Nya principer för utformning av statsbudgeten konsekvenser för budgetlagen

Sammanfattning

I promemorian lämnas förslag till en ny utformning av statsbudgeten. Den nya utformningen innebär att statsbudgeten skall baseras på i huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter) och statsbudgetens omfattning skall ändras till att, med vissa undantag, omfatta all verksamhet vid myndigheter under regeringen och riksdagen oavsett hur den är finansierad. Mot bakgrund av detta lämnas förslag till omfattande ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Översynen av budgetlagen har även föranlett förslag till vissa ytterligare ändringar mot bakgrund av erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser.

Behov av en statsbudget på bokföringsmässiga grunder

Det finns flera skäl till att budgetering och redovisning på statsbudgeten i så stor utsträckning som möjligt bör baseras på bokföringsmässiga grunder i stället för dagens utgifts- och inkomstmässighet eller, avseende transfereringar och skatter, kassamässighet. En övergång till bokföringsmässiga grunder innebär att inkomster och utgifter skall periodiseras till det år de är hänförliga till, vilket huvudsakligen betyder det år då verksamheten bedrivits. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar kommer därmed att spegla den genomförda verksamheten i stället för dagens redovisning som enbart anspeglar ett betalningsflöde. Detta ger ett bättre underlag för

Sammanfattning Ds 2003:49

att bedöma verksamheten, dess måluppfyllelse och framför allt kostnaderna för att uppnå målen. Det underlättar även jämförelser med verksamheter som är finansierade med avgifter eller bidrag där bokföringsmässiga grunder tillämpas redan i dag. En övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder för statsbudgeten innebär vidare att ett sammanhängande räkenskapssystem kan skapas i staten med enhetliga redovisningsprinciper för budgetering och redovisning. Det i sin tur ökar jämförbarheten mellan statsbudgeten och årsredovisningen för staten. Det innebär även ökad överensstämmelse med nationalräkenskapernas redovisningsprinciper och med budgetering och redovisning i den kommunala sektorn. Slutligen kommer den i dag mycket komplicerade redovisningen av skatter att förenklas betydligt.

Statsbudgeten får ett nytt innehåll och en ny omfattning

En övergång till ökad användning av bokföringsmässiga grunder vid redovisning och budgetering på statsbudgeten föranleder även överväganden som rör statsbudgetens innehåll och omfattning och formerna för dess uppställning.

I promemorian föreslås att statsbudgeten skall innehålla anslag för angivna ändamål och en beräkning av inkomster som regeringen inte får disponera, dvs. främst skatter. Vidare skall statsbudgeten innehålla en beräkning av alla intäkter och kostnader för staten, betalningar som påverkar statens lånebehov och statens finansiella sparande. De beräknade intäkterna och kostnaderna ligger till grund för en beräkning av ett budgeterat över- eller underskott, motsvarande saldot i statens resultaträkning.

Har riksdagen beslutat om utgiftsområden skall förslaget till statsbudget även innehålla en sammanställning av ramar för de olika utgiftsområdena och en fördelning av anslag på dessa områden. Sammanställningen av utgiftsramarna motsvarar utgiftssidan på dagens statsbudget. Utgiftsramarna föreslås dock

som huvudregel avse kostnader i stället för som i dag utgifter och betalningar.

Statsbudgeten föreslås omfatta verksamheter vid myndigheterna under riksdagen med undantag för Riksbanken och myndigheterna under regeringen med undantag för AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten. Därutöver föreslås de allmänna försäkringskassorna, som är egna offentligrättsliga organisationer skilda från staten, omfattas av statsbudgeten.

Förslagen innebär att statsbudgeten ger en mer heltäckande information om statens finanser, vilket ökar statsbudgetens fullständighet. Det innebär även att en bättre överensstämmelse erhålls mellan statsbudgeten och resultaträkningen i årsredovisningen för staten.

Promemorian innehåller en genomgång av de stora intäktsoch kostnadsslagen på statsbudgeten, dvs. skatter, transfereringar, statsskuldsräntor och investeringar i olika typer av anläggningstillgångar. Genomgången syftar till att bedöma konsekvenserna av en övergång till bokföringsmässiga grunder.

Skatteintäkter

Redovisningen mot inkomsttitlar innehåller i dag en blandning av debiterade, betalda och omförda skatter från tre olika inkomstår. Dessutom redovisas skatterna på tre olika sätt i budgetpropositionen, dvs. utfallet på inkomsttitlar, periodiserat utfall (intäktsmässigt) och utfall enligt nationalräkenskaperna.

I promemorian föreslås att redovisningen mot inkomstposter (inkomsttitlar) skall avse fullt periodiserade skatter. Periodisering innebär att redovisningen skall avse skatter hänförliga till samma inkomstår och speglar därmed de skatteregler och de inkomstnivåer som gäller för inkomståret i fråga. Genom periodiseringen blir det möjligt att se vilken effekt ändrade skatteregler får och ändrade inkomster kan också avläsas tydligare. I nationalräkenskaperna har en övergång till denna ordning skett under hösten 2003.

Sammanfattning Ds 2003:49

Transfereringar

I dag redovisas transfereringar mot anslag i huvudsak vid utbetalningstillfället, dvs. kassamässigt. I promemorian föreslås att redovisning mot anslag avseende huvuddelen av statens transfereringar i stället skall avse kostnader. För merparten av statens transfereringar sammanfaller kostnaden med utbetalningstillfället, dvs. det blir ingen skillnad jämfört med i dag. En förändring blir dock att fordringar som avser återbetalningar av transfereringar och eventuella nedskrivningar till följd av förluster för dessa fordringar skall redovisas som kostnad mot anslag.

Undantag från kostnadsmässighet föreslås för avgifter och bidrag till Europeiska unionen (EU) och andra internationella organisationer samt för bidrag finansierade med medel från EU. Dessa medel föreslås redovisas mot anslag eller inkomstpost när betalning sker. Detta innebär ingen förändring jämfört med i dag och överensstämmer med EU:s regelverk för dessa medel.

Statsskuldsräntor

I dag sker redovisningen mot anslaget för räntor på statsskulden utgiftsmässigt, vilket i princip överensstämmer med hur mycket som betalas varje år. Anslagsbelastningen är starkt beroende av vilka upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora skillnader mellan åren även om skuldutvecklingen och valutakursen är stabil. När kostnaderna för statsskulden skall analyseras är det därför räntekostnaderna snarare än ränteutgifterna som är intressanta. I promemorian föreslås att redovisningen mot anslaget skall avse räntekostnaderna. Räntorna blir därmed periodiserade över lånets löptid och anslagsbelastningen blir jämnare mellan åren. På motsvarande sätt som för skatter presenteras redan i dag statsskuldsräntorna kostnadsmässigt i budgetpropositionen som kompletterande information till anslagsutfallet.

Anläggningstillgångar m.m.

En övergång från utgiftsmässig till kostnadsmässig budgetering skulle få stora konsekvenser för de större investeringarna på statsbudgeten, framför allt vad gäller infrastruktur och krigsmateriel. Vid en kostnadsmässig budgetering skulle endast avskrivningar belasta budgeten och detta under tillgångens ekonomiska livslängd. För tillgångar med lång – eller evig – livslängd blir helt naturligt skillnaderna mellan kostnadsmässig och utgiftsmässig hantering mycket stora. Vid en kostnadsmässig hantering blir det, till skillnad från en utgiftsmässig hantering, en stor tidsmässig skillnad mellan när anskaffningsbeslutet fattas och när anslagsbelastningen sker. Detta kan få konsekvenser för budgetdisciplinen. I promemorian prövas om bokföringsmässiga grunder vid redovisning mot anslag är förenlig med kraven på god budgetdisciplin. Mot bakgrund av prövningen föreslås i promemorian följande.

Bokföringsmässiga grunder vid redovisning mot anslag kan tillämpas för myndigheternas investeringar i utrustning m.m. som de använder i den egna verksamheten. Avskrivningstiderna på dessa investeringar är korta (3–7 år) och volymen är stabil mellan åren. Dessa investeringar bör därmed även i fortsättningen finansieras med lån i Riksgäldskontoret och avskrivningskostnaderna bör belasta anslag.

Även Fastighetsverkets och Fortifikationsverkets investeringar kan hanteras på bokföringsmässig grund vid redovisning mot anslag trots att avskrivningstiderna är långa (40 år) eftersom det i allmänhet finns en rimlig alternativ användning av tillgångarna och volymen är måttlig. Detta gäller dock inte för befästningar som saknar alternativ användning. Fastighetsinvesteringarna, med undantag för befästningar, bör därmed även i fortsättningen internt lånefinansieras. Avskrivningskostnaderna belastar anslag i och med de hyror som myndigheterna erlägger för fastigheterna.

Krigsmateriel har långa och svårbedömda avskrivningstider och bör inte hanteras på bokföringsmässiga grunder vid redovisning mot anslag utan hela anskaffningsutgiften bör

Sammanfattning Ds 2003:49

redovisas mot anslag när anskaffningen görs, på motsvarande sätt som sker i dag.

Anskaffning av kultur- och naturmiljötillgångar (museiföremål, nationalparker) bör inte heller hanteras på bokföringsmässiga grunder vid redovisning mot anslag eftersom egendomen har en evig livslängd och någon kostnadsbelastning aldrig skulle uppkomma på anslag. Anskaffningsutgiften bör därmed belasta anslag när anskaffningen görs på motsvarande sätt som sker i dag.

Investeringar i vägar och järnvägar har långa avskrivningstider (40 år) och det är svårt att garantera stabilitet i avskrivningsregler m.m. över så lång tid. Dessa investeringar bör därmed även i fortsättningen hanteras på kassamässig grund vid redovisning mot anslag, dvs. anskaffningsutgiften belastar anslag vid anskaffningstillfället.

Lån som kan förväntas bli återbetalda (mindre än 20 procent förväntad förlust) bör kunna hanteras bokföringsmässigt vid redovisning mot anslag och internt lånefinansieras. Anslagsbelastning uppstår vid eventuell nedskrivning av fordringar. Lån som inte kan förväntas bli återbetalda (mer än 20 procent förväntad förlust) bör däremot hanteras kassamässigt och direkt anslagsfinansieras.

Med dessa principer kan förhållandevis enkla regler läggas fast för hur anläggningstillgångar av olika slag skall hanteras vid redovisning mot anslag och hur de skall finansieras. I olika situationer för olika slag av investeringar kan det dock föreligga särskilda omständigheter som talar för att andra regler för främst finansieringen bör följas. Därför föreslås att nuvarande möjlighet för riksdagen att avvika från huvudreglerna behållas.

Ett särskilt avsnitt i promemorian ägnas åt statens köp av aktier i bolag. Budgetlagen reglerar för närvarande endast frågor om försäljning av statens aktier. Under lång tid har dock regeringen inhämtat riksdagens medgivande vid köp av aktier och vid bildande av aktiebolag. I promemorian föreslås att denna praxis nu lagregleras och att det i budgetlagen föreskrivs att

regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag.

Inkomstposter och anslag

Statsbudgetens inkomster föreslås få en ny struktur som passar de krav statsbudgeten ställer. Den föreslagna inkomststrukturen innehåller såväl inkomster som regeringen inte får disponera, dvs. främst skatter, som inkomster som regeringen får disponera. Inkomster som regeringen inte får disponera föreslås redovisas mot inkomstposter, vilka motsvarar dagens inkomsttitlar. Inkomstposterna föreslås delas in i intäktsposter och betalningsposter. När inkomsten på bokföringsmässiga grunder kan klassificeras som en intäkt skall redovisning ske mot intäktspost. Dessa intäkter påverkar det beräknade över- eller underskottet i staten. Övriga inkomster skall redovisas mot betalningspost. Dessa övriga inkomster påverkar inte över- eller underskottet men har däremot en påverkan på statens lånebehov. Exempel på de senare är inkomster av försåld egendom och utdelningar från av staten hel- eller delägda företag, dvs. företag som till minst 20 procent ägs av staten.

I samband med översynen av budgetlagen har behovet av nuvarande tre anslagstyper ifrågasatts. I promemorian föreslås att anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag avskaffas. Endast en anslagstyp behövs och denna anslagstyp föreslås benämnas anslag. För anslagen föreslås som villkor rätt till utnyttjande av anslagskredit upp till tio procent av anvisat anslag och rätt till anslagssparande. Detta motsvarar villkoren för nuvarande ramanslag. Outnyttjade medel föreslås få användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Detta motsvarar dagens villkor för reservationsanslag. Riksdagen föreslås kunna besluta om begränsningar av såväl anslagskredit som anslagssparande.

Sammanfattning Ds 2003:49

Prognoser och uppföljning

De föreslagna ändringarna av statsbudgetens innehåll och omfattning påverkar även budgetlagens bestämmelser om prognoser och uppföljning. I promemorian förslås att regeringens skyldighet att noggrant följa utfallet samt att redovisa prognoser för riksdagen även skall omfatta statens finansiella sparande. Den föreslagna bestämmelsen om regeringens skyldighet att lämna prognoser har även anpassats till den ordning som gällt under senare år och föreslås få ett annat innehåll till följd av förslagen om statsbudgetens innehåll och omfattning. Prognosskyldigheten föreslås få olika innehåll i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen.

Den föreslagna omfattningen för statsbudgeten innebär att årsredovisningen för staten och statsbudgeten kan få väsentligen samma omfattning. En bestämmelse förslås därmed som innebär att årsredovisningen för staten skall omfatta de verksamheter som ingår i statsbudgeten. Även årsredovisningens omfattning blir därmed lagreglerad.

Bestämmelsen om när regeringen skall lämna en årsredovisning för staten till riksdagen har anpassats till gällande ordning, dvs. senast fyra månader efter årets slut.

Utgiftstak och utgiftsramar

En övergång till att i ökad utsträckning budgetera och redovisa enligt bokföringsmässiga grunder och de föreslagna ändringarna av statsbudgetens omfattning föranleder inte någon ändring av utgiftstakets omfattning och konstruktion. En övergång till bokföringsmässiga grunder innebär att den utgiftsmässiga redovisningen av anslagen i de allra flesta fall kommer att ersättas av en kostnadsmässig redovisning. Detta aktualiserar frågan om begreppet utgiftstak bör ersättas med begreppet kostnadstak. I promemorian föreslås dock att begreppet utgiftstak behålls.

En bestämmelse föreslås införas i budgetlagen som anger att regeringen i budgetpropositionen, som riktlinjer för budget-

arbetet, får lämna förslag till fördelning av utgifter på utgiftsområden för längre tid än ett budgetår.

Övriga frågor

I promemorian lämnas även förslag till vissa ytterligare ändringar i budgetlagen, varav merparten är av redaktionell karaktär. Bland annat föreslås att budgetlagens inledande bestämmelser ändras något. Ett förtydligande av budgetlagens krav på regeringens redovisning av den statliga verksamheten föreslås genom att det i lagen uttryckligen anges att redovisningsskyldigheten, utöver mål och resultat, även skall omfatta kostnaderna för att uppnå resultaten. Vidare föreslås att det i budgetlagen skall anges att budgetåret börjar den 1 januari och slutar den 31 december.

1¶Lagtext

Arbetsgruppen har följande förslag till lagtext.

1.1¶Förslag till budgetlag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse 1 § I denna lag finns bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen.

Effektivitet och god hushållning 2 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.

Allmän redovisningsskyldighet 3 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som bedrivs av staten, statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till

regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

4 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts i olika verksamheter samt kostnaderna för dessa.

Budgetåret

5 § Budgetåret börjar den 1 januari och slutar den 31 december.

Statsbudgetens innehåll och omfattning

6 § Förslaget till statsbudget skall innehålla anslag för angivna ändamål enligt 9 kap. 3 § regeringsformen och en beräkning av inkomster som regeringen inte får disponera.

Vidare skall det innehålla en beräkning av 1. intäkter och kostnader för staten, 2. betalningar som påverkar statens lånebehov, och 3. statens finansiella sparande.

7 § Har riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, skall förslaget till statsbudget även innehålla

1. ramar för de olika utgiftsområdena (utgiftsramar) och en sammanställning av dessa, samt

2. en fördelning av anslag på dessa områden enligt 3 kap. 2 § samma lag.

8 § Förslaget till statsbudget skall omfatta verksamheter vid

1. myndigheterna under riksdagen med undantag för Riksbanken,

2. myndigheterna under regeringen med undantag för APfonderna och Premiepensionsmyndigheten, och

3. de allmänna försäkringskassorna.

Utgiftstak

9 § Om regeringen avser att använda utgiftstak i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall förslag till beslut om utgiftstak ingå i budgetpropositionen.

Med utgiftstak menas det belopp statens utgifter högst får uppgå till.

Fleråriga riktlinjer för budgetarbetet

10 § Regeringen får i budgetpropositionen som riktlinjer för budgetpolitiken, lämna förslag om utgiftstak och utgiftsramar som avser tid efter närmast följande budgetår.

Bruttoredovisning

11 § På statsbudgeten skall, med de undantag som anges i 16 §, intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar budgeteras och redovisas brutto.

Anslag

12 § Regeringen får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år skall reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.

Regeringen får använda outnyttjade medel under följande budgetår (anslagssparande), dock längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Riksdagen kan för ett visst anslag besluta om begränsningar av anslagskredit och anslagssparande.

13 § Hinner ett anslagsbeslut på tilläggsbudget inte inväntas får regeringen även besluta att ett anslag får överskridas om detta är nödvändigt för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas, överskridandet ryms under ett beslutat utgiftstak och anslaget avser

1. förmåner som någon har rätt till enligt lag, 2. avgifter till Europeiska unionen, 3. infrianden av sådana garantier som avses i 26 §, 4. kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning, eller 5. oförutsedda utgifter.

14 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

15 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Redovisning mot anslag och inkomstposter

Redovisning mot anslag

16 § För en verksamhet där statens kostnader helt skall täckas av verksamhetens intäkter och där intäkterna får disponeras i verksamheten, skall kostnaderna inte redovisas mot anslag.

Skall intäkterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens kostnader, får intäkterna redovisas mot anslag.

17 § Redovisning mot anslag skall göras det år till vilket kostnaden hänför sig.

Redovisning mot anslag skall dock göras det år då betalning sker för

1. sådana anskaffningar som anges i 29 §,

2. amorteringar av lån som tagits för finansiering av dessa anskaffningar,

3. avgifter och bidrag till Europeiska unionen och andra internationella organisationer, samt

4. bidrag finansierade med medel från Europeiska unionen.

Redovisning mot inkomstposter

18 § Inkomster som regeringen inte får disponera skall redovisas mot inkomstposter. Dessa skall delas in i intäkts- och betalningsposter.

Intäkter skall redovisas mot intäktsposter. Övriga inkomster skall redovisas mot betalningsposter.

19 § Redovisning mot intäktspost skall göras det år till vilket intäkten hänför sig.

Redovisning mot betalningspost skall göras det år då betalning sker.

Gemensamma bestämmelser

20 § Riksdagen kan besluta att redovisning i ett särskilt fall skall göras på någon annan grund än som anges i 17 och 19 §§.

21 § Redovisning skall göras löpande.

Disposition av avgiftsintäkter

22 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om intäkterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

Ekonomiska förpliktelser

23 § I 24-26 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten.

Beställningsbemyndiganden

24 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

25 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Garantier

26 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

27 § För ett åtagande enligt 26 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.

Finansiering av investeringar

Anläggningstillgångar

28 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån.

29 § Följande anläggningstillgångar skall finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 41 § första stycket:

1. väg- och järnvägsanläggningar, 2. kultur- och naturmiljötillgångar,

3. tillskott till internationella banker där Sverige är medlem, samt

4. krigsmateriel och befästningar. Finansiering med anslag skall också ske ifråga om lån som inte

kan förväntas bli återbetalda.

Rörelsekapital

30 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

Finansiering på annat sätt

31 § Riksdagen får besluta att finansiering i ett särskilt fall skall ske på annat sätt än som anges i 28–30 §§.

Överlåtelse och förvärv av egendom

32 § I 33–44 §§ anges grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. De gäller dock inte varor som avses i 22 §.

Med försäljning avses i 33, 35–38 §§ även byte.

Fast egendom

33 § När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

34 § Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande besluta om förvärv av aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta riskbärande kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag.

Regeringen får dock besluta att mottaga aktier eller andelar i företag genom gåva eller testamentariskt förordnande.

35 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag

där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

Annan lös egendom

36 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom.

37 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 35 och 36 §§, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens medel.

Affärsmässighet

38 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Förvaltning av donationer

39 § Utan hinder av föreskrifterna i 33–36 §§ får regeringen avseende egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande vidta placeringsåtgärder i syfte att uppnå tillfredsställande avkastning på egendomen.

Disposition av försäljningsinkomster

40 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten redovisas mot inkomstpost på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer annat.

I 41–44 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat om försäljning.

41 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 42– 44 §§.

42 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomstpost, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomstpost.

43 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan låneskulden reglerats, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av inkomsten redovisas mot en inkomstpost.

44 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Uppföljning och prognoser

Uppföljning

45 § Regeringen skall noggrant följa hur utfallet på anslag, inkomstposter, statens lånebehov och statens finansiella sparande utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp.

Prognoser i den ekonomiska vårpropositionen

46 § Regeringen skall i den ekonomiska vårpropositionen för riksdagen redovisa prognoser över utfallet för de sammantagna inkomsterna som regeringen inte får disponera, de sammantagna kostnaderna och betalningarna för anslag, kostnaderna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, statens lånebehov samt statens finansiella sparande. Dessa prognoser skall avse innevarande budgetår och de två därpå närmast följande budgetåren.

Prognoser i budgetpropositionen

47 § Regeringen skall i budgetpropositionen för riksdagen för innevarande år redovisa prognoser över utfallet för statsbudgeten, statens lånebehov och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.

För de två därpå närmast följande budgetåren skall regeringen i budgetpropositionen redovisa prognoser enligt 46 §.

Gemensamma bestämmelser om prognoser

48 § Prognoserna skall baseras på väl specificerade förutsättningar.

Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

Åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket

49 § Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Redovisning

God redovisningssed

50 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Årsredovisning för staten

51 § Regeringen skall senast fyra månader efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Årsredovisningen skall omfatta de verksamheter som anges i 8 § och innehålla utfallet på statsbudgeten samt resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys.

Revision

52 § Bestämmelser om revision av statens verksamhet finns i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

53 § Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

Delegation av regeringens befogenheter

54 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12 § första och andra styckena samt 22, 24-26, 28,30, 33, 35, 37, 39 och 41–44 §§ till myndighet som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den ….., då lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall upphöra att gälla.

1.2¶Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Riksförsäkringsverket får Riksförsäkringsverket får varje år tillgodoföra sig ett varje år tillgodoföra sig ett visst belopp från varje visst belopp från varje inkomsttitel på statsbudgeten inkomstpost på statsbudgeten där egenavgifter redovisats. där egenavgifter redovisats. Beloppet motsvarar summan Beloppet motsvarar summan av de under det föregående året av de under det föregående året debiterade egenavgifterna debiterade egenavgifterna minskad med summan av de minskad med summan av de avgifter som under samma år avgifter som under samma år satts ned eller återbetalats. satts ned eller återbetalats.

Riksförsäkringsverket får Riksförsäkringsverket får under respektive period om under respektive period om tolv månader som preliminär tolv månader som preliminär skatt betalas som förskott på skatt betalas som förskott på belopp enligt första stycket belopp enligt första stycket tillgodoföra sig 8,6 procent av tillgodoföra sig 8,6 procent av den preliminära skatt som den preliminära skatt som debiterats fysiska personer före debiterats fysiska personer före den 1 februari under perioden. den 1 februari under perioden. Förskottet tillgodoförs med en Förskottet tillgodoförs med en tolftedel varje månad. tolftedel varje månad. Riksskatteverket skall varje år Riksskatteverket skall varje år senast den 15 februari lämna senast den 15 februari lämna Riksförsäkringsverket uppgift Riksförsäkringsverket uppgift om summan av den före den 1 om summan av den före den 1 februari samma år debiterade februari samma år debiterade preliminära skatten för fysiska preliminära skatten för fysiska personer. personer.

Om Riksförsäkringsverket Om Riksförsäkringsverket under en sådan tolvmånaders- under en sådan tolvmånadersperiod som anges i andra period som anges i andra stycket tillgodoförts förskott stycket tillgodoförts förskott som överstiger beloppet enligt som överstiger beloppet enligt första stycket skall skillnaden första stycket skall skillnaden regleras genom avräkning på regleras genom avräkning på belopp som närmast därefter belopp som närmast därefter skall tillgodoföras enligt första skall tillgodoföras enligt första eller andra stycket. eller andra stycket.

Denna lag träder i kraft …..

1.3¶Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 16 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Inkomster i form av avgifter Inkomster i form av avgifter och ersättningar enligt denna och ersättningar enligt denna lag skall tillföras statens lag skall tillföras statens checkräkning i Riksbanken och checkräkning i Riksbanken och redovisas mot en inkomsttitel redovisas mot en inkomstpost på statsbudgeten. på statsbudgeten.

Denna lag träder i kraft den …..

2¶Inledning

Arbetet med föreliggande promemoria har utförts vid Finansdepartementets budgetavdelning, ekonomiska avdelning och rättssekretariat. Ekonomistyrningsverket har bidragit med underlagsmaterial och medverkat vid utredningen av olika frågor.

2.1¶Utgångspunkter m.m.

Den ekonomiska styrningen i staten syftar till hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet. Regeringens budgetförslag, riksdagens beslut om statsbudgeten och genomförandet av denna är de centrala delarna av den ekonomiska styrningen. Detta innebär att principerna för statsbudgetens omfattning och innehåll är avgörande för den styrning som används.

I budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1, s. 224) lämnade regeringen följande förslag till riktlinjer för utvecklingen av den ekonomiska styrningen:

– Statsbudgeten skall kunna presenteras i termer av intäkter

och kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt

tillgångar och skulder.

– I statsbudgeten skall utöver mål även kostnadsramar

föreslås för statlig verksamhet. – Styrningen av enskilda sakverksamheter skall verksamhetsanpassas.

Vid riksdagsbehandlingen uttalade finansutskottet att utvecklingsarbetet borde fortsätta och i huvudsak följa den av regeringen föreslagna inriktningen (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106).

I december 2000 redovisade en tidigare arbetsgrupp inom Regeringskansliet promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63). Förslagen i promemorian, som utgår från ovanstående riktlinjer, remissbehandlades våren 2001. Remissvaren visade att det fanns ett stöd för inriktningen och huvuddelen av förslagen, men att ytterligare utredningsarbete behövdes inom ett antal områden. Det gällde bland annat finansiering av infrastrukturinvesteringar, omfattningen av löpande utfallsinformation från myndigheterna och behovet av ett ändamålsenligt IT-stöd. Remissvaren har varit vägledande för det fortsatta arbetet.

I denna promemoria behandlas framför allt den första av de tre punkterna ovan. Arbetsgruppen har således prövat huruvida statsbudgeten skall presenteras i termer av intäkter och kostnader samt inbetalningar och utbetalningar. Däremot har arbetsgruppen inte prövat huruvida statsbudgeten skall presenteras i termer av tillgångar och skulder eftersom det varken finns förutsättningar eller skäl för att nu genomföra en sådan förändring. Budgetering av statens samtliga tillgångar och skulder är förenad med stor osäkerhet och bedöms inte heller vara relevant för styrningen av verksamheten i budgeteringsskedet. Genom riksdagens beslut (bet. 2002/03:KU15 rskr. 2002/03:129) har också bestämmelsen i riksdagsordningen om att budgetpropositionen skall innehålla en redovisning av statens tillgångar och skulder upphävts (se 3 kap. 2 § RO).

En utgångspunkt för arbetsgruppens arbete har varit att förbättra informationsvärdet i förslaget till statsbudget så att det kan utgöra ett bättre beslutsunderlag. Arbetet har bedrivits med målsättningen att jämförelser mellan budgeten och redovisningen skall underlättas och att budgeten på ett tydligare

sätt skall ge en samlad och mer heltäckande bild av den statliga ekonomin.

För att underlätta jämförelser mellan budgeten och redovisningen har arbetsgruppen prövat om budgetering och redovisning på statsbudgeten bör ske enligt bokföringsmässiga grunder och följa god redovisningssed. Med bokföringsmässiga grunder avses att ekonomiska händelser redovisas på den period till vilka de hänför sig. Till skillnad från dagens statsbudget – där redovisningen mot anslag och inkomsttitlar sker antingen när en utgift eller en inkomst uppstår eller när en utbetalning eller en inbetalning sker – innebär detta att såväl budgetering som redovisning på statsbudgeten avser periodiserade utgifter och inkomster, dvs. kostnader och intäkter.

En övergång till en statsbudget som baseras på bokföringsmässiga grunder har skett i några andra OECD-länder. Australien, Nya Zeeland och Storbritannien baserar redan i dag sina statsbudgetar på bokföringsmässiga grunder. Kanada och Island har en liknande ordning men gör undantag för anskaffning av anläggningstillgångar. I Finland görs dessutom undantag för transfereringar. Danmark och Nederländerna planerar en övergång till bokföringsmässiga grunder.

Statsbudgeten innehåller för närvarande endast inkomster som beräknas av riksdagen och som redovisas mot inkomsttitlar samt anslag. Den totala statliga verksamheten framgår därmed inte av statsbudgeten. För att skapa en samlad och mer heltäckande bild av den statliga ekonomin har arbetsgruppen prövat vilka verksamheter som bör omfattas av statsbudgeten, vilket innehåll den bör ha och även utarbetat ett exempel på uppställning av statsbudgeten.

Arbetsgruppen har haft som utgångspunkt att den ekonomiska styrningens övergripande beståndsdelar, dvs. resultatstyrning och finansiell styrning, skall finnas kvar och vidareutvecklas. En ytterligare utgångspunkt för arbetet har varit att fördelningen av ansvar och befogenheter mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna skall vara oförändrad och att den rambeslutsmodell som tillämpas för riksdagens budgetbeslut inte

skall påverkas. Vidare skall de grundläggande principerna om god budgetdisciplin samt fullständighet och bruttoredovisning även fortsättningsvis ligga fast.

Mot bakgrund av nu redovisade utgångspunkter har arbetsgruppen gjort en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). I samband med översynen har arbetsgruppen även utifrån erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser prövat om det finns behov av vissa ytterligare ändringar i lagen.

Med anledning av de förslag till författningsregleringen av budgetprocessen som redovisats i konstitutionsutskottets betänkande Riksdagen inför 2000-talet och riksdagens tillkännagivande till regeringen (bet. 2000/01:01, KU23 rskr. 2000/01:274) behandlas avslutningsvis frågeställningar angående vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen.

Arbetsgruppen har i arbetet haft en bred ansats och har tagit fram såväl mer övergripande förslag som förslag på lägre detaljeringsnivåer. Flertalet förslag innebär ändringar i budgetlagen. I dessa delar görs hänvisningar till det i avsnitt 1 redovisade författningsförslaget. I promemorian lämnas emellertid också förslag som begränsar sig till ändringar på förordningsnivå i det s.k. ekonomiadministrativa regelverket. Arbetsgruppen har inte utformat några sådana författningsförslag. I promemorian lämnas dock i stor utsträckning upplysningar om vilka förordningar med därtill hörande tillämpningsföreskrifter som behöver ses över med anledning av förslagen. Därutöver lämnas vissa förslag som inte föranleder författningsändringar, utan som endast avser den praktiska utformningen av statsbudgeten.

2.2¶Disposition

Promemorian inleds i avsnitt 3 med en beskrivning av hur den ekonomiska styrningen i staten har utvecklats sedan mitten av 1990-talet. I avsnittet görs också en beskrivning av vilka olika

redovisningsprinciper som tillämpas i staten. Arbetsgruppens överväganden och förslag om nya principer för utformning av statsbudgeten behandlas huvudsakligen i avsnitten 4–11. I avsnitten 12–14 behandlas de övriga förslag till ändringar av budgetlagen som arbetsgruppen övervägt.

3 Bakgrund

3.1¶Den ekonomiska styrningen i staten

3.1.1 Inledning

Den ekonomiska styrningen i staten är översiktligt reglerad genom regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten. Dessa bestämmelser avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas, beslutanderätten när det gäller statens utgifter och tillgångar samt formerna för beslutsprocessen.

Närmare bestämmelser om den ekonomiska styrningen finns framför allt i budgetlagen, som innehåller mer detaljerade bestämmelser om regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Styrningen av myndigheterna sker dock främst i s.k. ekonomiadministrativa förordningar som utgår från budgetlagens bestämmelser.

Den ekonomiska styrningen skall bidra till politikens förverkligande och syftar till att skapa förutsättningar för en god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i staten.

Den ekonomiska styrningen sker i form av finansiell styrning och resultatstyrning. Genom den finansiella styrningen fastställs olika restriktioner för de medel som regeringen och myndigheterna förfogar över. Dessa restriktioner syftar till en god

kontroll av och en god hushållning med statens tillgångar. Resultatstyrningen innebär att det för en verksamhet anges mål och en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar. Åtgärderna i de två styrformerna skall bidra till att kraven på produktivitet och effektivitet i användningen av statens resurser kan uppfyllas. En väl fungerande och effektiv statlig verksamhet förutsätter att den finansiella styrningen och resultatstyrningen samverkar på ett bra sätt.

Den ekonomiska styrningen har en stor betydelse för finansoch budgetpolitiken, men även för den löpande styrningen av den statliga verksamheten genom att den sätter ramar för dess omfattning, inriktning och innehåll samt för vad den får kosta.

3.1.2 Väsentliga förändringar under den senaste

tioårsperioden

I mitten av 1990-talet genomfördes flera förändringar av den ekonomiska styrningen i staten som ledde till en stramare budgetprocess. De tidigare allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken kompletterades bland annat med ett utgiftstak för staten samt mål för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. I samband med införandet av utgiftstaket avskaffades förslagsanslagen. Dessa anslag användes främst för regelstyrda förmåner och kunde överskridas utan begränsningar. Andra betydelsefulla förändringar var införandet av den s.k. rambeslutsmodellen i riksdagens budgetarbete, antagandet av budgetlagen (se avsnitt 3.1.3) samt övergången till ett budgetår som motsvarar kalenderår.

Rambeslutsmodellen medförde även en förändring av strukturen på statsbudgetens utgiftssida. Den tidigare indelningen i departementsvisa huvudtitlar ersattes av en indelning i 27 utgiftsområden. Indelningen i ramar för utgiftsområden syftade till att tillfredsställa krav på politisk relevans, statsfinansiellt lämpliga avgränsningar, möjlighet att göra meningsfulla prioriteringar och att följa upp resultat (bet. 1995/96:KU21).

I budgetpropositionen för 2001 introducerades politikområden som en ytterligare indelning av den statliga verksamheten. Skälet var att det hade visat sig vara svårt att för ett helt utgiftsområde formulera mål som var tillräckligt specifika för att möjliggöra en bra uppföljning. Införandet av politikområden har även lagt grunden för tillämpningen av en enhetlig verksamhetsstruktur som tydliggör hur olika statliga insatser, oavsett finansiering, bidrar till och samverkar för att uppnå ett gemensamt mål.

Regeringens redovisning av mål och resultat för olika politikområden och verksamhetsområden lämnas huvudsakligen i den årliga budgetpropositionen samt i särskilda skrivelser till riksdagen. Riksdagen har beslutat (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273) att regeringen årligen, senast den 14 maj, skall lämna resultatskrivelser för samtliga utgiftsområden till riksdagen. Syftet är att förbättra riksdagens förutsättningar för att uppföljning och utvärdering skall bli en mer integrerad del av budgetprocessen.

I början av 1990-talet infördes en redovisningsmodell för de statliga myndigheternas externredovisning som är baserad på bokföringsmässiga grunder. Myndigheternas återrapportering lämnas i en årsredovisning som innehåller en redovisning av de resultat som myndigheten nått samt en finansiell redovisning i form av en resultat- och balansräkning, en finansieringsanalys samt en anslagsredovisning. Årsredovisningen är numera det centrala dokumentet för myndigheternas återrapportering till regeringen.

En årsredovisning för staten överlämnades till riksdagen första gången för budgetåret 1993/94. Årsredovisningen innehåller en konsoliderad balansräkning och resultaträkning, en finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgeten. Konsolidering innebär att inomstatliga mellanhavanden elimineras så att den statliga verksamhetens omsättning inte påverkas av transaktioner mellan myndigheter. Årsredovisningen lämnas sedan 2001 till riksdagen i mitten av april i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen.

3.1.3 Budgetlagen

De budgetreformer som genomfördes i mitten av 1990-talet ledde även fram till ett behov av att i en lag samla den rättsliga regleringen avseende budgeten och den ekonomiska styrningen i staten. Riksdagen hade tidigare vid olika tidpunkter och på olika sätt tagit ställning till en rad grundläggande frågor på det statsfinansiella området. Detta hade dock inte skett i lags form. En samlad bild av vilka regler som gällde saknades samtidigt som en viss praxis hade etablerats som inte i alla delar var helt entydig.

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1997, innebar bland annat att riksdagens tidigare beslut om de grundläggande principerna om bruttoredovisning och fullständighet lades fast i lag. Vidare förtydligades regleringen bland annat avseende förfogandet över statens egendom.

Lagen innehåller bestämmelser om effektivitet och resultat, anslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, statsbudgetens avgränsning, finansiering av investeringar, överlåtelse av statens egendom, uppföljning, prognoser och utfall, utgiftstak och utgiftsramar samt redovisning och revision. Innehållet i lagen framgår av bilaga 1.

3.1.4 De senaste årens utvecklingsarbete

De senaste årens utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen i staten har inriktats på att bättre tillgodose riksdagens och regeringens informationsbehov inom ramen för budgetprocessen. Ett syfte har varit att förbättra resultatinformationen. Ett annat syfte har varit att utveckla stöd och verktyg för alla som deltar i budgetprocessen i syfte att förbättra kvaliteten i olika beslutsunderlag. En struktur för årsredovisningen för staten har utvecklats samtidigt som den

överlämnas till riksdagen betydligt tidigare, vilket bland annat ställt krav på såväl myndigheternas finansiella redovisning som på system och normer för konsolidering. Utgiftstakets införande har medfört ökade krav på en tillförlitlig och löpande finansiell uppföljning, vilket i sin tur skapat ett behov av tillförlitliga prognoser.

Sedan 1997 har en stor del av utvecklingsarbetet bedrivits inom ett särskilt projekt (VESTA-projektet) där det övergripande syftet har varit att skapa förutsättningar för en effektivare styrning och uppföljning av statlig verksamhet. En arbetsgrupp inom projektet tog fram den tidigare nämnda promemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63). I promemorian angavs följande problem och utvecklingsbehov inom den ekonomiska styrningen.

– Bristande helhetsperspektiv och genomskådlighet på olika

beslutsnivåer.

– Oklar koppling mellan resultatstyrning och finansiell

styrning vad avser sambandet mellan mål, resultat och

kostnader.

– Bristfällig kunskap om effekter och måluppfyllelse.

– Olika avgränsning, principer och presentationsformer

tillämpas i budgetering och redovisning. – Oklara samband vad avser styrning av organisationer och verksamheter.

– Otydliga mål för statlig verksamhet, men också oklara

samband mellan mål på olika nivåer.

– Brister vad avser resultatinformationens kvalitet, men

också bedömningen av denna.

– Otillräckligt stöd vad avser informationssystem och

analysverktyg.

En viktig del i utvecklingsarbetet har varit att utveckla målen för den statliga verksamheten för att på så vis förbättra förutsättningarna för uppföljning av resultat och resursanvändning. En målöversyn genomfördes inom Regeringskansliet under åren

1998–2000 vilket bland annat resulterade i kriterier för formulering av mål. Vidare lades grunden för en enhetlig struktur för redovisning och uppföljning av den statliga verksamheten samt för konkretiseringar av Regeringskansliets arbete med strategier för uppföljning och utvärdering.

Riksdagen har efterfrågat förbättrade beslutsunderlag i budgetprocessen. Bland annat har vissa riksdagsutskott tagit upp denna fråga med anledning av budgetpropositionen för 2003. Finansutskottet anser att det är angeläget att mål- och resultatbedömningar samt budgetförslag integreras inom alla utgifts- och politikområden för att underlätta en meningsfull uppföljning av hela statsbudgeten (bet. 2002/03:FiU2). Angående den resultatskrivelse som lämnades våren 2002 konstaterar arbetsmarknadsutskottet bland annat att resultatskrivelser är tänkta att ha en koppling till budgetprocessen och den ekonomiska styrningen av staten, men att något sådant samband inte omedelbart kan utläsas av skrivelsen om Sveriges genomförande av EU:s sysselsättningsstrategi (skr. 2001/02:187, bet. 2002/2003:AU1). Kulturutskottet anser med anledning av skrivelsen Kultur och delaktighet, att det är viktigt att resultatredovisningarna görs på ett sådant sätt att resultatbedömning och anslagskonsekvenser kan kopplas samman vid budgetbehandlingen (skr. 2001/02:176, bet. 2002/2003:KrU1).

Ett omfattande utvecklingsarbete har pågått för att förbättra IT-stödet i budgetprocessen. Detta har resulterat i ett nytt internetbaserat budgeterings- och rapporteringssystem, Hermes, som varit i drift sedan våren 2002. Det är ett gemensamt koncernsystem där olika deltagare i budgetprocessen har tillgång till kontinuerligt uppdaterad information i enlighet med olika behörighetsnivåer. En del av systemet (E-budget) utgör ett systemstöd för Regeringskansliets utgiftsprognoser och budgetberäkningar. Detta systemstöd har under 2003 utvidgats till att även omfatta inhämtning av underlag för budgetberäkningarna från myndigheterna. En annan del av systemet, som infördes hösten 2002, utgörs av de elektroniska regleringsbreven (R-brev) för myndigheterna som innehåller såväl de ursprungliga besluten

som senare under året vidtagna ändringar. Ytterligare en del utgörs av ett systemstöd för myndigheternas månatliga inrapportering av redovisningsinformation.

Information om de senaste årens utvecklingsarbete har löpande lämnats till riksdagen i bland annat budgetpropositioner och årsredovisningar för staten.

3.2¶Olika redovisningsprinciper i staten

3.2.1 Bakgrund

Den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen och årsredovisningen för staten är viktiga för riksdagens styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. Efter förslag i budgetpropositionen fattar riksdagen beslut om budgetpolitiken samt resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten, medan årsredovisningen utgör den samlade årliga uppföljningen av den statliga ekonomin. Den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen innehåller även förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och finanspolitiken.

Nationalräkenskaperna (NR) är ett internationellt jämförbart räkenskapssystem som tas fram av Statistiska centralbyrån. NR ger en delvis annan bild av statens finanser än statsbudgeten och årsredovisningen för staten och bidrar därmed till att ge ytterligare underlag för statsmakterna och för olika intressenter som gör bedömningar av den svenska ekonomin. NR:s betydelse för redovisningen av de offentliga finanserna har kommit att öka eftersom systemets definitioner och regler bland annat används för det mål för den offentliga sektorns finansiella sparande som regeringen och riksdagen ställt upp och för de finanspolitiska restriktioner som ingår i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. En stor del av informationen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen baseras på underlag från NR.

Som närmare framgår av de följande avsnitten utgår statsbudgeten, årsredovisningen för staten och NR i viss utsträckning från olika redovisningsprinciper.

3.2.2 Statsbudgeten

Regeringens förslag till statsbudget är riksdagens underlag för beslut om anvisning av anslag för olika ändamål samt beräkning av statens inkomster. Statsbudgeten skall enligt 16 § budgetlagen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 17–18 §§ budgetlagen finns undantag från denna s.k. fullständighetsprincip. Enligt dessa bestämmelser får inkomster i en verksamhet som endast skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter redovisas netto på anslag, exempelvis myndigheters försäljning av publikationer, konferenser och kurser där omsättningen är av mindre omfattning. Verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter, t.ex. affärsverkens verksamhet, skall inte redovisas på anslag eller inkomsttitlar.

Inkomstsidan på statsbudgeten omfattar skatter och andra inkomster. Utgiftssidan omfattar den anslagsfinansierade verksamheten. För att beräkna statens lånebehov redovisas även Riksgäldskontorets nettoutlåning, dvs. förändringen av dess ut- och inlåning till myndigheter, statliga bolag och vissa fonder, samt en kassamässig korrigering på statsbudgeten. Den senare är en post som används för att redovisa skillnaden mellan å ena sidan utfall på anslag och inkomsttitlar och å andra sidan det kassamässiga saldot på statsverkets checkräkning.

Fram till mitten av 1980-talet var redovisningen mot statsbudgeten i huvudsak kassamässig, dvs. den skedde i anslutning till in- och utbetalningar. Sedan 1985 sker redovisningen mot anslag i stor utsträckning utgiftsmässigt. Övergången från kassamässighet till utgiftsmässighet skedde bland annat för att knyta an till NR och för att få en mer rättvisande bild av faktiska ekonomiska händelser.

Avräkning (redovisning) mot anslag för transfereringar skall enligt 10 § budgetlagen göras det budgetår då betalningen sker. Mot övriga anslag skall redovisningen göras det år till vilket utgiften hänför sig. Vid köp av varor eller tjänster anses utgiften uppstå när faktura inkommit. Utgiftsmässighet innebär att det inte är möjligt att genom förskottsbetalningar eller uppskjutna

betalningar påverka anslagsredovisningen. Utgifter för amortering av lån redovisas mot anslag när betalning sker.

Enligt samma bestämmelse redovisas statens skatteinkomster mot inkomsttitel när betalning erhålls, dvs. kassamässigt. Övriga inkomster, t.ex. avgifter som myndigheterna tar ut för tillhandahållna tjänster, redovisas det år till vilket inkomsten hänför sig.

Redovisningen mot statsbudgetens anslag och inkomsttitlar sker således både utgifts- respektive inkomstmässigt och kassamässigt.

3.2.3 Årsredovisningen för staten

Enligt 38 § budgetlagen skall årsredovisningen för staten innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen för staten innehåller en konsolidering av myndigheternas resultat- och balansräkningar och syftar till att visa statens finansiella resultat och ekonomiska ställning. I årsredovisningen för staten ingår också en redovisning där utfallet mot statsbudgetens anslag ställs mot av riksdagen anvisade belopp och utfallet mot inkomsttitlar ställs mot beräknade belopp. Därutöver innehåller den ytterligare information om bland annat den statliga sektorn och statliga garantier. Avgränsningen är institutionell och omfattar både anslagsfinansierad verksamhet och verksamhet som finansieras med avgifter och bidrag som får disponeras av regeringen och myndigheterna.

För att förenkla den fortsatta beskrivningen och arbetsgruppens förslag i denna promemoria används begreppet ”årsredovisningen för staten” fortsättningsvis i betydelsen de konsoliderade resultat- och balansräkningarna för staten.

Den ekonomiska informationen i årsredovisningen för staten utgår från bokföringsmässiga grunder och god redovisningssed och omfattar intäkter och kostnader, in- och utbetalningar samt tillgångar och skulder.

Kostnaderna ger uttryck för värdet av den resursförbrukning som sker under en given tidsperiod. Merparten av statens kostnader avser transfereringar för vilka kostnaden i huvudsak uppkommer när utbetalningen görs. Grundprincipen är att intäkter redovisas den period under vilken de uppstår.

Huvuddelen av inkomsterna på statsbudgeten avser skatteinkomster som dock inte är periodiserade i den meningen att de strikt avser det år eller den period som intäkten uppstår. Redovisningen av skatteintäkterna visar i stället debiterade och inbetalda skatter under året, vilket innebär att de kan avse skatter för olika inkomstår.

Resultaträkningen ger bland annat underlag för bedömning av statens samlade intäkter och kostnader samt över- eller underskott av statens totala verksamhet. Redovisningen av olika kostnadsslag ger en övergripande bild av resursanvändningen i staten, dvs. hur statens medel har fördelats på transfereringar, kostnader för personal, lokaler och avskrivningar m.m. i myndigheternas verksamhet.

Värdet av statens tillgångar och skulder redovisas i balansräkningen. Av denna framgår bland annat immateriella respektive materiella anläggningstillgångar, andelar i dotter- och intresseföretag och statens utlåning (t.ex. studielån). På balansräkningens kapital- och skuldsida redovisas statsskulden, avsättningar för pensioner m.m. liksom statens nettoförmögenhet. Den sistnämnda posten, som till följd av statsskuldens storlek för närvarande är negativ, motsvarar eget kapital i ett företags balansräkning.

Finansieringsanalysen visar statens betalningsflöden och nettoförändringen av statens upplåning.

De väsentligaste skillnaderna jämfört med statsbudgeten är att årsredovisningen för staten upprättas enligt bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter) till skillnad från statsbudgeten som baseras på inkomster och utgifter eller in- och utbetalningar. Årsredovisningen för staten omfattar även all statlig verksamhet oavsett finansiering medan statsbudgeten endast omfattar inkomster som redovisas mot inkomsttitlar och

verksamhet som anslagsfinansieras. Årsredovisningen för staten innehåller dessutom en redovisning av statens tillgångar och skulder.

3.2.4 Nationalräkenskaperna

Nationalräkenskaperna (NR) är ett internationellt jämförbart räkenskapssystem som redovisar statistik över den samlade svenska ekonomin. NR utgör bland annat det främsta underlaget för analys och utvärdering av den makroekonomiska utvecklingen i Sverige och används för jämförelser med andra länders ekonomier. Avgränsningen av den statliga ekonomin följer de gemensamma principer som tillämpas i Europeiska unionen (EU). Stabilitetspaktens regler om budgetbalans som medlemsstaterna är skyldiga att följa är baserade på definitioner enligt EU:s förordning om det Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen som i Sverige benämns ENS 95 (EG nr. 2223/96).

I NR omfattar den statliga sektorn myndigheter under regeringen och riksdagen samt organisationer där staten till mer än 50 procent kontrollerar eller finansierar verksamheten. Det innebär att även ett par stiftelser och några bolag räknas till staten eftersom de inte anses vara s.k. marknadsproducenter. Detta gäller t.ex. Kungliga Operan AB, Kungliga Dramatiska Teatern AB, Chalmers Tekniska högskola AB och Botniabanan AB. Affärsverken räknas dock inte till den statliga sektorn i NR eftersom de i huvudsak är finansierade med avgifter och därmed betraktas som marknadsproducenter. AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten anses inte ingå i den statliga sektorn utan hänförs till socialförsäkringssektorn. Redovisningen i NR sker så långt möjligt, med hänsyn till befintliga statistikprodukter, på bokföringsmässiga grunder. Informationen till NR tas till stor del fram av Statistiska centralbyrån. När det gäller den statliga sektorn grundas informationen på underlag från Ekonomistyrningsverket som

hämtas från statsredovisningen, vilken även ligger till grund för årsredovisningen för staten.

De väsentligaste skillnaderna mellan NR och årsredovisningen för staten är omfattningen av den statliga sektorn. I årsredovisningen för staten ingår affärsverken medan stiftelser och bolag inte ingår. Det omvända förhållandet råder i NR. De väsentligaste skillnaderna mellan NR och statsbudgeten är att NR, liksom årsredovisningen för staten, upprättas enligt bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter) till skillnad från statsbudgeten som baseras på inkomster och utgifter eller in- och utbetalningar. NR omfattar även all statlig verksamhet oavsett finansiering.. Principer för och innehåll i NR beskrivs närmare i bilaga 2.

4¶Behov av en statsbudget på bokföringsmässiga grunder

Arbetsgruppens förslag: Budgetering och redovisning på statsbudgeten skall i så stor utsträckning som möjligt ske på bokföringsmässiga grunder.

I näringslivet och i kommuner och landsting tillämpas bokföringsmässiga grunder såväl vid budgetering som i redovisningen. Med budgetering och redovisning på bokföringsmässiga grunder avses att ekonomiska händelser budgeteras och redovisas på den period till vilken de hänför sig. I staten tillämpas bokföringsmässiga grunder i stort sett endast i redovisningen. På myndighetsnivå sker i och för sig budgetering på bokföringsmässiga grunder men statsbudgeten och myndigheternas underlag till denna upprättas på utgifts- och kassamässig grund. Med utgiftsmässig grund avses att redovisningen mot anslag baseras på inkomna fakturor oavsett vilken period de hör till och med kassamässig grund avses att redovisning mot anslag sker vid betalningstillfället oavsett vilken period betalningen avser. I förevarande avsnitt tar arbetsgruppen ställning till om det finns ett behov av att tillämpa bokföringsmässiga grunder även på statsbudgeten.

En statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder övervägdes redan i mitten av 1990-talet för att tillgodose de förändrade krav och önskemål som då hade börjat ställas på budgeten . Frågan behandlades även av Budgetlagsutredningen som dock gjorde bedömningen att det inför budgetlagens

1

En ny struktur för statens budget (RRV 1995:54).

införande var alltför tidigt att uttala sig om en eventuell framtida omläggning av statsbudgeten (SOU 1996:14 s. 163). Det fanns, enligt Budgetlagsutredningen, inte grund för eller anledning att föreslå en ändring av den blandade metod för redovisning på anslag och inkomsttitlar som användes (utgifts- och inkomstmässighet samt kassamässighet). Detta innebar att det var den då gällande ordningen som kom att läggas fast i budgetlagen. Sedan dess har riksdagen dock beslutat vissa riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet för den ekonomiska styrningen som bland annat innebär att statsbudgeten skall kunna presenteras i termer av intäkter och kostnader samt inoch utbetalningar (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106). En redovisning av statsbudgeten i termer av intäkter och kostnader innebär en budgetering och redovisning på bokföringsmässiga grunder.

4.1¶Kostnader och intäkter mäter verksamheten

Målen för den ekonomiska styrningen i staten är att se till att statsmakterna får beslutsunderlag som håller en hög kvalitet. Detta är nödvändigt för att säkerställa en god kontroll av statens finanser och för hög effektivitet och produktivitet i resursanvändningen. Vidare är det nödvändigt för att statens resurser på ett bra sätt skall kunna fördelas enligt de politiska prioriteringar som riksdagen beslutat om.

De nuvarande redovisningsprinciperna för statsbudgeten innebär att redovisningen mot anslag och inkomsttitlar inte till fullo avspeglar den verksamhet som bedrivits (resursförbrukningen respektive de utförda prestationerna i verksamheten). Vad statsbudgeten visar är snarast ett betalningsflöde. Detta försvårar bedömningen av verksamheten och jämförelser med uppnådda resultat. Exempel på detta är myndigheternas verksamhetskostnader, dvs. kostnader för löner, varor och tjänster och andra driftkostnader. Dessa kostnader redovisas mot anslag vid anskaffnings- eller utbetalningstillfället utan hänsyn till när den faktiska resursförbrukningen (kostnaden)

sker. Till exempel redovisas semesterlönen och därtill hörande sociala avgifter mot anslag vid utbetalningstillfället och inte när kostnaden uppstår. Ett annat exempel på skillnader mellan anslagsredovisningen och kostnadsredovisningen är infrastrukturinvesteringarna där anslaget normalt sett omedelbart belastas med hela investeringsutgiften utan hänsyn till att resursförbrukningen sker över flera års tid (avskrivningstiden). Ytterligare ett exempel är statsskuldsräntorna där redovisningen mot anslag i princip avser hur mycket som betalas varje år. Anslagsbelastningen blir därmed starkt beroende av vilka upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till skuldränte- och valutakursutvecklingen under motsvarande period. Detta ger självfallet en skev bild av räntekostnaderna.

Redovisningen av skatter är ett annat viktigt exempel på när redovisningen inte speglar årets verksamhet, i det här fallet årets skatteregler och årets inkomstnivåer. Redovisningen av skatter på enskilda inkomsttitlar avser för närvarande kassamässiga eller debiterade skatter och de redovisade beloppen kan avse upp till tre olika inkomstår. Redovisningen på inkomsttitlarna ger därmed inget underlag för att bedöma konsekvenserna av ändrade skatteregler eller för att bedöma inkomstutvecklingen.

Ett av målen för utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska styrningen är att sambandet mellan beslutade mål, uppnådda resultat i verksamheten samt kostnaderna för att uppnå målen skall bli tydligare. Därmed får statsmakterna ett bättre underlag för att bedöma effektiviteten i den statliga verksamheten. För att åstadkomma detta bör, enligt arbetsgruppens mening, den ekonomiska styrningen utgå från intäkter och kostnader. Detta innebär att redovisningen på statsbudgeten i så hög grad som möjligt bör baseras på bokföringsmässiga grunder. Skälen för detta är att alla intäkter och kostnader som är hänförliga till en period också kommer att redovisas på denna och kan relateras till den genomförda verksamheten under motsvarande period samt de resultat i verksamheten som åstadkommits under perioden.

En övergång till bokföringsmässiga grunder minskar dock inte behovet av att ha kontroll över statsskuldens utveckling och därmed av statens lånebehov. Hur stort ett visst års lånebehov är bestäms av saldot av statens in- och utbetalningar. Den finansiella styrningen måste därför även ta hänsyn till statens betalningar. Kostnader och intäkter samt in- och utbetalningar bör vara de begrepp som är relevanta för den ekonomiska styrningen i staten, vilket är i enlighet med de riktlinjer som riksdagen beslutat om.

En statsbudget på bokföringsmässiga grunder ger, enligt arbetsgruppens uppfattning, även förutsättningar för att i framtiden förbättra möjligheterna att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för olika verksamheter vid budgeteringen och då inte bara på statsbudgetens övergripande nivå utan även på lägre redovisningsnivåer. Detta leder även till att förutsättningarna att använda myndigheternas resultatredovisningar i statsmakternas finansiella styrning av verksamheten förbättras.

Redan i dag finns en resultatorienterad styrning och en redovisning på bokföringsmässiga grunder i myndigheternas årsredovisningar och i årsredovisningen för staten. Detta har dock inte medfört några avgörande förändringar i regeringens finansiella styrning av myndigheterna eftersom tyngdpunkten i den årliga budgetprocessen alltjämt ligger på de kassa- eller utgiftsmässiga anslagen. En resultatorienterad styrning av myndigheterna underlättas självfallet om bokföringsmässiga principer tillämpas även för anslagen.

4.2¶Enhetliga redovisningsprinciper ger ökad jämförbarhet

I dag tillämpas olika avgränsningar och principer för redovisning i statsbudgeten, i årsredovisningen för staten och nationalräkenskaperna (NR). I årsredovisningen och i NR sker redovisningen på bokföringsmässiga grunder. I NR har staten dock en annan omfattning än i årsredovisningen för staten (se avsnitt 3.2.4).

Statsbudgetens inkomsttitlar och anslag bygger däremot på en redovisning som utgör en blandning mellan inkomstmässig respektive utgiftsmässig och kassamässig redovisning.

I myndigheternas årsredovisningar finns ekonomisk information om statlig verksamhet, oavsett hur den är finansierad. Vidare omfattar resultatredovisningen i myndighetens årsredovisning, till skillnad från anslagen i statsbudgeten, myndighetens hela verksamhet. Jämförelser mellan redovisning för verksamheter med olika finansieringsformer kan därmed göras på myndighetsnivå redan i dag. Årsredovisningarna baseras därmed på andra principer än de som ligger till grund för statsbudgetens anslag. Detta försvårar möjligheterna att göra relevanta jämförelser mellan budgetbesluten om anslag och myndigheternas resultatredovisning.

Olika principer för redovisning i de olika dokumenten försvårar även möjligheterna att göra en uppföljning av den statliga verksamheten och statens ekonomiska ställning på övergripande nivå som är tydlig och förståelig för beslutsfattare och andra intressenter.

Möjligheterna till jämförelser mellan budget och uppföljning förbättras självfallet om samma grunder tillämpas i de olika budgeterings- och redovisningsdokumenten. Även uppföljningen av hela statens verksamhet och statens ekonomiska ställning på en övergripande nivå underlättas. Beslutsfattare och andra intressenter får en tydligare bild av statens finanser vid olika tidpunkter, dvs. såväl vid budgetering som vid uppföljning och utfallsredovisning.

I staten tillämpas bokföringsmässiga grunder i redovisningen. Genom att tillämpa bokföringsmässiga grunder även i budgeteringen skapas ett sammanhängande budgeterings- och redovisningssystem i staten. Därtill erhålls en större överensstämmelse med nationalräkenskapernas redovisningsprinciper.

För redovisningen i den kommunala och landstingskommunala sektorn gäller lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Lagen baseras i hög grad på årsredovisningslagens och bokföringslagens bestämmelser, vilket bland annat innebär

att bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed och att intäkter och kostnader skall föras till det räkenskapsår de rätteligen hör till. Bokföringen skall vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt. Detta innebär att även budgeteringen baseras på bokföringsmässiga grunder. En statsbudget som i hög grad är baserad på bokföringsmässiga grunder skulle därmed på ett bättre sätt överensstämma med budgetering och redovisning i den kommunala och landstingskommunala sektorn. Detta förbättrar möjligheterna att analysera de offentliga finanserna och ger en ökad förståelse för de statliga finanserna.

4.3¶God redovisningssed kan tillämpas på statsbudgeten

En statsbudget som i stor utsträckning är baserad på bokföringsmässiga grunder bidrar också till ökad tydlighet eftersom principerna för budgetering i högre grad kommer att överensstämma med vedertagna redovisningsprinciper. God redovisningssed, så som den har utvecklats för den statliga redovisningen på myndighetsnivå och i årsredovisning för staten, kan därmed tillämpas även för statsbudgeten. Detta innebär att kvaliteten på redovisningen på statsbudgeten kan motsvara de kvalitetskrav som gäller för räkenskaperna.

God redovisningssed innebär t.ex. att värdering av olika poster skall göras med rimlig försiktighet, att intäkter och kostnader som är hänförliga till verksamhetsåret skall tas med oavsett tidpunkten för betalningen och att intäkter och kostnader inte får kvittas mot varandra.

Arbetsgruppens bedömning är att enhetliga principer för statsbudgeten och årsredovisningen, som baseras på bokföringsmässiga grunder, bidrar till att ytterligare steg tas när det gäller utvecklingen av god redovisningssed för staten.

4.4¶Nödvändig anpassning till krav på god budgetdisciplin

Genom Internationella Valutafondens (IMF) arbete har normer tagits fram för hur de offentliga finanserna och budgetarna bör utformas för att vara långsiktigt hållbara och för att främja tillväxt. Reglerna för hur de offentliga finanserna bör utformas för de stater som är medlemmar i Europeiska unionen (EU) har preciserats särskilt. Dessa regler ingår i Stabilitets- och tillväxtpakten och gäller oavsett om ett land deltar i valutasamarbetet eller inte. Allmänt gäller att de offentliga finanserna inte får uppvisa ett underskott som är större än tre procent av BNP och att den konsoliderade offentliga bruttoskulden inte får vara högre än 60 procent av BNP. Dessutom gäller att de offentliga finanserna på medellång sikt skall vara i balans eller uppvisa ett överskott.

OECD har uppmärksammat behovet av att tillgodose kraven på fortsatt god budgetdisciplin i samband med tillämpning av bokföringsmässiga grunder, vilket bland annat behandlas i rapporterna Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends (OECD/PUMA/SBO(2002)9) och Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent Developments (OECD Journal on budgeting – vol. 3, No.1).

En väsentlig utgångspunkt för utformningen av regler och principer för budgetering och redovisning på statsbudgeten är att de skall främja en god budgetdisciplin. Detta betyder att samtliga utgifter skall prövas mot varandra inom en på förhand given ekonomisk ram, dvs. utgiftstaket. Det är då nödvändigt att utgifterna behandlas lika, dvs. att inte vissa utgifter hanteras vid sidan av den givna ramen och därmed inte underkastas en normal prövning i budgetprocessen. Strävan efter förfaringssätt som främjar god budgetdisciplin kan ses som en restriktion för de övriga målen i utvecklingen av den ekonomiska styrningen.

Statsbudgeten omfattar anslag för såväl löpande drift och transfereringar som för anskaffning av olika slag av tillgångar. En tillämpning av bokföringsmässiga grunder vid redovisning mot statsbudgeten innebär att endast intäkter och kostnader för en

given period, dvs. ett budgetår, redovisas. I samband med en övergång till bokföringsmässiga grunder måste därför, enligt arbetsgruppen uppfattning, en prövning göras om en sådan redovisning mot anslag alltid är förenlig med kraven på god budgetdisciplin (se avsnitt 7–9).

4.5¶Förslagens förenlighet med regeringsformen

Begreppen utgifter och inkomster används i såväl regeringsformen (RF) som i riksdagsordningen (RO). En fråga i detta sammanhang är om det krävs en grundlagsändring för att riksdagen i framtiden skall kunna beräkna intäkter och inbetalningar i stället för inkomster samt besluta om kostnader och utbetalningar i stället för utgifter.

I 1948 års budgetutredning (SOU 1952:45) ges en beskrivning av bestämmelser och praxis rörande statens budget där inkomstoch utgiftsbegreppen i statsbokföringen diskuteras. Orden inkomster och utgifter används av utredningen i samma bemärkelse som orden intäkter och kostnader i privat bokföring.

I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) utvecklades skälen till varför regleringen av statsbudgeten är översiktlig och kortfattad. Förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen gör det nödvändigt att budgetsystemet kan förnyas successivt och att det kan ske utan en grundlagsändring. Någon närmare precisering av begreppen inkomster och utgifter återfinns därför inte i RF. Inte heller i förarbetena till RO ges någon definition av begreppen inkomster och utgifter. Ett exempel där uttrycken inkomster och utgifter beskrivs i en generell mening är i förarbetena till inkomstskattelagen (prop. 1999/2000:2 sid. 497 f, bet. 1999/2000:SkU02, rskr. 1999/2000:117). Av den framgår att uttrycken används när det saknas periodanknytning, men att inkomster ibland även används i en mer allmän bemärkelse för att tala om resultatet av vissa intäkter och kostnader.

Bestämmelser om statsbudgetens redovisningsprinciper framgår sedan 1997 av budgetlagen. På vilket sätt avräkning av

utgifter och inkomster skall göras anges i 10 § budgetlagen. Enligt fjärde stycket ges en möjlighet för riksdagen att besluta att ett anslag eller en inkomsttitel skall avräknas på annan grund. Bestämmelsen motiverades i förarbetena till budgetlagen av att det inte kan uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklingsarbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon inkomsttitel eller något anslag.

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser arbetsgruppen att RF:s lydelse i denna del innebär att uttrycket statsinkomster ges en allmän tolkning som kan innefatta såväl inbetalningar och inkomster som intäkter. Det i förarbetena angivna uttrycket utgifter kan därför ges motsvarande generella innebörd.

Arbetsgruppen kommer i det följande att lämna förslag om ändringar i budgetlagen för att i ökad utsträckning genomföra budgetering och redovisning på bokföringsmässiga grunder. Eventuella ändringar i budgetlagen bör, mot bakgrund av ovanstående resonemang, kunna ske utan att motsvarande ändringar avseende begreppen utgifter och inkomster behöver göras i RF och i RO.

5¶Statsbudgetens innehåll, omfattning och uppställning

I samband med en övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder vid budgetering och redovisning på statsbudgeten bör frågor som rör statsbudgetens innehåll och omfattning samt formerna för dess uppställning övervägas.

Syftet är att statsbudgeten skall ge en mer heltäckande information om statens finanser och verksamhet än vad som är fallet i dag samt att bättre överensstämmelse mellan statsbudgeten och årsredovisningen för staten skall skapas.

I detta avsnitt lämnas förslag till sådana förändringar. Dessutom redovisas ett exempel på hur en sådan statsbudget kan ställas upp.

Avsnittet inleds med en beskrivning av nuvarande regler och principer för utformning av statsbudgeten respektive årsredovisningen för staten.

5.1¶Nuvarande ordning

5.1.1 Statsbudgeten

Grundlagsreglering

Finansmakten avser bland annat rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas, att anvisa anslag till angivna ändamål och att förfoga över statens tillgångar. Riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område regleras i 9 kap. regeringsformen (RF). Av 9 kap. 2 § RF

framgår att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.

Enligt 9 kap. 6 § avger regeringen förslag till statsbudget till riksdagen. Genom budgetregleringen bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål (9 kap. 3 § RF).

Fullständighet och bruttoredovisning

Av 16 § budgetlagen framgår att regeringens förslag till statsbudget skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (fullständighetsprincipen). Statens inkomster och utgifter skall enligt 17 § första stycket budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten, dvs. inkomster skall redovisas på inkomstsidan och utgifter på utgiftssidan (bruttoprincipen).

De nuvarande bestämmelserna i budgetlagen om statsbudgetens omfattning har sin utgångspunkt i uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 332). Enligt dessa bör fullständighetsprincipen och bruttoprincipen vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten, men undantag från dessa principer kan behöva göras. I 9 kap. 2 § RF uttrycks detta så att riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning är genom budgetreglering. Ett undantag från fullständighetsprincipen är att inkomster som uppbärs och används för särskilda ändamål redovisas i sin helhet utanför statsbudgeten. Att låta medel på detta sätt undantas helt eller delvis från riksdagens årliga beslut benämns specialdestination av medel vid sidan av eller i anslutning till statsbudgeten. Enligt förarbetena till budgetlagen bör avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full kostnadstäckning inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Detta regleras i 18 § budgetlagen.

Undantag från bruttoprincipen görs i 17 § andra stycket budgetlagen för inkomster som endast skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter. Dessa får redovisas netto mot anslag. Det totala belopp som vid årets slut har redovisats mot anslaget motsvaras då av skillnaden mellan verksamhetens utgifter och inkomster, dvs. ett nettobelopp.

Regeringen får, om riksdagen inte beslutat annat, inom ramen för den s.k. restkompetensen (RF 8:13) besluta om avgifter som utgör ersättning för prestationer som frivilligt tas i anspråk på statliga verksamhetsområden. Från restkompetensen kan dock inte härledas en rätt för regeringen att besluta hur dessa ersättningar får disponeras. Det regleras i stället i 19 § budgetlagen som anger att regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. Som exempel på detta kan nämnas avgifter i avgiftsbelagd verksamhet (främst uppdragsverksamhet), affärsverkens inkomster och vissa bidrag till främst högskolesektorn.

Budgetlagsutredningen förutsatte en förbättrad presentation i budgetpropositionen av verksamheter som redovisas vid sidan av statsbudgeten eller som nettoredovisas på statsbudgeten. En sådan borde enligt utredningen kunna komma till stånd utan att föreskrifter om detta behövde tas in i budgetlagen.

En successiv förbättring av informationen om s.k. specialdestinerade medel har skett under de senaste åren genom att budgetar för avgiftsbelagd verksamhet presenteras i budgetpropositionen för de myndigheter som bedriver såväl offentligrättslig verksamhet som uppdragsverksamhet. Verksamhetens resultat kommenteras även i resultatredovisningen för olika politikområden. Någon samlad bild och omfattning avseende statens avgifts- och bidragsfinansierade verksamhet presenteras dock inte i budgetpropositionen.

Enligt Årsredovisningen för staten 2002 (skr. 2002/03:101) uppgick affärsverkens och övriga myndigheters utomstatliga

intäkter av avgifter och andra ersättningar till 35,5 miljarder kronor, varav 29,2 miljarder kronor disponerades av myndigheterna och 6,3 miljarder kronor redovisades mot inkomsttitel. De utomstatliga intäkterna av bidrag uppgick till 23,1 miljarder kronor. Av dessa utgjorde 11,2 miljarder kronor EU-bidrag, vilka redovisas mot inkomsttitel. Riksförsäkringsverket redovisar intäkter av bidrag för underhållsstöd och assistansersättning på sammanlagt 4,3 miljarder kronor. Dessa redovisas mot anslag, då de skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter. Övriga intäkter av bidrag, främst till universitet och högskolor, uppgick till 7,6 miljarder kronor och disponerades av myndigheterna. Dessutom uppgick de finansiella intäkterna 2002 till 85,6 miljarder kronor. Av dessa utgjorde 78,4 miljarder kronor finansiella intäkter för förvaltningen av statsskulden, varav 31,4 miljarder kronor avsåg orealiserade valutavinster. Av de finansiella intäkterna redovisades ca 8,5 miljarder kronor mot inkomsttitel. Om de finansiella intäkterna för förvaltning av statsskulden exkluderas uppgår de inkomster som inte redovisas på nuvarande statsbudget till sammanlagt ca 45 miljarder kronor, varav ca 10 miljarder kronor är hänförliga till affärsverken.

Verksamheter som finansieras med utomstatliga inkomster kan påverka statens lånebehov om avgifter och bidrag etc. inte motsvaras av lika stora utbetalningar hos myndigheten. Eftersom dessa avgifter och bidrag inte särredovisas på den nuvarande statsbudgeten måste effekterna av dessa inkomster och utgifter redovisas på annat sätt. För att statsbudgetens saldo skall överensstämma med statens lånebehov redovisas därför i dag Riksgäldskontorets nettoutlåning till myndigheter m.fl. samt en kassamässig korrigeringspost. I dessa betalningar m.m. ingår förändringar av krediter och behållningar på myndigheternas konton i Riksgäldskontoret. Vidare ingår förändringar när det gäller vissa fonders behållning och utlåning till statliga bolag m.m.

Uppställningar

Budgetpropositionen inleds i dag med en sammanställning som benämns Förslag till statsbudget. Denna sammanställning innehåller en utgiftssida och en inkomstsida. Utgiftssidan omfattar 27 utgiftsramar, förändring av anslagsbehållningar samt myndigheters m.fl. in- och utlåning netto i Riksgäldskontoret och en kassamässig korrigering. Inkomstsidan omfattar inkomster som redovisas mot inkomsttitel. Skillnaden mellan utgifter m.m. på budgetens utgiftssida och inkomster leder fram till ett beräknat positivt eller negativt lånebehov. Sammanställningen överlämnas inte för särskilt beslut av riksdagen, utan riksdagen fattar separata beslut om de delar som ingår i denna. Exempel på nuvarande sammanställning redovisas i bilaga 3.

5.1.2 Det finansiella sparandet

Det finansiella sparandet i staten och den offentliga sektorn som redovisas i budgetpropositionen definieras i regelverket för nationalräkenskaperna (NR) i enlighet med det europeiska räkenskapssystemet (ENS95). Den principiella skillnaden för svenska förhållanden mellan statsbudgetens saldo och statens finansiella sparande är att saldot visar statens lånebehov, medan det finansiella sparandet visar nettot av förändringar av finansiella tillgångar och skulder till följd av finansiella transaktioner. Hänsyn tas inte till värdeförändringar. En försäljning av t.ex. ett statligt aktieinnehav förbättrar statsbudgetens saldo (minskar lånebehovet), medan det finansiella sparandet inte påverkas eftersom statens finansiella förmögenhet inte förändras av att en tillgång (värdepapper) byts mot en annan tillgång (likvida medel). Statens finansiella sparande utgör en del av den offentliga sektorns finansiella sparande, vilket dels ligger till grund för det budgetpolitiska målet om ett överskott på två procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, dels omfattas av restriktionen i stabilitets- och tillväxtpakten i EU.

5.1.3 Årsredovisningen för staten

Årsredovisningen för staten syftar till att ge en samlad bild av hur statens finansiella resultat och ekonomiska ställning har utvecklats under det gångna året. Enligt 38 § budgetlagen skall årsredovisningen innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Innebörden av de olika sammanställningarna redovisas närmare i avsnitt 3.2.3.

Årsredovisningen för staten har en organisatorisk avgränsning och omfattar myndigheterna under riksdagen, med undantag för Riksbanken, och myndigheterna under regeringen inklusive affärsverken, med undantag för AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten (PPM). Dessutom ingår de allmänna försäkringskassorna. Avgränsningen innebär att de fonder som redovisas av statliga myndigheter, bland annat Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantinämndens fond, omfattas av årsredovisningen. Dessutom har Allmänna arvsfonden hittills omfattats av årsredovisningen för staten. Till skillnad från statsbudgeten omfattar redovisningen all verksamhet i de ingående organisationerna oavsett finansieringsform.

Ekonomistyrningsverket (ESV) lämnar underlag till årsredovisningen för staten. Regeringen beslutar årligen om normeringen av årsredovisningen för staten. Av beslutet, som ställs till ESV, framgår vad årsredovisningen skall innehålla, vilka organisationer som skall omfattas samt vilken uppställning som skall gälla för resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys.

Utöver den information som följer av budgetlagens krav redovisas i årsredovisningen för staten en sammanställning över den statliga sektorns samlade tillgångar och skulder. Redovisningen syftar till att ge en samlad och översiktlig bild över samtliga verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande över. Sammanställningen omfattar därför även statliga bolag inklusive banker och finansinstitut där statens ägarandel

uppgår till minst 20 procent. Denna 20-procentgräns överensstämmer med årsredovisningslagens (1995:1554) definition av intresseföretag. Dessutom omfattar sammanställningen APfonderna och PPM samt Riksbanken. Den har således en vidare omfattning än de konsoliderade resultat- och balansräkningarna och ger en uppfattning om den totala statliga bokförda förmögenheten.

5.2¶Statsbudgetens innehåll och omfattning

5.2.1 Innehållet i förslaget till statsbudget

Arbetsgruppens förslag: Förslaget till statsbudget skall innehålla anslag för angivna ändamål enligt 9 kap. 3 § regeringsformen och en beräkning av inkomster som regeringen inte får disponera.

Vidare skall det innehålla en beräkning av 1. intäkter och kostnader för staten, 2. betalningar som påverkar statens lånebehov, och 3. statens finansiella sparande. Har riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 §

riksdagsordningen fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, skall förslaget till statsbudget även innehålla

1. ramar för de olika utgiftsområdena (utgiftsramar) och en sammanställning av dessa, samt

2. en fördelning av anslag på dessa områden enligt 3 kap. 2 § samma lag.

Anslag och inkomster som regeringen inte får disponera

Enligt 9 kap. 3 § regeringsformen företager riksdagen budgetreglering för närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Riksdagen bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och

anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom upptages i en statsbudget.

I budgetpropositionen föreslår regeringen en beräkning av statsbudgetens inkomster per inkomsttitel. Beräkningen redovisas i bilaga till budgetpropositionens volym 1 (bilaga med specifikation av statsbudgetens utgifter och inkomster). De beräknade inkomsterna avser inkomster som regeringen inte får disponera, vilka redovisas mot inkomsttitel. I det följande redogör arbetsgruppen för förslag till utveckling av statsbudgetens omfattning till att avse även sådana inkomster som regeringen får disponera och som därmed inte redovisas mot inkomsttitel. Riksdagens beräkning av statsinkomsterna kommer därmed att avse både inkomster som regeringen inte får disponera och inkomster som regeringen får disponera (se vidare avsnitt 10.3.2). Kravet på att regeringen skall redovisa en särskild beräkning av inkomster som regeringen inte får disponera och att dessa skall redovisas mot inkomstpost (motsvarar nuvarande inkomsttitel) bör dock finnas kvar och framgå av budgetlagen (se 6 § första stycket och 18 § förslaget till budgetlag).

Förslag till anslag lämnas i budgetpropositionen under respektive utgiftsområdesavsnitt. I ovan nämnda bilaga till volym 1 redovisas samtliga anslag. Enligt arbetsgruppens mening bör det av budgetlagens reglering av statsbudgetens omfattning, för fullständighetens skull, framgå att det i förslaget till statsbudget skall ingå anslag enligt 9 kap. 3 § regeringsformen (se 6 § första stycket förslaget till budgetlag).

Regeringens sammanställda förslag till statsbudget

Regeringens sammanställda förslag till statsbudget, vilket inleder budgetpropositionen, bör utvecklas för att förbättra statsbudgetens fullständighet och bruttoredovisning samt uppnå bättre överensstämmelse med årsredovisningen för staten. I dag redovisas inte någon samlad bild av statens avgifts- och

bidragsfinansierade verksamhet i budgetpropositionen. Av avsnitt 5.1.1 framgår att inkomster som inte redovisas på statsbudgeten, men som disponeras av regeringen eller myndigheterna, uppgick till 45 miljarder kronor 2002. Det innebär att verksamhet motsvarande ca 45 miljarder kronor inte framgår av statsbudgeten och därmed inte heller beaktas vid beslut om statsbudgeten. Sett utifrån statens totala verksamhet är anslag en finansieringskälla bland flera som finansierar verksamhetens kostnader. Enligt arbetsgruppens mening bör därför beslut om anslag grundas på information om alla intäkter och alla kostnader som uppstår i de verksamheter som omfattas av statsbudgeten. Arbetsgruppen återkommer i avsnitt 5.2.3 till vilka verksamheter som bör omfattas av statsbudgeten.

Enligt 16 § budgetlagen skall regeringens förslag till statsbudget med vissa undantag omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Arbetsgruppen föreslår i avsnitt 4 att budgetering och redovisning på statsbudgeten i större utsträckning skall baseras på bokföringsmässiga grunder. Detta innebär att budgeteringen på statsbudgeten så långt möjligt bör avse intäkter och kostnader. Dessutom bör alla betalningarna som påverkar lånebehovet budgeteras. Även redovisningen mot anslag bör som huvudregel, med undantag för främst vissa investeringar, avse kostnader. Detta återkommer arbetsgruppen till i avsnitten 7–9. Arbetsgruppen föreslår att det sammanställda förslaget till statsbudget, som inleder budgetpropositionen, skall innehålla alla beräknade intäkter och kostnader för staten samt alla betalningar som påverkar statens lånebehov (se 6 § andra stycket förslaget till budgetlag).

Har riksdagen beslutat om utgiftsområden skall förslaget till statsbudget även innehålla ramar för de olika utgiftsområdena (utgiftsramar) och en sammanställning av dessa (se 7 § första stycket 1 förslaget till budgetlag). Detta motsvarar i huvudsak utgiftssidan på den nuvarande sammanställda statsbudgeten.

Statens finansiella sparande

Sedan 1997 beslutar riksdagen om de två övergripande budgetpolitiska målen, dvs. utgiftstaket och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande.

Utgiftstaket för staten omfattar alla utgifter på statsbudgeten förutom utgifterna inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Dessutom omfattar utgiftstaket ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.

Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande omfattar staten, kommunerna och pensionssystemet. Att målet för det finansiella sparandet omfattar hela den offentliga sektorn är en väl etablerad internationell ordning. Vid internationella jämförelser är utgångspunkten därför det offentliga finansiella sparandet. Det överskottsmål för den offentliga sektorn som riksdagen har beslutat om skapar en marginal till underskottsgränsen för det offentliga finansiella sparandet på tre procent av BNP i EU:s Stabilitets- och tillväxtpakt. Ett överskott i de offentliga finanserna skapar även buffertar för att möta de framtida demografiska påfrestningarna på de offentliga välfärdssystemen. Det är vidare det samlade finansiella sparandet i den offentliga sektorn som främst är av betydelse för finanspolitikens effekt på efterfrågan på varor och tjänster i ekonomin. Hur den offentliga sektorns finansiella sparande fördelar sig på olika delsektorer är i detta sammanhang av underordnad betydelse.

Statsmakterna utövar emellertid inte ett direkt inflytande över kommunsektorns inkomster och utgifter. Däremot sker en påverkan på kommunernas finanser via det krav på ekonomisk balans som kommuner och landsting är skyldiga att uppnå sedan 2000. Staten fastställer också storleken på och fördelningen av de statliga bidragen till den kommunala sektorn, vilket innebär att riksdagen indirekt påverkar de kommunala inkomsternas och utgifternas storlek. Det reformerade ålderspensionssystemet är ett från statsbudgeten i finansiellt hänseende avskilt system. Tillfälliga under- eller överskott skall regleras med AP-fonderna.

Det är i stället statens del av det offentliga finansiella sparandet som riksdagen har ett direkt inflytande över i den årliga budgetregleringen.

Den avgörande betydelse som överskottsmålet har fått för budgetpolitikens utformning sedan 1997 och det samband som finns mellan storleken på statens finansiella sparande och det finansiella sparandet för den offentliga sektorn utgör därför, enligt arbetsgruppens uppfattning, skäl för att det i budgetlagen tas in en bestämmelse om att en beräkning av statens finansiella sparande skall ingå i förslaget till statsbudget (se 6 § andra stycket 3 förslaget till budgetlag).

5.2.2 Fullständighet och bruttoredovisning

Arbetsgruppens förslag: På statsbudgeten skall intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar budgeteras och redovisas brutto.

För en verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter och där intäkterna får disponeras i verksamheten, skall kostnaderna inte redovisas mot anslag.

Skall intäkterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens kostnader, får intäkterna redovisas mot anslag.

Budgetering och redovisning på statsbudgeten bör ske så att intäkter och kostnader framgår för all statlig verksamhet oavsett hur den är finansierad (fullständighetsprincipen), vilket följer av förslaget i avsnitt 5.2.1. En sådan ordning innebär att inkomster som endast skall användas i en viss verksamhet och som får disponeras av regeringen eller myndigheterna, redovisas på statsbudgeten. På så vis kommer den grundläggande principen om fullständighet att tillämpas utan undantag. Detta innebär att affärsverkens verksamhet och avgiftsfinansierad verksamhet m.m. där intäkter disponeras av myndigheter tas in i statsbudgeten.

I förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att på statsbudgetens inkomsttitlar bör endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten och som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. En verksamhet som bedrivs med krav på full kostnadstäckning redovisas därmed vid sidan av inkomsttitlar och anslag (prop. 1995/96:220). Någon ändring i denna delen föreslås inte i denna promemoria. Ett förtydligande föreslås dock i lagtexten om att detta gäller endast när intäkterna får disponeras i verksamheten. Förtydligandet är motiverat av att full kostnadstäckning gäller som princip även för en stor del av den offentligrättsliga verksamheten även om inkomsterna från sådan verksamhet normalt skall levereras in på inkomstpost (inkomsttitel). En sådan bestämmelse återfinns i 16 § första stycket förslaget till budgetlag.

Enligt arbetsgruppens bedömning finns det inga skäl att frångå den bruttoprincip som nu gäller. Det innebär att alla intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar skall budgeteras och redovisas brutto (se 11 § förslaget till budgetlag). Bruttoredovisning skall även gälla som huvudregel vid redovisning mot anslag och inkomstpost. De undantag som i dag finns bör dock gälla även i fortsättningen (se 16 § andra stycket förslaget till budgetlag).

5.2.3 Verksamheter som omfattas av statsbudgeten och

årsredovisningen för staten

Arbetsgruppens förslag: Förslaget till statsbudget skall omfatta verksamheter vid 1. myndigheterna under riksdagen med undantag för Riks-

banken, 2. myndigheterna under regeringen med undantag för AP-

fonderna och Premiepensionsmyndigheten, och 3. de allmänna försäkringskassorna.

Med statens verksamhet avses enligt 1 § budgetlagen sådan verksamhet som handhas av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som är underställda regeringen. Med statens verksamhet avses däremot inte sådan verksamhet som sköts av riksdagen och dess myndigheter. Bestämmelsen bör ses mot bakgrund av att riksdagen ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. Detta gäller dock inte alla statens medel. Enligt 9 kap. 8 § RF undantas tillgångar som är avsedda för riksdagen och dess myndigheter eller tillgångar som har avsatts till särskild förvaltning.

Bestämmelserna i regeringsformen hindrar dock inte att statsbudgeten omfattar även annan verksamhet än sådan som sköts av myndigheter under regeringen. Det får tvärtom anses vara en fördel om statsbudgeten så långt det är möjligt ger en helhetsbild av statens intäkter och kostnader och de totala betalningsflödena i staten. Det är vidare en fördel om omfattningen är densamma som i årsredovisningen för staten.

Av skäl som utvecklas i det följande bör förslaget till statsbudget enligt arbetsgruppen omfatta verksamheter vid myndigheterna under riksdagen, med undantag för Riksbanken, och myndigheterna under regeringen, med undantag för APfonderna och Premiepensionsmyndigheten. Därutöver bör de allmänna försäkringskassorna ingå (se 8 § förslaget till budgetlag). Den föreslagna avgränsningen överensstämmer med den

som hittills har tillämpats i årsredovisningen för staten (se dock Riksbankens grundfond och Allmänna arvsfonden nedan).

Riksdagens myndigheter m.m.

Statsbudgeten har under lång tid omfattat också myndigheter under riksdagen, med undantag för Riksbanken. Formellt går det till så att Riksdagsförvaltningen upprättar förslag till anslag på statsbudgeten och Riksdagsstyrelsen gör framställning till riksdagen om förslag till budget för riksdagens myndigheter med undantag för Riksrevisionen och Riksbanken. På motsvarande sätt gör Riksrevisionens styrelse framställning till riksdagen om förslag till budget för Riksrevisionen. Regeringen tar in Riksdagsstyrelsens och Riksrevisionens styrelses förslag i sitt förslag till statsbudget. Arbetsgruppen föreslår att förslaget till statsbudget även i fortsättningen skall ha denna omfattning och att det skall framgå av lagen.

Riksbankens förvaltning ingår inte i de årliga besluten om anslag och inkomster på statsbudgeten. I 10 kap. lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank finns särskilda bestämmelser om Riksbankens budget m.m. Av 10 kap. 2 § framgår att Riksbankens direktion skall fastställa en budget för Riksbankens förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Direktionen skall lämna budgeten till bland annat riksdagens finansutskott. Enligt 3 § skall fullmäktige till riksdagen och Riksrevisionen lämna förslag till disposition av Riksbankens vinst. Budgetlagen omfattar därmed inte Riksbanken eftersom dess budget regleras i särskild lag. Inte heller i NR ingår Riksbanken i staten utan där klassificeras Riksbanken som ett finansiellt företag. Riksbanken ingår inte heller i resultat- och balansräkningen i årsredovisningen för staten.

Riksbankens grundfond utgörs av kapital som ursprungligen tillskjutits av staten och den bör därför ses som statens ägarandel i Riksbanken. I NR redovisas grundfonden som statligt ägande,

medan Riksbanken ingår i den finansiella sektorn. Riksbankens grundfond har hittills konsoliderats i årsredovisningen för staten och fonden bör även fortsättningsvis ingå i balansräkningen. Statsbudgeten påverkas endast av eventuella tillskott av kapital. För närvarande redovisar ingen myndighet under regeringen eller riksdagen grundfonden i sin balansräkning. I regeringens beslut om omfattningen av årsredovisningen för staten har därför Riksbankens grundfond angetts särskilt. Eftersom riksdagen är att betrakta som ägare till Riksbanken är det, enligt arbetsgruppens mening, naturligt att Riksdagsförvaltningen i sin balansräkning tar upp Riksbankens grundfond som en tillgång.

De allmänna försäkringskassorna

Den verksamhet som bedrivs av de allmänna försäkringskassorna är reglerad i lag och finansieras huvudsakligen med anslag. Genom det årliga regleringsbrevet till Riksförsäkringsverket (RFV) får försäkringskassorna rätt att disponera anslagsmedel för sin verksamhet. Detta är det enda undantag som görs från principen att endast myndigheter får disponera anslag. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring får regeringen utfärda föreskrifter om ekonomiadministrationen vid de allmänna försäkringskassorna. Regeringen har också låtit flera av de ekonomiadministrativa förordningar som gäller för statliga myndigheter gälla även för försäkringskassorna.

De allmänna försäkringskassorna har i sin helhet ingått i årsredovisningen för staten sedan början av 1990-talet trots att de är egna offentligrättsliga organisationer, skilda från staten. Denna ordning innebär ett avsteg från grundläggande principer om konsolidering av statens finanser. Skälen till detta undantag är att de allmänna försäkringskassorna finansieras med anslag och genom sin verksamhet är integrerade i den statliga ekonomiadministrationen på samma sätt som statliga myndigheter.

Arbetsgruppen befarar att eventuella ändringar av denna ordning skulle få konsekvenser för den ekonomiadministrativa hanteringen inom socialförsäkringsområdet som är svåra att överblicka. Sådana ändringar kan inte genomföras utan en grundlig utredning. Nuvarande ordning bör därför bestå, vilket innebär att de allmänna försäkringskassorna bör ingå i statsbudgeten. En sådan avgränsning överensstämmer även med NR som redovisar försäkringskassorna som en del av den statliga sektorn.

I den pågående utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166, dir. 2003:62) behandlas de allmänna försäkringskassornas framtida organisation och verksamhet. I delbetänkandet En sammanhållen administration av socialförsäkringen (SOU 2003:63) föreslår utredningen att de 21 försäkringskassorna och RFV tillsammans skall bilda en ny statlig myndighet.

Allmänna arvsfonden

I lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden finns regler om vilka ändamål fondens medel får användas till. De ändamål som anges är främjandet av verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Fondens medel får således inte användas i statens ordinarie verksamhet.

Allmänna arvsfonden ingår i dag i årsredovisningen för staten eftersom fonden redovisas av Kammarkollegiet och dess rättsliga ställning varit oklar. Även i NR redovisas fonden som en del av staten.

I propositionen om Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationens organisation m.m. (prop. 2002/03:136) anges att Allmänna arvsfonden är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig karaktär och att den utgör en egen juridisk person. Vidare anges att Allmänna arvsfonden har en unik rättslig ställning till följd av dess uppgift och det sätt

fonden skapats på och regleras. Under riksdagsbehandlingen av propositionen har någon annan uppfattning i denna del inte framförts (bet. 2003/04:SOU03, rskr. 2003/04:68).

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser arbetsgruppen att Allmänna arvsfonden inte bör omfattas av statsbudgeten eller ingå i årsredovisningen för staten.

Ålderspensionssystemet

Bakgrund

Det nya allmänna ålderspensionssystemet, som infördes 1999, är uppdelat i två delar, inkomst- respektive premiepensionssystemet. Utgående pensioner från ålderspensionssystemet redovisas vid sidan av den nuvarande statsbudgeten. Utgifterna redovisas emellertid under utgiftstaket. Finansieringen av pensionerna sker genom löpande inbetalning av avgifter. Betalningsflödena avseende de avgifter som tillförs AP-fonderna, dvs. ålderspensionsavgift, allmän pensionsavgift och statlig ålderspensionsavgift, redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och förs sedan vidare till AP-fonderna för förvaltning.

Sjunde AP-fonden och Premiepensionsmyndigheten (PPM) tar under några inledande år upp lån i Riksgäldskontoret (RGK) för sin förvaltning, vilket påverkar in- och utlåning i RGK och därmed statens lånebehov. Dessutom gäller att ett års inbetalda avgifter utbetalas till PPM två år senare när den slutliga inkomsttaxeringen är fastställd. Premiepensionerna påverkar därmed statens lånebehov under den period som de inbetalda avgifterna från löntagarna förvaltas av RGK.

De årliga kostnaderna för det reformerade ålderspensionssystemet ingår inte i statsbudgeten. Däremot ingår de i den nuvarande årsredovisningen för staten. Kostnaderna redovisas av RFV som hanterar utbetalningar av pensioner avseende såväl det inkomstgrundade systemet som pensioner inom utgiftsområdet Ekonomisk trygghet vid ålderdom (garantipensioner etc. som

finansieras via anslag på statsbudgeten). Nettoöverföringen mellan staten, AP-fonderna och PPM, dvs. skillnaden mellan överförda socialavgifter etc. och utbetalda pensioner avseende ålderspensionssystemet, redovisas i resultaträkningen som en transferering till eller från staten.

AP-fonderna och PPM ingår däremot inte i den nuvarande konsolideringen av årsredovisningen för staten eftersom fondernas tillgångar har en annan karaktär än statens tillgångar i övrigt. Medlen är avsatta för särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § regeringsformen och står inte till regeringens disposition. Verksamheterna styrs även av särskild lagstiftning och andra redovisningsregler än statlig verksamhet i övrigt, vilket bland annat leder till svårigheter att konsolidera dem i årsredovisningen för staten.

Överväganden

Ålderspensionssystemet är ett självfinansierat separat system som bör hanteras skilt från statens övriga ekonomiska åtaganden och verksamhet. Medlen är specialdestinerade till förmån för enskilda individer utifrån intjänade pensionsrätter och disponeras inte av regeringen. Arbetsgruppen anser därför att kostnaderna för det inkomstgrundade ålderspensionssystemet även fortsättningsvis bör redovisas vid sidan av statsbudgeten. En sådan lösning överensstämmer även med NR:s principer där AP-fonderna och PPM ingår i den s.k. socialförsäkringssektorn och inte i den statliga sektorn.

Arbetsgruppens förslag är att inkomster och utgifter som är hänförliga till ålderspensionssystemet inte bör redovisas som en del av vare sig statsbudgeten eller årsredovisningen för staten. Systemets inkomster och utgifter som hanteras via statsbudgeten bör dock i fortsättningen särredovisas så att de finansiella flödena mellan statsbudgeten och ålderspensionssystemet kan följas och regleras. Redovisningen bör således ske på mot-

svarande sätt som redovisningen av de skatter som staten uppbär åt den kommunala sektorn. Såväl kommunalskatterna som APfondernas avgiftsinkomster redovisas i dag på statsbudgetens inkomstsida respektive på intäktssidan i årsredovisningen för staten.

Förslaget innebär en skillnad jämfört med i dag för kostnadsredovisningen i årsredovisningen för staten. Även om utbetalningarna av alla pensioner sker samlat till pensionstagaren genom en statlig myndighet, RFV, så bör endast pensioner som finansieras via anslag redovisas som en kostnad i årsredovisningen, t.ex. garantipension till ålderspensionärer och liknande. Den ersättning RFV erhåller från AP-fonderna och PPM för administrativa kostnader i samband med förmedlingen av pensioner bör även fortsättningsvis ingå i statsbudgeten och resultaträkningen.

Ålderspensionssystemet och dess fonder och fondförvaltning bör således ses som en helhet i såväl budgetering som redovisning, varför AP-fondernas och PPM:s fonder och förvaltningskostnader inte bör ingå i statsbudgeten, vilket de inte heller gör i dag. Riksgäldskontorets utlåning till PPM och Sjunde APfonden samt förvaltningen av premiepensionsmedlen fram till slutlig inkomsttaxering, kommer även fortsättningsvis att påverka lånebehovet. Utvecklingen av kostnaderna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten har även direkta kopplingar till anslag på budgeten, bland annat via garantipensionen och de statliga ålderspensionsavgifterna.

Arbetsgruppen föreslår sammanfattningsvis att statsbudgeten och årsredovisningen för staten inte bör omfatta verksamheter vid AP-fonderna och PPM. Förslaget föranleder ingen ändring av utgiftstakets omfattning, där ålderspensionssystemet ingår.

RFV redovisar sedan 2001 en årsredovisning över det allmänna inkomstgrundade pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Redovisningen innehåller en resultat- och balansräkning som bland annat visar den samlade pensionsskulden. Tillgångssidan baseras på en beräkning av de framtida avgifts-

inbetalningarnas värde som bestäms av antaganden om demografiska, ekonomiska och beteendemässiga förändringar under ett enskilt år. Praxis för hur statens långsiktiga ekonomiska åtaganden av detta slag kan redovisas håller därmed på att utvecklas och en sådan redovisning bör på sikt ingå i årsredovisningen för staten som kompletterande information.

Affärsverken

Affärsverksformen tillkom i början av 1900-talet för att göra det möjligt att hantera delar av statens verksamheter enligt företagsekonomiska principer. Verken ingick i det budgettekniska systemet både som egna fonder och som myndighetsvisa redovisningsenheter. De redovisades på kapitalbudgeten under de årtionden då det fanns en sådan.

Affärsverken är för närvarande fyra till antalet; Luftfartsverket, Affärsverket svenska kraftnät, Sjöfartsverket och Statens järnvägar (rest). Statens järnvägar finns av formella skäl kvar för att förvalta vissa leasingavtal sedan bland annat aktiebolaget SJ tagit över verksamheten i det tidigare affärsverket Statens järnvägar. Övriga affärsverk förvaltar statlig infrastruktur.

Affärsverken är statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen. De förvaltar statligt ägd infrastruktur och tillhandahåller den mot ersättning som de själva får disponera. I anslutning härtill utför verken tjänster, också mot ersättning. Affärsverken skiljer sig från andra myndigheter som förvaltar statsägd samhällelig infrastruktur främst genom prissättningen, som utgår från företagsekonomiska mål för verksamheten.

Mot bakgrund av den grundläggande utgångspunkten att affärsverkens inkomster disponeras i verksamheten har styrningen av affärsverken utvecklats så att den medger den efterfrågeanpassade frihet som krävs för att verksamheten skall kunna drivas effektivt inom den formella ram av regler som

gäller för statliga myndigheter. Reglerna har härvid i flera avseenden anpassats till affärsverkens speciella ställning.

Med den utformning av statsbudgeten som arbetsgruppen föreslår öppnar sig möjligheten att öka genomskådligheten i budgeten genom att även sådan verksamhet som bedrivs med krav på full kostnadstäckning som ekonomiskt mål och där intäkterna får disponeras i verksamheten inkluderas. Statsbudgeten kommer att visa även den del av statens verksamhet där riksdagen har medgett att regeringen får disponera vissa inkomster. Samtidigt som kostnader och intäkter redovisas i budgeten tas också investeringsverksamheten med. Härigenom kommer också genomförandet av de aktiva beslut som statsmakterna fattar om affärsverkens investeringar till uttryck i statsbudgeten. Också detta bidrar till att göra budgeten mer genomskådlig än tidigare. En sådan ordning innebär dock inte att affärsverkens verksamhet ingår i den del av statsbudgeten som innehåller förslag till ramar för utgiftsområden, eftersom endast anslagsfinansierad verksamhet ingår i denna del.

Affärsverken konsolideras i årsredovisningen för staten eftersom de är myndigheter och i stort följer det ekonomiadministrativa regelverket. De ingår även i den statliga redovisningsorganisationen. I NR räknas affärsverken dock inte som statlig verksamhet utan tillhör sektorn icke finansiella företag.

Arbetsgruppen anser mot bakgrund av vad som nu anförts att affärsverken, i likhet med andra helt avgiftsfinansierade myndigheter, bör ingå i statsbudgeten. Detta påverkar inte de speciella regler som gäller för styrningen av affärsverken. Affärsverken är myndigheter under regeringen, och någon särreglering av dessa behöver därför inte ske.

Särskilt om beräkningen av lånebehovet och det finansiella sparandet

Lånebehovet

I nuvarande statsbudget motsvarar budgetsaldot statens lånebehov. Statens lånebehov, som det redovisas av Riksgäldskontoret (RGK), är lika med saldoförändringen på statsverkets checkräkning och återspeglar saldot av årets likvidströmmar på statsverkets checkräkning. Den nuvarande beräkningen av lånebehovet avviker dock i någon mån från den omfattning för statsbudgeten som arbetsgruppen föreslår. Främst är det betalningar och upplåning som affärsverken gör utanför RGK som ligger utanför statsverkets checkräkning och därmed inte finns med i RGK:s beräkning av lånebehovet. Beräkningen av statens lånebehov behöver därför anpassas till föreslagen omfattning för statsbudgeten.

Statens finansiella sparande

Arbetsgruppen föreslår att en beräkning av statens finansiella sparande skall ingå i förslaget till statsbudget. Den definition av statens finansiella sparande som används för närvarande är den definition som SCB använder i NR. Fördelen med denna definition är att beräkningsgrunden är väletablerad och väldefinierad enligt Europeiska unionens förordning om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (EG 2223/96).

Den omfattning av statsbudgeten som arbetsgruppen föreslår avviker från vad som ingår i det finansiella sparande för staten som redovisas i NR. Skillnaderna består av affärsverken, som omfattas av statsbudgeten enligt arbetsgruppens förslag men som inte ingår i den statliga sektorn i NR, och bolag och stiftelser som staten till mer än 50 procent kontrollerar eller finansierar. Dessa bolag och stiftelser räknas till den statliga

sektorn i NR men ingår inte i arbetsgruppens förslag till omfattning för statsbudgeten.

Arbetsgruppens förslag till statsbudgetens innehåll och omfattning innebär att beräkningen av statens finansiella sparande bör omfatta samma verksamheter som beräkningen av intäkter och kostnader för staten och beräkningen av betalningar som påverkar statens lånebehov. Syftet med att låta det finansiella sparandet ingå i statsbudgeten är att visa hur riksdagens beslut påverkar statens finansiella sparande på ett visst kvantifierat sätt. Detta talar för att omfattningen för det finansiella sparandet i statsbudgeten bör motsvara statsbudgetens omfattning i övrigt. Därmed uppnås enhetlighet och jämförbarhet för statsbudgeten som helhet

Vid beräkningen av den offentliga sektorns finansiella sparande bör en justeringspost redovisas över skillnaden mellan statens finansiella sparande i statsbudgeten och statens finansiella sparande enligt NR.

5.3¶Statsbudgetens uppställning

Förslagen i avsnitt 5.2 föranleder en översyn av uppställningsformen för det sammanställda förslaget till statsbudget som motsvarar de krav som förslaget till budgetlag ställer.

5.3.1 En sammanställning över statsbudgeten

För att förtydliga arbetsgruppens förslag i avsnitt 5.2 redovisas i det följande ett exempel på hur en sammanställd statsbudget kan utformas.

Förslaget till statsbudget skall innehålla alla beräknade intäkter och kostnader för staten, alla betalningar som påverkar statens lånebehov samt en beräkning av statens finansiella sparande.

I exemplet innehåller statsbudgeten statens totala intäkter och kostnader, vilka summerar till årets budgeterade över- eller

underskott, samt justeringar till in- och utbetalningar vilka summerar till statens lånebehov. Statsbudgeten omfattar således både en resultatbudgetdel och en likviditetsdel. Den omfattar dessutom en beräkning av statens finansiella sparande. I anslutning till statsbudgeten redovisas dessutom en beräkning av den offentliga sektorns finansiella sparande.

Har riksdagen beslutat om utgiftsområden skall förslaget till statsbudget även innehålla en sammanställning av ramar för de olika utgiftsområdena och en fördelning av anslag på dessa områden. I exemplet är utgiftsramarna realekonomiskt fördelade på transfereringar, verksamhetskostnader respektive investeringar. Härigenom uppnås jämförbarhet med resultatbudgetdelen och likviditetsdelen. Transfereringar och verksamhetskostnader är kostnader som enbart påverkar årets resultat, medan investeringar initialt enbart påverkar lånebehovet.

I budgetpropositionen kompletteras det sammanställda förslaget till statsbudget med en specifikation av statsbudgetens anslag och inkomster. Med hänsyn till förslagen i avsnitt 5.2 kommer inkomststrukturen att behöva ändras. Detta redovisas närmare i avsnitt 11 och exempel på hur en ny inkomststruktur kan se ut redovisas i bilaga 5. Förslag till anslagsnivåer bör även i fortsättningen lämnas i respektive utgiftsområdesavsnitt.

I bilaga 4 redovisas ett siffersatt exempel på en ny uppställning av statsbudgeten baserat på utfallet för 2002. I det följande redovisas en icke siffersatt sammanställning över en statsbudget enligt nya principer.

Statsbudgeten

Statens totala Varav årets

varav finansiella intäkter som disponeras av

Statsbudgetens omfattning, innehåll och uppställning

Justering till lånebehov Investeringar 0 0 Nettoutlåning 0 Differens mellan intäkter och inbetalningar avseende skatter 0 Differens mellan kostnader och utbetalningar avseende statsskulden 0 Övriga differenser mellan intäkter/kostnader och betalningar samt övriga betalningar som inte

– 0 – 0 Statens finansiella sparande 0 1 Positivt saldo ger möjlighet att amortera på statsskulden. Negativt saldo innebär ett reellt lånebehov.

Sammanställning av utgiftsramar

Trans- Verksamhets- Investe-

fereringar kostnader ringar Utgiftsram UO 1 Rikets styrelse 0 0 0 UO 2 Samhällsekonomi och

finansförvaltning 0 0 0 - - UO 27 Avgiften till Europeiska

gemenskapen 0 0 Minskning av

anslagsbehållningar 0 0 0 0 Summa utgiftsområden1 0 0 0 0 Inklusive minskning av anslagsbehållningar

Statsbudgetens omfattning, innehåll och uppställning

Utgiftstak för staten

Budgeteringsmarginal 0

Utgiftstak för staten 0

Offentliga sektorns finansiella sparande

Statsbudgetens saldo motsvarar för närvarande statens lånebehov. Som saldomått har statens lånebehov den fördelen att saldot på statsverkets checkräkning är enkelt att förklara. Samtidigt ger måttet som sådant dock begränsad information om den statliga ekonomins tillstånd. Genom att komplettera statsbudgeten med årets resultat baserat på bokföringsmässiga grunder och statens finansiella sparande uppnås sammantaget en mer heltäckande och rättvisande bild av statens ekonomi.

I korthet ger uppställningen information om följande beräkning:

– statens totala intäkter och kostnader samt årets

budgeterade över- eller underskott,

– hur stor del av statens totala kostnader som finansieras via

årets anvisade anslag,

– realekonomisk fördelning av kostnader och utgiftsramar,

– hur stor del av investeringarna som föreslås finansieras via

anslag,

– statens beräknade lånebehov, samt

– statens beräknade finansiella sparande.

I exemplet har förslaget till statsbudget indelats i tre undersektioner som var och en avslutas med ett saldo; budgeterat över-/underskott, lånebehov respektive statens finansiella sparande.

Den första sektionen överensstämmer i stort med den indelning som gäller för statens resultaträkning. I jämförelse med nuvarande resultaträkning är indelningsgrunden något modifierad för att ge så relevant och överskådlig information som möjligt. Vid sidan av de totala kostnaderna redovisas även hur stor del av kostnaderna som anslagsfinansieras. Saldoraden som avslutar den första sektionen av statsbudgeten är årets beräknade över-/underskott, vilket motsvarar slutraden i resultaträkningen i årsredovisningen för staten.

Den andra sektionen uttrycker justeringar från över/underskott i bokföringsmässiga termer till betalningsflödet och resulterar i det nuvarande kassamässiga budgetsaldot, dvs. statens lånebehov. Även denna del innehåller en anslagsdimension då vissa investeringar föreslås finansieras med anslag (se avsnitt 9).

Den tredje sektionen utgörs av en beräkningsmässig övergång från lånebehovet till statens finansiella sparande.

Förslaget till statsbudget innehåller även en sammanställning av förslag till ramar för utgiftsområden. Även utgiftsramarna är i exemplet realekonomiskt fördelade, vilket innebär att anslagsfinansierade transfereringar, verksamhetskostnader och investeringar har sin motsvarighet i statsbudgetens första del.

I anslutning till statsbudgeten redovisas i exemplet en beräkning av de takbegränsade utgifterna, exklusive statsskuldsräntor men inklusive ålderspensionssystemets kostnader. På motsvarande sätt redovisas en beräkning av den offentliga sektorns finansiella sparande. På så sätt tydliggörs sambandet mellan de av riksdagen beslutade budgetpolitiska målen och förslaget till statsbudget.

5.3.2 Riksdagsbeslut med anledning av ny utformning av

statsbudgeten

Underlaget för riksdagens beslutsfattande ändras något med det förslag till statsbudgetens innehåll och omfattning som redovisats ovan. I nuvarande statsbudget godkänner riksdagen beräkningen av de poster som leder fram till statsbudgetens saldo, dvs. lånebehovet. Det innebär att riksdagen i dag:

– godkänner beräkningen av myndigheters m.fl. in- och

utlåning i Riksgäldskontoret, – godkänner beräkningen av den kassamässiga korriger-

ingen, – godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster, – beslutar om fördelning av utgifter på utgiftsområden, samt – godkänner beräkningen av förändringar av anslagsbehåll-

ningar.

Riksdagen godkänner således de poster som leder fram till saldot och inte själva saldot.

Riksdagens beslut med anledning av ny utformning av statsbudgeten kommer därmed, på motsvarande sätt som i dag, att innebära att riksdagen godkänner de poster som leder fram till statsbudgetens tre saldon. Riksdagen skulle därmed:

– godkänna beräkningen av statens intäkter, – godkänna beräkningen av statens kostnader, – godkänna beräknad justering till statens lånebehov, samt

– godkänna beräknad justering till statens finansiella

sparande.

Sammanställningen av utgiftsramarna motsvarar i princip utgiftssidan på den nuvarande statsbudgeten. Riksdagens beslut om utgiftsramar motsvarar därmed dagens beslut, dvs. riksdagen skulle:

– besluta om fördelning av utgifter på utgiftsområden samt

– godkänna beräkningen av förändringar av anslagsbehåll-

ningar.

Riksdagens beslut om anslag ändras inte jämfört med i dag.

Riksdagen godkänner i dag även beräkningen av ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Motsvarande riksdagsbeslut bör inhämtas eftersom riksdagen även i fortsättningen bör godkänna beräkningen av samtliga utgifter som utgiftstaket omfattar.

Ett godkännande av en beräkning innebär att utfallet kan avvika från beräkningen utan att regeringen behöver vidta någon åtgärd. Regeringen skall dock för riksdagen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen redovisa och förklara avvikelser i förhållande till beräknade belopp (se avsnitt 12.1.2).

6¶Skatter och övriga intäkter

6.1¶Bakgrund

I regeringens budgetproposition och den ekonomiska vårpropositionen redovisas skatterna enligt tre olika principer. I statsbudgeten redovisas skatteinkomster kassmässigt, vilket innebär att det är de skatter som betalats in under det aktuella året och inte de av skattemyndigheten fastställda skatterna som redovisas. Den offentliga sektorns, dvs. statens, kommunernas och pensionssystemets skatter, redovisas periodiserat och visar de av skattemyndigheten årsvis fastställda skatterna. Den senare redovisningen är helt fristående från när i tiden betalningen av skatterna sker. Den offentliga sektorns skatter redovisas även enligt nationalräkenskapernas redovisningsprinciper (Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet - ENS 95). Denna redovisning är ett mellanting mellan den kassamässiga och den periodiserade redovisningen och används för närvarande för beräkningen av det finansiella sparandet.

Den periodiserade redovisningen ger riksdagen och regeringen den information som behövs för beslut och uppföljning gällande de olika skatterna, dels utifrån den ekonomiska utvecklingen i form av förändringar av t.ex. sysselsättning, löner, inflation, dels utifrån föreslagna och genomförda regeländringar på skatteområdet.

Statistiska centralbyrån, som är ansvarig för redovisningen av skatterna enligt nationalräkenskaperna (NR), har beslutat att

från och med årsberäkningarna som äger rum hösten 2003 tillämpa en periodiserad redovisning av skatterna. Omläggningen innebär att skatterna från och med 2004 års ekonomiska vårproposition endast kommer att redovisas enligt två principer, nämligen periodiserat och kassamässigt.

6.2¶Taxering och uppbörd

Med avseende på tidpunkten för debiteringen kan skatterna delas in i tre grupper. Den första gruppen utgörs av skatter som debiteras eller betalas månatligen. Den andra gruppen består av skatter som fastställs vid den årliga inkomsttaxeringen, medan den tredje gruppen utgörs av uppbördsförluster, nedsättningar av skatter och omprövningar. Skatter som omprövas kan för närvarande i redovisningen inte hänföras till ett specifikt inkomstår.

6.2.1 Skatter som debiteras eller betalas månatligen

Skatter som debiteras eller betalas månatligen omfattar beloppsmässigt 45–50 procent av de totala skatterna i den offentliga sektorn. Bland dessa skatter och avgifter kan nämnas arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och skatt på varor och tjänster. Skatter med månatlig uppbörd som redovisas över skattekontot bokförs i räkenskaperna med debiterade belopp. Skatter med månatlig uppbörd som inte redovisas över skattekontot bokförs kassamässigt i räkenskaperna. De skatter som redovisas över skattekontot rapporteras månatligen till skattemyndigheten på en skattedeklaration. De deklarerade skatterna debiteras och bokförs såväl på den skattskyldiges skattekonto som i räkenskaperna. De skattskyldigas betalningar är inte som före skattekontots införande öronmärkta för en viss skatt utan avser samtliga skatter som debiterats den skattskyldiges skattekonto. I skattekontosystemet tillåts både överoch underskott. I redovisningen bokförs både de debiterade

skatterna och nettot av de över- respektive underskott som finns på skattekontot.

6.2.2 Skatter som fastställs vid den årliga

inkomsttaxeringen

De skatter som fastställs vid den årliga inkomsttaxeringen gäller fysiska och juridiska personer. Totalt omfattar dessa skatter beloppsmässigt 50–55 procent av de totala skatterna i den offentliga sektorn.

Fysiska personers skatter omfattar statlig och kommunal inkomstskatt, skatt på kapitalinkomster, fastighets- och förmögenhetsskatt, mervärdesskatt, avkastningsskatt, expansionsfondsskatt, skattereduktioner, avgift till registrerat trossamfund, begravningsavgift samt egenavgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt för näringsidkare. Inkomstdeklarationen lämnas under våren året efter verksamhetsåret och taxeringen är klar i december. Huvuddelen (85–90 procent) av skatterna debiteras dock löpande under året som preliminärskatter. För anställda görs preliminärskatteavdraget av arbetsgivaren medan näringsidkarnas och juridiska personers preliminärskatter baseras på den slutliga skatten två år tidigare. För ett fåtal skatter, t.ex. förmögenhetsskatt och skatt på kapitalvinster, görs i regel inte något preliminärskatteavdrag. Slutregleringen, dvs. skillnaden mellan den slutligt fastställda skatten och preliminärskatten, kan variera mycket mellan åren, framför allt beroende på utvecklingen av kapitalvinster och bolagsvinster. Debiteringen av slutregleringen sker vid tre tillfällen; augusti, september och november året efter verksamhetsåret.

6.2.3 Uppbördsförluster, nedsättningar och omprövningar

Uppbördsförluster, nedsättningar och omprövningar omfattar restförda skatter, nedsatta skatter och omprövningar av skatter. Omprövning leder till att en skatt sätts ned alternativt att den

höjs. Omprövning kan ske upp till sex år tillbaka i tiden. För närvarande är det inte möjligt att i redovisningen se till vilket verksamhetsår det omprövade beloppet skall hänföras.

Till denna grupp av skatter hör även uppbördsförluster. Nettot av debiteringar som skattemyndigheten restför hos kronofogdemyndigheten och de restförda skatter som kronofogdemyndigheten lyckats driva in bokförs i redovisningen som uppbördsförluster.

Nedsättningar innebär att den skattskyldige inte behöver betala hela den debiterade skatten. Den beloppsmässigt största nedsättningen avser stöd till sjöfarten, vilket innebär att arbetsgivaravgifterna för ombordanställda inte behöver betalas.

6.3¶Nuvarande redovisning

Den nuvarande strukturen på statsbudgeten infördes budgetåret 1980/81 (FiU1977/78:1, rskr. 1977/78:19). I samband med den budgettekniska omläggning som då genomfördes, förändrades redovisningen av inkomsterna i statsbudgeten. Denna ordning, enligt vilken det är betalningar av skatter som bokförs (kassamässig redovisning), utgör sedan dess grunden för strukturen på statsbudgetens inkomstsida. I samband med införandet av ett nytt uppbördssystem och införandet av skattekontot 1998 ändrades dock redovisningen för de skatter som omfattas av skattkontot till att gälla debiterade skatter.

På enskilda inkomsttitlar redovisas antingen debiterade eller betalda skatter. På de beloppsmässigt viktigaste inkomsttitlarna, t.ex. 1111 Fysiska personers inkomstskatter, redovisas debiterade skatter medan det på de mindre, exempelvis 1461 Fordonsskatt och 1471 Tullmedel, redovisas betalda skatter.

Inkomsttitlarna fysiska och juridiska personers inkomstskatter är båda uppsamlingskonton där både debiteringar, utbetalningar och omföringar bokförs. På inkomstsidan redovisas debiterade preliminärskatter och debiterad slutreglering. Under budgetåret bokförs preliminärskatter avseende december året före inkomståret och preliminärskatter avseende januari

t.o.m. november för det aktuella inkomståret. Slutregleringen, dvs. skillnaden mellan den slutliga skatten som fastställs vid inkomsttaxeringen och preliminärskatten, avser det föregående inkomståret. Preliminärskatterna avser såväl skatter till staten, kommunerna, religiösa trossamfund som till pensionssystemet.

På utgiftssidan redovisas utbetalningar och omföringar till andra inkomsttitlar. På titeln 1111 Fysiska personers inkomstskatter redovisas utbetalningar av kommunalskatt, både förskott avseende det aktuella inkomståret och slutregleringar som avser inkomståret två år tidigare. Från titeln omförs fastighetsskatt, förmögenhetsskatt, egenavgifter, allmän löneavgift, särskild löneskatt samt mervärdesskatt med de belopp som fastställs vid den årliga inkomsttaxeringen två år tidigare. Det kvarvarande nettot på titeln, som består av statlig inkomstskatt, skattereduktioner, avkastningsskatt och expansionsfondsskatt, utgör fysiska personers inkomstskatt.

Av sammanställningen nedan framgår skillnaden mellan att redovisa de nämnda skatterna enligt nuvarande principer och att redovisa dem periodiserat. Som framgår är skillnaden vissa år mycket stor och den nuvarande redovisningen ger därför en felaktig bild av de statliga skatteintäkterna för det aktuella året.

Statlig inkomstskatt, skattreduktioner, avkastningsskatt och expansionsfondskatt för fysiska personer Miljarder kronor

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nuvarande 42 40 62 50 33 -17 -34

Periodiserat 40 44 51 49 13 -19 -13

Inkomsttiteln 1121 Juridiska personers inkomstskatt är uppbyggd på motsvarande sätt. Motsvarande skillnader mellan de olika redovisningsprinciperna förekommer även för dessa skatter.

För de inkomsttitlar på vilka omförda skatter bokförs innebär redovisningsprincipen att det är de skatteintäkter som är hänförliga till inkomståret två år före det aktuella inkomståret

som visas. På statsbudgeten för budgetåret 2003 redovisas t.ex. på titeln 1312 Fastighetsskatt de skatter som är hänförliga till inkomståret 2001. Den nuvarande redovisningsprincipen ger även för fastighetsskatten en felaktig bild av det aktuella skatteuttaget, vilket även framgår av sammanställningen nedan.

Fastighetsskatt för fysiska och juridiska personer Miljarder kronor

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nuvarande 15 24 27 25 23 23 21

Periodiserat 27 25 23 23 21 23 24

Skillnaden mellan debiterade skatter och betalda skatter redovisas på en egen inkomsthuvudgrupp, 1600 Betalningsdifferenser. Även de skatter som restförs redovisas på denna inkomsthuvudgrupp. Den nuvarande redovisningen innebär således att statsbudgetens totala skatteinkomster redovisas kassamässigt.

Sammanfattningsvis innebär den nuvarande redovisningsordningen följande:

– På enskilda inkomsttitlar redovisas antingen kassamässiga

eller debiterade skatter. – Redovisade belopp på inkomsttitlar avser antingen två

olika inkomstår eller skatter som är hänförliga till

inkomståret två år tidigare.

– På inkomsttitlarna fysiska och juridiska personers

inkomstskatter redovisas en blandning av debiterade och utbetalda skatter som är hänförliga till tre olika inkomstår.

Redovisningsordningen innebär att den analys av förändringen mellan det belopp som fastställts i statsbudgeten och utfallet endast förstås av ett fåtal experter på området.

6.4¶Förslag till ny redovisning

Arbetsgruppens förslag: Skatter skall redovisas mot inkomstpost det år till vilket intäkten hänför sig.

6.4.1 Allmänt

Statsbudgeten och årsredovisningen för staten bör utformas för att ge beslutsfattare och andra intresserade den information som det finns behov av. En detaljerad redovisning av skatter i periodiserade termer ger, till skillnad från dagens ordning, en direkt koppling till den aktuella skattelagstiftningen och den ekonomiska utvecklingen i form av sysselsättning, löneförändringar, arbetslöshet, privat konsumtion med flera faktorer. Därför bör statsbudgeten och den konsoliderade resultaträkningen i första hand redovisa skatteintäkter som kan hänföras till det aktuella verksamhetsåret. Därutöver krävs information om skillnaden mellan periodiserade skatter och inbetalda skatter för att kunna analysera statens lånebehov. Förslaget om att redovisa intäkterna på statsbudgeten periodiserat innebär en större tydlighet och ger regeringen och riksdagen ett bättre underlag för både beslut och uppföljning. Arbetsgruppen gör också bedömningen att en sådan redovisning är i linje med den förväntade internationella utvecklingen av redovisningsprinciper för skatter och, vilket framgår nedan, med den redovisning som kommer att tillämpas i NR.

Taxeringsförfarandet och det samordnade uppbördssystemet innebär att de i bokföringen redovisade skatterna dels avser olika verksamhetsår, dels endast är preliminärt fastställda. En övergång till en periodiserad redovisning av statsbudgetens skatteintäkter innebär således att utfallen till viss del måste baseras på prognostiserade uppgifter. De prognostiserade skatterna kommer dock att vara fullt verifierbara i efterhand när den årliga inkomsttaxeringen är avslutad i december året efter verksamhetsåret.

Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 95) tillåter en viss flexibilitet vid redovisningen av inkomstskatter. De skatter som blir kända först vid taxeringen, dvs. året efter inkomståret, kan enligt regelverket hänföras till den period de blir kända. Denna redovisningsmetod har hittills tillämpats i NR. Från och med årsberäkningarna som äger rum hösten 2003 kommer redovisningen i NR att vara periodiserad, vilket innebär att prognostiserade uppgifter kommer att användas. När taxeringsutfallet blir klart året efter inkomståret ersätts de prognostiserade uppgifterna med utfall. I bilaga 2 ges en närmare beskrivning av principerna i NR.

Den föreslagna ordningen innebär emellertid att det blir svårt att löpande under budgetåret följa upp de av statsbudgetens skatter som fastställs vid den årliga inkomsttaxeringen. Den löpande uppföljningen av dessa skatter bör därför göras mot utfallet för de preliminärt debiterade skatterna, som uppgår till mellan 85 och 90 procent av de slutligt fastställda skatterna. För att möjliggöra en sådan uppföljning krävs även en prognos över de preliminärt debiterade skatterna. Prognosen över de preliminärt debiterade skatterna bör ingå som en del av statsbudgeten. Eftersom preliminärskatterna avser samtliga sektorers skatteintäkter, dvs. även kommunsektorns och pensionssystemets skatter, bör statsbudgeten redovisa de periodiserade skatterna fördelade på samtliga sektorer. Efter avdrag för skatter som tillhör andra sektorer återstår statens periodiserade skatter.

Redovisningen av periodiserade skatter, som den beskrivs här, avser årsredovisningen för staten (resultaträkningen) och utfallet på statsbudgeten.

6.4.2 Föreslagen redovisningsordning

Nedan anges i sammanfattning nuvarande redovisningsmetod och förslag till redovisning av skatteintäkter i statsbudgeten och årsredovisningen för staten.

Grupp 1 – skatter som debiteras eller betalas månatligen Nuvarande redovisning De redovisade skatterna avser verksamhetsmånaderna december året före verksamhetsåret t.o.m. november verksamhetsåret.

Föreslagen redovisning. De redovisade skatterna avser verksamhetsmånaderna januari – december.

Grupp 2 – skatter som fastställs vid årlig taxering Preliminärskatter - nuvarande redovisning De redovisade skatterna avser verksamhetsmånaderna december året före verksamhetsåret t.o.m. november verksamhetsåret.

Preliminärskatter - föreslagen redovisning De redovisade skatterna avser verksamhetsmånaderna januari – december.

Slutreglering – nuvarande redovisning Slutregleringen redovisas under det år debiteringen sker, vilket innebär att den redovisade intäkten avser det föregående verksamhetsåret.

Slutreglering - föreslagen redovisning Slutregleringen avser verksamhetsåret och baseras på prognostiserade uppgifter.

Grupp 3 – uppbördsförluster, nedsättningar och omprövningar

Nuvarande redovisning

Redovisningen avser debiteringar januari – december.

Föreslagen redovisning

Uppbördsförluster bör även fortsättningsvis redovisas januari – december, medan redovisningen av omprövningar bör omfatta de debiteringar som sker under perioden mars verksamhetsåret t.o.m. december verksamhetsåret. Redovisningen av nedsättningar bör omfatta verksamhetsmånaderna januari – december.

I den nuvarande statsbudgeten redovisas även skattskyldigas betalningsdifferenser, dvs. skillnaden mellan de av skattemyndigheten debiterade skatterna och de betalningar som de skattskyldiga gjort. Betalningsdifferenserna utgör således förändringen av skattemyndighetens fordran eller skuld gentemot de skattskyldiga och skall redovisas som en del av justeringarna till lånebehovet i statsbudgeten. Betalningsdifferenserna är inte en del av skatteredovisningen men påverkar statens lånebehov och skall därför redovisas mot en betalningspost (se vidare avsnitt 10.3.2).

6.5¶Effekter av en övergång till en periodiserad redovisning av skatter

Statsbudgetens utfall och årsredovisningen för staten baseras på bokförda debiteringar samt in- och utbetalningar, vilket innebär att redovisningen ett visst år omfattar skatter som är hänförliga till olika verksamhetsår. Statsbudgeten omfattar tre olika verksamhetsår eftersom redovisningen även inkluderar

2 För närvarande särredovisas inte omprövningar på taxeringsår. De omprövningar som sker under januari och februari är till största delen hänförliga till föregående års taxering, vilket innebär att de redovisas som en del av slutregleringarna under grupp 2.

betalningsdifferenser och utbetalningar av kommunalskatter. Denna ordning medför periodiseringsskillnader mellan de enligt nuvarande principer redovisade skatterna och de periodiserade skatterna. För åren 1997–2001 uppgick periodiseringsskillnaden, mellan de enligt NR redovisade skatterna och de periodiserade skatterna, till mellan –45 och +27 miljarder kronor, vilket motsvarar –3,8 och +2,3 procent av de totala skatterna (se sammanställningen nedan).

Skillnad mellan periodiserad skatt och skatt som den redovisats enligt NR (hela offentliga sektorn)

1997 1998 1999 2000 2001 Skillnad i mdkr 11 -7 21 27 -45 Skillnad i procent 1,0 -0,6 1,7 2,3 -3,8

Periodiseringsskillnaden, som vissa år kan vara mycket stor, ger en missvisande bild av över- eller underskottet i de offentliga finanserna, vilket gör det svårt att följa upp det budgetpolitiska målet om offentliga sektorns finansiella sparande.

Den föreslagna redovisningsordningen för statsbudgeten och årsredovisningen för staten, som bland annat innebär att en del av skatterna i utfallsredovisningen måste prognostiseras, medför att redovisningen kommer att innehålla prognosfel. Prognosfelen för åren 1997–2001 uppgick till mellan –1 och +23 miljarder kronor, vilket i procent av de totala skatterna innebär –0,1 procent respektive +1,9 procent (se sammanställningen nedan). Ett korrekt utfall blir emellertid tillgängligt när den årliga inkomsttaxeringen är avslutad.

Avvikelse mellan utfall för periodiserade skatter och prognos i den ekonomiska vårpropositionen (hela offentliga sektorn)

1997 1998 1999 2000 2001 Avvikelse i mdkr 15 -1 8 23 -1 Avvikelse i procent 1,5 -0,1 0,7 1,9 -0,1

3 Redovisningen enligt NR avser den tidigare redovisningsmetoden. Från och med 2003 kommer redovisningen i NR att avse periodiserade skatter.

Kommunernas och socialförsäkringssektorns intäkter är framför allt beroende av hur löner och skattepliktiga transfereringar utvecklas. I mars året efter budgetåret finns preliminära uppgifter tillgängliga över hur utbetalda löner och preliminärskatter utvecklats under föregående år. Denna information används bland annat till att prognostisera kommunsektorns och pensionssystemets intäkter. Nedan redovisas utfall och prognostiserat utfall för kommunsektorns intäkter för åren 1997–2000.

Skillnad mellan utfall för kommunsektorns periodiserade skatter och prognos i den ekonomiska vårpropositionen

1998 1999 2000 2001 Utfall kommunsektorn, mdkr 206 212 227 242

De största avvikelserna mellan utfall och prognos avser statens skatteintäkter och beror på att de statliga skatteintäkterna varierar mer än de övriga sektorernas skatteintäkter samt att informationen om skatteunderlagen för statens skatteintäkter inte finns tillgängliga vid tidpunkten för upprättandet av årsredovisningen för staten. Skillnaden mellan utfallet från den årliga inkomsttaxeringen och utfallet av statsbudgetens skatteintäkter i årsredovisningen för staten bör redovisas och analyseras i nästkommande årsredovisning för staten.

6.6¶Övriga intäkter

Arbetsgruppens förslag: Övriga intäkter skall redovisas mot inkomstpost det år till vilket intäkten hänför sig.

6.6.1 Bakgrund

Andra intäkter än skatteintäkter – övriga intäkter – avser avgifter och andra ersättningar, bidrag och finansiella intäkter.

Av avsnitt 5.1.1 framgår att de utomstatliga intäkterna av avgifter och andra ersättningar under 2002 uppgick till 35,5 miljarder kronor och de utomstatliga intäkterna av bidrag till 23,1 miljarder kronor. Därav redovisades 6,3 miljarder av avgifterna m.m. mot inkomsttitel och av bidragen utgjorde 11,3 miljarder EU-bidrag som redovisas mot inkomsttitel. Av de finansiella intäkterna på 85,6 miljarder kronor redovisades 8,5 miljarder mot inkomsttitel.

Med nuvarande ordning redovisas avgifter och andra ersättningar liksom finansiella intäkter som inte får disponeras av regeringen inkomstmässigt mot inkomsttitel. Det innebär att de tas upp när faktura ställs ut och när räntor aviseras. EU-bidrag redovisas dock, i anslutning till budgetlagens regler om kassamässig redovisning av transfereringar, det år då betalning erhålls.

I årsredovisningen för staten däremot, liksom i myndigheternas resultaträkningar, redovisas samtliga intäkter enligt bokföringsmässiga grunder på motsvarande sätt som gäller för kostnader.

6.6.2 Överväganden

Arbetsgruppens föreslår att övriga intäkter, som regeringen inte får disponera, skall redovisas intäktsmässigt mot inkomstpost det år de är hänförliga till. Redovisningen i den sammanställda statsbudgeten och mot intäktspost kommer därmed att

sammanfalla med redovisningen i årsredovisningen för staten (resultaträkningen). För inkomster som inte enligt bokföringsmässiga grunder utgör intäkter och därmed inte redovisas i resultaträkningen, t.ex. återbetalningar av lån m.m., redovisas ingen intäkt. Sådana inkomster redovisas mot betalningspost och påverkar lånebehovet (se vidare avsnitt 10.3.2).

Intäkterna bör periodiseras enligt god redovisningssed. Skillnaden mot inkomstmässig redovisning är främst att upplupna räntor och upplupna avgiftsintäkter med hänsyn till kraven på mätbarhet och verifierbarhet kommer att redovisas när de upparbetas i stället för det år de faktureras eller regleras. Det leder till en marginell förskjutning i tiden så att vissa intäkter och vissa förluster redovisas något tidigare mot intäktspost.

Inkomster från EU behandlas särskilt i avsnitt 8.

7¶Transfereringar, statsskuldsräntor och verksamhetskostnader

7.1¶Transfereringar

Definitionen av statliga transfereringar baseras på de principer som tillämpas i nationalräkenskaperna (NR) enligt det Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 95). I NR delas statliga kostnader in realekonomiskt där de viktigaste grupperna är konsumtion, investeringar och olika typer av omfördelningstransaktioner. De senare definieras som transfereringar och består i huvudsak av inkomstöverföringar från statsbudgeten till olika samhällsgrupper.

Transfereringsbegreppet är en sammanfattande benämning på ett antal olika typer av ekonomiska transaktioner av omfördelande eller liknande karaktär.

Statliga transfereringar består huvudsakligen av kontanta bidrag men kan också avse överföring av köpta varor och tjänster. Merparten består dock av kontanta bidrag som utbetalas löpande, ofta månatligen, eller vid ett bestämt antal tillfällen under året.

En transferering är inte förenad med en motprestation som tillfaller staten i form av något ekonomiskt värde. Det som kännetecknar en transferering är i stället att mottagaren uppfyller ett eller flera kriterier (egenskaper) som beslutats av statsmakterna genom lag, förordning eller särskilda beslut. Dessa kriterier kan vara ålder, familjeförhållanden och inkomstnivå för individer och hushåll. Beslut om rätt till bidrag fattas vanligtvis

efter en anmälan till en myndighet om att den sökande uppfyller vissa kriterier (t.ex. barnbidrag) eller efter ett ansökningsförfarande (t.ex. bostadsbidrag).

För organisationer, företag, mottagarländer (bistånd) och andra juridiska personer är transfereringen ofta förknippad med någon form av villkor som måste uppfyllas för att mottagaren skall få det statliga stödet. Uppfyllande av villkor eller andra eventuella krav på redovisning eller liknande är dock inte att betrakta som en motprestation i form av ett ekonomiskt värde som tillfaller staten.

Praxis i den statliga redovisningen är att varken beslut om bidrag, rekvisition av bidrag eller föreskrivna datum för utbetalning utgör underlag för bokföring av skuld eller ekonomisk förpliktelse i förhållande till den mottagande parten. Kostnader för transfereringar redovisas därför normalt inte i bokföringen förrän i samband med bidragsutbetalningen.

I 10 § budgetlagen föreskrivs att redovisning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då betalning sker, dvs. på kassamässig grund. Reglerna om redovisning vid utbetalningstillfället avser främst transfereringar genom kontanta bidrag direkt till olika mottagare. Ytterligare preciseringar om redovisning av transfereringar av varor och tjänster som anskaffas för transferering finns i Ekonomistryringsverkets tillämpningsföreskrifter till anslagsförordningen (1996:1189). Utgifterna för sådana transfereringar skall redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna härför sig.

7.1.1 Redovisning mot anslag

Arbetsgruppens förslag: Transfereringar skall, med undantag för transfereringar som redovisas i avsnitt 8, redovisas mot anslag det år till vilket kostnaden hänför sig.

Kontanta bidrag

De bokföringsmässiga principerna för redovisning av transfereringar mot anslag bör utgå från de specifika förutsättningar som följer av att mottagaren av en transferering inte skall leverera någon direkt motprestation och att någon skuldsituation vanligen inte uppstår. Merparten av transfereringarna kan inte heller förväntas bli förbrukade under någon särskild period. Med en jämn utbetalningstakt blir dock de eventuella skillnader som kan uppstå när det gäller utbetalningarnas storlek mellan åren förhållandevis små. Jämförbarhet mellan åren kan därför uppnås även om kostnaden redovisas samtidigt med utbetalningen av en transferering.

God redovisningssed vid tillämpning av bokföringsmässiga grunder innebär att kostnader för transfereringar som uppenbart kan hänföras till en viss period också bör redovisas mot denna, dvs. då resurserna enligt tillförlitliga och mätbara underlag kan anses bli förbrukade. Denna princip tillämpas i årsredovisningen för staten och bör även gälla för redovisningen på statsbudgeten.

Kostnader för kontanta bidrag till hushållssektorn såsom pensioner, ersättning vid sjukdom, kontantstöd och stöd till barnfamiljer sammanfaller i huvudsak med utbetalningstillfället. Även merparten av kostnaderna för bidragen till kommunsektorn och löpande bidrag till organisationer m.m. sammanfaller i huvudsak med utbetalningstillfället. För huvuddelen av transfereringarna innebär detta att tidpunkten för kostnad och utbetalning sammanfaller.

Varor och tjänster

Tillämpning av bokföringsmässiga grunder innebär att kostnader för varor och tjänster som anskaffas för transferering bör redovisas på statsbudgeten det budgetår till vilket kostnaderna hänför sig, dvs. när varan eller tjänsten tillhandahålls eller äganderätten övergår till mottagaren. Detta överensstämmer med nuvarande ordning för årsredovisningen för staten och i huvudsak även med NR:s principer.

I praktiken innebär det att kostnaden, i likhet med vad som gäller i dag, löpande bokförs när en faktura kommer in till myndigheten på samma sätt som när det gäller köp av varor och tjänster till myndighetens egen verksamhet. Skillnaden gentemot dagens ordning uppkommer i samband med upprättande av årsbokslut, då upplupna kostnader redovisas till den period de hänför sig. På så sätt erhålls löpande en redovisning som med rimlig kvalitet får anses motsvara kostnaden under den period då varan eller tjänsten tillhandahålls.

Ersättningar och subventioner

Transfereringar som avser ersättningar för eller subventioner av upparbetade eller framtida kostnader utgörs av bland annat bidrag till jordbruk, näringsliv, utbildning och kulturverksamhet, av vilka en stor del även utgör olika regionalpolitiska stöd. Exempel på transfereringar som utgör direkta ersättningar för enskildas kostnader är tandvårdsförmånen och läkemedelsförmånen samt handikappstöd i form av assistansersättning till funktionshindrade och ersättning för bilstöd. Även om mottagaren inte skall leverera någon direkt motprestation är subventionen i många fall begränsad till en viss period. Möjligheten att hänföra kostnaden till rätt period begränsas dock av att många av dessa transfereringar betalas ut i efterskott, antingen månadsvis eller per hel- eller halvår. För läkemedelsförmånen sker t.ex. en slutreglering av kostnader enligt avtal mellan staten och landstingen med flera års eftersläpning, vilket

gör att en fullständig periodisering av ett enskilt års kostnader inte är möjlig. När kostnaden skall tas upp i redovisningen är beroende av bokföringsunderlagens mät- och verifierbarhet. Vid en övergång till bokföringsmässiga grunder kan det finnas skäl att i förordning och tillämpningsföreskrifter precisera och förtydliga reglerna angående hur redovisning av denna typ av transfereringar skall ske.

Regleringar och fordringar

Beslut om vissa bidrag grundas på preliminära uppgifter om exempelvis inkomst. Detta gäller för bland annat bostadsbidrag och underhållsstöd samt även för de preliminära ålderspensionsavgifter som inbetalats av staten för pensionsgrundande transfereringar som betalas ut under föräldraledighet, värnplikt, studier etc. Vid en omprövning eller slutlig prövning av sådana bidrag kan det visa sig att bidraget blir högre eller lägre än vad som tidigare beslutats. De kostnader eller kostnadsminskningar som därmed uppstår under ett senare budgetår bör i likhet med nuvarande praxis redovisas som en ny ekonomisk händelse, dvs. skild från den preliminära kostnaden. Det beror på att den preliminära kostnaden är baserad på bästa möjliga kunskap om inkomsten under budgetåret och någon slutlig fastställd inkomst erhålls inte förrän under senare budgetår.

När en bidragsmottagare får ett krav på återbetalning av hela eller delar av ett tidigare erhållet bidrag, föranlett av den slutligt taxerade inkomsten eller av annat skäl, uppstår en fordran för staten. När bokföringsmässiga grunder tillämpas bör denna fordran redovisas mot anslag som en kostnadsreduktion på motsvarande sätt som sker i myndighetens årsredovisning (resultaträkning).

Enligt arbetsgruppens mening förutsätter införandet av en sådan ordning att redovisningen av transfereringar är tillförlitlig och att tydliga metoder för värdering respektive nedskrivning av fordringar utvecklas för att tillgodose kraven på förutsägbarhet i fråga om anslagsutfallet. För att effekterna av eventuella

förluster på berörda anslag inte skall uppdagas alltför sent på året, och därmed utgöra prognosrisker, behöver även metoder för en mer löpande värdering av fordringarna utarbetas.

Arbetsgruppens sammanvägda bedömning är att även redovisning av denna typ av transfereringar mot anslag skall ske på bokföringsmässiga grunder. Detta ställer krav på att fordringar värderas med rimlig säkerhet och att metoderna för värdering är stabila (se avsnitt 11.3). För att undvika att eventuella förändringar av metoderna för värdering av fordringarna påverkar de takbegränsade utgifterna på ett icke förutsägbart sätt, bör sådana förändringar som är av större omfattning inte införas under ett löpande budgetår.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser arbetsgruppen att redovisning av transfereringar mot statsbudgetens anslag bör ske kostnadsmässigt (se 17 § första stycket förslaget till budgetlag). Undantag från denna princip föreslås för transfereringar som redovisas i avsnitt 8.

Arbetsgruppens förslag och bedömningar under avsnitt 7.1.1 föranleder ändringar i anslagsförordningen (1996:1189) och förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt tillämpningsföreskrifterna till dessa förordningar.

7.2¶Statsskuldsräntor

Arbetsgruppens förslag: Räntor för statsskulden skall redovisas mot anslag det år till vilket kostnaden hänför sig. Valutakursdifferenser skall dock redovisas mot anslag det år de realiseras.

7.2.1 Bakgrund

Redovisning mot anslaget Räntor på statsskulden sker för närvarande utgiftsmässigt och netto. Utgiftsmässigheten överensstämmer i princip med kassamässighet på årsbasis , dvs. hur mycket som betalas varje år. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka upplåningstekniker som Riksgäldskontoret använder, främst genom att ränteutgifter omfördelas i tiden, t.ex. genom över- eller underkurser vid emission. Ränteutgifterna kan därmed uppvisa stora förändringar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen under motsvarande period. När kostnaderna för statsskulden analyseras riktas intresset i stället främst mot hur mycket räntekostnader som genereras under en viss period. I budgetpropositionen redovisas därför för närvarande periodiserade statsskuldsräntor som kompletterande information till anslagsutfallet.

7.2.2 Skillnaden mellan olika redovisningar av

räntekostnaderna

Vid sidan av anslagsredovisningen finns två ytterligare officiella redovisningar av räntekostnaderna. Dessa är de periodiserade ränteutgifterna enligt NR och räntekostnader enligt god redovisningssed som används i årsredovisningen för staten.

4 I normalfallet beror skillnaden på att Riksgäldskontorets inkomster från utlåningsverksamheten till myndigheter m.fl. avräknas inkomstmässigt, medan inbetalningen äger rum senare.

Transfereringar, statsskuldsräntor och verksamhetskostnader

Skillnaderna mellan de olika redovisningarna kan sammanfattas genom följande sammanställning där utgångspunkten är de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna, netto:

Justeringsposter för Periodiserade Periodiserade Kostnadsmässig att gå från räntor enligt bok- räntor enligt NR, redovisning mot utgiftsmässigt till: föringsmässiga ENS 95 anslag

grunder Orealiserade Läggs till Som Som valutakursdifferenser utgiftsmässig utgiftsmässig

Realiserade Som utgiftsmässig Dras bort Som valutakursdifferenser utgiftsmässig

Realiserade Som utgiftsmässig Dras bort Som

1 utgiftsmässig räntedifferenser

Justeringar för Läggs till Läggs till Läggs till kursdifferenser vid emission Upplupen ränta Läggs till Läggs till Läggs till

Räntor på inomstatliga Dras bort Dras bort Som lån utgiftsmässig

Vissa betalningsflöden Som utgiftsmässig Dras bort Som till följd av swappar utgiftsmässig

Övrigt, ökning av Dras bort Dras bort Dras bort depositioner etc. (ingår vid

EDP-

beräkning) Realiserade räntedifferenser kommer inte att överensstämma med utgiftsmässig redovisning för varje period utan motsvarar periodens andel, dvs. utgift justerad för tidigare redovisad del. EDP står för Excessive Deficit Procedure, dvs. förfarande vid alltför stora underskott. EDP innebär att man två gånger per år rapporterar den offentliga sektorns finansiella sparande och skuld.

När utgifterna periodiseras innebär det att kostnaden hänförs till den period de avser. För ränteutgifterna är periodiseringseffekterna ofta mycket stora. De vanligaste periodiseringseffekterna är att upplupen ränta påförs aktuellt år och att justeringar görs för kursdifferenser vid emission. Kostnadsmässig redovisning innebär således att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den upplupna räntan, dvs. den ränta som genererats under perioden men som inte betalats, beaktas. I den kassamässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att en kupong eller en obligation förfaller.

Kursdifferenser uppstår när Riksgäldskontoret (RGK) emitterat ett papper där räntan avviker från marknadsräntan. Om kontoret emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs. Detta innebär att RGK får den diskonterade skillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen vilket reducerar de kassamässiga räntorna på statsskulden. Vid motsatt förhållande uppstår en underkurs som RGK betalar.

En annan betydande skillnad mellan kassamässiga och kostnadsmässiga räntor är kursdifferenser, exempelvis valutavinster eller räntekursförluster, som följer av kursrörelser sedan emissionstillfället. I det kassamässiga flödet återfinns realiserade valuta- och räntedifferenser. Enligt god redovisningssed skall samtliga fordringar och skulder i utländsk valuta värderas till balansdagens kurs. Det innebär att det uppstår orealiserade valutakursvinster eller -förluster som redovisas i resultaträkningen som en kostnad eller intäkt. Eftersom tillgångar och skulder inte marknadsvärderas kommer dock orealiserade räntekursdifferenser inte att påverka årets budgeterade över- /underskott. I de räntekostnader som ingår i beräkningarna av statens finansiella sparande skall dock såväl realiserade som orealiserade differenser tas bort då det finansiella sparandet beskriver flöden och inte värdeförändringar.

7.2.3 Redovisning av räntor på inomstatliga lån

Räntebetalningar på inomstatliga lån utgörs av nettoräntebetalningar avseende myndigheters m.fl. inlåning och utlåning hos RGK. Dessa tillgångar och skulder är upptagna i RGK:s balansräkning men utgör inte en del av statsskulden. Dock belastar räntebetalningarna (netto) anslaget Räntor på statsskulden. I dag finns denna post, räntebetalningar på inomstatliga lån, som en korrigering på anslaget för att kompensera de räntekostnader och intäkter som redan belastar myndigheternas anslag och som därför inte bör redovisas en gång till. Detta kan också uttryckas som att ränteanslaget korrigeras så att det inte påverkas av statsintern nettoutlåning. I och med att räntekostnaderna för lånefinansierad verksamhet påförts respektive myndighet synliggörs inte denna kostnad på anslaget Räntor på statsskulden. Trots att de faktiska utgifterna för statskulden är desamma oavsett om exempelvis en investering lånefinansieras eller anslagsfinansieras, så påverkas anslaget Räntor på statsskulden på olika sätt.

I sammanfattningen nedan ges ett exempel på hur räntorna på statsskulden m.m. påverkas av om en investering anslagsfinansieras eller lånefinansieras via lån i RGK. Investeringen är på 20 och räntekostnaden 1. Förändringen visas inom parentes.

Före investeringen Lånebehov 0

Lånebehov 20 20 Anslaget räntor på

15 (+1-1) 16 (+1) statsskulden Anslag X 6 (+1) 25 (+20) RGK:s nettoutlåning 20 (+20) 0

Vid beräkningen av årets överskott kommer den del av räntenettot som är hänförlig till inomstatliga transaktioner att elimineras. Motsvarande justering sker när de periodiserade ränteutgifterna enligt NR presenteras. För dessa båda mått elimineras interna mellanhavanden genom att såväl myndigheternas kostnader som Riksgäldskontorets intäkter reduceras.

7.2.4 Redovisning mot anslag

Arbetsgruppen föreslår att redovisningen av statsskuldsräntor i huvudsak bör göras enligt bokföringsmässiga grunder, vilket bland annat betyder att upplupna räntekostnader liksom periodiserade kursdifferenser kommer att, till skillnad från vad som gäller i dag, redovisas på statsbudgeten. De orealiserade valutakursförlusterna bör dock inte redovisas mot anslag utan enbart påverka årets resultat i statsbudgeten och årsredovisningen. Skälet till detta är att det är osäkert om en orealiserad förlust kommer att realiseras beroende på valutamarknadens fluktuationer. Att redovisa orealiserade valutakursförluster mot anslag skulle endast innebära att en stor osäkerhetsfaktor byggs in i anslagsredovisningen. Om och när valutadifferensen realiseras skall den vid denna tidpunkt finansieras och redovisas mot anslag. Med stöd i 20 § förslaget till budgetlag (se avsnitt 10.4.2) bör regeringen föreslå riksdagen ett undantag från bokföringsmässiga grunder vid redovisning av valutakursdifferenser mot anslag.

7.3¶Verksamhetskostnader

Arbetsgruppens förslag: Verksamhetskostnader skall redovisas mot anslag det år till vilket kostnaden hänför sig.

7.3.1 Bakgrund

Verksamhetskostnader avser kostnader för personal, lokaler och övriga driftskostnader. Kostnader för personal omfattar lönekostnader, inklusive arbetsgivaravgifter, pensionskostnader och övriga personalkostnader. Övriga driftskostnader omfattar köp av varor och tjänster, reparationer m.m. I årsredovisningen för staten finns uppgifter om statens verksamhetskostnader. År 2002 uppgick kostnaderna för personal till 86 miljarder kronor, kostnaderna för lokaler till 13 miljarder kronor och övriga driftskostnader till 59 miljarder kronor. Dessa kostnader är finansierade med såväl anslag som avgifter och bidrag. I årsredovisningen för staten behandlas även avskrivningar och nedskrivningar av anläggningstillgångar som verksamhetskostnader. Redovisning av anläggningstillgångar behandlas särskilt i avsnitt 9.

En konsekvens av nuvarande bestämmelser om anslagsavräkning i 10 § budgetlagen är att utgifter för statens egen verksamhet redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. En övergång till bokföringsmässiga grunder vid redovisning av statens egen verksamhet (verksamhetskostnader) får konsekvenser för anslagsredovisningen. I det följande redovisas några exempel på detta.

Avsättningar för statens tjänstepensioner

Myndigheterna betalar normalt årliga premier till statens pensionsverk för sina anställdas tjänstepensioner. Statens pensionsverk (SPV) redovisar i sin årsredovisning en skuld (avsättning) för dessa pensionsförpliktelser. Myndigheternas

premier till SPV redovisas mot anslag och motsvarar myndigheternas kostnader för de anställdas intjänade tjänstepensioner för räkenskapsåret. Detta förfarande motsvarar en redovisning mot anslag på bokföringsmässiga grunder.

Det finns dock myndigheter som inte ingår i premiesystemet utan redovisar avsättning för de anställdas tjänstepensioner i sin årsredovisning, exempelvis affärsverken, Exportkreditnämnden och de allmänna försäkringskassorna. Affärsverken och Exportkreditnämnden finansierar verksamheten med avgifter medan de allmänna försäkringskassorna finansieras med anslag på statsbudgeten. Därutöver finns ett antal myndigheter som redovisar avsättning för vissa frivilligt avtalade pensionsförpliktelser. För dessa myndigheter är det i dag utbetalningarna av tjänstepensionerna som redovisas mot anslag, vilket således inte motsvarar bokföringsmässiga grunder som i stället innebär att det är avsättningarna som skall redovisas mot anslag.

Varulager

Varulager redovisas i dag mot anslag på utgiftsmässig grund, dvs. när faktura på levererade varor har mottagits. En övergång till anslag på bokföringsmässig grund innebär att det i stället är förbrukade resurser, dvs. uttag ur lager, och inte anskaffade resurser som skall redovisas mot anslag. Ett byte av redovisningsprincip innebär att berörda myndigheter inte alltid får tilldelning av anslag det år som anskaffning av lagertillgångar sker utan att utbetalningen sker ett tidigare år än kostnaden och därmed anslagstilldelningen. Myndighetens likviditetsbehov behöver därmed tillgodoses via räntekontot eller statsverkets checkräkning.

Upplupna kostnader

Levererade varor och tjänster som inte har fakturerats av leverantören men som avser räkenskapsperioden periodiseras och tas upp som en kostnad i resultaträkningen. Därutöver periodiseras förändringar av semesterlöneskuld och därtill hörande sociala avgifter m.m.

Upplupna kostnader redovisas för närvarande inte mot anslag utan anslaget belastas på utgiftsmässig grund när fakturan erhålls eller då semesterlön betalas ut till anställda.

En övergång till bokföringsmässiga grunder innebär att redovisning mot anslag sker kostnadsmässigt, dvs. när kostnaden uppstår och inte när faktura erhålls eller semesterlön betalas ut till de anställda.

7.3.2 Överväganden

En övergång till bokföringsmässiga grunder för redovisning av verksamhetskostnader mot anslag innebär att anslagsförbrukningen kommer att ge en mer rättvisande bild av de faktiska kostnaderna i verksamheten. Dessa kostnader är huvudsakligen förutsägbara och enkla att verifiera och de bedöms även som stabila över tiden. Mot denna bakgrund föreslår arbetsgruppen att verksamhetskostnader skall redovisas mot anslag det år till vilket kostnaden hänför sig.

8¶EU-medel och avgifter till andra internationella organisationer

8.1¶Europeiska unionens allmänna budget

EU:s budget finansieras huvudsakligen med s.k. egna medel, vilka utgörs av avgifter från medlemsländerna. EU-budgetens utgifter är uppdelade i obligatoriska och icke obligatoriska utgifter. De obligatoriska utgifterna är de utgifter som direkt följer av fördraget och utgörs främst av jordbruksutgifter. De ickeobligatoriska utgifterna är i princip alla övriga utgifter, t.ex. strukturfondsstöd. Budgeten är indelad i sju utgiftskategorier. Varje kategori har ett utgiftstak, vilket bland annat innebär att medel inom en kategori inte utan särskilda beslut kan tas i anspråk inom en annan kategori.

EU:s årliga budget fastställs på två nivåer; en åtagandebudget och en betalningsbudget. En viktig budgetprincip är att budgeten måste vara balanserad, dvs. den beräknade inkomsten för ett år måste vara lika stor som utgifterna under samma år. Detta beror på att det inte finns något rättsligt instrument inom EU som tillåter att underskott finansieras med lån.

Den av EU fastställda budgeten för det aktuella året kan komma att ändras genom en eller flera tilläggsbudgetar. Eventuella överskott, liksom obetydliga underskott, från ett år får föras över till nästföljande år. Av budgeten framgår månadsvis fördelning av årets EU-avgift (motsvarande EU:s totala egna medel) per medlemsland.

8.2¶Bruttobudgetering av EU-medel

Arbetsgruppens bedömning: Bruttobudgetering av EU-medlen mot anslag och inkomstposter bör tillämpas även fortsättningsvis.

Huvudprincipen är att statens utgifter till och inkomster från EU budgeteras och redovisas brutto på den svenska statsbudgeten. Det innebär att betalningar från EU budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsida, medan utbetalning av Sveriges EU-avgift och utbetalning av stöd m.m. som finansieras av EU budgeteras och redovisas mot anslag uppförda på statsbudgetens utgiftssida. Undantag från denna princip förekommer för exempelvis inkomster och utgifter som avser EU:s forskningsprogram.

De regler som i dag tillämpas i staten för budgetering och redovisning av EU-medel utgår från regeringens förslag i Proposition om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen m.m (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU05, rskr. 1994/95:67). Enligt vad regeringen anförde i propositionen skall de medel som staten betalar till respektive mottar från EU budgeteras, redovisas och revideras enligt de regler som gäller för statens medel. EU-medlen definieras som svenska statliga medel mot bakgrund av att Sverige som medlemsstat ansvarar helt och hållet för uppbörd och förvaltning av de medel som betalas till respektive från EU. De medel som fördelas från EU-budgeten skall budgeteras och redovisas tillsammans med övriga statliga medel som disponeras inom respektive verksamhetsområde. Undantag från denna princip gäller vissa EU-medel, exempelvis forskningsbidrag, som den enskilda myndigheten ansöker om och erhåller direkt eller indirekt från kommissionen.

Ett starkt skäl till att principen om bruttobudgetering och bruttoredovisning av EU-medel infördes är att såväl direkt nationella medel som EU-medel bör budgeteras och redovisas samlat på statsbudgeten för att riksdagen och regeringen skall få

ett rättvisande beslutsunderlag för verksamhetsstyrning, uppföljning och tilldelning av statens medel.

Bruttoredovisning av EU-medel på statsbudgeten leder till att budgetomslutningen ökar genom att återflödet från EU redovisas dels som inkomster på statsbudgetens inkomstsida, dels som utgifter till berörda verksamheter på budgetens utgiftssida. Enligt nämnda proposition har detta dock relativt liten betydelse i förhållande till kravet på tydlighet och fullständighet i redovisningen.

Enligt arbetsgruppens mening finns det å andra sidan vissa problem med bruttoredovisningen av EU-medlen på statsbudgeten. Anslag som skall finansieras med EU-medel påverkas av hur stora betalningar från EU som budgeteras på inkomstsidan, dvs. av återflödet. Ett ökat återflöde leder till höjda anslagsnivåer medan ett minskat återflöde leder till sänkta anslagsnivåer. För statsbudgeten som helhet är utgångspunkten att dessa förändringar över tiden är saldoneutrala, dvs. inkomster och utgifter är lika stora givet att nivån på den nationella medfinansieringen är oförändrad. Eftersom anslagen som finansieras med EU-medel ligger under utgiftstaket, blir dock återflödet takpåverkande. I ett läge där marginalen till utgiftstaket är liten kan ett ökat återflöde innebära att utgiftstaket hotas. Bland annat detta förhållande föranledde regeringen att i 2000 års ekonomiska vårproposition föreslå en teknisk justering av utgiftstaken för staten 2001 och 2002 (prop. 1999/2000:100, sid. 68). Regeringen motiverade den tekniska justeringen med att ett ökat återflöde utgör en över tiden saldoneutral förändring för statsbudgeten. Regeringen menade också att ett ökat återflöde av medel från EU inom ramen för det fastställda finansiella perspektivet är önskvärt och att storleken på återflödet ligger utanför regeringens direkta kontroll. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1994/95:FiU05, rskr. 1994/95:40).

En teknisk justering av utgiftstaket är ett sätt att i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen hantera de problem som finns med bruttoredovisningen av EU-

medlen. Möjligheterna att använda denna lösning begränsas dock av att det vid dessa tidpunkter inte finns tillräcklig information för att bedöma årets medelsbehov.

Vid en övergång till ett nytt innehåll och en ny omfattning för statsbudgeten skulle en möjlighet att undvika de problem som nämns ovan vara att bruttoredovisning av EU-medlen i förslaget till statsbudget sker utan att dessa medel behöver redovisas mot inkomstposter och anslag. Arbetsgruppen gör dock bedömningen att nuvarande ordning med redovisning av EU-medlen mot anslag och inkomsttitlar bör tillämpas även fortsättningsvis, för att informationen om EU-medel på utgiftsområdesnivån skall vara tydlig och lättillgänglig. En övergång till en annan redovisning skulle kräva närmare utredning om hur informationen till riksdagen då skulle utformas.

8.3¶EU-medel som redovisas mot inkomstpost och anslag

8.3.1 Avgiften till Europeiska gemenskapen

EU-avgiften budgeteras och redovisas under utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen, anslaget 93:1 Avgiften till Europeiska gemenskapen, som är uppdelad i fem anslagsposter: 1) tullavgift, 2) särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter 3) mervärdesskattebaserad avgift, 4) avgift baserad på bruttonationalinkomsten (BNI) samt 5) Storbritanniens budgetreduktion. För 2003 uppgår anslaget till 23,7 miljarder kronor.

Riksgäldskontoret (RGK) är den myndighet som på uppdrag av regeringen administrerar och betalar medlemsavgiften till EU. För betalning av EU-avgiften används två avgifts- och räntefria konton, s.k. LORO-konton, i Riksbanken varav det ena avser EU-kommissionen och det andra RGK. För den del av EUavgiften som baseras på mervärdesskatt, BNI och

Storbritannienavgiften sker betalningen först efter att kommissionen skickat en betalningsanmodan till RGK och Riksbanken med kopia till Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket (ESV). När inkommen begäran granskats och godkänts av RGK får Riksbanken instruktioner om att kreditera kommissionens konto i statsverkets checkräkning (SCR).

Tullverket och Jordbruksverket ansvarar för sammanställning av EU-kommissionens fordringar avseende tullar och jordbruksavgifter, dvs. EU:s traditionella egna medel. Myndigheterna lämnar en sammanställning varje månad till RGK som därefter kan ge instruktioner till Riksbanken enligt samma rutiner för betalning som nämnts ovan.

För EU-avgiften tillämpas för närvarande kassamässig redovisning mot anslag i enlighet med 10 § budgetlagen om avräkning för transfereringar. För den del av EU-avgiften som baseras på mervärdesskatt och Storbritannienavgiften sker redovisning mot anslag varje månad av Riksskatteverket som även överför motsvarande medel till RGK. Kammarkollegiet hanterar den BNI-baserade delen av EU-avgiften på motsvarande sätt. På grundval av meddelanden från EU-kommissionen lämnar RGK varje månad besked om avgiftens storlek till berörd myndighet.

Till och med budgetåret 2000 redovisades ett belopp motsvarande den årliga EU-avgiften mot statsbudgetens utgiftssida. Räkenskapsåret 2001 gjordes avsteg från denna ordning genom att delar av EU-avgiften för januari månad 2002 redovisades mot anslag för budgetåret 2001. På motsvarande sätt tidigarelades en del av EU-avgiften till budgetåret 2002 som avsåg januari och del av februari månad för 2003. Under hösten 2003 har regeringsbeslut tagits om att avgiften för december 2003, om inte annat beslutas, skall ske i januari 2004. Sveriges årliga EU-avgift för dessa år kan därmed inte utan vidare analys avläsas utifrån statsbudgetens utfall.

Eftersom Tullverket och Jordbruksverket själva ansvarar för redovisning m.m. av EU-kommissionens fordringar avseende de traditionella egna medlen sker redovisning mot anslag i samband med att medel överförs månadsvis till RGK.

Statens lånebehov påverkas först när EU-kommissionen rekvirerar medlen från sitt konto i Riksbanken eftersom statsverkets checkräkning (SCR) då belastas. Det uppstår därför vanligtvis en tidsskillnad mellan redovisning mot anslag och den faktiska utbetalningen av medel från SCR. För att kunna bedöma och planera statens lånebehov på kort och lång sikt måste RGK prognostisera kommissionens förbrukning av medel. Skillnaden mellan anslagsbelastning och EU-kommissionens faktiska uttag av medel medför en s.k. kassamässig korrigering på statsbudgeten.

I årsredovisning för staten och berörda myndigheters årsredovisningar redovisas EU-avgiften som en transfereringskostnad i resultaträkningen. Detta motsvarar nationalräkenskapernas redovisning av EU-avgiften. Utgångspunkten för redovisningen av EU-avgiften i årsredovisningen är att den skall ske enligt god redovisningssed baserad på bokföringsmässiga grunder. I årsredovisningen för staten för 2001 och 2002 periodiserades därför den del av EU-avgiften som avsåg påföljande år som en förutbetald kostnad i enlighet med den grundläggande principen att resultaträkningen endast skall visa periodens kostnader och intäkter.

8.3.2 Egna medel som uppbärs för EU:s räkning

Inkomster från den gemensamma tulltaxan på import från tredje land utgör traditionella egna medel för europeiska gemenskapen och tillfaller därför EU-budgeten. Samma sak gäller för de särskilda tullar på jordbruksprodukter och sockeravgifter som tas ut inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlemsländerna får dock behålla 25 procent av dessa intäkter för att täcka administrativa kostnader för uppbördshanteringen. Avgifterna bestäms av EU. I Sverige är det Tullverket och Jordbruksverket som administrerar och uppbär dessa medel för EU:s räkning.

Inkomster av uppbörd budgeteras och redovisas i dag vid betalningstillfället mot inkomsttitel 1472 Övriga skatter m.m. på

import respektive 1473 Särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter. Inkomsten budgeteras och redovisas i sin helhet, dvs. inklusive det 25-procentiga belopp som staten får behålla för att täcka administrationskostnader för uppbördshanteringen.

Om en fordran skrivs ned för befarade förluster skall en tidigare gjord redovisning mot en inkomsttitel inte påverkas. Redovisning mot inkomsttitel skall endast korrigeras för konstaterade förluster.

I myndighetens resultaträkning redovisas inkomst som uppbärs för EU:s räkning vid faktureringstillfället under posten Intäkter av uppbörd. Samtliga uppbördsfordringar värderegleras, vilket innebär att fordringar tas upp till de belopp varmed de beräknas inflyta. Nedskrivningar redovisas som en negativ intäkt. När fakturan blir betald eller en säkerhet tas i anspråk redovisas det influtna beloppet i resultaträkningen som medel som tillförts statsbudgeten från uppbördsverksamhet. Intäkterna omfattar framställda anspråk för perioden december till och med november.

8.3.3 Återflödet från EU

Återflödet från den gemensamma budgeten består av olika bidrag och stöd till medlemsstaterna. Merparten av återflödet går i Sverige till jordbruket och till strukturpolitiska program. Sverige är även berättigat till bidrag från EU:s ramprogram avseende forskning och teknisk utveckling men bidrag kan även erhållas från andra tillgängliga finansiella instrument.

Som inledningsvis nämnts har riksdagen beslutat att den större delen av återflödet av EU-medel skall bruttoredovisas på statsbudgeten. Det innebär att det återflöde som administreras av svenska myndigheter budgeteras och redovisas som inkomster på statsbudgetens inkomstsida under inkomsttyp 6000 med undertitlar för olika typer av återflöde. Samtidigt budgeteras och redovisas medel, motsvarande de lämnade bidrag som skall finansieras av EU, på statsbudgetens utgiftssida under berörda anslag inom olika utgiftsområden.

Den gemensamma jordbrukspolitikens genomförande sker genom pris- och marknadsreglerande åtgärder som i sin helhet finansieras av EU genom Jordbruksfondens garantisektion. För övriga verksamheter som finansieras av EU krävs oftast offentlig medfinansiering.

Vid budgetering och redovisning på statsbudgeten är utgångspunkten att anslag som disponeras för utbetalning av EUfinansierat stöd endast skall belastas motsvarande det belopp som EU svarar för. Den statliga medfinansieringen budgeteras och redovisas mot ordinarie anslag för berörd verksamhet. Medfinansiering från kommunala eller privata aktörer betalas direkt till slutlig stödmottagare och budgeteras och redovisas därmed inte på statsbudgeten.

Inkomsterna från EU-bidrag varierar mellan åren beroende på programmens utformning och beslutade betalningstidpunkter. Inkomsterna på inkomsttyp 6000 uppgick 2002 till 9,3 miljarder kronor, varav arealbidrag och djurbidrag tillsammans uppgick till 5,2 miljarder kronor. Utfallet 2002 på motsvarande anslag uppgick till 11,3 miljarder kronor, varav anslaget för arealersättning och djurbidrag m.m. uppgick till 5,5 miljarder kronor. Differenser mellan inkomster och utgifter beror på olika betalningstidpunkter från EU respektive från anslag samt förskjutning av betalningar i tiden på grund av tidigareläggningar och förseningar, valutakursförändringar, etc.

Inkomster i form av bidrag från EU skall redovisas mot inkomsttitlar det budgetår då betalning erhålls, dvs. kassamässigt. Motsvarande gäller lämnade bidrag där utgifter för transfereringar skall redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. När en fordran skrivs ned för befarade förluster sker inte någon motsvarande redovisning mot inkomsttitel. Redovisning mot inkomsttitel sker endast vid konstaterade förluster.

Medel som betalas från kommissionen, direkt eller via annan medlemsstat, förs direkt till statsverkets checkräkning. Betalningen registreras genast mot berörd inkomsttitel på statsbudgeten.

I årsredovisningen för staten redovisas intäkter av EU-medel och kostnader för EU-stöd enligt bokföringsmässiga grunder, vilket innebär att intäkter och kostnader som är hänförliga till räkenskapsåret tas med oavsett tidpunkten för betalningen. I syfte att uppnå en riktig periodisering av intäkter och kostnader i resultaträkningen skall därför i samband med att den löpande bokföringen avslutas vissa skuld- och fordringsposter bokföras. Dessa består av upplupna intäkter och kostnader eller förutbetalda intäkter och kostnader. Intäkter av uppbörd respektive kostnader för transfereringar uppkommer normalt under den period då betalning sker men i de fall intäkterna/kostnaderna är hänförliga till en annan period än betalningen görs en periodisering.

Avseende återflödet från EU innebär redovisning på bokföringsmässig grund att medel som utbetalande myndighet erhåller från EU, innan avsett stöd lämnats eller annan verksamhet påbörjats, periodiseras som förutbetalda intäkter. En intäkt redovisas i resultaträkningen först när ändamålet med medlen uppfyllts, dvs. när utbetalande myndighet redovisar motsvarande transfereringskostnad.

Periodisering kan även bli aktuell för lämnat stöd eftersom det är vanligt förekommande att det i avtal finns förbehåll om att utbetalning av EU-stöd sker först när mottagaren kan verifiera och styrka sina utgifter med kvitton och/eller kostnadsrapporter. Utbetalande myndighet skall i samband med upprättande av årsredovisningen redovisa en kostnad (lämnade bidrag) motsvarande inkomna anspråk där sökande uppfyller avtalade villkor. En förutsättning är att kostnaden på ett tillförlitligt sätt kan uppskattas och verifieras.

8.4¶Avgifter till andra internationella organisationer

Sverige är medlem i flera internationella organisationer utöver EU såsom Förenta Nationerna (FN), inklusive alla organisationer som hör till FN, Europarådet, Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE), Nordiska

ministerrådet och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Medlemsskapen förpliktigar Sverige att betala sin andel av dessa organisationers budgetar samt obligatoriska bidrag som följer av viss verksamhet inom organisationerna i fråga. Sverige medverkar även i fredsfrämjande verksamhet som leds av bland annat FN och OSSE. Dessutom lämnar Sverige frivilliga bidrag till FN, WHO m.fl. för särskilda program.

Sveriges stöd till andra internationella organisationer än EU uppgick 2002 till ca 9 miljarder kronor, varav Sveriges samlade bidrag till FN uppgick till knappt 8 miljarder kronor.

Sveriges stöd till internationella organisationer redovisas mot anslag det år då betalning sker. I årsredovisningen för staten och i berörda myndigheters årsredovisningar redovisas däremot dessa stöd som en transfereringskostnad i resultaträkningen enligt god redovisningssed baserad på bokföringsmässiga grunder. För merparten av bidragen till internationella organisationer sker betalning det år bidraget avser, vilket innebär att det inte blir någon skillnad mellan den kassamässiga anslagsbelastningen och transfereringskostnaden i resultaträkningen. Det kan dock hända att Sverige betalar i förtid om en internationell organisation befinner sig i en besvärlig likviditetssituation.

Sverige ger även tillskott till internationella banker som svenska staten är delägare i. Det gäller Världsbanken, Europeiska utvecklingsbanken, Europeiska investeringsbanken och Nordiska investeringsbanken. Tillskottet redovisas mot anslag i samband med att betalning sker, dvs. kassamässigt, som en transferering. I årsredovisningen för staten tas dock tillskottet upp som en tillgång och någon kostnad redovisas inte. Tillskott till internationella banker behandlas vidare i avsnitt 9.4.7.

8.5¶Budgetering av EU-medel samt avgifter till andra internationella organisationer

8.5.1 Bakgrund

EU-avgiften betalas till stora delar löpande under året enligt EU:s regelverk. Tullavgift, särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter betalas varannan månad, mervärdesskattebaserad avgift och avgift baserad på bruttonationalinkomsten (BNI) betalas varje månad, Storbritanniens budgetreduktion fastställs och betalas vid ett tillfälle per år. Som framgår av avsnitt 8.3.1 betalades delar av EU-avgiften 2001 och 2002 i förskott. Vad gäller 2003 har beslut fattats om att december månads avgift skall betalas först i januari 2004. I årsredovisningen för staten redovisas däremot den periodiserade kostnaden för respektive år, vilket innebär att endast de till räkenskapsåret hörande kostnaderna redovisas per år.

Erfarenheten visar att EU-avgiften är svår att budgetera. Ett av skälen till detta är att EU-avgiften korrigeras under genomförandeåret genom tilläggs- eller ändringsbeslut som fattas av ministerrådet och EU-parlamentet. Korrigeringar görs av den mervärdesskattebaserad avgiften, BNI-avgiften och avgiften avseende Storbritanniens budgetreduktion, vilka alla i budgetskedet baseras på prognoser. När det gäller framför allt BNI-avgiften men även den mervärdesskattebaserade avgiften kan korrigeringarna uppgå till avsevärda belopp, vilket får stora effekter på de takbegränsade utgifterna.

Vad gäller bidrag från EU tillämpas, som tidigare redogjorts för, bruttoprincipen. Det innebär att bidrag från EU redovisas mot inkomsttitel och att utbetalningen av stöden redovisas mot anslag.

Tidpunkter för utbetalning av stöd från EU:s stödsystem till stödmottagare regleras i EU-förordningar. Den största andelen av det sammanlagda stödet till svenska stödmottagare utgörs av arealbidraget. Enligt gällande EU-regelverk skall utbetalning av

arealersättning göras mellan den 1 december och 30 juni. Utbetalning av arealersättning för 2003 sker i januari 2004. Vissa år har dessa utbetalningar skett i december. Anslagsbelastningen sker vid utbetalningstillfället enligt nuvarande ordning. I årsredovisningen för staten periodiseras däremot utbetalningen till det år kostnaden uppstod, dvs. skördeåret, enligt god redovisningssed och bokföringsmässiga grunder.

Det finns även andra stöd än arealersättning som utbetalas året efter det år som stödet avser i enlighet med EU:s regelverk. Det gäller t.ex. miljöstöd och stöd för miljövänligt jordbruk, stöd för växtodlingsplaner och vissa djurbidrag.

8.5.2 Överväganden

Arbetsgruppens förslag: Redovisning mot anslag skall göras det år då betalning sker beträffande avgifter och bidrag till EU och andra internationella organisationer samt beträffande bidrag finansierade med medel från EU.

EU:s budget är kassamässig och regelverket kring EU-medlen är uppbyggd på kassamässiga grunder. Nuvarande tillämpning av budgetlagen för EU-medel, dvs. kassamässig redovisning, innebär att Sveriges regelverk och EU:s regelverk överensstämmer. Inför man en ordning i Sverige som innebär att även dessa avgifter och bidrag skall redovisas på bokföringsmässig grund skulle Sveriges regelverk och EU:s regelverk avvika från varandra. Detta skulle innebära att möjligheterna att påverka anslagsbelastningen beträffande EUmedel genom att förskjuta betalningar i förhållande till den period på vilka de budgeterats och som EU:s regelverk medger, skulle upphöra för Sveriges del. Exempelvis skulle en utbetalning av arealersättningen året efter skördeåret, i enlighet med EU:s regelverk, inte påverka anslagsbelastningen det år utbetalningen sker utan anslagsbelastningen skulle ske det år till vilket kostnaden hänför sig. Detta skulle begränsa möjligheterna att klara utgiftstaket.

Eftersom budgeteringsmarginalen för hela statsbudgeten under senare år har varit liten och eftersom utgiftstaken utgör en skarp restriktion för statens utgifter, har det vid några tillfällen ansetts lämpligt att påverka de takbegränsade utgifterna genom förskjutningar av EU-avgifterna och utbetalning av stöd i förhållande till den period de hänför sig till. Denna möjlighet skulle upphöra vid en övergång till bokföringsmässiga grunder eftersom redovisning mot anslag skall ske det år som avgiften eller stödet avser, under förutsättning att kostnaderna kan verifieras innan räkenskapsåret avslutas.

Även bidrag till andra internationella organisationer inrymmer budgetosäkerheter. Storleken på vissa bidrag till dessa organisationer styrs av faktorer som ligger utanför svensk kontroll, t.ex. gäller det bidragen till fredsfrämjande verksamhet. Det finns även osäkerheter till följd av valutakursförändringar som påverkar bidragens storlek.

För att ge möjlighet att överbrygga dessa problem bör det i lagen föras in bestämmelser som innebär att avgifter och bidrag till EU och andra internationella organisationer samt bidrag som finansieras med EU-medel, skall redovisas mot anslag det år då betalning sker (se 17 § andra stycket 3 och 4 förslaget till budgetlag). Detta överensstämmer med den ordning som gäller i dag. Bidrag från EU skall på motsvarande sätt redovisas mot inkomstpost det år då betalning sker.

8.6¶EU-medel som inte redovisas mot anslag och inkomstpost

Medel från EU-budgeten som utbetalas till svenska mottagare inom EU:s program för forskning och utveckling redovisas inte över statsbudgeten. Deltagarna ansöker direkt till kommissionen som beslutar om och utbetalar bidragen direkt till en mottagande koordinator för projektet. En svensk statlig myndighet kan utses som koordinator för ett större projekt vilket kortfattat innebär att förmedla pengar vidare till övriga projektdeltagare, följa upp och lämna ekonomisk redovisning till kommissionen avseende

erhållet EU-stöd. En statlig myndighet kan även få del av EUmedel i egenskap av slutlig stödmottagare för verksamhet som sker inom ramen för myndighetens verksamhet. Bidraget från EU redovisas i dessa fall inte mot inkomsttitel och anslag utan enbart i myndighetens räkenskaper och i dess årsredovisning.

EU ställer vanligtvis krav på att en viss andel av kostnaderna skall medfinansieras av medlemsstaten genom offentlig och ibland till viss del privat finansiering. Formerna för den statliga, nationella medfinansieringen, har förändrats sedan Sverige först blev medlem. Universiteten disponerar i dag vissa medel för detta ändamål genom att myndigheter såsom NUTEK, Vinova, Vetenskapsrådet m.fl. i viss utsträckning bidrar med statliga medel som avsätts inom ramen för den ordinarie verksamheten.

I budgetpropositionen lämnar regeringen årligen information om forskningssamarbetet inom EU och det svenska deltagandet i vissa ramprogram.

Under 2002 tog statliga myndigheter, främst universitet och högskolor, emot drygt 600 miljoner kronor i bidrag direkt från EU:s institutioner. Någon specificerad information om de forskningsmedel som svenska myndigheter får del av genom EU har hittills inte redovisats i årsredovisning för staten utan medlen ingår i den totala omslutningen i den konsoliderade resultaträkningen.

Forskningsmedlen utbetalas i euro direkt av EU-kommissionen till koordinatorn för programmet enligt en överenskommen betalningsplan. Den bidragsandel som är avsedd för myndighetens egna projektdeltagande skall omgående växlas in och överföras till myndighetens konto i RGK. Medlen bokförs som en bidragsintäkt hos myndigheten. Övriga medel vidareförmedlas till andra projektdeltagare. Även medel från andra svenska medfinansiärer redovisas som bidragsintäkt i de fall myndigheten själv deltar i projektet.

Forskningsstöd är exempel på återflöde som inte fångas upp över statsbudgeten. Det finns även andra EU-medel som en statlig myndighet kan få ta del av inom ramen för myndighetens verksamhet och i egenskap av slutlig stödmottagare. Folkhälso-

institutet har exempelvis mottagit bidrag för en antirökningkampanj. Gemensamt för dessa bidrag är att de avser unionens inre politik där EU-kommissionen har fullt förvaltningsansvar direkt mot slutmottagarna.

I likhet med forskningsbidragen ovan redovisas dessa bidrag från EU i myndighetens räkenskaper och i dess årsredovisning. Redovisning sker utifrån bokföringsmässiga grunder. En övergång till ny omfattning för statsbudgeten leder till att denna även omfattar EU-medel som i dag inte redovisas över statsbudgeten.

9¶Anläggningstillgångar

9.1¶Utgångspunkter

I avsnitt 3 beskrivs hur statsbudgeten för närvarande budgeteras och redovisas på ett sätt och hur myndigheternas redovisning och den för staten konsoliderade årsredovisningen utformas på ett annat sätt.

En strävan är nu att använda bokföringsmässiga grunder även vid budgetering och redovisning mot statsbudgeten. En annan strävan är att närma de definitioner som används i statsbudgeten till de som används i nationalräkenskaperna (NR). En tredje strävan är att hanteringen av inkomster och utgifter på statsbudgeten skall ske på ett sätt som främjar en god budgetdisciplin. Detta betyder bland annat att alla önskade utgifter skall prövas mot varandra inom en på förhand given ekonomisk ram, i vårt land ett utgiftstak. Det är då nödvändigt att alla utgifter behandlas lika, dvs. att inte vissa utgifter hanteras vid sidan av utgiftstaket och därmed inte underkastas en normal prövning. Strävan efter ett förfaringssätt som främjar god budgetdisciplin kan ses som en restriktion för de andra två strävandena.

Det ligger i sakens natur att skillnaderna mellan utgifter och kostnader är betydande i fråga om investeringar. Det som kännetecknar en investering är just det att utgifterna uppstår under en relativt kort tidsperiod, t.ex. ett år, medan investeringen förbrukas under en relativt lång tidsperiod, t.ex.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

fem år, och att utgiften periodiseras i form av årliga kostnader över investeringens ekonomiska livslängd.

Det behöver nu övervägas om och i vilken utsträckning kostnadsredovisning mot statsbudgeten med fördel kan och bör tillämpas för de olika slag av investeringar som staten gör. Vidare behöver prövas om och i vilken utsträckning som NRdefinitioner bör tillämpas för statsbudgeten. En viktig bedömningsgrund skall därvid vara hur ett visst förfarande påverkar budgetdisciplinen.

Staten anskaffar varje år anläggningstillgångar för några tiotal miljarder kronor. De största materiella investeringarna görs i vägar och järnvägar. Statliga myndigheter anskaffar vidare materiella anläggningstillgångar som de använder i sin verksamhet, t.ex. maskiner, inventarier och IT-utrustning. Också immateriella tillgångar anskaffas eller framställs, t.ex. IT-system, rättigheter och utvecklingsarbete. Även anskaffningen av krigsmateriel är omfattande. På några områden används statsmedel också till utlåning och som tillskott av riskbärande kapital, vilket redovisas som finansiella anläggningstillgångar.

9.2¶Nuvarande regler

9.2.1 Regler för finansiering av investeringar och deras

tillämpning

Grunderna för hur statens investeringar i anläggningstillgångar m.m. finansieras finns i främst 20, 22 och 23 §§ budgetlagen.

I 20§ anges att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret, medan det i 22 § anges att andra tillgångar, t.ex. vägar och järnvägar, skall finansieras med anslag. En möjlighet öppnas dock för riksdagen att med stöd av 23 § för en viss myndighet eller för en viss investering besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som följer av de beskrivna huvudreglerna. Tillämpningen av reglerna beskrivs i det följande.

De statliga myndigheterna behöver löpande investera i utrustning som de använder i verksamheten. Det rör sig om investeringar i produktionsmedel som kontorsmaskiner, inventarier, transportmedel och IT-system. För att ekonomiskt motiverade investeringar av denna typ skall kunna göras utan att hindras av tillgången på anslagsmedel ett visst år får myndigheterna mot ränta låna i Riksgäldskontoret för att finansiera sådana investeringar. Ett annat motiv för denna lånefinansiering är att den inom ett kassa- och utgiftsmässigt budgetsystem gör det möjligt att styra myndigheterna mot resultat i verksamheten. En lånefinansiering ger en bättre bild av resursförbrukningen (de årliga kostnaderna) i olika verksamheter jämfört med tidigare ordning då driftkostnadsanslag användes för anskaffningarna. Återbetalning sker i princip över en period av flera år som motsvarar tillgångens ekonomiska livslängd och i en takt som i huvudsak stämmer överens med avskrivningarna på tillgångarna. För huvuddelen av investeringsobjekten är den ekonomiska livslängden mellan tre och sju år. Denna finansieringsform används även i ett par fall för större objekt med längre livslängd, t.ex. fartyg. Systemet har utvecklats och förenklats så att den tidigare nära kopplingen mellan olika investeringsobjekt och lån har upplösts. I stället gäller att en myndighets samlade lån av detta slag vid varje års utgång i princip skall motsvara det återstående oavskrivna värdet på anläggningstillgångar i myndighetens balansräkning. Den totala skulden uppgick i början av 2003 till drygt 15 miljarder kronor. Systemet infördes allmänt i början av 1990-talet som ett led i införandet av resultatstyrning och förändrade redovisningsprinciper. En balans mellan årlig utlåning och återbetalning synes nu i stora drag ha etablerats. Denna finansiering av investeringar regleras genom bestämmelserna i 20 § budgetlagen.

Statens två fastighetsförvaltande myndigheter, dvs. Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket, har var och en ackumulerade investeringar i fastigheter med ett bokfört värde på ungefär 10 miljarder kronor. Alla nya investeringar som dessa två myndigheter gör i fastigheter finansieras med lån i

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

Riksgäldskontoret. Denna finansiering har riksdagen beslutat om med stöd av bestämmelsen i 23 § budgetlagen.

När det gäller statens investeringar i vägar och järnvägar, s.k. infrastruktur, sker finansiering i första hand med direkta anslag från statsbudgeten. Det betyder att bestämmelserna i 22 § budgetlagen tillämpas. I några få fall har dock tidigarelagda investeringar och andra projekt finansierats med lån i Riksgäldskontoret, vilket betyder att riksdagen fattat beslut om detta med stöd av 23 §. Härtill kommer att några få, men mycket stora, objekt byggs och drivs av aktiebolag som är delägda av svenska staten, främst Öresundsbron och Botniabanan. Finansiering sker i dessa fall genom upplåning i Riksgäldskontoret eller på marknaden med stöd av statliga garantier.

Anskaffning av krigsmateriel för Försvarsmakten finansieras med direkta anslag på statsbudgeten. Bakgrunden härtill är att regeringen i förarbetena till budgetlagen (prop. 1996/97:220 s. 51) uttalar att vad som gäller för investeringar av infrastrukturell art även bör gälla för t.ex. krigsmateriel. Däremot finansieras anskaffning av anläggningstillgångar som Försvarsmakten skall använda i utbildnings- och fredsverksamheten med lån i Riksgäldskontoret med tillämpning av 20 § budgetlagen.

Staten anskaffar också anläggningstillgångar i form av konstoch kulturföremål, kulturfastigheter och skyddsvärda naturområden. Sådana kultur- och naturmiljöinvesteringar finansieras med anslag på statsbudgeten. Det betyder att 22 § budgetlagen tillämpas.

Affärsverkens investeringar utgörs ur statens perspektiv till stor del av infrastruktur. Affärsverken finansierar sina investeringar i materiella, immateriella och finansiella anläggningstillgångar med i verksamheten genererade medel och med lån som tas upp i Riksgäldskontoret eller på marknaden . Riksdagen fattar varje år ett beslut om denna finansiering med tillämpning av 23 § budgetlagen.

5 Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät samt restaffärsverket Statens järnvägar som är under avveckling. 6 Investeringar som görs med försvarssyfte kan finansieras med särskilt tillförda medel.

När det gäller utlåning och investeringar i andra finansiella anläggningstillgångar som aktier förekommer både finansiering med lån i Riksgäldskontoret och anslag. Exempelvis finansieras studielån med interna lån i Riksgäldskontoret, medan t.ex. näringslån, fiskerilån och landsbygdslån har finansierats med anslag. Utlåningen karaktäriseras av att den är förenad med betydande kreditförluster och någon entydig gräns mot bidrag finns knappast. Mindre investeringar i aktier har i allmänhet finansierats med anslag. Tillskott av kapital till nordiska, europeiska och andra internationella banker finansieras med anslag.

9.2.2 Regler för redovisning och värdering av

anläggningstillgångar

Grunderna för redovisning och värdering av anläggningstillgångar i myndigheternas bokföring och årsredovisning samt indirekt i årsredovisningen för staten finns i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och i förordningen (2002:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kraven på att regeringen skall upprätta en årsredovisning för staten finns i budgetlagen och där anges också den grundläggande utgångspunkten att redovisningen skall följa god redovisningssed.

I myndigheternas och statens årsredovisningar redovisas numera i princip alla statens anläggningstillgångar. Anläggningstillgångarna värderas i allmänhet till det ursprungliga anskaffningsvärdet och detta värde skrivs sedan ned över tillgångarnas ekonomiska livslängd. I stor utsträckning används likartade regler för värdering och avskrivning i staten och näringslivet när det är frågan om likartad egendom. Det ligger dock i sakens natur att staten bedriver en annan verksamhet än privata företag och därmed också använder delvis andra slag av anläggningstillgångar. Exempel på detta kan vara krigsmateriel, vägar och järnvägar, kulturföremål samt viss långivning. Detta gör att bedömningen av den ekonomiska livslängden eller tillgångens värde inte alltid kan ske med omedelbar vägledning av

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

praxis i näringslivet. Innehavet har dessutom ofta andra syften och det är endast undantagsvis som staten innehar tillgångar i avsikt att erhålla en monetär avkastning från dem.

Investeringar i anläggningstillgångar som staten och myndigheterna använder i sin verksamhet, dvs. för sin egen produktion, är i allmänhet jämförbara med utrustning som även förekommer inom näringsliv och kommuner. Oftast skrivs tillgångarna av på mellan tre och sju år och endast i undantagsfall under längre tid. När det gäller fastigheter skrivs byggnader i allmänhet av på 40 år, medan mark inte skrivs av alls.

Investeringar i väg- och trafikanläggningar skrivs av under en period av 40 år. Utrustning och byggnader i anslutning till vägar och järnvägar skrivs av under kortare tider som är anpassade till de olika tillgångarnas bedömda ekonomiska livslängd.

Krigsmateriel togs första gången upp i Försvarsmaktens och statens årsredovisning för 1998. Redovisningen var partiell och omfattade främst större krigsorganisatoriska anläggningstillgångar i form av materielsystem som fartyg, flygplan och stridsvagnar. Övriga befintliga krigsorganisatoriska tillgångar som anskaffats före 1998 finns inte redovisade i balansräkningen. Samtliga krigsorganisatoriska tillgångar som anskaffats efter 1997 har dock redovisats i balansräkningen. Inriktningen är att kommande investeringar i krigsorganisatoriska anläggningstillgångar skall bli redovisade på ett rättvisande sätt i balansräkningen. De krigsorganisatoriska anläggningstillgångarna skrivs av på 10, 15 eller 25 år.

Konst- och kulturföremål finns för närvarande nästan aldrig upptagna med något värde i myndigheternas eller statens årsredovisningar. Från och med 2003 skall dock föremål som nyanskaffas tas upp i balansräkningen. Egendomen antas ha obegränsad livslängd och någon avskrivning sker inte. Naturmiljötillgångar har i balansräkningen tagits upp till ursprungligt anskaffningsvärde. En stor del av naturmiljötillgångarna, t.ex. äldre nationalparker, finns upptagna till obetydliga belopp medan senare anskaffningar av naturområden tas upp med betydande värden. Markvärden skrivs inte av.

De rörelsedrivande tre affärsverken är helt avgiftsfinansierade myndigheter och redovisar samtliga anläggningstillgångar i sina balansräkningar. Det betyder att de i praktiken tillämpar samma principer som privata företag också för infrastrukturella tillgångar.

Lånefordringar skall i bokslutet tas upp med det belopp varmed de kan beräknas inflyta. Staten ägnar sig av naturliga skäl åt utlåning av sådan karaktär som knappast är aktuell för kommersiella finansinstitut och lånen är alltid avsedda att utgöra ett stöd till mottagaren. Det betyder att villkoren för lånen är mer eller mindre fördelaktiga för gäldenären och att förlustriskerna i allmänhet är betydande. I många fall är skillnaden mellan vad som är lån och vad som är bidrag inte klar. När det gäller lån som lämnas som led i utvecklingsbiståndet, regionalpolitiken, energipolitiken och näringspolitiken gör de låneförvaltande myndigheterna nedskrivningar eller reserveringar i sina bokslut som i flera fall motsvarar 75 procent av lånebeloppet.

Den mest omfattande statliga utlåningen avser studielån. Denna långivning har till syfte att främja deltagandet i högre studier och innehåller för låntagarna gynnsamma villkor som gör att en del av lånen inte betalas tillbaka. Kreditförluster uppstår således. Centrala studiemedelsnämnden gör de nedskrivningar av fordringar i bokslutet som anses lämpliga. Statsbudgeten belastas utgiftsmässigt med de konstaterade förlusterna för lån utgivna efter 1988.

Finansiella anläggningstillgångar i form av aktier och andra andelar i av staten helägda företag, eller företag där staten har minst 20 procent av röstandelarna, redovisas enligt kapitalandelsmetoden . Aktier som innehas i placeringssyfte värderas i allmänhet till anskaffningsvärdet. Tillskott av kapital till internationella banker och tillskott av annat riskbärande kapital till företag tas upp med det tillskjutna beloppet.

7 Metoden innebär att statens andel av företagens redovisade egna kapital tas upp som en tillgång i balansräkningen.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

9.2.3 Innebörden av reglerna för finansiering och

redovisning av anläggningstillgångar

När en statlig myndighet lånefinansierar en investering i en anläggningstillgång innebär det att i balansräkningen uppkommer en tillgång som motsvaras av en skuld till Riksgäldskontoret. Tillgångens värde skrivs av under flera år och samtidigt görs amorteringar som parallellt minskar skulden. Avskrivningen redovisas som en kostnad i resultaträkningen men redovisas inte mot anslag. I stället är det amorteringarna på lånet som belastar anslaget. Detta förfarande används främst för myndigheters investeringar i utrustning som de använder i sin verksamhet. Härigenom kan anslagen i en kassa- och utgiftsmässig miljö sägas ge uttryck för ”resursförbrukningen”. I årsredovisningen för staten elimineras såväl kostnader och intäkter som betalningar samt fordringar och skulder mellan myndigheterna och Riksgäldskontoret.

Om i stället anläggningsinvesteringen finansieras med anslagsmedel eller andra inkomster kommer i balansräkningen tillgången att motsvaras av s.k. statskapital. Båda posterna reduceras i takt med att avskrivningar görs. Avskrivningen tas upp i resultaträkningen men redovisas inte mot anslag. Detta förfarande tillämpas främst för investeringar i vägar och järnvägar samt i fråga om krigsmateriel och naturmiljöområden. För dessa typer av tillgångar visar anslagen och statsbudgeten således anskaffningen och inte förbrukningen.

9.3¶Gemensamma överväganden om investeringar

9.3.1 Olika aspekter på investeringar

Varje investering rymmer tre aspekter, nämligen förmögenhetsuppbyggnad, ianspråktagande av resurser och finansiella konsekvenser.

Om tonvikten läggs vid investeringarnas förmögenhetsaspekt skall en investering tillgångsföras i balansräkningen och

investeringsutgiften skall inte belasta budgeten i direkt anslutning till anskaffningen. Statsbudgeten skall då påverkas av avskrivningar och räntekostnader på eventuella lån.

Riktas däremot intresset mot investeringarnas anspråk på samhällets resurser, så att budgeten skall ge en bild av hur investeringsvolymen påverkar efterfrågan i samhällsekonomin, skall investeringarna tas upp med utgifterna det år då investeringen genomförs, dvs. den period då den samlade efterfrågan påverkas. Om sålunda statsbudgeten och finanspolitiken används som ett stabiliseringspolitiskt instrument skall investeringsutgifterna synas på budgeten det år då resurser i form av arbetskraft, material etc. tas i anspråk.

En investerings finansiella konsekvenser påverkas inte av om anskaffningen tillgångsförs och skrivs av under lång tid eller om investeringsutgifterna kostnadsförs det år då investeringen genomförs. I båda fallen inträffar de finansiella effekterna på statsbudgeten det år då anskaffningen sker. Statens finanser, dvs. finansiellt sparande och upplåning, påverkas alltså på exakt samma sätt oavsett hur investeringen budgeteras och redovisas på statsbudgeten.

En viktig fråga att ställa sig är alltså om statsbudgetens anslagsbeslut i första hand skall inriktas mot samhällsekonomiska makrobeslut, dvs. frågor om att så långt möjligt balansera utbud och efterfrågan i samhällsekonomin eller om sådana frågor skall hanteras fristående från själva budgetprocessen. För ett land som Sverige där de offentliga utgifterna motsvarar mer än hälften av BNP är det tämligen uppenbart att den offentliga budgetpolitiken, dvs. hur budgeten påverkar den samlade efterfrågan och utbudet, måste avvägas i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det är också tämligen klart att det politiska syftet med staten inte är att bygga upp en så stor statlig real och finansiell brutto- eller nettoförmögenhet som möjligt. I en mening har dock förmögenhetsaspekten betydelse, nämligen när det gäller att hålla den negativa finansiella nettoförmögenheten eller statsskulden på en kontrollerbar nivå.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

En annan viktig fråga i sammanhanget är den ekonomiskpolitiska innebörd och påverkan som statens finansiella nettoposition och förändringen i denna har på landets finansiella marknader. Det är uppenbart att utvecklingen av statens finansiella position har mycket stor betydelse för räntans och valutakursens utveckling. Ingen enskild kommun eller ett landsting har någon väsentlig betydelse för räntan eller valutakursen. Samma sak gäller ett enskilt företag eller många företag tillsammans.

Det är dessa synsätt som kan sägas ligga bakom de definitioner som används för nationalräkenskaperna (NR) och de målsättningar och krav som ingår i Stabilitets- och tillväxtpakten som i sin tur bygger på europeiska NR-definitioner. Enligt de internationella standarderna för NR kan den samlade utgiften för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar (fasta bruttoinvesteringar) ett visst år delas upp i två poster. Den ena motsvarar kapitalförslitningen eller avskrivningskostnaden det året medan den andra, som är en restpost, är ett uttryck för den nettoinvestering som sker.

I NR-systemet beräknas kapitalförslitningen som en kostnad i produktionskontot för att i kapitalbildningskontot tas upp som en intäkt (kostnad med negativt tecken). Sammantaget har kapitalförslitningen ingen inverkan på det finansiella sparandet i NR-systemet. Detta innebär att kostnaden för bruttoinvesteringen är den samlade kostnads-utgiftspost, som utgör en belastning vid beräkningen av den offentliga sektorns finansiella sparande som i sin tur är den viktigaste målvariabeln i Stabilitetsoch tillväxtpakten. Detta är liktydigt med att det är investeringarnas resursanspråk som är betydelsefulla i det sammanhanget.

Även för den årliga upplåningen och den offentliga skulden, finns krav som visar att normer finns för det offentligas eller statens påverkan på de finansiella marknaderna. Detta visar att också de finansiella aspekterna har central betydelse.

En investering kan definieras på olika sätt. En allmän och vid definition kan vara att en investering är en uppoffring som görs

nu för att få inkomster eller andra fördelar i framtiden. Enligt en nationalekonomisk definition är en investering bildandet av, eller utgifter för anskaffning av real- eller humankapital. Och enligt en snäv företagsekonomisk definition är en investering anskaffning av varaktiga produktionsmedel eller ökning av lager.

Den diskussion som förts i det närmast föregående tar sikte på främst traditionella investeringar i materiella anläggningstillgångar, dvs. närmast investeringar enligt en företagsekonomisk definition. Det är för denna typ av investeringar som redovisning enligt bokföringsmässiga grunder har utvecklats.

Bland statens uppgifter ingår att finansiera utgifter för att bygga en stabil social samhällsstruktur samt för att bredda och höja den samlade kunskapsnivån genom utbildning och forskning. Sådana utgifter är investeringar i den meningen att de ger fördelar för medborgarna och samhället under många framtida år även om dessa utgifter normalt inte kan disponeras och kontrolleras av staten och därför inte heller skulle tas upp i statens balansräkning om det var bokföringstekniskt möjligt att ta upp den typen av utgifter. Statens utgifter för ändamål av detta slag är flera gånger större än investeringarna i materiella anläggningstillgångar. Dessutom finns det anledning att anta att investeringar i humankapital och liknande i många fall ger ett större tillskott till den ekonomiska tillväxten i samhället än vad investeringar i materiella anläggningstillgångar gör.

Vidare gör staten investeringar i främst materiella tillgångar som är av sådant slag, t.ex. infrastruktur i glesbygd, krigsmateriel, kulturminnen m.m., som i praktiken saknar alternativ användning och därför inte kan avyttras till ett pris som står i rimligt förhållande till anskaffningsutgiften. Det gör att en del av statens utgifter, som enligt bokföringsmässiga grunder kanske skulle klassificeras som investeringar, i stället enligt ett samhällsekonomiskt synsätt bör betraktas som konsumtion, dvs. utgöra en kostnad redan vid anskaffningstillfället.

Innebörden av detta är att skillnaden mellan statliga utgifter för konsumtion respektive investering inte alltid är uppenbar. Detta kan tala för att alla statens olika utgifter prövas under

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

gemensamma finansiella restriktioner och att resurserna bör användas inom de utgiftsområden där de gör störst nytta i vid mening, oavsett om utgifterna klassificeras som investering eller konsumtion.

Det finns anledning att nämna att tillgångarna i den svenska bokföringsmässiga redovisningen tas upp till ursprungligt anskaffningsvärde, medan NR använder en aktuell marknadsmässig värdering. Denna skillnad finns i alla sammanhang och bidrar därigenom till att NR-metoder inte direkt kan ligga till grund för en svensk statsbudget enligt bokföringsmässiga grunder. Ytterligare en skillnad finns genom att det i balansräkningen i de flesta fall endast tas upp sådana materiella anläggningstillgångar som har en beräknad livslängd på minst tre år. I NR tas tillgångar upp som har en livslängd som överstiger ett år. Vidare tillämpas olika beloppsgränser för vilka tillgångar som betraktas som investeringar. En övergång till att redovisa enligt NR i myndigheternas och statens balansräkning skulle därför få omfattande konsekvenser. Därutöver definieras staten i NR på annat sätt än i årsredovisningen för staten, vilket skapar ytterligare komplikationer.

9.3.2 Redovisningen styr inte finansieringen

Ytterligare en fråga behöver beröras. Det synes ibland finnas en föreställning om att ett fast samband skulle finnas mellan den redovisningsmässiga hanteringen av en investering och finansieringen av densamma. Föreställningen skulle vara att en investering som tillgångsförs skulle lånefinansieras, medan en utgift som kostnadsförs skulle anslagsfinansieras. En sådan föreställning är emellertid felaktig oavsett om den avser interna statliga lån eller lån som staten tar på marknaden. Såväl teoretiskt som praktiskt saknas varje samband i detta avseende hos företag, kommuner och staten. Varje kombination är tänkbar och existerar redan i dag. Således kan konsumtionsutgifter och transfereringsutgifter finansieras med interna eller externa lån eller anslag samt investeringar som tillgångsförs kan finansieras

med interna eller externa lån eller med anslag. Redovisning och finansiering av olika utgifter är således oberoende av varandra.

I detta sammanhang kan nämnas att det finns exempel på att myndigheters m.fl. lån i Riksgäldskontoret har eliminerats utan att amortering skett och att lånevillkor har ändrats i efterhand för att skapa utrymme för ytterligare utgifter . Lånefinansierade investeringar – eller transfereringsutgifter – har därmed inte kommit att underkastas samma prövning som andra investeringar eller utgifter.

I det följande diskuteras hur olika slag av investeringar i anläggningstillgångar inklusive utlåning bör behandlas i statsbudgeten utifrån utgångspunkterna att bokföringsmässiga grunder skall användas i statsbudgeten, att definitioner motsvarande vad som ingår i NR skall användas och – inte minst – att det valda förfaringssättet skall medverka till en god budgetdisciplin.

8 Som exempel kan anges: 1) Prop. 1994/95:100 bil. 1 (s. 93) Eliminering av Arbetsmarknadsfondens lån i Riksgäldskontoret uppgående till 88 miljarder kronor; 2) Prop. 2000/01:1 Finansplan m.m. (s. 156) Nedskrivning av fordran på kommuner med 4,3 miljarder kronor; 3) Prop. 2001/02:20 (s. 83) Senareläggning av amorteringar med 1 miljard kronor; och 4) Prop. 2003/04:1 utg.omr. 22 yrkande 2 Senareläggning av amorteringar med 666 miljoner kronor.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

9.4¶Anskaffning av olika slag av anläggningstillgångar

9.4.1 Materiella och immateriella anläggningstillgångar

som används i verksamheten

Arbetsgruppens förslag: Budgetering och redovisning mot anslag för anskaffning av materiella och immateriella anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall ske kostnadsmässigt och avse avskrivningskostnader för dessa anläggningstillgångar. Sådana investeringar får finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

Alla myndigheter använder varaktig utrustning som insatsvaror för att framställa de tjänster de har i uppdrag att tillhandahålla. Dessa anläggningstillgångar skrivs av under egendomens ekonomiska livslängd. Detta betyder att anskaffningskostnaden genom årlig avskrivning periodiseras över en tidsrymd som oftast är tre till sju år. Myndigheterna tillämpar således bokföringsmässiga grunder i sin redovisning.

På statsbudgeten tillämpas för närvarande en ordning som gör att anslagen kommer att belastas med belopp som ungefär motsvarar avskrivningen i den bokföringsmässiga redovisningen. Investeringsutgiften finansieras genom att myndigheten tar upp ett lån i Riksgäldskontoret på vilket löper ränta och som skall amorteras. Medel för myndighetens årliga utgift för att betala ränta och amortering till Riksgäldskontoret ingår i anslaget till myndigheten. Hanteringen på statsbudgeten är således kassaeller utgiftsmässig, men genom att det interna lånet skall amorteras under den anskaffade egendomens livslängd uppnås en fördelning i tiden av utgiften som ger en approximering av den periodisering som annars en avskrivning skulle ha gett upphov till. Metoden kan ses som en teknisk metod för att åstadkomma något som liknar periodisering i en kassamässig miljö.

Riksdagen fastställer årligen en total låneram inom vilken regeringen får besluta om lån i Riksgäldskontoret för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens

verksamhet. För 2003 uppgår låneramen till 23,5 miljarder kronor, varav myndigheterna har utnyttjat drygt 15 miljarder kronor.

Om bokföringsmässiga grunder skall tillämpas för detta slag av tillgångar även i statsbudgeten innebär det att avskrivningar och räntekostnader skall budgeteras och redovisas mot anslag i stället för amorteringar och ränteutgifter. Arbetsgruppen bedömer att detta i fråga om materiella och immateriella anläggningstillgångar kan ske utan påtagliga effekter för enskilda anslag och statsbudgeten i stort. En förenkling skulle uppkomma genom att redovisningen mot anslag skulle vara helt baserad på den kostnadsmässiga redovisningen i och med att den kostnadsmässiga avskrivningen inte skulle behöva bytas ut mot amorteringen på lån i Riksgäldskontoret.

En hantering på bokföringsmässiga grunder motsvarar inte tillämpningen enligt NR. Enligt denna standard tas hela investeringsutgiften med men delas upp i en del som avser konsumtion, dvs. avskrivning, och en del som utgör nettoinvestering. Hela bruttoinvesteringen påverkar statens finansiella sparande. Räntekostnaden är en intern statlig transaktion och elimineras. Omfattningen av här aktuella investeringar i anläggningstillgångar förefaller ha nått en jämvikt där nya lån och återbetalningar i stort sett balanserar. Det betyder att den årliga nettoinvesteringen ligger ganska nära noll och att det i praktiken är liten siffermässig skillnad mellan att tillämpa bokföringsmässiga grunder respektive NR-regler. Detta gäller för staten som helhet, men för den enskilda myndigheten kan det vara stora skillnader enstaka år.

Nästa fråga är då om det interna arrangemanget med lånefinansiering bör behållas eller om omedelbar anslagsfinansiering av dessa investeringar bör användas. De avskrivningstider det här är frågan om varierar vanligen mellan tre och sju år. Det är myndigheterna som själva beslutar om att utföra investeringarna under den givna förutsättningen att de skall betala amorteringar och räntor under de närmaste åren. Myndigheterna kan själva bedöma den nytta de kommer att ha av

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

investeringen och om de kan betala lån och ränta med utgångspunkten att anslaget är i huvudsak oförändrat. Beloppen är så måttliga och tidsperspektiven så begränsade att de är överblickbara för myndigheternas ledningar. Det har heller aldrig hänt att en myndighet inte klarat att hantera sina lån.

Mot denna bakgrund bedöms periodisering av utgifter för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar som används i statens verksamhet och fortsatt tillämpning av intern lånefinansiering inte i väsentlig mån påverka budgetdisciplinen negativt.

Sammanfattningsvis bedömer arbetsgruppen att en övergång till att på statsbudgeten och dess anslag hantera investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar som används i statens verksamhet på bokföringsmässiga grunder är helt möjlig och bör ske. Med en sådan hantering kommer dock anslagen endast att innehålla kostnader och inte kostnader plus nettoinvestering som enligt NR skall ingå i beräkningen av det finansiella sparandet. Denna ordning, förenad med intern lånefinansiering, bedöms inte i väsentlig mån ha ogynnsam inverkan på budgetdisciplinen. Förändringen åstadkoms genom den nya allmänna föreskriften i budgetlagen att redovisning mot anslag skall göras det år till vilket kostnaden hänför sig (se 17 § första stycket förslaget till budgetlag).

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av materiella och immateriella anläggningstillgångar som används i statens verksamhet föranleder inte någon ändring av budgetlagens bestämmelser om finansiering av investeringar. Hanteringen av finansiella anläggningstillgångar behandlas i avsnitt 9.4.7 och 9.5.

9.4.2 Investeringar i fastigheter

Arbetsgruppens förslag: Investeringar i fastigheter skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Kostnaden skall redovisas mot anslag genom de hyror myndigheterna betalar.

Staten har två specialiserade fastighetsförvaltande myndigheter, nämligen Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Båda myndigheterna investerar varje år hundratals miljoner kronor i att bygga nya eller bygga om fastigheter. Det förekommer också att myndigheterna köper och säljer befintliga fastigheter. Myndigheterna finansierar alla sina investeringsutgifter med lån i Riksgäldskontoret. Fastighetsverket och Fortifikationsverket hyr ut lokaler till civila och militära statliga myndigheter m.fl. Med hyresinkomsterna finansierar myndigheterna räntor och amorteringar till Riksgäldskontoret, drift- och underhållskostnader samt ett överskott som tillförs statsbudgeten. De fastighetsförvaltande myndigheterna, som inte får några anslagsmedel direkt från statsbudgeten, tillämpar redovisning på bokföringsmässiga grunder.

Den ordning som beskrivits innebär att de statliga myndigheter som hyr lokaler av de två fastighetsförvaltande myndigheterna betalar hyror som i stora drag motsvarar vad de skulle få betala om de hyrde lokaler av ett kommersiellt fastighetsbolag. Det betyder att hyrorna rymmer periodiserade investeringsutgifter. På denna punkt ger anslagen till de lokalanvändande myndigheterna fullt uttryck för kostnader och motsvarar alltså redovisning på bokföringsmässig grund.

Den redovisningsprincip som används svarar inte mot hur investeringar i byggnader, anläggningar och mark hanteras enligt NR. I denna standard elimineras de inomstatliga transaktionerna, dvs. ränta, amorteringar och hyror. Kvar blir lönekostnader, inköp av varor och tjänster för fastighetsdriften och avskrivningar på befintliga fastigheter samt utgifter för investeringar i byggnader, ombyggnader m.m. Den stora skillnaden är alltså att även nettoinvesteringen tas med vid beräkningen av det finansiella sparandet.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

De investeringar det här är fråga om kan vara förhållandevis omfattande och har i allmänhet mycket långa avskrivningstider – normalt 40 år för byggnader och ingen avskrivning alls av mark som anses ha evig livslängd. Den interna lånefinansieringen kan därför bedömas utgöra en potentiell fara för budgetdisciplinen på det sättet att mycket stora investeringar kan beslutas som har endast obetydliga budgeteffekter under de allra närmaste åren. Beslut om nya investeringar på detta område har dock den fördelen att de ofta kan reverseras om de vid någon tidpunkt skulle anses olämpliga. Fastigheter som anskaffas har i regel så allmän karaktär att de kan hyras ut till andra eller säljas. Investeringsutgiften kan därför återvinnas. Den ekonomiska bindningen är därför väsentligt mindre än vad den långa avskrivningstiden ger uttryck för.

Sammanfattningsvis bedömer arbetsgruppen att för investeringar i fastigheter innebär en övergång till bokföringsmässiga grunder inga förändringar. Den tillämpade ordningen innebär dock att anslagen på budgeten endast innehåller kostnader och inte kostnader plus nettoinvestering i fastigheter som enligt NR skall ingå i beräkningen av det finansiella sparandet. Denna ordning förenad med intern lånefinansiering bedöms inte i väsentlig mån ha ogynnsam inverkan på budgetdisciplinen.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen innebär inga förändringar jämfört med i dag och föranleder därmed inte några förslag till ändringar i budgetlagen.

9.4.3 Anskaffning av krigsmateriel och befästningar

Arbetsgruppens förslag: Krigsmateriel och befästningar skall finansieras med anslag eller vissa försäljningsinkomster. Redovisning mot anslag skall göras det år då betalning sker.

Fram till 1998 tillgångsfördes inte försvarets anskaffning av krigsmateriel i Försvarsmaktens och statens årsredovisning utan i stället kostnadsfördes anskaffningsutgifterna i samband med

anskaffningen. Från 1998 har tidigare anskaffningar invärderats och nya tillgångsförts i balansräkningen. Avskrivningen tas upp som en kostnad i resultaträkningen. Däremot har hanteringen på statsbudgeten inte förändrats och hela investeringsutgiften under anskaffningsåret tas upp i statsbudgeten och redovisas mot anslaget, medan avskrivningskostnaderna har täckts genom att motsvarande statskapital har skrivits ned.

En viktig fråga i sammanhanget är dock om utgifter för anskaffning av krigsmateriel bör betraktas som en investering. Krigsmateriel uppfyller den grundläggande definitionen på en investering, nämligen att det är en uppoffring som görs nu och som ger fördelar under ett antal tidsperioder framöver, åtminstone under fredstid. När materielen används i militära operationer kan däremot livslängden vara mycket kort. Detta skulle dock inte påverka den grundläggande synen utan endast innebära att tillgångarna skrivs ned i stället för att balanseras vidare och utsättas för årliga avskrivningar.

Det kan noteras att i de internationella statistikstandarderna exkluderas anskaffning av militära vapen och deras underhållssystem från bruttoinvesteringar. Militära förstörelsevapen och den utrustning som behövs för att använda dem betraktas som varor eller tjänster som används i produktionsprocessen och förs som kapitalförbrukning. Enkelt uttryckt; anskaffning av krigsmateriel redovisas som en kostnad redan anskaffningsåret. Däremot betraktas även krigsmateriel som anläggningstillgångar i den internationella redovisningsstandard (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) som ges ut av International Federation of Accountants (IFAC). Dessa riktlinjer är dock inte bindande för staterna.

När det gäller krigsmateriel kan det inte sägas vara självklart vad redovisning och budgetering på bokföringsmässiga grunder innebär. Här är det nämligen fråga om egendom av ett slag som endast förekommer hos staten. Någon vägledning kan därför inte fås från praxis inom den privata sektorn. De internationella

9 United Nations System of National Accounts (SNA); IMF Government Finance Statistics (GFS); European System of Accounts (ESA).

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

statistikstandarderna är dock tydliga på denna punkt. Ställning måste dock tas till om anskaffning av krigsmateriel skall betraktas som en investering eller som köp av insatsvaror som används i produktionen. Det är naturligtvis också möjligt att använda samma ordning som i dag, dvs. att ta upp materielen i balansräkningen men inte belasta anslag för avskrivningar.

Avskrivningstiderna för den tyngre organisationsbestämmande militära materielen är tämligen godtycklig. Egentligen är vad som normalt avses med en på förhand bedömd ekonomisk livslängd inte relevant, utan i stället den tidsperiod när materielen faktiskt har tillräckliga egenskaper för att kunna klara de avsedda uppgifterna. Denna tid bestäms i hög grad av hotbilden och den potentiella motståndaren. Bedömningarna kan förändras snabbt till följd av den politiska och militärteknologiska utvecklingen samt utvecklingen av strategi och taktik. Dessutom kan förtida avveckling av materiel som ännu inte är avskriven behöva ske till följd av organisationsanpassningar. Härtill kommer att materielförluster till följd av haverier inträffar under fredstid. Händelser av de två sistnämnda slagen kan föranleda behov av stora nedskrivningar och kostnadsbelastningar om materielanskaffningen betraktas som en investering.

Samtidigt är det ostridigt att det också finns fördelar med att periodisera utgifter för anskaffning av krigsmateriel. Förutsättningar finns då att fördela utgifter över tiden och på olika krigsförband vilket underlättar analyser av kostnaderna för olika förbandstyper m.m. Det kan också antas att bättre kontroll på befintlig utrustning erhålls om egendomen tillgångsförs och ingår i balansräkningen än om den endast ingår i inventarielistor och annan sidoordnad redovisning.

Arbetsgruppen bedömer dock att periodisering på statsbudgetens anslag av utgifter för anskaffning av krigsmateriel, dvs. att anslagen bara skulle omfatta avskrivningar i stället för bruttoinvesteringar, skulle kunna påverka budgetdisciplinen mycket negativt. Detta skulle gälla i särskilt

hög grad om intern lånefinansiering skulle användas för sådan anskaffning.

När det gäller byggnader för krigsändamål, s.k. befästningsanläggningar, görs en direktnedskrivning när anläggningen har färdigställts vilken motsvaras av en engångshyra som Försvarsmakten betalar då anläggningen tillträds. Försvarsmakten belastar således anslaget när befästningsanläggningen är färdigställd vilket stämmer överens med hur krigsmateriel finansieras.

På detta område anser således arbetsgruppen att det är motiverat att inte tillämpa bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning mot anslag. I stället bör utgångspunkten även i fortsättningen vara det synsätt som de internationella konventionerna om nationalräkenskaper m.m. använder. Det betyder att anskaffning av krigsmateriel och befästningar även i fortsättningen skall belasta anslag det år anskaffningen sker.

Krigsmateriel bör dock även i fortsättningen betraktas som anläggningstillgångar och anskaffningsutgifterna bör därför periodiseras, dvs. avskrivas planenligt, i Försvarsmaktens årsredovisning och i årsredovisningen för staten. I det exempel på statsbudgetens uppställning som redovisas i avsnitt 5.3 och mer detaljerat i bilaga 4, ingår motsvarande avskrivningskostnader även på statsbudgeten men inte i form av anslag. Detta bör gälla genomgående för de anläggningstillgångar som finansieras med anslag.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av utgifter för anskaffning av krigsmateriel och befästningar innebär ingen ändring i sak i förhållande till nuvarande redovisning, men den bör tydligare framgå av budgetlagen genom att finansieringsformen för krigsmateriel och befästningar anges särskilt (se 17 § andra stycket och 29 § första stycket 4 förslaget till budgetlag).

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

9.4.4 Investeringar i väg- och järnvägsanläggningar

Arbetsgruppens förslag: Väg- och järnvägsanläggningar skall finansieras med anslag. Anskaffningen skall redovisas mot anslag det år då betalning sker.

Statens investeringar i vägar och järnvägar utförs av Banverket och Vägverket. Vidare förekommer att av staten hel- eller delägda aktiebolag genomför investeringar av dessa slag. Dessutom finns i något enstaka fall ett privat bolag som utfört en investering i en större trafikanläggning.

De investeringar i vägar och järnvägar som utförs av Vägverket och Banverket tillgångsförs i myndigheternas och statens balansräkningar och skrivs av under normalt 40 år. Det betyder att investeringsutgiften periodiseras till kostnader över anläggningens antagna ekonomiska livslängd. I statens budget däremot tas utgiften för investeringen upp och redovisas mot anslag det år då investeringen genomförs, dvs. en period på ett eller några få år beroende på projektens storlek.

Enligt NR-reglerna delas bruttoinvesteringsutgiften ett visst år upp i två komponenter. Den ena består av en beräknad förslitning av den befintliga kapitalstocken av vägar eller järnvägar. Kapitalstocken räknas därvid om till aktuellt prisläge varför avskrivningen i praktiken görs på ett återanskaffningsvärde. Avskrivningstiden sätts för att motsvara bedömd ekonomisk livslängd. För vägar och järnvägar använder SCB en avskrivningstid på 40 respektive 50 år i nationalräkenskaperna. Den andra delen utgörs av bruttoinvesteringsutgiften minskad med kapitalförslitningen varvid ett uttryck för nettoinvesteringen erhålls. Det är dessa två komponenter (nettoinvestering och kapitalförslitning), vilka sammantagna beloppsmässigt motsvarar investeringsutgiften det året, som ingår bland de poster som belastar statsbudgeten när det finansiella sparandet skall beräknas.

Det betyder att oavsett hur man i olika länder behandlar investeringar i vägar och järnvägar i de nationella budgetarna standardiseras detta av de nationella statistikmyndigheterna och

Eurostat vid sammanställningen av de offentliga finanserna i olika EU-länder. I praktiken kommer alltid ett belopp motsvarande investeringsutgiften att ingå i beräkningen av det finansiella sparandet, som är en viktig restriktion i Stabilitetsoch tillväxtpakten.

Om NR-reglerna skulle tillämpas vid budgetering och redovisning mot statsbudgeten skulle således budgeten årligen belastas med de samlade investeringsutgifterna för vägar och järnvägar, varav en del skulle utgöras av periodiserad kapitalförslitning och en del skulle utgöras av en restpost som beräkningsmässigt kan sägas motsvara nettoinvesteringar, dvs. investeringar som ökar kapitalstocken.

Den genomgång som nu har gjorts visar att det nationella valet av hur infrastrukturinvesteringar skall hanteras på budgeten inte påverkar den enligt internationell standard definierade restriktion som det offentliga finansiella sparandet utgör. Inte heller påverkas statens lånesituation av bokföringsmetoden eftersom finansieringen sker när investeringsutgifterna betalas.

Det har ibland föreslagits att utgifterna för investeringar i vägar och järnvägar, s.k. infrastruktur, bör hanteras enligt bokföringsmässiga grunder på statsbudgeten, dvs. utgifterna skulle periodiseras under en anläggnings ekonomiska livslängd. Innebörden är att statsbudgetens anslag skulle belastas med avskrivningar under lång tid i stället för investeringsutgifter under en kortare tid.

Tanken synes ha varit att det, i samband med en övergång från nuvarande ordning till ett system där endast kostnader skulle belasta anslagen, skulle uppkomma ett utrymme som kunde användas för att öka investeringarna eftersom nya investeringar endast skulle belasta de årliga anslagen med sina avskrivningskostnader. Det finns emellertid skäl att betona att i samband med en eventuell förändring av systemet skulle avskrivningar på hela den befintliga kapitalstocken av vägar och järnvägar beräknas och varje år få belasta anslag. Därmed skulle bortfallande investeringsutgifter omedelbart ersättas av avskrivningar på tidigare gjorda investeringar och något nytt

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

utrymme skulle knappast uppstå. På grund av prisutvecklingen under den långa avskrivningstiden skulle visserligen vissa nominella beloppsskillnader kunna uppstå, men dessa skulle beaktas så att omläggningen skulle bli budgetmässigt neutral eftersom något realt resursutrymme inte skapas genom åtgärden.

Den särskilda karaktären på infrastrukturinvesteringarna förtjänar också att uppmärksammas. En investering görs vanligen för att de ekonomiska fördelarna under investeringens livslängd antas vara större än det man avstår i nuet. Det är inte fråga om att staten skulle få de ekonomiska fördelarna i sin egen verksamhet, utan de antas tillfalla samhället i form av tidsbesparing, ökad säkerhet, förbättrad miljö etc. när staten fullgör sin uppgift att tillhandahålla kommunikationskapacitet. Samhällsekonomiska kalkyler används för att bedöma och rangordna olika projekt och lösningar. Undersökningar som gjorts visar att många av de stora investeringarna i infrastruktur som är aktuella har svag och i åtskilliga fall en negativ samhällsekonomisk lönsamhet .

Detta förklaras delvis av att också andra delmål i transportpolitiken ligger till grund för prioritering av projekt. Även samhällsekonomiskt olönsamma projekt genomförs av t.ex. regional- och fördelningspolitiska skäl. Detta kan innebära att de ekonomiska fördelarna är mindre än kostnaderna i vissa projekt. Det betyder att en större eller mindre del av investeringsutgiften egentligen skulle kostnadsföras omedelbart när vägen eller järnvägen är klar att tas i bruk och endast återstoden fördelas över en längre period. Sådana investeringar kan sägas bestå av en investeringsdel och en konsumtionsdel. Det ligger i sakens natur att det är svårt att göra en uppdelning som kan läggas till grund för redovisning .

10 Riksdagens revisorer; Rapport 2000/01:5 Nya vägar till vägar och järnvägar? och SNS Förlag 2001; Skattemiljarder i trafikpolitiken – till vilken nytta? 11 Här möts två synsätt på investeringar. Enligt det ena tänkes en rationell beslutsfattare göra en avvägning mellan konsumtion under innevarande tidsperiod och konsumtion under en senare tidsperiod så att konsumtionen maximeras under kalkylperioden eller livstiden. I en sådan beslutsfattares ögon är en investeringsutgift i dag på 1 krona som ger 0,50 kronor i framtida konsumtionsmöjligheter inte en investering eftersom den minskar den totala konsumtionen. Enligt ett annat synsätt är allt som produceras under en viss tidsperiod men som inte förbrukas under samma period en investering.

Det finns också ett tidsperspektiv som bör föras in i diskussionen. Om en budget skulle belastas med kostnader, dvs. periodiserade investeringsutgifter, skulle en riksdag binda kommande riksdagar att under kanske 40 år anvisa anslag för kostnader motsvarande avskrivningar på projekt som en politisk majoritet beslutat genomföra långt tidigare. Det är uppenbart att detta i viss mån påverkar framtida riksdagars möjlighet att besluta om nya investeringar eller ändrad inriktning och omfattning av väg- och järnvägsinvesteringar.

Det kan erinras om att regeringen budgetåret 1992/93 föreslog (prop. 1992/93:176 s. 30) att Vägverkets och Banverkets investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar skulle finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret. Med lånefinansieringen skulle anskaffningsutgifterna periodiseras i stället för att till fullo täckas med anslagsmedel under det aktuella budgetåret. På statsbudgeten skulle ett årligt anslag täcka kapitalkostnaderna i form av räntor och amorteringar på lånen. Enligt regeringen skulle övergången till en lånefinansiering innebära en temporär förbättring av statsbudgetens saldo utan att statens finanser på något sätt förbättrades och skillnaden mellan budgetsaldot och statens upplåningsbehov skulle tillfälligt öka. Förslaget avstyrktes av riksdagen (bet. 1992/93:TU35, yttr. 1992/93:FiUy, rskr. 1992/93:446).

I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 7 s. 154) hade även anförts att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansiera inom dittills anslagna ramar. Finansutskottet behandlade förslaget (bet. 1992/93:FiU10 s. 65 och förnyad behandling i bet. 1992/93:FiU20) och anförde att övergång till lånefinansiering inte skulle innebära någon ökning av det finansiella utrymmet. Däremot befarade utskottet att riksdagens inflytande över besluten om infrastrukturinvesteringar skulle minska med den föreslagna modellen. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning (rskr. 1992/93:189).

Till följd av de mycket långa avskrivningstiderna blir avståndet mellan det positiva – att fatta beslut om en önskad investering – och det negativa – att med anslag täcka kostnaderna – för långt

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

för att en balanserad beslutssituation skall kunna anses föreligga. Balansen blir bättre om anslag under utgiftstaket belastas när investeringen utförs.

Investeringarna i infrastruktur har ofta en avskrivningsperiod på 40 år. Det är inte givet att det under en så lång tid går att upprätthålla fasta avskrivningsprinciper så att framtida budgetar blir belastade med de avsedda avskrivningarna. Det kan inte uteslutas att beslut fattas att ändra avskrivningstiderna under perioden på grund av utveckling, ändrad praxis eller i syfte att åstadkomma ett kostnadsmässigt utrymme i budgeten. Det skulle även vara möjligt att skriva bort befintliga kapitalvärden och därmed skapa ett kostnadsmässigt utrymme för beslut om nya stora infrastrukturprojekt. Resultatet av sådana åtgärder kunde bli att investeringarna aldrig fullt ut skulle belasta den kostnadsmässiga budgeten.

Mot denna bakgrund bedöms periodisering på statsbudgeten av utgifter för investeringar i vägar och järnvägar – och inte minst eventuell tillämpning av intern lånefinansiering för sådana investeringar – mycket negativt kunna påverka budgetdisciplinen. När det gäller investeringar i vägar och järnvägar anser således arbetsgruppen att det är motiverat att för anslagsredovisningen på statsbudgeten inte tillämpa bokföringsmässiga grunder vid utformningen av anslagen för investeringar och avskrivningar. I stället bör även i fortsättningen den hitintills använda ordningen tillämpas som också motsvarar de internationella konventioner som nationalräkenskaperna använder. Det betyder att anslagen på budgeten för ett visst år innehåller de samlade investeringsutgifterna för vägar respektive järnvägar. Allt eftersom erfarenheter vinns och den internationella praxisen utvecklas kan metoderna för redovisning mot anslag m.m. prövas.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av utgifter för investeringar i väg- och järnvägsanläggningar bör tydligt framgå av budgetlagen genom att finansieringsformen för vägar och järnvägar anges särskilt (se 17 § andra stycket och 29 § första stycket 1 förslaget till budgetlag). Av avsnitt 9.6 framgår att

riksdagen i fråga om några projekt har beslutat om lånefinansiering med stöd av nuvarande 23 § som ger riksdagen möjlighet att besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligt huvudregeln. I avsnittet föreslås att denna möjlighet även fortsättningsvis skall finnas.

9.4.5 Kultur- och naturmiljöinvesteringar

Arbetsgruppens förslag: Kultur- och naturmiljö skall finansieras med anslag. Anskaffningen skall redovisas mot anslag det år då betalning sker.

Alla statens museer, vissa arkiv och Riksantikvarieämbetet anskaffar på olika sätt konst och kulturföremål som ett led i sin huvuduppgift. Statens naturvårdsverk förvärvar ur naturvårdssynpunkt värdefulla naturområden. Utgifter för anskaffning av dessa slag av egendom belastar för närvarande statsbudgeten fullt ut när anskaffningen sker.

Enligt de fr.o.m. 2003 gällande bestämmelserna för redovisning av mark och byggnader samt konst- och kulturföremål och liknande skall egendom av detta slag vid anskaffningen tas upp i balansräkningen som en tillgång och värderas till ett belopp som motsvarar utgifterna för anskaffningen. Om en tillgång anskaffas för en utgift som är väsentligt lägre än marknadsvärdet, t.ex. genom en gåva, skall den i balansräkningen tas upp till det högre marknadsvärdet.

Enligt en övergångsbestämmelse är det emellertid tillåtet att avstå från att som anläggningstillgång ta upp mark, byggnader och fast egendom i övrigt som främst har ett kulturhistoriskt värde och som anskaffats före 2003. Samma sak gäller museiföremål som normalt inte omsätts på en marknad.

I sammanhanget kan nämnas att det enligt den internationella standarden IPSAS 17 är frivilligt att aktivera kulturtillgångar.

12 Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

I fråga om naturområden som förvärvas tillämpas bokföringsmässiga grunder i redovisningen och i balansräkningen tas de upp till anskaffningsvärdet.

Enligt NR-konvention skall museers anskaffning av konstföremål m.m. i många fall bokföras som investering. Även anskaffning av naturområden skall normalt bokföras som en investering.

Den egendom det här är frågan om kännetecknas av att den i allmänhet inte minskar i värde under överskådlig tid. Det betyder att någon årlig kostnad i form av kapitalförslitning i regel inte uppkommer. Om statsbudgeten för dessa slag av egendom skulle utformas på bokföringsmässiga grunder skulle således aldrig någon kostnad eller anslagsbelastning uppkomma. En sådan ordning vore helt oförenlig med strävan att budgetsystemet skall främja en god budgetdisciplin.

Om budgeten i stället bygger på NR-definitionen skulle nettoinvesteringen, som är lika med bruttoinvesteringen eftersom någon avskrivning inte behöver ske, tas upp på budgeten.

När det gäller anskaffning av kultur- och naturmiljötillgångar anser arbetsgruppen att det inte är lämpligt att tillämpa bokföringsmässiga grunder vid budgetering och redovisning mot anslagen. I stället bör utgifterna för anskaffningen – bortsett från gåvor och testamentariskt förordnande – belasta statsbudgetens anslag i syfte att främja en god budgetdisciplin. Det betyder att anslagen rymmer en lika stor belastning som den som ingår i NR för beräkning av det finansiella sparandet. I praktiken är det också den ordning som tillämpas för närvarande.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av kultur- och naturmiljötillgångar bör tydligt framgå av budgetlagen genom att finansieringsformen för sådana slag av tillgångar anges särskilt (se 17 § andra stycket och 29 § första stycket 2 förslaget till budgetlag).

9.4.6 Affärsverkens investeringar

De tre affärsverken Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät är myndigheter som är helt avgiftsfinansierade. De redovisar och värderar sina investeringar i anläggningstillgångar på bokföringsmässiga grunder och i praktiken tillämpar de samma regler som privata, kommersiella företag.

Affärsverkens investeringar har en viss likhet med anskaffning av infrastrukturella anläggningstillgångar som vägar och järnvägar. En viktig skillnad är dock att affärsverkens investeringar beslutas mot bakgrund av hur en betalande efterfrågan utvecklas. Detta motiverar den valfrihet affärsverken har i fråga om finansieringen av sin verksamhet.

I detta fall är det heller inte meningsfullt att göra en jämförelse med hur motsvarande verksamheters investeringar skall hanteras enligt NR, eftersom enligt denna standard verksamheter av dessa slag inte ingår i den offentliga sektorn utan är marknadsproducenter i sektorn icke-finansiella företag.

På detta område anser arbetsgruppen att det är lämpligt att även i fortsättningen redovisa affärsverkens investeringar och avskrivningar vid sidan av anslag. Den av arbetsguppen förordade hanteringen av affärsverkens investeringar föranleder inga ändringar i budgetlagen.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

9.4.7 Utlåning m.m.

Arbetsgruppens förslag: Lån som inte förväntas bli återbetalda och tillskott till internationella banker där Sverige är medlem skall finansieras med anslag. Redovisning mot anslag skall göras det år då betalning sker.

Bakgrund

Staten använder en del av sina medel till olika slag av finansiella tillgångar. Det kan vara utlåning till fysiska personer och företag eller tillskott av kapital till internationella banker där svenska staten är medlem.

När staten lämnar ett lån är det i allmänhet i syfte att stödja en verksamhet som staten anser vara angelägen och som inte kan få godtagbar finansiering på annat sätt. Därmed är också sagt att statlig långivning sker på andra villkor än vad som förekommer på den kommersiella kreditmarknaden. I allmänhet gäller att de förväntade förluster, som är förenade med den statliga utlåningen, är högre än vad kreditmarknaden på ett effektivt sätt kan hantera. I praktiken rymmer statliga lån till fysiska personer och företag alltid ett större eller mindre subventionselement.

Finansiellt stöd lämnas under beteckningar som bidrag, villkorslån, avskrivningslån, beredskapslån, biståndskrediter, ukrediter och lån, men de reella finansiella skillnaderna mellan de olika formerna är långt ifrån tydliga.

Lån till företag

De höga förväntade förluster som statens långivning till företag präglas av och likheten mellan lån och bidrag belyses av de villkorslån som NUTEK/VINNOVA lämnat för s.k. såddfinansiering. De utgivna lånen har praktiskt taget helt skrivits ned och kreditförlusterna bedöms motsvara huvuddelen (85 procent) av de utgivna lånen. Likartade exempel finns för

låneprogram som Statens energimyndighet, länsstyrelserna och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) m.fl. svarar eller har svarat för.

Karaktären på långivningen kan också belysas med ett par exempel på enskilda lån. Lån på sammanlagt ca 1 500 miljoner kronor lämnades 1980 och 1989 till SAAB för 340- och 2000projekten. Projekten är nedlagda och någon återbetalning har inte skett. Ett lån på 70 miljoner kronor lämnades 2000 till Nisch produkter AB/OmniNova Vehicles AB. Staten har senare eftergivit halva lånet och återstoden har skrivits bort i samband med en ackordsuppgörelse 2002.

Det får konstateras att delar av den långivning som Energimyndigheten, länsstyrelserna, NUTEK/VINNOVA och Sida m.fl. är eller har varit ansvariga för ofta resulterar i kreditförluster på väl över 50 procent av de utgivna lånen. Det är i sådana fall oegentligt att betrakta det som lån eftersom ett lån definitionsmässigt skall betalas tillbaka – med ränta. I stället är det till följd av lånevillkoren i praktiken fråga om bidrag till olika verksamheter. Det bör dock sägas att den samlade utestående oavskrivna lånevolymen och nyutlåning av detta slag är ganska begränsad. Lånestocken uppgår uppskattningsvis till ca 500 miljoner kronor. Det är bara i något halvdussin program som nyutlåning är möjlig och den årliga nyutlåningen uppgår knappast till mer än 100 miljoner kronor.

Studielån

Det är inte all statlig långivning som är av den karaktär som beskrivits i det föregående. Den mest omfattande långivningen gäller studielån som administreras av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Den årliga nyutlåningen uppgår till ca 11 miljarder kronor (återbetalning sker med ca 5 miljarder kronor per år) och den utestående lånestocken uppgår till ca 150 miljarder kronor. I detta fall finns det skäl att tala om lån även om det självfallet finns inte obetydliga socialt betingade subventionselement i form av låg ränta och i vissa avseenden

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

villkorlig återbetalningsskyldighet. De faktiska kreditförlusterna motsvarar kanske ändå inte mer än några få procent av den utestående lånesumman varje år, vilket dock i absoluta tal och över tiden utgör betydande belopp.

Ett annat uttryck för förlustriskerna är att reserveringarna i CSN:s balansräkning motsvarar ca 23 procent för utestående lån lämnade 1965–1988 och ca 16 procent för utestående lån lämnade 1988–2001. Det kan också nämnas att i betänkandet Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90 s. 207–208) beräknas nuvärdet av avskrivna belopp inklusive obetald ränta för det då tillämpade studielånesystemet till 13,3 procent av utlånat belopp. Utan diskontering beräknades kostnaderna till 40–50 procent av det årligen utlånade beloppet. CSN har ännu inte gjort någon bedömning av förlustriskerna och behovet av reservering i bokslutet för det nya studielånesystem som tillämpas från den 1 juli 2001.

Tillskott till internationella banker

Svenska staten är delägare i Världsbanken (IBRD), Europeiska utvecklingsbanken (EBRD), Europeiska investeringsbanken (EIB) och Nordiska investeringsbanken (NIB). Som delägare lämnar staten ett tillskott av kapital som inte återbetalas så länge organisationen består och Sverige är medlem och som inte heller ger någon nämnvärd avkastning. En insats av detta slag kan inte ses som en finansiell investering utan snarare som ett engångsvist tillskott av kapital som kan jämställas med en betald medlemsavgift som bara under mycket speciella omständigheter kan återbetalas. Eftersom insatsen är en förutsättning för medlemskap i framtiden ger den staten en servicepotential och redovisas därför som en tillgång.

Överväganden

Lån som inte kan förväntas bli återbetalda

Lån till företag och andra juridiska personer som avses utgöra ett stöd och där ränte- och återbetalningsvillkoren rymmer ett väsentligt potentiellt subventionselement, eller där lånet utgör ersättning för en prestation, belastar i dag anslag på statsbudgeten i anslutning till utbetalningen. Eventuella återbetalningar redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Det betyder att hanteringen på statsbudgeten är i det närmaste kassamässig.

I myndigheternas redovisning tas i de flesta fall på balansräkningens tillgångssida upp utestående lån och på skuldsidan en post för statskapital. Nedskrivningar av lånen och motsvarande upplösning av statskapital belastar resultaträkningen. Denna nedskrivning ingår således inte i redovisningen mot anslaget om den ursprungliga utlåningen har finansierats med anslag. Varje år eller oftare görs en bedömning av behovet av nedskrivning. Detta betyder att redovisningen hos myndigheterna och i årsredovisningen för staten i princip sker på bokföringsmässiga grunder.

Det är inte alldeles självklart hur NR skall tillämpas för lån av detta slag, dvs. lån där det bedöms att en väsentlig del inte kommer att betalas tillbaka. En möjlighet är att hela lånet tas upp som en finansiell transaktion som inte belastar det finansiella sparandet. Om lånet senare skrivs ned påverkar inte heller detta det finansiella sparandet. En annan möjlighet är att man ser till transaktionens reella innebörd och helt eller delvis kostnadsför transaktionen som en kapitaltransferering.

Enligt arbetsgruppens mening är det viktigt att utgivandet av lån som inte förväntas till helt övervägande del bli återbetalda belastar det utrymme som finns tillgängligt på statsbudgeten i form av anslag, dvs. tar i anspråk utrymme under utgiftstaket. Om så inte vore fallet finns anledning att förvänta en ökad användning av denna stödform. Innebörden är alltså att lån som i väsentlig mån kan bedömas i praktiken vara bidrag skall

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

redovisas mot anslag i anslutning till utbetalningen. Detta är nödvändigt för att inte undergräva den budgetpolitiska disciplinen. En sådan ordning hindrar inte att lånet i balansräkningen tas upp som en tillgång. Relationen till låntagaren påverkas inte av detta. Om återbetalning sker redovisas detta mot en inkomstpost (se avsnitt 10).

En översiktlig genomgång av de låneprogram där nyutlåning kan ske och som administreras av Energimyndigheten, NUTEK/VINNOVA och Sida visar att kreditförlusterna är så höga, i allmänhet 50–90 procent, att utgivandet av dessa s.k. lån bör redovisas mot anslag när betalning görs. I redovisningen – och i förhållande till låntagarna – finns dock anledning att hantera stödet som lån. Det betyder att uppföljning sker av att syftet med lånet uppnås och att återbetalningar krävs när förutsättningar finns för detta.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av lån som inte kan förväntas bli återbetalda bör tydligt framgå av budgetlagen (se 17 § andra stycket och 29 § andra stycket förslaget till budgetlag).

Lån som kan förväntas bli återbetalda

Den mest omfattande låneverksamhet som staten ägnar sig åt är utgivandet av studielån och lån till hemutrustning. De utbetalda lånebeloppen finansieras i dag med interna lån i Riksgäldskontoret och avräknas inte mot anslag i statsbudgeten och belastar inte utrymmet under utgiftstaket. I stället är det räntesubventionen och konstaterade kreditförluster som belastar anslag i statsbudgeten och utrymmet under utgiftstaket. Detta förfarande kan sägas i stor utsträckning motsvara vad som följer av redovisning på bokföringsmässiga grunder. Skillnaden är den att det för närvarande är konstaterade förluster i stället för bedömda framtida förluster som får belasta statsbudgetens anslag.

I CSN:s redovisning värderas den utestående lånestocken årligen inför bokslutet och den nödvändiga nedskrivningen görs

i resultaträkningen. Detta förfarande motsvarar en hantering på bokföringsmässiga grunder.

Enligt NR utgör utbetalning av studielån – liksom återbetalning – finansiella transaktioner som inte påverkar det finansiella sparandet. Räntesubventionen betraktas som en interntransaktion i staten och elimineras varför statsskuldsräntorna blir högre. Konstaterade eller bedömda kreditförluster betraktas inte som en utgift/kostnad och undantas vid beräkningen av det finansiella sparandet (det hanteras direkt i balansräkningen). Detta är något svårförståeligt och förefaller att utgöra en avvikelse från den tidigare nationalräkenskapsstandarden (SNA 68) där konstaterade kreditförluster betraktades som en löpande transferering.

På vilket sätt bör då lån, vilka kan förväntas till helt övervägande del bli återbetalda, hanteras på statsbudgeten? Först behöver dock klargöras vad som avses med ”till helt övervägande del”.

Kommersiella finansinstitut ger knappast lån där den förväntade förlusten efter olika säkerhetsåtgärder som skrivs in i låneavtalet bedöms vara så hög att det är nödvändigt att ta ut en ränta som med mer än några få procentenheter överstiger finansieringsräntan och administrationskostnaden . Detta kan kanske täcka en förväntad förlust motsvarande 10–20 procent. Som framgått i det föregående är den förväntade förlusten för statliga lån till företag långt högre och uppgår till kanske 50–80 procent. Detta innebär att den risktäckande räntedelen behöver uppgå till kanske 10–20 procent för löptider på fem eller tio år.

Mot denna bakgrund bör utbetalandet av ett lån eller ett låneprogram där den förväntade förlusten på goda grunder bedöms understiga 20 procent kunna betraktas som en finansiell transaktion som inte belastar det finansiella sparandet och heller inte utrymmet under utgiftstaket. Däremot bör kostnaderna förenade med lånen löpande belasta statsbudgetens anslag. Det

13 I det kommersiella banksystemet anses ibland kreditförluster på i genomsnitt 0,5 procent per år över en konjunkturcykel som godtagbara. En storbank angav nyligen i ett pressmeddelande att kreditförlusterna skall vara högst 0,4 procent av lån och garantier över en cykel.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

betyder att räntesubventionen och en på lämpligt sätt beräknad kostnad för kreditförluster (nedskrivning) bör belasta ett anslag och utrymmet under utgiftstaket.

För att ge tillräcklig fasthet i budgeteringen behöver hög grad av överensstämmelse finnas mellan på statsbudgeten budgeterat och utfallande belopp. Bokföringsmässiga grunder kan därmed i princip tillämpas. Inget bör hindra att det i samband med bokslutet görs en förnyad bedömning av de utestående lånens värde och därmed av nedskrivningsbehovet. I de fall det råder stor osäkerhet om storleken på nödvändiga reserveringar för förluster som kommer att realiseras i framtiden skall dock inte en ändrad bedömning av nedskrivningsbehovet påverka redovisningen mot anslaget det året. Studielånesystemet är ett exempel på ett område där värderingen av fordringarna ännu är förenad med stor osäkerhet.

Motsvarande förfarande kan användas även för andra låneprogram och unika lån där det finns övertygande och erfarenhetsmässigt baserad anledning att utgå från att lånen till helt övervägande del kommer att betalas tillbaka och att eventuella räntesubventioner och kreditförluster belastar ett anslag på statsbudgeten under utgiftstaket.

I detta sammanhang bör EG-reglerna om statligt stöd beröras. Enligt EG-fördraget artikel 87:1 finns ett generellt förbud mot statligt stöd om det snedvrider konkurrensen och om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta förbud har dock ett antal undantag, t.ex. vad gäller stöd för regional utveckling, sysselsättning, forskning och utveckling. Reglerna avser överföring av statliga medel som innebär att ett visst företag eller viss produktion gynnas. Med offentligt stöd åsyftas alla former av stöd från staten. Som stöd räknas alla stödinsatser av ekonomisk natur som innebär fördelar för särskilda företag eller branscher, t.ex. bidrag, subventionerade lån, garantier, skattelättnader och reducering av avgifter.

Innebörden av detta är att det vid bedömningen av om det är frågan om otillåtet statligt stöd inte spelar någon roll om den ekonomiska fördelen kallas lån eller bidrag. Benämningen och

hanteringen i statsbudgeten och bokföringen påverkar inte möjligheterna att lämna respektive inte lämna statligt stöd till företag.

I detta sammanhang finns en omständighet som särskilt bör uppmärksammas. Om staten lämnar ett lån till ett offentligägt företag (public enterprise) betraktas detta som en finansiell transaktion, men om ett sådant lån skulle skrivas ned betraktas detta i nationalräkenskaperna som en kapitaltransferering som belastar statens finansiella sparande.

I det föregående har förts en diskussion om hur lån som kan förväntas bli återbetalda och lån som inte kan förväntas bli återbetalda bör hanteras på statsbudgeten respektive i myndigheternas redovisning. Därvid har gränsen mellan de två kategorierna av lån dragits vid en förväntad förlust på 20 procent.

Det kan emellertid tänkas finnas fall där det med hänsyn till föreliggande särskilda omständigheter framstår som lämpligt att helt eller delvis välja en annan finansieringsform än den som skulle följa av nivån på den förväntade förlusten. Detta är möjligt genom att riksdagen för t.ex. ett visst slag av lån beslutar att en särskild finansieringsform skall användas (se vidare avsnitt 9.6).

Tillskott till internationella banker

I den nuvarande statsbudgeten redovisas tillskott av kapital till internationella banker etc. mot anslag i samband med att betalning sker. Hanteringen är således kassamässig. Ett utrymme under utgiftstaket tas i anspråk. I redovisningen för myndigheten (Regeringskansliet) och även i årsredovisningen för staten tas dock tillskottet upp som en tillgång och någon kostnad redovisas inte. Hanteringen sker därmed på bokföringsmässig grund.

Enligt NR betraktas ett kapitaltillskott av detta slag som en finansiell transaktion och inte som en utgift/kostnad.

Om kapitalet i den internationella banken skulle förloras skulle myndigheten enligt god redovisningssed skriva ned

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

tillgången och ta upp en motsvarande kostnad i resultaträkningen. Enligt NR skulle en justering endast göras i balansräkningen och någon kostnad skulle inte uppkomma. Med den metod som för närvarande används för statsbudgeten föranleder en kapitalförlust ingen ytterligare åtgärd eftersom hela belastningen redan är tagen.

Hur bör då kapitaltillskott av detta slag behandlas på statsbudgeten? Det är här fråga om att staten normalt för evigt frånhänder sig medel, vilket är ett åtagande som följer av medlemskapet i banken. Det är inte fråga om en investering i vanlig mening, men utlägget ger staten en servicepotential i framtiden i form av ett fortsatt medlemskap. I en budget baserad på bokföringsmässiga principer skulle därför anslag belastas först i samband med att kapitaltillskottet skrivs ned.

Undantag från kostnadsmässig redovisning mot anslag har av budgetdisciplinskäl föreslagits när det gäller investeringar i vägar, järnvägar, krigsmateriel och kulturföremål m.m. Det är rimligt att betrakta också ett tillskott av kapital av detta slag som en kapitaltransferering som skall belasta ett anslag på statsbudgeten och ta i anspråk ett utrymme under utgiftstaket när tillskottet lämnas. Det ger en bättre budgetdisciplin samtidigt som den huvudsakliga politiska styrningen gäller själva tillskottet och inte eventuella kapitalförluster. Naturligtvis påverkas inte berörd myndighets eller statens balansräkning av detta ställningstagande, utan där tas kapitaltillskottet upp som en tillgång med en motpost i form av ett statskapital. Vid nedskrivning av kapitalandelen skrivs också statskapitalet ned varigenom myndighetens kostnader för nedskrivningen av tillskottet av kapital täcks.

Den av arbetsgruppen förordade hanteringen av tillskott till internationella banker bör tydligt framgå av budgetlagen (se 17 § andra stycket och 29 § första stycket 3 förslaget till budgetlag).

9.5¶Förvärv av aktier

Arbetsgruppens förslag: Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande besluta om förvärv av aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta riskbärande kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag.

Ett sådant bemyndigande erfordras dock inte för aktier eller andelar som mottas genom gåva eller testamentariskt förordnande.

9.5.1 Bakgrund

I budgetlagen regleras vilka befogenheter regeringen har att sälja aktier eller andelar i företag. Bestämmelserna på detta område utformades bland annat mot bakgrund av de meningsskiljaktigheter som förelegat mellan regeringen och riksdagen om regeringens befogenheter att sälja av staten ägda aktier.

Frågan om regeringens befogenhet att sälja aktier ställdes på sin spets 1987 med anledning av försäljningen av statens aktier i AB Gambrinus, dvs. i praktiken AB Pripps Bryggerier, till ett av staten ägt holdingbolag. Näringsutskottet anförde att enligt vad som var bekant för utskottet, hade det inte tidigare förekommit att en fråga om försäljning av aktier i ett direktägt statligt bolag hade avgjorts av regeringen utan riksdagens hörande, utom i fall då riksdagen tidigare hade lämnat regeringen ett uttryckligt bemyndigande att förfoga över aktierna. Näringsutskottets och riksdagens ställningstagande blev att den ordning som tidigare gällt i frågor om riksdagens medverkan vid försäljning av aktier i av staten direktägda bolag – eller vid andra åtgärder som leder till ett minskat ägarinflytande för staten i sådana bolag – borde tillämpas även i fortsättningen (NU 1986/87:17, rskr. 1986/87:114).

I och med att budgetlagen trädde i kraft reglerades frågorna om regeringens befogenhet att sälja aktier och andelar som staten äger (26 §). Därmed har klarhet skapats om regeringens

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

befogenheter och några motsättningar mellan riksdagen och regeringen i frågor av detta slag har därefter inte förekommit.

Däremot saknas för närvarande uttryckliga bestämmelser i såväl regeringsformen som budgetlagen om regeringens befogenheter att förvärva aktier och liknande. Frågan berördes dock indirekt av Grundlagberedningen som anförde att bakom statens förvärv av aktier regelmässigt ligger anslagsbeslut av riksdagen (SOU 1972:15 s. 116). Detta tog beredningen som utgångspunkt för en diskussion om huruvida regeringen hade rätt att sälja aktier. I och med beslutet om anslaget förutsattes riksdagen ha haft tillfälle att ta ställning till ett förvärv av aktier.

Regeringens befogenhet att bilda eller förvärva aktiebolag har senare behandlats av riksdagen. Regeringen hade vid ett tillfälle föreslagit att den skulle få besluta i bolagsfrågor som gällde affärsverken (prop. 1986/87:99). Konstitutionsutskottet uttalade då att beslutanderätten i dessa frågor ytterst tillkommer riksdagen, eftersom sådana beslut innebär förfogande över statens medel (KU 1986/87:29 s. 37). Riksdagen återkom 1996 till frågan om köp av aktier och lämnande av kapitaltillskott och angav restriktioner som skulle gälla (bet. 1995/96:NU26 s. 22).

Frågan om regeringens befogenhet att köpa aktier kan alltså ytterst föras tillbaka på att det är riksdagen som beslutar om hur statens medel skall användas (RF 1:4). Vidare gäller att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen bestämt (RF 9:2) och att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål (RF 9:3). Om ett anslag eller en del av ett anslag avses användas för att köpa aktier i ett bolag antas detta framgå av propositionen och därmed utgöra ett underlag för riksdagens anslagsbeslut. Det förhållandet att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition (RF 9:8) ger inte regeringen några uttryckliga befogenheter i det nu aktuella avseendet. Regeringens befogenhet att disponera tillgångar inskränks för övrigt genom att det föreskrivs (RF 9:9) att riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid

föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens tillstånd.

I 2003 års ekonomiska vårproposition (prop. 2002/03:100 s. 200) föreslog regeringen att den skulle få befogenhet att anpassa kapitalstrukturen i statliga aktiebolag. Innebörden var att regeringen skulle kunna använda överskottskapital i vissa bolag till att göra kapitalinsatser i bolag som behöver ytterligare kapital. Regeringen begärde ett bemyndigande att själv få besluta om kapitalinsatser i brådskande fall och i fråga om mindre belopp. Finansutskottet (bet. 2002/03:FiU21) har delvis tillstyrkt regeringens förslag, men utskottet har avvisat förslaget att regeringen själv skulle kunna fatta beslut om kapitalinsatser. Finansutskottets ställningstagande innebär bland annat att riksdagen skall besluta om varje enskilt fall av kapitaltillskott till ett av staten hel- eller delägt bolag. Riksdagen har godkänt utskottets förslag (rskr. 2002/03:235).

Frågan om regeringens befogenhet att använda statens medel för att förvärva aktier får en intressant belysning i propositionen om Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk Exportkredit (prop. 2002/03:142). I propositionen begärde regeringen att riksdagen skulle godkänna att staten förvärvar den andre ägarens aktier i Svensk Exportkredit och att ersättningen till den andra ägaren skulle utgå i form av en riktad utdelning av vinstmedel från Svensk Exportkredit. Riksdagen har godkänt regeringens förslag (bet. 2002/03:NU14, rskr. 2002/03:244).

Ett annat intressant exempel är förslaget (prop. 2003/04:100 finansplan m.m. s. 252) att regeringen genom utdelning eller annat förfarande får överta aktierna i ett dotterbolag till Vasallen AB. Innan utdelningen görs tillförs bolaget från moderbolaget ett eget kapital som uppgår till 500 miljoner kronor. Det nya bolaget får en ny inriktning jämfört med vad som tidigare gällt för Vasallen.

Besluten innebär att samma synsätt på statens medel och övriga tillgångar tillämpas som när regeringen begär riksdagens

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

bemyndigande att på bolagsstämman för AB Svenska Spel verka för att bolaget av vinstmedel betalar bidrag till idrott m.m.

9.5.2 Överväganden

Frågor om statens köp och försäljning av aktier i bolag är betydelsefulla i relationen mellan regeringen och riksdagen. Det finns flera perspektiv på denna fråga. Ett gäller statligt ägande i näringslivet, ett annat gäller hur befogenheterna på finansmaktens område fördelas mellan regeringen och riksdagen. Den första frågan är ideologiskt särskiljande, medan den andra snarare avser den lagstiftande maktens förhållande till den verkställande makten. Ett studium av de utskottsbetänkanden som anges ovan belyser dessa två förhållanden.

Regeringens möjligheter att bilda eller förvärva aktiebolag är emellertid inte bara en fråga om befogenheten att förfoga över statens medel och övriga tillgångar. Det är också frågan om riksdagens rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet skall bedrivas, dvs. om en verksamhet skall drivas i form av en myndighet eller ett aktiebolag. Eftersom riksdagens möjligheter till inflytande över en verksamhet påverkas i väsentlig grad av den verksamhetsform som väljs är det naturligt att riksdagen önskar medverka vid beslut om förvärv av aktier.

Inledningsvis i detta avsnitt konstaterades att budgetlagen endast reglerar frågor om försäljning av statens aktier. Förklaringen till detta är att när lagen utformades var det dessa frågor som stod i debattens centrum och där motsättningar uppkommit mellan riksdagen och regeringen. Det kan konstateras att sedan den aktuella bestämmelsen i budgetlagen trätt i kraft har det inte förekommit någon motsättning mellan regeringen och riksdagen i frågor om försäljning av aktier.

Även om det inte är uttryckligt reglerat i någon författning har regeringen under lång tid handlat i enlighet med konstitutionsutskottets uttalande 1987 att riksdagens

14 Se t.ex. prop. 2002/03:1 utg.omr. 17 yrkande 12.

medgivande behövs om staten skall köpa aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta har gällt även när det varit fråga om förhållandevis blygsamma belopp .

Insatser i aktiebolag kan göras även på andra sätt än genom att staten köper aktier. Riskbärande kapital kan tillskjutas genom förvärv av konvertibler, villkorade aktieägartillskott och lån med speciella villkor. Detta belyses i förslaget om förbättrad kapitalstruktur i statliga företag (prop. 2002/03:100).

I och med riksdagens ställningstagande till de nyss nämnda förslagen i prop. 2002/03:100 och prop. 2002/03:142, där ackumulerade vinstmedel i bolag används för att förvärva aktier o.dyl., markeras tydligt att finansieringskällan (anslag, vinstmedel etc.) inte är avgörande utan att förvärv av aktier alltid, oavsett finansiering (jfr exemplet med fondemission av aktierna i Vasallen), skall beslutas av riksdagen. Detta kan ske med beslut i varje enskilt fall eller med stöd av någon generell regel.

Det är emellertid inte bara kapitalinsatser i bolag som är intressanta för riksdagen, utan även förändringar av statens andel av rösterna kan vara lika intressant. När frågor av detta slag var aktuella i mitten av 1990-talet i riksdagen gällde frågan närmast regeringens befogenhet att minska den statliga ägarandelen i olika bolag. Budgetlagens reglering av regeringens befogenheter, som avser försäljning av aktier, beaktar både kapital- och röstandel.

Förändring av relativa ägarförhållanden kan ske på andra sätt än genom förvärv eller försäljning av aktier i ett bolag.

15 Som exempel kan anges: 1) Prop.1999/00:100 där regeringen begär bemyndigande att med medel från anslaget B4 Riksgäldskontoret: Vissa kostnader för upplåning och låneförvaltning förvärva aktier för högst 2 miljoner kronor i bolag som tillhandahåller en elektronisk marknadsplats för handel i statsobligationer; 2) Prop. 2000/01:100 där regeringen begär bemyndigande att överta aktierna i Vasallen AB genom utdelning eller annat förfarande; 3) Prop. 2001/02:100 utg.omr. 18 där regeringen begär ett bemyndigande att bilda ett eller flera bolag med uppgift att äga och förvalta eller avveckla bostadsföretag som övertas från kommuner (ett bolag med ett aktiekapital på 100 000 kronor har bildats); 4) Prop. 2002/03:1 utg.omr. 2 där regeringen begär ett bemyndigande att besluta att ett ömsesidigt försäkringsbolag för statliga pensionsförmåner bildas (inga anslagsmedel används): och 5) Prop. 2002/03:1 utg.omr. 24 där regeringen begär ett bemyndigande att bilda ett av staten helägt aktiebolag för viss exportkreditgivning med användning av 15 miljoner kronor av anslagsmedel.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

Exempelvis kan rösträtt för olika aktieslag ändras, och riktade ny- eller fondemissioner göras. Även andra metoder är tänkbara. Detta kan innebära att ägandet ändras utan att statens medel tas i anspråk.

I syfte att skapa klarhet kring myndigheternas befogenheter på detta område införde regeringen 1997 i kapitalförsörjningsförordningen en bestämmelse (10 a §) som innebär att en myndighet inte utan regeringens medgivande får använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt, eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Genom denna bestämmelse kan regeringen svara inför riksdagen för att ingen myndighet utan regeringens kännedom använder statens medel för att bilda bolag etc.

Även om en praxis i dessa frågor nu synes ha etablerats är dock regeringens befogenhet att öka statens ägande eller rösträtt i aktiebolag fortfarande inte författningsmässigt reglerad. Arbetsgruppen bedömer att det nu är lämpligt att budgetlagen kompletteras med en bestämmelse om regeringens befogenhet att på olika sätt öka statens kapital- eller röstandel i aktiebolag. Med hänsyn till att många olika slags metoder kan användas för att åstadkomma detta är det olämpligt att försöka räkna upp åtgärderna. Det är i stället resultatet av åtgärderna för det statliga ägandet som är avgörande.

Mot denna bakgrund anser arbetsgruppen att etablerad praxis bör kodifieras och att det i budgetlagen bör föreskrivas att regeringen får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta riskbärande kapital eller på annat sätt öka statens ägar- eller röstandel i ett företag endast efter riksdagens bemyndigande (se 34 § första stycket förslaget till budgetlag).

En särskild omständighet bör dock uppmärksammas i detta sammanhang. Staten äger aktier i några få publika aktiebolag. Ett sådant bolag får, enligt bestämmelser i 7 kapitlet aktiebolagslagen (ABL), under vissa förutsättningar och i viss utsträckning förvärva egna aktier. Skulle ett sådant bolag besluta om ett återköpserbjudande skulle staten med de regler som

förordas i det föregående vara tvungen att delta fullt ut för att statens ägarandel inte skulle öka. Det kan finnas situationer där ett utnyttjande av återköpserbjudandet framstår som ekonomiskt ointressant för staten. Regeringen bör därför ha möjlighet att avstå från att delta även om detta leder till att det statliga ägandet i bolaget ökar något. Eftersom ett publikt aktiebolag inte får förvärva mer än en tiondel av samtliga aktier i bolaget medför en sådan möjlighet inte att några större ägarförändringar sker. När regeringen föreslår att riksdagen skall anta förslaget till ny budgetlag bör regeringen också föreslå riksdagen att den får ett bemyndigande med denna innebörd som nu beskrivits.

Det förekommer att staten förvärvar aktier eller andelar utan att ha ett organisatoriskt eller verksamhetsmässigt syfte. Vad som åsyftas är att staten tar emot egendom genom gåva eller testamentariskt förordnande. Sådan egendom kan bestå av aktier eller andelar. Det är här fråga om benefika överlåtelser till staten . Placeringsåtgärder i syfte att uppnå tillfredsställande avkastning på sådan egendom bör vara tillåtna (se 34 § andra stycket förslaget till budgetlag).

De Allmänna pensionsfonderna och Premiepensionsmyndigheten förvaltar mycket stora aktieinnehav. Dessa statliga myndigheters aktieförvaltning är dock reglerad i särskild lag.

9.5.3 Finansiering och redovisning av förvärv av aktier och

tillskott av riskkapital

Finansiering

Staten innehar aktier i ett stort antal bolag som helt eller delvis ägs av staten. Detta aktieinnehav, som har ett betydande värde, har ibland tillkommit genom att tillgångar och skulder i ett affärsverk eller en annan myndighet förts över till aktiebolag där staten inledningsvis äger alla aktier. I en del fall har kapital därvid behövt tillskjutas från anslag på statsbudgeten för att en tillfredsställande

16 Se vidare donationsförordningen (1998:140).

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

soliditet skall nås. Kapital till de mindre bolagen har i allmänhet tillskjutits från ett anslag på statsbudgeten. I något fall har aktier förvärvats med särskilt utdelade vinstmedel eller till följd av att en garanti har infriats.

Huvuddelen av statens aktieinnehav förvaltas av Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Det bokförda värdet av innehavet uppgick vid utgången av 2002 till 183 miljarder kronor. Marknadsvärdet är avsevärt högre och bedöms uppgå till cirka det dubbla bokförda värdet, dvs. 350–400 miljarder kronor. Sammantaget rör det sig om innehav i mer än 50 företag. Fyra av innehaven avser börsnoterade företag. Årligen mottar staten utdelningar på ca 10 miljarder kronor. Även andra departement än Näringsdepartementet, liksom några myndigheter, förvaltar aktier som ägs av staten. Regeringen lämnar varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen och verksamheten i företag med statligt ägande (senast skr. 2002/03:120). Det övergripande målet för förvaltningen är att skapa värde för ägaren.

När staten förvärvar aktier eller lämnar ett tillskott av riskkapital får detta i allmänhet betraktas som en investering i en finansiell anläggningstillgång som används i statens verksamhet. Det betyder att regeringen med stöd av 20 § budgetlagen får besluta att en sådan investering eller anskaffning skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret inom en låneram som riksdagen fastställer.

Sedan budgetlagen trädde i kraft 1997 har dock hittills någon varaktig finansiering av aktieförvärv eller tillskott av riskkapital inte skett med lån i Riksgäldskontoret. Däremot föreslogs att denna form våren 2003 skulle användas för tillfällig finansiering av ett kapitaltillskott till Teracom AB, varvid en befintlig låneram för anskaffning av anläggningstillgångar avsågs utnyttjas.

Våren 2003 godkände riksdagen (prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235) att extra utdelningar från statliga aktiebolag skulle kunna användas för kapitaltillskott till av staten ägda företag. Denna finansieringsform har hittills

använts två gånger. Sålunda har tillskottet av riskkapital till Teracom omfinansierats på detta sätt och ett tillskott till SJ har redan från början finansierats på detta sätt. Riksdagen har särskilt godkänt var och en av dessa åtgärder (prop. 2002/03:86, bet. 2002/03:NU13, rskr. 2002/03:243 resp. prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235). I dessa två fall var det frågan om betydande belopp, nämligen 500 miljoner kronor för Teracom och högst 1 855 miljoner kronor för SJ.

De flesta förvärv av aktier som staten gjort under senare år har dock varit ganska små – det kan ha rört sig om någon eller några få miljoner kronor – och dessa förvärv har finansierats med anslagsmedel som anvisats av riksdagen för ändamålet. I några fall har också utdelningar använts för finansiering av förvärv. Åtskilliga exempel på sådana förvärv redovisas i avsnitt 9.5.2.

Det kan alltså konstateras att under senare år endast ett ganska litet antal förvärv av aktier eller motsvarande åtgärder varit aktuella. Inte i något av dessa fall har ett förvärv eller kapitaltillskott varaktigt finansierats med lån i Riksgäldskontoret (20 §). I stället har riksdagen med stöd av 23 § budgetlagen beslutat att förvärv skall finansieras med anslagsmedel eller på ett särskilt sätt som ansetts vara lämpligare med hänsyn till de omständigheter som förelegat.

Arbetsgruppen konstaterar att endast ett fåtal förvärv av aktier har aktualiserats under senare år och att i dessa fall olika finansieringsformer som möjliggörs av gällande regler har använts. Mot bakgrund av dessa erfarenheter anser arbetsgruppen att det f.n. saknas underlag för att ändra bestämmelserna för hur investeringar i finansiella anläggningstillgångar i form av aktier och annat riskkapital skall finansieras. Innebörden av detta är att 20 § om finansiering av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet kan lämnas oförändrad. Den möjlighet som nuvarande 23 § ger till en situationsanpassad finansiering bör enligt vad som närmare utvecklas i avsnitt 9.6 finnas kvar.

Av förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220 s. 96, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27) framgår att riksdagen lämpligen

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

kan fastställa olika låneramar för olika ändamål, exempelvis studielån, fastigheter och förvaltningsändamål. Detta är också den ordning som tillämpas. Om aktieförvärv eller tillskott av riskkapital skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret bör riksdagen besluta om en låneram för ändamålet.

I och med att riksdagens medgivande behövs för att regeringen skall kunna förvärva aktier eller andelar, tillskjuta riskkapital eller öka statens röstandel i ett företag synes det vara lämpligt att frågan om finansieringsform av regeringen och riksdagen behandlas i anslutning till frågan om bemyndigande för regeringen att genomföra förvärvet.

Med anledning av regeringens förslag i 2003 års ekonomiska vårproposition om omstrukturering av statliga företag uttalade konstitutions- och finansutskotten att det finns goda skäl att skapa en ordning som underlättar kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären genom att tillämpa specialdestination. Staten bör kunna agera på samma sätt som ett moderbolag som ger koncernbidrag till vissa dotterbolag och finansiera detta med medel från andra dotterföretag. Utskotten underströk att ett förslag bör ges en sådan form att riksdagens inflytande garanteras på ett rimligt sätt och att riksdagen också ges möjlighet att utöva finansmakten på ett korrekt sätt. Konstitutions- och finansutskotten framhöll att det kan finnas anledning att i lämpligt sammanhang närmare överväga formerna för kapitalomstrukturering i den statliga företagssfären. Riksdagen gav regeringen till känna vad utskotten anfört (bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235). Inom ramen för denna promemoria har arbetsgruppen inte haft anledning att överväga och utforma förslag till en permanent särskild ordning för kapitalomstrukturering i den statliga företagssfären. Arbetsgruppen utgår från att sådana överväganden görs i ett annat lämpligt sammanhang.

Redovisning

Om bokföringsmässiga grunder tillämpas fullt ut på statsbudgeten betraktas en anskaffning av aktier som en finansiell transaktion och någon kostnad för förvärvet uppkommer normalt inte. Något anslag på budgeten belastas därmed inte under anskaffningsåret. Räntekostnader för ett eventuellt lån som finansierat förvärvet kan dock belasta anslag. Dessutom kan en kostnad som skall belasta ett anslag tänkas uppkomma om värdet av aktieinnehavet minskar, t.ex. till följd av förluster i bolaget.

Även i nationalräkenskaperna betraktas ett aktieförvärv som en finansiell transaktion som inte påverkar statens finansiella sparande. Någon årlig avskrivning görs normalt inte heller varför någon kostnad inte belastar statsbudgetens anslag.

I det föregående har beskrivits hur skilda former för finansiering av förvärv av aktier m.m. har använts under senare år. Arbetsgruppen bedömer att även i fortsättningen finansiering med anslag, lån i Riksgäldskontoret och andra sätt kommer att förekomma. Som arbetsgruppen har visat i avsnitt 9.3.2 saknas såväl teoretiskt som praktiskt fasta samband mellan redovisningsformen och finansieringsformen för olika slag av utgifter. Det förhållandet att olika finansieringsformer kommer att tillämpas saknar därmed betydelse för det sätt på vilket aktieförvärv och liknande behandlas i myndigheternas och statens bokföring och årsredovisning.

Arbetsgruppen anser därför att förvärv av aktier m.m. bör behandlas på bokföringsmässiga grunder i myndigheternas och statens årsredovisning. Finansieringsformen kommer att påverka sammansättningen av balansräkningens skuldsida. Vid lånefinansiering påverkas inte statskapitalets storlek medan detta ökar om anslagsfinansiering sker.

Anläggningstillgångar Ds 2003:49

9.6¶Finansiering på annat sätt

Arbetsgruppens förslag: Riksdagen får i ett särskilt fall besluta att finansiering skall ske på annat sätt än vad som föreslagits i avsnitt 9.4.

I avsnitt 9.4 har förslag lämnats om hur statens investeringar skall finansieras. Den beskrivning och de överväganden om olika slag av investeringar och hur dessa bör hanteras på statsbudgeten respektive i myndigheternas redovisning som gjorts i detta avsnitt visar att många slag av investeringar finns och att förutsättningarna kan skifta starkt. Lagen bör även i fortsättningen vara enkel och överskådlig och innehålla få enkla regler som kan tillämpas i de allra flesta fall. För att detta skall vara möjligt behöver lagen också i fortsättningen rymma en möjlighet för riksdagen att avvika från grundbestämmelserna i ett särskilt fall.

Den nuvarande budgetlagen rymmer (23 §) en möjlighet för riksdagen att för en viss myndighet eller för en viss anskaffning besluta att finansiering skall ske på ett annat sätt än som anges i grundbestämmelserna. Denna undantagsmöjlighet har visat sig vara lämplig att använda i några få fall och den har inte lett till en allmän uppluckring av huvudreglerna . Den nuvarande undantagsmöjligheten bör därför finnas kvar. Bestämmelsen har i förslaget till budgetlag (31 §) getts en mer generell lydelse. Beslut om undantag kan därmed fattas avseende t.ex. lån eller visst slag av anläggningstillgång.

17 Med stöd av 23 § har riksdagen under senare år beslutat att tidigareläggning av några angelägna vägar, broar och järnvägar skall finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret i stället för med anslag. Vidare har riksdagen våren 2003 beslutat om en särskild ordning för finansiering av vissa kapitalinsatser i av staten hel- eller delägda aktiebolag (prop. 2002/03:100 s. 200, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235).

9.7¶Redovisning mot anslag

Arbetsgruppens förslag: Sådana anläggningstillgångar som finansieras med anslag skall redovisas mot anslag det år då betalning sker.

I det föregående föreslår arbetsgruppen att vissa anskaffningar av varaktig karaktär inte skall hanteras på ett kostnadsmässigt sätt vid redovisningen mot anslagen på statsbudgeten, även om de i myndigheternas redovisning och i resultat- och balansräkningarna i årsredovisningen för staten samt i den sammanställda statsbudgeten behandlas på detta sätt. Detta gäller anskaffning av vägar och järnvägar, krigsmateriel, kulturoch naturmiljötillgångar och vissa lån m.m.

Motivet för den förordade hanteringen på statsbudgetens anslag är att en kostnadsmässig hantering av anskaffning av tillgångar som har mycket lång – ibland evig – livslängd inte medverkar till en god budgetdisciplin eftersom någon anslagsbelastning aldrig skulle ske. I stället avses anskaffningen finansieras med anslagsmedel och budgeten belastas när anskaffningen görs.

I och med att anslagsmedel används för finansieringen uppkommer som motpost till tillgången ett statskapital i myndighetens balansräkning. Anslagsmedel för detta ändamål bör redovisas mot anslag det år då betalning sker, dvs. på kassamässig grund (se 17 § andra stycket förslaget till budgetlag). Det samma bör gälla för amortering av lån som med stöd av undantagsmöjligheten (se vidare avsnitt 9.6) tagits för att finansiera en sådan tillgång. Medlen bör tillföras en post i balansräkningen utan att tas upp på resultaträkningen där redovisning sker på kostnads/-intäktsmässig grund enligt god redovisningssed.

Frågor om anslag och redovisning mot anslag behandlas närmare i avsnitt 10.

10¶Anslag och inkomstposter

10.1¶Anslag

10.1.1 Dagens anslagstyper

I dag används tre typer av anslag i statens budget nämligen ramanslag, reservationsanslag och obetecknade anslag. De olika anslagstyperna har skilda egenskaper när det gäller regeringens rätt att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.

Ett ramanslag får enligt 6 § första stycket budgetlagen tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag. Regeringen har rätt att utnyttja en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat ramanslag. När regeringen tilldelar anslagen till myndigheterna brukar regeringen genom beslut i regleringsbrev vanligtvis begränsa myndigheternas rätt att ta i anspråk en anslagskredit till tre eller fem procent av tilldelade anslag.

Enligt 6 § andra stycket budgetlagen får regeringen, med riksdagens bemyndigande, besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel på ett ramanslag får enligt 6 § tredje stycket budgetlagen användas följande budgetår.

I 13 § anslagsförordningen (1996:1189) har regeringen infört en begränsningsregel för myndigheterna för anslagssparande. En myndighet får disponera ett anslagssparande under två budgetår efter det att ramanslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Vidare har regeringen i 11–12 §§ samma förordning infört den s.k. treprocentsregeln. Den innebär att myndigheten får disponera överfört anslagssparande som överstiger tre procent av anslaget först efter särskilt beslut av regeringen.

Ett reservationsanslag får enligt 5 § budgetlagen inte överskridas, men outnyttjade medel får användas följande budgetår. Regeringen har rätt att disponera outnyttjade medel på ett reservationsanslag under längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Ett obetecknat anslag får enligt 4 § budgetlagen inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas följande budgetår.

10.1.2 Endast en anslagtyp behövs

Arbetsgruppens förslag: Anslagstyperna ramanslag, reservationsanslag och obetecknade anslag avskaffas. Endast en anslagstyp skall finnas och denna anslagstyp benämns anslag.

Skillnaden mellan dagens olika anslagstyper utgörs av skilda villkor för möjligheterna att överskrida anslag och att överföra medel till nästa budgetår. Möjligheten att tillfälligt överskrida anslagsbeloppet gäller enbart för ramanslag.

Före 1997 användes ramanslag främst för att finansiera statliga myndigheters förvaltningskostnader, men också för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och järnvägar. Från och med 1997 har ramanslagets tillämpningsområde vidgats väsentligt. Ramanslagen utgör 91 procent av de totalt 503 anslag som finns uppförda på statsbudgeten för 2003 och de omfattar knappt 94 procent av utgifterna på statsbudgeten. Obetecknade anslag och reservationsanslag används för mindre än sju procent

av statens utgifter 2003. Förhållandena har varit relativt oförändrad de tre senaste åren.

Obetecknade anslag används främst för statliga bidrag till olika organisationer och verksamheter, exempelvis inom kulturområdet, där bidraget är fastställt till ett bestämt belopp som skall betalas ut. Någon konsekvent användning av det obetecknade anslaget för olika slag av stöd till organisationer finns dock inte längre eftersom ramanslaget kommit att användas för allt fler typer av bidrag. Det enskilt största obetecknade anslaget på statsbudgeten avser det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting som uppgår till 23,8 miljarder kronor 2003, vilket motsvarar 80 procent av totalt anvisade medel på obetecknade anslag. Det kan ifrågasättas om obetecknat anslag är rätt anslagstyp för det kommunala utjämningsbidraget eftersom bidragets storlek bestäms av hur mycket som betalas in på inkomsttitel och beloppets storlek kan därmed ändras under året. Om man bortser från det kommunala utjämningsbidraget används obetecknade anslag i mycket begränsad utsträckning.

Anvisade reservationsanslag på statsbudgeten 2003 används bland annat för insatser som har en begränsning i tiden och där medel behöver kunna föras vidare till nästa år, exempelvis för statsbidrag till särskilda utvecklingsinsatser. Någon entydig användning finns dock inte eftersom reservationsanslaget även används för långvariga statliga verksamheter såsom biståndsverksamhet och vissa statsbidrag inom handikappområdet. Utredningen Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) konstaterade att användningen av reservationsanslag blivit ytterst begränsad och föreslog därför att anslagsformen avskaffas. Remissinstanserna är överlag positiva till utredningens förslag och ingen instans avstyrker förslaget att avveckla reservationsanslagen. I budgetpropositionen för 2004 föreslår regeringen att de reservationsanslag som finns uppförda på statsbudgeten för 2003 görs om till ramanslag 2004.

En statsbudget som baseras på bokföringsmässiga grunder ställer i sig inga krav på att det skall finnas olika anslagstyper.

Genomgången av användningen av de tre anslagtyperna visar på en minskad användning av anslagstyperna obetecknade anslag och reservationsanslag. Som framgår ovan innehåller regeringens förslag till statsbudget för 2004 inga reservationsanslag. Något behov av denna anslagstyp torde knappast uppstå framöver heller, varför denna anslagstyp bör avskaffas. Obetecknade, anslag som har de stramaste villkoren, används endast i begränsad omfattning. Det är ett fåtal anslag och det kan ifrågasättas om alla kommer att förbli obetecknade. En särskild lagreglering för några få anslag bedöms inte som nödvändig. För alla anslag gäller vidare att regeringen kan besluta om villkor som begränsar anslagets användning.

Arbetsgruppen föreslår att även anslagsbenämningen ramanslag tas bort men att den flexibilitet i form av anslagssparande och anslagskredit som ramanslaget ger behålls. Detta innebär att endast en anslagstyp finns på statsbudgeten, vilket innebär att samma anslagsvillkor skall gälla för alla anslag.

Sammanfattningsvis innebär arbetsgruppens förslag att anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag avskaffas. Dessa ersätts med en ny anslagstyp som benämns anslag. De villkor som bör gälla för denna anslagstyp preciseras i avsnitten 10.1.3 och 10.1.4.

10.1.3 Tillfälligt överskridande av anslag

Arbetsgruppens förslag: Regeringen får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.

Riksdagen kan besluta om begränsningar av en anslagskredit för ett visst anslag.

Före 1997, när ramanslagets användning var begränsad till myndigheternas egen verksamhet, var anslagskrediten begränsad till högst fem procent och senare till högst sju procent av anslagsbeloppet. I förarbetena till budgetlagen övervägdes behovet av en högre kreditgräns än sju procent och om formerna

för prövning av kreditgränsen för enskilda anslag (prop. 1995/96:220, s. 27). Enligt regeringens mening fanns det behov av att höja kreditgränsen till högst tio procent av anslagsbeloppet.

Enligt 6 § budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.

I samband med införandet av en ny anslagstyp finns det nu anledning att pröva nivån på den högsta kreditgränsen. Prövningen bör bland annat göras mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av kreditmöjligheten för det nuvarande ramanslaget.

I förarbetena till budgetlagen angavs som främsta motiv för en högsta kreditgräns på tio procent att ramanslagets tillämpningsområde vidgades väsentligt i och med att förslagsanslagen slopades. Ramanslagen kom därmed att innefatta verksamheter som enligt regeringens bedömning borde vara svårare att prognostisera än förvaltningsanslag. En uppföljning av utnyttjandet av anslagskrediter visar att de senaste fyra åren har anslagskrediter över fem procent förekommit på som mest 15 anslag. Utnyttjandet av anslagskrediter har i första hand avsett andra ändamål än förvaltningskostnader.

En reducerad kreditgräns skulle vara en motvikt till den minskade stramhet som följer av att reservationsanslaget och det obetecknade anslaget upphör. En lägre gräns skulle också innebära att kraven på god utgiftskontroll och säkra prognoser skärps. De skäl för en kreditgräns på tio procent som framfördes i förarbetena till budgetlagen får dock anses väga tyngre än de skäl som talar för en lägre kreditgräns. Arbetsgruppens slutsats är att en kreditgräns på tio procent bör behållas (se 12 § första stycket förslaget till budgetlag). För att möjliggöra för riksdagen att begränsa anslagskrediten där riksdagen anser det särskilt nödvändigt, föreslår arbetsgruppen att det skall föras in en bestämmelse i budgetlagen om att riksdagen kan besluta om

begränsningar av en anslagskredit för ett visst anslag (se 12 § tredje stycket förslaget till budgetlag).

10.1.4 Anslagssparande

Arbetsgruppens förslag: Regeringen får använda outnyttjade anslagsmedel under följande budgetår, dock längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Riksdagen kan besluta om begränsningar av ett anslagssparande för ett visst anslag.

Villkoren för nuvarande anslagstyper skiljer sig åt när det gäller rätten att använda outnyttjade medel under följande budgetår. Det obetecknade anslaget medger enligt 4 § budgetlagen inget utnyttjande alls under ett senare år. Ett reservationsanslag får enligt 5 § budgetlagen användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Enligt 6 § budgetlagen finns ingen tidsbegränsning för regeringen att använda outnyttjade medel på ett ramanslag. Regeringen har dock i anslagsförordningen infört en bestämmelse om att en myndighet endast får disponera ett sådant anslagssparande under två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

I förarbetena till budgetlagen angavs att en regel som innebär någon typ av begränsning i sparandemöjligheterna på ett ramanslag troligen skulle påverka incitamenten till god hushållning på ett negativt sätt (prop. 1995/95:220, s. 28). Det är regeringens ansvar att i budgetprocessen bevaka utvecklingen av de överförda beloppen och att vid behov vidta lämpliga åtgärder. Några närmare överväganden om eventuell tidsbegränsning av överföringsmöjligheterna gjordes däremot inte när det gäller ramanslaget. Villkoren för det obetecknade anslaget och reservationsanslaget behölls oförändrade när budgetlagen tillkom.

När ett anslag inte längre finns uppfört på statsbudgeten är det rimligt att regeringen får disponera eventuella kvarvarande anslagsmedel under en begränsad tid om något eller några år för

att verksamheten skall kunna slutföras på ett effektivt sätt. Arbetsgruppen anser därför att detta är en viktig utgångspunkt för den anslagstyp som nu föreslås bli den enda gällande.

Ett sparande som är obegränsat i tiden efter det att anslaget senast varit uppfört på statsbudgeten kan enligt arbetsgruppens mening leda till oklarheter, dels för den enskilda verksamhet som skall avslutas, dels i fråga om ändamålet för anslaget och dels i den samlade uppföljningen av anslagsbehållningar. Om medel till en verksamhet inte längre anslås av riksdagen bör det därför finnas tydliga tidsramar för ett slutförande. Detta bör enligt arbetsgruppen regleras generellt i budgetlagen. Den nuvarande begränsningsregeln för reservationsanslaget ger uttryck för en lämplig tidsperiod.

Arbetsgruppen föreslår att en bestämmelse om att regeringen får använda outnyttjade medel under följande år, dock längst tre år efter det att ett anslag senast var uppfört på statsbudgeten, bör införas i budgetlagen (se 12 § andra stycket förslaget till budgetlag). Förslaget bidrar till såväl en stärkt budgetdisciplin som en ökad tydlighet. För att möjliggöra för riksdagen att begränsa anslagssparandet där riksdagen anser det särskilt nödvändigt, föreslår arbetsgruppen att villkoren för anslag i budgetlagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att riksdagen för ett specifikt anslag kan besluta om en begränsning av ett anslagssparande för ett visst anslag (se 12 § tredje stycket förslaget till statsbudget).

10.1.5 Redovisning mot anslag

En budget baserad på bokföringsmässiga grunder innebär att redovisningen mot anslag blir kostnadsmässig. Arbetsgruppen har i avsnitten 7–9 lämnat förslag om detta. I avsnitt 8.5 har arbetsgruppen dock föreslagit att undantag från dessa principer görs i fråga om avgifter och bidrag till EU och andra internationella organisationer samt beträffande bidrag finansierade med medel från EU. Redovisningen mot anslag blir i dessa fall i stället kassamässig. I avsnitt 9.4 har arbetsgruppen

föreslagit att undantag från bokföringsmässiga principer även görs i fråga om sådana anläggningstillgångar m.m. som anges i den föreslagna 29 § (se 17 § andra stycket förslaget till budgetlag). Arbetsgruppen har vidare i avsnitt 7.2 föreslagit att valutakursdifferenser skall redovisas mot anslag det år de realiseras. Närmare bestämmelser för redovisning av kostnader och intäkter respektive betalningar mot anslag och inkomstposter bör enligt arbetsgruppen regleras i anslagsförordningen.

10.1.6 Rätten att göra betalningar

Arbetsgruppens bedömning: De med anslaget följande befogenheterna att göra åtagande och att betala ändras inte vid en övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning mot anslag.

Fram till mitten av 1980-talet var statsbudgeten kassamässig. Det innebar att anslagen var den summa pengar som fick användas för betalningar under ett budgetår. Det anvisade anslaget gav alltså regeringen en befogenhet att för de angivna ändamålen betala ut dessa belopp. Beslutet att göra en utbetalning är det sista i en kedja av åtgärder. Där ingår bland annat planering av verksamheten, beställning av varor och tjänster (åtagandet), mottagande av leverans, mottagande av faktura, kontroll av faktura, godkännande och slutligen betalning. I och med att anslaget var kassamässigt avsåg befogenheten den sista åtgärden, dvs. betalningen. Därmed var det underförstått att befogenhet också fanns att vidta de åtgärder som normalt föregår själva betalningen. Anslagen avräknades också på kassamässig grund, dvs. när utbetalningar gjordes.

Från mitten av 1980-talet skedde den förändringen att många anslag i stället skulle avräknas på vad som benämns utgiftsmässig grund. Det innebär att anslaget avräknas redan när en faktura tas

emot av en myndighet. På samma sätt avräknas en inkomst när myndigheten sänder iväg en faktura.

Därmed fick anslaget också en delvis annan innebörd. Det gav inte längre uttryck för den volym betalningar som fick göras utan den mängd utgifter som fick avräknas eller redovisas mot ett anslag under budgetåret. Något förenklat innebar detta att utgifter i en del fall belastade anslaget upp till någon månad tidigare än vad som varit fallet när kassamässig avräkning användes.

Ovanstående beskrivning av anslagets innebörd visar att regeringen inte bara fick en befogenhet att avräkna utgifter utan också rätt att vid ett annat tillfälle disponera statens medel för att göra motsvarande utbetalningar. I princip är det inte självklart att en rätt att göra ett åtagande också automatiskt medför en rätt att betala för att infria åtagandet. Det förutsätter att medel faktiskt finns tillgängliga för ändamålet.

För att på ett tydligt sätt belysa den principiella frågan kan exemplet med s.k. beställningsbemyndiganden användas. Om regeringen eller en myndighet beslutar om bidrag till vissa mottagare under ett budgetår, men betalar ut dessa bidrag ett senare år, fattas bidragsbesluten med stöd av ett bemyndigande enligt RF 9:10 att göra ekonomiska åtaganden. Några anslagsmedel finns inte tillgängliga när bidragsbesluten fattas, utan anvisas det år när betalning skall ske. Då lämnas också befogenheten att betala. I detta fall anvisas befogenheten att göra ett åtagande och befogenheten att besluta om betalning vid tidpunkter som i många fall skiljer sig åt med flera år.

I sammanhanget kan nämnas att EU:s budget systematiskt är uppbyggd kring åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden. Det innebär att för de flesta ändamål anvisas ”differentiated appropriations” med ett belopp för åtagande (commitment) och ett belopp för betalningen (payment).

När en övergång sker från anslag som redovisas på utgiftsmässig grund till anslag som redovisas på kostnadsmässig grund utsträcks i många fall tiden mellan det att en betalning görs och när kostnaden skall redovisas mot anslaget. I en del fall

kommer betalningen först och kostnaden senare, i andra fall kommer kostnaden först och betalningen senare. Motsvarande gäller på budgetens inkomstsida.

Därmed framträder tydligt att ett anslag som anvisas på statsbudgeten egentligen rymmer två befogenheter, nämligen att göra åtagandet och att betala. Åtagandet och betalningen förutsätter att ett anslag som riksdagen anvisar rymmer befogenheten att redovisa dessa mot anslaget i den omfattning som anslaget tillåter.

Stora skillnader mellan betalningstidpunkt och tidpunkt när kostnaden uppkommer skulle främst finnas för investeringar med mycket lång avskrivningstid. Eftersom arbetsgruppen förordar att kassamässig redovisning mot anslag skall användas för t.ex. investeringar i vägar, järnvägar och krigsmaterial uppkommer här inga skillnader mellan betalningstidpunkt och tidpunkt när redovisning mot anslag sker. Arbetsgruppen bedömer sammantaget att det inte blir några större skillnader jämfört med i dag mellan de årliga anslagen och de årliga betalningarna.

Arbetsgruppens bedömning är att befogenheterna att göra åtaganden och att betala inryms i bestämmelserna som medger rätt att redovisa mot anslaget oavsett om det finns större eller mindre skillnader mellan tidpunkterna för dessa händelser. Rätten att göra betalningar ändras således inte genom övergången till bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning mot anslag.

10.1.7 Beställningsbemyndiganden m.m.

Arbetsgruppens förslag: Beställningsbemyndiganden m.m. gäller endast beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

I budgetlagen finns bestämmelser om beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen. Bestämmelsen i nuvarande 12 § innebär att regeringen måste ha

riksdagens bemyndigande för att beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Ett sådant bemyndigande är alltid knutet till ett visst anslag.

Arbetsgruppens bedömning är att användningen av bemyndiganden inte påverkas av de förslag i övrigt som lämnas i denna promemoria. Arbetsgruppen föreslår endast en mindre ändring av 12 § som innebär att ordet ”även” tas bort för att markera att bestämmelsen gäller beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår (se 24 § förslaget till budgetlag). Detta motsvarar den egentliga tillämpning som utvecklats under senare år, dvs. att beställningsbemyndigande begärs endast för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år statsbudgeten avser. För dessa begärs i stället anslag.

10.2¶Bemyndigande att överskrida anslag

10.2.1 Bakgrund

I 6 § andra stycket budgetlagen regleras möjligheten att med riksdagens bemyndigande överskrida ett ramanslag. Detta får endast ske då ett överskridande är nödvändigt för att täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Avsikten är dock att sådana problem i första hand skall lösas genom att en anslagskredit utnyttjas eller genom att regeringen på tilläggsbudget föreslår en höjning av anslaget (se prop. 1995/96:220, s. 85).

Sedan 1997 har regeringen årligen i budgetpropositionen hemställt om ett generellt bemyndigande att överskrida ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål om regeringen inte hinner invänta ett riksdagsbeslut på tilläggsbudget och om överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket. De ramanslag som avses är anslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter, infriande av garantier samt

oförutsedda utgifter (se t.ex. budgetpropositionen för 2004, volym 1, s.191–192). Regeringen begär därutöver årligen ett särskilt bemyndigande att få överskrida vissa anslag inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. (se t.ex. budgetpropositionen för 2004, utg. omr. 26, s. 11 och 19). Regeringen redovisar årligen i årsredovisningen för staten och i budgetpropositionen hur bemyndigandet har utnyttjas. Det sätt på vilket bemyndigandet att överskrida anslag har utnyttjats under perioden 1998–2002 redovisas i följande sammanställning (miljoner kronor).

Utgiftsområde/

1998 1999 2000 2001 2002 anslag 6 Funktionen hälsooch sjukvård m.m. 6 6 Funktionen transporter 0,5 8 Asylsökande 70 24 8 Utresor för avvisade och utvisade 4 8 Hemutrustningslån 1 9 Bilstöd till handikappade 14 9 Sjukvårdsförmåner 183 87 10 Sjukpenning och rehabilitering 617 402 500 10 Kostnader för sysselsättning av vissa förtidspensionärer 1 11 Delpension 16 13 Lönegarantiersättning 144 17 Transportstöd till Gotland 322 18 Bonusränta för ungdomsbosparande 0,3 26 Statsskuldsräntor 4 896 5 375 8 429 10 471 4 083 Summa 5 835 5 994 9 086 10 639 4 092

10.2.2 Överväganden

Arbetsgruppens förslag: Hinner ett anslagsbeslut på tilläggsbudget inte inväntas får regeringen besluta att ett anslag får överskridas om detta är nödvändigt för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas, överskridandet ryms under ett beslutat tak för statens utgifter och anslaget avser 1. förmåner som någon har rätt till enligt lag, 2. avgifter till Europeiska unionen, 3. infrianden av kreditgarantier och andra liknande åtagande, 4. kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning, eller 5. oförutsedda utgifter.

Den ordning som tillämpats genom årliga bemyndiganden för regeringen att överskrida anslag har fungerat väl. Riksdagen har beviljat regeringen de begärda bemyndigandena och regeringen har inte behövt använda dessa för mer än några få anslag varje år. Möjligheten till denna typ av överskridande måste finnas som en ventil för oundvikliga utgifter. Det finns dock inte längre skäl att pröva bemyndigandet varje år. Arbetsgruppen anser att tiden nu är mogen för att ta in bestämmelser i budgetlagen som ger regeringen rätt att överskrida ett anslag under samma förutsättningar som i dag anges i det årliga bemyndigandet.

För de flesta anslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten som enligt den nuvarande 6 § första stycket i budgetlagen är tio procent. Arbetsgruppen föreslår i denna promemoria att denna nivå behålls oförändrad (se 12 § första stycket förslaget till budgetlag). I allmänhet beslutar regeringen om en lägre kreditgräns i regleringsbreven för myndigheterna. För 2003 är krediten normalt 1,5 procent för förvaltningsändamål och 5 procent för övriga ramanslag.

I fråga om anslag för förvaltningsändamål är det i stort sett aldrig aktuellt att överskrida anslaget med mer än vad som ryms inom den tillåtna högsta anslagskrediten. Dessa anslag har normalt en jämn förbrukning över tiden och oförutsedda

kostnadsökningar bör kunna förutses i god tid och hanteras genom beslut på tilläggsbudget. Någon rätt att överskrida anslag för förvaltningsändamål bedöms därför inte vara nödvändigt. Detta motsvarar den ordning som hittills tillämpats. På motsvarande sätt bör infrianden till följd av ingångna kontrakt eller avtal vara förutsägbara och förhållandevis enkla att budgetera och därmed inte omfattas av rätten att överskrida anslag.

När det gäller anslag som anvisats för förmåner som någon har rätt till enligt lag, icke påverkbara EU-relaterade avgifter, infriande av vissa garantier, kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning samt ändamål som ryms inom anslaget för oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen har sedan flera år tillbaka i sådana fall i första hand återkommit till riksdagen med förslag på tilläggsbudget. Förändringar kan dock inträffa snabbt och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål.

Arbetsgruppen föreslår därför att regeringen bör få besluta att ett anslag får överskridas om detta är nödvändigt för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas och överskridandet ryms under ett beslutat utgiftstak. Detta bör endast gälla om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och anslaget avser

1. förmåner som någon har rätt till enligt lag, 2. avgifter till Europeiska unionen,

3. infrianden av kreditgarantier och andra liknande

åtaganden,

4. kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning,

eller

5. oförutsedda utgifter. Med förmåner som någon har rätt till enligt lag avses lagreglerade rättigheter i form av transfereringar till hushåll och individer. Transfereringar till juridiska personer omfattas således inte av punkt 1. Transfereringar till juridiska personer har en annan karaktär än förmåner som omfattas av rättighetslag-

stiftningen och baseras huvudsakligen på ansökningsförfaranden. Förändringar bedöms inte inträffa snabbare än att regeringen kan begära medel på tilläggsbudget.

Kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning omfattar kostnader som belastar anslagen Räntor på statsskulden och Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning.

Anslaget för oförutsedda utgifter som finns uppfört under utgiftsområde 26 får disponeras för utgifter som är av så brådskande art att ärendet inte hinner underställas riksdagen samtidigt som utgifterna inte lämpligen kan täckas med andra medel som står till regeringens förfogande. Under en lång följd av år har riksdagen även medgett att anslaget får användas för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande. Regeringen har sålunda från detta anslag fått betala ut t.ex. belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta samt skador inom landet som uppkommit genom tidigare krigsförhållanden (se prop. 1997/98:1 utgiftsområde 26, s. 13). Det ankommer på regeringen att i efterhand anmäla till riksdagen vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk.

Arbetsgruppens förslag (se 13 § förslaget till budgetlag) innebär att bestämmelsen får samma innebörd som det årliga bemyndigande som hittills har beviljats regeringen sedan 1997. Utan att det föreskrivs i lagen bör regeringen även fortsättningsvis redovisa medgivna överskridanden i årsredovisningen för staten och i budgetpropositionen.

10.3¶Inkomstposter

10.3.1 Nuvarande reglering

Enligt regeringsformens (RF) 9 kap. 3 § bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas. Enligt 9 § budgetlagen skall statsinkomster som beräknas av riksdagen

redovisas mot inkomsttitlar. Budgetlagen föreskriver i 10 § att skatter skall avräknas kassamässigt mot inkomsttitel, medan övriga inkomster skall avräknas det år till vilket inkomsten hänför sig. Inkomster som endast skall bidra till att täcka en del av verksamhetens kostnader behöver enligt 17 § i nämnda lag inte redovisas mot någon inkomsttitel. I praktiken bokförs dessa inkomster under ett anslag som också påförs bruttoutgifterna varefter endast nettoutgiften återstår, dvs. utgifterna redovisas netto mot anslag. Inkomster i verksamheter som är helt finansierade med avgifter eller bidrag redovisas enligt 18 § nämnda lag inte på statsbudgeten.

10.3.2 Redovisning mot intäktsposter och betalningsposter

Arbetsgruppens förslag: Inkomster som regeringen inte får disponera skall redovisas mot inkomstposter. Dessa skall delas in i intäkts- och betalningsposter.

Inkomster som enligt bokföringsmässiga grunder utgör intäkter skall redovisas mot intäktsposter. Övriga inkomster skall redovisas mot betalningsposter.

Redovisning mot intäktspost skall göras det år till vilket intäkten hänför sig. Redovisning mot betalningspost skall göras det år då betalning sker.

I avsnitt 6 har arbetsgruppen föreslagit att skatter och övriga intäkter skall redovisas mot inkomstpost det år till vilket intäkten hänför sig. Detta gäller inkomster som på bokföringsmässiga grunder utgör intäkter. I staten finns det även inkomster som inte utgör intäkter men som skall redovisas mot inkomstpost. T.ex. gäller det skillnaden mellan inbetalda skatter och debiterade skatter, s.k. betalningsdifferenser, och återbetalning av lån. Dessa utgör inte någon intäkt. För att kunna redovisa såväl intäkter som övriga inkomster mot inkomstpost föreslår arbetsgruppen att inkomstposterna skall delas in i intäktsposter och betalningsposter (se 18 § första stycket förslaget till budgetlag). Mot inkomstposter redovisas

inkomster som regeringen inte får disponera. Inkomstposterna motsvarar dagens inkomsttitlar.

En ekonomisk händelse som leder till en intäkt påverkar övereller underskottet i statens verksamhet, dels i statsbudgeten, dels i statens resultaträkning. Arbetsgruppen föreslår att redovisning mot intäktsposter skall göras det år till vilket intäkten hänför sig (se 19 § första stycket förslaget till budgetlag). Redovisningen mot intäktsposter kommer därmed att motsvaras av intäkter i resultaträkningen, vilket leder till en bättre överensstämmelse mellan redovisningen mot statsbudgeten och årsredovisningen för staten.

Inkomster som inte har någon påverkan på över- eller underskottet i statsbudgeten och statens resultaträkning bör redovisas mot betalningsposter. Redovisning mot betalningsposter skall, enligt arbetsgruppens förslag, göras det år då betalning sker (se 19 § andra stycket förslaget till budgetlag). Exempel på sådana betalningar är inkomster av försåld egendom, återbetalning av studielån och utdelningar från hel- eller delägda företag. Därutöver bör överskott och kalkylmässiga inkomster från myndigheter redovisas mot betalningsposter. Samtliga sådana inkomster, förutom överskott och kalkylmässiga inkomster från myndigheter, påverkar lånebehovet.

Överskott och kalkylmässiga inkomster från myndigheter är interna betalningar som inte direkt påverkar lånebehovet i statsbudgeten. Några statliga myndigheter skall betala in överskott eller har avkastningskrav som beräknas på förgående års utfall, t.ex. Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk och affärsverken. Dessa inbetalningar bör redovisas mot betalningsposter eftersom de inte påverkar över- eller underskottet i statens verksamhet. Inbetalningar av överskott från Riksbanken och andra organisationer som inte ingår i statsbudgeten, så som den avgränsas enligt arbetsgruppens förslag (se avsnitt 5.2.3), bör däremot redovisas på intäktsposter när intäkten kan fastställas.

I fråga om statliga bolag, där statens ägarandel är 20 procent eller mer, sker redovisningen i årsredovisningen för staten enligt den s.k. kapitalandelsmetoden, vilket innebär att statens andel av

företagens vinster eller förluster påverkar över- eller underskottet i statens verksamhet. Sådana resultatandelar bör redovisas mot en intäktspost. När utdelningen inbetalas skall den redovisas mot en betalningspost, i den mån den inte får disponeras av regeringen.

Företag som staten äger till mindre än 20 procent värderas enligt kapitalandelsmetoden. Utdelningar från dessa företag bör redovisas mot intäktspost eftersom intäkten normalt uppkommer i nära anslutning till när utdelningen inbetalas.

10.3.3 Ny inkomststruktur

Budgetering och redovisning på statsbudgeten kommer enligt arbetsgruppens förslag att omfatta alla beräknade intäkter och kostnader för staten samt alla betalningar som påverkar statens lånebehov (se avsnitt 5.2.1). De föreslagna bestämmelserna som reglerar statsbudgetens omfattning innebär vidare att fler poster kommer att beräknas och redovisas när det gäller statsbudgetens intäkter och inbetalningar än vad som sker i dag (se 6 § förslaget till budgetlag).

Statsbudgetens inkomster bör som en följd av denna förändring få en ny struktur som överensstämmer med statsbudgetens innehåll. Inkomsterna bör därmed delas in i skatter, avgifter och andra ersättningar, bidrag och finansiella intäkter som inte får disponeras av regeringen respektive avgifter och andra ersättningar, bidrag och finansiella intäkter som får disponeras av regeringen. I likhet med vad som gäller i dag bör samtliga inkomster som inte får disponeras av regeringen redovisas mot inkomstposter. Dessa poster motsvarar dagens inkomsttitlar.

Arbetsgruppens förslag till ny struktur för inkomstposterna framgår av uppställningen nedan. Exempel på hela inkomststrukturen redovisas i bilaga 5.

Nuvarande struktur - inkomsttitlar inkomsttyp inkomsthuvud-

grupp inkomsttitel-

grupp

inkomst-

titel Förslag ny struktur - inkomstposter intäktstyp intäktshuvud-

grupp intäktsgrupp

intäktspost

betalningstyp

betalnings-

huvudgrupp

betalnings-

grupp

betalnings-

post

Begreppet inkomstpost bör utgöra ett samlingsnamn i strukturen. Intäktsposter summeras till intäktsgrupper som i sin tur summeras till intäktshuvudgrupper som slutligen summeras till intäktstyper. Betalningsposter summeras till betalningsgrupper som i sin tur summeras till betalningshuvudgrupper som slutligen summeras till betalningstyper.

10.3.4 Inkomster som regeringen får disponera

Arbetsgruppens förslag i avsnitt 5.2.1 innebär att riksdagen skall godkänna beräkningen av samtliga intäkter och betalningar som påverkar statens lånebehov. Innebörden av detta är att riksdagen i fortsättningen även kommer att godkänna beräkningen av de

intäkter och betalningar som regeringen, i praktiken myndigheterna, får disponera i sin verksamhet. Sådan dispositionsrätt måste alltid ha stöd i ett riksdagsbeslut i enlighet med bestämmelsen i 9 kap. 2 § regeringsformen där det anges att statens medel icke får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Förslaget innebär att inkomster som får disponeras av regeringen (myndigheterna) kommer att redovisas på statsbudgeten. Även kostnader som finansieras med intäkter som disponeras i verksamheten kommer att redovisas på statsbudgeten. Dessa intäkter och kostnader redovisas dock inte mot inkomspost och anslag.

10.4¶Gemensamma bestämmelser om anslag och inkomstposter

10.4.1 Bakgrund

I 10 § budgetlagen anges att avräkning mot anslag och inkomsttitel skall göras löpande, vilket i praktiken innebär månadsvis.

Av 10 § fjärde stycket budgetlagen framgår även att riksdagen kan besluta att avräkning mot anslag eller inkomsttitel skall göras på någon annan grund.

Riksdagen har beslutat om avräkning på annan grund i enlighet med regeringens förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Beslutet omfattar universitetens och högskolornas anslag för grundutbildning, främst inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, som tilldelas på grundval av fastställda ersättningsbelopp för helårsprestationer och helårsstudenter. I samband med bokslutet görs en slutlig avräkning grundad på antalet utförda prestationer. Avräkningsförfarandet är varken kassamässigt eller utgiftsmässigt utan är kopplat till utförd prestation. När det gäller forskning och forskarutbildning avräknas anslagen definitivt när medel

månatligen tillförs respektive myndighets räntekonto. Inte heller detta förfarande är utgiftsmässigt eller kassamässigt.

Ett motsvarande avräkningsförfarande som för högskolorna tillämpas i fråga om anslag för bidrag till statliga myndigheter som i övrigt bedriver avgiftsfinansierad verksamhet. Ett exempel som återges i nämnda proposition är Bidrag till Sveriges metrologiska och hydrologiska institut inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.

Statsinkomster som inte är skatter i vid mening skall enligt bestämmelserna i budgetlagen avräknas mot inkomsttitlar på inkomstmässig grund. I en del fall tillämpas dock sedan tidigare av praktiska skäl en kassamässig avräkning. Detta görs t.ex. i fråga om vissa offentligrättsliga avgifter, återbetalningar av lån och ränteinkomster på studielån.

10.4.2 Redovisning på annan grund

Arbetsgruppens förslag: Riksdagen kan besluta att redovisning i ett särskilt fall skall göras på någon annan grund än vad som följer av övriga regler i budgetlagen.

I 10 § fjärde stycket i den nuvarande budgetlagen anges att riksdagen för ett anslag eller en inkomsttitel kan besluta att avräkning (redovisning) skall göras på någon annan grund. I förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220) anges att denna bestämmelse syftar till att ge riksdagen möjlighet att avräkna på ett speciellt sätt eller skapa utrymme för försöksverksamhet på ett område. Det kan t.ex. finnas skäl att som ett led i ett utvecklingsarbete avvika från de förordade reglerna i fråga om redovisning mot någon inkomsttitel eller något anslag.

Genom det riksdagsbeslut om godkännande av annan avräkningsgrund som redovisas ovan har bestämmelsen utnyttjats främst för att åstadkomma en mer praktisk hantering av redovisningen för vissa anslag och inkomster.

Arbetsgruppens föreslår att den generella bestämmelsen om annan redovisningsgrund behålls men att avgränsningen till att

gälla endast för ett anslag eller en inkomstpost tas bort. Bestämmelsen vidgas i stället till att avse ett särskilt fall (se 20 § förslaget till budgetlag). Ändringen innebär att riksdagen kan medge undantag generellt för viss verksamhet. Detta kan t.ex. gälla den särskilda anslagsmodellen för universitet och högskolor (prop. 1996/97:150, s. 126) och redovisning av anslag för bidrag till statliga myndigheter som i övrigt bedriver avgiftsfinansierad verksamhet.

10.4.3 Löpande redovisning

Redovisning mot anslag och inkomstposter bör även i fortsättningen ske löpande. Med detta avses att redovisningen skall ske åtminstone varje månad. Någon ändring av dagens bestämmelser föreslås således inte (se 21 § förslaget till budgetlag).

11¶God redovisningssed

11.1¶Utgångspunkter

I 45 § budgetlagen anges att bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall enligt lagrummet ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och den finansiella ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Slutligen anges att närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelserna i budgetlagen ligger till grund för redovisningen i myndigheternas årsredovisningar och för årsredovisningen för staten. Vid en övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning på statsbudgeten finns det enligt arbetsgruppen skäl att överväga hur kraven på god redovisningssed påverkas.

Förarbetena till budgetlagen tar fasta på att god redovisningssed kan användas och vara vägledande även i staten. Hänsyn skall därvid tas till statliga förhållanden (prop. 1995/96:220 s. 70-71 och s. 115-116). Staten behöver därför anpassa normerna för vad som är god redovisningssed och för vad som ger en rättvisande bild i staten. På många områden sammanfaller dock normerna inom samhällets olika sektorer. Det noteras även att god redovisningssed inte har ett en gång för alla fastslaget innehåll, utan att detta förändras över tiden och anpassas till förut-

sättningarna i olika verksamheter. Vidare anger förarbetena att de föreskrifter om redovisningen, som meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer, är ett led i utformningen av god redovisningssed för staten. Föreskrifterna är också av stor betydelse för att god hushållning med statens medel skall kunna iakttas.

I praktiken sker utvecklingen av god redovisningssed i staten genom att relevansen av rekommendationer i olika frågor, som preciseras för näringslivet, kommuner och landsting, prövas även för staten. Ekonomistyrningsverket (ESV), som under regeringen är ansvarig myndighet för föreskrifter inom det statliga redovisningsområdet, följer utvecklingen såväl nationellt som internationellt. Rekommendationer för näringslivet ges ut av Bokföringsnämnden och Redovisningsrådet. Den internationella utvecklingen av goda redovisningsstandarder inom den statliga sektorn sker bland annat inom ramen för International Federation of Accountants (IFAC) som ger ut International Public Sector Accounting Standards (IPSAS).

Av 6 § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring framgår att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Härvid skall de särskilda bestämmelser för statlig verksamhet som regeringen och ESV meddelar iakttas. Grundläggande redovisningsprinciper angående årsredovisningen återfinns även i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Den s.k. försiktighetsprincipen innebär att de bedömningar som måste göras under osäkerhet skall göras med viss försiktighet så att tillgångar och intäkter inte överskattas och skulder och kostnader inte underskattas. Den innebär dock inte att dolda reserver och omotiverade stora reserveringar kan tillåtas, inte heller avsiktlig underskattning av tillgångar eller intäkter eller avsiktliga överskattningar av skulder eller kostnader.

Information som lämnas med tillämpning av god redovisningssed vid bokföringsmässiga grunder förutsätts även ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader, intäkter och ekonomiska ställning. Värderingar av fordringar och skulder

innefattar ofta uppskattningar av eventuella möjliga förluster och ekonomiska förpliktelser och innehåller därmed inslag av bedömning om framtiden. En sådan värdering måste därför grundas på den information som finns tillgänglig för räkenskapsåret, dvs. bedömas utifrån bästa möjliga kunskap.

En grundläggande redovisningsprincip är att samma regler för värdering, klassificering och indelning av olika poster i årsredovisningen skall tillämpas konsekvent från ett räkenskapsår till ett annat. Det ger en grund för principen om jämförbarhet och en rättvisande bild över tiden.

11.2¶Utveckling av god redovisningssed

Det är viktigt att statens redovisning bygger på vedertagna principer som är allmänt erkända och accepterade. De principer som redovisningen bygger på skall även underlätta uppföljning och styrning. Detta gäller generellt och inte minst för skatter och transfereringar som är specifika för staten. Grundläggande utgångspunkter för statens redovisning enligt bokföringsmässiga grunder har blivit alltmer fasta under det decennium som har gått sedan redovisningen lades om i början av 1990-talet. Det är trots detta naturligt att redovisningsprinciperna fortsätter att utvecklas. Detta är inte unikt för staten. Redovisningen inom den privata sektorn utvecklas för närvarande mer än vad som har varit fallet under de senaste decennierna. Det sker bland annat till följd av internationalisering och harmonisering, exempelvis i samband med att EU beslutat att större företag skall följa EUregler som i sin tur är baserade på regler från IASB . Kravet på harmonisering har medfört att rekommendationer som har gällt tills nyligen delvis har omarbetats och till viss del ersatts med nya rekommendationer. Förutom den internationella harmoniseringen har redovisningen utvecklats så att större krav numera ställs på att redovisa framtida åtaganden som skulder i balansräkningen.

18 International Accounting Standards Board.

Det är mot den angivna bakgrunden av vikt att statens redovisningsprinciper löpande prövas när det gäller om, och i så fall hur, nya generella rekommendationer skall tas in i det statliga regelverket. Sådana förändringar kan beröra också specifikt statliga transaktioner, som transfereringar och skatter, lika väl som andra områden.

God redovisningssed för staten bör därför utvecklas bland annat med utgångspunkt från samarbete med andra länders statsförvaltningar och internationella organisationer. Sedan några år tillbaka kan skönjas en början till en internationell harmonisering av redovisningsregler också för offentlig sektor. Organisationen IFAC har genom en särskilt inrättad kommitté, Public Sector Committee, börjat utveckla och publicera särskilda redovisningsregler för offentlig verksamhet. Dessa bygger till stor del på de redovisningsrekommendationer som IASB gett ut för företag – men med hänsyn tagen till särskilda förhållanden i den offentliga sektorn. Samarbete sker även mellan IFAC-PSC, IMF och FN/EU i syfte att försöka, så långt detta är möjligt, harmonisera redovisningsprinciper och statistikkrav som IMF och FN/EU ställer upp och som så långt möjligt också skall hanteras i staternas bokföring.

Förändringar som i framtiden kan bli aktuella när det gäller transfereringar är, i första hand, att det i högre grad än i dag kan bli aktuellt att skuldbokföra beslutade transfereringar. Som skuld kan i det sammanhanget inkluderas även avsättning för framtida allmänna pensioner m.m. Syftet är bland annat att i redovisningen synliggöra statliga åtaganden.

När det gäller skatter diskuteras att i större utsträckning än i dag använda makroekonomiska modeller för att beräkna skatteintäkter. Det kan dock förväntas att krav därvid ställs på att redovisade intäkter är tillförlitligt beräknade och kan verifieras. Därutöver kan det bli aktuellt att ställa krav på att transfereringar inte redovisas som minskade skatteintäkter, även om de ges ut i form av reduktioner av skatter och sociala avgifter. I de fall transfereringar betalas ut genom en skattereduktion skulle

19 International Federation of Accountants .

dessa i sådana fall redovisas som en transfereringskostnad, i stället för som en minskad skatteintäkt.

Som tidigare nämnts i avsnitt 6 har NR utvecklat sina redovisningsprinciper för skatter genom att från och med 2003 övergå till en redovisning av fullt periodiserade skatter, dvs. skatterna hänförs till det specifika inkomstår under vilket de upparbetas. Vidare har Riksrevisionsverket (RRV) i sina granskningsutlåtanden över Ekonomistyrningsverkets underlag till årsredovisningen för staten 2001 och 2002 , bland annat lyft fram behovet av att förtydliga och vidareutveckla redovisningen av skatter och transfereringar i staten.

11.3¶Tillämpning av god redovisningssed på statsbudgeten

Arbetsgruppens bedömning är att enhetliga principer för statsbudgeten och årsredovisningen, som i ökad utsträckning baseras på bokföringsmässiga grunder, bidrar till att ytterligare steg tas när det gäller utvecklingen av god redovisningssed för staten. En sådan vidareutveckling bör ta sin utgångspunkt i den vedertagna praxis som etablerats för god redovisningssed i staten och som används i myndigheternas årsredovisningar och i årsredovisningen för staten (resultat- och balansräkningarna).

Förutsättningarna att periodisera inkomster och utgifter i staten påverkas av den statliga verksamhetens karaktär. En övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning på statsbudgeten gör att god redovisningssed även fortsättningsvis måste utvecklas utifrån de specifika förutsättningar som råder i staten.

Arbetsgruppens slutsats är att redovisningsseden också kommer att behöva prövas utifrån kraven på god budgetdisciplin och målen för den ekonomiska styrningen. De senare tydliggör hur såväl den finansiella styrningen som resultatstyrningen skall utgöra ett verktyg för politikens genomförande genom att bidra

20 Riksrevisionsverket (RRV) dnr. 30-2002-0197 och dnr. 30-2003-0294.

till bästa möjliga underlag för statsmakternas beslut. Innebörden av god budgetdisciplin har behandlats i avsnitt 4.3.

Sammantaget innebär arbetsgruppens slutsatser att det är viktigt att ta hänsyn till hur ändrade redovisningsprinciper påverkar statsbudgetens utfall. Ändrade redovisningsprinciper kan även behöva mötas med särskilda lösningar såsom särskilda principer för redovisning mot berörda anslag. Skillnader mellan principerna för utformningen av årsredovisningens resultat- och balansräkningar och redovisning mot statsbudgeten bör dock begränsas.

Ändringar av regler och normer för redovisningen bör genomföras så att hänsyn till detta kan tas redan i budgeteringsstadiet.

Områden där olika frågeställningar om god redovisningssed blir aktuella gäller framför allt normeringen avseende skatter och transfereringar samt budgetlagens regler för finansiering av vissa anläggningstillgångar m.m. God redovisningssed på statsbudgeten bör utgå från de grundläggande principerna om rättvisande bild och försiktighet. Redovisningen skall därmed bygga på mätbart och verifierbart underlag. Som framgår av förarbetena till budgetlagen innebär en rättvisande bild att även informationens presentation har betydelse för vad som kan anses vara god redovisningssed och att även underlag av bedömningskaraktär kan behövas. En strävan efter tydlig och rättvisande information kan innebära inslag av bedömningar och värderingar vilket, enligt arbetsgruppen, i enstaka fall kan stå i konflikt med kravet på verifierbarhet och försiktighet. Detta berörs i avsnitten 6–9. Hittills har värderingar av möjliga förluster och ekonomiska förpliktelser som är hänförliga till ett räkenskapsår endast påverkat årsredovisningen genom nedskrivningar av fordringar etc. Huruvida denna typ av kostnader skall påverka redovisningen mot statsbudgetens anslag är i hög grad beroende av tillförlitligheten i de metoder som används för att värdera och bedöma dem. En alltför stor osäkerhet om utfallet, som realiseras i slutet av ett budgetår, skulle kunna påverka trovärdigheten för utgiftstaket på ett negativt sätt.

Budgetering och redovisning mot anslag kan behöva bygga på mer långsiktiga och fasta antaganden än vad vedertagna redovisningsprinciper i vissa fall medger. I årsredovisningens resultaträkning redovisas i vissa fall kostnader och intäkter som med relativt stor säkerhet inte kommer att realiseras. Dessa kostnader och intäkter uppkommer på grund av att tillgångar och skulder värderas vid en statisk tidpunkt (årsskiftet), men kan fluktuera kraftigt under året eller mellan år. Exempel på sådana kostnader och intäkter är orealiserade valutakursförluster på statsskulden. Om det råder stor osäkerhet om förluster eller vinster kommer att realiseras kan det finnas skäl att ha andra principer, alternativt en mer försiktig bedömning, när det gäller redovisningen mot berörda anslag på statsbudgeten.

Arbetsgruppen anser således att det är rimligt att kraven på tillförlitligt och verifierbart underlag bör ha extra stor tyngd vid redovisning av kostnader som redovisas mot anslag. Det främsta skälet är att utgiftstak och anslag utgör direkt styrande och bindande restriktioner som beslutas av riksdagen.

Specifikt för staten är omfattningen av olika slag av transfereringar. Enligt de överväganden som arbetsgruppen gör i avsnitt 7, bör normeringen för redovisningen av transfereringar vidareutvecklas. I enlighet med bokföringsmässiga grunder bör transfereringskostnader redovisas det år resurserna förbrukas i den mån det är möjligt att hänföra kostnaderna till en specifik period. För huvuddelen av transfereringarna konstaterar arbetsgruppen att kostnaden sammanfaller med utbetalningstillfället. När det gäller nedskrivningar av fordringar bör dessa endast påverka anslag om fordringarna kan värderas med rimlig säkerhet, vilket är beroende av om det finns tillförlitliga värderingsmetoder. Det kan betyda att nedskrivningar görs för konstaterade förluster och inte för bedömda förluster.

Information av bedömningskaraktär som grund för redovisning mot statsbudgeten och årsredovisningen för staten, bör till skillnad från i dag, kunna tillämpas för skatteinkomster. Innebörden av arbetsgruppens överväganden, som utvecklas närmare i avsnitt 6, är att en bedömning av hur stor andel av

skatteintäkterna som utifrån gällande skatteregler är hänförliga till ett visst år, bör ligga till grund för redovisningen i såväl statsbudgeten som i årsredovisningen för staten. Arbetsgruppens bedömning är att en sådan redovisningsmetod är i linje med den utveckling som sker och förväntas ske internationellt. Det förutsätter dock att tydliga principer samt konsistenta och dokumenterade metoder kan etableras för de bedömningar som ligger till grund för den information som presenteras. Syftet med en sådan vidareutveckling av metoderna för redovisning av skatter är att förbättra statsmakternas beslutsunderlag och ge en tydlig och rättvisande bild av statens finanser samt effekterna av gällande skatteregler.

Sammanlänkningen av statsbudgetens och årsredovisningens regler och normer innebär att kraven på tydlighet i fråga om hur god redovisningssed i staten tillämpas och utvecklas ökar i betydelse. Sådana inbyggda krav kan, enligt arbetsgruppen, i sig själva vara betydelsefulla när såväl myndigheternas årsredovisningar som årsredovisningen för staten från och med 2003 kommer att revideras av den nyinrättade Riksrevisionen.

I den årliga revisionen granskas inte bara hur myndigheterna följer de redovisningsregler som regeringen och ESV meddelat, utan en bedömning görs också om redovisningen kan anses vara rättvisande utifrån ett mer allmänt perspektiv. Revisionen bedömer därmed indirekt om redovisningsreglerna ger en rättvisande bild. Väsentliga avvikelser från vedertagna redovisningsprinciper bör därför undvikas.

Sammanfattningsvis kommer den fortsatta utvecklingen av god redovisningssed i staten att behöva prövas utifrån fler aspekter än vad som sker i dag, eftersom de bokföringsmässiga principer som tillämpas även skall tillgodose statsbudgetens specifika behov.

12¶Prognoser, uppföljning och revision

12.1¶Prognoser

Arbetsgruppens förslag: Regeringen skall i den ekonomiska vårpropositionen för riksdagen redovisa prognoser över utfallet för de sammantagna inkomsterna som regeringen inte får disponera, de sammantagna kostnaderna och betalningarna för anslag, kostnaderna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, statens lånebehov samt statens finansiella sparande. Dessa prognoser skall avse innevarande budgetår och de två därpå närmast följande budgetåren.

Regeringen skall i budgetpropositionen för riksdagen för innevarande år redovisa prognoser över utfallet för statsbudgeten, statens lånebehov och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.

För de två därpå närmast följande budgetåren skall regeringen i budgetpropositionen även redovisa prognoser som motsvarar de prognoser som skall tas in i den ekonomiska vårpropositionen.

Prognoserna skall baseras på väl specificerade förutsättningar. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

12.1.1 Bakgrund

I 36 § budgetlagen föreskrivs att regeringen till riksdagen vid minst två tillfällen per år skall redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Enligt lagrummet skall regeringen även förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

I 43 § budgetlagen finns bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar en s.k. långsiktskalkyl skall lämnas och vad den skall innehålla. Bestämmelsen anger att om regeringen inte lämnar ett förslag om utgiftstak, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade förutsättningar.

Sedan den nya budgetprocessen med utgiftstak och ramar infördes har regeringen i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen redovisat relativt detaljerade prognoser över statsfinansernas utveckling för den period som omfattas av utgiftstaken, dvs. normalt innevarande år och de tre därpå närmast följande åren. Prognoserna har bland annat inkluderat statsbudgetens inkomster, fördelade på inkomsthuvudgrupper, statsbudgetens utgifter, statens lånebehov, statens finansiella sparande och de utgifter som utgiftstaket omfattar (takbegränsade utgifter). För innevarande budgetår har i den ekonomiska vårpropositionen dessutom redovisats en prognos över anslagsutfallet per utgiftsområde. I budgetpropositionen har även en prognos över anslagsutfallet innevarande budgetår för varje enskilt anslag redovisats.

12.1.2 Överväganden

Regeringens prognosskyldighet bör motsvara det innehåll och den omfattning för prognoserna som har gällt alltsedan mitten av 1990-talet. Därutöver bör prognosskyldigheten motsvara vad som följer av arbetsgruppens förslag beträffande statsbudgetens innehåll och omfattning, vilket innebär att även intäkter och

betalningar som regeringen får disponera och kostnader och betalningar som inte finansieras med anslag skall omfattas av prognosskyldigheten.

Prognosskyldigheten bör även fortsättningsvis gälla två tillfällen per år. I enlighet med gällande ordning och mot bakgrund av riksdagsordningens bestämmelser om att regeringen skall avlämna en ekonomisk vårproposition och en budgetproposition (3 kap. 2 § RO) bör det i budgetlagen anges att regeringens prognoser skall lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Av skäl som anges nedan föreslår arbetsgruppen att prognosskyldigheten ges olika innehåll i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen.

I den ekonomiska vårpropositionen bör, enligt arbetsgruppens mening, regeringens skyldighet att redovisa prognoser begränsas till att avse de sammantagna inkomsterna som regeringen inte får disponera, de sammantagna kostnaderna och betalningarna för anslag, kostnaderna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, statens lånebehov och statens finansiella sparande. Dessa prognoser skall avse innevarande budgetår och de två därpå närmast följande budgetåren (se 46 § förslaget till budgetlag).

Den föreslagna prognosskyldigheten i den ekonomiska vårpropositionen motsvarar det innehåll som prognoserna har i dag, vilket innebär att prognosskyldigheten i princip svarar mot de två budgetpolitiska målen, dvs. utgiftstaket och den offentliga sektorns finansiella sparande. Prognoser över hela statsbudgeten, dvs. alla intäkter och kostnader, är enligt arbetsgruppens bedömning inte meningsfullt att ta in i denna proposition. Skälet till detta är att prognoser över inkomster som regeringen får disponera och kostnader och betalningar som finansieras med andra medel än med anslag inte utgör någon grund för de förslag till utgiftstak och riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som lämnas där.

Arbetsgruppen föreslår att de prognoser för innevarande år som regeringen skall redovisa i budgetpropositionen skall avse

utfallet för statsbudgeten, statens lånebehov och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten (se 47 § första stycket förslaget till budgetlag). Detta innebär att prognosskyldigheten för innevarande år i budgetpropositionen skall motsvara statsbudgetens innehåll och omfattning enligt 6–8 §§ förslaget till budgetlag samt statens lånebehov och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Föreslagen lydelse innebär att prognosskyldigheten i budgetpropositionen även omfattar prognoser för varje enskilt anslag, vilket överensstämmer med nuvarande ordning. Enligt arbetsgruppens bedömning är prognoser över totala intäkter och totala kostnader värdefulla som underlag för riksdagens beslut om anslagen.

Arbetsgruppen föreslår att prognosskyldigheten i budgetpropositionen för de två följande åren skall ha samma omfattning som anges för den ekonomiska vårpropositionen (se 47 § andra stycket förslaget till budgetlag).

Med föreslaget innehåll i 46 och 47 §§ budgetlagen behövs inte längre den särskilda bestämmelsen om långsiktskalkyl, som i dag regleras i 43 § budgetlagen, eftersom regeringens skyldighet att lämna en sådan kalkyl kommer att gälla oavsett om det finns ett beslutat utgiftstak eller inte.

Enligt 43 § i den nuvarande budgetlagen skall långsiktskalkylen baseras på redan fattade beslut och väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar. Även i fortsättningen bör prognoserna baseras på väl specificerade förutsättningar. Den nu gällande bestämmelsen avser samhällsekonomiska förutsättningar, vilket innebär antaganden om t.ex. BNP, arbetslöshet, löner och priser. Arbetsgruppen föreslår att bestämmelsen ges en vidare formulering som omfattar såväl samhällsekonomiska förutsättningar som förutsättningar i form av prognostiserade volymer i olika transfereringssystem (se 48 § första stycket förslaget till budgetlag).

I likhet med vad som gäller i dag bör regeringen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall (se 48 § andra stycket förslaget till budgetlag).

12.2¶Uppföljning och utfall

12.2.1 Uppföljning

Arbetsgruppens förslag: Regeringen skall noggrant följa hur utfallet på anslag, inkomstposter, statens lånebehov och statens finansiella sparande utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp.

I 35 § budgetlagen anges att regeringen noggrant skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. Med inkomster avses inkomster som redovisas mot inkomsttitlar och med utgifter avses anslagsförbrukningen.

På motsvarande sätt som för skyldigheten att redovisa prognoser för riksdagen bör regeringens skyldighet att följa hur utfallet utvecklas preciseras till att avse anslag och inkomstposter samt lånebehovet och statens finansiella sparande. Detta motsvarar nuvarande skyldighet med tillägg för statens finansiella sparande (se 45 § förslaget till budgetlag).

12.2.2 Årsredovisningen för staten

Arbetsgruppen förslag: Regeringen skall senast fyra månader efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Årsredovisningen skall omfatta de verksamheter som ingår i statsbudgeten och innehålla utfallet på statsbudgeten samt resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys.

I 37 § budgetlagen anges att regeringen senast fyra månader efter budgetåret skall redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Vidare regleras i 38 § budgetlagen skyldigheten för regeringen att så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret, se till att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. I samma bestämmelse anges att årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall

även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

I förarbetena till budgetlagen angav regeringen att årsredovisningen för staten borde lämnas till riksdagen så snart det kan ske (prop. 1995/96:220 s. 76). Mot bakgrund av då rådande rutiner gjordes bedömningen att en årsredovisning skulle kunna lämnas tidigast åtta till nio månader efter budgetårets utgång.

Som en följd av ett utvecklingsarbete kan dock årsredovisningen för staten numera överlämnas till riksdagen redan i mitten av april, i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen. Mot denna bakgrund föreslår arbetsgruppen att det i budgetlagen anges att årsredovisningen för staten skall lämnas senast fyra månader efter budgetårets utgång i stället för som tidigare, nio månader (se 51 § första stycket förslaget till budgetlag). Med denna ändring finns inte längre något behov av nuvarande bestämmelse i 37 § budgetlagen som anger en skyldighet för regeringen att lämna en redovisning av statsbudgetens preliminära utfall.

I avsnitt 5.1.3 beskrivs årsredovisningens innehåll och dess avgränsning. Som framgår av detta avsnitt beslutar regeringen årligen om normeringen av ESV:s underlag till årsredovisningen. Riksrevisionsverket har bland annat i sin årliga rapport 2001 föreslagit att avgränsning och uppställningsform för årsredovisning för staten bör regleras i lag.

Arbetsgruppen har i avsnitt 5.2.3 lämnat förslag om statsbudgetens omfattning. Enligt arbetsgruppens mening bör motsvarande avgränsning av staten tillämpas även för årsredovisningen för staten. Bestämmelsen om årsredovisningens innehåll bör därför kompletteras så att det framgår att de verksamheter som skall omfattas är desamma som ingår i statsbudgeten (se 51 § andra stycket förslaget till budgetlag).

Vidare bör det föreskrivas, i likhet med vad som gäller i dag, att årsredovisningen skall innehålla utfallet på statsbudgeten samt resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys (se 51 § andra stycket förslaget till budgetlag).

12.3¶Revision

Arbetsgruppens förslag: En hänvisning tas in i budgetlagen om att bestämmelser om revision av statlig verksamhet finns i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Riksdagen beslutade i december 2000 att en sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, skall ansvara för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen (bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116). Den nya myndigheten inledde sin verksamhet den 1 juli 2003. Riksdagen har även beslutat om nödvändiga ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen samt antagit lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen (prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22). I anslutning till riksdagens beslut om Riksrevisionen ändrades 47 § budgetlagen så att det där anges att regeringen årligen skall redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Formerna för denna redovisning beslutas av regeringen.

I 46 § budgetlagen anges i dag att statens verksamhet skall granskas genom revision. Detta framgår numera även av lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Arbetsgruppen föreslår därför att nuvarande 46 § i budgetlagen ändras så att det där anges att det i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. finns bestämmelser om revision av statlig verksamhet (se 52 § förslaget till budgetlag).

13¶Utgiftstak och utgiftsramar

13.1¶Bakgrund

Sedan budgetåret 1997 har riksdagen beslutat om ett flerårigt nominellt utgiftstak för staten. Bestämmelser om utgiftstak finns i 40–43 §§ budgetlagen. Enligt 40 § skall regeringen, om den avser att använda ett tak för statens utgifter i beredningen av budgetförslaget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, lämna förslag till ett sådant utgiftstak i budgetpropositionen. I 41 § fastställs att förslag om utgiftstak och riktlinjer för utgiftsramar får avse längre tid än ett budgetår, och i 42 § att regeringen, om det finns en risk för att ett beslutat utgiftstak eller beslutade riktlinjer för utgiftsramar kommer att överskridas, skall vidta de åtgärder den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder för att undvika detta.

Utgiftstakets omfattning är dock inte reglerad i lag. Praxis är att utgiftstaket omfattar samtliga anslag inom utgiftsområdena 1–25 och 27. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i utgiftstaket men inkluderas i statsbudgeten. Utgifterna för ålderspensionssystemet ingår i utgiftstaket, men däremot inte i statsbudgeten.

De utgifter som utgiftstaket omfattar benämns takbegränsade utgifter och utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagsbehållningar och anslagskrediter ingår. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna benämns budgeterings-

marginal. Denna marginal utgör en buffert mot såväl makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns kring de ekonomiska konsekvenserna av redan fattade beslut.

Normalt omprövas inte ett fastlagt utgiftstak för staten. Betydande förändringar i förutsättningarna sedan ett utgiftstak fastställts kan dock föranleda tekniska justeringar av taket. Exempel på sådana justeringar är förändringar som inte påverkar utgifterna för den offentliga sektorn som helhet, men som ändå påverkar storleken på de takbegränsade utgifterna. Tekniska justeringar har t.ex. genomförts med anledning av den ändrade finansieringen av avtalsförsäkringarna på det statliga området (prop. 1997/98:1) och införandet av ålderspensionsreformens intjänanderegler (prop. 1998/99:1).

Med anledning av förslag från riksdagsstyrelsen, som grundas på Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen inför 2000-talet, beslutade riksdagen i juni 2001 om ett antal ändringar i de lagar som är styrande för budgetprocessens innehåll och riksdagens arbetsformer i syfte att minska dubbelarbetet och koncentrera budgetberedningen till hösten (försl. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:275). Genom lag (2001:581) om ändring i riksdagsordningen (RO) ändrades bland annat tilläggsbestämmelse 3.2.1 så att det numera är en skyldighet för regeringen att senast den 15 april avlämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Vidare ändrades bestämmelserna i 5 kap. 12 § RO som reglerar formerna för riksdagens beslutsfattande om utgiftsområden och anslag. I andra stycket anges att om riksdagen har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden enligt första stycket, fastställer riksdagen för närmast följande budgetår för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå. Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får enligt samma lagrum inte fattas innan beslut om godkännande av ändrad utgiftsram fattats.

Som en följd av ändringarna i RO om att en ekonomisk vårproposition skall lämnas varje år, beslutade riksdagen om vissa följdändringar i budgetlagen (2001:580). Den viktigaste ändringen är att förslag till utgiftstak enligt 40 § budgetlagen skall lämnas i budgetpropositionen. Enligt den tidigare lydelsen av bestämmelsen skulle ett sådant förslag ingå i den ekonomiska vårpropositionen.

13.2¶Utgiftstak

Regeringen har i olika sammanhang betonat utgiftstakets betydelse för kontroll och styrning av utgiftsutvecklingen. I 2003 års ekonomiska vårproposition (prop. 2002/03:100) konstateras bland annat att utgiftstaket för staten är ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande för riksdagen och regeringen som främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket kan bland annat förhindra att tillfälligt högre inkomster används för att finansiera varaktigt högre utgifter. Förekomsten av ett utgiftstak för staten leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. Regeringen har vidare uttalat att erfarenheterna av de budgetpolitiska målen – överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande och utgiftstaket – är mycket goda även om budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, under vissa år varit av begränsad omfattning.

En övergång till en statsbudget som i ökad utsträckning baseras på bokföringsmässiga grunder innebär bland annat att den kassa- eller utgiftsmässiga redovisningen av anslagen i de allra flesta fallen kommer att ersättas av en kostnadsmässig redovisning. Kassamässighet avses dock tillämpas för några få anslag som avser anskaffning av vissa anläggningstillgångar m.m. (se avsnitt 9). Detta aktualiserar frågan om benämningen utgiftstak bör behållas eller om det bör ersättas med uttrycket kostnadstak.

Statsbudgeten är enligt 5 kap. 12 § RO indelad i 27 utgiftsområden. Samtliga utgiftsområden, med undantag för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., omfattas av utgiftstaket. En konsekvens av förslagen i denna promemoria är att utgiftsområdena kommer att omfatta anslag med såväl kostnadssom kassamässig redovisning utan att begreppet utgiftsområde ändras. Mot bakgrund av detta finns det enligt arbetsgruppen ingen anledning att ändra benämningen utgiftstak. Begreppet utgiftstak är därtill väl etablerat för att beskriva ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för riksdagen och regeringen och det har en stor betydelse för att främja den ekonomiska politikens trovärdighet. Inte minst gäller detta omvärldens tilltro till den svenska budgetpolitiken.

Vid en övergång till att i ökad utsträckning använda bokföringsmässiga grunder för budgetering och redovisning på statsbudgeten kan vissa engångsvisa periodiseringseffekter komma att uppstå. Dessa kan bestå av såväl minskad som ökad belastning på enskilda anslag. Om de sammanlagda effekterna är av större omfattning bör detta, enligt arbetsgruppen, föranleda en teknisk justering av ett beslutat tak för statens utgifter. Motivet för detta är att budgeteringsmarginalens storlek bör vara oförändrad.

Stabilitets- och förtroendeskäl talar generellt för att så små ändringar av utgiftstaket som möjligt bör göras. En övergång till att i ökad utsträckning budgetera och redovisa på bokföringsmässiga grunder och den föreslagna ändringen vad gäller statsbudgetens innehåll och omfattning föranleder, enligt arbetsgruppens bedömning, inte någon ändring av utgiftstakets omfattning och principer.

13.3¶Utgiftsramar m.m.

Arbetsgruppens förslag: Regeringen får i budgetpropositionen som riktlinjer för budgetpolitiken, lämna förslag om utgiftstak och utgiftsramar som avser tid efter närmast följande budgetår.

Nuvarande bestämmelse om regeringens skyldighet att vidta vissa åtgärder när det finns risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas ändras så att den endast avser utgiftstak.

Enligt 41 § budgetlagen får förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar avse längre tid än ett budgetår. Nuvarande modell med fleråriga utgiftstak har därför lagstöd i nämnda paragraf.

Riksdagen beslutade våren 2001 att den från och med budgetåret 2002 inte skulle ta ställning till en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden i samband med den ekonomiska vårpropositionen utan först efter förslag i budgetpropositionen (försl. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:275). I samband därmed beslutade riksdagen om ändring i 40 § budgetlagen. Enligt bestämmelsen i sin tidigare lydelse skulle regeringen till riksdagen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för fördelningen av utgifter på utgiftsområden. Den dåvarande 39 §, i vilken det slogs fast att de riktlinjer för den ekonomiska politiken som skulle redovisas i den ekonomiska vårpropositionen kunde avse riktlinjer för utgiftsramar, upphävdes.

Efter dessa ändringar i budgetlagen råder det oklarhet om vad som i 41 § avses med riktlinjer för utgiftsramar, eftersom utgiftsramarna enligt budgetlagen inte längre är en del av riktlinjerna för den ekonomiska politiken i den ekonomiska vårpropositionen. Enligt 5 kap. 12 § RO skall riksdagen fatta beslut om utgiftsramar för närmast följande budgetår. Enligt arbetsgruppen bör en bestämmelse införas i budgetlagen som anger att regeringen i budgetpropositionen, som riktlinjer för budgetpolitiken, får lämna förslag om utgiftstak och utgiftsramar som avser tid efter närmast följande budgetår (se 10

§ förslaget till budgetlag). En sådan bestämmelse ger stöd för att i budgetpropositionen lämna förslag till preliminära utgiftsramar för mer än ett år och bestämmelsen i 41 § om riktlinjer för utgiftsramar kan därmed upphävas. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som gällde enligt 40 § i den tidigare lydelsen för redovisningen i den ekonomiska vårpropositionen. Införandet av en sådan bestämmelse föranleder även ändringar av redaktionell natur i de nuvarande 40 och 41 §§ budgetlagen (se 9 och 10 §§ förslaget till budgetlag).

Riksdagen beslutade också om ett tillägg i 5 kap. 12 § RO som innebär att utgiftsramarna har fått en rättslig grund även efter det att budgeten är beslutad. Enligt bestämmelsens fjärde stycke får beslut om anslag för löpande budgetår, som innebär att en utgiftsram påverkas, inte fattas innan beslut om godkännande av ändrad utgiftsram fattats.

Bestämmelsen innebär att utgiftsramarna får en annan betydelse under löpande budgetår än vad som låg till grund för bestämmelserna i 42 § budgetlagen där det anges att om det finns risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. I förarbetena till paragrafen anges att utgiftsramar framför allt har en betydelse i de inledande skedena av budgetprocessen när budgeten bereds och beslutas. Under genomförandefasen, som 42 § budgetlagen i sin nuvarande lydelse reglerar, har utgiftsramarna enligt författningskommentaren inte samma operativa betydelse. De skall dock fortfarande spegla de prioriteringar som riksdagen gjort i fråga om statens utgifter. För att markera detta förhållande anges uttrycket använda utgiftsramar i nuvarande lagtext.

Vid riksdagsbehandlingen av budgetlagen 1996 (bet. 1996/97:KU3) påpekade finansutskottet i ett yttrande till konstitutionsutskottet att det finns oklarheter som gäller den praktiska tillämpningen av 42 §. Finansutskottet anförde bland annat följande:

Utgifterna inom ett utgiftsområde som består av enbart

ramanslag med maximal anslagskredit kan åtminstone

teoretiskt överstiga den använda utgiftsramen med upp till 10 procent. Detta behöver dock, enligt utskottets mening, inte betyda att åtgärder måste vidtas i enlighet med vad som föreskrivs i 42 § eftersom villkoren för de enskilda anslagen är uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter får dock inte bli mindre sträng än vad den är för annan medelstilldelning.

Såväl konstitutionsutskottet som finansutskottet ansåg att uppföljningen av de praktiska erfarenheterna får utvisa i vad mån lagen kan komma att behöva modifieras i denna del.

Eftersom den beräknade förändringen av anslagsbehållningar inte fördelas per utgiftsområde kan utgiftsramarna för dessa inte fungera som en skarp restriktion. En bedömning av risken för ett överskridande har därför i praktiken gjorts mot ett beslutat utgiftstak.

Mot bakgrund av utgiftsramarnas ändrade betydelse vid anslagsbeslut under pågående budgetår och erfarenheterna av den praktiska tillämpningen av bestämmelserna i 42 § budgetlagen bör, enligt arbetsgruppens mening, kravet på att vidta åtgärder endast avse risk för överskridande av ett beslutat utgiftstak. En sådan ändring undanröjer de oklarheter som finns vad gäller tolkningen av bestämmelserna i 42 §. Ändringen innebär även en anpassning till hur bestämmelsen hittills tillämpats (se 49 § förslaget till budgetlag).

14¶Övriga frågor

14.1¶Budgetlagens tillämpningsområde m.m.

Arbetsgruppens förslag: En ny bestämmelse införs som anger att budgetlagen innehåller bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen.

14.1.1 Bakgrund

I budgetlagen finns regler om regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. I statens verksamhet skall enligt 1 § första stycket hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses enligt 1 § andra stycket sådan verksamhet som handhas av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27-30) innefattar begreppet inte verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lagstiftning. Sådan verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet omfattas inte heller eftersom verksamheten då inte drivs av det offentligrättsliga subjektet staten.

Riksdagen och dess myndigheter omfattas inte av budgetlagens inledande bestämmelser. Riksdagsförvaltningen har dock beslutat att vissa av de ekonomiadministrativa förordningarna

skall gälla även för myndigheter under riksdagen. Dessa ekonomiadministrativa förordningar innehåller närmare bestämmelser till budgetlagen.

Riksdagen har nyligen antagit en bestämmelse i 9 kap. 11 § regeringsformen (RF) som anger att ytterligare bestämmelser om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och i särskild lag (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274, bet. 2002/03:KU03, rskr. 2003/03:3).

14.1.2 Överväganden m.m.

Som nämnts under avsnitt 14.1.1 infördes nyligen en bestämmelse i 9 kap. 11 § RF där det anges att ytterligare bestämmelser om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och i särskild lag. Genom att i budgetlagens inledande bestämmelse ange att det i lagen finns bestämmelser i anslutning till 9 kap. RF tydliggörs att budgetlagen är en sådan särskild lag som åsyftas i 9 kap. 11 § RF (se 1 § förslaget till budgetlag).

Det nuvarande andra stycket i 1 § budgetlagen, som anger vad som avses med statens verksamhet, påverkas inte i sak av förslagen i denna promemoria. Det innebär att med statens verksamhet avses i budgetlagen även fortsättningsvis sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Efter budgetlagens införande har riksdagen klargjort att APfonderna är statliga myndigheter under regeringen (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). Med anledning av detta ställningstagande har frågan väckts om det uttalande som gjordes i förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220), att budgetlagen inte gäller sådan statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vars verksamhet regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonderna, fortfarande äger sin giltighet.

AP-fondernas verksamhet regleras alltjämt i särskild lag, lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder och i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden. Fondmedlen är statliga tillgångar som

avsatts till särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § RF. Arbetsgruppens bedömning är att riksdagens klargörande av APfondernas ställning inte medför något annat ställningstagande i fråga om vad som bör avses med statens verksamhet i budgetlagen än vad som angavs i förarbetena till budgetlagen. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att AP-fonderna inte omfattas av den inrättade Riksrevisionens granskningsområde (prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22–23).

14.2¶Redovisning av mål, resultat och kostnader

Arbetsgruppens förslag: Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts i olika verksamheter samt kostnaderna för dessa.

14.2.1 Bakgrund

Den nuvarande 1 § budgetlagen inleds med det grundläggande kravet att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet åsyftas enligt förarbetet till lagen att den statliga verksamheten bedrivs så att de av riksdagen beslutade målen i så hög grad som möjligt uppnås inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel skall hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder skall förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 82). Enligt nämnda förarbeten ger kraven i den inledande bestämmelsen en grund för vissa andra bestämmelser i lagen om redovisning och revision samt uppföljning, prognoser och utfall. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 83) syftar paragrafen till att genom resultatstyrning främja hög effektivitet och god hushållning. Av förarbetena framgår vidare att det är helt grundläggande att ange ett mål eller ett förväntat resultat i en styr-

process som syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet.

I 2 § budgetlagen anges att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Skälen till detta är enligt förarbetena att fördelning av resurser till skilda ändamål i så hög grad som möjligt måste avgöras med ledning av vilka resultat och vilka kostnader olika åtgärder ger upphov till. Riksdagen bör därför ha tillgång till information om de resultat som hittills uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda.

Riksdagen godkänner sedan budgetåret 2001 mål för politikområden inom respektive utgiftsområde. Regeringens årliga resultatredovisning mot målen lämnas huvudsakligen i budgetpropositionen men även i särskilda skrivelser till riksdagen.

14.2.2 Överväganden

Ett av målen för utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska styrningen är att sambandet mellan mål, resultat och kostnader skall bli tydligare och därmed ge ett förbättrat underlag för att bedöma effektiviteten i den statliga verksamheten. Som framgår av avsnitt 4.2 gör arbetsgruppen bedömningen att ett införande av bokföringsmässiga grunder bör kunna bidra till att dessa samband förtydligas. I syfte att ytterligare främja en sådan utveckling finns det skäl att förtydliga budgetlagens krav på regeringens redovisning av den statliga verksamheten genom att i lagen uttryckligen ange att redovisningsskyldigheten även skall omfatta kostnader för att uppnå resultaten (se 4 § förslaget till budgetlag).

I den årliga, löpande uppföljningen, är mål och resultat ofta relaterade till ett budgetår. Mål på politikområdesnivå avser ofta mer långsiktiga effekter. En bedömning av kostnader i förhållande till uppnådda resultat inom ett politikområde bör därför oftast göras för en längre period än ett år.

Begreppet verksamhetsområde har i nuvarande budgetlag en allmän innebörd. I budgetpropositionen för 2001 användes för

första gången en ny verksamhetsstruktur för att dela in den statliga verksamheten. Begreppet verksamhetsområde har i denna struktur getts en särskild innebörd. Arbetsgruppen föreslår därför att begreppet verksamhetsområde i lagtexten ersätts med begreppet verksamheter för att därmed bibehålla en allmän innebörd.

14.3¶Budgetåret sammanfaller med kalenderåret

Arbetsgruppens förslag: I budgetlagen skall anges att budgetåret börjar den 1 januari och slutar den 31 december.

Från och med 1997 motsvarar budgetåret återigen det vanliga kalenderåret. Mellan 1923 och 1995 tillämpades ett brutet räkenskapsår och budgetåret löpte från och med 1 juli ett år till och med 30 juni nästa år. För att möjliggöra en återgång till ett budgetår som motsvarar kalenderåret förlängdes budgetåret 1995/96 till 18 månader och löpte således från den 1 juli 1995 till och med den 31 december 1996.

En bestämmelse med betydelse för budgetårets förläggning finns i 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO). Där anges att budgetåret börjar den 1 januari. Därefter föreskrivs att regeringen dessförinnan skall lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetpropositionen). Angivandet av datumet när budgetåret börjar synes främst tjäna till att markera en tidpunkt innan vilken budgetpropositionen för det nya budgetåret skall lämnas av regeringen. Närmare bestämmelser om när budgetpropositionen skall lämnas under olika förutsättningar finns i tilläggsbestämmelse 3.2.1.

Det får emellertid konstateras att det i RO endast anges när budgetåret börjar, dvs. den 1 januari. Detta är naturligt med hänsyn till det nyss nämnda syftet med den angivna tidpunkten.

I utländska budgetlagar behandlas budgetårets förläggning i allmänhet som en särskild fråga och inte endast för att markera att ett budgetförslag skall lämnas före ett visst datum. Budgetårets utsträckning beskrivs ofta som att budgetåret skall motsvara kalenderåret eller genom att datum anges för när det börjar och när det slutar.

Arbetsgruppen föreslår i denna promemoria att förslaget till statsbudget i hög grad skall utformas på bokföringsmässig grund i stället för på utgifts- och kassamässig grund. Innebörden av detta är att utgifter och inkomster skall fördelas till det år som kostnaden eller intäkten hänför sig. Tidsaspekten blir därmed viktigare. Mot denna bakgrund anser arbetsgruppen att det inte är helt tillfredsställande att budgetårets förläggning för närvarande endast definieras genom att budgetårets inledande datum anges. Arbetsgruppen föreslår därför att det i budgetlagen skall anges att budgetåret börjar den 1 januari och slutar den 31 december (se 5 § förslaget till budgetlag).

14.4¶Förvaltning av donationer

Arbetsgruppens förslag: Regeringen får avseende egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande vidta placeringsåtgärder i syfte att uppnå tillfredsställande avkastning på egendomen.

Placeringsåtgärder som utgör ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande har sedan lång tid tillbaka vidtagits utan att denna möjlighet uttryckligen reglerats i budgetlagen. Exempelvis har

21 Se t.ex. Finland: Finansåret är ett kalenderår; Tjeckien: The budget year shall equal a calendar year; Slovakien: Budget year is identical with a calendar year; Republika Srpska: The fiscal year is a period of 12 months, starting on January 1 and ending on December 31 of every calendar year; Folkrepubliken Kina: A budgetary year begins on January 1 and ends on December 31 according to the Gregorian calendar; Ryska federationen: The annual budget shall be prepared for a fiscal year which shall correspond to the calendar year and last from January 1 till December 31; Europeiska gemenskaperna: De anslag som tas upp i budgeten skall beviljas för ett budgetår, som börjar den 1 januari och slutar den 31 december.

Kammarkollegiet en instruktionsenlig uppgift att förvalta aktier som ägs av staten och vissa andra offentliga institutioner. Även vissa andra myndigheter har fått denna befogenhet, bland annat några universitet. Det är i samtliga fall fråga om innehav av placeringsaktier som utgör en obetydlig andel av kapitalet och rösterna i de berörda bolagen.

Arbetsgruppen föreslår att den rådande ordningen blir lagfäst genom att befogenheten att vidta placeringsåtgärder, såsom t.ex. köp eller försäljning av aktier, som led i en förvaltning av egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande framgår av lagen (se 39 § förslaget till budgetlag).

14.5¶Disposition av försäljningsinkomst i de fall egendomen finansierats med lån

Arbetsgruppens förslag: Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan låneskulden reglerats, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

I 33 § första stycket budgetlagen finns bestämmelse om disposition av försäljningsinkomst i de fall egendomen finansierats med lån. Bestämmelsen anger att regeringen får, sedan lånet lösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Sedan den 1 juli 2002 gäller nya regler för myndigheternas lån i Riksgäldskontoret. De nya reglerna innebär att det inte längre finns något krav på att löptiden för lån till anläggningstillgångar skall anpassas till de enskilda tillgångarnas ekonomiska livslängd. Myndigheterna skall bara se till att deras samlade lån i Riksgäldskontoret för anläggningstillgångar som används i verksamheten inte väsentligt avviker från motsvarande tillgångars bokförda värde per den 30 juni respektive den 31 december. En myndighet behöver i princip endast ha ett lån i Riksgäldskontoret, ett s.k. avistalån, dvs. en rörlig kredit. Om

låneskulden vid års- respektive halvårsskiftet är mindre än det bokförda värdet på motsvarande tillgångar begär myndigheten att Riksgäldskontoret belastar avistalånet så att låneskulden motsvarar det bokförda värdet. Om det motsatta förhållandet råder, dvs. att låneskulden vid års- respektive halvårsskiftet är större än det bokförda värdet på motsvarande tillgångar, är myndigheten tvungen att amortera på avistalånet. Om en egendom som finansierats med avistalån avyttras, finns det således inte ett enskilt lån att lösa. Arbetsgruppen förslår därför att regeringen får besluta att försäljningsinkomsten får disponeras först sedan låneskulden reglerats (se 43 § förslaget till budgetlag).

14.6¶Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen

14.6.1 Bakgrund

När konstitutionsutskottet 1996 behandlade förslaget till lag om statsbudgeten aktualiserade utskottet en rad frågor av lagteknisk natur som i huvudsak gäller placeringen av vissa av bestämmelserna i riksdagsordningen i stället för i budgetlagen (bet. 1996/97:KU3).

Konstitutionsutskottet ansåg att det kunde diskuteras om vissa eller alla bestämmelser borde tas in i riksdagsordningen i stället för att meddelas i en budgetlag, eftersom flera av bestämmelserna i budgetlagen påverkar formerna för riksdagens handlande. Den främsta anledningen härtill skulle vara att bestämmelserna rör riksdagens arbetsformer och att ett sakligt samband finns med främst 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Vidare framförde konstitutionsutskottet att där behovet av minoritetsskydd gör sig gällande borde i så fall bestämmelserna tas in i riksdagsordningens huvudbestämmelser, medan det i övrigt skulle vara tillräckligt med nya tilläggsbestämmelser.

Konstitutionsutskottet ifrågasatte t.ex. om inte en så grundläggande bestämmelse som den om vilka anslagstyper riksdagen skall använda borde vara en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Bestämmelserna om statsbudgetens avgränsning ansågs vidare vara av central betydelse för att säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut.

Konstitutionsutskottet framhöll vidare att ett par paragrafer vänder sig direkt till riksdagen. Det gäller möjligheten för riksdagen att besluta att avräkning mot anslag skall ske på annan grund än den som anges i lagen samt möjligheten att besluta att finansiering av en anskaffning skall ske på annat sätt än som anges i lagen. Det borde övervägas om inte dessa bestämmelser som direkt tar sikte på riksdagens arbete borde tas in i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser.

Med hänvisning till den korta tid som stod till buds innan lagen skulle träda i kraft avstod konstitutionsutskottet från att föreslå några genomgripande förändringar eftersom konsekvenserna av en relativt omfattande omdisponering av lagförslaget kunde vara svåra att överblicka. En sådan förändring borde dock utredas för att genomföras på sikt. Riksdagen godkände vad utskottet hemställde om (rskr. 1996/97:27).

Riksdagskommittén

I uppdraget 1998 till Riksdagskommittén ingick att överväga de frågor om olika bestämmelsers placering som konstitutionsutskottet väckte. Frågan har behandlats av kommitténs referensgrupp för utvärdering av budgetprocessen (förs. 2000/01:RS1 bilaga 4). Referensgruppen diskuterade de synpunkter som konstitutionsutskottet anfört i fråga om olika bestämmelsers placering. Gruppen ifrågasatte bland annat om inte bestämmelserna som anger villkoren för olika anslagstyper borde placeras i en bestämmelse av samma valör som föreskriften om anslagstyperna, eftersom anslagens innebörd är beroende av de villkor som är förenade med dem. Vidare ansåg gruppen att en överföring till riksdagsordningen av de undantagsbestämmelser

som i två fall ger riksdagen möjlighet att avvika från grundbestämmelserna skulle göra att bestämmelsernas inbördes sammanhang alltför mycket förlorade i tydlighet.

Referensgruppen angav vidare att det vid underhandskontakter med tjänstemän i Finansdepartementet (VESTAprojektet) framkommit att flertalet av de bestämmelser konstitutionsutskottet tagit upp i sitt betänkande kommer att beröras i det utredningsarbete som pågår och som syftar till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten. Enligt referensgruppens bedömning bör detta arbete inte föregripas. Att nu lägga fram förslag till lagändringar som kan vara baserade på inaktuella förutsättningar kan starkt ifrågasättas, särskilt som de eftersträvade ändringarna är av formell karaktär och det nuvarande regelsystemet inte vållat praktiska svårigheter. En lämpligare ordning vore enligt gruppen att de lagförslag som blir resultatet av utvecklingsarbetet, och även av de förslag som lagts fram i betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61), utformas med beaktande av de överväganden som referensgruppen redovisar.

Riksdagskommittén var av i huvudsak samma uppfattning som referensgruppen och ansåg att kommitténs bedömningar om de aktuella bestämmelsernas placering bör övervägas i samband med beredningen av VESTA-projektets förslag (förs. 2000/01:RS1, avsnitt 4.7.1). Efter beredning i konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU23) har riksdagen lämnat ett tillkännagivande till regeringen (rskr. 2000/01:274) i enlighet med vad kommittén anfört om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller riksdagsordningen.

Vidare kan nämnas att riksdagsstyrelsen har fått i uppdrag att ta initiativ till en översyn av hur budgetlagen på lämpligaste sätt kan anpassas till riksdagsområdet (bet. 2001/02:FiU15, rskr. 2001/02:167). Frågan om huruvida budgetlagens bestämmelser bör omfatta riksdagen och dess myndigheter uppmärksammades i samband med Riksbankens försäljning av AB Tumba Bruk.

14.6.2 Överväganden

I samband med grundlagsreformerna i början av 1970-talet var inriktningen att de för statsskicket grundläggande bestämmelserna skulle samlas i regeringsformen. Riksdagsordningen skulle vara en författning om riksdagsarbetet och i den togs bestämmelser in om riksdagens arbetsformer och organ. Den centrala uppgiften var att ange gången för de egentliga riksdagsärendenas behandling. Riksdagsordningen skulle också vara svårare att ändra än lagar i allmänhet i syfte att skydda minoriteter mot beslut som till deras nackdel ändrade proceduren i riksdagen. En uppdelning mellan huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser skedde. Huvudbestämmelserna, som är svåra att ändra, omfattar de grundläggande regler som bland annat avser att garantera riksdagsledamöternas arbetsmöjligheter, och tilläggsbestämmelserna utgörs av föreskrifter av detaljbetonad karaktär.

Bakgrunden till den diskussion som behöver föras är således att konstitutionsutskottet 1996 ansåg att det kan diskuteras om vissa eller alla bestämmelserna i budgetlagen borde tas in i riksdagsordningen i stället för att meddelas i en budgetlag. Den främsta anledningen härtill skulle vara att de påverkar formerna för riksdagens handlande.

Inledningsvis kan konstateras att förhållandena i Sverige inte är unika. I praktiskt taget alla länder regleras den offentliga finansmakten i konstitutionen, i en arbetsordning för parlamentet och i en budgetlag. Fördelningen av bestämmelser mellan dessa olika författningar varierar, men utan undantag innehåller budgetlagarna regler som i högre eller lägre grad avgör förutsättningarna för parlamentens arbete. I några länder har budgetlagen en särskild valör, något som ibland är markerat redan i dess namn.

En budgetlags syfte är att närmare precisera befogenhetsfördelningen på finansmaktens område mellan parlamentet och regeringen. Det blir därmed i praktiken ofrånkomligt att en sådan lag alltid måste innehålla bestämmelser som riktar sig mot både den lagstiftande och den verkställande makten. I ett

internationellt perspektiv är det normalt att budgetlagen innehåller bestämmelser som påverkar formerna för parlamentets handlande.

Redan ett översiktligt studium av två näraliggande budgetlagar, nämligen det norska Bevilgningsreglementet och den finska Lagen om statsbudgeten visar tydligt att detta är förhållandet. I båda dessa lagar anges vilka anslagstyper som finns och de närmare villkor som gäller för dessa. Det kan också nämnas att i fråga om beställningsbemyndiganden anges i den finska lagen att ”I samband med behandlingen av statsbudgeten får beviljas (kursiv här) en till beloppet begränsad fullmakt att ingå avtal och avge förbindelser” medan det i den norska lagen anges att ”Stortinget (kursiv här) kan gi fullmakt til utover rammer av bevilgningene å bestille materiell o.l.” …”å gi tilsagn om statsstötte”. Statsbudgetens omfattning och avgränsning regleras också i den norska respektive den finska budgetlagen.

I detta sammanhang finns också anledning att påpeka att vissa regler på finansmaktens område har sin naturliga placering i budgetlagen, men att de sedan länge finns i riksdagsordningen eftersom en budgetlag fram till för några få år sedan saknades i vårt land. Det gäller t.ex. bestämmelsen om när budgetåret börjar. Motsvarande bestämmelse inleder den finska budgetlagen.

Arbetsgruppen har konstaterat (se avsnitt 14.3) att det i riksdagsordningen anges när budgetåret börjar, men att där egentligen inte finns någon bestämmelse som tydligt anger budgetårets utsträckning i tiden. Arbetsgruppen föreslår att en sådan bestämmelse bör införas i budgetlagen.

Det finns också skäl att peka på att riksdagsordningen innehåller bestämmelser som anger när budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen skall lämnas. Dessa bestämmelser är exklusivt riktade till regeringen. Det förhållandet att det är fråga om tilläggsbestämmelser markerar också att de inte syftar till att skydda minoriteter i riksdagen. I övrigt saknar riksdagsordningen bestämmelser som så uttryckligen riktar sig till regeringen. Ett undantag kan möjligen vara föreskrifterna om

behandling av frågor i Europeiska unionen. Bestämmelserna riktade till regeringen i detta fall kan dock motiveras med att sådana frågor annars inte kommer att behandlas av riksdagen. Mot denna bakgrund kan det vara väl värt att diskutera om inte bestämmelserna i riksdagsordningen om när budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen skall lämnas närmast hör hemma i budgetlagen.

Den svenska budgetlagen innehåller företrädesvis preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Framför allt regleras regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Tidigare saknades tydliga bestämmelser om detta och det var svårt att finna de bestämmelser, i form av äldre bemyndiganden, som faktiskt kunde finnas. Det ligger ett stort värde för alla berörda att bestämmelserna nu finns samlade i en enda lag. Detta underlättar medvetandet om och återfinnandet av bestämmelserna och främjar en efterlevnad av reglerna.

Budgetlagen innehåller några få paragrafer som direkt vänder sig till riksdagen och ger den en befogenhet eller en skyldighet, och som därmed påverkar formerna för riksdagens handlande. Det kan upplevas som principiellt olämpligt. Genom lagens valör saknas också ett minoritetsskydd. Samtidigt kan sägas att det inte framstår som naturligt att regeringen skulle vara hänvisad till riksdagsordningen för att få klart för sig vilka viktigare befogenheter och skyldigheter den har på finansmaktens område, något som skulle bli följden om alla eller särskilt viktiga bestämmelser i budgetlagen fogades in i riksdagsordningen.

Budgetlagen styr direkt regeringens handlande i samband med utformningen av statsbudgeten, men den är också grundvalen för den stora mängd ekonomiadministrativa förordningar vilkas detaljbestämmelser styr myndigheternas handlande. Dessa förordningar utgör i dag verkställighetsföreskrifter till budgetlagen. Om viktiga bestämmelser i stället placerades i riksdagsordningen skulle regeringen kanske behöva meddela ekonomi-

administrativa förordningar som verkställighetsföreskrifter till riksdagsordningen. Detta framstår som mindre lämpligt.

Med den utgångspunkt som ett riksdagsorgan har kan det framstå som naturligt att söka lösa det uppfattade principiella problemet genom att flytta bestämmelser från budgetlagen till riksdagsordningen. Sett från den verkställande maktens utgångspunkt kan det framstå som eftersträvansvärt att i en enda författning samla bestämmelserna om regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Detta kan framstå som motstående intressen, men det finns lösningar på problemet som kan tillgodose båda parters intressen.

Riksdagen har i enlighet med Riksdagskommitténs förslag beslutat att i regeringsformens kapitel om finansmakten föra in en ny bestämmelse (11 §) av vilken framgår att ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och särskild lag (försl. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274 samt bet. 2002/03:KU3, rskr. 2002/03:3). En bestämmelse med denna lydelse kan sägas innebära att riksdagen markerar att den godkänner att riksdagen i sitt handlande på finansmaktens område blir bunden inte bara av riksdagsordningen utan även av annan lag. En i regeringsformen upptagen bestämmelse med denna lydelse skulle alltså kunna ses som ett erkännande av att en budgetlag har en särskild karaktär och ett accepterande av att budgetlagen kan påverka formerna för riksdagens handlande. Det skulle betyda att samma förhållande skulle kunna få gälla i Sverige som i många andra länder.

Ett annat sätt att lösa de principiella frågorna skulle kunna vara att formulera om de paragrafer i budgetlagen som särskilt anses påverka riksdagens handlande. Detta skulle kunna ske genom att det i de berörda bestämmelserna i budgetlagen anges vad regeringen skall iaktta eller får göra när den lämnar ett förslag till statsbudget till riksdagen. En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletteras med en motsvarande

bestämmelse i riksdagsordningen där det förskrivs vad riksdagen skall iaktta eller får göra i fråga om regleringen av statsbudgeten.

Ett exempel kan belysa tillvägagångssättet. I 23 § budgetlagen föreskrivs att för en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20–22 §§. Denna paragraf skulle i stället kunna formuleras på så sätt att regeringen får föreslå riksdagen att för en viss myndighet eller för viss anskaffning skall finansiering ske på annat sätt än som anges i 20–22 §§. Denna bestämmelse i budgetlagen skulle sedan ha en motsvarande i en bestämmelse i riksdagsordningen som anger att riksdagen får besluta att för en viss myndighet eller för en viss anskaffning finansiering skall ske på annat sätt än som föreskrivs i lagen om statsbudgeten. Om bestämmelserna utformas på detta sätt bör de principiella och praktiska problem som är förenade med de andra lösningarna kunna undvikas. I stället erhålls en budgetlag som innehåller de flesta av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område och en riksdagsordning som innehåller de bestämmelser som påverkar riksdagens arbetsformer och som också i en del fall kan vara värd att skänka minoritetsskydd. I ett sådant sammanhang kan det också finnas anledning att pröva om någon bestämmelse som nu finns i riksdagsordningen inte i stället bör placeras i budgetlagen.

14.6.3 Bedömning

Konstitutionsutskottet delade finansutskottets tillfredsställelse över att reglerna kring statsbudgeten samlades i ett enda regelverk och att därigenom ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område klargjordes. Det finns också anledning att erinra om Riksdagskommitténs referensgrupps bedömning att frågan om placering av bestämmelser är av formell karaktär och att det nuvarande regelsystemet inte vållat praktiska svårigheter. Budgetlagen har varit i kraft sedan den 1 januari 1997 och är alltjämt en relativt ny lag.

Det kan dock inte uteslutas att det i framtiden kan behöva göras en mer allmän omarbetning av lagen. Det kan då vara lämpligt att ta upp den principiella och praktiska frågan om olika bestämmelser bör placeras i riksdagsordningen eller i budgetlagen – eller i båda. De ändringar i budgetlagen som föreslås i denna promemoria avser i huvudsak statsbudgetens utformning och beredningen av dessa förslag har inte utgjort ett lämpligt sammanhang för en mer genomgripande bearbetning av andra principiella frågor.

14.7¶Följdändringar i annan lagstiftning

Arbetsgruppen föreslår att begreppet inkomsttitel i budgetlagen ersätts med inkomstpost. Ändringen medför följdändringar i annan lagstiftning där begreppet inkomsttitel används. Det gäller 12 § i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter och 16 § i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

15¶Konsekvensanalys

I avsnitt 4 tar arbetsgruppen upp frågan om konsekvenserna för den ekonomiska styrningen i staten av att i högre grad använda bokföringsmässiga grunder för redovisning på statsbudgeten. Arbetsgruppen bedömer bland annat att sambandet mellan beslutade mål, uppnådda resultat i verksamheten och kostnaderna för att uppnå målen blir tydligare. Därmed kommer underlaget för att bedöma effektiviteten i den statliga verksamheten att förbättras. Vidare ökar möjligheterna att jämföra budget och uppföljning, eftersom samma grunder för redovisningen tillämpas i de olika budgeterings- och redovisningsdokumenten.

I detta avsnitt görs en översiktlig bedömning av vilka praktiska konsekvenser förslagen i promemorian kan antas leda till för riksdagen, Regeringskansliet och för myndigheterna. De finansiella konsekvenserna av förslagen bedöms bli marginella och bör klaras inom givna ekonomiska ramar.

15.1¶Konsekvenser för riksdagen

De förslag som ingår i promemorian leder till att förslaget till statsbudget ändras till sin utformning och därmed underlaget för riksdagens beslutsfattande. Beslut om inkomster, anslag och utgiftsramar bli dock huvudsakligen desamma som i dag. Befogenhetsfördelningen på finansmaktens område mellan riksdagen och regeringen ändras inte.

Konsekvensanalys Ds 2003:49

Extra informations- och utbildningsinsatser riktade till riksdagens ledamöter, riksdagspartiernas kanslier och utskottskanslier kan därmed antas behövas i ett inledningsskede.

15.2¶Konsekvenser för Regeringskansliet

För Regeringskansliet antas föreslagna ändringar få en del större konsekvenser. Flertalet av dessa är dock av engångskaraktär.

Rent tekniskt behöver det internetbaserade systemet för budgetering och redovisning (Hermes), som utvecklats under de senaste åren, modifieras så att en statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder och med ny avgränsning kan tas fram och verifieras.

Vissa ekonomiadministrativa förordningar, och tillämpningsföreskrifter till dessa, behöver ändras som en konsekvens av ändringar i budgetlagen, ett arbete som till stor del även inkluderar arbetsinsatser på Ekonomistyrningsverket. Framför allt påverkas anslagsförordningen och i mindre utsträckning kapitalförsörjningsförordningen och förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag.

Alla handläggare som arbetar med anslag och inkomster som redovisas mot inkomsttitlar antas behöva utbildning för att rätt kunna tolka och använda den information som myndigheterna kommer att lämna. Extra utbildningsinsatser krävs därmed i ett inledningsskede. På längre sikt skulle denna utbildning kunna inordnas i de utbildningar som i dag finns om budgetprocessen. Avseende skatter och statsskuldsräntor tar handläggarna redan i dag fram beräkningar av skatteintäkter respektive räntekostnader. För de handläggare som arbetar med avgiftsfinansierad eller bidragsfinansierad verksamhet kommer informationen att förbättras och få ökad betydelse i budgetarbetet.

Att statsbudgeten får en annan omfattning och ett delvis nytt innehåll antas leda till ett visst merarbete för Regeringskansliet. Den avgiftsfinansierade verksamheten redovisas i dag i budgetpropositionen på myndighetsnivå men någon konsolidering till

totalnivå görs inte. De bidrag eller finansiella intäkter som inte redovisas mot inkomsttitel budgeteras inte av Regeringskansliet i dag.

15.3¶Konsekvenser för myndigheterna

Myndigheterna tillämpar redan i dag bokföringsmässiga grunder i sina räkenskaper. I myndigheternas resultat- och balansräkningar redovisas totala intäkter och kostnader respektive tillgångar, skulder och kapital. Förändringarna innebär att även myndigheternas anslagsredovisning med några få undantag skulle baseras på bokföringsmässiga grunder, varför någon anpassning inte skulle behöva göras av myndigheternas bokföring för att motsvara regelverket för anslagsredovisningen. Detta bedöms underlätta för myndigheterna.

För de myndigheter som redan i dag budgeterar intäkter och kostnader för sin interna styrning innebär föreslagna förändringar en förenkling och besparing då de inte längre behöver budgetera anslag i utgiftstermer. Detta borde gälla de större myndigheterna och även de myndigheter som har en relativt omfattande finansiering baserad på avgifter och bidrag.

För de myndigheter som enbart budgeterar anslag innebär föreslagna ändringar att de i stället för utgifter skall budgetera kostnader. Intäkter och kostnader skall budgeteras för hela verksamheten oavsett hur den är finansierad. Inte heller för dessa myndigheter bedöms ändringarna innebära något merarbete eftersom budgetering på bokföringsmässig grund ersätter den budgetering som görs i dag och kunskap om bokföringsmässig grund redan finns på myndigheterna.

Under året lämnar myndigheterna vid fem tillfällen prognoser över anslagsförbrukningen. Dessa prognoser kommer enligt föreslagna ändringar att bygga på bokföringsmässiga grunder, vilket innebär att utgifter och inkomster skall hänföras till rätt period. Prognosmetoderna måste därmed ändras något och, åtminstone inledningsvis, antas kompetensen behöva utvecklas på detta område.

Konsekvensanalys Ds 2003:49

Redan i juni 2003 har samtliga myndigheter lämnat beräkningsunderlag för 2004 där uppgifterna baserar sig på bokföringsmässiga grunder. Avsikten är att dessa beräkningsunderlag skall utgöra underlag för att ta fram ett budgetexempel för 2004 som visar en statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder och som omfattar all verksamhet oavsett finansiering.

De tekniska förutsättningarna för att genomföra förändringarna bedöms redan finnas på myndigheterna, så när som på en modifiering av anslagsredovisningen.

Ändringarna skulle inte få några konsekvenser för lånemodellen för anläggningstillgångar som används i verksamheten, räntekonto eller utbetalning av anslagsmedel till räntekonto. Likaså skulle nuvarande modell för redovisning av anslag i myndighetens resultaträkning kunna behållas, vilket innebär att intäkt av anslag sker när anslaget används, dvs. när det enligt gällande regelverk skall ske en redovisning mot anslag.

15.4¶Övrigt

Arbetsgruppen bedömer att förslagen inte leder till några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

16¶Författningskommentarer

15.5¶Förslaget till budgetlag

1 § Paragrafen är ny. Den innehåller en upplysning om att budgetlagen innehåller bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen (RF). Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.1.

I 9 kap. 11 § RF anges att det i riksdagsordningen och särskild lag finns ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten. Budgetlagen är en sådan särskild lag. Budgetlagen innehåller emellertid också andra bestämmelser i anslutning till 9 kap. RF om finansmakten, än sådana som tar sikte på regleringen av statsbudgeten. Bland annat finns regler i budgetlagen om rätten att förfoga över statens tillgångar. En hänvisning görs därför till 9 kap. RF, och inte bara till de bestämmelser som reglerar statsbudgeten.

2 § Paragrafen motsvarar 1 § i den nuvarande budgetlagen.

3 § Paragrafen motsvarar 44 § i den nuvarande budgetlagen. I bestämmelsen har en mindre redaktionell ändring gjorts. Den innebär inte någon ändring i sak.

Författningskommentarer Ds 2003:49

4 § Paragrafen motsvarar 2 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen åläggs regeringen att för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts i olika verksamheter. I bestämmelsen har gjorts ett förtydligande om att regeringen för riksdagen också skall redovisa kostnaderna för de uppnådda resultaten. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.2.

Som påpekats i författningskommentaren till den nu gällande bestämmelsen (prop. 1995/96:220 s. 83) innehåller lagen inte någon föreskrift om när eller i vilken form en sådan redovisning skall lämnas. Uppgift om de totala kostnaderna i staten finns bland annat i årsredovisningen för staten. Information om kostnaderna för en verksamhet kan också lämnas i särskilda redovisningar till riksdagen.

I den nuvarande budgetlagen har begreppet verksamhetsområde en generell betydelse och någon precisering om vad som avses har inte gjorts i förarbetena till lagen. I budgetpropositionen för 2001 användes för första gången en ny verksamhetsstruktur för den statliga verksamheten. Begreppet verksamhetsområde har i denna struktur getts en särskild innebörd. Mot bakgrund av det har i paragrafen begreppet verksamhetsområde ersatts med begreppet verksamheter.

5 § Paragrafen är ny. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.3.

6 § Paragrafen ersätter 16 § i den nuvarande budgetlagen. Bakgrund och syfte med paragrafen behandlas i avsnitt 5.2.1.

Enligt 9 kap. 6 § RF skall regeringen lämna förslag till statsbudget till riksdagen. I denna paragraf och i 7 § behandlas vad som skall ingå i förslaget. I 8 § finns bestämmelser om vilka verksamheter som omfattas av statsbudgeten.

Enligt första stycket skall förslaget till statsbudget innehålla anslag för angivna ändamål och en beräkning av inkomster som regeringen inte får disponera. Regeringen får enligt 22 § besluta om dispositionen av vissa avgiftsintäkter. De inkomster som inte omfattas av den bestämmelsen och som regeringen således inte får disponera redovisas mot inkomstposter enligt 12 §. I förslaget till statsbudget beräknas dessa särskilt. Detta motsvarar den beräkning av statsinkomsterna som riksdagen har gjort hittills. I förevarande paragraf ges också en upplysning om att det enligt 9 kap. 3 § RF i förslaget till statsbudget även skall ingå anslag för angivna ändamål.

I förslaget till statsbudget skall även ingå en beräkning av intäkter och kostnader för staten samt betalningar som påverkar statens lånebehov. Vidare skall ingå en beräkning av statens finansiella sparande. Detta följer av andra stycket. Dessa beräkningar redovisas i praktiken som en del av en total sammanställning av alla statens intäkter, kostnader och betalningar. Genom regleringen i 51 § får årsredovisningen för staten samma innehåll som statsbudgeten. Alla intäkter och kostnader skall redovisas för de verksamheter som anges i 8 §.

Genom att begreppen intäkter och kostnader används i andra stycket 1 markeras övergången till bokföringsmässiga grunder för budgetering på statsbudgeten. En kostnad är en periodiserad utgift och en intäkt är en periodiserad inkomst. Att periodisera innebär att en utgift eller inkomst hänförs till den period under vilken resursen förbrukats eller då prestationen utförts.

Beräkningen av statens finansiella sparande i staten beskriver nettot av de transaktioner som påverkar statens finansiella förmögenhet. Riksdagen fastställer varje år övergripande mål för finans- och budgetpolitiken. Som närmare anförts i avsnitt 5.2.1. anknyter beräkningen av statens finansiella sparande till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, det s.k. saldomålet.

Av 11 § framgår att intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Nämnda bestämmelse och bestämmelserna i

Författningskommentarer Ds 2003:49

förevarande paragraf medför att ett antal intäkts- respektive kostnadsposter som inte tidigare har redovisats brutto framgår av statsbudgeten. En verksamhet i vilken statens kostnader helt skall täckas av verksamhetens intäkter skall t.ex. redovisas brutto på statsbudgeten. Redovisning utanför anslag och inkomstposter får emellertid ske i verksamheter med s.k. full kostnadstäckning. Skall intäkterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens kostnader får intäkterna redovisas mot anslag. Detta regleras i den föreslagna 16 §.

Det sagda medför att alla verksamheter budgeteras brutto på statsbudgeten enligt andra stycket, medan redovisning mot anslag eller inkomstpost för vissa verksamheter inte alls sker.

7 § Paragrafen är ny. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2.1.

Riksdagen får enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) besluta att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Om så har skett skall förslaget till statsbudget även innehålla ramar för de olika utgiftsområdena och en sammanställning av dessa. I punkten 2 lämnas för fullständighetens skull en upplysning om att förslaget till statsbudget även skall innehålla en fördelning av anslag på utgiftsområden.

Riksdagen har genom tilläggsbestämmelse 5.12.1 RO beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden.

8 § Paragrafen är ny och anger vilka verksamheter som skall omfattas av statsbudgeten. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2.3.

Avgränsningen motsvarar den praxis som sedan länge gällt för årsredovisningen för staten. Av 51 § framgår att avgränsningen skall vara densamma för årsredovisningen för staten som för statsbudgeten. Skälen till att Riksbanken, Premiepensionsmyndigheten och AP-fonderna inte omfattas av statsbudgeten utvecklas i avsnitt 5.2.3.

Statsbudgeten omfattar såväl myndigheterna under riksdagen som myndigheterna under regeringen. Regeringen lämnar förslag till anslag m.m. för myndigheterna under regeringen, medan Riksdagsstyrelsen lämnar förslag om anslag m.m. för riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter, med undantag för Riksrevisionen. Riksrevisionens styrelse lämnar förslag som avser den egna myndigheten. Dessa förslag tas in i budgetpropositionen.

9 § Paragrafen motsvarar 40 § i den nuvarande budgetlagen. Andra stycket är nytt. Där ges en definition av begreppet utgiftstak.

10 § Paragrafen motsvarar 41 § i den nuvarande budgetlagen. Bestämmelsen ger regeringen en möjlighet att lämna förslag om utgiftsramar och utgiftstak som avser tid efter närmast följande budgetår. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.3.

Bestämmelsen gäller, såvitt avser utgiftsramar, under förutsättning att riksdagen med stöd av 5 kap. 12 § RO har beslutat om utgiftsområden. Riksdagen har genom tilläggsbestämmelse 5.12.1 fattat ett sådant beslut.

11 § Paragrafen motsvar 17 § första stycket i den nuvarande budgetlagen. Enligt bestämmelsen skall statens intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Detta innebär att intäkter inte får minskas med kostnader och kostnader inte får minskas med intäkter. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2.2. Såvitt avser den sammanställning av intäkter, kostnader och betalningar som skall göras enligt 6 § andra stycket skall bruttoredovisning ske utan undantag. Särskilda regler om redovisning mot anslag finns dock i 16 §.

Författningskommentarer Ds 2003:49

12 § I paragrafen, som är ny, behandlas de grundläggande villkoren för alla anslag. Bakgrund och syfte med paragrafen behandlas i avsnitten 10.1.2–10.1.4.

I första stycket regleras möjligheten till överskridande genom att en anslagskredit utnyttjas. I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten får motsvara högst tio procent av anslagsbeloppet. Detta överensstämmer med vad som gäller för det nuvarande ramanslaget.

I andra stycket behandlas regeringens rätt att disponera anslagssparande. Anslagets befogenheter får överföras tidsmässigt, dvs. outnyttjade medel får användas under senare budgetår. Medel får dock utnyttjas endast under det år anslaget är uppfört på statsbudgeten samt längst under ytterligare tre år. Bestämmelsen motsvarar det som i dag gäller för reservationsanslaget.

Bestämmelsen i tredje stycket ger dock riksdagen en möjlighet att när riksdagen anser det särskilt nödvändigt besluta om begränsningar av såväl anslagskredit som sparande för ett enskilt anslag.

13 § Paragrafen är ny och ersätter 6 § andra stycket i den nuvarande budgetlagen. Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar besluta om överskridande av ett anslag. Paragrafens bakgrund och syfte behandlas i avsnitt 10.2.

Hittills har ett överskridande av ett anslag med tillämpning av 6 § i den nuvarande budgetlagen förutsatt ett bemyndigande till regeringen från riksdagen. Som nämnts i den allmänna motiveringen till bestämmelsen har riksdagen årligen gett regeringen ett sådant bemyndigande. Förevarande paragraf är en lagreglering av hittillsvarande praxis. Något särskilt bemyndigande från riksdagen krävs således inte i fortsättningen.

Innebörden av första stycket är att regeringen i första hand skall inhämta beslut om förhöjda anslag på tilläggsbudget om de kreditmöjligheter som följer av 12 § inte räcker till. Endast i det

begränsade antalet fall då ett sådant beslut inte hinner inväntas får regeringen besluta om ett överskridande av anslaget enligt förevarande bestämmelse. I de fall riksdagen har beslutat om ett utgiftstak enligt 9 § måste överskridandet rymmas inom det beslutade taket. Samtliga ändamål som räknas upp i andra stycket avser dock inte kostnader under utgiftstaket. Det gäller t.ex. räntor på statsskulden och förvaltningskostnader för denna.

I andra stycket anges vilka anslag som överskridandet får avse. Det gäller anslag som avser förmåner som någon har rätt till enligt lag, avgifter till Europeiska unionen, infriande av sådana garantier som avses i 26 §, kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning samt oförutsedda utgifter. Överskridande enligt förevarande paragraf får inte avse anslag för förvaltningsändamål. En sådan möjlighet finns för närvarande enligt lagen. Ändringen i detta avseende markeras ytterligare genom att formuleringen i den nuvarande 6 § ”att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades”, och som tar sikte på anslag för förvaltningsändamål, tas bort (jfr. prop. 1995/96:220 s. 87 f.). Ändringen överensstämmer med vad som utgjort praxis sedan 1997.

Som nämnts i den allmänna motiveringen avses med förmåner som någon har rätt till enligt lag s.k. rättighetsstyrda transfereringar till fysiska personer. Med kostnader för statens upplåning och skuldförvaltning avses räntor på statsskulden och provisionskostnader relaterade till upplåning och förvaltning av statsskulden. Anslaget för oförutsedda utgifter avser t.ex. utbetalning av belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta eller andra utgifter som är så brådskande att ett ärende inte hinner underställas riksdagen samtidigt som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande (jfr. prop 1997/98:1, utg. 26 sid. 13 f.).

Författningskommentarer Ds 2003:49

14 § Paragrafen motsvarar 7 § i den nuvarande budgetlagen.

15 § Paragrafen motsvarar 8 § i den nuvarande budgetlagen.

16 § Det första stycket i paragrafen motsvarar 18 § i den nuvarande budgetlagen och det andra stycket motsvarar 17 § andra stycket i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen finns bestämmelser om redovisning utanför anslag och inkomstpost respektive redovisning av intäkter mot anslag. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2.2.

Enligt bestämmelsen i första stycket skall en verksamhet i vilken statens kostnader helt skall täckas av verksamhetens intäkter inte redovisas mot anslag. I detta avseende innebär förslaget inte någon skillnad mot vad som gäller i dag. Däremot skall sådan verksamhet i fortsättningen budgeteras och redovisas på statsbudgeten enligt 6 § andra stycket. Budgetering och redovisning skall göras brutto enligt 11 §. Vad som innefattas i begreppet kostnader och intäkter kommenteras i anslutning till 6 §.

I lagtexten har markerats att bestämmelsen endast är tillämplig då inkomsterna får disponeras i en verksamhet. Som huvudregel faller därför offentligrättsliga avgifter utanför paragrafens tillämpningsområde. I vissa fall har dock riksdagen godkänt att även sådana avgifter får disponeras i en verksamhet. I sådana fall skall kostnaderna inte redovisas mot anslag. Avgifterna skall inte heller redovisas mot inkomstpost. Detta följer emellertid av 18 § och behöver inte särskilt anges i förevarande paragraf.

I andra stycket markeras övergången till en statsbudget som baseras på bokföringsmässiga grunder med att begreppen inkomster och utgifter ersätts med begreppen intäkter respektive kostnader. Enligt 17 § andra stycket i den nuvarande budgetlagen får utgifter i angivna fall redovisas netto på anslag. I praktiken har bestämmelsen tillämpats så att såväl utgifter som inkomster

redovisas mot anslaget. Paragrafen har därför fått en lydelse som bättre beskriver detta förfaringssätt.

17 § Bestämmelsen ersätter 10 § första stycket i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om hur redovisningen skall ske mot anslag. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitten 7–9 och 10.1.5.

I den nuvarande budgetlagen används begreppet avräkning. Vid den praktiska tillämpningen av ifrågavarande bestämmelse används i dag ofta redovisning som en synonym till avräkning. För att markera att budgetering och årsredovisning framgent skall bygga på samma principer bör begreppet redovisning användas i fortsättningen. Detta innebär inte någon ändring i sak.

En följd av en övergång till en budgetering baserad på bokföringsmässiga grunder är att huvudregeln i första stycket nu föreslås vara att redovisning mot anslag skall ske det år till vilket kostnaden hänför sig. Vad som avses med kostnad kommenteras i anslutning till 6 §. Den nuvarande huvudregeln att avräkningen skall ske utgiftsmässigt, dvs. i praktiken vid anskaffningstillfället, tas därmed bort. Utgifterna skall periodiseras enligt vad som anses vara god redovisningssed i staten. Innebörden av vad som är god redovisningssed kan förändras med tiden och bestäms genom praxisutveckling.

Enligt andra stycket 1 och 2 skall redovisning mot anslag för vägar och järnvägar, kultur- och naturmiljötillgångar, tillskott till internationella banker, krigsmateriel och befästningar, och lån som inte förväntas bli återbetalda, göras det år betalning sker (s.k. kassamässig redovisning). Undantaget innebär att bokföringsmässiga grunder inte skall tillämpas vid redovisning mot berörda anslag.

Tillgångar och lån av det slag som nyss nämnts skall enligt den föreslagna 29 § finansieras med anslag. Det finns dock en möjlighet för riksdagen att med tillämpning av 31 § besluta om annan finansiering. I den mån lån utnyttjas för finansiering skall

Författningskommentarer Ds 2003:49

amortering av sådant lån redovisas mot anslag när betalning sker. Räntekostnader för sådana lån skall däremot redovisas enligt första stycket.

Även i fråga om avgifter och bidrag till Europeiska unionen (EU) och andra internationella organisationer samt bidrag finansierade med medel från EU skall redovisning av anslag göras då betalning sker. Detta framgår av andra stycket 3 och 4. Den tredje punkter omfattar bland annat den avgift som Sverige betalar till Europeiska gemenskapen samt andra avgifter och bidrag som Sverige lämnar till internationella organisationer, t.ex. Förenta nationerna och Europarådet. Under punkten 4 faller olika stöd som betalas ut från anslag som finansieras med EU-medel.

18 § Paragrafen motsvarar delvis 9 § i den nuvarande budgetlagen. I bestämmelsen anges att sådana intäkter och inbetalningar som regeringen inte får disponera skall redovisas mot inkomstposter och att dessa skall delas in i intäktsposter och betalningsposter. Vidare ges en anvisning om vad som skall redovisas mot intäktsrespektive betalningspost. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.3.

För att modernisera språket i lagen ersätts begreppet inkomsttitlar med inkomstposter.

De inkomster som inte får disponeras av regeringen skall liksom hittills redovisas mot inkomstposter (inkomsttitlar). För att det skall vara möjligt att skilja på intäkter och övriga inkomster skall inkomstposterna delas in i dels intäktsposter, dels betalningsposter. Redovisning mot intäktspost skall göras när en inkomst på bokföringsmässiga grunder kan klassificeras som en intäkt. Övriga inkomster redovisas mot betalningsposter. Ändringen är i huvudsak en följd av att budgetering och redovisning skall ske med tillämpning av bokföringsmässiga principer.

Med övriga inkomster avses här inbetalningar som inte är intäkter, t.ex. återbetalning av lån och skillnaden mellan skatteintäkter och skatteinbetalningar (betalningsdifferenser).

I denna promemoria föreslås att samtliga intäkter och betalningar skall redovisas på statsbudgeten (jfr 6 §). Även sådana intäkter och betalningar som disponeras av regeringen kommer därmed att redovisas på budgeten. Dessa intäkter och betalningar redovisas dock inte mot inkomstposter.

19 § Paragrafen ersätter 10 § andra stycket i den nuvarande budgetlagen. I bestämmelsen anges hur inkomstposter skall redovisas. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6 och 10.3.2.

Begreppet inkomsttitel har i moderniseringssyfte ersatts med begreppet inkomstpost, liksom begreppet avräkning ersatts med begreppet redovisning. Inkomstposterna delas in i intäktsposter och betalningsposter. Detta följer av den föreslagna 18 §. Ändringen är huvudsakligen en följd av att budgetering enligt förslagen i denna promemoria skall baseras på bokföringsmässiga grunder.

Intäkter skall redovisas det år till vilket de hänför sig. Intäkter skall således till skillnad från i dag redovisas mot intäktsposter oberoende av när betalning sker. Intäkterna skall därvid redovisas med tillämpning av bokföringsmässiga principer och enligt god redovisningssed i staten. Innebörden av vad som skall anses utgöra god redovisningssed kan förändras med tiden och bestäms genom praxisutveckling.

Övriga inkomster som regeringen inte disponerar skall redovisas mot betalningsposter. Redovisningen skall göras när betalning sker eller i förekommande fall, när överföring av medel inom staten sker.

Enligt 18 § redovisas intäkter och inbetalningar som får disponeras av regeringen inte mot inkomstposte4r. Förslaget innebär i denna del inte någon skillnad mot vad som gäller i dag.

Författningskommentarer Ds 2003:49

20 § Bestämmelsen, som motsvarar 10 § fjärde stycket i den nuvarande budgetlagen, ger riksdagen möjlighet att besluta om redovisning mot anslag och inkomstpost på annan grund. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.4.2.

Enligt den nuvarande bestämmelsen har riksdagen en möjlighet att besluta att redovisning (avräkning) mot ett anslag och mot en inkomstpost (inkomsttitel) skall ske på något annat sätt än vad som anges i de två föregående paragraferna.

I förevarande paragraf har bestämmelsens tillämpningsområde vidgats. Ändringen innebär att riksdagen i ett särskilt fall kan medge undantag från övriga regler om redovisning mot anslag eller inkomstposter. Undantag i särskilda fall kan avse såväl enskilda anslag eller inkomstposter som vissa verksamheter. Det kan t.ex. gälla universitet och högskolor för vilka det redan i dag tillämpas särskilda avräkningsgrunder (prop. 1996/97:150 s. 126).

Av bland annat moderniseringsskäl har begreppet avräkning ersatts med begreppet redovisning.

21 § Paragrafen motsvarar 10 § tredje stycket i den nuvarande budgetlagen och behandlas i avsnitt 10.4.3. Bestämmelsen har av redaktionella skäl flyttats och placerats i en egen paragraf. Detta innebär inte någon ändring i sak.

22 § Paragrafen motsvarar 19 § i den nuvarande budgetlagen. Som en följd av övergången till en statsbudget som baseras på bokföringsmässiga grunder har begreppet avgiftsinkomst ersatts med avgiftsintäkt och begreppet inkomst med intäkt.

23 § Paragrafen motsvarar 11 § i den nuvarande budgetlagen. Den hänvisning som görs i paragrafen till andra bestämmelser ändras

då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

24 § Paragrafen motsvarar 12 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om beställningsmyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen. Syftet med bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.1.7. I förhållande till nuvarande budgetlag har ordet ”även” utgått. Detta markerar att bestämmelsen endast gäller beställningar eller beslut som medför utgifter under ett senare budgetår.

25 § Paragrafen motsvarar 13 § i den nuvarande budgetlagen.

26 § Paragrafen motsvarar 14 § i den nuvarande budgetlagen.

27 § Paragrafen motsvarar 15 § i den nuvarande budgetlagen. Den hänvisning i paragrafen som görs till annan bestämmelse ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

28 § Paragrafen motsvarar 20 § i den nuvarande budgetlagen.

29 § Paragrafen ersätter i stort sett 22 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen finns bestämmelser om finansiering av vissa anläggningstillgångar och vissa lån. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.4.3–9.4.7.

Finansiering enligt förevarande paragraf skall ske oavsett om tillgången används i statens verksamhet eller inte.

Sådana anskaffningar som faller in under förevarande bestämmelse skall finansieras med anslag eller vissa försäljnings-

Författningskommentarer Ds 2003:49

inkomster. Till skillnad från den nuvarande bestämmelsen ges i paragrafen en uttömmande uppräkning av de tillgångar eller den egendom som avses. Gemensamt för dessa är att de utgör anskaffningar av varaktig karaktär för vilka avskrivning enligt bokföringsmässiga principer av olika skäl inte blir aktuell – eller för vilka avskrivningen sker över mycket lång tid. En befästning utgör en anläggningstillgång även om den efter en direktnedskrivning inte åsätts något värde i årsredovisningens balansräkning.

Vägar, järnvägar, kultur- och naturmiljötillgångar, krigsmateriel samt tillskott av kapital till internationella banker har hittills med tillämpning av den nuvarande 22 § finansierats med anslag eller försäljningsinkomster. Detta regleras nu uttryckligen i lagen.

Med kulturtillgångar avses konst och kulturföremål och med naturmiljötillgångar avses naturområden som förvärvas i naturvårdssyfte.

Tillskott av kapital till internationella banker där Sverige är medlem avser tillskott av kapital som staten gör till Världsbanken, Europeiska utvecklingsbanken, Europeiska investeringsbanken och Nordiska investeringsbanken.

Med lån som inte förväntas bli återbetalda avses sådana lån som i väsentlig mån kan bedömas vara bidrag. Om förlustrisken bedöms vara mer än 20 procent är lånet ett sådant lån som avses i förevarande paragraf. Det kan vara fråga om bidrag, villkorslån, biståndskrediter m.m. Lånet bör i sådant fall i sin helhet finansieras med anslag. Om återbetalning av lånet sker skall detta enligt 18 § redovisas mot betalningspost. Lån som förväntas bli återbetalda får finansieras med lån i Riksgäldskontoret enligt 28 §.

I 17 § regleras hur redovisning mot anslag i aktuella fall skall ske.

30 § Paragrafen motsvarar 21 § i den nuvarande budgetlagen.

31 § Paragrafen motsvarar 23 § i den nuvarande budgetlagen. Bestämmelsen ger riksdagen en möjlighet att besluta om annan finansiering än vad som följer av 28–30 §§. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.6.

Enligt 23 § i den nuvarande budgetlagen kan riksdagen för en viss myndighet eller en viss anskaffning besluta om annan finansiering. Riksdagen ges genom den förevarande bestämmelsen rätt att i ett särskilt fall besluta om annan finansiering. Tillämpningsområdet för bestämmelsen har vidgats. Den nya lydelsen av bestämmelsen medger beslut som avser såväl en enstaka anläggningstillgång eller ett enstaka lån som ett visst slag av anläggningstillgång eller lån. Beslutet kan också avse en viss myndighet. Möjligheten till undantag från finansiering enligt 30 § syftar till att möjliggöra annan finansiering av i första hand affärsverkens rörelsekapital än med lån i Riksgäldskontoret.

32 § Paragrafen motsvarar 24 § i den nuvarande budgetlagen.

Bestämmelsen ansluter till 9 kap. 9 § RF enligt vilken riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den.

Den hänvisning som görs i paragrafen till andra bestämmelser i lagen ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

33 § Paragrafen motsvarar 25 § i den nuvarande budgetlagen.

34 § Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i företag, tillskjuta riskbärande kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i företag. Med stöd av ett sådant bemyndigande får regeringen medge myndigheter under regeringen att göra sådana förvärv eller vidta sådana åtgärder som

Författningskommentarer Ds 2003:49

omfattas av paragrafen (jfr. även kapitalförsörjningsförordningen). Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 9.5.

I andra stycket finns ett undantag från kravet på riksdagens bemyndiganden vid förvärv av aktier. Det är fråga om aktier eller andelar som mottagits genom gåva eller testamentariskt förordnande. Sådana aktier utgör statens egendom.

I 39 § finns dock bestämmelser om sådana förvärv av aktier som sker i syfte att placera egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande om förvärvet sker för att uppnå tillfredsställande avkastning på egendomen.

35 § Paragrafen motsvarar 26 § i den nuvarande budgetlagen.

36 § Paragrafen motsvarar 27 § i den nuvarande budgetlagen.

37 § Paragrafen motsvarar 28 § i den nuvarande budgetlagen. Den hänvisning som görs till andra bestämmelser i lagen ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

38 § Paragrafen motsvarar 29 § i den nuvarande budgetlagen.

39 § Paragrafen är ny. Enligt paragrafen får regeringen avseende egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande vidta vissa placeringsåtgärder. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.4.

Sedan lång tid tillbaka har placeringsåtgärder vidtagits beträffande egendom som tillfallit staten genom gåva eller testamentariskt förordnande, utan att möjligheten därtill uttryckligen reglerats i budgetlagen. Genom denna paragraf blir denna sedan länge rådande ordning lagfäst. Paragrafens

tillämpningsområde begränsas till att avse åtgärder som syftar till att uppnå en tillfredsställande avkastning på egendomen. Med placeringsåtgärder avses t.ex. köp eller försäljning av aktier eller beslut om nyemission.

40 § Paragrafen motsvarar den nuvarande 30 §. Den hänvisning som görs i paragrafen till andra bestämmelser ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

Enligt 30 § i den nuvarande budgetlagen skall om riksdagen har beslutat om försäljning av egendom, inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. Begreppet inkomsttitel har i moderniseringssyfte ersatts med inkomstpost. För att markera att redovisning av en försäljning av egendom kan avse flera inkomstposter har ordet en utgått.

41 § Paragrafen motsvarar 31 § i den nuvarande budgetlagen. Den hänvisning som görs i paragrafen till andra bestämmelser ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

42 § Paragrafen motsvarar 32 § i den nuvarande budgetlagen. Begreppet inkomsttitel har i moderniseringssyfte ersatts med begreppet inkomstpost.

43 § Paragrafen motsvarar 33 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen finns en bestämmelse om disposition av försäljningsinkomst i det fallet att egendomens ursprungliga anskaffning har finansierats med lån. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.5.

I paragrafens första stycke har en anpassning gjorts till de nya regler för myndigheternas lån i Riksgäldskontoret som gäller

Författningskommentarer Ds 2003:49

sedan den 1 juli 2002. De nya bestämmelserna innebär att det inte längre finns något krav på att löptiden för lån till anläggningstillgångar skall anpassas till tillgångarnas ekonomiska livslängd. Myndigheten skall bara se till att dess samlade lån i Riksgäldskontoret för anläggningstillgångar som används i verksamheten inte väsentligt avviker från motsvarande tillgångars bokförda värde per den 30 juni respektive den 31 december. Om egendom som finansierats med lån avyttras, finns det således inte ett enskilt lån att lösa. Orden ”lånet lösts” har därför bytts ut mot orden ” låneskulden reglerats”.

Begreppet inkomsttitel har i moderniseringssyfte ersatts med begreppet inkomstpost.

44 § Paragrafen motsvarar 34 § i den nuvarande budgetlagen.

45 § Paragrafen motsvarar 35 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att noggrant följa utfallet på olika poster i statsbudgeten. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.1.

Statsbudgeten skall enligt 6 § omfatta beräknade intäkter och kostnader, betalningar som påverkar statens lånebehov och statens finansiella sparande. Regeringens skyldighet enligt förevarande bestämmelse att följa hur utfallet utvecklas skall dock enbart avse sådana inkomster och utgifter som redovisas mot inkomstpost respektive anslag samt statens lånebehov och statens finansiella sparande.

46 § Bestämmelsen ersätter delvis 36 § i den nuvarande budgetlagen. Enligt bestämmelsen skall regeringen för riksdagen redovisa vissa prognoser. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.1.

Enligt paragrafen skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen för riksdagen för innevarande budgetår och de

två därpå närmast följande budgetåren redovisa prognoser över utfallet för de sammantagna inkomsterna som regeringen inte får disponera, de sammantanga kostnaderna och betalningarna för beräknade anslag, kostnaderna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, statens lånebehov samt statens finansiella sparande. Regeringen behöver inte redovisa en prognos över varje enskilt anslag eller varje enskild inkomstpost. Det markeras i lagtexten med att det är de sammantagna inkomsterna, kostnaderna, respektive betalningarna som skall prognostiseras. De prognoser som avser innevarande budgetår grundas på dels redan fattade anslagsbeslut, dels regeringens förslag till anslagsförändringar på tilläggsbudget. Prognoserna för kommande budgetår avser beräknade anslag.

I paragrafen anges den minsta tid som prognoserna skall avse. Regeringen får dock redovisa prognoser för längre tid än de två närmast följande budgetåren.

47 § Paragrafen ersätter delvis 36 §. I paragrafen finns bestämmelser om regeringens skyldighet att redovisa vissa prognoser i budgetpropositionen. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.1.

För det innevarande budgetåret skall regeringen redovisa en prognos över utfallet för hela statsbudgeten. Statsbudgetens innehåll och omfattning framgår av 6–8 §§. I praktiken innebär prognosskyldigheten för det innevarande året, till skillnad från vad som gäller enligt 46 §, att den avser såväl de totala intäkterna, kostnaderna och betalningarna som ingår i statsbudgeten (jfr. 6 § andra stycket) som varje enskilt anslag och enskild inkomstpost (jfr. 6 § första stycket).

För de två närmast följande budgetåret skall regeringen redovisa prognoser enligt 46 §.

48 §

I paragrafen återfinns bestämmelser vars motsvarighet återfinns i 36, 37 och 43 §§ i den nuvarande budgetlagen. Enligt

Författningskommentarer Ds 2003:49

paragrafen skall regeringens prognoser baseras på väl specificerade förutsättningar. Regeringen skall också förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.1.

I 43 § den nuvarande budgetlagen föreskrivs att regeringen i de fall utgiftstak inte används skall presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattad beslut och under väl specificerade förutsättningar. Bestämmelsen har ersatts av de prognoser som regeringen skall redovisa enligt 46 och 47 §§. Även i fortsättningen skall dock prognoserna baseras på väl specificerade förutsättningar. Den nu gällande bestämmelsen avser samhällsekonomiska förutsättningar och inbegriper antaganden om t.ex. BNP, arbetslöshet, löner och priser. Förevarande paragraf har getts en vidare formulering som omfattar såväl samhällsekonomiska förutsättningar som förutsättningar i form av prognostiserade volymer i olika transfereringssystem. Vidare har orden redan fattade beslut utgått. Prognoserna skall i fortsättningen kunna grundas på antaganden om effekter även av aviserade beslut under prognostiden.

Liksom hittills skall regeringen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Detta regleras i andra stycket.

49 § Paragrafen motsvarar 42 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen åläggs regeringen att vidta åtgärder för att undvika att ett utgiftstak överskrids. Bakgrund och motiv till bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.3.

Enligt den nuvarande bestämmelsen gäller motsvarande skyldighet även i de fall det finns risk för överskridande av en utgiftsram. Denna del av bestämmelsen har dock tagits bort. Paragrafens nya lydelse motsvarar den tolkning som nuvarande bestämmelsen hittills fått i den praktiska tillämpningen.

Vad som menas med utgiftstak framgår av 9 §.

50 § Paragrafen motsvarar 45 § i den nuvarande budgetlagen.

51 § Bestämmelsen motsvarar 38 § i den nuvarande budgetlagen. I paragrafen finns bestämmelser om årsredovisningen för staten. Bakgrund och syfte med bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.2.

I paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen att inom föreskriven tid lämna en årsredovisning för staten till riksdagen. Enligt den 38 § i den nuvarande budgetlagen skall så ske senast nio månader efter budgetårets slut. Som anförs i den allmänna motiveringen i avsnitt 12.1 överlämnar regeringen sedan år 2001 årsredovisningen för staten till riksdagen i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen. Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i RO skall vårpropositionen lämnas till riksdagen senast den 15 april. Budgetlagen anpassas nu till detta förhållande. Årsredovisningen för staten skall således lämnas senast fyra månader efter budgetåret till riksdagen. Mot bakgrund av denna ändring utgår 37 § i den nuvarande budgetlagen, som ger regeringen en skyldighet att inför riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall.

I andra stycket finns en bestämmelse om vad årsredovisningen för staten skall innehålla. Årsredovisningen skall omfatta de verksamheter som anges i 7 §. Dessa verksamheter har hittills omfattats av årsredovisningen för staten enligt av regeringen årligen särskilt fattade beslut. Den ordning som hittills har gällt blir nu lagfäst. Till skillnad mot vad som gällt hittills skall dock inte Allmänna arvsfonden omfattas av årsredovisningen. Detta är en anpassning till regeringens ställningstagande i fråga om fondens status som egen juridisk person (prop. 2002/03:136).

Årsredovisningen för staten skall liksom hittills innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall därutöver innehålla det slutliga utfallet på statsbudgeten.

Författningskommentarer Ds 2003:49

Redovisningen skall avse det som omfattas av statsbudgeten enligt 6 §, och inte som föreskrivs enligt den nuvarande bestämmelsen, enbart utfallet på anslag och inkomstposter (inkomsttitlar).

I och med införandet av nya redovisningsprinciper för statsbudgeten kommer inte bara resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen utan även statsbudgetens utfall att baseras på bokföringsmässiga grunder.

52 § Bestämmelsen ersätter 46 § i den nuvarande budgetlagen. Den 1 juli 2003 trädde en ny lag i kraft – lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet där det finns bestämmelser om att statens verksamhet skall granskas genom revision. Förevarande paragraf innehåller en upplysning om detta.

53 § Paragrafen motsvarar 47 § i den nuvarande budgetlagen.

54 § Paragrafen motsvarar 48 § i den nuvarande budgetlagen. De hänvisningar som görs till andra bestämmelser ändras då flera bestämmelser föreslås få en annan ordningsföljd än i den nuvarande lagen.

15.6¶Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

12 § Paragrafen behandlas i avsnitt 14.4. Inkomsttitel har ersatts av inkomstpost. Ändringen är föranledd av förslaget om ny budgetlag i vilken inkomstpost används i stället för inkomsttitel.

15.7¶Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

16 § Paragrafen behandlas i avsnitt 14.4. Inkomsttitel har ersatts av inkomstpost. Ändringen är föranledd av förslaget om ny budgetlag i vilken inkomstpost används i stället för inkomsttitel.

Bilaga 1 Lagförslag jämfört med lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Inledande bestämmelse

1 §

I denna lag finns bestämmel-

ser i anslutning till 9 kap.

regeringsformen.

Effektivitet och god hushåll-

ning

(1 §) 2 §

I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.

Allmän redovisningsskyldig-

het

(44 §) 3 §

Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som bedrivs av staten, statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

2 § 4 §

Regeringen skall för Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhets- uppnåtts i olika verksamheter områden. samt kostnaderna för dessa.

Budgetåret

5 §

Budgetåret börjar den 1 januari och slutar den 31 december.

Statsbudgetens innehåll och

omfattning

(16 §) 6 §

Regeringens förslag till Förslaget till statsbudget statsbudget enligt 9 kap. 6 § skall innehålla anslag för regeringsformen skall omfatta angivna ändamål enligt 9 kap.

alla inkomster och utgifter, med 3 § regeringsformen och en de undantag som anges i 17 § beräkning av inkomster som andra stycket och 18 §, samt regeringen inte får disponera. andra betalningar som påverkar Vidare skall det innehålla en statens lånebehov. beräkning av

1. intäkter och kostnader för staten,

2. betalningar som påverkar statens lånebehov, och

3. statens finansiella sparande.

7 §

Har riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, skall förslaget till statsbudget även innehålla

1. ramar för de olika utgiftsområdena (utgiftsramar) och en sammanställning av dessa, samt

2. en fördelning av anslag på dessa områden enligt 3 kap. 2 § samma lag. 8 §

Förslaget till statsbudget skall omfatta verksamheter vid

1. myndigheterna under riksdagen med undantag för Riksbanken,

2. myndigheterna under regeringen med undantag för APfonderna och Premiepensions-

myndigheten, och

3. de allmänna försäkrings-

kassorna.

Utgiftstak

(40 §) 9 §

Avser regeringen att använda Om regeringen avser att tak för statens utgifter i använda utgiftstak i beredberedningen av förslaget till ningen av förslaget till statsstatsbudget och i genomföran- budget och i genomförandet av det av den budgeterade den budgeterade verksamverksamheten, skall förslag till heten, skall förslag till beslut beslut om ett sådant utgiftstak om utgiftstak ingå i budgetingå i budgetpropositionen. propositionen.

Med utgiftstak menas det

belopp statens utgifter högst får

uppgå till.

Fleråriga riktlinjer för

budgetarbetet

41 § 10 §

Förslag om tak för statens Regeringen får i budgetutgifter eller riktlinjer för propositionen som riktlinjer för utgiftsramar får avse längre tid budgetpolitiken, lämna förslag än ett budgetår. om utgiftstak och utgiftsramar

som avser tid efter närmast

följande budgetår.

Bruttoredovisning

17 § första stycket 11 § Statens inkomster och utgifter På statsbudgeten skall, med skall budgeteras och redovisas de undantag som anges i 16 §, brutto på statsbudgeten. intäkter och inbetalningar samt kostnader och utbetalningar budgeteras och redovisas brutto.

Anslag

12 §

Regeringen får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år skall reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.

Regeringen får använda outnyttjade medel under följande budgetår (anslagssparande), dock längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Riksdagen kan för ett visst anslag, besluta om begränsningar av anslagskredit och anslagssparande.

(6 § andra stycket) 13 §

Med riksdagens bemyn- Hinner ett anslagsbeslut på digande får regeringen även tilläggsbudget inte inväntas får besluta att ett ramanslag får regeringen även besluta att ett överskridas, om detta är anslag får överskridas om detta nödvändigt för att i en är nödvändigt för att ett av verksamhet täcka särskilda riksdagen beslutat ändamål med utgifter som inte var kända då anslaget skall kunna uppfyllas, anslaget anvisades eller för att överskridandet ryms under ett ett av riksdagen beslutat beslutat utgiftstak och anslaget ändamål med anslaget skall avser kunna uppfyllas. 1. förmåner som någon har

rätt till enligt lag,

2. avgifter till Europeiska

unionen,

3. infrianden av sådana

garantier som avses i 26 §,

4. kostnader för statens upp-

låning och skuldförvaltning,

eller

5. oförutsedda utgifter.

(7 §) 14 §

När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

(8 §) 15 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Redovisning mot anslag och

inkomstposter

Redovisning mot anslag

(18 § och 17 § andra stycket) 16 §

En verksamhet där statens För en verksamhet där kostnader helt skall täckas med statens kostnader helt skall verksamhetens intäkter skall täckas av verksamhetens inte budgeteras och inte heller intäkter och där intäkterna får redovisas på anslag eller disponeras i verksamheten, skall inkomsttitlar. kostnaderna inte redovisas mot

Skall inkomsterna i en anslag. verksamhet endast bidra till att Skall intäkterna i en täcka verksamhetens utgifter, verksamhet endast bidra till att får utgifterna dock redovisas täcka verksamhetens kostnader, netto på anslag. får intäkterna redovisas mot

anslag.

(10 § första stycket) 17 §

Avräkning mot anslag för Redovisning mot anslag skall transfereringar skall göras det göras det år till vilket kostnaden budgetår då betalning sker. Mot hänför sig. övriga anslag skall avräkning Redovisning mot anslag skall göras det budgetår till vilket dock göras det år då betalning utgiften hänför sig. sker för

1. sådana anskaffningar som

anges i 29 §,

2. amorteringar av lån som

tagits för finansiering av dessa

anskaffningar,

3. avgifter och bidrag till

Europeiska unionen och andra

internationella organisationer,

samt

4. bidrag finansierade med

medel från Europeiska unionen.

Redovisning mot inkomstposter

(9 §) 18 §

Statsinkomster som beräknas Inkomster som regeringen av riksdagen skall redovisas inte får disponera skall redovisas mot inkomsttitlar. mot inkomstposter. Dessa skall

delas in i intäkts- och betal-

ningsposter.

Intäkter skall redovisas mot

intäktsposter. Övriga inkomster

skall redovisas mot betalnings-

poster.

(10 § andra stycket) 19 §

Avräkning mot inkomsttitlar Redovisning mot intäktspost för skatt skall göras det budgetår skall göras det år till vilket då betalning erhålls. Mot övriga intäkten hänför sig. inkomsttitlar skall avräkning Redovisning mot betalgöras det budgetår till vilket ningspost skall göras det år då inkomsten hänför sig. betalning sker.

Gemensamma bestämmelser

(10 § fjärde stycket) 20 §

Riksdagen kan för ett anslag Riksdagen kan besluta att eller en inkomsttitel besluta att redovisning i ett särskilt fall avräkning skall göras på någon skall göras på någon annan annan grund. grund än som anges i 17 och

19 §§.

(10 § tredje stycket) 21 §

Avräkning skall göras Redovisning skall göras löpande. löpande.

Disposition av avgiftsintäkter

(19 §) 22 §

Regeringen får besluta om Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkoms- dispositionen av avgiftsintäkter ter från frivilligt efterfrågade från frivilligt efterfrågade varor varor och tjänster som staten och tjänster som staten tilltillhandahåller, om inkomsterna handahåller, om intäkterna helt helt eller delvis skall täcka eller delvis skall täcka statens statens kostnader för verksam- kostnader för verksamheten. heten.

Ekonomiska förpliktelser

(11 §) 23 §

I 12-14 §§ finns bestämmel- I 24-26 §§ finns bestämser om befogenheter för melser om befogenheter för regeringen att ikläda staten regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt ekonomiska förpliktelser. 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning anges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten.

Beställningsbemyndiganden

(12 §) 24 §

För det ändamål och med För det ändamål och med högst det belopp som högst det belopp som riksdagen bestämmer får riksdagen bestämmer får regeringen beställa varor eller regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter liknande som medför utgifter även under senare budgetår än under senare budgetår än det det statsbudgeten avser. statsbudgeten avser.

(13 §) 25 §

Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Garantier

(14 §) 26 §

För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

(15 §) 27 §

För ett åtagande enligt 14 § För ett åtagande enligt 26 § skall en avgift tas ut. Avgiftens skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om kostnader för åtagandet, om

inte riksdagen för ett visst inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat. åtagande beslutar annat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.

Finansiering av investeringar

Anläggningstillgångar

(20 §) 28 §

Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån.

(22 §) 29 §

Andra tillgångar än de som Följande anläggningstillanges i 20 och 21 §§ skall gångar skall finansieras med finansieras med anslag eller anslag eller med inkomster med inkomster som anges i som anges i 41 § första stycket: 31 § första stycket. 1. väg- och järnvägsanlägg-

ningar,

2. kultur- och naturmiljö-

tillgångar,

3. tillskott till internationella

banker där Sverige är medlem,

samt

4. krigsmateriel och befäst-

ningar.

Finansiering med anslag skall

också ske ifråga om lån som inte

kan förväntas bli återbetalda.

Rörelsekapital

(21 §) 30 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

Finansiering på annat sätt

(23 §) 31 §

För en viss myndighet eller Riksdagen får besluta att för viss anskaffning kan finansiering i ett särskilt fall riksdagen besluta att skall ske på annat sätt än som finansiering skall ske på annat anges i 28–30 §§. sätt än som anges i 20-22 §§.

Överlåtelse och förvärv av egendom

(24 §) 32 §

I anslutning till 9 kap. 9 § I 33–44 §§ anges grunder för regeringsformen anges i 25– förfogandet över statens egen- 34 §§ grunder för förfogandet dom. över statens egendom.

Föreskrifterna gäller Föreskrifterna gäller egenegendom som enligt 9 kap. 8 § dom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringsformen står till regeregeringens disposition. Detta ringens disposition. De gäller gäller dock inte varor som dock inte varor som avses i 22 avses i 19 §. §.

Med försäljning avses i 25- Med försäljning avses i 33, 29 §§ även byte. 35–38 §§ även byte.

Fast egendom

(25 §) 33 §

När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

34 §

Regeringen får inte utan

riksdagens bemyndigande beslu-

ta om förvärv av aktier eller

andelar i ett företag, tillskjuta

riskbärande kapital eller på

annat sätt öka statens röst- eller

ägarandel i ett företag.

Regeringen får dock besluta

att mottaga aktier eller andelar i

företag genom gåva eller

testamentariskt förordnande.

(26 §) 35 §

Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

Annan lös egendom

(27 §) 36 §

För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom.

(28 §) 37 §

Regeringen får besluta att Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 26 och 27 §§, sådan som anges i 35 och 36 §§, om egendomen inte längre om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens den inte anskaffats med statens medel. medel.

Affärsmässighet

(29 §) 38 §

Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Förvaltning av donationer

39 §

Utan hinder av föreskrifterna

i 33–36 §§ får regeringen

avseende egendom som tillfallit

staten genom gåva eller

testamentariskt förordnande

vidta placeringsåtgärder i syfte

att uppnå tillfredsställande

avkastning på egendomen.

Disposition av försäljnings-

inkomster

(30 §) 40 §

Har riksdagen beslutat om Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall försäljning av egendom, skall inkomsten redovisas mot en inkomsten redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten, inkomstpost på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer om inte riksdagen bestämmer annat. annat.

I 31–34 §§ anges hur I 41–44 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de inkomsten får disponeras i de fall då regeringen har beslutat fall då regeringen har beslutat om försäljning. om försäljning.

(31 §) 41 §

Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i 32– sådan verksamhet finns i 42– 34 §§. 44 §§.

(32 §) 42 §

Har egendomen finansierats Har egendomen finansierats med medel från anslag får med medel från anslag får regeringen, sedan medel regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bok- motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en förda värde redovisats mot en

inkomsttitel, besluta att det inkomstpost, besluta att det som återstår av inkomsten som återstår av inkomsten skall disponeras i den skall disponeras i den verksamhet där den försålda verksamhet där den försålda egendomen har använts. egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. inkomstpost.

(33 §) 43 §

Har egendomen finansierats Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att det som låneskulden reglerats, besluta återstår av inkomsten skall att det som återstår av disponeras i den verksamhet inkomsten skall disponeras i där den försålda egendomen den verksamhet där den har använts. försålda egendomen har

använts.

Har fast egendom eller Har fast egendom eller aktier aktier sålts skall dock det som sålts skall dock det som återstår av inkomsten redovisas återstår av inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. mot en inkomstpost.

(34 §) 44 §

Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Uppföljning och prognoser

Uppföljning

(35 §) 45 §

Regeringen skall noggrant Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, följa hur utfallet på anslag, utgifter och upplåning utvecklas inkomstposter, statens lånebehov i förhållande till beräknade eller och statens finansiella sparande beslutade belopp. utvecklas i förhållande till

beslutade eller beräknade

belopp.

Prognoser i den ekonomiska

vårpropositionen

(36 §) 46 §

Under löpande budgetår skall Regeringen skall i den regeringen vid minst två ekonomiska vårpropositionen tillfällen för riksdagen redovisa för riksdagen redovisa prognoser prognoser över utfallet av över utfallet för de sammanstatens inkomster och utgifter tagna inkomsterna som samt statens lånebehov. regeringen inte får disponera, de Regeringen skall förklara sammantagna kostnaderna och väsentliga skillnader mellan betalningarna för anslag, budgeterade belopp och beräknat kostnaderna för ålderspensionsutfall. systemet vid sidan av

statsbudgeten, statens lånebehov

samt statens finansiella

sparande. Dessa prognoser skall

avse innevarande budgetår och

de två därpå närmast följande

budgetåren.

Prognoser i budgetpropositionen

47 §

Regeringen skall i budget-

propositionen för riksdagen för innevarande år redovisa prognoser över utfallet för statsbudgeten, statens lånebehov och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.

För de två därpå närmast följande budgetåren skall regeringen i budgetpropositionen redovisa prognoser enligt 46 §.

Gemensamma bestämmelser om prognoser

48 §

Prognoserna skall baseras på väl specificerade förutsättningar.

Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

Åtgärder vid risk för överskridande av utgiftstaket

(42 §) 49 §

Finns det risk för att ett Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter beslutat utgiftstak kommer att eller använda utgiftsramar överskridas skall regeringen för kommer att överskridas, skall att undvika detta vidta sådana regeringen för att undvika åtgärder som den har detta vidta sådana åtgärder som befogenhet till eller föreslå den har befogenhet till eller riksdagen nödvändiga åtgärder. föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Redovisning

God redovisningssed

(45 §) 50 §

Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Årsredovisning för staten

(38 §) 51 §

Så snart som möjligt, dock Regeringen skall senast fyra senast nio månader efter månader efter budgetåret lämna budgetåret, skall regeringen se en årsredovisning för staten till till att en årsredovisning för riksdagen. staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall om-

Årsredovisningen skall fatta de verksamheter som anges innehålla resultaträkning, i 8 § och innehålla utfallet på balansräkning och finansie- statsbudgeten samt resulringsanalys. Den skall även taträkning, balansräkning och innehålla det slutliga utfallet finansieringsanalys. på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Revision

(46 §) 52 §

Statens verksamhet skall Bestämmelser om revision av granskas genom revision. statens verksamhet finns i lagen

(2002:1022) om revision av

statlig verksamhet m.m.

(47 §) 53 § Regeringen skall årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

Delegation av regeringens

befogenheter

(48 §) 54 § Regeringen får överlåta sin Regeringen får överlåta sin

rätt enligt 5 §, 6 § första och rätt enligt 12§ första och andra tredje styckena samt 12-14, 19- styckena samt 22, 24-26, 28, 30, 21, 25, 26, 28 och 31-34 §§ till 33, 35, 37, 39 och 41–44 §§ till myndighet som regeringen myndighet som regeringen bestämmer. bestämmer.

Bilaga 2 Beskrivning av nationalräkenskaperna

Det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95) är ett internationellt jämförbart räkenskapssystem för systematisk och detaljerad beskrivning av en total ekonomi (en regions, ett lands eller en grupp av länders), av dess komponenter och av dess samband med andra totala ekonomier.

ENS 95 är konsistent med System of National Accounts (SNA 93) vilket är de globala riktlinjerna för nationalräkenskaper. SNA 93 har utvecklats av EU, FN, IMF, OECD och Världsbanken. Skillnader mellan systemen baseras på förhållanden och databehov inom EU.

NR:s avgränsning av staten utgår från definitioner etc. som följer rekommendationer från FN samt EU:s förordning (EG nr 2223/96) om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen.

Användningsområden för ENS

Beräkningsresultaten i ENS kan användas som underlag för analys och utvärdering av:

– Den totala ekonomin i termer av t.ex. förädlingsvärde

och sysselsättning per bransch eller region, inkomst per

sektor, export och import efter varugrupp.

– Specifika delar av den totala ekonomin, t.ex. den

offentliga sektorns roll.

– Utvecklingen av ekonomin över tiden, t.ex. genom

analys av bruttonationalproduktens (BNP:s)

utvecklingstakt, inflationsanalys, analys av säsongsmönster i konsumtionen med utgångspunkt i kvartalsräkenskaper. – Den totala ekonomin i relation till andra ekonomier, t.ex. genom jämförelser av den offentliga sektorns betydelse i

EU:s medlemsländer, jämförelse av BNP:s tillväxttakt

eller disponibel inkomst per capita i EU och USA.

ENS används dessutom för att styra och utforma den europeiska monetära politiken genom att konvergenskriterierna i EMU har definierats i termer av ENS:

– den offentliga sektorns finansiella sparande, – den offentliga sektorns bruttoskuld, – tillväxten i BNP.

ENS används även för att beräkna ekonomiskt stöd till regioner i EU och till att bestämma de egna resurserna inom EU. De totala resurserna för EU bestäms delvis utifrån en procentandel av medlemsländers samlade bruttonationalinkomst (BNI). De enskilda ländernas medlemsavgifter bestäms till största delen utifrån ENS-data avseende mervärdesskatter och BNI.

Begreppen i ENS

Begreppen i ENS karaktäriseras av att de bl.a. är:

– internationellt jämförbara,

– harmoniserade med begrepp i annan social och

ekonomisk statistik,

– konsistenta och operationella,

– annorlunda än de flesta administrativa begrepp, då dessa

ofta är formade efter nationella krav och förändras över

tiden, samt

– väletablerade och under lång tid oförändrade.

Institutionella enheter

En institutionell enhet är en ekonomisk enhet som kan äga varor eller tillgångar, skuldsätta sig eller helt självständigt ge sig in i ekonomiska aktiviteter och transaktioner med andra enheter. ENS är indelat i fem inhemska institutionella enheter som tillsammans beskriver den totala ekonomin:

– Icke-finansiella företag – Finansiella företag – Offentlig sektor – Hushåll – Hushållens ideella organisationer

Varje sektor är vidare indelad i undersektorer, den offentliga sektorn är t.ex. indelad i statlig-, kommunal- och socialförsäkringssektor. Den statliga sektorn innehåller dels myndigheter under riksdag och regering, dels enheter där staten till mer än 50 procent kontrollerar och/eller finansierar verksamheten. Därav följer att vissa statliga aktiebolag, stiftelser och fonder klassificeras som statliga i ENS.

Exempel på övriga enheter i statliga sektorn är Dramaten, Operan, samt de tre stiftelserna vars grundkapital utgick ur de f.d. löntagarfonderna: Kunskaps- och kompetensstiftelsen, Stiftelsen för strategisk forskning samt Stiftelsen för miljöstrategisk forskning. De statliga affärsverken däremot räknas inte till den statliga sektorn då de i huvudsak är finansierade via avgifter och betraktas som marknadsproducenter.

Den kommunala sektorn består av primärkommuner, landsting och kommunalförbund. Socialförsäkringssektorn består av de Allmänna Pensionsfonderna samt Premiepensionsmyndigheten.

Förutom de inhemska sektorerna finns även en utlandssektor med undersektorerna EU:s institutioner, EU-länder och övrigt. Förekomsten av en EU-sektor gör att alla EU-anslag i statsbudgeten redovisas i denna sektor och inte i staten. Vidare görs även indelningar i dels marknadsproducenter som verkar på en

marknad med konkurrens, dels övriga icke marknadsproducenter.

De offentliga myndigheterna klassificeras som övriga icke marknadsproducenter med verksamhet huvudsakligen finansierad med skatter eller obligatoriska avgifter.

Flöden och stockar

I ENS finns två grundläggande typer av information: flöden och stockar. Flöden visar händelser och effekter av händelser under en viss tidsperiod. Stockar avser lägesbeskrivningar vid en viss tidpunkt.

Flöden återspeglar skapande, transformation, utbyte, transferering och förstörande av ekonomiska värden. Ekonomiska flöden är av två slag: transaktioner och andra förändringar i tillgångar.

Transaktioner är ekonomiska flöden mellan och i vissa fall inom institutionella enheter. Transaktioner indelas i fyra huvudgrupper:

– Produkttransaktioner: Beskriver ursprung, dvs. inhemsk produktion eller import och användning, konsumtion, investering eller export. – Fördelningstransaktioner: Beskriver hur det förädlingsvärde som genereras i produktionen fördelas mellan arbetskraft, kapital och offentlig sektor samt omfördelning av inkomster och förmögenhet i form av skatter och transfereringar. – Finansiella transaktioner: Beskriver nettoförvärv av finansiella tillgångar eller nettoökning av skulder för finansiella förvärv. – Övriga transaktioner: Kapitalförslitning liksom köp minus försäljning av icke producerade icke-finansiella tillgångar såsom mark och naturtillgångar.

Andra förändringar i tillgångar beskriver förändringar som inte är resultatet av transaktioner. Dessa kan utgöras av andra volym-

förändringar av tillgångar och skulder. Sådana förändringar kan vara nyupptäckt av mineraltillgångar, förluster vid naturkatastrofer och krig eller förändringar i klassificeringar eller omstruktureringar. Andra förändringar i tillgångar kan också vara resultatet av kapitalvinster/–förluster.

Stockar är innehav av tillgångar och skulder vid en viss tidpunkt. Stockar redovisas vid början och slutet på varje redovisningsperiod och är att jämställa med balansräkningar. Stockar beräknas också för befolkning och antal sysselsatta och används för per capitaberäkningar.

Bokföringstidpunkter

Bokföringstidpunkt för transaktioner i nationalräkenskaperna (NR) är enligt Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS) enligt bokföringsmässiga grunder. Det betyder när de ekonomiska värdena tillskapas, transformeras eller förstörs liksom när fordringar eller åtaganden uppkommer, förändras eller upphör.

Produktion bokförs när den produceras, inte vid betalning, och försäljning när tillgången byter ägare, inte när betalning erläggs. Räntor redovisas under den bokföringsperiod de uppluper oavsett om de betalas under den perioden. Begreppet accrual motsvarar upplupen i fråga om intäkter och kostnader.

I praktiken byggs dock NR-systemet upp av diverse statistikprodukter som inte alltid är framtagna primärt för NRändamål, vilket betyder att det finns avvikelser från bokföringsmässiga grunder i redovisningen i NR.

Kontosystemet i NR

ENS är uppbyggt kring ett system av sammanhängande konton. Systemet består av löpande konton, kapitalbildningskonton och balansräkningar.

Löpande konton omfattar produktion, bildande, fördelning och omfördelning av inkomster liksom användningen av dessa inkomster i form av slutlig konsumtion.

Kapitalbildningskontona täcker förändringar i tillgångar och skulder och förändringar i nettoförmögenhet. Balansräkningar visar stockar av tillgångar och skulder samt nettoförmögenhet.

Funktionella indelningar

Den funktionella indelning som används i offentlig verksamhet är COFOG (Classification of Functions of Government). COFOG är internationell och framtagen av Förenta Nationerna (FN). COFOG-systemet är uppbyggt av tio huvudändamål med ett antal underindelningar. De tio huvudändamålen är:

01 Allmän offentlig förvaltning 02 Försvar 03 Samhällsskydd och rättsskipning 04 Näringslivsfrågor 05 Miljöskydd 06 Bostadsförsörjning och samhällsutveckling 07 Hälso- och sjukvård 08 Fritidsverksamhet, kultur och religion 09 Utbildning 10 Socialt skydd

COFOG-indelningen används även till att skilja mellan kollektiv och individuell konsumtion.

Den kollektiva konsumtionen karaktäriseras av tjänster som lämnas samtidigt till alla medborgare, användningen är passiv och kräver inte ett aktivt deltagande, det är ingen konkurrens om tjänsten. Exempel på kollektiva tjänster:

– Förvaltning och reglering av samhället – Försörjning med säkerhet och försvar

– Upprätthållande av lag och ordning, lagstiftning och re-

glering – Upprätthållande av hälso- och sjukvård – Skydd av fysisk miljö – Forskning och utveckling – Infrastruktur och ekonomisk utveckling

Den individuella konsumtionen karaktäriseras av att varor och tjänster förvärvas av en individ och används för att tillfredsställa individuella behov och önskemål. Varan eller tjänsten skall vara möjlig att bokföra samt att individen skall ha samtyckt till mottagandet. Exempel på individuella tjänster:

– Utbildning

– Hälso- och sjukvård

– Social trygghet

– Sport och rekreation

– Kultur

Kända begrepp i NR-systemet

Bruttonationalprodukten och bruttonationalinkomster

Bruttonationalprodukten (BNP) definieras som summan av alla varor och tjänster som produceras inom ett land, under en tidsperiod (år, kvartal). BNP kan beräknas dels utifrån produktionssidan, dels utifrån användningssidan och dels utifrån inkomstsidan. BNP kan brytas ner på regioner, t.ex. län eller kommuner, och benämns då Bruttoregionprodukt (BRP)

BNP beräknad från produktionssidan består av summa förädlingsvärden samt nettot av produktskatter och produktsubventioner.

BNP beräknad från användningssidan består av hushållens konsumtionsutgifter, offentliga konsumtionsutgifter, fasta investeringar, lagerinvesteringar samt nettot av export - import.

BNP beräknad från inkomstsidan består av totala löner och kollektiva avgifter, driftsöverskott/sammansatt förvärvsinkomst samt nettot av skatter och subventioner på produktion och importavgifter.

Bruttonationalinkomsten (BNI) skiljer sig från BNP på det sättet att BNI exkluderar inkomster kopplade till produktion som inhemska enheter betalar till utlandet men inkluderar inkomster kopplade till produktion som inhemska enheter erhåller från utlandet.

Finansiellt sparande

För varje institutionell sektor samt dess delsektorer kan ett finansiellt sparande beräknas. Det finansiella sparandet för varje sektor utgörs av differensen mellan de reala inkomster som sektorn förfogar över och de utgifter som sektorn har. Summan av de inhemska sektorernas över-/underskott i det finansiella sparandet motsvaras av över-/underskott i kontot mot utlandet med motsatt tecken. Den offentliga sektorns finansiella sparande är det begrepp som är mest förekommande i debatten. Ett av de tre kriterierna för anslutning till EMU är att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande högst får uppgå till 3 procent av BNP.

Den offentliga sektorns inkomster består här till övervägande del av skatter på produktion, inkomster och förmögenhet. Inkomster består till viss del också av ränte- och bolagsintäkter samt transfereringsinkomster. Utgifterna består av transfereringar till andra sektorer, konsumtionsutgifter, räntor i huvudsak på statsskulden samt investeringar.

Bilaga 3 Nuvarande uppställning av förslag till statsbudget

Utdrag från budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1, volym 1, s. 4-5).

Förslag till statsbudget för budgetåret 2002

Utgifter m.m.

Tusental kronor Utgiftsområde 1 Rikets styrelse 7 284 122 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans-

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och

social omsorg 31 128 910 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid

sjukdom och handikapp 108 357 018 Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid

ålderdom 33 534 500 Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för

familjer och barn 49 841 000

Bilaga 3 Nuvarande uppställning av förslag till statsbudget

Utgifter m.m. (fortsättning)

Utgiftsområde 16 Utbildning och universitets-

forskning 41 446 670 Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund

och fritid 8 106 670 Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostads-

försörjning och byggande 9 529 248 Utgiftsområde 19 Regional utjämning och

utveckling 3 563 125 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård 3 124 563 Utgiftsområde 21 Energi 2 132 055 Utgiftsområde 22 Kommunikationer 24 468 615 Utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske

med anslutande näringar 14 338 984 Utgiftsområde 24 Näringsliv 3 410 185 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till

kommuner 98 898 914 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 63 326 700 Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska

Myndigheters m.fl. in- och utlåning i

Inkomster m.m.

Tusental kronor

Inkomsttyp 1000 Skatter m.m. 648 189 927 Inkomsttyp 2000 Inkomster av statens verksamhet 47 990 976 Inkomsttyp 3000 Inkomster av försåld egendom 15 001 000

Bilaga 4 Exempel på ny uppställning av statsbudgeten

Statsbudgeten (Exempel baserat på 2002 års utfall) Statens totala Varav

varav finansiella intäkter som disponeras av

Bilaga 4 Exempel på ny uppställning av statsbudgeten

Differens mellan intäkter och inbetalningar avseende skatter 17 401 Differens mellan kostnader och utbetalningar avseende statsskulden -35 699 Övriga differenser mellan intäkter/kostnader och betalningar samt övriga betalningar som inte påverkar resultatet 46 973 Kassamässigt saldo (lånebehov) 1 178 Justering för att få fram statens finansiella sparande Permanenta definitionsskillnader 2 000 Engångseffekter eller tillfälliga effekter -28 100 Nettoutlåning som inte påverkar det finansiella

1 Positivt saldo ger möjlighet att amortera på statsskulden. Negativt saldo innebär ett reellt lånebehov.

Bilaga 4 Exempel på ny uppställning av statsbudgeten

Sammanställning av utgiftsramar

Bilaga 4 Exempel på ny uppställning av statsbudgeten

Sammanställning av utgiftsramar (fortsättning)

Inklusive Minskning av anslagsbehållningar

Utgiftstak för staten

(utfall 2002)

Budgeteringsmarginal 407

Utgiftstak för staten 812 000

Den offentliga sektorns finansiella sparande

Det är uppställningsformen och den information som följer av denna som är det viktigaste med exemplet. Siffrorna i den första delen av det sammanställda förslaget till statsbudget skall någorlunda spegla hur statsbudgetens utfall skulle ha sett ut för 2002 vid tillämpning av bokföringsmässiga grunder och ny omfattning av statsbudgeten. Siffrorna i sammanställningen av utgiftsramarna har i exemplet inte omvandlats till bokföringsmässig grund utan visar utfallet på nuvarande statsbudget för 2002, vilket kan vara missledande. Enda skillnaden jämfört med nuvarande statsbudget är den realekonomiska fördelning som är gjord. Viktigt att notera är också att exemplet visar statsbudgetens utfall vilket gör att det är anslagsförbrukningen som framgår. I budgeteringsskedet är det förslag till anvisade belopp som kommer att framgå per utgiftsområde samt beräknad förändring av anslagsbehållningar summerat för alla utgiftsområden.

Den sammanställda statsbudgeten

De olika raderna i sammanställningen kan komma att variera över tiden beroende på vad som vid olika tillfällen är väsentligt att lyfta fram. Själva grundstrukturen, med olika delsaldon, skall dock vara stabil över tiden. Det sammanställda förslaget till statsbudget kommer med nödvändighet att vara relativt aggregerat. En mer detaljerad redovisning av respektive rad kommer som i dag att presenteras i budgetpropositionen.

Statsbudgetens intäkter

Statsbudgetens intäkter inkluderar skatteintäkter, intäkter av avgifter och andra ersättningar, intäkter av bidrag samt finansiella intäkter.

En övergång till en statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder leder till vissa större förändringar jämfört med den nuvarande statsbudgeten. Skatteintäkterna redovisas fullt

periodiserade och försäljningsinkomster påverkar inte resultatet utan budgeteras i stället som realisationsvinster/-förluster.

Skatteintäkter

I förslaget till statsbudget redovisas totalt beräknade skatter för arbetsinkomster, kapitalinkomster, varor och tjänster samt övriga skatter. På dessa poster redovisas de totala skatter som är hänförliga till ett visst år, oavsett om skatterna disponeras av staten, kommuner, ålderspensionssystemet eller EU. För att visa vad som är statens skatteintäkter reduceras de totala skatterna med de skatter som tillhör andra sektorer. En uppdelning görs även av de skatter som beräknas debiteras preliminärt under innevarande år och vad som beräknas vara slutlig skatt. Distinktionen har betydelse då det enbart är de preliminärt debiterade skatterna som löpande kan följas upp under året. Skatteintäkterna föreslås redovisas fullt periodiserade. Det innebär att skatteintäkterna fullt ut hänförs till den period de avser oavsett när debitering eller inbetalning sker, i vissa delar grundat på prognoser enligt bästa möjliga kunskap som finns tillgänglig när statsbudgetens utfall presenteras. En beskrivning av skillnaderna jämfört med nuvarande redovisning av skatter återfinns i avsnitt 6.

Intäkter av avgifter och andra ersättningar

Intäkter av avgifter och andra ersättningar visar de totala externa avgiftsintäkter och andra ersättningar som staten beräknas erhålla. Här ingår intäkter från såväl offentligrättslig verksamhet som uppdragsverksamhet samt vissa andra ersättningar. Intäkter av avgifter som regeringen (myndigheterna) disponerar särredovisas.

Intäkter av bidrag

Intäkter av bidrag är intäkter för verksamhet som genomförs för ett specifikt ändamål. De utgörs främst av bidrag från EU samt andra externa bidrag bland annat till universitet och högskolor. Intäkter av bidrag som regeringen (myndigheterna) disponerar särredovisas.

Finansiella intäkter

Finansiella intäkter inkluderar ränteintäkter, eventuella reavinster (vid försäljning av statlig egendom), resultatandelar i statliga dotter- och intresseföretag och övriga finansiella intäkter. Finansiella intäkter för förvaltning av statsskulden ingår inte i posten utan dessa intäkter reducerar i stället kostnaden för statsskulden som redovisas netto under statens kostnader. Finansiella intäkter som regeringen (myndigheterna) disponerar särredovisas.

Statsbudgetens kostnader

Kostnaderna delas in i transfereringar, verksamhetskostnader och kostnader för statsskulden. Kostnaderna avser statens totala kostnader. Vid sidan av de totala kostnaderna återfinns uppgifter om hur stor del av kostnaderna som finansieras med för året anvisade anslag. Uppdelningen av anslagen i en realekonomisk struktur baseras på en bedömning av hur anslagen kommer att användas. Som grund för denna bedömning ligger bland annat föregående års realekonomiska utfall.

Transfereringar

Transfereringskostnaderna redovisas per mottagande sektor; hushåll, företag, kommuner (primär- och sekundärkommuner) och utlandet (inkl. EU). Under transfereringar specificeras även

avsättning till fonder. Raden avsättning till eller upplösning av fonder visar årets nettoförändring, dvs. skillnaden mellan till fonden hänförbara kostnader och intäkter. Exempel på fonder är Kärnavfallsfonden, Insättningsgarantinämndens fond och Bostadskreditnämndens garantireserv.

Verksamhetskostnader

Verksamhetskostnader eller kostnader för den statliga förvaltningen är en samlingspost för personal-, lokal- och övriga driftskostnader. Under denna post återfinns även avskrivningskostnader samt finansiella kostnader som inte är hänförliga till statsskulden.

Kostnad för statsskulden

Kostnaden för statsskulden redovisas netto, vilket innebär att de intäkter som uppkommer i skuldförvaltningen (främst till följd av swappar) reducerar kostnaderna. Skillnaden mellan kostnaden för statsskulden och föreslagen anslagsnivå kommer främst att förklaras av de orealiserade valutakursdifferenser som påverkar kostnaderna, men inte anslaget. Vidare påverkas anslagsnivån av räntenettot som följer av Riksgäldskontorets internbanksverksamhet (se vidare avsnitt 7).

Årets över-/underskott

Statsbudgetens intäkter subtraherade med dess kostnader ger budgetens beräknade över-/underskott, vilket som regel motsvarar förändringen av statens nettoförmögenhet. Denna saldorad överensstämmer definitionsmässigt med redovisat över- /underskott i resultaträkningen.

Statens lånebehov

I exemplet på totalbudget beräknas lånebehovet utifrån årets budgeterade över-/underskott. Detta sker genom en modifierad finansieringsanalys där justeringsposter upprättas. Två betydande justeringsposter är investeringar och differens mellan intäkter och inbetalningar avseende skatter. Andra justeringsposter utgörs av intäkter och kostnader som inte ger upphov till betalningar, t.ex. avskrivningar och nedskrivningar.

Investeringar

Investeringsutgifter påverkar inte resultatet, men däremot likviditetsflödet. Vissa investeringar skall även fortsättningsvis anslagsfinansieras varför statsbudgeten innehåller en anslagsdimension för denna post.

Nettoutlåning

Här redovisas nettot av främst Centrala studiestödsnämndens och Riksgäldskontorets nyutlåning och gjorda amorteringar på lånen.

Differens mellan intäkter och inbetalningar avseende skatter

Här redovisas skillnaden mellan periodiserade skatter och inbetalda skatter.

Differens mellan kostnader och utbetalningar avseende statsskulden

En justering måste göras för mellanskillnaden mellan kostnaden för statsskulden, som även inkluderar orealiserade valutakursförändringar, och de faktiska nettoräntebetalningarna.

Övriga differenser mellan intäkter/kostnader och betalningar samt övriga betalningar som inte påverkar resultatet

Här redovisas justering för avskrivningar av anläggningstillgångar, inklusive avskrivningar för anslagsfinansierade anläggningstillgångar, och nedskrivningar av bland annat studielån. Avskrivningar och nedskrivningar motsvaras inte av betalningar.

Här redovisas även förändringar av fordringar och skulder som inte är hänförbara till statsskulden. Utdelningar från statliga bolag, extern nettoutlåning och försäljningsinkomster hänförbara till anläggningstillgångar redovisas här. Balansposten Fonder används av myndigheter som handhar statliga transfereringar och där medel på något sätt fonderas eller avsätts för att användas för ett specifikt ändamål i framtiden. Fonder förekommer inom garantiverksamhet, socialförsäkringsområdet och i några andra fall. Exempel på fonder är Kärnavfallsfonden, Insättargarantinämndens fond och Bilskrotningsfonden. Det som skiljer fonder från skulder är att dessa inte behöver motsvaras av en förpliktelse och fonderna är därför snarare en typ av kapital som reserverats för ett visst ändamål. Det finns således inte alltid en direkt koppling mellan de medel som fonderas och beräknade kostnader. Fondernas kostnader kan vara utbetalningar av bidrag eller andra ersättningar och finansiella kostnader. Fondernas intäkter kan vara avgifter som skall finansiera bidragen, finansiella intäkter och eventuella bidrag från statsbudgeten.

Justeringar till statens finansiella sparande

Den sista saldoraden i den redovisade statsbudgeten är statens finansiella sparande. Justeringen från lånebehovet till statens finansiella sparande sker genom att kända definitions-, avgränsnings- och periodiseringsskillnader beräknas. I exemplet definieras statens finansiella sparande enligt NR.

Permanenta definitionsskillnader

Försäljning eller köp av finansiella tillgångar påverkar inte det finansiella sparandet eftersom en tillgång byts mot en annan, exempelvis aktier mot likvida medel. Den finansiella förmögenheten har därmed inte påverkats. Investeringar i reala tillgångar påverkar den finansiella förmögenheten då utgiften äger rum. Här läggs statliga investeringsutgifter till som inte finansierats över statsverkets checkräkning och därmed inte påverkat lånebehovet. Det rör sig för närvarande bl.a. om Vägverkets lån inom ramen för storstadsöverenskommelsen. En stor återkommande justeringspost är periodiseringsskillnader mellan de periodiserade skatteinkomsterna enligt NR och de kassamässigt influtna skatterna. Vidare skall Riksgäldskontorets nettoutlåning till andra sektorer än staten inte påverka statens finansiella sparande eftersom utlåningen motsvaras av en lika stor fordran.

Engångseffekter

Här justeras engångseffekter av typen betalningsförskjutningar och extraordinära utdelningar m.m.

Räntedifferenser avseende statsskulden

Då det finansiella sparandet inte skall påverkas av omvärderingar exkluderas de realiserade kurs- och valutaförlusterna. Vidare skall de upplupna räntekostnaderna påföras aktuellt år och överalternativt underkurser periodiseras ut över lånets löptid.

Sammanställning av utgiftsramar

Av sammanställningen framgår regeringens förslag till fördelning av utgifter på utgiftsområden. En indelning görs av utgiftsramarna på transfereringar, verksamhetskostnader

inklusive avskrivningskostnader för anläggningstillgångar som används i myndigheternas verksamhet och investeringar. Härigenom uppnås jämförbarhet med resultatbudgetdelen och likviditetsdelen. Transfereringar och verksamhetskostnader är kostnader som påverkar årets resultat, medan investeringar initialt enbart påverkar lånebehovet. Sammanställningen omfattar även beräknad förändring av anslagsbehållningar.

I anslutning till sammanställningen men utanför statsbudgeten redovisas en beräkning av de takbegränsade utgifterna som även omfattar kostnaden för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. På motsvarande sätt redovisas en beräkning av den offentliga sektorns finansiella sparande.

Bilaga 5 Exempel på ny struktur för statsbudgetens inkomster

Bifogade exempel på ny struktur för statsbudgetens inkomster är inget fullständigt förslag utan visar endast en övergripande struktur.

A. Intäkter som inte får disponeras av regeringen (intäktsposter) Skatter m.m

1¶Skatt på arbete

Direkta skatter

Statlig inkomstskatt, hushåll

Kommunal inkomstskatt

Allmän pensionsavgift

Skattereduktioner

Indirekta skatter

Arbetsgivaravgifter

Egenavgifter

Särskild löneskatt

Nedsättningar

2¶Skatt på kapital

Skatt på avkastning och vinster Skatt på kapital, hushåll Skatt på bolagsvinster Fastighetsskatt Skatt på egendom Förmögenhetsskatt Arvs- och gåvoskatt Stämpelskatt

3¶Skatt på varor och tjänster

Mervärdesskatt

Skatt på tobak

Skatt på alkohol

Skatt på energi och miljö Skatt på vägtrafik Skatt på import Övrigt

4¶Övriga skatter m.m.

Övriga skatter Skattetillägg Omprövade skatter avseende tidigare år Uppbördsförluster, netto Nedsättningar

Summa A 1-4 = Summa skatter offentlig sektor

varav slutligt debiterade 2005 varav slutligt debiterade 2006 varav preliminärt debiterade 2005

5¶Avgår: Skatter och avgifter tillhörande andra sektorer

Pensionssystemet Kommuner EU

Summa A 1-5 = Summa skatter staten

6¶Avgifter och andra ersättningar

Kommunala utjämningsavgifter Offentligrättsliga avgifter

Expeditions- och ansökningsavgifter

Avgifter vid kronofogdemyndigheterna m.m. Övriga avgifter

Försäljningsintäkter som ej disponeras av

myndigheter

m.m. Andra ersättningar

Böter och sanktionsavgifter

Finansieringsavgifter till arbetslöshetskassorna

Övriga inkomster av statens verksamhet

7¶Bidrag

Bidrag från EU

Bidrag från EU:s jordbruksfond

Bidrag från EU:s fiskefond Bidrag från EU:s regionalfond osv.

Övriga bidrag

8¶Finansiella intäkter

Ränteintäkter Räntor på studielån Räntor på näringslån Övriga räntor Kapitalvinster Överskott vid försäljning av statens aktier Överskott vid försäljning av statens fastigheter Överskott vid försäljning av annan statlig egendom Utdelningar och överskott Utdelningar på statens aktier (ej dotter- och intresseföretag) Andra överskott som ej redovisats i verksamheten

Summa A1-8=Summa intäkter som inte får disponeras av regeringen B. Övriga inkomster som inte får disponeras av regeringen (betalningsposter)

1¶Inkomster av försåld egendom

Inkomster av försålda byggnader och maskiner Inkomster vid markförsäljning Övriga inkomster av försåld egendom

2¶Återbetalning av lån

Återbetalning av studielån Återbetalning av näringslån Återbetalning av övriga lån

3¶Aktieutdelningar och rörelseöverskott

Utdelningar från dotter- och intresseföretag Affärsverkens inlevererade överskott

4¶Överskott och kalkylmässiga inkomster från myndigheter

Överskott från fastighetsförvaltande myndigheter Överskott från övriga myndigheter Kalkylmässiga inkomster

5¶Inkomster från Europeiska unionen

6¶Betalningsdifferenser skatter

Summa B 1-6 = Summa övriga inkomster som inte får disponeras av regeringen

C. Intäkter som får disponeras av regeringen

1 Avgifter och andra ersättningar 2 Bidrag 3 Finansiella intäkter

Summa C 1-3=Summa intäkter som får disponeras av regeringen