon känner till om gäldenärens betalningssvårigheter samt ett förslag till rekonstruktör (2 kap. 4 §).
Rekonstruktionsförfarandet bygger på frivillighet från gäldenärens sida att rekonstruera sin verksamhet. En förutsättning för att bifalla en ansökan från en borgenär är som redan nämnts att gäldenären uttryckligen har medgett den (2 kap. 6 § tredje stycket). En ogrundad ansökan från en borgenär kan i vissa fall medföra skadeståndsskyldighet mot gäldenären (4 kap. 12 §).
Om det är gäldenären som ansöker om företagsrekonstruktion, ska rätten normalt pröva ansökan genast (2 kap. 7 §). Är det bor-
Gällande rätt SOU 2016:72
100
genären som gjort ansökan ska rätten sammanträda inom två och undantagsvis sex veckor för prövning av ansökan (2 kap. 8 §).
Om ansökan bifalls ska den av rätten utsedde rekonstruktören tillsammans med gäldenären ta fram en rekonstruktionsplan som anger hur företaget ska rekonstrueras (1 kap. 2 § och 2 kap. 12 §). Rekonstruktionsplanen måste inte fastställas av domstol för att bli gällande och det finns inget som hindrar att rekonstruktören i ett senare skede frångår rekonstruktionsplanen. LFR ger inte heller några anvisningar om vad rekonstruktionsplanen ska innehålla, och en rekonstruktionsplan kan komma att se mycket olika ut beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.
Utöver ovan nämnda utredning tillkommer en ytterligare utredning i de fall som gäldenären ansöker om ackordsförhandling under företagsrekonstruktionen (se vidare avsnitt 4.2.8). Om en sådan begäran görs ska skrivelsen innehålla ett ackordsförslag som anger hur mycket gäldenären bjuder i betalning och när betalningen ska ske samt om säkerhet har ställts för ackordet och vad den i så fall består av (3 kap. 10 § LFR). Till skrivelsen ska fogas en förteckning över boets tillgångar och skulder som har upprättats av rekonstruktören enligt 3 kap. 14 § tidigast tre månader innan ansökan om ackordsförhandling gjordes samt den senaste balansräkningen (3 kap. 10 § andra stycket). Av 3 kap. 14 § framgår att gäldenärens tillgångar ska tas upp till noggrant specificerade värden. Om möjligt ska det även lämnas specificerad uppgift om de värden som i bokföringshandlingarna har åsatts tillgångarna eller, när sådan värdering inte har gjorts, om anskaffningskostnaden. Bouppteckningen ska vidare innehålla uppgift om varje borgenärs namn och postadress. Har en borgenär förmånsrätt, ska det anges jämte grunden till det. Om någon anmärker mot en fordran eller bedöms värdet av den egendom, i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt, understiga hans eller hennes fordran, ska även detta anges, jfr 3 kap. 16 § om anmärkning mot fordran som omfattas av ackordet.
I 3 kap. 11 § LFR stadgas att till en begäran om ackordsförhandling ska även fogas en berättelse av rekonstruktören. Berättelsen ska ange boets tillstånd, orsakerna till gäldenärens betalningssvårigheter samt en översikt över gäldenärens tillgångar och skulder. Vidare ska det i berättelsen finnas uppgifter om den utdelning som borgenärerna skulle kunna påräkna i en konkurs. Berättelsen ska även innehålla upplysning om egendom som frångått gäldenären
SOU 2016:72 Gällande rätt
101
under sådana förhållanden att den kan bli föremål för återvinning och om det finns skälig anledning att anta att gäldenären har gjort sig skyldig till brott mot sina borgenärer och i så fall grunden därför. Slutligen ska berättelsen innehålla uppgifter om hur gäldenären har fullgjort sin bokföringsskyldighet.
Utöver ansökan och rekonstruktörsberättelsen ska rekonstruktören bifoga ett yttrande huruvida ackordsförslaget bör antas av borgenärerna. Rekonstruktören ska även bifoga ett intyg avseende viss förhandsanslutning av borgenärerna till ackordsförslaget. I intyget ska det framgå att antalet anslutande borgenärer till förslaget utgör minst två femtedelar av de i bouppteckningen upptagna borgenärer, vilkas fordringar skulle omfattas av ackordet och som tillsammans innehar minst två femtedelar av dessa fordringars sammanlagda belopp. Ytterligare en handling som ska bifogas är ett bevis att ackordsförslaget samt rekonstruktörens berättelse och yttrande har sänts till alla borgenärer som tas upp i bouppteckningen. Avslutningsvis ska gäldenären betala ett förskott avseende kostnader för ackordsfrågans handläggning hos rätten.
7
Räck-
er inte det förskott som betalas för handläggningen måste säkerhet ställas för återstoden (3 kap. 11 §).
Rekonstruktörens roll 4.2.4
Som redovisats ovan följer av 2 kap. 10 § LFR att rätten samtidigt ska utse en rekonstruktör om en ansökan om företagsrekonstruktion bifalles. LFR ställer vissa krav på rekonstruktörens kompetens. En rekonstruktör ska ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, ha borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget (2 kap. 11 § LFR). När inte omständigheterna i det särskilda fallet motiverar annat bör enligt förarbetena en advokat ur konkursförvaltarkretsen eller en högre tjänsteman vid en ackordscentral utses. Detta garanterar att rekonstruktören har en viss erfarenhet av företagsledning, gedigna kunskaper i obeståndsrätt och är van att hantera situationer i vilka motstående intressen kan göra sig gällande (prop. 1995/96:5 s. 184). Lagstiftaren uppställer inte något formellt krav på viss utbildning, examen
7 Se förordning (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.
Gällande rätt SOU 2016:72
102
eller liknande för en rekonstruktör. Det finns inget som hindrar att en person med ekonomisk bakgrund utses som rekonstruktör om det är motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Kraven på en rekonstruktör kan beskrivas utifrån de krav som uppställs på en konkursförvaltare i 7 kap. 1 § KonkL.
8
En skill-
nad mellan en konkursförvaltare och en rekonstruktör är att den senare måste ha förutsättningar att bedöma de rent affärsmässiga förutsättningarna för fortsatt drift.
Den som är anställd vid domstol eller Kronofogdemyndigheten får inte vara rekonstruktör (2 kap. 11 §).
Rekonstruktörens huvudsakliga uppgift är att tillsammans med gäldenären undersöka möjligheterna till en hållbar rekonstruktion av verksamheten och finanserna samt föreslå hur en sådan eventuell rekonstruktion ska genomföras. När rekonstruktören fullgör sitt uppdrag ska han eller hon verka för att borgenärernas intresse inte åsidosätts. Rekonstruktören ska som redovisats ovan tillsammans med gäldenären ta fram en rekonstruktionsplan som anger hur företaget ska rekonstrueras (1 kap. 2 §). Planen ska tillställas rätten och borgenärerna (2 kap. 12 §).
Efter beslutet om företagsrekonstruktion är det alltså rekonstruktören (som tillsammans med gäldenären) ska driva rekonstruktionen vidare. Rekonstruktören ska inom en vecka från beslutet om rekonstruktion underrätta samtliga kända borgenärer om beslutet. Till underrättelsen ska fogas en preliminär förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder. Det behöver inte vara fråga om någon fullständig och slutlig förteckning över gäldenärens ekonomiska förhållanden, men det ska vara möjligt att utläsa gäldenärens ungefärliga ekonomiska status (prop. 1995/96:5 s. 113). Rekonstruktören ska även bifoga gäldenärens senaste balansräkning och de ytterligare upplysningar som behövs om ekonomisk ställning, uppgift om orsakerna till betalningssvårigheterna och om hur verksamheten kan rekonstrueras. I underrättelsen ska också lämnas upplysning om den tidpunkt för borgenärssammanträdet som bestämts enligt 10 § andra stycket (2 kap. 13 §). Borgenärssammanträdet ska som huvudregel äga rum inom tre veckor från beslutet om att inleda företagsrekonstruktion.
8 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., a.a., s. 81 f.
SOU 2016:72 Gällande rätt
103
Rekonstruktören har rätt till ersättning för arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt, 4 kap. 4 § LFR. Arvodet får inte bestämmas till ett högre belopp än som med hänsyn till det arbete som uppdraget har krävt, den omsorg och skicklighet varmed det har utförts samt näringsverksamhetens omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget. Rekonstruktörens rätt till ersättning ska, på begäran av rekonstruktören eller gäldenären, prövas av rätten.
Det är gäldenären som är skyldig att betala ersättningen till rekonstruktören (4 kap. 6 §). Det finns inget krav på att arvodesräkningen måste gå via rätten. Rekonstruktören kan fakturera gäldenären direkt utan inblandning av rätten. Rekonstruktörens fordran är, i den mån den är skälig, förenad med förmånsrätt enligt 10 § första stycket 2 förmånsrättslagen om gäldenären senare försätts i konkurs.
I LFR saknas, till skillnad från vad som gäller för konkursförvaltare enligt 17 kap. 1 § KonkL, uttryckliga bestämmelser om rekonstruktörens skadeståndsansvar.
Gäldenärens skyldigheter under företagsrekonstruktion 4.2.5
Gäldenären är skyldig att lämna rekonstruktören alla upplysningar om sina ekonomiska förhållanden som är av betydelse för rekonstruktionen av verksamheten och gäldenären ska följa rekonstruktörens anvisningar om hur verksamheten ska bedrivas (2 kap. 14 § LFR).
Gäldenären får inte utan rekonstruktörens samtycke betala skulder som uppkommit före beslutet om företagsrekonstruktion eller ställa säkerhet för sådana skulder, åta sig nya förpliktelser eller överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av väsentlig betydelse för gäldenärens verksamhet. Skulle gäldenären åsidosätta vad som gäller i detta avseende inverkar det inte på rättshandlingens giltighet (2 kap. 15 §). Eventuell förmånsrätt som motparten skulle fått vid en efterföljande konkurs faller dock bort, jfr 10 § 4 FRL.
Gällande rätt SOU 2016:72
104
Exekutiva åtgärder under företagsrekonstruktion 4.2.6
Under den tid företagsrekonstruktionen pågår får utmätning eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken inte äga rum mot gäldenären. Handräckning enligt lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. får heller inte ske. Förbudet i paragrafen gäller inte borgenärer som har handpanträtt eller retentionsrätt eller för fordran som avser underhållsbidrag. Under företagsrekonstruktionen får inte heller meddelas beslut om kvarstad eller betalningssäkring (2 kap. 17 § LFR).
I 2 kap. 18 § LFR uppställs en skyddsregel om säkerställande av en borgenärs rätt. Om det finns särskilda skäl att befara att gäldenären vidtar eller underlåter att vidta en viss åtgärd och därigenom sätter en borgenärs rätt i fara, får rätten på borgenärens begäran besluta om lämplig åtgärd för att säkerställa dennes rätt. De ovan redovisade bestämmelserna i 2 kap. 17 § hindrar inte verkställighet av ett sådant beslut. Vad det innebär att ”borgenärens rätt är i fara” kan inte anges i några entydiga termer. Exempel som uppfyller rekvisitet är att gäldenären i större omfattning avhänder sig egendom som ingår i företagshypoteksunderlaget likaväl som att han eller hon står i begrepp att överlåta en maskin som han/hon innehar enligt ett leasingavtal (prop. 1995/96:5 s. 195). De åtgärder som rätten kan besluta om är av samma slag som de civilprocessuella säkerhetsåtgärder som kan beslutas enligt 15 kap. 3 § rättegångsbalken. Gäldenären kan vid vite förbjudas att vidta eller att avstå från en tilltänkt åtgärd. Vidare är möjligt att sätta egendom som gäldenären står i begrepp att avhända sig under särskild förvaltning (a.a. prop. s. 195).
Gäldenärens avtal m.m. 4.2.7
LFR innehåller även regler för hur gäldenärens avtal ska hanteras under företagsrekonstruktionen. Av 2 kap. 20 § första stycket följer att en motpart, som före beslutet om rekonstruktion fått hävningsrätt, efter ett beslut om rekonstruktion inte kan häva ett avtal på grund av dröjsmål med betalning eller annan prestation, om gäldenären med rekonstruktörens samtycke begär att avtalet ska full-
SOU 2016:72 Gällande rätt
105
följas. Gäldenären ska på motpartens begäran inom skälig tid ge besked om avtalet ska fullföljas.
9
Ska ett avtal fullföljas görs enligt
2 kap. 20 § andra stycket skillnad mellan situationen att tiden för motpartens fullgörelse är inne (första punkten) och den situationen att tiden för motpartens fullgörelse inte är inne (andra punkten).
Är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina prestationer eller, om anstånd har medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem.
Om tiden för motpartens fullgörelse inte är inne, har motparten rätt att erhålla säkerhet för gäldenärens framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust.
Om inte gäldenären lämnar besked om avtalet ska fullföljas eller inte fullgör sina skyldigheter, får motparten häva avtalet. LFR gäller alla typer av varaktiga, successiva och momentana avtal utom anställningsavtal och vissa avtal där finansiella instrument, valuta eller fordringar som avses i 8 kap. 10 § andra stycket konkurslagen (1987:672), KonkL, är ställda som säkerhet. Bestämmelsen inbegriper både natura- och penningprestationer och gäller oavsett vilka som är parter i avtalsförhållandet. Paragrafen är tvingande, dvs. ett avtalsvillkor som inskränker gäldenärens rätt enligt 2 kap. 20 § första eller andra stycket är ogiltigt.
I 2 kap. 21 § LFR regleras de närmare förutsättningarna för kvittning under företagsrekonstruktion. Av regeln framgår att en borgenär som hade en fordran hos gäldenären när ansökan om rekonstruktion gjordes, även om fordringen inte är förfallen till betalning, får använda den till kvittning mot fordran som gäldenären då hade mot honom. Detta gäller dock inte, om kvittning är utesluten på grund av någon av fordringarnas beskaffenhet, till exempel underhållsbidrag eller lön (första stycket). Den redovisade huvudregeln begränsas av flera undantag, vilka redovisas nedan.
Om en fordran mot gäldenären har förvärvats genom överlåtelse från tredje man senare än tre månader före ansökan om företagsrekonstruktion, får den inte användas till kvittning mot en fordran som gäldenären hade när borgenären förvärvade sin fordran, om förvärvet inte med hänsyn till omständigheterna kan anses som
9 Se beträffande rekvisitet skälig tid, prop. 1995/96:5 s. 198. Jfr proposition till köplagen 1988/89:76 s. 183.
Gällande rätt SOU 2016:72
106
ordinärt. Om gäldenären är ett dödsbo kan också borgenären vara förhindrad att kvitta, trots att han/hon förvärvat sin fordran tidigare än tre månader före ansökan om företagsrekonstruktion. Detta gäller om dödsboet har avträtts till boutredningsman och ansökan om rekonstruktion följt inom tre månader från att boutredningsmannen utsågs. Om borgenären förvärvat sin fordran genom överlåtelse tidigare än tre månader före ansökan men vid tidpunkten för förvärvet hade skälig anledning att anta att gäldenären var på obestånd är kvittning inte tillåten (andra stycket).
En borgenär, som har satt sig i skuld till gäldenären under sådana omständigheter att det är att jämställa med betalning med annat än sedvanliga betalningsmedel, får inte kvitta, i den mån sådan betalning hade kunnat bli föremål för återvinning enligt 3 kap. 5–7 §§ (tredje stycket). Bestämmelserna i 3 kap. 5–7 §§ hänvisar i sin tur till 4 kap. KonkL om återvinning.
En fordran på ersättning som tillkommer en borgensman eller annan med anledning av en förpliktelse som han/hon infriat (regressfordran) anses vid tillämpning av vad som sägs ovan ha förvärvats när hans/hennes förpliktelse grundades (fjärde stycket). Om en borgensman tvingats infria en förpliktelse har denne rätt att rikta regresskrav mot gäldenären. I det fall borgensmannen också står i skuld till gäldenären kan det tänkas att borgensmannen vill använda sin regressfordran till kvittning för att frigöra sig från sin förpliktelse gentemot gäldenären. Om gäldenären är föremål för företagsrekonstruktion är sådan kvittning möjlig endast om borgensåtagandet (inte betalningen) har gjorts tidigare än tre månader före ansökan om rekonstruktion.
10
Regeln är utformad med före-
bild i 5 kap. 17 § första stycket KonkL.
Avslutningsvis gäller att om en gäldenär, sedan ansökan om företagsrekonstruktion gjorts, överlåter sin fordran så att en borgenär därigenom förlorar sin rätt till kvittning är gäldenären skyldig att ersätta borgenären för detta (femte stycket).
10 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., a.a. s. 156.
SOU 2016:72 Gällande rätt
107
Offentligt ackord under företagsrekonstruktion 4.2.8
I ett ärende om företagsrekonstruktion kan gäldenären begära förhandling om offentligt ackord (3 kap. 1 § LFR). Ett offentligt ackord innebär att en borgenärsmajoritet kan träffa ett avtal med gäldenären om en ekonomisk uppgörelse som binder även minoriteten. Den klassiska formen för en sådan uppgörelse innebär att borgenärernas fordringar sätts ned med en angiven procentsats (prop. 1995/96:5 s. 115).
Det är inte möjligt att få till stånd ett offentligt ackord utan att ett förfarande om företagsrekonstruktion har inletts. För att en ackordsförhandling ska komma till stånd fordras således att gäldenären begär det i ett pågående ärende om rekonstruktion (3 kap. 1 §). Av 3 kap. 2 § LFR följer att ackordet ska ge alla likaberättigade borgenärer som får delta i ackordsförhandlingen lika rätt och minst 25 procent av fordringarnas belopp, om inte lägre ackordsprocent godkänns av samtliga kända borgenärer eller det finns särskilda skäl för lägre procent. Ett ackord får också avse att gäldenären endast får anstånd med betalningen eller annan särskild eftergift.
I 3 kap. 3 § LFR stadgas att endast borgenärer vilkas fordringar uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion deltar i ackordsförhandlingen. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning eller vars fordran är förenad med förmånsrätt eller återtaganderätt deltar inte i förhandlingen. En borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer deltar inte heller i förhandlingen om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det. Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt eller förmånsrätt, deltar han/hon i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning eller understiger värdet av den egendom i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt borgenärens fordran, deltar borgenären med återstående del av fordringen. Innehåller ackordsförslaget en bestämmelse om att borgenärer som inte har förmånsrätt ska få full betalning intill ett visst belopp, ska deras fordringar i ackordsförfarandet anses som förmånsberättigade i motsvarande mån. En borgenär får delta i förhandlingen även om fordringen inte är förfallen till betalning eller den är beroende av särskilt villkor.
Gällande rätt SOU 2016:72
108
Gäldenärens begäran om offentligt ackord ska vara skriftlig. Vilken utredning en begäran om ackordsförhandling ska innehålla har behandlats ovan under rubriken ”4.2.3 Krav på utredningen”.
Om en begäran om ackordsförhandling tas upp ska rätten genast meddela beslut om ackordsförhandling och samtidigt bestämma tidpunkt för ett ackordsborgenärssammanträde, kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna till sammanträdet, och kungöra beslutet i Post- och Inrikes Tidningar och i övrigt på det sätt som regeringen föreskriver (3 kap. 13 § LFR).
För att ett ackordsförslag ska kunna antas ska borgenärerna rösta om förslaget (3 kap. 20 § LFR). Röstningen sker enligt 3 kap. 17 § på ackordsborgenärssammanträdet som ska hållas tidigast tre och senast fem veckor efter beslutet om denna. Gäldenären bör inställa sig personligen eftersom denna ska lämna rätten, rekonstruktören och borgenärerna de upplysningar om boet som de begär. Rekonstruktören ska tillhandahålla en förteckning över de borgenärer som har rätt att delta i omröstning i ackordsfrågan, med uppgift om de fordringsbelopp för vilka rösträtt får utövas. I förteckningen ska även antecknas anmärkning som har framställts mot en borgenärs fordran enligt 16 §. På begäran av en borgenär ska gäldenären vid sammanträdet avlägga bouppteckningsed, 3 kap. 18 §. Gäldenären får inte återta eller ändra ackordsförslaget utan medgivande av rätten. Yrkandet måste i så fall framställas senast vid sammanträdet innan omröstning sker (3 kap. 21 §).
För att ett ackordsförslag ska anses antaget gäller vissa regler om majoritet bland borgenärerna. Ett ackordsförslag som ger minst femtio procent av fordringsbeloppen anses antaget av borgenärerna om tre femtedelar av de röstande har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till tre femtedelar av de röstberättigande fordringarnas sammanlagda belopp. Är ackordsprocenten lägre anses förslaget antaget om tre fjärdedelar av de röstande har enats om förslaget och deras fordringar uppgår till tre fjärdedelar av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp (3 kap. 4 § LFR).
Har ackordsförslaget antagits ska rätten fastställa ackordet. Rätten ska enligt 3 kap. 23 § LFR meddela beslut i ackordsfrågan inom en vecka efter ackordsborgenärssammanträdet om inte längre tid är nödvändig på grund av särskilda omständigheter.
11
11 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., a.a. s. 222.
SOU 2016:72 Gällande rätt
109
Har ackordsförslaget antagits vid ackordsborgenärssammanträdet, men det enligt 3 kap. 25 § LFR finns anledning att inte fastställa ackordet, ska ackordsfrågan prövas av rätten vid en förhandling. Detsamma gäller om det vid sammanträdet inte kan avgöras om förslaget har antagits eller förkastats av borgenärerna. I 3 kap. 25 § första stycket stadgas att ett ackord inte får fastställas om ärendet inte har handlagts på föreskrivet sätt och felet kan ha inverkat på ackordsfrågans utgång. Vidare får ett ackord inte fastställas om det inte uppfyller villkoren i 3 kap. 2 §, dvs. de grundläggande villkoren för ett offentligt ackord. Ett ackord får inte heller fastställas om det finns skälig anledning anta att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågan eller att något annat svek har ägt rum vid ackordet. Slutligen får ackordet inte fastställas om ackordet är uppenbart till skada för borgenärerna. Rätten har även möjlighet med stöd av 3 kap. 25 § andra stycket att efter omständigheterna vägra fastställelse om en borgenär eller en borgensman eller någon annan som förutom gäldenären svarar för fordringen har bestritt fastställelse.
I 3 kap. 25 § andra stycket LFR beskrivs tre speciella fall där rätten kan vägra fastställelse nämligen, 1) att det inte finns betryggande säkerhet för ackordets fullgörande, 2) att ackordet är till skada för borgenärerna eller 3) att ackordet av någon annan särskild anledning inte bör medges.
Fastställs ackordet är det bindande för såväl samtliga kända som okända borgenärer som enligt 3 kap. 3 § LFR hade rätt att delta i ackordsförhandlingen (3 kap. 8 §). Gäldenären är därefter skyldig att fullgöra sitt åtagande att betala ackordslikviden. På begäran av borgenär vars fordran omfattas av ackordet kan rätten, om det finns skäl för det, förordna att rekonstruktören eller annan lämplig person utövar tillsyn över att gäldenären fullgör sina åtaganden enligt ackordet (3 kap. 26 §).
Under vissa närmare angivna omständigheter finns det möjlighet att besluta om förverkande av ett offentligt ackord (3 kap. 27 § LFR). För det första kan ackordet förverkas om gäldenären gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenär, uppsåtligt försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning, eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågans avgörande. För det andra kan ackordet förverkas om gäldenären har åsidosatt sina åligganden enligt 3 kap. 26 § andra stycket, dvs. gäldenären följer inte
Gällande rätt SOU 2016:72
110
följer tillsynsmannens anvisningar eller inte lämnar uppgifter till tillsynsmannen som denne begär. För det tredje kan ackordet förverkas om gäldenären på något annat sätt uppenbart försummat sina åtaganden enligt ackordet. För att rätten ska kunna förklara att ackordet förfallit krävs dock att ansökan görs av en borgenär som omfattas av ackordet.
Avslutningsvis bör nämnas att det i 3 kap. 5–7 §§ LFR finns bestämmelser om återvinning under företagsrekonstruktion. Reglerna innebär i huvudsak att rekonstruktören eller en borgenär vars fordran skulle omfattas av ett offentligt ackord kan väcka tala om återvinning. Talan måste enligt 3 kap. 6 § väckas före ackordsborgenärsammanträdet. Om det blir aktuellt med återvinning prövas talan enligt 4 kap. KonkL. En ansökan om återvinning ska avvisas om rekonstruktionen upphör utan att ett offentligt ackord har kommit till stånd och om gäldenären inte försätts i konkurs efter en ansökan som gjorts inom tre veckor från det att företagsrekonstruktionen upphörde. Fördelningen av vad som återvinns genom återvinningstalan tillkommer de borgenärer som omfattas av ackordet, med avdrag för återvinningskärandens kostnader. Om återvinningssvaranden får en fordran mot gäldenären med anledning av återvinningen får denne delta i ackordsförhandlingen.
Företagsrekonstruktionens upphörande 4.2.9
En företagsrekonstruktion kan upphöra av flera olika skäl. Enligt 4 kap. 7 § LFR ska rätten besluta att rekonstruktionen ska upphöra, om
1. sådana åtgärder vidtagits att syftet med rekonstruktionen kan
anses uppnått,
2. gäldenären begär det och beslut om ackordsförhandling inte har
meddelats,
3. gäldenären utan laga förfall uteblir från det borgenärssamman-
träde som anges i 2 kap. 10 § andra stycket,
4. rekonstruktören eller en borgenär begär det och syftet med fö-
retagsrekonstruktionen inte kan antas bli uppnått, eller
SOU 2016:72 Gällande rätt
111
5. det i annat fall finns särskilda skäl för att företagsrekonstruktionen bör upphöra.
Om gäldenären försätts i konkurs upphör företagsrekonstruktionen (4 kap. 7 § andra stycket LFR). Sammanfattningsvis innebär detta att rekonstruktion inte upphör utan särskilt beslut av rätten, såvida inte gäldenären försätts i konkurs. Av 2 kap. 10 a § KonkL framgår att en borgenärs ansökan om konkurs, i fall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att rekonstruktionen upphör. Bestämmelsen skapar ett temporärt konkurshinder och innebär i förening med 2 kap. 17 § LFR ett slags moratorium för att rekonstruktionen ska kunna fullföljas framgångsrikt.
12
Gäldenärs-
företaget kan – trots att en ansökan om företagrekonstruktion pågår – försättas i konkurs, dels efter egen ansökan, dels efter ansökan från borgenär.
13
I det sistnämnda fallet krävs dock att rek-
visiten i 2 kap. 10 a § andra stycket KonkL är uppfyllda, nämligen om borgenären kan visa att det finns särskilda skäl att befara att gäldenären vidtar eller underlåter att vidta en viss åtgärd och därigenom sätter borgenärens rätt i fara.
I annat fall än som avses i 4 kap. 7 § LFR ska rätten, när tre månader förflutit från dagen för beslutet om företagsrekonstruktion, besluta att rekonstruktionen ska upphöra. Om det finns särskilda skäl kan dock rätten, efter begäran av gäldenären, inom tremånadersfristen medge att rekonstruktionen får pågå under ytterligare tre månader. Om det finns synnerliga skäl, kan rätten under motsvarande förutsättning förlänga tiden ytterligare högst tre månader i taget. Rekonstruktionen får dock inte pågå längre än under sammanlagt ett år, om inte ackordsförhandling har beslutats (4 kap. 8 §).
12 Palmér, E. & Savin, P., Konkurslagen (1 mars 2015, Zeteo), kommentaren till 2 kap. 10 a §. 13 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., a.a. s. 248.
113
5 Internationell utblick
5.1 Inledning
I utredningens uppdrag ingår att göra de internationella jämförelser som anses befogade. I detta kapitel beskrivs gällande rätt i ett urval av rättsordningar. Beskrivningen omfattar inte amerikansk rätt (se avsnitt 2.1.1) utan koncentreras i stället till rättsläget i vissa europeiska länder med mer lika insolvensregler de som övervägs i detta betänkande. Redovisningen görs med utgångspunkt i vissa frågor som vi bedömt som centrala för detta arbete. Vi gör således inte anspråk på en heltäckande beskrivning av de valda ländernas rekonstruktionsregler.
Inledningsvis görs en översiktlig beskrivning av hur ansökningsförfarandet är utformat. Vidare redovisas rekonstruktörens (eller motsvarande organs) respektive gäldenärens roll och befogenheter under förfarandet. Därefter behandlas frågor om rekonstruktionsplanen, såsom när och hur en sådan plan ska tas fram och beslutas. I framställningen redovisas också vem eller vilka som står för kostnaderna under förfarandet. Vi har även undersökt om det i respektive rättsordning finns möjlighet att direkt övergå i konkurs efter en misslyckad företagsrekonstruktion.
Behovet av en effektiv insolvenslagstiftning har även uppmärksammats på EU-nivå. Det arbete som pågår inom EU liksom inom Världsbanken m.m. redovisas i kapitlet liksom huvuddragen i den lagstiftningsguide som tagits fram inom Förenta nationerna (FN) för att stödja utformningen av ändamålsenliga och effektiva insolvensrättsliga lagstiftningar på nationell nivå.
Internationell utblick SOU 2016:72
114
5.2 Nordiska länder
Norge 5.2.1
I den norska insolvenslagstiftningen finns en möjlighet till rekonstruktion utom konkursförfarandet. Förfarandet kallas gäldsförhandling (gjeldsforhandling) och förfarandet innebär antingen en förhandling om ett underhandsackord eller ett offentligt ackord. Bestämmelser som reglerar förfarandet finns dels i lov 1984-06-08 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven), dels i lov 1984-06-08 nr. 59 om fordringshavernes dekningsrätt (dekningsloven).
1
I norsk rätt kan ansökningsförfarandet endast initieras av gäldenären. Som förutsättning gäller att denne inte kan uppfylla sina förpliktelser allteftersom de förfaller, dvs. ett krav på illikviditet uppställs. En ansökan ska dock avvisas om domstolen finner det osannolikt att gäldenären kan få till stånd en frivillig skulduppgörelse eller ett tvångsackord (1 och 4 §§ konkursloven). Är en konkursansökan anhängig vid tiden för ansökan om gäldsförhandlingens inledande ska konkursansökan vilandeförklaras till dess rekonstruktionsförfarandet avslutats (16 §). Huvudregeln i 16 § första stycket är att konkursansökan fördröjs till dess att ansökan om gäldsförhandling dragits tillbaka eller avvisats eller förhandlingarna har blivit inställda eller avslutade.
En ansökan om att inleda förfarandet ska innehålla uppgift om huruvida gäldenären begär en frivillig skulduppgörelse eller ett offentligt ackord. Ansökan ska också innehålla en kort redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna och hur gäldenären avser att lösa sina ekonomiska problem, preciserade uppgifter om tillgångar och skulder samt en redogörelse för hur redovisningen är inrättad. Rätten har möjlighet att kräva in kompletterande upplysningar om alla förhållanden som rätten bedömer kan vara av betydelse för beslutet om gäldsförhandling. Rätten kan även diskutera ansökan med borgenärerna. Beslut om förfarandets inledande ska fattas snarast möjligt och normalt inom tre dagar från ansökan kom
1 Beträffande företagsrekonstruktion i norsk rätt, se Falkanger, T. & Huser, K., Sikring og tvangsgjennomføring av krav, i Knophs oversikt over Norges rett (ed. Lilleholt, K.), 2013, s. 297 ff. Se även Hellström, E., Nordisk/baltisk rekonstruktionsrätt – En jämförande rapport, 2013, s. 51 ff., samt Persson, A.H., Förbehållsklausuler i vissa främmande rättssystem, 1998, s. 231–233.
SOU 2016:72 Internationell utblick
115
in till tingsrätten (2–4 §§). Öppnandet av förfarandet blir i regel kungjort men det bör tilläggas att enligt 6 § kan rätten besluta att det inte alltid behöver offentliggöras. Om ansökan bifalls ska rätten utse en gäldsnämnd (gjeldsnemnd). Den har till uppgift att bistå gäldenären under gäldsförhandlingen, samtidigt som den är skyldig att tillvarata borgenärernas intressen. Om det är förenligt med dessa intressen ska nämnden även i samarbete med offentliga myndigheter verka för att berörda arbetstagares intressen och särskilda samhällsintressen tillvaratas (7 §). Av 14 § första stycket framgår att gäldenären behåller rådigheten över sin rörelse och sin egendom, men står under gäldsnämndens tillsyn. Gäldenären åläggs en upplysningsplikt och en plikt att följa nämndens anvisningar. Nämnden ska ges möjlighet att utöva tillsyn över sättet att bedriva verksamheten och dess ekonomiska förhållanden. Gäldenären får inte enligt 14 § andra stycket utan nämndens tillåtelse ingå nya skuldförpliktelser eller förnya gamla skulder. Han/hon får inte heller pantsätta, avyttra eller hyra ut sin fasta egendom, sina verksamhetslokaler eller tillgångar av väsentlig betydelse. Ska verksamheten bedrivas vidare under förfarandet ska gäldenären även lämna en driftsbudget och verksamhetsplan till nämnden. Dispositioner som gäldenären vidtar utan föreskrivet samtycke från gäldsnämnden är utan verkan i förfarandet, om inte motparten är i god tro (15 §). Rätten kan efter begäran från gäldsnämnden avsluta förfarandet och inleda konkurs om gäldenären grovt eller vid upprepade tillfällen brutit mot ovan redovisade plikter (57 §).
När rätten beslutar om att inleda förfarandet ska, som framgått ovan, rätten genast utse en gäldsnämnd. Nämnden består av en ordförande (ledare) vilken som regel ska vara advokat, samt en till tre medlemmar som företrädesvis ska väljas av borgenärerna
2
eller
dess representanter. Om möjligt ska en av medlemmarna ha kännedom om den näring som gäldenären bedriver. Om boet är av liten omfattning kan rätten besluta att endast en ledare ska utses (7 §). I särskilda fall som regleras i 8 § kan även en representant för de anställda utses. Nämnden fattar beslut genom enkel majoritet och ledaren har utslagsröst (9 §). Om en representant för de anställda utnämns kan gäldsnämnden således bestå av upp till fem medlem-
2 I förarbetena anges att olika borgenärsgrupper bör representeras men att uppdraget är frivilligt, NOU 1972:20 s. 62.
Internationell utblick SOU 2016:72
116
mar. Rätten ska även utnämna en revisor till gäldsnämnden som ska företa revision av gäldenärens räkenskaper och verksamhet. Utnämnandet av revisor sker på förslag från gäldsnämnden (11 §).
Rätten kan närsomhelst ålägga gäldsnämndens medlemmar att lämna fullständiga upplysningar om förfarandet. Rätten kan även upphäva eller ändra nämndens eller ledarens beslut på yrkande av gäldenären, en borgenär eller en medlem i nämnden (9–10 §§).
Vilka som får ingå i gäldsnämnden begränsas av bestämmelser om jäv. Jävsreglerna träffar inledningsvis en viss närståendekrets till gäldenären. Till medlem får inte heller utses den som arbetar, eller under de senaste två åren har arbetat, för gäldenären eller som under nämnda tid har fungerat som gäldenärens fasta juridiska rådgivare, revisor eller suttit i bolagets ledning eller styrelse, själv ansöker om ackord eller är försatt i konkurs eller på grund av särskilda omständigheter inte kan antas vara tillräckligt opartisk. Inte heller bör utnämnas den som under de senaste två åren regelbundet anlitats som juridisk eller ekonomisk rådgivare. Nämndens medlemmar får inte delta i behandlingen eller avgörandet av en fråga i vilken denne har ett framträdande personligt eller ekonomiskt särintresse (12 §).
Såvitt avser finansieringen av förfarandet är det gäldenären som betalar gäldsnämndens och revisorns arvode. Rätten beslutar om arvodet efter att nämnden och revisorn lämnat förslag på sin ersättning till rätten. Innan rättens beslut bereds gäldenären tillfälle att yttra sig över förslaget. Om en medlem av nämnden gör sig skyldig till en försummelse vid uppdragets utförande ska detta beaktas när arvodet beslutas så att arvodet reduceras eller helt bortfaller (157 och 158 §§). Några bestämmelser om skadestånd för nämndens medlemmar och revisorn uppställs inte.
Gäldsförhandlingen utgörs av tre steg, som regleras i kapitel 4, 5 och 6 i den norska konkursloven. Det första steget som regleras i kapitel 4 är att gäldsnämnden i samarbete med den utsedda revisorn snarast ska gå igenom gäldenärens räkenskaper och verksamhet och försöka skapa en uttömmande översikt över tillgångar och skulder. Nämnden ska värdera tillgångarna och ange så långt det är möjligt vilket värde dessa kan antas ha vid fortsatt drift av verksamheten och hur mycket de kan antas inbringa vid en försäljning (20 §).
Om nämnden finner det sannolikt att det finns utsikter för att uppnå ett ackord – antingen ett frivilligt sådant eller ett offentligt ackord – ska nämnden hjälpa gäldenären att utarbeta ett ackords-
SOU 2016:72 Internationell utblick
117
förslag. Det finns ingen tidsram för när ackordsförslaget ska läggas fram utöver att det måste ske inom rimlig tid. Anser nämnden i stället att det saknas utsikter ska rätten meddelas om detta. Rätten ska då ställa in förfarandet och försätta gäldenären i konkurs (22 och 57 §§).
Det andra steget, som upptas i kapitel 5, beskriver förfarandet när gäldenären får tillstånd en frivillig skulduppgörelse. Det finns inget krav på hur den frivilliga uppgörelsen ska se ut, utan det är upp till parterna att bestämma. Någon formell rekonstruktionsplan läggs således inte fram i norsk rätt. Nämnden erbjuder alltså borgenärerna ett förslag som ska godkännas av dem genom omröstning. Förslaget måste godkännas av alla borgenärer. Om förslaget inte antas kan antingen ett nytt förslag utarbetas eller så återstår inget annat än tvångsackord eller konkurs. Det tredje steget, som regleras i kapitel 6, gäller tvångsackord. Det finns flera typer av tvångsackord.
I norsk rätt innebär ett misslyckat förfarande att gäldenären försätts i konkurs. Rätten ska besluta om konkurs om gäldsnämnden meddelar rätten att det saknas förutsättningar för gäldenären att uppnå ackord. Detsamma gäller om gäldenären inte lagt fram ett ackordsförslag inom rimlig tid, i de fall rätten avslår ett yrkande om ändring av förfarandet från ett underhandsackord eller ett offentligt ackord, om rätten nekar stadfästelse av ackordet enligt 52 § samt när förfarandet inte har avslutats inom sex månader från inledandet eller den längre tid som rätten beslutat om på begäran från gäldsnämnden. Rätten kan också försätta gäldenären i konkurs vid upprepade eller grova åsidosättanden av skyldigheten att inhämta samtycke från gäldsnämnden eller av plikten att lämna upplysningar (57 §). I norsk rätt kan gäldenären alltså i redovisade situationer försättas i konkurs oberoende av om insolvens föreligger. En tanke bakom reglerna om övergång till konkurs är att borgenärer inte bör vara hänvisade till specialexekution efter att ha deltagit i ett gemensamt förfarande.
3
3 Hellström E., Nordisk/baltisk rekonstruktionsrätt – En jämförande rapport., 2013, s. 72 samt där gjorda hänvisningar.
Internationell utblick SOU 2016:72
118
Danmark 5.2.2
I den danska insolvenslagstiftningen finns möjlighet till rekonstruktion utom konkursförfarandet, s.k. rekonstruktion. Bestämmelser om förfarandet finns i 10–16 §§ konkursloven nr. 298 af 8. juni 1977, DKL.
4
Ansökningsförfarandet kan initieras av såväl gäldenär som borgenär. Förfarandet kan inte inledas utan gäldenärens samtycke om gäldenären är en fysisk person eller ett bolag i vilket en fysisk person är personligt ansvarig för skulderna. Vid uteblivet samtycke ska ansökan i dessa fall behandlas som en konkursansökan (11 § konkursloven). Förfarandet kan inledas på en borgenärs ansökan oberoende av gäldenärens samtycke om gäldenären är ett aktiebolag.
Som grund för att inleda förfarandet krävs att gäldenären inte kan betala sina skulder allt eftersom de förfaller och att denna oförmåga inte är övergående (11 och 11 a §§ samt jfr 17 § andra stycket). En ansökan om att inleda förfarandet har företräde framför en konkursansökan.
Gäldenärens insolvens ska styrkas i ansökan och om en borgenär är sökande ska denne styrka att ett fordringsförhållande föreligger. Ansökan ska enligt 7 § vara skriftlig. I ansökan ska anges gäldenärens eller bolagets namn, person- eller företagsnummer och var gäldenären har sin hemvist eller bolaget driver sin rörelse. Ansökan ska även innehålla förslag på en eller flera rekonstruktörer och en revisor samt en förklaring att dessa är villiga att åta sig uppdraget och att de uppfyller de krav på oberoende som uppställs i 238 § DKL. Av nämnda paragraf framgår att till rekonstruktör eller revisor får inte utses någon som är närstående till gäldenären, som står i beroendeförhållande till gäldenären, som har intresse i saken eller vars opartiskhet det av annan orsak finns anledning att ifrågasätta. En revisor får inte ha varit revisor eller fast rådgivare i gäldenärsbolaget under de två senaste åren och får inte heller verka som sådan under två år efter uppdragets upphörande.
Vanligtvis utses advokater men det finns inget krav på att rekonstruktören ska vara advokat. Om det är gäldenären som gjort
4 Det följande bygger på Hellström E., Nordisk/baltisk rekonstruktionsrätt – En jämförande rapport, 2013, s. 73 ff., Rammeskow Bang-Pedersen, U., med flera, Rekonstruktion - teori og praksis, 2011. Se särskilt s. 230 där det finns en översikt över rekonstruktionsförfarandet. Jfr även Persson, A.H., Förbehållsklausuler i vissa främmande rättssystem, 1998 s. 237–242.
SOU 2016:72 Internationell utblick
119
ansökan eller om gäldenären samtycker till en borgenärs ansökan inleds förfarandet omedelbart. Om det inte finns något samtycke kallas borgenärerna och gäldenären till sammanträde för behandling av ansökan (11 § fjärde stycket).
Den av gäldenären föreslagna rekonstruktören godtas vanligtvis, men rätten är inte bunden av gäldenärens förslag utan kan utse någon annan. Det gäller även vem som ska utses till revisor (11 a §). Godtas rekonstruktören ska han/hon enligt 12 § DKL senast en vecka efter att han/hon blivit utsedd skicka ut ett meddelande om rekonstruktionen till samtliga kända borgenärer och bifoga en kopia till rätten. Meddelandet ska bl.a. annat innehålla uppgifter om gäldenärens viktigaste tillgångar och skulder samt om det är möjligt innehålla en borgenärsförteckning med angivande av ställda säkerheter. Meddelandet ska även innehålla uppgifter om tidpunkten för det borgenärssammanträde som normalt ska hållas fyra veckor efter det att ansökan om rekonstruktion inkom till rätten (11 a § andra stycket). Senast en vecka före borgenärssammanträdet ska rekonstruktören skicka ett förslag till rekonstruktionsplan till samtliga kända borgenärer och till rätten. Förslaget till rekonstruktionsplan ska enligt 11 c § bl.a. innehålla en redogörelse för vilken typ av rekonstruktion som avses läggas fram och om det finns väsentliga förhållanden som kan utgöra hinder att genomföra planen. Vidare ska det anges vilka väsentliga steg som planeras under förfarandet. Därtill ska förslaget innehålla en värdering av gäldenärens tillgångar samt en förklaring om rekonstruktören och revisorn anser att planen är genomförbar. Gäldenären ska som huvudregel ha anslutit sig till förslaget (11 c §).
En rekonstruktion måste för att omfattas av konkursloven innehålla bestämmelser om ett offentligt ackord och/eller en verksamhetsöverlåtelse. Ackordet kan gå ut på en procentuell nedskrivning eller t.o.m. bortfall av fordringarna (10 a §). En verksamhetsöverlåtelse måste dels bestå av en överlåtelse av äganderätten till hela eller en del av verksamheten, dels innebära att det som överlåts bevarar sin identitet som ekonomisk enhet. En verksamhetsöverlåtelse bör enligt lagmotiven kunna ske för betalning av en fordring om detta sker i enlighet med förmånsrättsordningen.
5
5 Hellström, a.a., s. 87 och där gjorda hänvisningar till L 199:2099-10 s. 71.
Internationell utblick SOU 2016:72
120
När förfarandet inleds är huvudregeln att gäldenären behåller rådigheten över sin verksamhet och sina tillgångar, men får inte företa dispositioner som är av väsentlig betydelse utan rekonstruktörens samtycke. Betalning av skuld får endast ske om den är i enlighet med förmånsrättsordningen eller när det är nödvändigt för att förhindra förlust (12 §). Gäldenären är under förfarandet skyldig att lämna en ekonomisk redogörelse till rekonstruktören i enlighet med vad denne bestämmer och har en upplysningsplikt mot rätten, rekonstruktören och revisorn om uppgifter som bedöms nödvändiga för förfarandet (12 § tredje stycket). Om gäldenären inte uppfyller sina plikter kan rätten besluta att förfarandet ska upphöra och övergå i konkurs eller att rekonstruktören ska överta ledningen i gäldenärsbolaget (11 § andra stycket och 15 §).
Som nämnts kan förfarandet inledas utan samtycke om gäldenären är ett aktiebolag. Samtidigt ska då rätten besluta att rekonstruktören ska ta över ledningen i gäldenärsbolaget. I dessa fall krävs, som huvudregel, även att borgenärerna ställer säkerhet för rekonstruktörens och revisorns kostnader (11 a §). Även om gäldenärsbolaget samtyckt till förfarandet finns en möjlighet för rekonstruktören, eller borgenärer med minst 25 procent av de röstberättigade fordringarna, att under förfarandet framställa en begäran till rätten om att rekonstruktören ska överta ledningen av verksamheten. Om det är fara för att gäldenären förfogar över sina tillgångar till skada för borgenärerna, finns också en möjlighet att besluta om interimistiskt övertagande av ledningen i bolaget (12 a och b §§).
En rekonstruktör som övertar ledningen av gäldenärsbolaget fattar beslut i bolagets angelägenheter utan krav på samtycke. Om bolaget är registrerat i Erhrvervs- og Selskabsstyrelsen kan dock inte rekonstruktören fatta beslut som åvilar bolagsstämman, med undantag för utnämnande av revisor. För att bolagsstämmans beslut ska få verkan krävs dock rekonstruktörens samtycke (12 §). Det föreligger med andra ord en ömsesidig vetorätt för rekonstruktören och bolagstämman.
6
Reglerna om övertagande av ledningen i gäldenärsbolaget tar sikte på situationer där rekonstruktören och gäldenären inte är eniga om hur verksamheten ska bedrivas, gäldenären motsätter sig det rekonstruktionsförslag som rekonstruktören utarbetar, gälde-
6 Hellström a.a., s. 76.
SOU 2016:72 Internationell utblick
121
nären inte har samarbetat lojalt och motarbetar rekonstruktionsarbetet eller ledningen avgår och en ny ledning inte tillsätts tillräckligt fort. En begäran om interimistiskt övertagande av ledningen kan framställas av vem som helst, och rätten kan även besluta om detta ex officio. Reglerna tar dock sikte på pressade situationer där det exempelvis inte varit möjligt att nå ledningen. Vid ett interimistiskt ledningsövertagande ska rekonstruktören begränsa beslutsfattandet till frågor som inte kan skjutas upp.
7
Rekonstruktören intar en offensiv roll i den danska lagstiftningen och dennes främsta uppgift ska vara att värdera om verksamheten isolerat sett är levnadsduglig, bortsett från de ekonomiska problemen. Rekonstruktören ska också säkra överblick och stabilitet samt bedöma vilka framtidsutsikter som föreligger för verksamheten.
8
Rekonstruktörens roll är att upprätta ett förslag till rekonstruktionsplan samt det slutliga rekonstruktionsförslaget. Rekonstruktören ska även inom tre månader skicka en redogörelse till samtliga kända borgenärer och rätten om väsentliga förhållanden rörande rekonstruktionen, inkluderat resultatet av fortsatt drift och besked om när ett rekonstruktionsförslag kan förväntas. I rekonstruktörens övriga uppgifter ingår att lämna samtycke till väsentliga dispositioner från gäldenärens sida (11 a–f §§).
Som nämnts ska rekonstruktören enligt dansk rätt dels lägga fram ett förslag till rekonstruktionsplan, dels ett slutligt rekonstruktionsförslag. Borgenärerna har ingen rätt att lägga fram förslag.
Förslaget till rekonstruktionsplan ska sändas ut senast en vecka före borgenärssammanträdet, som ska hållas inom fyra veckor från förfarandets inledande. Om det finns särskilda skäl kan fristen förlängas med ytterligare fyra veckor. Om ett förslag inte läggs fram på borgenärssammanträdet ska rätten besluta att förfarandet ska upphöra (11 c §).
Det slutliga rekonstruktionsförslaget ska sedan sändas ut till rätten, samtliga kända borgenärer och andra som berörs av förslaget. Förslaget ska sändas ut inom fjorton dagar från omröstningsmötet, som ska hållas senast sex månader efter borgenärssammanträdet. Fristen kan under vissa omständigheter förlängas två gånger med två månader i taget. Om förslaget inte lagts fram inom denna
7 Hellström, a.a., s. 76 f. och där gjorda hänvisningar. 8 Hellström, a.a., s. 81 och s. 163 och där gjorda hänvisningar.
Internationell utblick SOU 2016:72
122
tid beslutar rätten att förfarandet ska upphöra (13–13 a §§). Det slutliga rekonstruktionsförslaget anses antaget om inte en majoritet av de representerade borgenärerna röstar emot förslaget. Borgenärernas rösträtt bestäms utifrån fordringsbeloppet (13 d §).
Rekonstruktionsförslaget måste sedan fastställas av rätten för att få rättsverkan. Rätten ska neka sådant beslut om processuella bestämmelser har åsidosatts eller om det funnits brister i materialet som haft betydelse för resultatet av omröstningen. Vidare ska rätten neka fastställelse om förslaget innehåller ackordsvillkor som strider mot lagens bestämmelser eller om gäldenären eller tredje man gett en borgenär fördelar utanför rekonstruktionen. Fastställelsen kan även nekas om villkoren i rekonstruktionsförslaget står i missförhållande till gäldenärens ekonomiska ställning eller om gäldenären inte underkastar sig tillsyn av rekonstruktören (13 e §). Precis som förslaget till rekonstruktionsplan är huvudregeln att gäldenären vid det slutliga rekonstruktionsförslaget ska samtycka till förslaget. Som framkommit uppställs inte något samtyckeskrav när rekonstruktören övertagit ledningen i gäldenärsbolaget.
Såvitt avser finansieringen av förfarandet är det gäldenären som betalar rekonstruktörens och revisorns arvoden. Rätten fastställer ersättningen efter en samlad bedömning av rekonstruktörens yrkanden utifrån arbetets omfattning, boets beskaffenhet och det uppnådda resultatet (239 §).
Enligt dansk rätt ska gäldenären försättas i konkurs om förfarandet upphör av annan anledning än att ett rekonstruktionsförslag med ett offentligt ackord fastställs av rätten eller att gäldenären inte är insolvent (15 §). Gäldenären kan således undvika att bli försatt i konkurs genom att påvisa solvens.
Finland 5.2.3
I den finska insolvenslagstiftningen finns möjlighet till rekonstruktion utom konkursförfarandet, s.k. företagssanering. Förfarandet regleras i lagen om företagssanering, 25.1.1993/47, saneringslagen.
9
9 Det följande bygger på Hellström, E., Nordisk/baltisk rekonstruktionsrätt – En jämförande rapport, 2013, s. 95 ff.
SOU 2016:72 Internationell utblick
123
Ansökningsförfarandet kan initieras av gäldenären, en borgenär eller flera borgenärer tillsammans, dock inte om borgenärens fordran till sin grund är stridig eller om beloppet till väsentlig del är stridigt eller om hans fordran av andra orsaker är oklar. Förfarandet kan även initieras av den som gäldenärens insolvens av andra orsaker än delägarskap sannolikt skulle åsamka ekonomiska förluster som grundar sig på fordringsrätt, en s.k. sannolik borgenär (5 § saneringslagen). Om en konkursansökan är anhängig när ansökan om saneringsförfarande ges in till rätten ska ansökan om saneringsförfarande ges företräde (24 §).
Förfarandet kan enligt saneringslagen inledas om 1) minst två borgenärer som står för minst en femtedel av gäldenärens kända skulder, och inte är denne närstående, ansöker tillsammans med gäldenären eller meddelar att de förordar gäldenärens ansökan, 2) gäldenären hotas av insolvens eller om 3) gäldenären är insolvent. På grund av hotande insolvens kan saneringsförfarandet på ansökan av en borgenär eller en sannolik borgenär inledas endast om det är nödvändigt för att kunna trygga ett avsevärt ekonomiskt intresse som sökanden har (6 §). Saneringslagen anger ett flertal situationer som utgör hinder för att inleda förfarandet. Till exempel kan förfarandet inte inledas om gäldenären är insolvent och det är sannolikt att insolvensen inte kan undanröjas med hjälp av saneringsprogrammet eller att ny insolvens kan förhindras endast för en kort tid. Förfarandet kan inte heller inledas om det är sannolikt att gäldenären inte förmår betala skulder som uppkommer efter att förfarandet inletts (se vidare 7 §).
I ansökan om förfarandets inledande ska anges preliminära riktlinjer för förfarandet. Om det är gäldenären som gör ansökan ska den ha bedömts av en fristående revisor. Till ansökan bifogas till exempel en utredning om gäldenären med uppgifter om borgenärer, skulder, de främsta orsakerna till de ekonomiska svårigheterna, hur verksamheten ska fortgå under förfarandet, med vilka medel kostnaderna för förfarandet ska betalas och hur fordringar som uppkommer under förfarandet ska betalas (69 §). I ansökan ska preciseras åtminstone preliminära riktlinjer för hur företaget kan saneras. Revisorns utlåtande ska innehålla en bedömning av hur realistisk gäldenärens saneringsplan är.
10
En gäldenärs ansökan ska
10 Hellström a.a., s. 99 samt där gjorda hänvisningar.
Internationell utblick SOU 2016:72
124
delges borgenärerna om domstolen anser att de behöver höras om ansökan, samt ge dem tillfälle att inom en utsatt tid avge ett skriftligt yttrande. Är det en borgenär eller sannolik borgenär som gjort ansökan ska rätten ge gäldenären tillfälle att inom en utsatt tid avge ett skriftligt yttrande (70 §). Ett ärende som gäller företagssanering ska behandlas så snabbt som saken kräver (68 §).
När förfarandet inleds är huvudregeln att gäldenären behåller rådigheten över sina tillgångar och verksamheten. Gäldenären har under förfarandet en upplysningsplikt gentemot utredaren (och en eventuell utsedd borgenärsdelegation) samt en plikt att medverka till att dessa kan sköta sina uppgifter på behörigt sätt samt att förfarandet kan slutföras i behörig ordning (13 och 29 §§). Utan samtycke från utredaren får gäldenären exempelvis inte ta upp ny skuld, överlåta företaget eller anläggnings- eller finansieringstillgångar eller immateriella rättigheter som behövs för verksamheten, säga upp avtal som behövs med tanke på verksamheten, ställa säkerhet eller avge andra ansvarsförbindelser för någon annans skuld, om inte det är fråga om en åtgärd som hänför sig till gäldenärens sedvanliga verksamhet och som inte är ovanlig till sin betydelse eller sina risker eller överlämna sin egendom till konkurs. En rättshandling som företagits i strid med det ovan nämnda är utan verkan, utom när motparten inte visste eller borde ha vetat att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen i fråga (29 §).
När rätten beslutar om att inleda förfarandet ska en eller flera utredare utses. I sammanhanget bör nämnas att i 13 kap. saneringslagen finns bestämmelser om saneringsförfarande utan utredare, s.k. förenklat förfarande. I ett sådant förfarande kan domstolen besluta att kungörelse om att förfarandet inletts inte ska publiceras (91 §).
11
I ett sedvanligt förfarande utses utredaren efter framställning av en borgenär eller av gäldenären. Om inget godtagbart förslag framställs ska rätten utse en utredare (8 och 83 §§). Domstolen ska också på yrkande av sökanden, utredaren eller en borgenär tillsätta en borgenärsdelegation som gemensam företrädare för borgenärerna, om det inte på grund av att antalet borgenärer är litet eller av annan orsak ska anses onödigt. Borgenärsdelegationen ska som ett
11 Enligt 80 § ska ett domstolsbeslut genom vilket bl.a. ett saneringsförfarande inleds eller förordnas att upphöra annars kungöras och meddelas vissa myndigheter samt antecknas i handelsregistret.
SOU 2016:72 Internationell utblick
125
rådgivande organ biträda utredaren i dennes uppdrag samt för borgenärernas räkning övervaka utredarens verksamhet (10 §).
Utredarens uppgift är att göra en utredning om gäldenärens tillgångar, skulder och andra förbindelser samt om omständigheter som inverkar på gäldenärens ekonomiska ställning, följa och övervaka gäldenärens företagsverksamhet under förfarandet samt se till att ett förslag till saneringsprogram görs upp (8 §). Utredaren har rätt att få tillträde till gäldenärens lokaler samt att granska gäldenärens bokföring, företagets korrespondens och andra företagshandlingar (9 §).
Till utredare kan utses den som är myndig, känd som en hederlig person och som inte har försatts i konkurs eller vars handlingsbehörighet inte har begränsats. Utredaren ska ha den skicklighet, förmåga och erfarenhet som uppdraget kräver. Utredaren får inte stå i ett sådant förhållande till gäldenären eller någon borgenär som kan vara ägnat att äventyra utredarens oberoende. Vidare får utredaren inte delta i behandlingen av ett ärende som gäller ett avtal mellan utredaren och gäldenären (8 och 12 §§). Utredaren är skyldig att ersätta den skada som han eller hon orsakar gäldenären, en borgenär, en borgensman eller den som ställt säkerhet för gäldenärens förpliktelse (94 §).
Som nämnts ovan har utredaren bl.a. till uppgift att utforma ett saneringsprogram som ska ges in till rätten. Först ska utredaren göra upp ett förslag till saneringsprogram och ge in det till rätten inom en av rätten utsatt tid, som utan särskilda skäl inte får vara längre än fyra månader. Ett förslag till saneringsprogram kan även läggas fram av gäldenären, den som är personligen ansvarig för gäldenärens skulder, de som äger minst en femtedel av aktierna eller andelarna i gäldenärsbolaget samt de borgenärer och säkerhetsborgenärer vilkas fordringar företräder minst en femtedel av samtliga borgenärers eller säkerhetsborgenärers sammanlagda fordringar (40 §). I saneringsprogrammet ska ingå en specificerad utredning som innehåller uppgifter om bl.a. om gäldenärens tillgångar, skulder, verksamheten efter att förfarandet har inletts samt resultatet, resultaten av granskningar av gäldenärens verksamhet och andra omständigheter som gäller gäldenären eller hans/hennes verksamhet och som är av betydelse för bedömningen av saneringsprogrammet och av förutsättningarna för att genomföra det (41 §). I saneringsprogrammet ska också individualiseras de åtgärder och arrangemang som syftar till sanering av gäldenärens verksamhet
Internationell utblick SOU 2016:72
126
samt de åtgärder som gäller gäldenärens och borgenärernas ställning, finansieringen och uppföljningen av programmet. I fråga om skulderna ska programmet innehålla ett betalningsprogram för skulderna (42 §). Det är möjligt men inte obligatoriskt att reglera skulderna genom ackord (44 §).
För att bli gällande krävs att saneringsprogrammet efter omröstning antas av borgenärerna och fastställs av rätten. Saneringslagen innehåller närmare regler om olika borgenärsmajoriteter som krävs vid omröstning för att fastställa saneringsprogrammet (49– 56 §§). Rätten tillställer parterna förslaget till program samt kallar till sammanträde. När beslut fattats om den fortsatta behandlingen av förslaget ges parterna tillfälle att inom en kortare frist meddela sina invändningar mot de fordringar som tagits upp. Invändningarna handläggs och rätten avgör saken i samband med behandlingen av programförslaget, om det med beaktande av den bevisning som krävs och övriga omständigheter är möjligt utan att saneringsförfarandet orsakas väsentligt dröjsmål eller annan olägenhet (72 och 75 §§). Efter fastställselsen kan en övervakare utses som har till uppgift att för borgenärernas räkning övervaka att programmet följs (61 §).
Såvitt avser finansieringen har utredaren för sitt uppdrag rätt till ett skäligt arvode som betalas av gäldenären. När arvodet bestäms ska avseende fästas vid gäldenärsbolagets värde vid den tidpunkt då förfarandet inleddes, uppgiftens svårighetsgrad och omfattningen av de åtgärder som den kräver, resultatet av utredarens arbete samt övriga omständigheter. Utredaren ska till sitt yrkande på arvode bifoga en redogörelse för de åtgärder som vidtagits samt en specifikation, av vilken framgår grunderna för arvodet och kostnaderna. Arvodet fastställs av borgenärsdelegationen, eller om en sådan inte finns, av domstolen. Domstolen ska alltid avgöra ett ärende som gäller arvode eller ersättning när utredaren, gäldenären eller en borgenär vill klandra borgenärsdelegationens beslut och talan mot delegationens besluts väcks inom viss tid (87 §).
Den finska lagstiftningen saknar bestämmelser om omedelbar övergång till konkurs vid en misslyckad företagssanering. Det krävs således alltid en ansökan om konkurs för att försätta gäldenären i konkurs efter att saneringsförfarandet upphört.
12
12 Hellström, a.a., s. 123.
SOU 2016:72 Internationell utblick
127
5.3 Andra länder inom EU
Storbritannien 5.3.1
Den engelska insolvenslagstiftningen, Insolvency Act, IA, består av 444 paragrafer, indelade i 19 avsnitt. IA innehåller såväl regler för aktiebolag som för fysiska personer.
13
I 1–251 §§ IA upptas bestämmel-
ser avseende aktiebolag i konkurs (companies winding up), eller aktiebolag som är föremål för ackordsförhandlingar (company voluntary arrangements) eller rekonstruktion (administration/receivership). En mycket viktig definition är vad som avses med att ett aktiebolag ”is deemed unable to pay its debts” enligt 123 § IA, eftersom detta utgör grunden för huruvida ett bolag kan blir föremål för ett insolvensförfarande. I paragrafen framkommer flera situationer som indikerar att företaget inte kan betala sina skulder. För det första anses rekvisitet uppfyllt om bolaget i tre veckor har underlåtit att betala en fordran på 750 pund eller mer, trots skriftlig uppmaning från borgenären. För det andra är rekvisitet uppfyllt om bolaget vid utmätning har befunnits sakna tillgångar. För det tredje är rekvisitet uppfyllt om bolaget är oförmöget att betala sina skulder vart efter de förfaller till betalning – man är med andra ord illikvid (a cash flow insolvency) eller att bolagets tillgångar är mindre än dess skulder varvid hänsyn tagits till bolagets nuvarande och framtida förpliktelser (balance sheet insolvency).
En viktig fråga är vem som kan vara rekonstruktör, dvs. ”adminsitrator”. I engelsk rätt kan en ”administrator” syfta på en särskild tjänsteman som agerar som rekonstruktör. Vederbörande utses av domstol på ansökan av gäldenären (bolaget själv eller företrädarna för bolaget). Det kan också vara fråga om en ”administrator” som utses av en borgenär som innehar en ”floating charge”
14
inom ra-
13 Det följande bygger på Mc Gormack, G., National report for England, in Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J. & Richter, T., Commencement of insolvency proceedings, 2012. Jfr Persson, A.H., Förbehållsklausuler i vissa främmande rättssystem, 1998 s. 261–264. 14 Säkerhetsrätten ”charge” är i engelsk rätt innebär att borgenären genom ett avtal med gäldenären skapar en rätt i viss del av gäldenärens egendom. Denna rätt kan medföra att den säkerhetsbelastade egendomen realiseras för att betala den bakomliggande fordringen till borgenären. Charge kan antingen vara ”fixed eller ”floating”. Den förstnämnda typen innebär att borgenären har säkerhet i viss bestämd egendom, men han behöver inte besitta denna. Floating charge innebär däremot att borgenären har säkerhet i ett växlande underlag av egendom. Borgenären behöver inte besitta egendomen utan gäldenären kan använda den säkerhetsbelastade egendomen. Säkerhetsrätten uppvisar vissa likheter med det svenska
Internationell utblick SOU 2016:72
128
men för ett ”out-of-court” – förfarande. Vanligtvis tillsätts en sådan administrator när gäldenären kommer i betalningssvårigheter men en del borgenärer upprättar listor på händelser i avtalet som ger dem rätt att utse en sådan administrator när kreditgivaren tror att säkerheten är i fara. För att borgenärens villkor ska bli gällande krävs bl.a. ett skriftligt förordnande som ska kungöras och skickas till gäldenärens samtliga borgenärer. I förordnandet ska framgå vilka befogenheter administratorn ska ha. Befogenheterna begränsas ytterst av lagen.
För att en person ska kunna utses till administrator krävs enligt 388 § (1)(1) att han eller hon är kvalificerad (som en insolvency practitioner).
Som ovan nämnts kan en administrator utses av domstolen ifall den anser att ett rekonstruktionsförfarande (administration order) kan genomföras. Syftet med rekonstruktionen är att rädda företaget som en going concern eller i vart fall åstadkomma ett bättre utfall för borgenärerna än de skulle få om ett konkursförfarande inleds eller att försälja egendom så att en eller flera säkerställda borgenärer kan få utdelning. Rekonstruktionsförfarandet (administration) regleras i 8–27 §§ IA samt Schedule B1 samt Enterprise Act 2002. Av dessa regler framgår att om ett företag är, eller det kan förutses att bolaget inte kommer att vara i stånd att betala sina skulder och rekonstruktionen kan uppfyllda de ovan nämnda syftena, har en behörig domstol rätt att utfärda en s.k. ”administration order”. Ansökan kan antingen göras av bolaget själv eller dess styrelse eller av en enskild borgenär eller flera borgenärer eller av de nämnda personerna tillsammans. Från dess att ansökan om en ”administration order” inlämnas till en sådan utfärdas råder ett moratorium. Det innebär bl.a. att inga åtgärder får vidtas av någon borgenär i syfte att göra sin säkerhetsrätt gällande i gäldenärens tillgångar. Det går inte heller att återta tillgångar som finns i gäldenärens besittning på grund av ett avtal om t.ex. leasing. Förbudet om att något krav inte kan riktas mot gäldenären under moratoriet är dock förknippat med undantag. Kan borgenären få tillstånd av domstolen eller av administratorn kan i vissa fall undantag göras från förbudet.
företagshypoteket. Se vidare Persson, A. H, Förbehållsklausuler i vissa främmande rättssystem, 1998 s. 25 ff.
SOU 2016:72 Internationell utblick
129
Vid förfarandets inledande ska administratorn genast meddela bl.a. gäldenären och borgenärerna om sin utnämning. Administratorns allmänna skyldigheter är annars att ta hand om alla tillgångar i bolaget som verkar tillhöra det samt ta hand om företagets ledning och skötsel. Den tidigare företagsledningen tar således inte längre en del av företagets ledning och skötsel. Administratorn ska vidare ta fram en rekonstruktionsplan. Den ska skickas till alla borgenärer som därmed inbjuds till ett borgenärssammanträde så fort som möjligt och senast tio veckor efter det att företaget beviljades rekonstruktion. Vid borgenärssammanträdet har borgenärerna möjlighet att godta planen eller godkänna den med de ändringar som administratorn godkänner.
När det gäller administratorns befogenheter kan nämnas att vederbörande har rätt att ”do anything necessary or expedient for the management of the affairs, business and property of the company”. Administratorn kan således göra allt som behövs för att driva igenom rekonstruktionen enligt de ovan angivna syftena. Förfarandet administration kan följas av konkurs.
Vid underhandsackord, s.k. ”company voluntary arrangements”, är det bolagets styrelse som inleder en frivillig överenskommelse med borgenärerna men även en administrator om det är fråga om rekonstruktion eller en förvaltare om det är fråga om konkurs kan föreslå det (1 §). Borgenärernas fordringar kan inte sättas ned utan deras medgivande. Borgenärerna har möjlighet att rösta om ackordsförslaget. Om 75 procent godkänner ackordet binder det alla borgenärer.
Förfarandet sker under överinseende av en förvaltare, till vilka styrelseledamöter kommer att lämna en rapport om bolagets ekonomi och ett förslag för att minska skulden (1 § andra stycket). Det finns två typer av ”company voluntary arrangements - en som innefattar ett moratorium och ett som inte gör det. Det är endast öppet för små företag att ansöka om company voluntary arrangements med moratorium. För att klassificeras som ett litet företag krävs att två av följande tre kriterier är uppfyllda, nämligen (1) en omsättning under £ 6,5m (2) under £ 3.26m på sin balansräkning, eller (3) färre än 50 anställda.
Som ovan nämnts har den borgenär som är innehavare av en ”floating charge” rätt att utse en administrator. Det är viktigt att tillägga att en administrator anses vara ”en officer of the court
Internationell utblick SOU 2016:72
130
whether or not he is appointed by the court”.
15
Gäldenären behöver
inte vara insolvent för att borgenären ska ha rätt att utse en administrator, utan det räcker med att villkoren för förordnadet för att tillåta utnämningen är uppfyllda. Gäldenären kan också utse en administrator men måste då ge alla borgenärer tid på sig att ingripa och föra fram sin egen kandidat. Andra borgenärer än de med en ”floating charge” kan också ansöka till domstol i syfte att utse en sådan administrator. Det förutsätts då att insolvensgrunden i 123 § är uppfylld och att syftet med administrationen kan uppnås (jfr ovan).
Även om ett förfarande regleras utan domstols inblandning finns vissa bestämmelser i de lagfästa insolvensreglerna som måste iakttas. En administrator är ansvarig inför såväl den borgenär som utsett honom som gäldenären. Han eller hon inträder i bolaget i stället för bolagsledningen och uppträder därmed som bolagets företrädare, om inte bolaget blir föremål för ett konkursförfarande. En administrator ska hålla både oprioriterade och oprioriterade borgenärer underrättade om de åtgärder han/hon vidtar. En administrator ska utöva sina uppgifter till förmån för alla borgenärerna men det ligger i sakens natur att dennes uppgifter beror på vem som begär att en sådan utses. Till de uppgifter som en administrator vanligtvis har att utföra hör t.ex. att ta hand om den egendom som säkerställts genom ”floating charge”, realisera den och ge borgenären betalt för sin fordran. För att kunna genomföra denna uppgift har han/hon möjlighet att inleda tvistemål, hänvisa tvister till skiljedom, säga upp avtal i förtid, eller processa på annat sätt med gäldenärens borgenärer. I samband med realiseringen av egendomen måste han/hon iaktta kostnader för förfarandet samt att borgenär med bättre rätt får betalt, innan den borgenär som innehar floating charge får det.
En administrator kan även besluta sig för att fortsätta gäldenärens rörelse, lägga ned den eller sälja den. En administrator är skyldig att utföra sina uppgifter snabbt och effektivt och så praktiskt som möjligt och får inte agera så det orättvist skadar en borgenärs intressen.
En administrator ska lägga fram ett rekonstruktionsförslag för att uppnå målet med rekonstruktionen. Detta förslag lämnas till
15 Mc Cormack, G., National report for England, in Faber, D. med flera, Commencement of insolvency proceedings, 2012 s. 261.
SOU 2016:72 Internationell utblick
131
borgenärerna inom viss tid, följt av en borgenärsomröstning för att godkänna förslaget med enkel majoritet.
Systemet med särskild administrator gör att vederbörande kan sälja hela tillgångar i ett bolag omedelbart, vilket gör det eventuella borgenärssammanträdet överflödigt. På grund av detta är s.k. ”prepackaged administrations” populära. Innan bolaget ansöker om formell administration har redan en överenskommelse träffats mellan bolagets företrädare, säkerställda borgenärer och den blivande administratorn att sälja verksamheten till en köpare omedelbart efter inledandet av förfarandet. Fördelarna med ”pre-packed administration” är en snabb försäljning som gör minsta skada för bolagets rykte. Det är kostnadseffektivt eftersom det går fort och är mindre formalistiskt. Det går också att hålla igång verksamheten och behålla de anställda. Nackdelarna är dock att bolagets företrädare kan komma att göra en vinst på de oprioriterade borgenärerna som inte har fått göra sin röst hörd och inte heller får någon utdelning, särskilt som bolaget ofta säljs till de existerande ägarna/bolagsföreträdarna. Enligt rättspraxis måste därför domstolen säkerställa att”pre-packaged administration” inte i onödan missgynnar oprioriterade borgenärer.
Det finns ingen särskild bestämmelse som medför personligt betalningsansvar för styrelsen eller annan av bolagets företrädare om gäldenären ansöker om ett insolvensförfarande för sent. Däremot stadgas i 214 § att bolagets företrädare är skyldiga att vidta åtgärder för att minska potentiella förluster för borgenärerna såvida de har kännedom om eller borde ha haft kännedom att det inte fanns några rimliga utsikter att bolaget skulle slippa försättas i konkurs. För att avgöra om någon "borde" förstå att man måste vidta åtgärder ställs i regel högre krav på stora bolag än på små. Om inte sådana åtgärder vidtas kan dock i båda fallen företrädaren drabbas av personligt betalningsansvar.
16
Beträffande frågan om konvertering mellan förfaranden kan nämnas att en konkursförvaltare kan ansöka till domstolen att konvertera ett konkursförfarande till ett rekonstruktionsförfarande (administration) om förvaltaren tror att det finns utsikter att rädda
16 Se Dotevall, R., Den internationella utvecklingen på det aktiebolagsrättsliga området, 2015, s. 32 f.
Internationell utblick SOU 2016:72
132
gäldenärsföretaget.
17
Det finns också möjligheter att omvandla ett
rekonstruktionsförfarande till ett konkursförfarande.
18
Kostnader-
na för administratorns arbete hamnar i praktiken dels på gäldenären eftersom kostnaderna tas ur gäldenärens egendom, dels på den säkerställda borgenären, som valt den nämnda administratorn att försälja den säkerställda egendomen.
Tyskland 5.3.2
Den tyska insolvenslagstiftningen, Insolvensordnung, InsO, består av 359 paragrafer som är indelade i 12 olika delar.
19
Varje del är in-
delad i särskilda avsnitt. Den första delen (1–10 §§) innehåller bl.a. allmänna bestämmelser om syftet med insolvensförfarandet, nämligen att tillgodose gäldenärens borgenärer genom likvidation av gäldenärens tillgångar eller genom att nå en överenskommelse i en insolvensplan. Enligt 2 § är det ”Amtsgericht” – vilket i huvudsak motsvarar den svenska tingsrätten – som i första hand tjänar som domstol för insolvensförfarandet vid såväl konkurs som rekonstruktion. De olika federala staterna kan välja att koncentrera förfarandet till några utvalda domstolar, 2 § (2). Vidare framkommer i 4 § InsO att Zivilprozessordnung, ZPO, gäller för insolvensförfarandet, om inget annat framkommer i lagen. Behörig domstol är därmed den där den fysiska personen har sin hemvist (3 § InsO och 13 § ZPO). För juridiska personer är det där bolaget har sitt säte (17 § ZPO).
I den andra delen, första avsnittet (11–34 §§ InsO) finns bestämmelser om inledning och öppnandet av insolvensförfarandet. Som framgått ovan kan förfarandet öppnas mot såväl fysiska som juridiska personer. Däremot kan inte ett förfarande öppnas mot de tyska federala staterna och liknande offentligrättsliga subjekt (11-12 §§). Ansökan om att ett insolvensförfarande ska inledas kan enligt 13 § (1) InsO göras antingen av gäldenären eller dennes borgenärer. Ansökan kan dessutom återkallas så länge som förfarandet
17 Se Schedule B1, 38 § of the Insolvency Act. 18 Se Schedule B1, 83 § of the Insolvency Act. 19 Det följande bygger på lagtexten och Paulus, C. G. & Berberich, M., National report for Germany, in(ed. Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J & Richter, T.) Commencement of insolvency proceedings, 2012, s. 313 ff.. Jfr även Persson, A. H., Förbehållsklausuler i vissa rättssystem, 1998 s. 251 ff., samt SOU 2010:2 Del 1 s. 52 ff., och s. 276 f.
SOU 2016:72 Internationell utblick
133
inte öppnats eller avvisats, 13 § (2). Ansökan kan endast göras skriftligt. Av 17 (1) § InsO är den allmänna grunden för att ett insolvensförfarande ska inledas att gäldenären är insolvent (Zahlungsunfähigkeit). Gäldenären anses som illikvid om vederbörande inte kan betala förfallna skulder. Insolvens ska presumeras om gäldenären ställer in sina betalningar, 17 § (2). Är det gäldenären som ansöker räcker även hotande betalningsoförmåga som grund för att förfarandet ska öppnas, 18 § (1). Med hotande betalningsoförmåga avses att gäldenären inte förväntas kunna betala sina skulder på förfallodagen. Är gäldenären en juridisk person kan även insufficiens (Überschuldung) vara tillräckligt som öppningsgrund, 19 §.
Om det är gäldenären som ansöker om att ett förfarande ska inledas kan domstolen efter ansökan från honom bestämma att gäldenären får behålla rådigheten över sin egendom under överinseende av en god man (Sachwalter). Förfarandet kallas då ”Eigenverwaltung” (se vidare strax nedan).
För att få gäldenären att ansöka om ett insolvensförfarande i tid måste en gäldenär som är en juridisk person iaktta särskilda regler. Om det uppstår insolvens eller insufficiens måste bolagets företrädare eller en förordnad likvidator ansöka om att öppna ett insolvensförfarande utan oskäligt dröjsmål, dock senast inom tre veckor efter det att betalningssvårigheterna konstaterades. Om gäldenärsföretaget saknar ledning för den löpande förvaltningen av bolaget måste företagets aktieägare eller styrelse ansöka, såvida de har kännedom om betalningssvårigheterna. Om nämnda personer inte iakttar skyldigheten att ansöka i tid kan de drabbas av personligt ansvar för bolagets skulder. Även en borgenär som indirekt medverkar till att gäldenären fördröjer öppnandet av insolvensförfarandet kan drabbas av ansvar.
20
Det kan i samtliga fall också bli fråga
om straffrättsligt ansvar (15 a §).
21
20 Chefjurist Jan Selin, Handelsbanken, meddelar i ett mail till utredningen 2015-06-05 att en bank kan ådra sig såväl skadeståndsansvar som straffansvar om banken beviljar nya krediter till en gäldenär som är skyldig att ansöka om att inleda ett förfarande. Det räcker med oaktsamhet. Eftersom det kan vara fråga t.o.m. om ett straffansvar för enskilda banktjänstemän enligt 26–27 §§ samt 266 § och 283-283d §§ Straffgesetzbuch är bankerna mycket försiktiga att bevilja krediter såvida inte en revisor särskilt bekräftar att bolagets insufficiens upphört vid kreditens beviljande. 21 Paulus, C. G. & Berberich, M., National report for Germany, in (ed. Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J & Richter, T.) Commencement of insolvency proceedings, 2012, s. 326.
Internationell utblick SOU 2016:72
134
En ytterligare åtgärd för att få gäldenären att ansöka i tid och för att undgå personligt ansvar är att gäldenären har möjlighet att återkalla sin ansökan om egenförvaltning om domstolen inledningsvis finner att förutsättningarna för att bevilja en sådan ansökan saknas (270 a § (2)).
I den andra delen, andra avsnittet (35–55 §§ InsO) regleras bl.a. vilka av gäldenärens tillgångar som omfattas av förfarandet. Till den s.k. ”Insolvensmasse” hör alla tillgångar som tillhör gäldenären vid tidpunkten för insolvensförfarandets öppnande eller som genom förfarandet kommer att tillhöra honom. I ett flertal paragrafer upptas också vem som ska anses som borgenär under förfarandet. I andra delen, tredje avsnittet (56–79 §§) upptas bestämmelser om förvaltaren. Han eller hon ska vara en lämplig person, särskilt insatt och erfaren i affärslivet och dess metoder och vara oberoende av gäldenären och borgenärerna. Förvaltaren utövar sitt arbete under skadeståndsansvar. Domstolen utövar tillsyn över förvaltarens arbete, och kan entlediga förvaltaren efter ansökan av t.ex. borgenärerna, 58-59 §§. Vidare kan domstolen före det första borgenärssammanträdet tillsätta ett särskilt borgenärsutskott (Gläubigerausschuss), 67 §. Utskottets uppgift är att övervaka men även hjälpa förvaltaren. Har inte domstolen utsett ett sådant utskott kan borgenärerna tillsätta ett sådant vid borgenärssammanträdet.
I den tredje delen (80–147 §§) regleras bl.a. verkningarna av det öppnande insolvensförfarandet.
Vidare regleras förvaltarens befogenheter i den fjärde delen (148–173 §§). Där framkommer bl.a. i 157 § att det är borgenärerna som avgör om gäldenärens rörelse ska läggas ned, säljas eller rekonstrueras. Om det sistnämnda alternativet väljs ska det utarbetas en s.k. insolvensplan. Planen ska enligt 219 § bestå av två delar. Den första delen är en utredningsdel där det bl.a. ska framgå vilka åtgärder som ska vidtas i gäldenärens rörelse för att rekonstruktionen ska lyckas. I den andra delen ska det redovisas hur borgenärernas ställning och utdelning förändras genom planen, eftersom det inte finns något hinder emot att samtliga inblandande parter avviker från vad som annars skulle ha gällt.
Domstolen ska pröva om gäldenärens rörelse kan rekonstrueras. Om det är gäldenären som ansöker om att ett förfarande ska inledas kan domstolen efter ansökan från honom bestämma att gäldenären får behålla rådigheten över sin egendom under överinseende
SOU 2016:72 Internationell utblick
135
av en god man (Sachwalter), 270 c §. Förfarandet kallas då ”Eigenverwaltung” och reglereras i den sjunde delen av lagen (se 270 § InsO och följande paragrafer). Förutsättningarna för att inleda egenförvaltning är 1) att gäldenären begär det och 2) att domstolen kan anta att inga kända omständigheter föreligger som kan antas vara till skada för borgenärerna (270 § (2)). Egenförvaltning kan också inledas efter begäran vid det första borgenärssammanträdet av en majoritet av borgenärerna, den s.k. borgenärsförsamlingen (se om denna församling 76 §). Det krävs då att gäldenären samtycker till att förfarandet inleds (271 §).
Prövningen görs i början av insolvensförfarandet för att domstolen ska kunna bestämma i vilken riktning förfarandet ska gå vidare. Eftersom det är ett samlat förfarande, uppkommer sällan frågan om konvertering utom vid tillämpning av vissa bestämmelser.
22
Gäldenärens ställning under s.k. egenförvaltning liknar gälde-
närens ställning i svensk rätt men gäldenären kan i tysk rätt utöva alla de befogenheter som en insolvensförvaltare kan, om inte annat är särskilt föreskrivet.
23
En sådan möjlighet för gäldenären finns
inte i svensk rätt.
Om gäldenären önskar att verksamheten ska fortsätta måste han/hon tillhandahålla domstolen en förteckning över sina borgenärer och deras fordringar. Gäldenären måste också ange den högsta prioriterade och oprioriterade borgenärsfordran, fordringar som görs gällande av skatte-, socialförsäkringsmyndigheter och liknande subjekt samt information om de totala tillgångarna, försäljning samt antalet anställda föregående räkenskapsår. Om domstolen anser att ansökan uppfyller dessa krav kan domstolen tillsätta en interimistisk förvaltare, i avvaktan på att domstolen slutligen prövar ansökan och formellt öppnar ett förfarande, 21 § (2)(1). Den interimistiska förvaltaren erhåller då rådigheten över gäldenärens egendom och blir därmed skyldig att säkerställa gäldenärens tillgångar och vidta andra åtgärder (22 §). Om domstolen inte finner gäldenärens ansökan om egenförvaltning uppenbart utsiktslös bör den inte förbjuda gäldenären under tiden för ansökans prövande att förfoga över sin egendom eller kräva att gäldenä-
22 Paulus, C. G. & Berberich, M., National report for Germany, in (ed. Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J & Richter, T.) Commencement of insolvency proceedings, 2012, s. 363. 23 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 55.
Internationell utblick SOU 2016:72
136
ren förfogar över den endast med den interimistiska förvaltarens samtycke. I stället för en interimistisk förvaltare bör en interimistisk god man förordnas (270 a §). Godkänner domstolen ansökan ska den utse en permanent god man. Till skydd för borgenärerna finns också en möjlighet att senare ansöka om att en förvaltare ska tillsättas och gäldenären således fråntas rådigheten över egendomen (272 §). Egenförvaltningen kan upphävas när som helst efter beslut av domstolen för det fall 1) att den s.k. borgenärsförsamlingen och en majoritet av de röstande borgenärerna begär det, eller 2) en borgenär begär det och denne kan göra sannolikt att egenförvaltningen medför eller kan förväntas medföra nackdelar för borgenärerna eller, 3) gäldenären begär det.
Godtar domstolen gäldenärens ansökan om egenförvaltning innebär det att en ny juridisk person skapas. Om domstolen avslår gäldenärens begäran om egenförvaltning kan beslutet inte överklagas av gäldenären. Domstolen måste dock höra den interimistiska borgenärsförsamlingen innan beslutet. Om däremot borgenärsförsamlingen enhälligt tillstyrker ansökan kan inte domstolen avslå den på grunden att det finns skäl att anta att förfarandet kan vara till skada för borgenärerna.
Som ovan nämnts innebär egenförvaltning att gäldenären under uppsikt av den gode mannen själv förvaltar och förfogar över egendom i boet. Gäldenären kan under egenförvaltningen utan samtycke från den gode mannen ingå avtal inom ramen för den löpande driften, realisera egendom m.m. Vissa avtal kräver dock den gode mannens medgivande eller i vissa fall samtycke från borgenärerna, 276 §. Enligt 276 a § har styrelsen, bolagsstämman eller liknande aktiebolagsrättsliga subjekt inget inflytande över hur verksamheten ska drivas. Förorordnanden eller entledigande av personer som driver rekonstruktionsboet vidare kräver den gode mannens samtycke (276 a §).
Den gode mannens viktigaste uppgift är annars att utöva tillsyn över gäldenären. Gäldenären är därför skyldig att tillhandahålla den gode mannen samma information som gäldenären skulle vara tvungen att tillhandahålla en förvaltare. Bedömer den gode mannen att fortsatt egenförvaltning kan förväntas medföra nackdel för borgenärerna är han/hon skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till domstolen och till den s.k. borgenärskommittén om en sådan har utsetts, 274 § (3). Förordnandet av den gode mannen, tillsynen
SOU 2016:72 Internationell utblick
137
över honom/henne av domstolen, hans/hennes ansvar och arvode följer samma regler som är tillämpliga för en förvaltare, 294 § (1). Det betyder att kostnaderna för förfarandet ses som en konkurskostnadsfordran som betalas av ”boet”. Arvodet fastställs av domstol (63–64 §§).
Gäldenären kan som ovan nämnts under egenförvaltningen utan samtycke av den gode mannen realisera egendom och ingå avtal inom ramen för den löpande driften, om inte den gode mannen motsätter sig det. Avtal som inte räknas som ordinära kräver den gode mannens samtycke, 275 §. Domstolen kan också på begäran av borgenärsförsamlingen utverka att vissa rättshandlingar kräver den gode mannens samtycke (277 § (1)). Gäldenären måste också ha borgenärsförsamlingens samtycke för vissa speciella rättshandlingar, dvs. försäljning av betydande tillgångar och upptagande av krediter m.m. (276 §).
Antagandet av en rekonstruktionsplan måste ske inom en frist om högst en månad som domstolen fastställer. Det innehåll som planen ska ha är noga reglerat.
Röstningen om planen styrs av en indelning av borgenärerna i grupper, som beror på om deras fordran är förenad med separationsrätt eller förmånsrätt, oprioriterade, efterställda eller avser arbetstagarnas fordringar, 222 §. För säkerställda borgenärer gäller särskilda bestämmelser. Grupperna röstar var för sig om planen. För att den ska antas av borgenärerna krävs att i varje grupp en majoritet av de röstande tillstyrkt planen och summan av de tillstyrkande fordringarna uppgår till mer än hälften av summan av de röstandes fordringar. Det är således nödvändigt att varje borgenärsgrupp godkänner planen med viss majoritet och att de borgenärer som godkänner planen representerar ett visst värde av fordringarna. Även om inget godkännande ges av en viss borgenärsgrupp antar man ändå att de godtagit planen, om deras ställning inte blir sämre än om ingen plan alls blir godkänd och en större del av de röstberättigade borgenärerna har godkänt planen samt de får en affärsmässig acceptabel utdelning. Sedan borgenärerna godkänt planen måste den slutligen fastställas av domstolen (248 §).
Härutöver uppställs regler om obstruktionsförbud. Dessa tillgrips när erforderlig majoritet inte har uppnåtts och innebär att en röstningsgrupp ska anses ha tillstyrkt planen under vissa, i lagen angivna förutsättningar. Det finns även minoritetsskyddande regler
Internationell utblick SOU 2016:72
138
för borgenärerna. Det uppställs inget krav på att gäldenären samtycker till en framlagd plan. Trots att gäldenären skriftligen motsätter sig att planen inom den frist som domstolen har uppställt, lämnas gäldenärens ståndpunkt utan avseende om det inte är sannolikt att gäldenären genom planen blir sämre ställd än han/hon hade blivit utan denna och ingen borgenär erhåller ett ekonomiskt värde som överstiger dennes fordran. Planen kan också förverkas. Den eftergift som medgetts gäldenären genom planens fastställande bortfaller om gäldenären trots skriftlig anmaning inte inom 14 dagar har erlagt förfallen ackordslikvid.
Enligt 270 b § InsO finns det möjlighet till ett tillfälligt utomrättsligt för-förfarande i syfte att planera för en rekonstruktion. Syftet är att öppna ett ”paraply” under en viss tid, nämligen tre månader mellan ansökans inskickande och beslutet om att öppna ett förfarande. Under denna tid har gäldenären möjlighet att arbeta fram en insolvensplan med hjälp av en tillfällig god man innan själva förfarandet formellt öppnas. Gäldenären har genom detta förfarande själv möjlighet att styra sin verksamhet och i nära samarbete med sina borgenärer ta fram en plan. Nackdelen är dock att förfarandet inte skyddar gäldenären mot exekutiva åtgärder från borgenärernas sida. Det är således inte fråga om ett moratorium (21 § [2–3]). Domstolen kan dock besluta om att exekutiva åtgärder av enskilda borgenärer förhindras om sådana hotar det ekonomiska värdet av boet.
24
5.4 Initiativ på EU-nivå
En europeisk strategi för att hantera misslyckade
5.4.1
företagssatsningar och insolvens
Europeiska kommissionen presenterade under 2012 en ny europeisk strategi för att hantera misslyckade företagssatsningar och insolvens.
25
Kommissionen identifierade i sitt meddelande ett antal
områden där skillnaderna i den nationella insolvenslagstiftningen kunde skapa rättslig osäkerhet och ett ”ogästvänligt” företagskli-
24 Paulus, C. G. & Berberich, M., National report for Germany, in(ed. Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J & Richter, T.) Commencement of insolvency proceedings, 2012, s. 354. 25 COM (2012) 742 final av den 12 december 2012.
SOU 2016:72 Internationell utblick
139
mat och där en tillnärmning av medlemsstaternas insolvensregler borde övervägas. Kommissionen framhöll att regelverket om rekonstruktionsplaner spelade en avgörande roll för att skapa förutsättningar för en lyckad rekonstruktion. De viktigaste skillnaderna i regelverket mellan medlemsstaterna rörde vilka personer som kunde fungera som förespråkare av planen, samt bestämmelserna om antagande, ändring och kontroll av rekonstruktionsplaner. Medan det enligt medlemsstaternas lagstiftning generellt var upp till gäldenären att föreslå en rekonstruktionsplan, skiftade bestämmelserna om borgenärernas möjligheter att föreslå en sådan plan eller påverka dess utarbetande. Det förekom även stora skillnader i reglerna om antagande av planen, däribland huruvida borgenärerna skulle delas in i kategorier och vilka majoriteter som krävdes för planens antagande. I vissa medlemsstater delades borgenärerna inte in i kategorier. Domstolarnas granskning av planen skilde sig också åt. I vissa medlemsstater hade domstolarna omfattande diskretionära befogenheter och i andra medlemsstater var dessa befogenheter mer begränsade.
Kommissionen framhöll också att rekonstruktion kunde vara ett mycket kostsamt alternativ för små och medelstora företag, vilket fick till följd att konkurs ofta blev den enda möjliga lösningen. Kommissionen framhöll därför vikten av att finna lösningar som bidrog till att sänka rekonstruktionskostnaderna för små och medelstora företag. Att sätta ett tak för avgifterna kunde vara en lösning. Vidare borde alternativa förfaranden stå till buds. Tvistlösning utanför domstol tog i de flesta fall relativt kort tid i anspråk och andelen förfaranden som ledde fram till förlikningar uppgick till över 50 procent i de flesta av EU:s medlemsstater.
Europeiska kommissionens rekommendation av den 5.4.2
12 mars 2014 om en ny strategi för att hantera konkurs och insolvens
Kommissionen fastställde i mars 2014 en rekommendation för att säkerställa att livskraftiga företag som är aktiva inom den europeiska unionen men som har betalningssvårigheter, har tillgång till nationella insolvensförfaranden som möjliggör att dessa företag kan omstruktureras på ett tidigt stadium och därigenom undvika
Internationell utblick SOU 2016:72
140
insolvens.
26
Rekommendationen syftar även till att ge hederliga
konkursdrabbade entreprenörer en andra chans.
Kommissionen framhåller att de nationella insolvensreglerna skiljer sig mycket åt när det gäller de många olika förfaranden för att omstrukturera sin verksamhet som står till förfogande för en gäldenär i ekonomiska svårigheter. Dessa skillnader kan enligt kommissionen leda till ökade kostnader och ökad osäkerhet vid bedömningen av riskerna för att investera i en annan medlemsstat och kan verka avskräckande för företag som vill etablera sig i olika medlemsstater.
Av rekommendationerna framgår att gäldenärerna bör ha möjlighet att ta itu med sina ekonomiska svårigheter i ett tidigt skede, när det fortfarande är möjligt att förhindra insolvens och säkra en fortsättning av verksamheten. För att undvika alla potentiella risker för att förfarandet missbrukas måste det dock vara sannolikt att gäldenärens ekonomiska svårigheter leder till insolvens och omstruktureringsplanen måste kunna förhindra gäldenärens insolvens och säkra verksamhetens livskraft (jfr punkt 6 och ingress skäl 16).
Förfarandet bör vidare vara flexibelt så att gäldenären kan gå in i förfarandet utan att formellt behöva inleda ett domstolsförfarande. Domstolens medverkan bör vara begränsad till fall där den är nödvändig och står i proportion till syftet att skydda borgenärerna och andra berörda parter som kan komma att påverkas. För att undvika onödiga kostnader och betona det faktum att förfarandet ska tillämpas i ett tidigt skede, bör till exempel gäldenärer i princip ha kvar kontrollen över sina tillgångar och det bör inte vara obligatoriskt att utse en medlare eller övervakare, utan detta bör ske från fall till fall (jfr punkterna 7–9 och ingress skäl 17).
Av rekommendationerna framgår vidare att en gäldenär bör kunna ansöka om att en domstol beviljar ett avbrytande av enskilda verkställighetsåtgärder samt att insolvensförfaranden som inletts på begäran av en borgenär förklaras vilande, om sådana åtgärder kan påverka förhandlingarna negativt och hindra utsikterna till en omstrukturering av gäldenärens verksamhet. För att uppnå en lämplig balans mellan gäldenärens och borgenärernas rättigheter bör ett avbrytande inledningsvis beviljas för högst fyra månader och pågå som längst tolv månader (jfr punkterna 10–14 och ingress skäl 18).
26 C (2014) 1500 final av den 3 december 2014.
SOU 2016:72 Internationell utblick
141
Förfarandet att anta en omstruktureringsplan bör också underlättas genom att planen kan antas av borgenärsmajoriteter. Borgenärer bör indelas i klasser och det bör minst finnas separata klasser för borgenärer med respektive utan säkerhet. En plan bör kunna antas av en majoritet uttryckt som beloppet av borgenärernas fordringar i varje klass. Kommissionen rekommenderar att planen ska innehålla viss information, som till exempel uppgifter om vilka borgenärer som påverkas av planen, borgenärernas inställning samt planens verkningar på enskilda skulder och skuldkategorier (jfr punkterna 16–20).
En omstruktureringsplan som påverkar borgenärer som inte samtycker till planen, eller som förutser ny finansiering bör av rättssäkerhetsskäl bekräftas av en domstol för att få bindande verkan. Domstolen bör avvisa en plan om det är sannolikt att den planerade omstruktureringen försämrar rättigheterna för borgenärer som inte samtycker till planen till en lägre nivå än vad de rimligen kunde förväntas få ut i avsaknad av en omstrukturering av gäldenärens verksamhet, om gäldenärens verksamhet i stället likviderades eller såldes utan avbrott i driften (jfr punkterna 21–23 och ingress skäl 19).
Kommissionen rekommenderar att alla borgenärer som sannolikt kommer att påverkas av omstruktureringsplanen bör meddelas om planens innehåll och ges rätt att framföra invändningar och överklaga (jfr punkt 24).
Omstruktureringsplaner som antas enhälligt av berörda borgenärer bör vara bindande för alla dessa borgenärer. Planer som bekräftas av en domstol bör vara bindande för varje borgenär som påverkas av och identifieras i planen (jfr punkterna 25 och 26).
Kommissionen rekommenderar vidare regler om skydd för ny finansiering (till exempel nya lån eller försäljning av vissa av gäldenärens tillgångar) som är nödvändig för genomförandet av en omstruktureringsplan. Sådan finansiering bör inte kunna förklaras ogiltig eller förklaras icke verkställbar som en återvinningsgrundande handling (jfr punkt 27).
I rekommendationen uppmanas medlemsstaterna slutligen att inom ett år vidta lämpliga åtgärder. Kommissionen kommer efter 18 månader från offentliggörandet av rekommendationen att, på grundval av årliga rapporter från medlemsstaterna, granska läget för
Internationell utblick SOU 2016:72
142
att bedöma om ytterligare åtgärder för att stärka den övergripande strategin för insolvens är nödvändiga (jfr punkterna 34–36).
EU:s insolvensförordning 5.4.3
På EU-nivå har, i syfte att undanröja hinder för en väl fungerande inre marknad, beslutats om rådets förordning (EG) nr 1346/2000 av den 29 maj 2000 om insolvensförfaranden, den s.k. insolvensförordningen, som trädde i kraft den 31 maj 2002. Förordningen har dock nyligen reviderats – Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/848 av den 20 maj 2015 om insolvensförfaranden.
27
Revideringen gjordes bl.a. efter att Europaparlamentet i november 2011 antagit en resolution om insolvensförfaranden.
28
I resolu-
tionen efterfrågades en översyn av insolvensförordningen och en harmonisering av vissa delar av den nationella insolvens- och bolagslagstiftningen. Enligt resolutionen skapade skillnaderna mellan medlemsstaternas nationella insolvenslagstiftning såväl konkurrensfördelar som konkurrensnackdelar och svårigheter för företag med gränsöverskridande verksamhet, vilket i sig kunde utgöra hinder för en framgångsrik omstrukturering av insolventa företag. Dessa skillnader gynnade också forum shopping. Det behövde därför vidtas åtgärder och Europeiska kommissionen uppmanades att lägga fram en rapport om insolvensförordningens tillämpning senast den 1 juni 2012.
I december 2012 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ändringar i insolvensförordningen.
29
Av den rapport som
låg till grund för förslaget framgår att förordningen generellt fungerar väl men att det finns anledning att göra vissa ändringar. Allmänt kan sägas att förslagets inriktning har påverkats av den ekonomiska krisen i Europa. Revideringen syftar bl.a. till att skapa mer av en ”andra chans-kultur” för gäldenärer. Målet är att förordningen ska omfatta fler typer av förfaranden som avser enskilda perso-
27 Jfr COM (2012) 744 final av den 12 december 2012. 28 Europaparlaments resolution av den 15 november 2011 med rekommendationer till kommissionen om insolvensförfarande inom ramen för EU:s bolagsrätt (2011/2006(INI). 29 COM (2012) 744 final. Se även COM (2012) 742 final och COM (2012) 795 final. Se även SOU 2016:17 s. 56 f.
SOU 2016:72 Internationell utblick
143
ner och förfaranden som syftar till rekonstruktion i stället för likvidation av företag.
Som ovan nämnts har den reviderade insolvensförordningen antagits. Det innebär ett utökat tillämpningsområde för förordningen, tydligare regler om domsrätt, regler som syftar till att minska antalet sekundärförfaranden, utökade krav på samarbete när flera förfaranden pågår i fråga om samma gäldenär, särskilda regler om samordning av förfaranden inom en koncern samt inrättande av nationella insolvensregister och standardiserade formulär främst i syfte att underlätta för borgenärer att bevaka sin rätt. Förordningens bestämmelser ska enligt artikel 92 tillämpas från och med den 26 juni 2017 med några undantag.
Regeringen gav en särskild utredare uppdraget att analysera innebörden av den reviderade förordningen från ett svenskt perspektiv. Uppdraget redovisades den 1 mars 2016, då betänkandet EU:s reviderade insolvensförordning m.m. (SOU 2016:17) presenterades.
Förordningen tar sikte på gränsöverskridande insolvensförfaranden inom EU, för Sveriges del konkurs, företagsrekonstruktion och skuldsanering. Liksom andra förordningar inom EU gäller förordningen direkt som nationell rätt i medlemsstaterna.
Insolvensförordningen innehåller regler om behörighet att inleda insolvensförfaranden och bestämmelser om erkännande av sådana förfaranden. Förordningen innehåller också regler om samordning och samarbete mellan parallellt pågående europeiska insolvensförfaranden. Förordningen säger dock inget uttryckligen om hur de enskilda medlemsstaternas insolvensrätt i övrigt är eller bör vara utformad.
Insolvensförordningens tillämplighetsområde har utvidgats i förhållande till vad som gällde tidigare. De nya reglerna omfattar även förfaranden vilka inleds och genomförs under en viss tidsperiod på interimistisk eller provisorisk grund innan en domstol meddelar ett rättsligt avgörande där det bekräftas att förfarandet fortsätter, s.k. för-förfaranden eller interimistiska förfaranden (ingresspunkt 15). Förordningen omfattar även förfaranden där gäldenären fortsätter att råda över sina tillgångar men är föremål för kontroll eller övervakning av domstol, s.k. hybridförfaranden (art. 1.1.b och 2.3.). Det kan också vara fråga om skuldavskrivning för fysiska gäldenärer (konsumenter och egenföretagare). I art. 1.1 stadgas att förordningen är tillämplig på offentliga kollektiva insol-
Internationell utblick SOU 2016:72
144
vensförfaranden, inbegripet interimistiska förfaranden, som grundar sig på lagstiftning om insolvens och som syftar till räddnings-, skuldsanerings-, omstrukturerings- eller likvidationsändamål. Av bilaga A till förordningen framgår vilka nationella förfaranden som omfattas, nämligen för svensk rätts del konkurs, företagsrekonstruktion och skuldsanering.
30
Förordningen kan som tidigare till-
lämpas vid konkurs, där således en gäldenär helt eller delvis berövas rådigheten över sina tillgångar och en förvaltare utses. Som ovan nämnts blir förordningen dock också tillämplig på förfaranden där ingen förvaltare utses, men där gäldenärens tillgångar och verksamhet är föremål för kontroll eller övervakning av en domstol. Vidare är förordningen tillämplig om ett tillfälligt uppskjutande av enskilda verkställighetsförfaranden beviljas av t.ex. en domstol i syfte att möjliggöra förhandling mellan gäldenären och dennes borgenär.
Genom dessa förändringar kommer ett flertal olika förinsolvensförfaranden, hybridförfaranden och skuldsaneringsförfaranden för enskilda som tidigare inte rymdes inom tillämpningsområdet att omfattas av förordningen.
Förordningen är tillämplig på såväl fysiska som juridiska personer och det saknar betydelse om gäldenären är näringsidkare eller privatperson (jfr ingresspunkt 9).
Av huvudregeln i förordningen framgår att det är platsen för gäldenärens huvudsakliga intressen som är avgörande för frågan om vilket lands domstolar som är behöriga att inleda ett insolvensförfarande, dvs. ett huvudinsolvensförfarande (artikel 3.1). Platsen för de huvudsakliga intressena ska vara den plats där gäldenären vanligtvis förvaltar sina intressen på ett sätt som kan fastställas av tredje man. För bolag och andra juridiska personer ska sätet anses vara platsen där de huvudsakliga intressena finns, om inte annat visas. Den presumtionen gäller endast om sätet inte har flyttats till en annan medlemsstat inom en tremånadersperiod före ansökan om att ett insolvensförfarande ska inledas. När det gäller enskilda som bedriver verksamhet som egenföretagare eller fria yrkesutövare ska platsen för de huvudsakliga intressena anses vara den berörda personens huvudsakliga verksamhetsställe, om inte annan visas. Den presumtionen gäller endast om den berörda personens huvudsakliga verksamhetsställe inte har flyttats till en annan medlemsstat
30 Jfr dock ingresspunkt 9.
SOU 2016:72 Internationell utblick
145
inom en tremånadersperiod före ansökan om att ett insolvensförfarande ska inledas. För varje annan person ska platsen för de huvudsakliga intressena anses vara dennes hemvist om inte annat visas. Den presumtionen gäller endast om hemvistet inte har flyttats till en annan medlemsstat inom en tremånadersperiod före ansökan om att ett insolvensförfarande ska inledas.
Om gäldenären har ett driftsställe i en medlemsstat men de huvudsakliga intressena finns i en annan medlemsstat, kan ett territoriellt begränsat förfarande inledas. Ett territoriellt förfarande får inledas innan ett huvudinsolvensförfarande inleds endast om a) ett huvudinsolvensförfarande inte kan inledas enligt de förutsättningar som gäller enligt rättsordningen i den medlemsstat inom vars territorium platsen för gäldenärens huvudsakliga intressen finns, eller b i) begäran att inleda ett territoriellt förfarande har gjorts av en borgenär vars fordran har uppkommit till följd av eller i samband med verksamheten vid ett driftställe som finns inom territoriet till den medlemsstat där begäran om att inleda ett territoriellt förfarande har gjorts, eller b ii) en offentlig myndighet som enligt lagen i den medlemsstat inom vars territorium driftstället är beläget har rätt att begära att ett insolvensförfarande inleds. Begreppet driftställe avser varje verksamhetsplats där en gäldenär annat än tillfälligt bedriver eller under den tremånadersperiod som föregår begäran om inledande av huvudinsolvensförfarandet har bedrivit ekonomisk verksamhet med personella och materiella resurser (artikel 2.10). Ett territoriellt begränsat förfarande omfattar endast de tillgångar som finns inom den aktuella medlemsstatens gränser.
Om det pågår ett huvudinsolvensförfarande när ett territoriellt begränsat förfarande inleds är det senare ett sekundärförfarande (artikel 3.3).
Medlemsstaterna ska erkänna varandras insolvensförfaranden. Beslut om att inleda ett insolvensförfarande, fattat av en behörig domstol, ska från den tidpunkt beslutet har verkan i medlemsstaten erkännas också i alla andra medlemsstater. Det gäller oavsett vilken typ av förfarande det rör sig om (jfr artiklarna 19 och 20 samt ingresspunkt 65).
Internationell utblick SOU 2016:72
146
Andra initiativ av Europeiska kommissionen 5.4.4
I syfte att undersöka hur genomförandet av dels den nämnda rekommendationen, dels reformen av insolvensförordningen har mottagits i skilda medlemsländer tillsatte kommissionen i mars 2015 en särskild forskargrupp med deltagare från alla 28 medlemsländerna samt USA och Norge att samla in uppgifter om de nationella reformer som vidtagits i syfte att genomföra kommissionens rekommendationer. Uppgifterna som skulle lämnas berörde en mängd ämnesområden som är relevanta för att förebygga insolvens men även uppgifter om formella insolvensförfaranden. Uppgifterna som skulle lämnas gällde konkurs och företagsrekonstruktion men även skuldsanering. Även allmän bolagsrätt ingick eftersom en del frågor rörde vilket ansvar bolagsföreträdare har för att i tid vidta åtgärder för att skydda borgenärerna. Professor Annina H. Persson har deltagit i projektet som rapportör för Sverige.
31
Studien har
publicerats under våren 2016.
5.5 UNCITRAL:s lagstiftningsguide
FN:s organisation för internationell handelsrätt (UNCITRAL)
32
grundades år 1966 med uppgift att begränsa de negativa konsekvenser för den gränsöverskridande handeln som följer med de nationella skillnaderna i lagstiftning och rättstillämpning på för handeln relevanta områden. UNCITRAL har tagit flera initiativ på det internationella insolvensrättsliga området. Först bör nämnas den modellag om gränsöverskridande insolvensförfaranden som antogs år 1997.
33
Modellagen är inte rättsligt bindande för en stat utan
fungerar som en modell och inspirationskälla vid en nationell reglering av gränsöverskridande insolvensrättsliga frågor.
Ytterligare ett betydande initiativ på det internationellt insolvensrättsliga området är UNCITRAL:s lagstiftningsguide för insolvensrätt (The Legislative Guide on Insolvency Law) från år
31 Study on a new approach to business failure and insolvency. Comparative legal analysis of member states relevant provisions and practices, Just/2014/JCOO/PR/CIVI/0075. 32 The United Nations Commission on International Trade Law. 33 Se UNCITRAL:s rapport till Generalförsamlingen år 1997, Official Record of the General Assembly, 52nd Session, Suppl. No 17. A/52/17.
SOU 2016:72 Internationell utblick
147
2005.
34
Syftet med denna guide är att stödja utformningen av
ändamålsenliga och effektiva insolvensrättsliga lagstiftningar i olika länder. Förhoppningen är att guiden ska användas när nationella lagstiftare utarbetar nya lagkomplex eller reformerar befintliga regleringar genom att ge råd och rekommendationer i frågor som kan eller bör aktualiseras i samband med insolvensrättsligt lagstiftningsarbete. Råden och rekommendationerna styrs av en strävan att uppnå balans mellan olika mål och intressen som gör sig gällande särskilt vid insolvensbehandling av bolag. Det sker inte genom att en enda lösning föreslås för en viss fråga, utan genom att guiden värderar olika tänkbara lösningar och söker hjälpa den nationella lagstiftaren att välja den lösning som passar bäst för det aktuella landet.
35
Lagstiftningsguiden är uppdelad i fyra delar. Första och andra delen publicerades år 2004. Den tredje delen publicerades år 2010 och den fjärde delen år 2013. Den första delen av guiden behandlar de viktigaste målen i en insolvenslagstiftning, strukturella frågor som förhållandet mellan insolvenslagstiftning och annan lag, de typer av mekanismer som finns för att lösa gäldenärens ekonomiska svårigheter och den institutionella ram som krävs för att stödja ett effektiv insolvensförfarande. Den andra delen av guiden tar upp olika steg i ett insolvensförfarande, från inledning till nedläggning av förfarandet. Den tredje delen av guiden behandlar frågor som särskilt aktualiseras inom koncernförhållanden. Exempelvis behandlas olika mekanismer som kan användas för att effektivisera ett insolvensförfarande som involverar två eller flera medlemmar av samma företagsgrupp. Avslutningsvis fokuserar den fjärde delen av guiden på skyldigheter som kan åläggas ansvariga beslutsfattare när ett företag står inför konkurs eller när ett insolvensförfarande är oundvikligt.
Generellt sett anges i lagstiftningsguiden att lagstiftning som är avsedd att reglera insolvensrättsliga situationer måste utgöra en balansgång mellan olika intressen. Guiden nämner här förutom intressen hos gäldenären och borgenärerna även ägarna, ledningen och anställda hos gäldenären, men också legala, kommersiella och
34 http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/insolven/05-80722_Ebook.pdf. 35 http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/insolvency/2004Guide.html. Jfr även SOU 2010:2 s. 35 och s. 308 ff.
Internationell utblick SOU 2016:72
148
sociala institutioner som påverkas av insolvenslagstiftningen. Det framhålls som viktigt att insolvenslagstiftningen inte avviker från övriga legala och sociala värderingar i landet. Insolvenslagstiftningen bör med andra ord inte tillåtas producera resultat som fundamentalt strider mot de premisser på vilka andra lagar bygger.
I första delen i lagstiftningsguiden identifieras följande grundpelare för en ändamålsenlig och effektiv insolvensrättslig lagstiftning:
Stabilitet och förutsägbarhet för marknaden för att gynna ekonomisk stabilitet och tillväxt.
Maximering av värdet av tillgångar.
Balans mellan avveckling/likvidation och rekonstruktion.
Lika behandling av borgenärer med liknande fordringar.
Verktyg för att hantera insolvenssituationen på ett snabbt, effektivt och opartiskt sätt.
Upprättandet av ett bo i syfte att ge förutsättningar för en rättvis fördelning av gäldenärens tillgångar till borgenärerna.
Transparens och förutsägbarhet i lagstiftningen.
Erkännande av borgenärernas rättigheter och tydliga regler för prioritering av förmånsrätter.
Bestämmelser för reglering av både rekonstruktion och avveckling.
5.6 Andra pågående arbeten, Världsbanken m.m.
Världsbanken 5.6.1
Förutom det ovan nämnda arbetet inom UNCITRAL har också Världsbanken ägnat tid och kraft åt olika projekt rörande insolvensrätt. Genom vägledande råd, anordnandet av internationella konferenser
36
och konsultativ verksamhet verkar Världsbanken
först och främst för att det inom världens olika jurisdiktioner skapas hållbara och rättssäkra insolvensrättsliga system och i andra hand
36 Se även Insol, International association of restructuring, insolvency and bankruptcy professionals som i sin huvudsakliga verksamhet anordnar konferenser och seminarier om olika internationella insolvensrättsliga frågor. Se http://www.insol.org
SOU 2016:72 Internationell utblick
149
för att dessa system dessutom ägnar den gränsöverskridande problematiken uppmärksamhet. Vägledande principer för en effektiv insolvenslagstiftning finns bl.a. i Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Rights Systems (2015).
37
Världsbanken genomförde på den svenska regeringens uppdrag en stor undersökning av det svenska företagsklimatet och hur det kunde göras bättre. Sedan ett antal år tillbaka genomför Världsbanken en studie över hur enkelt det är att driva företag i olika länder, ”Doing Business Index”. För Sveriges räkning har Världsbanken genomfört en mer djupgående analys än i ”Doing Business Index” för att identifiera de problem som drabbar landets företagare. Undersökningen omfattade en analys av regelverket med utgångspunkt i hur Sverige placerar sig på Doing Businessindikatorn, datainsamling på temat reglering av utländska direktinvesteringar m.m. Därtill genomfördes en intervjuundersökning med ett flertal företagare. En första delrapport presenterades i mars 2014 och en slutrapport som kompletterar den första delrapporten presenterades i maj 2015.
Beträffande insolvensprocesser (resolving insolvency) framhålls i delrapporten att ett förfarande i Sverige tar lång tid, i genomsnitt två år, vilket är betydligt längre än i de övriga nordiska länderna och i G7-länderna. Inom den senare gruppen av länder tar ett insolvensförfarande mellan 0,6–1,5 år. Den del som tar längst tid i Sverige är tvister om borgenärernas fordringar.
38
I delrapporten konstateras även att det svenska insolvensförfarandet är mer kostsamt än i andra jämförbara OECD-länder.
39
Kostnaden
uppgår till nio procent av värdet av gäldenärens egendom. Den största delen utgörs av advokat- eller rekonstruktörskostnader. Vid en jämförelse med Finland framgår att ett insolvensförfarande i Finland i genomsnitt tar 0,9 år och kostar 3,5 procent av värdet av gäldenärens egendom.
40
Motsvarande siffror för Norge är 0,9 år och 1 % av värdet
av gäldenärens egendom.
37 http://siteresources.worldbank.org/EXTGILD/Resources/5807554-1357753926066/2015_Revised_ICR_Principles(3).pdf 38 World Bank. 2014. Sweden´s Business Climate, Opportunities for Entreprenieurs through Improved Regulations. Washington, DC: World Bank, s. 48. 39 En jämförelse har gjorts med genomsnittet i 31 andra höginkomstländer som är medlemmar i Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). 40 Se World Bank, a.a. s. 49.
Internationell utblick SOU 2016:72
150
I delrapporten framhålls att ett snabbare insolvensförfarande uppmuntrar till mer utlåning och ökar företagens tillgång till finansiering. Sverige bör överväga att göra insolvensprocessen snabbare genom att undvika dubbelarbete och onödiga moment samt se till att lagstiftningen innehåller rimliga tidsramar för förfarandet med förankring i praxis. Ett kortare förfarande kan också bidra till att sänka kostnaderna.
41
Nordiska/baltiska insolvensnätverket 5.6.2
Det nordisk/baltiska insolvensnätverket bildades under hösten år 2010 på svenskt initiativ och består av ett antal akademiker och praktiker från Sverige, Norge, Danmark, Finland, Estland, Lettland och Litauen. Syftet med nätverket är att främja en materiell harmonisering av insolvensrättslagstiftningen i regionen. En målsättning har varit att komma fram till gemensamma principer inom centrala delar av insolvensrätten. Huvudorsaken till att nätverket bildades var den finanskris som drabbat de baltiska staterna och där det visade sig att det var avsevärda skillnader mellan ländernas insolvenssystem men även i förhållande till den nordiska regionen. Genom att komma till rätta med omotiverade skillnader mellan de olika ländernas insolvenslagar ska förutsättningarna för framtida investeringar i regionen förbättras.
Nätverket har valt att lägga tonvikten på rekonstruktionsrätten. På grund av samspelet mellan konkursreglerna och reglerna om rekonstruktion tas emellertid också väsentliga konkursfrågor upp till parallell diskussion på ungefär samma sätt som i exempelvis UNCITRAL:s lagstiftningsguide för insolvensrätt.
Nätverkets arbete har lett fram till slutliga rekommendationer i form av lagtext
42
som i viss mån redan har presenterats för be-
rörda myndigheter i de respektive länderna samt för kommissionen. På sikt ska även en kommentar till lagtexten ges ut.
41 Se World Bank, a.a. s. 49. 42 Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law, Final version June 2016.
151
6 Ansökningsförfarandet m.m.
6.1 Behöriga domstolar
Förslag: Regeringen meddelar föreskrifter om vilka tingsrätter
som ska vara behöriga att handlägga ärenden enligt LFR samt tingsrätternas domsområden.
Den nuvarande ordningen för prövningen av rekonstruktionsärenden enligt LFR har ifrågasatts av det skälet att kompetensen att hantera ärendena varierar mellan olika domstolar. Flertalet tingsrätter har för närvarande ett begränsat målunderlag vilket innebär svårigheter att åstadkomma en tillräcklig specialisering bland de lagfarna domare som handlägger ärenden om företagsrekonstruktion. Kritik har även framförts om att det finns en spretig och oklar praxis.
För att möta kompetensbehovet anser utredningen att det bör övervägas antingen domstolsintern specialisering eller en koncentration av ärendena till vissa domstolar. En förutsättning för domstolsintern specialisering är att det finns ett visst målunderlag att omfördela inom domstolen. Om målunderlaget är så begränsat att inte ens ett par domare på domstolen kan få någon egentlig erfarenhet av att handlägga den aktuella måltypen, bör inte domstolsintern specialisering vara en tillräcklig åtgärd.
1
I flera tingsrätter före-
kommer endast några få ärenden om rekonstruktion årligen varför utredningen inte anser att domstolsintern specialisering utgör en tillräcklig åtgärd.
I stället kan koncentration vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå bättre kompetens. En koncentration har flera fördelar. Genom att koncentrera företagsrekonstruktionerna till färre domstolar kan
1 Jfr SOU 2010:44 s. 379.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
152
någon eller flera domare på dessa domstolar få extra stor erfarenhet av att handlägga sådana ärenden. Därigenom kan de bygga upp och bibehålla särskilda kunskaper. Det kan leda till att handläggningen blir mer effektiv och snabbare. Koncentrationen kan också leda till ökad kvalitet i dömandet och en mer enhetlig praxis.
Det finns också nackdelar med en koncentration som måste beaktas. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att specialdestinering av måltyper till viss domstol som huvudregel bör undvikas (se t.ex. prop. 2008/09:165 s. 105). Bakom denna utgångspunkt ligger en önskan om att alla domstolar inom de allmänna domstolsslagen ska kunna handlägga alla typer av mål. Koncentration innebär i många fall även längre reseavstånd och ökade kostnader för inställelse för de parter som behöver besöka domstolen, t.ex. i samband med borgenärssammanträdet. Frågan om avstånd får dock allt mindre betydelse allteftersom ny teknik, t.ex. videokonferensmöjligheter, utvecklas och kommer till användning. Möjligheten att hålla domstolsförhandling på andra orter än tingsrättens kansliort är också ett sätt att begränsa kostnaderna för resor till domstolen.
En specialdestinering innebär också att flertalet domare inte får erfarenhet av att handlägga den aktuella måltypen. Därmed blir dessa domare i någon mån mindre av generalister. Företagsrekonstruktioner är emellertid på många tingsrätter så sällan förekommande att många domare aldrig, eller i vart fall mycket sällan, kommer i kontakt med dem. Ärendetypen tillför därför lite till tingsrättsdomarnas generalistkompetens.
En fråga som riktats till utredningen är också hur en tingsrätt som handlägger konkursärenden får veta att en annan domstol handlägger ett ärende om företagsrekonstruktion. Vi anser att det är gäldenärens ansvar att agera i den här situationen. Gäldenären måste invända att företagsrekonstruktion pågår vid en annan tingsrätt. Borgenärens eventuella ansökan om konkurs får då på begäran av gäldenären förklaras vilande, 2 kap. 10 a § KonkL.
Utredningen gör bedömningen att det finns övervägande skäl som talar för en koncentration av företagsrekonstruktionerna till vissa domstolar. Det bör leda till att handläggningen blir mer effektiv, omloppstiderna kortare och förfarandet mer kostnadseffektivt. En koncentration av rekonstruktioner är också i linje med flera
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
153
andra länders lagstiftning. i t.ex. tysk rätt har några stater valt att gå i en sådan riktning.
2
Nästa fråga är vilka domstolar som ska väljas ut att vara behöriga att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion. Eftersom avsikten är att inom de aktuella domstolarna bygga upp en särskild kunskap på området, måste ärendena koncentreras i så hög grad att detta möjliggörs. Frågan vilka domstolar som ska vara behöriga samt domstolarnas domsområden bör avgöras av regeringen och genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå (jfr t.ex. 1 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). Koncentrationen kan ske till valfritt antal tingsrätter men utredningen förordar en lösning med 6–8 tingsrätter inkluderat tingsrätterna i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Valet av övriga tingsrätter bör göras med beaktande av bl.a. befolkningsfördelningen och kommunikationsmöjligheterna.
Sammanfattningsvis bör det införas en regel i LFR (se 2 kap. 1 a § och 4 kap. 1 a §) som anger att regeringen meddelar föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara behöriga att handlägga ärenden enligt denna lag samt dessa domstolars domsområden.
6.2 Ansökans innehåll
Frågan vad en ansökan ska ha för innehåll är beroende av om det är en gäldenär eller borgenär som är sökande. I det senare fallet regleras frågor om ansökans innehåll i 2 kap. 4 § LFR. En borgenärs ansökan ska innehålla uppgift om borgenärens fordran på gäldenären samt upplysningar om gäldenärens betalningssvårigheter. En borgenärsansökan ska vidare innehålla förslag till rekonstruktör och behövliga uppgifter om dennes lämplighet men däremot inte någon preliminär rekonstruktionsplan.
I 2 kap. 3 § LFR anges i fyra punkter vad en ansökan som görs av en gäldenär ska innehålla. En ansökan av gäldenären ska innehålla
2 Se 2 § (2) InsolvO. Se Paulus, C. G. & Berberich, M., National report for Germany, in (ed. Faber, D. & Vermunt, N. & Kilborn, J & Richter, T.) Commencement of insolvency proceedings, 2012, s. 327.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
154
1. en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi och or-
sakerna till betalningssvårigheterna,
2. en borgenärsförteckning,
3. en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten
ska bedrivas i fortsättningen och en uppgörelse nås med borgenärerna, och
4. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om
dennes lämplighet för uppdraget.
Kraven för att gäldenären ska få inleda en företagsrekonstruktion har uppfattats som mycket låga i den praktiska tillämpningen.
3
Forskning visar därför att rekonstruktionsförfarandet ibland inleds för gäldenärer som uppenbart saknar förutsättningar för att överleva.
4
De låga kraven i kombination med att det kan vara svårt för
domstolen att göra en mer ingående bedömning av förutsättningarna för en framgångsrik rekonstruktion gör att det finns risk för att gäldenären beviljas rekonstruktion trots att vederbörande borde ha försatts i konkurs. Under den tid som förfarandet pågår kan såväl mer av gäldenärens resurser förbrukas som skulderna ökas. När sedan gäldenären försätts i konkurs återstår mindre att dela ut till borgenärerna än om gäldenären hade försatts i konkurs direkt.
Forskning visar att många ansökningar som kommer in till tingsrätterna är bristfälliga. Bristerna består i vissa fall av att det inte går att utläsa vilken typ av verksamhet som gäldenären bedriver. Inte heller framgår det hur många som är anställda i verksamheten. Om den sökande är ett aktiebolag, bifogas det sällan en kontrollbalansräkning eller en likviditetsbudget. Hur gäldenären har tänkt sig att återfå en ekonomisk balans i företaget beskrivs oftast i några få rader, vanligtvis genom att gäldenären föreslår en finansiell rekonstruktion i form av ett ackord. Däremot sägs sällan något i detalj om och hur en rekonstruktion i sak ska genomföras.
5
En förklaring till rekonstruktionsförfarandets dåliga rykte är utfallet där endast cirka 25 procent av de inledda företagsrekon-
3 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 133. 4 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 68 f. 5 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 69.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
155
struktionerna lyckas (se avsnitt 3.5). Eftersom det är få ansökningar om rekonstruktion som stoppas av domstolen såväl i inledningsskedet som vid det efterföljande borgenärssammanträdet är det motiverat dels att ställa något högre krav på vad en ansökan ska innehålla och därmed ge rätten ett bättre bedömningsunderlag för att avgöra huruvida gäldenären är lämplig att genomgå rekonstruktion eller inte, dels att se över de lagliga beviskraven för att få inleda och fortsätta en rekonstruktion (se avsnitt 6.4.2).
Kraven på ansökans innehåll får inte vara så högt ställda att det avskräcker gäldenären eller borgenären från att ansöka. 2007 års Insolvensutredning föreslog att det inte skulle göras någon skillnad på innehållet när det gäller den preliminära rekonstruktionsplanen i ansökan respektive slutlig plan enligt 2 kap. 12 § LFR. Förslaget kritiserades dock på flera håll av remissinstanserna och ledde inte till någon lagstiftningsåtgärd. Kritiken gick bl.a. ut på att den stora majoriteten av företag, dvs. små företag, genom förslaget skulle stängas ute från förfarandet eftersom så detaljerade ansökningar skulle kräva betydande administrativa eller ekonomiska resurser utan garantier för att förfarandet över huvud taget kunde genomföras.
En ansökan om företagsrekonstruktion får inte vara alltför tidskrävande att upprätta av den anledningen att det ibland är mycket brådskande att få in ansökan till rätten. Som exempel kan nämnas att en ansökan om rekonstruktion är en ansvarsbefriande åtgärd som krävs för att undgå företrädaransvar för bolagets skatter och avgifter enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). Ett regelverk som ställer högre krav på innehållet i en ansökan innebär också större kostnader för gäldenären i ett inledande skede. Risken att framförallt små och medelstora företag med dålig likviditet avstår från att ansöka av detta skäl måste vägas mot att rätten behöver få in ett så bra underlag som möjligt för att kunna sortera bort de gäldenärer som inte har i förfarandet att göra. De förslag till utökat innehåll i ansökan som utredningen lämnar är emellertid mycket begränsade och risken att antalet ansökningar kan komma att minska till följd härav torde vara mycket liten.
För att öka antalet ansökningar om företagsrekonstruktion vore det lämpligt att det på Sveriges domstolars hemsida lämnades information om hur man går till väga för att ansöka om rekonstruktion. För närvarande finns där endast information om skuldsanering och konkurs (jfr avsnitt 3.6.1). Visserligen kan anföras att
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
156
företagsrekonstruktionsförfarandet är riktat mot näringsidkare till skillnad från de andra förfarandena som är riktade mot privatpersoner. Emellertid bör tilläggas att i den nya lagen om F-skuldsanering – som riktar sig till företagare – kan en ansökan om Fskuldsanering t.o.m. göras elektroniskt.
6
I propositionen anförs att
det är viktigt att motivera gäldenären att ansöka om F-skuldsanering och att i så stor utsträckning som möjligt underlätta förfarandet. Införandet av en möjlighet för gäldenären att göra en webbaserad ansökan är därför ett viktigt steg i denna riktning.
7
I propositionen anförs vidare att generellt har det blivit viktigare i samhället att kunna kommunicera elektroniskt. Myndigheter blir i större utsträckning tillgängliga via internet och har redan rutiner för olika e-tjänster. Det påpekas särskilt att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik och ansökningar till myndigheter ska kunna ges in och signeras elektroniskt.
8
Med anledning av det anförda anser utred-
ningen att tingsrätterna i likhet med vad som tillämpas vid konkurs ska tillhandahålla gäldenären information om hur man går till väga för att ansöka om företagsrekonstruktion. Vidare bör man i likhet med vad som gäller enligt 12 § lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare överväga möjligheten att låta ansökan ges in på elektronisk väg. Med anledning av att en sådan möjlighet för närvarande inte står till buds för en konkursansökan lämnas inget förslag i denna del här.
6 Se 12 § i lag (2016:676) om skuldsanering för företagare och 11 § skuldsaneringslagen (2016:675). 7 Se prop. 2015/16:125 Skuldsanering - förbättrade möjligheter för överskuldsatta att starta om på nytt, s. 151 f. 8 Se a.a. s. 68.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
157
Gäldenärens ekonomi 6.2.1
Förslag: En ansökan av gäldenären ska innehålla en likviditets-
budget avseende en rekonstruktionsperiod om tre månader. Om det finns särskilda skäl får budgeten avse en kortare period för vilken budget kan upprättas. Budgeten kan kompletteras ansökan i efterhand om det saknas tid och det är av avgörande betydelse att företagsrekonstruktionen omgående inleds.
Gäldenärens ska i ansökan också lämna en redogörelse för sin verksamhet.
Av 2 kap. 3 § första punkten LFR framgår att en ansökan från gäldenären ska bl.a. innehålla en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi. I förarbetena anges att det av lagen följer att gäldenären ska lämna en kortfattad redogörelse men inte någon fullständig bouppteckning. Det anses också önskvärt att ansökningen kompletteras med senaste bokslut, eventuell kontrollbalansräkning enligt aktiebolagslagen (2005:551), ABL, och andra sammanställningar och dylikt rörande gäldenärens ekonomiska status (prop. 1995/96:5 s. 177).
I doktrinen brukar också framhållas att en uppgift om de viktigaste skulderna naturligen bör ingå i redogörelsen för gäldenärens ekonomi.
9
Beträffande senaste bokslut och eventuell kontrollba-
lansräkning som nämns i förarbetena kan konstateras att de ansökningar som kommer in till rätten många gånger saknar sådant underlag.
10
Uttalandena i förarbetena är viktiga att följa för att rätten
ska kunna göra en bedömning av gäldenärens förutsättningar att genomgå rekonstruktion och det finns skäl att betona vikten av att gäldenären till ansökan bifogar senaste bokslut och en kontrollbalansräkning.
De rekonstruktörer som följer IFFR:s – Institutet för företagsrekonstruktion – riktlinjer för god rekonstruktionssed bifogar till ansökan om företagsrekonstruktion en s.k. likviditetsbudget. Budgeten ska visa att det finns likvida medel tillgängligt för att betala
9 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion - En kommentar, 2 uppl., 2013, s. 57. 10 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 69.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
158
den löpande driften av verksamheten kontant under som huvudregel tre månader och om det finns särskilda skäl får budgeten avse en kortare period för vilken budgeten kan upprättas. I det sistnämnda fallet kan det vara fråga om att gäldenären har lyckats nå en underhandslösning med sina borgenärer men behöver sex veckor på sig för att genomföra den. I en sådan situation finns det skäl att låta budgeten avse en kortare period. Utredningen anser att likviditetsbudgeten är ett så bra verktyg när rätten ska bedöma gäldenärens ekonomiska förutsättningar att genomgå företagsrekonstruktion att det bör ingå i varje ansökan. Huvudregeln ska således vara att en ansökan ska innehålla en likviditetsbudget. Budgeten har flera fördelar och förhindrar t.ex. att ansökningar ges in slentrianmässigt och ställer vidare krav på gäldenären att sätta sig in i sin ekonomi och analysera huruvida det finns kvarstående ekonomiska utsikter att lyckas. Genom budgeten blir det också tydligt för gäldenären om det finns medel att löpande betala skatter och avgifter under i vart fall de tre första månaderna av rekonstruktionen, vilket minskar risken för att ett skatterättsligt företrädaransvar aktualiseras under nämnda period.
11
Nackdelen med likviditetsbudgeten är att det blir ytterligare en pålaga som gäldenären måste hantera i sin ansökan. Om det finns särskilda skäl får därför budgeten avse den kortare period för vilken budgeten kan upprättas i ett enskilt fall. För att inte upprättandet av ansökan ska behöva dra ut på tiden, främst i mycket brådskande ärenden, är det även rimligt att budgeten kan kompletteras i efterhand om det saknas tid och det är av avgörande betydelse att rekonstruktionen omgående inleds. Uppfylls inte kravet på likviditetsbudget ska gäldenären vid äventyr om avvisning föreläggas att avhjälpa bristen (jfr 2 kap. 5 § LFR). Bestämmelsen i 2 kap. 3 § bör kompletteras med en regel av redovisat innehåll.
Av 2 kap. 3 § första punkten LFR framgår att det i ansökan ska finnas en redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna. Även om det inte anges i de ursprungliga förarbetena vill utredningen framhålla att det, för att uppfylla lagens krav på ansökans innehåll i detta avseende, bör finnas en ordentlig analys av orsaker-
11 Trots att en företagsrekonstruktion inletts kvarstår företrädarens ansvar att löpande betala skatter och avgifter som uppkommit och förfallit till betalning efter att rekonstruktionen inletts för att undvika företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen, jfr NJA 1985 s. 13 och RÅ 2009 ref. 72.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
159
na till den uppkomna ekonomiska situationen och hur länge den har pågått. Exempel på sådana uppgifter som kan anges är en underleverantörs eller kunds konkurs eller ändrade betalningsvillkor men även förändringar i omvärlden eller konjunkturen och hur dessa omständigheter i det enskilda fallet påverkat de tillfälliga betalningsproblemen hos gäldenären.
Avslutningsvis föreslås att bestämmelsen i 2 kap. 3 § första punkten LFR kompletteras med en bestämmelse om att ansökan ska innehålla en beskrivning av gäldenärens verksamhet. Forskningen visar att de ansökningar som kommer in till rätten ofta är bristfälliga i detta avseende och att det i vissa fall inte gått att utläsa vilken typ av verksamhet gäldenären bedriver eller hur många som är anställda i verksamheten.
12
Det är inte nämnvärt betungande för
gäldenären att lämna uppgifter om exempelvis företagets livslängd, storlek, hur många som är anställda och som således är i behov av lönegaranti samt om det finns en bärande affärsidé och om denna i så fall är lönsam. För rätten torde sådan information dock underlätta bedömningen av ansökan.
Allmänna synpunkter på borgenärsförteckningen och 6.2.2
den preliminära rekonstruktionsplanens innehåll och utformning
Av 2 kap. 3 § andra punkten LFR framgår att gäldenären ska upprätta en borgenärsförteckning. Denna uppgift har samband med det som krävs enligt 2 kap. 3 § första punkten, så till vida att en uppgift om de viktigaste skulderna naturligen bör ingå i redogörelsen för gäldenärens ekonomi.
13
Den uppgiften är också nödvändig för att
rekonstruktören vid bifall av ansökan ska kunna fullgöra sin uppgift att inom en vecka underrätta borgenärerna om beslutet om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5 s. 177).
Från praktikerhåll har till utredningen framförts att det ibland är svårt att få gäldenären att redovisa samtliga sina borgenärer. I sammanhanget bör därför betonas att gäldenären till följd av paragrafen är skyldig att förteckna samtliga sina borgenärer. Genom
12 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 68 f. 13 Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 64 f.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
160
att gäldenären fullgör denna skyldighet kan rätten och borgenärerna få en rimlig möjlighet att bedöma om det finns förutsättningar för en rekonstruktion (jfr nedan om 2 kap. 6 § LFR). Borgenärsförteckningen och uppgifter om de viktigaste skulderna kan tillsammans ge borgenärerna en möjlighet att bedöma huruvida en rekonstruktion sannolikt kan överstiga vad de kan få ut vid en konkurs, vilket kan göra dem mer villiga att stödja rekonstruktionen om det leder till ett positivt resultat för såväl gäldenären som borgenärerna. För borgenärerna är det viktigt att den information som lämnas av gäldenären är relevant, förhållandevis uttömmande och tillräckligt tillförlitlig för att underlätta den bedömningen.
Av 2 kap. 3 § tredje punkten LFR framgår att en gäldenärsansökan ska innehålla en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten ska bedrivas i fortsättningen och en uppgörelse nås med borgenärerna. Detta krav brukar beskrivas så att ansökan ska innehålla en preliminär rekonstruktionsplan (jfr legaldefinitionen av rekonstruktionsplan i 2 kap. 12 § första stycket). I förarbetena sägs att det är på denna punkt som rätten har att göra sin mest grannlaga bedömning. Det är nämligen enligt förarbetena av största vikt att företagsrekonstruktion inte beslutas, om det finns skäl att anta att gäldenären har andra syften med sin ansökan än ett rekonstruktionssyfte, t.ex. att han/hon främst eftersträvar ett anstånd med sina betalningar. Därför måste domstolen i vart fall kunna konstatera att den redogörelse som gäldenären själv presenterar i sin ansökan inte saknar realism. Det betyder bl.a. att gäldenären måste förklara vilka åtgärder som enligt gäldenärens mening fordras för att förbättra rörelsens resultat. Vidare måste gäldenären ge besked om hur han/hon menar att borgenärerna ska tillgodoses och hur verksamheten i fortsättningen ska kunna finansieras. Även om domstolen inte kan göra en alltför ingående prövning av förutsättningarna för rekonstruktion på detta stadium är det ändå viktigt att prövningen är så noggrann som möjligt på det underlag som presenteras (prop. 1995/96:5 s. 177).
Den information som ges in till rätten med stöd av 2 kap. 3 § tredje punkten LFR varierar i praktiken mycket både till innehåll och form. Förklaringen härtill är troligen att det inte, utöver den mycket allmänt hållna skrivningen i tredje punkten, preciseras vilket innehåll eller utformning som den preliminära planen ska ha.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
161
Även om det inte anges i de ursprungliga förarbetena bör lyftas fram vissa frågor som, naturligtvis med hänsyn till gäldenärens specifika förutsättningar, i möjligaste mån ska besvaras i syfte att ge rätten men även borgenärerna ett underlag för att rätt bedöma om förutsättningarna för rekonstruktion finns. En preliminär rekonstruktionsplan med sådant innehåll visar borgenärerna att gäldenären verkligen är seriös med sitt rekonstruktionsförsök. Om ansökningar som saknar dessa uppgifter inte beviljas av domstolen ökar förtroendet för institutet bland borgenärerna. Samtidigt ”tvingas” gäldenären att agera tidigare i syfte att rädda den livskraftiga kärna som finns i verksamheten.
För att underlätta rättens prövning av en ansökan om företagsrekonstruktion kan den preliminära rekonstruktionsplanen lämpligen uppställas i punktform. Planen måste visa hur den fortsatta verksamheten ska bedrivas och vad som ska göras för att företaget åter ska bli lönsamt. Gäldenären ska då förklara vilka åtgärder som ska genomföras för att rörelsens resultat ska förbättras. Beträffande rekonstruktion i sak kan t.ex. gäldenären ange om antalet anställda ska minska eller öka. Ska byte av lokaler ske? Vilka andra marknadsanpassade åtgärder avser gäldenären att vidta? Ska gäldenärens produktion, marknadsföring m.m. ändras och i så fall hur? Om uppgifter om marknadsstrategier, produktionsmetoder eller liknande skulle kunna leda till skada för gäldenären om de uppgifterna skulle bli offentliga i samband med ansökans beviljade kan rätten sekretessbelägga dessa uppgifter.14
Beträffande rekonstruktion i finansiellt avseende kan t.ex. gäldenären redogöra för hur de redan existerande skulderna ska hanteras. Hur ska de betalas och när? Ska gäldenären försöka få till stånd en frivillig uppgörelse med borgenärerna eller kommer gäldenären att begära att tingsrätten senare beslutar om förhandling om offentligt ackord? Har underhandskontakter tagits med borgenärerna? Hur ska företaget kunna erhålla nya och fortsatta krediter för driften? Har underhandskontakter tagits med banker eller andra finansiärer? Kommer gäldenären att försöka skaffa nytt kapital genom exempelvis nyemission? Hur ska bolagets eget kapital återställas? Ska det egna kapitalet nedsättas?
14 Jfr Nordisk/baltiska insolvensnätverkets rekommendationer 1:17.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
162
6.3 Behöriga sökande
Bedömning: En borgenärs möjlighet att ansöka om företagsre-
konstruktion bör finnas kvar.
Av 2 kap. 1 § första stycket LFR framgår att en ansökan om företagsrekonstruktion får göras av gäldenären eller av en borgenär. Av 2 kap. 6 § tredje stycket framgår emellertid att en ansökan av en borgenär får bifallas endast om gäldenären har medgett ansökan. Regeln att låta en borgenär ansöka om rekonstruktion motiverades i förarbetena till LFR med att förfarandet då kan komma att inledas i ett tidigare skede samt med hänsyn till att gäldenären själv inte alltid förmår att tolka de negativa tecknen rätt (prop. 1995/96:5 s. 67 f.). Bestämmelsen har emellertid ifrågasatts och i 2007 års Insolvensutrednings förslag till en ny insolvenslag har borgenärens möjlighet att ansöka om rekonstruktion tagits bort. Med hänsyn till gäldenärens bibehållna rådighet under rekonstruktionsförfarandet och kravet på samtycke ansåg utredningen att det bör vara gäldenären som tar initiativet till att förfarandet inleds.
15
Förslaget
möttes av blandad kritik. Utöver att man delade utredningens skäl till förslaget anfördes från de remissinstanser som var positiva till förslaget bl.a. att det i majoriteten av ärenden endast är gäldenären/ägarna som har tillräcklig insikt om den ekonomiska situationen och de kommersiella förutsättningarna.
Det som anförts i propositionen 1995/96:5 beträffande borgenärens möjlighet att ansöka om företagsrekonstruktion kan enligt den här utredningen fortfarande vara relevant. Av de synpunkter som kommit utredningen till del förhåller det sig dock så att borgenärens ansökningsrätt i praktiken inte ger upphov till några egentliga problem. Borgenärsansökningar är ovanliga och möjligheten att ansöka missbrukas inte. Om regeln missbrukas finns en möjlighet att påföra borgenären skadestånd med stöd av 4 kap. 12 § LFR. Förutom den uppenbara och i förarbetena avsedda fördelen att regeln kan leda till ett tidigare inledande av förfarandet än om endast gäldenären ensam har initiativrätt tar regeln på ett önskvärt sätt tillvara borgenärernas intresse av insyn i och möjlighet att på-
15SOU 2010:2 Del 1 s. 127 f.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
163
verka förfarandet. Regeln är således alltjämt motiverad och ger signaler om att förfarandet berör både gäldenär och borgenärer lika mycket och är en angelägenhet som bör hanteras gemensamt. Det bör därför fortsatt finnas en möjlighet för en borgenär att ansöka om företagsrekonstruktion.
6.4 Förutsättningar för beslut om företagsrekonstruktion
Risk för snar illikviditet 6.4.1
Bedömning: Det är tillräckligt att det kan antas att gäldenären
är illikvid eller att sådan oförmåga inträder inom kort. En prognos om illikviditet eller en risk för illikviditet kan således läggas till grund för ett beslut om företagsrekonstruktion.
Av 2 kap. 6 § första stycket LFR framgår att en förutsättning för att ett beslut om företagsrekonstruktion ska meddelas är att det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder (illikviditet) eller att en sådan oförmåga inträder inom kort (risk för snar illikviditet).
I propositionen beskrivs enbart den ekonomiska förutsättningen illikviditet i 2 kap. 6 § första stycket (prop. 1995/96:5 s. 180). Vid riksdagsbehandlingen justerades paragrafen så att också risk för framtida (inom kort) illikviditet är en tillräcklig förutsättning för bifall till en ansökan om företagsrekonstruktion. Kritik hade framförts inför utskottet mot förslaget till utformning av paragrafens grundläggande ekonomiska förutsättning. Det anfördes att förslaget innebar en påtaglig risk för att i många fall erforderliga företagsrekonstruktioner kom i gång för sent. Utskottet delade de farhågor som hade framförts i ärendet. Enligt utskottets mening borde det därför vara möjligt att besluta om rekonstruktion inte bara när illikviditeten var ett faktum utan även när en sådan betalningsoförmåga inträdde inom kort. Den grundläggande ekonomiska förutsättningen – illikviditet – skulle inte heller vara utformad så att det krävdes en fullständig och otvetydig utredning om att illikviditet förelåg eller kom att inträda inom kort. Det skulle vara tillräckligt att det kunde antas att illikviditet förelåg eller att
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
164
sådan oförmåga inträdde inom kort. Utskottet föreslog därför en ändrad lydelse så att även en prognos om illikviditet eller en risk för illikviditet kunde läggas till grund för ett beslut om företagsrekonstruktion (bet. 1995/96:LU11 s. 14 f.).
I dag inleds inte sällan företagsrekonstruktion i ett för sent skede när handlingsutrymmet blivit för litet att vända gäldenärens utveckling till ett framgångsrikt resultat. Som angetts i kapitel 3 är orsakerna härtill flera. Förutom bristande kännedom om förfarandet i stort kan det vara samhällsattityder till misslyckande som gör att gäldenärer väntar in i det sista att offentliggöra sina ekonomiska problem eller att gäldenären själv inte alltid förmår att tolka de negativa tecknen rätt. En ytterligare orsak kan vara de ovan redovisade otydligheterna i lagstiftningsmotiven som ger vi handen att gäldenären måste ha nått så långt i sina ekonomiska problem att illikviditeten redan är ett faktum.
Den grundläggande ekonomiska förutsättningen för företagsrekonstruktion är väl avvägd i gällande rätt och vid en tillämpning i enlighet med vad som nu redovisats om lagstiftarens avsikt borde fler företagsrekonstruktioner kunna komma igång tidigare, vilket markant ökar möjligheterna att lyckas med förfarandet. Utredningen anser inte att det i nuläget finns tillräckliga skäl att ändra lagtexten för att uppnå detta utan stannar vid ett klargörande. Att det bör ske en prognostisk bedömning av gäldenärens ekonomiska bekymmer för att inleda ett insolvensförfarande ligger i linje med flera andra rättsordningar, t.ex. engelsk och tysk rätt.
Beviskrav 6.4.2
Förslag: Beslut om företagsrekonstruktion får meddelas, om det
finns grundad anledning att anta att syftet med rekonstruktionen kan uppnås.
Utöver den grundläggande bedömningen av gäldenärens ekonomiska situation som berörts i avsnitt 6.2.1 är det också avgörande för om en företagsrekonstruktion ska komma till stånd att den kan bli framgångsrik. Av 2 kap. 6 § andra stycket LFR framgår att ett beslut om företagsrekonstruktion inte får meddelas om det saknas
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
165
skälig anledning att anta att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås.
Beviskravet i paragrafen är mycket lågt ställt. Det avgörande för att bifalla ansökningen bör vara att möjligheten att en rekonstruktion leder till att verksamheten kan rekonstrueras inte framstår som utesluten (prop. 1995/96:5 s. 180). Vad som åsyftas med bestämmelsen är i princip att förhindra rena missbruk av förfarandet där gäldenären utverkar betalningsanstånd utan att det finns fog för det.
En given utgångspunkt måste vara att, av hänsyn till borgenärerna, försöka undvika att företagsrekonstruktion beslutas utan att det verkligen finns fog för det. Som framkommit i avsnitt 3.5 är det i dag cirka 75 procent av rekonstruktionerna som får inledas utan att det med facit i hand funnits fog för det. Om inte andelen som lyckas ökar kommer såväl borgenärer som gäldenärer att ha ett fortsatt lågt förtroende för rekonstruktionsförfarandet och det är då inte troligt att fler företag på sikt kommer att söka sig till företagsrekonstruktion. Mot den bakgrunden kan det finnas skäl att ha högre krav på rättens prövning av ansökan. Frågan är i så fall hur mycket högre krav som bör ställas.
Utredningen anser att det fortfarande är nödvändigt med ett relativt lågt beviskrav med hänsyn till att det knappast är möjligt att redan vid tiden för ansökan om företagsrekonstruktion begära att gäldenären ska presentera ett fullödigt underlag för en bedömning om rekonstruktionen kan bli framgångsrik. Målet är inte att vid prövningen av ansökan med säkerhet kunna sortera bort alla gäldenärer som inte senare kommer att lyckas med rekonstruktionen. Rekonstruktionsförfarandet måste ge utrymme för en viss felmarginal i detta avseende och även omfatta fall då det vid tiden för ansökan inte säkert kan bedömas om gäldenärens situation är sådan att gäldenärens verksamhet bör avvecklas genom konkurs eller om det finns förutsättningar för rekonstruktion.
Utredningen har förordat att gäldenären till sin ansökan bör foga en utförligare redogörelse för sin verksamhet och ekonomi med en likviditetsbudget för att åstadkomma en mera grannlaga bedömning huruvida gäldenären verkligen har avsikt och förmåga att fullfölja en rekonstruktion (avsnitt 6.2.1). Med ett bättre beslutsunderlag anser utredningen att det är rimligt att rätten i vart fall ska kunna sluta sig till att det finns grundad anledning att anta att rekonstruktionen kan bli framgångsrik. Härmed avses således
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
166
ett högre beviskrav än vad som gäller i dag även om det alltjämt är frågan om ett relativt lågt krav (jfr prop. 2009/10:31 s. 119 f. och s. 260). Hur beviskravet närmare ska tillämpas för att få inleda en rekonstruktion kommer givetvis att få utvecklas i praxis men det bör för ett bifall till ansökan i vart fall inte längre vara tillräckligt att det inte kan uteslutas att rekonstruktionen blir framgångsrik.
6.5 Rättens prövning vid borgenärssammanträdet
Förslag: Företagsrekonstruktionen får inte fortsätta efter bor-
genärssammanträdet om syftet med rekonstruktionen inte kan antas bli uppnått.
Utredningens förslag om ett fortsatt relativt lågt beviskrav vid rättens prövning av ansökan om företagsrekonstruktion ska ses mot den bakgrunden att ett beslut om en rekonstruktion ganska omgående följs av flera möjligheter att bedöma om rekonstruktionen bör få fortgå. När förfarandet inletts kan parterna närsomhelst begära att det ska upphöra om bedömningen görs att syftet inte kan antas bli uppnått. Förutom att den av domstolen utsedde rekonstruktören har att göra denna bedömning ankommer det främst på borgenärerna att göra bedömningen eftersom det är deras fordringar och intressen i övrigt som i hög grad står på spel.
Trots att statistiken visar att 75 procent av de inledda företagsrekonstruktionerna misslyckas är det påfallande sällan som påbörjade rekonstruktioner stoppas före eller i samband med borgenärssammanträdet som enligt huvudregeln ska äga rum inom tre veckor från beslutet om företagsrekonstruktion. Det är endast cirka 20 procent av rekonstruktionerna som upphör före eller vid det första borgenärssammanträdet. Som utredningen fått det beskrivet är det exempelvis få borgenärer som över huvud taget närvarar vid borgenärssammanträdet. Vanligen närvarar endast Skatteverket och banker och för dessa borgenärer är incitamenten att avbryta förfarandet små. Skatteverket är positivt inställt till rekonstruktioner och ska enligt myndighetens riktlinjer underlätta för livskraftiga
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
167
företag att hitta konstruktiva lösningar på sina betalningsproblem.
16
I de fall Skatteverket är negativt till en fortsatt rekonstruktion beror det i stället på andra faktorer såsom att gäldenärsföretaget utifrån en samlad bedömning inte framstår som seriöst. Det kan exempelvis vara frågan om tidigare misskötsamhet i skattehänseende. Forskning visar också att Skatteverket endast i ett mycket begränsat antal fall under perioden 1996–2000 motsatt sig rekonstruktionen.
17
Banken är en prioriterad fordringshavare och har av den
anledningen inte något starkt skäl att vilja avsluta ett förfarande, såvida inte dess rätt på något sätt äventyras.
En given utgångspunkt är att undvika att företagsrekonstruktioner fortgår trots att det saknas fog för det. Mot bakgrund av den redovisade statistiken kan slutsatsen dras att det är en för hög andel företagsrekonstruktioner som fortgår där förutsättningar för ett framgångsrikt slutresultat saknas. Om fler av dessa rekonstruktioner kan identifieras och avslutas tidigare är mycket vunnet. Eftersom borgenärerna i liten utsträckning bidrar till att så sker anser utredningen att ett större ansvar måste läggas på rätten.
Även om rättens prövning av ansökan av redovisade skäl inte kan vara av det mera ingående slaget gör sig samma argument inte gällande i ett senare skede av förfarandet. Vid borgenärssammanträdet som ska hållas kort tid efter beslutet om företagsrekonstruktion finns det ett mera allsidigt och tillförlitligt underlag för att göra en reell bedömning om rekonstruktionen bör fortsätta. Rekonstruktören har då kunnat ta fram en mer ingående bild av gäldenärens ekonomiska situation och kan ange i huvudsak vilka åtgärder som återstår att vidta. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse som uttryckligen ålägger rätten att göra en noggrann och självständig prövning om det finns förutsättningar att låta förfarandet fortgå efter borgenärssammanträdet.
Beviskravet för att låta rekonstruktionen upphöra i dessa fall bör ansluta till det beviskrav som i övrigt gäller för att låta en pågående rekonstruktion upphöra på begäran av rekonstruktören eller en borgenär enligt 4 kap. 7 § 4 LFR, dvs. när syftet med rekonstruktionen inte kan antas bli uppnått. Beviskravet är således
16 Skatteverkets riktlinje för skattebetalning den 27 oktober 2014, dnr 131 575662-14/111. 17 Se Persson, A.H. & Karlsson-Tuula, M., Är lagen om företagsrekonstruktion en paperstiger? 2000, s. 71.
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
168
högre vid rättens prövning vid borgenärssammanträdet än vad som gäller vid rättens prövning av ansökan.
6.6 Ansökan om företagsrekonstruktion och konkurs samma dag
Förslag: När ansökningar om konkurs och företagsrekonstrukt-
ion är anhängiga samtidigt ska domstolen pröva rekonstruktionsansökan i första hand. Motsvarande äger tillämpning vid en ansökan om separat ackord.
Det råder ett oklart rättsläge i frågan hur situationen ska lösas om gäldenären har ansökt om företagsrekonstruktion och en borgenär ansöker om konkurs samma dag eller inom kort efter det att gäldenärens ansökan ges in. Varken KonkL eller LFR ger någon direkt vägledning i frågan.
18
Eftersom det torde vara till fördel för såväl
gäldenären, borgenärerna och samhället i övrigt att en rekonstruktion inleds om det finns förutsättningar för det bör det klargöras i lagtext hur situationen ska hanteras. När en ansökan om konkurs och företagsrekonstruktion är anhängiga samtidigt förordar utredningen en regel med innebörden att rekonstruktionsansökan ska prövas i första hand av domstolen. Fördelen med en sådan ordning är att en onödig konkurs kan undvikas liksom den värdeförstöring som ofta är förenad med konkursförfarandet. Vidare kan arbetstillfällen bevaras. Nackdelen är – om företagsrekonstruktion inleds och misslyckas – att det leder till att borgenärerna får sämre betalt genom den tidsutdräkt eller de kostnader som följer av en misslyckad företagsrekonstruktion.
19
Har t.ex. konkursansökan gjorts
av en borgenär med en förhållandevis liten fordran kanske det finns skäl som talar för att företagsrekonstruktionen kan bli lyckad. Det bör i en sådan situation vara möjligt för domstolen att först pröva om förutsättningar finns för företagsrekonstruktion innan ansökan om konkurs prövas. Vad gäller gäldenärens egen ansökan om konkurs bör en sådan inte med automatik ha företräde framför en borgenärs ansökan om företagsrekonstruktion. En borgenärs ansökan
18 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 76 f. 19 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., a.a., s. 76 f.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
169
om företagsrekonstruktion förutsätter visserligen gäldenärens samtycke för att beviljas men vid en samtida situation anses det rimligt att det ändå förs en diskussion med gäldenären om alternativet med rekonstruktion. För gäldenären som tänker sig att ”börja om” kan det vara mer fördelaktigt med rekonstruktion, trots att gäldenären inte själv har tänkt i denna bana. Genom borgenärens samtidiga ansökan vet gäldenären men även rätten att det finns tilltro till att rekonstruera verksamheten. Att en domstol samma dag står inför problemet att ta ställning till en ansökan om företagsrekonstruktion och en ansökan om konkurs kanske är begränsat. Utredningen anser dock att sammantaget medför samtliga lagändringar som prioriterar företagsrekonstruktion före konkurs är förenligt med direktivet och i enlighet med utredningens syfte. En liknande regel finns exempelvis också i den norska lagstiftningen. En bestämmelse om detta bör därför införas i 4 kap. 1 b § LFR. Bestämmelsen utformas så att såväl en ansökan om företagsrekonstruktion som en ansökan om separat ackord ska prövas före en ansökan om konkurs, så länge konkursansökan inte har hunnit prövas.
6.7 Något om för-förfaranden och hybridförfaranden
Bedömning: Tillräckliga skäl att i lagen om företagsrekon-
struktion införa regler om s.k. för-förfaranden eller hybridförfaranden saknas.
I flera andra rättsordningar finns s.k.
förinsolvensförfaranden som
möjliggör rekonstruktion av ett företag i ”tysthet” för att undvika ett mer formellt och officiell förfarande. Det finns t.ex. möjlighet till ett tillfälligt utomrättsligt för-förfarande i syfte att planera för en rekonstruktion. Syftet kan vara att öppna ett för-förfarande under en viss tid, nämligen tre månader mellan ansökans inskickande och beslutet om att öppna ett formellt förfarande. Under denna tid har gäldenären möjlighet att arbeta fram en rekonstruktionsplan med hjälp av en interimistisk rekonstruktör innan själva förfarandet formellt öppnas. Gäldenären har genom detta förfarande själv möjlighet att styra sin verksamhet och i nära samarbete med sina borgenärer ta fram en plan. Fördelen är således att man undviker offentlighetens ljus samtidigt som borgenärerna och gäl-
Ansökningsförfarandet m.m. SOU 2016:72
170
denären kommer till förhandlingsbordet. Nackdelen är dock att förfarandet inte skyddar gäldenären mot exekutiva åtgärder från borgenärernas sida. Domstolen kan dock besluta att exekutiva åtgärder av enskilda borgenärer förhindras om sådana hotar det ekonomiska värdet av boet. I art. 1.1 i den reviderade insolvensförordningen anges att förordningen ska tillämpas på offentliga förfaranden, inklusive interimistiska förfaranden, som grundar sig på lagstiftning om insolvens. Med interimistiska förfaranden avses sådana förfaranden som inleds och genomförs under en viss tidsperiod på interimistisk eller provisorisk grund, innan en domstol meddelar ett rättsligt avgörande där det bekräftas att förfarandena fortsätter på icke-interimistisk grund. Svensk rätt innehåller för närvarande inte några interimistiska insolvensförfaranden.
20
Den reviderade förordningen omfattar också s.k. hybridförfaranden, dvs. förfaranden i vilka gäldenären behåller kontrollen över sina tillgångar, men verksamheten är föremål för kontroll eller övervakning av domstol. Vid hybridförfaranden är det gäldenären själv som ombesörjer rekonstruktionsarbetet och en rekonstruktör utses endast om det finns särskilda skäl därtill. Förordningens begrepp ”gäldenär som fortsätter att råda över sina tillgångar” s.k. debtor in possession avser dock inte en gäldenär som genomgår företagsrekonstruktion.
21
Fördelen med att gäldenären övergår till
ett nytt rättssubjekt i rekonstruktionsförfarandet såsom vid konkurs är att gemensamma materiella bestämmelser kan införas och gäller oavsett förfarande. Genom att samma materiella regler gäller styrs inte valet av förfarande av särintressen utan av det allmänna borgenärsintresset och samhällsintresset. Det finns också möjlighet att genomdriva ägarförändringar och olika bolagsrättsliga åtgärder genom att det bildas ett ny juridisk person under rekonstruktionsförfarandet. Det har framförts förslag att det borde vara möjligt med s.k. hybridförfaranden i svensk rätt.
22
Det finns inte nu anledning att föreslå några särskilda regler om s.k. för-förfaranden eller hybridförfaranden i svensk rätt. Sådana förfaranden har hitintills inte haft någon motsvarighet i svensk rätt. De länder – t.ex. USA- där hybridförfaranden finns har en annan
20 Se SOU 2016:17 s. 72-74. 21 Se SOU 2016:17 s. 75. 22 Se Tuula, M., Rekonstruktion av företag inom insolvenslagstiftningens ramar, 2 uppl., 2001, s. 478 f. och Nordic- Baltic Recommendations on Insolvency law, 2015, s. 16.
SOU 2016:72 Ansökningsförfarandet m.m.
171
uppbyggnad av rekonstruktionslagstiftningen än vad som är fallet i svensk rätt. I ett amerikanskt rekonstruktionsförfarande övergår t.ex. gäldenären till att bli en ”debtor in possession”, en ny juridisk person. Gäldenären driver ensam rekonstruktionsarbetet under en mycket aktiv specialdomstols kontroll med en ställning som ”syssloman” gentemot borgenärerna. Gäldenären kan dessutom vara skyddad under en period om flera år mot aktioner från borgenärerna. Att anpassa svensk lagstiftning till en modell där hybridförfaranden skulle vara möjligt kräver betydande lagstiftningsinsatser och en annan inriktning och modell på lagstiftningen. I svensk rätt till skillnad från amerikansk rätt finns flera lagstiftningar som har betydelse för rekonstruktionsinstitutets funktion. I amerikansk rätt regleras nära nog samtliga områden i en och samma lagstiftning vilket underlättar rättstillämpningen och förhindrar att ett förfarande väljs framför ett annat. Systemet förutsätter också som redan nämnts en betydligt mer aktiv specialdomstol än vad som tillhandahålls inom ramen för det svenska systemet. Motsvarande synpunkter kan lämnas på s.k. för-förfaranden. En övergång till ett sådant system skulle ställa krav på relativt omfattande lagstiftningsinsatser, en betydligt mer aktiv domstol samt en annan modell och inriktning på lagstiftningen. Dessutom finns redan i svensk rätt möjlighet för gäldenären att förhandla inofficiellt med sina borgenärer om en rekonstruktionsplan innan rekonstruktionsförfarandets inledande.
Till utredningen har inte framförts några krav eller önskemål som visar att det finns ett reellt behov av vare sig för-förfaranden eller hybridförfaranden i svensk rätt. Det finns därför inte anledning att för närvarande föreslå några särskilda regler om sådana förfaranden.
173
7 Rättsverkningar av att företagsrekonstruktion beslutas
7.1 Gäldenärens rådighet
Allmänt om upplysnings- och lydnadsplikt 7.1.1
Ett beslut om företagsrekonstruktion innebär inte någon formell inskränkning i gäldenärens rådighet. Gäldenären behåller vid rekonstruktion, till skillnad från vad som gäller vid konkurs, rådigheten över sin egendom och har rätt att förfoga över sina tillgångar under förfarandet. Även om gäldenärens rådighet inte inskränks har denne vissa i lag reglerade skyldigheter gentemot rekonstruktören som är tänkta att underlätta för rekonstruktören att utföra sitt uppdrag.
Av 2 kap. 14 § första stycket LFR framgår att gäldenären är skyldig att lämna rekonstruktören alla upplysningar om sina ekonomiska förhållanden som är av betydelse för rekonstruktionen av verksamheten, den s.k. upplysningsplikten. Den innebär att gäldenären är skyldig att låta rekonstruktören få tillgång till alla sådana handlingar som behövs, t.ex. företagets bokföring och alla handlingar som kan vara av betydelse för rekonstruktionen av verksamheten. Trots att lagtexten endast nämner att gäldenären är skyldig att lämna upplysningar om sina ekonomiska förhållanden, torde även andra handlingar såsom upplysningar om anställningspolicy, försäljningsstrategi, marknadsanalyser m.m. omfattas av upplysningsplikten, om det är av intresse för verksamheten.
1
Det finns inga tvångsmedel till hands för en rekonstruktör att bereda sig information på det sätt som det finns för en konkursförvaltare enligt KonkL (jfr 6 kap. och 7 kap. 12 och 14 §§ KonkL
1 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013 s. 96.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
174
beträffande editionsplikt, andra tvångsmedel, handräckning m.m.). Motiven härtill är att rekonstruktionen bedrivs i gäldenärens intresse och denne förutsätts därför inte ha något intresse av att dölja något för rekonstruktören (prop. 1995/96:5 s. 190). 2007 års Insolvensutredning föreslog en bestämmelse med innebörd att rekonstruktören, utöver upplysningar om gäldenärens ekonomiska förhållanden, på olika sätt skulle få tillgång till gäldenärens lokaler och dennes egendom samt en rätt att närvara vid möten och dylikt som kunde antas röra verksamheten och rekonstruktionen. Utöver att kunna begära konvertering till ett förvaltarlett förfarande föreslogs inga konsekvenser för gäldenären vid överträdelse av bestämmelsen.
2
De tvångsåtgärder i KonkL som ligger närmast till hands att överföra till LFR är editionsplikten med möjlighet till handräckning från Kronofogdemyndigheten. Även om sådana åtgärder förvisso kan användas för att förhindra att gäldenärer exempelvis undanhåller information eller hemligt gynnar vissa borgenärer så anser utredningen att sådana tvångsåtgärder inte behöver ställas till rekonstruktörens förfogande med stöd av LFR. Det finns inte skäl att på motsvarande sätt som i KonkL införa bestämmelser om tvångsåtgärder för att bereda information om gäldenärens ekonomiska förhållanden. Skälet härtill är att en företagsrekonstruktion måste bygga på ett visst engagemang från gäldenärens sida för att kunna fortgå. Om gäldenären inte ens följer rekonstruktörens anvisningar om att ta fram bokföring, avtal eller annat ekonomiskt underlag måste gäldenären anses agera på ett sätt att rekonstruktionen omöjliggörs eller att borgenärernas rätt inte kan tas tillvara. I sådant fall bör rekonstruktören först begära rättelse
3
och därefter
begära att rekonstruktionen upphör (4 kap. 7 § fjärde punkten LFR). Det bör dock tilläggas att det inte finns något krav i lagtexten om att rekonstruktören först måste begära rättelse.
Av 2 kap 14 § andra stycket LFR framgår att gäldenären också är skyldig att följa rekonstruktörens anvisningar om hur verksamheten ska bedrivas, den s.k. lydnadsplikten. Om gäldenären inte
2SOU 2010:2 Del1 s. 179 f. och Del 2, s. 149 f. 3 Om gäldenären inte lämnar den information som krävs för att rekonstruktören ska kunna utföra rekonstruktionsuppdraget följer av IFFR:s riktlinjer att rekonstruktören ska kräva rättelse. Sker inte rättelse ska rekonstruktören, efter hörande av berörda borgenärer och i förekommande fall borgenärskommittén, begära att rekonstruktionen upphör. Rekonstruktören ska härvid meddela samtliga borgenärer om sin begäran samt de bakomliggande skälen.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
175
följer rekonstruktörens anvisningar får rekonstruktören begära att rekonstruktionen ska upphöra. I förarbetena till paragrafen anges exempelvis att ett krisdrabbat aktiebolags styrelse och bolagsstämma inte utan risk för att företagsrekonstruktionen upphör och konkurs i stället beslutas kan sätta sig över anvisningar som ges av rekonstruktören beträffande företagets verksamhet (prop. 1995/96:5 s. 190). Enligt IFFR:s riktlinjer är det lämpligt att rekonstruktören såvitt avser lydnadsplikten överlämnar en instruktion till gäldenären om vad som bör iakttas.
4
Instruktionen är ett verk-
tyg för att underlätta rekonstruktionen som gäldenären lämpligen undertecknar. Gäldenären kan då inte i efterhand invända att vederbörande saknat kännedom om att en viss rättshandling inte fick genomföras av gäldenären (jfr 2 kap. 15 § LFR nedan).
Krav på samtycke och rättshandlingens giltighet m.m. 7.1.2
Förslag: Gäldenären ska samråda med rekonstruktören inte bara
angående betalningar utan också beträffande fullgörelse av andra förpliktelser.
Avsaknad av samtycke från rekonstruktören för en rättshandling som avses i 2 kap. 15 § första stycket medför att denna blir ogiltig, utom när motparten inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen. Överlåtelse av eller annat förfogande över egendom ska likväl, om rekonstruktören utan oskäligt uppehåll yrkar det, gå åter mot att gäldenären ersätter borgenären vad han/hon utgivit jämte nödig eller nyttig kostnad.
Utöver lydnads- och upplysningsplikten i 2 kap. 14 § LFR regleras ytterligare skyldigheter för gäldenären gentemot rekonstruktören i 2 kap. 15 §. Gäldenären får enligt första stycket inte utan rekonstruktörens samtycke
1. betala skulder som uppkommit före beslutet om företagsrekon-
struktion eller ställa säkerhet för sådana skulder,
4 Se IFFR:s Instruktion finns på Institutets hemsida (iffr.se) eller återgiven i Persson, A.H. & Tuula, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2012 s. 67 f. och s. 192-194.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
176
2. åta sig nya förpliktelser, eller
3. överlåta, pantsätta eller upplåta annan rätt till egendom av vä-
sentlig betydelse för gäldenärens verksamhet.
Av 2 kap. 15 § första stycket första punkten LFR framgår att gäldenären är förbjuden att utan rekonstruktörens samtycke betala eller ställa säkerhet för skulder som uppkommit före beslutet om företagsrekonstruktion. Gäldenärens samrådsskyldighet med rekonstruktören före fullgörelse omfattar åtminstone inte enligt ordalydelsen i 15 § naturaförpliktelser, fastän dessa torde omfattas av ett ackord och inte är privilegierade vid en konkurs. I syfte att stärka principen om oprioriterade borgenärers lika rätt och främja rekonstruktörens inflytande föreslogs av Förmånsrättskommittén i slutbetänkandet Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80) att gäldenärens plikt att samråda med rekonstruktören skulle utsträckas till att omfatta också fullgörelse av naturaförpliktelser (t.ex. leverans av en före förfarandet såld men inte utgiven vara) och säkerställanden för sådana förpliktelser. Om det var tillåtet att fullgöra oprioriterade förpliktelser i natura t.ex. leverera en förskottsbetalad vara kunde en oprioriterad naturaborgenär gynnas och andra borgenärer genast få grund att försätta gäldenären i konkurs enligt 2 kap. 10 a § andra stycket KonkL, eftersom deras rätt kommit i fara.
5
För att motverka att borgenärerna får incitament att ansöka om konkurs är det viktigt att förmånsrättsordningen upprätthålls i företagsrekonstruktion på samma sätt som i konkurs, vilket den av Förmånsrättskommittén föreslagna regeln bidrar med. Mot bakgrund av att remissinstanserna överlag har ställts sig positiva till Förmånsrättskommitténs förslag finns det skäl att ändra bestämmelsen i enlighet med vad som föreslagits.
6
Eftersom målet med
denna utredning är att få fler livskraftiga företag att använda sig av företagsrekonstruktion och att antalet lyckade rekonstruktioner ska öka är det viktigt att LFR har regler, såsom den föreslagna, som motverkar att borgenärerna strävar mot konkurs.
5 Se SOU 2001:80 s. 182. 6 I fråga om motivering till bestämmelsen hänvisas till uttalanden i SOU 2001:80 s. 130–133 samt s. 181–183. Beträffande remissinstansernas uppfattning, se SOU 2010:2 Del 1 s. 404 ff.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
177
Samtyckeskravet i 2 kap. 15 § LFR gäller varje rättshandling som faller in under paragrafen. Ett åsidosättande av samtyckeskravet medför dock inte att rättshandlingen blir ogiltig. Det spelar ingen roll huruvida medkontrahenten var i god eller ond tro om att företagsrekonstruktion pågick och att rättshandlingen föll in under 2 kap. 15 §. Lagstiftaren anförde att en sådan reglering synes föranleda minsta möjliga komplikationer, samtidigt som behovet av en ogiltighetspåföljd knappast torde vara stort. Det sistnämnda sammanhänger med att rekonstruktionen sker i gäldenärens intresse och att gäldenären riskerar att rekonstruktionen avslutas om han/hon bryter mot kravet på rekonstruktörens samtycke. Lagstiftaren framhöll även den starka förmånsrätt som enligt 10 § första stycket fjärde punkten FRL är förenad med nytillkomna fordringar som gäldenären träffat med rekonstruktörens samtycke under rekonstruktionsförfarandet, den s.k. superförmånsrätten. Denna regel borde medföra att gäldenärens motparter har ett starkt intresse av att rekonstruktören verkligen har gett sitt samtycke, vilket också minskar behovet av en ogiltighetspåföljd (prop. 1995/96:5 s. 82 f.).
Utredningens uppfattning är att dagens bestämmelser om rekonstruktörens samtycke i praktiken inte synes fungera lika bra som lagstiftaren förutspådde. Det är inte ovanligt att rekonstruktörens arbete försvåras av att gäldenären utför transaktioner som inte rekonstruktören kan ställa sig bakom. Vid företagsrekonstruktion brukar framhållas gäldenärens beroendeförhållande till rekonstruktören men det är också så att gäldenären är den som betalar rekonstruktörens ersättning och är ofta den som föreslagit vederbörande att agera som rekonstruktör för gäldenären. Mot denna bakgrund är det inte okomplicerat för en rekonstruktör att hos rätten begära rekonstruktionens upphörande bara för att en gäldenär, kanske vid några tillfällen, agerar illojalt och bryter mot regeln om samtycke på ett sätt som försvårar rekonstruktionen.
Enbart förhållandet att gäldenären riskerar att företagsrekonstruktionen avslutas om vederbörande bryter mot kravet på rekonstruktörens samtycke är inte tillräckligt för att säkerställa att rekonstruktionen bedrivs på det sätt som har bäst förutsättningar att lyckas. I de fall där rekonstruktionen har goda förutsättningar att lyckas i övrigt är det, främst med hänsyn till borgenärernas intressen, en onödig och alltför ingripande åtgärd att låta rekonstruktionen helt upphöra till följd av ett illojalt agerande från gäldenären.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
178
I stället bör det införas en ogiltighetspåföljd i de fall gäldenären agerar utan rekonstruktörens samtycke i fråga om de rättshandlingar som avses i 2 kap. 15 § LFR. Bestämmelsen bör utformas efter mönster av 3 kap. 2 § första stycket KonkL.
7
Ett uteblivet sam-
tycke från rekonstruktören ska således medföra ogiltighetsverkan för rättshandlingen i fråga om inte motparten var i god tro, dvs. inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären var föremål för rekonstruktion och inte hade rätt att företa rättshandlingen i fråga. En sådan regel stärker rekonstruktörens roll i förfarandet vilket ökar förutsättningarna för framgångsrika rekonstruktioner och stärker förtroendet för rekonstruktionsförfarandet. Bestämmelsen ska omfatta de rättshandlingar som räknas upp i 2 kap. 15 §. Rättshandlingen ska godtas om inte den som åberopar rättshandlingen var i ond tro
8
. Det bör observeras att det inte är godtrosförvärvsla-
gen
9
som ska tillämpas på kravet beträffande god tro, eftersom gäl-
denären är ägare av egendom som exempelvis blir föremål för en överlåtelse.
10
Vägledning beträffande kravet på god tro ska istället
kopplas till vad som gäller enligt 3 kap. 2 § första stycket KonkL. Där stadgas att en rättshandling mellan gäldenären och någon annan som företas senast dagen efter den då kungörelsen om konkursbeslutet var införd i Post- och Inrikes Tidningar ska utan hinder av vad som sägs i 1 § gälla, om det inte visas att den andre kände till beslutet eller att det förekom omständigheterna som gav honom skälig anledning att anta att gäldenären var försatt i konkurs. Bestämmelsen gäller således under den tid som löper från tiden för konkursbeslutet t.o.m. dagen efter den dag då kungörelsen om konkursbeslutet var införd i Post- och Inrikes Tidningar. En rättshandling mellan gäldenären och annan som företas under denna tid ska utan hinder av 3 kap. 1 § KonkL således gälla såvida inte motparten var i ond tro. För närvarande kungörs inte beslutet om företagsrekonstruktion, men det kan naturligtvis diskuteras om inte så borde ske. Däremot registreras t.ex. beslutet om företagsrekonstruktion i aktiebolagsregistret som förs av Bolagsverket, 25 kap.
7 Observera att 3 kap. 2 § 2 st. KonkL inte är relevant för företagsrekonstruktion eftersom gäldenären behåller sin rådighet vid företagsrekonstruktion till skillnad vid konkurs. Däremot skulle 3 kap. 2 § 3 st. kunna vara aktuellt. Den frågan lämnas dock därhän här. 8 Se prop. 1975:6 s. 187–189. 9 SFS 1986:796. Lag om godtrosförvärv av lösöre. 10 Se Håstad, T., Sakrätt avseende lös egendom, 6 uppl., 1996 s. 80.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
179
11
När företagrekonstruktion har beslutats ska underrät-
telse enligt 3 § förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion skickas till Kronofogdemyndigheten, i vissa fall till Finansinspektionen samt till Tillsynsmyndigheten i konkurs. Emellertid skickas ingen underrättelse till Skatteverket, vilket det borde göras med tanke på att Skatteverket är behörig företrädare för det allmänna vid företagsrekonstruktion. Skatteverkets ställning medför att myndigheten är borgenärsföreträdare i så gott som alla företagsrekonstruktioner, även när det inte finns några skatte- eller avgiftsskulder att beakta.
12
Underrättelse om att företagsrekonstruktion
men även separat ackord har beslutats, bör därför också skickas till Skatteverket. Trots att beslutet om företagsrekonstruktion för närvarande inte kungörs kommer dock beslutet i framtiden att bli känt för alla borgenärerna i lika stor utsträckning som ett konkursbeslut med anledning av det obligatoriska register som kommer att skapas med anledning av EU:s reviderade insolvensförordning.
13
EU-kommissionen har konstaterat att avsaknaden av obligatoriska regler om publicering av information om beslut att inleda insolvensförfaranden, såsom företagsrekonstruktion men även konkurs, kan göra det svårt för domstolar, borgenärer och andra intressenter i andra medlemsstater än den där beslutet har fattats, att känna till att ett insolvensförfarande har inletts. För borgenärer kan detta innebära svårigheter med att anmäla sina fordringar i insolvensförfarandet.
Med anledning av 2015 års insolvensförordning blir det nu obligatoriskt för medlemsstaterna att kostnadsfritt tillhandahålla relevant information om avgöranden i insolvensförfaranden i ett offentligt elektroniskt register på Internet (nationellt insolvensregister). Enligt art. 24.1 ska medlemstaterna inom sitt territorium upprätta och upprätthålla ett eller flera register där uppgifter om insolvensförfaranden offentliggörs. Dessa uppgifter ska offentliggöras snarast möjligt efter det att ett insolvensförfarande har in-
11 Se registrering hos bolagsverket beträffande beslut om rekonstruktion av ekonomiska föreningar, 11 kap. 20 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, Se register som förs av Länsstyrelsen beträffande beslut om rekonstruktion av stiftelse, Se av 10 kap.1 och 4 §§Stiftelselagen(1994:1220). 12 Skatteverkets ställning som borgenärsföreträdare beror på att det vanligtvis beslutas om lönegaranti i samband med rekonstruktionen. Därmed blir Skatteverket borgenärsföreträdare i fråga om statens regressfordran på lönegaranti, se 28 § lönegarantilagen (1992:497). Jfr Skatteverkets hemställan 2012-12-10, dnr 131 680948-12/111. 13 Förordning (EU) 2015/848 av den 20 maj 2015.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
180
letts. De uppgifter som avses i art. 24.1 ska göras tillgängliga för allmänheten i enlighet med villkoren i art. 27 och ska omfatta viss föreskriven information. Registret ska vara på plats senast den 26 juni 2018. Nationella insolvensregister banar i sin tur väg för etablerandet av ett system för sammankoppling av nationella register via den europeiska e-juridikportalen, vilket också ska ske, se art. 25 jfr art. 83 och art. 87. I art. 27.1. framkommer att medlemsstaterna ska se till att den föreskrivna informationen som avses i art. 24.2 a–j är tillgänglig kostnadsfritt via systemet för sammankoppling av insolvensregister. Sammankopplingen ska vara på plats senast den 26 juni 2019.
Som redan nämnts finns idag ett antal olika register där det finns uppgifter om att en viss gäldenär är föremål för företagsrekonstruktion. Uppgifter till dessa register lämnas av domstolar eller hämtas från andra register. Det har föreslagits av Utredningen om europeiska insolvensförfaranden att befintliga register ska användas i den mån sådana finns för att anpassa de svenska reglerna till insolvensförordningens krav.
14
Enligt förslaget ska Bolagsverket ansvara
för att de uppgifter som avses i art. 24.2 insolvensförordningen och som finns i aktiebolagsregistret, föreningsregistret, handelsregistret, konkursregistret, europabolagsregistret och europakooperativregistret blir tillgängliga på det sätt som anges i art. 27.1 i förordningen. Vad som just sagts ska gälla beträffande stiftelseregistret för Länsstyrelserna.
15
Företagsrekonstruktionsbeslutet
kommer således i framtiden att bli lätt sökbart hos Bolagsverket respektive Länsstyrelsen. Det är därför möjligt att anta att en rättshandling kan ingås mellan gäldenären och någon annan under den tid som löper från företagsrekonstruktionsbeslutet till och med dagen efter företagsrekonstruktionsbeslutet blev infört i det nationella insolvensregistret. Om således gäldenären vidtar en rättshandling under denna tid utan rekonstruktörens samtycke och borgenären inte kände till beslutet eller borde ha känt till att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen, ska en sådan handling vara gällande. I likhet med vad som gäller för förvaltare i konkurs är det rekonstruktören som ska visa att borgenären var i ond tro vid ingåendet av rättshandlingen. Det torde vara förhållandevis enkelt för rekonstruktören med gäldenärens hjälp att kon-
14 Se SOU 2016:17 s. 140 ff., och s. 264 f. 15 Se SOU 2016:17 s. 155 f. Se även s. 160.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
181
statera när rättshandlingen vidtogs i förhållande till när företagsrekonstruktionsbeslutet togs respektive när uppgiften infördes i registret. Möjligheten för den godtroende att hävda en rättshandling borde minska ju längre tid som går från beslutet om företagsrekonstruktion. Om man jämför med den paragraf som står modell för den föreslagna – dvs. 3 kap. 2 § första stycket konkurslagen - har en avgörande tidpunkt för huruvida rättshandlingen står sig kopplats till dagen efter det att beslutet kungjorts i Post- och Inrikes Tidningar.
16
Konkursbeslutet bör då vara känt för affärsmän
och andra personer. På samma sätt bör registreringen av företagsrekonstruktionsbeslutet bli en motsvarande avgörande tidpunkt. Möjligheten för borgenären att hävda att han saknade kännedom om företagsrekonstruktionen borde minska betydligt.
Det är dock viktigt att rekonstruktören så långt det är möjligt ser till att gäldenären inte förfogar över egendom i strid med förbudet i 2 kap. 15 § LFR. Det kan göras, såsom ovan konstaterats, genom att överlämna en instruktion till gäldenären, där det klart framkommer att gäldenären inte får vidta de åtgärder som räknas upp i 2 kap. 15 §.
17
Om gäldenären agerar utan rekonstruktörens
samtycke och olovligen tagit upp nya skulder eller förfogat över egendom av väsentlig betydelse för verksamheten är således rättshandlingen ogiltig, om inte motparten var i god tro. Är motparten i god tro och rättshandlingen således giltig ska den dock gå åter, om rekonstruktören utan oskäligt uppehåll yrkar det och gäldenären ersätter den andre vad han/hon utgett jämte nödvändig eller nyttig kostnad. Skyddet är liksom vid konkurs begränsat till det negativa kontraktsintresset.
18
Ordningen med att ett uteblivet samtycke medför ogiltighetsverkan för rättshandlingen i fråga kan antas leda till ett antal tvister om huruvida samtycke faktiskt har lämnats, vilket i sin tur innebär att förfarandet blir mindre effektivt. För att undvika detta har övervägts om det bör införas ett krav på skriftligt samtycke i LFR. Skriftlighetskravet skulle kunna begränsas till de fall åtgärden överstiger vissa belopp, andel av gäldenärens omsättning eller vid t.ex.
16 Heumna, L., Specialprocess, 7 uppl.,2014 s. 211. 17 Se exempel på IFFR:s riktlinjer på institutets hemsida (iffr.se) eller i Persson, A.H. & Tuula, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2012 s. 67 f och s. 192-194. 18 Se Palmér, E. & Savin, P., Konkurslagen. En kommentar, Kommentaren till 3 kap. 2 § 1 st. KonkL (31 oktober 2015, Zeteo).
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
182
åtgärder utanför den normala affärsverksamhetens ram. För närvarande gäller beträffande samtyckesfrågan att rekonstruktören och gäldenären kan avtala om lämpliga arrangemang så att inte t.ex. varje åtgärd inom den normala affärsverksamhetens ram fordrar rekonstruktörens uttryckliga samtycke. Situationer kan också förekomma där det är praktiskt och lämpligt att rekonstruktören antingen lämnar samtycke i förväg till vissa typer av transaktioner, eller i efterhand genom s.k. ratihabition ger sitt godkännande enligt gällande avtalsrättsliga principer. Vid övervägandena huruvida ett skriftlighetskrav bör införas kan anföras att en sådan ordning kan, även med nämnda begränsningar, riskera att bli tungrodd och tidskrävande. Därtill kommer de gränsdragningsproblem som måste lösas för att kunna avgöra om en rättshandling i ett enskilt fall kräver skriftligt samtycke eller inte vilket komplicerar rekonstruktionsarbetet och kan ge upphov till tvister. Å andra sidan skulle tvister huruvida rekonstruktören lämnat samtycke eller inte förhindras.
19
Trots att det för närvarande inte ställs något särskilt
formkrav på samtycket torde en borgenär inte låta sig nöja sig med att gäldenären meddelar borgenären att samtycke har lämnats av rekonstruktören. Eftersom det är tre parter med i bilden vid rekonstruktion - gäldenären, borgenären och rekonstruktören- finns det risk för missförstånd mellan parterna om huruvida rekonstruktören samtyckt till gäldenärens handlingar. Rekonstruktörens samtycke bör därför vara skriftligt eller ha dokumenterats på annat sätt. Sammanfattningsvis kan det övervägas om inte något formkrav på rekonstruktörens samtycke borde övervägas men något konkret förslag i den frågan lämnas dock inte här.
7.2 Gäldenärens avtal
Inledning 7.2.1
Utredningen ska enligt direktiven föreslå hur LFR och KonkL kan samordnas både materiellt och processuellt för att åstadkomma en för de inblandade parterna och samhället mer ändamålsenlig ordning. Ett exempel på bristande materiell samordning mellan regler-
19 Se t.ex. Hovrätten för Övre Norrland, Beslut 2013-02-01, Ö 1003-11.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
183
na i LFR och KonkL gäller gäldenärens avtal. Dessa skillnader kan få till följd att särintressena styr valet av förfarande på bekostnad av det allmänna borgenärsintresset och samhällsintresset, t.ex. på så sätt att en part som önskar komma ur ett avtal har större möjligheter att göra detta i det ena förfarandet än i det andra. Utredningen är väl medveten om att gäldenärens avtal bör utformas på liknande sätt i konkurs som i företagsrekonstruktion. Av tidsskäl kan dock inte reglerna om gäldenärens avtal i konkurs hanteras inom ramen för denna utredning. En samordning är dock angelägen för att inte särintressen ska styra valet av förfarande.
För att bl.a. komma tillrätta med den nämnda problematiken har gäldenärens avtal vid både företagsrekonstruktion och konkurs varit föremål för en ingående analys dels i Förmånsrättskommitténs slutbetänkande Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80), dels i slutbetänkandet av 2007 års insolvensutredning Ett
samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag (SOU 2010:2). Det
saknas anledning att göra om dessa analyser eller ompröva de slutsatser som de utredningarna har kommit fram till, särskilt mot bakgrund av att förslaget i SOU 2010:2 byggde på SOU 2001:80 som hade fått ett brett stöd i remissomgången. Synpunkter beträffande gäldenärens avtal i betänkandet SOU 2010:2 var inte föremål för någon remissomgång.
Det bör tilläggas att utredningens utgångspunkt har varit att tilllämpningsområdet för regelverket om gäldenärens avtal ska omfatta alla typer av avtal. i SOU 2001:80 gjordes inget undantag för anställningsavtal.
20
I likhet med vad som framförts i SOU 2010:2
och av flera remissinstanser bör det emellertid fortsatt finnas ett undantag för anställningsavtal.
21
Det är inte lämpligt att en arbets-
tagare ska kunna tvingas till fortsatta prestationer när intjänad lön inte har betalats. Det undantag som således redan finns i 2 kap. 20 § sjätte stycket LFR ska således lämnas oförändrat. Snarare ska arbetstagarnas rätt förstärkas. Se förslaget till 20 § g och avsnitt 7.2.11.
I enlighet med vad såväl Förmånsrättskommittén som 2007 års Insolvensutredning föreslagit lämnas inte heller något förslag som innebär att gäldenären kan befria sig från betungande avtal, i den meningen att gäldenären kan befria sig helt från vissa skulder så att
20 Se SOU 2001:80 s. 12 och s. 169–178. 21 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 397 f, s. 406, s. 416 f.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
184
dessa inte alls ger någon utdelning vid ackord och motparten inte har någon fordran om företagsrekonstruktionen upphör utan ackord. Enligt gällande rätt har gäldenären möjlighet att välja att inte fullfölja ett avtal. Motparten har då rätt att häva avtalet och har även rätt till skadestånd, vilket omfattas av ett ackord. Med anledning av att gäldenären redan enligt gällande rätt har möjlighet att välja vilka avtal som vederbörande vill fullfölja samt den möjlighet till partiell fullföljd som utredningen föreslår är detta tillräckligt för att balansera styrkeförhållandet mellan parterna. Det har inte heller framkommit tillräckliga skäl för en regel som innebär att gäldenären helt ska kunna befria sig från vissa skulder.
I följande avsnitt redogörs för de föreslagna ändringarna beträffande gäldenärens avtal.
Hinder att häva på grund av dröjsmål före 7.2.2
rekonstruktionen
Förslag: Redan en ansökan om företagsrekonstruktion ska med-
föra att gäldenärens motpart blir förhindrad att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål, såvida inte motparten – som efter rekonstruktionsansökan häver avtalet – var i god tro och det skulle vara uppenbart oskäligt om hävningen inte blev gällande.
En s.k. ipso facto klausul, som ger motparten rätt att häva avtalet om gäldenären ansöker om företagsrekonstruktion kan inte göras gällande från och med ansökan om företagsrekonstruktion.
Enligt 2 kap. 20 § LFR får motparten, som före beslutet om företagsrekonstruktion fått hävningsrätt, efter ett beslut om företagsrekonstruktion inte häva ett avtal på grund av dröjsmål, ifall gäldenären med rekonstruktörens samtycke inom skälig tid efter motpartens förfrågan begär att avtalet ska fullföljas. I SOU 2001:80 föreslogs att hävningsbegränsningen skulle vidgas i två avseenden.
För det första har en motpart enligt gällande rätt möjlighet att häva ett avtal på grund av ett uppkommet dröjsmål om hävningsförklaringen avges efter det att ansökan ingivits men före beslutet om företagsrekonstruktion. Den luckan bör täppas till så att inte motparten frestas att efter ansökans ingivande genast utnyttja uppkomna hävningsgrunder för att få en bättre förhandlingsposition
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
185
under rekonstruktionen. Redan en ansökan om rekonstruktion bör således medföra att gäldenärens motpart blir förhindrad att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål. Ett visst skydd ska dock finnas till förmån för den motpart som efter rekonstruktionsansökan häver ett avtal i god tro och det skulle vara uppenbart oskäligt om hävningen inte blev gällande.
För det andra finns det ingen regel om effekten av en avtalsklausul som innebär att en ansökan eller ett beslut om företagsrekonstruktion i sig (ipso facto), ger motparten rätt att häva avtalet. Enligt allmän kontraktsrätt skulle en sådan klausul vara giltig, men rättsläget är osäkert.
22
De ändamål som ligger bakom den tvingande
regeln i 2 kap. 20 § LFR, där syftet är att hindra att motparten utnyttjar en faktisk monopolsituation till att tilltvinga sig full betalning för oprioriterade fordringar, talar entydigt för att en sådan klausul bör vara ogiltig.
För att fylla en skyddande funktion för gäldenären måste i likhet med vad Förmånsrättskommittén anfört bestämmelserna om gäldenärens avtal utformas så att skyddet redan inträder i och med ansökan om att inleda företagsrekonstruktion. Det främjar inte utredningens mål att fler livskraftiga företag ska ansöka om företagsrekonstruktion och fler lyckas med den rekonstruktionen om motparten genast efter ansökans ingivande kan utnyttja uppkomna hävningsgrunder för att få en bättre förhandlingsposition under rekonstruktionen. En sådan kapplöpning mellan borgenärerna främjar knappast gäldenärens rekonstruktion. Mot bakgrund av att remissinstanserna överlag har ställts sig positiva till Förmånsrättskommitténs förslag finns det skäl att ändra 2 kap. 20 § eftersom dessa hävningshinder främjar företagsrekonstruktion. Utgångspunkten är att det ska vara gäldenären med rekonstruktörens samtycke som väljer om man har för avsikt att fullfölja ett avtal eller inte. Utredningen föreslår därför att 2 kap. 20 § ändras så att ansökan om företagsrekonstruktion ska medföra att gäldenärens motpart blir förhindrad att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål, såvida inte motparten – som efter rekonstruktionsansökan häver avtalet – var i god tro och det skulle vara uppenbart oskäligt om hävningen inte blev gällande. Vid bedömningen huruvida
22 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., s. 117 f och där angivna hänvisningar.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
186
det är oskäligt om hävningen inte blir gällande bör beaktas de ekonomiska verkningarna för motparten som det innebär om avtalet fortsätter att löpa. Förslaget innebär också att en s.k. ipso facto klausul, som ger motparten rätt att häva avtalet om gäldenären ansöker om rekonstruktion, inte kan göras gällande mot gäldenären från och med ansökan om företagsrekonstruktion.
Verkställighet för borgenärer med separationsrätt m.m. 7.2.3
Förslag: Bestämmelsen i 2 kap. 17 § LFR ändras så att verkstäl-
lighet för borgenärer med separationsrätt är möjlig om inte gäldenären begär att avtalet ska fullföljas.
Av 2 kap. 17 § LFR framgår att under den tid som företagsrekonstruktionen pågår får inte utmätning eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken äga rum mot gäldenären. Inte heller får beslut om kvarstad eller betalningssäkring meddelas. Förbudet gäller i princip alla borgenärer, även de borgenärer som har säkerhet i form av ett återtagandeförbehåll. Det framkommer i 2 kap. 17 § första stycket tredje punkten, där det stadgas att handräckning enligt 1978 års avbetalningsköplag inte får ske.
Förbudet i 2 kap. 17 § LFR gäller däremot inte vissa borgenärer, t.ex. de med fordringar som säkerställts genom handpanträtt eller retentionsrätt. Fordran som avser underhållsbidrag omfattas inte heller av förbudet. Verkställighetsförbudet i 2 kap. 17 § hindrar således motparten att återta egendom, tillhandahållen enligt ett ömsesidigt förpliktande avtal beträffande vilket gäldenären tackat nej till fullföljd, utan att motpartens rätt på annat sätt skyddas effektivt. Gäldenären kan också i övrigt tvångsutnyttja egendom, till vilken annan har separationsrätt, utan att den andres rätt till sakrättsligt skyddad ersättning står klar. Med anledning av det sistnämnda föreslog Förmånsrättskommittén att 2 kap. 17 § skulle justeras så att verkställighet för borgenärer med separationsrätt (såsom t.ex. leasegivare och avbetalningssäljare) skulle vara möjlig om inte gäldenären begärde att avtalet skulle fullföljas. Om gäldenären inte förklarade sig vara beredd att utge vederlaget eller ställa säkerhet i takt med att motparten fullgör nya prestationer (t.ex. forts-
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
187
ätter att tillhandahålla en uthyrd maskin), skulle motparten således inte bara kunna häva utan även låta verkställa ett återtagande.
Förmånsrättskommittén föreslog vidare att en retentionsrätt, som inte var förenad med försäljningsrätt, inte ska vara undantagen från exekutionsförbudet. 2007 års Insolvensutredning framförde dock att de skäl som Förmånsrättskommittén angett för att i 2 kap. 17 § LFR inte jämställa retentionsrätt med handpanträtt inte var övertygande och förordade att nuvarande rättsläge i den delen skulle behållas.
23
Nästan alla remissinsatser tillstyrkte eller lämnade
Förmånsrättskommitténs förslag utan erinran. Nyköpings tingsrätt hade dock synpunkter på förslaget om retentionsrätt i likhet med de som 2007 års utredning intog. Mot denna bakgrund anser den här utredningen – med undantag från förslaget beträffande retentionsrätt – att det finns skäl att ändra bestämmelsen i 2 kap. 17 § så att verkställighet för borgenärer med separationsrätt är möjlig om inte gäldenären begär att avtalet ska fullföljas. En ändring i denna riktning ökar möjligtvis villigheten hos de borgenärer som kan åberopa separationsrätt att delta i förfarandet. Anledningen till att denna säkerställda borgenär inte vill medverka i rekonstruktionen är att dennes position är sämre än om gäldenären försätts i konkurs. En avbetalningssäljare som säkerställt sin fordran genom ett återtagandeförbehåll har ”direkt” separationsrätt vid konkurs, jfr 3 kap. 3 § KonkL till skillnad från en ”fördröjd” separationsrätt enligt de regler som gäller vid företagsrekonstruktion.
24
Handräck-
ning enligt lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare får som ovan nämnts inte ske. Förbehållssäljaren kan visserligen inte själv ansöka om konkurs
25
, men kan genom visat missnöje
påverka andra att tycka att konkurs är ett bättre alternativ för samtliga borgenärer. Förutom att öka antalet lyckade rekonstruktioner är ett mål med denna utredning att samordna förfarandena konkurs och företagsrekonstruktion så att inte ett visst förfarande väljs
23 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 406 och s. 415 och särskilt Nyköpings tingsrätts remissyttrande. 24 Återtagande av vara som köpts på kredit med återtagandeförbehåll kan åstadkommas antingen genom att parterna själva gör upp om saken (se 40–42 § konsumentkreditlagen, KkrL, och 9–11 §§ lagen (1978:599 om avbetalningsköp mellan näringsidkare, AvbetKöpL) eller genom att kronfogdemyndigheten anlitas. Återtagande genom kronofogdemyndighetens försorg kan ske genom handräckning (43–45 §§ KkrL och, 11–17 §§ AvbetKöpL) eller verkställighet av dom eller ett utslag där det anges att varan får återtas, 18 § AvbetKöpL). 25 Se 2 kap. 10 § KonkL. Med rekvisitet ”annan säkerhet än pant” avses förbehåll om återtaganderätt. se prop. 1975:6 s. 162 och Welamson, L. & Mellqvist, M., Konkurs och annan insolvensrätt, 11 uppl., 2013 s. 48.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
188
trots att det varken gynnar gäldenären eller borgenärerna som kollektiv. Den föreslagna regeln är ett steg i den riktningen, nämligen att behandla borgenärer med separationsrätt på likartat sätt i konkurs som vid företagsrekonstruktion. Enligt de nuvarande reglerna kan som ovan nämnts en leasegivare inte få verkställighet trots att han/hon i en konkurs skulle ha separationsrätt till egendomen i fråga. Leasinggods kan därmed inte återtas på grund av hindret mot verkställighet enligt utsökningsbalken.
26
Gäldenären kan således tvångsut-
nyttja egendom till vilken annan har separationsrätt.
27
Borgenären kan
dock enligt 2 kap. 18 § LFR på begäran få domstol att besluta om lämplig åtgärd för att säkerställa borgenärens rätt, om det finns särskilda skäl att befara att gäldenären genom att vidta eller underlåta att vidta en viss åtgärd sätter borgenärens rätt i fara.
28
Lagen om företagsrekonstruktion innehåller inga bestämmelser om att gäldenären är skyldig att ersätta motparten för nyttjandet och huruvida en sådan ersättningsskyldighet, om den föreligger, ligger utom ett ackord och har förmånsrätt i en efterföljande konkurs.
29
(Jfr NJA 1993 s. 120 där en konkursförvaltare hade fortsatt
att driva konkursgäldenärens rörelse. Fråga var om en borgenär med säkerhet i form av pantbrev i tomträtt och i form av företagsinteckning skulle i utdelningsförslaget tillföras särskild kompensation för att tomträtten och den företagsintecknade egendomen hade använts i rörelsen. Frågan besvarades nekande. Jfr dock NJA 1993 s. 13 och NJA 2007 s. 519, som bl.a. gällde konkursboets nyttjande av lokal efter hyresavtalets upphörande. Här har HD fastslagit att den som utan avtalsstöd använder sig av annans egendom ska utge ersättning motsvarande skälig hyra för nyttjandet). Om en leasetagare hamnar i dröjsmål med betalning av leasingavgifterna är leasegivaren enligt 2 kap. 20 § LFR berättigad att omedelbart häva avtalet, men är förhindrad att ta tillbaka egendomen på grund av verkställighetsförbudet. Häver leasegivaren avtalet får leasegivaren göra gällande en skadeståndsfordran som är oprioriterad och således kan ackorderas bort, se 3 kap. 3 § och 3 kap. 8 § LFR. Ett fortsatt nyttjande av egendomen efter hävning torde i enlighet med de
26 Se SOU 2001:80 s. 78 f. 27 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 383 och s. 399. 28 Se prop. 1995/96:5 s. 195. 29 Se SOU 2001:80 s. 79 som anför att principiella skäl talar för att en skadeståndsfordran bör ligga utom ett ackord.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
189
ovan angivna rättsfallen kräva att leasetagaren utger skälig ersättning för nyttjandet, vilket i så fall grundas på allmänna förmögenhetsrättsliga principer om obehörig vinst. Om hävningsrätt uppkommit innan beslutet om företagsrekonstruktion måste leasetagaren för att undgå hävning av avtalet betala framtida, löpande leasingsavgifter eller ställa säkerhet för dem, 2 kap. 20 § andra stycket p. 1 LFR. Om gäldenären inte förklarar sig vara beredd att utge vederlaget eller ställa säkerhet i takt med att motparten fullgör nya prestationer (t.ex. fortsätter att tillhandahålla en uthyrd maskin), ska motparten således inte bara kunna häva utan även låta verkställa ett återtagande. Däremot måste leasetagaren inte betala eller ställa säkerhet för de äldre obetalda leasingavgifterna.
30
Lease-
givaren kan således inte ta tillbaka sin egendom om gäldenären utger vederlaget eller ställer säkerhet för nya prestationer utan måste avvakta företagsrekonstruktionens upphörande, innan hans/hennes krav på återgång kan göras gällande effektivt. I de fall leasegivaren har fordringar som inte täcks av säkerheten kommer således ”restfordran” att kunna sättas ned genom ett ackord, 3 kap. 3 § och 3 kap. 8 § LFR.
Som ovan nämnts får verkställighet ske under företagsrekonstruktion, trots förbudet i 2 kap. 17 § för fordran för vilken borgenären har handpanträtt. Enligt Lösöreköpskommitténs förslag ska registrerad panträtt vara jämställd med handpanträtt.
31
Om Lösöre-
köpskommitténs förslag genomförs finns anledning att överväga om även panträtt (och även retentionsrätt) ska omfattas av verkställighetsförbudet. En motsvarande regler som nu införs för borgenärer med separationsrätt borde då övervägas för att företagsrekonstruktionen inte ska försvåras.
30 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013 s. 143. 31 Se 2 § i förslaget till lag om panträtt i lösöre genom registrering. Se ovan om Lösöreköps- kommitténs förslag, 3.3. Jfr dock SOU 2015:18 s. 138 f. Se dock särskilt yttrande av advokaten Odd Swarting a.a. s. 222.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
190
Om borgensavtal 7.2.4
Bedömning: Beslutet om företagsrekonstruktion inverkar inte
på den rätt en borgenär har mot en borgensman eller annan som förutom gäldenären svarar för fordringen.
Till utredningen har framkommit att det råder delade meningar om hur fordringar som är förenade med säkerhet i borgen ska hanteras i ljuset av 2 kap. 17 § LFR. Spörsmålet gäller när gäldenären är föremål för företagsrekonstruktion och borgensmannen ännu inte infriat sitt borgenåtagande. Om kreditgivaren inte kan kräva gäldenären på betalning efter att förfarandet inletts, kan kreditgivaren då kräva borgensmannen? Av andra bestämmelser i LFR – till exempel 3 kap. 9 § – framgår att borgenären, trots ett offentligt ackord, bibehåller sin rätt mot borgensmannen. Borgenären har således rätt att kräva betalt av en borgensman i enlighet med villkoren för borgensåtagandet. Företagsrekonstruktionsbeslutet inverkar således inte på det betalningsansvar som åvilar borgensmannen eller annan jämte gäldenären för skulderna. Ett rekonstruktionsbeslut avseende gäldenären verkar alltså inte till förmån för en person som har gått i borgen för rekonstruktionsgäldenärens skuld, utan borgenären kan således kräva borgensmannen på hela beloppet oberoende av hur det går i rekonstruktionen och på vilket stadium denna befinner sig.
32
I lagkommentaren anförs att om gäldenären erhåller ett offentligt ackord varvid viss skuldavskrivning sker påverkar det normalt inte direkt en borgensmans betalningsskyldighet. Har t.ex. personer i gäldenärsföretagets ledning tecknat borgen för företagets skulder är de alltjämt ansvariga för skuldens betalning trots att gäldenären genom ackordet fått sin skuld minskad. Är således fordran förfallen till betalning och det är fråga om en proprieborgen finns därmed inget hinder enligt 2 kap. 17 § LFR för borgenären att kräva borgensmannen på betalning, varvid borgensmannen inträder i borgenärens rätt. Det bör dock påpekas att borgensmannens betalningsansvar påverkas i den utsträckning gäldenären verkligen betalar enligt ackordet. Om gäldenären betalningsskyldighet föreslås reduceras med 40 % i ett ackord är borgensmannen visserligen
32 Se Lennander, G., Kredit och säkerhet, 11 uppl., 2015 s. 73.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
191
skyldig att erlägga 100 % i enlighet med sitt borgensåtagande. Om gäldenären dock fullgör vad som åligger honom enligt ackordet och betalar 40 % av fordran till borgenären är borgensmannen därefter ansvarig endast för 60 % av fordrans belopp. Vad som sagts om borgensmän gäller även medgäldenärer, se NJA 1989 s. 92.
33
Vidare gäller att om det är borgensmannen som är föremål för företagsrekonstruktion kan – i likhet med vad som gäller vid skuldsanering - borgenären bli bunden av att eventuellt ackord som fastställs i borgenmannens företagsrekonstruktion, jfr 3 kap. 3 § 4 st. LFR.
34
Begäran om fullföljd 7.2.5
Förslag: Motparten ska alltid kunna begära att gäldenären ger
besked om avtalet ska fullföljas, om gäldenären vill undvika hävning. Om gäldenären inte inom skälig tid med rekonstruktörens samtycke ger besked i vad mån avtalet ska fullföljas får motparten häva.
När gäldenären inte har gjort sig skyldig till hävningsgrundande dröjsmål före företagsrekonstruktionen är 2 kap. 20 § LFR inte tillämplig. Det betyder att motparten inte har rätt till besked från gäldenären huruvida avtalet ska fullföljas. Enligt 2 kap. 20 § måste den gäldenär som kommit i hävningsgrundande dröjsmål före rekonstruktionsförfarandet alltid utge sin motsvarande prestation samtidigt som motparten fullgör eller, om anstånd givits i avtalet, ställa säkerhet för sin motprestation. Huruvida andra rekonstruktionsgäldenärer blir skyldiga att ställa säkerhet även om de har anstånd beror på om det finns starka skäl att anta att de inte kommer att uppfylla en väsentlig del av sina förpliktelser (jfr 61 § KöpL).
Enligt 2 kap. 20 § LFR måste den gäldenär som före rekonstruktionen givit grund för hävning alltid ställa säkerhet också för vederlaget för motpartens framtida fullgörelse i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda denne mot förlust.
33 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, En kommentar, 2 uppl. 2013, s. 193. 34 Jfr Hellners, T. & Mellqvist, M., Skuldsaneringslagen. En kommentar till 2006 års lag, 2007, s. 230.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
192
Andra rekonstruktionsgäldenärer behöver dock inte ställa säkerhet för vederlaget till motpartens framtida fullgörelse med mindre det står klart att det kommer att bli ett hävningsgrundande avtalsbrott (62 § KöpL). Den omständigheten att gäldenären gjort ett hävningsgrundande kontraktsbrott före rekonstruktionen motiverade enligt förslaget i SOU 2001:80 inte denna skillnad mellan de två fallen. Med anledning härav föreslogs därför att motparten alltid skulle kunna begära att gäldenären gav besked om avtalet skulle fullföljas, om gäldenären ville undvika hävning. Om gäldenären inte inom skälig tid gav besked i vad mån avtalet skulle fullföljas fick motparten häva.
Utredningen delar Förmånsrättskommitténs uppfattning att motparten ska ha en rätt att få besked av gäldenären om avtalet ska fullföljas. Denna rätt ska vara oberoende av om gäldenären har gjort sig skyldig till ett hävningsgrundande dröjsmål före rekonstruktionen. Motparten ska således ha samma trygghet avseende vederlaget för sina återstående prestationer oavsett om hävningsgrund uppkommit. Att borgenärerna behandlas lika främjar rekonstruktionen och motverkar incitament att försätta gäldenären i konkurs. Mot bakgrund av att huvuddelen av förslaget i SOU 2001:80 tidigare genomgående har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanserna finns skäl att införa en regel om att motparten alltid ska kunna begära att gäldenären ger besked om avtalet ska fullföljas, om gäldenären vill undvika hävning. Om gäldenären inte inom skälig tid ger besked i vad mån avtalet ska fullföljas får motparten häva.
Med skälig tid avses såsom anges i förarbetena till lagen om företagsrekonstruktion
35
och i annan förmögenhetsrättslig lagstift-
ning
36
att den tid inom vilket besked i vad mån avtalet ska fullföljas
varierar. Att besked ska lämnas inom skälig tid avser således att medge en bedömning som tar hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. I annan förmögenhetsrättslig lagstiftning är bedömningen strängare om parterna är näringsverksamhet och om transaktionen har samband med dennes ordinarie näringsverksamhet. Avtalets omfattning och den typ av vara eller tjänst som avtalet avser har betydelse för beräkningen av skälig tid. Gäldenären och
35 Se prop. 1995/96:5 s. 198. 36 Se t.ex. köplagen, prop. 1988/89:76 s. 183.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
193
rekonstruktören måste ges tillräcklig tid att överväga i vilka fall de avser att fullfölja avtalet. Samtidigt måste hänsyn tas till motpartens intresse av att få besked om vad som ska ske.
37
I en rekonstruktion
torde man i de flesta fall kunna kräva att besked lämnas inom relativt kort tid. Ett preliminärt utkast till en rekonstruktionsplan bör enligt förarbetena till LFR kunna föreligga redan vid det första borgenärssamanträdet, 2 kap. 16 §. Vid detta sammanträde borde därför i regel besked kunna lämnas huruvida avtalet ska fullföljas.
Partiell fullföljd för gäldenären 7.2.6
Förslag: Gäldenären ska vid fortlöpande eller delbara presta-
tioner kunna kräva fullföljd endast avseende viss tid eller mängd av återstoden. Gäldenären ska fritt få bestämma med rekonstruktörens samtycke för vilken tid eller till vilken mängd fullföljd ska ske.
Det gäller dock inte om en begränsad fullföljd skulle medföra väsentlig olägenhet för motparten. Detsamma gäller om motparten har sakrättsligt skydd till gäldenärens prestationer, såsom borgenärer med separationsrätt.
Som ovan nämnts fortsätter ett avtal att gälla trots företagsrekonstruktionen, men motparten har rätt att häva avtalet och därmed befria sig från skyldigheten att fullgöra sina prestationer om inte gäldenären kräver fullföljd. Gäldenären kan således välja mellan att kräva fullföljd av alla återstående prestationer mot löfte om fullt vederlag för dessa eller att ge motparten hävningsrätt. Förmånsrättskommittén föreslog dock att det skulle införas en regel som gjorde det möjligt för gäldenären att vid fortlöpande eller delbara prestationer kräva fullföljd endast avseende viss tid eller mängd av återstoden. Gäldenären skulle fritt få bestämma för vilken tid eller till vilken mängd fullföljd skulle ske. Om det exempelvis återstod fem år på ett hyresavtal, kunde gäldenären kräva att detta fullföljdes under ett år. Skulle endera parten enligt avtalet successivt leverera tre poster kunde gäldenären kräva fullföljd avseende en post. Likaså
37 Hellners, T & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion 2 uppl., 2013 s. 122.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
194
kunde gäldenären kräva partiell framtida fullföljd när endera parten skulle leverera en viss kvantitet av en fungibel vara, exempelvis olja, trots att successiv leverans inte var avtalad. Däremot skulle någon möjlighet till begränsad fullföljd inte finnas vid avbetalningsköp och finansiell leasing. Hade således motparten sakrättsligt skydd till gäldenärens framtida prestationer hade gäldenären inte rätt till en begränsning av fullföljden.
Vidare föreslog Förmånsrättskommittén att om den framtida fullföljden skulle medföra betydande olägenheter för motparten skulle gäldenären inte ha rätt att kräva partiell framtida fullföljd. Gäldenären skulle till exempel inte kunna kräva att få färdigställa en entreprenad till hälften, om entreprenaden betraktades som en enhet. Vid bedömningen av när en uppdelning skulle medföra betydande olägenhet för motparten skulle ledning hämtas från bestämmelserna i 43 och 44 §§ KöpL.
Nästan alla remissinstanserna var positiva till förslaget. Två remissinstanser var dock kritiska. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet menade att rätten till partiell fullföljd kunde komma att bli en avsevärd nackdel för motparten beroende på marknadsförhållandena. Fastighetsägarna Sverige tyckte inte att det framkom tillräckliga skäl för en så förmånlig rätt för gäldenären. En del remissinstanser påpekade också att lokutionen ”betydande olägenhet” kunde vålla problem i den praktiska tillämpningen.
För att en rekonstruktion ska lyckas måste gäldenären underlåta att fullgöra vissa varaktiga avtal men vederbörande kan behöva utnyttja avtalet under en viss övergångstid. Behovet är aktuellt främst vid hyra av lokal och lösöre. Har inte gäldenären rätt till en tidsbegränsad fullföljd vid företagsrekonstruktion kan det leda till att gäldenären väntar, dvs. gäldenären tilltvingar sig en fullföljd av det löpande kontraktsförhållandet genom att erlägga kontant betalning för de prestationer som uppkommer efter beslutet om företagsrekonstruktion för att sedan säga upp avtalet utan uppsägningstid och hänvisa motparten till att bevaka en ackordsfordran. Det vore bättre om motparten kunde få en förvarning om att förhållandet kommer att upphöra efter en övergångsperiod. Den föreslagna regeln borde dels underlätta gäldenärens rekonstruktion, dels ge borgenären bättre möjligheter att planera och därmed minska eventuella förluster.
Mot bakgrund av att detta förslag tidigare har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av huvuddelen av remissinstanserna anser ut-
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
195
redningen att det finns skäl att föreslå en regel om att gäldenären vid fortlöpande eller delbara prestationer ska kunna kräva fullföljd endast avseende viss tid eller mängd av återstoden. Gäldenären ska fritt få bestämma för vilken tid eller till vilken mängd fullföljd ska ske. Det nämnda gäller dock inte om en begränsad fullföljd skulle medföra väsentlig olägenhet för motparten. Det sagda gäller inte heller om motparten har sakrättsligt skydd till gäldenärens prestationer, t.ex. borgenärer med separationsrätt.
Utredningen har beaktat kritiken mot lokutionen betydande olägenhet och istället valt lokutionen väsentlig olägenhet. Här kan ledning hämtats från 43–44 §§ (jfr även 25 § köplagen). Det finns en relativt riklig svensk och nordisk doktrin tillika nordisk rättspraxis kring begreppet som kan motverka praktiska tillämpningsproblem.
38
Verkan av fullföljd 7.2.7
Förslag: När ett avtal ska fullföljas ska detta ske på avtalade vill-
kor för de prestationer som ömsesidigt återstår att utväxla när företagsrekonstruktionen beslutas.
I den mån det som enligt avtalet åligger gäldenären inte låter sig uppdelas utan väsentlig olägenhet för motparten, ska gäldenären utge vederlag även för det som motparten fullgjort före ansökningen om företagsrekonstruktion.
Utgångspunkten i nuvarande lagstiftning är att om ett avtal ska fullföljas ska motparten fullgöra sina återstående prestationer och gäldenären utge vederlaget för dessa. Gäldenären behöver således inte utge fullt vederlag för prestationer som redan motparten har utgett före förfarandet, jfr 2 kap. 20 § andra stycket LFR. En leverantör av vatten eller telefontjänster ska tillhandahålla återstående nyttigheter mot fullt vederlag för dessa, trots att gäldenären inte har betalat tidigare mottagna leveranser. I fråga om hyra av lokal ska hyresvärden fortsätta att tillhandahålla lokalen, om gäldenären betalar den hyra som belöper på det fortsätta nyttjandet men gäl-
38 Se t.ex. Ramberg, J. & Herre, J., Köplagen. En kommentar, 2 uppl., 2013 s. 377 ff. och där angivna hänvisningar.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
196
denären behöver inte betala hyra som belöper på tiden före rekonstruktionen.
Förmånsrättskommittén föreslog ett undantag för avtal där gäldenären skulle prestera in natura och gäldenärens prestation inte kunde delas upp utan betydende olägenhet för motparten. Gäldenären hade t.ex. åtagit sig att leverera en maskin som inte fungerade om inte alla delar erhållits. I den mån gäldenärens prestation således inte lät sig uppdelas utan betydande olägenhet för motparten skulle gäldenären vara skyldig att utge vederlag så att olägenheten upphörde, trots att det betydde att motparten fick vederlag för en oprioriterad prestation som fullgjorts före rekonstruktionen.
Förmånsrättskommitténs förslag om ett undantag från regeln - att om ett avtal ska fullföljas ska motparten fullgöra sina återstående prestationer och gäldenären utge vederlaget för dessa – kunde enligt vissa remissinstanser medföra tillämpningsproblem. En del remissinstanser påpekade att lokutionen ”betydande olägenhet” kunde vålla problem i den praktiska tillämpningen.
Utredningen anser dock i likhet med Förmånsrättskommittén
39
att när gäldenären är skyldig att utge t.ex. naturaprestation – en bil – och motparten erlagt ett förskott före rekonstruktionen måste hela bilen levereras för att motparten skall vara tvungen att utge sin resterande betalning. Har motparten före rekonstruktionen gjort en delbetalning på en entreprenad kan inte gäldenären endast sätta övervåningen på plats. Utredningen har beaktat kritiken mot lokutionen betydande olägenhet och istället valt lokutionen väsentlig olägenhet. Som redan nämnts ovan kan ledning hämtats från 43-44 §§ (jfr 25 § köplagen), och från svensk och nordisk doktrin tilllika nordisk rättspraxis.
40
Efter att ha tagit del av remissinstansernas
synpunkter föreslår utredningen följande; När ett avtal ska fullföljas ska detta ske på avtalade villkor för de prestationer som ömsesidigt återstår att utväxla när företagsrekonstruktionen beslutas, men i den mån det som enligt avtalet åligger gäldenären inte låter sig uppdelas utan väsentlig olägenhet för motparten, ska gäldenären utge vederlag även för det som motparten fullgjort före ansökningen om företagsrekonstruktion.
39 Se SOU 2001:80 s. 144. 40 Se t.ex. Ramberg, J. & Herre, J., Köplagen. En kommentar, 2 uppl., 2013 s. 377 ff. och där angivna hänvisningar.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
197
Allmän förmånsrätt vid fullföljd m.m. 7.2.8
Förslag: Fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären
med rekonstruktörens samtycke träffar under en företagsrekonstruktion eller under en förhandling om separat ackord ska ha allmän förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL om förfarandet avslutas på grund av konkurs. Om något av de nämnda förfarandena däremot avslutas genom ett ackord (offentligt, utvidgat eller separat) som fastställs av rätten upphör den allmänna förmånrätten att gälla. Allmän förmånsrätt upphör dock att gälla ett år från dagen då det fastställda ackordet fått laga kraft. Skulle ackordet förverkas under ettårs-fristen ska borgenärens fordran fortsatt vara förenad med allmän förmånsrätt.
I 2 kap. 20 § andra stycket LFR framkommer att ska ett avtal fullföljas gäller följande: Är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina prestationer eller, om anstånd medgivits beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem. Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, har motparten rätt att erhålla säkerhet för gäldenärens framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust.
Har gäldenären medgivits anstånd med sin prestation när fullföljd krävs är bestämmelsen inte tillämplig.
41
Motpartens fordran på
vederlag när gäldenären krävt fullgörelse till hindrande av hävning, är en ackordsfordran. Motpartens intresse tillgodoses genom att denna kan innehålla sin egen fortsatta fullgörelse tills borgenären fått vederlaget eller säkerheten. Förmånsrättskommittén föreslog dock – i syfte att bl.a. harmonisera rättsläget mellan konkurs och företagsrekonstruktion – att gäldenärens krav på fullgörelse, vare sig motparten har hävningsrätt eller ej, ska medföra att motpartens fordran på vederlag från gäldenären inte kan nedsättas genom ett ackord. Rättsläget skulle således bli liknande det som gäller när ett konkursbo genom ett fullföljdskrav sägs inträda i gäldenärens avtal, så att konkursboet blir massansvarigt. Förmånsrättskommittén föreslog också
41 Se SOU 2001:80 s. 193.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
198
att en sådan fordran skulle ha allmän förmånsrätt om det blev konkurs senast tre månader efter företagsrekonstruktionen.
42
Mottagandet av förslaget var blandat hos remissinstanserna. En del välkomnade förslaget medan andra tyckte att det kunde vara problematiskt om en förmånsrätt kunde hänga kvar, även om den var tidsbegränsad.
43
I SOU 2010:2 föreslogs att när en s.k. egenför-
valtning konverterades till ett förvaltarlett förfarande skulle fordringar som hade uppkommit under egenförvaltningen, inklusive fordringar som grundade sig på fullföljd av avtal behandlas som massafordringar.
44
Om däremot egenförvaltningen avslutades fram-
gångsrikt genom att en rekonstruktionsplan eller ett separat ackord fastställdes av rätten, borde inte någon latent massafordran ”hänga kvar” som säkerhet för det fall planen eller ackordet inte skulle fullgöras och ett nytt insolvensförfarande beslutades. Utgångspunkten skulle istället vara att den fastställda planen eller ackordet lade en stabil grund för fortsatt verksamhet. Lagstiftaren skulle inte tillhandahålla livremmar och hängslen när planen eller ackordet väl hade stadfästs som slutpunkt för insolvensförfarandet. Däremot fanns det inte något hinder mot att avtalsgrundande säkerhet ställdes som ett led i finanseringen av rekonstruktionen.
Efter att ha beaktat remissinstansernas synpunkter och de nämnda betänkandena gör utredningen följande överväganden: För närvarande gäller att i en ackordsförhandling deltar endast de borgenärer, vilkas fordringar uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion, 3 kap. 3 § LFR. De borgenärer vars fordringar är förenade med allmän eller särskild förmånsrätt, ägarförbehåll/återtagandeförbehåll eller där borgenären kan få täckning för sin fordran genom kvittning deltar däremot inte i förhandlingen, 3 kap. 3 § 1 stycket jfr 5 stycket. En borgenär med en efterställd fordran deltar inte heller i förhandlingen om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det. Om en borgenär helt eller delvis avstår från sin förmånsrätt eller kvittningsrätt får han/hon delta i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning eller understiger värdet av den egendom i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt bor-
42 Se SOU 2001:80 s. 155 ff., s. 196 ff., s. 203. 43 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 420. 44 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 421.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
199
genärens fordran deltar han/hon med återstående del av fordringen. Har borgenärens fordran däremot uppkommit efter det att rekonstruktionsansökan kom in till rätten omfattas den inte av ett ackord. Vidare gäller att fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsföretagsrekonstruktion är förenade med allmän förmånsrätt i en efterföljande konkurs. Ofta beviljas sådan allmän förmånsrätt, s.k. superförmånsrätt, till nya krediter eftersom sådana är av väsentlig betydelse för vidaredriften. Att betala leveranser kontant eller ställa säkerhet för dem kan vara problematiskt för gäldenären och då underlättas rekonstruktionen avsevärt om nya krediter kan erhållas.
Redan vid lagens tillkomst diskuterades om inte bara nytillkomna fordringar skulle ha bästa allmänna förmånsrätt utan även vissa fordringar som i löpande avtalsförhållanden intjänas under rekonstruktionsperioden, nämligen i de fall då borgenären på begäran avstått från sin stoppningsrätt eller hävningsrätt.
45
I propo-
sitionen anfördes dock att det knappast var tänkbart att ge bästa allmänna förmånsrätt till alla fordringar som i någon mening avser eller intjänas under rekonstruktionstiden. Det skulle innebära förmånsrätt – utan särskild åtgärd från rekonstruktörens eller borgenärernas sida – för fordringar avseende exempelvis elektricitet, telefon, lokalhyra och ränta på befintliga krediter. Även skattefordringar hänförliga till rekonstruktionstiden skulle bli prioriterade enligt den särskilda regeln. En sådan vidsträckt förmånsrätt skulle ge de angivna fordringarna en omotiverat förmånlig ställning och hota värdet av andra förmånsrätter, t.ex. företagshypotek. En sådan förmånsrätt var inte heller motiverad för att underlätta rekonstruktionen.
Utredningen anser med hänsyn till det anförda att gäldenärens krav på fullgörelse, vare sig motparten har hävningsrätt eller ej, inte ska medföra att motpartens fordran på vederlag från gäldenären blir ackordsfri. Den regel som Förmånsrättskommittén föreslog kan enligt den här utredningens mening hota värdet av andra förmånsrätter t.ex. företagshypotek, vilket i sin tur kan försvåra för gäldenären att få nödvändiga krediter under rekonstruktionstiden. Emellertid ska fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsrekonstruk-
45 Se prop. 1995/96:5 s. 133.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
200
tion fortsatt vara förenade med bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL om rekonstruktionsförfarandet avslutas på grund av konkurs (se NJA 2014 s. 398). Fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en förhandling om separat ackord föreslås också vara förenade med bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL om förfarandet avslutas med konkurs.
Om förfarandet (företagsrekonstruktion eller separat ackord) avslutas genom att ett ackord fastställs av rätten ska dock huvudregeln vara att den nämnda allmänna förmånrätten upphör att gälla. Med ackord avses i detta sammanhang såväl ett offentligt ackord som ett separat ackord och ett utvidgat ackord (se vidare avsnitt 8.2 och 8.3). För att inte försvåra ackordsuppgörelser ska dock förmånsrätten avseende fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsrekonstruktion eller en förhandling om separat ackord bestå ett år från dagen då det fastställda ackordsbeslutet fått laga kraft.
Vidare ska förmånsrätten bestå om ackordet förverkas inom ettårsfristen. När rätten har fastställt ett ackord är avsikten att det ska innebära en definitiv reglering av gäldenärens skulder. Om ackordet skulle förverkas på grund av gäldenären grovt försummat sina åtaganden kan rätten förklara den eftergift som medgetts gäldenären genom ackordet förfallen. Skulle således ackordet förverkas under ettårsfristen ska borgenärens fordran fortsatt vara förenad med bästa allmänna förmånsrätt i en eventuellt efterföljande konkurs.
Om t.ex. en företagsrekonstruktion misslyckas och övergår i en konkurs torde det vara naturligt att förmånsrätten ska gälla. Frågan är dock om den bör gälla, ifall företagsrekonstruktionen avslutas med ett offentligt ackord men gäldenären går i konkurs en kortare eller längre tid därefter. Frågan diskuterade av Förmånsrättskommittén som ansåg med utgångspunkt från sitt förslag att en tidsgräns om tre månader från rekonstruktionens upphörande skulle införas.
46
Det har framförts till utredningen att det är problematiskt för en gäldenär att en förmånsrätt ”hänger kvar” efter en lyckad rekonstruktion även om den tidsbegränsas, ett argument som även påpekades av remissinstanserna till Förmånsrättskommitténs förslag.
47
46 Se SOU 2001:80 s. 156 f. 47 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 420.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
201
Å andra sidan kan diskuteras vad som avses med att företagsrekonstruktionen har lyckats. Utredningen är av den uppfattningen att en gäldenär som har t.ex. lyckats betala ackordslikviden vid ett offentligt ackord inom den i 3 kap. 2 § beslutade tiden får anses ha nått framgång med rekonstruktionen. Om förfarandet avslutas genom att gäldenären antingen får ett separat ackord eller utvidgat ackord fastställt av rätten får man nog anse att gäldenären har nått framgång med respektive förfarande. Har t.ex. gäldenären fullgjort sina förpliktelser enligt villkoren i det utvidgade ackordet inom det första året torde rekonstruktionen anses som lyckad.
Med anledning härav anser vi att om företagsrekonstruktionen misslyckas och tämligen omedelbart övergår i en konkurs ska förmånsrätten gälla. Har borgenären t.ex. ansökt om konkurs mot gäldenären under företagsrekonstruktionen kommer ansökan att bli vilandeförklarad om gäldenären begär det. Om borgenären vidhåller sin konkursansökan ska tingsrätten i samband med företagsrekonstruktionens avslutande sätta ut en förhandling för prövning av borgenärens vilandeförklarade konkursansökan. Om konkursansökan beviljas kommer således eventuella superförmånsrätter att kunna göras gällande inom ramen för detta förfarande. Vi föreslår således att förmånsrätten begränsas till i princip situationer där företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet tämligen omgående övergår till konkurs. Om förfarandet däremot avslutas genom ett ackord som fastställs av rätten upphör den allmänna förmånsrätten att gälla. Den allmänna förmånsrätten upphör dock att gälla ett år från dagen då det fastställda ackordet fått laga kraft. Skulle ackordet förverkas under ettårsfristen ska borgenärens fordran fortsatt vara förenad med bästa allmänna förmånsrätt i en eventuellt efterföljande konkurs.
Eftersom det inte kommer att föreslås någon regel som automatiskt medför att rekonstruktionsförfarandet övergår i konkurs blir det upp till borgenärerna att bevaka sin rätt om företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet misslyckas och därmed ansöka om konkurs under tiden för förfarandet eller vid tiden för ärendets avslutande (se avsnitt 8.4). Det finns anledning att överväga om rekonstruktören ska vara skyldiga att informera borgenärerna om att rekonstruktionen eller det separata ackordet upphör. Något sådant förslag lämnas dock inte här.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
202
Enligt lagtexten i nuvarande 3 kap. 2 § beträffande offentligt ackord ska föreskriven minsta utdelning betalas inom ett år efter det att ackordet har fastställts, om inte samtliga av ackordet berörda borgenärer godkänner en längre betalningstid. Utredningen har stannat för att förmånsrätten bör upphöra efter ett år från det att ackordet i form av antingen ett offentligt, utvidgat eller separat sådant vunnit laga kraft. En längre tid kan försvåra gäldenärens fortsatta verksamhet. Den här utredningen anser i likhet med 2007 års Insolvensutredning att om avslutandet av rekonstruktionen eller det separata ackordet är framgångsrik, bör inte någon latent superförmånsrätt ”hänga kvar” utan tidsgräns som säkerhet för det fall ackordet inte skulle fullgöras och ett nytt insolvensförfarande beslutas. Det fastställda ackordet – offentligt, separat eller utvidgat – bör utgöra en stabil grund för fortsatt verksamhet. Eftersom parterna dessutom har möjlighet att på ett flexibelt sätt bestämma hur gäldenären ska fullgöra sina åligganden gentemot borgenärerna genom t.ex. ett utvidgat ackord finns det ingen anledning att låta förmånsrätten bestå för all framtid och särskilt inte utan tidsgräns som är fallet enligt nuvarande lagstiftning. Förmånsrätten redovisas inte i gäldenärens bokföring eller på annat sätt. I en eventuell framtida konkurs kan en borgenär med sådan förmånsrätt komma som en ovälkommen överraskning för andra borgenärer. Det kan även försvåra för gäldenären att t.ex. få nya behövliga krediter eftersom en framtida kreditgivare inte vet hur eventuellt latenta förmånsrätter kan komma att urholka företagshypoteket i en eventuell efterföljande konkurs. Att framtida borgenärer inte vet huruvida det finns latenta förmånsrätter kan medverka till att gäldenären inte får nödvändiga krediter, vilket i sin tur kan stjälpa hela den lyckade rekonstruktionen eller det separata ackordet. Borgenären bör istället för att förlita sig på att få allmän förmånsrätt i gäldenärens eventuella efterföljande konkurs få till stånd en överenskommelse med gäldenären hur fordran ska betalas, som sedermera fastställs i t.ex. ett utvidgat ackord. Eftersom det fastställs av domstol och därmed är en offentlig handling kan gäldenären vid förhandlingen med den framtida kreditgivaren visa vilka åtaganden som redan har gjorts. Den framtida kreditgivaren kan därmed beräkna sin risk och torde därmed vara mer villig att ge en kredit. Har ett ackord fastställts vet likaledes borgenären att eventuella latenta förmånsrätter försvinner ett år från dagen då det fastställda ackordet vann laga kraft.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
203
Tillgodogörande av en prestation 7.2.9
Förslag: Om gäldenären förfogar över en prestation utan att ve-
derbörande bestämt att avtalet ska fullföljas, ska gäldenären anses ha krävt fullföljd såvitt avser denna prestation. Detsamma gäller om gäldenären utnyttjar en prestation som är sådan att den inte kan återlämnas. Ett förfogande ska inte anses föreligga förrän rekonstruktören fått eller borde ha fått kännedom om att en prestation har mottagits eller om det avtal som prestationen avser.
I 20 kap. 20 § femte stycket LFR hänvisas till de regler som finns om köparens s.k. aktiva stoppningsrätt som finns i 63 § fjärde stycket KöpL. Där framkommer att överlämnas en vara till köparen efter det att ansökan om företagsrekonstruktion enligt LFR har gjorts beträffande köparen och har betalning inte skett får säljaren kräva att varan lämnas tillbaka. Varan behöver dock inte lämnas tillbaka om betalning genast sker eller, i fall då köpesumman inte ännu har förfallit till betalning, köparen inom skälig tid efter uppmaning ställer godtagbar säkerhet för betalningen. Däremot saknas vid företagsrekonstruktion det som annars gäller vid konkurs enligt 63 § femte stycket KöpL, nämligen att om konkursboet har sålt varan eller på annat sätt har förfogat över den så att den inte kan lämnas tillbaka väsentligen oförändrad och oförminskad, ska konkursboet anses ha inträtt i avtalet.
Förmånsrättskommittén föreslog att om gäldenären förfogade över motpartens prestation så att den inte kunde återställas väsentligen oförändrad eller oförminskad skulle gäldenären anses ha krävt fullföljd avseende denna prestation. Det skulle således enligt Förmånsrättskommittén innebära att gäldenären genast måste utge vederlag eller ställa säkerhet samt att motparterns vederlagsfordran föll utanför ett ackord. Gäldenären skulle dock inte anses ha begärt fullföljd avseende framtida prestationer. Om gäldenären var en nyttjanderättshavare eller om han/hon hade mottagit en vara eller en tjänst som var sådan att den över huvudtaget inte kunde åter-
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
204
lämnas efter mottagandet, skulle det anses som att gäldenären hade krävt fullföljd i den mån han/hon hade utnyttjat prestationen.
48
Ingen remissinstans framförde någon övergripande invändning mot denna del av förslaget.
49
Däremot välkomnade flera instanser
att motparter i gäldenärens avtal gavs ett bättre skydd mot att gäldenären förfogande eller utnyttjade prestationer under rekonstruktionsförfarandet utan att betala för dem. Vissa betänkligheter framfördes dock mot att fler fordringar från företagsrekonstruktion skulle kunna ges förmånsrätt i en efterföljande konkurs om gäldenären begärde att avtalen skulle fullföljas.
Efter att ha beaktat remissinstansernas synpunkter och såväl förslagen från Förmånsrättskommittén som 2007 års Insolvensutredning lämnar utredningen följande förslag: Om gäldenären förfogar över en prestation utan att vederbörande bestämt att avtalet ska fullföljas, ska gäldenären anses ha krävt fullföljd såvitt avser denna prestation. Detsamma gäller om gäldenären utnyttjar en prestation som är sådan att den inte kan återlämnas. Det betyder i enlighet med ovan lämnade förslag att gäldenären genast måste utge vederlag eller ställa säkerhet. Om gäldenären med rekonstruktören samtycke fullföljer avtalen skulle en förmånsrätt kunna uppstå i en efterföljande konkurs. Eftersom förmånsrätt begränsas till situationer där företagsrekonstruktionen övergår till konkurs (se ovan avsnitt 7.2.8.) är de farhågor som uttryckts av några av remissinstanserna om ett större antal fordringar som är förenade med förmånsrätt inte särskilt stora, särskilt i ljuset av att gäldenären inte kan ingå rättshandlingar på egen hand. Sådana rättshandlingar kan som ovan nämnts vara ogiltiga om de träffats utan rekonstruktörens samtycke, såvida inte borgenären var i god tro.
48 Se SOU 2001:80 s. 198 – 200 samt, s. 151–155. 49 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 412 och s. 426 f.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
205
Utnyttjande av lokaler 7.2.10
Förslag: Fortsätter en hyresvärd att tillhandahålla en lokal enligt
ett hyresavtal med gäldenären, ska hyresvärdens fordran på hyra för nyttjande som sker senare än en månad efter rekonstruktionsbeslutet anses ha uppkommit under rekonstruktion, såvida inte gäldenären erlägger kontant betalning för hyror som uppkommit efter rekonstruktionsbeslutet eller ställer säkerhet därför.
Ett hyresförhållande upphör inte att gälla för att gäldenären blir föremål för företagsrekonstruktion. Ett hyresavtal är ett varaktigt avtal, vilket innebär att 2 kap. 20 § LFR ska tillämpas. I bestämmelsen första stycke framgår att har gäldenärens motpart före beslutet om företagsrekonstruktion fått rätt att häva ett avtal på grund av inträffat eller befarat dröjsmål med betalning eller annan prestation, får motparten efter beslutet inte häva avtalet på grund av dröjsmålet, om gäldenären med rekonstruktörens samtycke inom skälig tid begär att det ska fullföljas. Gäldenären ska på motpartens begäran inom skälig tid ge besked om avtalet ska fullföljas. Den rättsliga utgångspunkten som är avgörande för bestämmelsens tillämplighet är således att gäldenären är i befarat dröjsmål eller dröjsmål med betalning när beslut om företagsrekonstruktion fatttas av tingsrätten. Motparten ska inte heller ha utnyttjat sin hävningsrätt vid tidpunkten för beslutet. Har hävningsrätten uppkommit först därefter är 2 kap. 20 § LFR inte tillämplig.
Ska ett avtal fullföljas gäller således följande enligt 20 kap. 20 § andra stycket 1. Är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina motsvarande prestationer eller, om anstånd har medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem. Bestämmelsen bygger på principen att motparten inte ska vara tvungen att ta några nya risker på grund av avtalet.
50
Typiskt sett är gäldenärens förmåga att fullgöra sina avtal
oviss när en rekonstruktion är aktuell. Gäldenären ska därför fullgöra samtliga sina prestationer som ska vara fullgjorda vid tiden för motpartens prestation och som knyter an till den aktuella presta-
50 Se prop. 1995/96:5 s. 199.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
206
tionen från motpartens sida.
51
Istället för att prestera kan gäldenä-
ren som lagtexten visar ställa godtagbar säkerhet om så krävs av motparten för prestationer som motsvarar dem som motparten kommer att tillhandahålla gäldenären. Säkerheten kan utgöras av bankgaranti, pantförskrivning, borgenförbindelse eller något liknande.
Är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, har motparten enligt 2 kap. 20 § andra stycket 2 rätt att erhålla säkerhet för gäldenärens framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust. Det bör noteras att gäldenären inte med stöd av denna bestämmelse kan tvingas till förskottsbetalning.
52
Dessutom finns rätten att begära säkerhet
endast om det av särskild anledning är nödvändigt för skydda motparten mot förlust.
Om gäldenären inte lämnar besked huruvida avtalet ska fullföljas enligt 2 kap. 20 § första stycket eller inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 kap. 20 § andra stycket, får motparten häva avtalet, 20 kap. 20 § tredje stycket. Vid hyra är vanligtvis gäldenären skyldig att betala hyran i förskott. Hyresgästen är däremot inte skyldig att betala den hyra som förfallit för tiden före rekonstruktionen. Inte heller behöver hyresgästen ställa säkerhet för dessa. Principen i NJA 1989 s. 206 ska således inte tillämpas under företagsrekonstruktion, vilket innebär att partiell fullföljd är tillåten. Hyresfordringar som uppkommit före rekonstruktionen kommer därmed att omfattas av ett eventuellt ackord.
53
Motparten får inte heller för-
månsrätt som t.ex. gäller för nytillkomna fordringar, eftersom motpartens vederlagskrav grundar sig på avtal som träffats före beslutet om företagsrekonstruktion, jfr 10 § 4 FRL. Däremot måste gäldenären betala hyresfordringar som uppkommer under rekonstruktionen.
Kan inte 2 kap. 20 § LFR tillämpas gäller allmänna bestämmelser. En tillämpning av allmänna bestämmelser vid företagsrekonstruktion innebär bl.a. följande. När gäldenären inte har begått något kontraktsbrott före inledandet av företagsrekonstruktionen och det inte står klart att gäldenären kommer att begå ett avtals-
51 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 130. 52 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 134. 53 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 140, SOU 2001:80 s. 81 f.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
207
brott, har motparten innan fullgörelsetiden är inne ingen rätt att få besked om gäldenären tänker utge vederlaget. Motparten riskerar då att gäldenären senare inte vill utge vederlaget, vilket visserligen är ett avtalsbrott men innebär att motparten är hänvisad till att bevaka sin rätt vid ett eventuellt ackord. Motparten måste dock för sin del vara beredd att fullgöra avtalet för att inte göra sig skyldig till avtalsbrott, om gäldenären när fullgörelsetiden är inne begär fullgörelse och är beredd att utge vederlaget eller ställa säkerhet.
54
I syfte att samordna reglerna mellan konkurs och företagsrekonstruktion föreslår utredningen att en bestämmelse efter modell av 12 kap. 31 § JB införs i LFR.
55
Om gäldenären fortsätter att bed-
riva sin verksamhet i hyresvärdens lokaler och varken erlägger kontant betalning eller ställer säkerhet för uppkomna hyresfordringar som härrör sig från tiden efter rekonstruktions inledande ska hyresvärden i likhet med vad som gäller vid konkurs få en priviligierad ställning. Visserligen kan anföras att den föreslagna regeln i 20 d § ger uttryck för detsamma, nämligen utnyttjar eller förfogar gäldenären över en prestation utan att ha bestämt om avtalet ska fullföljas anses gäldenären ha krävt fullföljd för denna.
56
Utredningen
anser dock att det kan vara lämpligt att förtydliga regeln så att det klart framgår att utnyttjar gäldenären lokaler utan att betala för dem ska det leda till att hyresvärdens fordran är förenad med s.k. superförmånsrätt i en efterföljande konkurs. Vid konkurs gäller enligt 12 kap. 31 § JB att om ett konkursbo inte ställer en lokal till en hyresvärds förfogande en månad efter det att hyresvärden har uppmanat boet till detta, ansvarar boet för hyran. Ansvaret gäller hyra från konkursbeslutet till dess att konkursboet ställer lokalen till hyresvärdens förfogande. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att gäldenären bedriver verksamhet i hyrda lokaler utan att svara för hyreskostnaden, vilket är till nackdel för de företag som konkurrerar med gäldenären och för hyresvärden. Utredningen föreslår således att fortsätter en hyresvärd att tillhandahålla en lokal enligt ett hyresavtal med gäldenären, ska hyresvärdens fordran på
54 Se prop. 1995/96:5 s. 201, SOU 2001:80 s. 99. 55 Se prop. 2002/03:49 s. 102 ff. Se även NJA 2009 s. 41. 56 Se även NJA 2014 s. 537. Där finner HD att om det rör sig om en fordran för en prestation, som gäldenärsföretaget i enlighet med det före den kritiska tidpunkten träffade avtalet därefter tillgodogjort sig, men som borgenären inte har varit skyldig att prestera annat än mot samtidig avtalsenlig betalning, omfattas vederlagsfordringen inte av ackordet.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
208
hyra för nyttjande som sker senare än en månad efter rekonstruktionsbeslutet anses ha uppkommit under rekonstruktion, såvida inte gäldenären erlägger kontant betalning för hyror som uppkommit efter rekonstruktionsbeslutet eller ställer säkerhet därför. Om gäldenären försummar att betala hyror som löper på tiden efter rekonstruktionsbeslutet, kommer dessa att vara likställda med nya fordringar, vilket medför att de får allmän förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL i en efterföljande konkurs. (jfr 7.2.7 vad som anförs om förmånsrätt vid efterföljande konkurs). Trots att hyresvärdens fordran grundar sig på ett avtal som träffats före beslutet om företagsrekonstruktion ska således hyresvärdens fordran förenas med superförmånsrätt i den angivna situationen. Såsom vid konkurs ska inte gäldenären kunna driva verksamheten vidare utan att betala för lokalkostnaderna. Så länge som gäldenären fullgör sina förpliktelser avseende hyror som uppkommit efter rekonstruktionsbeslutet kan dock hyresvärden inte häva avtalet. Gäldenären är dock inte tvungen att betala eller ställa säkerhet för förfallna hyror som uppkommit innan rekonstruktionsbeslutet. Utifrån detta perspektiv är den föreslagna regeln inte någon nyhet. Bestämmelsen ska vara tillämplig även vid en förhandling om separat ackord, 3 b kap. 11 §.
Lönefordringar 7.2.11
Förslag: Om en arbetstagare fortsätter att fullgöra sina åtagan-
den enligt ett anställningsavtal med gäldenären, ska arbetstagarens fordran på lön eller annan ersättning för arbete som utförs senare än en månad efter rekonstruktionsbeslutet anses ha uppkommit under rekonstruktionen.
En arbetstagare som inte får betalt för innestående lön eller som med stor sannolikhet kan fastställa att full lön inte kommer att utges för framtida löneanspråk har enligt allmänna principer rätt att lägga ner arbetet i avvaktan på betalning eller att betryggande säkerhet ställs.
57
Eftersom hävningsförbudet i 2 kap. 20 § inte gäller
anställda kan en arbetstagare frånträda sin anställning under rekon-
57 Se AD 1942 nr 56, AD 1971 nr 19 och prop. 1995/96:5 s. 92 och 136.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
209
struktionen. Det nämnda innebär att det kan vara svårt för en gäldenär att hindra en arbetstagare att frånträda anställningen.
58
Vid såväl företagsrekonstruktion som konkurs utgår lönegaranti. Arbetstagaren omfattas av en rätt till lönegaranti såvitt gäller viss intjänad lön och lön för den första månaden efter beslutet om företagsrekonstruktion. För tiden senare än en månad från beslutet om företagsrekonstruktion ska arbetstagaren erhålla lön av gäldenären. Om gäldenären inte erlägger full betalning eller ställer säkerhet för lönefordran kan arbetstagaren frånträda anställningen. Det kan vara förödande för gäldenären om s.k. nyckelpersoner lämnar företaget, därför att gäldenären kanske inte kan erlägga t.ex. full betalning för lönefordran. Vid konkurs gäller enligt 5 kap. 18 § konkurslagen att om en arbetstagare fortsätter att fullgöra sina åtaganden enligt anställningsavtalet, ansvarar konkursboet för arbetstagarens fordran på lön eller annan ersättning för arbete som belöper på tid efter en månad från konkursbeslutet. En fordran för arbete utfört under den första månaden av arbetsgivarens konkurs är en konkursfordran som normalt omfattas av lönegaranti, medan fordran för därefter utfört arbete åt konkursboet är en massafordran och som inte omfattas av lönegaranti annat än om konkursboet försätts i konkurs.
59
Någon uttrycklig motsvarighet till 5 kap. 18 §
konkurslagen finns inte vid företagsrekonstruktion. Här skulle man dock kunna införa en sådan liknande bestämmelse som visserligen inte ger den anställde samma trygghet som en anställd vid konkurs men som i vart fall kanske skulle kunna få någon nyckelperson att stanna en ytterligare tid hos gäldenären, nämligen om vederbörandes fordran skulle vara förenad med allmän förmånsrätt i en efterföljande konkurs. Visserligen skulle det vara möjligt för den anställde att frånträda anställningen och förhandla fram ett nytt avtal med gäldenären som medför allmän förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL om avtalet ingås med rekonstruktörens samtycke. Det ankommer dock på rekonstruktören att se till att företagshypotekets värde inte minskar onödigt mycket på grund av fordringar på grund av sådana avtal. I strävan att låta reglerna i rekonstruktionslagen närma sig reglerna i konkurslagen bör dock en regel
58 Jfr Danhard, E., Konkursarbetsrätt, 5 uppl., 2013, s. 410 ff. 59 Se Möller, M., Rättsutlåtande i tvist om huruvida fordran för arbete utfört under företagsrekonstruktion omfattas av offentligt ackord. Insolvensrättsliga utlåtanden, 2016 s. 92.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
210
utarbetas efter modell i 5 kap. 18 § konkurslagen. I en situation där gäldenären inte kan betala hela den anställdes lön och anspråken inte täcks fullt ut av lönegaranti skulle möjligtvis gäldenären kunna behålla nyckelpersoner kvar i företaget en längre tid än vad som nu kanske är möjligt, om det gavs superförmånsrätt för löneanspråket i en eventuell efterföljande konkurs. Någon begränsning av förmånsrätten – såsom är fallet beträffande t.ex. lönefordringar enligt 12 § FRL - finns inte för förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL (se NJA 2014 s. 389). Utredningens mål är bl.a. att skapa förutsättningar för lyckade rekonstruktioner. Kan gäldenären tillhandahålla de anställda villkor som leder till en fortsatt anställning är det till fördel för båda parterna. Den föreslagna regeln skulle också vara särskilt viktig vid ett separat ackord eftersom då utgår inte någon lönegaranti.
Det bör påpekas att den föreslagna regeln inte på något sätt är avsedd att påverka rättsläget avseende frågan om tidpunkten för fordrans uppkomst, NJA 2009 s. 291, NJA 2012 s. 876, NJA 2014 s. 537 och HFD 2016-07-04, mål nr 5818-14. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2014 s. 537 uttalat att tidpunkten för fordringarnas uppkomst ska avgöras med beaktande av syftet med den regel som avgränsar vilka borgenärer som omfattas av ackordet, dvs. 3 kap. 3 § LFR. Om det rör sig om en prestation, som gäldenärsföretaget i enlighet med det före den kritiska tidpunkten träffade avtalet därefter har tillgodogjort sig, men som borgenären inte har varit skyldig att prestera annat än mot samtidigt avtalsenlig betalning, omfattas vederlagsfordran inte av ackordet. Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen uttalat i mål 5818-14, avgjort 2016-07-05 att en arbetstagare inte är skyldig att prestera annat än mot avtalsenlig betalning. Fordran på lön eller annan ersättning för arbete som utförts efter den kritiska tidpunkten bör därför inte omfattas av ett offentligt ackord.
För arbetstagaren säkras således fordran på utfört arbete under den första månaden av företagsrekonstruktionen av lönegaranti. I fråga om utbetalt lönegarantibelopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot arbetsgivaren. De angivna rättsfallen ger uttryck för att statens regressfordran inte omfattas av ackord. Efter en månad är det dock gäldenären som ska betala arbetstagaren. Om gäldenären inte betalar arbetstagaren är den sistnämnde inte skyldig att utföra något arbete. Om en arbetstagare emellertid skulle fortsätta att fullgöra sina åtaganden enligt ett anställningsavtal i den
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
211
situationen ska arbetstagarens fordran på lön eller annat arbete vara förenad med bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL i en eventuell efterföljande konkurs av arbetsgivaren. Vidare föreslås att en arbetstagare som fortsätter sina åtaganden enligt ett anställningsavtal och arbetsgivaren är föremål för ett separat ackord ska ha sin fordran på lön förenad med bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § 4 i en eventuell efterföljande konkurs av arbetsgivaren, se 3 b kap. 11 §.
Överlåtelse av avtal 7.2.12
Förslag: Gäldenären ska ha rätt att överlåta avtal till tredje man.
I ett rekonstruktionsförfarande kan gäldenären inse att ett avtal är till gagn för förfarandet men det kan ändå av olika skäl anses för betungande. I flera rättsordningar, bl.a. den amerikanska, finns möjlighet för gäldenären att överlåta avtal till tredje man.60 Det är till fördel för både gäldenären och borgenären genom att avtalet i praktiken blir fullföljt. Borgenären missgynnas inte heller av uppgörelsen eftersom det ställs krav på att gäldenären måste överlåta avtalet till en solvent tredje man.
I allmänhet kan en gäldenär inte utan borgenärens samtycke befria sig från en förpliktelse i ett avtal genom att överlåta detta på en ny gäldenär.
61
Ett sådant samtycke kan lämnas uttryckligen men
kan också framgå av t.ex. konkludent handlande. Ett gäldenärsbyte kan i vissa fall följa av lag
62
eller åstadkommas med stöd av lag.
Utan lagstöd förutsätts annars att borgenären och den som inträder som ny gäldenär är överens om det.
63
Om borgenären samtycker
uppkommer dock två frågor, nämligen om och när den nuvarande gäldenärens förpliktelse upphör på grund av överlåtelsen. Huvudregeln är att den nuvarande gäldenärens förpliktelse inte upphör utan borgenärens samtycke.
60 Se Tuula, M., Rekonstruktion av företag inom insolvenslagstiftningens ramar, 2 uppl., 2001, s. 163. 61 Se Rodhe, K., Obligationsrätt, s. 642 ff. 62 Se 2 kap. 26 § ABL. 63 Se Lindskog, S., Betalning. Om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga frågor, 2014, s. 331.
Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas SOU 2016:72
212
Utifrån ett rekonstruktionsperspektiv borde det vara möjligt att göra ett gäldenärsbyte vid t.ex. leasingavtal. Förvärvaren av leasingavtalet tar över avtalet och ansvaret som ny gäldenär och objektet fortsätter att häfta som säkerhet för borgenären. Den tidigare gäldenären befrias från sitt ansvar och den nya gäldenären betalar enligt avtalet till borgenären. Det nämnda gäldenärsbytet är möjligt att genomföra enligt gällande rätt med borgenärens samtycke. Ett annat exempel är överlåtelse av hyresavtal. Om borgenären tillåter att överlåtelse av ett hyresavtal får göras till en ny hyresgäst får det anses innebära att borgenären medger att den nya gäldenären får överta den nuvarande gäldenärens rätt att nyttja lokalen. Borgenären får då också anses ha medgivit att den nuvarande gäldenären befrias från sina förpliktelser vid överlåtelsen, såvida inget förbehåll skett.
Utredningen föreslår en regel som innebär att gäldenären har rätt överlåta ett avtal mot borgenärens vilja under förutsättning att
a) gäldenären förklarat att avtalet ska fullföljas,
b) att tredje man har förmåga att fullgöra avtalet och
c) motparten
inte väsentligt missgynnas av
överlåtelsen och det
i övrigt inte finns något rättsligt hinder mot överlåtelsen.
Detta innebär att förvärvaren ska uppfylla gäldenärens återstående avtalsförpliktelser i den mån de omfattas av avtalsöverlåtelsen till borgenären och den sistnämnde ska fullgöra sin del av avtalet gentemot förvärvaren. Gäldenären befrias dock från det datum då överlåtelsen äger rum från eventuella förpliktelser i det överlåtna avtalet.
64
Det ska vara möjligt att överlåta avtalet trots att det finns förbud mot detta i avtalet, jfr nuvarande 20 kap 20 § sjätte stycket LFR och föreslagna 2 kap. 20 i § att reglerna är tvingande till gäldenärens fördel. Frågan är dock om vissa avtal inte ska kunna överlåtas. Om det föreligger något direkt rättsligt hinder för gäldenärsbyte eller om det skulle medföra betydande svårigheter för borgenären att uppfylla sina åtaganden enligt annan lagstiftning på grund av gäldenärsbytet ska naturligtvis inte en sådan överlåtelse
64 Se motsvarande regel i Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency law, Final version 2016.
SOU 2016:72 Rättsverkningar av att företagskonstruktion beslutas
213
kunna ske. Det kan också diskuteras om gäldenären till exempel ska få överlåta ett avtal som avser en specifik tjänst som gäldenären ska utföra åt motparten. Även i den situationen bör inte överlåtelse ske, om motparten inte kan förvänta sig att få tjänsten utförd med samma kvalitet. Det viktigaste torde dock vara att motparten skyddas mot att tredje man på grund av bristande ekonomisk förmåga eller av annat skäl inte kommer att fullgöra sin del av avtalet efter övertagandet. Regelverket måste därför tillhandahålla ett skydd för borgenären. Skyddet består i att överlåtelsen måste ske till en solvent tredje man. Tredje man måste således ha förmåga att fullfölja avtalet. Skyddet består även av en möjlighet för borgenären att förhindra överlåtelsen för det fall borgenären väsentligen missgynnas av överlåtelsen, dvs. det finns risk att vederbörande inte får betalt eller betryggande säkerhet inte ställs för fordran om så krävs av något annat skäl än tredje mans betalningsförmåga. Om borgenären motsätter sig att avtalet överlåts ska saken prövas av domstol. Om borgenären är missnöjd med gäldenärens beslut, vilket har tillstyrkts av rekonstruktören - får borgenären väcka talan mot gäldenären inom tre veckor från det att han eller hon fick del av beslutet. Talan ska väckas i den tingsrätt som handlägger ärendet om företagsrekonstruktion. I sådana mål bör man kunna besluta att vardera part ska bära sina egna rättegångskostnader, oavsett utgång. Domstolens uppgift blir i den aktuella situationen att pröva skyddet för den borgenär som motsätter sig överlåtelsen. Om t.ex. säkerhet har ställts för fullgörande av avtalet från tredje man ska domstolen kontrollera t.ex. att den är betryggande. Är resultatet av prövningen positivt ska domstolen medge att överlåtelse får ske, trots borgenärens bestridande. Utfaller prövningen negativt, ska överlåtelsen inte kunna ske. Vi anser dock att det vore lämpligast om parterna kunde komma överens på frivillig väg att gäldenärsbyte får ske. Vi anser dock också att en borgenär inte utan egentliga skäl ska kunna hindra gäldenären från att överlåta ett avtal till en solvent tredje man och på så sätt kanske stjälpa rekonstruktionen. En överlåtelse av avtalet förutsätter emellertid också att rekonstruktören samtycker till att överlåtelsen bör ske.
215
8 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
8.1 Rekonstruktören
Förslaget till rekonstruktör 8.1.1
Förslag: Av förslaget till rekonstruktör i ansökan om företags-
rekonstruktion ska framgå vilka borgenärer som kontaktats med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har någon erinran mot att den föreslagna personen utses till rekonstruktör. Detsamma gäller vid en ansökan om s.k. separat ackord.
I ansökningen ska gäldenären enligt 2 kap. 3 § 4 LFR lämna ett förslag till rekonstruktör och samtidigt lämna behövliga uppgifter om den föreslagne personens lämplighet för uppdraget. Vem som kan utses till rekonstruktör regleras närmare i 2 kap. 11 §. Av bestämmelsens första stycke framgår att en rekonstruktör ska ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, ha borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget.
För att rätten i det enskilda fallet ska kunna ta ställning till frågan om den föreslagna rekonstruktören är lämplig för uppdraget och har borgenärernas förtroende måste den få kännedom om borgenärernas inställning till den person som föreslagits. Rätten måste, som ovan angetts, vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 4 beakta bestämmelsen i 2 kap. 11 § att rekonstruktören ska ha borgenärernas förtroende. Nuvarande lagstiftning uppställer dock inget krav på att rätten inhämtar sådan kunskap att den kan bedöma vilket förtroende rekonstruktören kan ha hos borgenärerna eller vilka förutsättningar rekonstruktören kan ha att iaktta borgenärsintressena (jfr 1 kap. 2 §).
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
216
Utredningen föreslår därför att 2 kap. 3 och 4 §§ LFR kompletteras med en regel om att såväl gäldenär som borgenär i ansökan ska ange vilka borgenärer som kontaktats med anledning av förslaget. Av ansökan ska också framgå hur de tillfrågade borgenärerna är berörda i rekonstruktionsärendet samt om de har någon erinran mot att personen i fråga utses till rekonstruktör av rätten. En liknande ordning praktiseras redan i Göteborgs tingsrätt för att stärka borgenärernas inflytande över förfarandet och är enligt borgenärer utredningen talat med mycket uppskattad. Den nämnda föreslagna regeln ska även gälla vid en ansökan om s.k. separat ackord (se 8.2).
Meningen är att gäldenären och den blivande rekonstruktören alternativt borgenären vid framtagandet av ansökan ska ha förankrat valet av person hos en betydande krets av borgenärer så att inte förtroendefrågan i denna del senare får en avgörande betydelse för om rekonstruktionen kan lyckas eller inte. Vilka borgenärer som kontaktas får avgöras i varje enskilt fall men eftersom syftet är att underlätta rättens bedömning om personen i fråga har borgenärernas förtroende att kunna genomföra rekonstruktionen på att framgångsrikt sätt torde det i många fall vara fråga om att kontakta kreditgivare, Skatteverket och större leverantörer eller dylikt.
Skatteverket har påpekat för utredningen att det finns flera exempel på att personer som saknar myndighetens förtroende förordnats till rekonstruktörer. Orsaken kan exempelvis vara restförda skatteskulder eller att personen är lagförd för ekonomisk brottslighet. Skatteverket har i dessa fall fått driva särskilda processer om att få personen i fråga entledigad. Med den ordning som förordas garanteras i större utsträckning att borgenärerna får lämna sin inställning till den person som föreslagits. I den mån personen i fråga inte är redbar eller kanske utifrån tidigare erfarenheter saknar tillräcklig kompetens m.m. kan borgenären tillföra ärendet sådan information att ingå i rättens beslutsunderlag och på så sätt föregripa tidsödande processer om personens lämplighet.
Lagstiftaren har inte närmare preciserat vem som är lämplig att utse till rekonstruktör vid företagsrekonstruktion utan har hållit det öppet för rätten att välja den person som i det särskilda fallet är mest lämpad för uppdraget. När inte omständigheterna i det enskilda fallet motiverar annat bör det dock enligt förarbetena till lagen vara en advokat ur konkursförvaltarkretsen eller en högre tjänsteman vid ackordscentral som förordnas. Enligt lagstiftaren
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
217
garanterar detta i normalfallet att rekonstruktören har viss erfarenhet av företagsledning, gedigna kunskaper i obeståndsjuridik liksom inom andra relevanta rättsområden samt vana vid att hantera situationer i vilka motstående intressen gör sig gällande (prop.1995/96:5 s. 104). Vidare är det rekonstruktören som fattar beslut om lönegaranti vid en företagsrekonstruktion och underrättar konkurstillsynen vid kronofogdemyndigheten om meddelade lönegarantibeslut genom att sända en kopia av besluten.
1
Rekon-
struktören är skyldig att betala ut lönegaranti om förutsättningarna är uppfyllda, trots att gäldenären skulle motsätta sig det. Rekonstruktörens beslut avseende lönegarantimedel är därmed att likställa med myndighetsutövning eftersom beslutet således kan gynna eller vara betungande gentemot den enskilde. Med hänsyn till den stora betydelse som en rekonstruktör har för ett lyckat förfarande samt denne inte sällan administrerar betydande belopp inom ramen för lönegarantisystemet finns anledning att betona vikten av att rätten har lagstiftarens tidigare uttalanden från propositionen i åtanke vid valet av rekonstruktör.
Frågan om det ska införas ett system med auktorisation för personer som ska fungera som rekonstruktörer har diskuterats.
2
En
ordning där den som ska komma i fråga för sådant uppdrag har genomgått någon form av särskild utbildning skulle kunna vara en åtgärd för att säkra kompetensen hos dem som utför rekonstruktionsuppdrag och stärka förtroendet för institutet. De signaler utredningen fått visar inte att det finns problem med oseriösa rekonstruktörer av sådan omfattning att ett särskilt krav på auktorisation är påkallat. Ett av de viktigaste skälen till att införa ett auktorisationskrav skulle vara att det bedrivs någon slags efterhandsgranskande kontroll av det arbete som utförs, exempelvis på samma sätt som i dag gäller för fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) eller för revisorer enligt revisorslagen (2001:883). Det skulle också kunna vara fråga om sådan tillsyn som utövas av konkurstillsynen vid Kronofogdemyndigheten över förvaltningen av ett konkursbo eller den tillsyn som Sveriges advokatsamfund utövar över Sveriges advokater. Tillsynen skulle således kunna ske antingen inom ramen för en myndighet eller ett privaträttsligt organ.
1 Danhard, E., Konkursarbetsträtt, 5 uppl., 2013 s. 383. 2 Se SOU 2000:62 s. 351.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
218
Det anges inte direktiven att frågan om tillsyn ska utredas och utredningen anser inte heller av tidsskäl ha möjligheter att göra så.
Utseende av en eller flera rekonstruktörer 8.1.2
Förslag: När en ansökan om företagsrekonstruktion bifalls får
rätten endast om det finns synnerliga skäl utse fler än en rekonstruktör.
Den som är anställd vid Skatteverket ska inte få vara rekonstruktör. Den som arbetar med lönegarantifrågor vid Länsstyrelse ska inte heller få vara rekonstruktör.
Av 2 kap. 10 § första stycket LFR framgår att rätten, när den beslutar om företagsrekonstruktion, samtidigt ska utse en rekonstruktör. I en ansökan enligt 2 kap. 3 § och 4 § LFR ska alltid finnas ett förslag till lämplig person. För att stärka borgenärernas inflytande över förfarandet föreslås i avsnitt 8.1.1 att det av ansökan ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats med anledning av den föreslagna rekonstruktören, hur de är berörda samt om de har något att erinra mot att den föreslagna personen utses.
Om det finns särskilda skäl kan enligt 2 kap. 10 § första stycket LFR fler än en rekonstruktör utses. Sådana särskilda skäl kan vara att gäldenärens verksamhet är av mycket stor omfattning eller av komplicerad art (prop. 1995/96:5 s. 184). I utredningens uppdrag ligger att föreslå regler som leder till ett mer kostnads- och tidseffektivt förfarande. I sammanhaget bör därför framhållas att det även vid större företagsrekonstruktioner i den absoluta merparten av ärenden bör vara tillräckligt att utse endast en rekonstruktör. Hanteringen av rekonstruktionsförfarandet förenklas om gäldenären har en rekonstruktör att samarbeta med och det blir t.ex. tydligare vilken person som ska ge det samtycke till gäldenärens rättshandlingar som i olika hänseenden föreskrivs. En annan självklar fördel är att kostnaderna för förfarandet blir lägre om det endast utses en rekonstruktör. I den mån den utsedde rekonstruktören behöver ytterligare kompetens i vissa frågor kan i stället sakkunnigt biträde anlitas enligt 2 kap. 12 § andra stycket. Oftast räcker det att rekonstruktören och det sakkunniga biträdet kompetensmässigt kompletterar varandra i vissa frågor och en sådan lösning är då mer
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
219
kostnadseffektiv än att rätten utser flera rekonstruktörer som arbetar tillsammans under hela förfarandet.
Det går emellertid inte att utesluta att det i undantagsfall kan finnas sådana mycket omfattande och komplicerade rekonstruktioner som inte kan hanteras av en rekonstruktör ensam och där inte heller anlitande av sakkunnigt biträde är en framkomlig väg. Möjligheten att utse fler än en rekonstruktör enligt 2 kap. 10 § första stycket LFR bör därför inte tas bort. För att markera att bestämmelsen endast är förbehållen sällsynta undantagsfall bör emellertid rekvisitet särskilda skäl ersättas med synnerliga skäl.
Eftersom de offensiva borgenärsuppgifterna har övergått till Skatteverket från Kronofogdemyndigheten svarar Skatteverket för staten i företagsrekonstruktioner. Det är därför inte lämpligt att låta någon där anställd hos Skatteverket få vara rekonstruktör. Det bör även tilläggas att en person som arbetar med lönegarantifrågor vid Länsstyrelse inte heller bör få vara rekonstruktör. Bestämmelsen i 2 kap. 11 § LFR ska därför justeras i enlighet med det sagda. Av den nuvarande bestämmelsen framgår dock att den som är anställd vid domstol eller Kronofogdemyndigheten inte får vara rekonstruktör. Bestämmelsens lydelse i den delen kvarstår dock oförändrad.
I sammanhanget vill även utredningen betona att handläggning av ärenden om företagsrekonstruktion och därmed frågan om vem som ska utses som rekonstruktör inte kan delegeras till tingsnotarier eller notariemeriterade beredningsjurister enligt förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion, utan sådana beslut ska fattas av en ordinarie domare.
Möjlighet för rekonstruktören att sätta annan 8.1.3
i sitt ställe
Förslag: Rekonstruktören får vid fullgörandet av uppdraget inte
sätta någon annan i sitt ställe.
Till utredningen har framförts att det under senare år blivit vanligare att rekonstruktörer använder sig av fristående samarbetspartners vid utförandet av sitt uppdrag där det anlitade företaget uppträder som en mellanman mellan gäldenären och rekonstruktören.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
220
Rekonstruktören utför i ett sådant fall inget egentligt arbete utan tar ett fast arvode för att ”skylta med sitt namn”. Arbetet utförs istället av mellanmannen. Utvecklingen att företag som inte är utsedda rekonstruktörer är inblandade i det löpande arbetet i rekonstruktionerna upplevs av berörda myndigheter som problematiskt eftersom det är rekonstruktören som ansvarar för rekonstruktionens genomförande samtidigt som diskussionerna i många av dessa fall kommer att föras med det företag som rekonstruktören anlitat. I de fall det finns företag som mellanhand är det också svårare för myndigheten att få ut information från gäldenären och det är ofta svårt för myndigheten att avgöra om begärda handlingar kan lämnas ut.
Enligt utredningens uppfattning är den redovisade utvecklingen inte förenlig med lagstiftarens avsikt med LFR. Utgångspunkten är att det är den av rätten förordnade rekonstruktören som själv aktivt ska sätta sig in i gäldenärens verksamhet. Det krävs för att kunna fullgöra uppgiften att lämna råd och anvisningar samt ge samtycke till sådana åtgärder som inte kan sägas ligga inom ramen för den normala affärsverksamheten. Rekonstruktören måste själv löpande övervaka gäldenärens verksamhet och ta aktiv del i förvaltningen. Det är inte lämpligt att rekonstruktören överlåter delar av det löpande arbetet till någon annan som domstolen inte prövat och funnit lämplig.
Något stöd för att en rekonstruktör kan sätta någon annan i sitt ställe finns varken i LFR eller i lagens förarbeten. I doktrinen framhålls att en sådan möjlighet saknas för rekonstruktören.
3
Att
rekonstruktören för egen del kan behöva hjälp från utomstående experter, t.ex. vid kvalificerade juridiska eller ekonomiska bedömningar, är en annan sak än den konstruktion som beskrivits inledningsvis i avsnittet. En sådan möjlighet att anlita sakkunnigt biträde ges i dag med stöd av 2 kap. 12 § andra stycket LFR. Vid större rekonstruktioner fungerar det också så i praktiken att den utsedde rekonstruktören samlar behövlig kompetens omkring sig inom ramen för den kontorsorganisation som finns på arbetsplatsen. Detta är dock inte samma sak som att rekonstruktören anlitar ett företag som sköter löpande externa kontakter med myndigheter m.m. Med anledning av det anförda bör det i 2 kap. 11 § LFR infö-
3 Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion - En kommentar, 2 uppl., 2013, s. 86 och Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 77.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
221
ras en bestämmelse att rekonstruktören vid utförandet av sitt uppdrag inte får sätta någon annan i sitt ställe.
Rekonstruktörens ersättning 8.1.4
Förslag: Rekonstruktörens rätt till ersättning bestäms av rätten.
Om det har utsetts flera rekonstruktörer, ska ersättning bestämmas för var och en av dem. Beslutet om ersättning kan överklagas och ska kunna vara verkställbara när det har fått laga kraft.
Innan rätten prövar arvodesframställan ska rätten inhämta yttrande från gäldenären och de borgenärer som hos rätten har begärt att få yttra sig över framställningen.
Till sin begäran om ersättning ska rekonstruktören bifoga en kostnadsräkning, som utvisar det begärda beloppets fördelning på de olika åtgärder som vidtagits. Har rekonstruktören haft utlägg som uppdraget krävt ska det anges i redogörelsen.
Enligt 4 kap. 4 § första stycket LFR har rekonstruktören rätt till ersättning för arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt. Arvodet får inte bestämmas till ett högre belopp än som med hänsyn till det arbete som uppdraget har krävt, den omsorg och skicklighet varmed det har utförts samt näringsverksamhetens omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget. Till ersättning för utlägg som uppdraget krävt räknas t.ex. utlägg för anlitande av sakkunnigt biträde enligt 2 kap. 12 § andra stycket. Av förarbetena framgår att ersättningen för utlägg inte ska bli föremål för skälighetsprövning på samma sätt som arvodet utan det avgörande är snarare om uppdraget kan anses ha krävt utlägget (prop. 1995/96:5 s. 217 och s. 356 f.)
Enligt 4 kap. 4 § andra stycket LFR ska rekonstruktörens ersättning, på begäran av rekonstruktören eller gäldenären, prövas av rätten. Så länge ett ackord inte fullgjorts får också en borgenär vars fordran omfattas av ackordet begära en sådan prövning. Av 4 kap. 6 § framgår att ersättningen till rekonstruktören ska betalas av gäldenären.
Till skillnad mot vad som gäller för konkursförvaltaren enligt 14 kap. 4 § KonkL är det således inte obligatoriskt att rätten beslutar om arvodet och kostnadsersättningen för rekonstruktören en-
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
222
ligt LFR. Det är först om gäldenären eller en borgenär begär det som rätten prövar skäligheten i det av rekonstruktören yrkade beloppet. Detta innebär att en tvist om ersättningen till rekonstruktören kan komma inför rätten antingen inom ärendet om företagsrekonstruktion eller som ett självständigt tvistemål. i båda fallen finns den materiella regleringen i 4 kap. 4 § LFR.
En orsak till att vissa företag väljer bort rekonstruktionsförfarandet är att det uppfattas som ett kostsamt förfarande. Hur stor del av kostnaderna som utgörs av rekonstruktörens ersättning är svårt att få en bild av eftersom dessa i de flesta fall inte passerar domstolen utan debiteras gäldenären direkt. Enligt de uppgifter utredningen fått fram understiger arvodet i genomsnitt inte 400 000 kronor vid en rekonstruktion av ett medelstort företag. En rekonstruktion som pågår i cirka tre månader kostar cirka 285 000 kronor. Detta kan jämföras med det genomsnittliga arvodet för en konkurs som år 2014 uppgick till 66 317 kronor i avskrivningskonkurser och 231 768 kronor i utdelningskonkurser.
4
Världsbanken har nyligen konstaterat att det svenska insolvensförfarandet är mer kostsamt än i andra jämförbara OECD-länder och att den största delen utgörs av advokat- eller rekonstruktörskostnader (se avsnitt 5.6). För att hålla kostnaderna för företagsrekonstruktion nere och på så sätt göra förfarandet mer attraktivt för fler företag bör formerna för ersättningsprövningen vid rekonstruktion ägnas särskild uppmärksamhet.
Som företagsrekonstruktionsförfarandet är utformat i dag saknas alltså kunskap om rekonstruktörens ersättning, vilket är en av de största utgiftsposterna i förfarandet. Det kan många gånger vara svårt för ett företag att avgöra om det av rekonstruktören begärda beloppet är en skälig ersättning för uppdraget. Ett sätt att åstadkomma effektiv kontroll och ett billigare förfarande är att införa ett system med taxesättning av rekonstruktörens arvode. Detta har genomförts bl.a. vid sådana konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KonkL. Tanken på att utvidga ett motsvarande system för konkurser där förfarandet avslutas med utdelning har förts fram men avvisats främst med hänvisning till svårigheterna att urskilja en typisk konkurs som skulle kunna tjäna som riktmärke vid en taxe-
4 Uppgifter framtagna av Kronofogdemyndigheten baserade på myndighetens IT-stöd Optima och QlikTillsyn.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
223
sättning samt att man, för att undgå stötande resultat, skulle behöva frångå taxan i åtskilliga fall, kanske de flesta. Därigenom föll det viktigaste skälet bort för en utvidgning av taxeområdet till att omfatta även konkurser med visst utdelningsförfarande (prop. 1986/87:90 s. 160., SOU 2014:86 s. 361.). Utredningen anser att de anförda argumenten mot att utvidga taxeområdet för konkurs även har bäring på rekonstruktionsförfarandet.
5
I de flesta rekonstrukt-
ioner torde de arbetsuppgifter som rekonstruktören utför inte vara likartade eller av mindre invecklad beskaffenhet på så sätt att rekonstruktörens arbete i grova drag kan förutses och ligga till grund för taxa.
Ett förfarande som är såväl mer transparant som på sikt billigare till följd av priskonkurrens bör i stället kunna uppnås genom att införa ett motsvarande krav på domstolsprövning av ersättningen för rekonstruktörer som gäller för konkursförvaltaren enligt KonkL. En sådan regel finns redan i den norska och danska insolvenslagstiftningen (se avsnitt 5.2.1 och 5.2.2). Genom att rekonstruktörens ersättning bestäms av rätten skapas insyn i arvodets storlek på ett sätt som saknas i rekonstruktionsförfarandet i dag.
Den nuvarande ordningen där arvodesräkningen som huvudregel inte är offentlig kan verka hämmande på priskonkurrensen mellan rekonstruktörer. Av större betydelse är emellertid att det många gånger kan vara svårt, särskilt för mindre företag, att avgöra om det av rekonstruktören begärda beloppet är en skälig ersättning för uppdraget. Förvisso finns enligt gällande rätt en möjlighet att begära att rätten prövar rekonstruktörens rätt till ersättning men gäldenären kan känna sig i viss beroendeställning till rekonstruktören och därför drar sig för att begära rättens prövning. Det förhållandet att rekonstruktören vanligen ersätts löpande á-conto av gäldenären under rekonstruktionen skapar också svårigheter att bedöma vad som är en sammantaget skälig ersättning för uppdraget.
En obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning skulle stärka samtliga inblandade parters förtroende för förfarandet och torde på sikt leda till ett mer kostnadseffektivt och attraktivt förfarande. Den nuvarande lydelsen av 4 kap. 4 § andra stycket LFR bör ändras så att det framgår att rekonstruktörens
5 För en översikt över regelverket kring konkursförvaltarnas kostnader, se SOU 2014:86 s 147 ff.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
224
ersättning för arbete och utlägg bestäms av rätten. Handläggningen hos rätten bör utformas så att rätten alltid inhämtar yttrande från gäldenären men endast från de borgenärer som hos rätten särskilt begärt att de ska ges tillfälle att yttra sig över arvodesframställningen (jfr 14:8 KonkL). För att rätten ska kunna göra en korrekt prövning av rekonstruktörens begäran om ersättning måste den ha ett tillräckligt underlag för sin bedömning. Det bör därför införas en bestämmelse i LFR om att rekonstruktören utöver det begärda beloppet måste ge in en räkning som utvisar hur beloppet fördelar sig på de olika vidtagna åtgärderna. i syfte att hålla kostnaderna för förfarandet nere bör inte krävas en alltför detaljerad redovisning av varje moment av uppdraget i räkningen.
6
Räkningen bör kunna ha
samma innehåll som en sedvanlig kostnadsräkning i tvistemål.
Rättens beslut om ersättning till rekonstruktören ska vara möjligt att överklaga för sig till hovrätten enligt huvudregeln i 4 kap. 11 § LFR. Av 4 kap. 10 § framgår motsatsvis att ett beslut om ersättning till rekonstruktören kan verkställas först sedan det fått laga kraft (prop. 1995/96:5 s. 221). Den föreslagna ordningen med en obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning innebär ingen ändring i detta avseende.
6 Jfr konkursförvaltarens arvode, se Welamson, L. & Mellqvist, M., Konkurs och annan insolvensrätt, 11 uppl., 2013, s. 250 ff., och där gjorde hänvisningar.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
225
Rekonstruktörens skadeståndsansvar 8.1.5
Förslag: Ett skadeståndsansvar för rekonstruktören införs i LFR.
En rekonstruktör ska ersätta de skador som han eller hon vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar en gäldenär eller en borgenär i ett förfarande om företagsrekonstruktion eller i ett separat ackord. Skadeståndet ska kunna jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt. Om flera rekonstruktörer ska ersätta samma skada, ska de som huvudregel svara solidariskt för skadeståndet.
Talan om skadestånd mot rekonstruktören ska väckas inom tre månader från den dag då beslutet att företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet ska upphöra enligt 4 kap. 7– 9 b §§ vann laga kraft. Talan ska väckas vid den tingsrätt där ärendet om företagsrekonstruktion eller om separat ackord är eller har varit anhängigt.
I LFR saknas, till skillnad från vad som gäller för konkursförvaltare enligt 17 kap. 1 § KonkL, uttryckliga bestämmelser om rekonstruktörens skadeståndsansvar vid fullgörandet av uppdraget. Att en skadeståndstalan mot en rekonstruktör kan väckas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer torde dock vara klart.
7
Enligt lag-
kommentaren till LFR finns skäl att tillämpa samma generella regler om culpaansvar som gäller för en konkursförvaltare enligt 17 kap. 1 § KonkL på en rekonstruktör, för de skador som rekonstruktören orsakar borgenärerna, gäldenären och även tredje man vid fullgörandet av sitt uppdrag.
8
2007 års Insolvensutredning föreslog att rekonstruktörens skadeståndsansvar skulle bli lagfäst på motsvarande sätt som gäller för konkursförvaltare.
9
Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erin-
ran av de flesta remissinstanser. Regler om skadeståndsansvar för rekonstruktören finns t.ex. i finsk och tysk rätt (se avsnitt 5.2.3 och 5.3.2).
7 Persson A.H. & Karlsson-Tuula, M., Företagsrekonstruktion – i teori och praktik, 2 uppl., 2012, s. 80 f. Se även Millqvist, G., Konkursförvaltares skadeståndsansvar, SvJT 1991 s. 1 ff. 8 Se Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion - En kommentar, 2 uppl., 2013, s. 98 f och där gjorda hänvisningar. 9SOU 2010:2 Del 1 s. 263 ff.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
226
Utredningen förordar att rekonstruktörens skadeståndsansvar bör anges på ett tydligare sätt än genom de allmänna skadeståndsrättsliga principerna. En sådan förtydligande reglering är motiverad mot bakgrund av att rekonstruktörens roll under en företagsrekonstruktion nu förstärks. En reglering av rekonstruktörens skadeståndsansvar bör införas i 4 kap. LFR och utformas med förebild i KonkL:s regler. Den föreslagna regeln om rekonstruktörens skadeståndsansvar ska vara tillämplig både vid ett förfarande om företagsrekonstruktion och om separat ackord.
Förslaget innebär att rekonstruktörens skadeståndsansvar kan uppkomma gentemot borgenär i rekonstruktionsförfarandet eller gäldenären, om skadan tillfogas uppsåtligen eller av oaktsamhet. På samma sätt som för en konkursförvaltare bör rekonstruktörens skadeståndsskyldighet kunna jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt. Vidare bör KonkL:s regler om solidariskt ansvar för skadeståndsskyldighet som har ålagts flera konkursförvaltare gälla även för rekonstruktörer liksom reglerna om den slutliga fördelningen av skadeståndsbeloppet mellan dessa.
En särskild fråga är om det finns behov av att i LFR reglera även frågan om rekonstruktörens skadeståndsansvar gentemot tredje man, dvs. någon som inte är direkt inblandad i rekonstruktionen. Denna fråga är betydligt mer komplicerad än frågan om rekonstruktörens skadeståndsansvar mot en borgenär i rekonstruktionsförfarandet och gäldenären. Som framkommit ovan har i doktrinen antagits att rekonstruktören ansvarar gentemot tredje man i vart fall om skadan åsamkats genom åsidosättande av en uttrycklig till tredje mans skydd meddelad lagbestämmelse. Frågan har dock inte varit föremål för prövning i rättspraxis och utredningen kan av tidsskäl inte inom ramen för denna utredning närmare klargöra hur det förhåller sig, varför frågan bör lämnas oreglerad i LFR. Det kan dock emellertid finnas skäl att utreda denna fråga i ett annat sammanhang.
Av bestämmelsen i 17 kap. 2 § KonkL framgår att talan om skadestånd, som inte grundas på brott, mot en förvaltare ska föras genom klander av förvaltarens slutredovisning. En sådan reglering kan inte överföras till LFR eftersom en rekonstruktör inte avger slutredovisning. Bestämmelsen har även innebörden att en talan är begränsad i tiden. I 13 kap. 7 § tredje stycket KonkL anges inom
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
227
vilken tid talan om klander av slutredovisningen ska väckas. Av paragrafen följer att talan om skadestånd ska väckas inom tre månader från närmare angivna tidpunkter, vilka varierar något beroende på bl.a. om konkursen har avslutats med utdelning eller inte.
Med beaktande av att samordning är önskvärd mellan regleringen i KonkL och LFR bör en skadeståndstalan mot en rekonstruktör enligt LFR begränsas i tid. Eftersom en motsvarighet till slutredovisning saknas i LFR bör den bortre gränsen för när en skadeståndstalan får väckas mot rekonstruktören sättas till tre månader från dagen då beslutet att företagsrekonstruktionen ska upphöra enligt 4 kap. 7 och 8 §§ LFR vann laga kraft. Det gäller även om rekonstruktören under förfarandet entledigas av rätten enligt 2 kap. 11 § tredje stycket LFR.
Bör en rekonstruktör kunna utses till förvaltare 8.1.6
i en efterföljande konkurs?
Bedömning: Frågan om en rekonstruktör ska kunna utses till
förvaltare i en näringsidkares efterföljande konkurs bör även i fortsättningen avgöras från fall till fall. Inom ramen för denna utredning föreslås inga ändrade regler om vem som ska kunna utses till konkursförvaltare.
En rekonstruktörs erfarenheter av en företagsrekonstruktion kan självfallet vara av stort värde vid en eventuell konkurshantering. Det kan exempelvis vara kostnadsbesparande eftersom rekonstruktören redan känner till gäldenärsföretaget och de ekonomiska förutsättningarna och därför kan utreda konkursboet på ett effektivare sätt än en icke tidigare inblandad person. Det finns således mycket att vinna på att utse en rekonstruktör till förvaltare i en efterföljande konkurs. Frågan om detta är möjligt behandlas i förarbetena till LFR. Regeringen ansåg att man i de flesta fall bör kunna utgå från att en rekonstruktör inte kan vara förvaltare i en näringsidkares efterföljande konkurs, men bedömningen kan också bli en annan (prop. 1995/96:5 s. 105 f., jfr dock SOU 1992:113 s. 430). I samband med lagens tillkomst förutsattes alltså att det görs en individuell bedömning i frågan om jäv föreligger att vara konkursförvaltare på grund av tidigare uppdrag som rekonstruktör.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
228
Regleringen om jäv finns i 7 kap. 1 § tredje stycket KonkL och innebär att den får inte vara förvaltare som står i ett sådant förhållande till gäldenären, en borgenär eller någon annan att det är ägnat att rubba förtroendet för hans/hennes opartiskhet i konkursen. Detsamma gäller om det i övrigt finns någon omständighet som medför att förtroendet för hans/hennes opartiskhet kan rubbas. Enligt paragrafens fjärde stycke har en förvaltare en skyldighet att omedelbart underrätta tillsynsmyndigheten om omständigheter som kan medföra jäv för honom.
Bestämmelsen om jäv 7 kap. 1 § tredje stycket KonkL syftar till att ge garantier för att förvaltaren är obunden av personliga intressen i konkursen och skapa skydd för gäldenären och borgenärerna. För bestämmelsens tillämpning är det inte nödvändigt att förtroendet för förvaltaren verkligen är rubbat. Det är tillräckligt att det typiskt sett finns en beaktansvärd risk för det (prop. 1988/89:31 s. 10).
I linje med att en individuell bedömning ska göras i frågan om jäv föreligger att vara konkursförvaltare på grund av tidigare uppdrag som rekonstruktör har Högsta domstolen relativt nyligen uttalat att det främst är två förhållanden som kan inverka menligt på förutsättningarna att utföra ett opartiskt och oberoende arbete som konkursförvaltare.
10
Det ena förhållandet är att det under re-
konstruktionen har utvecklats sådana personliga relationer mellan rekonstruktören och gäldenärens företrädare eller någon annan att det åtminstone kan ge sken av att oberoendet är hotat. Detta torde dock förekomma mera sällan. Det andra förhållandet är att uppdraget som konkursförvaltare kan komma att innebära granskning av den egna insatsen som rekonstruktör. En konkursförvaltare ska bl.a. undersöka om det har förekommit något sådant förhållande som kan leda till återvinning (jfr 7 kap. 15 § första stycket 2 KonkL) och även i andra hänseenden granska gäldenärens tidigare verksamhet. Denna granskningsskyldighet innebär att en förvaltare, som har varit rekonstruktör, kan behöva granska egna överväganden och beslut under rekonstruktionen. Sådan självgranskning är inte förenlig med kravet på opartiskhet och oberoende.
Enligt Högsta domstolen får ett flertal faktorer betydelse vid prövningen om jäv i det enskilda fallet. Att en företagsrekonstruktion har varit omfattande behöver inte alltid utgöra hinder för ett
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
229
efterföljande förordnande som konkursförvaltare. Om rekonstruktionen har varit framgångsrik samtidigt som den har avslutats långt före konkursen finns det i regel ingen anledning att befara att sådana åtgärder i samband med rekonstruktionen som rekonstruktören har befattat sig med skulle behöva granskas i konkursen.
Enligt Högsta domstolen bör det inte heller föreligga något hinder mot att utse en rekonstruktör till konkursförvaltare om det under den inledande fasen av företagsrekonstruktionen visar sig att det saknas förutsättningar för att genomföra ett ackord och företaget därför försätts i konkurs utan att det under rekonstruktionen har vidtagits annat än sedvanliga rutinåtgärder. Exempel på sådana åtgärder som i regel inte behöver befaras leda till något efterföljande granskningsbehov är kontantinköp för fortsatt drift och åtgärder inom ramen för lönegarantisystemet.
Granskningen av det egna arvodet och kostnader för det arbete som utförts måste enligt Högsta domstolen överlåtas åt rätten för att undvika jäv med den ordning som gäller i dag. Enligt utredningens förslag kommer det emellertid bli obligatoriskt att rätten bestämmer rekonstruktörens arvode (se avsnitt 8.1.4). Med beaktande av senare års praxis råder det sammanfattningsvis inte någon presumtion för att en rekonstruktör inte kan vara förvaltare i en näringsidkares efterföljande konkurs utan snarare att det finns flera vanligt förekommande situationer där det är möjligt att förordna rekonstruktören som förvaltare. Det skulle dessutom vara en tids- och kostnadsbesparande åtgärd för såväl borgenärerna, gäldenären och även utifrån ett samhällsperspektiv.
Det skulle dock vara lämpligt att överväga en ändring av 7 kap. 2 § andra stycket KonkL om s.k. medförvaltare. För närvarande gäller att föreligger jäv kan inte en tilltänkt konkursförvaltare förordnas. Har vederbörande redan förordnats ska vederbörande entledigas. Jävssituationen kan dock i vissa situationer lösas genom att rätten utser ytterligare en förvaltare i konkursen – en medförvaltare – med ett begränsat uppdrag i de delar där jävet har betydelse. I 7 kap. 2 § andra stycket KonkL anges att det finns möjlighet att dela förvaltningen, om en förvaltare är jävig men det med hänsyn till förhållandena i konkursen är olämpligt att entlediga honom. I sådana fall får rätten utse någon annan att sköta förvaltningen i den del förvaltaren är jävig. Medförvaltare kan således utses om jävet har betydelse endast i fråga om en begränsad del av förvalt-
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
230
ningen och det i övrigt är lämpligt t.ex. från kostnadssynpunkt. Om boets förvaltning ska vara delad, ska en förvaltare utses för varje del av förvaltningen. Rätten bestämmer efter vilka grunder delningen ska ske. Det ankommer således på rätten att avgränsa förvaltarnas uppdrag mellan dem inbördes.
Som ovan nämnts skulle det vara en mycket kostnadsparande åtgärd att utse rekonstruktören till förvaltare i den efterföljande konkursen eftersom denne känner till gäldenärens verksamhet och de ekonomiska förhållandena i denna.
11
För att lösa jävssituationen
skulle den omständigheten att den tilltänkta personen i fråga fungerat som rekonstruktör inte lägga hinder i vägen för honom att utses till förvaltare i en efterföljande konkurs. För att garantera förvaltarens opartiskhet och oberoende skulle dock en medförvaltare kunna utses. Vederbörande skulle då ha ett begränsat uppdrag och granska den tidigare rekonstruktörens åtgärder under rekonstruktionen. Den jävige förvaltaren skulle däremot få fortsätta sitt uppdrag i övriga delar.
Samspelet mellan rekonstruktören 8.1.7
och företagsledningen
Bedömning: Nya och utvidgade möjligheter för borgenärerna
att genomdriva olika typer av aktiebolagsrättsliga åtgärder bör utredas på nytt.
I företagsrekonstruktion kan företagets ledning och ägare vara desamma före, under och efter rekonstruktionen. Om den löpande förvaltningen under rekonstruktionen bedrivs i nära samarbete mellan rekonstruktören och gäldenären samt med ömsesidigt förtroende ökar förutsättningarna för att syftet med rekonstruktionen kan uppnås.
Det är emellertid inte alltid som det finns ett förtroende och att samarbetet mellan rekonstruktören och företagaren, eller företagets ledning om det är frågan om en juridisk person, löper på utan konflikter. Utgångspunkten är att gäldenären även under företagsrekonstruktionen har kvar rådigheten över sina tillgångar men med
11 Se SOU 1992:113 s. 430.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
231
begränsningen att gäldenären ska följa rekonstruktörens råd och anvisningar angående förvaltningen av gäldenärens egendom. När gäldenären och rekonstruktören inte kan komma överens har rekonstruktören ytterst att ta upp frågan om rekonstruktionens upphörande till övervägande. Utredningen anser emellertid att detta i praktiken sällan är ett realistiskt handlingsalternativ för en rekonstruktör i de fall gäldenären vid några tillfällen agerar illojalt och bryter mot regeln om samtycke på ett sätt som försvårar rekonstruktionen (se avsnitt 7.1.2). För att stärka rekonstruktörens roll föreslås en inskränkning i gäldenärens rådighet på så sätt att en rättshandling som gäldenären vidtar utan att iaktta kravet på samtycke enligt 2 kap. 15 § första stycket LFR drabbas av civilrättslig ogiltighet, om inte motparten kände till eller borde ha känt till att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen.
Utgångspunkten är som nämnts att ägaren kvarblir i företaget under företagsrekonstruktionen. Orsaken till att företaget hamnat i ekonomisk kris är dock inte sällan brister i ägarens eller ledningens kompetens och lämplighet. För att undanröja dessa ofta väsentliga hinder för att genomföra rekonstruktionen på ett framgångsrikt sätt har framförts synpunkter på att det på olika sätt borde vara möjligt att tvinga fram ägarförändringar i gäldenärsföretaget.
12
Ett
sådant regelverk skulle emellertid bli relativt komplicerat och kräva noggranna överväganden i förhållande till bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, samt ABL. Det finns inte inom ramen för detta uppdrag tillräckliga tidsmässiga resurser att göra sådana överväganden men det är önskvärt att frågan utreds i ett annat sammanhang.
En lagstiftningslösning som är värd att undersöka närmare i sådant sammanhang finns i den danska rättsordningen. Enligt 12 a § konkursloven
13
kan rätten besluta om att rekonstruktören ska överta ledning-
en i gäldenärsbolaget om detta är ett aktiebolag. Även om gäldenärsbolaget samtyckt till förfarandet finns en möjlighet för rekonstruktören, eller borgenärer med minst 25 procent av de röst-
12 Se t.ex. SOU 2010:2 Del 1 s. 311 ff. 13 Konkursloven nr 298 af 8 juni 1977 med ändringar 15 mars 2011 nr 217, i maj 2013 nr 429 samt 26 december 2013 nr 1637.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
232
berättigade fordringarna, att under förfarandet framställa en begäran till rätten om att rekonstruktören ska överta ledningen av verksamheten. Reglerna om övertagande av ledningen i gäldenärsbolaget tar sikte på situationer där rekonstruktören och gäldenären inte är eniga om hur verksamheten ska bedrivas, gäldenären motsätter sig det rekonstruktionsförslag som rekonstruktören utarbetar, gäldenären inte har samarbetat lojalt och motarbetar rekonstruktionsarbetet eller ledningen avgår och en ny ledning inte tillsätts tillräckligt fort.
Om det är fara för att gäldenären förfogar över sina tillgångar till skada för borgenärerna, finns också en möjlighet att besluta om interimistiskt övertagande av ledningen i gäldenärsbolaget, 12 b §. Regeln tar dock sikte på pressade situationer där det exempelvis inte varit möjligt att nå ledningen. Vid ett interimistiskt ledningsövertagande ska rekonstruktören begränsa beslutsfattandet till frågor som inte kan skjutas upp.
14
En modell där rätten kan besluta om att rekonstruktören ska överta ledningen i gäldenärsbolag, om t.ex. gäldenären förfogar över sina tillgångar till skada för borgenärerna eller ägarna till gäldenärsföretaget lägger hinder för en framgångsrik rekonstruktion borde utredas närmare i svensk rätt.
8.2 Separat ackord
Behovet av ett enklare förfarande 8.2.1
Förslag: En näringsidkare som har betalningssvårigheter ska
kunna inleda ett separat ackordsförfarande utan att lägga fram en rekonstruktionsplan, ett s.k. separat ackord. Det separata ackordet ska vara en snabb väg till skuldnedsättning för gäldenären i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det separata ackordet ska endast avse frågor om betalning och nedskrivning av uppkomna fordringar. Reglerna om separat ackord följer befintliga regler i lagen om företagsrekonstruktion och särskilt reglerna om offentligt ack-
14 Se även Hellström, E., Nordisk/baltisk rekonstruktionsrätt – En jämförande rapport, 2013, s. 76 ff. och där gjorda hänvisningar.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
233
ord under företagsrekonstruktion enligt 3 kap. i lagen med vissa undantag.
Vid en beviljad ansökan om separat ackord utgår inte lönegaranti.
Fram till år 1996 fanns genom bestämmelserna i ackordslagen en möjlighet till fastställande av offentligt ackord utom konkurs. När LFR infördes överfördes ackordslagens regler i princip oförändrade till 3 kap. LFR. Möjligheten till ackord utom konkurs togs däremot bort från svensk lagstiftning. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande över förslaget om man inte får räkna med att det finns näringsidkare, vilka kan ha behov av ett ackordsförfarande, utan att samtidigt behöva rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Regeringen anförde emellertid att detta torde avse mycket få gäldenärer och att om det finns ett ackordsbehov torde det regelmässigt också finnas ett rekonstruktionsbehov (prop. 1995/96:5 s. 115).
Avsaknaden av en möjlighet att få till stånd ett offentligt ackord utom ramen för företagsrekonstruktion har av 2007 års Insolvensutredning uppfattats som en brist i svensk insolvensrättslig lagstiftning.
15
Förslaget på att återinföra en sådan möjlighet ledde
emellertid inte till någon lagstiftning. Förslaget lämnades i huvudsak utan erinran av remissinstanserna och tillstyrktes även av flera instanser som bl.a. framhöll vissa gäldenärers behov av att få sin ekonomi sanerad utan att det finns ett behov av rekonstruktion av själva verksamheten.
16
Utredningen är av uppfattningen att det finns ett reellt behov av ett ackordsförfarande för gäldenärer som inte behöver rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det kan finnas flera orsaker till att ett livskraftigt företag med betalningssvårigheter hamnar i tillfälliga likviditetsproblem som inte har med affärsidén att göra.
Många överenskommelser om skuldavskrivningar träffas i dag genom frivilliga underhandsuppgörelser mellan gäldenären och någon eller några borgenärer, bl.a. eftersom många parter vill undvika ett offentligt förfarande. Sådana frivilliga lösningar är betydelsefulla inom näringslivet, särskilt i pågående affärsrelationer, och är
15SOU 2010:2 Del 1 s. 92 ff. 16 Se remissvar från REKON, IFFR, Stiftelsen Ackordscentralen och Handelshögskolan i Göteborg.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
234
givetvis att föredra framför sådana som måste fastställas av domstol. För att underlätta för parterna att komma överens på frivillig väg kan en reglering om ett tvingande ackord utom konkurs eller företagsrekonstruktion ha en indirekt betydelse. För en minoritet av borgenärer torde det vara meningslöst att sätta sig emot ett förslag som kan förutsättas bli antaget genom ett tvingande ackord, varför borgenärerna i stället frivilligt accepterar den föreslagna uppgörelsen.
Om det finns möjlighet till ett ackord utom konkurs eller rekonstruktion torde det inte heller bli lika vanligt att de frivilliga förhandlingarna stjälps av borgenärer som inte är nöjda med gäldenärens ackordsförslag. Om dessa borgenärer skulle ansöka om konkurs för gäldenären, kan gäldenären som motåtgärd ansöka om ett tvingande ackord med exekutiva begränsningar som följd.
För att underlätta frivilliga skuldnedskrivningar samt för att även gäldenärer utan rekonstruktionsbehov ska ha möjlighet till tvingande ackord bör en möjlighet till ett sådant ackord som inte förutsätter att företagsrekonstruktion inleds återinföras i svensk rätt. Ett sådant ackord bör i enlighet med vad 2007 års Insolvensutredning föreslog kallas för separat ackord.
Det separata ackordet är avsett att vara en snabb väg till skuldnedsättning för gäldenären i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det separata ackordet ska endast avse frågor om betalning och nedskrivning av uppkomna fordringar. Ackordet behöver inte gå ut på att fordringarna reduceras till beloppet utan kan också bestå i enbart fordringsanstånd eller i en reglering av det sätt på vilket fordringarna ska betalas, jfr 3 kap. 2 § 3 st. LFR. Skulle gäldenären eller rekonstruktören anse att även andra villkor bör tas upp får i stället en ansökan om företagsrekonstruktion ges in.
Eftersom gäldenären endast har behov av en skuldavskrivning och inte har något rekonstruktionsbehov utgår inte lönegaranti till de anställda vid en beviljad ansökan om separat ackord.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
235
Ansökan om separat ackord 8.2.2
Förslag: En ansökan om separat ackord får göras av gäldenären.
Ansökan ska göras skriftligen och vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökanden ombud.
I ansökan ska sökanden styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om de inte är kända.
En ansökan om separat ackord och en ansökan om företagsrekonstruktion ska i princip vara lika till sin form varför reglerna om separat ackord utformas efter befintliga regler i lagen om företagsrekonstruktion så långt det är möjligt. Det finns dock ett behov för särskilda regler för en ansökan om separat ackord, vilka syftar till att förenkla och göra det såväl tidsmässigt och kostnadsmässigt effektivare (se strax nedan om ansökans innehåll).
En ansökan om separat ackord ska endast kunna göras av gäldenären. Ansökan ska vara skriftlig och vara egenhändigt undertecknad av gäldenären eller denne ombud. Ansökan ska inlämnas till den tingsrätt som ska vara behörig att handlägga sådana ärenden.
Gäldenären ska ange och styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om det inte är allmänt känt att gäldenären har sitt hemvist inom tingsrättens domsaga. I båda dessa avseenden motsvarar en ansökan om separat ackord bestämmelsen i 2 kap. 1 § LFR (och föreslagna 2 kap. 1 a § och 4 kap. 1 a §) avseende en ansökan om företagsrekonstruktion, med undantag att ansökan endast får göras av gäldenären. Här utformas bestämmelsen i likhet med vad som gällde enligt 1970 års ackordslag.
17
Som framkommit i avsnitt
6.3 har bestämmelsen om att en borgenär har möjlighet att ansöka om företagsrekonstruktion ifrågasatts. Det bör vara gäldenären som tar initiativ till att förfarandet inleds. Med hänsyn till att gäldenären är den som har bäst insikt om den ekonomiska situationen och bör vara den som agerar i denna situation kan endast gäldenären ansöka om separat ackord.
17 Se Walin, G. & Gregow, T., Ackordslagen m.m. 1972 s. 24.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
236
Ansökans innehåll 8.2.3
Förslag: Ansökningshandlingen ska innehålla en översikt över
gäldenärens tillgångar och skulder som upprättas av den föreslagna rekonstruktören tidigast tre månader innan ansökan gjordes. Till ansökan ska bifogas årsredovisning eller årsbokslut avseende det senaste avslutade räkenskapsåret för näringsverksamheten. Om det har upprättats en revisionsberättelse ska även denna bifogas. I ansökan ska det finnas en redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna. Till ansökan ska bifogas ett ackordsförslag som anger hur mycket gäldenären bjuder i betalning och när betalning ska ske samt om säkerhet ställs för ackordet och vad det i så fall består av. Vidare ska ansökan innehålla ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget. Ansökan ska även innehålla ett motiverat yttrande från rekonstruktören om huruvida han eller hon anser att ackordsförslaget bör antas av borgenärerna och uppgift om den utdelning som kan påräknas borgenärerna i en konkurs.
I 2 kap. 3 § LFR anges i fyra punkter vad en ansökan som görs av en gäldenär ska innehålla för att inleda en företagsrekonstruktion. Utredningen har i avsnitt 6.1 föreslagit vissa ändringar i ansökans innehåll. Några av dessa krav gäller även för en ansökan om separat ackord. Kraven som ställs upp på ansökans innehåll har också sin förebild i vad som gäller vid en begäran om ackordsförhandling enligt 3 kap. 10 och 11 § LFR. Ansökan behöver således inte innehålla någon preliminär plan som visar hur en rekonstruktion i sak ska gå till. Gäldenärens begäran om ett separat ackord ska dock som ovan nämnts vara skriftlig och ges in till tingsrätten, jfr 2 kap. 1 § och föreslagna 2 kap. 1 a § och 4 kap. 1 a § LFR. Ansökan ska innehålla en översikt över tillgångar och skulder - dvs. en bouppteckning (jfr 3 kap. 10 § 2 st. och 3 kap. 14 § LFR) som upprättats av den föreslagna rekonstruktören tidigast tre månader innan ansökan om begäran om separat ackord. Till ansökan ska även bifogas en årsredovisning eller ett årsbokslut avseende det senaste avslutade räkenskapsåret för näringsverksamheten. Om det har upprättats en revisionsberättelse ska även denna bifogas. I ansökan ska det även finnas en redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna. Vidare ska till ansökan bifogas ett ackordsförslag som anger hur
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
237
mycket gäldenären bjuder i betalning och när betalning ska ske. Vidare ska det anges om säkerhet ställs för ackordets fullgörande och vad den i så fall består av, jfr 3 kap. 10 § LFR. Till ansökan ska även lämnas ett förslag på rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget. I likhet med vad som gäller för förordnande av rekonstruktör i en företagsrekonstruktionsansökan måste det framgå av ansökan om den föreslagna rekonstruktören har borgenärernas förtroende. Av förslaget till rekonstruktör ska det därför i en ansökan om separat ackord i likhet med vad som gäller för en ansökan om företagsrekonstruktion framgå vilka borgenärer som har kontaktas med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har någon erinran mot att den föreslagna personen utses till rekonstruktör. Slutligen ska till ansökan lämnas ett motiverat rekonstruktörsyttrande, där den föreslagna rekonstruktören ger till känna vad han/hon anser i frågan om ackordsförslaget bör antas av borgenärerna och där det framgår den utdelning som borgenärerna skulle kunna påräkna sig i en konkurs. I likhet med vad som gäller vid ett sedvanligt offentligt ackord kan det inte bli fråga om annat än en ungefärlig uppskattning om sådan eventuell utdelning.
18
Rekonstruktörsyttrandet ska vara tämligen detaljerat. Det ska framgå varför gäldenären ska beviljas ett separat ackord. Det är inte rimligt att gäldenären beviljas ett separat ackord om vederbörande har misskött sin näringsverksamhet eller drivit den på ett illojalt sätt gentemot borgenärerna. Det finns också skäl att se allvarligt på misskötsamhet i pågående verksamhet beträffande t.ex. bokföringsskyldighet eller andra åligganden gentemot myndigheter. Omständigheter som visar att gäldenären har drivit verksamheten på ett särskilt riskfyllt eller vårdslöst sätt eller att det har förekommit transaktioner som utifrån återvinningssynpunkt kan ifrågasättas är också omständigheter som talar emot att gäldenären ska beviljas ett separat ackord. Detsamma gäller om t.ex. gäldenärsföretaget givit lån till närstående i strid med 21 kap. 1 § aktiebolagslagen. Rekonstruktörens ska därför i sitt rekonstruktionsyttrande upplysa hur gäldenären drivit sin verksamhet och ange varför gäldenären ska beviljas ett separat ackord.
19
18 Hellners, T. & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion. En kommentar. 2 uppl., 2013 s. 197. 19 Jfr SOU 2014:44 s. 203, prop. 2015/2016:125 s. 120 ff.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
238
Det krävs däremot inte någon förhandsanslutning av ett visst antal borgenärer till ackordsförslaget. I ett sedvanligt offentlig ackord krävs enligt 3 kap. 11 § 3 LFR att rekonstruktören i samband med en begäran om ackordsförhandling ska ge in ett rekonstruktörsintyg avseende viss förhandsanslutning till ackordsförslaget. Det krävs att två femtedelar av de i bouppteckningen upptagna borgenärerna vilkas fordringar skulle omfattas av ackordet och som tillsammans innehar minst två femtedelar av dessa fordringars sammanlagda belopp har förklarat sig anse ackordet antagbart. I kommentaren till lagen sägs att för att rekonstruktören ska kunna fullgöra detta krav krävs att han eller hon har haft tämligen ingående kontakter med borgenärerna innan en begäran om ackordsförhandling ges in.
20
Enligt utredningens mening måste en hel del
arbete läggas ned av rekonstruktören och gäldenären inför en ansökan om separat ackord för att klarlägga gäldenärens finanser och framtidsutsikter. I detta arbete borde förhandlingar med enskilda borgenärer komma till stånd eller ha pågått en tid. Gäldenären behöver emellertid snabbt skydd mot att borgenärerna vidtar verkställighetsåtgärder eller ansöker om att försätta gäldenären i konkurs, varför ett beslut om separat ackord inte bör försvåras eller fördröjas. Med anledning härav föreslås inte viss förhandsanslutning till ackordsförslaget. Mot detta kan anföras att förhandsanslutning inte borde medföra så stor tidsutdräkt eller merarbete för gäldenären och den föreslagna rekonstruktören. Gäldenären måste ju ändå ta kontakt med borgenärerna angående förslaget till rekonstruktör. En konkursansökan av en borgenär kan dessutom ta flera veckor innan rätten kan besluta om den. Här är det emellertid en intresseavvägning mellan gäldenärens intresse och borgenärernas intresse. Å den ena sidan kan ett krav på förhandsanslutning öka borgenärernas förtroende för detta ackordsförfarande. Å den andra sidan är det viktigt att gäldenären snabbt och med mindre kostnader kan få skydd mot olika verkställighetsåtgärder. Utredningen har stannat för att gäldenärens intresse väger tyngre varför något krav på förhandsanslutning inte ställs.
20 Se Hellners, T & Mellqvist, M., Lagen om företagsrekonstruktion, 2 uppl., 2013, s. 198.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
239
Förskott m.m. 8.2.4
Förslag: Vid en ansökan om separat ackord ska gäldenären be-
tala eller ställa säkerhet avseende förskott på kostnaden för ackordsfrågans handläggning hos rätten.
En ansökan om separat ackord som inte uppfyller kraven
ska avvisas, och gäldenären inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen.
En ansökan om separat ackord och en ansökan om företagsrekonstruktion respektive en begäran om ackordsförhandling inom ramen för 3 kap. LFR ska i stort sett vara lika till sin form med vissa undantag. Med anledning härav införs i det nya kapitlet om separat ackord bestämmelser som motsvarar 2 kap. 5 § respektive 3 kap. 12 § samt 3 kap. 11 § 5 LFR.
Förutsättningar för beslut om separat ackord 8.2.5
Förslag: Förhandling om separat ackord får inledas om
1. det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna
skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort, och
2. det finns grundad anledning att anta att syftet med det sepa-
rata ackordet kan uppnås.
En förutsättning för att ett beslut om att förhandling om separat ackord ska få inledas är att det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort. Rekvisitet är detsamma som vid en ansökan om företagsrekonstruktion enligt 2 kap. 6 § första stycket LFR. Ett beslut om att få inleda förhandlingar om separat ackord förutsätter också att det finns grundad anledning att anta att syftet med det separata ackordet kan uppnås. Den förutsättningen gäller också enligt det här förslaget för ett beviljande av en ansökan om företagsrekonstruktion, varför samma förutsättning bör gälla för ett beslut om att förhandling om separat ackord får inledas, se ovan 6.1. till 6.4.
Om gäldenärens ansökan inte är fullständig och vederbörande inte följer föreläggandet att komplettera den, ska ansökan avvisas,
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
240
se 8.2.4. Om ett beslut om separat ackord inte meddelas är frågan om det innebär att förfarandet ska upphöra, jfr 4 kap. 7 § första stycket 2 LFR. Här kan övervägas om gäldenären i så fall ska få ”konvertera” sin ansökan om separat ackord till en sedvanlig ansökan om företagsrekonstruktion. Med tanke på att ansökan har lagts fram utan en rekonstruktionsplan, där utgångspunkten varit att gäldenären saknar behov av att rekonstruera sin verksamhet kan det vara mycket svårt att i det läget få borgenärerna med sig inför en sådan konvertering, om än inte uteslutet. Utredningen har därför stannat för att en sådan konvertering inte ska vara möjlig. Gäldenären får således ansöka på nytt men då om företagsrekonstruktion.
Det bör också uppmärksammas att de kostnader som rekonstruktören har haft för att hjälpa gäldenären att upprätta en ansökan om separat ackord som senare avvisas kan krävas av gäldenären. Rekonstruktörens arvode blir dock i det här fallet inte föremål för en prövning av rätten eftersom ansökan avvisas (se ovan 8.2.4). Däremot finns det risk att rekonstruktören inte erhåller betalt om gäldenären inte har förmåga att betala sina skulder. Försätts gäldenären i konkurs på egen eller en borgenärs begäran blir frågan om betalning av rekonstruktörens arvode en fråga för den blivande konkursförvaltaren. Allmän förmånsrätt enligt 10 § 2 FRL följer med arvode och kostnadsersättning emellertid endast till förordnad rekonstruktör.
21
Det kan diskuteras om det är nödvändigt att en rekonstruktör utses vid en ansökan om separat ackord. Det kan antas onödigt om gäldenären med vissa borgenärer redan träffat en ackordsuppgörelse men önskar få detta fastställt mot borgenärer som motsätter sig förslaget. Det har därför framförts förslag om att det borde finnas en möjlighet att underlåta att utse en rekonstruktör i vissa fall för att minska kostnaderna för gäldenären. För att sovra bort fall då ansökningen med fog kan antas tillkommit i uppehållande syfte eller för att garantera alla borgenärers rätt anser utredningen dock det nödvändigt att en rekonstruktör står bakom gäldenärens ansökan, särskilt mot bakgrund av att det inte krävs förhandsanslutning från borgenärernas sida till gäldenärens ansökan, se 8.2.3.
21 Se Walin, G. & Gregow, T., Förmånsrättslagen, lönegarantilagen m.m. En kommentar, 6 uppl., 2010, s. 92 f.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
241
Om ansökan inte avvisas eller avslås, ska domstolen snarast besluta om att förhandling om separat ackord ska inledas. I beslutet om att inleda förhandling om separat ackord ska rätten utse en rekonstruktör och bestämma tidpunkt för ett sammanträde med borgenärerna inför rätten. Eftersom det separat ackordet syftar till att vara en snabb väg till skuldnedsättning ska borgenärssammanträdet äga rum senast tre veckor från beslutet om att inleda förhandling om separat ackord. När beslutet meddelas ska rätten kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna till borgenärssammanträdet. Förslaget motsvarar till viss del 2 kap. 10 § första och andra stycket och 3 kap. 13 § 1 och 2 LFR.
I likhet med vad som gäller vid ett offentligt ackord enligt 3 kap. 13 § 3 ska ett beslut om att inleda förhandlingar om separat ackord genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.
Beslutar rätten om att förhandlingar om separat ackord ska inledas gäller även vad som sägs i 2 kap. 11, 14–15, 17–21 §§ och 3 kap. 2–9 §§ och 14–27 §§ på motsvarande sätt för ett separat ackord.
Det innebär bl.a. såsom framkommer i nya 3 b kap. 8 § att en borgenär som har godkänt ett ackordsförslag inte förlorar genom godkännandet sin rätt mot borgensmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen.
Vad som sägs i 4 kap. LFR ska också i tillämpliga delar omfatta ett separat ackord. I 4 kap. LFR införs visserligen särskilda bestämmelser om hur ett separat ackord avslutas men de motsvarar i princip bestämmelserna i 4 kap. 7 och 8 §§ LFR om företagsrekonstruktionens upphörande.
I 2 kap. 10 a § första stycket konkurslagen framgår att om en företagsrekonstruktion pågår enligt lagen (1996:764), om företagsrekonstruktion, ska en borgenärs ansökan om konkurs, i fall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör. Motsvarande bör gälla om en förhandling om separat ackord har inletts.
Om förslaget om separat ackord genomförs innebär detta att det kommer att finnas två former av skuldavskrivning för gäldenären, dels genom en ansökan om företagsrekonstruktion, dels genom en ansökan om separat ackord. Att företagsrekonstruktion omfattas av den reviderade insolvensförordningen är givet. Separat ackord ingår i lagen om företagsrekonstruktion och borde därför omfattas av förordningen utan att någon ändring behöver göras av
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
242
bilaga A i förordningen. Det separata ackordet är emellertid något annat än företagsrekonstruktion varför det kan finnas anledning att vid införandet av ett separat ackord säkerställa att förfarandet blir ett sådant förfarande som omfattas av förordningen.
8.3 Utvidgat ackord
Behov av ett nytt instrument 8.3.1
Förslag: Gäldenären och borgenärerna ska ha möjlighet att
träffa en särskild uppgörelse, s.k. utvidgat ackord. Rätten ska efter begäran av gäldenären eller en eller flera borgenärer besluta om förhandling om utvidgat ackord. Vid förhandlingen ska borgenärerna rösta om uppgörelsen.
I LFR finns det inte några bestämmelser om att rekonstruktionsplanen ska godkännas av borgenärerna eller att rätten ska fastställa den. Det finns heller inga rättsverkningar kopplade till planen och den kan därför inte drivas igenom med exekutiva åtgärder. Planen ska i stället ses som ett instrument som rekonstruktören använder för att redovisa de åtgärder som vidtas under rekonstruktionen och som ska vidtas av gäldenären i framtiden.
För att kunna genomföra en rekonstruktionsplan fordras en bred enighet bland borgenärerna liksom mellan dem och gäldenären om i vart fall de huvudsakliga elementen i planen. I den del som en företagsrekonstruktion medför egentliga ingrepp i borgenärernas rätt genom att deras fordringar sätts ned, måste det ske antingen genom avtal eller genom ett offentligt ackord. Borgenärernas godkännande av planen sker även indirekt genom att de, mot bakgrund av planens förslag till åtgärder, förklarar sig villiga att avtala om nedsättning av sina fordringar eller godtar ett förslag till offentligt ackord (prop. 1995/96:5 s. 113 f.).
Mot att ställa krav på att rekonstruktionsplanens godkännande anfördes vid tillkomsten av LFR att ett sådant krav kan medföra risker för både en viss tidsutdräkt och ökade kostnader (a.a. prop. s. 113).
Som framgår av redogörelsen över utländsk rätt finns i ett flertal utländska rättsordningar bestämmelser som föreskriver att planen ska fastställas av domstol. Den ordningen som innebär att rekon-
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
243
struktionsplanen fastställas av rätten och ges rättsverkningar anses vara till fördel för företagsrekonstruktionen. Resultatet av den företagsrekonstruktionen blir oftast mer förutsägbar. För borgenärerna innefattar en sådan ordning en viss garanti för att förfarandet fyller sitt ändamål. Borgenärerna torde vara mer benägna att exempelvis acceptera skuldnedskrivningar med vetskapen om att överenskommelser som gjorts i planen kan verkställas av domstol i de fall gäldenären inte fullgör sina förpliktelser. 2007 års Insolvensutredning föreslog i sitt betänkande ett flertal nya bestämmelser i fråga om rekonstruktionsplanen som hade likheter med bestämmelser om fastställelse av planen efter modell i utländsk rätt. De nya bestämmelserna motiverades med att ett tydligare regelverk beträffande planen skulle vara till fördel för rekonstruktionerna.
22
Förslaget innebar således en övergång till ett mer formaliserat och reglerat förfarande rörande planens innehåll
23
och rättsverkningar.
En rekonstruktionsplan som hade ingetts kunde t.ex. endast justeras fram till en viss tidpunkt.
24
Mottagandet av förslaget i den här
delen var blandat hos remissinstanserna. Stiftelsen Ackordscentralen motsatta sig t.ex. förslaget och anförde bl.a. att det inte var lämpligt att gäldenären skulle vara förhindrad att göra ändringar i den framlagda rekonstruktionsplanen. Sådana ändringar kunde vara motiverade av vad som inträffade under förfarandets gång men även andra skäl. Någon särskild begränsning av möjligheten att göra ändringar borde därför inte uppställas. Andra remissinstanser var dock positiva till såväl att planen skulle innehålla vissa obligatoriska inslag som att planen fastställdes av rätten. Insolvensutredningens förslag har inte lett till lagstiftning.
I syfte att skapa ett flexibelt system som syftar till att dels tillhandahålla en ordning som gör resultatet av rekonstruktionen mer förutsebar, dels underlättar förhandlingarna mellan gäldenären och dennes borgenärer om den fortsatta vägen framåt för gäldenärens verksamhet föreslår utredningen att det ska vara möjligt för parterna att träffa en särskild uppgörelse, ett s.k. utvidgat ackord, där man klargör vad som krävs av gäldenären för att t.ex. borgenärerna ska vara beredda att sätta ner sina fordringar, omförhandla sina
22 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 279 ff. 23 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 286 ff., och Del 2 s. 159–161. 24 Se SOU 2010:2 Del 2 s. 176 f.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
244
avtal, förlänga betalningstiden, bevilja nya krediter m.m. Sådana uppgörelser förekommer redan i praktiken men det som är nytt är dock att en sådan uppgörelse ska fastställas av domstol och kunna tvingas igenom om en majoritet av borgenärerna är positiva till en sådan uppgörelse. Ett utvidgat ackord är att se som en variant av det offentliga ackordet där lagen om företagsrekonstruktion i dess olika delar med undantag för vissa särskilda regler i nya kapitel 3 a är tillämpliga. Ett förslag om s.k. utvidgat ackord bör i första hand läggas fram som ett skriftligt förslag till borgenärerna av gäldenären och dennes rekonstruktör, men det ska inte finnas något hinder emot att en borgenär eller flera borgenärer tar initiativ till ett sådant förslag. En begäran av en borgenär om att rätten kan besluta om förhandling om utvidgat ackord förutsätter dock att gäldenären har medgett ansökan.
25
Vägrar således gäldenären att förhandling
om utvidgat ackord inleds kan det innebära i praktiken att rekonstruktionen misslyckats, varför det finns risk att gäldenären försätts i konkurs.
En annan fråga är dock när en begäran om förhandling om utvidgat ackord ska kunna läggas fram. Utredningen är av den meningen att en sådan begäran kan läggas fram så fort förfarandet har inletts och under hela den tid som förfarandet pågår. Med tanke på den tid som det torde ta för att få fram ett underlag till ett sådant ackordsförslag kommer nog ett sådant inte till stånd förrän förfarandet har pågått en tid och parterna vid den tidpunkten konstaterar att detta är en framgångsrik väg framåt.
Fördelen med ett s.k. utvidgat ackord är att parterna kan få till stånd en skräddarsydd uppgörelse som gynnar såväl borgenärerna och gäldenären genom att parterna fritt kan föreskriva vilka villkor som helst i ackordet. Nackdelen är att det kan finnas villkor som då inte omfattas av verkställighet enligt utsökningsbalken.
26
En variant
av det offentliga ackordet i form av ett utvidgat ackord skulle kunna ses som ett steg dels till den ordning som flera europeiska rättsordningar redan tillämpar inom ramen för sin insolvenslagstiftning, dels närma sig det som affärslivet redan praktiserar genom egna avtalslösningar.
25 Jfr SOU 2010:2 Del 1 s. 359, där förslaget var att rekonstruktionen skulle kunna drivas igenom mot gäldenärens vilja. 2 kap. 6 § 3 st. i LFR skulle inte ha någon motvarighet i 2007 års lagförslag. 26 Jfr SOU 2010:2 Del 1 s. 362 f. beträffande villkor i rekonstruktionsplanen.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
245
Begäran om ackordsförhandling 8.3.2
Förslag: En begäran om förhandling ska göras skriftligen. Begä-
ran ska innehåll ett förslag på hur en uppgörelse med borgenärerna ska uppnås. I begäran ska det intygas att borgenärerna som till antalet utgör minst två femtedelar av det totala borgenärskollektivet och som omfattas av förslaget har förklarat sig anse ackordsförslaget antaget.
Ett utvidgat ackord får avse att fordringar som tillkommer de borgenärer som får delta i ackordsförhandlingen sätts ner eller betalas på närmare angivet sätt. Innehållet i förslaget bestäms dock av parterna.
Rätten ska således i ett ärende om företagsrekonstruktion på begäran av gäldenären eller en borgenär besluta om förhandling om utvidgat ackord. En begäran om ackordsförhandling ska göras skriftligen. Begäran ska innehålla ett förslag på hur en uppgörelse med borgenärerna ska uppnås. Innehållet i det utvidgade ackordsförslaget bestäms av parterna. Det gäller t.ex. vad gäldenären kan bjuda borgenärerna till betalning. Enligt 3 kap. 2 § första stycket LFR ska ett ackord ge alla likaberättigade borgenärer lika rätt och minst tjugofem procent av fordringarnas belopp, om inte lägre ackordsprocent godkänns av samtliga borgenärer som skulle omfattas av ackordet eller det finns särskilda skäl för lägre procent. Med särskilda skäl avses t.ex. att utdelningen vid en konkurs hos gäldenären skulle bli betydligt lägre.
Det har tidigare diskuterats om gränsen för lägsta tillåtna ackordsdividenden ska behållas. Såsom påpekats av 2007 års Insolvensutredning har utvecklingen i flera länder gått mot att ta bort den nedersta gränsen för ackordsdividenden, varför Insolvensutredningens förslag var att ingen beloppsgräns skulle bestämmas för ackordsdividenden utan frågan skulle överlämnas till parterna.
27
Fördelen med ett sådant förslag var enligt Insolvensutredningens mening att benägenheten för gäldenären och borgenärerna att träffa underhandsuppgörelser torde öka, vilket i sin tur skulle kunna innebära att ett antal insolvensförfaranden skulle kunna
27 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 351.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
246
undvikas. Nackdelarna skulle kunna vara att en sänkning eller ett rent borttagande av denna lägsta gräns skulle kunna mötas av skepsis från borgenärernas sida. Det kunde inte heller uteslutas att en sådan sänkning skulle kunna missbrukas av mindre seriösa gäldenärer. Vid en sammanvägning mellan fördelarna och nackdelarna kom dock det förstnämnda att väga tyngst, dvs. den nu gällande gränsen för ackordsdividend skulle inte överföras till det samlade insolvensförfarandet och någon lägsta gräns skulle inte införas i den nya lagstiftningen.
28
Förslaget mötte en del kritik av remissinstanserna
och har inte lett till lagstiftning.
Mot bakgrund av den kritik som mött det tidigare förslaget om att ta bort den lägsta gränsen i lagen anser vi att den nuvarande ordningen bör gälla för såväl det offentliga som det separata ackordet, men däremot inte om parterna träffar ett s.k. utvidgat ackord. Genom att det inte finns en fast beloppsgräns i detta fall behöver inte parterna låsa fast sig på en viss nivå. I stället kan parterna diskutera ett antal alternativa lösningar, vilket skulle kunna vara en lägre ackordsprocent för det fall en majoritet av borgenärerna vill acceptera detta. Genom att parterna i uppgörelsen kan bestämma att gäldenären på annat sätt ska fullgöra sina förpliktelser mot borgenärerna kan borgenärerna vara villiga att acceptera en lägre ackordsprocent. Det kan också vara så att borgenärerna får betalt i andra betalningsmedel, exempelvis på ett sätt som medför ägande i bolaget eller att gäldenären frigör sig från sina skulder genom ett avvecklingsackord, innebärande att gäldenären blir fri från sina skulder mot att vederbörande överlämnar sina tillgångar till borgenärernas förnöjande.
Det har kommit till utredningens kännedom att det kan vara mycket svårt för ett gäldenärsföretag med betalningssvårigheter att klara av att betala ett ackord med en ackordsprocent om 25 % på ett år. Om ackordslikviden motsvarar 1 000 000 kronor måste gäldenärsföretaget prestera cirka 87 000 kronor (inklusive ränta) i månaden för att klara betalningarna. Ett gäldenärsföretag utan betalningssvårigheter som behöver en kredit om 1 000 000 kronor skulle knappast kunna klara en sådan tuff betalningstid.
29
Vi före-
28SOU 2010:2 Del 1 s. 347 ff., och särskilt s. 351. 29 Jfr Englund, P. & Becker, B. & Becker T. & Bos, M. & Wissén, P, Den svenska skulden, 2015 s. 47 ff., om företagens skuldsättning och om behovet av en utvecklad obligationsmarknad.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
247
slår därför att parterna inom ramen för det utvidgade ackordet t.ex. fritt kan bestämma betalningstiden för ackordslikviden och vilken beloppsgräns som föreslås för ackordet. Om ett utvidgat ackord kommer till stånd innebär det således att betalningstiden kan bli betydligt längre än vad som gäller enligt nuvarande regler för att betala ackordslikviden enligt 3 kap. 2 § LFR, men det kan också innebära att en oprioriterad borgenär kan få betydligt mer än den nu sedvanliga utdelningen om 25 procent på sin fordran. Ett utvidgat ackord är därför till fördel för såväl borgenären som gäldenären. Det torde dock vara så att gäldenären måste visa att den längre betalningstiden möjliggör fördelar för borgenären än t.ex. vid ett sedvanligt offentligt ackord för att det utvidgade ackordsförslaget ska komma att godkännas.
Som ovan nämnts bör ackordsförslaget i första hand läggas fram som förslag till borgenärerna av gäldenären och dennes rekonstruktör. Det bör innehålla villkor för olika skulders innehåll och betalningstider. På marknaden finns ett flertal avtal som liknar den nämnda uppgörelsen och som skulle kunna användas som modell för framläggandet av ett sådant. Av dessa kan man bl.a. utläsa att för att en finansiär ska vilja bidra med nya pengar krävs att denne får en senior position relativt existerande skulder, trots att dessa är säkerställda skulder.
30
Det totala fordringsbeloppet som gäldenären ska betala bör naturligtvis framgå liksom om gäldenären har rätt att betala med något annan prestation. Betalningstiden för borgenärernas fordringar måste också vara klart specificerade. Frågor om ränta måste naturligtvis hanteras inom ramen för uppgörelsen. Är någon borgensman eller medgäldenär medansvarig för någon skuld bör dennes betalningsskyldighet bestämmas. Visserligen förlorar inte borgenären som godkänner ackordsförslaget sin rätt mot en eventuell borgensman men eftersom borgensmannen har regressrätt gentemot gäldenären är det lämpligt att denna skuld regleras. Är fordran reglerad med en kreditsäkerhet i tredje mans egendom bör det framgå hur skuldregleringen påverkar dennes rätt. Av ackordsförslaget måste också klart framgå huruvida några kvittningsfordringar omfattas. Som framkommer i 8.3.3 ska en borgenär som kan få täck-
30 Englund, P. & Becker, B. & Becker T. & Bos, M. & Wissén, P, Den svenska skulden, 2015 s. 70.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
248
ning för sin fordran genom kvittning inte delta i förhandlingen med vissa undantag. Om det är avsett att gäldenärens verksamhet eller tillgångar ska överlåtas bör villkoren för överlåtelsen noga specificeras. Parterna kan i förslaget komma överens om att gäldenären ska nå och vidmakthålla vissa nyckeltal beträffande soliditet, likviditet m.m. under viss tid framåt. Det ska vara möjligt att som villkor i förslaget komma överens om att det råder utdelningsförbud till gäldenärsbolagets ägare, så länge borgenärernas rätt har inskränkts. På så sätt kan man få bukt med den s.k. omvända förmånsrättsordningen som för närvarande gäller i svensk rätt.
31
Här
är det viktigt att begränsa företagsägarnas inflytandet över rekonstruktionsförfarandet så att dessa inte gynnas på bekostnad av borgenärerna.
Deltagande borgenärer 8.3.3
Förslag: I en ackordsförhandling deltar borgenärer vilkas ford-
ringar har uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning deltar inte i förhandlingen. Inte heller deltar en borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer, om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det. Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt deltar denna i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning, deltar denne med återstående del av fordringen. En borgenär får delta i förhandlingen, även om fordringen inte är förfallen till betalning eller den är beroende av särskilt villkor.
I 3 kap. 3 § LFR stadgas vilka borgenärer som deltar i ett offentligt ackord. Bestämmelsen är av grundläggande betydelse för ackordsförfarandet. Vid ett förslag om utvidgat ackord måste också bestämmas vilka borgenärer som deltar i ackordet och hur fordringarna ska bestämmas. Det är också betydelsefullt för att fastställa verkningarna av ackordet. Förslaget tar sin utgångspunkt i 3 kap.
31 Se om den omvända förmånsrättsordningen, SOU 2010:2 Del 1 s. 298-303.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
249
3 § LFR och påminner därmed på många sätt om den bestämmelsen. För det första omfattas endast borgenärer vilkas fordringar har uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion. I likhet med vad som gäller vid offentligt ackord är dagen för fordrans uppkomst avgörande, inte dagen för begäran om ackordsförhandling. Fordringar som uppkommit under förfarandet omfattas inte av ackordsuppgörelsen. Fordringar som uppkommer under företagsrekonstruktionen ska betalas löpande vart efter de förfaller till betalning. Eftersom det utvidgade ackordet emellertid förändrar villkoren i fordringsförhållandet mellan gäldenären och borgenärerna finns det dock anledning att överväga om inte sådana fordringar borde inkluderas eftersom s.k. superförmånsrätt enligt detta förslag begränsas. Däremot ska fordringar som uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion och som är förenade med förmånsrätt eller där borgenären kan åberopa separationsrätt vara delaktiga i ackordet (se strax nedan). I de avtal som stått modell för ett utvidgat ackord deltar såväl säkerställda som oprioriterade borgenärer i uppgörelsen. I de rättsordningar där en rekonstruktionsplan fastställs av rätten är det också vanligt att planen tar upp olika typer av fordringar som kan vara förenade med särskild eller allmän förmånsrätt. Med hänsyn härtill anser utredningen att samtliga borgenärer vars fordran uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion deltar i ackordet. En borgenär kan dock ha rätt att använda en fordran som han eller hon har mot gäldenären till kvittning. I likhet med vad som gäller enligt 3 kap. 3 § har borgenärer som får täckning för sina fordringar genom kvittning inte rätt att delta i ackordsuppgörelsen, såvida vederbörande inte avstår från sin kvittningsrätt. Detsamma gäller om borgenärens fordran endast till viss del kan täckas genom kvittning. Får borgenären endast partiell täckning för sin fordran deltar han eller hon med återstående del av fordringen. Borgenärer med efterställda fordringar deltar i likhet med vad som gäller vid offentligt ackord inte i förhandlingen om ett utvidgat ackord, om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det. Har en borgenär en fordran som är beroende av särskilt villkor eller som inte är förfallen till betalning, får vederbörande delta i ackordsförhandlingen. Det motsvarar vad som nu gäller vid offentligt ackord enligt 3 kap. 3 § fjärde stycket LFR.
Som ovan nämnts deltar i en ackordsförhandling om utvidgat ackord samtliga borgenärer vilkas fordringar har uppkommit före
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
250
ansökan om företagsrekonstruktion. Det gäller såväl säkerställda som oprioriterade borgenärer. I de utländska rättsordningar där rätten fastställer en rekonstruktionsplan är de röstberättigade borgenärerna uppdelade i olika grupper beroende på vilken typ av fordran som åberopas och vilken säkerhet som finns ställd för den. En grupp kan utgöras av säkerställda borgenärer. Här avses olika borgenärer som antingen har en äganderättsbaserad eller en förmånsberättigad säkerhet. I denna grupp kan t.ex. borgenärer med säkerhet i företagshypotek ingå men sådana borgenärer kan även utgöra en egen grupp. I finsk rätt utgör staten, vars fordringar kan drivas in med stöd av lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007) en egen grupp. En annan grupp är de borgenärer som innehar oprioriterade fordringar. En tredje grupp är borgenärer som har en efterställd fordran. En fjärde grupp kan utgöras av arbetstagare. Inom varje grupp gäller vanligtvis principen om lika rätt. Gruppbildningen syftar ofta till att utjämna intressemångfalden inom borgenärskollektivet och därmed förbättra utsikterna för antagandet av planen. I de utländska rättsordningarna finns också regler som hindrar enskilda borgenärer och gäldenären från att obstruera rekonstruktions- och ackordslösningar som stöds av en enkel gruppmajoritet och inte ger sämre utfall än om planen inte genomförs.
32
Här kan t.ex. planen antas om en majoritet av de rös-
tande tillstyrkt planen och summan av de tillstyrkandes fordringar uppgår till mer än hälften av summan av de röstandes fordringar. En annan variant är s.k. ”cram down” vilket innebär att en plan kan fastställas trots att den inte stöds av en erforderlig majoritet av borgenärerna, om den inte ger ett sämre utfall för dessa än en realisering av gäldenärens tillgångar.
Utifrån ett svenskt perspektiv är frågan dels vilka borgenär som ska ha rätt att rösta om avtalsförslaget, dels vilken majoritet som krävs för att driva igenom förslaget mot minoritetens vilja. Utredningen anser som ovan nämnts att det utvidgade ackordet ska omfatta samtliga borgenärer vars fordran uppkommit innan ansökan om företagsrekonstruktion. Beträffande rösträttsreglerna föreslog 2007 års Insolvensutredning att reglerna för antagande av en rekonstruktionsplan skulle motsvara vad som nu framkommer i 12 kap
32 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 356.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
251
11 § KonkL och 3 kap. 3 § med vissa förtydliganden och tillägg.
33
Bestämmelserna om antagande av ackordsförslag i konkurs och företagsrekonstruktion som återfinns i 12 kap. 5 § KonkL respektive 3 kap. 4 § LFR skulle således utgöra modell för antagande av planen. Rekonstruktionsplanen skulle således anses antagen av borgenärerna om minst två tredjedelar av de röstande hade godtagit planen och deras fordringar uppgick till två tredje delar av det sammanlagda beloppet av de fordringar för vilka rösträtt får utövas.
34
Där-
emot avvisade Insolvensutredningen den modell som förekommer i utländska rättsordningar, dvs. att borgenärerna indelas i grupper. Det skulle enligt Insolvensutredningens mening utgöra ett för stort avsteg från vad som för närvarande gäller i svensk rätt.
35
I de ackordsförslag som stått modell för det här föreslagna utvidgade ackordet och som förekommer frekvent på den svenska marknaden är det mycket vanligt att borgenärerna delas upp i olika grupper och kategorier beroende på vilken säkerhet de har eller vad deras roll i avtalet utgörs av.
36
Vi delar därför inte Insolvensutre-
ningens mening att det skulle vara alltför främmande eller ett för stort avsteg från den svenska rättskulturen att låta genomföra en uppdelning av borgenärerna i särskilda grupper. Att dela in borgenärerna i särskilda grupper innebär ett närmande till flera andra länders lagstiftning och är dessutom i linje med EU-kommissionens rekommendation till medlemsstaterna den 12 mars 2014 om att underlätta rekonstruktioner i insolvenssammanhang, se 5.4.2.
Enligt denna modell utgör således borgenärer som kan åberopa separationsrätt en grupp. En annan grupp utgör borgenärer vars fordran är förenad med särskild förmånsrätt. En tredje grupp utgörs av borgenärer vars fordran är förenad med allmän förmånsrätt (och då inkluderas arbetstagarnas rätt, 12 § FRL) och en fjärde grupp de oprioriterade borgenärerna. De efterställda borgenärerna skulle däremot sakna rösträtt om inte övriga borgenärer medgav det. En alternativ modell är emellertid att låta borgenärskollektivet i sin helhet utgöra den enda gruppen. I detta förslag väljs båda alternativen för att fastställa borgenärsmajoritet vid antagandet av ackordsförslaget för att göra förfarandet så flexibelt som möjligt
33SOU 2010:2 Del 1 s. 355–360, SOU 2010:2 Del 2 s. 172–173. 34SOU 2010:2 Del 1 s. 355–60, SOU 2010:2 Del 2 s. 79, 177. 35 Se SOU 2010:2 Del 1 s. 356. 36 Se t.ex. Ahlinder, E., Finansiering med fastigheter som säkerhetsunderlag, 2013 s. 62–65.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
252
(se vidare under 8.3.7). Eftersom förhållandena i gäldenärsföretagen ser olika ut kan det vara en fördel att ha möjlighet att välja ett av de nämnda alternativen för borgenärsmajoritet. Utländska borgenärer skulle också känna igen något av alternativen från sin egen rättsordning. Nackdelen kan dock ligga i valet av alternativ, eftersom beräkningar torde behöva göras utifrån vilken variant som i så fall når upp till det lagstadgade kravet för borgenärsmajoritet. Det kan leda till tidsutdräkt och kostnader.
Beslut om förhandling om utvidgat ackord 8.3.4
Förslag: Om begäran om ackordsförhandling tas upp, ska rätten
genast meddela beslut om ackordsförhandling. Samtidigt ska rätten
1. bestämma tidpunkt för ett sammanträde med borgenärerna inför rätten,
2. kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna till ett sammanträde, och
3. kungöra beslutet i Post- och Inrikes Tidningar. Borgenärssammanträdet under ackordsförhandlingen ska hållas tidigast tre och senast fem veckor efter beslutet om denna. Vid borgenärssammanträdet ska rekonstruktören och gäldenären närvara. Detsamma gäller den borgenär som framlagt förslaget. Rekonstruktören ska tillhandahålla en förteckning över de borgenärer som har rätt att delta i omröstningen i ackordsfrågan, med uppgift om de fordringsbelopp för vilka rösträtt får utövas.
Vid borgenärssammanträdet ska borgenärerna rösta om förslaget.
Om en begäran om ackordsförhandling avseende ett utvidgat ackord tas upp, ska rätten genast meddela beslut om ackordsförhandling. Bestämmelsen är utformad efter modell av 3 kap. 13 § LFR. Rättens beslut förutsätter som ovan nämnts att det finns ett skriftligt förslag på hur en uppgörelse med borgenärerna ska uppnås och ett intyg om att borgenärerna som till antalet utgör minst två femtedelar av det totala borgenärskollektivet och som omfattas av förslaget har förklarat sig anse ackordsförslaget antaget. Om dessa
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
253
förutsättningar är för handen ska rätten genast meddela beslut om ackordsförhandling, där borgenärerna har möjlighet att rösta om ackordsförslaget. Rätten ska således bestämma tid för ett ackordssammanträde inför rätten. Till detta sammanträde ska gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna kallas. Beslutet ska kungöras.
Borgenärssammanträdet under ackordsförhandlingen om det utvidgade ackordet ska i likhet med vad som gäller enligt 3 kap. 17 § LFR hållas tidigast tre och senast fem veckor efter beslutet om denna. Vid sammanträdet är gäldenärens och rekonstruktörens närvaro nödvändig. Om gäldenären inte inställer sig personligen eller genom ombud bör det uppfattas som att ackordsförslaget är förkastat. Detsamma gäller om rekonstruktören eller den borgenär som framlagt förslaget inte inställer sig personligen. Skälet är att det troligen är förenat med betydande svårigheter att genomföra sammanträdet om dessa nyckelpersoner inte skulle vara närvarande och kunna besvara frågor och redogöra för ackordsförslagets innehåll. I likhet med vad som gäller enligt 3 kap. 17 § tredje stycket ska rekonstruktören tillhandahålla en borgenärsförteckning med uppgift över vilka borgenärer som har rösträtt och för vilket belopp respektive borgenär har rätt att rösta. Förteckningen ska tjäna såsom en röstlängd. Uppgiften att ta fram en röstlängd samt att redogöra för ackordsförslaget tillsammans med gäldenären ska enligt utredningens mening åligga rekonstruktören. Rekonstruktören är sannolikt den som hjälpt gäldenären att ta fram ackordsförslaget och dessutom fört förhandlingar med de borgenärer som visat vilja att stödja ackordsförslaget.
Vid borgenärssammanträdet ska borgenärerna efter modell av 3 kap. 20 § rösta om ackordsförslaget.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
254
Borgenärsmajoritet vid fastställande av utvidgat ackord 8.3.5
Förslag: Ett ackordsförslag ska anses antaget av borgenärerna
om
1. minst två tredje delar av borgenärerna i varje borgenärsgrupp
som har deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst två tredjedelar av totalbeloppet av de fordringar som de röstande borgenärerna i gruppen har mot gäldenären, eller
2. minst åttiofem procent av det totala borgenärskollektivet
som har deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst tre fjärdedelar av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp.
För att en rekonstruktion inte ska förhindras där en majoritet av borgenärerna visar att de villiga att acceptera att gäldenären fortsätter sin verksamhet ska en majoritet av alla deltagande borgenärerna kunna driva igenom ett utvidgat ackord mot minoritetens vilja, såvida inte minoriteten kan visa att de får en större utdelning om gäldenärens verksamhet avvecklas direkt. För att majoritetskravet ska vara uppfyllt och ackordsförslaget således ska kunna fastställas krävs olika procentsatser beroende på om borgenärerna delas in i särskilda grupper eller endast utgör en grupp. Enligt alternativ 1 – dvs. om borgenärerna delas upp i olika grupper och kategorier beroende på hur de säkerställt sin fordran – krävs ett godkännande av förslaget av två tredjedelar av borgenärerna i varje borgenärsgrupp som deltagit i omröstningen och deras sammanlagda fordringar uppgår till minst två tredjedelar av totalbeloppet av de fordringar som de röstande borgenärer i gruppen har mot gäldenären. Enligt alternativ 2 – dvs. där hela borgenärskollektivet utgörs av en enda grupp – krävs ett godkännande av förslaget av 85 % av det totala borgenärskollektivet och deras fordringar uppgår till minst tre fjärdedelar av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp.
Trots att en majoritet av borgenärerna har röstat för antagandet av det framlagda ackordsförslaget ska rätten inte fastställa detta om en minoritet av borgenärerna som således motsätter sig uppgörelsen kan visa att de får en större utdelning om gäldenärens verksam-
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
255
het avvecklas och tillgångarna delas ut direkt till borgenärerna. Det åvilar borgenärerna i det fallet att styrka det förhållandet.
Verkan av utvidgat ackord 8.3.6
Förslag: Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, så-
väl kända som okända, som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen. En borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning efter övriga borgenärer förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som hade rätt att delta i ackordet tillgodoses fullt ut genom ackordet. Däremot förlorar inte en borgenär som godkänt ett ackordsförslag genom godkännandet sin rätt mot borgensmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen.
För att uppnå förutsägbarhet i gäldenärens framtida verksamhet måste de rättsförhållanden som fastställs i ackordsförslaget vara bindande för samtliga, såväl kända som okända, borgenärer. Innebörden av att det utvidgade ackordet är bindande är att borgenärernas rätt enligt det ursprungliga fordringsavtalet eller motsvarande har ersatts av en rätt enligt det fastställda ackordsförslaget. Att en borgenär har bibehållen rätt mot borgensmän och medgäldenärer i enlighet med deras åtaganden, såvida inget annat avtalats, är en annan sak (se 3 a kap. 8 § LFR).
Ackordsförslagets bindande verkan mot samtliga borgenärer är knutet till att dessa dels har haft rätt att rösta, dels har haft rätt att anmärka mot fordran som omfattas av ackordet innan rätten fattar beslut om att ackordet ska fastställas. Huruvida borgenären har utnyttjat denna rätt eller inte spelar inte någon roll. För att samtliga borgenärer ska ha möjlighet att tillvarata sina rättigheter ska kallelsen till borgenärsammanträdet där omröstning om ackordsförslaget kommer att äga rum tillkännages genom kungörelse.
Genom att såväl samtliga kända som okända borgenärer är bundna av ackordsuppgörelsen ska ingen borgenär kunna rikta exekutionsrättsliga åtgärder mot gäldenären på grund av en fordran som omfattas av det utvidgade ackordet. En sådan möjlighet skulle annars kunna försvåra en framgångsrik väg framåt för gäldenären.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
256
Fastställelse av utvidgat ackord 8.3.7
Förslag: Har ackordsförslaget antagits vid borgenärssamman-
trädet, men finns det anledning att inte fastställa ackordet, ska ackordsfrågan prövas av rätten vid en förhandling. Detsamma gäller om det vid sammanträdet inte kan avgöras om förslaget har antagits eller förkastats av borgenärerna. Om ackordsfrågan inte ska prövas vid en förhandling, ska rätten fastställa ackordet.
Beslut i ackordsfrågan ska meddelas inom en vecka efter förhandlingen, om inte längre tid är nödvändig på grund av särskilda omständigheter.
I 3 kap. 23 § LFR finns bestämmelser om fastställande av offentligt ackord. Motsvarande bestämmelser bör införas beträffande ett utvidgat ackord. Utgångspunkten är således att det utvidgade ackordet som antagits vid borgenärssammanträdet ska fastställas av rätten, såvida det inte finns anledning att inte fastställa ackordet med anledning av att ärendet t.ex. inte har handlagts på föreskrivet sätt (se strax nedan). Det utvidgade ackordet kan naturligtvis inte heller fastställas när det inte kan avgöras om ackordsförslaget har förkastats eller antagits av borgenärerna. Rätten får då i likhet med vad som gäller enligt 3 kap. 23 § pröva frågan om ackordets fastställande vid ett särskilt sammanträde. Däremot ska rätten fastställa ackordet om ackordsfrågan inte skall prövas vid en förhandling, se 3 kap. 23 § andra stycket. Eftersom det kan vara ett betydande material som behöver gås igenom i samband med fastställelseprövningen kan rätten behöva ett visst anstånd innan beslut meddelas i ackordsfrågan. Med anledning härav anges därför att beslut i ackordsfrågan ska meddelas inom en vecka, om ej längre tid är nödvändigt på grund av särskilda omständigheter, se 3 kap. 23 § tredje stycket.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
257
Vägran att fastställa ackordsförslaget 8.3.8
Förslag: Ett utvidgat ackord får inte fastställas om
1. ärendet inte har handlagt på förskrivet sätt och felet kan ha inverkat på ackordsfrågans utgång,
2. det finns skälig anledning att anta att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågans eller att något annat svek har ägt rum vid ackordet eller,
3. ackordet uppenbart är till skada för borgenärerna. Även om första stycket inte är tillämpligt, får rätten efter omständigheterna vägra att fastställa ackordet, om en borgenär, eller en borgensman eller någon annan som förutom gäldenären svarar för fordringen har bestritt fastställelse på grund av det inte finns betryggande säkerhet för ackordets fullgörande, att ackordet är till skada för borgenärerna eller att ackordet av någon annan särskild anledning inte bör medges. Vägras fastställelse enligt första stycket 1 och är förslaget inte förkastat av borgenärerna eller förfallet, ska borgenärerna på nytt pröva ackordsförslaget och ett sammanträde sättas ut för detta.
På samma sätt som för offentligt ackord under företagsrekonstruktion enligt 3 kap. 25 § LFR bör det finnas en bestämmelse som hindrar rätten att fastställa ett utvidgat ackord i vissa fall trots att det inte har bestritts av de inblandade parterna. Det bör till exempel inte gå att fastställa ett utvidgat ackord om inte ärendet har handlagts på föreskrivet sätt och felet inverkat på ackordsfrågans utgång. Ett utvidgat ackord får inte heller fastställas om det finns skälig anledning anta att gäldenären i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågan eller att något annat svek har ägt rum vid ackordet. I likhet med 3 kap. 25 § första stycket 4 får inte heller ett ackord fastställas om ackordet är uppenbart till skada för borgenärerna. Vidare ges rätten möjlighet att vägra fastställelse då av någon annan särskild anledning så bör ske. Motsvarande bestämmelse finns i 3 kap. 25 § andra stycket vid offentligt ackord.
Vägras fastställelse och är förslaget inte förkastat av borgenärerna eller förfallet, ska borgenärerna på nytt pröva ackordsförslaget
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
258
och ett nytt sammanträde sättas ut för detta, jfr 3 kap. 25 § tredje stycket LFR.
Tillsyn och förverkande 8.3.9
Förslag: Vad som sägs i 3 kap. 26 och 27 §§ LFR ska gälla på
motsvarande sätt för ett utvidgat ackord.
När ett offentligt ackord har fastställts återstår för gäldenären att infria sitt åtagande enligt ackordet. Enligt 3 kap. 26 § LFR ges rätten möjlighet att på begäran förordna om en tillsynsman som har till uppgift att se till att gäldenären fullgör sina åligganden enligt ackordet. På samma sätt som vid ett offentligt ackord under företagsrekonstruktion enligt 3 kap. 26 § LFR bör rätten beträffande ett utvidgat ackord kunna förordna rekonstruktören eller någon annan lämplig person att utöva tillsyn över att gäldenären fullgör sina åligganden enligt det utvidgade ackordet. Genom att rekonstruktören således utövar tillsyn över gäldenären och gör borgenärerna uppmärksamma på om gäldenären missköter sig, finns det möjligheter för borgenärerna att tillvarata sin rätt.
Bestämmelsen i 3 kap. 27 § LFR innebär att verkan av det offentliga ackordet rivs upp i vissa i paragrafen särskilt angivna fall när gäldenären grovt försummat sina åtaganden enligt ackordet.
Det sker genom att rätten förklarar den eftergift som har medgetts gäldenären genom ackordet förfallen. I enlighet med paragrafens tredje stycke innebär förverkandet inte att ackordet i sin helhet blir ogiltigt, utan förverkandet träffar den del som gynnar gäldenären. Borgenärerna kan göra ackordet i övrigt gällande mot gäldenären.
Utredningen anser att det bör finnas en bestämmelse som innebär att verkan av det utvidgade ackordet rivs upp i särskilt angivna fall när gäldenären grovt försummat sina åtaganden enligt ackordet.
37
Ett förverkande av ett fastställt ackord är en mycket ingri-
pande åtgärd mot gäldenären som bör vara förbehållen mer allvarliga försummelser från gäldenärens sida. Om gäldenären gjort sig
37 Se SOU 2010:2 Del 2 s. 186.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
259
skyldig till oredlighet mot borgenär, uppsåtligt försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning eller i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på ackordsfrågans avgörande ska ackordet förverkas i likhet med vad som gäller enligt 3 kap. 27 § 1 a–c LFR. Vidare kan ackordet förklaras förfallet om inte gäldenären följer tillsynsmannens anvisningar eller inte lämnar de uppgifter till tillsynsmannen som denne begär, se 3 kap. 26 § och 3 kap. 27 § 2. Slutligen kan ackordet förklaras förfallet om gäldenären på något annat sätt har försummat sina åtaganden enligt ackordet, 3 kap. 27 § 3. Om gäldenären uppenbart försummar sina åtaganden enligt det utvidgade ackordet ska det kunna leda till att det förverkas. Enstaka eller kortvariga betalningsdröjsmål eller andra avvikelser från uppgörelsen som anses mindre allvarliga ska således inte medföra att ackordet förverkas. Det bör tas hänsyn till anledningen till ett eventuellt betalningsdröjsmål eller en viss avvikelse. Om dröjsmålet eller avvikelsen är ursäktlig bör inte ackordet kunna förverkas. Ackordet ska inte heller kunna förverkas såvida gäldenären vidtar rättelse efter en av borgenären angiven men skälig tilläggstid. Om gäldenären däremot medvetet eller vid upprepade tillfällen allvarligt avviker från ackordsuppgörelsen gentemot en eller flera borgenärer ska det kunna förverkas.
38
Möjligheten till förverkande
av ackordsuppgörelsen såsom påtryckningsmedel torde därmed vara tilläckligt för att ge borgenärerna tillräcklig trygghet att det utvidgade ackordet blir uppfyllt av gäldenären. Om gäldenären skulle finna det omöjlighet att uppfylla sin del av avtalet kan övervägas om gäldenären i likhet med vad som gäller enligt lagen om skuldsanering för företagare, ska beredas möjlighet till omprövning av avtalet.
39
Den frågan kan dock inte av tidsskäl utredas närmare
här, men bör övervägas. Skulle dock ackordet förverkas träffar förverkandet den del som gynnar gäldenären. Borgenärerna kan dock göra ackordet i övrigt gällande mot gäldenären.
38 Jfr prop. 1993/94:123 s. 171 f. och prop. 2015/16:125 s. 166. 39 Se prop. 2015/2016:125 s. 170 ff.
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
260
8.4 Företagsrekonstruktionens upphörande
Bedömning: Rätten borde ex officio pröva huruvida gäldenären
ska försättas i konkurs i samband med att rätten beslutar att företagsrekonstruktionen ska upphöra.
Om företagsrekonstruktion misslyckas kan gäldenären själv eller någon borgenär inge en konkursansökan mot gäldenären. En ansökan om konkurs kan dock redan ha inkommit från borgenären men blivit vilandeförklarad, 2 kap. 10 a § första stycket KonkL. Enligt gällande rätt måste i det förstnämnda fallet ärendet om företagsrekonstruktion först avslutas och en ansökan om konkurs ges in, prövas och därefter inledas som ett nytt ärende.
Ett beslut om att låta en företagsrekonstruktion upphöra kan fattas av rätten dels i samband med att en frist löper ut, dels under den tid som en frist löper. Till utredningen har dock framkommit att det inte är ovanligt att rätten fattar beslut att företagsrekonstruktionen ska upphöra, därför att fristen har löpt ut utan att någon borgenär eller gäldenären själv har ansökt om att gäldenären ska försättas i konkurs. Det är således oklart för samtliga parter inblandade hur det kommer att gå för gäldenärens verksamhet i framtiden.
Handläggning av ärenden om konkurs följer i princip rättegångsbalkens regler i den mån avvikande bestämmelser inte har meddelats i konkurslagen (se 16 kap. 2 § KonkL). Handläggningen av ärenden av företagsrekonstruktion ska ske enligt (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat föreskrivs i LFR, 4 kap. 1 §. Konkursfrågor ska handläggas snabbt och konkurslagen kan därför innehålla regler för handläggningstider i vissa fall som avviker från rättegångsbalkens, jfr t.ex. 32 kap. 1 § rättegångsbalken. Om en gäldenärs konkursansökan upptas ska rätten pröva den genast, 2 kap. 14 § första stycket. Gäldenärens ansökan ska dock prövas vid en förhandling, om det enligt 2 kap. 14 § andra stycket första punkten det med hänsyn till tillgängliga upplysningar eller av någon annan anledning finns särskilda skäl att inte godta uppgiften om gäldenärens insolvens. Förhandlingen ska enligt 2 kap. 14 § tredje stycket hållas inom två veckor från det att ansökningen kom in till rätten.
Upptas en borgenärs konkursansökan ska rätten sätta ut en förhandling för prövning av ansökningen. Förhandlingen ska hållas
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
261
inom två veckor från det att ansökningen kom in till rätten. Om det finns särskilda skäl får den hållas senare, dock senast inom sex veckor. Till förhandlingen ska parterna kallas, 2 kap. 16 §. Parterna ska i kallelsen upplysas om den i 2 kap. 19 § föreskrivna påföljden av att part uteblir. I kallelsen till gäldenären ska denna föreläggas att svara på konkursansökningen vid förhandlingen. I kallelsen ska även anges att gäldenären inte behöver inställa sig om gäldenären före förhandlingen skriftligen medger ansökningen och rätten inte särskilt underrättar vederbörande om att förhandlingen ändå ska hållas, Se även 2 kap. 15 och 17 §§ om kallelser m.m.
En borgenär som ansöker om konkurs mot gäldenären under företagsrekonstruktionsförfarandet kommer att få sin ansökan vilandeförklarad, ifall gäldenären begär det, i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör, 2 kap. 10 a § KonkL. Vanligvis bereds borgenärens ansökan så långt att borgenärens ansökan dels uppfyller kraven i 2 kap. 4 § KonKL, dels det inte råder någon tvekan om borgenärens behörighet enligt 2 kap. 6 § KonkL. Om borgenären vidhåller sin konkursansökan, ska tingsrätten i samband med företagsrekonstruktionens avslutande sätta ut en förhandling för prövning av borgenärens vilandeförklarade konkursansökan.
Om en konkursansökan varken finns anhängiggjord av gäldenären eller av en borgenär kan man tycka att domstolen borde ha möjlighet att ta upp saken ex officio och då pröva graden av gäldenärens betalningssvårigheter. Ur de mindre borgenärernas och de anställdas perspektiv vore det mer förutsägbart och rättssäkert med en ex-officio prövning. Det skulle även minska risken för ett eventuellt företrädaransvar samt ge ett mer effektivt förfarande, inte minst kostnadsmässigt. Rätten har redan fått uppgifter om gäldenärens tillgångar och skulder med uppgifter om varje borgenärs namn och postadress samt om det räkenskapsmaterial och de andra handlingar som rör gäldenärens verksamhet, jfr 2 kap. 3 § KonkL. Frågor om gäldenärens behörighet att företräda den juridiska personen och rättens egen behörighet är också redan klarlagda, jfr 2 kap. 1 § KonkL. Emellertid kan det finnas skäl för att gäldenären själv eller borgenärerna inte begär gäldenären i konkurs. Om inte parterna begär att gäldenären ska försättas i konkurs, kan det vara främmande att domstolen skulle göra det, särskilt som den varken vinner eller förlorar på ärendets utgång. Snarare är det borgenärerna som måste vara mer aktiva. Forskning visar att om man jämför det
Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion SOU 2016:72
262
genomsnittliga antalet borgenärer som gäldenären namnger i borgenärsförteckningen med det genomsnittliga antalet närvarande borgenärer vid borgenärssammanträdet är det cirka 10,8 % av gäldenärens borgenärer som tar en aktiv del i rekonstruktionsförfarandet.
40
Förklaringen till varför borgenärerna inte är så aktiva
kan diskuteras. Ett skäl kan vara att borgenärerna saknar kunskap om lagen. En annan orsak är att borgenärerna anser att företagsrekonstruktion endast är en annan form av konkurs. Borgenärerna vill därför inte ödsla tid och kraft på något som de ändå tror kommer leda till en förlust. Ett tredje skäl kan vara att det namn som gäldenären uppger i företagsrekonstruktionsansökan inte överensstämmer med dess organisationsnummer. Det kan vara en förvirrande faktor för borgenären, eftersom vederbörande kanske inte tror att saken angår honom/henne eftersom man inte känner igen gäldenärens namn.
Om en borgenär anser att företagsrekonstruktion inte är en lämplig åtgärd bör vederbörande lämna in en konkursansökan mot gäldenären och räkna med att den vilandeförklaras under förfarandets gång. Borgenären bör därefter aktualisera denna om vederbörande anser att gäldenären är insolvent och syftet med företagsrekonstruktionen inte kan uppnås. Om borgenären då vidhåller sin konkursansökan, ska tingsrätten i samband med företagsrekonstruktionens avslutande sätta ut en förhandling för prövning av borgenärens vilandeförklarade konkursansökan.
Utredningen anser att för den konkurssökande borgenären är varje fördröjning av dennes vilandeförklarade konkursansökan äventyrlig eftersom gäldenären efter rekonstruktionens avslutande har möjlighet att förfoga över sin egendom utan rekonstruktörens samtycke. Tillgångarna kan således komma att göras oåtkomlig för borgenärerna, jfr dock 4 kap. KonkL. Borgenärerna måste således ta en mer aktiv roll vid avslutandet av gäldenärens rekonstruktion, med tanke på att det är deras intressen och fordringar som står på spel. Om borgenären vill förhindra att det uppstår ett otillfredsställande vakuum i tiden mellan ett misslyckat avslutat företagsrekonstruktionsförfarande och en eventuell annalkande konkurs bör vederbörande i samband med företagsrekonstruktionens avslutande
40 Persson, A. H. & Karlsson-Tuula, M., Är lagen om företagsrekonstruktion en papperstiger? 2000, s. 63.
SOU 2016:72 Genomförande och avslutande av företagsrekonstruktion
263
antingen anhängigöra en konkursansökan eller aktualisera en redan inlämnad sådan. Det kan dock övervägas om inte rätten borde ex officio pröva huruvida gäldenären ska försättas i konkurs i samband med att rätten beslutar att företagsrekonstruktionen ska upphöra. Något sådant förslag lämnas dock inte här.
265
9 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
9.1 Ikraftträdande
Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 ja-
nuari 2018.
De lagändringar som föreslås bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet, inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft den 1 januari 2018.
9.2 Övergångsbestämmelser
Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ansökningar
om företagsrekonstruktion som anhängiggjorts före ikraftträdandet och för ärenden i vilka beslut om att inleda rekonstruktion har meddelats före ikraftträdandet.
De föreslagna reglerna innebär att ansökan ska innehålla mer information, skärpt beviskrav för att få inleda förfarandet och en viss inskränkning i gäldenärens rätt att förfoga över sina tillgångar eftersom avsaknad av samtycke från rekonstruktören ska medföra ogiltighetsverkan för vissa rättshandlingar som gäldenären företar under förfarandet. Utredningen föreslår också ändrade regler om gäldenärens avtal samt regler om obligatorisk domstolsprövning av rekonstruktörens ersättning och ett i lag reglerat skadeståndsansvar för rekonstruktören. Detta sammantaget med nya regler beträf-
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2016:72
266
fande separat ackord och utvidgat ackord gör att det är nödvändigt att äldre bestämmelser fortfarande får gälla före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna.
267
10 Författningskommentar
10.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:764 ) om företagsrekonstruktion
1 kap. Inledande bestämmelser
1 §
I bestämmelsen har gjorts ett tillägg. Där finns en upplysning om att en näringsidkare med betalningssvårigheter kan ansöka om att få inleda förhandling om ett separat ackord istället för företagsrekonstruktion. Som utvecklats i den allmänna motiveringen i 8.2 ska det vara möjligt att ansöka om ackord utan att gäldenären behöver rekonstruera den verksamhet som bedrivs. Det separata ackordet är avsett att vara en snabb väg till skuldnedsättning för gäldenären i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som bedrivs. De förutsättningar och villkor som ställs upp för att gäldenären ska beviljas ett separat ackord framkommer dock i ett nytt kapitel, 3 b kap. 1–11 §§.
2 §
I paragrafens första stycke har det gjorts ett nytt tillägg beträffande hur gäldenären kan träffa en ekonomisk uppgörelse med sina borgenärer. Det kan antingen ske genom ett offentligt ackord eller genom ett utvidgat ackord.
I andra stycket görs ett nytt tillägg som hänvisar till bestämmelserna i 3 kap. och 3 a kap. i lagen. Av 1 kap. 2 § första stycket framkommer att den ekonomiska uppgörelsen mellan borgenärerna och gäldenären kan ske antingen genom ett offentligt ackord eller genom ett utvidgat ackord. De förutsättningar och villkor som
Författningskommentar SOU 2016:72
268
ställs upp för att gäldenären ska beviljas ett offentligt eller ett utvidgat ackord framkommer dock av bestämmelser i 3 kap. respektive 3 a kap. LFR. Med hänsyn härtill görs ett tillägg som hänvisar till bestämmelserna i 3 kap. respektive 3 a kap. i lagen.
I tredje stycket erinras om att vad som sägs i lagen beträffande ackord avser såväl ett offentligt som ett utvidgat eller separat ackord, såvida inget annat anges i lagen.
I övrigt har gjorts vissa språkliga justeringar i paragrafen.
2 kap. Företagsrekonstruktion i allmänhet
1 §
I paragrafens första stycke har regeln om forum har flyttats till 1 a §.
I övrigt har gjorts vissa språkliga justeringar. I andra stycket har vissa språkliga justeringar gjorts.
1 a §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.
Enligt bestämmelsen är det regeringen som meddelar föreskrifter om vilka av landets tingsrätter som ska vara behöriga att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion (och ärenden om separat ackord, se 3 b kap. 2 §) och vilka domsområden dessa domstolar ska ha.
3 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2 och 8.1 och 8.2.
Genom ett tillägg i första stycket första punkten framgår att gäldenärens ansökan ska innehålla en redogörelse för den aktuella verksamheten i fråga. Härmed avses uppgifter om företagets associationsform, livslängd, bakgrund, storlek, hur många som är anställda och som således är i behov av lönegaranti samt i vilken bransch företaget är verksamt. Det bör även framgå förhållandet mellan aktiekapital, eget kapital och lånat kapital. Det är även lämpligt att ange vilka grundförutsättningar gäldenären har och särskilt om det finns en affärsidé och om denna i så fall är lönsam.
SOU 2016:72 Författningskommentar
269
I paragrafen införs ett nytt andra stycke. Enligt bestämmelsen ska ansökan innehålla en likviditetsbudget som visar att det finns likvida medel tillgängligt för att betala den löpande driften av verksamheten under en viss period i enlighet med kontantprincipen. Av budgeten ska tydligt framgå förekomsten av externa medel och om de externa medlen är beroende av en viss omständighet, t.ex. att försäljning sker eller att kredit beviljas. Budgeten ska som utgångspunkt avse en rekonstruktionsperiod om tre månader men om det finns särskilda skäl får budgeten avse en kortare period för vilken budget kan upprättas. Med särskilda skäl avses exempelvis att de uppgifter som föreligger i detta skede inte möjliggör en tillförlitlig budget om tre månader. En likviditetsbudget kan kompletteras i efterhand om omständigheterna är sådana att det saknas tid och det är av avgörande betydelse att rekonstruktionen omgående inleds. Skälen för att inte lämna en likviditetsbudget ska då motiveras.
Genom ett nytt tredje stycke införs en bestämmelse om att det av förslaget till rekonstruktör enligt första stycket punkt 4 ska framgå vilka borgenärer som har kontaktats, hur de är berörda samt om de har någon erinran mot den föreslagna personen. Meningen är att gäldenären och den blivande rekonstruktören vid framtagandet av ansökan om företagsrekonstruktion ska kontakta borgenärer för att höra om de har förtroende för den föreslagna personen. Förtroendet för den blivande rekonstruktören kan vara lågt om vederbörande exempelvis är dömd för ekonomisk brottslighet eller har restförda skatteskulder, men det kan även röra sig om huruvida rekonstruktören är känd för sin redbarhet och kompetens baserade på tidigare erfarenheter av personen i rekonstruktionssammanhang. De borgenärer som enligt förslaget till nya 2 kap. 3 § LFR bör kontaktas torde vara de till fordringsbeloppet största samt andra som är viktiga att ha stöd hos för att kunna genomföra en lyckad rekonstruktion. I praktiken torde det regelmässigt vara lämpligt att kontakta Skatteverket, kreditgivare samt ett par av exempelvis de största leverantörerna. Rätten ges härigenom ett bredare underlag för sin bedömning av vem som kan utses till rekonstruktör enligt 2 kap. 11 § eftersom den personen ska ha borgenärernas förtroende.
I paragrafen har i övrigt gjorts vissa språkliga justeringar.
Författningskommentar SOU 2016:72
270
4 §
I paragrafen införs ett nytt andra stycke som motsvarar 2 kap. 3 § tredje stycket, se vidare kommentaren till den paragrafen.
6 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.2.
I första stycket har gjorts vissa språkliga justeringar. Genom en ändring i andra stycket införs ett något högre beviskrav vid prövningen om det finns anledning att anta att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås. Enligt ändringen får beslut om företagsrekonstruktion meddelas, om det finns grundad anledning att anta att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås. Till följd av det ändrade beviskravet är det inte längre tillräckligt att möjligheten av att en företagsrekonstruktion leder till att verksamheten rekonstrueras inte framstår som utesluten (jfr prop. 1995/96:5 s. 180) utan det måste finnas realistiska förutsättningar för en lyckad rekonstruktion. Gäldenären måste verkligen ha avsikt och förmåga att fullfölja en företagsrekonstruktion.
10 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.1.2.
I första stycket byts rekvisitet särskilda skäl ut mot synnerliga skäl. Förslaget ger minskade möjligheter att utse fler än en rekonstruktör. Ändringen syftar i huvudsak till att hålla nere kostnaderna för förfarandet och markerar att rätten endast i undantagsfall får utse fler än en rekonstruktör. Möjligheten att utse flera rekonstruktörer är förbehållen ärenden av mycket stor omfattning eller komplicerad natur där det inte heller framstår som rimligt att rekonstruktören inhämtar tillräcklig kompletterande kompetens genom sakkunnigt biträde enligt 2 kap. 12 § andra stycket.
I paragrafen har i övrigt gjorts vissa språkliga justeringar.
SOU 2016:72 Författningskommentar
271
11 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.1.2 och 8.1.3.
I andra stycket har gjorts ett tillägg om att den som är anställd vid Skatteverket inte får vara rekonstruktör. Detsamma gäller den som arbetar med lönegarantifrågor vid Länsstyrelse. Sedan tidigare gäller att bl.a. anställda vid Kronofogdemyndigheten inte får vara rekonstruktörer.
I ett nytt fjärde stycke anges att rekonstruktören vid fullgörandet av uppdraget inte får sätta någon annan i sitt ställe. Det är den rekonstruktör som domstolen bedömt som lämplig och särskilt kvalificerad för uppdraget som ska utföra de uppgifter som följer med rekonstruktörsuppdraget. I praktiken biträds rekonstruktören dock ofta av medhjälpare på sitt kontor och det är möjligt att låta dessa personer fatta olika beslut av mindre betydelse. Vid exempelvis tillfällig sjukdom hos rekonstruktören är det också möjligt för en rekonstruktör att låta någon annan inom samma organisation sköta löpande göromål som inte kan skjutas upp. Avsikten är dock att rekonstruktören själv hela tiden ska ha kontrollen över rekonstruktionsärendet och vara den som fattar de för rekonstruktionen betydelsefulla besluten. Någon möjlighet för rekonstruktören att befullmäktiga en extern samarbetspartner att utföra rekonstruktionsarbetet finns inte annat än i de fall rekonstruktören gör bedömningen att det finns behov av experthjälp. I sådana fall får ett sakkunnigt biträde anlitas med stöd av 2 kap. 12 § andra stycket.
15 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.1.2.
Första stycket har ändrats så att det motsvarar bestämmelsens ly-
delse som den föreslogs av Förmånsrättskommittén i slutbetänkandet Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80). Genom ändringen utsträcks gäldenärens plikt att samråda med rekonstruktören till att omfatta också fullgörelse av naturaförpliktelser (t.ex. leverans av före förfarandet såld men inte utgiven vara) och säkerställanden för sådana förpliktelser. I fråga om motivering till den bestämmelsen hänvisas till SOU 2001:80 s. 181 ff.
Paragrafens andra och tredje stycke har ändrats och innebär att rättshandlingar som gäldenären företar och som kräver rekonstruk-
Författningskommentar SOU 2016:72
272
törens samtycke enligt första stycket är ogiltiga om samtycke saknas. Detta gäller dock inte om gäldenärens motpart var i god tro, dvs. inte kände till eller borde ha känt till att gäldenären inte hade rätt att företa rättshandlingen. En överlåtelse av eller ett annat förfogande över egendom som på grund av motpartens goda tro ska gälla, ska dock, om rekonstruktören utan oskäligt uppehåll begär det, gå åter mot att gäldenären ersätter borgenären vad han/hon betalat jämte nödvändig eller nyttig kostnad. Bestämmelsen är utformad efter förebild av 3 kap 2 § första stycket konkurslagen och den nya bestämmelsen bör tillämpas på motsvarande sätt som den nämnda bestämmelsen i konkurslagen.
I fjärde stycket har gjorts följdändringar på grund av det ändrade första stycket.
16 a §
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5. Av bestämmelsen framgår att efter borgenärssammanträdet ska rätten besluta att företagsrekonstruktionen ska upphöra, om syftet med företagsrekonstruktionen inte kan antas bli uppnått. Eftersom rätten ofta fattat sitt beslut om att inleda företagsrekonstruktionen på ett ofullständigt underlag är det viktigt att rätten, med hänsyn till den mer ingående utredning som föreligger vid borgenärssammanträdet, gör en noggrann prövning om det fortfarande finns skäl att låta rekonstruktionen fortgå. Beviskrav vid denna prövning är högre än vid beslutet om företagsrekonstruktion enligt 6 § andra stycket.
17 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.3.
Första stycket i paragrafen har ändrats så att verkställighet för
borgenärer med separationsrätt är möjlig om inte gäldenären begär att avtalet ska fullföljas.
Om gäldenären inte förklarar sig beredd att utge vederlaget eller ställa säkerhet i takt med att motparten fullgör nya prestationer ska motparten således inte bara kunna häva utan även låta verkställa ett återtagande. I fråga om motivering till bestämmelsen hänvisas till utta-
SOU 2016:72 Författningskommentar
273
landen i SOU 2001:80 s. 133–135 och s. 183–185 samt SOU 2010:2 Del 1 s. 406 och s. 415.
20 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2.2 Innehållet i nuvarande första och andra stycket flyttas med redaktionella ändringar till nya 20 a §.
I första stycket föreslås en regel som innebär att redan ansökan om företagsrekonstruktion medför att gäldenärens motpart blir förhindrad att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål. Härigenom ges gäldenären möjlighet att med rekonstruktörens samtycke kräva fullföljd av avtalet.
I andra stycket regleras dock följderna av att motparten i god tro om en företagsrekonstruktion avger en hävningsförklaring. Hävningen ska således gälla om det av omständigheterna framgår att motparten var i god tro och det skulle vara uppenbart oskäligt om hävningen inte blev gällande. I fråga om ytterligare motivering till bestämmelsen hänvisas till uttalanden i SOU 2001:80 s. 135–137 och s. 185–187 och SOU 2010:2 Del 1 s. 404 ff., och särskilt s. 417 samt Del 2, s. 17 och s. 117 f.
Tredje stycket tas bort och flyttas delvis till nya 20 c § men inne-
bär ingen ändring i sak.
Fjärde stycket tas bort och flyttas till nya 20 h § men innebär
ingen ändring i sak.
Femte stycket tas bort och flyttas delvis förändrat till 20 d §.
Det nuvarande sjätte stycket tas bort och flyttas till nya 20 h § men innebär ingen ändring i sak.
20 a §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.5.
I första stycket första meningen framkommer i likhet med 2 kap. 20 § första stycket att gäldenären med rekonstruktörens samtycke har rätt att bestämma vilka avtal som ska fullföljas. Bestämmelsen gäller alla avtal, med undantag av vad som framkommer om anställningsavtal m.m. i 20 h §. Bestämmelsen är i praktiken endast tilllämplig på avtal som är ömsesidigt förpliktande och icke fullgjorda.
Författningskommentar SOU 2016:72
274
Såsom redan är fallet enligt gällande rätt fortsätter ett avtal att löpa, trots att ett rekonstruktionsförfarande inleds. Däremot får motparten häva och befria sig från skyldigheten att prestera om inte gäldenären med rekonstruktörens samtycke begär att det ska fullföljas. Det är dock gäldenären tillsammans med rekonstruktören som bestämmer om avtalet ska fullföljas eller inte.
I första stycket i andra meningen ges motparten en rätt att oavsett om dröjsmål har ägt rum före företagsrekonstruktionen, få besked av gäldenären om avtalet ska fullföljas. Denna rätt är inte beroende av att gäldenären har gjort sig skyldig till ett hävningsgrundade dröjsmål före rekonstruktionen vilket nu är fallet.
Vad som avses med skälig tid beror på förhållandena i det enskilda fallet. Faktorer som bör beaktas är bl.a. avtalets omfattning och den typ av vara eller tjänst som avtalet avser.
1
I andra stycket framkommer vad som gäller mellan parterna om ett avtal ska fullföljas. I andra stycket första punkten anges att är tiden för motpartens fullgörelse inne, ska gäldenären på motpartens begäran fullgöra sina motsvarande prestationer eller, om anstånd medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem. Motparten ska således fullgöra sina återstående prestationer och gäldenären ska fullgöra sina motsvarande prestationer eller, om anstånd medgetts beträffande vissa prestationer, ställa säkerhet för dem. I andra stycket andra punkten anges att är tiden för motpartens fullgörelse inte inne, har motparten rätt att erhålla säkerhet för gäldenärens framtida prestationer i den mån det av särskild anledning är nödvändigt för att skydda honom mot förlust. I andra
stycket återfinns således den regel som för närvarande finns i 2 kap.
20 § andra stycket LFR.
I tredje stycket finns en ny regel att om gäldenärens prestation inte kan uppdelas utan betydande olägenhet för motparten ska gäldenären vara skyldig att utge vederlag så att olägenheten upphör, trots att det betyder att motparten får vederlag för en oprioriterad fordran. Om gäldenären ska prestera in natura är huvudregeln som ovan nämnts att gäldenären inte behöver utge sin prestation i den mån den utgör vederlag för en betalning som motparten fullgjort före rekonstruktionen. Vid successiva leveranser ska gäldenären kunna kräva betalning av leverans B trots att motparten tidigare
1 Se prop. 1995/96:5 s. 198.
SOU 2016:72 Författningskommentar
275
betalat leverans A utan att få denna. I den mån gäldenärens prestation inte låter sig uppdelas utan betydande olägenhet för motparten, t.ex. gäldenären ska leverera en maskin som inte låter sig uppdelas, är gäldenären skyldig att utge vederlag så att olägenheten upphör, trots att det betyder att motparten får vederlag för en oprioriterad prestation som han/hon fullgjort före rekonstruktionen. I fråga om motivering till bestämmelsen hänvisas till uttalandena i SOU 2001:80 s. 135 ff., särskilt s. 139–145, s. 190–194 samt SOU 2010:2, Del 1 s. 409 f., 423 f. och Del 2, s. 18 och s. 119–121, och s. 153 f.
20 b §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.6.
I första stycket av 20 § b finns en regel som gör det möjligt för gäldenären att vid fortlöpande eller delbara prestationer kräva fullföljd avseende viss tid eller viss mängd av återstoden. Gäldenären får fritt bestämma för vilken tid eller mängd fullföljd ska ske, men sedan gäldenären meddelat motparten sitt krav får den förstnämnde inte ändra detta. Vad som avses med skälig tid beror på förhållandena i det enskilda fallet. Faktorer som bör beaktas är bl.a. avtalets omfattning och den typ av vara eller tjänst som avtalet avser.
2
Den ovan nämnda regeln om partiell fullföljd är dock begränsad, vilket framkommer i andra stycket. Om en begränsning av den framtida fullföljden skulle medföra betydande olägenheter för motparten kan gäldenären inte kräva partiell framtida fullföljd. Vid bedömningen av när en uppdelning kan medföra betydande olägenhet för motparten kan ledning hämtas från bestämmelserna i bl.a. 43 och 44 §§köplagen. Avtal om kreditköp med återtagandeförbehåll och finansiell leasing anses varken som fortlöpande eller delbara i detta hänseende. Har motparten sakrättsligt skydd till gäldenärens framtida prestationer har gäldenären inte rätt att kräva partiell fullföljd. I fråga om motivering, se SOU 2001:80 s. 165– 168, s. 187–190 samt SOU 2010:2 Del 1 s. 410, s. 425 och Del 2 s. 18, s. 52 samt s. 121–123.
2 Se prop. 1995/96:5 s. 198.
Författningskommentar SOU 2016:72
276
20 § c
Paragrafen är ny, men motsvarar vad som gäller enligt 2 kap. 20 § tredje stycket i nu gällande LFR. Bestämmelsen har dock justerats så den omfattar de nya bestämmelserna i 2 kap. 20 § och 20 a–b §§.
20 d §
Paragrafen är ny och motsvaras delvis vad som gäller enligt 2 kap. 20 § 4 stycket i nu gällande LFR. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.9.
I första stycket erinras om motpartens aktiva stoppningsrätt. Bestämmelsen motsvarar 63 § 4 st. Köplagen och nuvarande 2 kap. 20 § 4 st. LFR.
I andra stycket införs en ny bestämmelse som behandlar rättsföljden av att gäldenären under företagsrekonstruktionen förfogar över eller utnyttjar en prestation så att den inte kan återlämnas väsentligen oförändrad eller oförminskad. Bestämmelsen motsvarar 63 § femte stycket köplagen.
Enligt tredje stycket kan ett förfogande eller utnyttjande dock inte anses föreligga förrän rekonstruktören fått eller borde ha fått kännedom om att en prestation har mottagits eller om det avtal som prestationen avser. I fråga om motivering, se SOU 2001:80 s. 151-155, s. 198–200 samt SOU 2010:2 Del 1 s. 412, s. 426 f., och Del 2 s. 19, s. 52 samt s. 125 f.
20 e §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.12.
I paragrafen anges en regel som innebär att gäldenären har rätt att överlåta ett avtal under förutsättning att
1. gäldenären
förklarat att avtalet
ska fullföljas,
2. att tredje man har förmåga att fullgöra avtalet och 3.
motparten inte väsentligt missgynnas av
överlåtelsen och det
i övrigt inte finns något rättsligt hinder mot överlåtelsen.
Regeln innebär att förvärvaren ska uppfylla gäldenärens återstående avtalsförpliktelser i den mån de omfattas av avtalsöverlåtelsen, me-
SOU 2016:72 Författningskommentar
277
dan motparten fullgör sin del av avtalet gentemot tredje man. Gäldenären befrias dock från det datum då överlåtelsen äger rum från eventuella förpliktelser i det överlåtna avtalet.
Det ska vara möjligt att överlåta avtalet trots att det finns förbud mot detta i avtalet, jfr nuvarande 20 kap. 20 § sjätte stycket LFR och föreslagna 2 kap. 20 h § att reglerna är tvingande till gäldenärens fördel. Frågan är dock om alla avtal ska kunna överlåtas. Det kan diskuteras om gäldenären till exempel ska få överlåta ett avtal som avser en specifik tjänst som gäldenären ska utföra åt motparten. Det kan vara fråga om ett konsultuppdrag eller en liknande immateriell tjänst där gäldenärens person kan förmodats ha spelat en viss roll för uppdraget. I den situationen bör inte överlåtelse kunna ske, om motparten inte kan förvänta sig att få tjänsten utförd med samma kvalitet. Bedömningen huruvida avtalet får överlåtas eller inte får avgöras med beaktande av vilken typ av avtal det är fråga om och hur gäldenärens plikter har utformats i det enskilda avtalet. Det viktigaste är dock att motparten skyddas mot att tredje man på grund av bristande ekonomisk förmåga eller av annat skäl inte kommer att fullgöra sin del av avtalet. Gäldenären måste kunna försäkra motparten om att tredje man är solvent och kommer att kunna fullgöra framtida prestationer enligt avtalet. Vid en bedömning huruvida ett avtal får överlåtas ska de affärsmässiga riskerna som denna överlåtelse medför för borgenären beaktas men även det värde som det innebär för gäldenären att kunna överlåta avtalet.
20 f §
Paragrafen är ny och har utformats efter förebild av 12 kap. 31 § JB. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.10.
Bestämmelsen anger att fortsätter en hyresvärd att tillhandahålla en lokal enligt ett hyresavtal med gäldenären, ska hyresvärdens fordran på hyra för nyttjandet som sker senare än en månad efter rekonstruktionsbeslutet anses ha uppkommit under rekonstruktionen, såvida inte gäldenären erlägger kontant betalning för hyror som uppkommit efter rekonstruktionsbeslutet eller ställer säkerhet därför. Det innebär således att obetalda hyror som löper på tiden efter rekonstruktionsbeslutet och som gäldenären försummar att
Författningskommentar SOU 2016:72
278
betala, kommer att vara likställda med nya fordringar, vilket medför att de får allmän förmånsrätt enligt 10 § 4 FRL i en efterföljande konkurs. I fråga om motivering, jfr SOU 2001:80 s. 230 f., se prop. 2002/03:49 s. 83–86, och s. 155 ff., samt SOU 2010:2 Del 1 s. 430–433, och Del 2 s. 19, s. 52 samt s. 126.
20 g §
Paragrafen är ny och har utformats efter förebild av 5 kap. 18 § konkurslagen. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.11.
Bestämmelsen anger att om en arbetstagare fortsätter att fullgöra sina åtaganden enligt ett anställningsavtal med gäldenären, ska arbetstagarens fordran på lön eller annan ersättning för arbete som utförts senare än en månad efter rekonstruktionsbeslutet anses ha uppkommit under rekonstruktionen. Bestämmelsen kan särskilt bli aktuell vid ett s.k. separat ackord eftersom vid ett sådant förfarande utgår inte lönegaranti till arbetstagaren. I fråga om motivering, jfr SOU 2001:80 s. 230 f., se prop. 2002/03:49 s. 102–105, samt SOU 2010:2 Del 1 s. 427–430, och Del 2 s. 19, s. 52 samt s. 127.
20 h §
Paragrafen är ny men motsvarar nuvarande 20 kap. 20 § 6 st. LFR. De nya bestämmelserna i 20–20 g §§ är tvingande till gäldenärens förmån men omfattar dock inte anställningsavtal. Bestämmelserna gäller inte heller för en borgenär som innehar finansiella instrument, valuta eller sådana fordringar som avses i 8 kap. 10 § andra stycket konkurslagen (1987:672) som säkerhet. Beträffande sådana avtal är det inte avsett att göra någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag.
3 a kap. Utvidgat ackord
1 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.1.
Av bestämmelsen framgår att rätten kan i ett ärende om företagsrekonstruktion på begäran av gäldenären eller en borgenär be-
SOU 2016:72 Författningskommentar
279
sluta om förhandling om utvidgat ackord. En förhandling om ett utvidgat ackord kan ingå som ett element i en företagsrekonstruktion såsom ett offentligt ackord. För att ett utvidgat ackord ska komma till stånd fordras dock att gäldenären eller en borgenär begär det i det pågående ärendet om företagsrekonstruktion. En fristående ansökan om utvidgat ackord kan däremot inte ges in. Det finns inget hinder att gäldenären i en och samma ansökan begär att såväl företagsrekonstruktion som ackordsförhandling om ett utvidgat ackord inleds.
2 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.2.
Av bestämmelsen framgår att ett utvidgat ackord får avse att berörda fordringar mot gäldenären får sättas ner eller betalas på närmare angivet sätt. De fordringar som avses är de som tillkommer borgenärer vilka får delta i förhandlingen. Vilka dessa är anges i 3 §. Innehållet i det utvidgade ackordsförslaget bestäms av parterna och kan innehålla allehanda villkor hur en uppgörelse mellan gäldenären och borgenärerna kan uppnås.
3 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.3.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 3 § LFR med vissa undantag. I en ackordsförhandling deltar samtliga borgenärer vilkas fordringar har uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion. Fordringar som uppkommit under förfarandet omfattas således inte av ackordsuppgörelsen. Fordringar som uppkommer under företagsrekonstruktionen ska betalas löpande vart efter de förfaller till betalning. Eftersom det utvidgade ackordet emellertid förändrar villkoren i fordringsförhållandet mellan gäldenären och borgenärerna finns det dock anledning att överväga om inte sådana fordringar borde inkluderas eftersom s.k. superförmånsrätt enligt detta förslag begränsas.
Däremot ska fordringar som är förenade med särskild och allmän förmånsrätt eller där borgenären kan åberopa separationsrätt delta i ackordet. En borgenär som kan få täckning för sin fordran
Författningskommentar SOU 2016:72
280
genom kvittning deltar inte i förhandlingen. Inte heller deltar en borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer, om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det. Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt, deltar denna i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning deltar denna med återstående del av fordringen. En borgenär får delta i förhandlingen, även om fordringen inte är förfallen till betalning eller den är beroende av särskilt villkor.
4 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.5.
Paragrafen reglerar frågan om erforderlig borgenärsmajoritet vid ett utvidgat ackord. För att ackordsförslaget ska kunna fastställas och slutligen bli bindande för borgenärerna fordras, att en viss kvalificerad majoritet av dessa borgenärer på borgenärssammanträdet antagit ackordsförslaget. Rekonstruktionen av gäldenärens verksamhet ska inte kunna förhindras där en majoritet av borgenärerna visar att de är villiga att acceptera att gäldenären fortsätter sin verksamhet. Denna majoritet av borgenärerna ska därför kunna driva igenom ett ackord mot minoritetens vilja med ett undantag, se 5 §. Majoriteten fastställs utifrån två alternativ. Enligt det första alternativet delas de röstberättigade borgenärerna in i olika grupper beroende på vilken säkerhet som är ställd för fordran. Enligt det andra alternativet räcker det med att en viss procentsats av det totala borgenärskollektivet accepterar ett antagande av avtalet.
Enligt första stycket krävs för borgenärsmajoritet att minst två tredje delar av borgenärerna i varje borgenärsgrupp som anges i andra stycket och som deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst två tredjedelar av totalbeloppet av de fordringar som de röstande borgenärerna i gruppen har mot gäldenären. Borgenärsmajoritet för ackordsförslaget kan också uppnås om minst åttiofem procent av det totala borgenärskollektivet som har deltagit i omröstningen har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till minst tre fjärdedelar av de röstberättigade fordringarnas sammanlagda belopp.
SOU 2016:72 Författningskommentar
281
Som framkommit i den allmänna motiveringen kan borgenärerna delas in i olika grupper och ska så göras vid en omröstning enligt det först nämnda alternativet för att uppnå borgenärsmajoritet för ackordsförslaget. I andra stycket anges att borgenärerna ska vid en sådan omröstning delas in i följande borgenärsgrupper; 1. borgenärer som kan åberopa separationsrätt, 2. borgenärer vars fordran är förenad med särskild förmånsrätt, 3. borgenärer vars fordran är förenad med allmän förmånsrätt och 4. oprioriterade borgenärer.
5 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.5.
I bestämmelsen stadgas att även om kraven i 4 § första alternativt andra stycket är uppfyllda ska ackordsförslaget inte anses antaget om en borgenär som röstat mot ett godkännande av det utvidgade ackordet visar att en betalning som enligt förslaget ska tillfalla borgenären till sitt värde är mindre än vad vederbörande skulle få i gäldenärens konkurs. Det utvidgade ackordet syftar till att skapa en förmånligare ställning för borgenärerna än konkurs, varför det inte ska vara möjligt att rösta igenom ett förslag där en borgenär kan visa att han/hon får större utdelning om gäldenärens verksamhet avvecklas och tillgångarna delas ut direkt till borgenärerna. Det torde vara tillräckligt att borgenären kan ge en ungefärlig uppskattning om en sådan utdelning.
6 §
Paragrafen är ny och motsvarar 3 kap. 5–7 §§ LFR.
En förhandling om ett utvidgat ackord kan ingå som ett element i en företagsrekonstruktion. Det utvidgade ackordet kan således ses som en variant till det offentliga ackordet. Med anledning härav gäller 3 kap. 5–7 §§ i LFR på motsvarande sätt för ett utvidgat ackord. Jfr prop. 1995/96:5 s. 206 f.
Författningskommentar SOU 2016:72
282
7 §
Paragrafen är ny och motsvarar i huvudsak 3 kap. 8 § LFR. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.6.
Enligt första stycket är de borgenärer som enligt 3 § har rätt att delta i förhandlingen om utvidgat ackord bundna av ackordet. Det gäller även en borgenär som inte vid tiden var känd. Motsvarande bestämmelse finns för det offentliga ackordet i 3 kap. 8 § första stycket LFR.
I andra stycket finns en bestämmelse om s.k. efterställda fordringar. Den har också sin motsvarighet i 3 kap. 8 § andra stycket. Trots att en efterställd fordringsägare kan sakna rösträtt enligt 3 § är dock ackordet bindande gentemot denne. Efterställda borgenärer är ofta någon till gäldenären närstående som lämnat kredit till gäldenären på sådana villkor. För att en sådan borgenär inte ska kunna motsätta sig en uppgörelse som är till gagn för huvudelen av de andra borgenärerna saknar en sådan rösträtt. Avsaknaden av rösträtt följer samma mönster som för efterställda fordringar i ett offentligt ackord, se 3 kap. 3 § och 3 kap. 8 § LFR.
Eftersom borgenärer som har säkerhet i form av ett äganderättsförbehåll deltar i ackordet har inget särskilt tillägg gjorts beträffade sådana borgenärer, vilket i så fall hade motsvarat 3 kap. 8 § tredje stycket LFR.
8 §
Paragrafen är ny men motsvarar 3 kap. 9 § LFR. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.6.
En borgenär som godkänt det utvidgade ackordsförslaget förlorar inte genom godkännandet sin rätt mot borgenmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen. Är en borgensman medansvarig för gäldenärens skuld kan det dock vara lämpligt att borgensmannens betalningsskyldighet även tas upp i ackordsförslaget med tanke på eventuell regressrätt.
SOU 2016:72 Författningskommentar
283
9 §
Paragrafen är ny. Paragrafen har behandlats i 8.3.2.
I första stycket anges att en begäran om ackordsförhandling ska göras skriftligen. Ansökan görs till rätten som handlägger ärendet om företagsrekonstruktion. En sådan begäran kan läggas fram så fort rekonstruktionsförfarandet har inletts och under hela den tid som förfarandet pågår. Som ovan nämnts finns det inget hinder mot att gäldenären i en och samma ansökan begär att såväl företagsrekonstruktion som ackordsförhandling inleds. Begäran ska innehålla ett förslag på hur en uppgörelse med borgenärerna ska uppnås. Ansökan behöver inte ha någon särskild form med undantag för kravet i andra stycket i denna paragraf. Innehållet i ackordsförslaget bestäms av parterna.
Av andra stycket framgår att den part som begär att ackordsför-
handlingar ska inledas ska intyga att borgenärer som till antalet utgör minst två femtedelar av det totala borgenärskollektivet och som omfattas av förslaget förklarat sig anse ackordsförslaget antagbart. Med borgenärskollektivet avses såväl säkerställda som oprioriterade borgenärer. Regeln syftar till att visa att det finns faktiska utsikter till att borgenärerna och gäldenären kan komma överens innan ackordsförhandlingen inleds. Den part som lägger fram ackordsförslaget får på eget ansvar bedöma huruvida antalet borgenärer är behörigen företrädda. Lämplig behörighetshandling bör därför infordras inför det fortsatta förfarandet.
3
Av tredje stycket framgår att om ackordsförslaget läggs fram av en borgenär måste gäldenären medge att vederbörande ställer sig bakom förslaget. Borgenären får se till att bevisning om att gäldenären medgivit ackordsförslaget bibringas ansökan. Om gäldenären inte vill medverka till att följa åtagandena i det föreslagna ackordet eller är negativt inställd till de villkor som uppställs i det, torde möjligheterna att rekonstruera gäldenärens verksamhet vara mycket begränsade. Det torde vara tämligen omöjligt att hitta en lösning på gäldenärens betalningsproblem genom ett utvidgat ackord som gäldenären inte vill eller kan acceptera. Utan gäldenärens medgivande kan inte ett utvidgat ackord läggas fram. Gäldenären har således vetorätt mot att ett förslag om utvidgat ackord läggs fram.
3 Jfr Walin, G. & Gregow, T., Ackordslagen m.m., 1972, s. 71.
Författningskommentar SOU 2016:72
284
Om möjligheten att få till stånd ett utvidgat ackord förkastas av gäldenären kan det leda till slutsatsen att företagsrekonstruktionen knappast kan bli lyckosam.
10 §
Paragrafen är ny och kommenteras i avsnitt 8.3.4.
I paragrafen föreskrivs att rätten genast ska meddela beslut om ackordsförhandling, om begäran tas upp till prövning. Rättens beslut fattas på handlingar och något särskilt sammanträde ska inte vara nödvändigt. Samtidigt som rätten meddelar beslut om ackordsförhandling ska rätten bestämma tid för ett borgenärssammanträde inför rätten. Till sammanträdet ska rätten kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna. Kallelsen ska kungöras. Regeringen får meddela föreskrifter om kungörandet av beslutet. Bestämmelsen är utformad efter förebild av 3 kap. 13 § LFR.
11 §
Paragrafen är ny och kommenteras i avsnitt 8.3.4
I första stycket av paragrafen framgår att borgenärssammanträdet under ackordshandlingen ska hållas tidigast tre och senast fem veckor efter beslutet om denna. Bestämmelsen är utformad efter 3 kap. 17 § första stycket LFR.
Enligt andra stycket ska rekonstruktören och gäldenären närvara vid borgenärssammanträdet. Detsamma gäller den borgenär som framlagt förslaget. Rekonstruktörens och gäldenärens närvaro är således nödvändig. Om gäldenär inte inställer sig personligen eller genom ombud bör det uppfattas som att ackordsförslaget är förkastat. Detsamma gäller om rekonstruktören eller den borgenär som framlagt förslaget inte inställer sig personligen.
Rekonstruktören ska enligt tredje stycket tillhandahålla en förteckning över de borgenärer som har rätt att delta i omröstningen i ackordsfrågan, med uppgift om de fordringsbelopp för vilka rösträtt får utövas. Rekonstruktören ska också i denna borgenärsförteckning lämna uppgift om borgenären är prioriterad i förmånsrättshänseende, Bestämmelsen motsvarar delvis vad som anges i 3 kap. 17 § tredje stycket LFR.
SOU 2016:72 Författningskommentar
285
I fjärde stycket erinras om att vad som sägs i 3 kap. 16 § LFR om anmärkningar mot fordran som omfattas av ackordet gäller i tillämpliga delar även för ett utvidgat ackord. Förteckningen som ska tillhandahållas enligt tredje stycket kan således innehålla anteckningar om anmärkningar som framställts och i så fall mot vilka fordringar.
12 §
Paragrafen är ny och behandlas i 8.3.4. Paragrafen anger att röstning angående ackordsförslaget ska ske vid ett borgenärssammanträde. Vad som föreskrivs i 3 kap. 20–21 §§ om offentligt ackord är gällande på motsvarande sätt för ett utvidgat ackord.
13 §
Paragrafen är ny och behandlas i 8.3.7.
Ett utvidgat ackord blir inte gällande utan att det fastställs av rätten. Fastställandet av det utvidgade ackordet innebär att gäldenärens förpliktelser mot borgenärerna förändras i enlighet med vad som anges i ackordet. Det kan i princip innehålla de villkor som gäldenären och borgenärerna finner lämpliga utifrån omständigheterna i varje enskilt fall och en exemplifiering är därför svår att ge. De kan röra allt från åtgärder som ackord, betalningstid, och betalningssätt till större operativa ingrepp som att en viss division av verksamheten ska säljas eller förändringar på annat sätt m.m. Paragrafen som motsvarar 3 kap. 23 § LFR innebär dock att det utvidgade ackordet inte får fastställas i vissa fall.
Enligt första stycket får inte ackordet fastställas när det enligt 3 a kap. 14 § i detta förslag finns anledning att inte fastställa ackordet. Vidare ska rätten inte fastställa ackordet när det inte kan avgöras om förslaget antagits vid borgenärssammanträdet. Rätten ska i de angivna fallen vid en särskild förhandling pröva ackordsfrågan.
Enlig andra stycket
rätten ska fastställa ackordet direkt om det
inte finns något hinder enligt bestämmelserna i första stycket.
Enligt tredje stycket
ska rätten meddela beslut i ackordsfrågan
inom en vecka efter förhandlingen, dvs. ackordsborgenärssamman-
Författningskommentar SOU 2016:72
286
trädet, om inte längre tid är nödvändig på grund av särskilda omständigheter.
Eftersom 3 a kap. 13 § är utformad efter förebild i 3 kap. 23 § om offentligt ackord kan ledning hämtas därifrån vid nya bestämmelsens tillämpning. Jfr prop. 1995/96:5 s. 213 f.
14 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i 8.3.8.
I paragrafen första stycke anges att rätten ex officio ska vägra fastställelse av det utvidgade ackordet i vissa särskilt angivna fall även om parterna är ense om att avtalet ska fastställas.
I andra stycket införs tre speciella fall där rätten kan vägra fastställelse, såvida en borgenär, en borgensman eller annan medgäldenär har bestritt fastställelse. Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 25 § andra stycket. LFR.
I tredje stycket framgår att om fastställelse vägras enligt första stycket och är inte ackordsförslaget förkastat av borgenärerna eller förfallet, ska rätten på nytt pröva förslaget och ett nytt sammanträde sättas ut för detta. Med tanke på att det kan ha lagts ner betydande arbete och ekonomiska resurser på att få fram ackordsförslaget måste t.ex. ett formellt fel i handläggningen kunna rättas till och rätten sätta ut ett nytt borgenärssammanträde. Bestämmelsen motsvarar med redaktionella anpassningar 3 kap. 25 § första stycket punkterna 1 och 3–4 samt andra och tredje stycket LFR.
15 §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i 8.3.9.
Gäldenären kan ställas under tillsyn i fråga om ackordets fullgörande. I paragrafen hänvisas därför till vad som sägs i 3 kap. 26 §. Gäldenären kan försumma sina åtaganden enligt det utvidgade ackordet, vilket kan resultera i att det utvidgade ackordet förverkas. i paragrafen hänvisas därför också till 3 kap. 27 § LFR där det ges bestämmelser om förverkande av ett offentligt ackord. I likhet med vad som gäller vid ett offentligt ackord ska det utvidgade ackordet förverkas om gäldenären grovt försummat sina åtaganden enligt avtalet. Det sker genom att rätten förklarar den eftergift som har
SOU 2016:72 Författningskommentar
287
medgetts gäldenären genom ackordet förfallet. Ett förverkande innebär inte att ackordet i sin helhet blir ogiltigt, utan förverkandet träffar den del som gynnar gäldenären. Borgenärerna kan göra avtalet i övrigt gällande mot gäldenären eller eventuella borgensmän.
3 b kap. Separat ackord
1 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.1.
En näringsidkare som har betalningssvårigheter ska kunna inleda ett separat ackordsförfarande utan att lägga fram en rekonstruktionsplan, ett s.k. separat ackord. I paragrafen föreskrivs därför i första stycket att det är möjligt för gäldenären att ansöka om separat ackord, vilket kan ses som ett parallellt förfarande i förhållande till den sedvanliga företagsrekonstruktionen. Det är endast gäldenären som har rätt att ansöka om separat ackord. Ansökan ska göras skriftligen och vara undertecknad av sökanden eller sökandens ombud.
I ansökan ska sökanden enligt andra stycket styrka de omständigheter som gör rätten behörig, om de inte är kända. Jfr 2 kap. 1 § LFR. Jfr även SOU 2010:2 s. Del s. 364 f., Del 2 s. 84 och s. 187 f.
2 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.1.
En ansökan om separat ackord ska göras till den domstol som är behörig att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion. Forum för företagsrekonstruktion bestäms enligt 4 kap. 1 a § LFR. Enligt den sistnämnda bestämmelsen är det regeringen som meddelar föreskrifter om vilka av landets tingsrätter som ska vara behöriga att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion och således också ärenden om separat ackord.
Författningskommentar SOU 2016:72
288
3 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.3.
Som ovan nämnts ska en ansökan om separat ackord göras skriftligt och vara egenhändigt undertecknad av gäldenären eller gäldenärens ombud. Ansökan ska även ha visst innehåll. Det är inte avsett att ansökan ska vara så detaljerad såsom en ansökan om företagsrekonstruktion. Ansökningshandlingen ska dock innehålla följande: Enligt första stycket första punkten ska ansökan innehålla en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder som har upprättats av den föreslagna rekonstruktören. Förteckningen över gäldenärens tillgångar och skulder ska ha upprättats förhållandevis nära i tiden inför ansökan, nämligen den får inte vara äldre än tre månader innan ansökan om separat ackord kom in till rätten. Till ansökan ska bifogas årsredovisning eller årsbokslut avseende det senaste avslutade räkenskapsåret för näringsverksamheten. Om det har upprättats en revisionsberättelse ska även denna bifogas, se nedan 4 §. Enligt första stycket andra punkten ska gäldenären bifoga en redogörelse för orsakerna till betalningssvårigheterna. Syftet med redogörelsen är att ge borgenärerna och rätten en uppfattning om ett separat ackord ska kunna komma till stånd. Det separata ackordet syftar till att vara en snabb väg till skuldnedsättning endast i fall då det i övrigt saknas behov av att rekonstruera den verksamhet som gäldenären bedriver. Redogörelsen för orsakerna till betalningssvårigheterna kan därmed ge ledning för såväl borgenärerna som rätten om den avsedda ekonomiska situationen är för handen.
Enligt första stycket tredje punkten ska till ansökan bifogas ett ackordsförslag som anger hur mycket gäldenären bjuder i betalning och när betalning ska ske samt om säkerhet ställs för ackordet och vad det i så fall består av. Detta krav motsvarar vad som nu gäller enligt 3 kap. 10 § första stycket 2 meningen LFR.
Enligt första stycket fjärde punkten ska ansökan innehålla ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget. Det krav som gäller avseende en rekonstruktör i allmänhet enligt nuvarande 2 kap. 11 § LFR och enligt föreslagna ändringar ska också gälla vid en ansökan om separat ackord. Med hänsyn härtill ska det av förslaget till rekonstruktör framgå att rekonstruktören har borgenärernas förtroende. Det ska således enligt andra stycket framgå av förslaget vilka borgenärer som har
SOU 2016:72 Författningskommentar
289
kontaktats med anledning av förslaget, hur de är berörda samt om de har någon erinran mot att den föreslagna personen utses.
Enligt första stycket femte punkten ska ansökan även innehålla ett motiverat yttrande från rekonstruktören om huruvida han/hon anser att ackordsförslaget bör antas av borgenärerna och uppgift om den utdelning som kan påräknas borgenärerna i en konkurs. Såsom gäller vid ett sedvanligt offentligt ackord kan det inte bli fråga om annat än en ungefärlig uppskattning om sådan eventuell utdelning. Däremot krävs inte en förhandsanslutning av borgenärerna till ackordsförslaget.
Som framkommer i den allmänna motiveringen 8.2.3 ska rekonstruktörsyttrandet vara tämligen detaljerat. Det ska framgå varför gäldenären ska beviljas ett separat ackord. Rekonstruktören ska i sitt yttrande upplysa hur gäldenären drivit sin verksamhet och således ange varför gäldenären ska beviljas ett separat ackord.
4 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.3.
Som ovan nämnts ska gäldenären till ansökan om separat ackord bifoga årsredovisning eller årsbokslut avseende det senaste avslutade räkenskapsåret för näringsverksamheten. Om det har upprättats en revisionsberättelse ska även denna bifogas. Det är även lämpligt att ansökningen kompletteras med en kontrollbalansräkning enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) om en sådan har upprättats eller andra sammanställningar som visar gäldenärens ekomomiska status.
5 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.4.
I paragrafens första stycke föreskrivs i likhet med vad som nu gäller i 3 kap. 11 § 5 LFR för offentligt ackord att vid en ansökan om separat ackord ska gäldenären betala förskott på kostnaden för ackordsfrågans handläggning hos rätten. Möjlighet finns att istället för att betala hela förskottet ställa säkerhet för återstoden.
I andra stycket anges att regeringen får meddela föreskrifter om förskottets storlek.
Författningskommentar SOU 2016:72
290
6 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
Paragrafen innehåller, genom hänvisning till 3 b kap. 2, 3, 4 §§, regler om avvisning av en ansökan om separat ackord. Avvisning kan således komma ifråga om t.ex. ansökan inte är egenhändigt undertecknad av sökanden eller dennes ombud eller inte uppfyller de krav som anges i 3 b kap. 3 och 4 §§. Motsvarande bestämmelse för företagsrekonstruktion finns i 2 kap. 5 § och 3 kap. 12 § LFR.
7 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
En förutsättning för att ett beslut om att förhandlingar om separat ackord ska få inledas är att det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder inom kort. Det föreskrivs därför i första stycket att gäldenären ska vara illikvid eller det finns risk för snar illikviditet. Rekvisitet är detsamma som vid en ansökan om företagsrekonstruktion enligt 2 kap. 6 § första stycket LFR. Ett beslut om att få inleda förhandlingar om separat ackord enligt andra stycket förutsätter också att det finns grundad anledning att anta att syftet med det separata ackordet kan uppnås. Den förutsättningen gäller också enligt det här förslaget för ett beviljande av en ansökan om företagsrekonstruktion, varför samma förutsättning bör gälla för ett beslut om att förhandling om separat ackord får inledas, se ovan 6.1. till 6.4.
8 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
Paragrafen innehåller en anvisning för rätten att om ansökan tas upp ska domstolen genast besluta att förhandling om separat ackord ska inledas. Att ansökan tas upp till prövning betyder att den inte avvisas eller avslås. Rättens beslut fattas på handlingar och något särskilt sammanträde ska inte vara nödvändigt. Som framkommer ovan i författningskommentaren till 20 § innebär redan en ansökan om företagsrekonstruktion att gäldenärens motpart blir förhindrad att häva på grund av dröjsmål eller befarat dröjsmål. Vid
SOU 2016:72 Författningskommentar
291
en ansökan om separat ackord inträder hävningshindret också vid ansökan om separat ackord, eftersom enligt 3 b kap. 11 § är 2 kap. 20 § gällande på motsvarande sätt för ett separat ackord. Bestämmelsen motsvarar med vissa redaktionella ändringar 3 kap. 13 § LFR.
9 §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
I paragrafens första stycke anges att samtidigt som rätten meddelar beslut om att inleda förhandling om separat ackord, ska rätten utse en rekonstruktör och bestämma tid för ett borgenärssammanträde inför rätten. Eftersom det separat ackordet syftar till att vara en snabb väg till skuldnedsättning ska borgenärssammanträdet äga rum senast tre veckor från beslutet om att inleda förhandling om separat ackord. Till sammanträdet ska rätten kalla gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna. Bestämmelsen motsvarar med vissa redaktionella ändringar och ändringar 2 kap. 10 § och 3 kap. 13 och 17 §§ LFR.
10 §
Paragrafen är ny och kommenterats i 8.2.5.
I paragrafen första stycke föreskrivs att när ett beslut om att inleda förhandlingar om separat ackord har meddelats, ska detta genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.
Regeringen får enligt andra stycket meddela föreskrifter om kungörandet av beslutet. Bestämmelsen motsvarar med vissa redaktionella ändringar 3 kap. 13 § LFR.
11 §
Paragrafen är ny och har kommenterats i 8.3.1.
Ett separat ackord och en sedvanligt företagsrekonstruktionsförfarande har många likheter. Med anledning härav anges därför i bestämmelsen att det som sägs i 2 kap. 11, 14–15, 17–21 §§ och 3 kap. 2–9, 14–16, 17 § 3 stycket 19-27 §§ LFR gäller på motsvarande sätt även för ett separat ackord.
Författningskommentar SOU 2016:72
292
4 kap. Övriga bestämmelser
1 a §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.1.
Paragrafen innehåller en regel om forum vid företagsrekonstruktion. Enligt nämnda bestämmelsen är det regeringen som meddelar föreskrifter om vilka av landets tingsrätter som ska vara behöriga att handlägga ärenden om företagsrekonstruktion och ärenden om separat ackord och vilka domsområden dessa domstolar ska ha.
1 b §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.6.
Paragrafen reglerar situationen när en gäldenär eller borgenär ansökt om företagsrekonstruktion eller om separat ackord och en ansökan om konkurs ges in till rätten samma dag som ansökan om företagsrekonstruktion respektive om separat ackord gavs in eller inom kort därefter. Till följd av bestämmelsen ska ansökan om företagsrekonstruktion eller om separat ackord ha företräde framför en ansökan om konkurs om den senare ännu inte hunnit avgöras av rätten.
4 §
Paragrafen behandlas i 8.1.4.
Andra stycket har ändrats och anger att rekonstruktörens ersätt-
ning bestäms av rätten. Om det har utsetts flera rekonstruktörer ska ersättning bestämmas för var och en av dem och om möjligt på samma gång. Bestämmelsen är utformad med förebild i 14 kap. 4 § första stycket KonkL. Ersättningen prövas när uppdraget är fullgjort, dvs. när rätten beslutar att företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet ska upphöra enligt 4 kap. 7 och 8 §§ respektive föreslagna 9 a och 9 b §§.
I praktiken erhåller rekonstruktören ersättning i förskott och löpande á-conto av gäldenären under förfarandet. I de fall rätten vid sin prövning finner att rekonstruktörens ersättning inte är skälig och ska bestämmas till ett lägre belopp än vad rekonstruktören
SOU 2016:72 Författningskommentar
293
begärt ska rekonstruktören således återbetala den överskjutande delen av de medel som redan erhållits löpande eller i förskott. Rekonstruktörens rätt till ersättning för arbete och för de utlägg som uppdraget har krävt omfattar hela uppdraget, dvs. även för arbetet med att ta fram ansökan under tiden före rättens förordnade. I de ärenden den föreslagna rekonstruktören inte förordnats av rätten ska ersättningen för det arbete som lagts ned inte prövas av rätten utan ersättningen får då i stället regleras mellan rekonstruktören och gäldenären eller borgenären i fråga.
Tredje stycket är nytt. Enligt bestämmelsen ska rekonstruktören
till rätten ange det belopp som han/hon begär samt bifoga en redogörelse för det arbete som uppdraget har medfört med en kostnadsräkning, som utvisar det begärda beloppets fördelning på de olika åtgärderna. I syfte att hålla kostnaderna för förfarandet nere bör inte krävas en alltför detaljerad redovisning av varje moment av uppdraget i räkningen. Räkningen bör kunna ha samma innehåll som en sedvanlig kostnadsräkning i tvistemål.
Kortare telefonsamtal och meddelanden med e-post, brev m.m. bör dock kunna slås samman till en post med angivande av antal åtgärder och total tidsåtgång. I redogörelsen bör anges de omständigheter som visar att arbetet varit påkallat för att tillvarata gäldenärens intressen eller i övrigt nödvändigt för att fullgöra uppdraget. Om ärendet har inneburit särskilda svårigheter i juridiskt hänseende eller på något annat sätt bör orsakerna till detta anges. Har rekonstruktören haft utlägg som uppdraget krävt, exempelvis för anlitande av sakkunnigt biträde, ska det anges i arbetsredogörelsen. Bestämmelsen är i delvis utformad med förebild i 14 kap. 6 § andra stycket KonkL. Handläggningen hos rätten bör utformas så att rätten alltid inhämtar yttrande från gäldenären när arvodet ska bestämmas. Däremot behöver endast yttrande hämtas från de borgenärer som särskilt begärt att de ska ges tillfälle att yttra sig över arvodesframställan.
Författningskommentar SOU 2016:72
294
4 a §
Bestämmelsen är ny.
I paragrafen anges att vad som sägs i 4 kap. 4–6 §§ beträffande kostnader för företagsrekonstruktion, även gäller vid separat ackord. Rekonstruktörens rätt till ersättning bestäms även i ett sådant förfarande av rätten. Kostnaden för handläggningen hos rätten liksom de ersättningar som avser rekonstruktören enligt 4 kap. 4 § ska betalas av gäldenären. I fråga om ersättning till en tillsynsman ska 4 kap. 5–6 §§ tillämpas på motsvarande sätt.
9 a §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
I paragrafens första stycke anges i vilka fall ett separat ackord ska upphöra, oberoende av att den tidsfrist som anges i 9 b § har löpt ut. Enligt första punkten ska förfarandet upphöra om sådana åtgärder vidtagits att syftet med det separata ackordet kan anses uppnått. Har rätten fastställt ackordsförslaget får syftet med förfarandet anses uppnått.
Enligt andra punkten upphör förfarandet om gäldenären begär det. Gäldenärens aktiva medverkan är en förutsättning för det separata ackordet. Om vederbörande inte längre vill medverka saknas förutsättningar att fortsatta förfarandet.
Detsamma gäller enligt tredje punkten om gäldenären uteblir från det i 3 b kap. 9 § angivna borgenärssammanträdet utan laga förfall. Vad som avses med laga förfall får avgöras med ledning av 32 kap. 8 § rättegångsbalken.
Vidare ska det separat ackordet upphöra enligt fjärde punkten om rekonstruktören eller en borgenär begär det och syftet med det separata ackordet inte kan antas bli uppnått. Ett skäl till en sådan begäran kan vara att det inte finns förutsättningar för att få till stånd ett separat ackord.
Slutligen ska förfarandet avslutas enligt femte punkten om rätten får kännedom om någon omständighet – före rekonstruktören eller borgenärerna – som gör att förfarandet inte kan fortsätta. Har t.ex. åtal för brott mot borgenär väckts mot gäldenären med yrkande om omedelbar häktning kan rätten själv ta initiativ till att det separata
SOU 2016:72 Författningskommentar
295
ackordet upphör. Jfr 4 kap. 7 § LFR och prop. 1995/96:5 s. 217– 219.
9 b §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
I paragrafen ges bestämmelser om att företagsrekonstruktion i vissa fall, utöver vad som anges i 9 a § ska upphöra. Bestämmelsen motsvarar 4 kap. 8 § LFR med redaktionella justeringar avseende det separata ackordet.
Av första stycket framgår att den tid under vilket det separata ackordet får pågå är tre månader. När den föreskrivna fristen löpt ut, utan att någon förlängning har begärts, har således rätten att fatta beslut om att förfarandet ska upphöra, om inte ett sådant beslut fattats enligt 9 a §. Efter fristens utgång saknar gäldenären, rekonstruktören och borgenärerna möjlighet att förhindra att förfarandet upphör.
Eftersom även tre månader i vissa fall kan visa sig vara en för kort tid kan rätten enligt andra stycket på begäran av gäldenären förlänga tidsfristen med tre månader, om det finns särskilda skäl. Fristen får dock inte förlängas under längre tid än till sammanlagt sex månader, såvida det inte finns synnerliga skäl. Tanken är att förfarandet ska vara en snabb väg till skuldavskrivning varför det endast i speciella undantagsfall kan vara fråga om att förlänga förfarandet mer än sex månader. Föreligger synnerliga skäl får rätten besluta att förfarandet får fortgå ytterligare tre månader.
9 c §
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.2.5.
Ett separat ackord och ett sedvanligt företagsrekonstruktionsförfarande har många likheter. Av paragrafen följer därför att de regler som gäller för företagsrekonstruktion enligt 4 kap. 9–14 §§ gäller i tillämpliga delar även för ett separat ackord. Hänvisningen innebär t.ex. att rätten, såväl innan den meddelar beslut om att låta det separata ackordet upphöra som innan den beslutar att förlänga en löpande tidsfrist ska bereda gäldenären, rekonstruktören, och de borgenärer som var närvarande vid borgenärssammanträdet tillfälle
Författningskommentar SOU 2016:72
296
att yttra sig. Eftersom det inte är aktuellt att utse en borgenärskommitté i ett separat ackord blir det aldrig aktuellt att tillämpa 4 kap. 9 § andra stycket LFR. Däremot är det avsett att regler om överklagande, 4 kap. 10–11 §§, om skadestånd, 4 kap. 11 a, 11 b och 12 §§ samt om straff m.m., 4 kap. 13–14 §§ även ska tillämpas vid ett separat ackord.
11 a §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i 8.1.5.
I första stycket första meningen anges att rekonstruktören ska ersätta de skador som han/hon vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar gäldenären eller en borgenär i ett företagsrekonstruktionsförfarande eller i ett separat ackord. Bestämmelsen står i saklig överensstämmelse med vad som anses gälla redan i dag beträffande företagsrekonstruktion. Den omfattar inte rekonstruktörens skadeståndsansvar gentemot en tredje man. För utformningen av paragrafen har konkursförvaltares skadeståndsansvar i konkurslagen stått som förebild.
Rekonstruktörens skadeståndsansvar sträcker sig principiellt sett längre än som följer av skadeståndslagens (1972:207) regler om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, dvs. ansvar som inte har sin grund i något avtalsförhållande mellan parterna. En rekonstruktör ansvarar i överensstämmelse med skadeståndslagen för person- och sakskada som han/hon uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar borgenär i rekonstruktionsförfarandet eller gäldenären. Rekonstruktören svarar emellertid också för ren förmögenhetsskada, dvs. ekonomisk skada utan samband med person- eller sakskada. Enligt skadeståndslagen skulle ett sådant ansvar följa först om skadan har vållats genom ett brott (jfr prop. 1986/87:90 s. 415 f.).
Det är bara de skador som rekonstruktören vållar vid fullgörandet av sitt uppdrag som regleras av paragrafen. Om rekonstruktören förorsakar t.ex. gäldenären skada genom en åtgärd som utförs vid sidan av sitt rekonstruktionsuppdrag tillämpas vanliga regler.
Vilka åtgärder eller underlåtenheter som ska leda till att ansvar inträder måste givetvis prövas i det särskilda fallet. Exempel kan vara att rekonstruktören brustit vad gäller anvisningar till gäldenären om hur verksamheten ska bedrivas enligt 2 kap. 14 § andra
SOU 2016:72 Författningskommentar
297
stycket eller att rekonstruktören på något sätt brister i det samtycke till fullgörande av gäldenärens förpliktelser som rekonstruktören lämnat med stöd av 2 kap. 15 § eller i samtycket till fullföljande av gäldenärens avtal enligt 2 kap. 20 – 20 a–h §§. Utgångspunkten är att eventuell skadeståndsskyldighet på grund av gäldenärens vårdslöshet under rekonstruktionen åvilar gäldenären själv. Rekonstruktören kan dock hållas ansvarig om han/hon är passiv och ser på när gäldenären handlar på ett sätt så att företaget urholkas och borgenärernas rätt äventyras om rekonstruktionen fortsätter. För att undgå ansvar åligger det i en sådan situation rekonstruktören att begära förfarandets upphörande enligt 4 kap. 7– 9 b §§. Det bör framhållas att det måste göras en nyanserad bedömning av frågan huruvida ansvar ska inträda till följd av en viss åtgärd eller underlåtenhet. Rekonstruktören ska när han/hon fullgör sitt uppdrag verka för att borgenärernas intressen inte åsidosätts. Man måste emellertid hålla i minnet att det inom borgenärskollektivet kan finnas motstridiga intressen.
Enligt första stycket andra meningen kan skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt. Omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana att jämkning bör medges med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden även om detta inte anges uttryckligen i paragrafen (jfr prop. 1986/87:90 s. 417). Undantagslöst torde de rekonstruktörer som är advokater ha ansvarsförsäkring.
Enligt andra stycket ansvarar flera ersättningsskyldiga för samma skada solidariskt. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas på samma sätt som motsvarande bestämmelse i 17 kap. 1 § konkurslagen. Om rekonstruktörens ersättningsskyldighet har jämkats är han/hon solidariskt ansvarig endast med det jämkade beloppet. Flera ersättningsskyldiga ska sinsemellan ta del i betalningen efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna. När omständigheterna inte föranleder annat bör fördelningen ske efter huvudtalet. En prövning av fördelningsfrågan efter skälighet ska äga rum även om en av flera förvaltare som är medverkande till skadan har dömts att betala ett jämkat belopp.
Författningskommentar SOU 2016:72
298
11 b §
Paragrafen är ny. Paragrafen behandlas i 8.1.5.
I första meningen anges inom vilken tid skadeståndstalan enligt 11 a § ska väckas. Talan ska väckas inom tre månader från den dag då beslutet att företagsrekonstruktionen eller det separata ackordet ska upphöra enligt 4 kap. 7-9 b §§ fick laga kraft. Paragrafen omfattar inte en talan om skadeståndsskyldighet mot rekonstruktören som väcks av tredje man. Enligt andra meningen ska skadeståndstalan väckas vid den tingsrätt där ärendet om företagsrekonstruktionen eller om separat ackord är eller har varit anhängigt.
10.2 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken
6 kap. 10 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om preskription av underhållsbidrag.
Rätten att kräva ut ett fastställt underhållsbidrag upphör tre år efter den förfallodag som ursprungligen gällde. Har en ansökan om företagsrekonstruktion gjorts inom treårstiden får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens upphörande meddelades. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring därom i bestämmelsen, så att det nämnda undantaget från preskriptionsregeln även omfattar ett separat ackord.
10.3 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
7 kap. 9 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om preskription av underhållsbidrag.
Rätten att kräva ut ett fastställt underhållsbidrag går förlorad fem år efter den förfallodag som ursprungligen gällde. Har en ansökan om företagsrekonstruktion gjorts inom femårstiden får underhållsbidraget krävas ut inom tre månader från det att beslut om företagsrekonstruktionens upphörande meddelades. Eftersom det
SOU 2016:72 Författningskommentar
299
föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring därom i bestämmelsen, så att det nämnda undantaget från preskriptionsregeln även omfattar ett separat ackord.
10.4 Förslag till lag om ändring i lag (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva
3 §
En köpare kan genom lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva uppnå borgenärsskydd gentemot säljarens borgenärer, trots att det förvärvade lösöret kvarblir i säljarens besittning. Förutsättningen härför är att köparen iakttagit de formföreskrifter som anges i lagen. Har köparen uppfyllt dessa krav löper en karenstid innan köparen erkänns borgenärsskydd. Har således en ansökan om företagsrekonstruktion inkommit inom karenstiden och konkurs följt på ansökan, som gjorts under företagsrekonstruktionen eller inom tre veckor från det att rätten beslutat att företagsrekonstruktionen ska upphöra, saknar köparen skydd mot säljarens borgenärer. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring i första stycket därom i bestämmelsen, så att det nämnda även omfattar ett separat ackord.
I andra stycket görs en redaktionell ändring så att vad som sagts i första stycket äger motsvarande tillämpning om istället ett ackord fastställs. I övrigt görs språkliga justeringar i bestämmelsen.
10.5 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)
10 §
Paragrafen behandlas i avsnitt 7.2.8.
Paragrafen har ändrats och anger i fjärde punkten första meningen att s.k. superförmånsrätt endast utgår för fordran som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat
Författningskommentar SOU 2016:72
300
under en företagsrekonstruktion eller under en förhandling om separat ackord enligt lagen om företagsrekonstruktion och förfarandet avslutas på grund av konkurs. Om förfarandet däremot avslutas genom ett ackord (offentligt, utvidgat eller separat) som fastställs av rätten upphör den allmänna förmånrätten att gälla. Den allmänna förmånsrätten upphör dock att gälla ett år från dagen då det fastställda ackordet fått laga kraft. Om ackordet skulle förverkas under ettårs-fristen kommer borgenärens fordran fortsatt att vara förenad med allmän förmånsrätt i en eventuell efterföljande konkurs.
10.6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1982:188 ) om preskription av skattefordringar m.m.
5 §
Av paragrafen framgår att om ett beslut om företagsrekonstruktion har meddelats på grund av en ansökan som gjorts innan skattefordringen har preskriberats, preskriberas den tidigast två år efter utgången av de kalenderår då företagsrekonstruktionen upphört eller ett ackord ska vara fullgjort. Det nämnda gäller inte om ansökan om företagsrekonstruktion inleds under tid då preskriptionstiden är förlängd på grund av 9 §. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring i såväl första som andra stycket därom i bestämmelsen, så att den även omfattar ett separat ackord.
10.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1987:667 ) om ekonomiska föreningar
11 kap. 20 §
Paragrafen behandlar tingsrättens underrättelseskyldighet till Bolagsverket om ett beslut om företagsrekonstruktion meddelas för föreningen. Underrättelsesskyldighet föreligger även när en företagsrekonstruktion har upphört samt om högre rätt har upphävt ett beslut om företagsrekonstruktion. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring därom i första och andra stycket av bestämmelsen,
SOU 2016:72 Författningskommentar
301
så att underrättelseskyldigheten även omfattar ett separat ackord i de angivna situationerna.
10.8 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
2 kap. 10 a §
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.2.5.
I 2 kap. 10 a § första stycketkonkurslagen framgår att om en företagsrekonstruktion pågår enligt lagen (1996:764), om företagsrekonstruktion, ska en borgenärs ansökan om konkurs, i fall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör. Motsvarande bör gälla om en förhandling om separat ackord har inletts, varför en ändring därom görs i bestämmelsen.
4 kap. 2 a §
I andra stycket i 4 kap. 2 a § anges hur fristdagen ska bestämmas när ett beslut tidigare har meddelats om företagsrekonstruktion. Då gäller som fristdag istället dagen för ansökningen därom, såvida konkursansökningen gjorts under företagsrekonstruktionen eller inom tre veckor från att rätten beslutat att den ska upphöra. Motvarande bör om beslut att inleda förhandling om separat ackord har meddelats, varvid en ändring därom görs i bestämmelsen.
10.9 Förslag till lag om ändring i köplagen (1990:931)
63 §
63 § fjärde stycket behandlar den s.k. aktiva stoppningsrätten. Om säljaren överlämnar en vara till köparen eller dennes konkursbo efter det att ansökan om företagsrekonstruktion har gjorts beträffande köparen eller köparen har försätts i konkurs, får säljaren kräva att varan lämnas tillbaka. Den aktiva stoppningsrätten ska
Författningskommentar SOU 2016:72
302
även kunna göras gällande om varan överlämnas till köparen efter det att ansökan om ett separat ackord har gjorts beträffande köparen. Med anledning härav görs en ändring i bestämmelsen därom. I övrigt görs några språkliga justeringar.
10.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:980 ) om handel med finansiella instrument
5 kap. 1 §
Paragrafen behandlar bl.a. ett konkursbos inträdesrätt i gäldenärens avtal. Ett avtal mellan två parter med finansiella instrument, med andra liknande rättigheter och åtaganden eller med valuta, om att förpliktelser dem emellan ska slutavräknas om en av parterna försätts i konkurs gäller mot konkursboet och borgenärerna i konkursen. Innehåller ett sådant avtal ett villkor som innebär att en slutavräkning ska ske av samtliga utestående förpliktelser för det fall företagsrekonstruktion beslutas för en av parterna gäller villkoret mot gäldenären och de borgenärer vars fordringar omfattas av ett offentligt ackord. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs ändringar i 5 kap. 1 § andra stycket i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, så att det som sägs i bestämmelsen även omfattar separat ackord. Vidare ska villkoret vara gällande mot gäldenären och de borgenärer som omfattas av ett ackord, oavsett om det är fråga om ett separat, ett offentligt eller ett utvidgat ackord.
10.11 Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
10 kap. 4 §
I 10 kap. 4 § regleras tingsrättens underrättelseskyldighet bl.a. för det fall en registrerad stiftelse är föremål för företagsrekonstruktion. Underrättelseskyldighet föreligger även när en företagsrekonstruktion har upphört eller högre rätt har upphävt ett beslut om företagsrekonstruktion. Eftersom det föreslås att det ska finnas
SOU 2016:72 Författningskommentar
303
möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs en ändring därom i bestämmelsen, så att underrättelseskyldigheten i de angivna situationerna även omfattar ett separat ackord.
10.12 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
43 kap. 17 §
Av riktlinjer om statligt stöd för riskkapital framgår att stöd inte får lämnas till företag i ekonomiska svårigheter. I paragrafen första stycke 2 anges därför att investeraravdrag inte får göras om det företag i vilket andelar har förvärvats vid tidpunkten för förvärvet är föremål för företagsrekonstruktion. Motsvarande bör gälla om beslut att inleda förhandling om separat ackord har meddelats, varvid ändring därom görs i bestämmelsen.
10.13 Förslag till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104)
9 kap. 7 §
Vid ansvarsförsäkring får den skadelidande rikta krav direkt mot försäkringsbolaget på ersättning enligt försäkringsavtalet, om konkurs har beslutats eller offentligt ackord har fastställts beträffande den försäkrade. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om offentligt ackord, utvidgat ackord och separat ackord görs ändring därom i 9 kap. 7 § första stycket 2.
15 kap. 8 §
15 kap. 8 § behandlar möjligheten att återkräva betalda livförsäkringspremier vid försäkringstagarens eller hans dödsbos konkurs. Återkrav på samma grunder som vid konkurs kan också ske vid offentligt ackord vid företagsrekonstruktion. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om offentligt ackord, utvidgat ackord och separat ackord görs ändring därom i 15 kap. 8 § tredje stycket.
Författningskommentar SOU 2016:72
304
10.14 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)
25 kap. 48 §
Beslut om konkurs och företagsrekonstruktion ska registreras i aktiebolagsregistret. Motsvarande bör gälla om en förhandling om separat ackord har inletts, varför ändring därom görs i bestämmelsen.
27 kap. 3 §
Enligt 27 kap. 3 § ska Bolagsverket genast kungöra det som har införts i aktiebolagsregistret i Post- och Inrikes Tidningar. Undantag från kungörelseplikten görs emellertid för registrering som avser beslut om konkurs eller företagsrekonstruktion. Motsvarande bör gälla om en förhandling om separat ackord har inletts, varför ändring därom görs i bestämmelsen.
10.15 Förslag till lag om ändring i lag ( 2016:676 ) om skuldsanering för företagare
13 §
Paragrafen innehåller regler om innehållet i en ansökan om skuldsanering för företagare. I 13 § 5 anges att gäldenären ska lämna uppgift om huruvida den person som driver eller har drivit näringsverksamheten är eller har varit försatt i konkurs eller genomgått en förhandling om offentligt ackord. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om offentligt ackord, utvidgat ackord och separat ackord görs ändring därom i bestämmelsen.
14 §
Paragrafen innehåller regler om vilka dokument som ska bifogas en ansökan om skuldsanering för företagare. I tredje stycket anges att om den person som driver eller har drivit näringsverksamheten har genomgått en förhandling om offentligt ackord, ska till ansökan
SOU 2016:72 Författningskommentar
305
bifogas rekonstruktörsberättelse och bouppteckning enligt 3 kap. 11 första stycket 1 och 14 § LFR. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om offentligt ackord, utvidgat ackord och separat ackord görs ändring därom i bestämmelsens tredje stycke. Eftersom rekonstruktörsberättelse inte upprättas vid ett separat ackord behöver emellertid en sådan inte inges vid en ansökan om skuldsanering för företagare.
56 §
Paragrafen reglerar förhållandet mellan s.k. F-skuldsanering å den ena sidan och konkurser och offentligt ackord å den andra sidan. Enligt 56 § tredje stycket kan ett ärende om skuldsanering förklaras vilande om den näringsverksamhet som företagaren är eller har varit engagerad i drivs av en juridisk person som är försatt i konkurs eller har inlett en förhandling om offentligt ackord. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om offentligt ackord, utvidgat ackord och separat ackord görs ändring därom i bestämmelsen.
10.16 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1979:802 ) om dagbok och akter i konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion
2 §
När ett beslut har meddelats om konkurs eller om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ska ett dagboksblad och ett referensblad läggas upp. Motsvarande bör gälla om en förhandling om separat ackord har inletts, varvid bestämmelsen bör justeras därom.
Författningskommentar SOU 2016:72
306
10.17 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1996:783 ) om företagsrekonstruktion
1 a §
Till lagen om företagsrekonstruktion ansluter förordningen (1996:783) om företagsrekonstruktion. Eftersom det föreslås att det ska finnas möjlighet att genomgå en förhandling om separat ackord görs ändring därom i förordningen. Vad som sägs i förordningen har därför motsvarande tillämpning på en ansökan om separat ackord, såvida inte annat är stadgat i lagen om företagsrekonstruktion.
3 §
När företagsrekonstruktion har beslutats ska underrättelse skickas till Kronofogdemyndigheten, i vissa fall till Finansinspektionen samt till Tillsynsmyndigheten i konkurs. Som anförts under avsnitt 7.1.2 är Skatteverket behörig företrädare för det allmänna vid företagsrekonstruktion. I uppgiften ingår att företräda och bevaka alla statliga fordringar som vid verkställighet hos Kronofogdemyndigheten handläggs som allmänna mål, med undantag för studiemedelsfordringar (1 och 7 §§ lag om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (2007:324)). Skatteverkets behörighet omfattar även vissa andra fordringar som verkställs som allmänna mål men som inte är statliga (2 § förordning om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (2007:789)). Det generella samordningsansvaret som Skatteverket har för det allmännas fordringar medför att Skatteverket är borgenärsföreträdare i så gott som alla företagsrekonstruktioner, även när det inte finns några skatte- eller avgiftsskulder att beakta. Detta beror på att det vanligtvis beslutas om lönegaranti i samband med rekonstruktionen. Därmed blir Skatteverket borgenärsföreträdare i fråga om statens regressfordran på lönegaranti (28 § lönegarantilagen (1992:497)). Vilken inställning Skatteverket har och hur myndigheten väljer att agera såsom borgenärsföreträdare i en rekonstruktion kan ha stor betydelse, inte minst vad gäller frågan om det finns tillräcklig borgenärsmajoritet för ett ackord. Med anledning härav föreslås att bestämmelsen i 3 § förordningen om företagsrekonstruktion ändras så att rätten även
SOU 2016:72 Författningskommentar
307
ska sända underrättelse till Skatteverket när företagsrekonstruktion – men även när ett separat ackord - har beslutats eller när förfarandet upphör.