Prop. 2005/06:129
Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Harpsund den 16 mars 2006
Göran Persson
Barbro Holmberg
(Utrikesdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. I utlänningslagen införs bestämmelser som innebär att transportörer som luftvägen transporterar passagerare till Sverige från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall – på begäran av polismyndighet – föra över information om de ankommande passagerarna så snart incheckningen har avslutats. Transportörer som underlåter att föra över uppgifter eller som har fört över ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift. Den särskilda avgiften skall bestämmas till högst 46 000 kr. Transportörer skall inte betala någon avgift om de kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Rikspolisstyrelsen skall spara de uppgifter som transportörerna har överfört till styrelsen i ett register (passagerarregister). För detta ändamål föreslås en ny registerförfattning som behandlar passagerarregistret. Transportörer åläggs en skyldighet att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de uppgifter som de har samlat in och fört över till Rikspolisstyrelsen. Sekretess föreslås gälla i verksamheten som gäller förande av och uttag ur passagerarregistret för uppgift om nummer på och typ av resehandling som används, enskilds namn och födelsedatum. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft den 1 september 2006.
I propositionen behandlas också genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte,
oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete. Det föreslås att det genom ändring i utlänningslagen skall bli möjligt att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier om det framkommer att förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte längre föreligger, t.ex. om den studerande inte påbörjar eller avbryter studierna sedan han eller hon rest in i landet. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om passagerarregister,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
3. lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),
5. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
2. Författningsförslag
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om passagerarregister
Härigenom föreskrivs
1
följande
Passagerarregister
1 § Rikspolisstyrelsen skall med hjälp av automatiserad behandling föra ett register över sådana passagerare som avses i 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716) (passagerarregistret). Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.
Lagens tillämpningsområde
2 § Om inget annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den, tillämpas personuppgiftslagen (1998:204) vid behandlingen av personuppgifter i passagerarregistret.
En registrerad person har inte rätt att motsätta sig sådan behandling som är tillåten enligt denna lag.
Definitioner
3 § I denna lag avses med personkontroll: kontroll av personer vid inresa i Sverige, Schengenkonventionen: konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.
De begrepp som i övrigt används i denna lag har samma betydelse som i personuppgiftslagen (1998:204).
Ändamål
4 § Passagerarregistret skall föras för att underlätta verkställandet av personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna.
Innehåll
5 § I registret får endast förekomma följande personuppgifter som har inkommit i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716):
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
4. födelsedatum,
1
Jfr rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att
lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261 6.8.2004, s. 24, Celex 32004L0082).
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten, och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
Utlämnande av uppgifter
6 § Personuppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och Tullverket för sådan verksamhet som avses i 4 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut även till annan myndighet än en polismyndighet och Tullverket för sådan verksamhet som avses i 4 §.
7 § Personuppgifter ur passagerarregistret får inte lämnas ut på medium för automatiserad behandling.
Direktåtkomst
8 § Polismyndigheterna får för sådan verksamhet som avses i 4 § ha direktåtkomst till personuppgifterna i passagerarregistret.
Regeringen får meddela föreskrifter om att även annan myndighet får ha direktåtkomst till registret för sådan verksamhet som avses i 4 §.
Gallring
9 § En uppgift i passagerarregistret skall gallras inom 24 timmar efter överföringen till Rikspolisstyrelsen.
Om uppgifter i registret behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt 4 §, får uppgifterna i registret dock stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i registret får stå kvar till dess att någon annan myndighet, som behöver uppgifterna för att kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt 4 §, har slutfört dessa uppgifter.
Rättelse och skadestånd
10 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
2.2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)
1
,
dels att 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 31 §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
31 §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (2006:000) om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretess i denna verksamhet gäller också för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Nuvarande lydelse
16 kap.
1 §
2
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2005:838.
Anm. Ändring i 16 kap. 1 § har också föreslagits i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris - för ett säkrare samhälle, prop. 2005/06:138 Personsäkerhet, prop. 2005/06:156 Sekretess i Donationsregistret, prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. samt prop. 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
9 kap. 31 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – ______________
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)
1
att
16 kap. 1 § i stället för dess lydelse enligt lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2005:839
16 kap.
1 §
2
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
7 kap. 40 §
7 kap. 48 §
7 kap. 49 §
8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller
6 § första stycket 2
såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård utan samtycke
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2005:838.
Anm. Ändring i 16 kap. 1 § har också föreslagits i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris - för ett säkrare samhälle, prop. 2005/06:138 Personsäkerhet, prop. 2005/06:156 Sekretess i Donationsregistret, prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. samt prop. 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning.
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
7 kap. 40 §
7 kap. 48 §
7 kap. 49 §
8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller
6 § första stycket 2
såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård utan samtycke
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
9 kap. 31 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
2.4. Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)
Härigenom föreskrivs att 1 § polisdatalagen (1998:622) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
1
Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten för att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 25 och 26 §§.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem eller lagen (2006:000) om passagerarregister.
____________
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
1
Senaste lydelse 2003:874.
2.5. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs
1
i fråga om utlänningslagen (2005:716)
dels att 14 kap. 14 §, 19 kap. 6 och 7 §§ samt rubriken närmast före 14 kap. 14 § skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 19 kap. 5 § skall lyda ”Särskilda avgifter”,
dels att det i lagen skall införas nio nya paragrafer, 7 kap. 7 a §, 9 kap. 3 a, 3 b, 3 c, 3 d, 3 e och 3 f §§ samt 19 kap. 5 a och 8 §§, samt närmast före 9 kap. 3 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2005:716 Föreslagen lydelse
7 kap.
7 a §
Utöver vad som anges i 1 – 3, 5 och 6 §§ får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier återkallas, om förutsättningarna för att medge uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda.
9 kap.
Transportörers uppgiftsskyldighet m.m.
3 a §
En transportör, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall på begäran av en polismyndighet överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckningen avslutats.
De uppgifter som avses i första stycket är
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
1
Jfr rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att
lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261 6.8.2004, s. 24, Celex 32004L0082) och rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 23.12.2004, s.12, Celex 32004L0114).
4. födelsedatum,
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten, och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
3 b §
Uppgifter enligt 3 a § skall samlas in av transportören och sedan elektroniskt överföras till Rikspolisstyrelsen.
Om det inte är möjligt att föra över uppgifterna elektroniskt skall de överföras på annat lämpligt sätt.
3 c §
Bestämmelser om behandlingen av de uppgifter som överförts till Rikspolisstyrelsen enligt 3 b § finns i lagen (2006:000) om passagerarregister.
3 d §
En transportör som har överfört uppgifter enligt 3 a § skall inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och överförda uppgifterna.
3 e §
En transportör som samlar in uppgifter som är avsedda att överföras enligt 3 a § skall informera passagerarna enligt bestämmelserna i 23 – 26 §§personuppgiftslagen (1998:204).
3 f §
Regeringen får meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören.
14 kap.
Kostnadsansvar för transportörer Kostnadsansvar och särskilda
avgifter för transportörer
14 §
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § eller en polismyndighets beslut om särskild avgift enligt 19 kap. 5 a § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
19 kap.
5 a §
En transportör som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 9 kap. 3 a § skall betala en särskild avgift.
Transportören skall dock inte betala någon särskild avgift, om
1. transportören visar att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse, eller
2. det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.
6 §
Den särskilda avgiften skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 § skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 a § skall för varje flygning som har gjorts utan att transportören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet bestämmas till högst 46 000 kronor.
7 §
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 § prövas av den myndighet som skall verkställa avvisningen.
Avgiften skall betalas till Migrationsverket och tillfaller staten.
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a § prövas av den polismyndighet som har begärt uppgifterna.
Avgiften enligt 5 § skall betalas till Migrationsverket. Avgiften enligt 5 a § skall betalas till Rikspolisstyrelsen. Avgifterna tillfaller staten.
Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
8 §
Regeringen får meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet skall pröva frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a §.
____________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007 i fråga om 7 kap. 7 a § och i övrigt den 1 september 2006.
2. Bestämmelsen i 7 kap. 7 a § skall inte tillämpas på uppehållstillstånd som beviljats före den 1 januari 2007.
3. Ärendet och dess beredning
EG-direktivet om överförande av passageraruppgifter
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261 6.8.2004, s. 24, Celex 32004L0082). Syftet med direktivet är att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorismen. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 5 september 2006. Direktivet bifogas som bilaga 1.
Inom Utrikesdepartementet har utarbetats en departementspromemoria, Överlämnande av passageraruppgifter (Ds 2005:48) med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD2005/59449/MAP).
EG-direktivet om uppehållstillstånd för studier
Europeiska unionens råd antog den 13 december 2004 direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 23.12.2004, s. 12, Celex 32004L0114). Syftet med direktivet är att fastställa villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för en period som överstiger tre månader, för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete samt reglerna för förfaranden för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för dessa ändamål. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 12 januari 2007. Direktivet bifogas som bilaga 4.
Inom Utrikesdepartementet har utarbetats en departementspromemoria, Genomförande av EG-direktivet om uppehållstillstånd för studier (Ds 2005:36) med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 6 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD2005/47453/MAP).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 2 februari 2006 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.
Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.
Hänvisningar till S3
4. Inledning
4.1. Ny utlänningslag
Riksdagen antog den 14 september 2005 propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, vilken innehåller förslag till en ny utlänningslag (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr 2005/06:1). Den nya utlänningslagen (2005:716, NUtlL) träder i kraft den 31 mars 2006. Regeringen har till följd av den nya utlänningslagen den 23 februari 2006 beslutat om en ny utlänningsförordning (2006:97, NUtlF) som träder i kraft samtidigt som den nya utlänningslagen.
De lagförslag som läggs fram i denna proposition är bl.a. förslag till ändringar i den nya utlänningslagen. Redovisning av gällande rätt utgår i första hand från den nya utlänningslagen och utlänningsförordningen men innehåller även vissa hänvisningar till nu gällande utlänningslag (1989:529, UtlL) och utlänningsförordning (1989:547, UtlF).
I denna proposition lämnas också förslag till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). En ändring i samma paragraf har även föreslagits i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris - för ett säkrare samhälle, prop. 2005/06:138 Personsäkerhet, prop. 2005/06:156 Sekretess i Donationsregistret, prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. samt prop. 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning. De ändringar som föreslås i den förstnämnda propositionen och i denna proposition föreslås träda i kraft samma dag.
4.2. Propositionens disposition
I propositionen behandlas genomförande i svensk rätt av två EG-direktiv.
Genomförandet av direktivet om överföring av passageraruppgifter behandlas i avsnitt 5. Till följd av genomförandet i svensk rätt av detta direktiv föreslås dels ny lydelse av 14 kap. 14 §, 19 kap. 6 och 7 §§ NUtlL dels att en det införs åtta nya paragrafer i lagen, 9 kap. 3 a–f samt 19 kap. 5 a och 8 §§. Vidare föreslås en ny lag om passagerarregister samt ändringar i sekretesslagen (1980:100) och polisdatalagen (1998:622). Regeringens bedömning i fråga om ekonomiska konsekvenser, övriga konsekvenser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser med anledning av lagändringarna lämnas i avsnitt 7.1.
Vidare behandlas genomförandet av direktivet om uppehållstillstånd för studier i avsnitt 6. Till följd av genomförandet i svensk rätt av detta direktiv föreslås att en ny paragraf, 7 kap. 7 a §, införs i utlänningslagen. Regeringens bedömning i fråga om ekonomiska konsekvenser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser med anledning av lagändringen lämnas i avsnitt 7.2.
Hänvisningar till S4-2
5. Genomförandet av rådets direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare
5.1. Direktivets innehåll
5.1.1. Syfte
Direktivet 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare syftar enligt artikel 1 till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Översändandet skall ge dessa myndigheter tillräcklig tid för en detaljerad och utförlig kontroll av varje passagerare.
Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorismen.
5.1.2. Definitioner
I artikel 2 i direktivet definieras ett antal termer. Med transportör avses varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen. Yttre gräns är beteckningen på EU:s medlemsstaters yttre gränser till tredjeländer. Med medlemsstaterna jämställs här de stater som har slutit avtal enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna. Gränskontroll avser den kontroll som utförs vid en gräns uteslutande till följd av en avsikt att passera gränsen utan hänsyn till andra skäl och gränsövergångsställe varje övergångsställe som de behöriga myndigheterna har godkänt för passerandet av de yttre gränserna.
Beträffande personuppgifter och register med personuppgifter hänvisar direktivet till den betydelse som fastställs i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281 23.11.1995, s. 31, Celex 395L0046), det s.k. dataskyddsdirektivet. I denna bestämmelse förklaras att som personuppgifter räknas varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Med behandling av personuppgifter menas varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Register med personuppgifter (register) definieras slutligen som varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är
centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden.
5.1.3. Överföring av uppgifter
I artikel 3 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att – på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna – senast vid slutet av incheckningen översända viss information. Det gäller information om de passagerare som transportören kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium.
Informationen skall innehålla uppgift om – nummer på och typ av resehandling som används, – nationalitet, – fullständigt namn, – födelsedatum, – gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, – transportkod, – avgångs- och ankomsttid för transporten, – det totala antalet passagerare vid transporten och – ursprunglig ort för ombordstigning. Överföringen av dessa uppgifter befriar aldrig transportörerna från de skyldigheter och det ansvar som följer av bestämmelserna i artikel 26 i Schengenkonventionen, kompletterade genom direktivet om transportörsansvar. För en närmare redovisning av dessa bestämmelser, se avsnitt 5.2.1.2.
Hänvisningar till S5-1-3
5.1.4. Sanktioner
I artikel 4 i direktivet finns bestämmelser om ekonomiska sanktioner. Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att påföljderna är avskräckande, effektiva och proportionella. Medlemsstaterna har möjlighet att välja att införa ett maximibelopp för sådana påföljder eller ett minimibelopp. Beloppen skall bestämmas för varje resa som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om uppgifterna har lämnats inkorrekt. Maximibeloppet får inte understiga 5 000 euro, medan minimibeloppet inte får understiga 3 000 euro. I bägge fallen gäller som alternativ till de angivna beloppen i euro motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning samma dag som direktivet trädde i kraft.
Direktivet hindrar inte medlemsstaterna från att införa eller behålla andra påföljder gentemot transportörer som mycket allvarligt åsidosätter de skyldigheter som följer av bestämmelserna i direktivet. Sådana påföljder kan vara t.ex. körförbud, beslag och förverkande av
transportmedel eller tillfälligt upphävande eller återkallande av den operativa licensen.
Medlemsstaterna är enligt artikel 5 skyldiga att se till att det i deras lagar och andra författningar föreskrivs rätt till effektiva rättsmedel för de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder har vidtagits i syfte att ålägga dem påföljder.
5.1.5. Behandling av uppgifter
Direktivet innehåller också bestämmelser om behandling av uppgifter. Dessa finns i artikel 6. De personuppgifter som skall överföras skall sändas till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränser som passeras när passagerarna reser in på en medlemsstats territorium. Syftet med detta är att underlätta gränskontrollerna för att mer effektivt kunna bekämpa den olagliga invandringen.
Medlemsstaterna skall se till att uppgifterna samlas in av transportörerna och överförs elektroniskt eller – om detta är omöjligt – på annat lämpligt sätt till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av gränskontrollerna vid det gränsövergångsställe genom vilket passageraren reser in på en medlemsstats territorium. De myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna skall spara uppgifterna i ett tillfälligt register.
När passagerarna har rest in i landet skall de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna radera uppgifterna inom 24 timmar efter översändandet, om inte uppgifterna behövs senare för att dessa myndigheter skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskyddsdirektivet.
5.1.6. Införlivande
Enligt artikel 7 i direktivet åläggs medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet i nationell lagstiftning senast den 5 september 2006.
5.2. Transportörsansvar
Det s.k. transportörsansvaret innebär att transportören har vissa skyldigheter beträffande de personer som de transporterar till ett lands gräns. De kan också åläggas sanktioner om de inte uppfyller sina skyldigheter. Sverige har alltsedan anslutningen till den s.k. Chicagokonventionen på 1940-talet haft internationella åtaganden när det gäller transportörsansvaret. De svenska reglerna bygger huvudsakligen på dessa internationella åtaganden.
5.2.1. Internationella åtaganden
5.2.1.1 Chicagokonventionen
Sverige har anslutit sig till 1944 års konvention angående internationell civil luftfart – Chicagokonventionen, också kallad ICAO-konventionen (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internationell civil luftfart och i ett s.k. Annex finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar. Konventionens syfte är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Så gott som alla länder har anslutit sig till konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 7 november 1946. Den trädde i kraft för svensk del den 4 april 1947. Den svenska luftfartslagstiftningen bygger i stora delar på konventionen.
Artikel 3.39 ålägger transportörer att kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. De fördragsslutande staterna och transportörerna skall enligt artikel 3.54, om möjligt, samarbeta för att fastställa giltigheten och äktheten av de pass och viseringar som visas upp.
Om passagerare vid ankomsten eller i transit inte innehar nödvändiga resehandlingar, skall de fördragsslutande parterna enligt artikel 3.55 inte bötfälla transportörerna, om transportörerna kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar.
Enligt artikel 3.58 skall myndigheterna utan dröjsmål informera transportören när en person inte tillåts resa in och rådgöra med transportören angående möjligheter till återförande.
Varje fördragsslutande stat skall se till att personer som inte tillåts resa in förs tillbaka till transportörens förvar. Transportören är därefter enligt artikel 3.60 ansvarig för att passageraren snabbt återförs till den plats där han eller hon har påbörjat sin resa eller förs till någon annan plats där han eller hon tas emot. Transportören får enligt artikel 3.62 inte hindras från att ta ut transportkostnaden från den avvisade personen.
Återförandeplikten upphör enligt artikel 3.65 när personen tillåts att resa in i landet.
5.2.1.2 EG-rättsliga åtaganden
Sverige har också EG-rättsliga åtaganden om transportörsansvar. Artikel 26 i Schengenkonventionen och direktivet 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i den artikeln (direktivet om transportörsansvar) behandlar transportörsansvaret.
I artikel 26 i Schengenkonventionen föreskrivs att de avtalsslutande parterna – om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till Genèvekonventionen, ändrad genom New York-protokollet – skall införa vissa bestämmelser på området. Dessa bestämmelser gäller en skyldighet för transportören att kontrollera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga resehandlingar. Med transportör avses i Schengenkonventionen varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luft-, sjö- eller landvägen. Med utlänning avses varje annan
person än EU-medborgare. Med EU-medborgare likställs här medborgare i stater som har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna. Med tredje land avses alla andra stater än Schengenstaterna. Som Schengenstater räknas de stater som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen eller som har slutit samarbetsavtal enligt konventionen med konventionsstaterna.
Direktivet om transportörsansvar har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagar om ekonomiska sanktioner mot transportörer som försummar sin kontrollskyldighet avseende inresehandlingar.
5.2.2. Svenska bestämmelser om transportörsansvar
5.2.2.1 Inledning
Genom en ändring i utlänningslagen (1989:529) som trädde i kraft den 1 juli 2004 utvidgades transportörsansvaret i svensk rätt (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). Transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar har pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet lagreglerades, liksom skyldigheten att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa. Det infördes också en bestämmelse om att transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet under vissa förutsättningar skall betala en särskild avgift, se vidare avsnitt 5.2.2.5. Dessutom utvidgades transportörers kostnadsansvar till att avse även utlänningens uppehälle i de fall där en utlänning har vägrats inresa och omedelbar vidaretransport inte är möjlig. I och med denna utvidgning av transportörsansvaret har Sverige uppfyllt de EG-rättsliga åtaganden som följer av artikel 26 i Schengenkonventionen och direktivet om transportörsansvar. Direktivet om överföring av passageraruppgifter föreskriver inte några utökade skyldigheter för transportörer i dessa avseenden.
I samband med utvidgningen av transportörsansvaret tillkännagav riksdagen även att regeringen inom kort borde genomföra en förnyad översyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till riksdagen med en redovisning och analys. Med anledning av detta tillkännagivande gav regeringen i maj 2005 Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att följa upp tillämpningen av bestämmelserna om transportörsansvar. Uppdragen redovisades till regeringen den 13 september 2005, se vidare avsnitt 5.2.2.5. I regeringens skrivelse 2005/06:18 Migration och asylpolitik lämnar regeringen en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna om transportörsansvar.
5.2.2.2 Kontrollskyldighet
Bestämmelser om transportörers kontrollskyldighet finns i 9 kap. 3 § i den nya utlänningslagen (2005:716, NUtlL). Enligt dessa bestämmelser skall en transportör kontrollera att en utlänning, som denne transporterar till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören skall också – om det inte är obehövligt på
grund av resultatet av denna kontroll – kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa.
5.2.2.3 Ansvar för utlänningens återresa
I 12 kap. 5 § NUtlL finns bestämmelser om ansvar för transportörer att ombesörja utlänningars återresa i vissa fall. Med transportör avses här ägare eller brukare av ett fartyg eller ett luftfartyg.
En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen och som har avvisats för att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på ett annat sådant med samma transportör. Om det är nödvändigt att bevakningspersonal följer med skall även denna ges plats på fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får emellertid inte sättas ombord på ett fartyg eller luftfartyg som skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas på grund av att det finns risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller förföljelse. Detsamma gäller om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett sådant land.
Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen får polismyndigheten förelägga honom eller henne vite.
5.2.2.4 Kostnadsansvar
I 19 kap. 2 § NUtlL finns regler om transportörers kostnadsansvar för utlänningar som har transporterats till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen och har avvisats på grund av att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. I sådana fall är transportören normalt skyldig att ersätta staten för
- kostnaden för utlänningens resa från Sverige, - resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevaknings-
personal som behöver följa med och - kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan
verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören.
Om transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige skall transportören helt eller delvis befrias från kostnadsansvar. Detta kan t.ex. vara fallet om utlänningen när resan påbörjades hade sådana handlingar som krävs för inresa och medel för hemresa. Någon skyldighet att kontrollera äktheten av resehandlingar finns i princip inte. En förfalskning kan emellertid vara så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts. I sådana fall kan transportören inte göra gällande att utlänningen har haft den aktuella handlingen i den bemärkelse som bestämmelsen förutsätter. Det kan också vara så att transportören haft goda grunder att anta att utlänningen
hade flyktingstatus. Det kan också av praktiska skäl ha varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar (prop. 1988/89:86 s. 206).
Transportören kan också helt eller delvis befrias från kostnadsansvar om det – med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl – framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. Transportören skall t.ex. inte behöva stå för kostnaden för transport med ett fartyg eller ett flygplan som har en annan ägare eller brukare, om detta ställer sig väsentligt dyrare och transportören själv är utan skuld till att detta transportmedel måste väljas. Transportören skall i stället stå för den del av kostnaden som motsvarar vad det skulle ha kostat att ordna resan med ett eget fartyg eller flygplan. Om kostnaderna däremot har uppkommit för att transportören har vägrat att uppfylla sin skyldighet att själv ordna återresan bör denne stå för hela kostnaden (prop. 1988/89:86 s. 206).
Om det kan antas att kostnadsansvar skall åläggas en transportör skall enligt 8 kap. 8 § utlänningsförordningen (2006:97, NUtlF) polismyndigheten i det polisdistrikt där inresan gjordes göra den utredning som krävs och yttra sig över frågan om betalningsansvar skall åläggas transportören. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig. Betalningsskyldighet skall sedan beslutas av den myndighet som verkställer avvisningen.
Transportörer kan också enligt 19 kap. 3 § NUtlL åläggas kostnadsansvar för utlänningar som är anställda ombord på fartyget eller luftfartyget eller som är fripassagerare. Om en sådan utlänning lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i landet och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att svara dels för de kostnader för utlänningens uppehälle som uppstår för de närmaste tre månaderna, dels för utlänningens utresa ur Sverige. Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på dennes vägnar svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt.
Beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 § NUtlL får enligt 14 kap. 14 § NUtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
5.2.2.5 Sanktioner
I 19 kap. utlänningslagen finns också bestämmelser om ekonomiska sanktioner mot de transportörer som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet beträffande pass och de tillstånd som krävs för inresa i landet.
En transportör som inte har fullgjort denna skyldighet skall enligt 19 kap. 5 § NUtlL normalt betala en särskild avgift om beslut om avvisning har meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet har vunnit laga kraft eller har verkställts trots att det inte har vunnit laga kraft.
Om transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige skall transportören emellertid inte betala någon särskild avgift. Detsamma gäller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det rör sig här om situationer av
samma slag som redogjorts för ovan i samband med befrielse från betalningsskyldighet för utlänningens återresa (prop. 2003/04:50 s. 65).
Den särskilda avgiften skall enligt 19 kap. 6 § NUtlL för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kr.
Om det kan antas att transportören skall betala en särskild avgift skall polismyndigheten i det polisdistrikt där inresan skedde enligt 8 kap. 7 § NUtlF göra den utredning som krävs och yttra sig över frågan. Transportören skall också ges tillfälle att yttra sig.
Frågan om transportören skall betala en särskild avgift prövas enligt 19 kap. 7 § NUtlL av den myndighet som skall verkställa avvisningen. Avgiften skall betalas till Migrationsverket och tillfaller staten. Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Beslut om särskild avgift får enligt 14 kap. 14 § NUtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Som nämnts i avsnitt 5.2.2.1 gav regeringen i maj 2005 Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att följa upp hur bestämmelserna om transportörsansvar har tillämpats. Uppdraget avsåg perioden 1 juli 2004 - 15 augusti 2005. Av Rikspolisstyrelsens rapport framgår att endast en av landets polismyndigheter, Polismyndigheten i Stockholms län (Flygplatssektionen Arlanda), har tagit upp ärenden om uttag av särskild avgift för transportörer. Denna polismyndighet har tillsammans med asylärendena vidarebefordrat ett antal ärenden om uttag av särskild avgift till Migrationsverket. Samma polismyndighet har själv handlagt 21 ärenden om särskild avgift och i fem av dessa ärenden beslutat om särskild avgift. Av Migrationsverkets rapport framgår att verket har haft 43 ärenden där en polismyndighet har tillställt transportören en notifiering om särskild avgift samt där ansökan om asyl och avvisningsärendet har avgjorts på ett sådant sätt att frågan om särskild avgift skulle kunna prövas. Migrationsverket har emellertid funnit att det endast i ett av dessa ärenden skulle kunna komma i fråga att besluta om särskild avgift. Detta ärende har prövats, varvid verket beslutade att särskild avgift inte skulle tas ut.
5.2.2.6 Transportörers uppgiftsskyldighet
Transportörer har en skyldighet att på begäran lämna vissa uppgifter om bl.a. sina passagerare till Polisen respektive Tullverket.
Enligt 25 § polislagen (1984:387) skall ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon – på begäran av en polismyndighet – skyndsamt lämna de aktuella uppgifterna om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har – såvitt avser passagerare – endast skyldighet att lämna uppgift om namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifterna får begäras endast om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.
Uppgifterna kan enligt 26 § polislagen lämnas på så sätt att de görs läsbara för polismyndigheten genom terminalåtkomst. Myndigheten får emellertid ta del av uppgifterna på detta sätt endast i den omfattning och
under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Den får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. Uppgifter om enskilda personer som har lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för utredning eller lagföring av brott.
Motsvarande bestämmelser finns i 15 och 16 §§ lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen samt 6 kap.23 och 24 §§tullagen (2000:1281) beträffande transportörers skyldighet att lämna uppgifter till Tullverket.
5.2.2.7 Befälhavares skyldigheter
Luftfartyg
Inresa och utresa över en yttre gräns skall normalt ske vid ett gränsövergångsställe. Befälhavaren på ett luftfartyg som kommer från en ort utanför Schengenstaterna skall enligt 6 kap. 8 § NUtlF före ankomst underrätta flygplatschefen om ankomsten. Flygplatschefen skall in sin tur utan dröjsmål underrätta polismyndigheten om att ett luftfartyg kommer från eller avgår till en ort utanför Schengenstaterna.
Besättningsmän och passagerare på luftfartyg som kommer från en ort utanför Schengenstaterna kan emellertid enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 NUtlF – om de har särskilda skäl – utan tillstånd av polismyndigheten resa in eller ut över en yttre gräns vid ett annat ställe än ett gränsövergångsställe. I ett sådant fall måste dock befälhavaren på luftfartyget utan dröjsmål anmäla ankomsten och lämna uppgift om luftfartyget samt om personer ombord till polismyndigheten.
Fartyg
Befälhavaren, eller en representant för denne, på fartyg som kommer från utrikes ort skall enligt 6 kap. 9 § NUtlF till Kustbevakningen lämna skriftliga uppgifter om fartyget, besättningen, passagerarna, destinationsorten, hamnar som skall angöras och planerad tidpunkt för utresa ur svenskt sjöterritorium. Uppgifterna skall lämnas senast 24 timmar före ankomst till destinationsorten och vid uppehåll på svenskt sjöterritorium, om det inte gäller en sådan oskadlig genomfart som avses i FN:s havsrättskonvention.
Befälhavaren, eller en representant för denne, skall också senast fyra timmar i förväg meddela ändrad tidpunkt för utresa. Han eller hon är också skyldig att omedelbart meddela ändringar av övriga uppgifter som har lämnats.
Uppgiftsskyldigheten gäller inte vid reguljär färjetrafik mellan Schengenstater. Vid övrig reguljär färjetrafik behöver inte uppgifter om passagerare lämnas. Upplysningsskyldigheten för fritidsfartyg och fiskefartyg är särskilt reglerad.
I 6 kap. 2 § första stycket 3 NUtlF görs också undantag från huvudregeln att inresa och utresa över en yttre gräns skall ske vid ett gränsövergångsställe i vissa fall för fartyg. Detta gäller bl.a. under vissa
omständigheter besättningsmän och passagerare på fartyg som kommer från utrikes ort. Befälhavaren, eller en representant för denne, skall i ett sådant fall utan dröjsmål anmäla ankomsten och lämna uppgift om fartyget samt om personer ombord till Kustbevakningen.
När det gäller medborgare i en Schengenstat som reser direkt in från eller ut till en Schengenstat på ett fritidsfartyg får dessa enligt 6 kap. 2 § första stycket 1 NUtlF resa in i eller ut ur Sverige vid annat ställe än ett gränsövergångsställe. De behöver inte heller anmäla ankomsten eller lämna andra uppgifter om fartyget eller personerna ombord. Befälhavare på fritidsfartyg som kommer från eller reser till en ort utanför Schengenstaterna skall däremot enligt 6 kap. 10 § NUtlF utan dröjsmål lämna uppgifter till Kustbevakningen om fartyget och om personer ombord samt om beräknad tidpunkt för utresa ur svenskt sjöterritorium.
Beträffande fiskefartyg som kommer från eller avgår till en ort utanför Schengenstaterna skall befälhavare, eller en representant för denne, enligt 6 kap. 11 § NUtlF senast sex timmar i förväg anmäla fartygets ankomst och planerad avgång till Kustbevakningen. Samtidigt skall uppgifter lämnas om passagerare och om förändringar i besättningen.
5.3. Behandling av personuppgifter och sekretess
5.3.1. Behandling av personuppgifter
5.3.1.1 Allmänt
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter kallas dataskyddsdirektivet och är införlivat i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Personuppgiftslagen innehåller endast generella bestämmelser. Särregler finns i särskilda författningar, s.k. registerförfattningar. Om reglerna i dessa andra författningar avviker från personuppgiftslagen, skall särreglerna gälla (2 § PUL).
I personuppgiftslagen används inte termen register trots att dataskyddsdirektivet innehåller denna term. Som skäl för detta angavs följande i samband med införlivandet av dataskyddsdirektivet (prop. 1997/98:44 s. 39)
Användningen i den nuvarande datalagen av begreppet register vid automatisk databehandling har med fog kritiserats för att vara otidsenlig. På grund av den tekniska utvecklingen har det i en sammansatt och komplex datormiljö blivit allt svårare att fastställa vad som är ett register i förhållande till ett annat. Det har också vuxit fram allt flexiblare och kraftfullare metoder för att med hjälp av datorer söka och hantera uppgifter som inte finns i någon registerstruktur. Det är därför en fördel att den nya generella lagen omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter utan hänsyn till det föråldrade registerbegreppet.
Det nu sagda hindrar givetvis inte att det som faktiskt är ett regelrätt datoriserat register också kallas för det. Flertalet särskilda registerförfattningar rör just upprättandet och förandet av traditionella datoriserade register. Registerformen har därvid ofta valts medvetet för att skapa förutsägbarhet och säkerhet beträffande de uppgifter som behandlas med hjälp av datorer; uppgifterna skall läggas in i ett på visst sätt strukturerat register och får tas fram med hjälp av vissa angivna sökkriterier.
I personuppgiftslagen anges i stället att lagen gäller dels för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad, dels för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § PUL). Med behandling (av personuppgifter) avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring (3 § PUL). Något krav på viss varaktighet av t.ex. lagring av uppgifter uppställs inte.
5.3.1.2 Polisens registerförfattningar
Det finns en rad författningar utöver personuppgiftslagen som reglerar Polisens möjligheter att behandla personuppgifter och föra olika slags register. Det rör sig om – lagen (1998:620) om belastningsregister, – lagen (1998:621) om misstankeregister, – polisdatalagen (1998:622), – polisdataförordningen (1999:81) och – lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
Lagarna om belastningsregister, misstankeregister och om Schengens informationssystem behandlar just dessa tre register. Polisdatalagen med därtill kopplad förordning gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten för att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Lagen gäller också behandling av vissa personuppgifter i det s.k. spårregistret. Lagen gäller inte behandling som företas med stöd av de tre tidigare nämnda registerförfattningarna.
Inom Regeringskansliet pågår för närvarande en översyn av polisdatalagen.
5.3.2. Offentlighetsprincipen och sekretesslagen
5.3.2.1 Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen innebär att myndigheters verksamhet så långt det är möjligt skall ske i öppna former. Kärnan i offentlighetsprincipen utgörs av den s.k. handlingsoffentligheten. Denna ger varje svensk medborgare rätt att ta del av sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). Denna
rätt får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas endast i vissa särskilt angivna fall, bl.a. om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna skall anges i en särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lagen som avses är sekretesslagen (1980:100, SekrL).
Vad som är en allmän handling regleras också i 2 kap. TF. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen eller upprättad där (2 kap. 3 § TF).
I denna proposition lämnas förslag om införande av ett passagerarregister (se avsnitt 5.4.4). I fråga om sådant passagerarregister är det främst av intresse att redogöra för när en handling skall anses förvarad och upprättad hos en myndighet. En handling anses förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.
Frågan om förvaring av en sammanställning skall alltså bedömas med hänsyn till om myndigheten faktiskt disponerar över rätten och möjligheten att överföra upptagningen till en form som går att läsa eller på något annat sätt uppfatta. När det gäller information som finns i en myndighets datasystem är huvudprincipen att allmänheten skall ha tillgång till en upptagning i samma utsträckning som myndigheten själv. Detta medför att myndigheten måste använda funktionerna i sitt datasystem för att ta fram begärd information, även om myndigheten själv inte har någon anledning att ta fram uppgifterna för sin verksamhet. Det skall dock röra sig om rutinbetonade åtgärder. Detta innebär att utformningen av ett register såvitt avser bl.a. sökbegrepp påverkar vilken sammanställning av uppgifter som kan komma att bli en allmän handling.
När det gäller register anses enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF en handling upprättad när handlingar har färdigställts för anteckning eller införing.
5.3.2.2 Sekretesslagen
Sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § andra stycket SekrL att det råder förbud mot att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på något annat sätt. Sekretessbestämmelserna är uppbyggda på så sätt att de avser viss typ av uppgift, och uppgiften kan skyddas med olika stark sekretess. Det finns två olika skaderekvisit. Det första är det s.k. raka skaderekvisitet som kan sägas innebära en presumtion för offentlighet. I det fallet föreligger sekretess om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften
lämnas ut. Det andra är det s.k. omvända skaderekvisitet, vilket innebär att sekretess är huvudregel. En uppgift får då endast lämnas ut om det står klart att ingen skada därigenom uppkommer. Det förekommer också sekretessbestämmelser som saknar skaderekvisit. Sekretessen är då absolut.
De sekretessbestämmelser som är relevanta för uppgifter i passagerarregistret är dels den s.k. förundersökningssekretessen i 5 kap. 1 § SekrL, dels den s.k. utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § SekrL.
Förundersökningssekretessen gäller bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål och åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.
Utlänningssekretessen gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretess gäller även bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för utlänningskontroll gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Hänvisningar till S5-3-2
5.4. Överväganden och förslag
5.4.1. Uppgiftsskyldighet
Regeringens förslag: Transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall så snart incheckningen avslutats – på begäran av en polismyndighet – överföra information om de ankommande passagerarna. Den information som skall överföras är uppgifter om - nummer på och typ av resehandling som används, - medborgarskap, - fullständigt namn, - födelsedatum, - gränsövergångsstället för inresa, - transportkod, - avgångs- och ankomsttid för transporten, - det totala antalet passagerare vid transporten och - ursprunglig ort för ombordstigning. Regeringen skall ges rätt att meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian har föreslagits att uppgifterna skall översändas ”före avslutande av incheckningen”.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har i huvudsak tillstyrkt eller har lämnat förslagen utan erinran. Riksdagens ombudsmän påpekar att reglerna om uppgiftsskyldighet för transportörer i polislagen och i tullagstiftningen har delvis samma syfte och rör delvis samma uppgifter. De gällande bestämmelserna innehåller dock en närmare precisering av när polismyndigheterna får begära uppgifter, nämligen om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Avsikten är uppenbarligen att de skall tillämpas vid sidan av de föreskrifter som föreslås i promemorian. Frågan om samordning mellan de olika regelverken har emellertid inte behandlats och bör behandlas i den fortsatta beredningen. Domstolsverket påpekar att varken direktivet eller den föreslagna lagtexten anger förutsättningarna för när en polismyndighet kan begära uppgifter från en transportör. Registernämnden ifrågasätter om utlänningslagen är den från rättssystematiska utgångspunkter lämpligaste platsen för bestämmelser om uppgiftsskyldighet och sanktioner. Dessa har inte endast ett utlänningsrättsligt och migrationspolitiskt syfte utan syftar till att allmänt stärka gränskontrollen och därigenom också förhindra och motverka terrorism och annan grov brottslighet. De riktar sig mot samtliga passagerare, vare sig dessa är utlänningar eller svenska medborgare, som kommer från vissa destinationer med de flygningar som polismyndigheten bestämmer. Det bör därför övervägas att ge bestämmelserna en lämpligare placering, t.ex. i en kommande gränskontrollag eller i polis- och tullagstiftningen. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering påpekar att det inte framgår av promemorian i vilka situationer det kan bli aktuellt att begära uppgifter från en transportör. Det går därför inte att förutse om detta kommer att ske närmast rutinartat eller endast efter konkreta indicier på att det föreligger risk för exempelvis människosmuggling eller hot mot den inre säkerheten. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering förutsätter att när en transportör åläggs att samla in uppgifter att det är fråga om att samla in uppgifter från samtliga passagerare. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekar att en framtida praxis av lagförslaget skulle utvidga svensk jurisdiktion till uppgiftsinsamling och uppgiftsöverföring före incheckningens slut. Promemorians lagförslag saknar en reglering som tryggar efterlevnaden av refoulementförbudet. Transportföretagen kommer att eliminera risken för särskilda avgifter genom att vägra skyddsbehövande personer som saknar resedokument eller uppvisar falska resedokument. Luftfartsstyrelsen ifrågasätter om annan myndighet än polismyndighet skall förses med möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet. Intrånget i passagerarnas integritet är av sådan karaktär att möjligheten bör utnyttjas restriktivt. Enligt Luftfartsstyrelsens uppfattning bör möjligheten att begära uppgifter därför begränsas till att endast tillkomma den myndighet som är ytterst ansvarig för personkontrollen. Luftfartsstyrelsen anser att begreppet ”senast vid slutet av incheckningen” är oklart. En nödvändig förutsättning för att transportören skall kunna sända över uppgifter om samtliga ombordstigande passagerare är att samtliga passagerare checkat in för
flygningen. Det vore därför lämpligare att ange att uppgifterna skall sändas över ”omedelbart efter avslutad incheckning” eller liknande som indikerar att incheckningen är slutförd. Sveriges Advokatsamfund – som i första hand avstyrker förslaget – anser att ett utvidgat transportörsansvar kommer att leda till ytterligare försämringar av asylrätten. Samfundet ifrågasätter förslagets förenlighet med Sveriges förpliktelser enligt Genèvekonventionen och andra grundläggande folkrättsliga åtaganden. Samfundet anser att det bör föreskrivas att uppgifterna skall översändas senast i samband med att incheckningen avslutas eftersom det överensstämmer med vad som anges i de engelska och svenska språkversionerna av direktivet. Vidare anser samfundet att det kan ifrågasättas om samtliga polismyndigheter bör få rätt att begära uppgifter om ankommande passagerare. Transportören skall enligt förslaget översända uppgifterna till Rikspolisstyrelsen och det förefaller därför lämpligt att även en begäran om uppgifter kommer från Rikspolisstyrelsen. Om en polismyndighet vill få tillgång till uppgifter får myndigheten i sådant fall gå vägen via Rikspolisstyrelsen. Amnesty International, Svenska sektionen, anser att förslaget kommer att ytterligare försvåra för personer som är på flykt att ta sig till säkerhet och få sina skyddsbehov prövade samt att utredningen helt saknar en analys av denna risk och hur Sverige skall kunna upprätthålla sina förpliktelser i enlighet med FN:s flyktingkonvention och principen om nonrefoulement. SAS – som i tidigare remissvar markerat sitt avståndstagande till etablerandet av transportörsansvar – anser att det är statens ansvar att se till att den beslutade invandringspolitiken efterlevs. Förslaget missgynnar flygbranschen i förhållande till andra transportbolag eftersom passagerardata endast skall begäras från flygbolag. SAS påpekar vidare att det saknas en definition av ”före avslutandet av incheckningen”. Det kommer att leda till olika tolkningar av när uppgifterna skall översändas – efter avslutad incheckning av den individuella passageraren eller efter det att samtliga passagerare som skall följa med flyget har checkat in.
Skälen för regeringens förslag
Utgångspunkter för förslaget
En stor mängd människor söker sig i dag av olika anledningar till bl.a. Europa. En del av dessa människor lämnar sitt hemland eller dess närområde och beviljas – efter att ha sökt asyl – flyktingstatus eller skydd på annan grund. Andra – utan sådana behov – lämnar sitt hemland för att söka en bättre eller tryggare tillvaro någon annanstans.
En stor del av migrationen sker emellertid på ett sätt som strider mot det grundläggande i mottagarländernas regelverk och i deras invandringspolitik. De västeuropeiska länderna har, vart och ett men på olika sätt, någon slags reglering av sin invandring. Till detta kommer det arbete som pågår för att den fria rörligheten inom Schengenområdet och så småningom inom hela EU skall kunna förverkliga.
Avsaknaden av dokument, förekomsten av falska eller förfalskade sådana, omsättningen av handlingar på nytt samt människosmuggling över yttre gräns har lett till ett behov av vissa åtgärder inom den
gemensamma europeiska politiken för asyl och invandring. Ytterligare skäl för åtgärder på detta område är de senaste årens terrorattacker i bl.a. New York, Madrid och London. Att ålägga transportörer att lämna uppgifter om sina passagerare är en av dessa åtgärder. Det bör noteras att med transportör avses i detta sammanhang – till skillnad från vad som i övrigt gäller transportörsansvaret – endast fysiska eller juridiska personer som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen.
Rådets direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare har som syfte att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Överföring av uppgifter om passagerare skall ge tillräcklig tid för en detaljerad och utförlig kontroll av varje passagerare. Genom förbättrade gränskontroller ökar möjligheten att motverka organiserade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att till smugglare betala stora summor för att sedan bli avvisade. Förbättrade gränskontroller innebär även att möjligheterna ökar att tidigt kunna identifiera eventuella terrorister och avvärja nya terrordåd.
Regler om skyldighet att lämna uppgifter om passagerare är inte någon ny företeelse i svensk rätt. Sådana regler har länge funnits beträffande befälhavare. Redan när Sverige tillträdde den nordiska passkontrollöverenskommelsen år 1958 infördes en uppgiftsskyldighet för befälhavare på fartyg, som ankom från utrikes ort.
I dag finns en skyldighet att lämna uppgifter om passagerare för såväl befälhavare på luftfartyg, som kommer från en ort utanför Schengenstaterna, som för befälhavare – eller representant för denne – på fartyg som kommer från utrikes ort. Uppgiftsskyldigheten gäller dock inte vid reguljär färjetrafik och är särskilt reglerad beträffande fritids- och fiskefartyg (se avsnitt 5.2.2.7).
När det gäller transportörer har regler om uppgiftsskyldighet funnits i närmare tio år. Uppgiftsskyldigheten omfattar uppgifter om passagerarnas namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning och får endast begäras om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten (se avsnitt 5.2.2.6).
Direktivet förutsätter att regler om uppgiftsskyldighet för transportörer med därtill kopplad sanktionsmöjlighet finns. För att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet är det en förutsättning att regler av detta slag finns införda i svensk rätt. Den uppgiftsskyldighet för transportörer som finns i dag gäller inte samtliga uppgifter som behandlas i direktivet. Syftet med och förutsättningarna för uppgiftslämnandet skiljer sig dessutom åt. Det är inte heller kopplat någon sanktionsmöjlighet till alla de befintliga reglerna. Dessa regler är alltså inte tillräckliga för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet.
Det finns således flera skäl som talar för att transportörerna skall ha en uppgiftsskyldighet avseende sina passagerare och att denna skyldighet skall vara ekonomiskt sanktionerad. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Amnesty och Sveriges Advokatsamfund har ifrågasatt förslagets förenlighet med Sveriges förpliktelser enligt Genèvekonventionen och andra grundläggande folkrättsliga åtaganden. Regeringen vill i sammanhanget understryka att de regler som det nu
aktuella direktivet föreskriver, och som nu föreslås genomföras i svensk rätt, inte innebär någon utökning av de skyldigheter som transportörerna redan i dag har att kontrollera passagerarnas resehandlingar (se avsnitt 5.2.2). De sanktionsmöjligheter som direktivet föreskriver är kopplade till själva överföringen av de uppgifter som transportören har hämtat in och inte till dessa uppgifters äkthet i sig. Genomförandet av direktivets bestämmelser i svensk rätt har således ingen inverkan på Sveriges förpliktelser enligt Genèvekonventionen och andra folkrättsliga åtaganden. Det finns alltså grundläggande förutsättningar för att införa regler om en uppgiftsskyldighet för transportörer som kopplas till en sanktionsmöjlighet.
Uppgiftsskyldighetens innebörd och omfattning
Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att – på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna – senast vid slutet av incheckningen överföra viss information om de passagerare som de kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium. Den aktuella informationen är uppgifter om nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning.
Med anledning av det påpekande som gjorts av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering vill regeringen förtydliga att när en polismyndighet begär uppgifter om passagerare från en transportör skall transportören samla in och föra över uppgifter från samtliga passagerare.
I direktivet, som riktar sig till EU-staterna, definieras yttre gräns som medlemsstaternas yttre gränser till tredje länder. Direktivet utgör en sådan utveckling av bestämmelserna i Schengenkonventionen som innebär att Island och Norge omfattas av direktivet och sålunda jämställs med EU-staterna; allt i enlighet med de avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen som dessa länder har slutit med konventionsstaterna. Uppgiftsskyldigheten gäller således för transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna.
Direktivet syftar till att förbättra gränskontrollen och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer överför förhandsuppgifter om passagerare. Registernämnden har ifrågasatt om utlänningslagen är den från rättssystematiska utgångspunkter lämpligaste platsen för bestämmelser om uppgiftsskyldighet och sanktioner och har vidare anfört att det bör övervägas att ge bestämmelserna en lämpligare placering, t.ex. i den kommande gränskontrollagen eller i polis- och tullagstiftningen. Inom Regeringskansliet bereds för närvarande Gränskontrollutredningens betänkande Gränskontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110), vilket innehåller förslag till bestämmelser med delvis samma innehåll som bestämmelserna i direktivet om skyldighet för transportörer att
lämna uppgifter om passagerare. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt senast den 5 september 2006. Beredningen av Gränskontrollutredningens betänkande kommer inte att vara slutförd vid tidpunkten för genomförandet av direktivet. I dag regleras in- och utresekontrollen av personer som passerar de yttre gränserna i 9 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716, NUtlL). Regler om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare finns i utlänningsförordningen (2006:97, NUtlF). Den 1 juli 2004 utvidgades transportörsansvaret (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). I samband därmed lagreglerades transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar har pass och andra tillstånd för att resa in i landet. Det infördes också en bestämmelse om att transportörer som inte uppfyller kontrollskyldigheten skall betala en särskild avgift. Det är viktigt att bestämmelser som rör personkontrollverksamheten och transportörers skyldigheter i möjligaste mån placeras i samma regelverk. Bedömningen är därför att de nu föreslagna bestämmelserna bör placeras i utlänningslagen. Det kan dock inte uteslutas att bestämmelserna senare kan komma att inarbetas i ett annat regelverk.
Information om passageraruppgifter skall enligt direktivet föras över efter begäran av ”de myndigheter som ansvarar för personkontrollen” vid de yttre gränserna. I Sverige är det enligt 9 kap. 1 § NUtlL polismyndigheterna som ansvarar för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa. Kustbevakningen har därutöver också ett självständigt ansvar att medverka i kontrollverksamheten, men denna uppgift omfattar endast kontroll av sjötrafiken. Enligt promemorians förslag bör det vara de aktuella polismyndigheterna som har möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet. Sveriges advokatsamfund har ifrågasatt om samtliga polismyndigheter bör få rätt att begära uppgifter om passagerare. Både Luftfartsstyrelsen och Sveriges advokatsamfund förordar att endast Rikspolisstyrelsen bör få begära uppgifter från transportörer. Uppgifter kan endast begäras från transportörer som bedriver yrkesmässig trafik luftvägen. Det blir därför endast aktuellt för polismyndigheter i polisdistrikt där det finns flygplatser som utgör gränsövergångsställe att begära uppgifter från transportörer. Enligt utlänningslagen har polismyndigheterna huvudansvaret för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. Att införa en ordning som skulle innebära att polismyndigheterna i sin personkontrollverksamhet måste vända sig till Rikspolisstyrelsen som i sin tur begär uppgifter från transportören kan inte anses överensstämma med det ansvar polismyndigheterna ålagts för personkontrollen enligt utlänningslagen. Att polismyndigheterna vid flygplatser som utgör gränsövergångsställen får begära passageraruppgifter innebär inte något merarbete för transportören eftersom uppgifterna alltid skall föras över till en och samma centrala mottagare, dvs. Rikspolisstyrelsen. Det bör därför vara de aktuella polismyndigheterna som har möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet.
Luftfartsstyrelsen har vidare ifrågasatt om annan myndighet än polismyndighet skall få begära uppgifter från transportörer och anför att intrånget i passagerarnas integritet är av sådan karaktär att möjligheten
att begära uppgifter bör utnyttjas restriktivt. Enligt 9 kap. 1 § NUtlL har polismyndigheterna ansvar för in- och utresekontrollen av utlänningar vid de yttre gränserna och Kustbevakningen skyldighet att medverka vid kontrollen av sjötrafiken. Tullverket och Kustbevakningen är, som tidigare nämnts, skyldiga att bistå polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa. Med stöd av nyss nämnda bestämmelse kan polismyndigheterna begära att Tullverket medverkar i personkontrollen. Polisen och Tullverket har också träffat en central överenskommelse om samverkan vad det gäller person- och tullkontroll vid yttre gräns. Polisen har redan i dag enligt 25 § polislagen rätt att begära uppgifter från transportföretag, om uppgifterna har betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Motsvarande rätt har Tullverket enligt tullagstiftningen. I samband med införandet av bestämmelsen inom tullområdet och för den polisiära verksamheten, gjorde regeringen bedömningen att behovet av transportörens uppgifter i Tullverkets och Polisens brottsbekämpande verksamhet vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst fåtal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem (prop. 1995/96, s. 77 f. och 98 f., bet. 1995/96SkU23, rskr. 1995/96:288, samt prop. 1996/97:15, s. 47 f., bet 1997/98JuU7, rskr. 1997/98:138). Det finns inte skäl att göra en annan bedömning i det här fallet, såvitt avser personkontrollverksamheten. För närvarande har inte Tullverket helt övertagit ansvaret för personkontrollen vid någon flygplats. Om Tullverket eller någon annan myndighet i framtiden skulle få ett sådant ansvar bör de ha samma befogenheter som Polisen. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om att sådan myndighet får begära uppgifter från transportörer.
Några remissinstanser har påpekat att förutsättningarna för när en polismyndighet får begära uppgifter från en transportör inte framgår av vare sig den föreslagna lagtexten eller av det bakomliggande direktivet. Syftet med direktivet är att förbättra gränskontrollen och bekämpa olaglig invandring. Polismyndigheterna bör kunna begära uppgifter från en transportör om uppgifterna kan antas ha betydelse för personkontrollverksamheten, dvs. för att kontrollera invandringen men även för att förebygga och bekämpa därmed förknippad brottslighet.
I den svenska versionen av direktivet anges att översändandet av information skall ske senast vid ”slutet av incheckningen”. Vad som avses med detta uttryck är emellertid oklart. I den engelska versionen av direktivet talas om ”by the end of check in”, dvs. vid slut(fasen) av incheckningen, medan den franska versionen anger ”avant la fin de l’enregistrement”, dvs. före avslutandet av incheckningen. Den skillnad som kan skönjas mellan de olika versionerna är hårfin. Flera remissinstanser har påpekat att begreppet ”före avslutande av incheckningen” är oklart. Sverige är inte bundet av den terminologi och systematik som anges i direktivet om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. En strävan är att lagtexten skall vara enkel och lättförstådd. Tillämpningsområdet kräver en begreppsapparat som inte ger utrymme för olika tolkningar. SAS anser att det är oklart om uppgifter skall sändas över efter avslutad incheckning av den individuella passageraren eller efter det att samtliga passagerare har checkat in. En av de uppgifter som transportörer skall översända är
uppgift om det totala antalet passagerare. Denna uppgift kan endast översändas efter incheckningen av samtliga passagerare. Det är därför lämpligare att, i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit, ange att uppgifterna skall sändas över "så snart incheckningen avslutats".
Som har konstaterats i föregående avsnitt finns inte regler av det slag som direktivet föreskriver i svensk rätt, varför Sverige måste införa sådana regler för att uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet.
Hänvisningar till S5-4-1
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 5.4.3, Författningskommentar till 3 a § utlänningslagen (2005:716)
5.4.2. Ekonomiska sanktioner
Regeringens förslag: Transportörer som underlåter att lämna uppgifter enligt direktivet eller som har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift. Den särskilda avgiften skall bestämmas till högst 46 000 kr för varje flygning som har gjorts utan att uppgiftsskyldigheten har fullgjorts. Transportörer skall inte betala någon avgift om de kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.
Den polismyndighet som begärt uppgifterna skall besluta om påförande av särskild avgift. Beslutet om påförande av särskild avgift skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Regeringen får föreskriva att också annan myndighet än polismyndighet får besluta om påförande av särskild avgift.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping anser att de olika bestämmelserna om särskild avgift i 19 kap. utlänningslagen bör avfattas på liknande sätt. Kammarrätten utgår från att transportören normalt har lätt att lämna uppgifterna och att en särskild avgift skall betalas om uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Avgift skall emellertid inte påföras om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse, eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Transportören skall ges möjlighet att yttra sig innan beslut om särskild avgift fattas och har i samband härmed möjlighet att lämna uppgifter som innebär att avgift inte skall betalas. Konsekvensen av kammarrättens förslag blir densamma som av promemorians förslag, eftersom det även i promemorian ligger en presumtion om fel och försummelse när transportören brustit beträffande uppgiftsskyldigheten. Det åligger transportören att visa att denne inte förfarit felaktigt eller försumligt för att undgå avgift. Det kan, liksom i 5 §, även vara lämpligt med en ”ventil” för situationer som eventuellt inte kan hänföras till fel eller försummelse. Domstolsverket anser att det bör anges vad som är ett normalfall och ett normalbelopp eftersom transportören med den föreslagna författningstexten inte kan förutse vad han kan tvingas betala. Luftfartsstyrelsen tillstyrker att bestämmelserna om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet utformas i överensstämmelse med vad som gäller för transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet enligt utlänningslagen. Sveriges advokatsamfund anser att förutsättningarna för avgiftsbefrielse bör
klargöras och framgå av lagtexten. Vidare anser samfundet att beslut om sanktionsavgift bör vara förbehållet endast en myndighet i första instans, Rikspolisstyrelsen, och inte varje enskild polismyndighet. En sådan ordning torde främja en enhetlig tillämpning av regelverket. SAS uppmärksammar att för transportörer gäller en skyldighet att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt radera uppgifterna som översänts till Rikspolisstyrelsen. Det innebär att om polismyndigheten hävdar att flygbolaget, på ett eller annat sätt, försummat sina ålagda uppgifter efter 24 timmar har flygbolagen ingen möjlighet att använda egna bevis till sitt försvar. SAS anser att det bör specificeras en senaste tid för myndighetens klagomål, och att denna tid infaller snarast efter erhållna data från flygbolaget – men aldrig senare än 24 timmar. SAS efterlyser en redogörelse för vad som skall anses vara fel och försummelse.
Skälen för regeringens förslag
Åläggande av avgift
Enligt Lagrådet måste klargöras de rättsliga och praktiska förutsättningarna för att på luftfartens område genom bestämmelser i utlänningslagen på det sätt som föreslagits ålägga transportörer från Sverige, andra EU-länder och från tredje land att vidta olika åtgärder i tredje land. Som angivits i avsnitt 5.2.2 finns sedan tidigare bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen om transportörers, även utländska sådana, skyldigheter att före ankomsten till Sverige lämna uppgifter om transporten till de svenska myndigheterna. Det finns även bestämmelser om påförande av särskild avgift i vissa fall då transportören inte har fullgjort sin skyldighet att kontrollera att en utlänning innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i landet. I såväl polislagen (1984:387) som i tullagen (2000:1281) finns bestämmelser om transportörers skyldighet att på begäran av myndigheterna lämna uppgifter om transporten. Underlåtenhet att följa denna skyldighet enligt tullagen kan resultera i påförande av vite. I svensk rätt är det således ingen ny företeelse att utländska transportörer redan före ankomsten till svenskt territorium är skyldiga att vidta vissa åtgärder, t.ex. att lämna uppgifter om transporten till behöriga svenska myndigheter, liksom att underlåtenhet att genomföra dessa åtgärder i vissa fall kan resultera i ekonomiska sanktioner. Motsvarande regleringar finns i andra länders lagstiftningar. En utökning av myndigheternas möjligheter att elektroniskt få tillgång till förhandsinformation om flygpassagerare (”Advance Passenger Information”, API) har skett i ett flertal länder. På EU-nivå föreskriver direktiv 2004/82/EG en skyldighet för medlemsstaterna att införa ett sådant förfarande. System för överföring av passageraruppgifter finns sedan tidigare även i länder utanför EU, bl.a. USA, Kanada och Australien. I mars 2003 gav International Civil Aviation Organisation (ICAO), World Customs Organisation (WCO) och International Air Transport Association (IATA) gemensamt ut riktlinjer för API, innehållande bl.a. vissa gemensamma standards för förfarandet, t.ex. vilka uppgifter som bör överföras. I riktlinjerna framhåller de tre organisationerna gemensamt förfarandets
fördelar och effektivitet. Vad avser de legala aspekterna anges att staternas nationella lagstiftningar om data- och personuppgiftsskydd kan påverka transportörernas möjligheter att sända över uppgifter till utländska myndigheter, men att uppgifternas art och användning borde stämma överens med de flesta staters nationella lagstiftningar. Att nationella gränskontrollmyndigheter begär in passageraruppgifter från en transportör redan före transportens ankomst till det egna territoriet torde således, enligt regeringens mening, kunna betraktas som väl etablerat internationellt.
Som redan har nämnts finns sedan den 1 juli 2004 regler om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet beträffande bl.a. pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet. För att tillgodose kravet på en enhetlig utformning bör bestämmelser om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet så långt som möjligt utformas i enlighet med vad som gäller sanktioner mot transportörer som brister i sin kontrollskyldighet. Reglerna blir då lättare att tillämpa och mer förutsebara för mottagaren. I promemorian föreslås sanktionsavgift när transportörer inte fullgör sin uppgiftsskyldighet. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot valet av sanktionsform. Regeringen instämmer i promemorians val av sanktionsform. En särskild avgift bör således åläggas transportörer som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet.
Transportörer som har brustit i sin kontrollskyldighet har ålagts ett strikt ansvar. Under vissa omständigheter kan de dock befrias från avgift. För att uppnå en enhetlig lagstiftning skulle det krävas att även transportörer som brister i sin uppgiftsskyldighet åläggs ett strikt ansvar med möjlighet till avgiftsbefrielse i vissa fall. De rättsakter som ligger till grund för respektive sanktion skiljer sig emellertid åt i detta avseende. Varken Schengenkonventionen eller direktivet om transportörsansvar anger vilket slags ansvar som skall läggas på transportören. Detta har i stället överlämnats till respektive medlemsstat att själva besluta om. I artikel 4 i det nu aktuella direktivet anges emellertid att medlemsstaterna skall införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Att ålägga transportörerna ett strikt ansvar skulle i denna situation innebära att det infördes strängare regler på området än vad direktivet anger. Något skäl för detta hade enligt promemorian inte framkommit och den aktuella bestämmelsen utformades i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet.
Ekonomiska sanktioner skall enligt direktivet åläggas de transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter.
Transportören skall – på begäran av polismyndighet – så snart incheckningen avslutats föra över information om passagerarna. Om transportören inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kommer det att vara den polismyndighet som har begärt uppgifterna som upptäcker detta senast i samband med inresekontrollen av passagerarna. Denna polismyndighet bör därför pröva frågan om åläggande av avgift. Om Tullverket eller någon annan myndighet i framtiden kommer att överta ansvaret för personkontrollen vid flygplats vid yttre gräns och ha rätt att begära
uppgifter enligt direktivet, bör i stället den myndigheten pröva frågan om åläggande av avgift. Innan beslut i frågan fattas bör transportören ges tillfälle att yttra sig.
Några remissinstanser anser att bestämmelserna om särskilda avgifter i 19 kap. utlänningslagen bör avfattas på ett enhetligt sätt. Det krävs enligt direktivet att fel eller försummelse har lett till att transportören har brustit i sin uppgiftsskyldighet för att denne skall åläggas en ekonomisk sanktion. Transportören har normalt sett möjlighet att lämna uppgifter i enlighet med direktivets bestämmelser. Därför finns det en presumtion för att fel eller försummelse ligger bakom en brist i detta avseende. Regeringens förslag innebär att den grundläggande förutsättningen för att avgift skall påföras är att transportörer inte fullgör uppgiftsskyldigheten.
Avgiftsskyldigheten bör kunna falla bort om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse. Avgiften bör även kunna falla bort om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften, eftersom det kan finnas andra orsaker till att en transportör inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet än fel eller försummelse. Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tekniskt fel vid överföringen av uppgifterna. Det kan också undantagsvis finnas situationer när personer tillåts resa in över yttre gräns utan pass. Det kan t.ex. röra sig om naturkatastrofer. Det kan också förekomma situationer då en person som saknar resehandlingar eller har resehandlingar som är uppenbart falska har tillåtits stiga ombord eftersom transportören har gjort bedömningen att skyddsbehov föreligger, men har haft svårt att komma i kontakt med någon myndighet eller UNHCR. Om det finns goda grunder för transportörens bedömning, kan detta medföra att det bedöms som oskäligt att ta ut en särskild avgift för att transportören har brustit i sin kontrollskyldighet enligt 9 kap. 3 § NUtlL. I en sådan situation kan transportören inte heller anses ha handlat felaktigt eller försumligt för att denne inte har fört över fullständig information om den aktuella passageraren.
Transportören bör – i enlighet med vad som i övrigt gäller för transportörsansvaret – ha bevisbördan för att han har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Transportören är ju den part som bäst har möjlighet att ta reda på vad som har förevarit, redogöra för sina rutiner och visa anteckningar eller eventuellt kopior av handlingar.
SAS uppmärksammar att för transportörer gäller en skyldighet att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt radera uppgifterna som förts över till Rikspolisstyrelsen. Det skulle innebära att om polismyndigheten hävdar att flygbolaget på ett eller annat sätt försummat sina ålagda uppgifter efter 24 timmar, har flygbolagen ingen möjlighet att använda egna bevis till sitt försvar. SAS anser därför att det bör specificeras en senaste tid för myndighetens klagomål och att denna tid infaller snarast efter erhållna data från flygbolaget – men aldrig senare än 24 timmar. Att transportörer har kvar de uppgifter som de har samlat in bevisar i och för sig inte att uppgifterna har förts över till Rikspolisstyrelsen. Om transportören inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kommer den polismyndighet som har begärt uppgifter att upptäcka detta senast i samband med inresekontrollen av passagerarna. Det blir då aktuellt för polismyndigheten att pröva frågan om åläggande av avgift. Innan beslut fattas i frågan ges transportören tillfälle att yttra sig. Då ges
för transportörerna en möjlighet att ta reda på vad som förevarit, redogöra för sina rutiner och visa eventuella sändningsrapporter. Regeringen vill också här påpeka att Rikspolisstyrelsen enligt förslaget till lag om passagerarregister (se avsnitt 5.4.4) skall gallra uppgifterna inom 24 timmar efter överförandet av uppgifterna medan transportörerna är skyldiga att radera uppgifterna först 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt. Det betyder att transportörerna har tillgång till uppgifterna längre tid än polismyndigheterna. Det blir också svårt för polismyndigheterna att hävda att transportören har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter när uppgifterna väl har gallrats. Dessutom ges transportören tillfälle att yttra sig över eventuella bevis som tillvaratas. Mot den här bakgrunden finner regeringen inte anledning att specificera en senaste tid för myndighetens klagomål.
Enligt Lagrådet måste också närmare beskrivas de möjligheter och begränsningar som finns när det gäller att utkräva ansvar i skilda fall där transportören har underlåtit att följa vad som är föreskrivet. När det gäller förfarandet vid uttagande av särskild avgift i nu aktuella fall saknas anledning att avvika från det förfarande som i dag tillämpas vid uttagande av särskild avgift när en transportör har brustit i sin kontrollskyldighet. Som tidigare har angivits skall beslutande myndighet notifiera transportören om att påförande av särskild avgift kan bli aktuellt och i samband därmed ge transportören tillfälle att yttra sig. Enligt 7 kap. 4 § tredje stycket luftfartslagen (1957:297) skall en utlänning eller ett utländskt företag, som bedriver verksamhet i Sverige med stöd av ett tillstånd enligt den lagen, ha en i landet bosatt föreståndare som är ansvarig för verksamheten. Mål om uttagande av avgift skall handläggas som allmänt mål och bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Avgiftens storlek
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att de ekonomiska sanktionerna är avskräckande, effektiva och proportionella. I direktivet lämnas två alternativ för hur påföljdens storlek skall bestämmas; ett maximibelopp för sådana påföljder eller ett minimibelopp. Beloppen skall fastställas för varje resa som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om ofullständiga eller felaktiga uppgifterna har lämnats. Om ett maximibelopp väljs får detta inte understiga 5 000 euro. Om i stället ett minimibelopp väljs får detta inte understiga 3 000 euro. I bägge fallen gäller som alternativ till beloppen i euro motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning samma dag som direktivet trädde i kraft, dvs. den 5 september 2004.
När det gäller transportörer som brister i sin kontrollskyldighet skall den särskilda avgiften för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kr. Direktivet om transportörsansvar ger medlemsstaterna tre alternativa sätt att bestämma påföljdens storlek. Två av dessa alternativ överensstämmer med vad som föreskrivs i det nu aktuella direktivet. Det tredje alternativet är att bestämma ett maximibelopp, när schablonbelopp tillämpas, som för varje överträdelse inte understiger 500 000 euro (eller motsvarande) oberoende av det antal personer som har befordrats. Den
arbetsgrupp som regeringen hade tillsatt för att utreda utlänningslagens bestämmelser om transportörsansvar valde i departementspromemorian Transportörsansvaret i utlänningslagen (Ds 2001:74) alternativet med maximibelopp, då det ansågs ge den beslutande myndigheten större utrymme att beakta olika omständigheter vid bestämmande av avgiftens storlek. Regeringen instämde i valet av alternativ för bestämmande av avgiftens storlek (prop. 2003/04:50 s. 67). Regeringen ansåg vidare att avgiften skulle bestämmas i svenska kronor eftersom Sverige inte deltar i den ekonomiska och monetära unionens (EMU) tredje fas och inte heller har något växelkurssamarbete med länderna som deltar i EMU.
Det alternativ som har valts för bestämmande av avgiftens storlek såvitt avser transportörer som brister i sin kontrollskyldighet framstår av skäl motsvarande dem som har anförts i det sammanhanget som det klart mest lämpliga alternativet även beträffande transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet. Med hänsyn till detta och till kravet på ett enhetligt utformat regelverk bör detta alternativ väljas. Således bör det fastställas ett maximibelopp för varje flygning som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om uppgifterna har lämnats inkorrekt.
Den särskilda avgiften bör – i enlighet med vad som gäller för den särskilda avgiften för transportörer som brister i sin kontrollskyldighet – bestämmas i svenska kronor. Maximibeloppet bör även beträffande denna avgift bestämmas till 46 000 kr, motsvarande drygt 5 000 euro vid direktivets ikraftträdande.
Avgifter som motsvarar eller ligger i närheten av maximibeloppet är avsedda för de grava fallen. Det kan röra sig om upprepade överträdelser eller fall som rör ett stort antal personer och där ingen rimlig förklaring finns till att de aktuella uppgifterna inte har lämnats. När det gäller normala fall bör emellertid en betydligt lägre avgift kunna fastställas. Direktivets föreskrift om att sanktionerna skall vara avskräckande, effektiva och proportionerliga måste dock alltid beaktas.
Överklagande
Förslaget innebär att den aktuella polismyndigheten skall fatta beslut om den särskilda avgiften. Beslut om särskild avgift för transportörer som brustit i sin kontrollskyldighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs det prövningstillstånd. En motsvarande ordning för transportörer som brustit i sin uppgiftsskyldighet skulle uppfylla direktivets krav på effektiva rättsmedel för de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder vidtagits i syfte att ålägga dem påföljder. En sådan ordning bör därför införas även beträffande dessa avgifter.
Hänvisningar till S5-4-2
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt Författningskommentar till 14 § utlänningslagen (2005:716), Författningskommentar till 5 a § utlänningslagen (2005:716), Författningskommentar till 6 § utlänningslagen (2005:716), Författningskommentar till 7 § utlänningslagen (2005:716), Författningskommentar till 8 § utlänningslagen (2005:716)
5.4.3. Insamling och överföring av uppgifter
Regeringens förslag: Transportörerna skall fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att samla in uppgifter och sedan elektroniskt föra över dessa till Rikspolisstyrelsen.
Om det inte är möjligt med elektronisk överföring skall transportörerna föra över uppgifterna på annat lämpligt sätt, t.ex. via telefax.
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: SAS rekommenderar också att endast uppgifter som finns att tillgå i passens s.k. maskinläsbara zon, skall bli föremål för uppgiftsskyldigheten. Detta skulle stämma överens med en kommande ICAO-standard.
Skälen till regeringens förslag: Medlemsstaterna skall enligt artikel 6 punkten 1 andra stycket i direktivet se till att vissa uppgifter om passagerarna samlas in av transportörerna och förs över elektroniskt eller, om sådan överföring är omöjlig, på annat lämpligt sätt förs över till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av gränskontroller vid de yttre gränser som passagerarna passerar vid sin inresa på en medlemsstats territorium. Det rör sig om uppgifter om nummer på och typ av resehandling som används, nationalitet, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning.
Som föreslagits i avsnitt 5.4.1 skall transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, så snart incheckningen avslutats – på begäran av aktuell polismyndighet – föra över information om ankommande passagerare. Informationen skall föras över till Rikspolisstyrelsen som skall spara uppgifterna i ett register, se vidare avsnitt 5.4.4.
Som följer av direktivet skall informationen i första hand föras över elektroniskt. Med hänsyn till att uppgifterna skall överföras till Rikspolisstyrelsen och sedan sparas i ett register, finns ingen anledning att förordna att transportörerna skall kunna lämna uppgifterna på så sätt att de görs läsbara genom s.k. terminalåtkomst.
Elektronisk överföring torde för det mesta inte möta några hinder. Om det undantagsvis inte är möjligt får emellertid ett annat lämpligt alternativ väljas. Ett sådant alternativ kan vara överföring av uppgifterna per telefax.
Hänvisningar till S5-4-3
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt Författningskommentar till 3 b § utlänningslagen (2005:716)
5.4.4. Passagerarregister
Regeringens förslag: Rikspolisstyrelsen skall spara de uppgifter som transportörerna för över till dem i ett register, passagerarregistret. Uppgifterna i passagerarregistret skall gallras inom 24 timmar efter överförandet om inte uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. Uppgifterna i registret får i ett sådant fall stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda. En ny registerförfattning som behandlar passagerarregistret, lagen om passagerarregister, införs.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän anser att lagtexten i 9 § andra stycket i förslaget till lag om passageraruppgifter bör förtydligas så att det framgår att med lagstadgade uppgifter åsyftas uppgifter i anslutning till personkontrollen vid Sveriges gränser. Rikspolisstyrelsen anser att det råder osäkerhet när det gäller frågan om hur uppgifterna i passagerarregistret får användas. Den svenska gränskontrollen omfattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. I den brottsbekämpande delen inryms olaglig invandring och terrorism men också annan brottslighet som kan sägas vara gränsöverskridande. Rikspolisstyrelsen anser att uppgifter i passagerarregistret bör få användas om de behövs för att bekämpa all gränsöverskridande brottslighet. Det framgår inte om en sådan användning av uppgifterna skulle vara förenlig med 4 §. Vidare påpekar styrelsen att frågan om möjligheten att använda uppgifterna för sökning i Schengen Information System (SIS) eller andra polisiära dataregister inte har tagits upp i promemorian. Rikspolisstyrelsen ser det för sin del som ett naturligt led i gränskontrollen att uppgifterna i passagerarregistret får stämmas av mot den information som kan finnas i SIS och andra polisiära register. För att undvika oklarheter bör frågan om sökning i SIS m.fl. register beröras under den fortsatta beredningen av ärendet. Säkerhetspolisen påpekar att syftet med direktivet är att det även skall användas i kampen mot terrorism men att förslaget till lag om passagerarregister synes innebära att Säkerhetspolisen inte har möjlighet att begära in uppgifter från transportörerna trots att Säkerhetspolisen har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning. Vidare anser Säkerhetspolisen att det bör övervägas om inte Säkerhetspolisen bör ha direktåtkomst till uppgifterna för att använda dessa i sitt arbete med att bekämpa terrorism. Enligt Ombudsmannen mot etnisk diskriminering är det en ingripande åtgärd i den personliga integriteten att registrera de uppräknade passageraruppgifterna och ombudsmannen anser att det är angeläget att berörda myndigheter säkerställer att tillämpningen av bestämmelserna sker med försiktighet. Kustbevakningen påtalar att begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges direkt i sekretesslagen och detta upprepas inte med motsvarande generella hänvisning i andra jämförbara registerförfattningar. Kustbevakningen ifrågasätter om det därför är lämpligt att påpeka detta särskilt i den föreslagna lagen om passageraruppgifter. Kustbevakningen anser att det bör övervägas om
behandlingen av passageraruppgifter skall regleras i en särskild lag eller i en för polisväsendet mer generell lag, särskilt då det samlade tillämpningsområdet i nuvarande polisdatalag får anses stämma ganska väl överens med de skäl som legat till grund för direktivet om skyldighet att lämna passageraruppgifter. Kustbevakningen påpekar att i lagen definieras personkontroll medan direktivet använder begreppet gränskontroll. Någon närmare förklaring till varför man i lagförslaget valt ett annat begrepp än det som finns i direktivet ges inte i promemorian. Den definition som begreppet personkontroll ges i promemorians lagförslag är dessutom en annan än den som gränskontrollutredningen föreslagit i sitt betänkande. Luftfartsstyrelsen anser att en uttrycklig hänvisning till personuppgiftslagen i relevanta paragrafer skulle bidra till en ökad tydlighet i stället för det generella stadgandet i 1 § förslaget till lag om passagerarregister. Sveriges Advokatsamfund påpekar att det kan förekomma att uppgifter förs över på annat sätt än på elektronisk väg, exempelvis genom telefax, och samfundet anser att det bör framgå att handlingen i förekommande fall skall makuleras senast 24 timmar efter översändandet.
Skälen för regeringens förslag
De myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna skall enligt artikel 6 punkten 1 andra stycket i direktivet spara uppgifterna i ett tillfälligt register. När passagerarna har rest in i landet skall dessa myndigheter enligt tredje stycket radera uppgifterna inom 24 timmar efter översändandet om inte uppgifterna behövs senare för att myndigheterna skall utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskyddsdirektivet.
Är personuppgiftslagen tillämplig på registret?
Dataskyddsdirektivet är införlivat i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204, PUL). I direktivet om uppgiftsskyldighet talas om att de aktuella uppgifterna skall sparas i ett ”tillfälligt register”. I personuppgiftslagen används inte termen register trots att dataskyddsdirektivet innehåller denna term. I personuppgiftslagen anges i stället att lagen gäller dels för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad, dels för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § PUL). Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring (3 § PUL). Något krav på viss varaktighet av t.ex. lagring av uppgifter uppställs inte. I det aktuella registret kommer uppgifter att
registreras och lagras samt sannolikt också behandlas på annat sätt. Personuppgiftslagen är därför tillämplig på registret.
Uppgifterna kan svårligen föras in i något befintligt register. I stället måste ett nytt register inrättas. Som beteckning på detta register föreslås passagerarregistret.
Krävs en ny registerförfattning?
Personuppgiftslagen innehåller endast generella bestämmelser. Särregler finns i särskilda författningar, s.k. registerförfattningar. Om reglerna i dessa andra författningar avviker från personuppgiftslagen, skall särreglerna gälla (2 § PUL).
De regler som behandlar just passagerarregistret, bl.a. vilka personuppgifter som får behandlas och gallringsfrister, måste därför finnas i en registerförfattning. Detta kan åstadkommas genom att regler införs i en befintlig författning eller att en ny registerförfattning som endast behandlar passagerarregistret införs.
Det finns en rad författningar utöver personuppgiftslagen som reglerar Polisens möjligheter att behandla personuppgifter och föra olika slags register. Det rör sig om polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och polisdataförordningen (1999:81).
Lagarna om belastningsregister, misstankeregister och om Schengens informationssystem behandlar respektive register. Det är därför inte lämpligt att föra in bestämmelser om passagerarregistret i dessa författningar.
Kustbevakningen har framfört att det inom ramen för beredningen av en ny polisdatalag kan finnas anledning att överväga om det på sikt är erforderligt och lämpligt med en särskild registerlag för passageraruppgifterna. Myndigheten har även påtalat att den särskilda registerlagen inte reglerar behandlingen av passageraruppgifterna av annan myndighet som ges möjlighet att begära in uppgifterna.
Polisdatalagen med därtill kopplad förordning gäller vid behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Behandlingen av personuppgifter skall i detta fall underlätta verkställande av personkontroller vid de yttre gränserna i syfte att effektivisera kontrollen av inresande personer och brottsbekämpningen. Gränskontrollverksamhet innefattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. Bestämmelser om passagerarregistret bör därför inte heller införas i polisdatalagen eftersom den lagen främst innehåller bestämmelser om register för den brottsbekämpande verksamheten. En ny registerförfattning, lagen om passagerarregister, skall därför införas. Polisdatalagen skall inte gälla för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen om passagerarregister. I den utsträckning uppgifter begärs in av annan myndighet torde uppgifterna få behandlas enligt vad som gäller i övrigt för personuppgifter hos den mottagande myndigheten.
Förslag till lag om passagerarregister
Den föreslagna lagen om passagerarregister är en registerförfattning som behandlar passagerarregistret. I 1 § i den föreslagna lagen anges att Rikspolisstyrelsen skall med hjälp av automatiserad behandling föra ett passagerarregister. Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. Lagen skall gälla utöver personuppgiftslagen vid behandling av personuppgifter i passagerarregistret. Om bestämmelserna i lagen om passagerarregister avviker från bestämmelserna i personuppgiftslagen, skall alltså bestämmelserna i lagen om passagerarregister tillämpas. I de frågor som inte regleras av lagen om passagerarregister, gäller däremot bestämmelserna i personuppgiftslagen. I 4 § i den föreslagna lagen anges ändamålet för förande av passagerarregistret. Detta är underlättande av verkställandet av personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna. I lagen definieras bl.a. begreppen personkontroll och Schengenkonventionen. Lagen innehåller en reglering av vilka uppgifter personregistret får innehålla och det anges att passagerarregistret endast får innehålla uppgifter som förts över i enlighet med den föreslagna lydelsen av 9 kap. 3 a § NUtlL. Personuppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och Tullverket för verksamhet som avses i 4 §. Polismyndigheterna får ha direktåtkomst till registret.
Rikspolisstyrelsen anser att det råder osäkerhet när det gäller frågan om hur uppgifterna i passagerarregistret får användas och påpekar att den svenska gränskontrollen omfattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. Rikspolisstyrelsen påpekar också att frågan om möjligheten att använda uppgifterna för sökning i Schengen Information System (SIS) eller andra polisiära dataregister inte har tagits upp. Uppgifterna i registret får användas för genomförande av personkontroller vid de yttre gränserna i syfte att effektivisera kontrollen av de personer som passerar gränsen. I samband med inresekontrollen söker polismyndigheten i SIS m.fl. register. Därav följer att polismyndigheten som ett led i gränskontrollen måste kunna stämma av uppgifterna i passagerarregistret mot den information som kan finnas i SIS och andra polisiära register.
Säkerhetspolisen (SÄPO) har påpekat att förslaget till lag om passageraruppgifter synes innebära att SÄPO inte har möjlighet att begära in uppgifter från transportörerna trots att SÄPO har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning. Av artikel 3 i direktivet följer att uppgifter om passagerare skall sändas över på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna. I Sverige är det enligt 9 kap. 1 § NUtlL polismyndigheterna som ansvarar för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. Att SÄPO inte anges i lagen följer av att SÄPO inte har som uppgift att ansvara för personkontrollen enligt 9 kap. 1 § NUtlL. SÄPO är emellertid en del av Rikspolisstyrelsen (se 1 och 2 §§ förordningen [2005:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen samt 1 § förordningen [1989:773] med instruktion för Rikspolisstyrelsen)
och kommer således att ha direktåtkomst till registret i sitt arbete med att bekämpa terrorism.
Kustbevakningen påpekar att i lagen definieras personkontroll medan direktivet använder begreppet gränskontroll. Sverige är inte bundet av den terminologi och systematik som anges i direktivet om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. Termen gränskontroll i svensk rätt omfattar inte endast personkontroll utan även varukontroll. Eftersom syftet är att underlätta verkställandet av kontroller av personer bör termen personkontroll väljas framför gränskontroll. Den definition som begreppet personkontroll ges är som Kustbevakningen påpekat en annan än den som gränskontrollutredningen föreslagit i sitt betänkande. Direktivet tar endast sikte på kontroll av personer vid inresa till Sverige medan den definition som gränskontrollutredningen föreslagit även tar sikte på kontroll vid utresa från och vistelse i Sverige. För att avgränsa den kontroll som omfattas av direktivets bestämmelser anser regeringen att den i promemorian föreslagna definitionen bör stå kvar.
Hänvisningar till S5-4-4
5.4.5. Sekretess
Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i verksamhet som gäller förande av och uttag ur passagerarregistret för uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretess i denna verksamhet skall också gälla för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den sekretess som gäller i verksamheten för enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling skall få företräde framför meddelarfriheten.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, dock har absolut sekretess föreslagits gälla endast uppgift om enskilds namn och födelsedatum.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping påpekar att det i promemorian inte har redogjorts för skälen till ställningstagandet att sekretess skall gälla i ”verksamhet som avser förande av eller uttag ur register…” och att det inte har framkommit bärande skäl för att frångå ett annat uttryckssätt än det som används beträffande ett flertal andra register, t.ex. i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering ser positivt på förslaget att införa en särskild sekretessbestämmelse rörande den föreslagna lagen om passagerarregister. Integrationsverket ifrågasätter om inte uppgift om medborgarskap bör kunna sekretessbeläggas i de register som tas fram. Kustbevakningen påtalar att begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges direkt i sekretesslagen och detta upprepas inte med motsvarande generella hänvisning i andra jämförbara registerförfattningar. Kustbevakningen ifrågasätter om det därför är lämpligt att påpeka detta särskilt i den föreslagna lagen om passageraruppgifter.
Skälen för regeringens förslag: Uppgifter i passagerarregistret kommer enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) att utgöra en allmän handling i den mån uppgifterna i registret finns tillgängliga hos
den myndighet som för registret och kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder.
När det gäller passagerarregistret är det nödvändigt att alla slag av uppgifter kan användas som sökbegrepp om Polisen skall ha avsedd nytta av uppgifterna. Av samma anledning bör samtliga uppgifter kunna redovisas när ett av sökorden anges. Det innebär att vilken sammanställning som helst av uppgifter ur registret är en allmän handling om någon enskild begär att sammanställningen görs.
Det är Rikspolisstyrelsen som kommer att föra passagerarregistret, men även polismyndigheterna och Tullverket föreslås få tillgång till uppgifterna i registret. Om en enskild hos någon av dessa myndigheter begär ut uppgifter ur registret finns redan i dag sekretessbestämmelser som kommer att omfatta vissa uppgifter i passagerarregistret, nämligen den s.k. förundersökningssekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100, SekrL) och den s.k. utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § SekrL.
Sekretesskyddet för uppgifterna i registret är emellertid inte heltäckande. Det saknas sekretessbestämmelser som kan tillämpas till skydd för svenska medborgares personliga förhållanden, liksom det saknas en bestämmelse till skydd för enskildas – och då särskilt juridiska personers – ekonomiska förhållanden.
Frågan är då om det är nödvändigt att skydda sådana uppgifter. Det kan konstateras att en persons förflyttning från tredje land och in i Schengenområdet kan följas genom uppgifter i passagerarregistret om personens fullständiga namn och födelsedatum samt om avgångs- och ankomsttid för transporten.
När det gäller möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in och ut ur ett område har det i förarbetena till lagstiftningen om s.k. trängselskatt gjorts vissa uttalanden (prop. 2003/04:145 s. 103). Det anfördes bl.a. att det är angeläget att den enskildes integritet värnas så långt som möjligt inom ramen för systemet med trängselskatt och att möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in och ut ur ett område som omfattas av trängelskatt därför skall förhindras. Mot denna bakgrund gjorde regeringen den bedömningen att det är nödvändig att undanta vissa uppgifter i de aktuella beskattningsbesluten från offentlighet. Dessa uppgifter är uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och om tidpunkten för denna passage. För dessa uppgifter råder enligt 9 kap. 1 § SekrL s.k. absolut sekretess. I enlighet med regeringens nyss nämnda uttalande bör möjligheten att kartlägga personers förflyttningar – med hänsyn till den enskildes integritet – även i nu aktuellt fall förhindras. Uppgifter i passagerarregistret om personers namn och födelsedatum bör därför omfattas av absolut sekretess. Lagrådet har förordat att sekretesskyddet även skall omfatta uppgift om nummer på resehandling, dvs. passnummer eller nummer på identitetskort, eftersom det med ledning av dessa uppgifter kan gå att utröna en passagerares namn och födelsedatum. Med hänsyn till Lagrådets yttrande i denna del anser regeringen att sekretesskyddet även skall omfatta nummer på resehandlingen. Uppgifter i passagerarregistret i övrigt måste typiskt sett betraktas som tämligen harmlösa. Till detta kommer att uppgifter ur registret skall gallras relativt snabbt om det inte finns särskilda omständigheter. Det kan emellertid finnas uppgifter eller
sammanställningar av uppgifter som kan missbrukas eller som i ett särskilt fall kan användas till skada för den uppgiften rör. Detta gäller särskilt uppgifter om enskildas, främst transportörernas, ekonomiska förhållanden. Det kan t.ex. röra flygplanens beläggning, vilken kan utläsas om uppgifter om det totala antalet passagerare jämförs med antalet platser i det aktuella flygplanet. Eftersom det sålunda kan finnas risk för att enskilda lider skada om uppgifter om deras ekonomiska förhållanden röjs, bör det finnas möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i passagerarregistret till skydd för enskilds förhållanden av ekonomisk natur. Med hänsyn till att det rör sig om uppgifter som typiskt sett betraktas som tämligen harmlösa bör det föreligga en presumtion för offentlighet. Sekretess bör alltså endast gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Ett rakt skaderekvisit bör därför användas.
Sekretess föreslås gälla i verksamhet som avser förande av och uttag ur registret. Kammarrätten i Jönköping har påpekat att det saknas skäl att frångå det uttryckssätt (anm. i register som förs) som redan används beträffande ett flertal andra register, t.ex. i 9 kap. 17 § SekrL. Sekretesskydd för verksamhet som avser förande av eller uttag ur register är emellertid också ett redan förekommande uttryckssätt, se t.ex. 7 kap. 40 och 42 §§ och 9 kap. 1 § SekrL. För att skydda samtliga uppgifter om namn och födelsedatum, oavsett om de finns i själva registret eller i underlagshandling eller utdrag, är det verksamheten som skall anges som skyddsintresse i sekretessbestämmelsen.
Tiden för sekretess för uppgifter i allmän handling bör vara högst 20 år. Sekretessen kan emellertid upphöra tidigare om det vid en sedvanlig prövning visar sig att det inte längre finns skäl för sekretess.
Särskilt om meddelarfrihet
Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i 16 kap. 1 § SekrL. Tystnadsplikten har företräde framför meddelarfriheten på vissa områden.
Som framkommit ovan är skyddsbehovet stort såvitt avser uppgifter om enskilds namn och födelsedatum, eftersom dessa uppgifter kan användas till att kartlägga enskildas förflyttningar ut ur tredje land och in i Schengenområdet. Vid en vägning av detta skyddsbehov mot intresset av insyn i polismyndighetens sätt att fullgöra sina uppgifter bedöms skyddsbehovet vara starkare än intresset av insyn. Samma bedömning gjordes i lagstiftningen rörande uppgifter om trängselskatt. Den tystnadsplikt som gäller för uppgifter om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling i verksamhet som avser förande av eller uttag ur passagerarregistret bör därför få företräde framför meddelarfriheten. När det gäller övriga uppgifter i passagerarregistret bedöms skyddsbehovet av dessa inte vara så stort att
intresset av insyn i polismyndighetens sätt att fullgöra sina uppgifter bör vika. Meddelarfrihet bör därför gälla beträffande dessa uppgifter.
5.4.6. Säkerställande av efterlevnaden av lagarna
Regeringens bedömning: Direktivets fakultativa bestämmelse om att personuppgifter som förts över får användas för att säkerställa efterlevnaden av lagarna bör inte genomföras i svensk rätt.
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot etnisk diskriminering tillstyrker förslaget att inte införa direktivets bestämmelse om att de insamlade uppgifterna får användas i annan verksamhet, i syfte att lagarna efterlevs.
Skälen till regeringens bedömning: I direktivet föreskrivs i artikel 6 punkten 1 sista stycket att medlemsstaterna, enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskyddsdirektivet, även får använda de aktuella personuppgifterna för att säkerställa efterlevnaden av lagarna. Bestämmelsens lydelse – får – innebär att den inte är obligatorisk utan fakultativ. Medlemsstaterna får alltså själva bestämma om de vill genomföra direktivets bestämmelse i nationell rätt eller inte.
Bestämmelsen omfattar enligt sin lydelse all verksamhet som skall utövas enligt lagarna. Det kan alltså röra sig om såväl straffrättsliga som förvaltningsrättsliga och skatterättsliga verksamheter. Ur integritetssynpunkt ter det inte sig lämpligt att införa en sådan generell regel. Bestämmelsen bör därför inte genomföras i svensk rätt.
5.4.7. Transportörernas skyldigheter i övrigt
Regeringens förslag: Transportörerna skall åläggas en skyldighet att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de uppgifter som de har samlat in och fört över till Rikspolisstyrelsen i enlighet med direktivet. Transportörerna skall vidare åläggas att informera passagerarna om behandlingen av personuppgifterna i enlighet med 23–26 §§personuppgiftslagen (1998:204).
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Registernämnden anser att det är oklart vilka konsekvenser förslaget har för enskildas integritet när det gäller de uppgifter transportörerna samlat in och förfogar över efter det att uppgifterna skickats till en polismyndighet. De insamlade och översända uppgifterna kommer enligt förslaget att kunna bevaras i princip lika länge hos transportören som i det föreslagna passagerarregistret. Nämnden vill väcka frågan om inte även transportörerna på lämpligt sätt bör åläggas en tystnadsplikt i varje fall för uppgifter om de förhållanden som kommer att bli föremål för meddelarskydd. Ett annat, möjligen
bättre, alternativ är att föreskriva att transportören är skyldig att radera uppgifterna omedelbart efter det att dessa har kommit den mottagande myndigheten till handa. Kustbevakningen anser att det bör övervägas att genom särskild reglering ålägga transportörerna tystnadsplikt för de insamlade uppgifterna. Sveriges Advokatsamfund noterar att transportörens skyldighet att radera översända uppgifter inom föreskriven tid är osanktionerad. SAS uppmärksammar att för transportörer gäller en skyldighet att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt att radera uppgifterna som sänts över till Rikspolisstyrelsen. Det innebär att om polismyndigheten hävdar att flygbolaget på ett eller annat sätt, försummat sina ålagda uppgifter efter 24 timmar så har flygbolagen ingen möjlighet att använda egna bevis till sitt försvar. SAS anser att det är nödvändigt att det specificeras en senaste tid för myndighetens klagomål, och att denna tid infaller snarast efter erhållna data från flygbolaget – men aldrig senare än 24 timmar.
Skälen till regeringens förslag: Medlemsstaterna skall enligt artikel 6 punkten 1 fjärde stycket i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de personuppgifter som de har insamlat och överfört i enlighet med direktivet.
Medlemsstaterna skall vidare enligt artikel 6 punkten 2 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att informera passagerarna i enlighet med bestämmelserna i dataskyddsdirektivet. Informationen skall även innefatta de uppgifter som avses i artikel 10 c och artikel 11.1 c i dataskyddsdirektivet. Den information som skall lämnas är
– den registeransvariges och dennes eventuella företrädares identitet, – ändamålen med den behandling för vilken uppgifterna är avsedda och
– all ytterligare information, t.ex. de kategorier av uppgifter som behandlingen gäller, mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna, huruvida det är obligatoriskt eller frivilligt att besvara eventuella frågor och eventuella följder av att inte svara samt förekomsten av rättigheter att få tillgång till och att erhålla rättelse av uppgifter som rör den registrerade, i den utsträckning som den ytterligare informationen – med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka uppgifterna samlas in – är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling.
Dataskyddsdirektivets bestämmelser om informationsskyldighet är införlivade i svensk rätt genom 23–26 §§ PUL.
För att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet är det en förutsättning att transportörerna åläggs såväl en gallrings- som en informationsskyldighet i enlighet med direktivets föreskrifter. Regler om detta bör därför införas i svensk rätt.
Några remissinstanser har ifrågasatt om inte transportörerna bör åläggas en tystnadsplikt och om inte transportörerna även bör åläggas att radera uppgifterna omedelbart efter det att dessa har kommit den mottagande myndigheten till handa. Sveriges Advokatsamfund har påtalat att transportörens skyldighet att radera överförda uppgifter är osanktionerad. I artikel 6.1 i det nu aktuella direktivet anges att
medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt radera de personuppgifter som de insamlat och överfört till gränskontrollmyndigheterna. Att ålägga transportörer att radera uppgifter omedelbart efter det att dessa har kommit den mottagande myndigheten till handa och att sanktionera transportörens skyldighet att radera uppgifterna skulle innebära att det infördes strängare regler på området än vad direktivet förutsätter. Något skäl för detta har inte framkommit. Den aktuella bestämmelsen bör i stället utformas i enlighet med direktivet. Skyldigheten att radera uppgifter tar sikte på de uppgifter som transportören har samlat in och fört över till Rikspolisstyrelsen.
Hänvisningar till S5-4-7
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt Författningskommentar till 3 e § utlänningslagen (2005:716)
6. Genomförandet av rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete
Hänvisningar till S6
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 4.2
6.1. Direktivets innehåll
6.1.1. Bakgrund
Europeiska unionens råd antog den 13 december 2004 direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 23.12.2004, s. 12, Celex nr 32004L0114). Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt senast den 12 januari 2007.
Direktivet utgör ett led i gemenskapens målsättning att verka för att Europa som helhet skall få en ställning som världsledande expertiscentrum för studier och yrkesutbildning. En viktig del i denna strategi är att främja tredjelandsmedborgares inresa och rörlighet inom gemenskapen i studiesyfte. En tillnärmning av medlemsstaternas nationella lagstiftning om villkoren för inresa och vistelse utgör också en del av denna strategi.
Direktivet gäller inte för Förenade kungariket, Irland och Danmark.
6.1.2. Syfte, definitioner och tillämpningsområde
Direktivet syftar enligt artikel 1 till att fastställa dels villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för en period som överstiger tre månader för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete, dels reglerna för förfaranden för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för dessa ändamål.
I artikel 2 definieras vissa begrepp, bl.a. tredjelandsmedborgare (den som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i fördraget), studerande (avser studier vid läroanstalt för högre utbildning), elev (avser studier på
högstadie- och gymnasienivå), oavlönad praktikant (avser oavlönad utbildning i enlighet med medlemsstatens lagstiftning), volontärprogram (avser program för konkret solidaritetsverksamhet med allmännyttiga mål) och uppehållstillstånd (avser varje tillstånd som utfärdats av myndigheterna i en medlemsstat som ger tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på dess territorium).
I artikel 3 anges direktivets tillämpningsområde. Bestämmelserna är tvingande beträffande studerande men fakultativa, dvs. får införas, avseende övriga kategorier. Direktivet är inte tillämpligt på tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat i egenskap av asylsökande eller som skyddsbehövande i övrigt eller för en tredjelandsmedborgare vars avvisning skjutits upp. Inte heller tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet inom gemenskapen eller tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i en medlemsstat enligt rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning och som utövar sin rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat för studier eller yrkesutbildning eller har godkänts som arbetstagare eller egenföretagare enligt medlemsstatens nationella lagstiftning, omfattas av direktivets tillämpningsområde.
I artikel 4 anges att direktivet inte skall påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i bilaterala eller multilaterala avtal mellan gemenskapen eller dess medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. Medlemsstaternas rätt att behålla eller införa regler som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet påverkas inte heller.
6.1.3. Villkor för inresa och vistelse
Artikel 5 anger att rätt till inresa och vistelse enligt direktivet är avhängigt av att handlingarna i ärendet utvisar att sökanden uppfyller dels villkoren i artikel 6, dels – beroende på vilken kategori sökanden tillhör – villkoren i artiklarna 7–11.
I artikel 6 anges de allmänna villkoren för inresa och vistelse; sökanden skall kunna uppvisa en giltig resehandling och medlemsstaterna får kräva att dess giltighetstid omfattar minst den planerade vistelsens längd, en sökande som är underårig enligt värdmedlemsstatens lagstiftning skall uppvisa tillstånd från föräldrarna, sökanden skall ha en sjukförsäkring omfattande samma skydd som medlemsstatens egna medborgare normalt har, sökanden får inte betraktas som ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsa. Medlemsstaterna får även begära att sökanden skall förete bevis på att de avgifter som får tas ut enligt artikel 20 har erlagts.
Vidare anges att medlemsstaterna skall underlätta förfarandet för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare som deltar i gemenskapsprogram som främjar rörlighet till eller inom gemenskapen.
I artikel 7 anges de särskilda villkoren som gäller för studerande. Den studerande skall vara antagen vid en läroanstalt för högre utbildning för att följa ett studieprogram och skall kunna visa, på det sätt som medlemsstaten kräver, att han eller hon kan försörja sig under vistelsen.
Medlemsstaterna skall offentliggöra de månatliga minimibelopp som krävs men detta hindrar inte en enskild bedömning av varje individuellt fall.
En studerande skall anses uppfylla kravet på sjukförsäkring i artikel 6 punkt 1, om han eller hon automatiskt omfattas av en sjukförsäkring som ger samma skydd som värdmedlemsstatens egna medborgare normalt har när de är inskrivna vid en läroanstalt.
Artikel 8 behandlar rörlighet mellan medlemsstaterna för studerande och innebär att tredjelandsmedborgare som har beviljats rätt till inresa och vistelse som studerande i en medlemsstat och önskar följa en del av studieprogrammet i en annan medlemsstat eller komplettera det med ett likartat studieprogram i en annan medlemsstat skall beviljas tillstånd till inresa och vistelse även i den andra medlemsstaten. De studerande skall förutom att uppfylla villkoren i artiklarna 6 och 7, vid ansökan lämna fullständiga uppgifter om de akademiska studier de följt och bevis för att det nya studieprogrammet kompletterar det tidigare. De skall vidare delta i ett av gemenskapens utbytesprogram eller ett bilateralt utbytesprogram eller ha varit inskrivna som studerande i en medlemsstat under minst två år. Behöriga myndigheter i den första medlemsstaten skall på begäran lämna behöriga myndigheter i den andra staten upplysningar om sökandenas vistelse.
I artikel 9 anges de särskilda villkoren för elever. Utöver de allmänna villkoren i artikel 6 skall elever bl.a. förete bevis på att de antagits vid en läroanstalt för sekundärutbildning och på att de deltar i ett erkänt utbytesprogram för elever som genomförs av en organisation som godkänts av medlemsstaten samt att organisationen påtar sig det fulla ansvaret för dem under hela vistelsen avseende försörjning, kostnader för utbildning, hälso- och sjukvård m.m.
I artiklarna 10 och 11 anges de särskilda villkoren för oavlönade praktikanter respektive volontärer. Dessa skall ha ingått avtal med utbildningsanordnaren respektive organisationen. För oavlönade praktikanter gäller att deras försörjning skall vara tryggad under hela vistelsetiden och för volontärer skall organisationen påta sig ansvaret för försörjning m.m.
6.1.4. Uppehållstillstånd m.m.
Enligt artikel 12 skall uppehållstillstånd för studerande utfärdas för minst ett år eller den kortare tid som studieprogrammet varar. Tillståndet får förnyas om studenten fortfarande uppfyller kraven i artiklarna 6 och 7. Medlemsstaten får besluta att återkalla eller inte förnya tillståndet om innehavaren inte följer meddelade villkor för ekonomisk verksamhet eller inte gör godtagbara framsteg i studierna.
Vidare anges i artikel 13 att uppehållstillstånd för elever skall utfärdas för högst ett år.
För oavlönade praktikanter gäller enligt artikel 14 att uppehållstillstånd skall utfärdas för hela praktikperioden dock högst ett år. I undantagsfall får det förnyas en gång om praktikanten fortfarande uppfyller kraven i artiklarna 6 och 10 och då högst för den tid som krävs för att förvärva en yrkeskvalifikation som erkänns av medlemsstaten.
Uppehållstillstånd för volontärer får enligt artikel 15 omfatta högst ett år eller i undantagsfall den längre tid som det relevanta programmet pågår.
Medlemsstaterna får enligt artikel 16 återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd om tillståndet erhållits genom bedrägeri eller om innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller kraven i artikel 6 och, beroende på kategori, kraven i artiklarna 7–11. Medlemsstaterna får även återkalla eller vägra att förnya uppehållstillståndet av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.
I artikel 12 punkt 2 ges medlemsstaterna dessutom rätt att beträffande studerande återkalla uppehållstillstånd om innehavaren inte följer meddelade begränsningar avseende tillträde till ekonomisk verksamhet eller inte gör godtagbara framsteg i sina studier i enlighet med nationell lagstiftning eller administrativ praxis.
6.1.5. Övriga bestämmelser
I artikel 17 regleras studerandes rätt att bedriva ekonomisk verksamhet, innefattande rätt att ta anställning och rätt att bedriva verksamhet som egenföretagare.
Artiklarna 18–20 innehåller bestämmelser om förfarandet för beviljande av uppehållstillstånd m.m. samt rätten att ta ut avgifter för tillståndsprövningen.
Artiklarna 21–26 innehåller bestämmelser om direktivets införlivande, tidsfrister, ikraftträdande m.m.
6.2. Uppehållstillstånd för studier och hälso- och sjukvård för studenter
6.2.1. Utlänningslagstiftningen
I utlänningslagen finns bestämmelser om bl.a. utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i Sverige. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Det har i relativt stor utsträckning överlåtits åt regeringen att meddela närmare föreskrifter om bl.a. utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige i såväl nu gällande utlänningslag (1989:529) som i den nya utlänningslagen (2005:716, NUtlL) som träder i kraft den 31 mars 2006. Vad gäller 1989 års utlänningslag finns dessa föreskrifter i utlänningsförordningen (1989:547). Samtidigt som den nya utlänningslagen träder en ny utlänningsförordning (2006:97, NUtlF) i kraft. Utöver nämnda författningsreglering har Migrationsverket (tidigare Statens Invandrarverk) meddelat föreskrifter som finns i Migrationsverkets författningssamling (MIGRFS). Föreskrifter finns även i Statens invandrarverks författningssamling (SIVFS). Härutöver finns i ett antal författningar, t.ex. lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, olika bestämmelser som reglerar utlänningars ställning och rättigheter i Sverige.
6.2.1.1 Uppehållstillstånd
En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall enligt 2 kap. 5 § NUtlL ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstillstånd. I den av regeringen den 2 februari 2006 beslutade propositionen Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (prop. 2005/06:77) föreslås även undantag från kravet på uppehållstillstånd för medborgare i en stat som omfattas av avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, vilka i stället skall ha s.k. uppehållsrätt. Direktiv 2004/114/EG om uppehållstillstånd för studier omfattar enbart tredjelandsmedborgare. Eftersom inte endast EES-medborgare utan även deras familjemedlemmar från tredje land omfattas av den fria rörligheten och följaktligen inte kommer att behöva uppehållstillstånd vid vistelse i Sverige, kommer dessa tredjelandsmedborgare inte att behöva inneha uppehållstillstånd för det fallet att de påbörjar studier här i landet. Av artikel 3.2 framgår att direktivet inte är tillämpligt på sådana tredjelandsmedborgare.
Uppehållstillstånd skall enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket NUtlL ha utverkats före inresa i Sverige. Undantag gäller bl.a. enligt 5 kap. 19 § NUtlL vid ansökan om förlängning av pågående tidsbegränsad vistelse, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.
Enligt 5 kap. 5 § andra stycket NUtlL, får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning.
Enligt 5 kap. 10 § NUtlL, får uppehållstillstånd ges till en utlänning som önskar vistas här i landet för studier eller besök. Av 5 kap. 17 § NUtlL framgår att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Enligt bemyndigandet i 5 kap. 23 § första stycket NUtlL får regeringen meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök.
I 4 kap. 5 § NUtlF föreskrivs att en utlänning som antagits till högskoleutbildning och, vid behov, till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola, skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden om inte särskilda skäl talar emot det. Ett krav är dock att utlänningens försörjning under studietiden är tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt. Kravet på tryggad försörjning preciseras i SIVFS 1995:5 vari anges att försörjningskravet skall anses uppfyllt om den gäststuderande kan visa att han eller hon förfogar över 6 300 kr per månad under tio månader av ett år.
6.2.1.2 Arbetstillstånd
Enligt 2 kap. 7 § NUtlL krävs att en utlänning har tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i
Danmark, Finland, Island eller Norge. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd. Enligt 5 kap. 2 § första stycket 6 NUtlF är utlänningar som har uppehållstillstånd för studier enligt 4 kap. 5 § NUtlF undantagna från kravet på arbetstillstånd. I den tidigare nämnda prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås även undantag från kravet på arbetstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap.
6.2.1.3 Återkallelse av tillstånd
Bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd finns i 7 kap. 1–7 §§ NUtlL. Uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit uppgifter i tillståndsärendet. Uppgifterna skall ha varit av betydelse för tillståndsprövningen. Uppehållstillstånd får även återkallas om det finns andra särskilda skäl men bara om utlänningen ännu inte rest in i Sverige. Särskilda skäl kan vara att förutsättningarna för tillståndet har förändrats väsentligt (prop. 1988/89:86 s. 63).
Vid prövning av en fråga om återkallelse av uppehållstillstånd för en utlänning som rest in i Sverige skall utlänningens anknytning till det svenska samhället beaktas liksom om det föreligger andra humanitära skäl som talar mot återkallelse. Om utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd i fyra år eller mer krävs synnerliga skäl för återkallelse. Härutöver finns bestämmelser om återkallelse om en utlänning har registrerats på den spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse samt om återkallelse i vissa särskilt angivna fall på grund av annan medlemsstats beslut om avvisning eller utvisning.
För en utlänning som rest in i Sverige får uppehållstillstånd vidare återkallas om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd eller det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. I dessa fall får uppehållstillståndet återkallas endast om frågan väckts innan utlänningen vistats i Sverige i tre år med uppehållstillstånd. Slutligen skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör.
6.2.2. Sjukförsäkringsfrågor
I svensk rätt saknas direkt koppling mellan å ena sidan reglerna om socialförsäkringssystemet och vilka som omfattas av dess olika delar och å andra sidan reglerna om tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård. Vilka som omfattas av socialförsäkringssystemet och vilka rättigheter detta medför framgår av socialförsäkringslagen (1999:799). Tillgången till hälso- och sjukvård samt tandvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL), respektive tandvårdslagen (1985:125).
Socialförsäkringsskyddet
Det svenska socialförsäkringssystemet innefattar två olika delar, en bosättningsbaserad del och en arbetsbaserad. Den bosättningsbaserade socialförsäkringen innefattar bl.a. föräldrapenning på lägsta nivå och grundnivå samt sjukersättning. Bosättningsfrågan avgörs enligt huvudregeln med ledning av reglerna om folkbokföring i folkbokföringslagen (1991:491). Den som har uppehållstillstånd för minst ett år skall enligt 3 § folkbokföringslagen folkbokföras. Enligt 2 kap. 5 § andra stycket socialförsäkringslagen anses dock utlänningar som kommer till Sverige för att studera inte bosatta här. Detta undantag gäller dock inte den som har utbildningsbidrag för doktorander. Att inte anses bosatt i Sverige medför enligt 3 kap. 1 § socialförsäkringslagen att man inte omfattas av den bosättningsbaserade socialförsäkringen. Den som förvärvsarbetar i Sverige omfattas dock av den arbetsbaserade socialförsäkringen som bl.a. innefattar sjukpenning, havandeskapspenning, inkomstrelaterad sjukersättning samt inkomstgrundad ålderspension.
Tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård
Någon egentlig rätt till hälso- och sjukvård samt tandvård för den enskilde finns inte författningsreglerad men landstingen är enligt 3 § HSL respektive 5 § tandvårdslagen skyldiga att tillhandahålla hälso- och sjukvård samt tandvård åt alla som är bosatta inom landstinget. För den som vistas inom landstinget, utan att vara bosatt där, är landstingets skyldighet att tillhandahålla vård begränsad till omedelbar vård, 4 § HSL respektive 6 § tandvårdslagen. Bosättningsfrågan avgörs även i detta sammanhang med ledning av reglerna om folkbokföring i folkbokföringslagen, här finns dock inget undantag för studerande. Den som medges uppehållstillstånd för studier för minst ett år skall alltså folkbokföras och omfattas då av landstingets skyldighet att tillhandahålla även annan än omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård.
6.2.3. Tillämpningen i fråga om uppehållstillstånd för studier
6.2.3.1 Inledning
Eftersom författningsregleringen är sparsam i fråga om uppehållstillstånd för studier har Migrationsverkets praxis stor betydelse för bedömningen i det enskilda fallet. Närmast följer därför en genomgång av tillämpningen av här aktuella bestämmelser baserad i huvudsak på Migrationsverkets utlänningshandbok. I det följande anges således Migrationsverkets beteckningar på olika kategorier av personer som bedriver studier, även om dessa kategorier betecknas på ett annat sätt av t.ex. universitet och högskolor. Begreppen som redovisas har således inte ett helt enhetligt användningsområde.
6.2.3.2 Kategorier av studerande m.m.
Allmänt
Med gäststuderande avses, enligt Migrationsverket, dels utländska studerande som sökt sig till Sverige för högskolestudier enligt det vanliga antagningsförfarandet, dels studerande som studerar inom ramen för ett utbytesavtal/utbytesprogram som t.ex. Erasmus. Begreppet gäststuderande överensstämmer i detta avseende med direktivets uttryck ”studerande”. Enligt flera universitet och högskolor kategoriseras gäststuderande i första hand som utländska studerande som bedriver grundläggande högskoleutbildning eller forskarutbildning och som sökt sig till Sverige för studier enligt det vanliga antagningsförfarande.
Med utbytesstudenter avses utlänningar som studerar på gymnasienivå. I det följande berörs endast utbyteselever som kommer till Sverige i regi av någon organisation för elevutbyte mellan länder och som alltså innefattas i direktivets uttryck ”elever”. Flera universitet och högskolor definierar dock utbytesstudenter som utlänningar som studerar på högskolenivå och antagits med ett utbytesavtal/utbytesprogram som grund t.ex. Erasmus eller där lärosätet tecknat ett utbytesavtal med ett partneruniversitet. Enligt dessa lärosäten kategoriseras de studerande både vid lärosätet och vid handläggning av ansökan om uppehållstillstånd som utbytesstudenter.
Övriga studerande eller elever innefattar utlänningar som studerar på folkhögskolor, internatskolor m.m. eller som genomgår yrkesutbildning. Här berörs enbart studerande eller elever som genomgår ”oavlönad yrkesutbildning”.
Volontärarbete utgör s.k. övrig ideell verksamhet och regleras på samma sätt som religiös verksamhet (missionsverksamhet).
För samtliga kategorier gäller, utöver de allmänna kraven giltigt pass och hederlig vandel, att uppehållstillstånd skall utverkas före inresan till Sverige samt ett krav på en uttalad avsikt att lämna landet efter den planerade vistelsen. Uppehållstillstånd för studier och ideell verksamhet är alltid tidsbegränsade och kan inte läggas till grund för permanent bosättning i Sverige.
Gäststuderande
För att gäststuderande skall kunna få uppehållstillstånd gäller att de skall visa att de antagits till universitets- eller högskoleutbildning. Intyg om antagning utfärdas av lärosätena. Tidigare var det vanligt med s.k. preparandkurser i svenska för utländska studerande. Då gällde antagningen både förberedande svenskundervisning vid universitet eller högskola och efterföljande ämneskurser. Preparandkurser förekommer numera endast vid ett fåtal läroanstalter.
Eventuellt behov av förberedande svenskundervisning tillgodoses då ofta genom kurser anordnade av exempelvis Folkuniversitetet. I dessa fall krävs att sökanden visar att han eller hon antagits till sådan svenskundervisning och att han eller hon uppfyller behörighetskraven för att antas till den avsedda ämnesutbildningen vid universitet eller
högskola. Uppehållstillstånd medges inte för studier i svenska som enbart syftar till att få behörighet för fortsatta studier vid universitet eller högskola. Om huvudsyftet med studierna är att studera svenska vid universitet eller högskola är det givetvis möjligt att få uppehållstillstånd.
Försörjningen skall vid första ansökan visas vara tryggad för hela den planerade vistelsetiden. För ett års studier krävs att den enskilde har 6 300 kr per månad under tio månader (se SIVFS 1995:5). Försörjningskravet kan styrkas genom ingivande av kontoutdrag eller liknande handling. Den rådande tillämpningen är att pengar för hela studietiden skall finnas tillgängliga på bankkonto vid tiden för ansökan. Det räcker således inte med att sökande har en regelbunden inkomst. Om studierna finansieras genom banklån eller liknande skall medel finnas överförda till sökandens konto. Det räcker således inte med att lån beviljats. Inte heller lån som villkoras av att vissa studieresultat löpande uppnås godtas.
För grundläggande högskolestudier eller forskarutbildning meddelas uppehållstillstånd för ett år i taget om utbildningen är längre än ett år, annars för hela utbildningstiden. För studier som leder till magisterexamen medges i allmänhet tillstånd för hela studietiden från början. Vid förlängning ställs krav på att sökanden uppnått vissa studieresultat; 10 högskolepoäng under första året, 15 poäng under andra året och 20 poäng under tredje och följande år.
Studieresultaten styrks vanligen med utdrag ur databas. För doktorander kan studieresultaten i stället styrkas genom intyg från lärosätet. Kraven på studieresultat tillämpas med viss urskiljning, om lärosätet tillstyrker förlängning kan lägre resultat godtas exempelvis på grund av sjukdom.
Utbytesstudenter
För utbyteselever som deltar i ett program för elevutbyte mellan länder som anordnas av en organisation som räknas upp i bilaga 2 till SIVFS 1995:12 eller i MIGRFS 2003:8 tillämpas ett slags förenklat förfarande. Även andra organisationers utbytesprogram kan godtas efter prövning i det enskilda fallet. I dessa fall räcker det med att sökanden ger in ett brev från den berörda organisationen där antagningen bekräftas och en kontaktperson i Sverige anges. Någon grundutredning görs inte och det ställs inte krav på att sökanden skall visa att försörjningen är tryggad. Om sökanden är under 18 år krävs dock ett medgivande från föräldrarna. Arbetstillstånd medges inte för utbyteselever.
Oavlönad yrkesutbildning
För utlänningar som önskar genomgå yrkesutbildning vid en skola eller ett företag i Sverige gäller följande. Det skall vara fråga om utbildning eller praktik som är oavlönad. Om ersättning utgår i någon form kan uppehållstillstånd inte medges för studier och det krävs i sådant fall arbetstillstånd. Det skall vara fråga om studier eller praktik på heltid och utbildningen skall vara bekräftad av anordnaren. Utbildningen måste vara av sådan art att det framstår som rimligt för den enskilde att genomgå
utbildningen och sedan återvända till hemlandet. Försörjningen skall vara tryggad och uppehållstillstånd medges för studietiden eller om den är längre än ett år, för ett år i taget. Uppehållstillstånd medges inte för enbart förberedande studier annat än för förberedande studier i svenska språket inför en yrkesutbildning. Arbetstillstånd medges inte.
Volontärer
Volontärverksamhet är förhållandevis ovanlig i Sverige. Uppehållstillstånd medges under förutsättning att den aktuella organisationen bekräftar syftet och tiden för vistelsen, att ersättning inte utgår i någon form och att försörjningen är tryggad under hela vistelsetiden. Uppehållstillstånd medges för ett år i taget, dock maximalt tre år totalt. Arbetstillstånd medges inte.
Hänvisningar till S6-2-3
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 6.3.2
6.3. Överväganden och förslag
6.3.1. Allmänna villkor för uppehållstillstånd för studier
Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller inte – i fråga om tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd för studier i Sverige för kortare tid än ett år – direktivets krav på att de skall ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Vidare saknas i svensk rätt möjlighet att vägra en sådan utlänning uppehållstillstånd av hänsyn till folkhälsan. Införandet av sådana bestämmelser kräver inte någon lagändring utan kan regleras genom närmare föreskrifter som meddelas av regeringen.
Promemorians bedömning: I promemorian har det ansetts tillräckligt att införa ett krav på heltäckande försäkring.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna däribland Högskoleverket, Uppsala universitet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Chalmers Tekniska Högskola AB, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla, Svenska institutet och Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning tillstyrker införandet av ett krav på heltäckande sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare som ansöker om tillstånd att studera i Sverige för kortare tid än ett år. Malmö Högskola ställer sig tveksam till införandet av ett sådant krav eftersom det torde vara svårt för många utländska studenter att teckna en egen försäkring. KTH anser att det både för studenter som folkbokförs eftersom de har uppehållstillstånd för längre tid än ett år och därmed har rätt till hälso- och sjukvård och för de studenter som kommer att omfattas av en heltäckande sjukförsäkring är angeläget med ett särskilt eller utökat försäkringsskydd. Det försäkringsskyddet bör omfatta täckning för bl.a. hemtransport samt rätts- och ansvarsskydd. KTH anser också att det vore bra att införa krav på hälsointyg som villkor för inresa och vistelse i enlighet med artikel 6
d) i direktivet.
Skälen för regeringens bedömning: Direktivets allmänna villkor för uppehållstillstånd enligt artikel 6 (krav på giltig resehandling, föräldrars medgivande för underårig, heltäckande sjukförsäkring, och att sökanden inte utgör ett hot mot allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa) bedöms överensstämma med regleringen i gällande rätt förutom beträffande kravet på sjukförsäkring och att sökanden inte utgör ett hot mot folkhälsan.
När det gäller kravet på sjukförsäkring uppställs i svensk rätt ett motsvarande krav i fråga om utlänningar som är medborgare i en EESstat eller i Schweiz. Detta gäller endast om utlänningen inte omfattas av den svenska socialförsäkringen. Som framgått ovan har alla personer som är folkbokförda i Sverige, oavsett medborgarskap, tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård. Utlänningar som kommer hit för att studera och som beviljas uppehållstillstånd för kortare tid än ett år skall inte folkbokföras och landstingens skyldighet är i sådant fall begränsad till omedelbar vård. I mån av resurser erbjuder landstingen även annan vård för icke folkbokförda personer. Landstingen tar ofta ut en högre patientavgift för vård av dessa personer än för vård av den som är folkbokförd i landet.
Regeringen anser att det är viktigt att alla utländska studenter har ett fullgott skydd i fråga om hälso- och sjukvård. Det är därför angeläget att, i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet, införa krav på heltäckande sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare som vistas i Sverige för studier under kortare tid än ett år. I detta avseende kommer således samma krav att ställas på såväl medborgare i en EES-stat eller medborgare i Schweiz som på tredjelandsmedborgare för det fall de avser att bedriva studier i Sverige. Kravet på en heltäckande sjukförsäkring kan uppfyllas antingen genom att sökanden visar att hemlandets sjukförsäkring gäller under vistelsen här eller att han eller hon har tecknat en privat sjukförsäkring. Det bör vara upp till den enskilde själv att välja vilket försäkringsbolag som bäst kan anses svara mot hans eller hennes behov. Det viktiga är att försäkringen ger ett fullgott skydd i fråga om hälso- och sjukvård.
I svensk rätt saknas i allt väsentligt bestämmelser om begränsningar av en utlännings rätt att vistas i landet på den grunden att de utgör ett hot mot folkhälsan. Enligt 4 kap. 7 § utlänningsförordningen (2006:97, NUtlF) finns en möjlighet att på grund av hänsynen till bl.a. hälsa vägra att ge uppehållstillstånd till en utlänning som är bosatt men inte medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och som under vissa förutsättningar skall arbeta tillfälligt i Sverige. Därutöver finns inga författningsbestämmelser som på grund av hänsynen till folkhälsan kan begränsa en utlännings rätt att vistas i landet. Enligt regeringens bedömning bör, med anledning av vad som anges i artikel 6 i direktivet, i svensk rätt införas en möjlighet att vägra en utlänning uppehållstillstånd för studier av hänsyn till folkhälsan. Att föreskriva ett krav på att utlänningen själv skall styrka att han eller hon inte utgör ett hot mot folkhälsan, t.ex. genom att i samband med ansökan om uppehållstillstånd ge in ett hälsointyg, kan dock inte anses påkallat. Det nu sagda kräver ingen lagändring utan kan regleras i utlänningsförordningen. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier finns i 5 kap. 23 § utlänningslagen (2005:716, NUtlL).
6.3.2. Särskilda villkor för uppehållstillstånd vid studier på högskolenivå
Regeringens bedömning: För att tydliggöra villkoren och öka förutsebarheten för sökande från tredje land bör nuvarande regelverk vad gäller uppehållstillstånd för studier på högskolenivå justeras. Någon lagändring är dock inte nödvändig utan frågan kan regleras genom närmare föreskrifter som meddelas av regeringen.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig om villkoren för uppehållstillstånd, däribland Högskoleverket, Umeå universitet, Kungliga Tekniska Högskolan, Luleå tekniska universitet, Chalmers Tekniska Högskola AB, Malmö Högskola och Högskolan i Trollhättan/Uddevalla har ställt sig bakom promemorians bedömning. Umeå universitet anser att tiden för tillståndet bör omfatta utbildningstiden och minst två ytterligare månader för att de studerande skall hinna klara av sina studier utan att behöva ansöka om förlängning av tillståndet. Det skulle även innebära en förenkling av handläggningen för berörda myndigheter. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering anser att kravet på att studenter skall ha hela sin studietids finansiering inbetald på förhand, i praktiken snarare utesluter än gynnar utländska studenter från att bedriva studier i Sverige. Uppsala universitet anser det inte rimligt att lån som villkoras av vissa studieresultat inte kan accepteras då det innebär att studenter som i sitt hemland har lån med villkor liknande studiemedelssystemet inte kan få uppehållstillstånd.
Skälen för regeringens bedömning: För högskolestuderande (enligt Migrationsverkets terminologi ”gäststuderande”, se avsnitt 6.2.3) innebär direktivets obligatoriska bestämmelser att uppehållstillstånd skall medges den som, utöver de allmänna villkoren, uppfyller kraven på tryggad försörjning och är antagen till aktuell utbildning. Bestämmelsen i 4 kap. 5 § NUtlF bedöms uppfylla direktivets tvingande krav i denna del men flera skäl kan anföras för en författningsreglering som innefattar en omformulering av den bestämmelsen. Bestämmelsen i 4 kap. 5 § NUtlF är t.ex. utformad för den numera relativt ovanliga preparandutbildningen. En översyn kan också komma att avse de begrepp för högre utbildning som används. Närmare bestämmelser saknas även om försörjningskravet och reglering av tillståndstiden. I fråga om försörjningskravet anges i 4 kap. 5 § NUtlF att utlänningens försörjning under studietiden kan vara tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt. Det förefaller som om tillämpningen inneburit att pengar för hela studietiden skall finnas tillgängliga på bankkontot vid tiden för ansökan. Det är tveksamt om en sådan praxis står i överensstämmelse med syftet med det aktuella EG-direktivet: ”medlemsstaterna skall främja tredjelandsmedborgares inresa och rörlighet inom gemenskapen i studiesyfte”. Lydelsen av artikel 7 i direktivet där det bl.a. anges att den studerande skall förete de bevis som medlemsstaten kräver för att han eller hon under vistelsen har tillräckliga medel för att bekosta uppehälle, sina studier och återresa kan också uppfattas som en mer generös förutsättning, än ett krav på att alla pengarna skall vara inbetalda på kontot i samband med ansökan.
Några remissinstanser har föreslagit att tiden för uppehållstillstånd bör kunna förlängas eller att den tid då vistelse medges utan tillstånd bör kunna utökas för att förenkla såväl för sökanden som för den berörda myndigheten. Bestämmelserna om bl.a. längden på den tillståndsfria tiden är mycket väl inarbetade. Dessa bestämmelser är också anpassade till andra länders regler på området och Schengenregelverket begränsar dessutom Sveriges möjligheter att ensidigt införa ändringar på området. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att i detta avseende föreslå någon ändring av gällande ordning.
Hänvisningar till S6-3-2
6.3.3. Högskolestuderandes rörlighet mellan medlemsländer
Regeringens bedömning: Direktivets krav avseende studerandes möjlighet till rörlighet mellan medlemsstaterna föranleder inte några författningsändringar. Detsamma gäller direktivets bestämmelser i fråga om informationsutbyte mellan myndigheter i medlemsstaterna.
Promemorians bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser, Lunds universitet, Kungliga Tekniska Högskolan, Luleå tekniska universitet, Malmö Högskola och Svenska Institutet, som yttrat sig har antingen gjort samma bedömning som framgår av promemorian eller framfört det angelägna i att det system som tillämpas inte får hämma vissa gäststudenters rörlighet. Lunds universitet anser att det behövs ett uppföljningssystem för att kunna sålla ut ansökningar från studenter som kan antas komma till Sverige utan att ha som primärt mål att studera. Kungliga Tekniska Högskolan befarar att tredjelandsmedborgare får svårigheter att fullfölja sina studier inom ramen för ett program enligt vilket studierna skall bedrivas i olika medlemsländer om inte uppehållstillståndet kommer att gälla för hela studieperioden och i de länder som studieprogrammet avser. Liknande tankar framförs av Luleå tekniska universitet. Svenska Institutet menar att det finns anledning att undersöka om det utrymme för gäststuderandes rörlighet som medges av direktivet verkligen utnyttjas av Sverige.
Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelserna om studerandes rörlighet mellan medlemsstaterna (artikel 8) har i den slutliga versionen av direktivet kommit att bli utformade så att de i praktiken ställer högre krav för rörlighet mellan medlemsstater än för ett första tillstånd vid ansökan från tredje land. Förutom att uppfylla kraven i artiklarna 6 och 7 skall de sökande lämna fullständiga uppgifter om de akademiska studier de följt och bevis för att det nya studieprogrammet kompletterar det tidigare. Vidare skall de delta i ett av gemenskapens utbytesprogram eller ett bilateralt utbytesprogram eller ha varit inskrivna som studerande i en medlemsstat i minst två år. Enligt direktivets bestämmelser om rörlighet förutsätts det alltså att studierna påbörjats och även fullföljs i vissa avseenden i det första landet för att tidsbegränsat uppehållstillstånd för kompletteringsstudier i andra medlemsstater skall kunna beviljas. Det finns inte utrymme enligt direktivet att bevilja tillstånd som täcker hela studieperioden och inte heller samtliga länder som studieprogrammet avser. Uppehållstillstånd för andra länder än det land som täcks av
förstagångstillståndet kan bara ges av vart och ett av de andra berörda länderna.
Bestämmelsen om informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i medlemsländerna i samband med studenters rörlighet avser uppgifter om studieresultat (Kommissionens förslag till direktiv KOM [2002] 548 slutlig s. 27 [EUT C45 E, 25.2.2003 s. 18–41]). Uppgifter om studieresultat, betyg och examina m.m. för studerande vid universitet och högskolor skall registreras i ett studieregister (2 kap. 1 § förordning [1993:1153] om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor). Uppgifter om studieresultat, betyg och examina i ett sådant register är allmänna handlingar. Regeringens bedömning är att direktivets krav avseende studerandes möjlighet till rörlighet mellan medlemsstaterna inte föranleder några författningsändringar. Detsamma gäller direktivets bestämmelser i fråga om informationsutbyte mellan myndigheter i medlemsstaterna
6.3.4. Elevutbyte på gymnasienivå, oavlönad yrkesutbildning och volontärarbete
Regeringens bedömning: En bestämmelse som kodifierar nuvarande praxis avseende tillståndsgivning för elevutbyte och oavlönad yrkesutbildning bör införas. Bestämmelsen bör innehålla en uppräkning av villkoren för uppehållstillstånd och en reglering av tillståndstiden för respektive kategori. Bestämmelsen kan införas i utlänningsförordningen.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter i detta avseende. Migrationsverket instämmer i promemorians påpekande att volontärverksamhet är ovanligt i Sverige. Verket påpekar vidare att det är en kategori som är svår att definiera och att det är ovanligt att inte någon form av ersättning utgår, t.ex. i form av mat och husrum. Om någon form av ersättning utgår är det normalt att även arbetstillstånd beviljas för ”volontärer”, vilket i praktiken innebär att de snarare är att betrakta som arbetstagare än volontärer. Försäkringskassan erinrar om att miniminivån för inkomst i den arbetsbaserade försäkringen är 9 500 kr och att en ”volontär” som arbetar under ett halvår och får fickpengar för sitt arbete med 2 000 kr i månaden således kommer över denna gräns. Kassan påpekar att om detta är en oönskad effekt måste det framgå av författningstexten att även volontärarbete skall vara oavlönat. Sveriges Kommuner och Landsting hänvisar till bestämmelsen i direktivet att en oavlönad praktikant skall, om medlemsstaten så begär, få grundläggande språkutbildning så att han eller hon förvärvar nödvändiga språkkunskaper för praktiken. Sveriges Kommuner och Landsting utgår från att kostnaden för denna utbildning regleras i utbildningsavtalet. Om det inte är fallet och utbildningen skall ges i kommunal regi förutsätter Sveriges Kommuner och Landsting att ekonomisk kompensation utgår.
Skälen för regeringens bedömning: För gymnasieelever omfattar direktivets bestämmelser endast organiserade utbyten. Villkoren innebär
att eleverna skall visa att de antagits till en utbildning, att de deltar i ett utbyte som organiseras av en godkänd organisation och att de skall bo i en familj som uppfyller medlemsstatens krav och som har valts ut av organisationen. Det är organisationen som ansvarar för elevernas försörjning och kostnader för hälso- och sjukvård m.m.
Direktivets bestämmelser för oavlönad yrkesutbildning innebär att utlänningen skall ha ingått avtal med utbildningsanordnaren och att medlemsstaten får uppställa ett krav på tryggad försörjning.
Tillståndsgivningen i svensk rätt bedöms för dessa kategorier överensstämma med direktivets bestämmelser som dessutom i detta avseende är fakultativa. Författningsregleringen på området är dock sparsam och återfinns endast i 5 kap. 10 § NUtlL. Införandet av en bestämmelse i utlänningsförordningen med en uppräkning av villkoren för uppehållstillstånd och en reglering av tillståndstiden bedöms därför kunna bidra till en ökad tydlighet och förutsebarhet för sökandena.
Beträffande volontärer innebär direktivets bestämmelser krav på att de skall ha ingått ett avtal med en organisation i medlemsstaten som anordnar det aktuella programmet och som åtar sig det fullständiga ansvaret för volontärens kostnader för uppehälle och återresa. Även för denna kategori är författningsregleringen mycket sparsam men volontärer förekommer mycket sällan i Sverige och då tillståndsgivningen i dag förefaller problemfri bedöms det inte föreligga något behov av att genomföra direktivets fakultativa bestämmelser i denna del. Det finns inte heller anledning att se annorlunda på detta med anledning av Migrationsverkets och Försäkringskassans påpekanden om volontärverksamhet. Snarare förstärker dessa myndigheters uttalanden intrycket av att ”ren” volontärverksamhet är ovanligt i Sverige. Eftersom volontärerna enligt Migrationsverkets erfarenhet redan i dag snarare är att betrakta som arbetstagare än volontärer då någon form av ersättning brukar utgå finns det inte skäl att göra ett tillägg i författningstexten i enlighet med det som föreslås av Försäkringskassan.
När det gäller Sveriges Kommuner och Landstings förfrågan om hur kostnaden för eventuell grundläggande språkutbildning för oavlönade praktikanter skall finansieras utgår även regeringen från att detta kommer att regleras i utbildningsavtalet.
6.3.5. Återkallelse av uppehållstillstånd
Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier skall kunna återkallas, utan hinder av att utlänningen rest in i landet, om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen har dock valt en annan lagteknisk utformning och hänvisar inte till EG-direktivet som stöd för uppehållstillstånd i den bestämmelse om återkallelse som föreslås.
Remissinstanser: Flertalet remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Centrala Studiestödsnämnden, Högskoleverket, Verket för Högskoleservice, Uppsala universitet, Göteborgs universitet, Lunds universitet,
Stockholms universitet, Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Mittuniversitetet, Chalmers tekniska högskola AB, Malmö Högskola, Svenska Institutet och Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och Forskning har tillstyrkt förslaget i sak eller lämnat det utan invändningar. KTH och Chalmers framhåller att det är nödvändigt att klargöra hur universiteten och högskolorna skall fullgöra sin rapporteringsskyldighet och att det måste finnas ett väl organiserat och kontinuerligt samarbete mellan Migrationsverket och lärosätena på detta område för att bestämmelsen skall kunna uppfylla sitt syfte. Kammarrätten i Stockholm har föreslagit en mindre justering i hänvisningen till direktivet i den föreslagna lydelsen av 7 kap. 8 § NUtlL. Länsrätten i Stockholms Län har påpekat att såsom hänvisningen till direktivet har formulerats kan den missförstås då sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd som avses enligt den föreslagna bestämmelsen inte ges med stöd av direktivet utan enligt nationella regler. Domstolsverket anför att den nya grunden för återkallelse kan leda till fler överprövningar i domstol. Rikspolisstyrelsen har efterlyst ett klargörande vad avser räckvidden för bestämmelsen om återkallelse. Styrelsen undrar om avsikten är att uppehållstillstånd för elevutbyte, yrkesutbildning eller volontärarbete som också meddelats med stöd av direktivet inte skall kunna återkallas med den nya bestämmelsen som grund.
Skälen för regeringens förslag: Villkoren för återkallelse av uppehållstillstånd i svensk rätt bedöms i huvudsak överensstämma med direktivets bestämmelser. En viktig skillnad är dock den s.k. objektiva återkallelsegrunden i artikel 16 i direktivet. Bestämmelsen innebär att uppehållstillstånd får återkallas om det i efterhand framkommer att de objektiva förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte varit uppfyllda från början eller att de senare brustit. Återkallelsemöjligheten är alltså helt oberoende av subjektiva faktorer som eventuell avsikt att vilseleda eller ens vetskap hos innehavaren om att de objektiva förutsättningarna brustit. Enligt 7 kap. 2 § NUtlL kan ett uppehållstillstånd återkallas om det föreligger särskilda skäl, men denna bestämmelse är bara tillämplig innan utlänningen rest in i Sverige. Ett uppehållstillstånd kan enligt gällande ordning inte återkallas sedan utlänningen rest in i Sverige utan tungt vägande skäl och hänsyn skall i dessa fall tas till utlänningens anknytning till Sverige, vistelsens längd m.m. För permanenta uppehållstillstånd är dessa villkor väl motiverade, inte minst av rättssäkerhetsskäl. För tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier, vilka aldrig kan läggas till grund för bosättning, är situationen något annorlunda. Om de tilltänkta studierna av olika skäl aldrig blir av eller om förutsättningarna ändrats så att studierna inte kan fullgöras är det inte orimligt att uppehållstillståndet skall kunna återkallas.
Migrationsverket beskriver i rapporten Uppföljning av beslut om uppehållstillstånd för studier (dnr HK 11-2004-1728, 30 juni 2005) ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier. Uppföljningen visar att en stor andel av dem som fått uppehållstillstånd för studier och hämtat ut tillståndsbeviset aldrig skriver in sig vid någon läroanstalt. I det undersökta materialet utgjorde dessa utlänningar omkring en fjärdedel av dem som beviljats uppehållstillstånd för studier. Av dem som registrerat
sig vid ett lärosäte var det dessutom bara 60 procent som registrerats för tillgodogjorda högskolepoäng.
I de fall Migrationsverket, efter att uppehållstillståndet hämtats ut vid den aktuella utlandsmyndigheten, får kännedom om att de objektiva förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger är man i dag hänvisad till att försöka bevisa att utlänningen har fått uppehållstillståndet genom att lämna falska uppgifter. De objektiva förutsättningarna kan prövas på nytt först vid en ansökan om förlängning. Problemet verkar vara vanligast förekommande i kategorin magisterstuderande, vilka enligt verkets praxis ges uppehållstillstånd för hela studietiden.
Det finns i dag inte något egentligt system för rapportering från lärosätena om studenter som inte påbörjar eller avbryter sina studier. De frågor som Migrationsverket beskriver i sin rapport bör därför analyseras vidare.
Ytterligare en faktor att beakta är att ett uppehållstillstånd i Sverige ger rätt till inresa och vistelse under tre månader inom hela Schengenområdet, vilket leder till att missbruket av uppehållstillstånd för studier kan komma att påverka Sveriges relationer till övriga Schengenländer om missbruket får för stor omfattning. Flertalet medlemsländer har i dag problem med att uppehållstillstånd för studier missbrukas av personer som vill ha tillträde till Schengenområdet bl.a. för att arbeta svart. Problemen verkar ha stor utbredning och det finns misstankar om att det delvis är fråga om missbruk organiserat av arbetsgivare.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslås därför att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen som gör det möjligt att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier om det framkommer att förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte längre föreligger. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier skall således kunna återkallas om innehavaren aldrig infinner sig för registrering vid lärosätet, om studierna påbörjas men avbryts eller om innehavaren inte kan försörja sig. Bestämmelsen skall vara tillämplig på alla uppehållstillstånd för studier.
I artikel 12 i direktivet finns vidare en bestämmelse som medger att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier återkallas om innehavaren inte gör tillräckliga framsteg i sina studier. Denna situation ligger nära den där studier påbörjats men avbrutits. Med hänsyn till att studieresultaten skall bedömas vid prövning av ansökan om förlängning av tillståndet bedömer regeringen det inte vara påkallat att genomföra denna bestämmelse i svensk rätt.
Rikspolisstyrelsen har efterlyst ett klargörande om inte också ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som deltar i elevutbyte, yrkesutbildning eller volontärarbete skall kunna återkallas under motsvarande förutsättningar som ett tidsbegränsat tillstånd för studier. Regeringens uppfattning är att det är främst i fråga om tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier som ett omfattande missbruk förekommer. Denna uppfattning stöds av Migrationsverkets ovannämnda rapport. Självklart går det inte att utesluta att andra grupper som omfattas av direktivet också kan missbruka ett utfärdat uppehållstillstånd och utnyttja det för andra syften än vad som avsetts med tillståndet. Det har
dock inte framkommit uppgifter om att sådant missbruk av uppehållstillstånd är vanligt förekommande också bland dessa grupper. Regeringen anser därför att det inte är påkallat att införa en återkallelsebestämmelse som omfattar även övriga kategorier som täcks av direktivet.
Hänvisningar till S6-3-5
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 7.2.1, Författningskommentar till 7 a § utlänningslagen (2005:716)
6.3.6. Påskyndat förfarande
Regeringens bedömning: Något behov av att införa bestämmelser om ett påskyndat förfarande genom avtal mellan Migrationsverket och berörda läroanstalter eller utbytesorganisationer föreligger inte.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Högskoleverket, Uppsala universitet, Lunds universitet, Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Högskolan i Trollhättan/Uddevalla, Malmö Högskola och Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning (STINT) har yttrat sig närmare över promemorians bedömning. Förutom KTH och STINT ställer sig flertalet remissinstanser tveksamma till att det inte skulle finnas några problem med handläggningstider och inte finnas behov av ett påskyndat förfarande. Högskoleverket anser att det bör införas en bestämmelse om påskyndat förfarande och längsta handläggningstid för att stärka sökandens rättssäkerhet. Uppsala Universitet ifrågasätter bedömningen vad avser utbytesstudenter och förutsätter att en förnyad prövning av bl.a. denna fråga kan bli aktuell när ställning tas till det förslag som studieavgiftsutredningen skall lägga fram under januari 2006. Lunds universitet pekar på den snäva tiden mellan antagning och kursstart för utländska studenter som söker antagning enligt det vanliga antagningsförfarandet. Malmö Högskola hänvisar till problem med t.ex. biljettinköp när besked om tillstånd lämnas sent till såväl utbytesstudenter som gäststuderanden och menar att en utredning som kommer med förslag till förkortade handläggningstider bör genomföras. STINT anser att det är sannolikt att en bestämmelse om återkallelse kommer att korta handläggningstiderna hos Migrationsverket och påskynda antagningen av utländska studenter.
Skälen för regeringens bedömning: I artikel 19 i direktivet ges en möjlighet att införa ett påskyndat förfarande genom avtal mellan å ena sidan den ansvariga myndigheten (Migrationsverket) och å andra sidan universitet och högskolor respektive organisationer för elevutbyte. Mot bakgrund av att ett slags förenklat förfarande redan tillämpas avseende elevutbyte i organiserad form bedöms det inte finnas något egentligt behov av att i det avseendet införa en sådan bestämmelse i svensk rätt.
När det gäller Migrationsverkets handläggning av uppehållstillstånd för studenter är regeringen medveten om att det förekommer att studenter får del av Migrationsverkets beslut först efter kursstart. Detta är naturligtvis inte bra. Det faktum att antagningsbeskedet ofta når mottagaren först kort tid innan kursstarten är dock en bidragande orsak till att den studerande inte alltid kan får sitt uppehållstillstånd i tid. Migrationsverket har vidare uppgivit att verket på olika sätt inom ramen för sin verksamhet försöker minimera de problem som kan uppstå för den
enskilde. Genom kontakter med berört lärosäte verkar myndigheten för att den studerande, trots ett ibland sent besked i uppehållstillståndsfrågan, skall kunna få delta i den kurs han eller hon antagits till. Det är också viktigt att Migrationsverket, under perioden då anhopningen av ansökningar om uppehållstillstånd för studier är stor, använder de möjligheter som kan finnas att omfördela personal för att i möjligaste mån hålla handläggningstiderna nere. STINT har anfört att det är troligt att handläggningstiderna hos Migrationsverket kommer att bli kortare när bestämmelsen om återkallelse har införts. Regeringen delar denna uppfattning. Vetskapen om att ett uppehållstillstånd för studier kan återkallas om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger kan antas medföra ett visst bortfall av ansökningar från de utlänningar som inte har som primärt mål att bedriva studier i Sverige. Regeringen bedömer att det för närvarande inte finns anledning att införa särskilda bestämmelser om påskyndat förfarande vad avser handläggningen av ärenden om tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier. Regeringen kommer att följa utvecklingen avseende Migrationsverket handläggningstider för uppehållstillstånd för studier.
6.3.7. Arbetstillstånd
Regeringens bedömning: Gällande ordning där studerande är undantagna från kravet på arbetstillstånd är generösare än direktivets bestämmelser om studerandes tillträde till ekonomisk verksamhet. Genomförandet av direktivet medför därför inte något behov av författningsreglering i denna del.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Kungliga Tekniska Högskolan, Karlstads universitet och Malmö Högskola m.fl. remissinstanser instämmer i den bedömning som görs eller har ingen erinran mot den. Uppsala universitet förutsätter att en förnyad prövning av t.ex. frågan om arbetstillstånd kan bli aktuell vid beredningen av de förslag som studieavgiftsutredningen lägger fram under januari 2006.
Skälen för regeringens bedömning: Studerande är enligt 5 kap. 2 § 6 NUtlF undantagna från kravet på arbetstillstånd under den tid som uppehållstillståndet gäller. Direktivets krav på att studerande skall medges tillträde till ekonomisk verksamhet i viss utsträckning och under vissa villkor uppfylls därför redan i gällande rätt.
7. Genomförande och ekonomiska konsekvenser
7.1. Överföring av passageraruppgifter
Hänvisningar till S7-1
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 4.2
7.1.1. Ekonomiska konsekvenser
Regeringens bedömning: Förslagen beräknas inte medföra några större ökade statliga utgifter eller ökade utgifter för transportörerna.
Promemorians bedömning (Ds 2005:48): Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Domstolsverket framhåller att ett flertal mindre reformer sammantaget kan medföra att ett resurstillskott krävs. SAS påpekar att flygbolagen inte utan vidare har tillgång till de uppgifter som skall översändas. Flygbolagen måste därför aktivt samla in uppgifterna och för att skydda sig mot avgifter måste uppgifter verifieras. Kostnader kommer att uppstå för hård/mjukvara i befintliga check-in system och/eller reservationssystem – samt för utökade processtider för hantering/insamling/transmittering av uppgifter.
Skälen för regeringens bedömning
Staten
Om transportörer inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kan detta leda till såväl intäkter som kostnader för staten. De särskilda avgifterna som kan åläggas transportörerna blir en intäkt. Samtidigt uppstår det en kostnad för administration hos polismyndigheterna liksom för eventuella prövningar av överklaganden hos förvaltningsdomstolarna. Investerings-, drifts- och förvaltningskostnader för passagerarregistret uppstår för Polisen. I övrigt synes förslagen inte innebära några kostnadshöjande eller intäktsminskade effekter för staten.
I samband med att det infördes bestämmelser om uttag av särskilda avgifter för transportörer som inte fullgör sin kontrollskyldighet gjordes den bedömningen att antalet beslut om sådana avgifter inte skulle komma att bli särskilt stort. Det har också visat sig att endast fem sådana beslut har fattats under tiden från och med den 1 juli 2004 till och med den 15 augusti 2005. Någon anledning att göra någon annan bedömning angående antalet förväntade beslut om särskild avgift för transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet har inte framkommit. De ekonomiska konsekvenserna bör i enlighet med detta inte bli stora. Eventuella merkostnader för staten bör rymmas inom berörda myndigheters och domstolars ordinarie anslag.
Transportörer
Det slag av uppgifter som direktivet avser torde transportörerna till största del ha tillgång till redan i dag. Transportörerna kommer alltså inte att ha några ytterligare kostnader för att inhämta information.
Själva överföringen av uppgifterna bör inte heller innebära någon ytterligare kostnad för transportörerna. Det bör inte uppstå några ytterligare nämnvärda personalkostnader eftersom själva översändandet i normalfallet bör vara av tämligen enkel beskaffenhet.
En viss kostnad kan däremot uppstå när det gäller transportörernas informationsskyldighet. Det får emellertid antas att transportörerna upparbetar sådana rutiner att dessa kostnader blir tämligen begränsade.
7.1.2. Övriga konsekvenser
Regeringens bedömning: Förslagen bör medföra att brottsligheten minskar och även påverka det brottsförebyggande arbetet.
Promemorians bedömning (Ds 2005:48): Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens bedömning: Ett av direktivets huvudsakliga syften är att bekämpa den olagliga invandringen. Förslagen i propositionen bedöms kunna minska brottsligheten och även påverka det brottsförebyggande arbetet.
7.1.3. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Författningsförslagen skall träda i kraft den 1 september 2006. Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga.
Promemorians förslag (Ds 2005:48): Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna skall enligt artikel 7 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet i nationell rätt senast den 5 september 2006. En lämplig tidpunkt för ikraftträdande av författningsförslagen är därför den 1 september 2006.
7.2. Uppehållstillstånd för studier
Hänvisningar till S7-2
- Prop. 2005/06:129: Avsnitt 4.2
7.2.1. Ekonomiska konsekvenser
Regeringens bedömning: Förslaget medför inga ökningar av de statliga utgifterna.
Promemorians bedömning (Ds 2005:36) Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast två remissinstanser har haft synpunkter på de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna nya bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Domstolsverket påpekar att den nya grunden för återkallelse kan leda till fler överprövningar i domstol. Länsrätten i Stockholms län har efterlyst en analys av de ekonomiska konsekvenserna för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen av bestämmelsens införande.
Skälen för regeringens bedömning: Införandet av en möjlighet att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier bedöms förenkla Migrationsverkets handläggning av ärenden gällande återkallelse av uppehållstillstånd av den typen, främst genom att de möjliggör kortare handläggningstider och minskat behov av att inhämta uppgifter från myndigheter utomlands. Det torde röra sig om ett relativt litet antal av ärenden. Enligt uppgift från Migrationsverket inkom år 2005 cirka 10 000 förstagångsansökningar om uppehållstillstånd för studier, vilket var en ökning med 35 procent jämfört med tidigare år. Av dessa ansökningar bifölls cirka 7 000 ansökningar motsvarande 70 procent. En andel av cirka 60 procent utgörs av sökanden från länder som Kina, Indien, Pakistan, Bangladesh, Iran, Turkiet, Kamerun, Nigeria och Ryssland vars medborgare är viseringspliktiga, dvs. cirka 6 000 fall. Här återfinns drygt hälften av beviljade uppehållstillstånd för studier. Enligt Migrationsverkets rapport Uppföljning av beslut om uppehållstillstånd för studier (se avsnitt 6.3.5) var det i ca 25 procent av fallen så att innehavaren hämtat ut sitt uppehållstillstånd men inte skrivit in sig för studier vid universitet eller högskola (rapporten avsåg åren 2003 och 2004). Det motsvarar ca 1 000 personer. Av de cirka 10 000 förstagångsansökningar som kom in år 2005 var det cirka 30 procent av fallen som meddelades ett avslagsbeslut. Erfarenhetsmässigt är det ca 20 procent av dem som får ett avslagsbeslut som överklagar det beslutet. Det innebär ca 300 fall per år, vilket förefaller vara en hanterlig mängd.
Införandet av ett krav på sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare med korta uppehållstillstånd för studier medför att de själva, genom ett försäkringsskydd, kommer att stå för kostnader för sjukvård. Sådana kostnader, främst i form av de högre patientavgifter som tas ut av icke folkbokförda personer, kan annars i vissa fall komma att slutligt stanna på det allmänna genom att patienten inte kan betala eller inte kan nås för indrivning.
Konsekvenserna av dessa ändringar torde vara begränsade och i vart fall bedömer regeringen att det inte kommer att innebära ökade kostnader för det allmänna. Övriga föreslagna ändringar utgör kodifiering av praxis och bedöms därför inte heller medföra ökade kostnader för staten.
Hänvisningar till S7-2-1
7.2.2. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Författningsändringen skall träda i kraft den 1 januari 2007. En övergångsregel införs i fråga om den föreslagna bestämmelsen om återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier, innebärande att bestämmelsen inte skall tillämpas i de fall då ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd meddelats före den 1 januari 2007.
Promemorians förslag (Ds 2005:36): Överensstämmer med regeringens. Promemorian har dock inte behandlat frågan om övergångsbestämmelser.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft synpunkter i denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nu föreslagna bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier inte skall tillämpas i de fall då beslut om sådant uppehållstillstånd meddelats före bestämmelsens ikraftträdande. Det är rimligt att det i dessa fall senast vid tidpunkten då uppehållstillståndet beviljas även står klart för sökanden i vilka fall som tillståndet kan återkallas. Den föreslagna bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier skall således inte tillämpas i de fall då beslut om sådant uppehållstillstånd meddelats före den 1 januari 2007. Det finns dock inget hinder för att återkalla tillståndet på annan i utlänningslagen angiven grund.
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag om passagerarregister
Lagen om passagerarregister är en registerförfattning, som behandlar passagerarregistret. Införandet av lagen föranleds av direktiv 2004/82/EG och bestämmelserna i lagen behandlas närmare i avsnitt 5.4.4.
1 §
I 1 § anges att det är Rikspolisstyrelsen som med hjälp av automatiserad behandling skall föra ett register över sådana passagerare som avses i 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716). Det anges vidare att Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.
2 §
I denna paragraf anges förhållandet till personuppgiftslagen (1998:204). Lagen om passagerarregister gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av personuppgifter i passagerarregistret. Om bestämmelserna i lagen om passagerarregister avviker från bestämmelserna i personuppgiftslagen skall alltså bestämmelserna i lagen om passagerarregister tillämpas. I de frågor som inte regleras av lagen om passagerarregister, gäller däremot bestämmelserna i personuppgiftslagen.
3 §
I paragrafens första stycke definieras begreppen personkontroll och Schengenkonventionen.
Med personkontroll avses kontroll av personer vid inresa i Sverige. Fråga är således om kontroll av personer till följd av att de passerar en gräns, i förevarande fall dock endast vid inresa. Som framgår av 4 § är syftet med passagerarregistret att underlätta personkontroller endast vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, s.k. yttre gräns. Enligt artikel 2 i Schengenkonventionen får, som huvudregel, de s.k. inre gränserna passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Sammansättningen av kontrollåtgärder kan variera beroende på omständigheterna kring gränspassagen. Av artikel 6.1 i Schengenkonventionen framgår att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall underkastas kontroll av behöriga myndigheter. I artikel 6.2 anges bl.a. att personkontrollen inte endast skall omfatta granskning av resedokument och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, utan även efterspaning och förhindrande av hot mot de avtalsslutande parternas inre säkerhet och allmänna ordning. Enligt den s.k. gemensamma handboken, som antagits av den verkställande kommitté som inrättats genom Schengenkonventionen, skall även direkt kontroll göras i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella sökregister.
Definitionen av Schengenkonventionen motsvarar den som anges i 1 kap. 4 § första stycket utlänningslagen.
I andra stycket förklaras att de begrepp som i övrigt används i lagen har samma betydelse som i personuppgiftslagen.
4 §
I paragrafen, som utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter, anges ändamålet för förande av passagerarregistret. Detta är underlättande av verkställandet av personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna.
5 §
Paragrafen reglerar vilka uppgifter som passagerarregistret får innehålla. Det anges att det endast får förekomma personuppgifter som inkommit i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen. De uppgifter som anges i paragrafen samt i 9 kap. 3 a § utlänningslagen motsvarar de uppgifter som anges i artikel 3.2 i direktiv 2004/82/EG.
6 §
I paragrafens första stycke föreskrivs att personuppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och Tullverket för verksamhet som avses i 4 §.
Andra stycket innehåller en delegationsbestämmelse, som innebär att regeringen kan föreskriva om skyldighet att lämna uppgifter ur passagerarregistret till andra myndigheter än polismyndigheterna och Tullverket.
7 §
I paragrafen anges att personuppgifter ur registret inte får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. En myndighet som begär att få ut uppgifter ur registret med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), kan således inte få uppgifterna utlämnade på medium för automatiserad behandling. Möjligheten till direktåtkomst till registret, som kan sägas vara en form av utlämnande på medium för automatiserad behandling, regleras särskilt i 8 §.
8 §
I paragrafens första stycke behandlas vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till passagerarregistret för verksamhet som avses i 4 §.
I andra stycket anges att regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet får ha direktåtkomst till registret. Bakgrunden till bestämmelsen är att Polisen och Tullverket har träffat en central överenskommelse om samverkan vad gäller person- och tullkontroll vid yttre gräns. För närvarande har inte Tullverket helt övertagit ansvaret för personkontroll vid någon flygplats. Om Tullverket eller någon annan myndighet i framtiden skulle få ett sådant ansvar har regeringen emellertid enligt denna bestämmelse möjlighet att meddela föreskrifter om att en sådan myndighet får ha direktåtkomst till registret.
9 §
Paragrafen innehåller gallringsföreskrifter.
Enligt första stycket skall en uppgift i registret gallras inom 24 timmar efter överföringen till Rikspolisstyrelsen.
I andra stycket finns emellertid en undantagsbestämmelse, enligt vilken uppgifter – som behövs för att polismyndigheten skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt 4 § – får stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda. Vad som i sammanhanget avses med lagstadgade uppgifter är polismyndighetens uppgifter med avseende på personkontrollen vid gränserna. Inom ramen för denna verksamhet bör uppgifter i registret även få stå kvar om de behövs i ett ärende om påförande av särskild avgift enligt 19 kap. 5 a § utlänningslagen. Andra stycket har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter.
Tredje stycket innehåller ett bemyndigande som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter, motsvarande de som gäller polismyndigheten enligt 8 § andra stycket, om Tullverket eller någon annan myndighet i framtiden kommer att överta ansvaret för personkontrollen på en flygplats vid yttre gräns.
10 §
I paragrafen hänvisas till personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd. Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd är utformade så att de enbart gäller den lagen. Genom hänvisningen till personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd görs dessa bestämmelser tillämpliga även då personuppgifter behandlas i strid med lagen om passagerarregister.
8.2. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
9 kap.
31 §
Paragrafen innehåller en ny sekretessbestämmelse.
I första stycket första meningen, som utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter, anges att bestämmelsen gäller i verksamhet som avser förande av och uttag ur det passagerarregister som skall föras enligt lagen (2006:000) om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling. Med nummer på resehandling avses passnummer eller nummer på identitetskort. Det finns inget skaderekvisit avseende dessa uppgifter. Sekretessen är med andra ord absolut.
I första stycket andra meningen behandlas sekretess för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. I bestämmelsen används ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta innebär att det finns en presumtion för offentlighet och att sekretess endast gäller om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. En sådan skada kan t.ex. i ett särskilt fall uppkomma om en konkurrent önskar undersöka flygplanens beläggning, vilken kan utläsas om det totala antalet passagerare jämförs med antalet platser i det aktuella flygplanet.
Andra stycket innehåller en föreskrift om tidsbegränsning av sekretessen i allmän handling, som innebär att sekretessen i en sådan handling varar högst 20 år.
16 kap.
1 §
Bestämmelsen innehåller en uppräkning av när tystnadsplikt får företräde framför meddelarfriheten. I bestämmelsen har det gjorts ett tillägg avseende 9 kap. 31 § såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling Tystnadsplikten för uppgifter om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling i verksamhet som avser förande av eller uttag ur passagerarregistret får därför företräde framför meddelarfriheten.
8.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100)
16 kap.
1 §
Den 15 september 2005 utfärdades lag (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100). Genom denna lag ändrades bl.a. 16 kap. 1 § sekretesslagen. Lagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
Den 23 november 2005 antog riksdagen ytterligare en ändring i 16 kap. 1 § med ikraftträdandedatum den 1 januari 2006. För att åstadkomma en författningsteknisk samordning mellan den ändring i 16 kap. 1 § som då hade antagits (lag [2005:699]), men som ännu inte har trätt i kraft, och det då föreliggande förslaget föreslog Konstitutionsutskottet två lagar, vilka antogs av riksdagen, se dels lagen (2005:838) om ändring i sekretesslagen (1980:100), dels lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100) (prop. 2004/05:163, bet. 2005/06:KU9 s. 10 och bilaga 3, rskr. 2005/06:33).
Det i denna proposition framlagda förslaget till ändring i 16 kap. 1 § föreslås träda ikraft den 1 september 2006. Förslaget har, på motsvarande sätt som skett i bet. 2005/06:KU9, utformats som dels en lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), dels en lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100).
8.4. Förslaget till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)
1 §
Paragrafens andra stycke har ändrats. I stycket föreskrivs att lagen inte gäller för behandling av personuppgifter som företas med stöd av vissa, uppräknade lagar. Till dessa har lagen (2006:000) om passagerarregister lagts.
8.5. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
7 kap.
7 a §
Paragrafen är ny. Av den framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier får återkallas, utöver vad som gäller enligt 1–3, 5 och 6 §§, om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. De förutsättningar som avses är bl.a. kravet på antagning till en erkänd utbildningsanstalt, vilket efter inresa torde innebära ett krav på inskrivning och att studier faktiskt bedrivs, kravet på tryggad försörjning samt krav på en heltäckande sjukförsäkring. Vilka villkor som skall vara uppfyllda för att uppehållstillstånd för studier skall kunna medges införs i utlänningsförordningen. Det skall särskilt påpekas att ett uppehållstillstånd för studier självfallet kommer att behöva endast i de fall då uppehållstillstånd krävs för vistelse här i landet. I artikel 3.2 i direktiv 2004/114/EG anges att direktivet inte är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet inom gemenskapen. Till följd av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall även medborgare i de EES-stater som inte är medlemmar i EU omfattas av den fria rörligheten.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.3.5.
9 kap.
3 a §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen reglerar transportörers uppgiftsskyldighet om passagerare.
I första stycket anges vilka transportörer bestämmelsen avser, dvs. transportörer som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna. För närvarande har Island och Norge slutit sådana avtal om samarbete med konventionsstaterna. Med transportör avses enligt artikel 2 i direktiv 2004/82/EG ”varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen” (jfr även artikel 1 i Schengenkonventionen). Detta får anses innefatta såväl ägaren av luftfartyget som för det fallet någon brukar luftfartyget i ägarens ställe, brukaren. Avsikten är således att begreppet transportör, vilket Lagrådet har ansett bör klargöras, skall ha samma innebörd som i 12 kap. 5 §.
I första stycket anges vidare att passageraruppgifter skall föras över på begäran av en polismyndighet och att uppgifterna skall föras över så snart incheckningen avslutats. Första stycket har i denna del utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Att transportörerna skall vara skyldiga att föra över uppgifter på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna följer av artikel 3.1 i direktiv 2004/82/EG. I sammanhanget skall dock erinras om de behovs- och proportionalitetsprinciper som anges i 8 § polislagen (1984:387) och som skall iakttas i allt polisarbete. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får göras bara om ingripandet är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sina åligganden, t.ex. verkställande av
personkontroll vid yttre gräns. Proportionalitetsprincipen tar sikte på det intrång som polisingripandet medför för den som utsätts för det eller för något annat motstående intresse och innebär att detta intrång inte får stå i missförhållande till ingripandets syfte.
I andra stycket räknas upp de uppgifter som uppgiftsskyldigheten omfattar. Det rör sig om nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Med ”nummer på resehandling” avses passnummer eller nummer på identitetskort. De uppgifter som anges i andra stycket motsvarar de som anges i artikel 6.2 i direktiv 2004/82/EG.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.1.
3 b §
I denna paragraf, som är ny, anges att transportörerna skall samla in de uppgifter som skall föras över. Det specificeras vidare hur uppgifterna skall föras över och till vilken myndighet.
I första stycket anges att transportörerna skall samla in de uppgifter som skall föras över. Det sägs vidare att överföringen skall ske till Rikspolisstyrelsen. I stycket kan slutligen utläsas att uppgifterna normalt skall föras över elektroniskt.
I andra stycket finns en undantagsregel vad gäller sättet för överföringen av uppgifterna. Där stadgas att uppgifterna – om det inte är möjligt att föra över dem elektroniskt – skall föras över på annat lämpligt sätt. Ett sådant sätt kan vara via telefax.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.3.
3 c §
Paragrafen är ny och innehåller en upplysning om att bestämmelser om Rikspolisstyrelsens behandling av de passageraruppgifter som har förts över finns i lagen (2006:000) om passagerarregister. Personuppgifterna får inte användas på annat sätt än vad som följer av lagen om passagerarregister.
Bestämmelsens närmare innebörd behandlas i avsnitt 5.4.4.
3 d §
Paragrafen är ny och anger att en transportör som har överfört uppgifter enligt 3 a § är skyldig att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och överförda uppgifterna. Bestämmelsen tar sikte på den sammanställning av uppgifter som transportören har samlat in och fört över. Transportören är självfallet inte skyldig att radera några uppgifter i de boknings- och informationssystem som används i den löpande verksamheten och från vilka de överförda uppgifterna helt eller delvis har hämtats.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.4.
3 e §
Denna nya paragraf innehåller föreskrifter om transportörernas informationsskyldighet genom en hänvisning till 23–26 §§
personuppgiftslagen (1998:204). Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.7.
3 f §
Paragrafen, som är ny, innehåller en delegationsbestämmelse.
I paragrafen anges att regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören. Bakgrunden till bestämmelsen är att Polisen och Tullverket har träffat en central överenskommelse om samverkan vad gäller person- och tullkontroll vid yttre gräns. För närvarande ansvarar emellertid Tullverket inte för personkontroll vid någon flygplats. Om Tullverket eller någon annan myndighet framöver skulle få ett sådant ansvar har regeringen emellertid enligt denna bestämmelse möjlighet att meddela föreskrifter om att en sådan myndighet får begära uppgifter av transportören.
14 kap.
14 §
Paragrafens första stycke ändras genom att det till uppräkningen av vilka beslut som får överklagas läggs en polismyndighets beslut om särskild avgift enligt 19 kap. 5 a §, dvs. särskild avgift för transportörer som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.2.
19 kap.
5 a §
Paragrafen, som är ny, behandlar förutsättningarna för att en transportör som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 9 kap. 3 a § skall åläggas en särskild avgift. I bestämmelsen föreskrivs att transportörer som underlåter att lämna uppgifter eller som har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift.
Transportören har normalt sett möjlighet att lämna uppgifter i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2004/82/EG. Därför finns det en presumtion för att fel eller försummelse ligger bakom en brist i detta avseende. Regeringens förslag innebär att den grundläggande förutsättningen för att avgift skall påföras är att transportörer inte fullgör uppgiftsskyldigheten.
Avgiftsskyldigheten faller dock bort om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse. Avgiftsskyldigheten faller även bort om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det kan nämligen finnas andra orsaker till att en transportör inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet än fel eller försummelse. Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tekniskt fel vid överföringen av uppgifterna. Det kan också undantagsvis finnas situationer när personer tillåts resa in över yttre gräns utan pass. Det kan t.ex. röra sig om naturkatastrofer. Det kan också förekomma situationer då en person som saknar resehandlingar eller har resehandlingar som är uppenbart falska har tillåtits stiga ombord eftersom transportören har gjort bedömningen att skyddsbehov föreligger, men har haft svårt att komma i kontakt med någon myndighet eller UNHCR. Om det finns goda grunder för transportörens bedömning kan detta medföra att en särskild avgift inte skall tas ut..
Transportören har bevisbördan för att uppgiftsskyldigheten fullgjorts eftersom transportören är den part som bäst har möjlighet att ta reda på vad som har förevarit, redogöra för sina rutiner och visa anteckningar eller eventuellt kopior av handlingar.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.2.
6 §
Paragrafens första stycke har ändrats. Det har dessutom lagts till ett andra stycke.
I första stycket har det preciserats att det är särskild avgift enligt 5 §, dvs. för transportörer som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet, som behandlas i det stycket.
I det andra stycket föreskrivs att särskild avgift enligt 5 a §, dvs. för transportörer som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet, skall bestämmas till högst 46 000 kr för varje flygning som har gjorts utan att transportören har fullgjort denna skyldighet. Med flygning avses i detta sammanhang själva transporten. Avgiften skall med andra ord bestämmas till högst 46 000 kr oavsett om de uppgifter som har underlåtits att överföras eller som har överförts, men varit ofullständiga eller felaktiga, har avsett en eller flera passagerare.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.2.
7 §
I paragrafen har det lagts till ett nytt andra stycke. De förutvarande andra och tredje styckena är därför nu tredje och fjärde styckena. Det nuvarande tredje stycket har dessutom ändrats.
I andra stycket anges att frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a §, dvs. en särskild avgift för att transportören inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet, skall prövas av den polismyndighet som har begärt uppgifterna.
I tredje stycket har det preciserats att det är avgift enligt 5 §, dvs. särskild avgift för transportör som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet, som skall betalas till Migrationsverket. Det har dessutom lagts till att avgift enligt 5 a §, dvs. för transportör som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet, skall betalas till Rikspolisstyrelsen. I stycket anges slutligen numera att bägge avgifterna skall tillfalla staten.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.4.2.
8 §
Paragrafen, som är ny, innehåller en delegationsbestämmelse. Bestämmelsen innebär att regeringen kan föreskriva att också annan myndighet än polismyndighet skall pröva frågan om åläggande av avgift för transportör som har brutit mot sin uppgiftsskyldighet. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas om någon annan myndighet än polismyndighet framöver kommer att ansvara för personkontroll på flygplats vid yttre gräns och ges möjlighet att begära uppgifter från transportör enligt 9 kap. 3 a §. Bestämmelsen behandlas vidare i avsnitt 5.4.2.
Rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 62.2 a och artikel 63.3 b i detta,
med beaktande av Konungariket Spaniens initiativ
1
, och
av följande skäl:
(1) För att den olagliga invandringen skall kunna bekämpas effektivt och gränskontrollen förbättras är det av största vikt att samtliga medlemsstater inför bestämmelser om skyldigheterna för de lufttrafikföretag som befordrar passagerare till medlemsstaternas territorium. För att säkerställa att detta mål får ett större genomslag bör även de ekonomiska påföljder som medlemsstaterna för närvarande utkräver i de fall då transportörer underlåter att uppfylla sina skyldigheter harmoniseras i så stor utsträckning som möjligt, med beaktande av olikheterna i medlemsstaternas rättssystem och praxis.
(2) Europeiska rådet av den 25 och 26 mars 2004 antog en förklaring om terrorism, vilken betonade behovet av att påskynda behandlingen av åtgärder på det området och påskynda arbetet med det föreslagna rådsdirektivet om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare, i syfte att snarast slutföra arbetet med denna fråga.
(3) Det är viktigt att undvika att det uppstår ett vakuum vad gäller gemenskapens åtgärder på området olaglig invandring.
(4) Från och med den 1 maj 2004 kan rådet inte längre agera på grundval av ett initiativ från en medlemsstat.
(5) Rådet har uttömt alla möjligheter för att i tid erhålla Europaparlamentets yttrande.
(6) Under dessa exceptionella omständigheter bör direktivet antas utan Europaparlamentets yttrande.
(7) De skyldigheter som åläggs transportörer enligt detta direktiv kompletterar dem som fastställs enligt bestämmelserna i artikel 26 i 1990 års Schengenkonvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, kompletterade genom rådets direktiv 2001/51/EG
2
, och de båda
typerna av skyldighet har det gemensamma syftet att begränsa migrationsströmmarna och bekämpa den olagliga invandringen.
(8) Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter
3
bör det här
direktivet inte påverka medlemsstaternas frihet att bibehålla eller införa ytterligare skyldigheter för lufttrafikföretag eller vissa kategorier av andra
1
EUT C 82, 5.4.2003, s. 23.
2
EGT L 187, 10.7.2001, s. 45.
3
EGT L 281, 23.11.1995, s. 31.
transportörer, inklusive information eller uppgifter om returbiljetter, oavsett om de omfattas av det här direktivet eller inte.
(9) För att bekämpa olaglig invandring mer effektivt och för att säkerställa att detta mål får ett större genomslag är det av största vikt, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 95/46/EG, att varje teknisk innovation beaktas vid tidigaste möjliga tillfälle, i synnerhet när det gäller införande och användning av biometriska kännetecken i den information som transportörerna skall lämna.
(10) Medlemsstaterna bör vid alla de rättsliga åtgärder mot transportörer som kan leda till påföljder säkerställa att rätten till försvar och rätten till överklagande mot sådana beslut kan utövas effektivt.
(11) Dessa åtgärder anknyter till de kontrollmöjligheter som avses i Verkställande kommitténs beslut (SCH/Com-ex (94) 17 rev 4) och som syftar till att skärpa gränskontrollen och ge tillräcklig tid för en detaljerad och utförlig kontroll av varje passagerare genom att uppgifter om passagerarna överförs till de myndigheter som ansvarar för att sådana kontroller genomförs.
(12) Direktiv 95/46/EG är tillämpligt med avseende på behandlingen av personuppgifter vid myndigheterna i medlemsstaterna. Detta innebär att det skulle vara lagligt att behandla passageraruppgifter som översänds för utförande av gränskontroller även för att kunna använda dem som bevismaterial i förfaranden som syftar till att säkerställa efterlevnaden av lagar och andra författningar om inresa och invandring, inklusive bestämmelser i dessa om skydd av den allmänna ordningen («ordre public») och den inre säkerheten, men att ytterligare behandling på ett sätt som är oförenligt med dessa syften skulle strida mot principen i artikel 6.1 b i direktiv 95/46/EG. Medlemsstaterna bör införa ett påföljdssystem som skall tillämpas om dessa uppgifter används på ett sätt som strider mot syftet med det här direktivet.
(13) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Danmarks ställning deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark. Eftersom detta direktiv innebär en utveckling av Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i tredje delen av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall Danmark, i enlighet med artikel 5 i nämnda protokoll, inom sex månader efter det att rådet har antagit detta direktiv besluta huruvida landet skall genomföra direktivet i sin nationella lagstiftning.
(14) När det gäller Island och Norge utgör detta direktiv, i enlighet med det avtal som ingåtts mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket
4
,
en sådan utveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket som faller inom det område som avses i artikel 1 E i rådets beslut 1999/437/EG om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet
5
.
(15) Förenade kungariket deltar i detta direktiv i enlighet med artikel 5 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska
4
EGT L 176, 10.7.1999, s. 36.
5
EGT L 176, 10.7.1999, s. 31.
unionens ramar, fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och artikel 8.2 i rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket
6
.
(16) Irland deltar i detta direktiv i enlighet med artikel 5 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar, fogat till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och artikel 6.2 i rådets beslut 2002/192/EG av den 28 februari 2002 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelse i Schengenregelverket
7
.
(17) Detta direktiv utgör en rättsakt som bygger vidare på Schengenregelverket eller som på annat sätt hänför sig till det regelverket i den mening som avses i artikel 3.1 i 2003 års anslutningsakt.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Mål
Detta direktiv syftar till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter.
Artikel 2 Definitioner
I detta direktiv avses med
a) transportör: varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen,
b) yttre gränser: medlemsstaternas yttre gränser till tredjeländer,
c) gränskontroll: den kontroll som utförs vid en gräns uteslutande till följd av en avsikt att passera gränsen utan hänsyn till andra skäl,
d) gränsövergångsställe: varje övergångsställe som de behöriga myndigheterna har godkänt för passerandet av de yttre gränserna,
e) personuppgifter, behandling av personuppgifter och register med personuppgifter: den betydelse som fastställs i artikel 2 i direktiv 95/46/EG.
Artikel 3
Överföring av uppgifter
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att, på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna, senast vid slutet av incheckningen översända information om de passagerare som de kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium.
6
EGT L 131, 1.6.2000, s. 43.
7
EGT L 64, 7.3.2002, s. 20.
2. Den information som avses ovan skall innehålla uppgift om - nummer på och typ av resehandling som används, - nationalitet, - fullständigt namn, - födelsedatum, - gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, - transportkod, - avgångs- och ankomsttid för transporten, - det totala antalet passagerare vid den transporten, - ursprunglig ort för ombordstigning.
3. Översändningen av ovannämnda uppgifter befriar aldrig transportörerna från de skyldigheter och det ansvar som åläggs dem enligt bestämmelserna i artikel 26 i Schengenkonventionen, kompletterade genom direktiv 2001/51/EG.
Artikel 4
Påföljder
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att påföljderna är avskräckande, effektiva och proportionella och att antingen
a) maximibeloppet för sådana påföljder inte understiger 5000 euro eller motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning samma dag som detta direktiv träder i kraft för varje resa som gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om de har lämnats inkorrekt, eller
b) minimibeloppet för sådana påföljder inte understiger 3000 euro eller motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning samma dag som detta direktiv träder i kraft för varje resa som gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om de har lämnats inkorrekt.
2. Detta direktiv skall inte hindra medlemsstaterna från att, gentemot de transportörer som mycket allvarligt åsidosätter de skyldigheter som följer av bestämmelserna i detta direktiv, införa eller bibehålla andra påföljder, t.ex. körförbud, beslag och förverkande av transportmedel eller tillfälligt upphävande eller återkallande av den operativa licensen.
Artikel 5 Rättsmedel
Medlemsstaterna skall se till att det i deras lagar och andra författningar föreskrivs rätt till effektiva rättsmedel för de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder vidtagits i syfte att ålägga dem påföljder.
Artikel 6
Behandling av uppgifter
1. De personuppgifter som avses i artikel 3.1 skall översändas till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränser som passeras när passagerarna reser in på en medlemsstats territorium, i syfte att underlätta verkställandet av sådana kontroller för att mer effektivt kunna bekämpa den olagliga invandringen. Medlemsstaterna skall se till att dessa uppgifter samlas in av transportörerna och överförs elektroniskt eller, om detta är omöjligt, på annat lämpligt sätt till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av gränskontrollerna vid det godkända gränsövergångsställe genom vilket passageraren reser in på en medlemsstats territorium. De myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna skall spara uppgifterna i ett tillfälligt register. När passagerarna har rest in i landet skall dessa myndigheter radera uppgifterna inom 24 timmar efter översändandet såvida inte uppgifterna behövs senare för att de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt direktiv 95/46/EG. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt enligt artikel 3.1 radera de personuppgifter som de insamlat och översänt till gränskontrollmyndigheterna i enlighet med detta direktiv. Medlemsstaterna får även, enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt direktiv 95/46/EG, använda de personuppgifter som avses i artikel 3.1 för att säkerställa efterlevnaden av lagarna.
2. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att informera passagerarna i enlighet med bestämmelserna i direktiv 95/46/EG. Detta skall även innefatta den information som avses i artikel 10 c och artikel 11.1 c i direktiv 95/46/EG.
Artikel 7 Införlivande
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 5 september 2006. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 8 Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft 30 dagar efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 9 Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Utfärdat i Luxemburg den 29 april 2004.
På rådets vägnar
M. Mc Dowell Ordförande
Promemorians lagförslag (Ds 2005:48)
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:000), dels 14 kap. 14 § och 19 kap. 6 och 7 §§ samt rubrikerna närmast före 14 kap. 14 § och 19 kap. 5 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas åtta nya paragrafer, 9 kap. 3 a, 3 b, 3 c, 3 d, 3 e, och 3 f §§ samt 19 kap. 5 a och 8 §§, samt närmast före 9 kap. 3 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
Transportörers uppgiftsskyldighet m.m.
3 a §
En transportör, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall före avslutande incheckningen på begäran av en polismyndighet översända uppgifter om de ankommande passagerarna.
De uppgifter som avses i första stycket är
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
4. födelsedatum,
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
3 b §
Uppgifter enligt 3 a § skall samlas in av transportören och sedan elektroniskt översändas till Rikspolisstyrelsen.
Om det är omöjligt att översända uppgifterna elektroniskt får dessa översändas på annat lämpligt sätt.
3 c §
Rikspolisstyrelsen skall spara uppgifterna enligt 3 a § i ett passagerarregister och får inte använda uppgifterna på annat sätt än i enlighet med lagen (2006:000) om passagerarregister.
3 d §
En transportör som har översänt uppgifter enligt 3 a § skall inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och översända uppgifterna.
3 e §
En transportör som samlar in uppgifter som är avsedda att översändas enligt 3 a § skall informera passagerarna enligt bestämmelserna i 23-26 § personuppgiftslagen (1998:204).
3 f §
Regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om transportörs uppgifts- och informationsskyldighet samt skyldighet att radera uppgifter.
Kostnadsansvar för transportörer
Kostnadsansvar och särskilda avgifter för transportörer
14 kap.
14 §
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § eller en polismyndighets beslut om särskild avgift enligt 19 kap. 5 a § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
19 kap.
Särskild avgift Särskilda avgifter
5 a §
En transportör som genom fel eller försummelse inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 9 kap. 3 a § skall betala en särskild avgift.
6 §
Den särskilda avgiften skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 § skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 a § skall för varje resa som har gjorts utan att transportören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet bestämmas till högst 46 000 kr.
7 §
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 § prövas av den myndighet som skall verkställa avvisningen.
Avgiften skall betalas till Migrationsverket och tillfaller staten.
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a § prövas av den polismyndighet som har begärt uppgifterna.
Avgiften enligt 5 § skall betalas till Migrationsverket. Avgiften enligt 5 a § skall betalas till Rikspolisstyrelsen. Bägge avgifterna tillfaller staten.
Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
8 §
Regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet än polismyndighet skall pröva frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a §.
____________ Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)
1
,
dels att 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det införs en ny paragraf, 9 kap. 31 §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
31 §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (2006:000) om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum. Sekretess i denna verksamhet gäller också för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.
Nuvarande lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3§ första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av ----------------------------------------------------------------------------------------
3. denna lag enligt ----------------------------------------------------------------------------------------
9 kap. 26 § första stycket 1
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
----------------------------------------------------------------------------------------
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3§ första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av ----------------------------------------------------------------------------------------
3. denna lag enligt ----------------------------------------------------------------------------------------
9 kap. 26 § första stycket 1
9 kap. 31 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum
----------------------------------------------------------------------------------------
______________ Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
Förslag till lag (2006:000) om passagerarregister
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i det passagerarregister som Rikspolisstyrelsen skall föra.
Passagerarregister
2 § Rikspolisstyrelsen skall med hjälp av automatiserad behandling föra ett passagerarregister. Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.
Definitioner
3 § I denna lag avses med personkontroll: kontroll av personer vid inresa i Sverige; och Schengenkonventionen: konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985. De begrepp som i övrigt används i denna lag har samma betydelse som i personuppgiftslagen (1998:204).
Ändamål
4 § Passagerarregistret skall föras för att underlätta verkställandet av personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, för att mer effektivt kunna förbättra gränskontrollerna samt bekämpa den olagliga invandringen och terrorismen.
Innehåll
5 § I registret får endast förekomma följande personuppgifter som inkommit i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:000):
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
4. födelsedatum,
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
Uppgiftsskyldighet
6 § Uppgifter ur passagerarregistret skall på begäran lämnas ut till polismyndigheterna.
Personuppgifter ur registret får inte lämnas ut på medium för automatiserad behandling.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut till annan myndighet.
Direktåtkomst 7 § Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna får ha direktåtkomst till personuppgifterna i passagerarregistret.
Regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet får ha direktåtkomst till registret.
Sekretess
8 § Att uppgifter i passagerarregister kan omfattas av sekretess följer av sekretesslagen (1980:100).
Gallring
9 § En uppgift i registret skall gallras inom 24 timmar efter översändandet till Rikspolisstyrelsen.
Om uppgifter i registret behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter, får uppgifterna i registret dock stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i registret får stå kvar till dess att annan myndighet, som behöver uppgifterna för att kunna utföra sina lagstadgade uppgifter, har slutfört dessa uppgifter.
Rättelse och skadestånd
10 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)
Härigenom föreskrivs att 1 § polisdatalagen (1998:622) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
2
Denna lag gäller utöver personuppgifts (1998:204) vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten för att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 25 och 26 §§.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem eller lagen (2006:000) om passagerarregister.
____________ Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
2
Senaste lydelse 2003:874.
Förteckning över remissinstanser (Ds 2005:48)
Följande remissinstanser har avgivit yttrande över Ds 2005:48 Överlämnande av passageraruppgifter.
Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrättens i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten Skåne län, Länsrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Domstolsveket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Registernämnden, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Integrationsverket, Datainspektionen, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Kustbevakningen, Statskontoret, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Sveriges Kommuner och Landsting, Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Sveriges advokatsamfund, Svenska flygföretagens Riksförbund, Svenska Röda Korset, Amnesty International, Svenska sektionen, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Sveriges Redareförening och SAS.
Rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63 första stycket punkt 3 a och punkt 4,
med beaktande av kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande
1
,
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande
2
,
med beaktande av Regionkommitténs yttrande
3
, och
av följande skäl:
(1) För att gradvis inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa
föreskrivs i fördraget att det skall beslutas om åtgärder på områdena för asyl, invandring och skydd för tredjelandsmedborgares rättigheter.
(2) Enligt fördraget skall rådet besluta om åtgärder som avser
invandringspolitiken när det gäller villkor för inresa och bosättning samt normer för medlemsstaternas förfaranden för att utfärda visering för längre tid och uppehållstillstånd.
(3) Vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999
underströk Europeiska rådet behovet av en tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare och uppmanade rådet att, på grundval av förslag från kommissionen, snabbt fatta beslut om detta.
(4) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och följer de
principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
(5) Medlemsstaterna bör genomföra bestämmelserna i detta direktiv
utan diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse,
1
EUT C 68 E, 18.3.2004, s. 107.
2
EUT C 133, 6.6.2003, s. 29.
3
EUT C 244, 10.10.2003, s. 5.
politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
(6) En av gemenskapens målsättningar på utbildningsområdet är att
verka för att Europa som helhet får en ställning som världsledande expertiscentrum för studier och yrkesutbildning. Ett nyckelinslag i denna strategi är att främja tredjelandsmedborgares inresa i och rörlighet inom gemenskapen i studiesyfte. En tillnärmning av medlemsstaternas nationella lagstiftning om villkoren för inresa och vistelse utgör också en del av denna strategi.
(7) Migration i de syften som anges i detta direktiv är som princip
tillfällig och oberoende av situationen på arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten och är ömsesidigt berikande för de berörda migranterna, deras ursprungsland och värdmedlemsstaten och den bidrar till en ökad förståelse mellan olika kulturer.
(8) Begreppet inresa och vistelse omfattar tredjelandsmedborgares
inresa och vistelse för de ändamål som anges i detta direktiv.
(9) De nya gemenskapsreglerna bygger på definitioner av begreppen
studerande, praktikant, läroanstalt och volontärarbete; dessa begrepp används redan i gemenskapsrätten, särskilt i olika gemenskapsprogram (till exempel Sokrates och Europeisk volontärtjänst för ungdomar) som syftar till att främja rörligheten för de berörda personerna.
(10) De förberedande kursernas längd och andra villkor för de
studerande som omfattas av detta direktiv bör fastställas av medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning.
(11) Tredjelandsmedborgare som ingår i kategorierna för oavlönade
praktikanter och volontärer och som genom sin verksamhet eller den typ av ersättning eller lön som de erhåller betraktas som arbetstagare enligt nationell lagstiftning, bör inte omfattas av detta direktiv. Inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare som avser att bedriva medicinska studier med inriktning på specialisering bör avgöras av medlemsstaterna.
(12) Beviset på att en studerande har antagits vid en läroanstalt för högre
utbildning kan bl.a. innefatta ett brev eller intyg som styrker dennes inskrivning.
(13) Stipendier får tas med i beräkningen för att bedöma om den
studerande har tillräckliga resurser.
(14) Inresa och vistelse för de ändamål som anges i detta direktiv kan
vägras på vederbörligen motiverade grunder. Framför allt kan inresa och vistelse vägras om en medlemsstat enligt en bedömning som grundar sig på fakta anser den berörda tredjelandsmedborgaren vara ett potentiellt hot mot allmän ordning och allmän säkerhet.
Begreppet allmän ordning kan betyda att personen ifråga har dömts för ett allvarligt brott. I detta sammanhang måste det noteras att begreppen allmän ordning och allmän säkerhet också omfattar sådana fall där en tredjelandsmedborgare tillhör eller har tillhört en organisation som stöder terrorism, stöder eller har stött en sådan organisation eller har eller tidigare har haft extremistiska sympatier.
(15) Om medlemsstaterna hyser betänkligheter mot grunderna för
ansökan om inresa och vistelse bör de kunna kräva alla de bevis som är nödvändiga för att bedöma dess samstämmighet, framför allt på grundval av sökandens påtänkta studier, för att på så sätt bekämpa missbruk och felaktig användning av det förfarande som anges i detta direktiv.
(16) Rörligheten för tredjelandsmedborgare som bedriver studier i flera
medlemsstater måste underlättas; det måste också göras lättare för tredjelandsmedborgare som deltar i gemenskapsprogram som syftar till att främja rörligheten inom eller mot gemenskapen att beviljas inresa och vistelse i de syften som anges i detta direktiv.
(17) För att tillåta en första inresa på en medlemsstats territorium bör
medlemsstaten i god tid före inresan kunna utfärda ett uppehållstillstånd eller, om den utfärdar uppehållstillstånd enbart på det egna territoriet, en visering.
(18) För att tredjelandsmedborgare som studerar skall kunna täcka en del
av kostnaderna för sina studier bör de ges tillträde till arbetsmarknaden enligt villkoren i detta direktiv. Principen om att de studerande skall ha tillträde till arbetsmarknaden på de villkor som anges i detta direktiv bör vara en allmän regel, men i undantagsfall bör medlemsstaten kunna beakta läget på den nationella arbetsmarknaden.
(19) Begreppet tillstånd i förväg innebär också att bevilja arbetstillstånd
till de studerande som vill utöva en ekonomisk verksamhet.
(20) Detta direktiv påverkar inte den nationella lagstiftning som rör
deltidsarbete.
(21) Det bör finnas möjlighet att påskynda förfarandena för att bevilja
inresa och vistelse för studier eller för elevutbytesarrangemang som förvaltas av erkända organisationer i medlemsstaterna.
(22) Varje medlemsstat bör se till att i största möjligaste mån tillhandahålla allmänheten regelbundet uppdaterad information, särskilt via Internet, om de läroanstalter som definieras i detta direktiv, om de studiekurser som tredjelandsmedborgare kan antas till samt om de villkor och förfaranden som gäller för inresa och vistelse i studiesyfte på medlemsstatens territorium.
(23) Detta direktiv bör under inga omständigheter påverka tillämpningen
av rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland
4
.
(24) Eftersom målen för detta direktiv, nämligen att fastställa villkoren
för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av dess omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, får gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
(25) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Förenade
kungarikets och Irlands ställning som fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i nämnda protokoll, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, som varken är bindande för eller tillämpligt i de staterna.
(26) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Danmarks
ställning som fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som varken är bindande för eller tillämpligt i Danmark.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
KAPITEL I
ALLMÄNNA BESTÄMMELSER
Artikel 1
Syfte
Syftet med detta direktiv är att fastställa
a) villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för en period som överstiger tre månader, för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete,
b) reglerna för förfaranden för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för dessa ändamål.
4
EGT L 157, 15.6.2002, s.1.
Artikel 2
Definitioner
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) tredjelandsmedborgare: varje person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget,
b) studerande: en tredjelandsmedborgare som har antagits vid en läroanstalt för högre utbildning och som beviljats inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för att som huvudsaklig verksamhet på heltid följa ett studieprogram som leder till en högskoleexamen som erkänns av den medlemsstaten, däribland utbildningsbevis, examensbevis eller doktorsexamen från en läroanstalt för högre utbildning, vilket kan omfatta en förberedande kurs före sådan utbildning enligt nationell lagstiftning,
c) elev: en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för att, inom ramen för ett utbytesprogram som genomförs av en organisation som har erkänts av medlemsstaten för detta ändamål enligt medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis, följa ett erkänt program inom sekundärutbildningen,
d) oavlönad praktikant: en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för en oavlönad utbildningsperiod i enlighet med nationell lagstiftning,
e) läroanstalt: en offentlig eller privat läroanstalt, som erkänns av värdmedlemsstaten och/eller vars studieprogram erkänns enligt värdmedlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis för de ändamål som fastställs i detta direktiv,
f) volontärprogram: ett program för konkret solidaritetsverksamhet som bygger på ett nationellt program eller ett gemenskapsprogram med allmännyttiga mål,
g) uppehållstillstånd: varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på dess territorium i enlighet med artikel 1.2 a i förordning (EG) nr 1030/2002.
Artikel 3
Tillämpningsområde
1. Detta direktiv är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för studier.
Medlemsstaterna får också besluta om att tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.
2. Detta direktiv är inte tillämpligt på
a) tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat i egenskap av asylsökande eller som omfattas av subsidiära skyddsformer eller ordningar för tillfälligt skydd,
b) tredjelandsmedborgare vars avvisning har skjutits upp på saklig eller rättslig grund,
c) tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet inom gemenskapen,
d) tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i en medlemsstat enligt rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning
5
och som
utövar sin rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat för studier eller yrkesutbildning,
e) tredjelandsmedborgare som enligt den nationella lagstiftningen i den berörda medlemsstaten är godkända som arbetstagare eller egenföretagare.
Artikel 4
Förmånligare bestämmelser
1. Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i
a) bilaterala eller multilaterala avtal mellan gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater och ett eller flera tredjeländer,
b) bilaterala eller multilaterala avtal mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer.
2. Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet.
5
EUT L 16, 23.1.2004, s. 44.
KAPITEL II
VILLKOR FÖR INRESA OCH VISTELSE
Artikel 5
Princip
En tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse enligt detta direktiv är avhängig av att det framgår av handlingarna i ärendet att sökanden uppfyller villkoren i artikel 6 och, beroende på vilken kategori sökanden tillhör, artiklarna 7–11.
Artikel 6
Allmänna villkor
1. En tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för de ändamål som avses i artiklarna 7–11 skall uppfylla följande villkor:
a) Sökanden skall uppvisa en giltig resehandling så som denna fastställs i nationell lagstiftning. Medlemsstaten får kräva att resehandlingens giltighetstid minst omfattar den planerade vistelsens längd.
b) Sökanden skall uppvisa ett tillstånd till den planerade vistelsen från föräldrarna om sökanden är underårig enligt värdmedlemsstatens lagstiftning.
c) Sökanden skall ha en sjukförsäkring som avser samtliga risker som den berörda medlemsstatens egna medborgare normalt har täckning för.
d) Sökanden får inte betraktas som ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.
e) Om medlemsstaten så begär, skall sökanden förete bevis för att denne har erlagt de avgifter som enligt artikel 20 i detta direktiv krävs för behandlingen av ansökan.
2. Medlemsstaterna skall underlätta förfarandet för inresa och vistelse för de tredjelandsmedborgare som avses i artiklarna 7–11 och som deltar i gemenskapsprogram som främjar rörligheten till eller inom gemenskapen.
Artikel 7
Särskilda villkor för studerande
1. Utöver de allmänna villkoren i artikel 6 skall en tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för studier uppfylla följande villkor:
a) Den studerande skall vara antagen vid en läroanstalt för högre utbildning för att följa ett studieprogram.
b) Den studerande skall förete de bevis som medlemsstaten kräver på att han under vistelsen kommer att ha tillräckliga tillgångar för att bekosta sitt uppehälle, sina studier och sin återresa. Medlemsstaterna skall offentliggöra det minsta månatliga belopp som krävs för denna bestämmelse, vilket dock inte får påverka medlemsstaternas möjlighet att göra en enskild prövning av varje individuellt fall.
c) Om medlemsstaten så begär skall den studerande förete bevis på tillräckliga kunskaper i undervisningsspråket för det studieprogram som han följer.
d) Om medlemsstaten så begär skall den studerande styrka att han har erlagt de avgifter som läroanstalten kräver.
2. Studerande som automatiskt omfattas av en sjukförsäkring mot alla de risker som medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt är skyddade för när de är inskrivna vid en läroanstalt, skall anses uppfylla villkoret i artikel 6.1 c.
Artikel 8
Rörlighet för studerande
1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12.2, artikel 16 och artikel 18.2, skall en tredjelandsmedborgare som redan har beviljats rätt till inresa och vistelse som student och ansöker om att följa en del av sitt pågående studieprogram i en annan medlemsstat eller komplettera det med ett likartat studieprogram i en annan medlemsstat, av den senare medlemsstaten beviljas rätt till inresa och vistelse inom en period som inte hindrar att det relevanta studieprogrammet fullföljs, samtidigt som de behöriga myndigheterna får tillräckligt med tid för att behandla ansökan, om han
a) uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7 när det gäller den medlemsstaten,
b) tillsammans med sin ansökan om inresa och vistelse har skickat in fullständiga uppgifter om de akademiska studier som han följt och bevis för att det nya studieprogram som han avser att följa verkligen kompletterar det program som han redan har avslutat, och
c) deltar i gemenskapens utbytesprogram eller bilaterala utbytesprogram eller har varit inskriven som studerande i en medlemsstat under minst två år.
2. Kraven i punkt 1 c skall inte gälla när den studerande inom ramen för sitt utbildningsprogram är skyldig att följa en del av kurserna vid en läroanstalt i en annan medlemsstat.
3. De behöriga myndigheterna i den första medlemsstaten skall på begäran av de behöriga myndigheterna i den andra medlemsstaten översända lämpliga uppgifter om den studerandes vistelse på den första medlemsstatens territorium.
Artikel 9
Särskilda villkor för elever
1. Om inte annat följer av artikel 3 skall en tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för att delta i en elevutbytesverksamhet utöver de allmänna villkoren i artikel 6 uppfylla följande villkor:
a) Eleven skall ha minst den minimiålder och högst den maximiålder som den berörda medlemsstaten har fastställt.
b) Eleven skall förete bevis på att han har antagits vid en läroanstalt för sekundärutbildning.
c) Eleven skall förete bevis på att han deltar i ett erkänt utbytesprogram för elever som genomförs av en organisation som har erkänts av den berörda medlemsstaten för detta ändamål enligt medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis.
d) Eleven skall förete bevis på att organisationen för elevutbyte påtar sig det fulla ansvaret för honom under hela vistelsen på den berörda medlemsstatens territorium, särskilt när det gäller kostnaderna för uppehälle, studier, hälso- och sjukvård och återresa.
e) Eleven skall under hela sin vistelse bo i en familj som uppfyller de villkor som har fastställts av den berörda medlemsstaten och som har valts ut enligt reglerna i det utbytesprogram som eleven deltar i.
2. Medlemsstaterna får begränsa inresa och vistelse för elever som deltar i ett utbytesprogram till medborgare i de tredjeländer som erbjuder medlemsstatens medborgare motsvarande möjligheter.
Artikel 10
Särskilda villkor för oavlönade praktikanter
Om inte annat följer av artikel 3 skall en tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse som oavlönad praktikant utöver de allmänna villkoren i artikel 6 uppfylla följande villkor:
a) Praktikanten skall ha undertecknat ett utbildningsavtal, som i förekommande fall har godkänts av den berörda medlemsstatens
behöriga myndighet enligt medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis, avseende en oavlönad praktik vid ett offentligt eller privat företag eller vid en offentlig eller privat läroanstalt för yrkesutbildning, som har erkänts av en medlemsstat enligt dess lagstiftning eller administrativa praxis.
b) Praktikanten skall förete det bevis som medlemsstaten kräver på att han under vistelsen kommer att ha tillräckliga tillgångar för att bekosta sitt uppehälle, sin praktik och sin återresa. Medlemsstaterna skall offentliggöra det minsta månatliga belopp som krävs för denna bestämmelse, vilket dock inte får påverka medlemsstaternas möjlighet att göra en enskild prövning av varje individuellt fall.
c) Om medlemsstaten så begär skall praktikanten få grundläggande språkutbildning, så att han förvärvar de språkkunskaper som är nödvändiga för praktiken.
Artikel 11
Särskilda villkor för volontärer
Om inte annat följer av artikel 3 skall en tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för att deltaga i ett volontärprogram utöver de allmänna villkoren i artikel 6 uppfylla följande villkor:
a) Volontären skall ha minst den minimiålder och högst den maximiålder som den berörda medlemsstaten har fastställt.
b) Volontären skall uppvisa ett avtal med den organisation i den berörda medlemsstaten som ansvarar för det volontärprogram som han deltar i, med en beskrivning av arbetsuppgifter, den vägledning volontären kommer att få under utförandet av arbetsuppgifterna, arbetstider, de tillgångar som avsatts för att täcka hans resa, kost, logi och fickpengar under hela vistelsen och, i förekommande fall, den utbildning han kommer att följa för att kunna utföra uppgifterna.
c) Volontären skall förete bevis på att den organisation som ansvarar för det volontärprogram som han deltar i har tecknat en ansvarsförsäkring och påtar sig det fulla ansvaret för honom under hela vistelsen på den berörda medlemsstatens territorium, särskilt när det gäller kostnaderna för uppehälle, hälso- och sjukvård och återresa.
d) Om värdmedlemsstaten uttryckligen så kräver, skall volontären få grundläggande utbildning i den medlemsstatens språk, historia och politiska och sociala struktur.
KAPITEL III
UPPEHÅLLSTILLSTÅND
Artikel 12
Uppehållstillstånd för studerande
1. Ett uppehållstillstånd skall utfärdas till den studerande för en period på minst ett år, och det får förnyas om innehavaren fortfarande uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7. Om det studieprogram som den studerande följer har en kortare varaktighet än ett år, skall uppehållstillståndet vara giltigt under hela studieperioden.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 16 får medlemsstaterna besluta att inte förnya eller att återkalla ett uppehållstillstånd om innehavaren
a) inte iakttar de begränsningar av tillträde till ekonomisk verksamhet som föreskrivs i artikel 17,
b) inte gör godtagbara framsteg med sina studier i enlighet med nationell lagstiftning eller administrativ praxis.
Artikel 13
Uppehållstillstånd för elever
Ett uppehållstillstånd för elever skall endast utfärdas för en period på högst ett år.
Artikel 14
Uppehållstillstånd för oavlönade praktikanter
Ett uppehållstillstånd för oavlönade praktikanter skall vara giltigt under hela praktikens varaktighet eller högst ett år. I undantagsfall får det förnyas en gång, och uteslutande för en period som inte får överstiga den tid som är nödvändig för att förvärva en yrkeskvalifikation som erkänns av en medlemsstat enligt dess lagstiftning eller administrativa praxis, under förutsättning att innehavaren fortfarande uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 10.
Artikel 15
Uppehållstillstånd för volontärer
Ett uppehållstillstånd för volontärer skall endast utfärdas för en period på högst ett år.
I undantagsfall, om det relevanta programmet pågår längre än ett år, får uppehållstillståndets giltighetsperiod motsvara den berörda perioden.
Artikel 16
Återkallelse eller vägran att förnya uppehållstillstånd
1. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd som har utfärdats på grundval av detta direktiv om tillståndet har erhållits genom bedrägeri eller om det visar sig att innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller villkoren för inresa och vistelse enligt artikel 6 och, beroende på vilken kategori innehavaren tillhör, artiklarna 7–11.
2. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förnya uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.
KAPITEL IV
BEHANDLING AV BERÖRDA TREDJELANDSMEDBORGARE
Artikel 17
1. Vid sidan av studierna och under förutsättning att de regler och villkor som gäller för den berörda verksamheten i värdmedlemsstaten iakttas, skall de studerande ha rätt att ta anställning och kan få rätt att bedriva verksamhet som egenföretagare. Läget på arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten får beaktas.
Vid behov skall medlemsstaterna i förväg bevilja de studerande och/eller arbetsgivarna tillstånd enligt nationell lagstiftning.
2. Varje medlemsstat skall fastställa det högsta antalet timmar per vecka, eller högsta antalet dagar eller månader per år, som tillåts för sådan verksamhet som inte får omfatta mindre än 10 timmar per vecka eller motsvarande i antal dagar eller månader per år.
3. Värdmedlemsstaten får begränsa tillträdet till ekonomisk verksamhet under vistelsens första år.
4. Medlemsstaterna får kräva att studerande, eventuellt på förhand, till en myndighet som den berörda medlemsstaten utser, anmäler att de utövar en ekonomisk verksamhet. Skyldighet att anmäla, eventuellt på förhand, får även åläggas deras arbetsgivare.
KAPITEL V
FÖRFARANDE OCH ÖPPENHET
Artikel 18
Förfarandegarantier och öppenhet
1. Ett beslut om en ansökan om att erhålla eller förnya ett uppehållstillstånd skall fattas och delges sökanden inom en period som inte hindrar att det relevanta studieprogrammet fullföljs samtidigt som de behöriga myndigheterna får tillräckligt med tid för att behandla ansökan.
2. Om de upplysningar som lagts fram till stöd för ansökan är otillräckliga kan behandlingen av ansökan avbrytas, och de behöriga myndigheterna skall underrätta sökanden om vilka kompletterande upplysningar som krävs.
3. Alla beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd skall delges den berörda tredjelandsmedborgaren i enlighet med delgivningsförfarandena enligt tillämplig nationell lagstiftning. I delgivningen skall anges vilka eventuella prövningsförfaranden som föreligger och tidsfristerna för rättsliga åtgärder.
4. Om en ansökan avslås eller ett uppehållstillstånd som har utfärdats enligt detta direktiv återkallas skall den berörda personen ha rätt till rättslig prövning inför den berörda medlemsstatens myndigheter.
Artikel 19
Påskyndat förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd eller
viseringar för studerande och elever
Ett avtal om inrättande av ett påskyndat förfarande, enligt vilket uppehållstillstånd eller viseringar utfärdas i den berörda tredjelandsmedborgarens namn, kan ingås mellan den myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för inresa och vistelse för studerande eller elever som är tredjelandsmedborgare, å ena sidan, och en läroanstalt för högre utbildning eller en organisation som genomför utbytesprogram för elever och som har erkänts för detta ändamål av den berörda medlemsstaten i enlighet med dess lagstiftning eller administrativa praxis, å andra sidan.
Artikel 20
Avgifter
Medlemsstaterna får kräva att sökandena erlägger avgifter för behandlingen av ansökningar om uppehållstillstånd enligt detta direktiv.
KAPITEL VI
SLUTBESTÄMMELSER
Artikel 21
Rapportering
Kommissionen skall med jämna mellanrum, första gången senast den 12 januari 2010, rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna och vid behov föreslå ändringar.
Artikel 22
Införlivande
Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 12 januari 2007. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
Artikel 23
Övergångsbestämmelse
Med avvikelse från bestämmelserna i kapitel III och under en period på upp till två år efter det datum som avses i artikel 22 skall medlemsstaterna inte vara skyldiga att utfärda tillstånd enligt detta direktiv i form av uppehållstillstånd.
Artikel 24
Tidsfrister
Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/109/EG skall medlemsstaterna inte vara skyldiga att beakta den tid under vilken den studerande, utbyteseleven, den oavlönade praktikanten eller volontären har varit bosatt som sådan inom deras territorium när det gäller beviljande av ytterligare rättigheter enligt nationell lag till berörda tredjelandsmedborgare.
Artikel 25
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 26
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Utfärdat i Bryssel den 13 december 2004.
På rådets vägnar B. R. BOT Ordförande
Promemorians lagförslag (Ds 2005:36)
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs
1
ifråga om utlänningslagen (2005: 000)
dels att nuvarande 7 kap. 8 och 9 §§ skall betecknas 7 kap. 9 och 10 §§,
dels att rubrikerna närmast före 7 kap. 8 och 9 §§ skall sättas närmast före 7 kap. 9 respektive 10 §,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 7 kap. 8 §.
Lydelse enligt prop. 2004/05:170
Föreslagen lydelse
7 kap.
8 §
Utöver vad som anges i 1–3, 5 och 6 §§ får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier återkallas om det meddelats med stöd av rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning, och volontärarbete
2
, och
förutsättningarna för att medge uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007
1
Jfr rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 23.12.2004, s. 12–18, Celex 32004L0114).
2
(EUT L 375, 23.12.2004, s. 12-18, Celex 32004L0114).
Förteckning över remissinstanser (Ds 2005:36)
Följande remissinstanser har avgivit yttrande över Ds 2005:36 Genomförandet av EG-direktivet om uppehållstillstånd för studier. Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län, Länsrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Domstolsverket, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Utlännings- nämnden, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Skatteverket, Centrala Studiestödsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens skolverk, Högskoleverket, Verket för högskoleservice, Vetenskapsrådet, Ungdomsstyrelsen, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska Institutet, Kungliga Tekniska Högskolan, Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet, Mittuniversitetet, Sveriges Lantbruksuniversitet, Chalmers Tekniska Högskola AB, Malmö Högskola, Högskolan Dalarna, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Svenska Institutet, Sida, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Sveriges Kommuner och Landsting.
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om passagerarregister
Härigenom föreskrivs
1
följande.
Passagerarregister
1 § Rikspolisstyrelsen skall med hjälp av automatiserad behandling föra ett register över sådana passagerare som avses i 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716). Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.
Lagens tillämpningsområde
2 § Om inget annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den, tillämpas personuppgiftslagen (1998:204) vid behandlingen av personuppgifter i passagerarregistret.
En registrerad person har inte rätt att motsätta sig sådan behandling som är tillåten enligt denna lag.
Definitioner
3 § I denna lag avses med personkontroll: kontroll av personer vid inresa i Sverige, Schengenkonventionen: konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.
De begrepp som i övrigt används i denna lag har samma betydelse som i personuppgiftslagen (1998:204).
Ändamål
4 § Passagerarregistret skall föras för att underlätta verkställandet av personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, i syfte att bekämpa olaglig invandring och terrorism.
Innehåll
5 § I registret får endast förekomma följande personuppgifter som inkommit i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716):
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
1
Jfr rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 november 2004 om skyldighet för transportörer
att lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261 6.8.2004, s. 2, Celex 32004L0082).
4. födelsedatum,
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten, och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
Utlämnande av uppgifter
6 § Personuppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och Tullverket för verksamhet som avses i 4 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut även till annan myndighet än en polismyndighet och Tullverket.
7 § Personuppgifter ur passagerarregistret får inte lämnas ut på medium för automatiserad behandling.
Direktåtkomst
8 § Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna får för sådan verksamhet som avses i 4 § ha direktåtkomst till personuppgifterna i passagerarregistret.
Regeringen får meddela föreskrifter om att någon annan myndighet får ha direktåtkomst till registret.
Gallring
9 § En uppgift i passagerarregistret skall gallras inom 24 timmar efter översändandet till Rikspolisstyrelsen.
Om uppgifter i registret behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter, får uppgifterna i registret dock stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda.
Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i registret får stå kvar till dess att någon annan myndighet, som behöver uppgifterna för att kunna utföra sina lagstadgade uppgifter, har slutfört dessa uppgifter.
Rättelse och skadestånd
10 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)
1
,
dels att 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 31 §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
31 §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (2006:000) om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum. Sekretess i denna verksamhet gäller också för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Nuvarande lydelse
16 kap.
1 §
2
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3§ första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av ----------------------------------------------------------------------------------------
3. denna lag enligt ----------------------------------------------------------------------------------------
9 kap. 26 § första stycket 1
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
----------------------------------------------------------------------------------------
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2005:838.
Anmärkning: Ändring i samma bestämmelse har också föreslagits i lagrådsremissen Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting.
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3§ första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av ----------------------------------------------------------------------------------------
3. denna lag enligt ----------------------------------------------------------------------------------------
9 kap. 26 § första stycket 1
9 kap. 31 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum
---------------------------------------------------------------------------------------- ______________
Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
Förslag till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)
1
att 16
kap. 1 § i stället för dess lydelse enligt lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2005:839
16 kap.
1 §
2
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
7 kap. 40 §
7 kap. 48 §
7 kap. 49 §
8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller
6 § första stycket 2
såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård utan samtycke
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
1
Lagen omtryckt 1992:1474.
2
Senaste lydelse 2005:838.
Anmärkning: Ändring i samma bestämmelse har också föreslagits i lagrådsremissen Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting.
Föreslagen lydelse
16 kap.
1 §
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
7 kap. 40 §
7 kap. 48 §
7 kap. 49 §
8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller
6 § första stycket 2
såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård utan samtycke
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
9 kap. 26 § första stycket 1
9 kap. 31 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden såvitt avser uppgift om enskilds namn och födelsedatum
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2005/06:46 Föreslagen lydelse
1 §
I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716) (asylsökande),
2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller
3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.
Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.
Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.
En utlänning som vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller under den tid när ansökan om ett sådant tillstånd för utlänningen prövas.
I 2 och 3 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.
Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)
Härigenom föreskrivs att 1 § polisdatalagen (1998:622) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
1
Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten för att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 25 och 26 §§.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem eller lagen (2006:000) om passagerarregister.
____________ Denna lag träder i kraft den 1 september 2006.
1
Senaste lydelse 2003:874.
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs
1
i fråga om utlänningslagen (2005:716)
dels att 5 kap. 15 §, 14 kap. 4 och 14 §§, 19 kap. 6 och 7 §§ samt rubriken närmast före 14 kap. 14 § skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 19 kap. 5 § skall lyda ”Särskilda avgifter”,
dels att det i lagen skall införas tio nya paragrafer, 7 kap. 7 a och 7 b §§, 9 kap. 3 a, 3 b, 3 c, 3 d, 3 e och 3 f §§ samt 19 kap. 5 a och 8 §§, samt närmast före 9 kap. 3 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2005:716 Föreslagen lydelse
5 kap.
15 §
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får på ansökan av förundersökningsledaren beviljas en utlänning som vistas här, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras.
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader skall på ansökan av förundersökningsledaren ges till en utlänning som vistas här om
1. det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras,
2. det står klart att utlänningen kommer att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna,
3. utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersökningen avser, och
4. inte allmän ordning och säkerhet talar emot att tillstånd beviljas.
Om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, skall på ansökan av förundersökningsledaren ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar meddelas om de
1
Jfr rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till
tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, 6.8.2004, s. 19, Celex 32004L0081), rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 november 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261 6.8.2004, s. 2, Celex 32004L0082) och rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 23.12.2004, s.12, Celex 32004L0114).
förutsättningar som anges i första stycket 1 och 4 är uppfyllda.
Ett uppehållstillstånd som meddelats enligt första stycket får förlängas om förundersökningsledaren begär det och om de där angivna förutsättningarna fortfarande är uppfyllda. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid, får ett uppehållstillstånd som meddelats enligt andra stycket förlängas om förundersökningsledaren begär det och om de förutsättningar som anges i första stycket 1 och 4 fortfarande är uppfyllda.
7 kap.
7 a §
Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § får, utöver vad som anges i 1, 3, 5 och 6 §§, återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda.
Uppehållstillståndet får inte återkallas innan förundersökningsledaren beretts tillfälle att yttra sig.
7 b §
Utöver vad som anges i 1 – 3, 5 och 6 §§ får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier återkallas, om förutsättningarna för att medge uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda.
9 kap
Transportörers uppgiftsskyldighet m.m.
3 a §
En transportör, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall på begäran av en polismyndighet överföra uppgifter om de ankommande passagerarna
i samband med att incheckningen avslutas.
De uppgifter som avses i första stycket är
1. nummer på och typ av resehandling som används,
2. medborgarskap,
3. fullständigt namn,
4. födelsedatum,
5. gränsövergångsstället för inresa,
6. transportkod,
7. avgångs- och ankomsttid för transporten,
8. det totala antalet passagerare vid transporten, och
9. ursprunglig ort för ombordstigning.
3 b §
Uppgifter enligt 3 a § skall samlas in av transportören och sedan elektroniskt överföras till Rikspolisstyrelsen.
Om det är omöjligt att föra över uppgifterna elektroniskt får de översändas på annat lämpligt sätt.
3 c §
Bestämmelser om behandlingen av de uppgifter som överförts till Rikspolisstyrelsen enligt 3 b § finns i lagen (2006:000) om passagerarregister.
3 d §
En transportör som har överfört uppgifter enligt 3 a § skall inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och överförda uppgifterna.
3 e §
En transportör som samlar in uppgifter som är avsedda att överföras enligt 3 a § skall informera passagerarna enligt bestämmelserna i 23 - 26 §§personuppgiftslagen (1998:204).
3 f §
Regeringen får meddela föreskrifter om att någon annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören.
14 kap.
4 §
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § får överklagas av förundersökningsledaren till en migrationsdomstol.
Migrationsverkets beslut om avslag på en sådan ansökan får inte överklagas av utlänningen.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § eller beslut om återkallelse av ett tillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 § får överklagas till en migrationsdomstol endast av förundersökningsledaren.
Kostnadsansvar för transportörer Kostnadsansvar och särskilda
avgifter för transportörer
14 §
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
En polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 eller 3 § eller särskild avgift enligt 19 kap. 5 § eller en polismyndighets beslut om särskild avgift enligt 19 kap. 5 a § för transportör får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
19 kap.
5 a §
En transportör som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 9 kap. 3 a § skall betala en särskild avgift.
Transportören skall dock inte
betala någon särskild avgift, om
1. transportören visar att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse, eller
2. det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften.
6 §
Den särskilda avgiften skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 § skall för varje utlänning bestämmas till högst 46 000 kronor.
Den särskilda avgiften enligt 5 a § skall för varje resa som har gjorts utan att transportören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet bestämmas till högst 46 000 kronor.
7 §
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 § prövas av den myndighet som skall verkställa avvisningen.
Avgiften skall betalas till Migrationsverket och tillfaller staten.
Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a § prövas av den polismyndighet som har begärt uppgifterna.
Avgiften enligt 5 § skall betalas till Migrationsverket. Avgiften enligt 5 a § skall betalas till Rikspolisstyrelsen. Bägge avgifterna tillfaller staten.
Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
8 §
Regeringen får meddela föreskrifter om att också någon annan myndighet än polismyndighet skall pröva frågan om transportören skall betala en avgift enligt 5 a §.
____________
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006 i fråga om 5 kap. 15 §, 7 kap. 7 a § och 14 kap. 4 §, den 1 januari 2007 i fråga om 7 kap. 7 b § och i övrigt den 1 september 2006.
2. Bestämmelsen i 7 kap. 7 a § skall inte tillämpas på uppehållstillstånd som beviljats före den 1 juli 2006.
3. Bestämmelsen i 7 kap. 7 b § skall inte tillämpas på uppehållstillstånd som beviljats före den 1 januari 2007.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2006-02-23
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson, regeringsrådet Stefan Ersson och justitierådet Lars Dahllöf.
Överföring av passageraruppgifter, m.m.
Enligt en lagrådsremiss den 2 februari 2006 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om passagerarregister,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
3. lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl.,
5. lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),
6. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Henrik Hedberg och hovrättsassessorn Karin Erlandsson, biträdd av departementssekreteraren Inger Högberg.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
De remitterade förslagen syftar till ett genomförande av EG-direktiven om offer för människohandel, om överföring av passageraruppgifter samt om uppehållstillstånd för studier.
Genomförande sker genom en ny lag om passagerarregister samt genom ändringar i bl.a. sekretesslagen och i utlänningslagen.
Förslaget till lag om passagerarregister
3, 4, 6, 8 och 9 §§
Av den föreslagna 3 § framgår att med ”personkontroll” avses kontroll av personer vid inresa i Sverige.
Vidare föreslås i 4 § att det i 2 § avsedda passagerarregistret skall föras för att underlätta verkställandet av personkontroll vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna i syfte att bekämpa ”olaglig invandring och terrorism.”
Omfattningen av personkontrollen behandlas inte närmare i författningskommentaren. Av 4 § kan emellertid den slutsatsen dras att ändamålet med en sådan kontroll enligt lagen om passagerarregister är att hindra olaglig invandring och terrorism. Frågan är dock om den
personkontroll som avses i 3 § och görs vid landets gräns är begränsad till dessa båda syften eller om den är mera omfattande (jfr t.ex. artikel 6 i Schengenkonventionen av den 14 juni 1985). Svaret på denna fråga är av betydelse bl.a. för att man skall kunna avgöra om ändamålet i 4 § med det föreslagna passagerarregistret för personkontroll är mera begränsad än den personkontroll som avses i 3 §. Vidare är innebörden av personkontroll enligt den nu föreslagna lagen av betydelse för tillämpningen av 6 § (utlämnande av passageraruppgifter) och 7 § (direktåtkomst till passageraruppgifter), eftersom en hänvisning sker i de båda nämnda paragraferna till 4 §. Dessutom föreslås i 9 § andra stycket att om uppgifterna i passagerarregistret behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina ”lagstadgade uppgifter”, så får uppgifterna i registret stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda. Av lagtextens ordalydelse kan man få intrycket att all lagreglerad polisverksamhet ryms i begreppet. Det framgår emellertid av författningskommentaren (s. 127) att med uttrycket avses endast polisens verksamhet avseende personkontroll vid gränsen.
Lagrådet förordar mot bakgrund av det anförda att innebörden av personkontroll i den föreslagna lagen och förhållandet mellan 3 och 4 §§ klargörs samt att 9 § kompletteras med en hänvisning till 4 §.
Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
9 kap. 31 §
I den föreslagna paragrafen föreskrivs bl.a. att sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum.
Passagerarregistret skall föras av Rikspolisstyrelsen och innehålla personuppgifter som inkommit från transportör i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen. Polismyndigheterna och Tullverket skall ha tillgång till uppgifterna.
Bestämmelserna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § sekretesslagen och om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § samma lag kommer att omfatta vissa av uppgifterna i passagerarregistret. Sekretessbestämmelserna är emellertid inte heltäckande. För att stärka sekretesskyddet så att detta omfattar uppgifter också om svenska medborgares personliga förhållanden föreslås nu att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds namn och födelsedatum.
Enligt den föreslagna lydelsen av 9 kap. 3 a § utlänningslagen skall transportören översända uppgifter om de ankommande passagerarna, bl.a. nummer på och typ av resehandling som används.
Frågan är då om det med ledning av t.ex. passnummer eller nummer på identitetskort går att utröna en passagerares namn och födelsedatum. Är
detta möjligt riskerar det avsedda skyddet för enskildas personliga förhållanden att bli illusoriskt.
Vid den fortsatta beredningen bör saken undersökas och den föreslagna paragrafen vid behov ändras så att sekretesskyddet kommer att omfatta även uppgift om nummer på resehandling.
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
9 kap.
3 a och 3 d §§
Enligt 3 a § föreslås att en transportör, som luftvägen skall transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör den Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, skall på begäran av en polismyndighet överföra de uppgifter som nämns i paragrafen om de ankommande passagerarna ”i samband med att incheckningen avslutas.”
Vidare föreslås i 3 d § att en transportör som har överfört uppgifter enligt 3 a § skall inom 24 timmar efter det att transportmedlet anlänt till gränsövergångsstället ”radera” de insamlade och överförda uppgifterna.
Vad som avses med begreppet ”transportör” framgår inte av lagtexten eller författningskommentaren. Däremot finns det en definition av begreppet i det direktiv som ligger till grund för ifrågavarande lagrådsremiss (jfr artikel 2 i direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare). Samtidigt förekommer ordet transportör redan i den nya utlänningslagen (jfr t.ex. 12 kap. 5 §, SFS 2005:716). Enligt Lagrådets mening kan innebörden av ordet ”transportör” i föreslagna 3 a § knappast vara densamma som den som kan utläsas av 12 kap 5 §. Lagrådet förordar därför att det under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet klargörs vad som avses med ordet transportör i det nu framlagda lagförslaget.
Lagrådet anser vidare att uttrycket ”i samband med att incheckningen avslutas” är alltför obestämt och därmed kan medföra tillämpningssvårigheter. Lagrådet förordar att passageraruppgifter skall överföras ”så snart incheckningen avslutats”.
Ytterligare en fråga är vad som avses med att transportören skall ”radera” de insamlade och överförda uppgifterna. Innebär det att uppgifterna skall tas bort enbart från den sammanställning och det medium där de befann sig i samband med överföringen eller innebär uttrycket något mera. Någon närmare ledning står inte att finna i lagrådsremissen. Enligt Lagrådets mening behövs ett klargörande också i detta avseende.
Slutligen måste enligt Lagrådets mening under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet klargöras de rättsliga och praktiska förutsättningarna för att på luftfartens område genom bestämmelser i
utlänningslagen på det sätt som föreslagits ålägga transportörer från Sverige, andra EU-länder och från tredje land att vidta olika åtgärder i tredje land samt närmare beskrivas de möjligheter och begränsningar som finns när det gäller att utkräva ansvar i skilda fall där transportören underlåtit att följa vad som är föreskrivet (t.ex. brustit i uppgiftsskyldighet eller underlåtit att radera uppgifter inom viss tid).
Övriga lagförslag
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 2006
Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback, Baylan
Föredragande: Barbro Holmberg
Regeringen beslutar proposition 2005/06:129 Genomförande av EGdirektiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Lag (2006:000) om passagerarregister
6 och 8 – 9 §§ 32004L0082
9 kap. 3 f § och 19 kap.
8 §