SOU 2020:28

En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning

Till statsrådet Anna Ekström, Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom berörda skolformer (dir. 2018:71). Som särskild utredare förordnades samma dag universitetslektor Björn Åstrand. Björn Åstrand anställdes som särskild utredare på 50 procent fr.o.m. den 15 augusti 2018 och på 100 procent fr.o.m. den 15 september 2018.

Som sekreterare i utredningen anställdes kanslirådet Gerd Mörck (fr.o.m. den 17 september 2018), professorn Jonas Vlachos (20 procent fr.o.m. den 1 november 2018), juristen Anna Bergqvist (fr.o.m. den 9 maj 2019) och seniora utredaren Anders Norrlid (fr.o.m. den 13 maj 2019). Gerd Mörck har varit utredningens huvudsekreterare.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 oktober 2018 enhetschefen på Skolinspektionen Jesper Antelius, utredaren på Lärarförbundet Johan Ernestam, förbundsordföranden för Lärarnas Riksförbund Åsa Fahlén, vd för Friskolornas Riksförbund Ulla Hamilton, utredaren på Sveriges kommuner och regioner (SKR) Stefan Melén, förbundsordföranden för Sveriges Skolledarförbund Matz Nilsson, juristen/föredraganden vid Skolväsendets överklagandenämnd Nisse Rosenlund Hedman, rektorn vid Svalövs Montessoriskola Peter Strömblad samt avdelningssamordaren på Skolverket Anders Widholm. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Mattias Ahlquist, rättssakkunniga Réka Gödri-Mártis, departementssekreteraren Malin Hansson, kanslirådet Åsa Källén, rättssakkunniga Annika Rudestad, samt kanslirådet Anna Schölin, samtliga från Regeringskansliet. Malin Hansson entledigades fr.o.m. den 26 november 2018. I hennes ställe förord-

nades fr.o.m. 4 december 2018 kanslirådet Johanna Hjalmarsson som sakkunnig. Åsa Fahlén entledigades fr.o.m. den 8 januari 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag utredaren vid Lärarnas Riksförbund Olof Lundborg som expert. Mathias Ahlquist entledigades fr.o.m. den 21 maj 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Kristina Lundström som sakkunnig. Nisse Rosenlund Hedman entledigades fr.o.m. den 1 juni 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag rådmannen Magnus Åhammar som expert. Johanna Hjalmarsson entledigades fr.o.m. den 3 juni 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Annika Århammar som sakkunnig. Karin Moberg entledigades fr.o.m. den 10 september 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Filip Kollén som sakkunnig. Annika Rudestad entledigades fr.o.m. den 15 oktober 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Håkan Eriksson som sakkunnig.

Härmed överlämnar Utredningen om en mer likvärdig skola sitt betänkande En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och för-

bättrad resurstilldelning (SOU 2020:28).

Stockholm den 27 april 2020

Björn Åstrand

/Gerd Mörck / Anna Bergqvist / Anders Norrlid / Jonas Vlachos

Sammanfattning

Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Kvaliteten i verksamheten ska alltid vara så hög att målen kan uppnås oavsett var verksamheten bedrivs och oavsett vilken huvudman som bedriver den. Likvärdighet betyder inte likformighet eller lika mycket resurser utan hänsyn ska tas till elevers olika förutsättningar och behov – skolan har ett kompensatoriskt uppdrag. I grunden handlar skolans likvärdighet om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte på ett systematiskt sätt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eleven bor eller vid vilken skola eleven går.

Behov av en mer allsidig social sammansättning i skolor och klasser

Internationellt sett är den svenska skolan som helhet relativt likvärdig. Detta är framför allt en konsekvens av att Sverige, till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem relativt högt upp i åldrarna. Sverige är emellertid internationellt sett medelmåttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och uppväga elevernas socioekonomiska förutsättningar.

Sett ur ett nationellt perspektiv är utvecklingen av den svenska skolans likvärdighet över tid däremot inte positiv. I stället för att bli allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. Familjebakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och har dessutom ökat under de senaste 20 åren och kopplingen mellan elevers förutsättningar och skolans kvalitet är överlag svag. Vilken skola elever går på har betydelse för resultaten. Men, den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat sedan början av 1990-talet. Det råder bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit allt mer uppdelade

mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund.

En viktig förklaring till den ökade skolsegregationen är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade andelen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen. Sett ur skolans hela uppdrag är allsidigt sammansatta skolor och klasser väsentligt. Skolans funktion kan beskrivas i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser ger goda möjligheter för alla elevers utveckling i samtliga avseenden och stärker skolans demokratiska roll som mötesplats.

Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att skollagen ska ställa krav på att huvudmännen aktivt verkar för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Rektor ska också inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Ett aktivt arbete med resurssättningen av skolor liksom med de urvalsgrunder som utredningen föreslår är exempel på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet.

Behov av ett ökat centralt ansvarstagande och förbättrad uppföljning

Cirka 850 olika huvudmän ansvarar i dag för utbildningen i grundskolan. De fördelar som det decentraliserade och delvis marknadsanpassade skolsystemet var tänkta att generera när det infördes i början av 1990-talet har endast till begränsad del infriats. De 25 år som har gått har inte lett till vare sig ökad likvärdighet eller förbättrade resultat trots att det under lång tid varit centrala mål för svenskt utbildningsväsende. Vad detta beror på kan och har diskuteras länge, viktigare är dock att se till att utvecklingen vänder.

I dag ser vi hur storstadskommunernas skolor generellt håller högre kvalitet än landsbygdens skolor och att dessa skillnader har tilltagit över tid. Det finns en uppenbar risk att dessa skillnader kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fortskrider. Samtidigt som antalet och andelen barn i Sveriges storstadskommuner ökar har landsbygdskommuner en hög och ökande andel äldre invånare. När nya skolor behöver byggas och lärare och rektorer rekryteras i storstadsområdena kommer många små kommuners utmaning vara att hålla skolor öppna och erbjuda en undervisning av

god kvalitet trots att elevunderlaget, och inte sällan skattekraften, sviktar. Likvärdigheten utmanas därmed inte enbart av ett stort antal huvudmän utan också av ökade skillnader i olika delar av landet.

Olika styrning svarar mot olika mål och syften. Ett system med starka centrala institutioner och tydlig central styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet. Ett decentraliserat system ger i stället möjlighet till lokal anpassning, variation i skolors inriktning samt en nära kontakt mellan medborgare och beslutsfattare. Målet för denna utredning är tydligt, ökad likvärdighet och kvalitet, vilket innebär en förskjutning mot ett ökat centralt ansvarstagande men också mot en verksamhet som i högre grad vilar på skolprofessionernas kunskaper.

Utredningen menar därför i kapitel 3 att Skolverket bör etablera en regional organisation för att för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande för dessa. Genom en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstadkommas samtidigt som samarbetet på regional nivå mellan huvudmän, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och högskolor underlättas. I kapitel 5 och 9 beskrivs de uppgifter Skolverket regionalt bör utföra inom ramen för ett gemensamt skolval respektive ett sektorsbidrag till skolan.

Utredningen menar också i kapitel 10 att skolans likvärdighet och kompensatoriska förmåga behöver följas upp systematiskt och kontinuerligt både kvantitativt liksom genom återkommande dialoger mellan Skolverket och skolhuvudmännen. För att utvecklingen ska kunna följas är det nödvändigt att tillförlitliga uppgifter om samtliga skolenheters förutsättningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga.

En mer systematisk uppföljning tillsammans med en stödjande regional organisation förväntas också bidra till att skolor med svaga resultat, mätt i förhållande till skolans förutsättningar eller elevernas faktiska kunskapsresultat, snabbare kan identifieras och åtgärdas. I dag finns skolor som under lång tid nått svaga resultat utan att samhället lyckats samla tillräcklig kraft för att vända utvecklingen. Detta trots att finns en bred kunskap om åtgärder som har betydelse för elevers lärande och skolors kvalitet. I kapitel 10 beskrivs en palett av insatser för ökad likvärdighet i allmänhet och för särskilt utsatta skolor i synnerhet, som huvudmän, ibland i samverkan med andra huvudmän eller Skolverket i regionen, kan genomföra. Skolprofes-

sionernas autonomi, skicklighet och förutsättningar för att bedriva undervisning är viktiga nycklar.

Ett gemensamt skolval med reglerade urvalsgrunder

Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemensamt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman samt föreslå förändrade regler för placering, mottagande och urval till skolenheter för att främja en allsidig social sammansättning och därigenom minska skolsegregationen.

Utredningen föreslår i kapitel 5 ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare och alla huvudmän deltar. Utredningen har haft ett antal utgångspunkter i arbetet. En har varit att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas, en annan har varit att enskilda och kommunala huvudmän så långt det är möjligt ska behandlas lika. En tredje har varit att skolor ska vara valbara vid tillfället för skolvalet och att platser inte ska vara tagna i förhand, vilket är fallet vid många populära fristående skolor i dag. Målet med utredningens förslag är ett skolval som leder till ökad likvärdighet och minskad skolsegregation.

För att det fria skolvalet ska fungera så måste det kombineras med en reglering där det är tydligt vilka urvalsgrunder skolor får använda om det är fler sökande elever än det finns platser, något som i dag saknas för kommunala skolor. Det är också viktigt att det finns en kontroll och insyn kring hur urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Dessa förslag presenteras i kapitel 6.

Utredningens bedömning är att förslagen tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av det så kallade skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation.

Gemensamt skolval

Utredningen föreslår ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare deltar och där alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. Genom att alla vårdnadshavare deltar i skolvalet ökar engagemanget i valet av skola och fler elever placeras i

enlighet med vårdnadshavarnas och elevernas preferenser. Utredningen bedömer att förslaget innebär förenklade och effektiviserade skolplaceringsprocesser samt en minskad skolsegregation genom ett breddat och välinformerat deltagande i skolvalet.

Forskningen visar att en decentraliserad lösning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i skolvalet och oberoende av varandra hanterar urvalsgrunder och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå. Utredningen föreslår därför att såväl ansökan som beslut om placering respektive mottagande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem som ska hanteras av Statens skolverk i dess regionala organisation. I praktiken innebär detta att vårdnadshavare under en gemensam skolvalsperiod ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan.

Ett gemensamt skolvalssystem är inte bara kostnadseffektivt utan underlättar processen för både familjer och huvudmän och undviker problem med dubbelplaceringar av elever. Om placeringarna dessutom organiseras och sker samtidigt i olika kommuner kan svårigheter med skolplaceringar över kommungränser undvikas.

Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har kunskap om hur skolvalet går till och vilka skolor som finns att välja mellan. Skolval måste alltså vara förenat med god tillgång på information. Skolverket ska därför ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara.

Huvudmän beslutar själva om sina skolenheters kapacitet liksom vilka urvalsgrunder som ska användas vid respektive skola och lämnar uppgifterna till Statens skolverk. Skolverket ska granska och godkänna de urvalsgrunder huvudmän anmäler. Förslaget har ett flertal fördelar bl.a. att även enskilda huvudmäns urvalsgrunder kommer att granskas samt att prövningen görs före urvalet och inte efter. Inte heller blir granskningen beroende av att någon överklagar ett beslut.

Utredningens slutsats är att ett gemensamt, statligt hanterat, skolval leder till en ökad transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Transparens är en garant för att urvalsgrunderna tillämpas som avsett och för att urval och skolplaceringar sker på ett rättssäkert sätt. Förslaget bedöms också öka till en mer effektiv användning av skolans resurser.

Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Det finns även forskning som visar att skolbyten framför allt under terminerna kan påverka elever negativt. Utredningen föreslår att skolbyten endast ska tillåtas vid terminsstart. Endast om det föreligger särskilda skäl så som exempelvis flytt, ska skolbyten tillåtas under pågående termin.

Överprövning av de urvalsgrunder huvudmän ska tillämpa kommer att göras av Skolverket. Utredningens bedömning är att detta leder till en ökad likabehandling av kommunala och enskilda huvudmän. Prövningen görs dessutom innan skolplacering sker, vilket är mer effektivt än dagens ordning, där kommunala huvudmäns placeringar kan överprövas först om någon överklagar. Eftersom prövning av samtliga huvudmäns urvalsgrunder ska görs i förhand föreslår utredningen att skolplaceringsbeslut inte ska kunna överklagas av vårdnadshavare. Endast sådana beslut som är hänförliga till eleven, t.ex. flytt till annan skolenhet med om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska kunna överklagas.

Grunder för skolplaceringar och urvalsregler

Hur elever fördelas mellan skolor påverkar såväl kommunala som enskilda huvudmäns förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett elevernas bakgrund, förutsättningar och behov. Vårdnadshavare tenderar att välja skolor som ligger nära hemmet, vilket innebär att boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen. Så länge som boendesegregationen är omfattande kommer alltså elevsammansättningen att skilja sig åt mellan olika skolenheter. Även om fristående skolors urvalsgrunder i princip skulle kunna motverka den skolsegregation som boendesegregationen ger upphov till, så visar forskning att de i stället ytterligare förstärker segregationen. Dagens urvalsgrunder för fristående skolor och principer för placering vid kommunala skolor lämnar ett litet handlingsutrymme för de huvudmän som vill verka för en mindre segregerad skola.

För att bryta skolsegregationen krävs att reglerna för skolplacering och mottagande samt urvalsgrunderna ses över i sin helhet, både till den kommunala och den fristående sektorn. Utredningens mål med förslagen är dels att ge huvudmännen verktyg för att minska

skolsegregationen, dels att skapa ett skolval där alla sökande har likartade möjligheter till en viss skolplacering.

Utredningens utgångspunkt är att vårdnadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar. Om antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever måste dock ett urval göras. Det är huvudmännen som ska avgöra vilka urvalsgrunder som då ska gälla vid respektive skolenhet.

Även i denna del av utredningens förslag har utgångspunkten varit att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Ansvaret för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla elever ska dock fortsatt vara kommunalt, vilket innebär att regelverket inte fullt ut kan vara lika för enskilda och kommunala huvudmän.

Urvalsgrunder som föreslås regleras för kommunala huvudmän

Utredningen föreslår att det för kommunala skolor fortsatt ska finnas en garanti för elever att bli placerad vid en skolenhet i närhet till hemmet om vårdnadshavaren inte väljer en annan skola. Utredningen väljer att kalla denna princip för rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet för att understryka att rätten handlar om avståndet till skolan, inte en rätt till skolplacering vid den närmaste skolan. Vad som avses med rimlig närhet definieras inte närmare utan får avgöras av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunikationsmöjligheter och elevens ålder. Utöver detta ska kommunala huvudmän kunna tillämpa ett antal urvalsgrunder. För att omfattas av en urvalsgrund ska vårdnadshavaren ha önskat skolplacering vid den aktuella skolenheten. De urvalsgrunder som ska få tillämpas vid urvalet till en kommunal skolenhet är

  • syskonförtur,
  • geografiskt baserat urval, som möjliggör för kommuner att använda geografiska kriterier som urvalsgrund. Detta kan användas för att t.ex. öka förutsägbarheten för skolväljande familjer eller för att minska den segregation som boendet ger upphov till, exempelvis genom strategiskt dragna upptagnings- eller förtursområden,
  • kvot, vars syfte ska vara att uppnå en mer allsidig social sammansättning av elever. Det är möjligt att utforma kvoter som siktar in sig på elevers socioekonomiska bakgrund så väl som kvoter som siktar in sig på den socioekonomiska sammansättningen i det område där eleven är bosatt,
  • skolspår, som innebär att elever som går vid en viss skolenhet ges en garanterad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser. Metoden kan underlätta den långsiktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ger förutsättningar för sammanhållen utbildningskvalitet och kontinuitet för eleven, och
  • lika möjligheter, som är en urvalsgrund som ger alla elever samma möjlighet till en skolplacering. Genom att använda urvalsgrunden kan kommunala huvudmän ge möjlighet till skolplacering vid en populär kommunal skolenhet för de elever som inte är bosatta i närheten av skolan och som inte heller omfattas av en annan urvalsgrund.

Urvalsgrunder som föreslås regleras för enskilda huvudmän

Urval till enskilda huvudmäns skolenheter föreslås ske enligt följande urvalsgrunder:

  • syskonförtur,
  • geografiskt baserat urval, som har samma innebörd som för kommunala huvudmän. Fristående skolor har inte det uppdrag som kommunala skolor har att tillgodose en skolplacering i närhet till hemmet För att fristående skolor fortsatt ska kunna vara ett valbart alternativ även för elever som inte är bosatta i närhet till skolan bedömer utredningen att urvalsgrunden bör begränsas till maximalt 50 procent av platserna,
  • kvot, som är detsamma som sådana kvoter som kommunala huvudmän får använda,
  • verksamhetsmässigt samband mellan skolenheter, och
  • lika möjligheter, som har samma innebörd som den som kommunala huvudmän får använda.

Utgångspunkten för urval till enskilda huvudmäns skolenheter är att elever ska ha likartade möjligheter till en viss skolplacering, dvs. ett skolval där platserna inte är tagna vid tidpunkten för skolvalet. Urvalsgrunderna kötid och verksamhetsmässigt samband med förskola leder till att platser vid populära fristående skolor redan är tagna när det är dags för skolval. Vid vissa populära skolor innebär det att skolvalet förflyttas till barnets första levnadsår i stället för i samband med skolstart. Elever med vårdnadshavare som inte varit medvetna om att en skolplacering vid en viss fristående skola hade krävt att barnet ställts i kö kort tid efter barnets födelse utestängs. Detsamma gäller för de familjer som är nyinflyttade i landet eller kommunen. Den fördel som de familjer som ställt sina barn i kö mycket tidigt har bör vägas emot att det finns fristående skolor som i praktiken inte är öppna för alla barn. Utredningens utgångspunkt är ett skolval där vårdnadshavare vid tidpunkten för skolvalet har ett faktiskt val. Detta är enligt utredningens bedömning en mycket viktig princip för ett välfungerande skolval. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att varken kötid eller urval till förskoleklass genom verksamhetsmässigt samband med förskola ska vara tillåtna urvalsgrunder.

Resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola

Utredningen har haft i uppgift att se över resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola. Uppdraget omfattar att i) kartlägga och analysera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen, ii) analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning, samt iii) vilka effekter skillnaderna i avsatta resurser har på kunskapsresultaten. Med utgångspunkt i analyserna ska utredningen iv) presentera förslag i de fall skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att kunskapsresultaten ska förbättras.

Flera orsaker till skillnader i resurser

Variationen mellan kommuner vad gäller faktiska resurser per elev i grundskolan är mycket stor. I kommunen med lägst resurs behöver skolan klara verksamheten för två elever med ungefär samma resurs

som verksamheten i kommunen med störst resurs har för en elev. Det kan finnas helt rimliga förklaringar till varför skillnaderna är stora men det finns också en risk att skolornas förutsättningar blir så olika att likvärdigheten påverkas.

Skillnader i ekonomiska resurser mellan huvudmän styrs av skillnader i fyra grundläggande faktorer:

  • förutsättningar,
  • ambition och ambitionsnivå,
  • effektivitet, och
  • finansieringsförmåga.

Skillnader i förutsättningar för verksamheten kan bestå av skillnader i behov relaterade till elevgruppens sammansättning, skillnader i driftsförutsättningar och skillnader i uppdrag mellan olika huvudmän.

Utredningen visar i kapitel 7 att såväl skillnader i avsatt resurs per elev från hemkommunen som kostnad per elev i kommunal skola till en del förklaras av skillnader i elevsammansättning. Analysen i kapitel 8 visar att resurs per elev är systematiskt högre i kommuner med elever med svagare förutsättningar, när skolans totala kostnader analyseras. Då de riktade statsbidragen inte finns med i analysen blir skillnaden i stället systematisk åt andra hållet: kostnaderna är lägre i kommuner där eleverna har sämre förutsättningar. Den kommunala finansieringen av skolan är alltså omvänt kompensatorisk, och endast då statsbidragen inkluderas erhålls en önskvärd kompensatorisk profil av den totala resursen. Resultatet gäller både kostnad per hemkommun och kostnad per kommunal huvudman. Resultatet gäller också om analysen endast omfattar kostnaden för undervisning och elevhälsa för kommunala huvudmän.

Skillnader i driftsförutsättningar avser exempelvis regionalt löneläge, förändring i antal elever eller glesbygdsförhållanden. Analyserna visar att resurs per elev är systematiskt högre framför allt i glesbygd och i kommuner med minskande elevantal. För kommunal skola gäller även att det förväntade löneläget i kommunen samvarierar med kostnaderna. Resultaten gäller i huvudsak också om endast kostnaderna för undervisning och elevhälsa i den kommunala grundskolan analyseras även om löneindex i det fallet bara är nästan signifikant.

Skillnader i uppdrag finns mellan kommunala och enskilda huvud-

män. Kommunala huvudmän har – utöver ansvaret att sörja för skolskjutsar – dels ett myndighetsansvar som de enskilda huvudmännen inte har, dels ett ansvar att se till att det alltid finns plats i skolan för barn i kommunen. Den faktor som utredningen bedömer är av störst kostnadsmässig betydelse i det avseendet är den merkostnad kommunala huvudmän har för att alltid kunna erbjuda plats i en skola nära hemmet och konsekvenserna av att den kommunala skolan bär ansvaret att hantera de stora variationer i elevunderlaget som observeras över tid. En modell för att uppskatta dessa merkostnader presenteras i kapitel 7 och ger vid handen att kommunala huvudmän under de senaste två decennierna har haft merkostnader på i genomsnitt drygt 8 procent till följd av sitt större ansvar. Dessa merkostnader ska enligt dagens regelverk inte avräknas då kommunerna fastställer bidrag till enskilda huvudmän.

Skillnader i ambition och ambitionsnivå avser medvetna beslut att upp- eller nedprioritera skolverksamheten i förhållande till andra verksamheter eller i förhållande till vad andra kommuner avsätter för skolan. Utredningen har undersökt men inte kommit fram till ett bra sätt att mäta sådana skillnader och kan också konstatera att ambition, ambitionsnivå och effektivitet i vissa fall kan vara svåra att separera. T.ex. kan ett beslut att behålla en liten skolenhet på landsbygden generera merkostnader som både kan ses som en lokalt utformad ambition, i det fallet att erbjuda skolgång nära hemmet, och som en ineffektivitetskostnad.

Effektivitetsskillnader är enligt tidigare gjorda uppskattningar be-

tydande, samtidigt som det finns mycket stora metodologiska utmaningar som inte kan sägas vara hanterade på ett tillfredsställande sätt i citerade studier. Effektivitetsskillnadernas betydelse för kostnaderna har därför inte kunnat analyseras särskilt.

Slutligen har olika kommuner olika finansieringsmöjligheter, dvs. olika möjligheter att avsätta ekonomiska resurser till verksamheten. Olikheterna kan bero på tidigare års ekonomiska förvaltning med över- eller underskott på kommunal nivå, om det finns kommunala bolag som genererar över- eller underskott, de skillnader i skattekraft som inte utjämnas av inkomstutjämningen, men kan också bero på det strukturbidrag som sedan länge utgår till ett antal kommuner företrädesvis i glesbygd. Ett av de mest stabila resultaten i analysen är att resursen per elev är högre i kommuner med god finansieringsförmåga,

dvs. kommuner med god ekonomi avsätter i snitt mer medel per elev. Resultatet gäller per hemkommun, kommunal skola, och kostnader för undervisning och elevhälsa i kommunal skola.

Någon analys på huvudmannanivå har inte kunnat göras för enskilda huvudmän. Däremot har kostnaderna i kommunal skola jämförts med kostnaderna i verksamhet som bedrivs av enskilda huvudmän. Då hänsyn tas till skillnader mellan huvudmännen vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund, andel elever som varit bosatta kort tid i Sverige samt skillnad i uppdrag mellan kommunala och enskilda huvudmän, är skillnaden i verksamheternas kostnader liten. Men, eftersom enskilda huvudmän gör vissa överskott är deras totala resurs i genomsnitt över tid något mer generös än den kommunala verksamhetens.

Finansieringen av grundskolan tar delvis hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar

De resultat som redogörs för i föregående avsnitt bygger i hög utsträckning på statistisk sambandsanalys mellan kostnader per elev i skolan och olika typer av bakomliggande faktorer. Det faktum att kostnaderna är högre i kommuner med stora socioekonomiska utmaningar indikerar att hänsyn tas till skillnader i behov mellan olika elevgrupper, på kommunnivå. Att kostnaderna per elev är högre i glesbygd, kommuner med krympande elevantal och kommuner med högt förväntat löneläge visar också att kompensation ges för olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Även jämförelsen av kommunala och enskilda huvudmäns finansiering visar att den i huvudsak tycks ta hänsyn till skillnader i förutsättningar. Det faktum att finansieringsförmåga på kommunal nivå får genomslag i sambandsanalyserna utgör dock ur likvärdighetssynpunkt ett problem. Samtidigt är det bara ungefär hälften av variationen mellan kommuner, både per hemkommun (drygt hälften) och per kommunal skolhuvudman (knappt hälften), som kan förklaras av den uppsättning faktorer som utredningen prövat. Problem i den nationella statistiken för skolväsendet kan helt säkert förklara en del av den variation som utredningen inte lyckats förklara, men skillnader i såväl ambitioner, ambitionsnivå som effektivitet torde vara avsevärda.

Utredningen erfar att dagens bestämmelser och ordning för tilläggsbeloppen inte fungerar tillfredsställande vilket kan medföra att elever

inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Det verkar också finnas stora skillnader avseende hur kommuner hanterar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighetsperspektiv. Utredningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommunens allmänna ekonomiska läge, både vad gäller antalet elever som erhåller tilläggsbelopp liksom storleken på respektive tilläggsbelopp.

I dag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska justeras i samband med att en elev byter till en skola med annan huvudman. I flertalet kommuner råder ordningen att skolpengen flyttas från en huvudman till en annan så snart som möjligt efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med samma dag som eleven flyttat. Samtidigt står frånvalsskolan kvar med kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa. Endast vissa mindre kostnader som de för skolmåltider går att justera utan fördröjning. På samma sätt gäller att tillvalsskolan inte med omedelbar verkan kommer att göra de anpassningar som den nye eleven på sikt motiverar. Huvudmannens intäkter är därmed rörliga samtidigt som stora delar av huvudmannens kostnader för verksamheten är mer eller mindre fasta vilket försätter många huvudmän, inte minst de mindre, i en svår situation när en elev väljer att lämna skolan.

Resurser spelar roll för resultaten, men sambandet svårfångat i nationell statistik

Utredningen har med två olika utgångspunkter jämfört om det går att se vilken effekt de stora skillnaderna i avsatta resurser per elev har på elevernas resultat. I avsnitt 8.1 jämförs de av elevernas hemkom-

muner som har lägst respektive högst strukturkorrigerade kostnader.

Jämförelsen visar att de har liknande elevsammansättning och enligt kostnadsutjämningen liknande förväntat kostnadsläge. Skolresultaten är slående lika i de två grupperna, trots den betydande kostnadsskillnaden. I avsnitt 8.3 visar jämförelsen mellan de kommunala skol-

huvudmän som har lägst respektive högst kostnader att de med lägst

strukturkorrigerade kostnader har större utmaningar än de med högst kostnader, men ändå uppnår så gott som lika goda resultat.

Denna typ av jämförelser riskerar dock vara missvisande av flera skäl, t.ex. då resurs- och resultatmått för samma period inte matchar

varandra och att mått för skolans värdegrundsmål saknas. Vidare visar utredningens sammanställning av forskningsresultat i avsnitt 7.1 att det är klarlagt att resurser spelar roll för skolans möjlighet att ge elever det stöd de behöver. Stora resursskillnader mellan kommuner och huvudmän ger helt enkelt stora skillnader i möjlighet att bedriva en god verksamhet. Skillnader i effektivitet kommer troligen alltid att finnas, men skulle med en mer likvärdig finansiering bli mer uppenbara än i dag. Det skulle därmed bli lättare att identifiera de huvudmän som har störst brister i organisation och ledning, och vidta riktade åtgärder, med en mer likvärdig finansiering.

Förslag för en förbättrad resursfördelning

Mot bakgrund av analysen är utredningens centrala bedömningar och förslag vad gäller resursfördelningen i kapitel 9 att:

  • Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet. Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska de skillnader mellan kommuner och huvudmän som kvarstår då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag, samt för att säkra en socioekonomisk kompensation.
  • Ett flertal riktade statsbidrag ska slås samman till ett sektorsbidrag.

Det påbörjade arbetet att förändra de riktade statsbidragen till skolväsendet ska fortsätta. Majoriteten av stimulansbidragen till skolväsendet ska läggas samman till ett sektorsbidrag för att stödja skolverksamheten och stimulera skolutveckling utifrån lokala behov och prioriteringar med målet att öka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Bidraget ska vara socioekonomiskt viktat och beräknas för tre år. För att erhålla statsbidrag ska huvudmannen utifrån analyser av den egna verksamhetens utvecklingsbehov sammanställa en treårig handlingsplan för att stärka likvärdighet och undervisningskvalitet. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redovisas, och Skolverkets regionala organisation ska följa och stödja huvudmännens arbete. Utöver existerande statsbidrag föreslås staten skjuta till ytterligare 3 miljarder årligen till det nya sektorsbidraget.

  • Beräkningen av grundbeloppet för enskilda huvudmän ska förändras. Elevens hemkommun ska göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras.
  • Skolpengen ska i vissa fall följa med eleven med viss fördröjning.

För att ta hänsyn till skolors behov av stabila förutsättningar föreslår utredningen att bidrag till enskilda huvudmän ska justeras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret.

  • Hanteringen av tilläggsbelopp behöver följas upp. Dagens bestämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver utredas vidare.
  • Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare.

Utredningen bedömer att staten på sikt bör ta ett större ansvar för finansieringen av förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och eventuellt också andra skolformer. Detta bör ske genom att ett större statligt sektorsbidrag införs för att finansiera undervisningen som bedrivs i skolformerna samt eventuellt också andra kostnadsposter. Sektorsbidraget bör beräknas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 7 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

7 c §

Sekretess gäller hos Statens skolverk i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 2 kap. 1 §, 9 kap. 1 §, 15–15 b §§, 18 §, 20 § och 21 a §,

10 kap. 1 §, 9 §, 30–32 §§, 36 §, 38 § och 40 §, 11 kap. 1 §, 29–31 §§, 35 §, 37 § och 39§, 28 kap. 3 § och 12 § samt 29 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas 14 nya paragrafer, 2 kap. 7 a–7 b §§,

8 c §, 9 kap. 11 a–11 c §§, §§, 10 kap. 13 a–13 c §§, 11 kap. 17 a–17 c §§, 28 kap. 15 a § samt 29 kap. 19 b § av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 7 a och 8 c §§, 9 kap. 11 a §, 11 b §

och 11 c §, 10 kap. 13 a §, 13 b § och 13 c §, 11 kap. 17 a §, 17 b § och 17 c § samt 28 kap. 15 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestämmelser om – huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), – kommuners resursfördelning (8 b §),

– huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning (8 c §),

– ledningen av utbildningen (9–12 §§), – lärare och förskollärare (13–24 §§), – elevhälsa (25–28 §§), – studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), – registerkontroll av personal (31–33 §§), – kompetensutveckling (34 §), och – lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§).

1 Senaste lydelse 2018:608.

Skolval

7 a §

Statens skolverk ska efter anmälan från huvudmän för förskoleklass, grundskola eller grundsärskola besluta om de urvalsgrunder enligt 9 kap. 15 § och 18 §, 10 kap. 30 § och 36 § samt 11 kap. 29 § och 35 § som ska tillämpas vid huvudmännens skolenheter.

Beslut enligt första stycket gäller omedelbart.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur anmälan enligt första stycket ska lämnas.

7 b §

Statens skolverk handlägger ärenden om placering och mottagande vid skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ansökan om placering och mottagande vid skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmän ska lämna för att Statens skolverk ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt första stycket.

Huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning

8 c §

Huvudmän för förskoleklassen och grundskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter.

9 kap.

1 §2

I detta kapitel finns – allmänna bestämmelser (2–11 §§),

– allmänna bestämmelser om

skolval (11 a–11 c §§)

– bestämmelser om förskoleklass med offentlig huvudman (12– 16 §§), och

– bestämmelser om fristående förskoleklass (17–22 §§).

Allmänna bestämmelser om skolval

Ansökan om skolplacering

11 a §

Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.

2 Senaste lydelse: 2010:800.

Skolbyte

11 b §

En elev i förskoleklass får endast byta skola i samband med vårterminens start.

Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.

Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 11 a §.

Gemensamma bestämmelser om skolplacering

11 c §

En elev ska placeras vid den skolenhet med förskoleklass där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass ska ett urval göras.

Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en ansökan enligt 11 a § eller om önskemålen i ansökan inte kan tillgodoses, ska eleven placeras vid en skolenhet med förskoleklass med kommunal huvudman i rimlig närhet till hemmet.

15 §3

En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet.

Följande urvalsgrunder får användas till en kommuns skolenhet med förskoleklass

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och

5. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a § (färdighetsprov i musik).

Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Elevens vårdnadshavares önskemål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

3 Senaste lydelse 2010:800.

15 a §4

En elev som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 15 § andra stycket.

En elev som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 15 § tredje stycket

15 b §5

En elev i förskoleklass med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

Denna rätt gäller dock inte för elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kom-

munen annars skulle ha placerat dem eller som går i en annan

kommuns förskoleklass med stöd av 13 §. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall.

Denna rätt gäller dock inte för elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där de

skulle ha placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 11 c § tredje stycket eller som går i en annan

kommuns förskoleklass med stöd av 13 §. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall.

Elevens hemkommun ansvarar för att skolskjuts anordnas.

18 §6

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som Statens skolinspektion godkänner, om inte

annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Följande urvalsgrunder får användas till en enskild huvudmans skolenhet med förskoleklass:

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig

4 Senaste lydelse 2017:1115. 5 Senaste lydelse 2017:1115. 6 Senaste lydelse 2016:911.

social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och

5. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a § (färdighetsprov i musik).

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

20 §7

Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg,

3. elevhälsa,

4. måltider,

5. administration,

6. mervärdesskatt, och

7. lokalkostnader. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen förskoleklass.

7 Senaste lydelse: 2010:800.

Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att anordna förskoleklass i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.

21 a §8

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kom-

munen annars skulle ha placerat dem.

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där de

skulle ha placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 11 c § tredje stycket.

10 kap.

1 §9

I detta kapitel finns – allmänna bestämmelser (2–13 §§),

– allmänna bestämmelser om skolval (13 a–c §§),

– bestämmelser om betyg (14–23 §§), – bestämmelser om lovskola (23 a–23 f §§), – bestämmelser om grundskola med offentlig huvudman (24– 34 §§), och

– bestämmelser om fristående grundskola (35–41 §§).

8 Senaste lydelse 2017:1115. 9 Senaste lydelse: 2017:570.

9 §10

Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet.

Tester och prov får inte heller utgöra villkor för fortsatt utbildning vid en skolenhet eller i den elevgrupp som eleven tillhör.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som innebär undantag från första och andra styckena för utbildning från och med årskurs 7 och, om det finns särskilda skäl, även för utbildning från och med årskurs 4. Sådana föreskrifter får innebära att bestämmelsen i 30 § första stycket om en annan elevs berättigade

krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som innebär undantag från första och andra styckena för utbildning från och med årskurs 7 och, om det finns särskilda skäl, även för utbildning från och med årskurs 4. Sådana föreskrifter får innebära att bestämmelsen i 13 c § tredje stycket

om elevers rätt till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet åsidosätts.

Allmänna bestämmelser om skolval

Ansökan om skolplacering

13 a §

Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.

Skolbyte

13 b §

En elev i grundskolan får byta skola i samband med höstterminens eller vårterminens start.

10 Senaste lydelse: 2014:1013.

Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.

Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 13 a §.

Gemensamma bestämmelser om skolplacering

13 c §

En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet ska ett urval göras.

Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en ansökan enligt 13 a § eller om önskemålen i ansökan inte kan tillgodoses, ska eleven placeras vid en skolenhet med kommunal huvudman i rimlig närhet till hemmet.

Elever ska dock, i de fall som anges i tredje stycket, placeras enligt urvalsgrunden skolspår om skolspår används som grund för urval vid den aktuella skolenheten.

30 §11

En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den

önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola.

Följande urvalsgrunder får användas till en kommuns skolenhet

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

4. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en annan av kommunens skolenheter (skolspår),

5. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter),

6. urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket (färdighetsprov), och

7. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 9 a § (färdighetsprov i musik).

Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om

1. den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller

2. det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

11 Senaste lydelse 2010:800.

Elevens vårdnadshavares önskemål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Beslut enligt andra stycket 2 gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

31 §12

Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 30 § andra stycket. Detsamma ska gälla den som har tagits emot i förskoleklassen och som ska fortsätta sin utbildning i grundskolan vid samma skolenhet.

Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av andra eller tredje stycket

eller 30 § tredje stycket. Det-

samma ska gälla den som har tagits emot i förskoleklassen och som ska fortsätta sin utbildning i grundskolan vid samma skolenhet.

Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.

Kommunen får placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är placerad om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.

Rätten att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.

12 Senaste lydelse 2015:246.

32 §13

Elever i grundskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

Denna rätt gäller dock inte elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen

annars skulle ha placerat dem eller

som går i en annan kommuns grundskola med stöd av 25–27 §§. I de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen även anordna skolskjuts i dessa fall.

Denna rätt gäller dock inte elever som väljer att gå i en annan skolenhet än där de skulle ha

placerats vid enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 13 c § tredje stycket

eller som går i en annan kommuns grundskola med stöd av 25–27 §§. I de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen även anordna skolskjuts i dessa fall.

Elevens hemkommun ansvarar för att skolskjuts anordnas.

36 §14

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som Statens skolinspektion godkänner, om inte annat följer av

Följande urvalsgrunder får användas till en enskild huvudmans skolenhet

1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

13 Senaste lydelse 2010:800. 14 Senaste lydelse 2016:911.

3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.

3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

4. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en viss skolenhet med samma huvudman om de två skolenheterna har ett organisatoriskt eller pedagogiskt samband (verksamhetsmässigt samband),

5. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter),

6. urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket (färdighetsprov),

7. urval enligt andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, och

8. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 9 a § (färdighetsprov i musik).

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.

38 §15

Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg,

3. elevhälsa,

4. måltider,

5. administration,

6. mervärdesskatt, och

7. lokalkostnader. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan.

Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att anordna grundskola i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.

40 §16

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundskola inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 32 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kommunen

annars skulle ha placerat dem.

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundskola inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 32 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där de skulle ha

placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 13 c § tredje stycket.

15 Senaste lydelse 2010:800. 16 Senaste lydelse 2010:800.

11 kap.

1 §17

I detta kapitel finns – allmänna bestämmelser (2–17 §§),

– allmänna bestämmelser om

skolval (17 a–c §§),

– bestämmelser om betyg (18–23 a §§), – bestämmelser om grundsärskola med offentlig huvudman (24– 33 §§), och

– bestämmelser om fristående grundsärskola (34–40 §§).

Allmänna bestämmelser om skolval

Ansökan om skolplacering

17 a §

Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.

Skolbyte

17 b §

En elev i grundsärskola får byta skola i samband med höstterminens eller vårterminens start.

Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.

Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 17 a §.

17 Senaste lydelse 2011:876.

Gemensamma bestämmelser om skolplacering

17 c §

En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet ska ett urval göras.

Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en ansökan eller om önskemålen i ansökan inte kan tillgodoses, ska eleven placeras vid en skolenhet med kommunal huvudman i rimlig närhet till hemmet.

Elever ska dock, i de fall som anges i tredje stycket, placeras enligt urvalsgrunden skolspår om skolspår används som grund för urval vid den aktuella skolenheten.

29 §18

En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundsärskola.

Följande urvalsgrunder får användas till en kommuns skolenhet

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

3. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en annan av kommunens skolenheter (skolspår), och

18 Senaste lydelse 2010:800.

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter).

Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om

1. den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, eller

2. det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Elevens vårdnadshavares önskemål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Beslut enligt andra stycket 2 gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

30 §19

Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 29 § andra stycket. Detsamma ska gälla den som har tagits emot vid en skolenhet med förskoleklass och som ska fortsätta sin utbildning i grundsärskolan vid samma skolenhet.

Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av andra stycket eller 29 §

tredje stycket. Detsamma ska gälla

den som har tagits emot vid en skolenhet med förskoleklass och som ska fortsätta sin utbildning i grundsärskolan vid samma skolenhet.

19 Senaste lydelse 2015:246.

Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.

Kommunen får placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är placerad om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.

Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.

31 §20

Elever i grundsärskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

Denna rätt gäller dock inte elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen

annars skulle ha placerat dem eller

som går i en annan kommuns grundsärskola med stöd av 25 eller 26 §§. I de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen även anordna skolskjuts i dessa fall.

Denna rätt gäller dock inte elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där de skulle ha

placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 17 c § tredje stycket eller som

går i en annan kommuns grundsärskola med stöd av 25 eller 26 §§. I de fall då det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen även anordna skolskjuts i dessa fall.

Elevens hemkommun ska ombesörja att skolskjuts anordnas.

20 Senaste lydelse 2010:800.

35 §21

Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på

grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som Statens skolinspektion godkänner.

Följande urvalsgrunder får användas till en enskild huvudmans skolenhet

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskonförtur),

2. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geografiskt baserat urval),

3. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en viss skolenhet med samma huvudman om de två skolenheterna har ett organisatoriskt eller pedagogiskt samband (verksamhetsmässigt samband), och

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter).

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Regeringen får meddela föreskrifter om urval enligt första stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.

21 Senaste lydelse 2016:911.

37 §22

Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg,

3. elevhälsa,

4. måltider,

5. administration,

6. mervärdesskatt, och

7. lokalkostnader. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundsärskolan.

Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att anordna grundsärskola i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.

39 §23

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundsärskola inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 31 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kommunen

annars skulle ha placerat dem.

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundsärskola inom kommunen under samma förutsättningar som enligt 31 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den de skulle ha

placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 17 c § tredje stycket.

22 Senaste lydelse 2010:800. 23 Senaste lydelse 2010:800.

28 kap.

3 §24

Beslut av Statens skolverk får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet gäller

1. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §,

2. avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket, eller

2. avslag på en ansökan om lärar- eller förskollärarlegitimation enligt 2 kap. 16 § eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 16 b § första stycket,

3. avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §.

3. avslag på en ansökan om komplettering av legitimation enligt 2 kap. 16 §, eller

4. beslut om urvalsgrunder enligt 2 kap. 7 a §.

12 §25

Beslut av en kommun eller en region får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om

1. barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller tillhörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,

2. uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,

3. skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

4. mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,

5. åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,

6. placering vid en annan skolenhet än den vårdnads-

havaren önskar enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket,

6. placering vid en annan skolenhet enligt 10 kap. 31 §

andra stycket och 11 kap. 30 § andra stycket.

24 Senaste lydelse 2014:417. 25 Senaste lydelse 2019:947.

7. mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 § eller mottagande i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket,

8. tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 5 eller 7 §,

9. mottagande till kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 13 §, 14 § andra stycket, 22 § eller 33 § eller till särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 7 § tredje stycket,

10. upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket eller i särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § andra stycket,

11. att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket eller särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § tredje stycket,

12. åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller

13. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande.

Beslut av Statens skolverk

15 a §

Beslut av Statens skolverk får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar enligt 9 kap. 15 § tredje stycket, 10 kap. 30 § tredje stycket och 11 kap. 29 § tredje stycket.

29 kap.

19 §26

Kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskolor, förskole-

klasser, grundskolor, grundsärskolor, fritidshem, gymnasie-

skolor och gymnasiesärskolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds i eller av kommunen. Kommunen ska också informera om sådana riksrekryterande utbildningar som avses i 16 kap. 45 § och 19 kap. 37 § och om motsvarande utbildningar vid fristående skolor. Informationen ska utformas enligt 8 kap. 18 § andra stycket kommunallagen (2017:725).

Kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskolor, fritidshem, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds i eller av kommunen. Kommunen ska också informera om sådana riksrekryterande utbildningar som avses i 16 kap. 45 § och 19 kap. 37 § och om motsvarande utbildningar vid fristående skolor. Informationen ska utformas enligt 8 kap. 18 § andra stycket kommunallagen (2017:725).

Kommunen ska även informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. med bidrag från hemkommunen enligt 8 kap. 21 §, 14 kap. 15 § samt 25 kap. 11 och 15 §§.

19 b §

Statens skolverk ska i sin verksamhet med att hantera skolval informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som erbjuds i olika kommuner samt om utbildning i sameskolan.

Informationen enligt första stycket ska lämnas om samtliga huvudmän och ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.

26 Senaste lydelse 2017:759.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023. Bestämmelser om placering, mottagande och urval ska tillämpas från och med höstterminen 2024.

2. Äldre föreskrifter får tillämpas för urval till skolenhet med enskild huvudman dock som längst till och med 2026.

1.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet att 2.8 ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

Nuvarande lydelse

2. Övergripande mål och riktlinjer

2.8. Rektors ansvar

  • alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero,
  • undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får den ledning och stimulans, de extra anpassningar eller det särskilda stöd samt den hjälp de behöver,
  • kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,
  • resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,
  • undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet,

Föreslagen lydelse

2. Övergripande mål och riktlinjer

2.8. Rektors ansvar

  • alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero,
  • undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får den ledning och stimulans, de extra anpassningar eller det särskilda stöd samt den hjälp de behöver,
  • kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,
  • resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,
  • aktivt verka för en allsidig social sammansättning av undervisnings-

grupper,

  • undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet,

1.4. Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185)

dels att 14 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 2 kap.6–8 §§ och

14 kap. 7 a §,

dels att det närmast före 2 kap. 6 § och 14 kap. 7 a § ska införas

nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Huvudmäns uppgiftsskyldighet till Statens skolverk

6 §

Huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska till Statens skolverk anmäla hur många elever de kan ta emot i förskoleklass samt i respektive årskurs vid varje skolenhet.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om hur huvudmän ska lämna uppgifter enligt första stycket.

7 §

Huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska anmäla till Statens skolverk vilken eller vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid placering av elever vid en skolenhet samt hur många platser som ska avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges

företräde framför övriga elever. Om mer än en urvalsgrund ska tillämpas vid en skolenhet ska huvudmannen ange hur stor andel av eleverna som ska placeras enligt respektive urvalsgrund samt i vilken ordning urvalsgrunderna ska tillämpas.

Geografiskt baserat urval enligt 9 kap. 18 § första stycket, 10 kap. 36 § första stycket samt 11 kap. 35 § första stycket får som mest tillämpas på hälften av de elever som ska tas emot vid skolenheten.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om hur huvudmännen ska lämna uppgifter enligt första stycket.

8 §

Om Statens skolverk vid sin prövning enligt 2 kap. 7 a § skollagen (2010:800) beslutar att någon eller några av huvudmannens anmälda urvalsgrunder inte får tillämpas ska urvalet ske enligt de urvalsgrunder som godkänts.

Om alla tillgängliga platser på en skolenhet inte kan fyllas med tillämpning av de urvalsgrunder som Statens skolverk har godkänt ska urvalsgrunden lika möjligheter tillämpas för placering av elever till de resterande platserna.

14 kap.

1§27

Ett bidrag till enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem samt pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska fastställas per kalenderår.

Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.

För barn och elever som börjar i utbildning eller annan pedagogisk verksamhet under kalenderåret ska hemkommunen besluta bidraget omgående.

För elever som påbörjar utbildning i augusti ska bidrag enligt 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 § och 14 kap. 15 §skollagen (2010:800) avse tiden från och med den 1 juli samma år.

Ett bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska justeras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret.

Redovisning av avdrag vid beräkning av grundbelopp

7 a §

I 9 kap. 20 § , 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen (2010:800) anges att hemkommunen efter att ha bestämt grundbeloppet ska göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att anordna utbildning i den omfattning och på det sätt som anges i 9 kap., 10 kap. respektive 11 kap. skollagen . Vid tillämpning av dessa bestämmelser ska beräkningen av avdraget redovisas och motiveras särskilt.

27 Senaste lydelse 2011:185.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023. Bestämmelser om urval ska tillämpas från och med höstterminen 2024.

2. Äldre föreskrifter får tillämpas för urval till skolenhet med enskild huvudman dock som längst till och med 2026.

1.5. Förslag till förordning om ändring av förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor

Härigenom föreskrivs att förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor ska upphöra att gälla vid utgången av 2021.

1.6. Förslag till förordning (202X:00) om statsbidrag till likvärdighet och skolutveckling

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för att stödja och stimulera skolutveckling i syfte att öka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan. Statsbidraget ska även syfta till en kompensatorisk resursfördelning inom de skolformer som omfattas av bidraget.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Förutsättningar för statsbidrag

2 § Statsbidrag lämnas för insatser som anges i 1 §.

Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.

Bidragsram

3 § Inför varje bidragsår ska Statens skolverk besluta en bidragsram för varje huvudman för förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

Bidragsramen ska bestämmas proportionellt utifrån huvudmannens indexvärde och elevantalet i aktuella skolformer hos huvudmannen. Grunden för indexvärdet ska vara ett av Statistiska centralbyrån beräknat socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola.

Elevantalet hos en huvudman ska beräknas som ett genomsnitt av antalet elever hos huvudmannen under de tre närmast föregående åren eller, om huvudmannen inte har bedrivit verksamhet under minst tre läsår före bidragsåret, under den period som huvudmannen har bedrivit verksamheten. Om huvudmannen inte har haft några elever under läsåret närmast före bidragsåret, ska dock ingen bidragsram beslutas.

Ansökan

4 § Ansökan om statsbidrag ges in till Statens skolverk.

5 § En huvudman som ansöker om statsbidrag ska ha upprättat en plan med redogörelse för de insatser enligt 1 § som huvudmannen planerar. Planen ska sträcka sig över tre år.

Planen ska ges in till Statens skolverk.

Beslut

6 § Statens skolverk beslutar om och betalar ut statsbidraget. Beslutet att bevilja statsbidrag avser samma år som huvudmannens inlämnade plan. Beloppet fastställs årligen.

Statsbidraget ska utbetalas månadsvis till huvudmännen Ett beslut om statsbidrag får förenas med villkor.

Uppföljning och redovisning

7 § Statens skolverk ska följa upp att statsbidraget har använts i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.

Statens skolverk ska i samband med sin årsredovisning till Regeringskansliet lämna en redovisning av hur bidraget har använts.

8 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning ska till Statens skolverk

1. årligen redovisa resultatet av den plan som ska upprättas enligt 5 §, och

2. lämna sådan ekonomisk och annan redovisning som myndigheten begär.

Bidragsmottagare är skyldiga att medverka i den uppföljning och utvärdering av verksamheten som beslutas av den myndighet som har fått regeringens uppdrag att följa upp hur statsbidraget har använts.

Förlängning av statsbidraget

9 § Tillsammans med den årliga redovisningen kan huvudmannen skicka en förnyad plan avseende de kommande tre åren. Efter bedömning av bidragsmottagarens redovisning och förnyade plan kan Statens skolverk besluta om att bevilja statsbidrag för ytterligare ett år.

Återbetalning och återkrav

10 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3. statsbidraget inte har använts för avsett ändamål, eller

4. mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 8 §. Statens skolverk ska besluta att kräva tillbaka ett bidrag om en huvudman är återbetalningsskyldig enligt första stycket. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning.

11 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.

Om det finns särskilda skäl för det, får Statens skolverk besluta att helt eller delvis avstå från krav på ränta.

Bemyndigande

12 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

13 § Statens skolverks beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Utredningens uppdrag och arbete

Kapitlet innefattar en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete. Kapitlet beskriver de principiella utgångspunkter som utredningens arbete utgått från.

2.1. Utredningens uppdrag enligt direktivet

I juli 2018 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att analysera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola.1Syftet är att öka likvärdigheten i berörda skolformer. Direktivet koncentreras kring skolsegregationen och regleringen av det s.k. skolvalet liksom hur dagens skillnader i avsatta resurser påverkar kunskapsresultaten. Utredaren ska enligt direktivet bl.a.

  • analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om dels placering vid kommunala skolenheter, dels mottagande och urval till fristående skolor, bör ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever inom förskoleklass och grundskola samt, vid behov, grundsärskola,
  • kartlägga och analysera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa inom förskoleklass och grundskola mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen samt hur skillnaden i avsatta resurser påverkar kunskapsresultaten,

1 Dir. 2018:71 Ökad likvärdighet genom minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning, se bilaga 1.

  • om analysen visar att skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att förbättra kunskapsresultaten, ta fram förslag för att minska dessa skillnader genom resurstilldelning och vid behov också lämna förslag på kompletterande insatser, och
  • lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Av direktivet framgår att utredningens uppdrag huvudsakligen omfattar att ytterligare utreda några av de förslag som 2015 års Skolkommission presenterade.2 Detta då Skolkommissionen i flera frågor pekade på reformer som borde genomföras men inte lämnade konkreta förslag på hur det skulle ske utan i stället förslag om ytterligare analys och utredning.

2.2. Vissa avgränsningar i arbetet

Utredningen ska enligt direktivet koncentrera sig på verksamhet i och bestämmelser som rör grundskola, förskoleklass samt grundsärskola. Vad gäller frågan om resurstilldelning omfattar uppdraget också sameskola och specialskola. Enligt direktivet ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag på skatteområdet. Utredningen har uppfattat skrivningen som att utredningen kan lämna förslag som innebär förändringar i nuvarande skattelagstiftning men att det ej är utredningen utan någon annan instans som ska arbeta fram de skattetekniska detaljerna om sådana förändringar föreslås.

Utredningen har av flera skäl valt att titta på frågorna om skolsegregation och likvärdighet framför allt ur ett systemperspektiv. För utredningen är det en självklarhet att skolväsendets viktigaste verksamhet är den som varje dag pågår i varje klassrum, dvs. undervisningen och mötet mellan elev och lärare, men detta lämnas till stora delar utanför utredningens analys och förslag. I betänkandet

Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling finns förslag rörande den kompe-

tensutveckling som krävs för att lärare och rektorer i högre utsträckning ska kunna realisera såväl skolans likvärdighets- som kompensatoriska uppdrag.3 Utredningens förhoppning är att de justeringar av styrsystemen som utredningen föreslår kan leda till att samhälls-

2SOU 2017:35. 3SOU 2018:17.

diskussionen om skolan kan lämna de senaste årens många diskussioner om styrningsfrågorna för att i stället kunna koncentreras kring det som är riktigt viktigt – undervisningens kvalitet och elevers och lärares arbetssituation.

Utredningen lämnar dock det övergripande systemperspektivet när det gäller särskilt utsatta skolor för vilka utredningen resonerar om vad stat, huvudman, omgivande samhälle och skolprofessioner gemensamt kan göra för att hantera och komma till rätta med utsattheten. Att hantera de särskilt utsatta skolorna är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet och för att ge alla elever samma möjligheter att nå de kunskaper som behövs för att klara vuxenlivet och rollen som samhällsmedborgare.

2.3. Perspektiv och centrala utgångspunkter för arbetet

The foundation of every state is the education of its youth.4

Det är svårt att tala om skolan på ett allmängiltigt sätt därför att den har så många ansikten och alla har personliga erfarenheter av den. Vi går alla i skolan och sedan lever skolan med oss under livet. Det finns tusen och ett sätt att beskriva skolan och det är kanske just därför som den är så svår att få grepp om. Det är svårt att tala på ett meningsfullt sätt om skolan eftersom olika skolformer, skilda stadier och de många enstaka skolorna skiljer sig åt. På grund av dessa skillnader, som varken är förvånande eller illegitima blir därför diskussioner om ”skolan” ofta och lätt onyanserade. En beskrivning av hur det är i ”skolan” kan vara träffande för årskurs 8 i en skola men totalt irrelevant för en annan årskurs eller skolenhet.

Att vi alla har minnen och erfarenheter av vår egen skolgång lägger ett ytterligare komplicerande raster över sättet att förstå och tala om ”skolan”. Men några saker är oavvisliga. Till exempel att skolan är den mest omfattande intervention som vi tillsammans gör för varje barns framtid. Och att skolan som samhällsidé måste betraktas som framgångsrik eftersom en väl genomförd skolgång förefaller vara en av de faktorer som lägger grund för ett gott liv för enskilda och kan bidra till utveckling i samhället på flera olika sätt.

4 Citatet tillskrivs inte sällan Diogenes Laertios (200-talet) men ofta också Diogenes av Sinope (412–323 fvt.).

Ungefär en miljon personer är elever i den svenska grundskolan. Av alla personer boendes i Sverige går var tionde till skolan varje morgon som elev och de möts av hundratusentals lärare, rektorer, skolsköterskor, kuratorer, bibliotekarier, assistenter med flera som utgör den samlade personalen. Skolverksamhetens monumentala omfattning medför oundvikligen variation i sig och inte minst i ett individperspektiv. Variation i skolutbildningen som process kan vara avsiktlig eller oavsiktlig. Denna aspekt, variation, är central för denna utredning: det som kommer till skolan varierar men vad som ska uppnås i skolan är ett och detsamma. Därför behöver också skolans arbete präglas av variation.

Just för att elever är olika behöver de mötas på skilda sätt för att resultat ska bli lika, i vart fall om syftet är att utveckla deras fulla potential och inte en fylla en standardiserad form. Skolans förmåga att möta varje enskild elev utifrån dess unika förutsättningar är en nödvändighet. Samtidigt måste bemötandet syfta till att vidga förutsättningarna för varje elev och därmed göra eleven mindre beroende av ett sådant bemötande. På samma sätt som varje elev i skolan är en individ och en personlighet så är dess lärare det och deras förmågor att använda hela sitt register i mötet med eleverna är skolans stora resurs, den kraft som ska lägga grund för att det barn som kliver in i skolan ska kunna kliva ut väl förberedd för ”ett liv i ansvarig frihet”.

Ett skolsystem som klarar dessa uppgifter resulterar i trygga individer, med god självkänsla i kombination med både varierade och starkt utvecklade personligheter liksom förmågor till mellanmänskligt utbyte, samlevnad och ansvarstagande – men också individer med kunskaper och kompetenser som gör dem kapabla för framgångsrika yrkesliv och liv som aktiva samhällsmedborgare. Att så mycket i skolan är individberoende ställer mycket stora krav på tydlighet i uppdraget, på kompetens i genomförandet och transparens och precision i uppföljningen.

Kravet på skolan att vara likvärdig uppkommer i mötet mellan den stora variationen inom skolan i en rad avseenden och det faktum att de grundläggande ambitionerna för varje elev är lika – liksom det löfte som samhället ställt ut till alla elever om en och samma utbildning av hög kvalitet. Arbetet med föreliggande utredning har vägletts av ett antal principer och perspektiv av betydelse för skolan och frågan om dess likvärdighet och dessa presenteras nedan. Avsnittet kan som sådan också läsas som en introduktion till utredningens grundfrågor.

2.3.1. Eleven – skolans naturliga utgångspunkt

Barnets bästa ska enligt skollagen vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet.5 Således är denna princip helt central för föreliggande utredning. Principen om barnets bästa har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Med barn avses i denna barnkonvention varje människa under 18 år. För att kunna bedöma barnets bästa behöver ett barn-perspektiv anläggas. I detta ligger att en bedömning ska göras av vilka konsekvenser ett visst beslut eller åtgärd får för ett barn eller för en grupp av barn och utifrån denna avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. Att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör utbildning innebär att utbildningen ska vara utformad för att ge barnet bästa möjliga förutsättningar för utveckling.6 Konventionens artikel 29 om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter, betonar bl.a. att skolan ska förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar.

2.3.2 ”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter”

Den första paragrafen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna är av central betydelse för relationen mellan det offentliga och enskilda människor.7 Att alla individer har lika värde och därmed har lika rättigheter är en av det moderna samhällets grunder, lika principiellt viktigt som svårt att realisera. Människors ställning i samhället och hennes rättigheter har allt sedan antiken varit en central fråga att diskutera och reglera. Skiftande synpunkter har dominerat i olika tider och samhällen. I och med upplysningen utvecklades innebörden av människors lika värde och allt sedan den franska revolutionen lyfte fram jämlikheten människor emellan har det synsättet blivit allt mer dominerande. Hållningen kom till uttryck som

51 kap. 10 § skollagen. 6Prop. 2009/10:165, s. 230.

7

FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

en globalt giltig rättsprincip i och med etableringen av FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

Människors rättsligt jämlika ställning i Sverige har långa rötter i historien men jämlikhet är i mångt också mycket ett strävansmål som kom att sättas i fokus under 1900-talet och mer precist blev välfärdsstaten medlet för att principen skulle realiseras. I högt tempo kom välfärdsstaten att etableras åren efter andra världskriget. I centrum för arbetet stod tanken om alla människors lika värde och därmed rätt till ett gott liv.8 Välfärdsstaten är i grund och botten en mekanism för att utjämna livets olika lotter, för att ge varje individ något av en ny start och annullera historiska privilegier till förmån för att varje individ ska få goda möjligheter att själv inte bara lägga grund för sin egen framtid utan även leva densamma.9 Alla människors lika värde är en given grundpelare i en demokrati och i en välfärdsstat som den svenska och det är en ledande princip för hur det allmänna är skyldigt att förhålla sig till varje individ.

2.3.3. Principen om alla människors lika värde ställer krav på en likvärdig skola

Principen om människors lika värde är en grundläggande princip för hur vad som i en vid mening kan betecknas som samhällsservice, ska fördelas och för enskilda personers rättigheter till sådant stöd från

8 I ett historiskt perspektiv är det förbluffande hur fort utvecklingen av denna statsform gick: ”Det tog cirka femton år för Sverige att bli en modern välfärdsstat”, (Hirdman m.fl. (2012) s. 604). 9 Här måste man hålla i minne att det sannolikt varken är möjligt eller ens önskvärt att helt undvika samband mellan elevers familjeförhållanden och elevernas skolresultat. Jfr Eriksson, (2019), s. 38 f. Begreppet välfärdsstat kan ges skilda betydelser och för sammanhanget räcker det att referera till den svenska historiska kontexten. Internationellt kom den nordiska utvecklingen av välfärdssamhällen att bli mycket uppmärksammade, inte minst p.g.a. av dess framåtsyftande och samhällsbyggande karaktär. Den brittiske historikern Asa Briggs beskrev välfärdsstaten på 1960-talet på följande sätt: ”A welfare state is a state in which organized power is deliberately used (through politics and administration) in an effort to modify the play of

market forces in at least three directions – first, by guaranteeing individuals and families a mini-

mum income irrespectively of the market value of their work or their property; second, by narrowing the extent of insecurity by enabling individuals and families to meet certain ’social contingencies’ (for example, sickness, old age and unemployment) which lead otherwise to individual and family crises; and third, by ensuring citizens without distinction of status or classes are offered the best standard available in relation to a certain agreed range of social services”, (min kursivering, citerat från Pierson& Castles (2006), s. 16). Jfr Torsten Huséns kommentar: ”Reforms affecting the structure of basic schooling and access to further education at secondary and tertiary level have to be conceived within the larger framework of a Welfare state”, (Husén (1986) s. 153). För en belysande översikt och typologi över olika formerna av välfärdsstater se Esping-Andersen (1990).

det allmänna. Fördelning av generell samhällsservice är en del av den offentliga maktutövningen. Av regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde.10 Men utförandet av denna service går utöver att behandla alla individer lika genom att regeringsformen också stadgar att det allmänna ska bidra till att motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person samt även bidra till att demokratins idéer blir vägledande.

Principen om alla människors lika värde och därmed lika rättigheter är på ett särskilt sätt av vikt när det offentliga utövar tvång i en eller annan form. Även om skolan per definition måste uppfattas som en positiv sak så är den likväl baserad på skolplikt.11 Den skolplikt som råder i Sverige är omfattande i så måtto att den innebär att det allmänna tar sig makt att bestämma över enskildas liv under ett ganska stort antal år. Denna tjänst som det allmänna tillhandahåller måste därmed fördelas i enlighet med principen om alla människors lika värde. Alla elever måste således tillförsäkras en skolgång som innebär att de alla får en utbildning av lika god kvalitet och som är utformad på ett sådant sätt att alla elever får lika goda möjligheter till utveckling. Det är detta som ligger i begreppet likvärdig utbildning. Nedan berörs likvärdighetsbegreppet kort, i avsnitt 4.1 behandlas begreppet mer utförligt.

Den svenska samhällsmodellen innebär att medborgarna via staten, regioner och kommuner garanterar enskilda service och stöd inom en rad olika områden. I vissa fall fördelas ett stöd utifrån vissa kriterier, t.ex. bostadsbidrag, och i andra fall är stödet eller servicen generellt tillförsäkrat, t.ex. utbildning. Inom flera områden kan det av lätt insedda skäl uppkomma situationer där olika behov står emot varandra och för att finna lösningar på dessa situationer har man t.ex. inom vården etablerat en prioriteringsgrund till vägledning utifrån hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser om en vård på lika villkor men också att den som har störst behov av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.12 Vårdens prioriteringsgrund utgår från tre

101 kap. 2 § regeringsformen.

11

7 kap. skollagen. 12 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen.

principer: människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen, men beskriver också hur dessa tre rangordnas. Som exempel ska svåra sjukdomar gå före lindrigare även om de svåraste tillstånden kostar väsentligt mycket mer.13

Vad gäller den obligatoriska skolan har ingen sådan prioriteringsgrund etablerats och skälet får antas vara att grundläggande skolutbildning är något som inte ska vara föremål för prioriteringar mellan elever utan att alla ska tillförsäkras en adekvat utbildning.

2.3.4. Likvärdighet är i sig en hög målsättning och ställer stora krav

I vår tid har begreppet likvärdighet vad gäller skolan i huvudsak kommit att betyda tre saker. För det första att varje elev ska ha lika tillgång till utbildning oavsett en rad faktorer. Grundtanken är att barnet inte avgör var och när och i vilken kontext det föds och eftersom denna samhällsservice är obligatorisk måste den fördelas lika. Det är alltså oacceptabelt att tänka sig att vissa elever systematiskt får en bättre eller sämre utbildning än någon annan. För det andra måste den utbildning som den enskilde får tillgång till ha samma höga kvalitet som andra elever får. För det tredje så innebär likvärdighet också lika möjligheter att lyckas med studierna. Det sistnämnda kräver därmed att utbildningen anpassas efter individens behov så att utbildningen också kan vara kompensatorisk. Skolans kompensatoriska uppdrag innefattar om man så vill därmed krav ett stort mått av rättvisa villkor för alla och envar.

Ambitionsnivån på skolans likvärdighetsuppdrag blir tydligare utifrån terminologin på engelska, equality och equity. Equality handlar till övervägande del om aspekten ”göra lika” och att ha ”lika tillgång” medan equity ställer krav på att utbildningen också kan behöva vara utformad på olika sätt för att medge lika chanser att lyckas. Begreppet tillför ett annat mått av fairness om man så vill vilket illustreras väl av bilden nedan:

13

Prop. 1996/97:60. Se även Svenska Läkaresällskapets beskrivning av prioriteringsplattformen.

Figur 2.1 Begreppen equality och equity

14

Anm: Interaction Institute for Social Change | Artist: Angus Maguire.

Att i realiteten etablera en likvärdig skola ställer mycket stora krav på samhället på flera sätt. För det första krävs väsentliga resurser då det kan antas att det är mer kostnadskrävande att utveckla mer individuella lösningar och arbetssätt än mer standardiserade. För det andra krävs en omfattande informationsinhämtning. Det är betydligt svårare att utifrån ett utvecklat likvärdighetsperspektiv genomföra funktionell och systematisk uppföljning av elevers lärande-

14 Fairness framstår som en principiellt central aspekt av ett likvärdighetsbegrepp som omfattar också en kompensatorisk hållning. Jfr hur centralt perspektivet är för John Rawls. Hans analys i volymen A Theory of Justice omhuldar tanken på ”justice as fairness”, och det med utgångspunkt de ”the two principles of justice” som han formulerar på följande sätt: ”First: each person is to have an equal right to the most extensive basic liberty compatible with a similar liberty for others. Second: social and economic inequalities are to be arranged so that they are both (a) reasonably expected to be to everyone’s advantage, and (b) attached to positions and offices open to all”, (Rawls (1973), s. 60 och s. 108 ff.). Kritik mot att särskilja equality in education och equity in education på det sätt som gjordes ovan förekommer. Se t.ex. Joseph Levitan som argumenterar för begreppet ”just education” som alternativ. Levitans poäng kan förenklat sägas bestå i att såväl equality som equity (in education) i för låg grad tar hänsyn till individuella skillnader i preferenser och inte heller adresserar ”historical injustices … such as a historical lack of access to quality education faced by poor and marginalized students”. Ulf P Lundgren har påpekat att ett förenklat och endimensionellt sätt att se på begreppen likvärdighet och jämlikhet ofta återkommer i debatten som ”en osalig ande”, (Lundgren (2017) s. 101).

utveckling och hur den står i relation till genomförda insatser till stöd för eleven jämfört med att kontrollera regelefterlevnad. I synnerhet då det måste ske på ett sådant sätt att det också går att åtgärda tillkortakommanden och underskott i kunskapstillägnelse inom ramen för elevens skolgång.

För det tredje krävs en sofistikerad och stark styrningsförmåga i systemet. På varje nivå ska beslut fattas om att agera på skilda sätt i stället för ett enhetligt och det på en föränderlig grund av information om skolutfall på olika nivåer. Kraven på styrning bottnar i hög grad i att ambitionerna om en kompensatorisk skola också kräver en hög grad av flexibilitet och därmed ställer en likvärdig skola krav på ett mycket avancerat ledarskap. För det fjärde krävs en mycket hög kompetensnivå hos särskilt rektorer och lärare för att de i varje beslut och varje yrkesmässig handling ska kunna realisera skolan som en likvärdig samhällsservice inklusive att agera kompensatoriskt.

Diskussionen om skolans likvärdighet börjar inte sällan i analyser av utfallet (output), t.ex. så i termer av meritvärden eller andel som blir behöriga till gymnasieskolan. Ett konstaterande av bristande likvärdighet i utfallet leder (precis som i fallet med föreliggande utredning) till åtgärder vad gäller förutsättningarna (input).

Figur 2.2 Likvärdighet: tre dimensioner

Den åtgärdslogiken är nödvändig men som lösningsmodell är den inte tillräcklig eftersom den inte tar hänsyn till den tredje dimensionen, processkvaliteterna inom systemet. Förenklat sett kan man tala om att när väl ”systemet” gjort sitt och skapat likvärdiga förutsättningar i termer av tillgång till utbildning, resurstillgång etc. så är det enskilda personers kompetens som ska realisera såväl kvalitetsambitioner som krav på likvärdighet. Det förefaller vara enklare att åtgärda t.ex. resursdistributionen kompensatoriskt än att allokera kompetens enligt samma princip. Det framstår också som ett dilemma att så mycket av förvaltningsledning, skolledning och undervisning innehåller sådana resursmässiga begränsningar att prioritering mellan vad som kan anses utgöra basverksamhet ofta är nödvändigt. Den vällovliga målsättningen om att säkerställa alla elevers maximala utveckling illustrerar tydligt, i kombination med det kompensatoriska uppdraget, att skolan av politiska beslut försätts i närmast omöjliga situationer då de har att svara mot målsättningar som av och till är motstridiga. Motstridiga målsättningar riskerar att försätta organisationen i en omöjlig situation och kan innebära stora verksamhetsmässiga problem. Stora prioriteringsbehov ger sannolikt också starka upplevelser av att ha motstridiga målsättningar. Eftersom dilemman av denna typ är oundvikliga är det angeläget att dessa möts med såväl resurser som hög kompetens och ett tydligt professionellt frirum att hantera dessa, varför det är centralt att lärares och rektorers autonomi värnas.

Vissa samhällsuppgifter är av sådan komplexitet att utförandet av dessa inte kan standardiseras och genomföras enligt en på förhand fastställd manual om god kvalitet ska uppnås. För att hantera sådana svåra och ansvarsfulla uppgifter och uppdrag har samhället utvecklat professioner. Med ett personligt ansvar och med utgångspunkt i professionens uppdrag, kunskapsbas och etik förväntas dessa kompetenta personer att på bästa sätt och efter bästa omdöme utföra uppgifterna. De professionellas möjlighet att axla detta uppdrag är i hög grad beroende av vilket utrymme de har för sitt professionella agerande.15 Utredningens förslag behöver därför stödja den autonomi som de professionella behöver för att enskilt och tillsammans

15 Tillitsdelegationen har i SOU 2017:56 pekat på att minskat professionellt utrymme genom ökad detaljstyrning riskerar att erodera yrkesutövaren inre motivation, en riskanalys som det förefaller särskilt väsentligt att beakta vad gäller lärare och rektorer (s. 131 f).

framgångsrikt utöva yrket och svara mot skolans huvudsakliga uppdrag, nämligen att eleverna får utveckla kunskaper och värden.

2.3.5. Samhällets ambitioner med skolan är omfattande

När vi talar om skolan och dess likvärdighet är det väsentligt att notera att det förekommer olika sätt att förstå vad skola, skolning och utbildning kan stå för.

Samhällets ambitioner med skolan är huvudsakligen att unga ska ges sådana utvecklingsmöjligheter och en så god grund att stå på att de kan leva goda liv och att samhällsutvecklingen därmed kan berikas. Dessa ambitioner är viktiga och ingen får förfelas.

Individers lärande har sannolikt alltid varit av största betydelse i mänsklighetens historia. Formerna och villkoren har varierat men av central betydelse är och har alltid varit lärandets kvalitet i termer av förmåga att överföra förhållningssätt och färdigheter och vad vi i dag talar om som kunskaper och kompetenser. Historiskt kan man tala om en allt tydligare institutionalisering av en lika uråldrig som mänsklig process, kombinerande strävan efter överlevnad och utveckling med nyfikenhet och kreativitet. Resan från den form av lärande som uppstod i och med det mänskliga talet till den skriftbaserade kultur av lärande som utvecklats i det moderna samhället är fenomenal på många sätt.16

Formerna och villkoren är dramatiskt förändrade och med det moderna samhällets framväxt kom också lärandets organisering i form av undervisning inom ramen för skolutbildningen. Därmed uppstod också distinktioner mellan formellt och informellt lärande, dvs. sådant lärande som är en produkt av en organiserad och planlagd aktivitet till skillnad från sådant lärande som sker avsiktligt eller oavsiktligt i vardagen. Med de framväxande formerna för formellt organiserat lärandet och därmed utveckling uppstod också andra begränsningsfaktorer, primärt vad gäller tillgången till utbildning och tillgång till utbildning av hög kvalitet. Och i den processen och i relation till hur ett demokratiskt samhälle tar ansvar för individers livsvillkor gryr en ny central utbildningsdimension, frågan om likvärdig utbildning.

16 Se t.ex. Liedman (2001); Gärdenfors (2005); Sundin (2006).

I äldre samhällen förekom den form av framtidskvalifikation som överföring av kunskaper och kompetenser på väsentligen andra sätt än i dag. Barn lärde av föräldrar och personer i dess nära omgivning, spontant men säkerligen också i enlighet med erfarenhet och traditioner och sannolikt kunde dessa processer både vara effektiva och ineffektiva, tillräckliga och otillräckliga, allt efter villkor och sammanhang. På ett vis är utmaningen densamma i dag men samtidigt är den väldigt annorlunda. Då som nu fanns förstås ett beroende av kvaliteten på processen men förutsättningarna är den stora förändringen, tanken på en organiserad utbildning för alla, och som dessutom är obligatorisk. När samhället tar sig rätten att disponera ett antal av varje människas levnadsår kommer frågan om kvalitet i ny dager – och i ett samhälle som organiseras utifrån en princip om alla människors lika värde kommer frågan om likvärdighet in i sammanhanget.

Fokus på skolkvalitet och måluppfyllelse nödvändiga för likvärdighet

Alla ansatser för att reformera skolan måste ta sin utgångspunkt i skolkvalitet och måluppfyllelse och det primärt utifrån ett elevperspektiv. Kvaliteten är med andra ord det centrala och dess innebörd måste förstås i förhållande till de uppsatta målsättningarna. Frågan om skolans kvalitet är alltså inte skild från hur skolan svarar mot kravet på att behandla alla elevers lärande och utveckling på ett likvärdigt sätt.

För den svenska skolan har högt ställda mål varit etablerade sedan decennier och med den nuvarande skollagen skärptes de ytterligare. Förr skulle utbildningen ”ge eleverna kunskaper och färdigheter” samt främja elevers ”harmoniska utveckling” under det att hänsyn också skulle tas till ”elever i behov av särskilt stöd”.17 Den nuvarande skollagen har tillfört åtminstone två nya kravdimensioner, dels att främja ”en livslång lust att lära” dels att eleven ska ges ett sådant stöd att de ”utvecklas så långt som möjligt”.18 Det går också att skönja en viss förstärkning av skolans kompensatoriska uppdrag i det att ansvaret att ta hänsyn till varje elevs behov klargörs tydligare i en strävan att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöras sig utbildningen.19 I perspektiv av utredningens uppdrag

171 kap. 2 § skollagen (1985:1100). 181 kap. 4 § skollagen. 191 kap. 4 § skollagen.

kan man därmed konstatera att det kompensatoriska uppdraget fått en starkare skrivning, att dimensionen ”livslång lust att lära” tillkommit samt att skolan i ett likvärdighetshänseende principiellt också ska innebära ett adekvat stöd för varje elev så att de utvecklas maximalt.

Skolan fyller flera funktioner för individ och samhälle

Förenklat kan man tala om att skola och utbildning har tre funktioner.

1. Den första kan benämnas som kvalificerande i så måtto att en genomgången skolgång ska innebära att eleven tillägnar sig sådana kunskaper och kompetenser att hen är förberedd för vidare studier och för arbetslivet. Utbildningen ska också förbereda för ett aktivt liv i samhället i övrigt och som medborgare.

2. Den andra funktionen kan benämnas som socialiserande. Skolgången ska utveckla individens förmåga att interagera med andra på ett både respektfullt, inkännande och, för både sig själv och andra, utvecklande sätt.

3. Den tredje funktionen handlar om att bidra till personlighetens utveckling, till individblivande. Skolgången ska exponera och göra eleven bekant med olika kulturyttringar och kunskapsformer och därtill medföra att elevens upplevelsehorisont och erfarenhetsbas utvecklas så att denne får möjlighet att finna sin egen unika personlighet, god självkänsla och tilltro till sin förmåga till utveckling.20

20 Biesta & Stengel (2016) s. 31 ff. Se även Biesta (2010).

Figur 2.3 Skolans och utbildningens tre funktioner

Anm: Efter Biesta 2010.21

Förenklat kan man tala om en bredare och smalare förståelse av vad skola och utbildning ska innebära. Det smalare synsättet kommer ofta fram i samband med att nationella resultat i internationella utbildningsjämförelser som PISA presenteras. I samband med dessa presentationer uppstår inte sällan ett debattfokus på vad elever t.ex. kan vad gäller grundläggande förmågor som läsa, skriva och räkna och vad brister inom dessa områden kan tänkas betyda för individer

21 Analyser av och beskrivningar över utbildningsväsendets funktioner har formats på olika sätt och de har varierat över tid och därmed blivit begreppslagda på skilda sätt: ”Education is the process of learning and expanding culture, and, as it contributes to the improvement of the human condition through better knowledge, health, living conditions, social equity, and productivity, is a central tool for social progress. Education is expected to foster social progress through four different but interrelated purposes: humanistic through the development of individual and collective virtues to their full extent; civic, by the enhancement of public life and active participation in a democratic society; economic, by providing individuals with intellectual and practical skills that make them productive and enhance their and society’s living conditions, and through fostering social equity and justice”, (Speil & Schwartzman (2018), s. 754). Jfr Gutman (2003). Det är också värt att ha i minne att dessa analyser gränsar till en vetenskapsteoretisk diskussion om olika kunskapsformer. De kunskapsformer som Aristoteles beskriver indikerar detta. Enligt Aristoteles äger människan kunskap i form av

episteme vilket handlar om säker och fast kunskap med vilken vi kan beskriva och förstå

världen. Vidare kan människan äga techne, en sorts praktisk kunskap eller konst som relaterar till att skapa och tillverka samt phronensis, en form av visdom som kan ligga till grund för att skapa goda samhällen och för individen ett gott liv. Gustavsson (2010).

och samhällsutveckling. Vid andra tillfällen, som när t.ex. droger, brottslighet och mobbing diskuteras, appliceras ofta ett bredare synsätt som också beaktar skolans roll vad gäller värdegrundsarbete och fostran. Den snävare förståelsen relateras till kvalifikationsfunktionen och den bredare till tar därtill också in socialisationen och individblivandet.

Engelskan skiljer mellan education och schooling på ett illustrativt sätt. Schooling handlar om kvalifikation och education om alla tre funktionerna.22 Skillnaden i perspektiv blir tydlig när man tittar på olika policy. När UNESCO år 1972 presenterade sin första rapport om ”the world of education today and tomorrow” fick den huvudtiteln Learning to be.23 I den traditionen betraktas utbildning som något som berör hela människan och som till sin funktion ska binda människor och samhällen samman, en tradition som även de följande UNESCO-rapporterna hedrar. Med Lissabonagendan kom europeiska utvecklingsambitioner att fokusera på att Europa skulle bli den mest konkurrenskraftiga kunskapsekonomin och med dessa ambitioner kom begreppet anställningsbarhet (employability) in i utbildningssammanhang och med det kom fokus på utbildningens betydelse för kvalifikation för yrkeslivet att bli centralt.24

Skolan är en del av den svenska demokratins institutioner. Skolan ska vara demokratisk, stödja demokratin som samhällsform och ska på demokratisk grund bidra till att alla barn och unga får lika möjligheter att skapa sig goda liv och bidra till det gemensammas bästa. Av den grundläggande principen om människors lika värde följer att alla människor har lika rättigheter till god utbildning. Det är alltså det allmännas ansvar att tillse att alla elever får en likvärdig utbildning och att alla elever erhåller likvärdiga möjligheter att lyckas med sin

22 Den breda innebörden av “education” illustreras på ett intressant sätt i Tara Westovers skildring ”Educated: A Memoir” som gavs ut på svenska 2019 under titeln Allt jag fått lära mig. 23 Faure (1972); Delors (1996); UNESCO (2015). Även inom denna rörelse har utbildningssynen över tid kommit att utmanas av en snävare syn genom att human kapital-teorin, se Elfert (2016). 24 I Europeiska kommissionens Vitbok om utbildning från 1995 ((Com (95) 590 final), lyfts skolutbildning som en fråga om att motverka arbetslöshet, men också att en större vikt bör läggas vid att föra skolan närmare företagen i kombination med ett större fokus på den kvalificerande funktionen. Se även Lappalainen m.fl. (2019) som menar att även nordiska skolsystem som det svenska och det finska ”… seem to have undergone a shift from imagining education for equality towards imagining education for employability. This implies an imagination in which all students are first to be made employable or entrepreneurs, with understanding their citizenship and questions of equality for the most part relegated to the background”, (Lappalainen m.fl. 2019 s. 348.). Se även Nordin (2012).

utbildning genom att skolan särskilt beaktar ansvaret att stödja de elever som har de största utmaningarna vad gäller att klara utbildningen.

Skolans olika funktioner utgör inte bara skilda aspekter av skolverksamheten utan de utgör snarare en sorts sammansatt helhet där de olika delarna är beroende av varandra. Precis som en komposit har olika egenskaper beroende på de olika delmängdernas proportioner så fyller skolan olika funktioner för individ och samhälle när dessa funktioners inbördes förhållanden förändras, oavsett om det sker genom avsiktliga reformer eller uppkommer som effekt av den övriga samhällsförändringen.25 När skolans likvärdighet ska analyseras är det därför nödvändigt att flera dimensioner av skolan granskas, det räcker inte att se enbart till kunskapsresultaten i form av betyg eller behörighet.

2.3.6. Skolan är central mötesplats och del av ambitionen att motverka segregation

Skolan har att som system och inom sina ramar stödja etablerade ambitioner för det svenska samhället som t.ex. att befästa och utveckla demokratin och uppnåendet av de globala målen. För åren 2018 till 2028 är arbetet med att minska segregationen nationellt prioriterat med den övergripande målsättningen: Minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.26 Strategin omspänner olika samhällssektorer och för utbildningsområdet har delmålet ”Skolsegregationen och sambandet mellan elevernas socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska” fastställts. Målsättningen är angelägen då utvecklingen under en längre tid gått åt motsatt håll.

Skolsegregationen innebär att alla elever inte får tillgång till skolor av lika hög kvalitet men en tilltagande skolsegregation innebär också att elever med olika bakgrund i allt lägre grad möts inom ramen för

25 Se Biesta (2010), s. 19 ff angående kompositmetaforen. Jfr: ”Granted that the shaping of one’s person is always the making of person-in-society, it follows that different conceptions or constructions of personhood would be correlated with differing conceptions of education and its cultural import. From this, if follows as well that revising educational aims and practices can be seen as a principal means of changing the existing complexion of culture and society, whether in response to ‘external’ exigencies or ‘internal’ impulses”. Ames & Hershock (2008), s. 4. 26 Kulturdepartementet (2018).

sin skolgång.27 Att utvecklingen över tid gått åt fel håll kan antas ha haft en negativ inverkan på skolans möjlighet att axla sitt demokrati- och fostransuppdrag.28

Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och som sådan antas den inverka direkt på elevers utveckling och därmed indirekt på samhällsutvecklingen. Skolan ska rusta elever inför deras framtid och en lyckosamt genomgången skolutbildning av hög kvalitet ger eleverna möjlighet att i hög grad skapa sina egna framtider. Det är individperspektivet om man så vill men elevernas framtider är i sig också tungt villkorade av strukturförhållanden. Dessa förhållanden ligger utanför skolans direkta påverkan och därför kan inte heller skolan tillskrivas ett allt för omfattande uppdrag vad gäller samhällsutvecklingen, då dess direkta aktivitet är inriktad mot individers utveckling. I ett allt mer ojämlikt samhälle blir en jämlik skola allt viktigare också eftersom kvaliteten på skolutbildningen står i direkt relation till hur väl individen blir rustad för det samhället.29 Förmågan att rusta eleverna för att ansvara för sin egen framtid speglas i begreppet social rörlighet.

Att tala om skolutbildningens och skolans roll för social rörlighet är viktigt, det får ses som en väsentlig del av den samlade målsättningen för skolan. Fenomenet social rörlighet benämns ibland i termer av klassresa. Exemplen på detta är många och har vanligen en direkt meritokratisk karaktär. I det perspektivet blir skolans likvärdighet och kompensatoriska kapacitet oerhört avgörande. Att betydelsen av elevernas familjebakgrund, framför allt föräldrars utbildningsnivå, inte minskar utan fortsatt är den starkaste indikatorn på framtida studieframgång relaterar till skolans förmåga att lägga grund för social rörlighet.30 Att den sociala rörligheten minskar får i sig anses negativt och då detta åtminstone delvis förefaller relatera till utbildningssystemet är det besvärande.31 Att rusta individer på ett sätt som

27 Långtidsutredningen framhåller dock i detta avseende att de senare årens många nyanlända elever har medfört en praxis av att fler skolor tar emot sådana elever, (SOU 2019:40, s. 28). 28 Vilket även lyfts i SOU 2019:40, s. 14. 29 OECD kommenterade den snabba utvecklingen av ojämlikheten i Sverige för snart tio år sedan på följande sätt: ”Sweden still belongs to the group of nine most equal OECD countries, despite a rapid surge of income inequality since the early 1990s. The growth in inequality between 1985 and the late 2000s was the largest among all OECD countries, increasing by one third”, (OECD (2011). Se även Molander 2014 s. 53). 30 Gustafsson & Yang Hansen (2018). OECD (2018a) pekar på att t.ex. Sverige är ett av de länder som ökat elevsorteringen (segregationen) genom införandet av skolval, (s. 48). 31 Branden (2019). I ett internationellt perspektiv konstaterar Klasen m.fl. (2018) att högre grad av ojämlikhet samvarierar med lägre grad av social mobilitet i ett perspektiv över generationer, (kapitel 3).

gör det möjligt för dem att själva hantera den strukturella ojämlikheten är angelägen och därmed är frågan om en likvärdig skolutbildningen av största vikt.

2.3.7. Skolan är en resurs för samhället och den kräver väsentliga samhälleliga resurser

Ambitionen att ge alla barn en utbildning som i tid sträcker sig över mer än ett decennium ställer mycket stora krav på resurser, och på olika typer av resurser. En del krav på resurser är uppenbara och synliga som exempelvis finansiella resurser för att bygga, underhålla och driva skollokaler och till att betala löner. Andra krav på resurser är av annat slag. Det mest centrala gäller engagemang, kompetens och skicklighet och det är inget som enkelt kan införskaffas utan är något som kräver ett långsiktig och seriöst arbete som kanske bäst liknas vid vården av en trädgård. Det är paradoxalt att nyckelaspekter av skolans resurser i så hög grad saknar en till dess karaktär anpassad främjandeplan.

Skolan är för sitt arbete beroende av omgivningens förhållande till skolan. Legitimitet, tilltro och faktisk förväntan är också väsentliga resursslag för skolan. Föräldrars tilltro till skolan, dess ledning och dess lärare, till undervisningen och till utbildningen i stort är av avgörande betydelse för skolans möjligheter att lyckas. Elevers egen förväntan på vad skolutbildningen kan tillföra dem och deras livsvillkor spelar stor roll för deras sätt att tillgodogöra sig studierna. Analogt är lärarnas förväntningar på eleverna betydelsefulla. Skolan är med andra ord beroende av resurser av olika slag, att dessa tillförs skolan i rikt mått och att de vårdas och utvecklas långsiktigt.

Samtidigt, eftersom skolutbildningen är en så omfattande och resurskrävande intervention, är det också rimligt att samhället förväntar sig att skolan som sådan starkt bidrar till samhället. Som konstaterats ovan är de samhälleliga kraven på skolan höga och samhället måste därför vara lika noga med att följa och kräva resultat som med tillförseln av resurser i vid mening. Endast med en adekvat resurssättning och endast med en stor precision i resursallokeringen kan skolan förväntas fullgöra sina uppdrag på bästa sätt. En adekvat budget är en fundamental förutsättning men den tillgången måste omvandlas till hög skicklighet i den sfär av yrkesutövning som genererar kvalitet i skolans nyckelaktivitet, den dagliga undervisningen.

2.3.8. Skolans design och funktion måste vara i linje med samhällets övergripande och explicita strävan

En obligatorisk skolutbildning är med nödvändighet en politisk sak. Utbildningen som sådan har etablerats av samhället och utifrån en politisk analys av betydelsen av en sådan insats. Ovan har vi berört såväl sambandet mellan skolutbildningarnas utformning och samhällsskick som skolans funktion för individ och samhälle. Med utgångspunkt såväl i en bredare förståelse för skolutbildningen, education, som en mer avgränsad utbildningsförståelse, schooling, framstår utbildning som en politisk fråga och traditionen att se den som just en sådan fråga går tillbaka till antiken.32

Här finns en svår balansgång för den långsiktiga utvecklingen av skolan. Å ena sidan bör den vara inriktad på sådana grundläggande färdigheter som åtminstone i ett något mer begränsat perspektiv framstår som relativt tidlösa (t.ex. grundläggande förmågor som läsa, skriva, tala och räkna liksom elementa om människan och världen) men å andra sidan bör skolutbildningen givetvis också hantera tids- och kontextspecifika områden. Det förra äger mycket av sitt värde i att göra individer både kompetenta och autonoma medan det senare skulle kunna sägas i högre grad svara mot behovet av att hantera just mer tids- och kontextförankrade förståelser och handlingssätt.

Varje tid behöver identifiera sina stora utmaningar och varje kontext behöver finna sitt sätt att axla ansvaret att bemästra utmaningar. Med skolan som en av samhällets nyckelinstitutioner följer också att skolan måste utformas på ett sätt som reflekterar tidens utmaningar och att den i sin verksamhet understöder och bidrar till hanteringen av dessa utmaningar.

Det internationella samfundet har beskrivit vår tids stora utmaningar i de globala målen inför 2030 och deras uppnående har också gjorts till svenska politiska målsättningar.33 Följaktligen framstår det som rimligt att också det sätt som skolverksamheten organiseras på och dess genomförande stödjer denna strävan. På samma sätt framstår det som orimligt att utforma skolan på ett sätt som motverkar

32 Aristoteles behandlar t.ex. frågan om utbildning i Politics (vol. 8). Eftersom skolutbildning dels syftar till att utveckla personer, dels samhället och då det med nödvändighet kommer att råda olika uppfattningar om vad som är ett gott samhälle och ett gott liv kommer frågan om skolutbildningens mål att vara en politisk fråga, (Cremin (1990), s. 85) Jfr även ”Questions about the nature and purposes of education are ultimately questions about what it is to be, and about how we understand what it is to be, human”. Standish (2003), s. 231. 33 Agenda 2030, 17 globala mål för hållbar utveckling.

väsentliga samhälleliga målsättningar som fastställts nationellt. Ovan har berörts principen om alla människors lika värde och vad det betyder för hur en offentlig service som skolutbildning fördelas.

Ett annat exempel som också berörts är målsättningen att minska segregationen. Segregation handlar om åtskillnad, primärt avser vi oönskad och omotiverad sådan. I det samtida svenska samhället finner vi t.ex. att det är vanligt att människor med olika ekonomiska förhållanden, utbildningar, familjetraditioner och kulturell identitet tenderar att bosätta sig åtskilt. Entydigast förefaller vara att de med starkare ekonomiska förutsättningar är de enda som har råd att konkurrera om det mindre antal särskilt eftertraktade bostäder som finns tillhanda. Över tid medför det att endast de med en viss ekonomisk situation kommer att bo i dessa områden. Att påverka detta med hjälp av skolan framstår som viktig men kanske också en relativt ineffektiv strategi då det vore mer verksamt med andra insatser. Däremot är det av största vikt att skolverksamheten organiseras så att den inte spär på vad som uppfattas som ett samhällsproblem, i detta fall en tilltagande samhällelig segregation. I stället bör den organiseras så att de negativa konsekvenserna av samhällsproblemet motverkas.

Andra områden av betydelse är t.ex. strävan efter ökad delaktighet och jämlikhet samt att motverka diskriminering. Dessa målsättningar är formulerade och fastställda i den svenska konstitutionen tillsammans med uppdraget att verka för att demokratins idéer ska vara vägledande inom samhällets alla områden.34 En översyn av den svenska skolan måste utgå från dessa strikta målsättningar och de måste vara vägledande för hur skolan organiseras etc. vilket också har konsekvenser för såväl fördelning av skolutbildning som en resurs som resurser för skolutbildning.

2.3.9. Skolan är ett komplicerat system i komplex interaktion

Samhället kan förstås som ett ekosystem inom vilket delmängder är beroende av varandra, men också är varandras förutsättningar, liksom påverkar varandra direkt eller indirekt. Utbildningssystemet är en del av detta och utgör i sig ett sådant ekosystem och som sådant bidrar det till utvecklingen av den större helheten. Men det är också så att det samhälle i vilken skolverksamheten bedrivs färgar utbild-

341 kap. regeringsformen.

ningen och dess villkor. Detta påpekande kan förefalla trivialt men detta förhållande utgör en bärande realitet för skolverksamheten och dess villkor.

Skolans verksamhet utgår från kunskapsuppdraget och det uppdrag som ömsom brukar benämnas fostransuppdraget eller demokratiuppdraget. En rad interaktioner sker i och kring skolan i syfte att fullgöra uppdraget. Det sker i dag ett stort mått av intern samverkan mellan olika ansvar och yrkesgrupper inom skolan men också extern samverkan, exempelvis mellan skola och hem, med myndigheter och med företrädare för olika samhällssektorer och civilsamhälle. En del interaktioner är väl upparbetade medan andra sker mer sällan och kräver därmed också de extra arbetsinsatser som följer av att rutiner inte kan understödja och effektivisera uppgifterna. En del interaktioner kan utföras enligt standardiserade handlingsplaner medan andra p.g.a. av ärendets natur kräver en nya lösningar i stort sett varje gång. En del interaktioner understöds genom tydlig ansvarsfördelning, andra försvåras av otydlighet och av samarbetsförsvårande regelverk som t.ex. sekretessregler.

Inom skolans område finns tre huvudmannatyper: statliga, kommunala och enskilda. Det begränsade antalet huvudmannatyper står i kontrast till det stora antalet huvudmän. Sverige är ett relativt litet land sett till befolkningen men antalet huvudmän är stort: nästan trehundra kommunala huvudmän och i runda slängar sexhundra enskilda. Förenklat kan man säga att huvudmannaansvaret är lika för alla huvudmän och regelverket är detsamma oavsett om huvudmannen ansvarar för trettio elever eller hundra tusen elever. Omvänt betyder det att varje regel som ska fastställas måste utformas på ett sådant sätt att den är både träffsäker och applicerbar för såväl en mycket begränsad verksamhet som för en mycket omfattande. Lägg därtill att huvudmän kan ha väldigt skiftande erfarenhet av att driva skola och kompetens att sätta fokus på det nationella skoluppdraget.

Det övergripande sätt som skolan i termer av en gemensam samhällsverksamhet är uppbyggd på väcker många frågor om dess rationalitet, om styrmöjligheter och potential att fullgöra ett så kvalificerat uppdrag som skolan har. De reformer som genomfördes kring 1990 och som innebar ett decentraliserat beslutsfattande, den s.k. kommunaliseringen och införandet av marknadsmodellen som en grundläggande verksamhetslogik, samexisterar numera med ett

både successivt och ryckigt framväxande statligt försök att samla ihop tyglarna i syfte att säkra kvalitet genom styrning och tillsyn.

Den nuvarande ansvarsfördelningen framstår varken som tydlig eller optimal och diskussionerna om alternativen besväras av förenklade idealbilder rörande framtiden och delvis dunkla begrepp om skolorganisationens historia. Leif Levin konstaterade i utredningen om skolans kommunalisering att

Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera kommunal eller statlig riktning.35

Båda observationerna är betydelsefulla. Skolan kan aldrig vara antingen eller och ansvaret har skiftat över tid.

Om frågan om kommunalt respektive statligt ansvarstagande är en komplicerande dimension för skolans styrning så är uppdelningen i offentliga och privata aktörer en annan.36 Principiellt styrs alla skolhuvudmän av samma uppdrag men lika självklart är det att olika huvudmannatyper kommer att utveckla skilda interna verksamhetsprioriteringar vilket medför att nationella regleringar inte med nödvändighet får samma konsekvenser hos olika huvudmän. Också detta adderar en försvårande, och därmed i viss mening resurskrävande, dimension till den komplexa styrningen av skolan som exempelvis kommer till uttryck i diskussionen om tillämpningen av den s.k. likavillkorsprincipen vad gäller förutsättningarna för kommunala och enskilda huvudmän. Principen är en viktig utgångspunkt för den nuvarande regleringen av skolväsendet och den lyfts ofta fram i debatten. Utredningen menar att lika villkor självfallet bör gälla mellan olika huvudmän när huvudmännen har samma förutsättningar men inte nödvändigtvis annars, viktigare är att lika villkor gäller för eleverna. Kommunala och enskilda huvudmän har enligt skolförfattningarna olika ansvar vilket tydligare behöver erkännas.

Dessa aspekter vad gäller såväl frågan om balanser mellan statligt och kommunalt ansvarstagande som frågan om privata och offentliga aktörer liksom de systemegenskaper som kommenterats ovan ställer stora krav på tydlig och långsiktig styrning. Men till bilden hör också de stora volymerna och den komplexitet som de i sig gene-

35SOU 2014:5, s. 41. 36 Precis som kommunala huvudmän skiljer sig åt så gör de privata det, såväl i väsentliga avseenden som volym- och storleksmässigt som om de tillhör den idéburna sektorn eller den mer näringsmässigt inriktade delen.

rerar. I den svenska grundskolan arbetar fler än hundratusen lärare och rektorer på mer än femtusen arbetsplatser vilka är organiserade av nästan niohundra huvudmän i en decentraliserad organisationsmodell. Det betyder att det finns en stor organisatorisk komplexitet inom en verksamhet med en relativt svag central styrförmåga. En verksamhet av en sådan art måste styras långsiktigt och med stor tydlighet. Utredningens förslag behöver därför kännetecknas av en tydlig verkanslogik, vara långsiktiga och hållbara samt även i förekommande fall möjliga att stegvis implementera och utveckla, kvalitativt liksom kvantitativt.

2.3.10. Svåra samhällsutmaningar ska mötas med relevanta medel

Skolan är en av samhällets nyckelinstitutioner och det är svårt att överskatta dess betydelse för samhällsutvecklingen. Stora samhällsutmaningar behöver dock ofta mötas på flera olika sätt. Då skolan ofta kan spela en roll för att hantera utmaningar uppstår också en risk för att skolan ges ansvar att lösa för många uppgifter. Ett exempel på en stor samhällsutmaning är segregationen i samhället. Skolsystemet kan organiseras för att lämna ett positivt bidrag till att motverka segregation men en sådan inverkan kommer inte av sig själv och skolan kan inte lösa hela utmaningen utan att andra samhällssektorer bidrar: boendesegregationen måste primärt mötas med en samhällsplanering som inkluderar hur bostadsområden byggs och att sådant som lokal infrastruktur i form av vägar, handel och mötesplatser utformas i enlighet med strävan att motverka segregation.

Skolan har självfallet en stor roll att axla när det gäller segregationen men det är också troligen så att skolans förmåga att framgångsrikt lösa sina uppgifter minskar i takt med att den tillskrivs allt fler uppdrag eftersom ett ökat antal uppdrag leder till ökade problem att hålla fokus och nå resultat. En strävan att skapa ett mindre segregerat samhälle måste bygga på en bred strategi som inkluderar åtgärder inom snart sagt alla samhällssektorer. Trots att skolutbildningen ofta kan vara en del av samhällets sätt att möta stora och svåra utmaningar finns det problem med att lämna viktiga frågor i allt för hög grad till skolans ansvar. Man kan tala om denna problematik som en fråga om att pedagogisera samhällsutmaningar. Utredningen vill dels varna för att prioritera skolan som huvudsaklig insats när andra

sektorer bör kunna bära ett stort eller huvudsakligt ansvar, dels uppmärksamma behovet av att möta de stora utmaningarna med breda strategier som inkluderar en rad samhällssektorer. Forskningen pekar dessvärre på en lång tradition av pedagogisering av samhällsproblem trots att det kan vara en ineffektiv metod att lösa problemen.37

Det är naturligtvis av betydelse att den uppväxande generationen under sin skolutbildning engageras i övergripande samhällsmål men det inte rimligt att skolans arbete utgör huvudstrategin av flera skäl, t.ex. för att effekten av arbetet begränsas till skolmiljön och först i det längre perspektivet ger resultat utanför skolan. Att ge skolan i uppgift att lösa samhällsproblem medför därför sannolikt att den eftersträvade samhällsförändringen att resultat huvudsakligen nås när eleverna har slutat skolan och etablerat sig i andra miljöer än skolan, dvs. flera år bort. Detta exempel på resonemang pekar mot att önskan om en mindre segregerad skola endast kan betraktas som ett rimligt krav på skolan om kravet dels utgör en del av en bredare upplagd strategi för att motverka segregation i samhället, dels att andra insatser för samma utveckling är starkare.

Det är väsentligt att skolan tillmäts en rimlig betydelse vad gäller sin samhällsförändrande funktion. Skolans uppgift är att förmedla kunskaper och värden. Varje försök att reformera skolan bör också analyseras utifrån dessa perspektivför att det ska vara möjligt att å ena sidan utveckla adekvata åtgärder som inte pedagogiserar samhällsproblem som inte bör pedagogiseras men som å andra sidan medför att skolan kan ge sitt bestämda bidrag till såväl varje individs utveckling som till utvecklingen av samhället. Man skulle kunna uttrycka det som att en verksamhetsreformering inte bör ges sådana överordnade mål för vilka en förändring av andra verksamheter rimligen kan antas ha större betydelse.

Det finns skäl för att resa ett varningens finger vad gäller risken att samhällsutmaningar pedagogiseras i så måtto att skolan tillmäts en för stor roll och ett för stort ansvar att svara upp mot de stora utmaningarna – och att skolan, dess lärare och ledare, i praktiken lämnas alltför ensamma i detta svåra uppdrag.

37 Om fenomenet pedagogisering av samhällsproblem som en del av samhälleliga moderniseringsprocessen se Smyers & Depaepe (2008) samt t.ex. Labaree (2008); Depaepe & Smyers (2008); Tröhler (2016).

2.3.11. Olika skola för olika barn – dagens skolsituation i perspektiv

Det inledande citatet, The foundation of every state is the education of

its youth, pekar på det uppenbara sambandet mellan det sätt som man

valt att organisera samhället och behovet av utbildning i detta samhälle, ett förhållande som även gäller för den demokratiserande samhällsutvecklingen i Sverige sedan 1900-talets början.38 Sambandet kan dels skönjas som den faktiska förändringen över tid, dels kommer det till uttryck i den politiska debatten. Ett historiskt perspektiv på den svenska skolan visar med all önskvärd tydlighet att detta samband under lång tid varit en angelägenhet på den politiska agendan och att diskussionen också går längre tillbaka än så.

Diskussionerna under 1800-talet om skolans roll i samhället

Det är mer än två hundra år sedan frågan om hur skolutbildningen bör utformas i förhållande till ett mer frihetligt statsskick först debatterades i en svensk riksdag. Det första tydliga uttrycket för det senare kom i Sverige i samband med statsvälvningen år 1809. Norrköpingsrektorn, G A Silverstolpe menade att upprätthållandet av den konstitutionella frihet som uppnåtts för sitt bestånd var beroende av medborgarnas utbildning.39 För Silverstolpe framstod det därmed som ett stort problem att det saknades skolor för allmogen och enligt honom var det rådande utbildningssystemet inte heller kapabelt att vare sig utbilda för näringslivets behov eller behovet av väl skolade ämbetsmän.40

Ett element i diskussionen om skola och statsskick gäller medborgarnas kunskaper, ett annat skolan som mötesplats. Även den

38 Det är värt att reflektera över att denna frågas tidlösa karaktär och att diskussionen om sambandet mellan utbildning och statsskick åtminstone varit med oss sedan antiken. T.ex. så menade Aristoteles att utbildning måste anpassas till konstitutionen och därmed att “the education of the young requires the special attention of the lawgiver” samt att brister därvidlag till och med är ”injurious to their constitutions”, (Politics, 1337a). 39 I sitt memorial till 1809–1810 års riksdag angående utbildningsfrågan betonar Silverstolpe statens ansvar för utbildning och det är genom den ”varigenom grundlagens anda sprider sig till alla delar av statskroppen, medlet varigenom statens fortskridande till en högre frihet ständigt befordras, genom medborgares upphöjande till en högre duglighet”, (citerat från Thunander (1946), s. 92). 40 Silverstolpe, G. A. (1813), här summerad från Sjöstrand (1965) s. 53); Aquilonius (1942) s. 6 ff. samt Isling (1980) s. 62 ff.

senare aspekten fanns med under tidigt 1800-tal men den fick ett än tydligare utryck under senare delen av seklet i den lilla men berömda skriften av Fridtjuv Berg, Folkskolan som bottenskola. Boken utgör en samlad argumentering för behovet av att etablera en för alla barn gemensam skolgång, en s.k. bottenskola. Berg menar att skolväsendets splittring också ”föder splittring i människornas sinnen samt kväver och undertrycker den enda makt som kunnat förena människorna i samhället, sympatien”.41 Hans tes var vidare att ”ingen

samkänsla är möjlig utan samliv”.42 Berg betonade att för en positiv

samhällsutveckling behövs inte bara ökade kunskapsnivåer genom utbildning utan också att dess utförandeformer innebär att människor med olika bakgrund möts.

Tanken på en för alla gemensam skolutbildning var alltså levande under hela 1800-talet men den kom inte realiseras förrän efter andra världskriget. I realiteten kom Sverige tidigt att utveckla vad som brukar benämns för ett parallellskolsystem.43 Benämningen ”parallellskola” är på ett sätt både missledande och träffande. Den är missledande i så måtto att uttrycket för tanken till två paralleller. Sanningen om skolsystemet under såväl 1800- som 1900-talet är att det var långt mer fragmenterat än så. Det fanns olika alternativ till folkskolan och för den som 1940-talet tänkte sig studera vidare efter folkskolan så fanns faktiskt 19 olika skoltyper att välja på, förutom en rad lokala varianter.44 Med varje alternativ fanns också olika villkor och ett val öppnade eller stängde olika framtida dörrar. Detta betydde att det krävdes en hel del kompetens att bara navigera rätt i systemet.

Att benämningen ”parallellskola” också kan anses vara träffande beror på att skolsystemet i praktiken kännetecknades av två spår, ett för folket och ett för eliten. Mot detta fanns sedan länge en hård kritik och den uttrycktes redan av ovan nämnde Fridtjuv Berg. Han reagerade starkt på att man bjöd ”en sorts bildning åt fint folks barn

41 Berg (1883), s. 60. 42 Ibid. 43 Se t.ex. Rudvall (1995). Notera också Gunnar Richardsons kommentarer: ”Ett karakteristiskt drag i det svenska skolväsendets organisation var dess utpräglat dualistiska karaktär. Till en början existerade sålunda inget som helst samband mellan den statliga lärdomsskolan och den kommunala folkskolan”. och ”De båda skolorna hade skilda mål, olika elevrekrytering och skilda lärarkategorier”, (Richardson (1978), s. 21). 44 Marklund (1980), s. 33 ff. samt Rudvall (1995), s. 98 f.

och en annan åt simpelt folk”.45 Berg menade att precis som man efter 1789 insett att man inte kunde ”hålla en rättvisa för förnämt folk och en annan för simpelt folk” så kunde man enligt honom inte heller bjuda olika skolgång till olika grupper av medborgare.46 ”I rena och osminkade ord är sanningen den” skriver Berg, ”att vår nuvarande skolindelning faktiskt tvingar att sortera barnen sic efter målsmännens yttre omständigheter” vilket enligt Berg innebar att fattigmansbarn fick en lägre bildning medan rikemansbarn fick en högre.47

Erfarenheterna från 1900-talet visar på reformers möjligheter

Frågan om att utveckla det svenska skolsystemet stod tämligen still under första hälften av 1900-talet trots flera olika initiativ, bland annat bestående i den första svenska skolkommissionen år 1918. Förslag utvecklades men det var svårt att finna den enighet som behövdes för att ta substantiella steg framåt varför det är värt att notera att Sverige ännu vid 1950 hade ”ett med europeiskt mått tämligen gammalmodigt, för att inte säga efterblivet skolsystem”.48

Under 1940-talet fick dock utvecklingen ny fart genom framför allt tre initiativ: 1940-års skolutredning, publiceringen av arbetarrörelsens efterkrigsprogram 1944 och 1946-års skolkommission.49

Arbetarrörelsens efterkrigsprogram innehöll ett krav på ”Lika utbildningsmöjligheter för all ungdom, oberoende av föräldrarnas inkomst och boningsort”.50 Programmet betonade starkt behovet av att reformera skolan så att ”all ungdom som har lust och fallenhet att väl tillgodogöra sig en vidareutbildning utöver den allmänna enhetsskolan” ska kunna göra det och man inskärpte att det var ”farligt för demokratins bestånd” att barn från olika samhällsklasser fick så olika utbildning eftersom det ”medverkar mycket starkt till att göra klasskillnaderna ärftliga”.51 Till sist blev det 1946 års skolkommission

45

Berg (1883), s. 58.46 Ibid. 47 Berg (1883), s. 59. Jfr kommentaren: om att utbildningsväsendets ”… nuvarande indelning vilar på en falsk grund, emedan skolorna i verkligheten äro ordnade efter målsmännens levnadsställning och samhället sålunda erbjuder de s.k. bättre klassernas barn en rikare bildning, de mindre bemedlades en torftigare …” (Berg, 1883, s. 62). 48 Marklund (1980), s. 8. 49 Se t.ex. Richardson (1978); Wallberg (1979), s. 125, samt Isling (1980), kap. 5–6. 50 SAP (1944), s. 18. 51 Ibid. s. 115 ff.

som lade grunden för det sammanhållna skolsystem som etablerades genom den process som ledde fram till grundskolans etablering 1962.52

Ingen lång tradition av likvärdighet och hög kvalitet i svensk skola

Relationen mellan utbildningssystem och samhällets grundläggande organisering är en central aspekt av skolsystem och dess reformering också i dag. Skolan kan stödja den grundläggande organiseringen men den kan också motverka den. Närliggande finns en diskussion om det generella sambandet mellan samhälle och skola som mycket förenklat kan sägas orienterar kring frågan om i vilken grad skolan som system speglar samhället och i vilken grad samhället omskapas av skolsystemet. Ett grundantagande för utredningens arbete är att det sätt som skolan organiseras och genomförs, dess form och dess innehåll, både bidrar till samhällsutvecklingen och till individers utveckling och att det måste ske på ett sätt som relaterar till det demokratiska samhällsskicket.

För att förstå dimensionerna av den problematik som föreliggande utredning har ansvarat för är de historiska perspektiven betydelsefulla. Den ovanstående historiska skissen visar att det är möjligt att betrakta dagens situation utifrån två olika långa historiska perspektiv. Det i dag allmänt förekommande perspektivet är ett kortare. Utifrån den synvinkeln så framstår reformerna kring 1990, de som kommit att kallas skolvalsreformen, kommunaliseringsreformen och friskolereformen, som plötsliga och inte sällan uppfattade som ödesdigra till sina konsekvenser. Med de besluten och den efterföljande utvecklingen så bröts en stark svensk skoltradition av kvalitet och likvärdighet: skolresultaten har försvagats, systemet har fragmentiserats och elever med olika socioekonomisk bakgrund går i allt högre grad i skilda skolor. I detta perspektiv uppfattas alltså, kvalitet och likvärdighet som normaltillståndet för svenska skola från vilket nuläget devierar. Men, som ovan har antytts, i ett längre historiskt perspektiv faller ett annat mönster ut. Det som närmast kännetecknat den svenska skolan, allt sedan tanken på att alla barn skulle gå i skolan bröt i genom under 1800-talet är en svag nationell styrning, en omfattande blandning av skolor av olika kvalitet, en blandning av offentliga och

52SOU 1948:27. För en detaljrik skildring av processen, se Sixten Marklunds verk, Skolsverige

1950–1975 (sex volymer utgivna mellan åren 1980–1989).

privata skolor med tydliga sociala skillnader vad gäller vilka elever som går i vilka skolor samt att elevers föräldrars egenskaper i hög grad styr vilka studieval som görs och hur väl man lyckas med sina studier. Den svenska skolans normalläge framstår i ett längre historiskt perspektiv kort sagt inte som framstående utan snarare som kännetecknat av avsevärda brister vad gäller kvalitet och likvärdighet.53

Under några få decennier före 1990 lyckades det svenska samhället att kraftsamla kring skolan och om inte råda bot på alla dess problem så i vart fall undanröja ett antal och minimera ett flertal. I ett reformperspektiv är det är alltså inte primärt reformerna kring 1990 som är intressanta utan tiden dessförinnan. Den tiden sticker ut som den tid under vilken man lyckades ta tag i och verkligen åtgärda de problem som den svenska skolan haft under mycket lång tid och som i mångt och mycket återkommit efter de till synes hastiga och bristfälligt synkroniserade reformer som skedde kring 1990.

Viktiga lärdomar att dra av svensk skolhistoria

I den kort beskrivna historiken finns några lärdomar för vår tid. En handlar om hur stora och svårbemästrade skolans problem med kvalitet och likvärdighet är. En annan handlar om vilken oerhörd betydelse de har. En tredje, och det är den viktigaste, är att vi kan ta till oss att de problem som den svenska skolan har i dag har besegrats förr. Problembilden för den svenska skolan i dag är i flera hänseenden lik den situation som rådde i Sverige före efterkrigstidens stora skolreformer. Det krävdes dock tämligen mycket av enighet genom kompromisser, resurser, kompetens och mod att ändra på förgivettagna förutsättningar. Men vad man då uppnådde, är också i dag i hög utsträckning det som lyfts fram som en önskvärd målbild: en skola med hög kvalitet och hög likvärdighet. En bra skola för alla barn med andra ord. Och den strävan är en central utgångspunkt för denna utredning.

2.3.12. Reformvård eller grundläggande reformering?

I kommande kapitel lyfter utredningen flera åtgärder som är viktiga att genomföra för att nå en ökad likvärdighet. Flera av frågorna kräver dock en annan form av huvudmannaskap än det nuvarande för att

53

Åstrand (2016), s. 73 ff.

kunna genomföras vilket är en mycket väsentlig aspekt att reflektera över. I grund och botten är det djupt besvärande att det inom väsentliga områden dels saknas relevant information, dels saknas antingen styrkraft för att driva utvecklingsarbete eller kompetens att inse vad som behövs göras och hur det kan ske.

Mycket gott skolarbete sker i den svenska skolan. Ändock kan vi konstatera att på det hela taget framstår varken den generella måluppfyllelsen eller likvärdigheten vara på en önskvärd nivå. Vissa delar beror på staten utifrån statens ansvar för skolans grundläggande förutsättningar och hur skolreformer genomförs men det stora ansvaret för dagens situation vilar ofrånkomligen på huvudmännen. Hade huvudmännen haft ett strikt fokus på att utveckla elevernas lärande, på att vårda yrkesskicklighet inom personalen, på att bygga upp ett fungerande lärande inom organisationen och på att uppnå en hög grad av likvärdighet liksom avsatt adekvata resurser så hade vi inte haft dagens situation. Det finns med andra ord starka skäl för att i grunden överväga andra sätt att organisera den obligatoriska skolutbildningen liksom en annan ansvarsfördelning.

Kunskapen finns men förutsättningarna brister

Det saknas inte kunskap om vad som behöver göras för att den svenska skolan ska utveckla både hög kvalitet och hög likvärdighet, det är förutsättningarna som är bristfälliga. Det tas ständigt en rad intressanta och kloka initiativ, utredningen har i arbetet mött många goda exempel, men dessa förefaller att förekomma trots och inte på

grund av hur skolan organiseras. En konsekvens av det är att god

praxis vanligen vare sig sprids eller blir långlivad. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en grundläggande förändring av ansvaret för den svenska skolan men kan konstatera att det föreligger ett behov av att detta diskuteras förutsättningslöst dels utifrån de senaste decenniernas försök med nuvarande former, dels utifrån tidigare erfarenheter under efterkrigstiden av att reda upp ett dysfunktionellt skolsystem. Sverige har en historia inom skolområdet av att ha identifierat problem av just det slag vi ser i dag och av att utveckla ett långsiktigt förändringsarbete för att råda bot på tillkortakommandena. Det finns alltså god grund att stå på för ett mer robust tag i frågan.

Under utredningsarbetet har dessa frågor återkommande dykt upp och det har varit en grannlaga uppgift att förhålla sig till insikter om systemtillkortakommanden och systembegräsningar. Det har också varit viktigt att balansera två andra frågor. Dels vad gäller att i närtid åstadkomma viss förbättring i förhållande till värdet av att på sikt åstadkomma större förbättring. Dels vad gäller en faktisk verksamhetsutveckling utifrån en mer grundläggande förändring av skolans organisation i förhållande till hur stor risk det är med en större omorganisering av skolan i form av att verksamheten tappar tid och att omställningen tar både resurser och uppmärksamhet från uppdraget – att undervisa Sveriges barn. Utbildningsreformer är en svår genre och det är en stor risk att väldigt mycket resurser läggs ner utan att särskilt mycket av kärnprocesserna utvecklas.54

Utredningen har på basis av dessa överväganden gjort bedömningen att det går att förbättra nuvarande modell så att högre likvärdighet kan uppnås tillsammans med en högre generell kvalitet. Därför har utredningen också i huvudsak avgränsat sitt uppdrag till att lämna förslag som bedömas rymmas inom nuvarande ramar. Samtidigt vill utredningen tydligt signalera att det inte är så att förbättringar kan uppnås inom nuvarande modell med endast mindre åtgärder. I stället menar utredningen att det krävs tämligen omfattande förändringar inom nuvarande modell för att uppnå en mer likvärdig skola. Utredningens förslag bör uppfattas som ett sista försök att inom ramen för den nuvarande modellen åstadkomma förbättringar vad gäller likvärdighet och kvalitet.55 Att inrikta utvecklingen mot en lägre nivå än den som utredningen här föreslår på bedöms inte

54 I en klassisk studie har Larry Cuban beskrivit hur skolreformer skapar en situation i skolan som liknar ett stormigt hav för lärare att arbeta i men också att det av olika skäl ofta blir så att effekterna uteblir, hans målande beskrivning lyder: ”Hurricane winds sweep across the sea, tossing up 20-foot waves; a fathom below the surface turbulent waters swirl, while on the ocean floor there is unruffled calm”, (Cuban (1993), s. 2.) Metaforen nyttjades av Cuban redan 1979 i en annan studie av undervisning – och Cuban återvänder till den i en senare publikation med den talande titeln Inside The Black Box Of Classroom Practice – Change Without Reform in American Education (Cuban (2013), s. 15 f) där han också utvecklar resonemanget ytterligare. Ett av skälen till detta fenomen har Cuban pekat på i en annan studie. Han menar att då förutsättningarna att i grunden skapa förändring är bristfälliga så reagerar skolmiljön skyddande: ”Educational reformer may have wanted to swipe the institutional slate clean and start again, but that has rarely happened. Instead, reforms have tended to layer, one on top of another”. Tyack & Cuban (1995). s. 76. 55 Jfr hur Alma Harris, professor i utbildningsledarskap vid University of Bath och en ledande röst inom fältet, och hennes kollega kommenterar detta i sin senaste bok, Harris menar att ”the negative relationship between disadvantage and educational achievement can be weakened, but only if the structural features that perpetuate and reproduce educational winners and losers are fully addressed. In industry, if a product is faulty in any way, it is recalled; it is removed from sale; it is discontinued”, (Harris & Jones (2020), s. 4).

leda till uppnående av de målsättningar som samhället har med skolan och således är alternativet till att implementera utredningens förslag att i grunden förändra ansvarstagandet för skolan.

2.4. Annat arbete som pågår som påverkar utredningen

Flera processer pågår eller har nyligen avslutats vilka har betydelse för utredningens område. Här nämns några. Utredningen har i flertalet fall fört diskussioner och försökt att tillsammans med de andra hitta gemensamma tankar och förslag för att helheten ska bli så bra som möjligt liksom enklare att genomföra. Detta har dock inte alltid varit möjligt, bl.a. för att uppdragen haft olika utgångspunkter och begränsningar i övrigt. Det arbete som pågår i övrigt har också inneburit att några frågor som utredningen annars hade gått djupare in i har lämnats åt sidan. Frågan om Skolinspektionens möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister är ett tydligt sådant exempel.

Pågående utredningsarbete

  • Jämlikhetskommissionen, Fi 2018:07, har i uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och öka möjligheterna till social rörlighet. Kommissionen ska bl.a. föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning. Kommissionens uppdrag vad gäller utbildning och att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden sammanfaller till viss del med denna utredning. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
  • Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg, U 2018:08, ska kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i den utbildning som bedrivs i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritidshemmets kompensatoriska uppdrag. Möjligheter att i fritidshemmet få hjälp med t.ex. läxläsning liksom möjligheten att få en meningsfull fritid är av stor vikt för att skolans kompensatoriska uppdrag ska kunna förverkligas. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
  • Betygsutredningen 2018, U 2018:03, ska föreslå justeringar i betygssystemet för alla skolformer i syfte att främja elevers kunskapsutveckling och att betygen bättre ska spegla elevers kunskaper. Utredningen ska också analysera behovet av ytterligare insatser för att undvika betygsinflation. Frågorna om betyg och betygsinflation är viktiga för att kunna bedöma skolors kvalitet och likvärdighet. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
  • Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola, U 2018:01. Syftet med utredningen är bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. Arbetet ska redovisas i juni 2020.
  • En utredare vid Utbildningsdepartementet ska lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kommunala, ska öka liksom förslag hur Skolinspektionen snabbare än i dag ska kunna fatta sådana beslut. Arbetet påverkar elevernas tillgång till en likvärdig skola av god kvalitet. Förslagen ska presenteras augusti 2020.
  • Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet har i uppdrag att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet. Arbetet ska göras med utgångspunkt i de nationella målsättningar för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet inom det svenska skolväsendet som regeringen beslutade om 2018 vilket kommer att bidra till att det blir enklare att följa utvecklingen. Arbetet ska redovisas i augusti 2020.
  • Utredningen om fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska, U 2019:01, ska lämna förslag som syftar till att öka deltagandet i förskolan bland barn i 3–5 års ålder och föreslå hur förskolans arbete med barnens språkutveckling i svenska kan stärkas. Elevernas kunskaper i svenska är av stor vikt för att kunna tillgodogöra sig utbildningen i förskoleklass och grundskola varför arbetet är av vikt för denna utredning. Arbetet ska redovisas oktober 2020.
  • Riksrevisionen granskar automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen. Det blir allt vanligare att myndighetsbeslut fattas automatiserat, utan att handläggare är inblandade vilket möjliggör ökad produktivitet och lägre kostnader men också risk för fel. Riksrevisionen granskar om det automatiserade beslutsfattandet i statsförvaltningen är effektivt och rättssäkert. Arbetet är av intresse för utredningen då automatiserade beslut av skolplaceringar föreslås. Resultatet av granskningen planeras att publiceras i oktober 2020.
  • Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel, U 2019:04, ska lämna förslag till åtgärder för att stärka skolbiblioteken i syfte att ge alla elever i grund- och gymnasieskola likvärdig tillgång till skolbibliotek liksom föreslå hur statens roll bör se ut när det gäller läromedel i svensk skola. Tillgång till bra läromedel och fungerande skolbibliotek har en viktig roll för elevernas lärande och en ojämn tillgång till dessa kan påverka likvärdigheten varför arbetet är viktigt även för denna utredning. Arbetet ska redovisas november 2020.
  • En utredare vid Utbildningsdepartementet ska se över hur skolans arbete med trygghet och studiero kan stärkas. Utredaren ska ta fram ett förslag till en nationell plan för skolans arbete med trygghet och studiero och lämna förslag som säkerställer ett fungerande regelverk om trygghet och studiero i skolan. Arbetet omfattar bl.a. förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Uppdraget ska redovisas december 2020.56
  • Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven,

U 2017:07, ska kartlägga skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för elever att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås samt analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka särskolan. Utredningen ska också föreslå hur det kan förtydligas vad som är en acceptabel lägstanivå vad gäller tillgång till elevhälsa. Arbetet är viktigt för att skolans kompensatoriska uppdrag ska kunna förverkligas och berör samma skolformer som denna utredning. Arbetet ska redovisas februari 2021.

56 Utbildningsdepartementet (2020a).

  • Utredningen för att fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan, U 2020:01, ska föreslå hur elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ska ges bättre förutsättningar. Utredaren ska även föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gymnasieskolans introduktionsprogram ska få mer tid för undervisning. Arbetet ska redovisas april 2021.
  • Utredningen om en tioårig grundskola, U 2020:02, ska föreslå hur en tioårig grundskola kan införas genom att förskoleklassen görs om till årskurs ett. Syftet är att förbättra kunskapsresultaten genom att eleverna ges mer undervisning utifrån grundskolans kursplaner och inom den regel- och kompetensmässiga struktur som grundskolan har. Arbetet ska redovisas april 2021.
  • Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga, S 2019:05, ska se över förutsättningarna för en sammanhållen god och nära vård för barn och unga, bl.a. genom att analysera ett gemensamt huvudmannaskap för de olika vårdinstanser, däribland de medicinska delarna av elevhälsan. Utredningen ska också föreslå hur möjligheterna till en god informationsförsörjning för såväl verksamheterna som för den enskilde kan stärkas. Arbetet ska redovisas oktober 2021.
  • Välfärdskommissionen ska identifiera och analysera konkreta åtgärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet i framtiden. Särskilt prioriterade är åtgärder som syftar till en förbättrad styrning av välfärden, ett effektivt nyttjande av offentliga resurser, en hållbar kompetensförsörjning och arbetsmiljö samt åtgärder inom digitaliseringsområdet som frigör resurser till välfärden. Arbetet ska redovisas december 2021.57

Dessutom pågår arbete med att introducera professionsprogram för lärare och rektorer.58 I budgetpropositionen för 2020 avsätts medel för ett första steg av införandet av ett professionsprogram och regeringen aviserar att man avser att återkomma till riksdagen med ytterligare förslag vad gäller professionsprogram.59 Professionsprogram-

57 Finansdepartementet (2019). 58 Förslag om professionsprogram återfinns i SOU 2018:17. 59Prop. 2019/20:1, s. 111.

mens betydelse för att utveckla och erkänna kompetens är viktigt för skolans likvärdighet liksom kvalitet.

Nyligen avslutade utredningsarbeten

  • Kommunutredningen. Kommunutredningen har haft i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har haft i uppgift att identifiera och analysera utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter. Den har också analyserat i vilken utsträckning olika strukturella åtgärder kan stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Uppdraget redovisades i februari 2020.60
  • Utredningen om konfessionella skolor har bl.a. haft i uppdrag att analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer samt att lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Uppdraget redovisades i januari 2020.61
  • Utredningen om idéburna aktörer i välfärden har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i bl.a. välfärdsverksamheter. Syftet med definitionen har varit att ta fram förslag som främjar ett ökat idéburet deltagande i välfärden, t.ex. i skolan. Uppdraget redovisades i december 2019.62

Vid sidan av dessa finns också förslag från tidigare utredningar som tydligt påverkar denna utrednings arbete som inte slutligt hanterats t.ex. Skolkostnadsutredningen och Skolmyndighetsutredningen.63

Arbete som väntar på att påbörjas

Det finns också några större arbeten som utlovats och som väntar på att påbörjas, vilka är av betydelse för denna utrednings arbete. Detta gäller inte minst det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar

60SOU 2020:8. 61SOU 2019:64. 62SOU 2019:56. 63SOU 2016:66; SOU 2018:41.

för statligt huvudmannaskap för skolan som ska tas fram enligt den sakpolitiska överenskommelse som träffats mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet.

Andra punkter som nämns i januariavtalet är bl.a. att en utökad lovskola ska utredas och sedan införas 2022, att det statliga stödet för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska förstärkas, att fler karriärtjänster ska inrättas i utanförskapsområden, att lagen om tillgång till elevhälsa ska definiera vilken tillgång som är en acceptabel lägstanivå, att resursskolor ska utvecklas m.m.64

2.5. Hur utredningens arbete har genomförts

Utredningen inledde sitt arbete i augusti 2018. Utredningens arbete kunde dock ta fart ordentligt först i maj 2019 när den nya regeringen tillträtt och därmed kunde fatta beslut om utredningens budget efter en längre tid med övergångsregering efter valet i september 2018. I samband med detta blev utredningens sekretariat fulltaligt.

Enligt direktivet ska utredaren inhämta synpunkter från ett flertal myndigheter och organisationer. Utredningen har utöver de i direktivet utpekade genomfört ett omfattande arbete för att inhämta synpunkter från och diskutera utredningens frågor med ett stort antal olika myndigheter, organisationer, forskare, personer anställda i eller i anslutning till skolväsendet m.fl. En lista över dessa återfinns i bilaga 3. Utredningen har i samband med möten och andra kontakter uppmanat intressenterna att bidra med synpunkter och andra underlag rörande utredningsuppdraget. Utredningen har generellt haft en öppen attityd till att presentera såväl analyser som preliminära slutsatser i syfte att också på det sättet både pröva argumentationens hållbarhet och ytterligare bereda berörda möjlighet att reagera på tankar och förslag.

Vilket framgår ovan pågår det, och har under utredningens arbete pågått, ett flertal statliga utredningar som på olika sätt har betydelse för utredningens uppdrag. Detta gäller inte minst Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) Kommunutredningen (Fi 2017:02) och Jämlikhetskommissionen (Fi 2018:07)

64 Sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet, punkterna 49–57.

med vilka utredningen haft kontinuerlig kontakt under utredningstiden. Utredningen har också särskilt beaktat Skolmyndighetsutredningens liksom Kostnadsutjämningsutredningens förslag.65

I utredningen har ingått en expertgrupp bestående av både sakkunniga och experter. I expertgruppen har funnits representanter för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Utbildningsdepartementet, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Skolväsendets överklagandenämnd, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges Kommuner och Regioner samt Sveriges skolledarförbund. Expertgruppen har träffats sju gånger under utredningens arbete.

Utredningen har tagit hjälp av flera utomstående parter för att samla in material. Fil. dr. Dany Kessel har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag om olika kommuners metoder för placering av elever vid kommunala skolenheter. Amelie von Zweigbergk med medarbetare vid Zweig Solutions har genomfört ett antal intervjuer med kommunpolitiker om deras syn på och arbete för likvärdighet i skolan. Sweco har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag vad gäller kommuners arbete med tilläggsbelopp till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Utredningen har också anordnat en forskardag där olika frågor relaterade till skolsegregation och skolval diskuterades. Utredningen har också själv genomfört omfattande statistiska analyser liksom sammanställt forskningsläget i de två huvudområden som utredningens uppdrag omfattar.

2.6. Förklaringar och definitioner av vissa ord och begrepp som används i flera kapitel

Flertalet ord och begrepp förklaras i de kapitel eller avsnitt där de används. Ett antal ord och begrepp används dock genomgående varför de förklaras redan här.

  • Kommunaliseringsreformen. Använd som samlingsbegrepp för de reformer som genomfördes i början av 1990-talet genom vilka en större del av ansvaret för skolan flyttades från staten till kommunerna.

65SOU 2018:41; SOU 2018:74.

  • Kompensatorisk skola. Att utbildningen anpassas efter individens behov i betydelsen att dess utformning och utförande medför att de elever som kommer till skolan med sämre förutsättningar än andra elever att lyckas genomföra utbildningen med gott resultat får ett sådant stöd att just det kan realiseras.
  • Likvärdighetsbidraget. Det riktade statsbidrag som efter Skolkommissionens förslag inrättades 2018 och som styrs av förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.
  • Lärare. I skolan arbetar olika personalkategorier, t.ex. förskollärare, fritidspedagoger, grundlärare, ämneslärare och speciallärare. Utredningen använder lärare och lärarutbildning som samlingsbegrepp för dessa personalkategorier och de olika utbildningsprogram som finns riktade mot verksamhet i skolan. När endast viss kategori avses skrivs detta ut.
  • Prisindex för kommunal verksamhet (PKV). Ett index som tas fram av Sveriges Kommuner och Regioner och som fångar hur mycket löner och andra faktorpriser i kommunal verksamhet förändras över tid. I utredningen används PKV för grundskolan för att räkna om alla ekonomiska uppgifter till fasta priser i 2018 års nivå. Därmed går det att jämföra värdet av en ekonomisk resurs vid två olika tidpunkter på ett meningsfullt sätt.
  • Regressionsanalys. En statistisk metod att undersöka om en så kallad beroende variabel samvarierar med en eller flera oberoende variabler. Samvarierar till exempel kostnad per elev med antalet elever i skolan och med elevsammansättningen, på ett systematiskt sätt? Implicit ligger ett antagande om att variation i de oberoende variablerna förklarar variationen i den beroende. Det är dock viktigt att komma ihåg att samvariation inte per automatik är detsamma som ett orsakssamband. Med metoden erhålls en koefficient för varje variabel, ett mått på hur stor förändring i den beroende variabeln som förknippas med en förändring av den oberoende variabeln med en enhet. Om koefficienten är signifikant betyder det att det finns ett statistiskt säkerställ samband mellan de två variablerna. Är den inte signifikant är samvariationen inte säkerställd.
  • Räkenskapssammandraget för kommuner (RS). En årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun och riksnivå få en tillförlitlig information om kommunernas ekonomi, både nuläge och utveckling. Räkenskapssammandraget ligger till grund för samtliga kostnadsuppgifter som SCB och Skolverket publicerar om skolan.
  • Skolan. Skolväsendet består av flera olika skolformer liksom av i stället för ständigt att skriva grundskola, förskoleklass, grundsärskola, sameskola och specialskola. Då utredningens två deluppdrag, skolvalet respektive resurstilldelningen, omfattar olika skolformer kan därför också användningen av skolan omfatta olika skolformer i olika kapitel.
  • Skolenhet. Huvudmannen, alltså den som driver en skola eller förskola, har stor frihet att organisera verksamheten på olika sätt. Huvudregeln är dock att verksamhet som bedrivs i en skolbyggnad, eller i flera skolbyggnader som ligger nära varandra, utgör en skolenhet. Begreppet skolenhet syftar på skolan i fysisk mening, alltså de byggnader och lokaler där huvudmannen bedriver sin verksamhet.66
  • Skolform. De olika delar som skolväsendet består av. Utöver de skolformer som utredningens uppdrag helt eller delvis omfattar, dvs. förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, är även t.ex. förskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning egna skolformer. Fritidshemmet är inte en egen skolform men ingår också i skolväsendet.67
  • Skolkommissionen. Den kommitté bestående bl.a. av forskare och representanter för arbetsmarknadens parter verksamma i skolväsendet, som sammankallades 2015 för att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Lämnade två betänkanden, Nationella målsättningar och utvecklingsområden för

kunskap och likvärdighet (SOU 2016:35) och Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35).

661 kap. 3 § skollagen. 671 kap. 1 § skollagen.

  • Skolpeng. Det bidrag som en elevs hemkommun ska lämna till den enskilda huvudman som ansvarar för skolenheten vid vilken eleven genomför sin utbildning, det som i skollagen benämns som grundbelopp.68 Utöver detta kan ett tilläggsbelopp lämnas för vissa barn.
  • Skolväsendet. Benämningen på samtliga skolformer samt fritidshemmet tillsammans.
  • Undervisning. Undervisning definieras i skollagen som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.69 Utredningens användning av undervisning inrymmer också att processen, som skollagen preciserar, planeras, anpassas och utförs på olika sätt beroende på givna omständigheter men alltid utifrån gedigen kunskap. Utredningens användning av undervisning avser alltså inte ett mekaniskt utförande av en viss uppgift.

Under utredningens gång har organisationen Sveriges kommuner och landsting, SKL, bytt namn till Sveriges kommuner och regioner, SKR. Organisationens nuvarande namn används genomgående i betänkandet, även när det t.ex. gäller rapporter och uttalanden som gjordes innan namnändringen.

689 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 §skollagen samt 14 kap. 4 § skolförordningen. 691 kap. 3 § skollagen.

3. Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan

I kapitlet beskrivs övergripande hur verksamheten i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och motsvarande skolformer styrs som en bakgrund till kommande kapitel som fokuserar på likvärdighet, bestämmelserna kring det s.k. skolvalet samt resurstilldelningen. Kapitlet beskriver och resonerar också kring vilka förutsättningar och möjligheter kommuner och enskilda huvudmän har att ta det ansvar för skolan som vilar på dem. I stället för att alltid skriva förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och motsvarande

skolformer används skolan för ökad läsbarhet.

Styrningen av skolan sker på flera olika sätt, huvudsakligen via tre olika styrmedel: juridiska, ekonomiska och ideologiska.1 Ibland lyfts även uppföljning och utvärdering fram som ett särskilt styrmedel, ibland anses den ingå som en del av det juridiska.2 Beskrivningen nedan koncentrerar sig främst på de juridiska och ekonomiska styrmedlen. Betydelsen av den ideologiska styrningen, som är en mer indirekt eller ”mjuk” styrning än de andra och tar sig uttryck t.ex. i form av råd om hur verksamheten bör bedrivas eller inriktning på kompetensutveckling eller information, ska dock inte underskattas med anledning av detta.

Samtidigt ska kanske inte heller den formella styrningens betydelse för skolans verksamhet överskattas. Det avgörande är det som sker i varje enskilt klassrum, varje enskild lektion, varje skoldag. För att den formella styrningen ska komma till uttryck där krävs att nyckelaktörerna, de cirka 140 000 lärare och 4 500 rektorer som tjänstgör i skolan vid närmare 5 000 skolenheter, genomför den. Det

1 Se t.ex. Lascoumes & Le Gales (2007); Jarl & Pierre, red. (2018), s. 29 ff. 2 Se t.ex. Lundgren (1977/1981).

är svårt och tar tid. Huvudmän, lärare och rektorer kan också tolka styrdokumenten på ett annat sätt än vad som avsetts liksom att styrdokumenten innefattar motsägelser.3 Utredningens uppdrag är dock att titta på vissa delar av skolans styrning på en övergripande systemnivå.

3.1. Skolans centrala roll i samhället

Skola och utbildning spelar en helt central roll i samhället, som utbildare, som förmedlare av grundläggande demokratiska värden och för att fostra oss till samhällsmedlemmar. För den enskilda individen spelar den en avgörande roll för möjligheterna i livet. Varje tid strävar efter att skapa den skola som svarar mot det omgivande samhällets krav på kunskaper och färdigheter men använder den också som ett instrument för att skapa en önskvärd framtida samhällsutveckling.

Skolan är och har ofta varit en arena för ideologiska motsättningar, inte minst i sin roll som ett instrument att påverka det framtida samhället som helhet. Detta, tillsammans med det gångna seklets snabba samhällsförändringar, har inneburit ständiga diskussioner och reformer av den obligatoriska skolans innehåll och organisation.

Skollagens portalparagraf lyder:

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.4

Paragrafen anger skolans breda ansvar och tydliggör skolans två huvuduppdrag: ett kunskapsuppdrag och ett demokratiuppdrag eller värdegrundsuppdrag, ibland omtalade som kunskap respektive fostran. Dessa uppdrag utvecklas och tydliggörs i läroplanerna.5 Kun-

3 För en beskrivning av det politiska spelet runt den svenska skolan och varför skolan ser ut som den gör se t.ex. Jarl och Rönnberg (2019). 41 kap. 4 § skollagen. Termen skolväsendet omfattar utöver förskoleklass, grundskolan och grundsärskolan vilka är de tre skolformer som utredningen har i uppdrag att analysera, även flera andra skolformer liksom verksamheten i fritidshemmet. 5 Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) och Läroplan för grundsärskolan (Lsär11).

skapsuppdraget innebär att eleven ska tillägna sig vissa kunskaper och färdigheter medan demokratiuppdraget kan sägas innebära att fostra eleverna till ansvarskännande individer och medborgare i ett demokratiskt samhälle. Uppdraget utgår särskilt från skolans värdegrund som definieras i läroplanen.6

Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. (…) Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet mellan människor är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande.

Enligt skollagens portalparagraf ska hänsyn i utbildningen tas till barns och elevers olika behov och alla barn och elever ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar.7Skolan har således också ett tydligt kompensatoriskt uppdrag. Jämfört med den tidigare skollagen innebär den nuvarande regleringen ett ökat krav på skolan. Tidigare skulle ”hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd” vilket ska jämföras med dagens oändliga mål för samtliga elever.8

Det breda uppdraget gör det svårt att fånga upp skolväsendets eller en enskild skolenhets kvalitet i ett enskilt mått. Olika mått, t.ex. elevers resultat på nationella prov eller elevers självrapporterade utveckling i enkäter, fångar olika dimensioner av kvalitet men inte helheten. De senaste årens fokus på kvantitativa utfallsmått har tenderat att tränga undan andra sätt att mäta skolkvalitet, även om många fortfarande menar att de kvantitativa måtten är för få.9 Flera av måtten är också beroende av bakomliggande faktorer som elevens socioekonomiska förutsättningar och skolans elevsammansättning, vilket gör att tillförlitligheten kan ifrågasättas när dessa inte kan beaktas eller kontrolleras för. I grundsärskolan sätts betyg endast när eleven eller elevens vårdnadshavare begär det vilket ytterligare påverkar möjligheterna till kvantitativ uppföljning.10

6 Se Lgr11. 73 kap. 3 § skollagen. 8 1 kap. 2 § skollag (1985:1100). 9 Jarl, Blossing & Andersson (2017), s. 161. 1011 kap. 19 § skollagen.

Fokus på de kvantitativa utfallsmåtten kan också påverka individerna och verksamheten i sig på delvis negativa sätt. Det är förhållandevis lätt att samla in och sammanställa sådana uppgifter men resultat enligt olika mätningar är bara en viktig indikation på måluppfyllelse, inte måluppfyllelse i sig. Då resultatmått är öppna för olika typer av manipulation och bara fångar delar av skolans breda uppdrag finns en risk att den generella synen på och diskussionen om skolan trivialiseras.11 Samtidigt som kvantitativ utvärdering är oumbärlig så måste den utföras, tolkas och användas med omdöme. Omdöme kräver i sin tur kompetens vad gäller metod och förståelse för verksamhetens natur.

3.2. Rollfördelningen mellan staten och kommunerna

Styrningen av den svenska grundskolan är komplex. Kraftigt förenklat kan man säga att staten definierar de mål som skolan ska arbeta mot men överlåter åt kommunerna och de enskilda huvudmännen att organisera arbetet. Staten, via Skolinspektionen, granskar att skolorna uppfyller de mål staten fastställt medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att finansiera verksamheten.

I den svenska skolan har alltså huvudmannen ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter.12Skollagen medger både offentliga (kommun och stat) och enskilda huvudmän för skolan.13 Som framgår nedan finns vissa skillnader bl.a. i ansvarsområdenas omfattning mellan offentliga och enskilda huvudmän, den främsta är kommunens skyldighet att erbjuda utbildning jämfört med enskilda huvudmäns frivillighet. Men för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet gäller som utgångspunkt att alla skolor, oavsett huvudman, ska ha samma villkor och skyldigheter i så stor utsträckning som möjligt. En bärande princip i skollagen är därför att alla verksamheter ska ha en gemensam reglering när så är möjligt.

Det är viktigt att komma ihåg att den svenska skolan aldrig har varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret förskjutits i antingen kommunal eller statlig riktning. Sedan den tydliga ansvarsförskjutningen från staten till kommunerna i början av 1990-

11 Se t.ex. Bornemark (2018); Koretz (2008); Jackson (2018b). 122 kap. 8 § skollagen. 132 kap.2–5 §§skollagen.

talet i samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan har staten steg för steg förtydligat den statliga styrningen, särskilt genom att reglera flera delar i detalj. Exempel på detta är införandet av nationella prov, Skolinspektionens förstärkta uppdrag, kraven på lärarlegitimation liksom ett ökat ekonomiskt ansvarstagande. I diskussionen om vem som bör bära ansvaret är det viktigt att komma ihåg att flera andra reformer sjösattes ungefär samtidigt som kommunaliseringen genomfördes, något som också har påverkat styrningen av skolan. Bland dessa bör särskilt nämnas friskolereformen och den därmed utökade möjligheten att välja att gå i en fristående skola i stället för en kommunal, liksom möjligheten att välja mellan kommunala skolor, vilka introducerade en marknadslogik i skolväsendet.14

Förändringar har också över åren gjorts i den balans som råder mellan den politiska styrningen och den professionella styrningen av verksamheten, jfr figur 3.1. Ett utmärkande drag för det rådande styrsystemet är den så kallade dubbla styrningen. Den ena styrningen innebär bl.a. att staten ger huvudmannen i uppdrag att se till att skolenheterna har sådana förutsättningar att de kan nå de nationella målen. Den andra styrningen innebär ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till lärarna och rektorerna att utforma verksamheten på den enskilda skolan på ett sådant sätt som innebär att eleverna får förutsättningar att uppnå lärandemålen, alltså ett uppdrag direkt till skolans professioner.15 Skolprofessionernas inflytande över verksamheten är alltså tänkt att vara stort, detta till skillnad från den tydliga statliga styrningen av verksamheten i klassrummen som fanns innan reformerna i början av 1990-talet. Dagens dubbla styrning kan dock i praktiken leda till att verksamma i skolan hamnar i svåra situationer när de både har att förhålla sig till det centrala regelverkets krav men också till lokalpolitiska beslut om skolans förutsättningar såsom skolans budget. Kommuner ser det också som ett problem att skolledare har fått större ansvar och mer makt än tidigare. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter skolchef och rektor ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverksamheten.16 Ansvaret för resurserna respektive verksamheten hänger inte helt ihop. Dessutom kräver denna ökade autonomi ett annat system av upp-

14Prop. 1991/92:95Prop. 1992/93:230. 15 Skolverket (2011), s. 15. 16 Statskontoret (2016), s. 166.

följning och utvärdering av verksamheten än tidigare för att kontrollera att de nationella målen nås. Detta kan av den enskilda läraren och rektorn uppfattas som att den professionella friheten liksom förtroendet för professionen har minskat.17

Figur 3.1 Två dimensioner i styrningen av skolan*

* Jarl. och Pierre red. (2018), s. 18.

3.2.1. Staten reglerar

Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. De grundläggande bestämmelserna om skolväsendet finns i skollagen. Via Skolinspektionen följer staten upp att målen uppfylls, dels genom att besluta om tillstånd för nya fristående skolor, dels genom granskning av verksamhet som bedrivs. Styrningsmodellen brukar kallas för mål- och resultatstyrning. Staten är också huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa.18

Vid sidan av det juridiska styrmedlet har staten huvudsakligen lämnat ifrån sig ansvaret för skolan till kommunerna och huvudmännen. De direkta ekonomiska styrmedlen för skolväsendet ligger sedan början av 1990-talet i de kommunala händerna. Staten har dock de senaste åren delvis, genom att ett större antal riktade statsbidrag har införts, försökt att påverka huvudmännen att utveckla

17 Jarl och Rönnberg (2019), s. 47. 18 Av de knappt 1 068 300 eleverna i grundskolan läsåret 2018/2019 fanns 659 elever i specialskolan och 159 elever i sameskolan.

verksamheten i den riktning som staten prioriterar dvs. en kombination av ekonomiskt och ideologiskt styrmedel.

Staten styr också skolverksamheten indirekt via lärar- och förskollärarutbildningarna och de möjligheter till fort- och vidarebildning som erbjuds vid universitet och högskolor, delvis i samarbete med Skolverket. Staten ansvarar för att fastställa de olika lärar- och förskollärarexamina liksom de krav som ställs för att erhålla examen vilket är avgörande för vilka kunskaper och färdigheter lärare i skolan har och därmed hur undervisningen genomförs. Även Skolforskningsinstitutet liksom Specialpedagogiska skolmyndigheten ska på olika sätt bidra till att stärka skolväsendets samlade kompetens. Skolverket har en särskild betydelse för styrningen. Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet med uppgift att främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö men ska också bl.a. följa och utvärdera skolväsendet på nationell nivå.19

Dagens styrning ska jämföras med statens styrning innan de omfattande reformerna i början av 1900-talet. Då styrde Skolöverstyrelsen tydligt verksamheten inom ramen för riksdagsbesluten och länsskolnämnderna utförde inspektioner, erbjöd fortbildning och följde upp olika skolenheters verksamhet. Kostnaderna för undervisning finansierades i huvudsak via ett system av flertalet specialdestinerade statsbidrag som kanaliserades via de statliga myndigheterna. Jämfört med flertalet andra områden som kommunerna ansvarar för är statens styrning inom skolområdet dock omfattande i dag trots den s.k. kommunaliseringen.20

Det pågår i dag en diskussion om hur de statliga skolmyndigheterna ska organiseras och var staten ska finnas representerad, inte minst efter Skolkommissionens och 2017 års Skolmyndighetsutrednings förslag.21

3.2.2. Kommunerna finansierar och bedriver skolverksamhet

Kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och ansvarar därmed för grundläggande delar av det samlade offentliga åtagandet. På samma grund

19 SFS 2015:1047. 20 Statskontoret (2016), s. 57. 21SOU 2017:35; SOU 2018:41.

sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.22 Med ansvaret följer ett mandat att finansiera verksamheten genom inkomstbeskattning och avgifter. Ett av de områden som kommunerna i dag huvudsakligen ansvarar för att finansiera och sköta är skolväsendet.

Kommunfullmäktige i respektive kommun beslutar om mål och riktlinjer, fastställer budgeten och fördelar ekonomiska resurser till kommunens olika verksamheter.23 Kommunen ska även utse en eller flera nämnder som ska utföra kommunens uppgifter enligt skollagen.24 Ofta beslutar nämnden om fördelningen av medel mellan de olika skolformerna, mellan olika huvudmän och mellan kommunens egna skolenheter.

Tanken bakom den decentraliserade styrningen av skolan som infördes under 1990-talet var att kommunerna skulle ha stor handlingsfrihet att anpassa skolans organisering och finansiering efter lokala behov och förutsättningar för att alla elever skulle få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet samtidigt som skolan skulle bli mer effektiv. Kommunen gavs ett ”innovationsutrymme” för att kunna pröva och hitta de bästa lösningarna. Kommunen har i dag formellt möjligheter att påverka skolans verksamhet genom att den beslutar om de ekonomiska förutsättningarna för samtliga skolor i kommunen, fristående och kommunala, men också via huvudmannaskapet och beslutanderätten över hur den kommunala skolan organiseras.25Kommunerna har möjlighet att själva bestämma skattesats, hur kommunen ska prioritera mellan kommunens olika verksamhetsområden liksom hur kommunen ska fördela och använda resurserna i respektive verksamhet, t.ex. skolväsendet, för att nå fastställda mål.

Vad gäller skolans organisering finns viss statlig reglering, inte minst vad gäller vilka som får anställas tills vidare som lärare och bedriva undervisningen, men även att t.ex. en skolchef måste finnas. Denna styrning gäller samtliga skolhuvudmän och gäller inte särskilt för kommunerna.

2214 kap. 2 § regeringsformen. 235 kap. 1 § kommunallagen. 242 kap. 2 § skollagen. 25 Då fristående skolor är öppna för alla elever oavsett hemkommun, kan dock dessa också erhålla ersättning för elever från andra kommuner än lägeskommunen.

3.3. Vad innebär det att vara huvudman?

Begreppet huvudman används inom olika rättsområden för att beteckna vilken aktör, oftast stat, kommun eller region, som är ansvarig för en viss uppgift. Förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan ha både kommunala och enskilda huvudmän. Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar.26 Detta uppdrag innebär i sin tur att huvudmannen, för att ge rätt förutsättningar, måste vara medveten om de statliga mål och krav som finns i skollag och förordningar, mål och krav som inte är riktade direkt till huvudmannen utan till t.ex. lärare och rektorer. Huvudmannens uppgift är alltså inte att styra hur undervisningen ska genomföras i klassrummet, det är lärarens och rektorernas ansvar.

För att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet är en utgångspunkt i det nuvarande styrsystemet som tidigare nämnts att skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter. Detta är ett uttryck för principen om lika behandling mellan kommunala och fristående verksamheter. Principen gäller trots att de kommunala huvudmännen har en skyldighet att bedriva grundskola medan de enskilda gör det frivilligt och har, så länge de får tillstånd, en möjlighet att välja om och när de vill etablera sig liksom om de vill avveckla en befintlig verksamhet.

Att huvudmannaskapet, och därmed ansvaret i sin helhet, för verksamheten tilldelas den enskilda skolhuvudmannen skiljer sig från hur t.ex. vården är reglerad. I vården bärs ansvaret generellt fortsatt av region, kommun och stat även när enskilda driver verksamheten.27Däremot kan andra uppgifter ibland överlämnas. I motsats till välfärdsområden som vård, omsorg och vuxenutbildning innebär detta att det i skolan inte skrivs några avtal mellan finansiär och utförare, dvs. mellan kommunen och den enskilda huvudmannen. Allt är i stället reglerat i skolförfattningarna.

262 kap. 8 § skollagen. 27 2 kap. 2–3 §§ Hälso- och sjukvårdslagen.

3.3.1. Skillnader finns mellan kommunala och enskilda huvudmäns uppdrag

Enskilda huvudmän har på motsvarande sätt som kommunala huvudmän det primära och direkta ansvaret för verksamheten vid de fristående skolorna. Huvudmännen bestämmer själva hur resurserna som huvudmannen erhållit från elevernas hemkommuner ska fördelas mellan de skolenheter som ingår i organisationen och olika verksamhetsområden. Till fristående skolor finns också en möjlighet att lämna ekonomiska bidrag, även om utbildningen ska vara avgiftsfri. Huvudmännen ska rapportera ekonomisk information på enhetsnivå till SCB, som på Skolverkets uppdrag samlar in denna information.28Rapporteringen som enskilda huvudmän gör skiljer sig dock något från den rapportering som kommunala huvudmän gör. Beroende på vilken associationsform huvudmannen valt finns också krav i olika författningar på t.ex. extern redovisning. De fristående skolorna har också ett ansvar gentemot ägarna på ett annat sätt än de kommunala, t.ex. utifrån aktiebolagslagens skrivningar.29

Huvudregeln är att en fristående skola, liksom en kommunal, ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. En enskild huvudman behöver dock inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev i de fall då man ansökt om tilläggsbelopp för särskilt stöd hos elevens hemkommun och hemkommunen har avslagit ansökan på den grunden att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter annars skulle uppstå för kommunen.30 Det är också så att enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala, har möjlighet att vid fler sökande än det finns platser, neka elever plats vid en skolenhet hos huvudmannen. Kommunen måste i dessa fall erbjuda eleven en plats vid en annan kommunal skola.

Som utgångspunkt kan en viss etableringsfrihet sägas gälla för såväl kommunala som fristående skolor, dvs. huvudmannen avgör själv om den vill starta processen för att etablera en ny skolenhet. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en kommunal skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. För godkännande ska Skolinspektionen bl.a. bedöma om den enskilde är lämplig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller

28 Se t.ex. 26 kap. 25 § skollagen och förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. 29Aktiebolagslagen (2005:551). 30 Se bl.a. 10 kap. 35 § skollagen.

för verksamheten men också om etableringen medför påtagliga negativa följder på lång sikt (fem år har ansetts vara ett riktmärke) för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. 31 Påtagliga negativa följder kan exempelvis vara att kommunen tvingas lägga ned en befintlig kommunal skola och att detta avsevärt skulle öka avståndet till närmaste skola för eleverna i kommunen eller att det skulle leda till bestående kostnadsökningar för kommunen.32 Skolinspektionen ska i arbetet inhämta synpunkter från den kommun som den fristående skolan ansöker om att etablera sig i. Inriktningen på kommunens synpunkter varierar ofta beroende på kommunens politiska färg och Skolinspektionens godkännande följer inte alltid kommunens yttrande.33 De senaste åren har kraven på den enskilda huvudmannen skärpts för godkännande t.ex. måste samråd ske med den kommun där utbildningen ska bedrivas och den enskilde måste enligt skollagen visa att den genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten samt bedöms vara lämplig.34

Det finns också skillnader mellan kommunala och enskilda huvudmän vad gäller de följder Skolinspektionens tillsyn kan leda till. Om bristerna är mycket allvarliga kan Skolinspektionen återkalla godkännandet för en fristående skola. En kommunal skola kan åläggas ett tillfälligt verksamhetsförbud.35 En utredare som biträder Utbildningsdepartementet har i uppdrag att lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kommunala, ska öka.36

Ytterligare en skillnad mellan kommunala och enskilda huvudmän är att endast kommunala huvudmän har som uppgift att tillgodose kraven enligt offentlighetsprincipen (rätten att ta del av allmänna handlingar). Offentlighetsprincipen gäller i dag inte för enskilda huvudmän. Ett förslag om offentlighetsprincipen i fristående skolor bereds inom Regeringskansliet.37

312 kap. 5 § skollagen; Prop. 2009/10:157 s. 21. 32Prop. 1995/96:200, s. 53. Se också Förvaltningsrätten i Stockholm 2011-05-31, mål nr 1871-11. 33 Se t.ex. SOU 2016:66, s. 145. 342 kap.5–6 a §§skollagen. 3526 kap.13, 14, 17, 18 §§skollagen. 36 Utbildningsdepartementet (2019). 37 Lagrådsremiss Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor, Promemorian Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag U2019/00336/GV.

3.3.2. Kommunernas myndighetsansvar utöver huvudmannaskapet

Utöver det ansvar som följer av huvudmannaskapet för de kommunala skolorna har kommunerna även ett särskilt ansvar, ett myndighetsansvar. Vilket ansvar en viss uppgift vilar på, det generella myndighetsansvaret eller huvudmannaansvaret, kan i vissa fall vara svårt att avgöra. Enskilda huvudmän har endast ett huvudmannaansvar, som i princip kan jämställas med kommunernas huvudmannaansvar. Enskilda huvudmän kan dock ha andra åtaganden, t.ex. mot aktieägare eller styrelse, beroende på i vilken bolagsform de är organiserade.

Kommunen har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det och måste därför ha en beredskap för variationer i elevunderlagets storlek, att ta emot elever som exempelvis är nyinflyttade, som väljer att sluta vid en fristående skola eller om en fristående skola lägger ned sin verksamhet till följd av att t.ex. Skolinspektionen beslutat att återkalla tillståndet eller att företaget gått i konkurs. Utöver detta yttersta ansvar har kommunerna även vissa renodlade myndighetsuppgifter som är tydligare åtskilda från själva huvudmannaskapet:

  • Kommunerna ansvarar för att fördela medel till såväl egna skolor som att lämna bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en fristående skola.
  • Kommunerna ansvarar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (socioekonomisk viktad resursfördelning).38
  • Hemkommunerna har ett ansvar att se till att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt.39 Detta ansvar omfattar dels det tidigare nämnda ansvaret för att erbjuda alla elever en utbildningsplats dels att kommunen också ansvarar för att barn som inte går i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola får den utbildning de ska ha.40

382 kap. 8 b § skollagen. 399 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 §skollagen. 407 kap. 21 § skollagen.

  • Kommunerna ansvar för att fatta beslut om mottagande i grundsärskola.41
  • Hemkommunen har en informationsskyldighet om utbildning i förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor m.m.42
  • Kommunerna har ett ansvar att anordna och pröva rätten till skolskjuts.43
  • Kommunerna har rätt till insyn i de fristående skolor som finns i kommunen så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter och tillgodose allmänhetens behov av insyn.44 Denna rätt innebär att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid den fristående skolan utvecklas. Rätten till insyn innebär dock inte någon rätt för kommunen att göra på-pekanden gentemot den fristående skolan.45 Möjligheten till insyn har ansetts vara en förutsättning för att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov och för att garantera att offentliga medel för utbildning används för avsett ändamål.46

Vid sidan av dessa uppgifter som i huvudsak har anknytning till förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan har kommunen också t.ex. ett aktivitetsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomför gymnasieutbildning samt ett ansvar att pröva en enskilds ansökan om att godkännas som huvudman för fristående förskolor och vissa fritidshem liksom ett ansvar för tillsynen av sådana huvudmän.47

3.4. Kommunernas och statens finansiering av skolan

Även om kommunerna är huvudansvariga för finansieringen av skolan så bidrar också staten i viss utsträckning via riktade statsbidrag och via det kommunala utjämningssystemet. Kommunens inkomster kommer därmed från fyra olika håll.

417 kap. 5 § skollagen. 4229 kap. 19 § skollagen. 4310 kap. 32 § skollagen. 44 T.ex. 10 kap. 41 § skollagen. 45Prop. 2009/10:165. 46Prop. 1995/96:200. 472 kap. 7 § och 25 kap. 10 §skollagen respektive 26 kap.4 §§skollagen.

1. Kommunernas totala kostnader finansieras till stora delar av intäkter från den kommunalskatt som invånarna betalar. Hur stor del av intäkterna från kommunalskatten som går till skolväsendet i kommunen avgör kommunen själv.

2. Vid sidan av kommunalskatten är för många kommuner det kommunalekonomiska utjämningssystemet med sina olika delar en viktig inkomstkälla. Cirka 14 procent av kommunernas totala intäkter består av generella bidrag som räknas fram i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Även dessa medel avgör respektive kommun till vilken av kommunernas olika verksamheter de ska prioriteras.

3. Riktade statsbidrag utgör ungefär 7 procent av kommunernas totala intäkter. Skolverket administrerar ett 70-tal olika riktade statsbidrag, de flesta s.k. stimulansbidrag. Riktade statsbidrag lämnar inte samma flexibilitet vad gäller kommunens möjligheter att prioritera dem till olika verksamheter utan är avsedda för ett visst ändamål. Vid sidan av dessa riktade statsbidrag kan kommunerna också få kostnadsersättning från andra statliga myndigheter, t.ex. ersättning från Migrationsverket för asylsökande barns skolgång.

4. Kommunen kan också ha vissa övriga intäkter. Ett exempel är den

avgift som föräldrar betalar för att ha sina barn i förskola och

fritidshem. Kommunen avgör själv hur medlen ska användas.

Vilken andel av kostnaderna för skolväsendet som kan hänföras till olika finansieringskällor skiljer sig kraftigt åt mellan kommunerna eftersom t.ex. de generella statsbidragen i högre grad går till kommuner med svagare skatteunderlag.

I kapitel 7 och 8 analyseras resurserna i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan.

3.4.1. Hur enskilda huvudmäns verksamhet finansieras

En enskild huvudman som har fått ett godkännande av Skolinspektionen att starta en skolenhet ska erhålla ekonomiska resurser för varje elev från respektive elevs hemkommun, i skollagen benämnt som ett bidrag.48 Ersättningen till den enskilda huvudmannen ska

48 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, och 11 kap. 36 § skollagen.

bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan.49 Ofta används termen ”skolpeng” för att beskriva det bidrag från elevens hemkommun som följer eleven till den skola eleven går vid. Denna term är dock inte reglerad eller tydligt definierad på annat sätt.

Ersättningen till den enskilda huvudmannen utgörs huvudsakligen av det som i skollagen benämns som grundbelopp.50 Hur resurserna fördelas per elev kan i en och samma kommun skilja sig beroende på om eleven går i en fristående skola, kommunens egna skolor eller i en kommunal skola i en annan kommun än hemkommunen. Detta beror på att kommunen ska fördela resurser till utbildning efter elevernas olika förutsättningar och behov men kan också bero på hur verksamheten är organiserad.51 För vissa elever, elever med ett omfattande behov av särskilt stöd samt för elever som deltar i modersmålsundervisning eller lovskola, lämnas också ett tilläggsbelopp vilket för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov.52 Den enskilda huvudmannen avgör hur de samlade resurserna som en skolenhet erhåller ska fördelas mellan t.ex. elevgrupper eller årskurser.

Kommuner har, om det finns särskilda skäl, möjlighet att beräkna ersättning för lokalkostnader på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Om det finns särskilda skäl ska ersättningen för lokalkostnader i stället högst motsvara den enskilde huvudmannens faktiska kostnader om dessa är skäliga. Vid prövningen ska hänsyn tas till om skillnaden mellan hemkommunens genomsnittliga lokalkostnader och den enskilde huvudmannens faktiska kostnader är betydande på grund av kommunens investering i nya lokaler, renovering av befintliga lokaler eller någon annan omständighet. Vid prövningen får hänsyn även tas till intresset av att utbildning med en enskild huvudman kan etableras.53 Detta sistnämnda öppnar upp för kommuner att via lokalersättningen ge särskilt gynnande villkor till enskilda huvudmän som etablerar sig i kommunen, vilket i viss mån går emot den

499 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 §skollagen. 509 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 §skollagen samt 14 kap 4 § skolförordningen. 512 kap. 8 b § skollagen. 5210 kap. 39 § skollagen samt 14 kap. 8 § skolförordningen. Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. Av förarbetena samt domar framgår dock att den absoluta merparten av kostnaderna för en elevs särskilda stöd ska täckas av grundbeloppet, se prop. 2008/09:171, s. 41 ff. och HFD 4314-11. 5314 kap. 6 § skolförordningen.

princip om likabehandling som annars gäller mellan olika enskilda huvudmän samt mellan enskild och kommunal huvudman.

En kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående skola ska för den enskilda huvudmannen kunna redovisa hur bidraget har beräknats.54 Bidraget ska fastställas per kalenderår och grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.55 Den enskilda huvudmannen har möjlighet att överklaga ett bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär och därmed få hela beslutet prövat i sak inklusive beloppets storlek.56Detta är något som görs ofta.57

I kapitel 8 redogörs för skillnader i kostnaden per elev beräknad per hemkommun.

3.5. Det kommunala självstyret, men även näringsfriheten, påverkar styrningen

Den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse är central i frågor som rör skolväsendet. Principen måste beaktas när förslag till förändringar övervägs. På motsvarande sätt behöver också rätten till näringsfrihet som berör enskilda skolhuvudmän beaktas. Detta avsnitt avser därför att tydliggöra vilka förändringar av skolans styrning som är möjliga att överväga utifrån dessa principer. Elevens rätt till en utbildning av hög och likvärdig kvalitet behöver dock vara det avgörande.

3.5.1. Grunderna i det kommunala självstyret

Det kommunala självstyret regleras i grundlag och bestämmelserna i regeringsformen svarar mot självstyrets syften – demokrati och effektivitet.58 I lag bestäms vilka områden som kommunerna ansvarar för,

5414 kap. 10 § skolförordningen. 5514 kap. 1 § skolförordningen. 5628 kap. 5 § skollagen. Här finns dock ett dilemma för många fristående skolor. För att kunna överklagas behöver beslutet vara riktat till den part det berör, inte vara ett allmänt beslut om nivå. Det är inte ovanligt att kommuner fattar generella beslut som därmed inte går att överklaga. HFD mål nr 5998-16. Det förekommer också att kommunens beslut fattas senare än vad regelverket säger vilket medför betydande osäkerhet och svårigheter för de enskilda huvudmännen. Se t.ex. Friskolornas riksförbund (2018b). 57SOU 2016:66, s. 65. 58 Kap. 1 och 14 regeringsformen.

men inom dessa ramar är det respektive kommuns ansvar att avgöra hur verksamheten på bästa sätt kan utformas och bedrivas. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksamhet. Kommunernas rätt till självstyre på olika områden har fått till följd att verksamheter utformats på högst olika sätt i olika delar av landet.

Det kommunala självstyret är dock inte obegränsat. Inom vissa områden väger nationella krav på en enhetlig reglering tyngre än intresset för det kommunala självstyret. Ett sådant område är skolväsendet där staten, som ovan nämnts, styr genom att sätta upp regler och mål för verksamheten för att skolan ska vara likvärdig. I sammanhanget är det också viktigt att känna till att medborgarna kan uppfatta att kommunerna i princip arbetar på statens uppdrag vilket ger staten ett visst ansvar för den service som kommunerna ger sina medborgare.59

I samband med reformer som kan komma att påverka kommunens självstyre ska möjliga förslag analyseras utifrån hur de påverkar det kommunala självstyret och om skälen för en reform kan motivera det intrång i självstyret som förslaget innebär.60 Om syftet kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt ska detta sätt väljas.61 Det ska alltså göras en proportionalitetsbedömning.

Generella fördelar och nackdelar med ett decentraliserat beslutsfattande

Det går att se flera fördelar med en stark kommunal självstyrelse, ofta lyfts bl.a. följande fram:62

  • Medborgarna kan påverka beslut som rör deras vardag genom att utse och utkräva ansvar av sina valda företrädare och ha en nära kontakt och dialog med dem. Närheten kan öka pressen på lokala beslutsfattare att använda resurserna så effektivt som möjligt.

59 Birgersson & Westerståhl (1992), s. 212 ff. 6014 kap. 3 § RF: En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 61Prop. 2009/10:80, s. 212. 62 För en bredare diskussion om för- och nackdelar se t.ex. Erlingsson & Ödalen (2017), s. 67, Mörk m.fl. (2019,) s. 23 ff.; SOU 2014:5; SKR:s programberedning (2014), s. 12.

  • De förtroendevalda kan basera sina beslut på lokal kunskap och överblick och på breda och kontinuerliga kontakter med medborgarna. Kommunerna kan anpassa verksamheten efter varierande lokala förutsättningar.
  • Olika lösningar i olika kommuner möjliggör jämförelser och utveckling genom att lära av varandra.
  • Det skapas en maktdelning mellan den nationella och den kommunala nivån. Den politiska majoriteten i kommunen skiljer sig inte sällan från den i riksdagen.

Samtidigt kritiseras den kommunala självstyrelsen för att leda till skillnader mellan olika delar av landet och sämre förutsättningar för att skapa en likvärdig eller jämlik välfärd inklusive skola, detta inte minst beroende på skillnader i t.ex. ekonomi och demografisk sammansättning. Lokalt fattade beslut kan också ge konsekvenser som går emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar om likvärdighet i landet som helhet. Kritiker hävdar även att kunskaper om lokala förhållanden inte kan ersätta kvalificerad sakkunskap och att t.ex. ett alltmer komplext regelverk kräver kompetens som är svår att upprätthålla lokalt. Stordriftsfördelar vad gäller t.ex. administration och upphandling lyfts också ofta fram som fördelar med en mer central styrning.

Det kommunala självstyret i skolan kan sägas ha blivit mer radikalt än först avsett då flera av de statliga styrmedel som skulle garantera likvärdigheten ganska snabbt avskaffades, t.ex. sektorsbidraget och den statliga meritvärderingen.63 Vid sidan av kommunaliseringen ändrade andra reformer förutsättningarna för kommunerna att planera och ansvara för verksamheten. Av dessa kan nämnas övergången till mål- och resultatstyrning samt de s.k. valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola. Dessa förde med sig krav på kommunal anpassning bl.a. avseende planering och utbetalning av skolpeng till de fristående skolor som elever i kommunen valde.

63SOU 2014:5, s. 18.

Hur stort utrymme för självstyrelsen finns på skolområdet?

Den kommunala bestämmanderätten över skolan ligger i dag huvudsakligen inom två områden, att finansiera skolan samt att vara huvudman för den egna skolverksamheten utifrån fastställt regelverk. Därutöver har kommunen som ovan beskrivits en handfull ytterligare uppgifter.

SKR menar att ett fungerande kommunalt självstyre bör innebära att:64

  • det finns utrymme att fatta lokala och regionala beslut som är politiskt relevanta,
  • staten har tilltro till att kommuner agerar i medborgarnas intressen för att nå nationella mål,
  • ett reellt ansvarsutkrävande kan ske på lokal nivå,
  • staten lägger fast övergripande mål medan kommuner avgör hur dessa ska uppnås, och
  • det finns en acceptans för att olika kommuner väljer olika lösningar och uppnår olika resultat.

Utifrån flera av dessa punkter menar utredningen att det går att ifrågasätta hur långt det kommunala självstyret i praktiken sträcker sig i dag vad gäller skolväsendet, särskilt när den statliga direkta liksom indirekta styrningen så påtagligt har ökat de senaste åren. Graden av självstyre påverkas heller inte enbart av den omfattande statliga styrningen utan också av enskilda huvudmäns faktiska etableringsval och verksamheter. Kommunens möjlighet att styra och planera skolverksamheten påverkas i vissa kommuner betydligt av de fristående skolor som är verksamma där. Det finns flera exempel på kommuner där samarbetet mellan kommunen och de enskilda huvudmännen fungerar väl och man tar ett gemensamt ansvar för dimensionering av verksamheter och placering av elever men utredningen erfar att det också finns flera där konkurrens och misstro är det som huvudsakligen präglar förhållandet mellan huvudmännen.

64 SKR:s programberedning (2014), s. 13.

3.5.2. Grunderna i näringsfriheten

På samma sätt som kommunernas självstyre värnas i grundlag finns regler vad gäller företag, dvs. för enskilda skolhuvudmän.65 Näringsfrihet är även inskriven som en grundläggande fri- och rättighet i artikel 16 i EU-stadgan.66

Näringsfrihet innebär förenklat att vem som helst får starta, äga och driva företag och att konkurrensen mellan företag ska vara fri utan att det allmänna gör ingrepp. I näringsfrihetens kärna ligger också bestämmanderätten över företagets organisering liksom möjligheten att göra vinst eller förlust på verksamheten.

Näringsfriheten är, precis som principen om det kommunala självstyret, ingen absolut princip. Inskränkningar får göras och görs, framför allt för de verksamheter som bedrivs inom det offentligfinansierade området. För att en inskränkning ska vara tillåten krävs för det första, att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och, för det andra, att en inskränkning inte införs enbart för att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.67 Ett ingrepp får inte heller vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja (proportionalitetsprincip).68

Vad som är ett angeläget allmänt intresse bedöms från fall till fall. Det finns relativt omfattande regleringar på närings- och yrkesfrihetens område. Dessa har tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse görs från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.69 Det är naturligt att det ställs krav när privata företag utför offentliga uppgifter t.ex. inom sjukvård eller utbildning för att önskat utfall i förhållande till övergripande mål m.m. ska nås. Skollagens omfattande krav dels för att få tillstånd att bedriva utbildningsverksamhet (avsnitt 3.3), dels för hur verksamheten ska bedrivas, är exempel på sådana krav.

Regleringar som påverkar näringsfriheten måste också vara generella så att alla har möjlighet att konkurrera på lika villkor, den s.k.

652 kap. 17 § regeringsformen. 66 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02. 67Prop. 1993/94:117, s. 21; Prop. 2013/14:215, s. 37. 68 Prop 1993/94:117, s. 39. 69Prop. 1993/94:117 s. 51.

likhetsprincipen, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs.70 Det är inte tillåtet med begränsningar som enbart gynnar eller drabbar vissa företag på en marknad som åtminstone delvis öppnats upp för konkurrens.

3.6. Skolmarknaden påverkar verksamheten

Styrningen av skolan påverkas inte bara av vilken instans som fattar beslut om vilka styrmedel utan självfallet också av hur styrningen är utformad, dvs. vilken styrmodell som används och hur förhållandet mellan olika aktörer inom skolväsendet regleras. Dagens reglering har lett till att vad som brukar kallas en skolmarknad har uppstått.71

Att konkurrens mellan olika utförare skulle kunna leda till något positivt är enligt nationalekonomisk teori på flera sätt en självklar tanke. Förenklat är den bakomliggande logiken att en mångfald av skolaktörer som konkurrerar om elever och den skolpeng de bär med sig borde kunna leda till kostnadseffektivitet och kvalitetsförbättringar samt en bättre matchning mellan elevens individuella behov och skolans verksamhet. Huvudmän som försöker kompromissa med kvaliteten förväntas slås ut eller tvingas anpassa sin verksamhet till omgivningens krav. Teorin fungerar dock inte alltid i praktiken, bl.a. för att marknaden av olika skäl inte fungerar perfekt. Exempel på marknadsmisslyckande är negativa externa effekter där enskildas beslut påverkar andra i negativ riktning och informationsproblem som gör det svårt att bedöma verksamhetens styrkor och svagheter i relation till både kort- och långsiktiga behov. I skolverksamhet är sannolikt båda problemen betydande varför marknaden, liksom många andra marknader, behöver regleras. Samma skäl som skapar behovet att reglera skolmarknaden gör den emellertid också svår att reglera – det finns betydande intressekonflikter och det kan vara svårt att avgöra verksamhetens kvalitet och regelefterlevnad. Det som Riksrevisionen konstaterar om vårdmarknaderna gäller i högsta grad även för skolmarknaden:

70Prop. 1993/94:117 s. 51 f. 71 Avsnittet bygger på Hartman red. (2011); Skolverket (2012) samt Gustafsson, Sörlin & Vlachos (2016).

Vårdmarknaderna är inte traditionella marknader där säljare och köpare möts. De är marknader med tre parter – en producent (vårdgivaren) som säljer en tjänst, en kund (patienten) som konsumerar tjänsten och samhället (skattebetalarna) som betalar.72

Kommunal verksamhet, och inte minst skolan, präglas också av vissa värden i grunden, värden som demokrati, långsiktighet, jämställdhet och likvärdighet, värden som inte självfallet är avgörande i den enskilda individens val av skola eller i utförares planering av verksamheten.73 När individens och samhällets intressen skiljer sig åt leder inte konkurrens per automatik till vad som ur samhällssynpunkt kan anses vara högre kvalitet eller effektivitet. I skolsammanhang är segregation och generositet i betygssättningen uppenbara exempel där individ- och samhällsintresse kan hamna i konflikt. Många ytterligare konflikter mellan individ- och samhällsintresse är emellertid möjliga när det gäller barns grundläggande utbildning.74

En av de bakomliggande anledningarna till friskolereformen och införandet av det s.k. fria skolvalet i början av 1990-talet var den ovan beskrivna tanken att införandet av marknadsmekanismer skulle kunna förbättra skolväsendet.75 Högsta möjliga kvalitet för alla elever skulle uppnås till den av skolpengen givna kostnaden genom att marknadskrafterna fick verka. Den offentligt finansierade skolpengen skulle garantera lika ekonomiska möjligheter för alla elever. Andra viktiga anledningar till reformerna var också föräldrars och elevers möjlighet att själva välja liksom vikten av större mångfald av skolor med olika inriktningar och pedagogik. Eleverna skulle få möjlighet att välja skola utan att behöva flytta och utbudet skulle anpassas till vårdnadshavares och elevers efterfrågan. En nationellt styrd grundskola, i termer av utbildningens innehåll, skulle åstadkommas genom att staten beslutade om läroplanerna. I samband med att marknadsreformerna genomfördes ändrades också styrningsmodellen till den som kommit att kallas New Public Management eller mål- och resultat-

styrning. Grundtankarna i denna styrningsmodell inkluderar deleger-

ing av beslut, tydliga ledningsstrukturer, konkurrens mellan utförare

72 Riksrevisionen (2014), s. 11. Dessa marknader brukar kallas för kvasimarknader. Se också t.ex. Kastberg (2005) beskrivning av kundvalsmodeller i kommuner och regioner. 73 Ball (2007); Campbell m.fl. (2009); Abrams (2016). 74 Se t.ex. Lundahl m.fl. (2014). 75Prop. 1991/92:95; Prop. 1992/93:230.

och resultatstyrning via tydliga mål samt uppföljning och utvärdering.76

Det som brukar kallas för skolmarknaden består alltså av flera olika delar. Det är viktigt att komma ihåg att de olika delarna inte enbart rör de fristående skolorna utan omfattar skolverksamheten som helhet. Vanligen brukar följande delar anses vara av särskild betydelse, även om enskilda huvudmäns möjlighet att ta ut vinst kanske är den mest omdebatterade:77

1. Etableringsfrihet för både kommunala och fristående skolor. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en kommunal skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. När en fristående skola har etablerats är lägeskommunen skyldig att lämna bidrag till verksamheten. Etableringen av en ny skola i ett område påverkar befintlig verksamhet, både kommunal och enskild.

2. Fritt skolval mellan kommunala skolor men också möjligheten att välja en fristående skola. En elev ska som grundprincip få gå på den kommunala skola där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå och fristående skolor ska vara öppna för alla elever. Hur eleverna placeras vid olika skolor spelar också roll för marknadens funktionssätt.

3. Skolpeng som i sin helhet följer med eleven när eleven flyttar mellan olika huvudmän, vanligen utan någon tidsfördröjning. En skolenhets eller huvudmans ekonomiska situation kan därmed snabbt förändras om elever av någon anledning bestämmer sig för att byta skola.

Skolmarknadens olika delar påverkar huvudmännens möjligheter att styra sin verksamhet. De kommunala huvudmännens möjligheter att styra skolverksamheten i den egna kommunen har i och med reformerna begränsats jämfört med tidigare. Kommunerna förlorade i och med införandet av det fria skolvalet kontrollen över elevernas placering över skolenheter och därmed ett viktigt instrument för att t.ex. motverka segregation. Kommunerna förlorade också, i olika utsträckning i olika delar av landet, möjligheten till långsiktig strategisk planering av skolenheters placering i kommunen då de har begränsade möjligheter att påverka att liksom var enskilda huvudmän väljer

76 Se t.ex. kap. 3 i Molander (2017) för en genomgång av NPM samt NPM-reformer i Sverige. 77 Se t.ex. Skolverket (2012a).

att etablera sig i kommunen. På motsvarande sätt ger den ständigt öppna möjligheten för eleven att byta skola liksom skolpengens konstruktion svåra planeringsförutsättningar för samtliga skolhuvudmän.

För att den s.k. skolmarknaden ska kunna leda till högre kvalitet krävs bl.a. att

  • Samtliga elever har tillräcklig information om skolors kvalitet och att vårdnadshavarna efterfrågar de skolor som har god kvalitet och inte skolor p.g.a. att de har t.ex. viss elevsammansättning.
  • Skolhuvudmännen konkurrerar om elever genom att förbättra kvaliteten och inte på andra sätt som t.ex. generösa betyg eller genom att erbjuda vissa kringtjänster.
  • Skolorna kan utvärderas och resultaten ger effekt, dvs. att elevernas efterfrågan och skolornas verksamhet förändras beroende på resultaten. Skolor med hög kvalitet kan byggas ut och skolor med låg kvalitet kan utvecklas eller stängas.
  • Skolmarknaden inte domineras av någon eller några skolhuvudmän eller att någon huvudman har tydliga fördelar i förhållande till sina förutsättningar, t.ex. vad gäller resurstilldelning.

Utredningen kan konstatera att den s.k. skolmarknaden i dag av flera skäl inte uppfyller samtliga ovanstående kriterier för att kunna anses fungera väl. Det är t.ex. svårt för vårdnadshavare att veta vilka behov eleven har men också hur väl skolans verksamhet passar den enskilda elevens behov, inte minst innan utbildningen har påbörjats. Det är också, som nämndes ovan, svårt att avgöra en skolenhets kvalitet. Vi vet också att många vårdnadshavare och elever drar sig för att byta skola då elever ofta vill fortsätta i samma skola som sina kamrater och i den miljö de känner, varför kvaliteten inte självfallet avgör skolvalet. Skillnaden i de olika skolhuvudmännens ansvar, där de kommunala huvudmännen är de som ska garantera samtliga elever plats i en grundskola nära hemmet, återspeglas inte heller alltid i ersättningen för verksamheten.78 Dessutom får marknadslogiken konsekvenser för skolväsendet i andra avseenden, t.ex. bidrar den till att samarbeten och utbyten för lärande och utveckling mellan olika skolenheter, särskilt om de har olika huvudmän, begränsas.

78SOU 2016:66, s. 76.

Även Konkurrensverket konstaterar att det kan uppstå problem i verksamheter där ersättningen är reglerad och där utförarna kan välja att bedriva verksamheter i de delar av marknaden där ersättningen är högre än kostnaderna och avstå från de delar där de bedömer att ersättningen inte är tillräcklig, t.ex. i skolväsendet.79

Utredningen har i uppdrag att lägga förslag som påverkar delar av skolmarknaden. I kapitel 5 återkommer vi t.ex. till svårigheterna att mäta skolors kvalitet och variationen i vilken information som finns tillgänglig för elever och vårdnadshavare i samband med skolval. I kapitel 7 och 8 diskuteras hur resurstilldelningen till skolan fungerar och i kapitel 9 hur den bör justeras.

3.7. Kommunernas skilda förutsättningar

Som en grund för att garantera en likvärdig skola har alla 290 kommuner samma ansvar för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan, detta trots kommunernas vitt skilda förutsättningar. Möjligheten att finansiera och villkoren för att bedriva skolverksamhet påverkas självfallet av t.ex. de demografiska och ekonomiska förutsättningar som finns lokalt. Utredningen har inte möjlighet att belysa alla skillnader mellan kommunerna men lyfter här några avgörande aspekter.

3.7.1. Befolkningen växer men samlas i städer

Den lokala demografin och den demografiska utvecklingen har stor betydelse för kommunens möjligheter att erbjuda och finansiera välfärdstjänster, däribland utbildning, av god kvalitet. Ett antal demografiska trender pågår i dag som kommer att påverka välfärden de kommande åren, t.ex. ökar den totala befolkningen liksom andelen äldre och yngre i befolkningen samtidigt som urbaniseringen fortsätter.80 Även migrationen kan tydligt komma att påverka kommuners verksamhet och förutsättningar.

SCB beräknar att Sveriges befolkning kommer att fortsätta öka och att folkmängden år 2028 beräknas vara 11 miljoner och 12 miljoner år 2051. Att folk lever längre är en viktig förklaring till ökningen.

79 Konkurrensverket (2016). 80 Se t.ex. Häggroth (2017), SOU 2015:101.

Antalet barn som är mellan 6–15 år gamla beräknas att öka från dagens knappt 1,2 miljoner barn till drygt 1,3 om 20 år och drygt 1,4 miljoner barn 2070. Befolkningsökningen kommer dock inte att vara jämnt fördelad över landet utan bedöms vara särskilt stark i Stockholmsregionen medan befolkningen i stället minskar i andra delar av landet, främst i Norrlands inland.81

Tabell 3.1 Antal invånare i Sveriges kommuner år 2019

Antal invånare (tusental)

Antal kommuner Andel (%) av antal kommuner

Andel (%) av total befolkning

–4,9

16

5,5

0,5

5–9,9

56

19,3

4,3

10–14,9

61

21,0

7,3

15–19,9

34

11,7

5,7

20–29,9

37

12,8

9,0

30–39,9

22

7,6

7,5

40–59,9

26

9,0

12,4

60–99,9

20

6,9

15,4

100–500

16

5,5

22,9

500–

2

0,7

15

Total

290

100

100

Källa: SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner 31 mars 2019. Andel av total befolkning är hämtat från Kolada och gäller december 2018.

I dag har den svenska mediankommunen cirka 16 000 invånare men invånarantalet skiftar mellan 2 425 i Bjurholm till 968 455 i Stockholm. 16 kommuner har färre än 5 000 invånare och ungefär lika många har fler än 100 000 invånare, se tabell 3.1. De 29 minsta kommunerna har tappat 25 procent av sin befolkning sedan 1973 och prognoser beräknar att invånarantalet i dessa även fortsatt kommer att minska.82Hela småkommungruppen har jämfört med riket en lägre andel av befolkningen i yrkesverksamma åldrar och en högre andel äldre men ungefär samma andel barn och ungdomar.83

Kommunens storlek utgör en indikator på kommunernas kapacitet eftersom alla kommuner behöver en grunduppsättning funktioner för att hantera sina uppgifter och dessa blir särskilt betungande

81 SCB (2018). År 2017 var nästan var femte person i Sverige 65 år eller äldre. 2070 beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar. 82 Lidström (2018), s. 24. 83 Häggroth (2016), s. 12–13.

både att finansiera och rekrytera i befolkningsmässigt små kommuner. OECD konstaterar att många kommuner i dag saknar den organisatoriska kapacitet som krävs för att bedriva en effektiv skola något som också Långtidsutredningen pekar på.84 Det finns också bedömningar om hur stor en kommun behöver vara för att bedriva olika verksamheter på ett bra sätt. Enligt Långtidsutredningen 2015 behöver en kommun ha ett minsta befolkningsunderlag om 10 000 invånare för att kunna bedriva en effektiv grundskoleverksamhet.85 Erfarenheterna från de nordiska kommunreformerna indikerar att minsta folkmängd i en kommun bör vara 20 000 invånare.86 SCB beräknar att det år 2035 kommer att finnas 69 kommuner med färre än 10 000 invånare. Drygt hälften av kommunerna har i dag färre än 20 000 invånare.

En annan aspekt av demografin av relevans är befolkningstätheten. Även här finns mycket stora skillnader mellan kommunerna. I Arjeplog bodde 2019 0,2 personer per kvadratkilometer vilket ska jämföras med 6 031 personer i Sundbyberg. Såväl glesbygd som mycket tätbebyggt område ställer särskilda krav på planering av verksamheten för att den ska fungera och eleverna ska ha närhet till skolan.

3.7.2. De demografiska förutsättningarna påverkar kommunernas ekonomi

Den kommunala ekonomin och de kommunala verksamheterna är tydligt beroende av demografin, detta gäller särskilt ålderssammansättningen. Kommunernas största och mest resurskrävande verksamheter, skola och omsorg, utnyttjas framför allt av de yngsta och äldsta. Demografin påverkar också kommunernas intäkter eftersom dessa huvudsakligen kommer från den kommunala inkomstskatten. Något förenklat: ju högre andel yngre och äldre i befolkningen, desto högre utgifter och desto lägre intäkter. Samstämmiga analyser av bland andra Långtidsutredningen, Konjunkturinstitutet och SKR visar att den kommunala sektorn står inför betydande finansieringsproblem, både på kort och lång sikt, som en konsekvens av de demo-

84 OECD (2015); SOU 2019:40. 85SOU 2015:101, s. 207. Inför den senaste indelningsreformen på 1970-talet angav staten att en kommun borde ha minst 8 000 invånare för att kunna vara underlag för en nioårig grundskola. 86 Häggroth (2016), s. 64.

grafiska förändringarna men också som en konsekvens av en prognosticerad kommande lågkonjunktur. SKR beräknar, trots en beräknad skattehöjning, att kommuner och regioner kommer att sakna 43 miljarder kronor år 2023 om kostnaderna ökar i takt med befolkningen och staten inte tillför mer resurser.87 Kommunala skolpolitiker liksom rektorer bedömer att kommunerna inte kommer att klara finansieringen av grundskolans kärnverksamhet de kommande 10 åren utan att statliga tillskott behövs. Detta gäller särskilt i mindre kommuner.88 Möjligheterna att ytterligare effektivisera skola och omsorg är också begränsade då de till stor del består av tjänsteproduktion och tiden som läraren lägger ned på att leverera tjänsten är viktig för tjänstens kvalitet.

På papperet har växande kommuner relativt sett goda ekonomiska förutsättningar att möta framtiden.89 De har generellt en mer gynnsam ålderssammansättning samtidigt som skatteintäkterna ökar genom att befolkningen växer. Deras utmaningar inom skolområdet består bl.a. i att bygga ut skolan och samtidigt upprätthålla kvaliteten men också att svara mot de förändrade krav som ställs på verksamheten med anledning av en växande andel elever med utländsk bakgrund. Utmaningarna i krympande kommuner är annorlunda. De riskerar att gå miste om stordriftsfördelar och har ofta svårt att rekrytera specialistkompetens och annan personal som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet.

De ekonomiska konsekvenserna av de demografiska förändringarna beräknas också variera mellan regioner och kommuner. De största ökningarna av nettokostnader åren 2013–2040 beräknas uppstå i Dalarnas, Norrbottens och Jämtlands län. Samtidigt kommer de lägsta nettokostnadsökningarna per invånare att finnas i Stockholms, Uppsala och Skåne län, dvs. de som redan i dag har relativt sett låga nettokostnader.90

Befolkningens genomsnittliga skattekraft i kronor per invånare skiftar 2020 mellan Årjängs 163 700 kronor till Danderyds 394 700 kronor.91 Även här bedöms skillnaderna öka de kommande åren. För

87 SKR (2019). 88 Lärarnas Riksförbund & Sverige Skolledarförbund (2019). 89 Mörk, Erlingsson, Persson (2019). 90SOU 2015:101. 91 Skattekraft är den kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomsten för samtliga fysiska personer i kommunen delat på antalet invånare i kommunen.

flertalet kommuner i Stockholmsregionen beräknas skattekraften 2040 fortfarande att vara högre eller mycket högre än medelskattekraften i landet. För den fjärdedel av landets kommuner som 2013 hade en skattekraft lägre än 87 procent av medelskattekraften, beräknas skattekraften sjunka för flertalet till 2040.92 Utjämningssystemets olika delar är tänkt att utjämna stora delar av dessa inkomstskillnader. Att den kommunala skattesatsen 2020 varierar mellan Österåkers 29,18 procent till Doroteas 35,15 kan eventuellt peka på att det nuvarande utjämningsystemet inte helt lyckas med sitt uppdrag men det kan också bero på skillnader i t.ex. kommunernas ambitionsnivå eller effektivitet, något som vi återkommer till i kapitel 7.93

Riksdagen beslutade i november 2019 att förändra en av delarna i utjämningssystemet, den för kostnadsutjämning mellan kommuner.94 Förändringarna innebär att systemet i högre grad kommer att ta hänsyn till socioekonomiska faktorer, dock ej i skolväsendet, och merkostnader till följd av gles bebyggelse. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2020.

3.7.3. Tillgången till kompetens varierar över landet

Det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgången till utbildad arbetskraft. I storstadsregionerna och större städer är andelen med eftergymnasial utbildning i yngre åldrar mer än dubbelt så hög jämfört med glesbygd samt mindre och medelstora kommuner. I befolkningstäta regioner ökar också andelen yngre eftergymnasialt utbildade i betydligt snabbare takt än i övriga regioner.95 Samma trender finns vad gäller utbildade lärare där skillnaden mellan stad och land är avsevärd även om rekryteringsbehovet de kommande åren numerärt är störst i storstadslänen.96

Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är däremot i stort sett lika för alla kommuner. Kraven innebär att många olika sorters kompetens måste finnas i alla kommuner. Detta

92SOU 2015:101. 93 Riksrevisionen påpekar utjämningsystemets centrala roll för möjligheterna erbjuda en likvärdig kommunal service i hela landet, men även att utjämningen inte kompenserar fullt ut för alla kostnadsskillnader mellan kommuner. Enligt Riksrevisionens beräkningar underkompenseras en klar majoritet av landets kommuner, framför allt då kommuner i glesbygd. Riksrevisionen (2019). 94Prop. 2019/20:11. 95 Häggroth (2018), s. 24. 96 Se t.ex. OECD (2019c), s. 70 och Skolverket (2019c), s. 8.

gäller både att det finns tillgång till legitimerade och behöriga lärare för olika årskurser och ämnen men också att det finns kvalificerad personal i den centrala skolförvaltningen i kommunen. Förutsättningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompetensen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kommuner i glesbygd att upprätthålla kompetens, inte minst specialistkompetens, inom alla områden.97 Varje befattningshavare i en liten kommun måste dessutom vara specialist på flera områden än i en stor vilket också påverkar möjligheterna till att t.ex. bedriva utvecklingsarbete då tiden är begränsad.98 Ofta är också en stor del av personalen ensamma i sin befattning i en mindre kommun.99

Den ojämna tillgången till lärar- och skolledarkompentens, liksom till kvalificerat verksamhetsstöd på kommunal nivå, är en stor utmaning för skolans likvärdighet. Allt pekar också på att detta problem kommer att växa i omfattning.

3.7.4. Kommunernas skilda förutsättningar påverkar skolverksamheten

Det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. I vissa kommuner går närmare hälften av eleverna i fristående skolor, medan det i andra kommuner endast handlar om en marginell andel. I 100-talet kommuner finns ingen fristående grundskola alls. Knappt 6 procent av eleverna i grundsärskolan går hos en enskild skolhuvudman läsåret 2019/2020. I förskoleklass är motsvarande siffra 10,6 procent.

På aggregerad nivå finns tydliga samband mellan elevers socioekonomiska bakgrund, särskilt föräldrarnas utbildningsnivå, och elevernas skolresultat varför även skillnader mellan kommuner vad gäller socioekonomiska variabler är av stor betydelse för skolverksamheten. Skolor med de allra svagaste förutsättningarna finns i både storstadsområden och på landsbygd. När man bortser från den absoluta botten av fördelningen är dock de svaga skolorna framför allt belägna i landsbygdskommuner och de med de starka i storstäder. Denna fördelning av skolförutsättningar avspeglar i stort de

97 Statskontoret (2016). 98 Lidström (2018). 99 Häggroth (2016), s. 27.

socioekonomiska skillnaderna mellan stad och land i Sverige.100 Vad gäller socioekonomisk bakgrund är skillnaderna mellan enskilda och kommunala skolhuvudmän också stora, ytterst få av skolorna med svaga elevunderlag är fristående, men däremot är de fristående skolorna många bland skolorna med de starkaste socioekonomiska förutsättningarna.101 Vi återkommer till detta i kapitel 4.

Stora skillnader finns också mellan kommuner vad gäller andelen nyanlända elever i grundskoleålder. Andelen nyinvandrade elever samt elever med okänd bakgrund utgör tillsammans 7,6 procent av eleverna i grundskolan vilket motsvarar cirka 81 000 elever.102 Dessa fördelas ojämnt över landet. I Högsby utgjorde gruppen 36,3 procent av grundskoleeleverna läsåret 2018/2019 medan den endast utgjorde 1,5 procent i Vaxholm samma år. Gruppen fördelas också ojämnt över olika huvudmän, 8,5 procent av eleverna vid kommunala skolor 2017 var nyanlända vilket ska jämföras med 3,3 procent vid fristående skolor.103 De kommunala skolorna har också en betydligt högre andel nyanlända elever med sämre förutsättningar, se figur 8.9.

3.8. Huvudmännens skilda förutsättningar

På samma sätt som kommuner har skilda demografiska och ekonomiska förutsättningar har också huvudmännen det. Ovan har skillnaderna mellan kommuners och enskilda huvudmäns uppdrag som de regleras beskrivits men det finns också andra skillnader mellan och inom de båda huvudmannagrupperna.

100SOU 2019:40, s. 74. 101SOU 2019:40, s. 76. 102 I begreppet nyanländ innefattas i Skolverkets statistik elever som är födda utomlands, har båda föräldrarna födda utomlands, och har kommit till Sverige under de senaste fyra åren. Till gruppen elever med okänd bakgrund hör elever som inte är folkbokförda. 103 Skolverket (2018c).

Tabell 3.2 Antal elever, skolenheter och huvudmän

Elever 2019/20 Enheter 2019/20 Huvudmän 2018/19 Kommunal Enskild Kommunal Enskild Kommunal Enskild

Förskoleklass 108 065 13 305 3 000 592 290 484 Grundskola 912 582 167 372 3 982 823 290 577 Grundsärskola 11 571 708 539 33 244 28

Källa: Skolverket. 20-talet statliga och internationella skolenheter ej inkluderade.

Skillnader inom grupperna enskilda och kommunala huvudmän

Cirka 15 procent av grundskoleeleverna går i dag i fristående skolor. Bland de enskilda skolhuvudmännen har de idéburna friskolornas andel minskat de senaste åren samtidigt som de vinstdrivande skolorna har ökat, detta gäller både som andel skolenheter och andel elever. I grundskolan dominerar aktiebolagen vilka utgör 46 procent av de enskilda huvudmännen och samlar cirka 70 procent av det totala antalet elever i fristående skolor. Även inom grundsärskolan och gymnasiesärskolan dominerar aktiebolagen tydligt.104 Aktiebolag har generellt som syfte att ge vinst till aktieägarna medan andra ägandeformer kan syfta till andra mål. Syftet kan påverka hur verksamheten bedrivs.105 Ägandeformen hänger också ofta ihop med storleken på huvudmannens verksamhet vilket också kan påverka hur verksamheten planeras och bedrivs, jämför nedan. Aktiebolagen har generellt sett betydligt fler elever och skolenheter i respektive organisation än vad de icke-vinstdrivande skolorna har.

Studier visar att kommuner styr skolan på olika sätt och att skillnaderna sannolikt inte uppkommit av tillfälligheter utan snarare är förankrade i de specifika traditioner och värden som råder i stora respektive små kommuner.106 Förväntningarna på de lokala skolpolitikerna liksom den politiska diskussionen om skolverksamheten kan också se ut på olika sätt beroende på kommunens storlek. Maria Jarl beskriver skolpolitiker i en större stad som framför allt företrädare för sitt parti med ideologiska skoldebatter som följd, medan politiker i en mindre stad beskrivs som nära och företrädande verksamheten med en strävan att fatta konsensusbeslut.107 Inriktningarna

104 Arbetsgivarföreningen KFO (2019). 1053 kap. 3 § aktiebolagslagen106 Jarl (2014), s. 149. 107 Jarl (2014), s. 156.

påverkar verksamheten på olika sätt och har båda för- och nackdelar Möjligheten för medborgaren att föra fram synpunkter och tydligt kunna utkräva politiskt ansvar blir mindre i den stora kommunen samtidigt som risken för detaljstyrning av verksamheten från politikernas sida blir mindre. Den nära kontakten mellan medborgare och politiker i den lilla kommunen kan riskera att bara vissa röster blir hörda och att beslutsunderlagen blir bristfälliga.

Skillnader mellan stora respektive små huvudmän

Antalet grundskoleelever i kommunerna skiftar från Stockholms 67 760 elever till Överkalix 176. Detta kan jämföras med enskilda skolhuvudmän där Internationella Engelska Skolan har 26 000 elever och Rickarums skolförening 19. Det finns också stora skillnader mellan skolenheternas genomsnittliga storlek i olika kommuner, den kommun som har högst genomsnittligt antal elever per skolenhet har i den kommunala skolan 499 elever per enhet (fristående 235 elever) medan den med lägst snitt har 52 elever per enhet (108 elever). Mellan enstaka skolenheter varierar det totala antalet elever mellan Jormvattnets skolas 3 elever i grundskolan till Nyköpings högstadiums närmare 1 300 elever. Av de 500 minsta skolenheterna, varav alla har färre än 50 elever, är två tredjedelar kommunala.

Huvudmannens storlek påverkar hur verksamheten styrs och kan påverka vilka kompetenser som finns att tillgå i verksamheten. Större huvudmän har andra möjligheter än små att bygga upp olika former av stödstrukturer och rekrytera specialister inom olika områden jämfört med en mindre. Ledning och styrning av skolan har på så sätt tydliga skalfördelar. En större huvudman med flera skolenheter i organisationen kan också fungera som koncerner och flytta och dela resurser mellan de olika enheterna. Samtidigt kan det också finnas stora fördelar med mindre huvudmäns absoluta närhet till verksamheten och möjligheter till snabbare förändringar och okonventionella lösningar på problem då samarbeten ofta är lättare. Dessa för- och nackdelar gäller oavsett kommunalt eller enskilt huvudmannaskap. På samma sätt finns för- respektive nackdelar med olika storlek på skolenheterna. En sak är dock gemensam, behovet av kompetens.

Per Molander menar att dagens snitt-kommun knappast räcker för att man i skolverksamheten ska ha resurser att hålla sig à jour med

utvecklingen inom olika ämnen, pröva nya läromedel, söka specialdestinerade statliga bidrag och allt annat som hör till administrerandet av skolan. Molander ser som tecken på detta att utvecklingen gått i riktning mot ökad spridning mellan olika kommuner: storstadskommunerna har den mest positiva utvecklingen vad avser resultat, och de mindre kommunerna söker inte ens alla de bidrag som finns för skolutveckling.108

3.9. Skolkommissionens problembild

2015 års skolkommission sammanfattade sin bild av den svenska skolan i följande punkter.109 Flertalet punkter berör hur skolan styrs.

  • Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud-

män. Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och

resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultatinformation som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt. Skolverket och Skolinspektionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten. En bristande återkoppling på avlämnad information – mellan stat, huvudman och skola – beskrivs också som ett problem.110

  • För svag kompensatorisk resursfördelning. Det finns stora skillnader, som bara delvis är strukturellt betingade, mellan kommuner i den totala resurstilldelningen till skolan och även stora skillnader i fördelningen av resurser mellan skolor. Det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen är svagt.
  • Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledar-

yrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling.

En redan allvarlig lärarbrist riskerar att förvärras ytterligare. Re-

108 Molander (2017), s. 105. För resultatutvecklingen se också SOU 2019:40. 109SOU 2017:35. 110 Denna bild hämtar Skolkommissionen delvis från SOU 2015:22. I samma anda skriver Gustavsson m.fl. (2016) att den svenska skolan kännetecknas av att flödet av information huvudsakligen är uppåtriktat. Återkopplingen nedåt – från stat till huvudman, från huvudman till rektor, från rektor till lärare – är däremot begränsad.

kryteringen till rektorsbefattningar är svag och omsättningen av rektorer hög. Kompetensutvecklingen för lärare och skolledare har stora brister. Skolor med stora utmaningar behöver de mest erfarna lärarna och rektorerna men förhållandet i Sverige är det motsatta.

  • Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet.

Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet ger inte tillförlitlig information som speglar elevernas kunskapsutveckling. Detta, som är ett statligt ansvar, skapar problem för det lokala kvalitetsarbetet. Avsaknaden av mått som visar skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling på ett mer rättvisande sätt än betyg och provresultat (s.k. value-added-mått) försvårar starkt jämförelser av skolors kvalitet.

  • Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor.

Resultatskillnaderna mellan grundskolor ökar starkt och ökningen förklaras av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Denna ökade uppdelning av skolor riskerar att leda till försämrad likvärdighet i form av ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Den innebär också att det viktiga värde som ligger i att elever med olika bakgrund möts i skolan urholkas.

  • Problem i lärandemiljön. Både nationella och internationella undersökningar visar på problem i arbetsmiljön i skolan. Det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna. Enligt TIMSS-undersökningen upplever de svenska lärarna och rektorerna att det finns mer problem med trygghet och ordning i skolan än genomsnittet i EU- och OECD-länderna. Det gäller bland annat problem med ordningen och arbetsron i klassrummen. Det finns också en tydlig samvariation mellan problem med lärandemiljön och socioekonomiska skillnader i sko-lornas elevunderlag.111
  • Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan. Det är naturligt att skolan, liksom andra samhällssektorer, är föremål för meningsskiljaktigheter och politisk debatt. Samtidigt finns ett ansvar från statsmakternas sida att ge de verksamma i skolan rimligt stabila förutsättningar. Det gäller särskilt när, som i dag, skol-

111 OECD (2019d), Table III.B1.3.5.

systemet är i stort behov av förstärkning. Ett exempel på en problematisk nationell styrning är det stora antalet specialdestinerade statsbidrag som kan ha bidragit till att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling, som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. Skolkommissionen ser som en av sina viktigaste uppgifter att skapa en grund för en långsiktig nationell skolpolitik.

3.10. OECD:s rekommendationer om styrning och finansiering

OECD har vid flera tillfällen påtalat att åtgärder behövs för att råda bot på de sjunkande skolresultaten liksom den ökande ojämlikheten i det svenska skolväsendet.112 Bland de åtgärder som OECD rekommenderar återfinns bl.a. en förändrad styrning inklusive en förändrad styrning av skolans finansiering. Staten bedöms behöva ta tillbaka kontrollen över några av de styrmedel som staten lämnade ifrån sig under 1990-talets reformer.

OECD menar att avvecklingen av Länsskolnämnderna i samband med decentraliseringen av skolan lämnade ett tomrum efter sig. OECD ifrågasätter rimligheten i det dåvarande antagandet att varje kommun hade den administrativa kapacitet, den kompetens och de styr- och kontrollsystem som krävs för att bedriva verksamheten med hög kvalitet. OECD menar att det finns ett behov av en tydlig statlig närvaro på regional nivå för att kunna arbeta systematiskt med att upprätthålla och utveckla kvaliteten och likvärdigheten i skolsystemet. Att uppmuntra till samarbeten mellan huvudmän och att kontinuerligt utveckla lärares kompetens anser OECD är andra viktiga uppgifter för en regional funktion.

OECD menar också att Sverige bör införa en starkare nationell styrning av resursfördelningen liksom en resursfördelning med en starkare fördelningsprofil där mer resurser riktas till skolor och elever med ogynnsamma förutsättningar. Två möjliga vägar pekas ut. Antingen bör en icke-bindande miniminivå bestämmas på skolnivå. Nivån ska baseras på ett socioekonomiskt index och kommuner ska kompenseras via utjämningssystemet. Alternativt bör staten ta tillbaka ansvaret för en väsentlig del av skolans finansiering och fördela medel

112 Se t.ex. OECD (2015a); OECD (2019c).

till skolor utifrån ett socioekonomiskt index. Utöver den statliga ersättningen menar OECD att kommunerna ska ha möjlighet att prioritera ytterligare medel till skolorna. OECD menar också att de riktade statsbidragen behöver ses över. OECD:s generella rekommendationer om finansiering av skolväsendet är att systemet ska vara tydligt vad gäller hur ansvaret fördelas, det ska ge möjlighet för effektivt budgetarbete på skolenhetsnivå och det ska finnas ett tydligt regelverk för hur enskilda huvudmän ska finansieras.113

I anslutning till dessa förslag till åtgärder som OECD har lämnat bör tilläggas att OECD också påpekar att resursfördelningssystem behöver hänga ihop med skolans övriga styrning för att ge god effekt.114 Resursfördelning som sker per elev utifrån elevernas bakgrund möjliggör t.ex. tydligare ansvarsutkrävande. En sådan tydlighet kan dock också riskera att fel åtgärder genomförs eftersom det är lätt att övertolka betydelsen av ekonomiska resurser för elevernas resultat. En socioekonomisk resursfördelning kan stärka likvärdighet och effektivitet, men räcker inte utan det behövs även andra åtgärder. Vilka dessa bör vara beror på ”skolkontexten” och behöver därför utformas olika för att möta olika lokala behov och möjligheter.

OECD menar också att Sverige behöver se över systemet för skolval i Sverige vilket vi återkommer till i kapitel 5 och 6 liksom att Sverige behöver bli bättre på att rekrytera och behålla en hög lärarkompetens.

3.11. Utredningens slutsatser

Skolan, ett gemensamt ansvar

Många reformer i offentlig sektor kännetecknas av en pendelrörelse, när en ny reform sjösätts mottas den ofta med entusiasm men när en tid har gått märks problemen och nackdelarna med den nya ordningen och man börjar leta efter en ny modell vilket ofta blir en uppdaterad variant av den tidigare, den som ersatts.115 Ansvaret för skolan är en tydlig sådan fråga där pendeln svänger mellan större kommunalt eller statligt ansvar. Ansvaret har dock alltid varit gemensamt.

113 OECD (2017b), s. 14. 114 OECD (2012). 115 Aucoin (1990) s. 115–137.

Efter decentraliserings- och valfrihetsreformerna i början av 1990talet har den statliga styrningen de senaste åren ökat. Där statens ansvar tidigare ”stannade vid kommungränsen” har staten blivit mer aktivt styrande, både i kommunerna och på skolenhetsnivå.116 Detta kan tolkas som en misstro gentemot den kommunala sektorn. Det kan också ses som att staten faktiskt tar det ansvar som man aviserade att man skulle ta för att garantera likvärdigheten i samband med kommunaliseringen och som utredningar pekat på att man borde ha tagit i samband med reformen.117

En förutsättning för att det delade ansvaret ska fungera är att ansvarsfördelningen mellan kommuner och stat är tydlig och har legitimitet, inte bara för att det inte ska råda oklarhet vem som ansvarar för viss fråga utan också för att ett ansvarsutkrävande ska kunna ske.118 Detta är också något som Sveriges Kommuner och Regioner lyfter fram.119 Det är också viktigt att det offentliga ansvaret ligger på rätt nivå t.ex. för att resurstilldelningen till skolan ska bli långsiktigt adekvat men också för att likvärdighet ska kunna nås. OECD menar att ansvarsfördelningen fortfarande inte är tydlig vad gäller den svenska skolan.120

Ansvarskommittén, som hade i uppdrag bl.a. att analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras, menade att diskussionen om likvärdighet inte borde förenklas till att gälla frågan om huvudmannaskap eftersom brister i likvärdighet uppträder inom såväl den kommunala som den statliga sektorns verksamheter.121Kommittén kunde inte se någon entydigt bästa effektiva nivå för att skapa en samhällsorganisation som främjar likvärdighet. Det finns också ett grundläggande dilemma i att skapa ett gemensamt regelverk och finansiering när förutsättningarna ser så väldigt olika ut beroende på var man befinner sig i landet. Staten spelar en avgörande roll för att skapa mer likvärdiga förutsättningar mellan kommunerna, t.ex. via utjämningssystemet, men också genom att dimensionera och lokalisera lärarutbildning så att kommuners behov av erforderlig kompetens kan tillgodoses.

116 Statskontoret (2016), s. 57. 117SOU 2014:5. 118 Boadway & Mörk (2003). 119 SKR (2012). 120 OECD (2019c), s. 80. 121SOU 2007:10.

Valet av styrning svarar mot olika mål och syften. Ett centraliserat system med starka centrala institutioner och tydlig styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet i landets alla kommuner. Ett decentraliserat system svarar i stället mot mål om lokal anpassning, variation i skolornas inriktning och specialisering samt en nära kontakt mellan medborgare och politiska beslutsfattare.122Det är alltså svårt att nå alla syften med ett och samma styrsystem varför en politisk prioritering av dem behövs. Kravet på likvärdighet innebär i sig själv en principiell begränsning av självstyrelsen: skillnaderna i olika delar av landet får inte bli för stora. Dagens styrning av skolan kan sägas vara en kompromiss mellan det lokala och det centrala intresset. Denna utrednings uppdrag är däremot tydligt, en ökad likvärdighet i skolan och ökade resultat. Det innebär en förskjutning mot det centrala intresset jämfört med i dag.

Kommuners olika förutsättningar att klara skolans finansiering

Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller möjlighet att finansiera skolverksamheten i kommunen är omfattande, även om utjämningssystemet minskar skillnaderna. Skillnaderna beräknas öka kommande år. Utmaningarna kommer också att se olika ut i olika delar av landet. Samtidigt som antalet och andelen barn i Sveriges storstadskommuner ökar har landsbygdskommuner en hög andel äldre invånare och andelen ökar. Generellt kommer det alltså att behöva byggas nya skolor och rekryteras fler lärare och rektorer i storstadsområdena samtidigt som många små kommuners utmaning kommer att vara att även fortsatt hålla skolor öppna och erbjuda en god kvalitet i undervisningen trots att elevunderlaget minskar och finansieringsmöjligheterna sviktar.

Prognoserna pekar också på en brist på resurser totalt sett bland kommunerna de kommande åren. Ett decentraliserat skolsystem utgör i sig själv en risk för att skolväsendet blir underfinansierat då de resurser som kommunen avsätter inte självfallet motsvarar de som vore samhällsekonomiskt effektivt sett på lång sikt och till landet som helhet. Detta kan hållas för särskilt troligt i utflyttningskommuner där kommunen inte på samma sätt kan räkna med att kunna dra nytta av de fördelar en hög utbildningsnivå ger på lång sikt, t.ex. i form av

122 Jarl & Pierre, red. (2018), s. 15.

ökade skatteintäkter eller minskade kostnader för socialtjänst. I tider av allmän resursbrist bland kommunerna är det troligt att skillnaden mellan de medel som faktiskt avsätts till skolväsendet jämfört med vad som borde avsättas ökar. Det är vanligt att de beslut om resurstilldelningen till skolan som kommunen fattar utgår från tillgängliga resurser och tidigare budgetar än systematiska analyser av elevernas förutsättningar och behov.123

I kapitel 7–9 återkommer vi till frågan om resurstilldelningen till skolan och utredningens förslag i dessa delar, men utredningen vill redan här peka på behovet av att staten tar ett större ansvar än i dag för att utjämna skillnaderna så att en ökad likvärdighet kan nås.

Har huvudmännen de förutsättningar som krävs för att bedriva likvärdig undervisning med hög kvalitet?

Det finns studier som pekar på att vare sig huvudmännen eller skolans professionella verkar vara redo att fullt ut ta det omfattande lokala ansvar som dagens styrsystem bygger på.124 I utredningen om kommunaliseringens effekter som presenterades 2014 konstaterades att det fanns stora skillnader i kommunernas kapacitet att agera i rollen som huvudmän, inte bara strax efter reformen utan även senare.125Efter flertalet möten med kommunföreträdare på olika nivåer bedömer utredningen att detta är något som fortfarande är aktuellt. Kommunerna gör dels olika tolkningar av handlingsutrymmet och använder sina frihetsgrader i olika stor utsträckning. Men, kommunerna har också olika kompetens och kapacitet att styra verksamheten och kunna dra nytta av fördelarna som följer av möjligheten att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När uppdraget är stort och svårt och resurserna knappa tvingas många att fokusera på att klara dagen i stället för att tänka utvärderande och utvecklande på längre sikt. Utredningen bedömer också att många, särskilt mindre, enskilda huvudmän på samma sätt har svårt att bära det omfattande ansvar det innebär att ansvara för en skola. OECD pekar på att skolförfattningarnas mål kan vara för högt ställda och att huvudmän därför snarare ser dem som visioner än tydliga resultatmål.126

123 Se t.ex. EY (2014). 124 Jarl, Blossing & Andersson (2017), s. 163. 125SOU 2014:05. 126 OECD (2019c), s. 88.

Det finns också inbyggda målkonflikter som huvudmännen förhåller sig olika till, den kanske vanligaste är konflikten mellan att hålla budget eller att säkra högt och likvärdigt kunskapsresultat. I förlängningen betyder detta att skolans förutsättningar liksom de professionella i skolans förutsättningar att utföra sitt uppdrag, skiljer sig åt mellan olika kommuner och huvudmän. Samtidigt ska man också ha i åtanke att huvudmän de senaste åren har behövt lägga en oproportionerligt stor del av skolans kraft på att genomföra de många reformer som beslutats snarare än att fokusera på kärnverksamheten, undervisningen.

De fördelar som ett decentraliserat skolmarknadssystem var tänkta att generera har endast till viss del infriats. De 25 år som har gått sedan reformerna genomfördes har inte lett till vare sig ökad likvärdighet eller förbättrade resultat. I stället finns det risk att insatser som skulle vara av betydelse för utbildningssystemet som helhet inte genomförs, särskilt hos vissa huvudmän. Detta gäller t.ex. kompetensutveckling av lärare och rektorer som tydligt kan lyfta undervisningskvaliteten men som för en enstaka huvudman är dyrt, särskilt då man inte kan vara säker på att läraren eller rektorn stannar kvar i huvudmannens verksamhet efter utbildningen, och administrativt besvärligt särskilt i tider av lärarbrist.127 Reformerna som tillsammans skapade skolmarknaden har även begränsat kommunala huvudmäns styrförmåga över skolverksamheten samtidigt som också de enskilda huvudmännen påverkas av bristande möjligheter till framförhållning och planering. Systemet att nya skolor kan etableras och befintliga skolor byggas ut relativt enkelt påverkar påtagligt den befintliga skolverksamhetens möjligheter till långsiktig planering och utveckling. OECD framhåller att många av skolans delar vinner på att sättas i ett bredare perspektiv än ett kommunalt och menar att en brist på central styrning och finansiering innebär att möjligheter att förverkliga grundläggande skolpolitik som t.ex. att fördela resurserna kompensatoriskt begränsas. OECD menar också att skolpengen lett till att samarbetet mellan skolor har begränsats då skolorna betraktar varandra som konkurrenter.128

Kommunerna är inte sällan för små resurs- och kompetensmässigt för att klara sitt uppdrag, både i sin roll som huvudman men också i sin större roll som finansiär och med myndighetsansvar. Det finns

127SOU 2018:17, kap. 4 och 6. 128 OECD (2019c).

en uppenbar risk att skillnaderna mellan kommuner kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fortskrider. Diskussioner och förslag om asymmetrisk ansvarsfördelning mellan kommuner har de senaste åren åter blossat upp som ett svar på frågan om hur dilemmat ska hanteras.129 Kommunutredningen, som haft till uppgift att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, har analyserat frågan men avfärdat den.130 I många fall kan inte heller kommunsammanslagningar lösa problemen då resursbrist fortfarande råder även om ett antal kommuner samarbetar, när alla saknar resurser i utgångsläget. För att kunna säkra en likvärdig skola bedömer därför utredningen att det behövs statliga insatser som stödjer särskilt mindre kommuner liksom mindre enskilda huvudmän, i utförandet av deras uppdrag. Detta ligger i linje med OECD:s rekommendationer för det svenska skolväsendet.

Dagens utmaningar som rör skolan är så stora att utredningen bedömer att oavsett hur ansvarsfördelningen mellan stat respektive kommun och enskilda huvudmän kommer att se ut i framtiden behövs ett omfattande gemensamt arbete för att hantera dem. Detta arbete behöver inledas omgående och kan inte vänta på att en eventuell större förändring vad gäller huvudmannaskapet för skolan ska beslutas och genomföras.131 Generellt ser utredningen ett behov av två rörelser vad gäller styrningen av skolan, från det lokala beslutsfattandet till en mer central nivå för att stärka den generella kompetensen och likvärdigheten men också en rörelse från politisk styrning till en styrning som i högre grad vilar på skolväsendets professioners kunskap för att bibehålla och öka kvaliteten och resultaten.

Vilka skillnader mellan huvudmän är godtagbara?

Frågan om vilka skillnader mellan huvudmän som går att acceptera är långt ifrån ny. Trots detta finns inget tydligt svar. Ansvarskommittén lyckades, trots att den hade det i uppdrag, inte att komma

129 Se t.ex. Lidström (2018) och Mörk, Erlingsson & Persson (2019). 130SOU 2020:8, s. 573. 131 Jämför den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet, punkt 54 Ett beslutsunderlag som

kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan tas fram.

fram till några generella principer för vilka variationer som skulle vara acceptabla inom olika välfärdsområden.132 Däremot redovisade den ett synsätt som skulle kunna ligga till grund för när politik utformas för olika områden: att tjänsten ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller bostadsort. Utredningen menar att som generell utgångspunkt bör en elevs skolframgång inte vara beroende av var i landet hen bor, förutsättningarna för att klara skolan bör vara likvärdiga.

Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Som beskrivits ovan, och som vi återkommer till i följande kapitel, finns skillnader som påverkar förutsättningarna för en likvärdig utbildning. Man behöver dock ha i åtanke att skillnaderna som finns i dag lokalt, skillnader som ur ett nationellt perspektiv kan vara problematiska ur ett likvärdighetsperspektiv, samtidigt kan vara resultatet av kloka politiska avvägningar i förhållande till de lokala förutsättningarna. Det som ur ett skolperspektiv kan ses som en eftersträvansvärd reform för att öka likvärdigheten kan därmed ur ett bredare perspektiv vara betydligt svårare att avgöra värdet och nyttan av. Skolans likvärdighet följs inte heller upp systematiskt och kontinuerligt vilket öppnar för olika tolkningar och för att frågan hamnar i skuggan av andra problem. Det måste dock framhållas att det inte är godtagbart att cirka 15 procent av de som slutar grundskolan inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan och att det ur likvärdighetshänseende är det oacceptabelt att inom en och samma kommun blir endast cirka 40 procent på en skola gymnasiebehöriga medan alla elever på en annan skola uppnår samma behörighet. Avvägningen mellan likvärdighet och kommunalt självstyre är ett genuint dilemma men ansvar måste tas för elevernas utbildning.

132SOU 2007:10, s. 81–82

3.12. Utredningens bedömning

3.12.1. Staten bör ta ett större ansvar för skolans likvärdighet bl.a. genom att Skolverket etableras regionalt

Utredningens bedömning: Staten bör ta ett tydligare ansvar för

att undervisningen i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan ska vara likvärdig och kompensatorisk.

Statens skolverk bör etablera en regional närvaro för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande. Syftet är att bidra till en ökad likvärdighet och höjd undervisningskvalitet. Skolverket bör i sin regionala organisation

  • stödja huvudmännen i regionen i deras resultatuppföljning,
  • ansvara för att planera och genomföra vissa kompetensutvecklingsinsatser i regionen i samarbete med huvudmän och universitet och högskolor, och
  • bedöma behovet av att nya skolenheter etableras i regionen.

Skolverket bör ansvara för ytterligare uppgifter i enlighet med vad som föreslås i betänkandet i övrigt.

Det är av stor vikt att ett nära samarbete med andra skolmyndigheter upprättas regionalt, t.ex. genom samlokalisering. Detta gäller särskilt Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Skolverkets arbete regionalt bör inte enbart avse förskoleklass, grundskola och grundsärskola utan också omfatta övriga skolformer liksom fritidshemmet.

Syftet med en regional närvaro

Genom att staten etablerar en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstadkommas samtidigt som samarbetet på regional nivå mellan huvudmän, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och högskolor underlättas. Utredningen bedömer att detta ger huvudmännen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en skola som är likvärdig och håller hög kvalitet. Den nuvarande organiseringen av skolväsen-

det där alla kommuner, oavsett storlek och förutsättningar i övrigt, har samma myndighets- och finansieringsansvar tryggar inte likvärdighet över landet. På motsvarande sätt är det tydligt att likvärdighet inte nås när alla kommunala och enskilda huvudmän har samma uppdrag oavsett tillgång till kompetens eller resurser i övrigt.

Utredningen bedömer, i enlighet med Skolkommissionen, att ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan behöver bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en utvecklad samverkan inom ett geografiskt område. Att från centralt håll föreslå att huvudmän ska gå samman för att kunna dra nytta av de fördelar en större organisation ger bedöms inte kunna ge de effekter som eftersträvas, dessutom bedöms det vara en politiskt mycket svår process att genomföra. Däremot är en mer utvecklad samverkan och ett mer utvecklat statligt stöd möjligt att få till stånd relativt snart. Utredningen bedömer att ett organiserat samarbete mellan staten och skolhuvudmännen regionalt kan stärka överblicken över regionens skolväsende som helhet och skapa förbättrade förutsättningar för utveckling och ökad likvärdighet. Särskilt viktig bedöms den kompetens och de uppgifter som samlas hos Skolverket regionalt komma att bli för dels många mindre skolhuvudmän, kommunala som enskilda, för att kvaliteten i förvaltning och undervisning ska kunna upprätthållas och utvecklas men också för många huvudmän ansvariga för skolor med särskilda utmaningar, t.ex. med väldigt låga elevresultat. Att hantera de särskilt utsatta skolorna är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet.

Befintliga myndigheter bör etableras regionalt och anpassa sitt arbetssätt till de nya uppgifterna

2015 års Skolkommission bedömde att regionala kontor inom en skolmyndighet behövde byggas upp på regional nivå och ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen.133 Ett överordnat uppdrag för myndigheten skulle vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet.

133SOU 2016:38, s. 116; SOU 2017:35, s. 107.

2017 års Skolmyndighetsutredning lämnade i betänkandet Stat-

liga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola förslag till

en ny myndighetsstruktur på skolområdet.134 Utredningen menade att en ny statlig skolmyndighet skulle inrättas vilken skulle ha en regional organisation med tio kontor spridda över landet. En ökad regional närvaro bedömdes bidra till ökad likvärdighet och förbättrad utbildning men förslaget bedömdes också vara fördelaktigt vad gäller frågor om tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor. Skolmyndighetsutredningens förslag har inte remitterats och inga beslut har fattats utifrån förslagen.

Det finns en politisk överenskommelse att öka den statliga närvaron regionalt. Enligt det s.k. januariavtalet är regeringspartierna samt Centerpartiet och Liberalerna överens om att arbeta vidare med förslag från Skolkommissionen för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter135 Även vid Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, finns en pågående diskussion om hur en starkare regional närvaro ska kunna nås inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Under våren 2020 startar SPSM samverkanskontor på ytterligare 16 orter i landet och kommer därmed att finnas representerat i alla län.136 Kontoren ska bl.a. arbeta med att stödja huvudmän och skolor i deras förebyggande och främjande elevhälsoarbete liksom med specialpedagogiskt stöd. Ur utredningens synvinkel är detta, att befintliga myndigheter etablerar sig regionalt, ett mycket attraktivt alternativ jämfört med att en helt ny myndighetsstruktur ska byggas upp, en tanke som också OECD omfamnar.137 Detta kräver dock att särskilt Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten kan samordna sin närvaro och samarbeta på ett sådant sätt att huvudmannen och den enskilda läraren eller skolledaren inte uppfattar det som två olika funktioner utan en gemensam.

Innevarande utredning bedömer att tjugotalet regionalkontor behöver inrättas för att den regionala etableringen ska få verklig effekt. Detta för att kunskap om de lokala förhållandena ska kunna byggas upp vid myndigheten men också för att myndigheten ska bli en part

134SOU 2018:41. 135 Se t.ex. punkt 54 i det s.k. Januariavtalet mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet ” Arbeta vidare med förslag från Skolkommissionen för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter …” 136 www.spsm.se/kurser--aktiviteter/nyheter/nyheter/samverkanskontor-startar-under-2020/ hämtad 191226. 137 OECD (2019c), s. 87.

att enkelt kontakta för de verksamma i skolväsendet. Det kan dock finnas skäl att skolregionerna omfattar andra geografiska områden än länen. Regeringen bör precisera formerna för hur skolmyndigheterna ska etableras regionalt med utgångspunkt i det arbete som pågår och underlag som lämnats.

Utredningen har analyserat vilka möjligheter som finns för redan befintliga regionala funktioner att axla ett ansvar för skolan, t.ex. regionerna eller Länsstyrelserna, men bedömer att dessa ej har kapacitet eller möjligheter att handha det föreslagna ansvaret på önskvärt sätt, bl.a. för att det skulle kräva en mycket omfattande och tidskrävande uppbyggnad av kompetens inom ett område som funktionerna i dag endast har begränsad sakkunskap inom. Det är också av stor vikt att den regionala funktionen inte blir politiskt styrd utan är sammansatt av professionella tjänstemän, flertalet med praktisk erfarenhet från skolväsendet eller arbete i skolförvaltning. Utredningen har också övervägt andra organisationsformer för det regionala arbetet, detta t.ex. utifrån de nätverk som SKR har som tangerar de ansvarsområden som utredningen menar att den regionala myndighetsfunktionen bör ha.138 Utredningen bedömer dock att mer löst sammanhållna nätverk och samarbeten inte kan skapa den struktur och långsiktighet som uppgifterna kräver varför en statlig funktion föreslås.

Uppgifter som Skolverket bör utföra regionalt

Utredningen menar att Skolverket regionalt bör utföra flera uppgifter. I andra kapitel i betänkandet beskrivs ansvaret vad gäller skolval och resursfördelning mer i detalj men utredningen ser också stora fördelar med att Skolverket regionalt genomför ytterligare uppgifter. Exempel på sådana uppgifter är t.ex. att stödja ett systematiskt kvalitetsarbete genom en utvecklad resultatuppföljning, att samordna den regionala kompetensförsörjningen och -utvecklingen t.ex. inom ramen för professionsprogram för lärare och rektorer, att bidra i genomförandet av riktade stödinsatser och att vara en arena för erfarenhets- och kompetensutbyte mellan huvudmän i regionen. En annan fråga där utredningen menar att Skolverket kan fylla en viktig

138 SKR har t.ex. ett uppföljnings- och analysnätverk för att stödja kommuner i deras uppföljnings- och kvalitetsarbete.

funktion med sin kunskap om lokala förhållanden är att bedöma behovet av sådan fjärrundervisning som regeringen lämnat förslag om.139 Det kan också finnas skäl att överväga om Skolverket på sikt ska få utföra fjärrundervisning.

En av funktionens nyckeluppgifter är kvantitativ uppföljning, en uppgift som är helt central för att utveckla kvalitet och effektivitet i skolverksamheten, men som måste utföras med omdöme och förståelse för verksamhetens natur och lokala förhållanden. Fördelarna en regionalt etablerad myndighet har i detta arbete jämfört med enstaka huvudmän är att kompetens inom området samlas och att jämförelser enklare kan göras mellan olika kommuner och verksamheter i samma region liksom i landet som helhet. Resultatuppföljning kan inte göras utan att hänsyn tas till hur elever fördelas mellan skolor och är därför intimt förknippad med en analys av skolsegregationens utveckling. Segregationsmönster är ofta huvudmannaöverskridande och därmed särskilt lämpade att analyseras ur ett regionalt perspektiv.

Skolverket kan i sin regionala organisation samla kunskap om de lokala förhållandena och har därigenom bättre möjligheter att göra en omdömesgill tolkning av vad som ligger bakom den kvantitativa uppföljningens resultat. En regional myndighet har också bättre möjligheter att föra en dialog med respektive huvudman om vad resultaten betyder och vad som behöver göras, något som utredningen erfar i dag på många håll saknas. Här finns också tydliga möjligheter till att hitta samarbeten mellan huvudmän i regionen men också mellan stat och huvudman. Skolverket och SPSM regionalt kan också finnas som tydligt stöd för den utbildning som t.ex. bedrivs vid Statens institutionsstyrelses ungdomshem liksom för den undervisning som bedrivs i andra särskilda utbildningsformer i enlighet med skollagens kapitel 24, något som utredningen erfar skulle vara av stor betydelse för kvaliteten och likvärdigheten i dessa. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att resultatuppföljning är något annat än den tillsyn och kvalitetsgranskning som Skolinspektionen ansvarar för. Denna tillsyn behöver även fortsatt vara fristående. För att ytterligare bidra till likvärdighet och kvalitet menar dock utredningen att Skolinspektionens kvalitetsgranskning behöver stärkas bl.a. genom att ytterligare resurser fokuseras till granskningar av undervisningens kvalitet.

139 Lagrådsremiss, Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad.

Figur 3.2 Exempel på uppgifter för den regionala myndigheten

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner lämnade under 2018 förslag om att ett professionsprogram för lärare och rektorer ska inrättas, ett förslag som regeringen och dess samarbetspartier kommit överens om att genomföra.140 Professionsprogrammet innebär förenklat att systematiskt utveckla kompetens, systematiskt erkänna kompetens och systematiskt använda kompetens i skolväsendet.141 För att kunna dra nytta av de möjligheter professionsprogrammet erbjuder finns stora fördelar med att Skolverket etableras regionalt. Via Skolverket regionalt bedömer utredningen att det blir lättare att t.ex. fånga upp verksamheternas och professionernas behov av fortbildning och kompetensutveckling. Utredningen bedömer också att den Skolverket regionalt genom sin uppföljning av huvudmännens verksamhet kommer att ha en god bild av vilken kompetensutveckling som bör prioriteras. Den regionala efterfrågan bedöms också enklare kopplas samman med universitet och högskolor i regionen för att t.ex. kunna bedriva fortbildning i skolan i stället för vid lärosätets campus. I dag är många huvudmän för små för att detta ska kunna komma till stånd. Det blir också lättare

140 Se punkt 54 i det s.k. Januariavtalet mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet. 141SOU 2018:17.

Regional myndighet

Gemensamt

skolval

Stödja kvalitets-

arbete

Stöd & utveckling

Dimensio-

nering

Resurser Kompetens-

frågor

att samla sådana resurser som krävs för att göra kompetensbedömningar och att erkänna kompetens vilket också är andra viktiga byggstenar i professionsprogrammet. Utredningen bedömer dock att det kan finnas anledning att överväga om vissa av professionsprogrammets delar bör hanteras i en separat organisation, bl.a. för att tydliggöra professionernas inflytande, t.ex. genom att ett särskilt organ inrättas vid myndigheten.

Utredningen menar att utlåtandena om behovet av nyetableringar i samband med Skolinspektionens godkännandeprocess behöver bli mer likvärdiga. De utlåtanden som kommunerna lämnar till Skolinspektionen i dag som underlag i beslutsprocessen är ofta tydligt politiskt färgade och tar enligt utredningens mening för liten hänsyn till skolväsendets bästa totalt sett i kommunen. I kapitel 5 beskrivs den roll utredningen föreslår att Skolverket ska få vad gäller skolval och antagning. En av dessa uppgifter är att följa elevutvecklingen i regionen. I många kommuner, särskilt i anslutning till större städer, påverkas skolverksamheten i fler kommuner än lägeskommunen av att en ny skola etableras. Behovet av att som beslutsunderlag erhålla ett regionalt utlåtande vad gäller elevutveckling, tillgång till pedagogiska alternativ, skolsegregation, efterfrågan och kvalitet på de skolor som sedan tidigare finns etablerade i området m.m. är därför av stor betydelse för beslutet och skolväsendets förutsättningar i området. Det ger också en möjlighet till en mer effektiv användning av samhällets resurser. Både Skolverket och lägeskommunen bör därför ha i uppgift att lämna ett sådant utlåtande till Skolinspektionen i deras handläggning av ärenden om godkännande av enskild som huvudman. Skolkostnadsutredningen föreslog att kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska stärkas och att kommunen i bedömningen av en nyetablerings konsekvenser särskilt ska beakta intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår.142 Innevarande utredning ställer sig bakom Skolkostnadsutredningens förslag men menar att det i många regioner också krävs ett regionalt perspektiv för att kunna avgöra frågan om eventuell överetablering.

142SOU 2016:66, s. 143.

4. Likvärdighet och skolsegregation

Två begrepp är centrala för utredningens uppdrag, segregation och likvärdighet. I detta kapitel diskuterar utredningen dessa begrepp och beskriver övergripande de senaste årens utveckling av några för begreppen centrala aspekter. Att utredningen väljer att enbart beskriva utvecklingen översiktligt beror på att ett synnerligen omfattande arbete på området genomförts inom ramen för Långtidsutredningen 2019. Under hösten 2019 presenterades Långtidsutredningens bilaga 7, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, vilken i detalj beskriver och förklarar förutsättningarna för och utvecklingen i den svenska skolan med fokus på likvärdighet och skolans kompensatoriska uppdrag.1 Utredningen hänvisar därför den som önskar en mer omfattande genomgång av utvecklingen till Långtidsutredningens bilaga 7.

Utredningens mål är både att alla elever ska få ta del av en undervisning av minst lika hög kvalitet som i dag samtidigt som segregationen minskar och likvärdigheten ökar. Om likvärdighet skulle mätas utifrån utbildningsresultat skulle annars ett enkelt, men oönskat, sätt att öka likvärdigheten vara att minska kvaliteten för de elever som i dag klarar sig bra i skolan, för att dessa skulle nå sämre resultat för att trycka ihop resultatfördelningskurvan. Utredningen koncentrerar sig i stället på att hitta sätt att omfördela befintliga resurser så att de används smartare än i dag men konstaterar också att det saknas resurser i systemet, inte minst på utbildade lärare, vilket är ett verkligt dilemma när både kvalitet och likvärdighet behöver öka.

För att en ökad likvärdighet ska kunna uppnås och för att skolan ska klara sitt kompensatoriska uppdrag borde de svagaste elevgrupperna möta de skickligaste lärarna och få gå på de bästa skolorna vilket inte, som beskrivs nedan, generellt sett är fallet i dag. Kom-

1SOU 2019:40. Även Skolverkets rapport, Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor, från 2018 ger en tydlig bild.

binationen av i vilka skolor de erfarna och utbildade lärarna och rektorerna finns i dag tillsammans med den omfattande lärarbristen innebär dock att en sådan strategi utan kompletterande insatser i dag riskerar att den undervisningskvalitet som de starkaste eleverna möter sjunker. Det är därför av stor vikt att en reell och generell kapacitetsuppbyggnad vad gäller lärarkompetens sker, t.ex. genom att det s.k. professionsprogrammet sjösätts.2

4.1. Likvärdighet som begrepp

What the best and wisest parent wants for his own child, that must the community want for all of its children. Any other ideal for our schools is narrow and unlovely; acted upon, it destroys our democracy. All that society has accomplished for itself is put, through the agency of the school, at the disposal of its future members. All its better thoughts of itself it hopes to realize through the new possibilities thus opened to its future self.3

Debatter om skolan och dess kvalitet pågår ständigt, inte minst i media, och i samband med dessa diskussioner kommer ofta frågan om dess likvärdighet upp, vanligen i form av ett krav på att vi måste få en mer likvärdig skola. Debatten förs ofta utifrån delvis skilda utgångspunkter och det finns all anledning att reflektera över begreppets innebörd och skilda sätt att förstå och tillämpa begreppet. Vad avses egentligen med likvärdighet och varför är likvärdighet viktigt?

För utredningen är den centrala utgångspunkten för likvärdighetsfrågorna eleven och skollagens utfästelse om att främja alla elevers utveckling och lärande så att elever utvecklas så långt som möjligt oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden.4 Att analysera skolans likvärdighet innebär därmed att ställa frågor om variationen på ett systematiskt sätt relaterar till faktorer som enligt skollagen inte ska förekomma.5 Varje identifierad variation vad gäller vilka förutsättningar som ges, hur skolverksamhetens grundläggande processer är utformade och hur utfallet blivit bör betraktas ur ett likvärdighetsperspektiv.

2SOU 2018:17. 3 Dewey (1900), s. 19. 41 kap.4, 8 §§skollagen. 51 kap. skollagen.

Skillnader inom skolverksamheten kan vara av olika slag, bedömas olika och betraktas ur olika perspektiv. Ur ett individperspektiv är skillnader i tillgänglighet, trygghet, resultat och kvalitet viktiga. Ur ett huvudmannaperspektiv är t.ex. skillnader i förutsättningar, regelverk, resurser och i politiska prioriteringar avgörande. Att en huvudman erhåller betydligt mer statsbidrag än en annan kan t.ex. anses vara olikvärdigt ur ett huvudmannaperspektiv men behöver inte nödvändigtvis vara det ur ett individperspektiv så länge som kvalitet och resultat bedöms vara ungefär likvärdiga. Ur ett nationellt

perspektiv är skillnaden i kvalitet och resultat liksom skillnader vad

gäller skolors förmåga att hantera demokratiuppdraget angelägna. Detta för att säkra en önskad samhällsutveckling och för att ta till vara den begåvning som finns.

Begreppet likvärdighet har funnits med relativt länge i utbildningspolitiska sammanhang och precis som med andra begrepp inom det samhälleliga och politiska sfärerna så har begreppet formats och tolkats olika i skilda historiska och sociala sammanhang.6 Begreppet har också haft växlande samband med andra begrepp som t.ex. jämlikhet, valfrihet och kvalitet. Betydelsen har uppfattats, och uppfattas fortfarande, relativt olika utifrån skilda ideologiska utgångspunkter och har därmed en viss politisk laddning. Men begreppet har också en annan förmåga, nämligen en potential att samlas kring. Målsättningen att alla barn får en bra skolgång och insikten om skolgångens betydelse för livschanser och social rörlighet är exempel på detta.

Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och påverkar både individens och samhällets utveckling. Skolan ska rusta elever inför framtiden och ge dem möjlighet att i högre grad själva forma sin egen framtida tillvaro och öppna möjligheter för social rörlighet. En mycket väsentlig aspekt av den likvärdiga skolan är att ge alla lika goda livschanser.7 För ett samhälle som är baserat på principen om alla människors lika värde är det centralt att i alla sina delar tillförsäkra varje individ lika möjligheter. Eftersom barn inte väljer sina föräldrar och därmed inte kan hållas ansvariga för sina personliga

6 Begreppet diskuteras t.ex. i von Greiff (2009) kap. 2. Se även t.ex. Tallberg Broman m.fl. (2002); Erikson & Unemo, red. (2019). 7 Frykman (2014) skildrar den äldre skolutbildningen (folkskola, realskola och gymnasium) som en ”kulturbytesapparat” (s. 178). I Tage Erlanders memoarer framgår dock att ambitionerna sträckte sig länger än så. Han menade att ”demokratiseringen av utbildningsväsendet” innebar etablering av ”en allmän medborgarskola” och därmed ”en hög kulturell standard” åt alla, (Erlander (1973), s. 238).

förutsättningar såsom t.ex. familjebakgrund, måste därför samhället på något sätt kompensera för denna olikhet. Skolutbildning är en generell samhällelig intervention till stöd för individers och samhällets utveckling och som sådan har den också denna kompenserande funktion.

Skolgång är därtill inte något frivilligt val sett från elevens perspektiv utan en lagstadgad skyldighet även om utbildning vanligen framhålls som en rättighet. Skolplikten innebär en tio år lång period inom vilken individens frihet är starkt begränsad. När samhället tar sig den rätten över individen så medför det också ett stort ansvar att tillse att alla elever under denna period får möjlighet till utveckling på inte bara ett bra sätt utan även på ett lika bra sätt som alla andra. Skolgången ska med andra ord vara av hög kvalitet för varje enskild elev.

4.1.1. Regleringen av skolans likvärdighet

Av skollagen framgår

Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag. Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.8

Skollagen anger alltså att likvärdighet ska gälla, men det saknas en tydlig definition av vad begreppet likvärdighet innebär. Till detta behöver man lägga skolväsendets kompensatoriska uppdrag. Enligt skollagen ska utbildningen utformas i en strävan efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.9I läroplanen för grundskolan knyts den kompensatoriska strävan till begreppet likvärdighet:

En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. (…) Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen.10

8 1 kap. 8–9 § skollagen. 91 kap. 4 § skollagen. 10 Läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr11.

Likvärdighet definieras därmed som en anpassning till elevernas olika förutsättningar. Skolans ansvar för elever som har svårt att uppnå målen för utbildningen understryks. Likvärdighet blir här en snarare en fråga om lika livschanser än en fråga om lika resurser.

Den proposition som föregick den nuvarande skollagen omfattar liknande formuleringar även om kopplingen till skolans kompensatoriska uppdrag inte är lika tydliga som i läroplanens skrivningar. I propositionen anges att likvärdighet varken innebär likformighet eller att alla ska få samma resurser, i stället anges att likvärdighet innebär att de fastställda målen i skollag, läroplaner etc. kan nås på olika sätt beroende på lokala förutsättningar. Detta kan tolkas som att lokala skillnader får förekomma om de inte innebär skillnader i elevernas möjligheter att nå målen, dvs. om de kompenserar för elevernas olika förutsättningar. Likvärdighet kan alltså definieras på en flytande skala, från miniminivån där allas tillgång till en skola som uppfyller de formella kraven till maxnivån där likvärdighet innebär lika kvalitet i termer av elevernas lika möjligheter att uppnå kunskapsmålen.

4.1.2. Begreppet likvärdighet i vardagsspråket

Uttrycket likvärdig har funnits i svenskan i flera hundra år och ges vanligen innebörden att något är värt lika mycket som något annat.11Begreppet har två bedömningsaspekter över sig. Den första innebär att två skilda saker som inte är identiska vid en jämförelse med varandra ändå i allt väsentligt framstår som varandras motsvarigheter. Den andra aspekten handlar om vad det är som ska jämföras, dvs. vilka egenskaper som objekten i fråga måste ha för att kunna anses vara varandras motsvarigheter, man kan om man så vill tala om vad det är som begreppet kan appliceras på.12 Dessa båda aspekter medför en hel del problem vad gäller begreppsanvändningen.

I dag är begreppet likvärdig ett mycket vanligt begrepp i media. En sökning på begreppet i Mediearkivet visar en tydligt ökad användning sedan början av 1990-talet.13 Då förekom uttrycket några

11 Svenska akademins ordbok och Nationalencyklopedin anger att begreppet likvärdig finns belagt sedan 1750-talet. 12 Englund & Quennerstedt (2008) diskuterar i sammanhanget begreppets applikationskriterier, dvs. ”vilka villkor som ställs upp för användningen av termen”, (s. 13). 13 Databasen sträcker sig bara bakåt till 1980-talet och de ökande antalet förekomster måste också ses i relation till en ökad förekomst av digitaliserade mediekällor.

tiotal gånger per år och under slutet av 2010-talet så används uttrycket flera tusen gånger per år. Det är inte uppenbart vad uttryckets ökade popularitet beror på. En förklaring kan vara att de fenomen som begreppet avser eller anknyts till generellt sett fått en större betydelse. Begreppet förefaller huvudsakligen relatera till samhällsservice eller andra övergripande aspekter vilket skulle kunna indikera att den ökade användningen har att göra med att dessa bedömningar blivit viktigare i takt med en ökad decentralisering och målstyrning. Forskning pekar dock på en annan möjlig förklaring, att uttryck som t.ex. likvärdig skola till viss del har kommit att ersätta uttrycket

jämlik skola.14

Men begreppet likvärdighet är inget primärt ett vardagsspråkligt begrepp utan ett politiskt, och ett begrepp med skiftande innebörd och tillämpning. Redan 1978 konstaterades i en forskningsrapport att begreppet ”… äger en sådan semantisk mångtydighet att det endast kan ges en innebörd i ett visst sammanhang”.15 Författarna betonar också att mångtydigheten i sin tur relaterar olika förväntningar och till politiska avsikter. Begreppet tillhör således den skara begrepp som ofta får många och olika innebörder och tillämpningar inom politik, policy och debatt och som på skilda sätt anknyter till vardagsspråkliga innebörder.16 Det råder därmed en viss dragkamp om hur begreppet ska förstås.17 Låt oss därför något titta på den skiftande användningen av begreppet likvärdighet inom skolpolitiken.

14 Se exempelvis SOU 2014:5, s. 220. 15 Fahlgren, m.fl. (1978), s. 14. 16 Filosofen W. B. Gallie lanserade uttrycket essentially contested concepts med vilket han ville lyfta att det finns begrepp ”… which are essentially contested, concepts the proper use of which inevitably involves endless disputes about their proper uses on the part of their users”, (Gallie (1964), s. 158). Kanske motsvarar inte likvärdighetsbegreppet fullt ut denna definition men det är tydligt att det är ett begrepp inom skolpolitiken som är föränderligt, som huvudsakligen används i positiva sammanhang men som också ges skiftande innebörder. 17 Hadenius (1990) belyste likvärdighetsbegreppets många betydelser. Se också t.ex. Francia (1999) och Börjesson (2016). Likvärdighet har inte alltid uppfattats som en positiv målsättning utan ibland som något av en felriktad agenda som missar vad som uppfattas som mer angeläget, fokus på skolans ledarskap, ordning och disciplin och på djupa ämneskunskaper, se t.ex. Barbara och Hans Bergström (2017).

4.1.3. Likvärdighet som utbildningspolitiskt begrepp

Likvärdighetsbegreppet har getts delvis skiftande innebörder över tid i den utbildningspolitiska debatten. Tomas Englund och Ann Quennerstedt har i volymen Vadå likvärdighet? Studier i utbildnings-

politisk språkanvändning (2008) beskrivit begreppsanvändningen i

tre perioder.18 De menar att begreppet från 1960-talet och fram emot början på 1980-talet fick en allt starkare orientering mot jämlikhet, enhetlighet och fostran till gemensam referensram och kompensation och kom med tiden att i hög grad representera dessa värden. Med tiden kom också begreppet att ersätta jämlikhetsbegreppet vilket enligt Englund & Quennerstedt öppnade för en ökad mångtydighet. Under senare delen av 1980-talet och det efterföljande decenniet råder en viss strid om begreppet och det kom att ges ”olika och delvis direkt motstridande betydelser, där likvärdighet uttolkad som valfrihet och föräldrarätt, profilering etc. ställs mot den tidigare betydelsen”. Följden blir att likvärdighetsbegreppet både ”urvattnas” och ”appliceras på olika objekt inom olika kontexter i skolvärlden”. Från slutet av 1990-talet och under 2000-talet menar författarna att begreppet kopplas allt mer till måluppnåelse och betygssättning.

Sammanfattningsvis så menar Englund & Quennerstedt att begreppet för det första har tunnats ut och getts en mer avgränsad betydelse vilket kan förefalla paradoxalt eftersom begreppet, för det andra, getts en mångtydigare innebörd genom att det kommit att tillämpas i fler sammanhang. För det tredje menar de att begreppet, som först kom att ersätta jämlikhetsbegreppet, senare, och på ett liknande sätt, kom att ersättas av kvalitetsbegreppet.19 Författarna menar att förändringen tydligt speglar olika utbildningspolitiska ambitioner. Därmed blir det också intressant att notera att begreppet under den första perioden primärt var inriktat mot enskilda elever och skolans kompensatoriska roll till skillnad mot den andra perioden då

18 Karakteristiken presenteras översiktligt i Englund & Quennerstedt, (2008), s. 8. SOU 2014:5 menar dock att begreppet likvärdighet först dök upp i skolpolitiska texter på 1970-talet och det bör noteras att begreppet exempelvis förekommer i inledningen på Lgr80 och i den föregående propositionen (s. 211). 19 Berg (2013) gör en snarlik tolkning av likvärdighetsbegreppets förändring över tid från en stark association till jämlikhet, till att senare knytas till frågan om lika möjligheter för att i vår samtid framför allt vara orienterat kring kvalitetsfrågor. Berg menar att likvärdighetsbegreppets nutida orientering mot kvalitetsbegreppet kommit att medföra att begreppets ”operationella innebörd” blivit oklar (enär kvalitetsbegreppet saknar distinkta definitioner) varför begreppet numera inte bara är ”töjbart” utan också ”… – en hybrid – som öppnar för en mångfald av tolkningsmöjligheter. ” s. 468–474.

begreppet främst kom att inriktas mot olika huvudmannatyper. Under den tredje perioden framstår begreppet som ett mer ”abstrakt begrepp där likvärdighet ses som ett uttryck för måluppnåelse”.

4.1.4. Likvärdighet och andra nyckelbegrepp

Den grundläggande frågan är förstås om intresset här ska läggas på begrepp eller på det som begreppen tänks representera? Ulf P. Lundgren har gett en liknande karakteristik som Englund & Quennerstedt över hur begreppet likvärdighet kommit att förändras över tid.20 Också Lundgren kopplar förändringsmönster till utbildningspolitiska strävanden men det huvudtema Lundgren anslår och som ramar in likvärdighetsbegreppets förändring är hur policy gått från att betona jämlikhet till att betona valfrihet.

Lundgren anlägger ett längre historiskt perspektiv inleder sin analys med att notera att man i spåren av upplysningen, från slutet av 1700-talet kom att börja betona allmän skolgång och ett ”upplyst folk” som förutsättningar för de nya styrelseskick som växte fram och att den allmänna skolan därmed blev en ”del i formandet av ett jämlikt samhälle”.21

Jämlikhet sågs under upplysningens tidiga skeende huvudsakligen som en fråga om att tillse att alla skulle få lika mycket vilket Lundgren benämner som ”enkel jämlikhet” och så tänkte man också vad gäller en jämlik skola. Den syn på jämlikhet som också beaktade att enskilda individer hade olika förutsättningar och därmed olika möjligheter gav en andra fas i jämlikhetsbegreppets utveckling vilken kom att handla om ”jämlikhet genom lika möjligheter”. Lundgren menar att denna förändring drevs fram av ”skolans ökande betydelse för den enskilde och samhället.22 Dessa två synsätt representerar väsentligen olika utbildningspolitiska hållningar och Lundgren lyfter fram att likvärdighet ofta i debatten getts innebörden av den enkla jämlikheten. Under slutet av 1960-talet menar Lundgren att en tredje betydelse växer fram: ”Jämlikhet blir en kombination av jämlikhet genom lika möjligheter och jämlikhet genom kompensation” och

20 Lundgren (2017). 21 Lundgren (2017), s. 99. 22 Ibid, (2017), s. 102.

det är enligt Lundgren då som ”ordet jämlikhet börjar ersättas med ordet likvärdighet”.23

Det är alltså i den tredje fasen av jämlikhetsbegreppets utveckling som två väsentliga aspekter framträder, dels begreppsbytet från jämlikhet till likvärdighet, dels tanken på att de som har större behov också ska få mer resurser.24 Därmed överges den enkla jämlikhetstanken till förmån för det som närmast ser ut som dess motsats, nämligen att p.g.a. av omständigheterna tvingas att göra olika för att nå lika resultat. Den offentliga och normerande uttolkning av begreppet likvärdighet som råder i vår tid och som Skolverket framhåller innehåller dock element av alla dessa synsätt:

  • alla ska ha lika tillgång till utbildning (speglar en enkel jämlikhet, lika mycket av det goda åt alla),
  • alla ska ha tillgång till utbildning av lika kvalitet (enkel jämlikhet men eftersom kvalitet också får anses relativt individen så finns här också ett tydligt element av jämlikhet genom lika möjligheter)
  • skolans kompensatoriska uppdrag (handlar om att genom arbetssätt och resursanvändning särskilt stödja de elever som har de största behoven).

Likvärdighetsbegreppet visar sig alltså dels ha lite skiftande innebörder, dels i sig vara del i en diskursiv förändring. Denna förändring förefaller bestå i en förskjutning av fokus i samtalet kring skolans uppgift och uppdrag, från att vara ett instrument för jämlikhet, till att stå för att en viss kvalitetsstandard säkras för alla.

Som nämndes inledningsvis är likvärdighet ett exempel på en kategori begrepp som både är föränderliga och som det råder dragkamp om innebörden av varför de också blir mångtydiga. För att ge en överblick över denna mångtydighet och de olika applikationsområdena ges här några exempel från de senaste två decennierna. I skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2002) presenterar den dåvarande regeringen sin utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i

23 Ibid. s. 109. 24 Ibid. s. 113. Börjesson (2016) gör en delvis annan analys som kopplar ”omfördelning av utbildningsresurser till underprivilegierade grupper” till vad han benämner som jämlikhetsprincipen medan han menar att likvärdighetsprincipen står för en generellt ”hög utbildningsnivå och rationell differentiering efter samhälleliga behov av utbildning”, (s. 66).

förskola, skola och vuxenutbildning.25 Likvärdighetsperspektivet är i skrivelsen begränsat och avser endast en dimension av den utbildning elever ska få, utbildningen ska vara ”nationellt likvärdig” och ansvaret är gemensamt för att tillse att alla ”får en likvärdig utbildning”.26 Begreppet kopplas också till nyckelaspekter av utbildningen med uttryck som till exempel ”likvärdighet i undervisningen”.27

Några år senare presenteras propositionen Offentliga bidrag på

lika villkor (prop. 2008/09:171). I den finns samma applicering av

begreppet på utbildningen men där kopplas likvärdighetsbegreppet också till huvudmännen. Enligt propositionen är det angeläget att stärka ”Principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor oavsett huvudman …”28 Till den tidigare kopplingen till själva utbildningen och utifrån ett elevperspektiv adderas alltså att det ska råda likvärdighet mellan olika huvudmannatyper vad gäller villkoren för deras respektive verksamhet. Med ett nytt applikationsfält så tilltar också mångtydigheten.

Ett tredje belysande exempel på hur användningen av likvärdighetsbegreppet kommit att utvecklas är det slutbetänkande som 2015 års Skolkommission presenterade våren 2018. Likvärdighetsperspektivet var centralt för kommissionen och begreppen ”likvärdig” och ”likvärdighet” omnämns på i snitt var tredje sida. Begreppen appliceras på en rad områden och företeelser som t.ex. skola, utbildning, undervisning, elevers möjligheter, system för utveckling, tillgång till digitala verktyg, sanktioner, behovsanpassning, bedömningar, service, tillgång på information och möjligheter till ingripande mot huvudmän.

Man kan notera att begreppen inte sällan förekommer i par med andra begrepp som i flera fall också är begrepp som både är elastiska till sin karaktär och som det råder viss innehållslig dragkamp om: kvalitet, rättssäkerhet, legitimitet, transparens och ändamålsenlighet. Det är tydligt att begreppet fått en större applikationsradie med tiden men också att det samtidigt har kvar funktionen som värdeord, mångtydigt och därmed också vagt.29

Det finns en intressant aspekt som endast ytligt berörts ovan och som det finns skäl att notera. Många policydokument är noga med

25 Regeringens skrivelse 2001/02:188. 26 Se t.ex. s. 3, 17, 27 och 30. 27 Se s. 62. 28Prop. 2008/09:171, s. 25. 29 Jfr Englund & Quennerstedt (2008), s. 13.

att påpeka att likvärdighet inte betyder likformighet. En ofta återkommande formulering betonar att begreppet likvärdig inte innebär ”att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs”.30 Innebörden är inte helt given men två väsentliga intentioner tycks uttryckas, dels att kvaliteten i all verksamhet ska vara hög, dels att kvaliteten ska vara så hög att verksamhetens utfall är lika över allt och att det för en elev således inte spelar någon roll var skolgången görs.

Samtidigt som det rutinmässigt tas avstånd från en uppfattning om likvärdighet som likformighet så är det uppenbart att begreppet likvärdighet i flera av sina användningsområden faktiskt just avser likformighet eller standardiserad likhet. Till exempel när begreppet appliceras på bedömning och betygssättning. Där framstår det som en önskvärd strävan att praxis ska vara likformig. Olika uppsatser, muntliga presentationer och matematiska uträkningar ska bedömas enhetligt och likformigt. I sammanhanget finns det skäl att betona att just strävan efter likformighet genom centralisering och standardisering av vissa förutsättningar och processer en gång i tiden användes som likvärdighetsfrämjande insatser. Att den utvecklade regelstyrningen senare kom att uppfattas som för detaljstyrande är en annan sak.

4.1.5. Begreppet i en internationell kontext

Det är lätt att tappa orienteringen i den föränderliga likvärdighetsdiskussionen. Ett sätt att få perspektiv på diskussionen men också att problematisera den är att titta på den engelska terminologin. Diskussionen om de likvärdighetsaspekter av utbildningssystem som berörts ovan (som enkel jämlikhet och som jämlikhet genom lika möj-

ligheter respektive jämlikhet genom kompensation) har internationellt

orienterat kring begreppsparet equality och equity. Litteraturen om detta är överväldigande och det publiceras internationellt tusentals artiklar årligen om skolan utifrån dessa perspektiv.31 En ledtråd till perspektivens besläktade men också skiljaktiga innebörd får man om studerar användningen över tid. Det historiska mönstret är att sedan

30 Se t.ex. prop. 2009/10:165, s. 638. 31 Sökningar 2020-01-16 på education och något av orden equality eller equity i databaserna ERIC och Academic Search Premier samt i akademiska biblioteks databaser.

1970-talet har uttrycket equity in education blivit allt vanligare och förefaller sedan 1990-talet användas i lika hög grad som uttrycket

equality in education. 32

En central fråga efter andra världskriget var utbyggnaden av skolutbildning globalt och i den amerikanska kontexten som var dominerande under denna period är den stora frågan jämlik tillgång till utbildning. Temat är alltså lika tillgång till utbildning men det temat kompletteras under 1970-talet av en ytterligare dimension: lika möjligheter att lyckas. Frågan blev särskilt angelägen i USA efter Colemanrapportens publicering i mitten av 1960-talet och som tydligt klargjorde familjebakgrundens stora betydelse för studieframgång. Det blev då uppenbart att tillträde till skolor av lika kvalitet ändå inte medgav alla elever samma chanser att lyckas med sina studier, helt enkelt eftersom man började skolgången med så radikalt olika förutsättningar, t.ex. vad gäller språklig kompetens.33 Vad lärare alltid vetat, att barn är olika och de behöver skiftande stöd för att kunna lyckas kom med tiden också att bli del av offentlig policy. Equality visade sig vara en nödvändig men inte tillräcklig insats. Med begreppet equity beaktades också betydelsen av rättvisa villkor.34 Det sätt som equity in education vanligen förstås i internationella utbildningssammanhang överensstämmer i stort sett med det sätt som likvärdighetsbegreppet förstås i den svenska kontexten, dock vanligen med den skillnaden att det internationella språkbruket inte framstår som lika vagt och mångtydigt i den meningen att begreppet inte appliceras på annat än direkt utbildningsrelaterade frågor så blivit fallet i Sverige.

32 Sökning på uttrycken i Ngram Viewer för perioden 1945–2008. Databasen bygger på Google books och inscanningen har under det senaste decenniet inte skett i samma omfattning vilket förklarar val av slutår. 33 Till denna problematik kom också att t.ex. barn från s.k. black communities lätt kom att uppfattas som kulturellt avvikande av lärare från den vita medelklassen och dessa elevers kulturella identitet kom att betraktas som ett problem vilket förstås skapade svårigheter i undervisningen etc. och i sig kom att ge upphov till kulturellt responsiva eller kontextuellt sensitiva pedagogiker, se t.ex. Ladson-Billing (1994), (passim), Salazar & Lerner (2019), s. 6 ff. samt Banks m.fl. (2005). Se även Cochran-Smith & Villegas (2016). 34 Englund & Francia (2008) menar att i internationell utbildningspolicy innefattar begreppet equity också dimensioner av social rättvisa i meningen att hänsyn också måste tas till individuella skillnader för att uppnå samma mål, s. 184.

Internationellt exempel I: OECD

”Equity in education is commonly understood as providing similar educational opportunities to all (in other words, fairer access), regardless of gender, family background or socioeconomic status. Unfortunately, a formal definition of equal opportunities does not guarantee equitable outcomes, because individuals with disadvantages may require targeted support to benefit from those opportunities. Compensatory measures may be necessary to make up for individuals’ unfavourable backgrounds. In this sense, the concept of equity in education incorporates well-targeted support that helps individuals to rise to the same starting point as those of more advantaged backgrounds at each stage of life. For example, some early childhood programmes are designed to provide extra support to children from disadvantaged backgrounds to put them on an equal footing when they begin primary school) and ensure that everyone achieves the minimum standard of education required to fully participate in society. Field, M. Kuczera and B. Pont, in their 2007 OECD report, also highlight fairness, that is, ensuring that personal and social circumstances – for example gender, socioeconomic status or ethnic origin – do not present an obstacle to achieving educational potential. They also identify another concept, of inclusion, which implies ensuring a basic minimum standard of education for all. As presented by the report, this is exemplified as ensuring that all students are able to read, write and perform simple arithmetic. While fairness and inclusion overlap, they are different concepts.” (OECD 2017a), s. 28.

Internationellt exempel II: AUSTRALIEN

”The panel has defined equity in schooling as ensuring that differences in educational outcomes are not the result of differences in wealth, income, power or possessions. Equity in this sense does not mean that all students are the same or will achieve the same outcomes. Rather, it means that all students must have access to an acceptable international standard of education, regardless of where they live or the school they attend. Central to the panel’s definition of equity is the belief that the underlying talents and abilities of students that enable them to succeed in schooling are not distributed differently among children from different socioeconomic status, ethnic or language backgrounds, or according to where they live or go to school. Caldwell and Spinks (2008) found that all children are capable of learning and achieving at school in the right circumstances and with the right support. Ensuring that all Australian children, whatever their circumstance, have access to the best possible education and chance to realise their full potential can also be considered the moral imperative of schooling. In countries such as Australia, this moral imperative goes beyond the legal obligation of governments to provide the opportunity for schooling for all children that is secular, compulsory and free. Governments must also, through addressing the facets of disadvantage, ensure that all children are given access to an acceptable international standard of education necessary to lead successful and productive lives. The panel’s definition of equity is consistent with the definition adopted by the OECD in a recent study on equity in education. According to Field, Kuczera and Pont (2007), equity in schooling involves both fairness and inclusion. Fairness implies that personal and social circumstances are not an obstacle to achieving educational potential. Inclusion is about ensuring a minimum standard of education for all. Fairness and inclusion have been central to the panel’s considerations of equity.” Review of Funding for Schooling, s. 105.

Sammanfattning

Begreppet likvärdighet är i dag ett vagt och mångtydigt begrepp som det råder viss dragkamp om. Historiskt har begreppet haft en stark koppling till en strävan efter samhällelig jämlikhet och i det perspektivet är skolan ett medel för att nå dit. Därmed, och i kontext av decentralisering, marknadisering och målstyrning, har frågan om en likvärdig utbildning för alla barn kommit att bli allt mer central. Begreppet har i hög grad kommit att ersätta jämlikhetsbegreppet och det har under senare tid knutits till andra grundvärden som t.ex. valfrihet. Det har också getts nya tillämpningsområden som ligger utanför det traditionella fokusområdet, utbildning – elev. Utredningen finner det angeläget att sträva efter en mindre vag och mångtydig begreppsanvändning och menar därför att likvärdighetsbegreppet bör knytas till de dimensioner som framgår av skollagen, lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande, och till en vedertagen uppsättning av indikatorer. I grunden handlar det om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte systematiskt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eller vid vilken skola hen går.

För den praktiska verksamheten i skolan har begreppet stor betydelse. Skollagen ställer mycket höga krav på skolan i likvärdighetshänseende. Dess arbetssätt ska realisera alla de dimensioner av likvärdighet som berörts och det ska ske på ett sätt så att varje elev får jämlika möjligheter till lärande och utveckling. Detta ställer mycket stora krav på att rektorer och lärare ska vara kompetenta och ha möjlighet att i varje beslut och varje yrkesmässig handling kunna realisera likvärdighetsmålet inklusive också att agera kompensatoriskt. Med den skollag som trädde i kraft 2010 tillkom också en ambitionshöjning vad gäller den allmänna målsättningen. Detta tillskott om att alla elevers ska få det stöd om krävs för att utvecklas så långt som möjligt, kan sägas skapa en målkonflikt, givet begränsade resurser. I vart fall torde det vara en daglig realitet för skolans rektorer och lärare då de å ena sidan ska ta fasta på det kompensatoriska uppdraget och på alla vis stödja de elever som har de svagaste förutsättningarna samtidigt som de å andra sidan ska stötta också de elever som har de bästa förutsättningar så att också de utvecklas maximalt.

4.2. En bild av likvärdigheten i den svenska skolan

En grundläggande tanke i det svenska skolväsendet är att skolan genom hög kvalitet, stark likvärdighet och genom ett kompensatoriskt arbete ska ge alla elever, oavsett bakgrund, möjlighet att lyckas i skolan. Elevens familjebakgrund, framför allt föräldrarnas utbildningsnivå, och elevens eventuella migrationsbakgrund är dock viktig för att förklara skillnader i skolresultat. Att jämföra familjebakgrundens betydelse över tid är emellertid svårt. Det är också svårt att isolera skolans roll i de mönster som observeras eftersom det som händer i skolan är nära förknippat med samhällsutvecklingen i övrigt.

Skolverket resonerar att det knappast är möjligt att uppnå några

absoluta nivåer när det gäller lika tillgång till utbildning samt utbild-

ning av likvärdig kvalitet, utan att den jämförelse som kan göras huvudsakligen är att mäta om likvärdigheten är mer eller mindre stark över tid, eller i jämförelse med andra länder.35 I dag saknas dock en systematisk och kontinuerlig uppföljning av utvecklingen.36

I detta avsnitt beskrivs huvudsakligen det som i utredningens ögon är de mest centrala resultaten av Långtidsutredningens analys. Den som önskar en bredare och djupare beskrivning av likvärdigheten liksom av hur skolan omhändertar det kompensatoriska uppdraget hänvisas till Långtidsutredningens bilaga 7, Jämlikhet i möjlig-

heter och utfall i den svenska skolan.

Långtidsutredningen sammanfattar själv analysen enligt följande:

Den sammantagna bilden av likvärdigheten i den svenska skolan ger ett blandat intryck – den svenska skolan har ur ett likvärdighetsperspektiv många styrkor men det finns även förbättringspotential och reformutrymme. Till styrkor räknar vi att lärartäthet fördelas efter elevers behov, att skolsystemet ser ut att snabbt förstärka resurserna i skolor som tar emot många nyanlända, att resursfördelningen när det gäller särskilt stöd inom skolor är starkt kompensatorisk, och att familjebakgrundens betydelse för skolresultaten har varit förhållandevis konstant åtminstone för svenskfödda elever under en lång period, en period som bl.a. kännetecknas av ökad ojämlikhet i samhället i stort. De områden som är mer problematiska berör:

1. Avsaknaden av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens (en fråga som kommer att bli än mer aktuell framöver med en tilltagande lärarbrist).

35 Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet över tid. Rapport 374, s. 12. 36 Skolverket har i sitt uppdrag att främja likvärdighet men det ingår inte explicit i uppföljningsuppdraget vilket Skolverket, i enlighet med instruktionen, rapporterat om.

2. Skillnaderna i uppmätt skolkvalitet mellan fristående och kommunala skolor och mellan stad och landsbygd.

3. Skolsegregationen och den ojämlika tillgången till skolor av hög uppmätt kvalitet.

4. Ett betygs- och antagningssystem som utgör hinder för svaga elever att ta sig vidare i gymnasieskolan.

5. De brister i prov- och betygssystem som omöjliggör likvärdig bedömning och ger dåliga förutsättningar för att analysera och främja en positiv utveckling av skolan, och

6. Avsaknaden av en nationell strategi för att främja evidensförsörjning på skolans område och mer specifikt när det gäller vilken typ av åtgärder som kausalt påverkar elevers skolresultat och som kan förbättra likvärdigheten.37

4.2.1. Ökande skillnader mellan skolors kunskapsresultat

Skolverket och Långtidsutredningen har nyligen publicerat rapporter som brett analyserar grundskolans utveckling ur ett likvärdighetsperspektiv och då med fokus på elevernas kunskapsutveckling.38Den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat sen i början av 1990-talet, en utveckling som illustreras med nedanstående figur från Långtidsutredningen.39 Det råder också bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever med goda förutsättningar att lyckas väl i skolan går alltså i allt högre grad på andra skolor än elever med mindre goda förutsättningar.40

37SOU 2019:40, s. 308. 38SOU 2019:40; Skolverket (2018a). 39SOU 2019:40, figur 6.1. Motsvarande utveckling beskrivs av figur 4.1 i Skolverket (2018). 40 Föräldrarnas utbildningsnivå och inkomst samt elevens migrationsbakgrund är särskilt viktiga förklaringar i detta avseende. Vad gäller elevens migrationsbakgrund är ålder vid invandring och vilket land eleven har sin bakgrund i är särskilt viktiga förklaringsfaktorer. Det är dock svårt att separera ursprungslandets betydelse från faktorer som föräldrarnas utbildningsnivå.

Figur 4.1 Andel av variationen av elevers betyg i åk 9 som förklaras av kommun, skolområde och skola

LU:s not: Figuren visar intraklasskorrelationer för elevernas betyg i kärnämnen i Åk 9 med avseende på kommun, skolområde och skola. Skolområde definieras som den grupp av SAMS-områden där den vanligaste grundskolan är densamma. Den lodräta första linjen anger införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet på grundskolan, medan den andra linjen visar införandet av nuvarande betygssystem. Källa: SOU 2019:40, s. 149.

Det råder också bred enighet om att den tilltagande skolsegregationen beror på både ökad boendesegregation och vårdnadshavarnas skolval samt att en större andel av ökningen kan hänföras till boendesegregationen. Eftersom boendeval och skolval påverkar varandra låter sig emellertid inte utvecklingen enkelt att delas upp i olika komponenter.

Oavsett varför skolsegregationen har ökat är den ur likvärdighetssynpunkt intressanta frågan hur eleverna påverkas. Ur perspektivet att skolan bör vara en plats där elever med olika bakgrund möts för att utvecklas som individer och utveckla tolerans och förståelse för andra perspektiv kan segregationen ses som ett problem i sig. Det finns också forskningsstöd för att attityder, beteenden och värderingar faktiskt påverkas av att i vardagen möta personer med annan

0 2 4 6 8 10 12 14

P ro ce nt

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Avgångsår

Kommun Skolområde

Skola

bakgrund än den egna.41 Vidare finns det studier som visar att skolsegregation påverkar utfall som långsiktiga utbildningsval, situationen på arbetsmarknaden, hälsa och kriminalitet i negativ riktning.42Skolverket och Långtidsutredningen analyserar emellertid hur skolresultaten utvecklats och vilken betydelse som familjebakgrund och skola har för denna utveckling.

4.2.2. Familjebakgrundens betydelse är omfattande

Att mäta förändringar i familjebakgrundens betydelse för skolresultat över tid är behäftat med stora metodologiska problem och det finns två huvudsakliga ansatser. Den ena bygger på att undersöka hur betydelsen av mätbara bakgrundsfaktorer utvecklats över tid. Det centrala problemet med denna ansats är att bakgrundsfaktorerna i sig inte är helt jämförbara. Att exempelvis ha en universitetsexamen har inte samma innebörd 2020 som 1980: varken selektionen till högre utbildning eller utbildningens innehåll är desamma vid olika tidpunkter. Vad gäller föräldrarnas inkomst så kan förhållandet mellan de egenskaper och förmågor som har betydelse för barnens skolresultat och de som värderas högt på arbetsmarknaden förändras. Inga bakgrundsmått är helt immuna mot denna kritik och olika sätt att angripa frågan kan därför landa i olika slutsatser trots att inget av sätten är uppenbart fel. Den andra huvudsakliga ansatsen är att undersöka så kallade syskonkorrelationer som beskrivs nedan. Ett problem för båda ansatserna är att de inte direkt kan undersöka skolans roll för familjebakgrundens betydelse utan de fångar något som snarast kan beskrivas som samhällets samlade likvärdighet. Båda ansatserna är dessutom känsliga för de förändringar i elevsammansättningen som en betydande invandring för med sig.

Ansatser baserade på syskonkorrelationer undersöker hur samvariationen mellan syskons skolresultat förändrats över tid. En starkare samvariation kan tolkas som att familjebakgrunden fått ökad betydelse vilket eventuellt kan hänföras till minskad likvärdighet i skolan. Fördelen med denna metod är att den inte bygger på några mätbara bakgrundsfaktorer vars innebörd alltså kan ha förändrats.

41 Akerlof & Kranton (2002); Rao (2019); Boisjoly m.fl. (2006); Burgess & Platt (2018); Dahl Kotsdam & Rooth (2018); Finseraas m.fl. (2019). 42 Billings, Deming & Rockoff (2014); Johnson (2011). För en samlad bild av den amerikanska erfarenheten, se Johnson (2019).

I stället fångar syskonkorrelationer allt som delas av syskon, vilket ofta omfattar skola. Syskon delar emellertid inte bara skola utan även en mängd andra faktorer. Dessa övriga faktorer kan både förstärka och minska familjebakgrundens betydelse för skolresultat varför en stabil syskonkorrelation konceptuellt är förenlig med både ökad och minskad likvärdighet i själva skolan. Om deltagande i förskola bidrar till social utjämning så bör exempelvis förskoleutbyggnad leda till lägre syskonkorrelationer.43 Om syskonkorrelationerna är stabila när förskolan byggs ut för olika årskullar så är detta alltså fullt förenligt med minskad likvärdighet i grundskolan. Om syskon i högre grad går på skolor med olika undervisningskvalitet så kan även detta bidra till lägre syskonkorrelationer trots att skolväsendets likvärdighet som helhet kan vara konstant eller minskande.

Likvärdigheten i hur prov bedöms och betyg sätts kan förändras både mellan lärare på samma skola och mellan skolor. Om likvärdigheten i denna typ av bedömning minskar kan det bidra till lägre syskonkorrelationer trots att det svårligen kan tolkas som att skolans likvärdighet ökat. Ett påtagligt sätt som ökad skolsegregation kan bidra till denna typ av mätproblem är så kallad relativ betygssättning, det väldokumenterade fenomenet att betygssättningen tenderar att vara mer restriktiv på skolor med många högpresterande elever.44 Samma fenomen kan påverka bedömningen av nationella prov även om utredningen inte funnit några svenska analyser av frågan. När skolsegregationen ökar riskerar relativ bedömning att dölja försämrad likvärdighet.

Skolverket och Långtidsutredningen är medvetna om dessa förbehåll och försöker i någon mån att hantera dem även om det inte är fullt ut möjligt. Båda landar i slutsatsen att syskonkorrelationer tydligt visar att familjebakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och att den ökat under de senaste 20 åren. Ökningen kan främst hänföras till att familjebakgrunden fått en större betydelse för den växande gruppen utrikes födda. Dessa elever har i allt högre grad invandrat efter skolstart och från länder med allt svårare förhållanden.45 Det är svårt att avgöra om familjebakgrundens ökade betydelse för utrikes födda elever helt beror på att de invandrat med sämre förutsättningar eller om det även beror på att skolan och samhället i stort blivit

43 Belägg för att förskola kan utjämna skolresultat finns bl.a. i en norsk studie av Havnes & Mogstad (2011). 44 Skolverket (2019a). 45SOU 2019:40, s. 12.

sämre på att ge dessa elever en god utbildning. Varken Långtidsutredningen eller Skolverket utesluter den senare förklaringen.

Vad gäller svenskfödda elever drar Skolverket och Långtidsutredningen aningen olika slutsatser. Skolverket drar slutsatsen att syskonkorrelationerna ökat även för dessa elever, även om ökningen är betydligt mindre än för utrikes födda.46 Långtidsutredningen drar emellertid slutsatsen att syskonkorrelationerna för svenskfödda elever i princip är stabila.47 Det är svårt att exakt veta vari skillnaderna mellan analyserna består men att Skolverket undersöker elever med ”svensk bakgrund” (födda i Sverige med minst en förälder född i Sverige) medan Långtidsutredningen undersöker ”svenskfödda” spelar sannolikt roll. Vidare hanterar rapporterna bytet av betygsystem på aningen olika sätt.

Både likheterna och skillnaderna mellan Skolverkets och Långtidsutredningens resultat kvarstår när de i stället för syskonkorrelationer använder sig av direkta mått på elevernas socioekonomiska familjebakgrund (föräldrarnas inkomst, utbildningsnivå och – Skolverkets fall – familjens grad av bidragsberoende). Socioekonomisk bakgrund har fått ökad betydelse men då främst för utrikes födda elever. Skolverket finner en liten ökning för elever födda i Sverige medan Långtidsutredningen drar slutsatsen att socioekonomiska faktorer haft i princip konstant betydelse för svenskfödda.48 Sannolikt beror de aningen skilda resultaten på samma faktorer som förklarar skillnaderna mellan rapporternas slutsatser baserade på syskonkorrelationer. En annan studie som specifikt undersöker betydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå finner att denna ökat även för elever med svensk bakgrund, men ökningen ägde främst rum under 1990talet.49 Det ska också nämnas att både Långtidsutredningen och Skolverket finner att familjeinkomsten fått större betydelse för skolresultaten och Skolverket visar att detta även gäller specifikt för elever med svensk bakgrund.50 En ökad betydelse av familjeinkomst har också noterats i andra rapporter.51

46 Skolverket (2018), figur B.2.5a. 47SOU 2019:40, figur 6.17. 48 Skolverket (2018), figur 2.2 och SOU 2019:40, figur 6.15. 49 Gustafsson & Hansen (2018). 50 Skolverket (2018), figur B.2.3 och B.2.3a; SOU 2019:40, figur 6.13. 51 Holmlund m.fl. (2014), s. 157 ff.; Böhlmark & Holmlund (2012), s. 31 ff.; Fredriksson & Vlachos (2011), s. 53.

4.2.3. Likvärdigheten mellan skolor minskar

Som diskuterats ovan ger studier baserade på syskonkorrelationer eller mätbara indikatorer på familjebakgrund en indirekt bild av hur skolans likvärdighet utvecklats. Både Långtidsutredningen och Skolverket angriper frågan om likvärdighet mer direkt genom att analysera hur resultatskillnaderna mellan skolor utvecklats efter att hänsyn tagits till elevernas bakgrund. Spridningen i den del av skolresultaten som inte kan hänföras till skolornas elevsammansättning kan då ses som ett resultatbaserat mått på skolans samlade likvärdighet. Annorlunda uttryckt anger metoden hur stor del av den totala resultatspridningen som kan hänföras till vilken skola eleverna går på.

Resultaten framstår som relativt samstämmiga mellan olika analyser. Skolverket finner att betydelsen av vilken skola eleverna går på har ökat med ungefär 1,5 procentenheter av den totala resultatspridningen (från 4 till runt 5,5 procent).52 Långtidsutredningen använder en bredare uppsättning resultatmått och finner i likhet med Skolverket att skolans betydelse ökat med mellan 1,5 och 2 procentenheter. Beroende på resultatmått finner Långtidsutredningen att vilken skola eleverna går på kan förklara mellan 3 och 5 procent av den totala resultatspridingen.53

Skolverket och Långtidsutredningens analyser tar hänsyn till observerbara skillnader i elevers bakgrund (föräldrars utbildningsnivå och dylikt) för att hantera att elevunderlaget skiljer sig mellan skolor. Det är emellertid troligt att elevunderlaget skiljer sig systematiskt mellan skolor även i avseenden som inte går att observera men som hade påverkat elevernas skolresultat oavsett vilken skola de gått på. I ett innovativt försök att hantera denna fråga finner Långtidsutredningen att denna dolda selektion förklarar ytterligare en del av spridningen och att ökningen i skolornas bidrag är cirka 0,5 procentenheter. Med denna ansats förklarar vilken skola eleverna går på ungefär 2 procent av den totala resultatspridingen.54

Ett annat sätt att undersöka skillnader mellan skolor är att använda en typ av mervärdesmått. Sådana mått diskuteras djupare i 5.4.3 men precis som analyserna ovan försöker de isolera skolornas bidrag till elevernas resultat genom att ta hänsyn till vilka förutsättningar

52 Skolverket (2018), figur 4.3. 53SOU 2019:40, figur 6.4 och 6.5. 54SOU 2019:40, figur 6.8.

skolans elever har. Långtidsutredningen gör en sådan analys för flera olika resultatmått och landar i att skillnaden mellan de starkaste och svagaste högstadieskolorna är drygt en standardavvikelse.55 Översatt till meritvärde motsvarar detta cirka 70 meritpoäng och tolkningen är att om en slumpvis vald elev hamnar på någon av landets starkaste skolor så kan hen förväntas gå ut grundskolan med 265 meritpoäng. Samma elev kan förväntas gå ut med 195 meritpoäng från någon av de svagaste skolorna (det genomsnittliga meritvärdet är cirka 230).

En skillnad i skolors mervärde på en standardavvikelse, motsvarande knappt 70 meritpoäng, är alltså betydande vilket kan användas för att förstå innebörden av skolornas samlade bidrag till den totala resultatspridningen. Ett hypotetiskt skolväsende där hälften av skolorna är exakt en standardavvikelse bättre än den andra halvan måste beskrivas som extremt olikvärdigt. Om eleverna i detta extrema skolväsende slumpas ut mellan skolorna så kommer vilken skola eleverna går på att förklara 20 procent av den totala resultatspridningen. En ökning av skolornas bidrag till resultatspridningen på någon procentenhet är därför inte oväsentlig.

4.2.4. Elever med goda förutsättningar går i högre utsträckning på skolor med högt mervärde

Det finns alltså betydande kvalitetsskillnader mellan svenska skolor och skillnaderna är dessutom ökande vilket är ett likvärdighetsproblem. Det är också relevant att beakta vilka elever som går på olika skolor. Om elever med svaga förutsättningar i hög grad går på skolor som ger ett positivt bidrag till skolresultaten så kan detta anses vara i linje med skolans uppdrag att kompensera för elevernas förutsättningar. Långtidsutredningen ger emellertid en bild som tyder på motsatsen.

I sin analys använder Långtidsutredningen ett samlat mått på elevernas förutsättningar baserat på deras bakgrund.56 Resultaten visar

55SOU 2019:40, figur 7.3. 56 Mer precist skapas ett index baserat på elevernas kön, födelsemånad, födelseland, indikatorer för om elevens föräldrar är födda i Norden eller utanför Norden, mammans och pappans ålder vid barnets födelse, elevens födelseordning, antalet syskon, en indikator för om föräldrarna har separerat före skolstart, mammans och pappans utbildningsnivå, mammans och pappans inkomst vid 35–45 år, samt indikatorer för saknade uppgifter om mamman eller pappan. Se SOU 2019:40, avsnitt 2.4.2.

att det finns en tendens för elever med goda förutsättningar att i högre utsträckning gå på skolor med högt mervärde.57 Skillnaderna är inte stora men visar att matchningen mellan elever och skolor i genomsnitt är icke-kompensatorisk. Att elever med goda förutsättningar i genomsnitt går på skolor med högre mervärde gäller i olika kommungrupper (se figuren nedan) och det finns också tecken på att mönstret förstärkts över tid.58

Figur 4.2 Sortering efter studieförutsättningar till skolor av olika kvalitet i olika typer av kommuner

LU:s not: Mervärdesmått för högstadiet (MV6-9) baserat på nationella provresultat i gymnasiet. Källa: SOU 2019:40, s. 228.

Långtidsutredningen visar också att den kommun i vilken eleven går i skola har stor betydelse för vilken skolkvalitet hen möter. Runt 60 procent av spridningen i mervärde kan hänföras till vilken kommun som skolorna ligger i.59 Däremot verkar betydelsen av kommun generellt sett inte ha fått större betydelse för elevernas resultat. Långtidsutredningen betonar dock att detta inte betyder att resultat-

57SOU 2019:40, figur 7.4 och 7.5. 58SOU 2019:40, figur 7.7 och 6.10. 59SOU 2019:40, tabellerna 7.7–7.9.

0.023

0.043

0.073

-0.009

-0.003

0.023

-0.065

-0.060

-0.041

-. 1 -. 0 5

0

.0 5

.1

sko lkva lit et

storstadsområden övriga städer

landsbygd

svaga förutsättningar medelförutsättningar starka förutsättningar

utvecklingen i enskilda kommuner – eller grupper av kommuner – inte skiljer sig åt. Storstadskommunernas skolor har högre mervärde än landsbygdens skolor och dessa skillnader har tilltagit över tid, se figur 4.3. Skolresultaten mellan land och stad har alltså drivit isär och detta kan inte förklaras av förändringar i elevsammansättningen.

Figur 4.3 Betyg i kärnämnen i åk 9, uppdelat på kommuntyper

LU:s not: Figuren visar genomsnittligt betyg i kärnämnen i Åk 9 för elever i olika typer av kommuner. Den första lodräta linjen anger införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i grundskolan, medan den andra linjen visar införandet av nuvarande betygssystem. För varje kommuntyp har medelvärdet för det första året med ett nytt betygssystem satts till medelvärdet för det sista året med det föregående systemet, plus den genomsnittliga betygstrenden för åren före respektive efter bytet av betygssystem. Källa: SOU 2019:40, s. 152.

4.2.5. Vad förklarar resultatskillnader mellan skolor?

Att klarlägga att det finns betydande resultatskillnader besvarar inte frågan vad som kan förklara dessa skillnader och än mindre vilka åtgärder som är verksamma för att motverka dem. Metodologiskt starka empiriska studier som besvarar dessa frågor på ett heltäckande sätt finns inte heller att tillgå.

Förutom att dokumentera att en stor del av resultatspridningen mellan skolor kan hänföras till vilken kommun som skolorna ligger

-0,20 -0,15 -0,10 -0,05

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20

B e tyg ( S D )

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Avgångsår

Storstäder

Städer

Landsbygd

i, så visar Långtidsutredningen att det bara finns en svag koppling mellan skillnader i resurser och resultat. Detta kan emellertid inte tolkas som att resurser inte spelar roll, en möjlighet är att kommuner som av helt andra orsaker har problem med skolverksamheten kan försöka motverka detta genom att lägga större resurser på skolan. Samma sak kan även gälla mellan skolor inom en och samma kommun. Vad gäller fördelningen av lärarresurser mellan skolor med olika förutsättningar så är den kompensatorisk och skolor med svaga elevförutsättningar har högre lärartäthet jämfört med skolor med starkare elever.60 Detta mönster verkar också att ha ökat något över tid. Fördelningen av lärarkompetens tycks däremot inte vara kompensatorisk utan i stället förstärka skillnaderna i skolors elevförutsättningar: skolor med svagare elevunderlag har lärare med något lägre kompetens (mätt i behörighet och erfarenhet) än skolor med starkare elevförutsättningar. Även detta har förstärkts över tid. Motsvarande mönster kan ses mellan olika kommuner, i kommuner med relativt sett svagare elevförutsättningar är lärartätheten högre men lärarkompetensen lägre. På skolor med svagare elevförutsättningar är omsättningen av lärare högre, dvs. lärare stannar på skolorna en kortare tid. Detta verkar också vara fallet med rektorer på skolor med olika elevförutsättningar viket visas i figur 4.4. Studier visar också att hög personalomsättning och korttidsfrånvaro påverkar elevresultaten negativt.61

60 För denna diskussion, se avsnitt 4 samt figur B.1.3 i SOU 2019:40. 61 Ronfeldt, Loeb & Wyckoff (2013); Clotfelter, Ladd & Vigdor (2009).

Figur 4.4 Rektorsbyten mellan 2018 och 2019

Källa: Egna beräkningar baserade på uppgift om rektor i Skolregistret år 2018 och 2019. Föräldrarnas utbildningsnivå är hämtad från Skolverkets databas SIRIS.

Den tydliga kopplingen mellan skolornas elevsammansättning och möjligheten att rekrytera och behålla personal tyder på att elevsammansättningen kan vara en viktig faktor för att förklara skillnader i skolornas mervärde. Mervärdesstudier tar visserligen hänsyn till elevsorteringen och besvarar därmed idealt sett frågan hur en slumpvis vald elevs resultat hade påverkats av att gå på en viss skola. Däremot besvaras inte frågan om denna påverkan beror på att skolan har en viss elevsammansättning (t.ex. en hög andel elever med goda förutsättningar). Frågan hur elevsammansättningen påverkar en skolas mervärde är empiriskt mycket svår att besvara men relationen till personalförsörjningen gör en sådan koppling trolig. Detta visar också att oron för att ökad skolsegregation bidrar till minskad likvärdighet inte enbart baseras på så kallade kamrateffekter även om sådana också kan spela roll.62 Det finns också en tydlig samvariation mellan skolans socioekonomiska elevkomposition och arbetsron i klassrummet.63

62 Avsnitt 7 i SOU 2019:40, diskuterar kamrat- och sammansättningseffekter. För en översikt av forskningen kring kamrateffekter, se Sacerdote (2014). 63 OECD (2019d), Table III.B1.3.5.

Detta har också bäring på Långtidsutredningens deskriptiva analys som visar att fristående skolor i genomsnitt har något högre mervärde än kommunala skolor, även när hänsyn tas till elevsorteringen. Huruvida elevsammansättningen spelar roll för detta resultat låter sig däremot inte besvaras. Precis som flera andra studier finner Långtidsutredningen också tecken på att fristående skolor är något mer generösa i provrättningen och betygssättningen. Överlag gör bristande likvärdighet i provrättning, bedömning och betygssättning att analyserna kan snedvridas, vilket kan ses som ett likvärdighetsproblem i sig.64 Det kan också finnas en kvarvarande dold selektion, dvs. bakgrundsvariabler som inte analysen fångar, som kan förklara en del av de uppmätta skillnaderna.

En annan skillnad mellan kommuner är den konkurrenssituation som skolval och friskoleexpansion inneburit. Det finns också studier som visar att resultaten utvecklats relativt sett något bättre i kommuner där konkurrensen ökat mer.65 Ett problem med denna ansats blir tydlig i figur 4.3 i avsnittet ovan. Ökad konkurrens skulle i princip kunna förklara delar av den positiva utvecklingen i storstadsområden där konkurrensen ökat mer. Däremot kan frånvaron av konkurrens inte i sig förklara varför resultaten fallit i landsbygdsregioner där konkurrensen alltid varit begränsad.

Det är med andra ord svårt att besvara frågan om vari skillnaderna mellan skolornas mervärde består men diskussionen visar också en viktig aspekt som ofta bortses från i debatten om skolors resultat och kvalitet. Skillnaden i mervärde, eller resultatbaserad skolkvalitet, mellan de starkaste och svagaste skolorna motsvarar enligt Långtidsutredningens analys cirka 70 meritpoäng. Samtidigt uppgår den faktiska skillnaden mellan skolornas högsta och lägsta meritvärde till ungefär 160 meritpoäng.66 Att skillnaden mellan högsta och lägsta meritvärde är så mycket större än skillnaden mellan högsta och lägsta mervärde reflekterar hur betydelsefullt elevunderlaget är för att förklara skolors resultat. Eftersom kopplingen mellan elevernas förutsättningar och skolornas mervärde samtidigt är relativt svag innebär detta att många skolor som uppvisar goda resultat samtidigt har lågt mervärde och vice versa. Att hålla isär mervärde, som ju försöker fånga skolans bidrag till resultaten, från de faktiska resultaten är där-

64 Skolverket (2019a); Hinnerich & Vlachos (2017); Vlachos (2019). 65 Böhlmark & M. Lindahl (2015); Wondratschek, Edmark & Frölich (2013). 66 Uppgift för 2019 från Skolverkets Salsa-databas.

för centralt när skolkvalitet diskuteras. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 5.4.

4.3. Varför är skolans likvärdighet viktig?

Det är väsentligt att skolan är likvärdig av flera skäl.67 Det första skälet har berörts i betänkandets inledning och relaterar till såväl människovärdesprincipen som principer om likabehandling. Syftet med obligatorisk skolutbildning skiljer sig åt mellan olika skolsystem och över tid. I demokratier i vår samtid syftar vanligen den grundläggande utbildningen till kvalifikation, socialisation och till att utveckla individen. Skälet till att samhället gemensamt tar ansvar för detta bottnar i övertygelser om värdet i att alla medborgare får en så bra start som möjligt på livet och blir så bra rustade som möjligt för att kunna skapa sig ett gott liv och för att kunna bidra till samhället på bästa sätt. Alla människors lika värde gör det väsentligt att alla skolor är inte bara är ”bra” utan också ”lika bra” för att varje enskild elev ska få en lika god skola som någon annan, enkelt uttryckt. Likvärdighetsambitionerna kopplar därmed till tanken på skolan som ett medel för att jämna ut livschanser för individer med olika bakgrund.68 Med övergången från en centraliserad och regelstyrd skola till en decentraliserad och målstyrd skola kom frågan om likvärdighet i en helt ny dager, en utveckling som etableringen av den svenska skolmarknaden lade ytterligare dimensioner till.69 Så likvärdighetens betydelse kan för det första dels relateras till principen om alla människors lika värde, dels till hur organisation och styrsystemen konstrueras.70

67 Utredningens direktiv konstaterar att brister i likvärdighet kan innebära att vissa elevgrupper inte får möjlighet att utveckla en tillräckligt hög kunskaps- och kompetensnivå, att en olikvärdig skola kan innebära att den genomsnittliga kunskapstillägnelsen sjunker samt att ”det viktiga värde som ligger i att elever med olika bakgrund möts i skolan urholkas”. 68 von Greiff (2009), s. 34. I anslutning till den ambitionen vilar en annan ambition, nämligen tillvaratagandet av begåvningsreserven. Denna fråga var central i efterkrigsdiskussionen om skolreformerna och utbildningsväsendets utbyggnad, (se t.ex. Marklund, S. (1985), s. 34 ff.) Om man så vill kan man se det som att denna koppling till frågan om begåvningsreserven också illustrerar de klassiska argumenten för likvärdighet: rättvisa för individer och effektivitet i att tillvarata mänskliga resurser. För ett utvidgat perspektiv, se Scanlon, T. M. (2018). 69 Se t.ex. Jönsson, I. (1995), s. 212.

70

Likvärdighet i alla dess dimensioner är däremot inte alltid en rimlig aspekt av alla utbildningsverksamheter. Om en utbildning är frivillig och inte har ett sådant syfte att likvärdighet i sig blir en central del

,

t.ex. av yrkesutbildning inom ett rättighetsstyrt område, är likvärdighet

inte primärt en väsentlig angelägenhet.

För det andra får man konstatera att likvärdighet principiellt inte skulle vara en rimlig fråga i ett samhälle som i sig är hundraprocentigt jämlikt och där offentliga verksamheter fullt ut var standardiserade till form och innehåll. Vare sig det svenska samhället eller den globala gemenskapen kännetecknas dock av detta. Om man vill kan man därmed också argumentera för att det inte är förvånande att likvärdighetsfrågan har en sådan stark aktualitet som den har i dag eftersom vi lever i en tid av ökande klyftor i samhället och inom skolverksamheten.71

För det tredje blir likvärdighet i en mening en viktig aspekt av utbildning när utbildningen pågår parallellt i enskilda möten, olika klassrum, olika skolor och inom olika huvudmän. Likvärdighet blir alltså en aspekt att ta hänsyn till när man inte längre kan, eller vill garantera likhet genom regelstyrning, standardisering m.fl. metoder utan prioriterar decentralisering, målstyrning och styrning genom professionellt ansvar. Ett belysande historiskt exempel på hur åtskillnad potentiellt ökar likvärdighetsbehovet kan skisseras med utgångpunkt i parallellskolesystemet.

Före införandet av enhetsskola och grundskola skildes elever åt genom att de gick i olika skolsystem (parallellskolesystemet). Då fördes en debatt om att olika barn fick skolgång av olika typ och kvalitet och som på olika sätt förberedde dem for framtiden. Den stora likvärdighetsfrågan gällde då förekomsten av parallella strukturer. Efterkrigstidens reformer kom dock att ändra detta. Utifrån ambitioner om att ”befordra en föreställning om det sociala livet som präglad av ömsesidig tolerans, samarbete och förståelse” och med förhoppningar om att genom socialt blandade klasser lägga grund för att skoltiden också skulle innebära en fostran och förberedelse för gemensamt samhällsliv etablerades en samlad utbildningsstruktur för alla elever.72

Denna förändring förflyttade fokus för det som vi senare kommit att benämna som likvärdighetsfrågan till en fråga om likvärdighet

71 The International Panel on Social Progress (IPSP) skriver i Rethinking Society for the 21st

Century: Political Regulation, Governance, and Societal Transformations,: ”In the early twenty-

first century, we see less room for optimism. The formal apparatus of democracy and rule of law is intact across much of the world, but the conditions for their substantive exercise are weakening. - - - Formal political equality is undermined by the massive increases in social and economic inequality across much of the democratic world, which limits the ability of all to participate on equal terms”, (s. 375) Jfr: ”… the growth in inequality between 1985 and the late 2000s was the largest among all OECD countries, increasing by one third” (Robling & Pareliussen (2017), s. 5.). 72SOU 1948:27, s. 34. Jfr Callewaert & Nilsson (1974).

mellan skolor och mellan klasser. Om man så vill så var segregationen före 1950 organiserad utifrån principen olika barn i olika system och efter 1950, och trots andra ambitioner, så kom (i olika hög grad) olika barn att gå i olika skolor och klasser inom ramen för det sammanhållna skolsystemet.73

För det fjärde är det värt att notera att hur likvärdighetsbegreppet får en särskild betydelse eftersom det relateras till så många olika aspekter av skolverksamheten. I avsnitt 2.3.4 konstaterades att frågan om skolans likvärdighet dels kan analyseras utifrån de tre dimensionerna (input – process – output), dels utifrån insikten om att eftersom elever är olika kan det vara så att undervisningen behöver vara olika för olika barn för att deras lärande ska bli likartat till kvalitet och höjd i utfall. Till dessa två aspekter kommer en tredje, det förhållande att frågan dels hanterats olika över tid, dels att hanteringen begreppslagts på olika sätt och därmed även getts delvis olika övergripande innebörder och målsättningar. Likvärdighetsfrågan får därmed också sin betydelse som ett samlande, utvärderande och styrande perspektiv på hela skolverksamheten.

För det femte förefaller likvärdighetsfrågan att bli allt mer väsentlig ju större skolans uppdrag blir men också i relation till ett allt större samhälleligt behov av att prioritera resurser. I en tid och ett samhälle där utbildning spelar mindre roll än mycket annat för individens livschanser och där samhällets utvecklingssträvan är minimal så är förstås frågan om utbildning över huvud taget mindre väsentligt och i än lägre grad frågan om dess likvärdighet. Men i vår samtid är situationen den motsatta. Utbildning förefaller få en allt större samhällelig betydelse och hög utbildningsnivå är i dag ofta en avgörande faktor för individers livsmöjligheter. Samtidigt så ökar kraven på samhällsservice i en vid bemärkelse parallellt med att medborgares och politiker prioriteringar i allt högre grad medför skarpa resursrestriktioner. Sammantaget innebär det inte sällan att mer ska göras med mindre resurser inom ett område som för individen framstår som allt viktigare vilket i sin tur leder till att inte bara effektivitetsfrågan kommer på agendan utan även ett striktare krav på likvärdighet i såväl förutsättningar som process och utfall.

Avslutningsvis kan det finnas skäl att notera att allmän skolutbildning är en av de få samhällsinterventioner till stöd för ett jämlikare samhälle som det råder brett samhälleligt stöd för – och att

73 Jfr Arnman & Jönsson (1983) och (1996).

ojämlika samhällen tenderar att vara dåliga för alla i samhället men också inverka negativt på utvecklingskraften i samhället.74 Detta förhållande är grundläggande för likvärdighetsfrågans betydelse: en likvärdig skola kan ge ett utomordentligt starkt bidrag till ett bättre samhälle. Detta större orsakssammanhang utgör ett grundläggande skäl för arbetet med att stärka skolans likvärdighet.75 De senare decenniernas samhällspolitiska mål kan sammanfattas som dels en allmän strävan efter utveckling av samhället på ett sådant sätt att välståndet ökar för alla, dels en strävan efter att också skapa mer jämlika livsvillkor för medborgarna. Båda dessa aspekter innefattar i sig spänningar i hur individer respektive kollektiv betonas. Här finns synsätt som betonar statens roll att fördela resurser på ett sådant sätt att jämlikheten tilltar och här finns synsätt som betonar vikten av att individen får möjlighet till utveckling, till avancemang och karriär, på ett sätt som kan betraktas som rättvist och som i förlängningen leder till ökad jämlikhet. Dessa synsätt behöver inte stå i konflikt med varandra trots att debatten ger intryck av motsatsen.

4.4. Skolsegregationen ökar

Av beskrivningen ovan av hur likvärdigheten i den svenska skolan har utvecklats de senaste åren framgår också att skolsegregationen har ökat och att det påverkar skolors och elevers resultat.

I den tidigare läroplanen, Lgr80, fanns tydligt framskrivet att skolstyrelsen skulle verka för att eleverna grupperades så att en så allsidig social sammansättning som möjligt kunde uppnås i klasser och arbetsenheter.76 Motsvarande skrivning fanns även i Lgr69 men försvann i och med att Lpo94 trädde i kraft. Nuvarande skollag fastlägger att utbildningen ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.77 I förarbetena till den nuvarande skollagen menade den dåvarande regeringen att det är av stort värde mot bakgrund av grundskolans fostrande

74 Wilkinson & Pickett (2009); Wilkinson & Pickett (2018); Stiglitz (2012); Stiglitz (2015); Molander (2014). Se även Milanovic (2017). 75 Regeringens strategi mot segregation får ses som ett uttryck för samma strävan liksom etableringen av Jämlikhetskommissionen vilken i juni 2020 förväntas presentera en strategi för

ökad jämlikhet.

76 Lgr69 och Lgr80. 7710 kap. 2 § skollagen.

uppgift att elever med olika bakgrund och skilda förutsättningar kan mötas i skolan.78 Ett tydligt framskrivet krav på en allsidig social sammansättning saknas däremot i dagens reglering.

Det finns forskning som finner att exponering för andra sociala eller etniska grupper än den egna kan främja toleransen grupperna emellan.79 Att tillit mellan invånarna och så kallat socialt kapital har ett stort samhälleligt, ekonomiskt och demokratiskt värde påvisas av en bred samhällsvetenskaplig forskning.80

I USA uppmärksammade Representanthuset 2019 att det var 65 år sedan den dom föll som enkelt uttryckt startade det omfattande arbetet med att försöka bryta skolsegregationen i landet (Brown v.

Board of Education). Stanfordprofessorn Linda Darling-Hammond

bjöds då in att inför utskottet lämna ett vittnesmål. I det framhöll hon bland annat vad forskningen säger om fördelarna med allsidigt sammansatta skolor:

… studies also show an association between school diversity and a range of short- and long- term benefits for all students, including gains in math, science, reading, and improvement in graduation rates. Studies show that, beyond student achievement, integrated education also contributes to: – Promoting tolerance; – Developing cross-cultural understanding; – Eliminating bias and prejudice; – Increasing the likelihood that students will live in integrated neighborhoods and hold jobs in integrated workplaces as adults; – Improving critical thinking skills; – Improving educational attainment; and – Promoting civic participation in a diverse global economy.81

Skolsegregation kan också göra det svårare att upprätthålla skolans likvärdighet och då kanske främst på grund av att skolornas möjligheter till god personalförsörjning blir alltmer olikartade. Skolans arbetssätt och allmänna ambitionsnivå kan också påverkas av vilka elever

78Prop. 2009/10:165, s. 366 f. 79 Cappella, Aber & Kim (2016), s. 297 f. Akerlof & Kranton (2002); Rao (2019); Boisjoly m.fl.(2006); Dahl, Kotsdam & Rooth (2018); Finseraas m.fl. (2019). För en bred men koncentrerad redogörelse, se sammanställningen The Century Foundation (2019) och där anförd litteratur. Jfr även Fleurbaey m.fl. (2018), s. 83 f. Billings m.fl. (2014) fann att när en skolreform medförde en högre koncentration av elever med minoritetsbakgrund i samma skolor så utvecklades de skolmässigt sämre generellt men också att kriminaliteten gick upp bland pojkarna. Jfr Johnson (2011). 80 En klassisk referens inom området är Putnam (2000). Se även översikten i Algan (2014). 81 Written Statement of Dr. Linda Darling-Hammond, Before the Committee on Education and Labor, United States House of Representatives. Full Committee Hearing: Brown v. Board

of Education: A Promise Unfulfilled, April 30, 2019, s. 2.

skolan möter. Även om direkt påverkan mellan elever via så kallade kamrateffekter är metodologiskt svårfångad så är sådan påverkan långt ifrån avfärdad av forskningen.82 Skolans uppdrag är inte heller begränsat till att gälla resultat på kunskapsmätningar. Skolsegregation verkar påverka utsatta elevers framtida utbildningsval, arbetsmarknad, hälsa och kriminalitet i negativ riktning ger ytterligare skäl att oroas av en ökad segregation.83

4.4.1. Segregation som begrepp

Segregation handlar i grunden om ett åtskiljande av olika grupper av människor vad gäller var de lever, bor och arbetar. Ofta innefattar begreppet segregation också att en hierarkisk skillnad mellan grupperna upprättas eller bekräftas.84 Segregation är ett relationellt fenomen, dvs. det är inte bara ett bostadsområde eller en skola som är segregerad utan flera områden eller flera skolor i staden. Alla enheter som skiljer sig från snittet i området är segregerade. För vissa segregerade områden kan segregationen uppfattas som positiv t.ex. bostadsområden med många höginkomsttagare, men för de i socioekonomiskt utsatta områden är den sällan det. I det senare fallet är den inte heller alltid självvald.

Det går att analysera segregation utifrån flera olika bakgrundsvariabler men tre olika kategorier av segregation dominerar även om de också ofta hänger ihop.

1. Socioekonomisk segregation, dvs. att personer med olika utbildning, inkomst och yrke fysiskt bor och verkar på olika platser.

82 Sacerdote (2014). 83 Billings, Deming & Rockoff. (2014); Johnson (2011). För en samlad bild av den amerikanska erfarenheten, se Johnson (2019). Att lärares och skolors bidrag till elevens utveckling bara delvis fångas av kunskapsmätningar visas tydligt i Jackson (2018b). 84SOU 1992:19, bilaga 9, s. 30. Det utbildningshistoriskt betydelsefulla rättsfallet Brown v. Board of Education of Topeka (1954) innebar starten på en omfattande kamp mot skolsegregation i USA. James Coleman fick i uppdrag några år efter domslutet i uppgift att beskriva likvärdigheten (educational equity) i den amerikanska skolan. Colemanrapporten (Equality of

Educational Opportunity, 1966) inleds med att konstatera att de flesta barn går i segregerade

skolor,”that is, where almost all of their fellow students are of the same racial background as the are” och att “white children are most segregated”, (s. 3). Colemans anslag vände därmed delvis på frågan och visade att segregation är ett relationellt fenomen. Se även Labaree (2010) och Johnson (2019).

2. Etnisk segregation, personer med visst ursprung eller viss religion skiljs från andra.

3. Demografisk segregation, när det uppstår skillnader beroende på kön, ålder eller hushållstyp.85

I Sverige finns t.ex. tydliga kopplingar mellan etnisk segregation och socioekonomisk segregation. Det är också dessa två som graden av skolsegregation i första hand brukar analyseras utifrån. Ofta brukar då begreppet elevens familjebakgrund användas som förenkling.

Regeringen har formulerat ett övergripande mål på området, detta i den nationella strategi för att minska och motverka segregation som presenterades 2018. Det övergripande målet är minskad

segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor för alla. Fem områ-

den prioriteras för att nå målet: boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet vilka alla hänger samman och påverkar varandra. Regeringen konstaterar att det inte finns någon enskild insats som kan bryta segregationen utan att det behövs ett brett, långsiktigt, sektorsövergripande arbete från aktörer på flera nivåer för att målet ska nås. För vart och ett av områdena har regeringen presenterat ett delmål samt ett antal insatser som prioriteras. För utbildning är delmålet att skolsegregationen och sambandet mellan elevers socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultaten ska minska. Exempel på insatser som regeringen avser att genomföra är insatser för en allsidig social sammansättning av eleverna i skolan och insatser för att höja elevernas resultat och stärka skolans kompensatoriska uppdrag.86

4.4.2. En bild av skolsegregationen 87

Den svenska skolan har de senaste åren blivit alltmer segregerad, såväl socialt som etniskt. Långtidsutredningens figur nedan beskriver utvecklingen av elevsorteringen i årskurs 3, 6 och 9 för landets samtliga grundskolor och visar på ett tydligt sätt att sorteringen har ökat över åren. Att de lägre årskurserna har en högre grad av sortering utifrån elevers förutsättningar förklaras av att elever i dessa årskurser oftare

85 Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation 2018. 86 Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation 2018. 87 Avsnittet bygger, när inte annat anges, på SOU 2019:40.

går i mindre skolor i sitt bostadsområde, medan högstadieskolor i högre utsträckning samlar elever från fler bostadsområden vilket bidrar till en mer blandad elevsammansättning. Elever med olika bakgrund möts alltså i allt lägre grad i den svenska skolan. Detta visar också Skolverket som konstaterar att skolsegregationen ökat det senaste decenniet avseende tre variabler som myndigheten studerat: föräldrarnas utbildningsnivå, föräldrarnas inkomst och ett socioekonomiskt index. 88 Däremot har skolsegregationen utifrån migrationsbakgrund avtagit eller stabiliserats under samma period.89

Figur 4.5 Elevsortering: andel av den totala variationen av elevers förutsättningar som förklaras av skola

LU:s not: Figuren exkluderar asylsökande elever. Figuren bygger på en variansdekomponering som beräknar andelen variation i elevers förväntade betyg som förklaras av vilken skola eleven går på i grundskolans tre stadier. Källa: SOU 2019:40, s. 61.

88 Skolverket (2018a), s. 19. 89 Långtidsutredningen skriver: Det är otvetydigt att skillnaderna i elevresultat mellan olika skolor har ökat trendmässigt under flera decennier. Det är också uppenbart att skolor har blivit betydligt mer socialt segregerade under denna period, (s. 28).

Skolvalet och den växande andelen elever i fristående skolor är en bidragande orsak till den ökade skolsegregationen, och det är framför allt elever med goda förutsättningar som går i fristående skolor.90En betydande del av den ökade skolsegregationen sedan 1990-talets början verkar emellertid kunna hänföras till det segregerade boendet. Att reda ut hur stor andel av skolsegregationen som kan hänföras till skolval respektive boendesegregationen är dock svårt – eller till och med omöjligt – eftersom boendeval och skolval påverkar varandra. En möjlighet är att skolval bidrar till minskad boendesegregation eftersom boendet i lägre grad styr skolplaceringen. Å andra sidan finns det både logistiska och sociala fördelar med att bo nära skolan varför vårdnadshavare kan välja att bosätta sig nära skolan även om boendet inte så hårt styr skolplaceringen. Ett segregerande skolval kan då bidra till segregerat boende. Skolvalet kan också öka uppmärksamheten kring skillnader mellan skolor och värdet av att bo nära en skola som uppfattas som attraktiv kan därför ha ökat: både närhetsprincipen som påverkar skolplaceringar i främst kommunal skola och ovan nämnda logistiska och sociala skäl innebär att boendet har betydelse även med skolval. Vidare tenderar segregation att vara en självförstärkande process vilket gör det närmast omöjligt att identifiera olika faktorers relativa bidrag.91

Boendets genomslag på skolsegregationen gäller, som tidigare sagts, särskilt förskoleklassen och grundskolans tidigare årskurser då eleverna huvudsakligen går i en skola nära hemmet. Sedan 1990-talet har boendesegregationen utifrån socioekonomisk och etnisk bakgrund ökat vilket visar att skolsegregationen inte är en fråga som enbart kan hanteras av skolväsendet. Den ökade skolsegregationen avseende observerbara faktorer som föräldrarnas utbildningsnivå och elevernas migrationsbakgrund förklarar huvuddelen av de ökade skolskillnaderna, men de senaste åren har skolans betydelse ökat även för elever med samma mätbara förutsättningar. Dessa tecken på fallande likvärdighet avseende skolornas kunskapsresultat har diskuterats utförligare i avsnitt 4.2men skolsegregationen kan även i sig ses som ett problem.

Det är också viktigt att komma ihåg att även om en skolenhet på pappret har en heterogen sammansättning av elever betyder det inte

90SOU 2019:40, s. 9 f. Se även Yang Hansen & Gustafsson (2016); OECD (2018a), s. 48. 91 En klassisk teoretisk referens om segregationens dynamik är Schelling (1971). För en uppmärksammad empirisk applikation, se Card, Mas &. Rothstein (2008).

med nödvändighet att skolan fyller en integrerande funktion. Det kan även inom en skola finnas ett tydligt ”vi och dom förhållande”. En heterogen elevsammansättning ger dock möjlighet till att nå någon form av ömsesidig förståelse genom att elever med olika bakgrund möts och samarbetar. Att även segregationen inom skolorna har ökat parallellt med den ökade segregationen mellan skolor är därför oroande.92 Huruvida segregationen mellan och inom skolor är sammanlänkade är en intressant och outforskad fråga, men oavsett orsak så är svenska klassrum mer segregerande i dag än de varit på länge.

4.4.3. Skolvalets betydelse för segregation

Då ett av utredningens uppdrag är att se över bestämmelserna som styr placering respektive mottagande vid olika skolenheter i syfte att främja en allsidig social sammansättning bland eleverna fördjupar utredningen sig här i just skolvalets betydelse för segregation.

Ett syfte med skolvalet var att bryta den starka geografiska kopplingen mellan hem och skola som råder när skolplaceringen uteslutande baseras på närhetsprincip eller upptagningsområden. Eftersom boendet är starkt socialt segregerat skulle ett ökat inslag av skolval i princip kunna minska den sociala skolsegregationen. Det råder emellertid bred konsensus i forskningen om att skolval och en ökad förekomst av fristående skolor bidragit till ökad snarare än minskad social och etnisk segregation i den svenska grundskolan, vilket också är i linje med de internationella erfarenheterna av skolval.93 Faktum är att en nyligen publicerad forskningsöversikt av internationella erfarenheter visar att skolval alltid, oavsett sammanhang och specifika detaljer i skolvalets konstruktion, lett till ökad segregation.94

Skolsegregation uppstår i princip via boendesegregation, de skolval som vårdnadshavarna gör och den selektion av elever som skolorna gör, antingen via direkt elevurval eller via de urvalsgrunder och

92 Skolverket (2018a), figur B.4.1. Fenomenet är dock inte nytt. Arnman & Jönsson (1983) beskrev fenomenet med vad man kan kalla segregation inom skolans ram redan på 1980-talet. De fann att de olika tillvalen och val av nivåer som fanns på högstadiet i stor utsträckning kom att medföra en socioekonomisk uppdelning av elever under stor del av skoldagen. 93 För Sverige, se: Bunar (2010a); Bunar (2010b); Östh m.fl. (2013); Yang Hansen & Gustafsson (2016); Böhlmark, Holmlund & Lindahl (2016); SOU 2019:40. För den internationella erfarenheten, se t.ex. översikterna i Musset (2012); Miron m.fl. (2013); OECD (2019a). 94 Wilson & Bridge (2019).

skolvalsmekanismer som tillämpas. Att skolval tenderar att bidra till ökad segregation beror med stor sannolikhet åtminstone delvis på vilka preferenser som skolväljande familjer har och hur dessa skiljer sig mellan olika familjetyper.95 Ett inte särskilt överraskande resultat från forskningen kring vilken typ av skolor som familjer föredrar är att en skola nära hemmet uppfattas som viktigt. Att socioekonomisk svaga familjer har starkare preferenser för närhet till skolan begränsar möjligheten att via skolval dämpa det segregerade boendets inverkan på skolsegregationen. Vidare tyder mycket på att skolans elevsammansättning uppfattas som en viktig kvalitetsaspekt och att det finns en tendens för lika att söka lika. Nära relaterat är att familjer som tar hänsyn till mätbara skolresultat när de väljer skolor tenderar att fokusera på den absoluta resultatnivån, snarare än skolornas bidrag till elevernas kunskaper och förmågor (detta diskuteras även i avsnitt 5.4). Eftersom absoluta skillnader i skolresultat i hög grad avspeglar skillnader i skolornas elevsammansättning får detta likartade konsekvenser som om familjer väljer skola baserat på skolans elevunderlag. Som diskuteras vidare nedan verkar också preferenserna för skolor med socioekonomiskt starka elever och skolor med goda resultat vara systematiskt starkare bland familjer som själva är socioekonomiskt starka.

En amerikansk studie finner att socioekonomiskt starka familjer är mer benägna att välja skolor med goda studieresultat än socioekonomiskt svaga familjer.96 Vidare finner de att familjer har en preferens för elever med samma etniska bakgrund som de egna barnen. En annan amerikansk studie av skolval bland 14-åringar finner också att preferensen för skolor med goda resultat helt verkar förklaras av att familjer söker sig till skolor med studiestarka elever medan ingen hänsyn tas till skolans mervärde.97 En brittisk studie av skolväljande familjer med lågstadieelever finner också att skolans akademiska resultat är viktiga för familjers skolval men att denna preferens är starkare bland socioekonomiskt starka familjer.98 Det framgår också att familjer med stark socioekonomisk ställning är särskilt benägna att välja bort skolor med en stor andel fattiga elever och elever med

95 Se studien av och referenserna i Ruijs & Oosterbeek (2019); MacLeod & Urquiola (2019). En svensk översikt finns i Heller Sahlgren & Jordahl (2016). 96 Hastings m.fl. (2009). 97 Abdulkadiroglu m.fl. (2019). 98 Burgess m.fl. (2015). Denna studie kan inte särskilja om preferensen för goda studieresultat kan hänföras till elevsammansättning eller undervisningskvalitet.

särskilda behov. Socioekonomiskt starka familjer är också mer benägna att välja en skola som ligger långt från hemmet. Ett annat resultat i denna studie är att skillnaderna mellan familjer med olika bakgrund delvis kan hänföras till att de helt enkelt har olika skolor i sina respektive närområden.

Nederländerna har en lång tradition av skolval. En studie av skolval bland 12-åriga elever i Amsterdam finner i likhet med andra studier av avstånd till skolan är en viktig faktor bakom skolval och att socioekonomiskt svaga familjer är mindre benägna att välja en skola långt från hemmet.99 Det finns naturligtvis många undantag från detta mönster men en generellt lägre benägenhet bland vissa grupper att söka sig långt bort från hemmet är en kanal genom vilken skolval påverkar de aggregerade segregationsmönstren. Även denna studie finner att skolornas resultat – vilka alltså kan avspegla både elevsammansättning och undervisningens kvalitet – är viktigare för socioekonomiskt starka familjer. Ett intressant resultat är att de finner en preferens för skolor som väljs av elevernas tidigare skolkamrater. Val av skola sker alltså inte oberoende av den sociala situation som elever och vårdnadshavare befinner sig i. Även en annan holländsk studie finner betydande socioekonomiska skillnader avseende vilka skolor som föredras.100 Vidare finner denna studie att skolor med specifika religiösa eller pedagogiska inriktningar kan locka till sig socioekonomiskt breda segment som lockas av skolans profil. Även om detta minskar den socioekonomiska selektionen till dessa skolor så kan alltså segregationen öka i andra avseenden.

Den internationella forskningen tyder alltså på att skillnaderna i vilken typ av skolor familjer med olika social och etnisk bakgrund föredrar är stora vilket kan förklara varför skolval i allmänhet leder till ökad segregation.

En viktig men svåranalyserad fråga är hur stor del av skolsegregationen som kan förklaras av skillnader i preferenser mellan familjer och hur mycket som beror exempelvis boendesegregation. En studie av skolvalet bland 12-åringar i Amsterdam finner att skillnaderna i preferenser har mycket stor betydelse för skolsegregationen medan en annan viktig faktor är den nivågruppering som i Nederländerna sker i 12-årsåldern.101 Däremot spelar boendesegregationen en mindre

99 Ruijs & Oosterbeek (2019). 100 Borghans, Golsteyn & Zölitz (2015). 101 Oosterbeek, Sóvágó & Klaauw (2019).

roll. Eftersom Amsterdam är en kompakt storstad och då någon nivågruppering motsvarande den holländska inte finns i den svenska grundskolan så är emellertid resultaten inte helt överförbara till svenska förhållanden.

Exempel från Sverige av hur skolor väljs

Även i Sverige finns sociala skillnader i hur skolor väljs. Kessel och Olme undersöker skolvalsbeteendet till förskoleklass i Botkyrka kommun och finner att alla hushållstyper har en preferens för skolor nära hemmet – helst i familjens direkta närområde – och skolor där de har ett eventuellt storasyskon.102 Skolornas resultat på de nationella proven har enligt denna studie ingen signifikant påverkan på valbeteendet, inte ens bland ett slumpmässigt urval av skolväljande familjer som fick särskild information om skolresultat skickade till sig. I likhet med internationella studier skiljer sig emellertid preferenserna systematiskt mellan olika familjer. Familjer med svensk bakgrund liksom högutbildade vårdnadshavare med utländsk bakgrund tenderar att välja bort skolor med en hög andel elever med utländsk bakgrund. Högutbildade vårdnadshavare med svensk bakgrund förefaller även ha en särskilt stark preferens mot skolor med många nyanlända medan motsatsen gäller för lågutbildade föräldrar med utländsk bakgrund. Vidare har framför allt högutbildade föräldrar med svensk bakgrund en särskilt stark preferens för skolor med en hög andel högutbildade familjer. Resultaten från Botkyrka stämmer väl överens med andra svenska studier som finner att socioekonomiskt starka familjer tenderar att välja bort den lokala kommunala skolan om andelen socioekonomiskt svaga familjer i närområdet är hög. Motsvarande gäller för familjer med svensk bakgrund i områden med en hög andel familjer med utländsk bakgrund.103

Att familjer har olika preferenser kan alltså förklara varför skolvalet tenderar att bidra till ökad skolsegregation. Det finns emellertid även skillnader mellan skolval till fristående skolor och alter-

102 Kessel & Olme (2019a). 103 Holmlund m.fl. (2014); Andersson, Malmberg & Osth. (2012); Malmberg Andersson & Bergsten (2014) noterar en tydlig ambivalens mellan den oro för segregation som skolväljande föräldrars upplever och de individuella skolval de gör. För vidare diskussion om skolvalsbeteende i Sverige, se t.ex. Bunar (2009); Kallstenius (2010); Allelin (2019).

nativa kommunala skolor. Eleverna på fristående skolor har igenomsnitt betydligt starkare socioekonomisk bakgrund än eleverna på kommunala skolor. Detta framgår av figur 4.6 som visar hur fristående och kommunala skolors elevunderlag skiljer sig med avseende på ett index över elevernas förväntade skolresultat.104

Figur 4.6 Elevsammansättning på fristående och kommunala skolor

Källa: Index på socioekonomisk nivå är skapat utifrån andelen nyanlända elever på skolan och föräldrarnas genomsnittliga utbildningsnivå. Källa: Skolverkets databas SALSA (2017).

Långtidsutredningen visar också att skillnaderna i socioekonomisk bakgrund mellan elever på fristående och kommunala skolor kvarstår efter att hänsyn tagits till vilket bostadsområde familjer bor i vilket innebär att boendet i sig inte kan förklara det empiriska mönstret.105 Att gå i en fristående skola kan därför antas bero på föräldrars preferenser, deras kunskap och information om skolvalet eller på

104 Detta index är skapat med hjälp av mått på familjernas utbildningsbakgrund och andelen nyanlända elever på skolan. SOU 2019:40, figur 3.18, visar ett likartat mönster med hjälp av ett mer detaljerat index över elevernas studieförutsättningar. Samma mönster står att finna i Angelov & Edmark (2016). 105SOU 2019:40, figur 3.13.

skolvalets och urvalsgrundernas utformning. Att skolvalet sker i relation till ett bredare socialt sammanhang görs tydligt av att elever med stark socioekonomisk bakgrund men som bor i socioekonomiskt svagare områden i särskilt hög grad går på friskolor.106

Långtidsutredningens analys visar däremot att familjer vars barn går på en annan kommunal skola än den närmaste om något har en svagare socioekonomisk bakgrund än de som går i den lokala kommunala skolan.107 Detta tyder på att de fristående skolornas socioekonomiskt starka elevurval inte på ett enkelt sätt kan hänföras till att enbart socioekonomiskt starka familjer aktivt väljer bort den närmaste kommunala skolan. Delvis i linje med detta finner en analys av enkätdata från TIMSS-undersökningen att de sociala skillnaderna mellan familjer som aktivt valt bort den lokala kommunala skolan är små medan de regionala skillnaderna är stora.108

Trots små skillnader i andelen aktiva skolväljare i olika socioekonomiska grupper har alltså fristående skolor ett avvikande elevunderlag jämfört med kommunala. Detta avspeglar sig även i att etableringen av fristående skolor tämligen omgående ökar den lokala skolsegregationen vad gäller elevernas migrationsbakgrund och föräldrarnas utbildningsnivå.109 Etablering av nya kommunala skolor får däremot betydligt mindre konsekvenser för skolsegregationen. Att nyetablering av skolor leder till ökad segregation är i viss mån en mekanisk effekt av att skolorna i genomsnitt får färre elever. Forskning visar också att skolsegregationen är lägre i områden där skolorna är stora.110

Att skolval tenderar att leda till ökad skolsegregation kan alltså med stor sannolikhet delvis hänföras till skillnader i vilka skolor olika familjer föredrar. De betydande skillnaderna avseende familjebakgrund mellan elever som går på fristående och kommunala skolor kan emellertid inte på ett självklart sätt förklaras av olika benägenhet att göra aktiva skolval. Det är därför troligt att skillnaderna snarare beror på vilka skolor som väljs eller på hur elevurvalet går till. Eftersom preferenserna för olika skolor skiljer sig mellan familjer är det möjligt att fristående skolor tenderar att ha en inriktning eller profil

106 Holmlund m.fl. (2014), figur 10.12. 107SOU 2019:40, figur 3.13. 108 Malmberg (2019). Analysen visar att föräldrarnas utbildningsambitioner spelar roll för benägenheten att aktivt välja bort den närmaste kommunala skolan. Dessutom är familjer med utländsk bakgrund mer benägna att göra ett sådant val. 109 Brandén & Bygren (2018). 110 Malmberg & Andersson (2019).

som särskilt lockar socioekonomiskt starka familjer, eller att marknadsföringen särskilt riktar sig mot dessa familjer. Det är också möjligt att skillnaderna kan hänföras till hur skolvalet är utformat och vilka urvalsgrunder som gäller för olika skolhuvudmän. I kapitel 5 och 6 kommer vi att diskutera hur skolvalssystemet kan utformas för minskad segregation.

4.4.4. Bör segregation i skolan motverkas?

Segregationen blir ur ett utbildningsperspektiv ett problem om kvaliteten på undervisningen systematiskt varierar med skolans elevunderlag och därmed den enskilde elevens resultat och framtidsutsikter påverkas av vilken skola hen går på. Jämför man länder med små och stora kvalitetsskillnader i skolsystemen så finns det ett tydligt samband att länder med stora kvalitetsskillnader mellan skolor också når lägre sammanlagda skolresultat.111 Forskningen om skolsegregationens effekter är dock komplex och det är i många fall svårt att särskilja effekten av skolans elevsammansättning från elevens individuella bakomliggande förutsättningar att lyckas i skolan och längre fram i livet. Studier visar att skolsegregation kan ha negativa konsekvenser och t.ex. leda till ökad kriminalitet112, medan forskningen inte är entydig när det gäller effekterna av segregation och elevgruppens sammansättning på elevers skolprestationer.

Klassammansättning, nivågruppering och variation

Också hur en klass sätts samman påverkar studierna och utfallet av studierna. Förenklat kan två grundläggande förhållningssätt urskiljas. Det första är att det är lättare att organisera undervisningen effektivt om elevgruppen är homogen än om den är heterogen, dvs. att eleverna nivågrupperas. Det andra är en närmast motsatt ståndpunkt, att undervisningen berikas av variation inom gruppen.

Frågan om skol- och klassammansättning har pågått länge och det finns inte här utrymme att behandla den i dess helhet. Utredningen vill dock lyfta fram ett par aspekter av frågan. En första väsentlig aspekt är att det finns en dubbelhet eftersom nivågrup-

111 OECD (2004). Se även Parker m.fl. (2018). 112 Billings, Deming & Rockoff (2014) samt referenser däri.

pering är tänkt att utgå från elevens studieförmågor men i praktiken ofta speglar något annat. Skolresultat är visserligen starkt relaterade till elevens familjebakgrund men det finns en stor variation även mellan elever med samma sociala bakgrund. Studier visar t.ex. att de elever som på högstadiet under 1970- och 1980-talet gick i särskild

kurs respektive allmän kurs tydligt skilde sig åt, de förra kom huvud-

sakligen från socialgrupp 1 och de senare från socialgrupp 3.113 När frågan om önskvärd klassammansättning diskuteras i termer av nivågruppering så tas utgångspunkten också vanligen i elevers kognitiva och studiemässiga förmågor i kombination med ett grundantagande om hur undervisningen bäst sker utifrån ett lärar- och undervisningsperspektiv. Förenklat kan man säga att svar på frågan då också får fokus på värdet av åtgärden i ett perspektiv som domineras av skolans kunskapsuppdrag.

När frågan i stället hanteras utifrån en positiv förståelse av variation i klassrummet blir resonemanget näst intill det omvända. När de sociala aspekterna av variationen i fokus framstår det som centralt hur elever med olika egenskaper (positivt) påverkar varandra inom ramen för undervisningen och värdet av åtgärden ses huvudsakligen i perspektiv av skolans demokrati- eller fostransuppdrag.

Internationella och svenska studier visar att nivågruppering ofta just skapar mönster som sammanfaller med andra elevegenskaper än kognitiva.114 Det som framstår som en naturlig lösning, att gruppera elever efter studieförmåga, har sedan länge visat sig inte vara lika självklart ens i det begränsade perspektivet av skolans kunskapsuppdrag. Effekterna av nivågruppering är vanligen små eller obefintliga men kan under vissa förutsättningar ha effekt.115 Positiva effekter kan nås när nivågruppering inte är permanent i tid, inte sträcker sig över alla ämnen och när elevernas utveckling följs noggrant så att nivågrupperingen kan anpassas därefter.116 Studier har också funnit att lärare i hög grad anpassar sin undervisning i förhållande till nivågrupperingen på ett negativt sätt vilket innebär att undervisningen av studiesvaga elever inte tenderar att bli mer avancerad i syfte att hjälpa eleverna i sin utveckling utan snarare mindre krävande med ett mer begränsat innehåll, mindre akademiskt och intellektuellt ut-

113 Arnman & Jönsson (1983), samt Jönsson (1995). 114 Kafka (2016), s. 101 ff. samt Datnow & Cooper (2002), s. 687 ff. Card & Giuliano (2016). 115 Slavin (1987); Slavin (1990).

116

Gamoran (1992).

manande och dessvärre mer kännetecknat av stereotypt bemötande och mer negativa elevattityder.117 I grund och botten handlar frågan således mindre om själva åtgärden och mer om med vilken målmedvetenhet och kompetens den genomförs.

Vad gäller det andra förhållningssättet, att variation snarare är ett tillskott, kan forskningsläget sammanfattas mer positivt. Studier tyder på att de sociala vinsterna är väsentliga med blandade grupper. Studier av elever som gått i mer blandade klasser visar att elever från minoritetsgrupper gynnats utan att elever från majoritetsgruppen missgynnats, kamratrelationerna blir bättre i blandade klasser och eleverna upplever mer trygghet, högre självkänsla och mer välmående och genom studier av vuxna framkommer en kvarstående högre grad av vänskapsband över etniska och kulturella gränser.118

Ur ett generellt samhällsperspektiv kan det alltså finnas flera anledningar till varför skolsegregationen bör begränsas. Avsaknad av kontakt med andra samhällsgrupper leder till lägre social tillit i samhället.119 Skolverket uttrycker det

För att skolan ska vara en sammanhållande kraft i ett demokratiskt samhälle är det viktigt att elever med olika bakgrund möts och får möjligheter att skapa gemensamma erfarenheter och förståelse för varandra. En alltför omfattande skolsegregation kan alltså medföra ökade svårigheter för skolväsendet att genomföra både sitt kompensatoriska uppdrag och sitt värdegrundsuppdrag.120

Skolkommissionen gör motsvarande bedömning vilket också t.ex. IFAU stödjer. ”IFAU:s samlade bedömning är därför att det är sannolikt att elevsammansättningen påverkar skolans arbetsmiljö och funktionssätt, och att segregationen därmed kan ha negativa konsekvenser för elever och samhälle. Av den anledningen är det (…) motiverat att sträva efter en mer allsidig sammansättning av elever mellan skolor”.121 Skolkommissionen fann också stöd i barnkonventionen för att grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning

117 Se t.ex. Oakes (1985); Oakes (1986a); Oakes (1986b) samt Banks m.fl. (2005), s. 238 ff. 118 Cappella Aber & Kim (2016), s. 297 f. Billing m.fl. (2014) fann att när en skolreform medförde en högre koncentration av elever med minoritetsbakgrund i samma skolor så utvecklades de skolmässigt sämre generellt men också att kriminaliteten gick upp bland pojkarna. Jfr Johnson (2011). För en bred men koncentrerad redogörelse, se sammanställningen The Century Foundation (2019) och där anförd litteratur. 119 Uslaner (2011). 120 Skolverket (2018a) s. 39. 121 IFAU (2017).

med avseende på familjebakgrund. Som Skolkommissionen påpekade försvåras dock detta av den svenska skolsegregationen.

Exempel på insatser som görs av huvudmän för att minska skolsegregationen

Skolverket undersökte under 2018 hur ett urval av huvudmän arbetar för att motverka skolsegregation och dess negativa effekter.122 Skolverkets kartläggning belyser att det inte finns en insats eller ett arbetssätt som löser frågan om skolsegregation men också att det finns en gemensam uppfattning och medvetenhet hos både kommunala och fristående huvudmän om utmaningarna och att insatser krävs. Flera av de intervjuade lyfter vikten av samarbete och nätverk, både inom och mellan huvudmän, för att få till en jämnare och mer blandad elevsammansättning. En annan viktig del i arbetet är en medveten ekonomisk och personell resursfördelning. Konkret arbetar huvudmännen med flertalet olika insatser t.ex. genom arbete för att stärka eller förändra skolors profil och status, skapa bättre förutsättningar för lärare och rektorer och genom en medveten planering när ny- eller ombyggnation av skolor ska ske. Även riktade kommunikationsinsatser liksom fristående skolors möjlighet att anta nyanlända elever via en särskild kvot när skolan är översökt är insatser som kan ge effekt. Utrymmet att påverka elevsammansättningen vid skolorna beskrivs däremot överlag som begränsat. En återkommande synpunkt är att huvudmännen inte kan förändra de strukturella villkor som skolan verkar inom och att det krävs ett brett och långsiktigt arbete för att komma tillrätta med skolsegregationens egentliga orsaker.

122 Skolverket (2018b).

Exempel på svårigheter huvudmännen möter i arbetet för att minska skolsegregationen

Segregationen i skolan är i stora delar en fråga om politiska beslut rörande bl.a. bostadspolitik, kollektivtrafik, skolors etablering och urvalsgrunder vid skolval men också en fråga om enskilda personers och familjers val av bostad och skola. Alla dessa förhållanden står utanför enstaka skolors och huvudmäns kontroll. En lågstadieskola i ett segregerat bostadsområde kommer sannolikt att i stor utsträckning spegla bostadsområdets socioekonomiska sammansättning då närhet till skolan är av särskilt stor betydelse i skolans tidigare årskurser. Den enstaka skolan eller huvudmannen kan därmed knappast förväntas kunna förändra elevsammansättningen i skolenheten mer än på marginalen. Beslut som fattas av stat och kommun om den totala tillgången till resurser i skolväsendet liksom fördelningen av resurser mellan skolenheter påverkar också skolans möjligheter att hantera segregationen och skapa likvärdiga förutsättningar för eleverna att nå kunskapsmålen. Även arbetsgivar- och fackliga organisationer verksamma inom skolväsendet har troligen betydelse för hur skolor med olika förutsättningar kan anställa rätt kompetens i olika skolor i syfte att begränsa eventuella negativa konsekvenser av skolsegregation.

Det finns flera praktiska exempel på att det kan vara svårt för enskilda huvudmän att bryta segregationen. För kommunala huvudmän beror det inte minst p.g.a. skollagens skrivningar om att elever har rätt att placeras vid en skolenhet nära hemmet. För enskilda huvudmän kan det i stället handla om att man trots att man vill, inte får möjlighet att ta emot nyanlända elever då dessa ej informeras om att en valmöjlighet finns utan direkt placeras i en kommunal skola.

4.5. Utredningens slutsatser

Likvärdigheten behöver öka

Enligt skollagen ska utbildningen vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas. Skolan ska också utjämna och kompensera för elevers olika förutsättningar. Dessa mål har varit grundläggande för det svenska skolväsendet under lång tid men en systematisk och kontinuerlig uppföljning av skolans likvärdighet och kompensatoriska för-

måga på olika nivåer saknas. Utredningen menar att det är av stor vikt att utvecklingen avseende skolans likvärdighet och kvalitet över år och på olika nivåer tydligt går att följa, något som vi återkommer till i kapitel 10.

Internationellt sett är den svenska skolan som helhet fortfarande relativt likvärdig. Detta är framför allt en konsekvens av att Sverige, till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem. Sverige är däremot internationellt sett medelmåttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och förmågan att uppväga elevernas socioekonomiska förutsättningar.123 Sett ur ett nationellt likvärdighetsperspektiv är utvecklingen över tid i Sverige däremot inte positiv. I stället för att skolan utvecklas i en riktning där den blir allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. Långtidsutredningen sammanfattar sina resultat i att likvärdigheten inte har försämrats nämnvärt över år men att det finns flera problematiska områden, bl.a. att resultatskillnader mellan skolor har ökat och att kopplingen mellan elevers förutsättningar och skolans kvalitet överlag är svag. Likaså är familjebakgrundens betydelse för skolresultaten fortfarande stor och har dessutom ökat under de senaste 20 åren.

I förra kapitlet resonerade utredningen om konflikten mellan likvärdighet för elever och en decentraliserad styrning. Genomgången i detta kapitel av utvecklingen de senaste åren tydliggör det decentraliserade skolsystemets bristande förmåga att nå de övergripande målen om en likvärdig och kompensatorisk skola. Utredningen menar att detta ytterligare bekräftar att staten behöver ta ett större ansvar för att skolan ska kunna bli mer likvärdig.

Vikten av allsidigt sammansatta skolor och klasser

De senaste decennierna har den svenska skolan blivit allt mer segregerad både avseende elevernas sociala och etniska bakgrund. Elever tenderar därför i allt högre grad ha liknande social bakgrund och ursprung som sina skolkamrater. En viktig förklaring till detta är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade andelen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen, det senare då det framför allt är elever med goda bakgrundsförutsättningar som

123 Skolverket (2019d), s. 39.

går i fristående skolor. De senaste årens ökade invandring har dock lett till att en större andel skolor har elever med utrikes bakgrund jämfört med tidigare. Skillnaderna vad gäller skolsegregation är stora mellan olika kommuner och områden i Sverige. I kommuner där möjligheten att välja skola är obefintligt i praktiken, t.ex. för att avståndet mellan skolor är för långt, speglar skolans sammansättning av naturliga skäl också lokalområdets. Däremot kan skillnaderna vara stora mellan skolans olika klasser.

Skolsegregation riskerar att påverka skolans kompensatoriska förmåga, dvs. skolans arbete med att motverka att elevernas skilda förutsättningar får genomslag i resultaten, något som tycks drabba elever med en svagare socioekonomisk bakgrund hårdast.124 Men en segregerad skola bedöms inte enbart ha betydelse för skolans förutsättningar att klara av det kompensatoriska uppdraget och därmed elevernas kunskapsresultat utan kan även innebära t.ex. stigmatisering av elever och en negativ påverkan på den sociala sammanhållningen i samhället.125

Utredningen menar att det sett ur skolans hela uppdrag är väsentligt att notera hur betydelsefullt det är med mer allsidigt sammansatta skolor och klasser. I kapitel 2 beskrevs skolans funktion i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser medför goda möjligheter för elevers utveckling i samtliga dessa avseenden. Genom att elever med olika bakgrund möts kan skolan fylla sin roll som mötesplats och därmed också vara av grundläggande betydelse för den svenska demokratin. Skolan är en av dagens samhälles få naturliga mötesplatser för personer med olika bakgrund och är därmed även inom detta område av stor betydelse för samhällsutvecklingen. Det förhållande att skolor i samma kommun uppvisar mönster i elevsammansättning som är varandras motpoler vad gäller elevernas migrationsbakgrund och deras föräldrars utbildningsnivå innebär att eleverna genomför sina grundskolestudier under väsentligen olika villkor och medför att skolan får svårt att svara mot de ambitioner samhället har med skolan vad gäller en demokratisk samlevnad och samhällsutveckling.

I diskussionen hörs ibland att fokus borde läggas på skolans kvalitet i stället för elevers bakgrund och skolsegregationen. Utredningen

124 Kallstenius (2010); Sernhede red. (2011); Bunar & Ambrose (2016). 125 Rothstein & Blomqvist (2008); Bunar & Sernhede red. (2013).

menar att det är fullt möjligt, och dessutom mycket viktigt, att göra både och. Skolors förutsättningar, lärares och rektorers kompetens och möjlighet att ta ansvar för alla elever vid alla skolor behöver säkras samtidigt som elever med olika bakgrund ges möjlighet att mötas. Tydligare krav bör därför ställas på att huvudmännen att aktivt arbeta för att motverka segregation men huvudmän behöver också få ökade möjligheter jämfört med i dag, fler verktyg i verktygslådan, för att kunna göra detta. Av yttersta vikt är att den nödvändiga utbyggnad av skolan som Sverige står inför det kommande decenniet på grund av att antalet elever ökar görs på ett sätt som främjar likvärdigheten och minskar segregationen. Möjligheterna att nå skollagens mål om likvärdighet liksom att svara mot det kompensatoriska uppdraget kan dock påverkas av vårdnadshavares och elevers möjlighet att välja vilken kommunal eller fristående skola som eleven vill gå i vilket vi återkommer till i kapitel 5.

4.6. Utredningens förslag och bedömningar

Många förslag av relevans för likvärdighet och segregation presenteras i kommande kapitel om skolval, resurstilldelning och skolor med särskilda utmaningar. Förslagen som presenteras nedan kopplar även de in i de kommande kapitlens frågor men ska också ses i ett mer övergripande perspektiv.

4.6.1. Aktivt verka för en allsidig social sammansättning

Utredningens förslag: Huvudmännen för förskoleklassen och

grundskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter.

Rektor för en förskoleklass eller grundskola ska inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper.

En grundläggande princip för det svenska skolväsendet är att alla elever har rätt till en likvärdig utbildning. Utbildningen i förskoleklassen och grundskolan ska också främja allsidiga kontakter och

social gemenskap.126 I läroplanen anges att alla som arbetar i skolan ska medverka till att utveckla elevernas känsla för samhörighet, solidaritet och ansvar för människor också utanför den egna gruppen. Skolan ska förbereda eleverna för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan folk och grupper. Mot denna bakgrund har det ett stort värde i sig att elever med olika bakgrund möts i skolan, något som försvåras av den ökande skolsegregationen. Skillnaderna mellan skolors elevsammansättning har också de senaste åren ökat utifrån familje- och migrationsbakgrund vilket till stor del förklarar att resultatskillnaderna mellan skolor blivit större.

Utredningen menar mot denna bakgrund att det förslag om allsidig social sammansättning som Skolkommissionen och därefter den dåvarande regeringen lade fram för riksdagen, bör prövas igen. Detta då utredningen också lämnar förslag på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet, särskilt gäller detta utredningens förslag om ett förändrat skolval, men redan nu finns möjligheter för huvudmän att t.ex. arbeta med riktade informationsinsatser.127 Förslaget om en allsidig social sammansättning syftar till att markera vikten av en målsättning som är av nationellt intresse genom att den slås fast i skollagen, något som flertalet remissinstanser tillstyrkte eller inte hade något att invända mot i den tidigare processen. Avsikten är att främja det arbete som kan göras på en mer övergripande och strukturell nivå för att minska segregation. Statens skolverk lyfte i sitt remissvar bl.a. fram att utifrån ett barnperspektiv är en allsidig social sammansättning en av de mest väsentliga ansatserna för ökad likvärdighet i utbildningen och bedömde, tillsammans med flera andra remissinstanser, att behovet av att vända denna utveckling och skapa en ökad allsidig social sammansättning i skolan är en av skolans och samhällets viktigaste utmaningar.128

Förslaget ligger i linje med de senaste decenniernas svenska skoltradition. I 1980 års läroplan för grundskolan fanns följande skrivning. Motsvarande skrivning fanns också i 1969 års läroplan för grundskolan.

1269 kap. 2 § och 10 kap. 2 §skollagen. 127SOU 2017:35, s. 296. Prop. 2017/18:182, s. 21. 128 Skolverket (2017).

Alla ska, oberoende av kön, geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i grundskolan. Skolstyrelsen bör verka för att eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning som möjligt uppnås i klasser och arbetsenheter.

Utredningens förslag är alltså inte en främmande fågel i det svenska skolväsendet utan knyter an till en längre tradition. Principen om lika tillgång till utbildning finns i nu gällande skollag. Principen om en allsidig social sammansättning finns däremot i dag vare sig i läroplaner eller övriga skolförfattningar, vilket utredningen vill ändra på.

Synpunkter på förslaget när det tidigare har diskuterats

Ett antal frågor och farhågor restes i samband med att Skolkommissionens förslag remitterades. Frågorna gällde bl.a. hur begreppet ”allsidig social sammansättning” ska definieras och hur förslagen ska tillämpas.

Det förslaget tar sikte på är elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund ska mötas i skolan. Detta kan gälla elever från olika bostadsområden eller elever vars föräldrar har olika utbildningsnivå. Utredningen menar, i enlighet med tidigare förslagsställare, att det inte vore meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppnådd. Förslaget skulle då kunna vara särskilt svårt att nå t.ex. i mindre eller glest befolkade kommuner. Det kan också vara beroende av vilka årskurser som en skolenhet omfattar. Med tanke på den boendesegregation som finns är det ofta svårare att nå en allsidig social sammansättning i de lägre årskurserna när eleverna har rätt till en skola nära hemmet. Det bör i stället vara upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för gällande regelverk. Utgångspunkten bör dock självfallet vara den verklighet och de demografiska förutsättningar som gäller i varje kommun. Det som är angeläget är att huvudmannen kan visa att ett systematiskt och framåtsyftande arbete pågår för att nå en allsidig social elevsammansättning.

Också för enskilda huvudmän skiljer sig förutsättningarna från flertalet kommunala huvudmän när det gäller möjligheterna att verka för en allsidig social elevsammansättning. De enskilda huvudmännen kan inte på samma sätt som de kommunala arbeta med t.ex. olika

modeller när det gäller s.k. upptagnings- eller anvisningsområden. Att verka för en allsidig social sammansättning kan i stället, vid sidan av att strategiskt använda de nya urvalsgrunder som utredningens föreslår i kommande kapitel, göras genom t.ex. val av geografisk placering av fristående skolor och genom kommunikationsinsatser. Även att utöka kapaciteten på populära fristående skolor så att fler elever kan få sina val tillgodosedda kan vara ett verktyg för att verka för en allsidig social sammansättning.

I och med utredningens övriga förslag bedöms huvudmännen ges de verktyg som några remissinstanser menade saknades när förslaget tidigare presenterades. Huvudmännen får i och med utredningens förslag om förändrade urvalsgrunder flera möjligheter att praktiskt arbeta för att minska segregationen, se kapitel 6. Det är också av vikt att bedömningar om en mer allsidig social sammansättning finns med när skolhuvudmännen avgör vilka urvalsgrunder som ska användas vid olika skolenheter.

Rektors ansvar

Målsättningen om en allsidig social sammansättning bör inte gälla bara mellan skolenheter utan även inom skolenheter. Här har rektor ett viktigt ansvar att avgöra hur elevgrupper ska sättas samman. Det är dock inte enbart en bedömning av elevers olika socioekonomiska bakgrund som ska finnas som underlag för hur elevgrupper sätts ihop. Rektorn bör i varje enskilt fall göra en helhetsbedömning utifrån en rad faktorer varav den socioekonomiska bakgrunden är en. Jämn könsfördelning, hänsyn till när på året eleverna är födda, sociala faktorer, lämpliga gruppstorlekar, personalsituation och lokaler är exempel på andra sådana faktorer. Rektors möjligheter kan också vara begränsade av yttre omständigheter, t.ex. om skolan bara har en klass i varje årskurs. Inte heller när det gäller rektors ansvar menar utredningen att det bör regleras vad som avses med begreppet allsidig social sammansättning eller hur arbetet ska ske.

Utredningen föreslår att rektors ansvar förs in i läroplanen. Där anges redan i dag att rektorn inom givna ramar har ett särskilt ansvar för vissa frågor som bl.a. rör utformningen av undervisningen och resursfördelningen.129

129 Se t.ex. avsnitt 2.8 i läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Inget barn får diskrimineras i skolväsendet

Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte, direkt eller indirekt, diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten.130 Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer utifrån någon av de ovan angivna diskrimineringsgrunderna, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.131

Inriktningsbestämmelsen om en mer allsidig social sammansättning måste självfallet tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning, inklusive diskrimineringslagstiftningen. Förbudet mot diskriminering innebär begränsningar av vilka åtgärder som kan vidtas, också till synes neutrala kriterier kan strida mot diskrimineringsförbudet om de avvägningar som legat till grund för dem gjorts utifrån etniska överväganden. Redan i dag är det förbjudet för huvudmännen att vidta sådana åtgärder som skulle kunna innebära direkt eller indirekt diskriminering enligt diskrimineringslagstiftningen. Men, att inte aktivt arbeta för att motverka skolsegregation utifrån barns olika familjebakgrund är inte rättvist och inte heller gynnsamt för skolväsendet i stort. Barnombudsmannen menade i sitt remissvar, i vilket det tidigare förslaget tillstyrktes, att alla barn ska få en likvärdig utbildning, oavsett föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet eller bostadsområde, detta med utgångspunkt i barnkonventionens artikel 2.

Det kan finnas samband mellan t.ex. socioekonomisk status och utländsk bakgrund. En huvudman som inom ramen för gällande regelverk tar hänsyn till faktorer som t.ex. skillnader i utbildningsbakgrund i olika bostadsområden eller genomsnittliga kunskapsresultat vid olika skolenheter i syfte att försöka motverka negativa kon-

1302 kap. 5 § diskrimineringslagen. 1311 kap. 4 § diskrimineringslagen.

sekvenser av boende- och skolsegregationen kan dock anses ha ett sådant berättigat syfte som krävs för att vara förenligt med diskrimineringslagstiftningen. De medel som används måste emellertid vara såväl lämpliga som nödvändiga för att uppnå syftet. Det är givetvis centralt att de avvägningar som görs sker på ett transparent och rättssäkert sätt.

Skolformer som omfattas och vikten av uppföljning

Förslaget omfattar förskoleklass och grundskola, inte grundsärskolor, sameskola eller specialskola. Många huvudmän har bara en eller ett fåtal sådana skolor i sin organisation och eleverna inom dessa skolformer är därför ofta bosatta i ett stort upptagningsområde och kan därmed antas ha olika socioekonomisk bakgrund. Det kan finnas goda skäl att inkludera fler skolformer, särskilt gymnasieskolan, liksom fritidshemmet i målet om en allsidig social sammansättning. Utredningens uppdrag omfattar dock inte dessa varför ett sådant förslag inte läggs fram.

Huvudmannens arbete för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter bör regelbundet följas upp av den Skolinspektionen i deras regelbundna tillsyn. Det bör även vara en uppgift för Skolverket regionalt att följa hur skolsegregationen utvecklas i regionen och regionens skolenheter.

4.6.2. Förbättra tillgången till och kvaliteten i uppgifter om skolväsendet

Utredningens bedömning: Uppgifter om samtliga skolenheters

förutsättningar, verksamhet och resultat behöver finnas tillgängliga.

Tillgång till tillförlitliga uppgifter om skolsystemet som helhet respektive för olika huvudmän och skolenheter är en viktig förutsättning för ett välfungerande skolsystem. Detta gäller ur såväl ett brukar- som ett styrningsperspektiv. Det är också av stor vikt att kunna följa utvecklingen över år i vissa frågor som är av grundläggande intresse i svensk skola, t.ex. skolans likvärdighet och kompen-

satoriska förmåga, för att verksamheten ska kunna förbättras och utvecklas i rätt riktning.

Utredningen har i sitt arbete stött på flera områden där tillförlitligheten i de uppgifter som finns att tillgå om skolväsendet kan ifrågasättas. Frågetecken har också uppstått vad gäller möjligheterna att ta del av och publicera uppgifter om enskilda huvudmäns och fristående skolors verksamhet och resultat.

Möjligheten att ta del av och publicera uppgifter

Kammarrätten i Göteborg avslog i december 2019 ett överklagande från Sveriges kommuner och regioner, SKR, att få ta del av vissa handlingar från Statistiska centralbyrån, SCB, avseende genomströmning och betygspoäng i sin helhet.132 De uppgifter som SCB inte lämnade ut rörde fristående skolor i kommuner i vilka det bara finns en fristående skola. Kammarrätten menar att handlingarna kan lämnas ut i deras helhet endast om det står klart att ett utlämnande kan ske utan att någon enskild friskola lider (ekonomisk) skada.133Kammarrätten instämde därmed i SCB:s bedömning att friskolorna bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, att uppgifterna avser detaljer om bl.a. resultatet av friskolornas verksamhet och att uppgifterna får anses avse ekonomiska förhållanden. Uppgifterna kan därmed anses utgöra företagshemligheter.

Det är nödvändigt för samhället i stort att kunna följa skolverksamheten och hur den utvecklas liksom få insyn i hur offentliga medel används. Utredningen menar därför att det är av största vikt att uppgifter om samtliga huvudmäns och skolenheters förutsättningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga varför det är nödvändigt att frågan kan lösas omgående. Ett arbete pågår inom Regeringskansliet för att hantera frågan.

Tillförlitligheten i tillgängliga uppgifter

I dag råder oklarheter om uppgifter rörande kostnaderna för skolväsendet som helhet liksom för olika delar av skolväsendet. Bland annat förekommer svårförklarade variationer mellan huvudmän i

132 Kammarrätten i Göteborg, Mål nr 6267-19. 133 Jfr 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen.

enstaka kostnadsposter, något som gäller både kommunal och fristående skola. I avsnitt 7.3.5 beskrivs flera av de oklarheter som utredningen uppmärksammat i sitt arbete. Det är nödvändigt att ha tillgång till tillförlitliga uppgifter för att kunna dra riktiga slutsatser och fatta välgrundade beslut om skolan och dess förutsättningar. Utredningen menar därför att ett utvecklingsarbete behöver genomföras vad gäller de uppgifter som Skolverket publicerar om skolans kostnader.

5. Gemensamt skolval

Utredningen har i direktivet givits i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemensamt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman. Ett alternativ som enligt direktivet bör undersökas är om även huvudmän för fristående skolor ska följa en av kommunen eller av staten bestämd modell för antagning av elever, t.ex. samma principer som kommunen där den fristående skolan är belägen använder vid placering av elever vid sina skolenheter. Utredaren ska även analysera och ta ställning till om kommunen där skolan är belägen eller en skolmyndighet bör ges inflytande över vilka urvalskriterier som huvudmän för fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor ska använda.

Av direktivet framgår att utgångspunkten ska vara att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas. På samma sätt som i dag ska det alltså i första hand vara barnets vårdnadshavare som ska välja skola. Utredningens förslag ska enligt uppdraget ske med utgångspunkt i överväganden från 2017 års skolmyndighetsutredning respektive Skolkommissionens och Skolkostnadsutredningens betänkanden.

Utredningen vill inledningsvis konstatera att det flitigt använda begreppet ”det fria skolvalet” ger en missvisande bild av hur skolvalet fungerar. Skolval innebär i praktiken en möjlighet för vårdnadshavare att lämna önskemål om skolplacering. Dessa önskemål ska vara vägledande vid placering av elever, men det finns ingen rätt att bli placerad vid en viss skola (den valda). Om det finns plats för alla elever vid de skolor som vårdnadshavarna önskar är det ett fritt skolval. Antalet platser vid varje skola är emellertid en ändlig resurs och inte sällan inträffar det att antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever och då måste ett urval göras. Med skolval avses således ett system för skolplaceringar där vårdnadshavarnas

önskemål beaktas men där vissa urvals- eller placeringsregler avgör vilken elev som får plats vid en översökt skola. Med denna reservation väljer utredningen ändå att använda sig av den etablerade termen skolval som begrepp för att beskriva situationen när vårdnadshavare lämnar önskemål om skola eftersom termen är väl etablerad.

På samma sätt är det felaktigt att tala om antagning till förskoleklass, grundskola och grundsärskola. För dessa skolformer används begreppet antagning endast för så kallade profilklasser vilka använder färdighetsprov som villkor för antagning. I stället används begreppen placering avseende kommunala skolor och mottagande avseende fristående skolor. I skolvalsprocessen ingår emellertid fler moment än själva placeringen eller mottagandet, nämligen information, ansökan, placering enligt givna placerings- och urvalsbestämmelser samt eventuella möjligheter till överprövning.

Den faktiska skolvalfriheten påverkas bland annat av fristående skolors etableringsmönster och kommunens storlek och geografi.1I vissa delar av landet, t.ex. i glesbygd, är det ofta inte aktuellt med något faktiskt val av skola, helt enkelt för att det inte finns någon alternativ skola i en rimlig närhet. I andra delar av landet, framför allt i storstadsregionerna, finns det ett stort utbud av kommunala och fristående skolor och frågan om skolval blir där högst reell för vårdnadshavare.

Utredningen avser i detta kapitel att inledningsvis redogöra för skolvalets framväxt i Sverige och hur skolval hanteras. Därefter går utredningen igenom principerna för en välfungerande skolvalsprocess med utgångspunkt i den aktuella forskningen och exempel på hur skolval utformas i andra länder. Avslutningsvis lämnar utredningen ett antal förslag på hur ett gemensamt skolvalssystem ska utformas.

5.1. Skolval under 30 år

I början av 1990-talet genomfördes ett antal reformer som gav upphov till fler enskilda huvudmän och större möjlighet att välja mellan skolor, såväl mellan olika kommunala skolor som mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor.2 Syftet var bl.a. att individens önskemål skulle bli styrande liksom att höja kvaliteten genom

1 Se t.ex. Holmlund m.fl. (2014); SOU 2016:9. Totalt sett har cirka 50 procent av eleverna minst en skola inom två kilometers radie från hemmet. 2Prop. 1991/92:95; prop. 1992/93:230.

att skapa konkurrens mellan skolor. Sedan dess har kommunala huvudmän ansvaret att garantera eleverna en skolplacering medan fristående skolor har både rätten och skyldigheten att ansvara för mottagandet av sina elever.

Under de första åren hade reformerna ingen särskilt stor inverkan på skolsystemet. I nästan alla kommuner fortsatte man placera elever i enlighet med de etablerade upptagningsområdena. Det var upp till vårdnadshavare som inte var nöjda med elevens placering eller ville byta skola att själva anordna ett skolbyte och det var upp till rektorn på skolan att avgöra om man kunde ta emot en elev eller inte. De som försökte byta skola hade ofta antingen en stark preferens för en skola med en viss typ av inriktning (pedagogisk, språklig eller konfessionell) eller så var de väldigt missnöjda med någon aspekt av skolan de var placerade på. Den absoluta majoriteten av elever fortsatte dock att gå på sin närmsta kommunala skola.3

Under början av 2000-talet började de fristående skolornas elevandel att öka och fristående skolor utan specifika inriktningar blev allt mer vanliga. I de kommuner där fristående skolor etablerades blev skolvalet därmed en viktig fråga. För många av dessa kommuner innebar det minskade elevunderlaget i de kommunala skolorna att det var ekonomiskt oförsvarbart att upprätthålla tillräcklig kapacitet för att kunna ta emot alla elever i sina skolor vilket också kunde påverka hur nära eleven hade till den närmaste kommunala skolan jämfört med tidigare. Det har också blivit allt vanligare att enskilda huvudmän har verksamhet i många olika kommuner och att de har elever från olika kommuner vid samma skolenhet. Med anledning av dessa förändrade förutsättningar behövde kommunerna finna sätt att hantera det fria skolvalet rättvist och rättssäkert.4

Under 2000-talet började de första kommunerna att utveckla sina system för skolval. Man skapade regelverk, fastställde rutiner och processer och upphandlade systemstöd. Detta arbete spred sig, först inom Stockholmsregionen men sedan även till större kommuner runt om i landet. De senaste åren har även mindre kommuner påbörjat denna process. Processen att utveckla skolvalet har dock, generellt, varit något som kommunerna gått igenom var och en för sig. Detta innebär att regelverk, processer och praktiska lösningar skiljer sig åt markant mellan kommuner.

3 Se Kessel (2019). 4 Se Kessel (2019).

Andelen vårdnadshavare och elever som deltar i skolvalet skiljer sig mycket mellan olika kommuner. Faktorer så som bl.a. geografi (avstånd mellan skolor), socioekonomisk sammansättning i kommunen samt förekomsten av fristående skolor förklarar skillnaderna. I dag går totalt cirka 17 procent av eleverna i förskoleklass och grundskolan på fristående skolor. Andelen är högre i grundskolans högre årskurser (cirka 20 procent i årskurs 7–9) och lägre i de lägre årskurserna (strax under 11 procent i förskoleklass och årskurs 1–3) och den geografiska variationen är betydande.5 Det finns kommuner (Täby och Älvkarleby) där 60 procent av högstadieeleverna går på fristående skolor och andelen är runt 35 procent i Göteborg och Stockholm. Även många kommuner med medelstora städer har en betydande andel elever i fristående skolor.6

De fristående skolorna och de enskilda huvudmännen är alltså inte längre marginalaktörer utan tillhandahåller en betydande andel av den totala skolkapaciteten och är en viktig del av skolsystemets infrastruktur. Detta är nödvändigt att beakta när regelverket kring skolvalet ska förändras i syfte att minska skolsegregationen.

Skolvalet i sig och den växande andelen elever i fristående skolor bidrar till den ökade skolsegregationen, även om huvuddelen av den ökade skolsegregationen sedan 1990-talets början kan hänföras till det segregerade boendet, något utredningen skriver om i kapitel 4. Om boendesegregationen är mycket hög och individer är helt och hållet sorterade till bostadsområden utifrån sin socioekonomiska ställning, kan dock skolval utgöra en möjlighet för elever att välja bort skolan i närområdet och därmed bryta den segregation som uppstår om man är hänvisad till skolan i bostadsområdet.7

5.2. Utformning av skolval i dag

Själva ansökningsförfarandet till skolor på grundskolenivå och till förskoleklass är oreglerat nationellt. Till exempel saknas det nationella regler för när och hur ansökan ska göras. Det är upp till varje huvudman, kommunal såväl som enskild, att forma sina egna rutiner

5 Källa: Skolverkets officiella statistik. 6 Uppsala, Sundsvall, Sigtuna, Vellinge, Västerås, Helsingborg, Danderyd, Solna, Nacka, Gävle, Upplands Väsby, Strängnäs, Sundbyberg och Bollnäs har alla en friskoleandel på minst 30 procent av högstadieeleverna. 7 Se bl.a. SOU 2017:35.

för placering respektive mottagande och urval av elever till den egna skolenheten, vilket innebär att det inom en kommun kan finnas en rik flora av anmälnings- och beslutsdatum, urvalskriterier m.m. Detta kan i sin tur påverka sökbeteendet hos vårdnadshavare och elever.

I vissa kommuner beskriver man sin skolvalsperiod som ett aktivt eller obligatoriskt skolval. Detta begrepp har ingen tydlig definition och det finns ingen enskild faktor som särskiljer de kommuner som använder sig av begreppet från andra kommuner med någon form av utbyggt skolvalsystem. I en del kommuner anges dessa önskemål gemensamt för fristående och kommunala skolor medan de fristående skolorna i andra kommuner hanterar antagningen helt på egen hand. I kommuner med gemensamma system för intresseanmälan hanteras ofta själva placeringen av elever egenhändigt av de fristående skolorna vilket leder till att elever kan erhålla flera skolplaceringar. I andra kommuner sker urvalet sekventiellt, dvs. de fristående skolorna placerar först de elever som visat intresse och de kommunala skolorna placerar kvarvarande elever därefter. Som diskuteras senare i detta kapitel innebär detta att familjerna snarare måste välja mellan kommunal eller enskild huvudman än mellan skolor. Det finns också exempel på kommuner som låter skolval och skolplaceringar vara helt integrerade mellan fristående och kommunala skolor.

5.2.1. Ansökan och placering

I kommuner där det finns flera skolor att välja på och där vårdnadshavare väljer skolor i större utsträckning finns det en administration som hanterar skolvalen, ofta uppdelat i två delar. Den första delen är en så kallad skolvalsperiod, vanligtvis förlagd någon gång mellan december och februari och består enkelt uttryckt av en insamling av vårdnadshavares önskemål om skolplacering.

De flesta kommuner bjuder bara in de elever som är så kallade måsteväljare att välja under skolvalsperioden. Dessa elever är dels elever som ska börja förskoleklass, dels elever som går i en årskurs på en skola som inte erbjuder nästa årskurs.

Många kommuner begränsar hur många skolor vårdnadshavare får välja mellan. Detta motiveras oftast med att det administrativt är enklare att hantera. Ett sådant förfarande kan dock leda till oönskade konsekvenser i form av strategiska val, något som beskrivs i avsnitt 5.4

och är dessutom onödigt då det i dag är tekniskt enkelt att hantera många skolval.

Den andra delen av administrationen är den placering som görs av eleverna utifrån deras val och de regler som styr urval och placering till skolor samt kommunens placeringsalgoritm.8

Eftersom elever kan flytta ut eller in i kommunen och vårdnadshavare kan besluta sig för att välja en plats på en skola som inte ingår i kommunens skolval kan eftertraktade skolplatser frigöras både under skolvalsprocessen och vid terminsstart. Kommuner hanterar detta på olika vis. I vissa kommuner löser man det genom att elever får stå på reservplats till de skolor de rankat högre än den skola de kommit in på. När en plats blir ledig får då automatiskt nästa barn på reservlistan ett erbjudande om den platsen. De måste tacka ja inom en viss tidsperiod annars går erbjudandet vidare. I andra kommuner lämnar man denna process till skolorna. I ytterligare några kommuner har man ett extraval för att fylla de platser som blivit lediga.

Offentlighetsprincipen gäller inte för skolverksamhet som bedrivs av enskilda huvudmän. Det är vidare så att enskilda huvudmäns skolplaceringar inte går att överklaga. Kunskapen om hur enskilda huvudmän praktiskt hanterar sina skolplaceringar är därför låg.

5.2.2. Skolbyten

Inom regleringen för skolval hamnar även skolbyten. I dag kan skolbyten ske vid ett obegränsat antal tillfällen och vid alla tidpunkter givet att plats finns. För denna typ av ärenden behöver kommuner liksom fristående skolor ha en löpande hantering.

Eftersom kommunerna har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det måste de ha en beredskap för att ta emot elever som exempelvis är nyinflyttade eller som väljer att sluta vid en fristående skola. Hur detta sker varierar mellan kommuner. Vissa placerar eleven på närmsta skola med en ledig skolplats och hänvisar dem sedan till ordinarie skolvalsperioder om de vill ha en annan placering, andra kommuner försöker att tillgodose vårdnadshavarens önskemål redan i den initiala placeringen.

8 Se avsnitt 5.3.1 ang. placeringsalgoritmer.

De allra flesta kommuner låter vårdnadshavare ansöka om byte av skola löpande under året. Det kan finnas svårigheter att upprätthålla rättssäkerheten i skolvalsprocesser som sker utanför den ordinarie skolvalsperioden eftersom ofta innebär att lediga platser tilldelas efter principen ”först till kvarn”.9 I vissa kommuner har man gått över till så kallade skolbytesperioder då bytesansökningar som kommer in under en period samlas ihop och hanteras samtidigt. Det skiljer sig åt med vilken regelbundenhet dessa perioder återkommer. I kommuner med få fristående skolor sker det mer sällan, medan större kommuner där ett större antal önskar byta skola kan ha lösningar där man ser över placeringarna så ofta som varannan vecka. I några av kommunerna sparas ansökningarna från den relevanta skolvalsperioden och bytesansökningar för att kunna användas när en plats blir ledig. Några kommuner har tagit fram systemstöd för att det ska vara möjligt att göra detta. I en del kommuner står dock dessa platser tomma eller fylls på först i samband med nästa skolval. I andra kommuner fyller rektor eller motsvarande själv upp platserna vilket ofta innebär att nästa familj som hör av sig får platsen.10 För fristående skolor som använder sig av kötid som urvalskriterium kan denna hantering vara enklare då man helt enkelt kontaktar eleverna i den ordning de står i kön.

En del kommuner har försökt begränsa denna typ av skolbyten, en metod som dock har underkänts av Skolinspektionen då det saknas stöd i skolförfattningarna att begränsa rätten att välja skola till en viss period av läsåret.11

5.2.3. Skolors verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen

I gruppen ”måsteväljare” ingår inte endast elever som ska börja förskoleklass, utan även de elever som går i en årskurs vid en skola som inte erbjuder nästföljande årskurs. Inte sällan finns det i en och samma kommun variationer i vilka årskurser som erbjuds vid olika skolenheter. Det är exempelvis inte ovanligt att några skolor i en kommun har årskurs 5 som sista årskurs medan andra har årskurs 6 och ytterligare några har årskurs 9. Detta kan komplicera skolvalet

9 Kessel (2019). 10 Kessel (2019). 11 Skolinspektionens beslut, diarienummer 2019:364.

på flera sätt. Det kan t.ex. innebära att vissa elever som går i en skola som slutar i årskurs 5 hamnar på en skola som slutar i årskurs 6. Det kan också ge incitament för vårdnadshavare att ansöka om skolbyte i förtid för att föregå skolvalet och garantera en skolplats vid en populär skolenhet som har högre årskurser. Detta i sin tur får som konsekvens att de senare årskurserna i en skola töms på elever i förtid.

Liknande situationer uppstår när skolor startar i en årskurs där de andra skolorna normalt inte slutar. Exempelvis har ett inte oväsentligt antal skolor årskursspann F-5 och 6–9 vilket varken stämmer överens med hur övriga skolor generellt är organiserade eller med stadieindelningen. Beroende på övriga skolors möjligheter och förmåga att anpassa kapaciteten kan det leda till att det periodvis finns många lediga platser i vissa årskurser i de skolorna innan de kan fyllas på i samband med skolval till årskurs 6 eller 7.

Figur 5.1 Antal skolenheter med viss årskursindelning läsåret 2017/2018

Endast årkursindelningar som omfattar 10 eller fler skolenheter har redovisats. Uppgifter för 80 skolenheter redovisas därför inte. Källa: Skolenhetsregistret.

5.2.4. Överprövning av skolplaceringsbeslut

En kommuns beslut om skolplacering kan överklagas antingen till Skolväsendets överklagandenämnd eller till förvaltningsdomstol, beroende på vilken grund för avslag som tillämpats. Beslut om att placera

23 26 42

541

36

325

1881

764

21 46 15 17 16 14 11

154208

22

167

506

10

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

En b ar t F -kl as s

F-1 F-2 F-3 F-4 F-5 F-6 F-9

Å k 1-6

Å k 1-9

Å k 2-6

Å k 3-9

Å k 3-5

Å k 3-6

Å k 4-5

Å k 4-6

Å k 4-9

Å k 5-9

Å k 6-9

Å k 7-9

Å k 8-9

en elev vid en annan skola än den önskade som grundas på att en placering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd genom så kallat förvaltningsbesvär.12 Beslut om att neka placering på grund av närhetsgarantin överklagas däremot till allmän förvaltningsdomstol genom en så kallad laglighetsprövning.13 Båda situationerna aktualiseras om det är fler sökande till en skolenhet än det finns platser.

Vid laglighetsprövning avgör domstolen om beslutet strider mot någon lag eller författning, till exempel genom att det har begåtts något formellt fel eller om kommunen har överskridit sina befogenheter. Det innebär en mer begränsad prövning än vad som är fallet när ett ärende prövas som förvaltningsbesvär. Begränsningen avser bl.a. prövningens omfattning och domstolens möjlighet att ändra ett felaktigt beslut. Vid laglighetsprövning kan domstolen endast upphäva ett beslut som strider mot lag eller annan författning. Domstolen är däremot förhindrad att ersätta beslutet med ett annat beslut, vilket är möjligt vid förvaltningsbesvär.14

Såväl Högsta förvaltningsdomstolen som Skolväsendets överklagandenämnd har påtalat att det finns tungt vägande skäl att se över placeringsbestämmelsernas innebörd och utformning och att det finns anledning att ifrågasätta om det är en rimlig ordning att ett och samma beslut kan överklagas till olika instanser beroende på vilken grund för avslag som tillämpats.15 Detta påtalas även i utredningens direktiv.

Det kan i sammanhanget påpekas att enskilda huvudmäns beslut om mottagande vid en skolenhet inte går att överklaga.16

5.3. Principer för en välfungerande skolvalsprocess

Enligt skollagen ska vårdnadshavarnas önskemål vara styrande vid skolplaceringar vid kommunala skolenheter, så länge detta önskemål inte medför att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.17 Det finns dock ingen rätt till en placering vid en viss skola, utan när en skolenhet är översökt måste

12 28 kap. 12 § 6 skollagen. 1328 kap. 18 § första stycket skollagen. 1410 kap.7–8 §§kommunallagen. 15 Skolväsendets överklagandenämnd (2017) resp. HFD 2015 ref. 50. 16 Jfr 28 kap. 13 § skollagen. 179 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 §skollagen.

olika vårdnadshavares önskemål och andra elevers rätt till en skolplacering nära hemmet vägas mot varandra.

Sedan skolvalsreformen genomfördes på 1990-talet har många kommuner gått över till mer eller mindre automatiserade system för skolplaceringar som tar hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål. Förutom rätten till en skola nära hemmet saknar skollagen urvalsregler för kommunala skolor. Däremot vet vi att olika sätt att mäta närhet har kommit att bli dominerande som urvalsmetod för de flesta kommunala skolor medan kötid är den dominerande urvalsgrunden bland fristående skolor, oftast då kombinerad med syskonförtur (se nästföljande kapitel).18 I detta avsnitt kommer utredningen att diskutera principer för skolval med utgångspunkt i den moderna forskningen kring dessa frågor för att därmed lägga grunden för ett rättssäkert, effektivt och mindre segregerande system för skolplaceringar, både avseende hanteringen av själva skolvalet och den slutliga elevplaceringen.19

5.3.1. Utformningen innebär en balansering av olika värden

Balansen mellan förutsägbarhet och valfrihet

Medan dagens skollag anger att elever har rätt till skolplacering nära hemmet och att vårdnadshavares önskemål ska beaktas så bör det framhållas att även andra aspekter rörande skolplacering kan ses som viktiga. Så har exempelvis förutsägbarhet kring barnens skolplacering ett värde för familjerna.

Det finns en tydlig motsättning mellan förutsägbarhet och skolval. Innan det fria skolvalet infördes var förutsägbarheten kring skolplacering hög, men valfriheten begränsad. Om alla familjers önskemål kring skolplacering ska beaktas på ett likvärdigt sätt uppstår en osäkerhet kring vid vilken skola den enskilda eleven kommer att placeras. Förutsägbarhet går att uppnå för några familjer, men då endast genom att inskränka andra familjers möjlighet att välja skola på lika villkor. Nuvarande reglering för skolplacering i kommunala skolor erkänner denna motsättning genom att lyfta elevens rätt till en skolplacering nära hemmet. Detta ökar förutsägbarheten kring

18 Lärarförbundet & Lärarnas riksförbund (2020). 19 Framställningen bygger i hög grad på Pathak (2011; 2017); Neal (2018); Andersson (2017) samt Kessel (2019).

familjens skolplacering men då till priset av att andra familjers önskemål prioriteras ned. På motsvarande sätt innebär ett urval till fristående skolor baserat på kötid en hög grad av förutsägbarhet för dem som anmält sig tidigt. Alla kan emellertid inte inta platserna längst fram i kön varför valmöjligheterna för andra familjer inskränks. Eftersom motsättningen mellan förutsägbarhet och likabehandling av skolönskemål är genuin så måste en balans finnas mellan dessa och eventuellt också andra värden. Motsvarande intressekonflikter kan t.ex. uppstå mellan familjers skolönskemål och skolväsendets ambitioner att ge alla elever en god, likvärdig, kompensatorisk, trygg och kostnadseffektiv utbildning.

Vårdnadshavarens preferenser och skolans prioritering

Med skolval avses ett system för skolplaceringar där vårdnadshavarnas önskemål beaktas. Ett naturligt sätt att tänka kring detta är att vårdnadshavarna rangordnar skolorna enligt sina preferenser. Samtidigt kommer det att finnas konkurrens om platserna på vissa skolor och för att avgöra vilka elever som i sådana fall ska tilldelas platser krävs att skolorna anger en prioriteringsordning, så kallade urvalsgrunder, till exempel syskonförtur och avstånd till skolan. Vad denna prioriteringsordning bygger på kan skilja sig mellan skolor så det är inte nödvändigt att alla huvudmän, eller olika skolor under en och samma huvudman, har samma urvalsgrunder. Det centrala är i stället att det finns en tydligt fastlagd prioriteringsordning för varje skola. Någon form av algoritm, det vill säga ett systematiskt tillvägagångssätt att beakta de regler och prioriteringsordningar som satts upp, kommer sedan att fördela eleverna till olika skolor. Syftet med algoritmen är alltså att säkerställa dels att reglerna följs, dels att elevplaceringen blir så bra som möjligt givet dessa regler och familjernas önskemål.

Skolvalet är därför ett matchningsproblem mellan elever och skolor och som utgångspunkt för det vidare resonemanget föreställer vi oss ett system med tre elever (e1, e2, e3) och tre skolor (s1, s2, s3) som var och en har plats för en elev. Vi tänker oss också att elevernas (eller vårdnadshavarnas) sanna preferenser och skolornas prioriteringsordning bland eleverna är som följer:

Elev Familjernas sanna preferensordning

e

1

S

b

S

a

S

c

e

2

S

a

S

b

S

c

e

3

S

a

S

b

s

c

Skola Skolornas prioriteringsordning

S

a

e

1

e

3

e

2

s

b

e

2

e

1

e

3

s

c

e

3

e

1

e

2

Redan i detta enkla scenario finns inte något självklart sätt att placera eleverna som är överlägset alla andra. Vilken skolplacering eleverna i slutändan får beror i stället på vilken algoritm som tillämpas och som diskuteras nedan kan en del algoritmer ge familjerna incitament att inte rangordna skolorna efter sina sanna preferenser. Notera här att termen algoritm helt enkelt avser att det finns ett fastlagt och systematiskt sätt att beakta familjernas rangordning och skolornas prioriteringsordning. Detta innebär också att algoritmen klargör vilka grunder som ligger bakom att en elev tilldelats eller inte tilldelats en viss skolplats. Huruvida algoritmen tillämpas manuellt eller automatiskt är i princip irrelevant men det ska betonas att det i praktiken är omöjligt att manuellt hantera skolplaceringar som fullt ut – och därmed rättssäkert – beaktar det uppsatta regelverket. Processen är däremot enkel att automatisera vilket minskar kostnaden för att administrera skolvalet och ger möjlighet till rättssäkra och snabba skolplaceringsbesked till familjer och skolor vilket ökar förutsägbarheten och underlättar planeringen.20 Ett flertal kommuner har också gått över till automatiserad antagning.21

Vårdnadshavares preferenser och strävan att motverka skolsegregation

Det kan även finnas tydliga motsättningar mellan skolval där vårdnadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar och högre samhälleliga mål om t.ex. strävan efter en mer allsidig social sammansättning av elever vid skolenheter. Välinformerade vårdnads-

20 Andersson & Andersson (2016). Placeringen av drygt 8 000 elever till förskoleklass i Stockholms kommun kunde enligt artikeln hanteras på 30 sekunder. Den traditionella manuella hanteringen är däremot mycket tidskrävande. 21 Se Kessel (2019).

havare med höga utbildningsambitioner för sina barn kan ha mycket starka preferenser för en viss skola som på goda grunder anses ha särskilt hög kvalitet på undervisningen. Ett annat barns vårdnadshavare kan däremot vara ointresserade av utbildning i allmänhet och skolvalet i synnerhet. Ett system som enbart syftar till att tillfredsställa vårdnadshavarnas preferenser kommer med stor sannolikhet att tilldela platsen på skolan med särskilt god undervisning till barnet vars vårdnadshavare har starka preferenser. Då barnet vars föräldrar är ointresserade av skolans undervisningskvalitet kan förväntas ha större behov av stöd från skolan riskerar detta utfall att stå i konflikt med skolans kompensatoriska uppdrag. Denna problematik är svår att undvika när vårdnadshavarnas önskemål ska påverka skolplaceringen men det är ett starkt argument för att noga överväga vilka urvalsregler som används. Det är också ett argument för en skolvalsalgoritm som respekterar dessa prioriteringar (stabilitet enligt terminologin i avsnitt 5.3.3) snarare än att i högsta möjliga grad tillfredsställa vårdnadshavarnas preferenser (effektivitet se avsnitt 5.3.3) när ett sådant motsatsförhållande föreligger.

5.3.2. Sanna preferenser: strategisäkerhet

Själva syftet med ett skolval är att beakta vårdnadshavarnas önskemål om skola. En central princip är därför att systemet säkerställer att vårdnadshavarna faktiskt uppger sina sanna önskemål, så kallad strategisäkerhet. Detta kan förefalla självklart men många system uppfyller av olika skäl inte detta villkor. Det mest kända exemplet på en algoritm som inte är strategisäker kallas omedelbar antagning, även känd som Bostonmekanismen.22 Denna algoritm innebär att man börjar med att titta på alla vårdnadshavares förstahandsval. De som inte kommer in på sitt förstahandsval försöker man sedan placera på deras andrahandsval. Den skola som en elev har valt i andra hand riskerar då att vara full av förstahandssökande. Eleven hänvisas då vidare till sitt tredjehandsval där hen placeras efter alla som har denna skola som första- eller andrahandsval. Elevens prioritet i försämras

22 Termen Boston-mekanismen uppstod då den användes i Boston för att placera elever på de offentliga skolorna. Just på grund av att den uppmuntrar vårdnadshavare till strategiskt beteende används den dock inte längre i Boston som i stället har bytt till en algoritm som kallas uppskjuten antagning (deferred acceptance). Se vidare Abdulkardioglu & Sömnez (2003).

alltså ju längre ner i rangordningen eleven kommer. Enligt exemplet ovan blir placeringarna som följer.

Skolplacering enligt Boston-mekanismen

Elev

Skola

e

1

s

b

e

2

s

c

e3

sa

Två av eleverna, e1 och e3, får här sitt förstahandsval medan elev 2 hamnar på sitt tredjehandsval. Detta är inget uppenbart dåligt utfall och faktum är att skolplaceringen är effektiv i meningen att ingen elev kan få en bättre placering utan att någon annan får en sämre. Däremot uppstår andra problem med denna algoritm vilket blir tydligt om man beaktar vilka incitament den ger upphov till. Hade vårdnadshavarna till elev 2 satt sitt andrahandsval, skola b, överst på listan så hade eleven fått plats där eftersom skola b ger elev 2 högre prioritet än elev 1. Genom att inte uppge sina sanna preferenser hade med andra ord elev 2 kunnat få ett bättre utfall genom att vara strategisk och sätta sitt andrahandsval överst. Algoritmer som ger vårdnadshavare incitament att inte uppge sin sanna preferensordning är enligt forskningen inte strategisäkra.

Eftersom förstahandsval prioriteras före andrahandsval gör Bostonmekanismen det svårt att komma in på en skola som anses vara acceptabel om familjen väl blivit nekat sitt förstahandsval. Det är med andra ord kostsamt att använda förstahandsvalet på en skola där man inte kommer in. Detta ger vårdnadshavare anledning att vara strategiska och inte uppge sina sanna preferenser när de rangordnar skolor. I stället är det rationellt att beakta sannolikheten att komma in på en viss skola innan rangordningen lämnas in. Om sannolikheten är låg att barnet blir antaget på den skola vårdnadshavarna egentligen föredrar kan det vara bättre att som förstahandsval ange den skola som man egentligen har som andra-, tredje- eller fjärdehandhandsval. Denna typ av strategiska incitament uppstår i varje skolval där skolornas prioriteringsordning beaktar hur vårdnadshavarna rangordnat sina skolor. De kan emellertid även uppstå av andra skäl och ett viktigt och vanligt sådant skäl är begränsningar av hur många skolor vårdnadshavare kan rangordna. Sådana begränsningar ger

vårdnadshavare skäl att beakta sannolikheten att säkert få plats på åtminstone någon av de skolor som man tillåts rangordna, snarare än att helt enkelt rangordna skolorna efter de sanna preferenserna. Även prioriteringsordningar som bygger på avstånd till skolor som familjen själv anger kan ge upphov till strategiska incitament.

Vikten av ett strategisäkert system

Strategisäkerhet är viktigt av flera skäl. För det första underlättar det markant för de vårdnadshavare som ska välja skola om de helt enkelt kan rangordna skolorna efter sina faktiska önskemål. När systemet inte är strategisäkert kan det däremot vara en klok strategi att rangordna skolor i en annan ordning än den man faktiskt föredrar. Att då hitta rätt strategi kräver att vårdnadshavarna skapar sig en bild av sannolikheterna att komma in på de skolor som de är intresserade av. Förutom att vara tidskrävande är detta nära nog omöjligt att göra väl eftersom sannolikheten att bli antagen beror på alla andra vårdnadshavares agerande. Systemet missgynnar alltså dem som sanningsenligt uppger sina preferenser och gynnar den som agerar strategiskt på rätt sätt. Samtidigt är risken stor att den som försöker agera strategiskt gör fel vilket resulterar i en mindre önskad skolplacering. Det går här att jämföra med det strategisäkra systemet för gymnasieantagning; en elev förlorar där inget på att rangordna skolor med låg antagningssannolikhet högt. I stället är det enda eleven behöver bry sig om är att rangordna skolor och program i enlighet med sina önskemål. I detta finns också en jämlikhetsaspekt. Mycket tyder på att socioekonomiskt och utbildningsmässigt starkare familjer lättare navigerar i strategiska system vilket innebär att de gynnas på andra familjers bekostnad.23

Att välja en skolvalsmekanism som inte kräver att vårdnadshavare måste ta hänsyn till sannolikheten att antas till en viss skola är därför förknippat med särskilt stora vinster för hushåll som inte är välinformerade eller strategiskt sofistikerade.24 Vidare gör det också det

23 Calsamiglia m.fl. (2010), Dur m.fl. (2018) samt Calsamiglia & Güell (2018), är bara några av de studier som visar att förekomsten av strategiska incitament i skolvalssystem missgynnar familjer med lägre kunskap om hur systemet fungerar och spär på den socioekonomiska segregationen. 24 Kapor & Zimmermann (2019) visar med amerikanska data att ett byte från en urvalsmekanism där hushållen har fördelar att ta hänsyn till sannolikheten att antas till den så kallade deferred acceptance-mekanismen framför allt gynnar fattiga hushåll. Detta beror både på att dessa hushåll har en lägre förståelse för hur man bäst agerar strategiskt för att påverka skolvalets utfall och på att de i genomsnitt har sämre information om sannolikheten att antas på olika skolor.

säkert för vårdnadshavare att sanningsenligt rangordna alla skolor som de faktiskt har en preferens för. Det är vanligt att vårdnadshavare på olika sätt försöker överlista systemen, bland annat genom att bara rangordna ett fåtal skolor. Försök till denna typ av strategiska beteenden kan förekomma även om mekanismen i sig är strategisäker, men en strategisäker mekanism gör det rationellt för vårdnadshavare att rapportera genuina rangordningar för alla skolor som de har en uppfattning om.

Ett andra skäl att undvika strategiska incitament är att det inte går att lita på den information som genereras av systemet. Detta är problematiskt då det blir svårt för kommunen att avgöra hur väl deras skolvalsystem placerar elever avseende vårdnadshavarnas faktiska önskemål. Många kommuner rapporterar hur stor andel av familjerna som fick sitt förstahandsval, men i ett system som inte är strategisäkert säger detta ganska lite om hur stor andel av familjerna som faktiskt fick den skola de helst ville ha. Vidare kan tillförlitliga skolvalsdata vara användbara för huvudmännens arbete med att förstå vad som driver vårdnadshavarnas skolönskemål men också för planeringen av skolkapacitet och kommunernas allmänna stadsplanering. Algoritmer som inte är strategisäkra riskerar också att orsaka förtroendeproblem mellan familjer och myndigheter. Med ett ickestrategisäkert system kan myndigheterna inte ärligen uppmana vårdnadshavare att rangordna skolor efter deras sanna preferenser eftersom det faktiskt inte alltid är den bästa strategin. Med en strategisäker mekanism underlättas därför kommunikationen mellan hushåll och myndigheter samtidigt som det går att lita på informationen som systemet genererar.

Allt mer ovanligt med icke-strategisäkra system

Algoritmer som inte är strategisäkra var helt dominerande i Sverige för bara några år sedan men de blir allt mer ovanliga efter att vid överprövning ha bedömts strida mot skollagen. Bl.a. har Skolväsendets överklagandenämnd konstaterat att ett förfarande där vårdnadshavarnas förstahandsval är en urvalsgrupp och andrahandsvalet är en annan urvalsgrupp inte uppfyller grundläggande krav på förutsägbarhet, att det kan komma att medföra att eleverna tvingas göra tak-

tiska val och att ett sådant urval därmed inte är godtagbart.25 Även metoden att använda relativ närhet (se nästföljande kapitel) i förhållande till nästa valda skola innehåller möjligheter för vårdnadshavare att göra strategiska val eftersom vårdnadshavarnas rangordnade önskemål får avgörande betydelse för vilka som får plats vid en skola. Metoden har underkänts av Kammarrätten i Stockholm.26

Samma utveckling finns runtom i världen och t.ex. är det i England sedan 2007 inte tillåtet för skolor att låta vårdnadshavarnas preferensordning påverka skolans prioriteringsordning.27

För att undvika att strategiska incitament uppstår krävs alltså att vårdnadshavarnas preferensordning inte får påverka skolornas prioriteringsordning samt att antalet skolor vårdnadshavare får rangordna inte begränsas.

5.3.3. Att respektera systemets regler: stabilitet eller effektivitet

En annan önskvärd egenskap för en skolvalsalgoritm är att den genererar skolplaceringar som är stabila. Med detta avses att skolplaceringen som genereras av algoritmen respekterar skolornas urvalsregler. Detta kan ses som en självklarhet men det är långt ifrån alla algoritmer som garanterar stabilitet. Den ovan beskrivna Bostonmekanismen placerar till exempel elev 1 på skola b medan elev 2 hamnar på skola c trots att hen hellre hade placerats på skola b. Detta är alltså fallet trots att skola b prioriterar elev 2 framför elev 1. Elev 2 kan därför med rätta undra varför elev 1 fått företräde till skola b trots att skolans urvalskriterier ger elev 2 högre prioritet än elev 1. Elev 2 kan därför sägas ha berättigad avund – en annan term i skolvalsforskningen – eftersom mekanismen inte respekterar den prioriteringsordning som skolorna satt upp. Anledningen till detta är att Boston-mekanismen ger rangordning företräde framför skolans prioriteringsordning. Mekanismen är alltså varken strategisäker eller stabil.

En sorts mekanismer som däremot både är stabila och strategisäkra bygger på så kallad elevoptimal uppskjuten antagning (studentproposing deferred acceptance).28 Med denna algoritm placeras

25 Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2017:132. 26 Se Kammarrättens i Stockholm avgöranden i mål nr 5165-17 samt mål 3932-17. 27 School Admissions Code, Department of Education, 2014. 28 En klassisk artikel som diskuterar dessa mekanismer i ett skolvalssammanhang är Abdulkadiroglu & Sömnez (2003).

elevernas stegvis enligt skolornas prioriteringar allt eftersom deras önskemål vägs mot andra elevers önskemål. De elever som inte får plats på sitt förstahandsval går vidare till sitt andrahandsval och deras prioritet enligt skolans regler jämförs då med elever som fått en tillfällig placering på denna skola. Eleverna som slås ut i denna runda går sedan vidare och deras prioritet jämförs med de elever som är tillfälligt placerade. Processen fortgår till dess att alla elever skolplacerats. Medan processen kan förefalla komplicerad så är den enkel att automatisera och det är denna mekanism som urvalet till gymnasieskolan baseras på. På gymnasiet baseras skolornas prioriteringsordning i allmänhet på den meritpoäng som eleverna har med sig från grundskolan. Stabilitetsvillkoret innebär i detta fall att en elev med 290 meritpoäng som inte kommer på sitt förstahandsval inte kan slås ut från sitt andrahandsval av en elev med lägre meritpoäng än 290. Samma sak gäller om skolans prioritetsordning i stället skulle baseras på syskonförtur, upptagningsområden eller dylikt.

Stabilitet eller effektivitet?

Skolvalsmekanismer som bygger på uppskjuten antagning ger alltså vårdnadshavare incitament att rangordna skolorna i enlighet med sina sanna preferenser (strategisäkerhet) samtidigt som de respekterar de prioriteringsordningar som skolorna har satt upp (stabilitet). Det går också att visa att uppskjuten antagning väljer den för eleverna bästa möjliga skolplaceringen som också är stabil.

Däremot går det inte att garantera att den skolplacering som uppskjuten antagning ger upphov till är effektiv i meningen att det inte går att ge någon familj en mer önskad skolplacering utan att någon annan får en mindre önskad. Detta blir tydligt genom att beakta den skolplacering som mekanismen ger upphov till när den möter de rangordningar och prioriteringsregler som här använts. Uppskjuten antagning ger enligt detta exempel de skolplaceringar som presenteras i nedanstående tabell. Ingen elev får alltså i detta fall sitt förstahandsval medan två elever fick sitt förstahandsval när Boston-mekanismen användes. Vidare skulle elev 1 och elev 2 båda kunna få en mer önskad skolplacering genom att byta skola med varandra. Uppskjuten antagning ger alltså i detta fall upphov till en ineffektiv placering i meningen att några elever skulle kunna få en bättre placering

utan att någon skulle få en sämre. Detta speglar ett resultat från skolvalsforskningen som visat att det inte existerar någon skolvalsmekanism som samtidigt garanterar stabilitet och effektivitet. Däremot finns strategisäkra mekanismer som ger effektiva utfall vilket innebär att ett val måste göras mellan att ge bästa möjliga skolplacering till så många elever som möjligt (effektivitet) och att respektera skolornas prioriteringsordningar (stabilitet).29

Skolplacering enligt Uppskjuten antagning och Boston

Elev Skola – UA Skola – Boston

e1

sa

sb

e 2

s

b

s

c

e3

sc

sa

Medan effektivitet självklart har ett värde är det värt att beakta vad avvägningen mellan effektivitet och stabilitet innebär i praktiken. Det kan vara så att elev 2 i exemplet har hög prioritet till skola b i kraft av syskonförtur då eleven har ett äldre syskon på skolan. Elev 2 föredrar trots detta en placering på skola a och en skolvalsmekanism som betonar effektivitet snarare än stabilitet ger då eleven möjlighet att byta skola med en familj på skola 1 som hellre går på skola b. Detta skulle gynna båda familjerna och därmed höja systemets effektivitet. Annorlunda uttryckt ger syskonförtur på en skola eleven en valuta som köper högre prioritet på helt andra skolor än den där det äldre syskonet går. Tanken med syskonförtur är emellertid att underlätta familjens vardag och att understödja långvariga relationer mellan hem och skola, inte att ge elever förtur till skolor i största allmänhet.

Motsvarande gäller när vissa skolor använder urvalsprov för att prioritera mellan elever. Ett system som bygger på effektivitet snarare än stabilitet ger då elever incitament att delta i sådana prov trots att de egentligen inte är särskilt intresserade av skolorna i fråga. Goda resultat på proven kan då ge högre prioritet till helt andra skolor än de som provet avser. Samtidigt kan elever se sig bortprioriterade från en skola trots bättre provresultat än de elever som

29 Kesten (2010) visar att algoritmen som bygger på uppskjuten antagning kan modifieras för att uppnå mer effektiva utfall. Ett exempel på en strategisäker mekanism som ger effektiva utfall är så kallade top trading cycles (TTC). TTC respekterar emellertid inte skolornas prioriteringsordningar och är därmed inte stabil. TTC bygger på idéer i Shapley & Scarf (1974).

antas eftersom deras alternativa skolplacering inte var ett attraktivt bytesobjekt. Dessa exempel gör det tydligt att respekten för skolornas prioriteringsordning är värdefull och att avsteg från stabilitetsprincipen till förmån för effektivitet ger upphov till vad som i forskning benämns som ”berättigad avund” bland familjer.

Stabilitet ger begripliga beslut

En ytterligare fördel med mekanismer som genererar stabila utfall är att de gör tydligt varför en elev inte erbjudits en viss önskad skolplacering. Det går därmed att tydligt kommunicera till berörda vårdnadshavare enligt vilka kriterier andra elever har fått förtur vilket dels har ett värde i sig, dels kan minska antalet överklaganden. Då överklaganden av skolplaceringsärenden är vanliga är en tydlig kommunikation kring beslutsgrunderna önskvärd. Vidare har det visat sig att mekanismer som uppfyller stabilitetskriteriet tenderar att leva vidare medan mekanismer som inte uppfyller detta kriterium tenderar att bli kortlivade.30

Erfarenheten tyder alltså på att stabilitetsvillkoret är centralt för systemets fortlevnad, sannolikt då system som inte respekterar skolornas prioriteringsregler uppfattas som illegitima. Det finns därför både informations- och legitimitetsskäl att basera ett system på stabilitet snarare än effektivitet. Eftersom elevoptimal uppskjuten antagning ger den för eleverna bästa möjliga skolplaceringen som samtidigt är stabil finns det anledning att bygga skolvalet på just denna klass av skolvalsmekanismer.31

5.3.4. Vissa frågor är svåra att beakta

Forskningen kring skolval grundas i allmänhet på antagandet att enskilda familjers preferenser för skolor är oberoende av andra familjers skolval. Detta är en begränsning eftersom vilken skola som familjer föredrar exempelvis kan bero på vid vilken skola barnens kamrater placeras. På motsvarande sätt kan familjer föredra en skola i grannskapet, givet att andra familjer i grannskapet också går på samma

30 Roth (2002). 31 Det finns olika varianter av antagningsmekanismer som bygger på elevoptimal uppskjuten antagning och forskningen kring de exakta egenskaperna hos olika varianter är pågående så finns det ingen anledning att i lag slå fast exakt vilken mekanism som ska användas.

skola. Om däremot grannskapsskolan väljs bort av andra familjer så förlorar även den enskilda familjen sitt intresse för den. Skolvalet analyseras alltså i allmänhet som ett helt individuellt beslut trots att det finns tydliga kollektiva aspekter kring valet av skola. I den utsträckning familjer har denna typ av preferenser så finns det inga kända skolvalsmekanismer som garanterar att vårdnadshavare uppger sina sanna preferenser (strategisäkerhet) och ger utfall som undviker berättigad avund (stabilitet).32

Sådana preferenser får därför hanteras via de urvalsregler som skolorna får använda sig av. Det är också via urvalsreglerna som eventuella samhälleliga preferenser över skolornas elevsammansättning får komma till uttryck. Inte heller går det att undvika den motsättning som finns mellan skolval och en förutsägbar skolplacering. Om skolval sker på lika villkor för alla familjer kommer det att finnas osäkerhet kring vid vilken skola eleverna slutligen placeras och denna osäkerhet beaktas i allmänhet inte av forskningen kring skolval. Utredningen diskuterar dessa frågor i kapitlet om urvalskriterier.

Vidare finner en samlad skolvalsforskning att det finns betydande skillnader i hur benägna olika grupper är att välja skola och på vilka grunder skolor väljs.33 När skolplatser fördelas utifrån vårdnadshavares val är det därför inget som säger att de elevgrupper som utbildningsmässigt har mest att tjäna på att gå på en viss skola i slutändan placeras på just dessa skolor. En studie av efterfrågan på skolplatser i Boston finner exempelvis att de grupper som har mest att tjäna på att placeras på vissa attraktiva s.k. charter schools samtidigt är minst benägna att söka sig till dessa skolor.34 Inom ramen för ett skolval där vårdnadshavares önskemål beaktas är det svårt att fullt ut undvika att skolvalet har dylika konsekvenser: ett centralt syfte med skolval är trots allt att ta hänsyn till familjers preferenser vilket riskerar att missgynna de barn vars föräldrar är ointresserade eller oinformerade. I viss mån kan informationsläget förbättras vilket diskuteras i senare avsnitt, men information sprids även informellt mellan vårdnadshavare och det förefaller osannolikt att detta kan utjämna skillnader i kunskap, intresse och preferenser mellan olika grupper.35 Det är därför särskilt önskvärt att skolvalets och urvalskriteriernas ut-

32 Se t.ex. Echenique & Yenmez (2007), s. 46–71 och Pychia (2012). 33 Se diskussionen i avsnitt 5.4. 34 Walters (2018). 35 Corcoran & Jennings (2019).

formning inte ytterligare spär på dylika olikheter. I den mån man önskar ge vissa grupper företräde framför andra i skolvalet – exempelvis för att minska den sociala segregationen – görs detta sannolikt bäst via urvalsreglerna.36

5.3.5. Prioritering med kategoribaserade urvalsgrunder

De urvalsgrunder som analyseras inom skolvalsforskningen gäller i allmänhet urvalsgrunder som syskonförtur eller upptagningsområden. Kategoribaserade kriterier dvs. kriterier som antingen är uppfyllda eller inte, har fördelen att de ger huvudmännen möjlighet att ta hänsyn till flera olika urvalsgrunder vilket ofta kan vara önskvärt. När ett urvalskriterium är kontinuerligt – som exempelvis avstånd i meter eller betyg – blir det i praktiken omöjligt att ta hänsyn till lägre rankade prioriteter än denna. I stället kommer prioriteringen helt att baseras på det kontinuerliga urvalskriteriet. Kategoribaserad prioritering är därför ofta att föredra, vilket emellertid skapar ett behov av att prioritera mellan elever som har samma prioritetsordning.

Ett naturligt sätt att göra ett urval mellan elever med samma prioritet är att ge alla lika möjligheter och därmed låta slumpen avgöra vilka av de intresserade eleverna som erbjuds plats. Frågan hur ett sådant randomiserat urval ska gå till har analyserats relativt utförligt och det finns två huvudsakliga modeller: antingen ges varje elev ett gemensamt slumptal som används på alla skolor eller så får varje elev ett skolspecifikt slumptal. Om ett gemensamt slumptal används i ett skolval med 1 000 elever som ska placeras på 10 skolor får varje elev ett unikt slumpnummer mellan 1 och 1 000. En elev med ett lågt slumpnummer har då haft ”tur” på alla skolor och kommer att prioriteras högt på alla skolor där slumptalet används för att avgöra förtur. Med ett skolspecifikt slumptal får varje elev i stället ett skolspecifikt slumpnummer mellan 1 och 1 000 att användas i detta syfte. Medan det kan förefalla kontraintuitivt visar flera studier att fler elever placeras på sitt högst rankade val när ett gemensamt slumptal används.37 Hur stor skillnaden är mellan gemensamma och skolspecifika slumptal verkar emellertid bero på hur vårdnadshavares prefe-

36 Echenique & Yenmez (2015). 37 Se Abdulkadiroglu m.fl. (2009) och de Haan m.fl. (2015).

renser samvarierar med faktorer som avstånd mellan skolor, transportmöjligheter och den lokala geografin.

Det kan också finnas lokala skäl till att ibland låta kontinuerliga urvalskriterier fälla avgörandet. Om exempelvis alla elever inom ett förtursområde inte kan erbjudas plats till en viss skola kan det upplevas som legitimt att erbjuda platserna till dem som bor närmast skolan. Det är däremot viktigt att inte lagstiftningen tvingar fram användandet av kontinuerliga urvalskriterier då det kan omöjliggöra en anpassning av urvalskriterierna till lokala förhållanden.

5.3.6. Gemensam eller separat antagning

En viktig fråga är om antagningen ska vara separat eller gemensam för fristående och kommunala skolor. En gemensam antagning underlättar skolvalet för familjer och ställer inga krav på att olika skolor använder samma urvalsregler för att prioritera mellan elever när det finns fler sökande än platser vid skolan. Däremot krävs att skolornas respektive urvalsgrunder är tydliga och att skolans kapacitet tydliggörs på förhand.

Separat antagning ger bristande planeringsförutsättningar…

Det mest uppenbara problemet med antagningssystem som inte är gemensamma är svårigheten att avgöra hur många skolplatser som behövs på varje enskild skola. Om det inte sker någon samordning mellan kommunala och enskilda huvudmän uppstår osäkerhet om vilka elever som egentligen kommer att dyka upp till skolstart. Detta är ett problem för både fristående och kommunala skolor. Elever kan när antagningssystemen inte är samordnade erbjudas platser på ett flertal fristående skolor samtidigt som de även erbjuds plats på en kommunal skola. Alla skolor måste då räkna med att eleven kommer att gå hos just dem och när en elev inte dyker upp till skolstart försöker de skolor som tappat eleven att fylla platsen. Detta leder till ytterligare omflyttningar som i vissa kommuner kan pågå i flera månader. Eftersom kommunen måste erbjuda alla som så önskar en skolplats innebär bristande samordning att kommunen initialt ofta ”överplacerar” elever, dvs. att man placerar fler elever vid en skola än den egentligen har platser för. Liknande överplacering kan även ske

på fristående skolor som vill vara säkra på att fylla sina platser. Överplaceringar baseras på kvalificerade gissningar om hur många elever från olika områden som kommer börja på skolor under en annan huvudman. Om en huvudman gissar fel kan det få allvarliga konsekvenser för den enskilda skolan som då behöver ta emot fler elever än vad den egentligen har kapacitet för. Motsvarande kan det bli dyrt att stå med överkapacitet, t.ex. i form av för många lärare, som bättre hade kunnat användas på en annan skola.

… och sätter familjerna i en svår sits

Frågor kring skolornas kapacitet innebär att det ofta förekommer dialog och informationsutbyte mellan kommun och fristående skolorna kring elevplaceringar. Där samordning mellan kommun och fristående skolor sker innebär detta ibland att kommunala och fristående skolor antar elever i turordning till dess att alla är skolplacerade. I andra kommuner innebär samordningen att de fristående skolorna först ger erbjudanden till eleverna som anmält intresse varefter det kommunala skolvalet sker bland de elever som inte önskat eller inte fått plats på någon av de fristående skolorna. Sådana lösningar innebär emellertid att vårdnadshavare kan tvingas till ett val mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor. Detta sker till exempel om familjen måste välja att tacka ja eller nej till ett erbjudande om en plats på en fristående skola innan det kommunala skolvalet genomförts. Familjen vet då inte vilken kommunal skola som är alternativet till den fristående skola som erbjuds utan måste tacka ja eller nej under betydande osäkerhet.

Skolvalsystem som inte är gemensamma medför alltså ofta att vårdnadshavare tvingas välja mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor och att huvudmännen får svårt att dimensionera verksamheten.38 En gemensam antagning för alla skolor inom ett geografiskt område ger därför effektivitetsvinster både vad gäller kapacitetsutnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vårdnadshavarnas preferenser. För elever och vårdnadshavare är det också markant enklare att ange sina skolönskemål inom ramen för ett enda system. Placeringarna kan då ske simultant vilket innebär att elever

38 Konsekvenserna av ej integrerade skolvalssystem analyseras bland annat av Andersson m.fl. (2018).

och vårdnadshavare kan få tidigare besked om skolplacering. Tidigare besked är även av värde för huvudmännen som också slipper problemet med dubbelplacerade elever. Sammantaget underlättar detta planeringen inför det kommande skolåret. Att integrera skolvalet är vidare ett enkelt sätt att säkerställa en likabehandling av eleverna i urvalsprocessen och en gemensam antagning ger också insyn och transparens i de olika huvudmännens antagningssystem. En viktig orsak till den ökade transparensen är att systemet kräver att alla huvudmän på förhand måste tydliggöra vilka urvalsgrunder som används, hur de ska tolkas och i vilken ordning de ska tillämpas. I dagsläget finns ingen egentlig insyn kring hur de fristående skolornas urvalsgrunder i praktiken tillämpas och urvalsbesluten på fristående skolor kan inte heller överklagas.

Endast enstaka exempel i dag på gemensam antagning

Trots de ovan beskrivna uppenbara fördelarna är de fristående skolornas antagning bara fullt ut integrerade i några få kommuner. Alla skolor väljs där inom samma e-tjänst och antagningen sker simultant om än med olika urvalsregler för kommunala och fristående skolor. Detta spar tid för både kommunen och de fristående skolorna. Utredningen har uppmärksammats på att en orsak till svårigheterna med att få till stånd ett integrerat skolval ligger i ett visst misstroende mellan enskilda och kommunala huvudmän som ju även är konkurrenter om samma elever. Det bör därför övervägas om skolplaceringarna ska hanteras av en extern aktör. Viktigt är dock att den aktör som handhar antagningen har god kännedom om lokala förhållanden.

Stora fördelar om ansökan och placeringsbeslut samordnas

Givet att elever ska placeras i enlighet med vårdnadshavares önskemål är fördelarna med en gemensam antagning tydliga. Forskningen finner också att en gemensam plattform för ansökan till olika skolor visserligen kan få fler vårdnadshavare att aktivt välja skola, men de riktigt stora vinsterna står att finna i att även själva skolplaceringen centraliseras inom ett och samma system. Det ska också betonas att erfarenheten tyder på att de effektivitetsvinster som står att finna genom ett centraliserat och koordinerat skolval är stora jämfört med

andra detaljer i skolvalsystemets utformning. Att enbart låta ansökan hanteras via en gemensam plattform medan skolplaceringen sköts decentraliserat och utan koordination är således inte en attraktiv lösning.39

Jämfört med dagens decentraliserade antagning innebär en gemensam antagning att skolorna i viss utsträckning måste binda sig vid den kapacitet som anmäls när skolvalsprocessen inleds. En skola som anmält att den har 75 platser kan inte utan vidare skära ner sitt erbjudande till 50 om det exempelvis visar sig att enbart 60 elever placeras på skolan efter att skolvalet genomförts. I dagsläget är det inget som hindrar en enskild huvudman att anpassa antalet platser under processens gång och det ska noteras att den flexibilitet som fristående skolor åtnjuter kräver att de kommunala huvudmännen har en beredskap att anpassa sin organisation därefter. Eftersom dubbelplaceringar med tillhörande överplaceringar och överkapacitet undviks leder dock en gemensam antagning till minskad total osäkerhet för skolorna och en ökad effektivitet. Det är också möjligt för huvudmän och skolor att i samarbete anpassa sina kapaciteter under antagningens gång vilket kan koordineras av den aktör som ansvarar för skolvalet.40

Ett gemensamt antagningssystem öppnar också möjligheter att utvärdera skolvalets konsekvenser och möjliggör för detaljerade prognoser om hur skolornas elevunderlag kommer att förändras i framtida årskullar. Det blir också möjligt att på förhand utvärdera hur alternativa urvalsgrunder samt förändringar i skolkapacitet och demografi kommer att påverka olika skolor. Detta kan minska den osäkerhet som skolorna i dag möter avseende elevunderlagets utveckling vilket underlättar planeringen.

Argumenten för gemensam antagning är därför starka. Enskilda skolor kan emellertid ha incitament att ställa sig utanför ett gemensamt antagningssystem varför det finns starka skäl att göra deltagandet obligatoriskt.41

39 Abdulkadiroglu m.fl. (2017). 40 Detta sker exempelvis i London där antagningsmyndigheten koordinerar flera antagningsrundor som körs innan resultaten rapporteras till familjerna. Muntlig kommunikation, Graham Carter. 41 Det finns flera studier kring detta problem. Se t.ex. Andersson m.fl. (2018) och Ekmekci & Yenmez (2014.)

5.3.7. Hur eleverna påverkas av skolbyten

Forskningen kring effekterna av skolbyten lider av relativt stora metodproblem, dels då skolbytande elever skiljer sig från andra, dels då motiven bakom skolbytena kan spela roll för utfallen. Forskningen finner också blandade resultat och det är svårt att isolera effekten av skolbyten i sig från effekterna av eventuella kvalitetsskillnader mellan skolor och som kan påverka mellan vilka skolor byten sker. Det finns emellertid en relativt stor litteratur som finner att skolbyten är associerade med åtminstone temporärt sämre skolresultat, men många av dessa studier har svårt att tydligt fastslå orsakssamband.42 Även bland metodologiskt starkare studier är det vanligt med resultat som tyder på att skolbyten är negativa för den skolbytande eleven.43 Det finns emellertid även en studie som finner att skolbyten som inte är föranledda av skolstrukturella skäl (dvs. stadiebyte eller liknande) har positiva effekter för den skolbytande eleven.44 Delvis motstridiga resultat finns dock i en annan studie.45

En nära relaterad fråga är hur eleverna på mottagande skolor påverkas av att det tillkommer elever under pågående läsår. Utredningen har endast funnit ett fåtal studier som undersöker denna fråga och alla finner negativa effekter. De negativa effekterna är relativt små men skiljer sig något mellan studierna och mellan olika mottagande elevgrupper.46 Det finns i dessa studier tecken på att det framför allt är relativt lågpresenterande elever som missgynnas. Enligt någon studie är också de negativa effekterna bland eleverna på mottagande skola mindre om eleverna kommer i början av skolåret.47

Sammantaget så är forskningsbilden av skolbyten blandad och medan kan det finnas positiva effekter för enskilda elever så är risken för negativa effekter för den skolbytande eleven och elevens nya och gamla skolkamrater påtaglig. Risken för negativa konsekvenser verkar dock kunna minskas om skolbyten sker i samband med läsårsstart eller liknande naturliga avbrott i verksamheten.

42 Se översikterna av Rumberger (2015), Reynolds, Chen & Herbers, (2009), Mehana & Reynolds (2004). På svenska finns en översikt av Heller Sahlgren & Jordahl (2016). 43 Hanushek & Rivkin (2004), Gibbons & Telhaj (2011), Grigg (2012). 44 Schwartz, Stiefel & Cordes (2017). 45 Xu, Hannaway & D’Souza, (2009). 46 Se Whitesell, Stiefel & Schwartz (2016), samt referenserna däri. 47 Gibbons & Telhaj (2011).

5.4. Information om skolval

En fördel med obligatoriskt skolval ur ett likvärdighetsperspektiv är att det kan sänka ribban för deltagande. Det är etablerat i skolvalsforskningen att de familjer som deltar i skolvalsprogram som kräver en hög grad av aktivitet (t.ex. genom att skicka ansökningar direkt till olika skolor eller delta i urvalsprov) tenderar att skilja sig från andra. I linje med detta är det i Sverige tydligt att de elever som går på fristående skolor (vilket kräver att anmälan skickas direkt till skolan) är socioekonomiskt starkare än de som går på kommunala skolor nära hemmet, men intressant nog gäller det omvända för elever som går på alternativa kommunala skolor än den närmaste.48Det finns även indikationer på att de regionala skillnaderna i andelen vårdnadshavare som anser sig ha gjort ett aktivt skolval är stora medan utbildningsnivån är relativt likartad bland aktiva och passiva skolväljare inom regioner.49

Exakt vad som ligger bakom dessa mönster är mer oklart: det kan röra sig om skillnader i information om olika skolvalsalternativ men kan även bero på andra systematiska skillnader mellan vårdnadshavare eller skolornas urvalsprocesser. Oavsett orsak så kräver ett allmänt skolval att vårdnadshavare har information om hur skolvalet går till, vilka skolor som finns att välja mellan och vad som kännetecknar dessa skolor. I detta avsnitt diskuteras kortfattat olika teoretiska perspektiv på hur vårdnadshavare nyttjar information i skolvalet, vilken typ av information som bör finnas tillgänglig, hur informationen ska presenteras och vad forskningen säger om möjligheterna att påverka skolval med information.

5.4.1. Perspektiv på information och skolval 50

Det finns flera olika teoretiska perspektiv kring vilken information som används när vårdnadshavare och elever fattar beslut om skolval och hur denna information nyttjas. Perspektiven är ibland motstridiga och grundas på olika syn på vad som styr beslutsfattande i allmänhet. Det synsätt som präglat mycket av diskussionen kring

48SOU 2019:40. 49 Malmberg (2019). 50 Framställningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Corcoran & Jennings (2019), Heller Sahlgren & Jordahl (2016), ger också en bred översikt av den empiriska forskningen kring dessa frågor.

skolval har sin grund i teorin om rationella val som i sin tur ligger nära grundläggande nationalekonomi. Mycket av den teoretiska och empiriska forskningen kring skolvalsmekanismer har också bedrivits inom nationalekonomi. Många av problemen med teorin om rationella val har dock uppmärksammats inom nationalekonomin och har även införlivats i diskussionen om olika skolvalsmekanismer.

Enligt teorin om rationella val (rational choice theory) väger vårdnadshavare för- och nackdelar med olika skolenheter och väljer den som ger störst nytta, givet de restriktioner som familjen möter. Vårdnadshavarna har på förhand givna preferenser över olika skolkarakteristika (t.ex. pedagogisk inriktning, lärarkompetens, elevsammansättning och skolresultat) och vet vilka kostnader de olika alternativen för med (t.ex. restid till skolan). Vårdnadshavarnas skolval är på det stora hela oberoende av hur andra vårdnadshavare väljer och av hur själva valprocessen ser ut. Fler valmöjligheter är enligt detta perspektiv alltid bättre eftersom det alltid går att välja bort de alternativ som ses som ointressanta. Mer information är också bättre eftersom denna ökar kännedomen om olika alternativ, minskar osäkerheten och möjliggör val som bättre stämmer överens med de givna preferenserna. Däremot är det inte självklart att vårdnadshavarna är välinformerade eftersom det kräver resurser att bli informerad. Vårdnadshavare söker enligt teorin fram den information som är värd informationskostnaden och sänkta informationskostnader är alltid en fördel.

Att vårdnadshavare skaffar sig den information som är värd kostnaden för att inhämta den pekar på ett problem med teorin om rationella val: det går inte för vårdnadshavarna att avgöra om informationen är värd kostnaden innan den inhämtats. Det finns heller ingen uppenbar gräns för vilken information som potentiellt kan inhämtas och valmöjligheterna kan vara många. Ett vanligt perspektiv på valsituationer som dessa är att även nyttomaximerande skolväljare är begränsat rationella och förenklar valsituationen genom att förlita sig på olika tumregler. Sådana kan vara att använda sig av indirekta indikatorer på skolans kvalitet som var skolan ligger eller vilka elever som går – eller inte går – på den. Det kan också vara att i hög grad förlita sig på hur andra i ens sociala nätverk (t.ex. vänner, grannar och arbetskamrater) resonerar kring skolvalet. Skolvalet kan därför bli djupt beroende av den sociala kontext som vårdnadshavarna och eleverna befinner sig i. Enligt detta teoretiska perspektiv finns stora

möjligheter för information att påverka valen men det är mindre förutsägbart hur valen påverkas. Det finns ett betydande utrymme för så kallade kognitiva misstag och hur informationen presenteras och vilket sammanhang mottagaren befinner sig i kan spela stor roll för hur informationen tas emot.51

Socialt sammanhang också viktigt för skolvalsbeslutet

Medan teorierna om rationella val och begränsad rationalitet trots sina skillnader ligger relativt nära varandra så finns mer av andra synsätt inom exempelvis socialpsykologin. Ett sådant är idén att olika val bidrar till individens självdefinition eller självkonstruering. Medan det för vissa grupper är naturligt att betrakta sig som en skolväljare som fattar sina beslut oberoende av andra, så kan det för andra vara självklart att fatta beslut utifrån förväntningarna i ett bredare socialt sammanhang. Medan skolvalsbeslut enligt detta perspektiv definitivt är påverkbara så är det mer tveksamt i vilken grad de låter sig påverkas av exempelvis standardiserad information om olika skolor. Näraliggande teoretiska perspektiv betonar rollen av sociala nätverk vilka dels sprider information men som även direkt kan omforma preferenserna hos elever och vårdnadshavare. Inom olika sociala nätverk kan det också uppstå olika normer kring sökbeteende: i vissa grupper kan det exempelvis ses som självklart att besöka de skolor som övervägs, medan detta kan vara helt främmande för andra. Vilka typer av skolor som av nätverket ses som acceptabla och oacceptabla kan också ha stor betydelse för skolvalet.

Att nätverk är viktiga för information om skolor stöds av en bred internationell forskningslitteratur. Det finns också tecken på att socioekonomiskt starka vårdnadshavare använder sig av nätverk i relativt högre grad än andra medan socioekonomiskt svaga i högre grad förlitar sig på officiell information och studievägledare. Helt entydiga är emellertid inte dessa resultat men de stödjer bilden av skolvalet som komplext ur informationsavseende och att flera aktörer spelar en viktig roll.52 Att en betydande andel av svenska vårdnadshavare förlitar sig på information direkt från skolorna kan emellertid

51 För en populärvetenskaplig introduktion till området, se Kahneman (2017). 52 Se Corcoran & Jennings (2019) för utförliga referenser.

ses som problematiskt då skolorna kan ha incitament att visa upp gynnsam bild av den egna verksamheten och särskilt då för elevgrupper som anses vara attraktiva ur skolans perspektiv.53 En amerikansk randomiserad studie finner exempelvis att fiktiva vårdnadshavares förfrågningar om skolor besvarades i lägre grad när förfrågan indikerade att eleven hade beteendeproblem, svaga skolresultat eller särskilda behov.54

Mycket litet är för övrigt känt om hur skolornas egen marknadsföring påverkar skolvalsbeslut.

En viktig aspekt kring frågan om information och skolval är vem som egentligen fattar beslutet. I många fall och framför allt när det gäller yngre barn har naturligtvis vårdnadshavarna ett avgörande inflytande. Barnens inflytande ökar dock när de blir äldre och framför allt i val till högstadiet är det troligt att barnen har ett inflytande. Forskningen om detta är relativt begränsad men studier av val till high-school i USA (ungefär 14 år gamla elever) tyder på att föräldrastödet kan vara mycket bristfälligt i vissa elevgrupper.55 Det kan därför vara viktigt att rikta informationen också till andra än enbart vårdnadshavarna.

5.4.2. Vilken typ av information behöver finnas tillgänglig?

Den mest centrala informationen som måste tillhandahållas är information om hur själva skolvalet går till, vilka datum som är relevanta, vilka skolor som finns att välja mellan, var skolorna ligger i förhållande till hemmet, skolornas eventuella profil, skolornas kontaktuppgifter, vem som är huvudman samt möjligheter till skolskjuts. Informationen bör förutom på svenska även tillhandahållas på i regionen vanligt förekommande språk så att vårdnadshavare och elever med bristfälliga kunskaper i svenska kan ta del av den.

Det är viktigt att lyfta fram hur själva antagningsprocessen fungerar och att skolorna ska rangordnas efter vårdnadshavarnas sanna önskemål. Informationen bör alltså särskilt peka på systemets strategisäkerhet, det vill säga att det inte finns några fördelar för vård-

53 Enligt Heller Sahlgren & Jordahl (2016) anger 36 procent av de respondenterna att de fick information från skolan som påverkade skolvalet. 21 procent angav andra föräldrar och 16 procent information från kommunen. 54 Bergman & McFarlin (2018). 55 Se till exempel Sattin-Bajaj m.fl. (2018).

nadshavaren att avvika från sin sanna preferensordning. Eftersom informationen måste vara korrekt är det centralt att systemet verkligen är strategisäkert varför det inte heller kan läggas några restriktioner på hur många skolor som kan anges.

Informationen bör ange vilka urvalsgrunder som tillämpas på respektive skolenhet och i vilken ordning urvalsgrunderna tillämpas. Denna information är nödvändig för att vårdnadshavarna ska kunna förstå och respektera de skolplaceringar som sedan sker. Om särskilda profilurval används bör detta tydligt framgå så att alla elever får en reell möjlighet att delta i eventuella urvalsprov.

En uppgift som kan vara relevant är sannolikheten att komma in på en skola men det är inte självklart att denna uppgift ska meddelas inom ramen för systemet. Trots att det är riskfritt att i ett strategisäkert system rangordna skolor med låg antagningssannolikhet så är det möjligt att familjer drar sig för att rangordna skolor som de egentligen önskar men där sannolikheten att antas är låg.56 Denna risk är sannolikt särskilt hög bland vårdnadshavare som har svårt att sätta sig in dessa mer tekniska detaljer och därmed litar på systemets strategisäkerhet. Inte heller är det självklart hur antagningssannolikheten ska anges. En möjlighet är att exempelvis ange hur stor andel av eleverna med skolan som förstahandsval som antogs föregående läsår, men beroende på vilka urvalsgrunder skolorna använder så kan denna uppgift vara gravt missvisande i det enskilda fallet. En annan möjlighet är att utifrån simuleringar ge en individuell prediktion för hur sannolikt det är för den enskilda eleven att antas på en viss skola, givet skolans urvalsgrunder. Det senare sättet kan vara betydligt mer informativt för den enskilde men det är också mer resurskrävande och kan upplevas som integritetskränkande.57

Vilken information bör finnas tillgänglig om respektive skolenhet?

Vad gäller information om själva skolorna så kan det först konstateras att det finns väldigt mycket information som med relativt goda skäl skulle kunna publiceras i samband med skolvalet: elevers behov skiljer sig åt, liksom vad olika vårdnadshavare anser vara viktiga kvalitetsaspekter. Samtidigt finns begränsningar på hur mycket informa-

56 Fack, Grenet & He (2019). 57 Om antagningssystemet i sig är välbyggt och välfungerande så ska inte resursåtgången för att göra denna typ av prediktioner överdrivas.

tion som kan publiceras och det finns en betydande risk att för mycket information blir oöverskådlig. Därför måste ett urval ske och det finns olika sätt att förhålla sig till detta, man kan antingen ge den information som vårdnadshavarna vill ha eller ge den information som vårdnadshavarna anses behöva. Som tidigare refererats finns det exempelvis mycket som tyder på att en skolas elevsammansättning är något vårdnadshavare i hög grad beaktar vid skolvalet även om detta sällan uppges vara en viktig faktor.58 I den statistik Skolverket publicerar finns i dag uppgift om elevsammansättning vid samtliga landets skolenheter. De uppgifter som finns tillgängliga är bl.a. uppgifter om andel flickor/pojkar, andel elever med utländsk bakgrund och andel elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning.

Frågan är om skolornas elevsammansättning tydligt ska anges då det är information som vårdnadshavarna sannolikt vill ha eller om den ska utelämnas då det kan anses vara fel att fatta skolvalsbeslut på grundval av dylika uppgifter? Svaret är inte uppenbart och blir än mer komplicerat då elevsammansättningen på goda grunder kan antas påverka faktorer som personalens sammansättning och omsättning.59Även mer svårmätbara aspekter av skolans kvalitet kan också samvariera med elevsammansättningen.

En annan fråga är om informationen ska fokusera på vilka resurser som finns på en skola eller på de resultat som skolan uppvisar. Det finns goda skäl för båda typerna av indikatorer men det är mer tveksamt vilken vikt vårdnadshavare i genomsnitt fäster vid olika resursmått.60 Däremot kan skolans resurser vara av avgörande betydelse för enskilda elever vilket gör det motiverat att presentera uppgifter som lärartäthet, andelen behöriga lärare och tillgången till speciallärare och specialpedagoger. Dessa uppgifter finns i dag i Skolverkets informationssystem ”Utbildningsguiden”, liksom uppgift om skolbibliotek. Däremot finns inte uppgifter om exempelvis tillgången till skolmatsal, idrotts-, slöjd- och laborationssalar, vilka kan ses som viktiga för skolans möjlighet att ge en god utbildning.

I Utbildningsguiden presenteras även uppgifter om skolornas resultat på nationella ämnesprov, andel elever i årskurs 6 och 9 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen, andelen som är behöriga till

58 Andersson, Malmberg& Bergsten (2014), Schneider & Buckley (2002), Weiher & Tedin (2002). 59SOU 2019:40. 60 För en svensk studie, se Kessel & Olme (2018).

yrkesprogram samt betygsgenomsnitt för årskurs 9.61 Det finns också en stor forskningslitteratur som finner att skolresultat värdesätts av skolväljande vårdnadshavare, om än i olika grad mellan olika grupper.62Då samvariationen mellan skolans elevsammansättning och resultat är mycket hög är det emellertid en öppen fråga om det är resultaten i sig, eller det faktum att en skola med goda resultat har elever med goda studieförutsättningar, som värdesätts. Det är därför viktigt att skilja på ojusterade resultatmått och resultatmått som tar hänsyn till vilka elever som går på en skola, vilket diskuteras mer utförligt i nästa avsnitt. Där diskuteras också problemet att långt ifrån alla skolans mål är mätbara på något rättframt sätt. Ett vidare problem är att det finns goda grunder att ifrågasätta tillförlitligheten i de resultatmått som finns, betyg och nationella prov, då bedömningen förefaller påverkas både av skolans kunskapsnivå och av skolstrategiska skäl.63

5.4.3. Mått på mervärde och skolkvalitet

Då skolors resultat på kunskapsmätningar samvarierar starkt med deras förutsättningar och framför allt då deras elevunderlag är ojusterade kunskapsmått inte ett bra mått på skolans bidrag till elevernas kunskapsnivå. Rena resultatmått är därför tveksamma som indikatorer på kvalitén på skolans utbildning, även om man inskränker kvalitetsbegreppet till att avse resultaten enligt olika kunskapsbedömningar. Skolkommissionen påtalade av denna anledning betydelsen av att det utvecklas mått för en skolas bidrag till elevernas kunskapsutveckling, s.k. value-added-mått, även kallat mervärdesmått, som kommissionen menade skulle vara mer rättvisande än t.ex. betyg och provresultat. Syftet med mervärdesmått är att med hjälp av statistiska modeller isolera skolans bidrag till kunskapsresultaten genom att justera för skolans elevsammansättning.

61 Förordning (2015:195) om ett nationellt informationssystem. 62 Se Heller Sahlgren & Jordahl (2016). 63 Skolverket (2019a); Vlachos(2019), Hinnerich & Vlachos (2017).

Ett slags mervärdesmodeller tar enbart hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund och eventuella migrationsbakgrund.64 Skolverkets Salsa-modell är ett exempel på en sådan. Dessa delar alla bristen att det kan finnas en betydande spridning i elevernas förutsättningar även inom de olika socioekonomiska kategorier som modellerna tar hänsyn till.65 Med mervärdesmått avses därför i allmänhet mått som utöver socioekonomiska faktorer även justerar för tidigare provresultat. Av naturliga skäl kan denna typ av justering enbart ske på skolnivåer där tidigare provresultat finns att justera för, det vill säga årskurs 6 och 9. Utformningen av de nationella proven i årskurs 3 är inte heller lämpad för användning vid mervärdesanalyser då de enbart syftar till att fånga om eleven riskerar att inte nå de kunskapskrav för årskurs 3 som ska uppnås. För samtliga nationella prov är det ur mervärdessynpunkt också en betydande nackdel att endast det samlade provbetyget samlas in. Idealt sett bygger mervärdesmått på kunskapsmätningar som är detaljerade och fångar hela spridningen bland eleverna.

Eftersom elevernas bakgrund har en mycket stark påverkan på skolors resultat finns det tydliga fördelar med mervärdesmått när syftet är att få en indikator på skolornas undervisningskvalitet. Konceptuellt svarar måtten på frågan hur kunskapsresultaten för en slumpvis vald elev skulle påverkas av att gå på en viss skola, vilket är en naturlig information att förmedla till vårdnadshavare inför skolvalet. Ur segregationssynpunkt kan redovisningen av dylika resultatmått också ha positiva effekter eftersom de justerar för skolans elevsammansättning. Då rena resultatmått både fångar elevbakgrund och skolans bidrag till resultaten så är det troligt att vårdnadshavarnas syn på vad som är en högpresterande skola blir mindre färgad av elevsammansättningen om justerade resultatmått presenteras. Om vårdnadshavare med exempelvis olika utbildningsnivå reagerar olika på

64 Särskilt föräldrarnas utbildningsnivå samt elevens kön och ålder vid eventuell invandring spelar stor roll för skolresultaten. Även andra faktorer som elevens plats i syskonskaran och ålder vid skolstart har visat sig vara relativt betydande för skolresultat. Se Björkegren m.fl. (2018), Fredriksson & Öckert (2013). Denna typ av faktorer får dock sällan genomslag på skolnivå då elever inte tenderar att skilja sig systematiskt mellan skolor i dessa avseenden. 65 Enligt Långtidsutredningen kan runt 25 procent av spridningen i elevernas resultat hänföras till föräldrarnas utbildnings- och inkomstnivå. Det finns även andra, mer tekniska, brister med utformningen av Salsa-modellen vilket har att göra med att modellen använder data på skol- snarare än individnivå. Detta diskuteras i SOU 2019:40.

information av denna typ är emellertid inte implikationerna för skolsegregationen lika självklar.

Mervärdesmått har dock en del problem som är välkända i den internationella forskningen och som även påvisats av Skolverket och Långtidsutredningen.66

1. Måtten är instabila över tid och påverkas av slumpfaktorer

För det första tenderar mervärdesmåtten att vara relativt instabila över tid vilket beror på att slumpmässiga faktorer och rena mätfel får stort genomslag i denna typ av statistiska modeller. Den grundläggande orsaken till att mervärdesmått är relativt instabila är att ojusterade resultatmått både fångar slumpfaktorer och genuina skillnader mellan skolor. Den statistiska justeringen påverkar inte rena slumpfaktorer utan bara skillnader mellan skolor som är stabila över tid. Detta gör att slumpfaktorernas andel av de observerade skillnaderna mellan skolor ökar.

Vid en jämförelse av skolors mervärden skattade med Salsamodellen för åren 2015 och 2016 finner utredningen att korrelationen mellan de två åren är runt 0,5. Det innebär att ungefär 25 procent av spridningen i skolors mervärde för ett år kan förklaras av föregående års mervärde.67 Illustrativ är också en nypublicerad analys av lärares ”mervärde” på elevernas längd – ett uppenbart nonsensutfall eftersom lärare knappast kan påverka elevernas tillväxtkurva – som finner att slumpfaktorer kan ge intrycket att lärare ”påverkar” elevernas längd i samma utsträckning som deras matematikresultat.68 Denna typ av problem minskas delvis genom att använda genomsnittsmervärden över ett par år vilket emellertid har nackdelen att måtten då i något högre grad avspeglar inaktuella förhållanden. Samtidigt är skolvalet framåtblickande varför alla resultatmått kommer att avspegla för eleven historiska förhållanden.

66 Skolverket (2019f), SOU 2019:40. 67 Resultaten är likartade oavsett om mervärdet skattas för genomsnittsbetyg eller resultaten på de nationella proven i matematik. 68 Bitler m.fl. (2019).

2. Beräknat mervärde påverkas av vilka utfallsmått som används

För det andra skiljer sig måtten beroende på vilka utfall som används i mervärdesanalysen. Givet att inte alla mått kan presenteras måste beslut fattas om vilket utfallsmått som bäst anses fånga skolans samlade kvalitet. Detta går inte att avgöra på rent objektiva grunder utan är ofrånkomligen normativt. Dessutom kan valet av mått förväntas bli verksamhetsstyrande, eventuellt även i hög grad.

Långtidsutredningen finner exempelvis att korrelationen mellan högstadieskolors mervärde avseende genomsnittsbetyg och genomsnittliga resultat på de nationella proven är 0,6 vilket i sammanhanget kan betraktas som medelhögt. De nationella proven har delvis en betygsstyrande roll i skolan och ju starkare denna blir, desto mindre blir skillnaden mellan måtten på skolnivå. När högstadieelevernas resultat på de nationella proven under första året i gymnasieskolans används som utfall faller korrelationen med de nationella proven i årskurs 9 till 0,4 och till 0,3 för högstadiebetygen.69 Ett annat resultat i Långtidsutredningens jämförelse är att mervärdesmått av Salsa-typ som justerar för elevbakgrund men inte för tidigare provresultat fungerar relativt väl, korrelationen mellan dessa Salsa-liknande mått och gymnasieskolans mervärde (justerat för tidigare prov) är till och med högre än för motsvarande provjusterade mervärden. Den stora skillnaden mellan de socioekonomiska och provjusterade måtten består i att de som bara justerar för socioekonomi tenderar att överdriva hur svaga riktigt lågpresterande skolor, liksom hur starka riktigt högpresterande skolor, är.

Skillnaderna mellan de olika mervärdesmåtten beror naturligtvis delvis på att måtten mäter – och är tänkta att mäta – olika kunskaper och förmågor, men även på skillnader mellan skolor i betygssättning och bedömning av de nationella proven. Den relativt låga samvariationen mellan olika mått synliggör svårigheterna förknippade med att finna ett samlat mått på skolans kvalitet avseende studieresultat att kommunicera till vårdnadshavarna. För att ytterligare illustrera detta har utredningen beräknat mervärden med den socioekonomiskt baserade Salsa-modellen för betyg respektive nationella provresultat i matematik för årskurs 9 och tagit genomsnittet för dessa under fyra år. Av de 100 skolor som presterar svagast avseende betygs-

69 Långtidsutredningen använder provresultat från gymnasiet för att ta hänsyn till skillnader i högstadieskolornas betygssättning och bedömning av de nationella proven. Metoden hanterar visserligen just dessa problem med skapar även andra, vilket Långtidsutredningen även diskuterar.

mervärde är endast 28 även bland de 100 svagaste avseende matematikmervärde. Bland de 100 skolorna med högst betygsmervärde är 38 skolor även bland de 100 starkaste avseende matematik.70

3. En skolas mervärde kan skilja sig mellan olika elevgrupper

En tredje fråga relaterad till mervärdesmåttens tillförlitlighet är om skolor som har höga mervärden för vissa elevgrupper har lika höga mervärden även för andra. Flertalet studier undersöker denna fråga på lärarnivå och ett mindre antal på skolnivå. Medan det inte förefaller finnas några tydliga skillnader i det mervärde som skattas för exempelvis pojkar och flickor eller elever med och utan utländsk bakgrund så finns det tecken på att skillnaderna är större för hög- och lågpresterande elever.71 Annorlunda uttryckt: den skola som har högt mervärde för vissa elevgrupper har inte nödvändigtvis lika högt mervärde för andra. Att det finns icke-triviala skillnader i skolors mervärde för olika grupper indikerar dels att det kan finnas vissa fördelar med segregation utifrån elevernas prestationsnivå – vilket på individnivå är långt ifrån liktydigt med deras socioekonomiska bakgrund72– men även att en bra kvalitetsindikator för vissa elever inte är lika bra för andra. Konceptuellt kan detta hanteras genom att ta fram olika kvalitetsindikatorer för hög- och lågpresenterande elever men då ökar betydelsen av slumpfaktorer och mätfel vilket gör indikatorerna mindre stabila. Det är inte heller självklart hur dessa uppgifter ska presenteras för att nå rätt vårdnadshavare.

Ovanstående innebär sammantaget att det finns en betydande statistisk osäkerhet kring mervärdesmåtten vilket är viktigt att ta hänsyn till när informationen utformas. Rena rangordningar av skolor är ett exempel på presentationssätt som inte tar dylika hänsyn. Oavsett måttens tillförlitlighet och även om skillnaderna mellan

70 Detta görs på skolnivå med data från Skolverkets databas SIRIS för åren 2013–2016. Vad som används är residualerna från årsvisa regressioner av betygs- eller provresultaten på föräldrarnas utbildningsnivå och andelen nyanlända elever (även kvadrattermer av dessa variabler) samt andelen pojkar på skolan. 71 Fox (2016), Loeb, Soland & Fox (2014), Wilson & Piebalga (2008). Se även Allen & Burgess (2013). 72 När Långtidsutredningen predicerar elevernas studieförutsättningar med en regression av meritvärdet i årskurs 9 på en uppsättning indikatorer på elevernas socioekonomiska bakgrund så kan mellan 20 och 30 procent av spridningen i populationen förklaras. Mellan 70 och 80 procent av spridningen i individers meritvärde kan alltså inte förklaras av föräldrarnas utbildnings- eller inkomstnivå. För enbart elever med svensk bakgrund ligger förklaringsgraden stabilt kring 20 procent (SOU 2019:40, figur 6.15).

skolor är små så riskerar en rangordning att få skillnaderna att framstå som stora. Detta framgår tydligt av figur 5.2. Den vänstra panelen visar socioekonomiskt justerade mervärden avseende betyg och resultat på de nationella proven i matematik mot varandra. Det finns ett tydligt samband även om måtten är långt ifrån identiska (korrelationen är 0,5). Den högra panelen visar i stället rangordningar baserade på samma mervärden och även om dessa baseras på samma mått så är det tydligt att en rangordning får även små och statistiskt osäkra skillnader mellan skolor att framstå som stora.

Figur 5.2 Presentation av justerade kunskapsmått

Not: Mått på justerade kunskapsresultat. Måtten är baserade på residualerna från årsvisa regressioner på skolnivå av betygs- eller provresultaten på föräldrarnas utbildningsnivå och andelen nyanlända elever (även kvadrattermer av dessa variabler) samt andelen pojkar på skolan. Rangordningen är baserad på samma mått. Data från Skolverkets databas SIRIS och måtten avser medelvärden för åren 2013–2016.

Resultatbaserade mått skapar incitament för manipulation

Ett välkänt problem vid användandet av resultatbaserade mått på skolkvalitet är att de skapar incitament för skolor att på olika sätt manipulera skolans resultat.73 I den svenska skolan med lokalt rättade

73 Detta gäller mer allmänt om resultaten används på sätt som får konsekvenser för lärare eller skolor vilket ofta är svårt att undvika eftersom proven bland annat syftar till att ge information till olika intressenter.

nationella prov och lärarsatta betyg är sådan manipulation i princip enkel. Vad gäller provresultat, men inte betyg, kan denna aspekt delvis hanteras med extern provrättning men en bred forskningslitteratur visar att skolor kan vara kreativa när det gäller att manipulera även externt rättade prov.74 Så kallad provinriktad undervisning (teaching-to-the-test) befinner sig i gränslandet mellan manipulation och själva syftet med resultatbaserad utvärdering, men kan resultera i gravt missvisande resultat.75

Ovanstående problem är inte specifikt för mervärdesmått utan är giltigt även om helt ojusterade resultatmått används. När resultaten justeras med tidigare provresultat ges emellertid skolorna även incitament att få ingångsvärdena att framstå som lägre än de egentligen är. Denna typ av manipulation är sannolikt enkel att åstadkomma, exempelvis genom att undvika att exponera eleverna för den typ av prov som används eller undervisa olika områden i en ordning som inte alls passar med provens upplägg. Belägg för detta fenomen finns i åtminstone en studie.76

Låg samvariation mellan mervärdesmått med olika bas

Ett måhända ännu större problem för användningen av mervärdesmått är att det finns internationella studier som finner en mycket låg samvariation mellan provbaserade mervärdesmått och mervärdesmått baserade på elevbeteenden som sen ankomst, skolk, ordningsproblem och dylikt. Samtidigt fångar beteendemåtten aspekter av skolans kvalitet som är av stor betydelse för elevernas framtida utbildningsframgång.77 Resultatet belyser att skolkvalitet är ett brett och mångfacetterat begrepp som i likhet med många av skolans mål svårligen låter sig fångas av enskilda resultatmått.

I viss mån kan detta hanteras av mervärdesmått som baseras på betyg som komplement till mått baserade på provresultat eftersom betyg delvis fångar dylika beteendekomponenter.78 Detta förutsätter emellertid att betygssättningen är likvärdig mellan skolor samtidigt som inte provresultat hårt tillåts styra betygssättningen. Om prov-

74 Figlio & Loeb (2011). 75 Koretz (2009). 76 Macartney (2016). 77 Jackson (2018). 78 Klapp Lekholm & Cliffordson (2009).

resultaten styr betygssättningen hårt så kommer skolmervärden för betyg och prov båda att avspegla det provbaserade mervärdet. Problemet att många av skolans mål är svår- eller omätbara är inte fullt ut lösbart varför styrningseffekterna av partiella kvalitetsmått måste beaktas.

Ett kompletterande alternativ till olika resultatmått är att härleda informativa mått på skolkvalitet ur Skolinspektionens skol- och huvudmannarapporter. Det förutsätter att resultaten från inspektionerna presenteras på tydligare och betydligt mer standardiserade sätt än i dag. Utredningen anser att det ligger bortom uppdraget att bedöma de avvägningar som ligger bakom Skolinspektionens rapporteringsmodell men konstaterar att tydligare rapportering förekommer i vissa andra länder, till synes med viss framgång.79 Även om det inte är relaterat till skolvalsbeteende så finner bland annat en brittisk studie betydande resultatförbättringar bland engelska skolor som fick ett svagt betyg av den engelska motsvarigheten till Skolinspektionen.80

Exempel på när mervärdesmått använts i praktiken

Det är i ljuset av alla tveksamheter kring mervärdesmåttens stabilitet och generaliserbarhet värt att notera en kontrafaktisk analys av skolvalet i England under ett specifikt år.81 Analysen gör antagandet att vårdnadshavarna vill välja den skola i rimlig närhet till hemmet som genererar bäst resultat på ett specifikt examensprov. Sedan jämförs hur eleverna faktiskt hade presterat sex år senare beroende på om de valt skola slumpmässigt, utifrån skolornas ojusterade provresultat eller utifrån skolornas mervärdesmått vid valtidpunkten. Medan val styrda av kunskapsresultat är betydligt bättre än slumpen så visar analysen att eleverna lyckas bättre genom att välja skola baserat på ojusterade resultat än på mervärdesmått, vilket beror på att de ojusterade resultaten är betydligt stabilare över tid. Faktum är att skolval baserade på ojusterade resultat bara ger marginellt bättre utfall för eleven än om valet helt baserats på skolans elevsammansättning (mätt med elevernas provresultat från tidigare skolgång). Detta provocerande resultat hänför forskarna till att skolor med starkt elevunderlag är organisatoriskt stabilare och har lättare att rekrytera

79 Ehren m.fl. (2015). 80 Hussain (2015). 81 Allen & Burgess (2013).

och behålla kompetent personal samt en högre grad av informellt verksamhetsstöd av vårdnadshavarna. Analysen visar också att även om alla elevgrupper tjänar på bättre information så tjänar högpresterande elever med många skolor att välja mellan betydligt mer än elever med mindre gynnsamma förutsättningar.

5.4.4. Hur reagerar vårdnadshavare på information?

Information om hur skolvalet går till är nödvändig och viss annan information kan vara värdefull att inkludera även om den enbart i begränsad omfattning påverka vilka skolor vårdnadshavare väljer. När det gäller olika kvalitetsindikatorer så är det inte lika uppenbart vad som ska presenteras och att presentera utförlig information saknar egentlig mening om vårdnadshavare inte reagerar på den. Det är ur segregationssynpunkt också viktigt vilka vårdnadshavare som agerar på informationen. Som redogjorts för ovan så är informella nätverk en viktig källa till information och åtminstone i USA verkar socioekonomiskt starka familjer förlita sig särskilt mycket på sådana. Det finns därför en möjlighet att mer standardiserad information är särskilt värdefull för vårdnadshavare utan starka och välinformerade nätverk. Samtidigt är det inte självklart vilka grupper som mest kommer att nyttja och påverkas av denna typ av information.

Det finns en bred litteratur som visar att vårdnadshavare väljer skola med hänsyn tagen till resultaten på olika kunskapsutvärderingar.82 Det råder också en hög grad av konsensus kring att detta mönster är starkare för socioekonomiskt och/eller studiemässigt starka familjer. Däremot tyder det mesta på att det framför allt är ojusterade resultatmått, snarare än mervärdesmått, som påverkar skolvalet även om det även finns studier som tyder på motsatsen.83Detta kan bero på att mervärdesmått är mindre välkända eller svårtolkade, men även i sammanhang där dylika mått ges stor uppmärksamhet är det tveksamt i vilket utsträckning de påverkar vårdnadshavarnas val. En annan tolkning är därför att vårdnadshavare föredrar skolor med studiestarka elever. Det ska också framhållas att det inte nöd-

82 För detta avsnitt, se följande översikter: Corcoran & Jennings (2019); Heller Sahlgren & Jordahl (2016); MacLeod & Urquiloa (2019). 83 Några nya studier är Abdulkadiroglu m.fl. (2020), Ruijs & Oosterbeek (2019), Doris, O’Neill & Sweetman (2019). I Heller Sahlgren & Jordahl (2016) citeras en del studier som även kan tyda på att mervärde kan spela roll för skolvalsbeslutet.

vändigtvis är ett tecken på informationsproblem eller bristande rationalitet om vårdnadshavare reagerar måttligt på information om provbaserade mervärden. Som nämnts ovan är skolkvalitet mångfacetterad och åtminstone en studie finner att vårdnadshavare aktivt väljer skolor med god kvalitet i andra avseenden än just mervärde. Detta då trots att officiell information om dessa kvalitetsaspekter saknas.84

Det finns studier som visar att skolväljande vårdnadshavare reagerar på ny information om skolors resultat eller andra kvalitetsindikatorer, även om resultaten inte är helt entydiga och mängden studier som undersöker information om just mervärdesmått är relativt begränsad. Än mer oklart är om det finns skillnader i hur olika typer av familjer reagerar på denna typ av information. Flera studier undersöker information riktad specifikt till vårdnadshavare på utsatta skolor och även om de reagerar på informationen genom att välja skolor med högre resultat, så kan detta inte besvara frågan hur skolvalet som helhet hade påverkats om samma information riktats till alla vårdnadshavare.85 Det finns också fältexperiment som tyder på att det framför allt är elever med relativt gynnsamma förutsättningar som reagerar mest på information i dessa sammanhang.86En implikation av detta är att kvalitetsinformation i ett bredare sammanhang kan förstärka, snarare än minska, skillnaderna i den skolkvalitet som socialt gynnade och missgynnade elevgrupper i genomsnitt möter.

I linje med detta finner ett svenskt informationsexperiment bland högstadieväljande familjer i Linköping att information om skolors mervärde enligt Salsa-modellen påverkade valbeteendet, men då bara bland högutbildade vårdnadshavare. Konsekvensen blev en minskning av skolsegregationen men då genom att elever med utländsk bakgrund på skolor med särskilt höga mervärden i viss grad ersattes av elever med inhemsk bakgrund och högutbildade föräldrar som utan informationen inte hade sökt plats på dessa skolor. Ett likartat informationsexperiment bland väljare av svensk förskoleklass i Botkyrka hade emellertid inga påvisbara effekter för skolvalsbeteendet.87

84 Beuermann m.fl. (2019). 85 En välkänd sådan studie är Hastings & Weinstein (2008). 86 Corcoran m.fl. (2018). 87 Kessel & Olme (2019a), Kessel & Olme (2019b). Båda delar av doktorsavhandlingar vid Nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet.

5.4.5. Utformning av information

Den information som bör finnas tillgänglig inom ramen för skolvalsverktyget är relativt omfattande. Det finns därför en uppenbar risk att informationen blir för omfattande för att vara tydlig och lätttillgänglig. Medan det är välkänt att informationen kan bli för omfattande för att i praktiken vara användbar så finns det inte någon konsensus om vad som är en lagom informationsmängd och hur den bäst presenteras. Forskningen kring hur skolvalsinformation bäst presenteras är i sin linda och det är svårt att säga mycket mer än att hur informationen presenteras spelar en betydande roll. En så enkel faktor som i vilken ordning skolorna presenteras av sökverktyget kan exempelvis spela stor roll för vilka skolor som väljs och att presentera statistisk information med hjälp av figurer och grafer snarare än siffror verkar också påverka skolvalsbeslutet.88 Centralt är att det ska vara lätt att jämföra olika skolor att exempelvis ge en stor mängd informationen i en tjock broschyr verkar ha betydligt mindre värde än enklare jämförelser mellan för vårdnadshavarna relevanta skolor.89

5.5. Gemensamt skolval i England

System för gemensamma skolval förekommer på flera håll runt i världen. Som exempel på hur ett sådant kan organiseras redogörs här för utformningen av ett gemensamt skolval i England. Det engelska exemplet är relevant då det är välutvecklat och omfattar alla offentligfinansierade skolor.90

Huvudmännen bestämmer en antagningsplan för sina skolor som redovisar skolans kapacitet och vilka urvalskriterier som ska användas. Både ansökan och antagning hanteras av lokala skolmyndigheter men det är översökta skolors ansvar att rangordna elever i enlighet med skolans urvalskriterier. De lokala skolmyndigheterna är också huvudmän för de kommunala skolorna och sätter upp urvalskriterierna för sina egna skolor. Antagningen följer en strikt tidsplan för

88 Galzerman m.fl. (2018). 89 Hastings & Weinstein (2008); Corcoran m.fl. (2018). 90 Avsnittet bygger i hög grad på School Admissions Code, Department of Education, 2014, samt på kommunikation med Graham Carter och Åsa Melander.

både skolornas antagningsplaner och familjernas skolval. Skolplatstilldelningen meddelas en specifik dag – National Offer Day.

Processen kan sammanfattas som följer. Alla huvudmän ska ett år i förväg offentligt ange sina respektive antagningsplaner vilket ger en möjlighet för berörda parter (föräldrar, andra skolor, m.fl.) att komma med invändningar. Även om antagningsplanen inte ändras ska den ses över med hjälp av en offentlig konsultation åtminstone vart sjunde år. Reglerna kring denna konsultation är detaljerade och framförhållningen stor. Till exempel ska kriterierna som används vid intagningen höstterminen 2020 gå ut på en initial konsultation som varar minst 8 veckor under hösten inför nästkommande års antagning. Under följande år ska en konsultationsperiod för nästkommande skolårs intag pågå minst 6 veckor under hösten och vintern. För intag till hösten 2020 ska denna konsultation vara avslutad 31 januari 2019. En särskild myndighet granskar alla huvudmäns planer och eventuella synpunkter ska vara myndigheten tillhanda under senvåren året innan antagningen. Myndigheten har rätt att överpröva antagningsplanen och huvudmännen måste anpassa sig efter myndighetens beslut.

De urvalskriterier som används ska vara rättvisa, tydliga, objektiva, i enlighet med diskrimineringslagstiftning och förfarandet ska vara rättvist. Föräldrar ska lätt kunna avgöra vilken typ av prioritering som en skola använder sig av. Huvudmännen måste säkerställa att urvalskriterierna varken direkt eller indirekt missgynnar barn från vissa sociala eller etniska grupper eller barn med särskilda behov.91 Det ska även finnas ett funktionellt, tydligt och rättvist sätt att skilja elever åt som enligt övriga kriterier har samma prioritet. Detta omfattar även användandet av lottdragning.

Det finns ett antal urvalsgrunder som explicit inte får användas däribland kriterier som baseras på hur skolorna har rangordnats. Andra exempel på kriterier som inte får användas är: vilken skola eleven tidigare gått på (skolor i så kallade skolspår är undantagna), vilka finansiella eller praktiska bidrag som föräldrarna kan lämna, föräldrarnas yrke, civilstånd eller utbildning samt uppgifter om elevens beteende på tidigare skolor eller elevens fritidsintressen. Urval baserade på elevens förmåga är hårt reglerat och icke-angivna kriterier eller intervjuer med elever eller familjer får inte användas. Skolor får

91 Det finns även restriktioner som syftar att säkerställa att skoluniformer, skolresor och dylikt inte används för att utestänga vissa elevgrupper.

använda så kallad banding vilket närmast motsvarar en omvänd nivågruppering. Banding baseras på särskilt utformade prov och resultaten från dessa får användas för att gruppera elever i syfte att göra skolans elevunderlag mer heterogent och representativt. Banding får inte användas i syfte att skapa ett starkare elevunderlag än lokalområdets. Hur verktyget används överses av antagningsmyndigheten vilket även gäller andra urvalskriterier.

Huvudmannen har utrymme att avgöra exakt hur kriterier som närhet och syskonförtur definieras och tillämpas på den enskilda skolan, varpå antagningsmyndigheten granskar att utformningen överensstämmer med regelverket. Det möjligt att ge prioritet åt elever som har särskilda typer av socialt stöd; familjehemsplacerade barn har per automatik högsta prioritet på alla skolor och förtur ska ges till barn av sociala eller medicinska skäl, givet att dessa skäl har bedömts vara giltiga. Vissa andra grupper kan ges förtur i kraft av skolans inriktning (främst då religiös tillhörighet). Det är tydligt att regelverket syftar till att begränsa skolornas möjlighet att ägna sig år så kallad cream skimming.

Tillåtna urvalsgrunder har karaktären av en meny som skolor kan välja att kombinera för att skapa en tydlig prioriteringsordning mellan elever. Vissa elever som definierats ha särskilda behov måste erbjudas plats, det vill säga de har automatiskt högsta prioritet. Nästan alla skolor erbjuder någon form av syskonförtur och prioritet baserat på geografiska kriterier. Det har emellertid blivit vanligare för skolor med äldre barn (vanligtvis 12 år vid antagningen) att avstå från syskonförtur. Det finns flexibilitet i hur geografiskt urval används och skolan måste specificera exakt hur kriteriet ska tillämpas.92 Möjligheten till upptagningsområden finns också men de måste bedömas som rimliga och får inte definieras på sätt som syftar till att skapa en viss elevprofil. Skolor kan använda sig av skolspår där förtur ges till elever från en eller ett par namngivna skolor. Valet av skola måste vara transparant och rimligt utifrån logistiska hänsyn. Avgiftsbelagda skolor får inte ingå i en dylik skolkedja.

Profilskolor får använda sig av profilbaserat urval inom områden som musik, dans, konst, idrott, språk, design och teknik. Proven måste avspegla fallenhet och talang för att utvecklas inom det specifika

92 Skolor som till exempel använda sig av avstånd ska ange hur avstånd ska mätas och om de använder sig av restid med kollektivtrafik ska det baseras på en objektiv källa som används lika för alla elever.

området och inte redan förvärvade förmågor. Hur urvalet går till måste vara transparent och maximalt tio procent av en skolas elever får antas via detta förfarande. Antagningsprov baserade på ämnesspecifika förmågor är tillåtna inom ovanstående ämnen men vilka skolor som får göra dylik antagning är reglerat. Prioritering baserad på slumpen får inte utgöra huvudprincipen för kommunala skolor medan oberoende skolor – academies och free schools – får använda lott som primär urvalsgrund. Däremot är det som nämnts tillåtet även för kommunala skolor att använda sig av lotten för att fördela platser mellan elever som har samma prioritet enligt andra kriterier.

Själva ansökan hanteras av den lokala skolmyndigheten som alltså är skild från den myndighet som överser antagningsplanerna. Dessa myndigheter har visst driftsansvar och ansvarar även för koordination av huvudantagning och finansiering. Däremot ordnar skolorna själva antagningen av elever som kommer mitt i terminen. I en svensk kontext motsvaras de lokala myndigheterna därför bäst av kommunen. Om en skola inte är full måste plats erbjudas och om skolan är översökt antas elever efter den rangordning som skolans kriterier resulterar i.

Ansökan stänger i slutet av oktober för äldre elever och i mitten av januari för yngre. Därefter vidtar en insamling av uppgifter från familjer som inte fyllt i någon ansökan varefter själva antagningen genomförs. Beroende på lokala förhållanden och i samarbete med skolmyndigheten kan skolornas platserbjudande anpassas något under denna process. Att så sker är dock ovanligt. Varje justering av skolkapacitet innebär då att matchningen körs om och familjerna informeras inte förrän processen är avslutad. Under denna process hanteras också sena flyttar som påverkar i vilket område eleven söker en plats. Erbjudanden om skolplacering går tillsammans med motiven bakom placeringen ut till hushållen mars/april. Skolplaceringar som överklagas hanteras av en särskild panel men elever som en gång erbjudits en plats kan inte förlora den på grund av annan elevs överklagan. Överklaganden är vanliga och tar stora administrativa resurser i anspråk.

5.6. Slutsatser

I många kommuner förekommer i dag någon form av aktivt skolval men det är mer sällsynt att alla skolhuvudmän deltar fullt ut. Integrerade skolvalssystemen underlättar processen för både familjer och huvudmän. Inte minst undviks de dubbelplaceringar av elever som försenar den slutliga skolplaceringen och gör att skolvalet ofta inte är helt avslutat förrän en bra bit in på terminen. Ett gemensamt skolvalssystem gör vidare att information om samtliga skolor kan spridas till vårdnadshavare och elever på ett effektivt sätt. Det är dock inte helt självklart hur ett system för gemensam antagning ska organiseras men principer för ett välfungerande antagningssystem har diskuterats i detta kapitel.

Det mest centrala kravet för att ett gemensamt skolval ska fungera väl är att alla skolor, oavsett huvudman, deltar. Ett gemensamt skolval ställer inga krav på vilka placeringsregler och urvalsgrunder skolorna kan använda sig av. Tvärtom går det utmärkt för olika skolor att ha olika urvalsregler. Vidare är det centralt att säkerställa att systemet inte ger upphov till strategiska incitament utan i stället gör det rationellt för skolväljande elever och vårdnadshavare att rangordna skolorna efter sina sanna preferenser. Slutligen är det viktigt att det tydligt går att kommunicera på vilka grunder placeringsbesluten fattats.

Långtidsutredningen 2019 konstaterar bl.a. att det, för att öka likvärdigheten i svenska skolor, även krävs ett förändrat skolvalssystem, en synpunkt som också OECD framfört såväl 2015 som 2019.93 Förutom att främja lika tillgång till skolor av god kvalitet för alla elever, kan ett reformerat antagningssystem också vara positivt för skolans demokrati- och värdegrundsarbete genom att skapa en mer allsidig social sammansättning i elevgrupperna.94 I jämförelse med dagens situation är det möjligt att ett gemensamt skolvalssystem inte bara kan förenkla och effektivisera skolplaceringsprocessen, utan även bidra till minskad skolsegregation genom ett breddat deltagande när det gäller att ange önskemål om skola. För ett mindre segregerande utfall krävs dock inte enbart ett breddat deltagande

93 OECD (2015a), OECD (2019c). Se även kommentarerna i rapporterna OECD (2017e) samt OECD (2018a). 94SOU 2019:40.

utan även förändrade urvals- och skolplaceringsregler, vilket diskuteras i nästkommande kapitel.95

Skolval är inte ett uppenbart instrument för att bryta skolsegregation och enligt en samlad internationell forskning tenderar skolsegregationen avseende socioekonomi och ursprung att öka när skolval införs.96 Den svenska erfarenheten liknar i detta avseende den internationella. Samtidigt fungerar inte alla skolval lika och utredningen har identifierat sådana brister i dagens system som innebär att möjligheterna för att göra det svenska skolvalet mindre segregerande måste betraktas som goda. Bristerna gäller dels hur skolvalet organiseras i de många kommuner där aktivt eller allmänt skolval redan används, dels de urvalsgrunder som används.

Under ideala omständigheter ger skolval möjligheten att kunna välja den skola som bäst passar för de enskilda elevernas behov samtidigt som de faktiska kvalitetsskillnaderna mellan skolorna är små. Om vårdnadshavare och elever har möjligheten att uttrycka välinformerade önskemål kan då både likvärdighet och individuella hänsyn tillfredsställas inom ramen för ett skolval. I en situation där skolorna inte är av likvärdig kvalitet blir däremot skolvalet styrande i fördelningen av platser på skolor med olika kvalitet. Om kunskapsläget och andra förutsättningar skiljer sig mellan elevgrupper finns en risk att skolvalet bidrar till att platserna på skolor med hög kvalitet i högre grad tillfaller elevgrupper med goda förutsättningar vilket påverkar skolans likvärdighet. Enligt Långtidsutredningen finns ett sådant mönster i skolplaceringarna och det finns dessutom tecken på att detta mönster förstärkts över tid.97

Förbättrad kunskap bland skolväljande familjer kan i viss mån motverka detta, men bland annat då kunskap om skolor sprids i sociala nätverk är det knappast realistiskt att förvänta sig jämlika förutsättningar i möjligheten att göra välinformerade skolval. Skolval och god information kan därför inte ersätta ett i övrigt likvärdigt och kompensatoriskt skolväsende. Däremot är det naturligtvis önskvärt att vårdnadshavare och elever har tillgång till god information att basera sina önskemål på.

Den information som vårdnadshavare har tillgång till vid skolvalet kan t.ex. påverka skolsegregationen. Om olika familjer har olika

95 Echenique & Yenmez (2015). 96 Se Wilson & Bridge (2019). 97SOU 2019:40.

förutsättningar att göra välinformerade val leder det till att segregation uppstår. Om alla vårdnadshavare däremot, genom en gemensam kanal, ges god kännedom om valprocessen och vilka valalternativ som finns minskar det informationsunderläge som mindre resursstarka vårdnadshavare kan ha. Detta leder till mer jämlika förutsättningar att göra välinformerade val, vilket i sin tur leder till bättre förutsättningar att motverka konsekvenser av boendesegregation.

För att ett skolval ska fungera väl krävs således att skolväljande elever och deras vårdnadshavare har kunskap och kännedom om hur skolvalsprocessen fungerar, vilka beslut som måste fattas, när dessa beslut ska fattas och vilka skolor det finns att välja mellan. Information om de olika skolorna är också nödvändig för att kunna göra ett välöverlagt val. Det är därför av vikt att ett gemensamt och aktivt skolval är förenat med god tillgång på information.

Ett gemensamt skolvalssystem motverka segregation genom att tillämpa en skolvalsalgoritm som respekterar urvalsreglerna, dvs. en stabil skolvalsmekanism som inte premierar strategiska val.

Ett gemensamt reglerat skolval ger även andra vinster. Det bidrar till transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Att alla skolor blir valbara i samma skolvalssystem ger även effektivitetsvinster både vad gäller kapacitetsutnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vårdnadshavarnas preferenser. Ett sådant system ger också en större likabehandling av kommunala och enskilda huvudmän: genom att information om och ansökan till såväl fristående som kommunala skolor sker i samma system sänks tröskeln för att ge önskemål om olika skolor. Om placeringarna dessutom organiseras på regional nivå och sker samtidigt i olika kommuner kan svårigheter med skolplaceringar över kommungränser undvikas. Både kommunala och, i ännu högre grad fristående, skolor tar i vissa regioner emot elever från flera kommuner. För att inte skolvalet ska resultera i problematiska dubbelplaceringar måste urvalet koordineras tidsmässigt och dessutom måste de olika kommunernas system kommunicera med varandra. En mycket hög grad av samordning både organisatoriskt och tekniskt är därför önskvärd. Det ska här betonas att det inte finns några hinder för kommuner att ge förtur till i kommunen folkbordförda elever, även om skolvalet organiseras på regional nivå.

5.7. Utredningens förslag

Utredningen lämnar i detta avsnitt ett antal förslag på vad utredningen benämner ett gemensamt skolval. Detta innebär ett skolval där alla vårdnadshavare deltar och alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. I begreppet ingår också flera moment: information om skolval, ansökan om skolplacering, urval och skolplacering, vilka hanteras gemensamt. Skolvalet ska således omfatta alla vårdnadshavare och alla skolor, förutom specialskolan, och ska hanteras av ett och samma system.

För att ett aktivt skolval ska ha någon större effekt på skolsegregationen, måste förändringar göras även av urvalsreglerna. Utredningen lämnar därför i nästföljande kapitel ett antal förslag till förändringar för det gällande regelverket kring skolplaceringar och urval. Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas i detta och nästföljande kapitel tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation. Men, det är också utredningens uppfattning att de förslag om ett gemensamt skolval som här presenteras kan och bör gälla oavsett beslut om förändrade urvalsgrunder utifrån de förslag som presenterats i kapitel 6.

Utredningens utgångspunkt är att möjligheten att välja skola ska behållas och att målet ska vara att alla vårdnadshavare och skolenheter deltar i skolvalet. Alla skolsystem behöver något sätt att fördela elever mellan olika skolor och att vårdnadshavare ska kunna påverka sina barns skolplaceringar är viktigt. Att ha en reell möjlighet att påverka barnens skolgång kan ge fördelar både för den enskilde och för skolväsendet i stort. Utredningen ger förslag på en gemensam antagning som söker tillfredsställa vårdnadshavarnas önskemål och behov på ett likvärdigt och resurseffektivt sätt. Ett sådant förslag innebär också att det är nödvändigt att balansera olika intressen mot varandra. Så kan exempelvis möjligheten att byta skola vara viktig för en enskild elev, men med hänsyn till effekten skolbyten får för andra elever och för skolväsendet i stort så kan det finnas anledningar att begränsa denna möjlighet.

En annan av utredningens utgångspunkter, som är genomgående för utredningens förslag, är att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att

förhålla sig till. Utredningens ambition är därför att skapa ett gemensamt skolval där huvudmän behandlas lika, oavsett om de är kommunala eller enskilda.

5.7.1. Ansökan om skolplacering

Utredningens förslag: Placering av elever i förskoleklasser, grund-

skolor och grundsärskolor med kommunal huvudman samt mottagande av elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola med enskild huvudman ska föregås av en ansökan från vårdnadshavarna.

Utredningen föreslår att alla skolplaceringar ska föregås av ett aktivt val. Förslaget går i linje med Skolkommissionens förslag om ett aktivt skolval.98 Det går även i linje med det förslag som Skolkostnadsutredningen lämnade i sitt slutbetänkande om att obligatorisk ansökan ska införas på fristående skolor.99

Genom att alla vårdnadshavare deltar i skolvalet minskar risken att enbart vårdnadshavare med stort intresse för barnets skolplacering engagerar sig. Det ger också utrymme för aktiva och uppsökande insatser mot de vårdnadshavare som inte engagerar sig i valet av skola. Sammantaget ger detta möjligheter för skolvalet att bli mer likvärdigt än i dag. Möjligheten att lämna önskemål om skola är uppskattat av elever och familjer men nuvarande modell medför dessvärre också negativa sidor som att graden av skolsegregation förstärks. Utredningen föreslår därför att skolvalet ska utvecklas och utredningen menar att den reglerade modell för gemensamt skolval som föreslås i nästföljande avsnitt innebär att de negativa konsekvenserna minimeras och att skolvalet i högre utsträckning kan bli ett verktyg för att bryta segregation. Ansökan till samtliga skolor ska ske under en och samma period, en s.k. skolvalsperiod, och skötas genom Skolverket främst i dess regionala organisation (se avsnitt 5.7.3).

98SOU 2017:35. 99SOU 2016:66.

När en ansökan inte lämnas eller önskemål inte kan tillgodoses

Även vid ett aktivt skolval kommer det uppstå situationer där vårdnadshavare inte gör en ansökan om skolplacering. På samma sätt kommer situationen uppstå att en vårdnadshavares önskemål om skolplacering inte kan tillgodoses på grund av att andra elever har bättre prioritetsordning till platserna vid de önskade skolenheterna. En skolplacering måste ske även i dessa situationer.

Det är viktigt att de regler och det skolvalssystem som utredningen föreslår inte innebär att dessa elever används för att fylla platser på de skolor där det råkar finnas plats. Ett sådant tillvägagångssätt skulle t.ex. kunna leda till att eleverna inte får plats på en skola nära hemmet och det finns en påtaglig risk att elever utan aktiva vårdnadshavare annars placeras på skolor som andra vårdnadshavare valt bort. Även om så naturligtvis inte är fallet i varje enskild situation så finns det anledning att tro att elever vars vårdnadshavare inte aktivt engagerar sig i skolvalet överlag har svagare stöd hemifrån. Att dessa elever då får fylla platser på skolor som andra vårdnadshavare valt bort är i utredningens ögon svårförenligt med principen om en likvärdig skola. Utredningen föreslår anser att elever vars vårdnadshavare inte gjort ett aktivt val, eller vars val inte kan tillgodoses, ska garanteras en skolplacering i en kommunal skola i rimlig närhet till hemmet, vilket utredningen skriver om i nästföljande kapitel. I praktiken kan detta tillgodoses genom att eleven, i urvalet, ges en rangordning av kommunala skolor baserat på avståndet mellan hem och skola (närmaste skola överst). Beroende på elevens ålder och lokala förutsättningar kan även restid snarare än avstånd användas som alternativ. Detta är en ordning som varken ger dessa elever för- eller nackdelar i förhållande till andra elever och det är också en metod som i dag används i en del kommuner som tillämpar aktivt skolval. En sådan ordning innebär vidare att principen om att mottagande vid en fristående skola ska föregås av ett aktivt val bibehålls, dvs. en elev kan inte placeras vid en fristående skola om inte elevens vårdnadshavare aktivt gjort ett sådant val.

5.7.2. Ett gemensamt skolvalssystem

Utredningens förslag: Beslut om placering respektive motta-

gande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem.

Utredningen föreslår att ansökan om skolplacering samt beslut om placering för samtliga kommunala och fristående skolor ska ske gemensamt i ett nationellt ansöknings- och placeringsbeslutssystem, ett skolvalssystem. I praktiken innebär detta att vårdnadshavare under skolvalsperioden ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan. I kommande avsnitt beskriver utredningen hur detta ska ske praktiskt på regional nivå.

En gemensam antagning innebär effektivitetsvinster

Som utredningen har visat i detta kapitel leder den nuvarande ordningen, där kommunala och enskilda huvudmän hanterar placeringar respektive mottagande vid sina skolenheter parallellt, till administrativa och praktiska svårigheter. Om huvudmän som är verksamma i samma kommun med samma potentiella elever inte känner till vilka elever som placeras vid de olika skolenheterna uppstår inte sällan situationen att samma elev placeras vid – och tackar ja till – flera skolenheter, något som i sig låser skolplatser för andra elever. Elever som erbjuds platser vid ett flertal skolor kommer i slutändan endast att börja i en skola vid terminsstart, vilket innebär att övriga skolor i samband med terminsstart får inleda ett arbete med att fylla platsen med andra elever som önskat skolplaceringen. Som utredningen beskriver i avsnitt 5.3.6 leder detta till ytterligare omflyttningar som i vissa kommuner kan pågå i flera månader.

Eftersom hemkommunen måste erbjuda alla som så önskar en skolplats innebär bristande samordning med de fristående skolorna att kommunen initialt ofta placerar fler elever vid en skola än den egentligen har platser för. Liknande överplacering kan ske på fristående skolor som vill vara säkra på att fylla sina platser. Om en huvudman gör fel antagande över hur många elever som kommer att börja vid terminsstart kan det få allvarliga konsekvenser för skolenheter: antingen genom att de behöver ta emot fler elever än det

finns kapacitet för, eller omvänt, att de behöver stå med överkapacitet. Detta drabbar både fristående och kommunala skolor. Även i kommuner där en viss samordning sker mellan enskilda huvudmän och kommunen innebär detta inte sällan att vårdnadshavare tvingas till ett val mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor, eftersom urvalet till de fristående skolorna sker innan placering vid de kommunala skolenheterna genomförs.

Ett gemensamt skolvalssystem för alla skolor inom ett geografiskt område ger därför effektivitetsvinster både vad gäller kapacitetsutnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vårdnadshavarnas preferenser. För vårdnadshavare är det också enklare att ange sina skolönskemål inom ramen för ett enda system. Placeringarna kan då ske simultant vilket innebär att elever och vårdnadshavare kan få tidigare besked om skolplacering. Tidigare besked är även av värde för huvudmännen som också slipper problemet med dubbelplacerade elever.

En tydlig slutsats från forskningen är att en decentraliserad lösning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i det gemensamma skolvalet tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat skolval som administreras på en regional nivå.100 Är ambitionen att göra skolvalet effektivare och mindre segregerande så bör således ansökan och placeringarna samordnas och administreras gemensamt i stället för att hanteras av de enskilda skolorna.

Forskningen visar alltså att vinsterna med en gemensam plattform står att finna i att även själva skolplaceringen centraliseras inom ett och samma system. Att enbart låta ansökan hanteras via en gemensam plattform medan skolplaceringen sköts decentraliserat och utan koordination är således inte en attraktiv lösning.101

Sammanfattningsvis innebär en samordnad skolvalsprocess som omfattar såväl kommunala som fristående skolor en betydligt mer effektiv hantering av skolplaceringar, vilket torde leda till ett mer effektivt nyttjande av resurser och en mer rättssäker hantering.

100 Wilson & Bridge (2019); Pathak (2016); Cobb &Glass (2009). 101 Jfr Abdulkadiroglu m.fl. (2017).

Mekanismerna för skolplacering måste vara strategisäkra

Utredningen har ovan i avsnitt 5.3.2 beskrivit problematiken i att det inte säkerställs att vårdnadshavare faktiskt rangordnar skolor efter sina sanna preferenser, dvs. att systemen inte är strategisäkra. Det är av yttersta vikt att den mekanism som ska användas för att skolplacera elever är strategisäker. Detta innebär att chanserna till en viss skolplacering inte får påverkas av i vilken rangordning vårdnadshavare placerat önskemål – rangordningen får med andra ord inte i sig utgöra en urvalsgrund – och att antalet skolor som vårdnadshavare anger när de rangordnar skolor inte får begränsas.

Systemet ska även tydligt kunna förklara vilka grunder som ligger bakom ett skolplaceringsbeslut, vilket är ett starkt argument för en mekanism som bygger på så kallad uppskjuten antagning. Mekanismer av denna typ är strategisäkra samtidigt som de fullt ut respekterar de prioriteringsordningar som skolorna satt upp. Däremot kan de inte garantera att alla ömsesidigt gynnsamma skolbyten mellan familjer äger rum vilket medför vissa effektivitetsförluster. Det finns strategisäkra mekanismer som ger effektiva utfall men dessa respekterar inte skolornas prioritetsordning vilket gör skolplaceringsbeslut svåra att kommunicera och riskerar att underminera systemets legitimitet. Utredningens bedömning är att värdet av att fullt ut respektera uppsatta prioriteringsordningar är stort och överstiger de effektivitetsförluster som dessa alternativa skolvalsmekanismer kan undvika.

Ett gemensamt skolval kan hantera olika placeringsregler och urvalsgrunder

En gemensam antagning förutsätter inte att olika skolor använder samma regler för placering och samma urvalsgrunder för att prioritera mellan elever vid fler sökande än platser. Gemensam antagning innebär att eleverna placeras efter vårdnadshavarnas önskemål, samtidigt som skolornas urvalsgrunder respekteras. Däremot kan skolornas urval baseras på olika grunder som kan kombineras på olika sätt. Det avgörande är att det entydigt går att prioritera mellan elever om en skola skulle bli översökt och att skolornas kapacitet tydliggörs innan skolvalsprocessen inleds. I de skolvalssystem som i dag används i många kommuner tilldelas elever prioriteter baserat på

förutbestämda kriterier såsom syskonförtur och avstånd till skolan. Varje elev har alltså en unik prioritet vid varje kommunal skola. Oavsett om de är med i det gemensamma systemet eller inte gäller motsvarande vid fristående skolor, även om dessa har andra urvalsgrunder. Att inkorporera nya skolor med sina unika elevprioriteter i det gemensamma systemet är därför problemfritt och sker varje gång en ny kommunal skola öppnas upp. Det är också vanligt förekommande att gemensamma antagningssystem runt om i världen inkorporerar skolor med olika urvalsgrunder.

Ökad likvärdighet

Det nationella ansöknings- och placeringsbeslutssystemet ska placera elever i enlighet med de urvalsgrunder som huvudmännen har angett ska gälla vid sina skolenheter. Detta bör enligt utredningens bedömning leda till en ökad likvärdighet vid tillämpning av regler om placering respektive mottagande av elever.

5.7.3. Skolverket ska ansvara för skolvalssystemet

Utredningens förslag: Statens skolverk ska ansvara för det natio-

nella skolvalssystemet för samtliga enskilda och kommunala huvudmän. I detta ingår att hantera ansökan, urval, mottagande i fristående skolor samt placering i kommunala skolor till förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

Statens skolverk ska ansvara för att vårdnadshavare ges information om skolvalet och om olika valalternativ.

Statens skolverk ska ansvara för att information om sameskolan finns i det nationella skolvalssystemet. Det ska vara möjligt att ansöka om mottagande vid sameskolan genom det nationella skolvalssystemet.

Utredningens bedömning: Statens skolverk ska på regional nivå

samverka med skolhuvudmän och ha ett övergripande ansvar för att analysera och informera huvudmän om det prognosticerade behovet av skolplatser i de kommuner som ingår i respektive region samt löpande utvärdera arbetet.

Rättssäkert och effektivt att skolvalssystemet samordnas nationellt

Utredningen föreslår att Skolverket i sin regionala organisation ska hantera ansökningar om placeringar respektive mottagande vid skolenheter och att denna process ska föregås av ett aktivt val av vårdnadshavarna. Som utredningen redovisat tidigare i detta kapitel visar forskningen att en decentraliserad lösning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i ett gemensamt skolval och oberoende av varandra hanterar urval och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå.102 Att det är Skolverket som ska handha flertalet av de uppgifter som utredningen föreslår och att samtliga skolor är med i hanteringen är därför centralt för att göra skolvalet mindre segregerande.

Utredningen gör bedömningen att ett gemensamt skolval som hanteras av en nationell myndighet med regional representation, i kombination med ändrade urvalsregler för kommunala och fristående skolor (se nästföljande kapitel), ger goda förutsättningar för ett effektivt skolval och minskad skolsegregation. Genom att en och samma myndighet handlägger ärenden enligt de urvalsbestämmelser som utredningen föreslår i nästkommande kapitel uppnås också en större grad av enhetlighet och rättssäkerhet i hur dessa urvalsgrunder tillämpas.

Lokal eller regional lösning?

Utredningen ska enligt direktivet inom ramen för förslag om ett gemensamt antagningssystem till kommunala och fristående skolor analysera både lokala och regionala lösningar.

Att låta lägeskommunen hantera skolvalssystemet hade inneburit ett mindre ingrepp i det kommunala självstyret. I de kommuner som i dagsläget har gemensam antagning till fristående och kommunala skolor är det regelmässigt kommunen som hanterar ansökningstjänsten, även om de fristående skolorna deltar i placeringarna. Fördelen med denna ordning är att lägeskommunen har god lokalkännedom och starka skäl att säkerställa att information om lokala förhållanden används i antagningsprocessen.

102 Wilson & Bridge (2019); Cobb & Glass (2009).

Ett gemensamt skolval förutsätter att kommunala och enskilda huvudmän ges lika villkor. Det handlar om samma villkor att visa upp sitt namn och sin verksamhet och att vara lika valbar oavsett huvudman. Om skolvalet ska skötas lokalt, genom kommunernas försorg, är det därför av vikt att fristående skolor ges lika goda förutsättningar som de kommunala att beskriva sin verksamhet i det skolvalssystem där vårdnadshavarna ska göra sina val. I dag vittnar enskilda huvudmän om kommuner som inte i tillräcklig utsträckning informerar om de fristående skolalternativen till kommunala skolor.103Ur den aspekten kan det vara problematiskt att kommunen samtidigt är huvudman åt egna skolor och således i viss mån kan befinna sig i en konkurrenssituation till de fristående skolorna. För det fall att det ska vara kommunen som ska hantera ansökningssystemen lokalt är det därför viktigt att detta sker separerat från kommunens uppgift som huvudman.

Skolkostnadsutredningen, som utredde frågan om att införa en gemensam antagning för kommunala och fristående skolor, konstaterade att det finns en rad principiella och praktiska problem med att låta lägeskommunen hantera antagning till fristående skolor. Utredningen påpekade bl.a. att det faktum att en fristående skola kan ha elever från flera andra kommuner än lägeskommunen innebär praktiska utmaningar om lägeskommunen skulle handha den gemensamma kön. Skolkostnadsutredningen konstaterade att en statlig administration av ett centraliserat antagningssystem rent principiellt skulle kunna ha fördelar dels för att skapa förutsättningar för en rättssäker och enhetlig antagning, dels för att skapa en effektiv administration. Ur ett brukarperspektiv bedömde Skolkostnadsutredningen att det vore fördelaktigt om ansökan till en skolenhet kan göras på samma ställe som nationellt jämförbar information om skolenheter finns. Skolkostnadsutredningen fann emellertid att de administrativa utmaningarna var stora och att det skulle innebära ett ingrepp i kommunala självstyrelsen liksom fristående skolors möjlighet att ha kontroll över sin verksamhet, varför ett sådant förslag inte lämnades.104

Som utredningen redogör för i avsnitt 5.3.6 finns det exempel på kommuner där de fristående skolornas antagning är fullt ut integrerade med de kommunala. Alla skolor väljs där inom samma e-tjänst och antagningen sker simultant om än med olika urvalsregler för

103 Kommunikation med Academedia. 104SOU 2016:66.

olika skolor. Det faktum att olika skolor har olika urvalsregler hindrar därmed inte att skolplaceringarna till de olika skolorna sker i samma system. En utmaning med separata system i olika kommuner är däremot de ansökningar som sker över kommungränser till både kommunala och fristående skolenheter. För att fullt ut hantera dessa krävs att ansökan och beslut om placering sker samtidigt i olika kommuner och att de olika systemen kan kommunicera med varandra. Utan denna typ av samordning kommer problemet med elever som antas vid flera olika skolor och därmed spärrar platserna för andra elever i viss utsträckning att kvarstå.

Utredningen föreslår ett centraliserat skolval där ansökan, urval och skolplaceringar samordnas och administreras centralt inom ett och samma system. Ur perspektivet att lika villkor ska gälla för enskilda och kommunala huvudmän är det enligt utredningens uppfattning mer ändamålsenligt och rättssäkert att Skolverket hanterar denna process. Fördelen med denna lösning är då att det är en neutral part som sköter hela skolvalsprocessen inklusive tillhandahållandet av information om skolor och skolvalet.

Samtidigt är det viktigt att den aktör som handhar antagningen har mycket god kännedom om lokala förhållanden och god lokal förankring. Detta är viktigt då frågor om tillämpningen av olika urvalsgrunder, framför allt de som avser geografiska förhållanden, kräver insikter om färdvägar och transportmedel. Vidare kommer elever att byta skola, ibland med kort varsel och av brådskande sociala skäl. Kommunen har det yttersta ansvaret för att garantera samtliga elevers skolgång varför god kommunikation mellan kommun och antagningsmyndighet är central.

Ett gemensamt skolvalssystem som hanteras regionalt innebär att vårdnadshavare i ett och samma system kan söka skolplaceringar i andra kommuner än folkbokföringskommunen. Urval till fristående skolor kan därmed göras för elever från olika kommuner på ett likvärdigt sätt. På samma sätt som i dag kan kommunala huvudmäns skolenheter vara öppna för elever från andra kommuner samtidigt som företräde kan ges åt i kommunen folkbokförda elever.

Skolformer och huvudmän som omfattas

Enligt utredningens förslag ska huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ingå i det gemensamma skolvalssystem som Skolverket ska hantera. Som utredningen påpekat i avsnitt 5.2.4 kan enskilda huvudmäns beslut om mottagande vid en skolenhet inte överprövas. Vidare är inte enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala huvudmän, skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen. Detta begränsar allmänhetens insyn och innebär att det finns en låg kunskap om hur fristående skolor i dag hanterar urval och mottagande, t.ex. hur stor andel av eleverna som tas emot grundat på syskonförtur respektive kötid. Genom att en myndighet hanterar skolvalssystemet kommer insynen och därmed transparensen och kunskapen öka kring hur urvalen sker vid fristående skolenheter.

Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning.105 Vilka elever som ska tas emot i specialskolan bygger således på huruvida eleven tillhör specialskolans målgrupp eller inte och detta prövas av Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. I nämnden ska det finnas företrädare för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för personer med rörelsehinder.106 Med hänsyn till dels det särskilda uppdrag specialskolan har, dels till den kompetens som behöver finnas för att hantera mottagandet till specialskolorna menar utredningen att mottagande i specialskolan fortsatt ska hanteras fullt ut av Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Specialskolan ska således inte ingå i det gemensamma skolvalssystem som utredningen föreslår.

Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan prövas av Sameskolstyrelsen. Mottagande vid sameskolan är formulerat som en rättighet för barn till samer och även andra barn, om det finns särskilda skäl.107 Av en granskningsrapport från Riksrevisionen framgår bl.a. att Sameskolstyrelsen saknar mål för arbetet kring att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag, och att

1057 kap. 6 § skollagen. 10614 § förordning (2008:390) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 1077 kap. 7 § skollagen.

den inte heller i övrigt har bedrivit något systematiskt arbete kring uppgiften.108 Även Skolinspektionen fann i en granskning 2013 att Sameskolstyrelsens informationen om sameskolan behöver förbättras.109 Utredningen föreslår att information om sameskolan ska finnas tillgänglig i det nationella skolvalssystemet. Härigenom är utredningens förhoppning att fler vårdnadshavare och elever får kännedom om den utbildning som sameskolan kan erbjuda barn till samer. Att låta sameskolan stå utanför det gemensamma skolvalssystemet riskerar att få motsatt effekt. Det är samtidigt viktigt att Sameskolstyrelsen fortsatt får äga frågan om vilka elever som ska tas emot i sameskolan. Samerna är en nationell minoritet och Sveriges enda urfolk. En linje i den nationella sameskolpolitiken har sedan Sameskolstyrelsen inrättades (1981) varit att stärka det samiska inflytandet över sameskolan och i och med grundlagens reformering år 2011 skrevs främjandet av samernas möjligheter att bibehålla och utveckla sitt kultur- och samfundsliv fram.110 Sameskolan är ytterst en del i att säkra den samiska identitetens fortbestånd genom att bidra till att utveckla samiskt språk och samisk kultur.111 Frågan om tillträde till sameskolan är i detta perspektiv inte bara en viktig fråga allmänt sett utan en fråga som rör det samiska folkets identitet och kultur. Utredningen föreslår därför att information om sameskolan ska tillhandahållas via Skolverket i det gemensamma skolvalssystemet. Det ska även vara möjligt att genom det gemensamma skolvalssystemet kunna ansöka om skolplacering vid sameskolan. Beslut om vilka elever som ska tas emot vid sameskolan ska dock fortsatt fattas av Sameskolstyrelsen. Det ska även fortsatt vara möjligt att ansöka om skolplacering vid sameskolan direkt hos Sameskolstyrelsen.

Att informera om skolkvalitet är en viktig uppgift

Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har god kännedom om hur skolvalet går till, vilka skolor som finns att välja mellan och vad som kännetecknar dessa skolor. Skolverket ska därför ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara. Detta bedöms bäst hanteras i Skolverkets regionala organisation.

108 Riksrevisionen (2017). 109 Skolinspektionen (2013). 110Prop. 2009/10:80. 111Prop. 2009/10: 165.

Vårdnadshavare till barn som ska börja i förskoleklassen samt vårdnadshavare vars barn går i en årskurs på en skola som inte erbjuder nästa årskurs (så kallade måsteväljare) ska informeras om möjligheten till val och uppmuntras – och påminnas – att lämna önskemål om skola.

Som utredningen skriver i avsnitt 5.4.1 kan segregation uppstå om olika familjer har olika förutsättningar att göra välinformerade val och kunskap om olika skolor sprids både via formella informationskanaler och informellt via sociala nätverk. Det finns därför vissa möjligheter för att förbättrad information via formella kanaler kan bidra till minskad segregation, men då skolsegregation drivs av andra faktorer ska dessa möjligheter inte överdrivas. Viktigare är då att det är enkelt att lämna önskemål om skola, att utrymmet för strategiska val försvinner och att de urvalsgrunder som används på olika skolor inte gynnar eller missgynnar vissa elevgrupper.

Genom att tillgången till information finns samlad på samma ställe, där även skolvalet sker, minskar det eventuella informationsöverskott som resursstarka vårdnadshavare har. Detta i sin tur leder till mer jämlika förutsättningar att göra välinformerade val.

Vilka uppgifter som bör finnas tillgängliga

Den mest centrala informationen som ska tillhandahållas är information om hur själva skolvalet går till, vilka datum som är relevanta, vilka skolor som finns att välja mellan, var skolorna ligger i förhållande till hemmet, vem som är huvudman samt skolornas kontaktuppgifter. All information ska förutom på svenska även tillhandahållas på flera större språk så att vårdnadshavare och elever med bristfälliga kunskaper i svenska kan ta del av den.

Det ska tydligt informeras om att vårdnadshavare bör rangordna skolorna efter sina faktiska önskemål och att sannolikheten att komma in på en skola inte påverkas av hur många skolor som rangordnas. Detta förutsätter att antagningen verkligen är strategisäker, det vill säga att det inte finns några fördelar för vårdnadshavarna att avvika från sin sanna preferensordning. Detta innebär i sin tur att det inte ska finnas några begränsningar på antalet skolor som kan anges.

Informationen ska omfatta vilka urvalsgrunder som tillämpas på respektive skolenhet och i vilken ordning urvalsgrunderna tillämpas. Om verksamhetsmässigt samband eller skolspår används som urvals-

grunder (se nästa kapitel) ska det tydligt framgå vilka skolor som omfattas. Om särskilt färdighetsprov används som villkor för antagning eller grund för urval ska detta tydligt framgå, liksom hur eleven kan anmäla sig till färdighetsprovet (färdighetsprov diskuteras i utredningens nästa kapitel). Information ska också ges om respektive kommuns principer för skolskjuts samt vilka möjligheter till skolbyte som finns.

Skolverket har i dag ett uppdrag att hålla uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. Skolverket har för detta uppdrag skapat informationssystemet ”Utbildningsguiden” genom vilket vårdnadshavare kan få information om olika skolor. Utbildningsguiden innehåller uppgifter på skolenhetsnivå om bl.a. antalet elever per lärare, andelen legitimerade lärare, tillgång till speciallärare eller specialpedagog. Förutom dessa mått på skolans resurser redovisas genomsnittsresultat på nationella ämnesprov, andel elever i årskurs 6 och 9 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen samt betygsgenomsnitt för årskurs 9.112

Dessa uppgifter bör utgöra en del av den information som vårdnadshavare får via skolvalssystemet. Även information om tillgången till skolhälsovård, skolbibliotek, gymnastiksal, skolmatsal samt utrymme för hemkunskap och slöjd kan vara relevant för vårdnadshavarna att enkelt kunna ta del av inför skolvalet. Utformningen av denna information måste dock vara jämförbar och utredningen kan inte avgöra i vilken utsträckning denna information går att standardisera i tillräckligt hög grad för att vara användbar. För vårdnadshavarna kan dock denna typ av information vara central och Skolverket bör därför undersöka möjligheterna att redovisa den på ett lättillgängligt sätt.

Utredningen har övervägt om ett s.k. value-added-mått, även kallat mervärdesmått, bör tas fram och presenteras i samband med skolvalet. Syftet med mervärdesmått är att med olika statistiska modeller isolera skolans bidrag till kunskapsresultaten genom att justera för skolans elevsammansättning och skulle därmed kunna vara ett mer rättvisande mått av skolans kvalitet än t.ex. betyg eller provresultat. Mervärdesmått har dock flera problem, i avsnitt 5.4.3 finns en mer utförlig diskussion om dessa. De tenderar t.ex. att vara relativt instabila över tid, inte helt jämförbara för olika kunskapsmått och inte heller helt jämförbara för olika elevgrupper. Till detta

112 Förordning (2015:195) om ett nationellt informationssystem.

kommer den bristande tillförlitligheten i olika resultatmått i svensk skola. Det finns också forskning som övertygande visar att skolkvalitet är ett mångfacetterat begrepp som bara delvis låter sig fångas med mått baserade på kunskapsmätningar. Utredningen menar därför att framtagandet av särskilda mervärdesmått ur just skolvalshänseende är av relativt begränsat värde.113 Samtidigt är utredningen av uppfattningen att mått på undervisningskvalitet bör ta hänsyn till skillnader i elevunderlag och att sådana mått bör redovisas inom ramen för skolvalet.

En sådan redovisning bör dock ske med hjälp av relativt breda kategorier som t.ex. långt under medel, under medel, medel, över medel och långt över medel. Skolverket bör avgöra vilken detaljnivå som är lämplig för dessa kvalitetsmått.

Baserat på internationella erfarenheter kan det också finnas skäl att överväga om Skolinspektionens utvärderingar kan ligga till grund för kvalitetsinformation i skolvalet. Detta kräver dock bl.a. att resultaten från inspektionerna redovisas på annat sätt än i dag. Skolinspektionen genomför också enkäter bland elever och vårdnadshavare och som i dag ingår i Utbildningsguiden. Skolverket bör avgöra om den information som dessa enkäter förmedlar är av sådan kvalitet att den bör vara del av informationen i samband med skolvalet.

I vissa kommuner, framför allt glesbygdskommuner, finns få alternativa skolor. Vilken informationsinsats som krävs behöver därför anpassas till olika delar av landet. Dock är utredningens bedömning att även vårdnadshavare som är bosatta i glesbygd ska ansöka om skolplacering via Skolverket regionalt och därigenom också bli informerad om den lokala skolan.

Den information som bör finnas tillgänglig inom ramen för skolvalsverktyget är således relativt omfattande. Det finns därför en betydande risk att informationen blir för omfattande för att vara tydlig och lättillgänglig. Utredningen anser därför att Skolverket löpande bör följa och utvärdera arbetet kring informationsmängder och hur informationen lämpligast presenteras. Det kan också finnas skäl att bedriva viss försöksverksamhet t.ex. genom att testa olika modeller.

113 Det diskuteras ibland om förändringar av det nationella provsystemet är påkallade av just detta skäl. Utredningen menar att så inte är fallet. Däremot bör råpoängen på de nationella prov som ändå ges i årskurs 3, 6 och 9 samlas in på ett sätt som möjliggör fortsatt arbete med mervärdesmått. På motsvarande sätt diskuteras om nationella prov bör införas tidigare än i årskurs 3 för att inte mått för lågstadiet endast ska baseras på en socioekonomisk justering. Utredningen bedömer dock att detta inte är en betydande brist och att det ur denna synvinkel inte är motiverat att införa ännu tidigare nationella prov. Det kan finnas skäl att införa tidiga prov av exempelvis diagnostiska skäl.

Skolverkets övergripande ansvar att samverka med skolhuvudmän samt att analysera och informera huvudmän om det prognosticerade behovet av skolplatser

Ett gemensamt skolvalssystem öppnar möjligheter att utvärdera skolvalets konsekvenser och möjliggör för detaljerade prognoser om hur skolornas elevunderlag kommer att förändras i framtida årskullar. Det blir också möjligt att på förhand utvärdera hur alternativa urvalsregler samt förändringar i skolkapacitet och demografi kommer att påverka olika skolor. Genom att kombinera demografiska data med skolvalsmönster från tidigare år kan dessa prognoser bli mer tillförlitliga än de som i nuläget genomförs. Detta kan minska den osäkerhet som skolorna i dag möter avseende elevunderlagets utveckling vilket underlättar planeringen.

En viktig anledning till att prognoserna blir mer tillförlitliga är att den information som genereras av ett strategisäkert system som omfattar samtliga skolor i regionen är tillförlitlig. Genom att kunskap finns om vilka urvalsgrunder och kapaciteter samtliga huvudmän avser använda går det att få en helhetsbild av hur sökmönstren förväntas se ut de kommande åren. Det går även att ta fram prognoser för hur ändrade urvalsgrunder, etableringar av nya skolor, stängningar av existerande skolor och andra förändringar påverkar samtliga skolor i regionen. Prognoserna kräver den information som skolvalsmyndigheten, dvs. Skolverket, samlar in varför det är naturligt att denna även utför prognoser under olika scenarier. Eftersom det trots detta är huvudmännen som ansvarar för dimensioneringen av verksamheten är det viktigt att huvudmännen kan vända sig till Skolverket för prognosstöd.

Om lägeskommunen ska ansvara för skolvalssystemet

Utredningen föreslår att Skolverket ska ansvara för det gemensamma skolvalssystemet. Ett alternativt förslag som utredningen noga övervägt är att låta lägeskommunen ansvara för systemet. Att låta lägeskommunen hantera skolvalstjänsten hade inneburit ett mindre ingrepp i det kommunala självstyret och kan därför vara en attraktiv väg att gå. Många kommuner har också redan fungerande system för gemensam antagning varför implementeringen skulle kunna underlättas. Att integrera de fristående skolorna i de kommunala systemen

vore fullt möjligt och det finns redan i dag kommuner där detta sker. Utredningen menar också att ett gemensamt skolval under kommunalt ansvar vore att föredra jämfört med nu gällande ordning. Om kommunerna skulle bära ansvaret behöver dock vissa frågor särskilt uppmärksammas och justeringar av förslaget göras.

En tydlig slutsats från forskningen är att en decentraliserad lösning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i det gemensamma skolvalet tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat skolval som administreras på en regional nivå.114Det är därför, enligt utredningens bedömning, viktigt att det regleras att alla huvudmän ska vara med även om skolvalssystemet hanteras av kommunerna. Det är också viktigt att en sådan lösning innebär att skolvalsperioden regleras nationellt och på det sätt som beskrivs ovan för att öka möjligheterna att koordinera antagningen av elever som söker skolor över kommungränserna.

En viktig uppgift för Skolverket i det gemensamma skolvalet är att granska och godkänna urvalsgrunder. Denna föreslagna process garanterar likvärdighet och transparens vid urvalet till landets skolor. Med en kommunal lösning bör det vara kommunerna som axlar den rollen, vilket inte garanterar likvärdighet vid tillämpningen. I en ordning där lägeskommunerna ska hantera skolvalet bör det därför övervägas om vårdnadshavare ska kunna överklaga skolplaceringsbeslut. En av utredningens utgångspunkter är att kommunala och enskilda huvudmän så långt som möjligt ska hanteras likvärdigt. I en ordning där enskilda skolplaceringar ska kunna överklagas av vårdnadshavare bör därför även skolplaceringar vid fristående skolor kunna överklagas.

Utredningen lämnar i nästkommande kapitel ett antal förslag på förändrade urvalsregler för såväl kommunala som fristående skolor. Utredningens bedömning är att dessa kommer att leda till bl.a. ett tydligare regelverk för huvudmän och för vårdnadshavare ett likvärdigt skolval där platserna vid landets skolor inte är tagna i förväg. Dessa positiva effekter bedöms gälla även vid en kommunal hantering av skolvalet. I en ordning där lägeskommunen ansvarar för det gemensamma skolvalet går det emellertid att med fog ifrågasätta om urvalsgrunden kvot kan användas givet att ingen statlig förhandsgranskning av kvotens utformning kommer att ske.

114 Wilson, D. och G. Bridge (2019); Pathak (2016); Cobb, C. och G. Glass (2009).

5.7.4. Uppgift om dimensionering och urvalsgrunder

Utredningens förslag: Huvudmän för skolenhet med förskole-

klass, grundskola och grundsärskola ska till Statens skolverk ange hur många elever de kan ta emot vid varje skolenhet i förskoleklass samt i respektive årskurs i grundskola och grundsärskola.

Kommunala huvudmän ska ange hur skolplaceringsregeln rimlig närhet ska tillämpas i kommunen.

Samtliga huvudmän ska ange vilka urvalsgrunder som ska gälla för varje skolenhet i förskoleklass och respektive årskurs i grundskola och grundsärskola. Flera urvalsgrunder ska kunna användas i ett och samma urval. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken omfattning de tillämpas och hur de förhåller sig till varandra.

Statens skolverk ska godkänna utformningen av de urvalsgrunder som huvudmän väljer att använda sig av. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart.

Om inte tillräckligt antal elever kan placeras enligt de urvalsgrunder som Skolverket godkänt ska övriga platser tilldelas elever enligt urvalsgrunden lika möjligheter.

Utredningens bedömning: Statens skolinspektion ska fortsatt

besluta om en huvudman får använda färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till en viss skolenhet eller elevgrupp från och med årskurs 4.

Det system för ett gemensamt skolval som utredningen föreslår ska omfatta alla skolor, oavsett huvudman. För att Skolverket ska kunna genomföra de skolplaceringar som utredningen förslår behöver myndigheten ha tillgång till den information som processen kräver. Detta innebär att huvudmän inför skolvalsperioden ska anmäla till Skolverket regionalt dels hur många skolplatser de har, dels vilka urvalsgrunder som gäller vid respektive skolenhet.

Uppgift om kapacitet ska lämnas till Skolverket

För att ett effektivt skolval ska kunna göras krävs att Skolverket i förväg vet hur många platser varje huvudman kan erbjuda vid varje skolenhet. Detta är uppgifter som huvudmän behöver ta fram redan i dag. Den skillnad som följer av förslaget är att kapaciteten måste anmälas till Skolverket och att huvudmän, möjligtvis i högre utsträckning än i dag, måste hålla sig till angiven kapacitet. Utredningen bedömer att det dock måste finnas en fortsatt möjlighet till justeringar av den angivna kapaciteten så att klasstorlekarna blir rimliga på samtliga skolor och verksamheten kan bedrivas på ett sätt som är lämpligt både ur ett undervisnings- och ur ett resurstilldelningsperspektiv. Under antagningens gång kommer vissa skolenheters kapaciteter behöva anpassas och enskilda elevplaceringar kan i vissa fall behöva diskuteras.

Skolverket regionalt ska ha ett särskilt ansvar att informera huvudmännen om antagningens preliminära utfall innan vårdnadshavarna informeras om den slutliga skolplaceringen. Om betydligt fler platser än behövligt anmälts informeras huvudmännen om detta. Detta för att kunna justera så att inte flera skolor står med halvtomma klasser utan att vissa skolor i stället får fulla klasser medan andra skolor avstår från att ta emot elever. Om färre platser än behövligt anmälts ansvarar Skolverket regionalt för att informera samtliga huvudmän om detta. Efter att ha nåtts av informationen har huvudmännen möjlighet att anpassa kapaciteten varpå en ny preliminär placering genomförs. Efter vidare sammanställning informeras kommunala huvudmän särskilt om läget. Det är kommunens ansvar att inför den slutliga placeringen säkerställa att skolplikten kan fullföljas. De kommunala skolorna behöver ha en flexibilitet som möjliggör snabba omställningar utifrån oförutsedda händelser så som exempelvis kraftig inflyttning. Även i ett system med gemensamt skolval ligger skolpliktsansvaret på kommunen samtidigt som de enskilda huvudmännen själva beslutar som sin dimensionering.

I dagsläget är det inget som hindrar en enskild huvudman att anpassa antalet platser under processens gång och det ska noteras att den flexibilitet som fristående skolor åtnjuter kräver att de kommunala huvudmännen har en beredskap att anpassa sin organisation därefter. Denna skillnad i ansvar ligger bakom de förändrade finansieringsvillkor som utredningen föreslår i kapitel 10. Eftersom dubbel-

placeringar med tillhörande överplaceringar och överkapacitet undviks leder dock ett gemensamt skolval till minskad total osäkerhet för skolorna och en ökad effektivitet. Det är också möjligt för huvudmän och skolor att i samarbete anpassa sina kapaciteter under antagningens gång.

Kommuner har i dag möjlighet, och i vissa fall en skyldighet, att ta emot elever från andra kommuner. Detta skriver utredningen om i nästkommande kapitel. I samband med att huvudmännen uppger kapacitet till Skolverket bör kommuner även uppge i vilken omfattning elever folkbokförda i andra kommuner kan tas emot i kommunens skolor.

Godkännande av urvalsgrunder

Kommunala huvudmän ska fortsatt garantera elever en skolplacering i närhet till hemmet. Som utredningen visar i nästföljande kapitel använder kommuner olika metoder för att garantera en skolplacering i närhet till hemmet. Utredningen menar att det fortsättningsvis bör vara så att varje kommunal huvudman ska få avgöra hur denna rätt garanteras (se kapitel 6). Kommunala huvudmän ska emellertid anmäla till Skolverket hur rimlig närhet ska tillämpas i kommunen. Detta är viktigt, eftersom det är myndigheten som ska placera eleverna efter dessa principer. Skolverket ska dock inte formellt pröva en kommuns princip för att garantera elever en skolplacering i närhet till hemmet, vilket däremot gäller för urvalsgrunderna.

Det är viktigt att huvudmän fortsatt får välja vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid en situation där det är fler elever som vill ha placering vid en skolenhet än det finns platser. Utredningen föreslår i nästkommande kapitel vilka urvalsgrunder som huvudmän ska kunna använda för att prioritera elever. Huvudmännen ska anmäla till Skolverket vilka urvalsgrunder som ska gälla vid respektive skolenhet samt hur stor andel av eleverna som ska omfattas av respektive urvalsgrund. Flera urvalsgrunder ska kunna användas i ett och samma urval och olika urvalsgrunder kan gälla vid olika skolenheter. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken rangordning de ska användas. Skolverket ska kunna underkänna en huvudmans urvalsgrund om den strider mot författning. Detta kan vara

fallet om en huvudman exempelvis anmäler en urvalsgrund som inte är tillåten.

Skollagens nuvarande reglering saknar urvalsregler för kommunala skolor. I stället anges att vårdnadshavarnas önskemål ska vara styrande vid skolplaceringar, så länge dessa önskemål inte medför att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.115 Utöver dessa två principer för skolplaceringar ska urvalsförfarandet vara objektivt, sakligt och icke-diskriminerande.116 Någon granskning av hur kommunala huvudmän gör sina skolplaceringar görs inte per automatik utan det är först om och när vårdnadshavare överklagar skolplaceringsbeslut som den kommunala huvudmannens urvalsprinciper och hur dessa står i överensstämmelse med gällande lagstiftning och principer för urvalsförfarande granskas.

För fristående skolor gäller att de, med undantag för vissa speciellt anpassade utbildningar, ska vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan. Endast sådana urvalsgrunder som står i överensstämmelse med denna öppenhetsprincip och som Statens skolinspektion godkänner får användas.117 Skolinspektionen godkänner urvalsgrunder i samband med tillståndsprövningen. En enskild huvudman får däremot göra förändringar i sina urvalsgrunder utan att detta måste anmälas till Skolinspektionen. Hur urvalsgrunderna tillämpas granskas inte och eftersom sådana beslut inte går att överklaga överprövas de inte heller.

Ovan sagda innebär att varken kommunala eller enskilda huvudmäns urvalsförfarande granskas innan elever placeras respektive mottas vid skolenheter. Genom utredningens förslag kommer en granskning av urvalsgrunderna att göras innan skolplaceringarna sker, vilket torde vara mer ändamålsenligt än dagens ordning där skolplaceringar vid kommunala skolenheter kan överprövas först när placeringen ägt rum.

Genom nu föreslagen ordning kommer också samtliga huvudmäns anmälda urvalsgrunder och dess giltighet granskas på förhand. Utredningens bedömning är att detta innebär en ökad rättssäkerhet för vårdnadshavare och elever.

1159 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 §skollagen. 116HFD 2015 ref. 50 och Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:45. 1179 kap.17–18 §§, 10 kap.35–36 §§ samt 11 kap.34–35 §§skollagen.

Som konsekvens av detta förslag kommer Skolinspektionen inte längre ha i uppgift att i samband med tillståndsprövning respektive tillsyn ta ställning till de urvalsgrunder som huvudmannen för skolenheten har valt och hur dessa förhåller sig till skollagens krav på öppenhet.

Ytterligare en konsekvens av förslaget är att enskilda huvudmäns urvalsgrunder genom Skolverkets hantering kommer att omfattas av offentlighetsprincipen, vilket innebär en ökad insyn i och kunskap om enskilda huvudmäns urvalsgrunder, något som i dagsläget är begränsat, se nästföljande kapitel.

Utredningen föreslår att Skolverkets beslut ska gälla omedelbart. Detta innebär att skolplaceringar och urval får ske enligt de urvalsgrunder som myndigheten godkänt. Ett eventuellt överklagande kommer således inte att hindra Skolverkets arbete med att placera elever enligt godkända urvalsgrunder. Om inte tillräckligt antal elever kan placeras enligt de urvalsgrunder som Skolverket godkänt ska övriga platser tilldelas elever enligt urvalsgrunden lika möjligheter (se nästföljande kapitel).

Att Skolverket ska godkänna de urvalsgrunder som huvudmän använder sig av är ett ingrepp i det kommunala självstyret. Utredningen kan dock konstatera att den prövning som myndigheten härvid företar är densamma som företas när ett kommunalt skolplaceringsbeslut överprövas av Skolväsendets överklagandenämnd eller förvaltningsdomstol (se mer under avsnitt 5.7.6), dvs. att principerna för skolplacering sker på ett rättssäkert sätt.

Skolinspektionen har i dag i uppgift att besluta om en huvudman får använda färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till en viss skolenhet eller elevgrupp från och med årskurs 4.118Detta ansvar ska fortsatt åligga Skolinspektionen. De huvudmän som tillämpar färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval vid en eller flera av sina skolenheter ska dock anmäla detta till Skolverket.

Särskilt om själva processen

Utredningen lämnar inte detaljerade förslag på hur själva skolvalsprocessen ska gå till. Detta bör utformas när väl regleringen är på plats och med inflytande av Skolverket regionalt samt i samverkan

1189 kap.25–26 §§skolförordningen.

med kommuner och enskilda huvudmän. Här lämnas endast mer övergripande bedömningar i frågan.

Utredningen bedömer att en större arbetsinsats kommer att krävas av såväl Skolverket som huvudmännen när det gemensamma skolvalssystemet ska sjösättas. Skolverket ska enligt utredningens förslag godkänna de urvalsgrunder som huvudmän väljer att tillämpa vid urval till sina skolenheter. När urvalsgrunderna godkänts kan urval ske i enlighet med dem. Skolverket behöver inte företa en formell prövning varje år av huvudmäns tidigare godkända urvalsgrunder utan det är endast de huvudmän som vill ändra urvalsgrunder som behöver ansöka om detta och få det godkänt av Skolverket. Enligt utredningens bedömning kommer endast ett begränsat antal huvudmän årligen ändra urvalsgrunder, vilket innebär att arbetets omfattning därmed begränsas. Inför det första gemensamma skolvalet behöver arbetet därför startas i god tid innan. Därefter bör hanteringen kunna ske löpande enligt en skolvalsprocess som i stora drag ser ut som följer:

Huvudmän bör i samband med höstterminsstart ange hur många platser de har vid respektive skolenhet till kommande läsår. De ska under samma period ange vilka urvalsgrunder de avser tillämpa vid respektive skolenhet.

Skolverket regionalt ska därefter hantera och de anmälda urvalsgrunderna. När urvalsgrunderna är godkända ska en första informationsomgång till vårdnadshavarna ske. Vårdnadshavare ska härigenom ges information dels om hur skolvalet praktiskt går till, dels information om olika skolenheter. Det ska också informeras om vilka skolor som använder färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval och hur anmälan till ett sådant färdighetsprov går till.

Urvalsgrunderna ska vara klara för att hanteras i systemet innan skolvalet öppnas för vårdnadshavarna i början av vårterminen. Det är viktigt att resultaten av färdighetsprov kan rapporteras in till Skolverket innan första omgången med preliminära placeringar görs. Efter att skolvalet stängt ska preliminära skolplaceringar göras, resultat meddelas huvudmännen och en första omgång justeringar ska möjliggöras fram till mitten av vårterminen. Därefter görs ytterligare en preliminär placering och de kommunala huvudmännen ges möjlighet att justera sin kapacitet. Slutlig placering ska vara klar i början av april varpå skolplaceringar meddelas vårdnadshavarna. Elever som

tillkommer efter den slutliga placeringen ska anmäla det till Skolverket regionalt och beredas plats enligt givna urvalsgrunder, med kommunen som garant för att rimlig närhet säkerställs. För att säkerställa rimlig närhet kan det krävas att kommunala huvudmän tvingas till ett överintag av sent tillkomna elever.

Särskilt om skolplaceringsbesluten

Inom de delar av såväl statlig som kommunal förvaltning som hanterar ett mycket stort antal ärenden årligen har automatisering av beslut kommit att bli en allt vanligare företeelse. Med automatiserat beslut avses beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet.119 Enligt förvaltningslagen kan beslut fattas automatiserat utan att det behövs reglering i en specialförfattning för att en myndighet ska kunna använda denna beslutsform.120

Skolverket kommer årligen behöva fatta ett mycket stort antal beslut enligt på förhand fastställda urvalsgrunder. Enligt utredningens bedömning bör Skolverkets skolplaceringsbeslut fattas genom automatiserade beslut.

I sammanhanget bör det påpekas att beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.121 Detta gäller självfallet även för de skolplaceringsbeslut som har fattats automatiserat.

5.7.5. Skolbyte sker vid terminsstart som huvudregel

Utredningens förslag: En elev ska endast få byta skola i samband

med terminsstart.

Om det föreligger särskilda skäl ska skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under terminen.

En ansökan om skolbyte ska hanteras av Statens skolverk.

119Prop. 2016/17:180. 120 28 § första stycket förvaltningslagen. 121 32 § första stycket förvaltningslagen.

Utredningen föreslår att möjligheten att byta skola under pågående termin inte ska vara tillåtet. I stället ska elever ges möjlighet att byta skola inför varje terminsstart och ansökan ska då ske hos Skolverket regionalt inom det gemensamma skolvalssystemet.

Skolbyten utanför ordinarie skolvalsperioder kan uppstå av en mängd olika orsaker. Exempelvis på grund av att familjer flyttar mellan och inom kommungränser, att barnet inte trivs vid sin nuvarande skola eller att en plats vid en populär fristående skola frigörs. I dag kan elever byta skola vid ett obegränsat antal tillfällen under läsåret och det är inte möjligt för huvudmän att begränsa antalet byten.122

Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Skolkommissionen konstaterar att en begränsning av möjligheten att byta skola skulle kunna bidra till förbättrade förutsättningar för att på ett effektivt sätt planera resursutnyttjandet.123 Delvis tomma klasser och skolor innebär att offentliga medel används mindre effektivt. Utredningen föreslår i kapitel 9 att bidraget i form av grundbelopp för varje elev, den så kallade skolpengen, ska flyttas med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret. Detta innebär att de ekonomiska konsekvenserna av skolbyten mildras.

Sammantaget så är forskningsbilden av effekter av skolbyten för elevernas kunskapsresultat blandad. Medan det kan finnas positiva effekter för enskilda elever av att byta skola så är risken påtaglig att både skolbytande elever och deras skolkamrater påverkas negativt av dessa skolbyten, åtminstone temporärt. Dessa negativa konsekvenser kan dock mildras om skolbyten i möjligaste mån begränsas till tidpunkter när skolan har längre naturliga uppehåll; främst läsårsbyte men eventuellt också terminsbyte. Utredningen gör bedömningen att den förslagna begränsningen möjliggör i princip alla fördelar med skolbyten men att förslaget begränsar de negativa effekterna. Att även elever som inte själva byter skola riskerar att påverkas negativt av andra elevers skolbyten är enligt utredningen ett starkt skäl till den begränsning som föreslås.

Det kan också finnas incitament för familjer att genom skolbyten utanför den ordinarie skolvalsperioden försöka förbättra sina möjligheter att komma in på en viss skola, vilket utredningen skriver om

122 Se bl.a. Skolinspektionens beslut, diarienummer 2019:364. 123SOU 2017:35.

i avsnitt 5.2.2. Alla elever kan dock inte nyttja denna möjlighet och ju fler som nyttjar den, desto större blir behovet av att styra denna typ av val till ordinarie skolvalsperioder. I annat fall äventyras skolvalets integritet då principen om skolval under lika möjligheter och förutsättningar i praktiken åsidosätts. Det är inte heller främjande för skolväsendets övergripande kvalitet att ge vårdnadshavare och elever incitament att byta skola enbart för att kringgå skolvalets intentioner.

I vissa fall får skolbyte ske även vid andra tidpunkter

Det finns självfallet fall då det måste vara möjligt för en elev att kunna byta skola även under pågående läsår. Det mest uppenbara fallet är att eleven har flyttat inom eller till en annan kommun. Ett annat fall kan vara att eleven på grund av kränkningar kan ha goda skäl att inte vilja gå kvar i nuvarande skola.

Huvudmannen har vittgående ansvar att såväl motverka att elever utsätts för kränkande behandling som att utreda och vidta åtgärder när elever utsatts för kränkande behandling.124 Utgångspunkten måste alltid vara att skolan vidtar åtgärder för de elever som utsätts för kränkningar så att eleven kan och vill gå kvar vid skolenheten. Ett skolbyte får aldrig bli huvudmannens lösning när en elev utsätts för kränkande behandling. Inte desto mindre kan det vara fullt förståeligt att den elev som utsätts för kränkningar vill byta skola. Detta ska givetvis vara möjligt med den föreslagna regleringen. Det ligger i sakens natur att skolbyten som föranleds av att eleven far illa vid sin nuvarande skola ska kunna vara lätthanterliga och att det inte ska ställas för höga krav på den utredning som ska ligga till grund för skolbytet. Bedömningen, huruvida en elev har särskilda skäl att byta skola, ska därför avgöras av rektor och vårdnadshavare tillsammans. Det är dock Skolverket regionalt som ska hantera själva skolbytet och erbjuda ny skolplacering. Sådana ärenden ska prioriteras av myndigheten och det är här viktigt att se till att handläggningen av dessa ärenden går snabbt.

124 Se 6 kap. skollagen.

5.7.6. Överklagande av Skolverkets beslut

Utredningens förslag: Beslut av Statens skolverk att underkänna

en huvudmans urvalsgrunder får överklagas av huvudmannen till allmän förvaltningsdomstol.

Beslut av Statens skolverk att frångå vårdnadshavares önskemål om skolplacering med hänvisning till att den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Andra beslut av Statens skolverk att placera en elev vid en skolenhet med kommunal eller enskild huvudman får inte överklagas.

Utredningens bedömning: En kommunal huvudmans beslut

placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är placerad om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska fortsättningsvis kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Beslut i fråga om huruvida en kommun ska ta emot en elev från en annan kommun ska fortsättningsvis kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Skolverkets beslut om urvalsgrunder ska kunna överklagas

Skolverket ska ha i uppdrag att godkänna de urvalsgrunder som huvudmän väljer att använda vid en skolenhet. Utredningens bedömning är att denna prövning kommer att leda till att skolvalet blir mer rättssäkert och transparent. Om en huvudman anmäler en urvalsgrund som inte är reglerad i författning ska en sådan anmälan avslås. Detsamma ska gälla om en huvudman använder sig av kvot som urvalsgrund och kvoten antingen till sin utformning, eller genom dess tillämpning, strider mot diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen. Ytterligare en situation där ett avslag kan bli aktuellt är om en enskild huvudman anmäler urvalsgrunden verksamhetsmässigt samband mellan två skolenheter där något verksamhetsmässigt samband inte föreligger.

Att huvudmännen själva ska avgöra vilka urvalsgrunder som ska gälla vid respektive skolenhet är en viktig princip. Det är därför

viktigt att det finns en möjlighet att överpröva ett beslut där Skolverket går emot huvudmäns val av urvalsgrunder. Utredningen föreslår därför att beslut, varigenom myndigheten avgör vilka urvalsgrunder en huvudman kan använda sig av, bör kunna överklagas av huvudmannen.

Förslaget innebär en ny ordning även för enskilda huvudmän, vars urvalsgrunder enligt dagens reglering inte kan överprövas.125Detta går i linje med utredningens ambition att både kommunala och enskilda huvudmän ska behandlas likvärdigt. Genom att enskilda huvudmäns urvalsgrunder överprövas är utredningens bedömning att en större transparens och även rättssäkerhet uppnås avseende fristående skolors skolplaceringar. Detta innebär i sin tur en ökad rättssäkerhet för de elever vars vårdnadshavare önskar en skolplacering vid en fristående skola.

Vilken metod kommuner väljer för att garantera elever en skolplacering i rimlig närhet till hemmet kommer, precis som i dag, att variera och vara beroende på flera olika variabler så som bl.a. kommunens geografi, demografi (glesbygd/tätort), antalet fristående skolor mm. Kommuner ska härvid ges ett stort handlingsutrymme för hur denna garanti ska tillgodoses. Skolverket ska inte överpröva hur kommuner väljer att tillgodose rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet. Vid angivna förhållanden kommer därför inte heller kommuners tolkning av närhetsgarantin att överprövas av domstolar.

Utredningen har övervägt att överklaganden av Skolverkets beslut ska prövas av Skolväsendets överklagandenämnd. Skolväsendets överklagandenämnd överprövar i dagsläget beslut inom skolväsendet, däribland beslut om placering i kommunala förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor. Myndigheten har därför en särskild kompetens om skolväsendet och om att överpröva beslut om urvalsgrunder. En överprövning av underkända urvalsgrunder bör hanteras skyndsamt, vilket talar för att Skolväsendets överklagandenämnd ska hantera uppgiften, dels då nämndens handläggningstider generellt är kortare än hos domstolarna dels då nämndens avgörande inte kan överklagas.

Det är emellertid så att Skolväsendets överklagandenämnd tillkom för att tillvarata enskilda elevers och deras vårdnadshavares intressen inom skolområdet. Att hantera tvister mellan en huvudman

12528 kap. 13 § skollagen.

och en myndighet är därför främmande sett till nämndens verksamhet och dess syfte. Det är vidare så att nämnden inte endast prövar huruvida urvalsförfarandet varit godtagbart, utan även huruvida ifrågavarande urvalsgrunder har tillämpats på ett korrekt sätt i det enskilda fallet, dvs. en prövning av huruvida eleven har rätt till aktuell skolplacering.

Utredningen gör mot bakgrund av ovanstående bedömningen att övervägande skäl talar för att förvaltningsdomstolarna ska pröva ett överklagande av Skolverkets beslut. Genom utredningens förslag om att ett beslut från myndigheten ska gälla omedelbart (se avsnitt 5.7.4) bör de nackdelar som en längre handläggningstid i förvaltningsdomstolen betyder minskas. Förslaget innebär att Skolverket kan utföra skolplaceringar utan att dess beslut vunnit laga kraft, till dess domstol beslutar annat (genom dom eller beslut om inhibition126).

Beslut om placering vid skolenhet som är grundat på godkända urvalsgrunder ska inte kunna överklagas

Utredningen föreslår att vårdnadshavare inte ska kunna överklaga de beslut om skolplaceringar som Skolverket fattar. Beslut om att placera en elev vid en annan skolenhet om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska däremot kunna överklagas.

Utredningen har övervägt att skolplaceringar ska kunna överklagas av vårdnadshavare. Ett skolplaceringsbeslut är ett beslut som påverkar eleven för lång tid. Att inte få sitt önskemål om en viss skolplacering tillgodosedd utan i stället få genomföra sin skolgång vid en annan skolenhet är ett beslut som är betydelsefullt för den enskilde. Detta talar för en möjlighet att överklaga beslutet. Eftersom det är samma myndighet som fattar beslut om skolplaceringar för såväl enskilda som kommunala huvudmän skulle i så fall alla beslut, oavsett huvudman, vara överklagbara. Detta ligger i linje med utredningens ambition att så långt som möjligt behandla kommunala och enskilda huvudmän likvärdigt. Mot bakgrund av vad som ovan anförts angående Skolväsendets överklagandenämnd vore det vid en sådan ordning rimligast att nämnden överprövade skolplaceringsbesluten. Vid en ordning där enskilda elevers skolplaceringsbeslut

126 Med inhibition avses att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla, se 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

kan överklagas till överklagandenämnden borde även Skolverkets beslut om urvalsgrunder kunna överklagas till samma instans för att undvika de problem som uppstår med dagens uppdelning av prövningsinstanser (se avsnitt 5.2.4 ovan).

Att överklaga ett placeringsbeslut inom utbildningsområdet är inte självklart

Det är ur ett rättssäkerhetsperspektiv rimligt att huvudmäns urvalsgrunder kan överprövas, men det är enligt utredningens bedömning inte lika självklart att enskilda vårdnadshavare ska kunna överklaga ett skolplaceringsbeslut som har fattats enligt godkända urvalsregler och inte på grund av förhållanden som är hänförliga till eleven. Jämförelsevis går det inte att överklaga ett beslut om antagning i gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning, dvs. ett beslut grundat på prioritering mellan sökande i de fall det är fler sökande än platser.127 Det går inte heller att överklaga ett beslut om antagning till högskolan.128 Det är inte heller möjligt att överklaga ett beslut om mottagande (eller att inte ta emot) av en elev vid skolenhet med enskild huvudman.129

Det var inte möjligt att överklaga ett skolplaceringsbeslut innan nuvarande skollagen trädde i kraft. Det finns anledning att anta att det inte heller var lagstiftarens avsikt att varje skolplacering skulle kunna överklagas, snarare pekar förarbetsuttalanden på att införandet av en möjlighet att överklaga gjordes med hänvisning till sådana ingripande skolplaceringsbeslut som grundades på förhållanden hänförliga till eleven, snarare än sådana beslut som grundat sig i att andra elever har haft en bättre prioritetsordning. I förarbetena konstateras följande:

I praxis har denna bestämmelse även tillämpats för en elev med behov av omfattande stödinsatser som inte kan tillgodoses vid den skolenhet där eleven fullgör sin utbildning. […] Att mot elevens vilja neka en elevplacering eller flytta en elev kan givetvis vara ett mycket ingripande beslut för den enskilde. Rättssäkerhetsskäl talar då för att ett sådant beslut ska vara möjligt att överklaga, på samma sätt som sådana beslut som avses i andra punkten redan i dag är möjliga att överklaga. Även

12728 kap. 18 § skollagen. 128 Jfr 12 kap. 2 och 4 §§ högskoleförordningen. 129 Jfr 28 kap. 13 § skollagen.

beslut om att frångå vårdnadshavarens önskemål på grund av att den önskade placeringen skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen ska därför kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.130

Mot bakgrund av ovanstående förarbetsuttalanden var Skolväsendets överklagandenämnds tidigare tolkning att bestämmelsen tog sikte på de fall där anvisningen av annan skolplacering berodde på förhållanden hänförliga till eleven. Övriga skolplaceringar skulle enligt överklagandenämndens dåvarande praxis prövas enligt närhetsprincipen och därmed avgöras av förvaltningsdomstol genom laglighetsprövning.

Genom Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 50 står det emellertid klart att samtliga urval av elever som grundas på att placeringen skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen ska prövas enligt denna grund och därmed kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande har bestämmelsen kommit att användas även när kommunala skolenheter måste göra urval i samband med skolstart. Enligt utredningens bedömning är det olyckligt att kommunala huvudmän enligt gällande reglering kan neka en elev en placering med hänvisning till att en skolenhet är full när den de facto inte är det, utan beslutet i stället grundas på att eleven har en sämre prioritering än de elever som får en av de lediga platserna. Att bestämmelsen kommit att användas för detta ändamål är dock förståeligt givet att det saknas urvalsregler för kommunala huvudmän.

I sammanhanget bör det nämnas att enligt regleringen i den gamla skollagen beaktades vårdnadshavares önskemål om skolplacering efter att kommunen redan delat in elever på skolorna. De elever som då nekades plats gjordes så för att det de facto inte fanns platser kvar vid skolenheten. Ett sådant beslut gick inte att överklaga.131

Skolverkets prövning kommer motsvara den prövning som görs i dag

Ett placeringsbeslut vid en kommunal skolenhet kan överklagas antingen genom laglighetsprövning till förvaltningsdomstol eller genom förvaltningsbesvär till Skolväsendets överklagandenämnd, beroende

130Prop. 2009/10:165 s. 739 f. 1314 kap. 6 § skollagen (1985:1100).

på vilken grund som beslutet är fattat på, vilket utredningen beskriver i avsnitt 5.2.4.

Ett beslut grundat på närhetsprincipen överklagas genom laglighetsprövning.132 Genom den ordning som utredningen nu föreslår kommer en prövning motsvarande en laglighetsprövning, det vill säga en prövning av huruvida urvalsgrunden strider mot författning, att ske i samband med att huvudmännen anmäler de urvalsgrunder som de avser tillämpa vid sina skolenheter. I detta hänseende anser utredningen att enskilda inte lider någon rättsförlust genom de föreslagna ändringarna.

Kommunala huvudmän kan i dag även avslå en önskad skolplacering på den grunden att en skolplacering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Ett sådant beslut överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.133

Den prövning som görs vid Skolväsendets överklagandenämnd innebär en prövning av huruvida kommunerna har hanterat urvalet till skolenheter på ett sätt som står i överensstämmelse med lagstiftningen. Denna prövning kommer med utredningens förslag att göras i ett inledande skede, i samband med att huvudmännen anmäler vilka urvalsgrunder som ska tillämpas. Däremot tas möjligheten bort att genom ett överklagande kunna förklaras berättigad till en skolplacering, något som är möjligt genom den prövning som Skolväsendets överklagandenämnd gör i dag. Härvid lider vårdnadshavare en viss rättsförlust genom förslaget.

Den prövning som sker i dag görs endast i de fall en vårdnadshavare överklagar en skolplacering och görs inte alls för de elever som inte får önskad skolplacering vid en fristående skola. Till skillnad från dagens ordning kommer alla huvudmän och samtliga urvalsgrunder att granskas och godkännas, eller avslås, hos Skolverket.

13228 kap. 18 § skollagen. 133 28 kap. 12 § 6 skollagen.

Är skolplacering en civil rättighet?

Europakonventionen (EKMR)134 gäller som svensk lag.135 Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. En författning som strider mot EKMR blir således grundlagsstridig.

Enligt artikel 6.1 EKMR ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Frågan, huruvida ett beslut om skolplacering ska vara överklagbart, måste därför även bedömas i förhållande till om ett sådant beslut kan anses utgöra en civil rättighet på så sätt som anges i Europakonventionen. Om så är fallet ska ett sådant beslut kunna överklagas.

En grundläggande förutsättning för att Artikel 6.1 EKMR ska vara tillämplig är bl.a. att det är fråga om en tvist som rör en rättighet eller skyldighet som har sin grund i nationell rätt. Av Europadomstolens praxis följer att Artikel 6.1 EKMR är tillämplig under förutsättning bl.a. att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som – på åtminstone rimliga grunder – kan hävdas ha sin grund i nationell rätt och att denna rättighet eller skyldighet, vid en på konventionen grundad tolkning kan karaktäriseras som civil. Bedömningen av om en tvist är reell och seriös ska göras mot bakgrund av de regler som enligt nationell rätt gäller för den rättighet eller skyldighet som tvisten avser. Rättigheter eller skyldigheter som inte finns enligt den nationella rätten kan inte skapas genom ett åberopande av Artikel 6.1 EKMR. Först när det har konstaterats att en tvist avser en rättighet eller skyldighet enligt nationell rätt uppkommer frågan om denna till sin karaktär är civil. Avseende denna prövning har Högsta förvaltningsdomstolen uttalat att så bör anses vara fallet om det inte finns klart stöd för en annan bedömning.136 Det finns således en presumtion för att en konstaterad rättighet eller skyldighet är av civil karaktär.137

134 Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 135 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 136HFD 2011 ref. 22, HFD 2016 ref. 49 och HFD 2018 ref. 46. 137HFD 2019 ref. 10.

Barns rätt till skolgång fastslås i regeringsformen, där det anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola.138 Rätten till utbildning är således en rättighet som har sin grund i nationell rätt. Frågan är dock om rätten till en viss skolplacering (den önskade) är en civil rättighet i den mening som avses enligt Artikel 6.1. EKMR. Utredningen konstaterar härvid att såväl befintlig lagstiftning som den av utredningen föreslagna snarare reglerar situationen där det finns fler sökande än det finns platser, dvs. hur urvalet av elever ska göras. Denna reglering utgör en avvägning mellan olika elevers rätt till en och samma skolplacering, där olika elever må ha olika prioritetsordning beroende på tillämplig urvalsgrund, men där ingen elev tillskrivs en viss rätt. Utredningen anser därför att det saknas klara indikationer på att rätten till en viss skolplacering finns i svensk rätt, vare sig enligt den föreslagna regleringen eller den befintliga.

Utredningen gör därmed bedömningen att rätt till en viss skolplacering (den önskade) inte är en civil rättighet på så sätt som anges i EKMR. Det strider således inte mot EKMR att ett beslut om skolplacering inte kan överklagas. Inte heller kan ett beslut om att inte få en viss skolplacering anses vara ett mycket ingripande beslut för den enskilde innebärande att det föreligger starka rättssäkerhetsskäl som skulle kunna motivera en rätt att överklaga. Utredningen väger i bedömningen in att den prövning som görs i samband med ett överklagande, dvs. en prövning av huruvida huvudmannen använt sådana urvalsgrunder som är tillåtna enligt författning, redan kommer att göras i det skede som föregår skolvalet.

Vad som däremot kan anses vara en civil rättighet är den rätt som uttryckligen ges barn till samer att få fullgöra sin skolplikt i sameskolan. Ett sådant beslut ska därför fortsatt vara överklagbart.

Beslut hänförliga till eleven ska kunna överklagas

Utredningen gör bedömningen i kapitel 6 att bestämmelsen, att en huvudman ska få placera en elev vid en annan skolenhet om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, ska bibehållas för kommunala huvudmän.

1382 kap. 18 § regeringsformen.

Utredningen gör i samma kapitel även bedömningen att vårdnadshavares önskemål om skolplacering ska kunna frångås om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Ett sådant beslut ska formellt fattas av Skolverket.

En kommun kan enligt skollagens nuvarande reglering vara skyldig att ta emot en elev från en annan kommun om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens skola. Beslut, huruvida det föreligger särskilda skäl för en annan kommun än hemkommunen att ta emot en elev är ett beslut som tas med hänsyn till elevens personliga förhållanden.

Ovanstående beslut utgör mycket ingripande beslut för den enskilde eleven och det är skäl hänförliga till eleven som ligger till grund för utfallet. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt ur ett rättighetsperspektiv att sådana beslut mot en enskild elev fortsatt ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Möjlighet till rättelse och omprövning enligt förvaltningslagen

Även i en ordning där Skolverket fattar beslut på i förhand godkända urvalsgrunder kan ett beslut bli felaktigt, antingen på grund av felaktigheter i samband med handläggningen eller på grund av att exempelvis en elevs folkbokföringsadress har registrerats felaktigt. Av förvaltningslagen följer att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat om beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.139

För det fall att Skolverket fattat beslut på felaktigt underlag eller att myndigheten i annat fall fattat ett beslut vars utgång blivit felaktigt ska det således vara möjligt för myndigheten att ändra beslutet, antingen genom att själva initiera en sådan omprövning, eller efter att vårdnadshavare påkallat behovet.

13937 § förvaltningslagen (2017:900).

5.7.7. Sekretess hos Skolverket

Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos Statens skolverk i

ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen ska inte gälla för beslut i ärende.

Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att var och en har rätt att ta del av uppgifter som finns i allmänna handlingar hos svenska myndigheter. Offentlighetsprincipen får bara inskränkas om det är påkallat av hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga förhållanden.

Inskränkningar i offentlighetsprincipen ska noga anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken den lagen hänvisar.140 Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL (2009:400). En sekretessbestämmelse gäller normalt sett i en viss typ av ärende, viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Bestämmelsens räckvidd är således i regel begränsad. Vissa sekretessbestämmelser är dock tillämpliga inom hela den offentliga sektorn. Det gäller bl.a. de sekretessbestämmelser i 21 kap. OSL som gäller som ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. Som huvudregel överförs inte sekretess från en myndighet till en annan vid uppgiftsutbyte.141 Det finns dock vissa bestämmelser om överföring av sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Dessa innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet i vissa fall ska tillämpas även hos en myndighet till vilken uppgiften lämnas, även om sekretessbestämmelsen enligt sin ordalydelse inte är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten.

En sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos en myndighet kallas för primär sekretessbestämmelse när den tillämpas hos den myndigheten.142 En primär sekretessbestämmelse kan tillämpas på uppgifter som den aktuella myndigheten får både från andra myndigheter och från enskilda. En sekretessbestämmelse som är tillämp-

1402 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. 141 Jfr prop. 2008/09:150 s. 285 f. 1423 kap. 1 § OSL.

lig hos en myndighet enbart på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess kallas för sekundär sekretessbestämmelse när den tillämpas av den myndigheten.143 En sekundär sekretessbestämmelse kan bara tillämpas på uppgifter från den utlämnande myndigheten och inte på uppgifter som lämnas direkt från enskilda.

Utredningen föreslår att Skolverket ska hantera ansökningar och placeringar inom skolvalet. De uppgifter Skolverket inhämtar för att hantera denna uppgift är dels ansökningar från vårdnadshavare, dels uppgifter inhämtade från folkbokföringen. Sekretess gäller bl.a. i ärende vid myndighet där en part har skyddade personuppgifter.144Sekretess gäller t.ex. även för uppgift som rör en enskilds hälsa, såsom uppgifter om sjukdomar.145 Således omfattas merparten av de känsliga uppgifter som kommer att hanteras inom ramen för skolvalet redan av sekretess.

Utredningen menar att det emellertid inte kan uteslutas att den enskilde som ansöker om skolplats lämnar uppgifter direkt till Skolverket som är av känslig karaktär utan att omfattas av någon av ovanstående sekretessbestämmelser i OSL, exempelvis uppgift om funktionsnedsättning eller socioekonomiska faktorer. Problem kan då uppstå genom att känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan komma att stå utan sekretesskydd i Skolverkets verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden ska gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Den föreslagna sekretessbestämmelsen utgör således en primär sekretessbestämmelse hos Skolverket.

Den föreslagna bestämmelsen om sekretess för uppgifter om en om en enskilds personliga förhållanden i ärenden hos ärende hos Skolverket om skolplacering är försedd med ett rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga.

1433 kap. 1 § OSL. 14421 kap. 3 a § OSL samt 22 kap. 2 § OSL. 14521 kap. 1 § OSL.

5.7.8. Skolor vars verksamhet inte sammanfaller med stadieindelningen

Utredningens bedömning: Statens skolverk bör analysera situa-

tionen med skolenheter som har en verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen.

Som utredningen har beskrivit i avsnitt 5.2.3 innebär skolenheter med så kallad inkonsekvent stadieindelning ett problem som spiller över på andra skolenheter inom kommunen.

Det är inte möjligt för kommunen att styra vilka stadier en fristående skola som etablerar sig i en kommun har, men det påverkar de kommunala skolornas dimensionering. Så kan även fristående skolor påverkas av att andra fristående eller kommunala skolor startar med årskurser som inte harmonierar med övriga etablerade skolor i kommunen. För såväl fristående skolor som kommunala skolor kan detta få effekter, där skolor kan tappa stora delar av elevunderlaget i en årskurs och snabbt behöva ställa om sin verksamhet.

Att huvudmännen själva väljer vilka årskurser som ska finnas vid en viss skolenhet utan krav på att detta ska anpassas till övriga skolor eller efter stadieindelningen är ett problem som utredningen uppmärksammat. Det ingår emellertid inte i denna utrednings uppdrag att lämna förslag på vilka årskurser som skolors verksamhet ska få omfatta.

Det kan dock konstateras att om en samordning kan komma till stånd och där skolenheternas utbud anpassas mellan kommunala och fristående skolor skulle kostnaderna för skolan som helhet sänkas då det skulle minska antalet tomma skolplatser i olika klassrum.

Utredningen bedömer därför att Skolverket bör analysera frågan, bl.a. utifrån hur många skolor som erbjuder verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen och hur en reglering vars syfte är en strävan mot stadieindelade skolor skulle kunna formuleras.

Vidare utgör de nationella proven i årkurs 3, 6 och 9 en viktig komponent av utvärderingen av enskilda skolenheter. Proven följer rådande stadieindelning och är viktiga för att kunna utkräva ansvar. När skolenhetens verksamhet inte följer denna stadieindelning försvåras därför ansvarsutkrävandet vilket är ett ytterligare skäl till att rådande ordning utan krav på samstämmighet mellan skolans årskurssammansättning och stadiestrukturen kan ifrågasättas.

6. Principer för placering, mottagande och urval

Utredaren har i direktivet givits i uppdrag analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om placering kan ändras för att ge kommuner bättre möjlighet att främja en allsidig social sammansättning av elever inom förskoleklass och grundskolan. Utredaren har även givits i uppdrag att analysera om och i så fall hur gällande bestämmelser om mottagande och urval kan tillämpas på ett sätt som främjar en allsidig social sammansättning av elever vid fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor samt att analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om mottagande och urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor kan ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever.

I föregående kapitel tog sig utredningen an uppgiften att analysera hur ett gemensamt skolval till kommunala och fristående skolor med förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan införas. Syftet med de förslagen är att ett rättvist och välinformerat skolval, med ökad delaktighet och minskad segregation. Utöver detta behövs emellertid även ett regelverk som styr hur elever fördelas mellan olika skolenheter. I ett gemensamt skolval är det naturliga att detta regelverk tar sig uttryck i prioriteringsregler som avgör vilka elever som ska ges förtur när en skola har fler sökande än platser, vilket utredningen benämner urvalsregler.

Alla elever ska kunna gå i skolor med hög och likvärdig kvalitet och skolväsendet ska kompensera för skillnader i elevers förutsättningar. Som utredningen skriver om i kapitel 4 uppstår skolsegregation i princip via boendesegregation, de skolval som vårdnadshavarna gör och den selektion av elever som skolorna gör, antingen via direkt elevurval eller via de urvalsgrunder och skolvalsmekanismer som

tillämpas. För att kunna bryta skolsegregationen krävs inte endast ett förändrat skolval utan även en förändring av regleringen som styr vilka elever som ska tas emot respektive placeras vid vilken skolenhet.

För kommunala skolor talar man om placering av elever och för fristående skolor talar man om mottagande av elever. Begreppet antagning används framför allt för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I detta kapitel beskrivs hur kommuner och enskilda huvudmän placerar respektive tar emot elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola och hur dessa metoder kan användas för att främja en allsidig social sammanställning av elever vid såväl kommunala som fristående skolor. Utredningen lämnar i slutet av detta kapitel förslag på förändrade urvalsregler.

6.1. Gällande reglering för placering, mottagande och urval

En utgångspunkt i det nuvarande styrsystemet är att skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter. Detta för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet. Detta är ett uttryck för principen om lika behandling mellan kommunala och fristående verksamheter. Huvudprincipen är således att kommunala skolor och skolor med enskilda huvudmän så långt som möjligt ska ha samma villkor och därmed samma regelverk. Vad gäller villkor för placering, mottagande och urval skiljer sig dock reglerna åt mellan kommunala och enskilda huvudmän. De skilda förutsättningarna följer bl.a. av de skillnader i ansvar för skolverksamheten som råder mellan kommunala och enskilda huvudmän, vilket utredningen skriver om i kapitel 3.

Vårdnadshavare har sedan början av 1990-talet en möjlighet att välja vilken skola deras barn ska gå på, eller, rätteligen, lämna önskemål om skolplacering. Vid urval till en kommunal skolenhet, dvs. när det finns fler sökande elever än det finns platser, gäller – något förenklat – samma regler oavsett om man uttryckt önskemål om skola eller inte. För fristående skolor gäller det rakt motsatta, har du inte gjort ett val placeras du inte där.

6.1.1. Skolplacering vid kommunala skolenheter

Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola.1 Regeringsformen fastställer därmed varje elevs rätt att kunna genomföra skolplikten vid en kommunal skola. Detta innebär också att kommunen ansvarar för att se till att de elever som sökt plats vid en fristående skola men som ej erhållit en sådan ska erbjudas plats vid en kommunal skolenhet.

En elev ska enligt skollagens bestämmelser placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå, den s.k. valfrihetsprincipen.2 Vårdnadshavares önskemål ska således vara vägledande vid placering av elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

Inte sällan uppstår situationen att en skolenhet har fler sökande än det finns tillgängliga platser. Eftersom en elev som inte kan få plats i den skola som vårdnadshavaren valt kan komma att påverka urvalet till en annan skola måste kommunen vid urvalet hitta den bästa lösningen för alla berörda elever.

I situationer då flera önskat att gå i en skola än det finns plats, ska samma principer vid urvalet gälla som då något önskemål inte framställts. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts (den s.k. närhetsgarantin), ska kommunen placera eleven vid en annan av kommunens skolenheter.

I annat fall får kommunen bara frångå önskemålet om önskemålet skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.3 Bestämmelsen blir tillämplig om skolenheten inte har plats för alla som vill gå där och många kommuner har kommit att hänvisa till betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter när elever nekas en skolplacering vid en översökt skola på grund av att eleven har en sämre prioritering än de elever som får de lediga platserna, något utredningen skriver om i föregående kapitel.

Bestämmelsen är även tillämplig om en elev har ett så omfattande stödbehov att det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en kommun att ge stödet i den skola som eleven går. Då får eleven placeras vid en skola där stödet lättare kan

12 kap. 18 § regeringsformen (1974:152). 29 kap. 15 § första stycket, 10 kap. 30 § första stycket och 11 kap. 29 § första stycketskollagen. 39 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket och 11 kap. 29 § andra stycketskollagen.

ges. Det får enligt praxis ställas högre krav på en kommun vad avser att flytta en elev som redan har en skolplacering än när det är fråga om en nyplacering.4 Mot bakgrund av en kommuns skyldighet att fördela resurserna mellan sina skolenheter som följer av 2 kap. 8 a § skollagen måste det ställas relativt höga krav för att kostnader eller andra svårigheter som uppstår vid en viss skolenhet ska anses innebära betydande organisatoriska svårigheter för kommunen.5 En skola har en skyldighet att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose en elevs stödbehov på den skola där eleven är placerad. Att eleven har behov av en lugn lärmiljö, anpassad undervisning och anpassat undervisningsmaterial har ansetts vara stödbehov som ska tillgodoses inom ramen för elevens ordinarie skolplacering och innebär inte i sig att det föreligger betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter för eleven att gå kvar på den skolenhet där eleven är placerad.6Däremot har en kommun bedömts ha fog att neka en elev skolplacering på denna grund i ett ärende där eleven hade behov av ett eget rum för undervisning samt plats för hjälpmedel och utrymme för att utföra sina aktiviteter. Utrymme för detta fanns inte på den önskade skolan. För att elevens behov skulle kunna tillgodoses hade skolan behövt byggas ut och handikappanpassas ytterligare, vilket kommunen inte hade förutsättningar att göra.7 Utgångspunkten är dock alltid att det stöd som en elev behöver ska ges på den skolenhet där eleven går och svårigheterna ska vara av sådan art att de kan anses som betydande för kommunen. Att stödbehovet skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en särskild skolenhet kan därför inte i sig anses tillräckligt för att en elev ska kunna flyttas.8

4 Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2016:625. 5 Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2017:122. 6 Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2012:477. 7 Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2018:484. 8Prop. 2009/10:165 s. 379.

Bestämmelser om urvalsregler saknas

För kommunala skolor saknas urvalsregler i skollagen, dvs. bestämmelser som avgör vilka elever som ska få plats vid en skola när det är fler sökande elever än det finns platser. När väl närhetsgarantin tillgodosetts för elever vid kommunala skolor har kommuner rätt att själva utforma sina urval. Urvalsförfarandet måste vara objektivt, sakligt och icke-diskriminerande.9 Boende i skolenhetens upptagningsområde, syskonförtur och relativ närhet har bedömts vara godtagbara urvalsgrunder. De urvalsgrunder som kommuner använder vid skolplaceringen får dock inte begränsa eller sätta vare sig valfrihetsprincipen eller närhetsprincipen ur spel.

Närhetsgarantin innebär inte en ovillkorlig rätt för en elev att bli placerad vid den skolenhet som ligger närmast hemmet om det finns flera skolor i området i rimlig närhet. Vad som avses med uttrycket ”nära hemmet” är inte närmare definierat vare sig i lagen eller i dess förarbeten. Det ankommer på varje kommun att bestämma vilka kriterier som ska gälla i fråga om uttrycket ”nära hemmet”.10 En kommun har i princip möjlighet att på eget initiativ tillämpa, eller sluta tillämpa, relativ eller absolut närhet som urvalsgrund, så länge som närhetsgarantin tillgodoses.11 Innebörden får antas vara beroende av de lokala förhållandena, varför det i första hand får anses ankomma på varje kommun att för sig bestämma vilka kriterier som ska gälla, med beaktande av faktorer som t.ex. elevernas ålder och avståndet mellan hemmet och olika tillgängliga skolor. Närhetsgarantin ger endast utrymme att åsidosätta en vårdnadshavares önskemål, valfrihetsprincipen, om inte de elever som har beviljats plats i den aktuella skolan verkligen har varit beroende av att placeras där för att kunna gå i en skola nära hemmet, dvs. absolut närhet är inte ensamt avgörande.12

Olika kommuner använder sig av olika principer för att avgöra närhet. Om det inte finns någon skola nära hemmet måste kommunen i enlighet med närhetsgarantin beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleven. I vissa fall kan flera skolor bedömas som likvärdiga ur kommunikationssynpunkt även om de inte ligger på samma avstånd från hemmet. Eleven får dock inte drabbas

9HFD 2015 ref. 50 och Skolväsendets överklagandenämnds beslut 2016:45. 10HFD 2015 ref. 50. 11 Se Skolväsendets överklagandenämnd (2017). 12HFD 2015 ref. 50. Absolut närhet = elevernas avstånd mellan hemmet och den önskade skolan i meter.

av en allvarlig försämring beträffande sin skolväg om kommunen placerar eleven vid en annan skolenhet än den närmaste.

Kommunen har även en möjlighet att frångå vårdnadshavares önskemål om placering vid en viss skola om den önskade placeringen om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.13 Bestämmelsen är endast tillämplig för grundskolan respektive grundsärskolan och inte förskoleklassen. Att placera en elev vid en annan skolenhet med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero blir aktuellt om det finns behov av att flytta en elev på grund av att elevens eget beteende påverkar andra elevers trygghet och studiero i sådan omfattning att eleven inte kan gå kvar på skolenheten.

I kommuner med segregerade områden finns få verktyg för att motverka skolsegregationen dels beroende på hur närhetsgarantin kommit att tolkas i flertalet kommuner, dels då det inte finns några möjligheter att prioritera vissa grupper framför andra när prioriteringsregler sätts upp. I syfte att motverka konsekvenserna av boendesegregationen utarbetades vid Regeringskansliet ett förslag om kvoter vid kommunala skolor under 2017.14 Enligt förslaget skulle kommuner kunna göra undantag från närhetsprincipen vid placering av elever genom att ta in elever via en särskild kvot. Förslaget har remitterats men har därefter inte tagits vidare.

6.1.2. Mottagande i en annan kommuns skolenhet

En elev kan tas emot i grundskolan i en annan kommun än hemkommunen i framför allt följande två fall. För det första har en kommun en rätt, men inte skyldighet, att ta emot en elev från en annan kommun efter önskemål av elevens vårdnadshavare. För det andra kan en kommun vara skyldig att ta emot en elev från en annan kommun om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.15

Frågan om särskilda skäl föreligger ska prövas med hänsyn till elevens förhållanden. Exempel på särskilda skäl kan vara bland annat kränkande behandling och andra allvarliga konfliktsituationer.16

1310 kap. 30 § andra stycket samt 11 kap. 29 § andra stycketskollagen. 14 Utbildningsdepartementets promemoria (2017). 159 kap.13–14 §§, 10 kap.25 och 27 §§ samt 11 kap.25–26 §§skollagen. 16Prop. 1992/93:230 s. 60.

6.1.3. Mottagande vid skolenhet med enskild huvudman

Varje fristående skola ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas utbildning i förskoleklassen eller grundskolan respektive grundsärskolan. Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd eller till vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för.17 Det sistnämnda kan t.ex. vara skolor inriktade på tvåspråkig undervisning.18

För att en elev ska bli mottagen på en fristående skola krävs att vårdnadshavarna gjort ett aktivt val. En elev kan alltså inte placeras vid en fristående skola om vårdnadshavarna inte ansökt om det. I en situation där en fristående skola har fler sökande än tillgängligt antal platser får endast sådana urvalsgrunder användas som inte sätter öppenheten ur spel.19 Har en fristående skola däremot färre sökande än platser kommer platser stå tomma på skolan och inte, som ibland är fallet för kommunala skolor, fyllas med elever som inte fått plats vid den valda skolan på grund av att andra elever har rätt till en skola nära hemmet.

De urvalsgrunder som tillämpas behöver därför vara objektiva till sin karaktär. I kravet på en objektiv urvalsgrund ingår att den ska vara förutsägbar. Skolinspektionen godkänner vilka grunder fristående skolor får använda.20 Vilka grunder som ska användas avgör respektive huvudman.

De urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt är: – anmälningsdatum, – syskonförtur, – geografisk närhet, – förtur för de elever som går i skolans tillhörande förskoleklass,

samt – verksamhetsmässiga samband på två olika grunder; organisato-

riskt samband till exempel att en fristående förskola samutnyttjar lokaler och/eller personal med den aktuella skolan eller pedagogiskt samband, till exempel Waldorf- eller Montessoriinriktning.

179 kap.17 § samt 10 kap. 35 § samt 11 kap. 34 §skollagen. 18Prop. 2009/10:165 s. 743. 19Prop. 1995/96:200 s. 42. 209 kap. 18 §, 10 kap. 36 § samt 11 kap. 35 §skollagen.

I samband med Skolinspektionens tillståndsprövning respektive tillsyn tas ställning till de urvalsgrunder som huvudmannen för skolenheten har valt och hur dessa förhåller sig till skollagens krav på öppenhet. En huvudman är inte bunden till de urvalsgrunder som finns angivna i ett beslut om godkännande utan får besluta om att göra förändringar i sina urvalsgrunder utan att detta måste anmälas till Skolinspektionen. Däremot uppmanas fristående skolor att vara tydliga och öppna med vilka urvalsgrunder som gäller för att föräldrar och elever ska känna till förutsättningarna och urvalsgrunderna får därför inte ändras under en pågående ansöknings- och urvalsprocess.

Fristående skolor har rätt att göra avvikelser från denna huvudregel om det finns stöd i andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning och särskilda utbildningar. Exempel på särskilda utbildningar i grundskolan är särskild utbildning i form av förberedande dansarutbildning och särskild utbildning med judiska studier.

Fristående skolor har även en möjlighet att begränsa utbildningen till elever i behov av särskilt stöd. Detta gör det möjligt för fristående skolor att specialisera utbildningen till elever med exempelvis dyslexi, inlärningsproblem eller koncentrationssvårigheter vid så kallade resursskolor.

Sedan den 1 november 2016 kan fristående skolor som har kö även ta emot nyanlända elever på en särskild kvot.21 De elever som tas emot med stöd av denna kvot ska ha varit bosatta i Sverige mindre än två år före starten av det aktuella läsåret och får högst utgöra högst 5 procent av eleverna. Syftet är att fristående skolor som har kö lättare ska kunna ta emot nyanlända elever. Enligt vad utredningen erfar har kvoten använts i begränsad omfattning. Bestämmelserna om den särskilda kvoten upphör att gälla vid utgången av 2021.

Skolkostnadsutredningen lämnade i betänkandet Det stämmer!

Ökad transparens och mer lika villkor förslag om att Skolinspektio-

nen i beslut om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska ange vilka urvalsgrunder den fristående skolenheten får tillämpa när det inte finns plats för alla sökande. För att en skola ska kunna ändra urvalsgrunderna före-

21 Förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor. Kvoten kan användas vid urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som har fler sökande än platser.

slås det krävas ett nytt beslut från Skolinspektionen.22 Utredningens förslag har ännu inte lett till någon lagstiftning.

6.1.4. Mottagande vid skolenhet med statlig huvudman

Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.23

Barn som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning ska tas emot i specialskolan om de på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan. Urvalet till specialskolan bygger på huruvida eleven tillhör specialskolans målgrupp eller inte och frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.24

Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Mottagande vid sameskolan är formulerat som en rättighet för dessa elever och några urvalsgrunder som avgör vilka elever som ska få en skolplacering om det finns fler sökande än platser, blir alltså inte aktuellt vid sameskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.25 Exempel på särskilda skäl kan vara ett barn från en ort med sameskola, men utan kommunal grundskola, tvingas att åka till en annan ort med kommunal grundskola, om han eller hon inte får gå i sameskolan.26

6.1.5. Särskild antagning genom färdighetsprov

Huvudregeln är att tester och prov inte får utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet. Ett undantag från denna huvudregel är möjligheten att skapa så kallade profilklasser till vilka det ställs krav på genomfört färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet.

22SOU 2016:66. 232 kap. 4 § skollagen. 247 kap. 6 § skollagen. 257 kap. 7 § skollagen. 26Prop. 1985/86:10 s. 118.

Färdighetsprov som metod för antagning eller urval får endast användas för undervisning i ämnena bild, idrott och hälsa, musik eller slöjd och ske från och med årskurs 7, alternativt årskurs 4 efter tillstånd från Skolinspektionen. När färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet får ingen annan urvalsgrund tilllämpas. Detta innebär att de kommunala skolor som tillämpar sådana färdighetsprov till profilklasser får åsidosätta närhetsgarantin.27

I förarbetena framhålls att färdighetsprov kan fylla en viktig funktion i samband med antagning och urval till utbildningar som kräver särskilda färdigheter. Där uttalas vidare att ett syfte med sådana tester är att bedöma möjligheten för en elev att följa en utbildning som erbjuds inom ramen för en viss profil. Det kan inte anses ligga i en elevs intresse att påbörja en utbildning med viss profil för att sedan efter ett tag upptäcka att hon eller han saknar förutsättningar för att kunna slutföra den.28

Regeringen får även besluta att färdighetsprov i musik får utgöra villkor för antagning och grund för urval till utbildning i förskoleklassen och årskurs 1–3 i grundskolan vid eller inom en viss skolenhet.29 Ett sådant beslut får bara fattas om färdighetsprov användes vid antagning eller urval till utbildningen före utgången av juni 2011 och det finns särskilda skäl.

Sedan 2012 pågår även en försöksverksamhet med riksrekryterande spetsutbildning i årskurserna 7–9. För sådan utbildning får färdighetstester och kunskapsprov användas för urval. Verksamheten, som bedrivs i begränsad omfattning och efter ansökan och beslut från Skolverket, omfattar såväl offentliga som enskilda huvudmän. Försöksverksamheten innebär bl.a. att eleven i grundskolan kan läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner och få betyg.30 Utbildningen kan inriktas mot något eller några av ämnena matematik, naturorienterande ämnen (biologi, fysik eller kemi), eller samhällsorienterande ämnen (geografi, historia, religionskunskap eller samhällskunskap), engelska och språkval. 25 utbildningar vid 24 skolor ingår i försöksverksamheten som startade 2012 och avslutas 2024 med sista intag till årskurs sju hösten 2021.31

279 kap. 6 § och 10 kap. 9 §skollagen samt 9 kap.25–26 §§skolförordningen. 28Prop. 2009/10:165 s. 371. 299 kap. 6 a § samt 10 kap. 9 a §skollagen. 30 Förordning (2011:355) om försöksverksamhet med riksrekryterande spetsutbildning i grundskolans högre årskurser. 31 Källa: Skolverket.

6.1.6. Rätten till skolskjuts

En elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola med offentlig huvudman har rätt till skolskjuts om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Det är elevens hemkommun som ansvarar för att skolskjuts anordnas.

Rätten till kostnadsfri skolskjuts gäller inte för de elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall.32

De flesta kommuner har antagit ett skolskjutsreglemente där de anger vilket avstånd som ger rätt till skolskjuts för olika åldrar och årskurser, detta innebär att villkoren för skolskjuts skiljer sig mellan olika kommuner. Kommunerna är dock enligt skollagen skyldiga att göra en individuell bedömning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts. Trafikförhållandena längs med skolvägen kan t.ex. vara ett skäl till behov av skolskjuts, även om avståndet inte berättigar till det. Skolskjuts kan också behöva erbjudas årets mörka delar.33

6.2. Vilka metoder används för placering av elever?

Utredaren har bl.a. givits i uppdrag att kartlägga vilka metoder för placering av elever inom förskoleklass och grundskola som kommuner använder i dag och analysera hur dessa kan användas för att främja en allsidig social sammanställning av elever. Även om utredningen inte har motsvarande kartläggande uppdrag för skolor med enskilda huvudmän finns det ändå anledning att övergripande beskriva vilka metoder som tillämpas för mottagande i förskoleklass och grundskola med enskild huvudman. Detta sker i avsnitt 6.2.2. Regler för urval till grundsärskolan är samma som för grundskola och beror således på huruvida huvudmannen är kommunal eller enskild.

329 kap. 15 b §, 10 kap. 32 § samt 11 kap. 31 §skollagen. För grundsärskolan gäller också att en elev som vistas i ett sådant hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och som är beläget i en annan kommun än hemkommunen och som går i en grundsärskola i den kommun där eleven vistas har rätt till skolskjuts. I detta fall är det skolkommunen som ansvarar för skolskjutsen men hemkommunen ska stå för kostnaderna. 11 kap. 32 § skollagen. 33 Kammarrättens i Sundsvall dom i mål nr 2264-13.

Det utredningen beskriver i kommande två avsnitt gäller således även för grundsärskolan.

6.2.1. Placering av elever i kommunala förskoleklasser och grundskolor

Som utredningen konstaterat ovan blir urvalsregler aktuella först när antalet sökande elever överstiger antalet platser vid en viss skola. Så länge som en kommun kan garantera alla elever en skolplacering nära hemmet finns det inget som hindrar kommunen att i övrigt välja att tillämpa urvalsregler som t.ex. syskonförtur.

Eftersom skollagen inte reglerar vilken princip kommuner ska tillämpa för att garantera skolplaceringar i närhet till hemmet har det vuxit fram en mängd olika metoder för skolplaceringar i landets kommuner. Utredningen avser i förevarande avsnitt beskriva de vanligaste metoderna kommuner tillämpar samt – i förkommande fall – de olika metodernas förenlighet med gällande skolförfattningar. Inte sällan uppstår situationen att två eller fler elever har samma avstånd eller prioritering till en viss skolenhet, kommuner behöver därför ofta ha andra urvalsregler för placering än närhet. Även detta redogörs för i detta avsnitt.

Metoder för att garantera närhet

Upptagningsområde

Det traditionella sättet att hantera det offentligas ansvar att tillgodose familjer en skola nära hemmet är med hjälp av upptagningsområden. Med upptagningsområde avses att en kommun inför skolplaceringen delar upp kommunen i geografiska områden där varje grundskola tilldelas ett geografiskt område. Barn erbjuds sedan plats på den kommunala grundskola vars upptagningsområde barnet tillhör. De familjer som inte är nöjda med sin placering får vanligtvis själva ta initiativ till att få en annan skolplacering. Förutom att möjliggöra lokal planering av skolkapaciteten skapar upptagningsområden en naturlig koppling mellan hem och skola vilket bland annat kan underlätta skolbarnens sociala liv. En annan uppenbar konsekvens av upptagningsområden är att boendesegregationen får ett omedelbart

genomslag på skolsegregationen. Beroende på hur upptagningsområden ritas kan de emellertid användas både för att mildra och öka den segregation som boendet i sig ger upphov till. I dagsläget är det vanligtvis mindre kommuner där geografi, demografi och kommunikationer skapar en naturlig placering och där skolvalet därmed inte är en stor fråga som fortfarande använder denna metod. I de kommuner där många fristående skolor finns etablerade och/eller vårdnadshavare tenderar att lämna önskemål om skolenhet kan dock metoden vara svår att upprätthålla.

Skolväsendets överklagandenämnd har förklarat att ett system där skolplatser tilldelas elever baserat på upptagningsområden och först därefter tillgodoser vårdnadshavares önskemål i mån av plats, inte är förenligt med skollagens placeringsbestämmelser. Detta då den åsidosätter den princip som ska vara vägledande vid placering av elever i förskoleklass och grundskola, nämligen vårdnadshavares önskemål.34

Absolut närhet

Urvalsmetoden absolut närhet innebär att en elev som bor närmare en skola har förtur framför en elev som bor längre bort. Enkelt uttryck kommer skollagens uttryck ”nära hemmet” då att tillämpas som ”närmast hemmet”. Absolut närhet garanterar närhet till skolan för de elever som bor närmast skolan, men inte för alla elever i en kommun.

Att tillämpa absolut närhet är extra problematiskt i kommuner som består av en centralort med kringliggande landsbygd. Den elev som har långt till närmsta skola kommer då inte kunna placeras på någon av de närmast liggande skolorna eftersom det alltid kommer att finnas andra elever som har närmare till respektive skola (under förutsättning att dessa har fler sökande än platser). På så sätt garanterar metoden inte rätten till en skola nära hemmet för dessa elever.

Detta problem uppmärksammades av Högsta förvaltningsdomstolen som fastslog att absolut närhet, ensamt, inte kan garantera närhetsprincipen.35 Efter avgörandet har de flesta kommuner slutat använda sig av principen. De kommuner som fortfarande använder

34 Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:243. 35HFD 2015 ref. 50.

metoden kombinerar nästan alltid denna regel med en annan regel för att tillgodose närhetsgarantin.

Relativ närhet

Med relativ närhet avses att varje elevs avstånd till sökt skola och närliggande skolor jämförs i relation med andra elevers motsvarande avstånd från hemmet. Den elev som får störst förlängning av skolvägen om placeringen inte blir vid den önskade skolan har företräde till placering utifrån närhetsprincipen.

Genom olika rättsliga avgöranden står det klart att det sätt kommuner kan säkerställa att kravet på placering nära hemmet inte åsidosätts i en urvalssituation är genom att jämföra elevernas relativa

närhet till den önskade skolan.36

Metoden kan dock ge orimliga resultat om den används som enda urvalsgrund eftersom många elever får samma relativa avstånd till en skola. Utfallet kan även bli svårt att motivera för vårdnadshavare: elever som bor väldigt nära en skola kanske inte får plats där för att det finns en stor mängd elever på andra sidan skolan som inte har någon annan skola i närheten.

Tillämpning av relativ närhet kan leda till att elever som inte kan erbjudas plats på sin närmsta skola i slutändan får en skolplacering långt ifrån hemmet. En elev som bor mitt emellan två populära skolor där det bor många barn kommer inte få en speciellt bra relativ närhet till någon av dessa skolor eftersom avståndet till de två skolorna jämförs mot varandra. Om eleven inte kommer in på någon av dessa två skolor och ska testas mot den tredje närmsta skolan mäts den relativa närheten fortfarande mot den närmsta skolan. Detta trots att eleven blivit nekad plats där. Den relativa närheten till denna skola kommer därför vara ännu sämre och risken är stor att eleven inte kommer komma in där heller. Denna situation blir värre och värre varje gång eleven blir nekad på en skola och tillslut kommer eleven bli placerad på en skola där det inte finns fler sökande än platser.

Skolväsendets överklagandenämnd har konstaterat att resultatet vid tillämpningen av relativ närhet kan bli otillfredsställande just för de elever som har flertalet skolor i närområdet men som på grund av tillämpningen av urvalsgrunden relativ närhet blir placerad på en

36 Se bl.a. Kammarrättens i Stockholm dom 8650-16.

skola långt bort, men konstaterar samtidigt att relativ närhet uppfyller kraven för en urvalsgrund och därmed är godtagbar.37 Detta kan antas vara svårt att förutse för den förälder som bor i ett område med närhet till flera attraktiva skolor och som på grund av just närheten till flera skolor upplevt en viss förutsägbarhet vad gäller barnens skolgång.

Tillämpning av relativ närhet som urvalsgrund leder således ibland till svårbegripliga skolplaceringar, inte minst då för elever som bor nära flera skolor. Vidare ter det sig inte sällan orimligt att låta någon meters lägre avstånd få en så avgörande betydelse för skolplaceringen. När avstånd används på detta sätt är det snarast att likställa med en slumpfaktor. Många kommuner väljer dock att använda sig av urvalsgrunden, troligtvis för att den inte har underkänts vid överprövning.

Relativ närhet i förhållande till en referensskola

Ett sätt att undvika de problem som uppstår vid en strikt tillämpning av relativ närhet för de elever som bor relativt nära flera skolor är att inte mäta relativ närhet mot närmsta alternativa skola utan mot en fast skola (kallad referensskola eller garantiskolan) där eleven är garanterad en plats. På detta sätt garanterar garantiskolan/referensskolan en placering vid en skolenhet nära hemmet. Relativ närhet utifrån denna skola blir, precis som med absolut närhet (i kombination med en garanti) ovan, mest en regel som syftar till att minimera onödigt långa skolvägar.

Metoden har tydliga fördelar men är svår att upprätthålla i de kommuner där man inte har tillräckligt många platser på de kommunala skolorna för att garantera alla elever en plats. Systemet bygger nämligen på att alla elever garanteras en plats på en specifik skola. Om en stor andel av eleverna går på fristående skolor kommer kommunen, av ekonomiska skäl, inte att kunna upprätthålla dessa platser. I dagsläget kan kommunerna inte veta säkert vilka elever som kommer välja en fristående skola och måste därför göra antagande om hur många elever på varje skola som kommer gå till fristående skolor. På en enskild skola ett enskilt år kan dessa gissningar bli fel och man riskerar då ha garanterat för många elever plats på skolan. Detta

37 Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2017:274.

problem skulle dock delvis kunna avhjälpas med en bättre samordning mellan kommuner och fristående skolor.

Relativ närhet i förhållande till nästa valda skola

Ett tredje sätt att beräkna relativ närhet är att mäta den relativa närheten i förhållande till vårdnadshavarnas rangordnade önskemål om placering där den relativa närheten beräknas på avståndet mellan varje sökande elevs folkbokföringsadress och den skola eleven valt i första hand, med avståndet mellan elevens folkbokföringsadress och elevens alternativa skola. Som alternativ skola används den skola som vårdnadshavaren valt i andra hand. Syftet med modellen är att relativt avstånd faktiskt beräknas mot en skola där det är sannolikt att eleven hamnar.

Nackdelen med metoden är uppenbar: vid tillämpningen av denna princip får vårdnadshavarnas rangordnade önskemål avgörande betydelse för vilka som fått plats vid en skola när antalet sökande har varit större än antalet platser. Kammarrätten i Stockholm har konstaterat att en sådan fördelning strider mot de i förarbetena till skollagen uttryckliga uttalandena om att om platserna vid en viss skola inte räcker till ska urval ske som om något önskemål inte framställts. Kammarrätten konstaterar även att modellen öppnar för taktiska val då andrahandsval långt från elevens folkbokföringsadress kan ge en stor relativ förlängning, vilket i praktiken kan ge förtur till den skola som valts i första hand. Samma effekt kan uppstå vid andrahandsval till fristående skola där särskilda urvalsregler gör att eleven inte kan få plats vid skolan.38 Genom att öppna för taktiska val ger alltså denna metod familjer anledning att inte rangordna skolor sanningsenligt vilket är ett problem som utredningen diskuterade i föregående kapitel.

Garantiavstånd eller liknande

En del kommuner har olika former av garantier med syfte att upprätthålla närhetsgarantin. Dessa garantier gäller för vårdnadshavare som inte fått placering vid någon av sina valda skolor eller inte gjort ett val alls. Garantierna är utformade på olika sätt, exempelvis kan man vara garanterad en skola inom ett visst avstånd från hemmet,

38 Kammarrättens i Stockholm dom i mål 5165-17 samt mål 3932-17.

inom sin kommundel, sitt skolskjutsområde eller liknande. Rent principiellt är denna idé ganska attraktiv. Den är dock problematisk att implementera. Kommuner hanterar detta på olika sätt. En del kommuner håller undan kapacitet på vissa skolor för att ha dessa tillgängliga för att sedan kunna placera de elever som inte har blivit placerade enligt garantin på dessa platser. Denna manuella hantering riskerar att öppna upp för godtycklighet i systemet då man måste bestämma på vilka skolor man ska hålla nere kapaciteten och hur mycket kapacitet som ska hållas tillbaka. Andra kommuner har formulerat garantin som en målsättning och ger de elever för vilka de inte kan upprätthålla garantin rätt till skolskjuts. Ibland har de också gett sig rätt att frångå sina regler och placera om elever om konsekvenserna blir allt för problematiska. Dessa kommuner slipper problemet med godtycke och extraarbete men riskerar att dra på sig omfattande kostnader, speciellt när skolskjuts inte är upphandlat.39

Aktivt val som prioritet

Vissa kommuner använder sig av metoden att vårdnadshavare som gjort ett aktivt val har företräde framför elever som inte har gjort det. I dessa kommuner placeras eleverna vars vårdnadshavare inte gjort något aktivt val (tillsammans med de som inte fick plats på någon av sina val) på närmsta skola som har ledig plats kvar efter att övriga elever har placerats. Ibland finns garantier om plats på en skola nära hemmet men inte alltid och då riskerar dessa elever att hamna långt ifrån hemmet.

Under förutsättning att de elever som inte gjort ett aktivt val fortfarande får placering vid en skolenhet nära hemmet strider detta förfarande inte mot skollagens bestämmelser. Det finns dock en påtaglig risk att närhetsgarantin åsidosatts vid detta förfarande och det måste då framgå att kommunen tagit ställning till hur övriga elever ska få sina berättigade krav på en skola nära hemmet tillgodosedda när kommunen placerat de elever som gjort ett skolval.40 Frågan om icke-väljare belyser den konflikt som finns mellan skolplaceringar som baseras på vårdnadshavares önskemål och det kompensatoriska uppdrag som skolan ska realisera. Om barn till aktiva och välinfor-

39 Kessel (2019). 40 Skolinspektionens beslut, diarienummer 41-2018:9019.

merade vårdnadshavare placeras på skolor som håller högre kvalitet än barn vars vårdnadshavare har litet eller inget intresse för skolan kan detta bli resultatet då det kan anses vara troligt att barnet i den senare familjen har större behov av att placeras på en skola som håller högre kvalitet. Denna konflikt är närmast omöjlig att undvika eftersom skolvalets själva idé är att ta hänsyn till vårdnadshavares önskemål. Det är dock viktigt att garantera att även icke-väljare hanteras på acceptabla sätt av skolvalsystemet.

Urvalsmetoder som tillämpas efter att närhetsgarantin har tillgodosetts

Som tidigare påpekats saknar skollagen reglering för hur urvalet ska göras vid kommunala skolor när det är fler sökande elever än vad det finns platser. Så länge som kommunerna kan tillgodose att eleverna placeras vid skolenhet nära hemmet, står det dem relativt fritt att välja efter vilken metod man placerar eleverna. Urvalsförfarandet måste dock vara objektivt, sakligt och icke-diskriminerande.41

Syskonförtur

Den vanligaste urvalsgrunden som kommuner tillämpar är syskonförtur. Så länge samtliga elever kan erbjudas plats på en skolenhet nära hemmet finns det inget hinder för detta. Kammarrätten i Uppsala har dock konstaterat att skollagen inte ger utrymme för att elever som har ett syskon som går i en viss skola enbart av detta skäl ges företräde framför andra sökande. Att använda syskonförtur före närhetsprincipen är således inte förenligt med skollagens placeringsbestämmelser.42 Domen har fått som konsekvens att flertalet kommuner helt har tagit bort syskonförtur som urvalsgrund till kommunala skolor.43

Syskonförtur kan medföra organisatoriska problem för huvudmannen, platserna på en skola med start i högre stadium kan exempelvis enskilda år fyllas av elever med syskonförtur vilket kan göra det svårt för kommunen att upprätthålla närhetsgarantin. Många kom-

41 Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:560 och 2017:101. 42 Kammarrättens i Stockholm dom i mål 6009-17. 43 Bl.a. Nacka, Linköping och Uppsala.

muner har därför begränsat syskonförturen till val i vissa årskurser. Vanligt är exempelvis att den bara gäller i samband med val till förskoleklass och om man har ett syskon som kommer gå i årskurs 1–5 på den relevanta skolan nästa år. Vissa kommuner har också begränsat syskonförturen att bara gälla på skolor nära hemmet och/eller på förstahandsvalet.

Lottning och anmälningsdatum

När två eller fler elever har samma förtur till en skola väljer många kommuner att i andra eller tredje hand (efter syskonförtur) låta lotten eller anmälningsdatum avgöra vilken elev som ska få en skolplacering. Båda metoderna har godkänts av Skolväsendets överklagandenämnd, så länge som alla potentiella sökande kan ansöka på lika villkor och har en likvärdig tillgång till information om ansökningsförfarandet.44

Skolskjuts

En annan faktor som kan vävas in i urvalsreglerna är skolskjuts. Detta tillämpas i vissa kommuner där en betydande del av eleverna behöver skolskjuts och innebär att förtur ges till elever till den skola det finns upphandlad skolskjuts till. Detta för att undvika situationer där elever inte kommer in på skola till vilken skolskjuts ordnats. Flera kommuner har uttryckt att det skulle kunna bli kostsamt att anpassa skolskjutsen till skolvalet eftersom det skulle minska stordriftsfördelarna och dessutom omöjliggöra långsiktig planering.45

Skolspår och annan styrd placering

I några kommuner har man gett elever i grundskolans senare årskurser som är bosatta i så kallade ”utanförskapsområden” förtur till skolor utanför området. Ofta skapas denna typ av regler i samband med att den lokala skolan i området läggs ner. Syftet med denna typ av regel är ofta dubbel, situationen på en viss skola kan ha blivit

44 Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:1015 och 2017:101 (anmälningsdatum) Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:195 (lotten). 45 Kessel (2019).

ohållbar och man ser detta som en lösning samtidigt som man ser en chans att få till en mer blandad elevsammansättning i kommunens skolor. I vissa fall har man gått så långt att elever som bor i dessa områden placeras på dessa skolor även om de inte har gjort något aktivt val. Dessa elever kan då få längre till skolan än vad kommunen normalt tycker är acceptabelt. Så länge elever garanteras en skolplacering i närhet till hemmet, torde metoden inte vara oförenlig med skollagens närhetsgaranti.

Det finns enstaka exempel på kommuner som gett nyanlända elever företräde på skolor där nyanlända är underrepresenterade. Detta kan vara en metod att komma åt segregationen samtidigt som den delar de kostnader som det innebär att ta mot en stor mängd nyanlända mellan skolorna i en kommun. För nyanlända elever kan det skynda på språkinlärningen. Urvalet förefaller dock inte vara förenligt med skollagens reglering. Skolväsendets överklagandenämnd konstaterar bl.a. att det saknas en synbar koppling mellan urvalsgrunden och de i lagstiftningen uppställda ramarna om i vilka fall en kommun kan göra avsteg från vårdnadshavarens önskemål. Överklagandenämnden har därför bedömt att urvalsgrunden, att nyanländ elev ges företräde om den aktuella skolenheten har en låg andel nyanlända elever, inte är saklig.46 Å andra sidan har förvaltningsrätten konstaterat att principen inte är oförenlig med skollagen, så länge denna prioriteringsordning sker först efter att valfrihetsprincipen och närhetsprincipen tillämpats.47

6.2.2. Mottagande av elever i skolenheter med förskoleklass och grundskolor med enskild huvudman

Huvudprincipen är att varje fristående skolenhet med förskoleklass och grundskola ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas utbildning i förskoleklassen respektive grundskolan.48 Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med principen om öppenhet och som Skolinspektionen har godkänt.49

46 Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:720. 47 Förvaltningsrättens i Göteborg dom i mål 4219-17. 48 Dock att utbildningen får begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling. 49 9 kap. 18 § samt 10 kap. 36 §.

Enskilda huvudmäns beslut om mottagande av elever i förskoleklass respektive grundskola går inte att överklaga.50 Vidare omfattas inte enskilda huvudmän av offentlighetsprincipen. Detta innebär att kunskapen om vilka urvalsgrunder enskilda huvudmän tillämpar och hur urvalen förhåller sig till skollagen är låg. Skolinspektionen kan, efter anmälan samt vid myndighetens tillsynsverksamhet, granska de urvalsprinciper en huvudman använder sig av. Det finns ett fåtal beslut från Skolinspektionen som gäller just hur enskilda huvudmän hanterar urvalsregler. Det bör dock i sammanhanget påpekas att de urvalsgrunder som fristående skolor får använda sig av är betydligt tydligare än den närhetsgaranti som gäller för kommunala förskoleklasser och grundskolor.

Det saknas tillförlitlig statistik över vilka urvalsgrunder fristående skolor använder sig av och i vilken omfattning. Det förefaller dock vara så att kötid, ofta i kombination med syskonförtur, är den vanligaste tillämpade urvalsgrunden. Enligt en rapport från Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund använder sig nio av tio fristående skolor av kötid respektive syskonförtur om de behöver göra urval bland de elever som söker till skolan.51 För enskilda huvudmän som även har förskolor, eller två skolor med olika stadier, tillämpas ofta verksamhetsmässigt samband som primärt urval, dvs. t.ex. att barn som går i huvudmannens förskola ges förtur till förskoleklassen (se avsnitt 6.3.6).52 Fristående skolor kan även tillämpa geografisk närhet som urvalsgrund. Enligt tidigare nämnda rapport från Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund använder sig cirka 11 procent av de tillfrågade fristående skolorna av denna urvalsgrund.53

6.3. Hur påverkar urvalsregler elevsammansättningen?

I föregående kapitel redogjorde utredningen för de principer som kan ligga till grund för ett effektivt och rättssäkert skolval där familjer rangordnar skolor efter sina preferenser medan skolor har en prioritetsordning som avgör vilka elever som ges företräde om skolan är översökt.

50 Jfr 28 kap. 13 § skollagen. 51 Se t.ex. Lärarförbundet & Lärarnas riksförbund (2020). 52 Lärarförbundet & Lärarnas riksförbund (2020). 53 Ibid.

Det ska inledningsvis konstateras att det kan finnas incitament för skolor att på olika sätt försöka påverka vilka elever som erbjuds plats. Vissa elever är t.ex. mer resurskrävande än andra och även om ersättningssystemet i viss utsträckning kan hantera sådana skillnader så är träffsäkerheten aldrig fullständig. Det mesta tyder också på att elevunderlaget i sig utgör en viktig del av en skolans attraktionskraft bland skolväljande familjer.54 Det finns därmed en risk att en del huvudmän använder urvalskriterierna i syfte att påverka elevunderlaget i en för skolan gynnsam riktning. Erfarenheten från andra länders skolsystem tyder också på att risken att urvalskriterier används på detta sätt ökar när själva skolvalet blir mer samordnat. Det finns exempelvis tecken på att skolorna ökade sina ansträngningar att på olika sätt selektera elever när New York City gick över till ett centraliserat och samordnat skolvalssystem.55

Det ska noteras att medan den teoretiska och empiriska forskningslitteraturen kring olika skolvalsmekanismer är bred så är forskningen kring urvalskriterier betydligt mindre välutvecklad. Generellt bör det dock påpekas att kategoribaserade urvalskriterier, det vill säga kriterier som antingen är uppfyllda eller inte, i allmänhet är att föredra framför enskilda kriterier som i sig skapar en strikt prioriteringsordning mellan elever. Anledningen är att det vid urval i grundskolan sällan finns skäl att behandla elever som uppvisar små skillnader enligt en enskild urvalsgrund olika.

Att helt överblicka konsekvenserna av olika urvalsgrunder för skolornas sociala sammansättning av elever låter sig inte göras. Lokala förhållanden skiljer sig markant och urvalsgrunder kan kombineras på olika sätt. Hur en och samma urvalsgrund påverkar en skolas elevsammansättning och organisatoriska förutsättningar beror även på vilka urvalsgrunder och vilken elevkapacitet som andra skolor i ett område har samt områdets demografiska och geografiska förutsättningar. Utredningen väljer därför att diskutera olika urvalsgrunder för sig men noterar att deras exakta utformning och tillämpning i det lokala sammanhanget spelar roll. En tydlig slutsats från forskningen är också att om ambitionen är att göra skolvalet mindre segregerande så bör antagningen och urvalskriterier för översökta skolor samord-

54 Se t.ex. Atila m.fl. (2019), Se även referenser i avsnitt 6.3.4. 55 Abdulkadiroglu m.fl. (2019).

nas och administreras på regional nivå och inte hanteras av de enskilda skolorna.56

6.3.1. Syskonförtur

Att ge förtur till elever som redan har ett syskon på en skolenhet underlättar familjernas vardag och det finns sociala skäl för syskon att kunna gå på samma skola. Syskonförtur ökar förutsägbarheten för familjen och kan främja kontakten mellan familj och skola, bland annat då den längre tidshorisonten kan öka familjens engagemang i skolan och vice versa. Syskonförtur är, ur ett långsiktigt perspektiv, ofta ganska oproblematiskt och över tid kommer övriga förtursregler att dominera. Inte heller har syskonförtur några uppenbara konsekvenser för en skolas sociala sammansättning eftersom yngre årskullar i stort kommer att möta samma urvalssituation som äldre. Det enda syskonförturen gör är att den fördröjer och saktar ner de övriga reglernas genomslag på elevkompositionen på skolorna. Samtidigt innebär syskonförtur naturligtvis en begränsning av andra elevers möjligheter att få en plats på en efterfrågad skola.

De praktiska och sociala skälen för syskonförtur är starkare för yngre än för äldre barn. Som nämnts ovan kan syskonförtur även medföra organisatoriska problem för huvudmannen, t.ex. genom att göra det svårt för kommunen att upprätthålla närhetsgarantin.

6.3.2. Geografiskt baserat urval

Att garanteras en skola nära hemmet utgör ett stort värde för familjer. Att göra urval baserat på geografiska hänsyn ger förutsägbarhet även för nyinflyttade i ett område men begränsar samtidigt naturligtvis vissa elevers möjlighet till skolplacering.

Närhet till skolan har ett uppenbart värde för vårdnadshavare och elever genom att minska avstånden i vardagen och underlätta kontakten med skolan. Vidare väljs skolor i ett socialt sammanhang och det kan finnas ett stort värde att eleverna på en skola lätt kan umgås även utanför skolan. Det är därför inte underligt att en samstämmig skolvalsforskning finner att vårdnadshavare har en stark preferens för skolor nära hemmet. Samtidigt kan vårdnadshavare ha en stark

56 Wilson & Bridge (2019).

preferens för en specifik skola som ligger långt från hemmet; just det faktum att familjen är villig att acceptera en lång skolväg kan ses om ett tecken på en sådan preferens. Huruvida skälen för närhet som urvalsgrund är tillräckligt starka för att begränsa andra elevers möjlighet till placering vid en viss skola är därför en svår fråga som knappast går att besvara entydigt. Vikten av en skola i närområdet beror också på barnets ålder och områdets beskaffenhet. En renodlad avståndsprincip får exempelvis helt olika sociala och praktiska konsekvenser i en stadskärna där skolorna ligger tätt jämfört med glesbygd med en tydlig centralskola.

Närhetsgarantin och skolsegregationen

Elever har enligt skollagen rätt till en skolplacering nära hemmet och det är den kommunala huvudmannen som ska garantera denna rättighet. Den exakta innebörden av denna närhetsgaranti är emellertid inte närmare definierad i skollagen.57

En stor andel av Sveriges elever går i en kommunal skola. För att säkerställa närhetsgarantin fördelas platser vid dessa skolor i första hand utifrån en närhetsprincip, vilket bidrar till att de flesta elever går i en skola nära hemmet. Vid populära kommunala skolor fördelas en stor del, om inte alla, av platserna utifrån olika närhetsprinciper, oftast då den så kallade relativa närhetsprincipen. När boendet är segregerat bidrar närhetsprincipen därför till skolsegregation och motverkar en allsidig social sammansättning av elever vid de kommunala skolenheterna.58

Möjligheten att välja skola kan i princip både förstärka och försvaga den elevsortering till skolor som har sin grund i boendet.59 Vad utfallet blir beror på familjers skolvalsmönster, den lokala geografin och demografin, samt hur närhetsprincipen och andra urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Som diskuterats i kapitel 4 har emellertid skolvalet bidragit till att förstärka snarare än mildra skolsegregationen. Eftersom familjer tenderar att ha en preferens för skolor som ligger nära hemmet kan den starka kopplingen mellan boende- och skolsegregation emellertid inte enbart hänföras till närhetsprincipen. Dessa

579 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 §skollagen. 58 Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35. 59 Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35.

preferenser innebär att även om närhet helt avskaffades som urvalsgrund så skulle boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen.60

Närhetsgarantin och valfrihetsprincipen begränsar hur kommunala huvudmän aktivt kan verka för att blanda elever från olika bostadsområden och därmed motverka skolsegregation. Som Skolkommissionen konstaterat lämnar den i dag dominerande tolkningen av närhetsprincipen, så kallad relativ närhet, litet utrymme för en huvudman som vill arbeta för en socialt blandad skola.61 Det finns emellertid inte något krav i skollagen på att en översökt skolplats måste tilldelas den elev som bor närmast skolan.62 Det finns inte heller något krav i skollagen på att samtliga platser vid en skola måste fördelas baserat på närhet. Kommunala skolor får använda andra urvalsgrunder så länge elevers rätt till en skola nära hemmet kan tillgodoses.

En möjlighet att säkerställa närhetsgarantin är att kommunen definierar varje elevs garantiskola inom ett rimligt avstånd från hemmet. Eleven får då förtur till garantiskolan och tilldelas en skolplats på denna om hen inte antas på ett högre rangordnat önskemål.

Systemet med garantiskolor påminner om upptagningsområden och har ur segregationssynpunkt fördelen att elever från olika bostadsområden kan tilldelas samma garantiskola vilket ökar möjligheterna för social blandning. Vad som anses utgöra ett rimligt avstånd mellan hem och garantiskola kan bero på elevens ålder och kommunens förutsättningar. En alternativ möjlighet till garantiskolor är att huvudmannen definierar vilket avstånd mellan hem och skola som utgör rimlig närhet i olika åldrar. Alla skolor inom detta avstånd kan då utgöra en uppsättning närhetsskolor till vilka eleven har förtur. Så länge som en plats garanteras på någon av dessa närhetsskolor säkerställs elevens närhetsgaranti på ett sätt som går att kombinera med andra urvalsgrunder. Även denna lösning fungerar bäst om alla skolor i ett område är anslutna till ett gemensamt skolvalssystem då det innebär att elever som önskar och kan erbjudas plats på en annan huvudmans skola inte behöver garanteras en närhetsskola.

Det finns med andra ord mer flexibla och mindre segregerande sätt för kommunala huvudmän att upprätthålla elevernas närhets-

60 Kessel & Olme (2019) skattar t.ex. empiriskt familjers preferenser över skolor i Botkyrka kommun och finner att skolsegregationen i förskoleklass skulle minska men inte försvinna om kommunen ersatte den relativa närhetsprincipen med lottning som urvalsgrund. 61 Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35. 62 Jfr 9 kap.15 §, 10 kap. 30 § och 11 kap. 29 §skollagen.

garanti än att låta det exakta avståndet mellan hem och skolor utgöra den helt utslagsgivande urvalsgrunden.

Enskilda huvudm