SOU 2004:110
Gränskontrollag - effektivare gränskontroll
Betänkande av Gränskontrollutredningen
Stockholm 2004
Gränskontrollag
– effektivare gränskontroll
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf
Tryckt av Edita Norstedts Tryckeri AB Stockholm 2004
ISBN 91-38-22240-X ISSN 0375-250X
Till statsrådet Thomas Bodström
Regeringen beslutade den 18 juni 2003 att tillkalla en särskild utredare för att se över och utvärdera reglerna för personkontroll ur såväl ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv som ett migrationsperspektiv. Utredningen skulle enligt beslutet redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 2004, en tidpunkt som genom tilläggsdirektiv sedermera ändrades till den 1 december 2004.
Som särskild utredare förordnades hovrättslagmannen Krister Thelin.
Den 24 juni 2003 förordnades som experter i utredningen ämnessakkunnige Sören Clerton, Justitiedepartementet, kriminalkommissarien Hans Pont och kriminalinspektören Patrik Engström, båda Rikspolisstyrelsen, avdelningsdirektören Anna Eriksson, Migrationsverket, avdelningschefen Eva-Lotta Hedin, Tullverket, departementssekreteraren Anders Hermansson, Försvarsdepartementet, ämnessakkunnige Magnus Holmén, Utrikesdepartementet, numera kanslirådet Beata Wiberg, Finansdepartementet, och juristen Annika Wahlfried Wikingsson, Kustbevakningen. Den 1 december 2003 entledigades Magnus Holmén, och samma dag förordnades departementsrådet Per Almqvist som expert. Per Almqvist entledigades från uppdraget den 1 maj 2004 och kanslirådet Carin Bratt, Utrikesdepartementet, förordnades som expert i hans ställe.
Hovrättsassessorn Kristina Andersson, Hovrätten över Skåne och Blekinge, har sedan den 18 juni 2003 tjänstgjort som sekreterare i utredningen.
Utredningen har antagit namnet Gränskontrollutredningen.
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2004:110) Gränskontrollag – effektivare gränskontroll.
Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Malmö i november 2004
Krister Thelin
/Kristina Andersson
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 15
Summary .......................................................................... 25
Författningsförslag ............................................................. 27
1 Inledning................................................................... 47
1.1 Direktiven................................................................................. 47
1.2 Övrigt ....................................................................................... 48
2 Utredningens undersökningar ...................................... 49
2.1 Inledning................................................................................... 49
2.2 Kartläggning av nuvarande reglerverk och tillämpning ......... 50
2.3 Kartläggning av vissa andra Schengenstaters regelverk och organisation....................................................................... 52
2.4 Övriga undersökningar och kontakter ................................... 53
3 Schengensamarbetet .................................................. 55
3.1 Inledning................................................................................... 55
3.2 Schengensamarbetet................................................................. 55 3.2.1 Schengensamarbetets bakgrund och utveckling ......... 55 3.2.2 Schengensamarbetets grundtankar .............................. 58 3.2.3 Gemensamma viseringsregler ...................................... 58 3.2.4 Yttre gränskontroll ....................................................... 59
Innehåll SOU 2004:110
6
3.2.5 Inre gräns.......................................................................61 3.2.6 Kompensatoriska åtgärder............................................62 3.2.7 Polisiärt och rättsligt samarbete...................................62 3.2.8 Tranportörsansvar.........................................................63 3.2.9 Schengenregelverket .....................................................64 3.2.10 Schengens informationssystem (SIS) ..........................64
3.3 Dublinförordningen, m.m. ......................................................66 3.3.1 Dublinförordningen......................................................66 3.3.2 Eurodac..........................................................................68
3.4 Utvecklingsarbeten m.m..........................................................69 3.4.1 Inledning........................................................................69 3.4.2 SIS II ..............................................................................69 3.4.3 Utveckling av VIS .........................................................70 3.4.4 Inrättande av en europeisk gränskontrollbyrå ............71 3.4.5 Förslag till rådets förordning om gemenskapskodex om gränspassage för personer ...........................72 3.4.6 Rådets direktiv om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare .............................75 3.4.7 Lokal gränstrafik ...........................................................76
3.5 Internationellt polissamarbete, m.m. ......................................77 3.5.1 Europol ..........................................................................77 3.5.2 Interpol ..........................................................................79
4 Nuvarande förhållanden och reformarbeten ................... 81
4.1 Inledning ...................................................................................81
4.2 Närmare om de grundläggande fri- och rättigheterna ...........85
4.3 Förundersökning och tvångsmedel.........................................90 4.3.1 Vad är ett tvångsmedel?................................................90 4.3.2 När får tvångsmedel användas? ....................................93 4.3.3 Om förundersökning....................................................94 4.3.4 Mer om straffprocessuella tvångsmedel ......................95 4.3.5 Mer om administrativa tvångsmedel ..........................100
4.4 Utlänningslagstiftningen .......................................................101 4.4.1 Utländska och svenska medborgare skyldighet att inneha pass...................................................................102 4.4.2 Visering........................................................................104
Innehåll
7
4.4.3 Uppehållstillstånd....................................................... 106 4.4.4 Arbetstillstånd ............................................................ 108 4.4.5 Återkallelse av tillstånd .............................................. 108 4.4.6 Grunder för avvisning och utvisning......................... 109 4.4.7 Överklagande, m.m. ................................................... 111 4.4.8 Straffansvar, m.m. ....................................................... 114 4.4.9 Pågående reformer...................................................... 119
4.5 Gränskontroll och inre utlänningskontroll.......................... 121 4.5.1 Var och när kontroll skall ske samt dess syfte.......... 121 4.5.1.1 Var och när utlänningskontroll skall ske................... 121 4.5.1.2 Utlänningskontrollens syfte ...................................... 126 4.5.1.3 Kontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande generellt perspektiv .................... 127 4.5.2 Ansvaret ...................................................................... 128
4.6 Vilka kontroll- och tvångsåtgärder får vidtas....................... 130 4.6.1 Utlänningskontrollen ................................................. 131 4.6.1.1 Kontroll vid inre gräns ............................................... 131 4.6.1.2 Kontroll vid inresa över yttre gräns........................... 132 4.6.1.3 Kontroll vid utresa över yttre gräns .......................... 134 4.6.1.4 Inre utlänningskontroll .............................................. 134 4.6.2 Gemensamma bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder ............................................................. 135 4.6.2.1 Omhändertagande av pass.......................................... 135 4.6.2.2 Inställelse för förhör................................................... 136 4.6.2.3 Förvar .......................................................................... 137 4.6.2.4 Uppsikt och anmälningsskyldighet ........................... 138 4.6.2.5 Fingeravtryck och fotografering................................ 138 4.6.2.6 Omhändertagande av biljett....................................... 138 4.6.2.7 Befälhavares och transportörers ansvar och skyldigheter, m.m. ...................................................... 139 4.6.3 Kontrollåtgärder i ett brottsutredande syfte ............ 141 4.6.4 Administrativa tvångsmedel enligt polislagen .......... 142
4.7 Särskilt om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter........................................................................... 146 4.7.1 Tullverkets varukontroll............................................. 146 4.7.2 Kustbevakningens brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet ...................................... 149 4.7.3 Tullverkets och Kustbevakningens ansvar och befogenheter vid tull- och smugglingsbrott ............. 150
Innehåll SOU 2004:110
8
4.8 Sammanfattning av gällande rätt ...........................................154 4.8.1 Kontroll- och tvångsåtgärder i spaningssyfte............154 4.8.2 Utlänningskontrollen .................................................157
4.9 Annan lagstiftning som påverkar myndigheterna i deras gränskontroll m.m..................................................................159 4.9.1 Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ....159 4.9.2 Lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats .......................................................................161 4.9.3 Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ..........161 4.9.4 Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete .....................................................................162 4.9.5 Lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder ........................163 4.9.6 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål .....................................................................163 4.9.7 Lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar..................164 4.9.8 Tullkodex.....................................................................165 4.9.9 Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete ...............................................................165 4.9.10 Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd...........................166 4.9.11 Lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium...........167 4.9.12 Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.....167 4.9.13 Lagen (1996:517) om begränsningar av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg .....................................168 4.9.14 Vissa folkrättsliga regler .............................................168
4.10 Sekretesslagen.........................................................................171 4.10.1 Allmänt om sekretessens innebörd och sekretessbestämmelsernas uppbyggnad.....................171 4.10.2 Utlandssekretess .........................................................175 4.10.3 Utlänningssekretess ....................................................176 4.10.4 Förundersökningssekretess........................................179 4.10.5 Sekretess i underrättelseverksamhet ..........................183 4.10.6 Registersekretess.........................................................184 4.10.7 Sekretess mellan myndigheterna, uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess ........187
4.11 Registerlagstiftning ................................................................191 4.11.1 Personuppgiftslagen....................................................192
Innehåll
9
4.11.1.1 Allmänt om lagens tillämpningsområde.............. 192 4.11.1.2 Förutsättningar för behandling av personuppgifter........................................................... 193 4.11.1.3 Information och rättelse ...................................... 195 4.11.1.4 Säkerheten vid behandling ................................... 196 4.11.1.5 Överföring av personuppgifter till tredje land.... 196 4.11.1.6 Anmälan till Datainspektionen m.m. .................. 197 4.11.1.7 Sanktioner ............................................................. 197 4.11.2 Polisdatalagen ............................................................. 198 4.11.3 Lagen om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, m.m. ... 201 4.11.4 Förordningen om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen............................................... 203 4.11.5 Förordningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen ................................... 205
4.12 Pågående reformarbeten ........................................................ 206
4.13 Något om informationsutbytet mellan myndigheterna i förhållande till sekretesslagen och personuppgiftslagen ..... 216
5 Myndigheternas behandling av personuppgifter och deras register, m.m. ................................................. 221
5.1 Inledning................................................................................. 221
5.2 Polisen .................................................................................... 221
5.3 Centrala register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet ............................................................................. 225
5.4 Kustbevakningens databas, m.m. .......................................... 226
5.5 Migrationsverkets centrala databas, m.m. ............................ 227
6 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m........................................................................ 231
6.1 Inledning................................................................................. 231
6.2 Myndigheternas ansvarsområde och organisation ............... 231 6.2.1 Polisen ......................................................................... 231 6.2.2 Tullverket .................................................................... 240
Innehåll SOU 2004:110
10
6.2.3 Kustbevakningen.........................................................245 6.2.4 Migrationsverket .........................................................250
6.3 Gränskontroll och inre utlänningskontroll inom Polisen ...252 6.3.1 Gränskontroll vid yttre gräns.....................................252 6.3.2 Inre utlänningskontroll ..............................................253 6.3.3 Underrättelseverksamhetens integrering med utlänningskontrollen samt den centrala styrningen....................................................................256
6.4 Nuvarande regleringen om underrättelseskyldighet mellan myndigheterna............................................................258
6.5 Samverkan i praktiken............................................................262 6.5.1 Centrala överenskommelser.......................................264 6.5.2 Regionala samarbetsöverenskommelser ....................266 6.5.3 Effekten av samarbetsavtalen samt samverkan i övrigt............................................................................274
6.6 Sammanfattning om samverkan och informationsutbytet mellan myndigheterna.........................280
7 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m............ 283
7.1 Inledning .................................................................................283
7.2 Asylansökningar och asylprövning .......................................284 7.2.1 Antalet asylansökande ................................................284 7.2.2 Antal beviljade uppehållstillstånd ..............................286 7.2.3 Närmare om asylansökningarna.................................286 7.2.4 Av- och utvisningsbeslut samt verkställighet............287
7.3 Utlänningars resväg till och vistelse i Sverige.......................289
7.4 Brott mot utlänningslagen och annan brottslighet ..............291 7.4.1 Inledning......................................................................291 7.4.2 Analys av Brottsförebyggande rådets statistik, m.m. .............................................................................293 7.4.3 Ungdomsbrottslighet i Skåne och Västra Götaland ......................................................................298
7.5 Gränsöverskridande brottslighet i ljuset av EUutvidgningen ...........................................................................299
Innehåll
11
7.5.1 Undersökning av förhållandena i Blekinge län, m.m.............................................................................. 299 7.5.2 EU-utvidgningens påverkan på brottsligheten i Sverige ......................................................................... 301
7.6 Missbruk av asylrätten ........................................................... 304
8 Förhållanden i vissa andra länder............................... 307
8.1 Inledning................................................................................. 307
8.2 Ansvarsfördelningen.............................................................. 307 8.2.1 Personkontrollen ........................................................ 307 8.2.2 Utlänningsärenden ..................................................... 309 8.2.3 Gränsbevakning .......................................................... 309
8.3 Gränsnära zoner..................................................................... 310
8.4 Hur personkontrollen bedrivs .............................................. 311 8.4.1 Personkontroll vid yttre gräns................................... 311 8.4.2 Personkontroll i gränsnära områden ......................... 312 8.4.3 Inre utlänningskontroll .............................................. 317
8.5 Kontroll- och tvångsåtgärder ................................................ 317
8.6 Samarbete ............................................................................... 320
9 Allmänna utgångspunkter för en reform ...................... 325
9.1 Inledning................................................................................. 325
9.2 Brister i nuvarande gränskontroll ......................................... 328
9.3 Omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten, m.m. .............................................................. 331
9.4 Kontrollansvar och befogenheter vid kontroll..................... 337
10 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar och befogenheter vid personkontroll ................................. 343
10.1 Omfattningen av kontrollen ................................................. 343 10.1.1 Syftet med kontrollen................................................. 344 10.1.2 Var skall personkontroll ske? .................................... 346 10.1.3 Vilka personer skall kontrolleras? ............................. 347
Innehåll SOU 2004:110
12
10.2 Kontrollansvaret.....................................................................348 10.2.1 Inledning......................................................................349 10.2.2 Brister i samverkan......................................................351 10.2.3 Utredningens bedömningar och förslag ....................352
10.3 När skall personkontroll ske?................................................357 10.3.1 Några definitioner.......................................................357 10.3.2 Personkontroll vid yttre gräns ...................................359 10.3.3 Gränsövervakning .......................................................361 10.3.4 Personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv ....................................................................363 10.3.5 Personkontroll vid inre gräns.....................................379
10.4 Gränskontrollmyndigheternas och Migrationsverkets befogenheter vid personkontroll samt rätt att vidta kontroll- och tvångsåtgärder .................................................380 10.4.1 Kontrollen vid personkontroll vid yttre gräns ..........380 10.4.2 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid inresa över yttre gräns ..........................................384 10.4.3 Transportörs skyldighet att lämna uppgifter till gränskontrollmyndighet .............................................390 10.4.4 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv ....................................394 10.4.5 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid tillfällig inre gränskontroll....................................396
10.5 Tullverkets, Kustbevakningens och Migrationsverkets befogenheter ...........................................................................397 10.5.1 Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter .....397 10.5.2 Migrationsverkets befogenheter i personkontrollen.........................................................401
11 Nya regler för utresekontroll....................................... 403
11.1 Allmänt ...................................................................................403
11.2 Befogenhet att vidta en husrannsakan i syfte att upptäcka brott ........................................................................405
11.3 Kontroll av postförsändelser .................................................410
Innehåll
13
11.4 Kontroll av visum och uppehållstillstånd ............................. 412
11.5 Polisen möjlighet att meddela återreseförbud...................... 414
12 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll ................................................................... 417
12.1 Syftet med personkontroll i form av inre utlänningskontroll ................................................................................... 417
12.2 Under vilka förutsättning skall inre utlänningskontroll ske och vilka åtgärder får vidtas? .......................................... 419 12.2.1 Effektiviteten i personkontrollen .............................. 421 12.2.2 Vad krävs för att förbättra den bristande personkontrollen? .................................................................. 423 12.2.3 Metoder för inre utlänningskontroll ......................... 424
12.3 Vilka kontroll- och tvångsåtgärder skall få tillgripas i samband med en inre utlänningskontroll? ........................... 428
12.4 Den inledande utredningen om en asylsökandes resväg och identitet samt beslut om uppsikt ................................... 431 12.4.1 Polisens medverkan i utredningen om den asylsökandes identitet och resväg .............................. 431 12.4.2 Beslut om uppsikt, m.m. ............................................ 436
13 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten samt informationsutbytet mellan myndigheterna ......................................................... 439
13.1 Inledning................................................................................. 439
13.2 Integrering av personkontrollen med underrättelseverksamheten.......................................................................... 440
13.3 Informationsutbyte mellan myndigheterna ......................... 446 13.3.1 Informationsutbyte .................................................... 446 13.3.2 Sekretesslagen och registerlagstiftningen ................. 451
13.4 Närmare om register.............................................................. 456 13.4.1 Direktåtkomst............................................................. 456 13.4.2 Färre register och större nationell samordning ........ 458
Innehåll SOU 2004:110
14
13.4.3 Brister i nuvarande registerförfattningar och pågående reformarbeten .............................................461
14 Författningsreglering och övriga frågor ........................ 467
14.1 Formen för reglering..............................................................467
14.2 Övriga frågor ..........................................................................470
15 Förslagens genomförande .......................................... 479
15.1 Kostnadsmässiga konsekvenser, m.m. ..................................479
15.2 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................481
16 Författningskommentar ............................................. 483
16.1 Förslaget till Gränskontrollag (2006:xxx) ............................483
16.2 Förslag till ändring i utlänningslagen ....................................522
16.3 Förslag till ändring i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning......................................523
16.4 Förslag till ändring i passlagen ..............................................524
Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. 525
Bilaga 2 Brottsförebyggande rådets statistik........................ 541
15
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppgift har varit att utvärdera Sveriges medlemskap i Schengen, och därvid ur ett brottsförebyggande, brottsbekämpande och ett migrationsperspektiv se över och utvärdera nuvarande ordning med personkontroll vid våra gränser.
Behovet av förändringar avseende de gränskontrollerande myndigheternas – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen – befogenheter att använda tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns har stått i förgrunden. Även utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott har undersökts närmare. Utredaren har också haft att överväga informationsutbytet inom och mellan de gränskontrollerande myndigheterna och Migrationsverket. Häri har som en betydelsefull del ingått att utvärdera integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen. Slutligen har utredaren haft i uppdrag att överväga förändrade regler för den inre utlänningskontrollen. Utredningen har också haft att behandla frågan om inrättande av s.k. gränsnära zoner, något som finns i några andra Schengenländer.
Allmänna utgångspunkter för en reform
Sveriges fullvärdiga deltagande i Schengensamarbetet sedan våren 2001 innebär i princip att kontrollen vid s.k. inre gräns, dvs. gräns mot andra Schengenstater som exempelvis Danmark och Norge, upphörde, medan utlänningslagens bestämmelser om kontroll vid yttre gräns, dvs. gräns mot icke-Schengenstat, skärptes bl.a. genom att obligatorisk utresekontroll infördes. Den inre utlänningskontrollen förblev dock i huvudsak oförändrad, dvs. kontroll av utlänningslagens bestämmelser i andra delar av landet än i samband med gränskontroll.
Sammanfattning SOU 2004:110
16
Personkontrollen och den inre utlänningskontrollen syftar i första hand till att fastställa behörigheten för icke-svenska medborgare, dvs. utlänning i lagens mening, att resa in och vistas här i landet. I huvudsak inriktas kontrollen på att identitet, pass, visering och andra handlingar är i ordning. Bestämmelserna ingår som en viktig del i vår migrationspolitik, vars syfte bl.a. är att migration till och från Sverige skall kunna ske under ordnade former och att värna asylrätten.
Personkontrollen syftar också till att förhindra gränsöverskridande brottslighet, dvs. alla former av transnationell brottslighet. Detta har efter Sveriges inträde i Schengensamarbetet fått en än mer framträdande roll. En av grundtankarna bakom Schengensamarbetet är att genom olika kompensatoriska åtgärder i form av bl.a. ökat polissamarbete och annat rättsligt samarbete, förhindra att den fria rörligheten inom Schengen får till följd att kriminella personer och organisationer fritt kan verka inom Schengenområdet.
För att fullgöra kontrollskyldigheten enligt utlänningslagens (1989:529) bestämmelser, och för att fullgöra våra åtaganden enligt Schengensamarbetet, behövs en utvecklad och effektiv personkontroll; en kontroll som måste vara lika effektiv vid såväl inre som yttre gräns och, mot bakgrund av att alla Sveriges gränser, såvitt avser landgränser och havsgränser med reguljär färjetrafik, inom snar framtid kommer att vara inre gränser, än mer effektiv personkontroll i form av inre utlänningskontroll. Med en anslutning av de nya baltiska EU-medlemsstaterna och Polen till Schengen framgent har Sverige i princip ingen yttre landgräns i Schengens mening. Det behövs också ett nära och effektivt samarbete mellan de myndigheter som har uppgifter vid våra gränser, dvs. Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, samt mellan dem och Migrationsverket.
Nuvarande brister
Utredningens undersökningar visar att det finns flera brister i personkontrollen. En viktig iakttagelse utredningen gjort är att avskaffandet av den inre gränskontrollen i samband med anslutningen till Schengen på sina håll felaktigt uppfattats som att detta inneburit att också rätten och skyldigheten till sedvanlig brottsbekämpning vid de inre gränserna upphävts. Vidare har utredningen konstaterat, att nuvarande reglering i fråga om förutsättningarna för en inre utlänningskontroll är otydlig, vilket orsakar en
SOU 2004:110 Sammanfattning
17
osäkerhet vid tillämpningen på sina håll inom Polisen. Andra brister i personkontrollen är att regelverket och riktlinjerna för ansvarsfördelningen och samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna är oklara, vilket resulterat i ett mindre effektivt samarbete, ett samarbete som till stora delar enbart regleras genom olika former av överenskommelser mellan myndigheterna. En annan slutsats som utredningen kommit till är, att informationsförsörjningen inom och mellan myndigheterna är otillräcklig, och då även såvitt avser underrättelseverksamheten. Den huvudsakliga förklaringen härtill är dock utformningen av vår sekretesslagstiftning och de många registerförfattningarna.
Risk för ökad brottslighet
Behovet av en bättre utvecklad och effektiv personkontroll har inte minskat efter vårt inträde i det operativa Schengensamarbetet. Utredningens undersökningar visar att omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten har ökat. Det har också framgått att viss del av denna brottslighet begås av utländska medborgare som inte är bosatta i Sverige eller har annan anknytning hit. Undersökningarna visar också att omfattningen av människosmuggling har ökat, och att många av de personer som organiserar verksamheten är utländska medborgare. De undersökningar som Polisen och Tullverket gjort om hur kriminaliteten allmänt kan komma att påverkas av EU-utvidgningen den 1 maj 2004, visar likaså på en risk av en ökad brottslighet i Sverige, såväl på kort som på medellång sikt. Även antalet personer som reser in och vistas i Sverige illegalt har ökat under de senaste åren. Uppskattningsvis vistas f.n. cirka 7 000 personer bara i Stockholmsområdet utan att ha rätt till det.
De gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll
Tydligare behörighetsgränser
Utredningen föreslår att det i författning tydligt framgår att Polisen har huvudansvaret för personkontrollen, och att Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss. Vidare föreslår utredningen att Tullverket och Kustbevakningen i övrigt skall ges ett ökat ansvar för personkontrollen. Rikspolissty-
Sammanfattning SOU 2004:110
18
relsen, såsom den ytterst ansvariga myndigheten, föreslås få behörighet att närmare bestämma om ansvarsfördelningen och samverkan i övrigt. Som en samlad beteckning för Polisen, Tullverket och Kustbevakningen föreslår utredningen definitionen gränskontrollmyndighet. Tullverket och Kustbevakningen, när de utgör gränskontrollmyndighet, bör få samma befogenheter som Polisen. Utredningens föreslår också att Migrationsverket, på sätt som regeringen närmare bestämmer, skall medverka i personkontrollen, men då med begränsade befogenheter i jämförelse med gränskontrollmyndigheterna.
Personkontrollens syfte: brottsbekämpning och migrationspolitik
Utredningen föreslår att med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och materiella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i Sverige, samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal; såvitt avser personkontroll i samband med inre utlänningskontroll avses endast brott mot utlänningslagen och människohandel enligt brottsbalken.
Syftet med personkontroll skall framgent uttryckligen vara, att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i Sverige i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet.
Personkontroll skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns, och såvitt avser den inre utlänningskontrollen överallt i landet.
Alla personer, oavsett medborgarskap, skall omfattas av personkontrollen.
Personkontrollen föreslås, liksom i dag, vara i princip obligatorisk i samband med inresa och utresa över yttre gräns. Vid inre gräns – och även vid yttre gräns – skall personkontroll också ske, när det finns anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts; med tanke på svårigheterna att avgränsa begreppet ”gränsöverskridande” i fråga om brott och misstänkta gärningsmän föreslås alltså ingen inskränkning härvidlag, utan alla brott omfattas. I författning skall framgent anges de omständigheter som anger nivån för när graden av misstanke nått upp till ”anledning att
SOU 2004:110 Sammanfattning
19
anta”, vilket även normalt är den lägsta graden för straffprocessuellt ingripande vid brott.
I andra fall skall personkontroll, liksom i dag, inte ske i samband med inresa eller utresa över inre gräns, om inte beslut om tillfällig gränskontroll fattats, då kontroll som vid yttre gräns skall ske. Hittills har sådant beslut enbart fattats vid två tillfällen, i samband med EU-toppmöten i Köpenhamn och Göteborg
Ingen indelning i gränsnära zoner
Utredningen har gjort bedömningen att en ordning med gränsnära zoner inte skulle medföra en effektivare personkontroll, och anser därför att sådana inte bör införas i vårt land.
Bibehållen misstankenivå för tvångsåtgärder
De gränskontrollerande myndigheterna bör inte ges utökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i personkontrollen. Inte heller bör misstankenivån för när straffprocessuella tvångsmedel får användas sänkas i förhållande till nuvarande förhållanden.
I samband med personkontrollen föreslås gränskontrollmyndigheterna således få använda de administrativa kontroll- och tvångsåtgärder som enligt nuvarande förhållanden anges i utlänningslagen, men med vissa förtydliganden och tillägg. Någon förändring i en utländsk medborgares skyldighet, att uppvisa pass eller annan godkänd resehandling och att lämna uppgifter m.m. för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i Sverige föreslås inte.
Vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte, skall de i rättegångsbalken reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas.
Utredningen föreslår att det i författning skall anges, att i samband med personkontroll skall en sökning i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella register ske, i syfte att dels kontrollera invandringen, dels kontrollera att kriminella personer inte kan röra sig fritt mellan Sverige och andra Schengenländer och dels för att förhindra att egendom som åtkommits genom brott förs ut ur Sverige.
Sammanfattning SOU 2004:110
20
Nya regler för utresekontroll
Utredningen föreslår att när en person reser ut ur Sverige över yttre gräns skall de åtgärder som vidtas i samband med inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identitetshandling och sökning i SIS och nationella register. Om det i samband med att en person reser ut ur Sverige över gräns – såväl yttre som inre – finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i rättegångsbalken tillämpas vid personkontrollen. Utredningen gör bedömningen att gränskontrollmyndigheterna inte bör ges utökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i samband med utresa från Sverige, eller att misstankenivån för att tillgripa sådana åtgärder bör sänkas.
Vid utresa över yttre gräns föreslås att gränskontrollmyndighet och Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, därutöver skall undersöka om en utlännings rätt till vistelse i Sverige har upphört.
Enligt utredningens förslag skall också polismyndighet när myndigheten beslutar om avvisning, få kombinera beslutet med ett förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige; återreseförbud. I tveksamma fall skall ärendet överlämnas till Migrationsverkets prövning.
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
Liksom för personkontroll i samband med passerande av gräns, föreslår utredningen att Polisen skall ha huvudansvaret för den inre utlänningskontrollen och, att Kustbevakningen skall ha ett självständigt ansvar till sjöss. Kustbevakningen samt Tullverket och Migrationsverket skall i övrigt på ett mer tydligt sätt medverka i kontrollen.
Syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll föreslås utvidgas, såtillvida att kontrollen skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser, och således omfatta även svenska medborgare. Härutöver bör också brottet människohandel omfattas av inre utlänningskontroll.
SOU 2004:110 Sammanfattning
21
Stärkt rättssäkerhet för att förhindra diskriminering
Brott mot utlänningslagen och människohandel skall efter personkontroll bekämpas och utredas i samma ordning som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal, dvs. kontroll skall ske först när det finns anledning att anta, att ett brott har begått. Om kontroll skulle kunna ske utan att det fanns anledning att anta att brott har begåtts, dvs. utan att misstankenivån når upp till den straffprocessuella nivå som nu finns, skulle det innebära att en viss brottskategori, dvs. brott mot utlänningslagen och människohandel, skulle bekämpas och utredas i en annan ordning än vad som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal. Eftersom den inre utlänningskontrollen i huvudsak avser att ingripa mot brott mot utlänningslagen och därför i allt väsentligt riktar sig mot utländska medborgare, skulle en sådan ordning lätt kunna få till följd att särregler kom att gälla för utlänningar med en uppenbar risk för diskriminering och försvagad rättssäkerhet för dem.
Utredningen föreslår därför att det i författning tydligt skall anges, när en misstankebaserad inre utlänningskontroll skall få vidtas. Förutsättningarna föreslår härvid vara desamma som gäller för annan personkontroll som sker i ett brottsbekämpande perspektiv. Utredningen föreslår alltså, att inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till vissa angivna villkor finns anledning att anta, att någon har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller människohandel.
På samma sätt föreslår utredningen att när inre utlänningskontroll får ske, skall bestämmelser i rättegångsbalken om förundersökning och tvångsmedel tillämpas. Därutöver skall samma kontrollåtgärder som enligt nuvarande förhållanden, men med visst utvidgande, få vidtas.
För att på ett mer effektivt sätt kunna förhindra, att personer som avvisats eller utvisats håller sig undan verkställighet, och för att effektivt kunna söka efter dem om de håller sig undan, erinrar utredningen om vikten av att Migrationsverket, i enlighet med nu gällande bestämmelser, också meddelar föreskrifter om uppsikt, när det finns anledning att anta att en utlänning håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Den som bryter mot en sådan föreskrift kan fällas till ansvar med stöd av utlänningslagens bestämmelser.
Sammanfattning SOU 2004:110
22
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten samt informationsutbytet mellan myndigheterna
En effektiv personkontroll förutsätter integrering med samtliga gränskontrollmyndigheters underrättelseverksamheter. Utredningens undersökningar visar emellertid att det finns stora brister i integreringen av underrättelseverksamheten och personkontrollen. Brister finns både inom Polisen och mellan de tre gränskontrollmyndigheterna. En nationell underrättelseverksamhet inom Polisen och en för alla gränskontrollmyndigheter gemensam underrättelsefunktion bör därför inrättas. Vidare bör ett för hela Sverige gemensamt underrättelseregister samt brottsanmälans- eller spaningsregister upprättas.
För att ett utbyte av underrättelser och annan för personkontrollen viktig information skall kunna utbytas mellan myndigheterna, föreslår utredningen en författningsreglerad uppgiftsskyldighet inom och mellan gränskontrollmyndigheterna samt mellan dessa myndigheter och Migrationsverket. Härigenom bortfaller nuvarande främsta hinder i sekretesslagen och registerförfattningarna för en effektiv informationsöverföring mellan myndigheterna. Med hänsyn till det omfattande översynsarbete som f.n. pågår av de berörda registerförfattningarna lämnas inga detaljförslag om i vilken omfattning eller på vilket sätt myndigheterna bör ges åtkomst till varandras registeruppgifter. Utredningen anser dock, att gränskontrollmyndigheterna framgent bör ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter, såvitt avser uppgifter vilka har betydelse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till Migrationsverkets registeruppgifter avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen.
Författningsregleringen
Utredningens undersökningar har visat att utlänningslagens specialbestämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framför allt Polisens roll i personkontrollen, såväl vid gräns som inne i landet. Utlänningslagens karaktär av speciallag på det viktiga migrationspolitiska området är vidare svår att lagtekniskt förena med det allmänna brottspreventiva och brottsbekämpande anslag som utredningen funnit vara nödvändigt för en mera effektiv gränskontrollverksamhet. Även den otydliga regleringen
SOU 2004:110 Sammanfattning
23
om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och deras befogenheter, liksom informationsöverföringen mellan och inom myndigheterna, medför olika hinder för en effektiv verksamhet i syfte att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten som riskerar att bestå med en fortsatt uppsplittring på flera författningar.
Utredningen föreslår därför, att bestämmelserna om personkontroll bryts ut ur utlänningslagen och jämte andra bestämmelser sammanförs i en för alla berörda myndigheter gemensam lag, Gränskontrollagen.
Utredningen föreslår, att denna lag skall träda i kraft den 1 juli 2006.
25
Summary
The Commission on Border Control was tasked by the Government (Ministry of Justice) in June 2003, to evaluate the effects of the Swedish application of the Schengen acquis, identify deficiencies and suggest improvements. Sweden has been applying the Schengen acquis since March 2001. In this Report the Commission presents its findings.
Border control is a joint responsibility of several Swedish national agencies: Police, Customs and Coast Guard. In addition, matters related to inter alia asylum, visa and residence permits are the responsibility of the Migration Board.
The last couple of years have seen an increase in the number of asylum-seekers in Sweden, thus following a general European trend. The purpose of the border control is to facilitate the orderly application of the national migration policy, while at the same time ensuring an effective law enforcement regarding cross border crime. Presently, Sweden’s land territorial borders are all Schengen borders. Only the frontiers, demarking the Swedish sea-territory and airports, are non-Schengen borders.
The Commission has found that some aspects of the Schengen acquis have been applied in a less satisfactory manner. While the notion of unrestricted crossing of a Schengen-border was well understood by the authorities, the responsibility to safe-guard law enforcement in Sweden, including the border areas, was not carried out. In some instances the border was more or less treated as an immune zone, where no police preventive or repressive actions were permitted. Misconceptions also hampered the flow of information between the Police and the Customs officials to the detriment of operational efficiency. While some of these misunderstandings are being cleared, the legal framework is still not conducive for a proper application in this respect.
Summary SOU 2004:110
26
Cross border crime include obvious examples like terrorism, trafficking and smuggling of narcotics and other contraband, but also any crime were there is a cross border element, e.g perpetrators being non-residents, but using Swedish territory as a part of a criminal endeavor.
An important aspect for the changes proposed by the Commission has been the risk of a rise in cross border criminality, which has been analyzed by the Police and Customs (reports and studies made in conjunction with the recent EU-expansion).
The Commission’s terms of reference do not include the prospect of any major organizational reform, e.g the establishment of a joint Border Agency, but indicate that the present division in three separate agencies is to remain.
The main proposals put forward in this report by the Commission are the following:
• It should be clearly stated that the purpose of Border Control is implementation of both Migration Policy and Law Enforcement (Crime prevention and Combating crime);
• The lines of authority between the Police, Customs, Coast
Guard and the Migration Board should be clearly drawn;
• Joint Actions and pooling of resources at key points are to be used as a rule;
• Access to relevant information, including on-line, between the agencies involved should be facilitated;
• Intelligence analysis and profiling regarding cross border crime are to be more operationally integrated, both within and between the law enforcement agencies;
• The present judicial procedural requirements for establishing cause should be maintained in case of control of a criminal suspect also at the border areas. However, the rules should be redrafted to ensure efficiency as well as legal security in preventing unjustified discrimination. The same rules are to be applied in cases of control of aliens elsewhere in Sweden; and
• All relevant provisions are to be enacted in a new Border
Control Act, to be applied by all the agencies concerned.
It is suggested that the new Act is to be in force as of 1 July 2006.
27
Författningsförslag
1 Förslag till Gränskontrollag (2006:xxx)
Härigenom föreskrivs följande
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens tillämpningsområde
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av personer vid inresa i, utresa från och under vistelse i Sverige (personkontroll), samt vilka åtgärder som får vidtas i samband med kontrollen.
Bestämmelser om skyldighet att inneha pass eller annan identitetshandling, visering, rätt till uppehållstillstånd, rätt till arbete i Sverige, liksom bestämmelser om avvisning och utvisning, finns i utlänningslagen (1989:529). I passlagen (1978:302) finns bestämmelser om pass för svenska medborgare.
Särskilda bestämmelser om personkontroll finns också i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats och lagen (2004:487) om sjöfartsskydd.
2 § Syftet med personkontroll enligt denna lag är att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i Sverige i strid med utlänningslagens (1989:529) bestämmelser samt att i övrigt förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagen och annan gränsöverskridande brottslighet.
3 § Denna lag reglerar inte kontroll av varor.
Författningsförslag SOU 2004:110
28
4 § Denna lag skall tillämpas så, att personers frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
Kontroll- och tvångsåtgärder enligt denna lag får inte vidtas utan skäl.
Definitioner
5 § I denna lag förstås med
1. Schengenkonventionen: konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985;
2. Schengenstat: en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonventionen eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna;
3. inre gräns: en landgräns mot en Schengenstat samt hamnar för
reguljära färjeförbindelser och flygplatser, där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat;
4. yttre gräns: land- och sjögränser samt hamnar och flygplatser
som inte räknas som inre gräns;
5. inresa och utresa: en person passerar in respektive ut över grän-
sen för svenskt territorium;
6. inre utlänningskontroll: kontroll av utlänningars rätt att enligt
bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) uppehålla sig i Sverige samt av att brott mot utlänningslagen eller människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken inte begås här; och
7. gränskontrollmyndighet: Rikspolisstyrelsen och övriga polis-
myndigheter samt Tullverket och Kustbevakningen när de medverkar i eller ansvarar för personkontroll.
Ansvaret för personkontroll
6 § Huvudansvaret för personkontroll enligt denna lag har Rikspolisstyrelsen och övriga polismyndigheter.
Kustbevakningen skall utöva personkontroll till sjöss och i anslutning till sjötrafiken.
SOU 2004:110 Författningsförslag
29
Medverkan
7 § Rikspolisstyrelsen får efter samråd med Tullverket eller Kustbevakningen besluta, att Tullverket eller Kustbevakningen under viss tid skall överta ansvaret för personkontrollen vid visst gränsövergångsställe eller annan plats eller medverka i personkontrollen på annat sätt. Migrationsverket skall på sätt som regeringen bestämmer medverka i personkontrollen.
Tullverket och Kustbevakningen är också skyldiga att på annan polismyndighets begäran medverka i personkontrollen.
Skyldighet att överta ansvaret för eller medverka i personkontrollen enligt första eller andra stycket föreligger endast, om ett deltagande inte allvarligt hindrar Tullverkets eller Kustbevakningens övriga verksamhet.
2 kap. Personkontroll vid inresa och utresa
Gemensam bestämmelse
1 § Om det i samband med en persons inresa eller utresa, med hänsyn till
1. dennes kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och
2. tillgänglig särskild information,
finns anledning att anta, att den resande gjort sig skyldig till ett brott som hör under allmänt åtal, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. rättegångsbalken tillämpas.
Härutöver får en gränskontrollmyndighet, och där så anges Migrationsverket, vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som anges i 4–8 §§.
Personkontroll vid inre gräns
2 § Annan kontroll än den som följer av 1 § första stycket får inte ske vid inresa eller utresa över inre gräns.
Om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning, rikets säkerhet eller folkhälsan, får regeringen besluta att ytterligare kontroll under en begränsad tid skall genomföras även vid en inre gräns. Begäran hos regeringen om införande av sådan kontroll görs
Författningsförslag SOU 2004:110
30
av Rikspolisstyrelsen efter samråd med berörd polismyndighet. Innan sådan kontroll införs, skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna.
Om ett omedelbart ingripande krävs, får Rikspolisstyrelsen efter samråd med berörd polismyndighet fatta beslut i enlighet med andra stycket. Rikspolisstyrelsen skall omedelbart underrätta regeringen och övriga Schengenstater om beslutet. Regeringen skall snarast pröva om beslutet skall bestå.
När beslut fattats enligt andra eller tredje stycket tillämpas bestämmelserna i 3–8 §§ om kontroll- och tvångsåtgärder.
Personkontroll vid yttre gräns
3 § När en person reser in eller ut över yttre gräns, skall personkontroll ske i syfte att kontrollera att förutsättningarna i 1 kap. 2 § är uppfyllda.
4 § Vid inresa eller utresa över yttre gräns skall en utlänning för en gränskontrollmyndighet visa upp sitt pass eller ett enligt utlänningslagen (1989:529) eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen med pass likställt identitetskort eller annan handling, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. En utlänning som enligt utlänningslagen eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen inte behöver ha pass skall visa att passfrihet råder.
En utlänning skall vid inresa över yttre gräns också lämna en gränskontrollmyndighet de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen enligt utlänningslagen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
En svensk medborgare skall vid inresa eller utresa över yttre gräns för en gränskontrollmyndighet visa upp pass, identitetskort eller annan handling som behövs för att styrka identiteten och det svenska medborgarskapet.
När Migrationsverket medverkar i personkontrollen skall pass och andra handlingar visas upp för en tjänsteman vid Migrationsverket.
SOU 2004:110 Författningsförslag
31
Sökning i register, m.m.
5 § När en person reser in eller ut över yttre gräns, skall en gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, göra en sökning i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella register, i syfte att undersöka om denne är efterlyst för brott, kan antas störa säkerheten, den allmänna ordningen eller folkhälsan i Sverige eller i en annan Schengenstat, eller i övrigt förekommer i registren. Sådan sökning skall också göras i syfte att undersöka om föremål, som den inresande eller utresande medför, kan antas vara frånhänt annan genom brott, utgöra vederlag för brott eller på annat sätt härröra från brottslig verksamhet.
6 § Vid utresa över yttre gräns skall en gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, undersöka om rätten att vistas i Sverige har löpt ut.
Tvångsåtgärder
7 § I samband med inresekontroll vid yttre gräns får en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet kroppsvisitera en person i den utsträckning som är nödvändigt för att ta reda på dennes identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på en utlännings resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten enligt utlänningslagen (1989:529) att resa in i och vistas här i landet.
En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen, rum, hytter, containrar, lådor och andra utrymmen i bilar, fartyg och andra transportmedel, där personer kan inrymmas, i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i utlänningslagen eller i en författning som har utfärdats med stöd av den lagen.
En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får stoppa, gå ombord på och inbringa ett fartyg till svensk hamn samt stoppa fordon eller annat transportmedel, om det behövs för att möjliggöra personkontrollen enligt första och andra styckena.
Författningsförslag SOU 2004:110
32
Transportörers uppgifts- och kontrollskyldighet
8 § Ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige skall på begäran av en gränskontrollmyndighet skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter skall också lämnas om besättningen. Om uppgifter lämnas elektroniskt, skall transportföretaget hålla uppgifterna tillgängliga för den gränskontrollmyndighet som begär uppgifterna i den omfattning och under den tid som behövs för personkontrollen.
En gränskontrollmyndighet får begära uppgifter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för personkontrollen enligt denna lag. Uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av internationell överenskommelse som Sverige efter riksdagens godkännande har tillträtt, samt till de organ regeringen bestämt. Uppgifter om enskilda personer skall omedelbart förstöras, när det inte längre har betydelse för personkontrollen, och i övrigt behandlas enligt bestämmelserna i polisdatalagen (1998:622).
9 § En transportör skall kontrollera att en utlänning, som transporteras till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet.
Transportören skall, om det inte är obehövligt på grund av resultatet av kontroll som utförs enligt första stycket, även kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa.
Bestämmelser om sanktioner och kostnadsansvar vid underlåten kontroll finns i utlänningslagen (1989:529).
3 kap. Inre utlänningskontroll
1 § Om det med hänsyn till en
1. persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och
2. tillgänglig särskild information
SOU 2004:110 Författningsförslag
33
finns anledning att anta, att denne under vistelsen i landet har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen (1989:529) eller 4 kap. 1 a § brottsbalken, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. rättegångsbalken tillämpas.
Härutöver får en gränskontrollmyndighet företa kontroll och vidta de åtgärder som anges i 3 § och 2 kap. 5–8 §§.
2 § När det föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning mot någon, får en gränskontrollmyndighet företa kontroll och vidta de åtgärder som anges i 3 § och 2 kap. 5–7 §.
3 § I samband med en inre utlänningskontroll enligt 1 § första stycket är en utlänning som vistas i Sverige skyldig att på begäran av en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet visa upp sitt pass, eller visa att passfrihet råder enligt utlänningslagen (1989:529) eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen, och andra handlingar som visar att denne har rätt att uppehålla sig i Sverige. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av Migrationsverket eller en polismyndighet komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får denne hämtas genom en polismyndighets försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får denne hämtas utan föregående kallelse.
4 kap. Gränskontrollmyndigheternas och Migrationsverkets befogenheter, m.m.
Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter
1 § När Tullverket eller Kustbevakningen medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, har tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen samma befogenheter och rätt att använda våld eller tvång som gäller för en polisman för att vidta åtgärder, om tjänstemannen innehar befattning som är förenad med sådan befogenhet och har genomgått erforderlig utbildning för ändamålet.
2 § När förundersökning har inletts i anledning av en personkontroll enligt denna lag, får åklagaren eller, om förundersökningen leds av en polismyndighet, denna anlita biträde av Tullverket eller Kust-
Författningsförslag SOU 2004:110
34
bevakningen samt uppdra åt en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman, att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna.
Migrationsverkets befogenheter
3 § Migrationsverket och dess tjänstemän får fatta beslut om och vidta kontroll- och tvångsåtgärder endast när det är särskilt angivet i denna lag.
En tjänsteman vid Migrationsverket har inte den befogenhet att använda våld som tillkommer en polisman eller en tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet.
4 § Om en person vägrar att följa ett beslut som Migrationsverket fattar med stöd av denna lag, får verket begära biträde av en gränskontrollmyndighet för att genomföra beslutet. Bestämmelser om Migrationsverkets begäran om biträde i övrigt finns i utlänningslagen (1989:529).
Omhändertagande av pass m.m.
5 § Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, får en gränskontrollmyndighet, Migrationsverket eller Utlänningsnämnden ta hand om dennes pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.
Om det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap.1, 2, 3 eller 7 §§utlänningslagen (1989:529), får den handläggande myndigheten ta hand om en handling som avses i första stycket, i avvaktan på att beslut fattas härom. En sådan handling får också tas om hand i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.
En gränskontrollmyndighet, Migrationsverket eller en utlandsmyndighet, som efter bemyndigande av Migrationsverket handlägger ärenden om viseringar, uppehållstillstånd och arbetstillstånd, får på motsvarande sätt omhänderta ett pass, annan identitetshandling eller annan urkund som är förfalskad, annars är ogiltig eller använts eller kan komma att användas i otillbörligt syfte.
SOU 2004:110 Författningsförslag
35
Anmälan om omhändertagande enligt första till tredje styckena skall utan dröjsmål göras till behörig myndighet. En gränskontrollmyndighet, som inte är en polismyndighet, en tjänsteman inom polismyndighet som inte är en polisman, Migrationsverket, Utlänningsnämnden eller en utlandsmyndighet skall vid misstanke om brott omedelbart underrätta polismyndighet om ett omhändertagande. För polismyndighet och polisman tillämpas bestämmelsen i 9 § polislagen (1984:387).
Omhändertagande av utlännings biljett m.m.
6 § En gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket får, i avvaktan på att en utlänning får tillstånd att resa in i och vistas i Sverige eller lämnar landet, omhänderta utlänningens biljett för resan från Sverige, om utlänningen
1. saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när
detta enligt utlänningslagen (1989:529) eller enligt en annan författning fordras för inresa eller vistelse i Sverige; eller
2. kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd.
Biljetten får omhändertas bara om det framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här samt det finns anledning att anta, att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.
En gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket får lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut.
7 § En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet eller vid Migrationsverket får i avvaktan på beslut enligt 5 eller 6 §§ omhänderta ett pass, biljett eller annan handling som anges där. Anmälan om omhändertagandet skall omedelbart göras till den enligt utlänningslagen (1989:529) handläggande myndigheten. Det föremål som omhändertagits skall samtidigt överlämnas dit.
Författningsförslag SOU 2004:110
36
Fingeravtryck och fotografi
8 § Migrationsverket eller en polismyndighet får fotografera en utlänning och, om han eller hon fyllt 14 år, ta dennes fingeravtryck, om utlänningen
1. inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till eller under vis-
telse i Sverige;
2. ansöker om uppehållstillstånd och åberopar skäl som avses i
3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529); eller
3. det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar enligt utlän-
ningslagen.
Om det finns anledning att anta, att en utlänning begått ett brott som hör under allmänt åtal, gäller bestämmelserna om fingeravtryck och fotografi i 28 kap. 14 § rättegångsbalken eller i en författning som har utfärdats med stöd av den lagen.
Kvarstannande för utredning
9 § En utlänning är på begäran av en gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 3 kap. 3 §. Vägrar utlänningen att fullgöra denna skyldighet, får en gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket hålla kvar denne.
En utlänning som har fyllt 15 år får inte hållas kvar längre än nödvändigt och, om inte beslut om förvar fattats med stöd av 6 kap.2 och 3 §§utlänningslagen (1989:529) eller beslut om frihetsberövande har fattats med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken, inte längre än sex timmar. Om det är av synnerlig vikt för utredningen, att utlänningen stannar kvar för fortsatt utredning, är denne skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar.
En utlänning som inte har fyllt 15 år får inte hållas kvar för utredning längre än tre timmar. Om det är av synnerlig vikt för utredningen, att utlänningen stannar kvar, får denna tid förlängas med ytterligare tre timmar. En utlänning som är under 15 år får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet hålls kvar för utredning.
SOU 2004:110 Författningsförslag
37
En person får, på de villkor som anges i första till tredje styckena, hållas kvar för utredning, om det behövs för att fastställa dennes identitet och svenska medborgarskap.
10 § Utöver bestämmelserna i 9 § finns i utlänningslagen (1989:529) bestämmelser om kvarhållande, tagande i förvar och omhändertagande av en utlänning i vissa fall.
5 kap. Gemensamma bestämmelser
Uppgiftsskyldighet m.m.
1 § Gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, skall till varandra lämna uppgifter som rör en utlänning eller annan enskild, om uppgifterna är nödvändiga för personkontroll enligt denna lag.
Första stycket gäller också en utlandsmyndighet som efter bemyndigande av Migrationsverket handlägger ärenden om viseringar, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.
2 § Om Tullverket eller Kustbevakningen i sin verksamhet finner anledning att anta, att en utlänning inte uppfyller kraven enligt utlänningslagen (1989:529) för rätt till inresa eller vistelse i Sverige, skall en polismyndighet genast underrättas. Sådan underrättelse skall också ske, om Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket i sin verksamhet finner anledning att anta, att en person gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal. Uppgifter skall lämnas ut, endast om de är nödvändiga för personkontroll enligt denna lag.
3 § I avvaktan på att en polisman kommer till platsen eller en polismyndighet på annat sätt fattar beslut i anledning av underrättelse enligt 2 §, får Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket besluta att hålla kvar en person som avses i 2 §. Tiden för kvarhållande är densamma som följer av 4 kap. 9 § för kvarstannande för utredning, eller, om beslut om förvar enligt utlänningslagen eller frihetsberövande enligt rättegångsbalken fattas, den tid som enligt utlänningslagen eller rättegångsbalken gäller för beslutet. En tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen får, på sätt som anges i 4 kap. 1 §, därvid tillgripa det våld eller tvång som med
Författningsförslag SOU 2004:110
38
hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att verkställa beslutet.
4 § Om en polismyndighet, Tullverket eller Kustbevakningen i sin brottsbekämpande verksamhet finner anledning att anta, att en utlänning gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal och denne inte kan visa, att ett giltigt uppehållstillstånd föreligger, skall Migrationsverket genast underrättas, såvida uppgiften är nödvändig för Migrationsverkets handläggning av utlänningsärenden.
Dokumentation
5 § Protokoll skall föras över de åtgärder som vidtagits i samband med personkontroll. Av protokollet skall framgå ändamålet med åtgärden och vad som har kommit fram under kontrollen.
I rättegångsbalken och polislagen (1984:387) finns bestämmelser om protokoll över beslag, husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och andra ingripanden samt under förundersökning.
Överklagande
6 § Beslut i anledning av personkontroll får endast överklagas i den omfattning som framgår av andra och tredje styckena.
Beslut av en gränskontrollmyndighet, Migrationsverket, Utlänningsnämnden eller av en utlandsmyndighet om att omhänderta pass, annan handling eller biljett får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
För beslut som fattats med stöd av annan lag eller författning gäller för rätten att överklaga beslutet bestämmelserna i den lagen eller författningen.
Bemyndiganden
7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om Migrationsverkets medverkan i personkontrollen, myndigheternas samverkan, inklusive kostnadsfördelning, undantag från personkontrollen, utlämnande av uppgifter till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation
SOU 2004:110 Författningsförslag
39
avseende uppgifter som inhämtats med stöd av bestämmelsen i 2 kap. 8 §, och om myndigheternas handläggning av omhändertagande av handling enligt 4 kap. 5 §, samt övriga tillämpningsföreskrifter för personkontroll enligt denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006, då 5 kap., 6 kap. 1 § och 7 kap. 6 §utlänningslagen (1989:529) skall upphöra att gälla.
Författningsförslag SOU 2004:110
40
2 Förslag till lag om ändring av Utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) att 1 kap. 1 §, 4 kap. 4 och 14 §§, 7 kap. 2 § och 8 kap. 11 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
1
I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.
I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Särskilda bestämmelser om personkontroll finns i gränskontrollagen (2006:xx).
Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
4 kap.
4 §
2
Migrationsverket skall pröva ärenden om avvisning om
1. utlänningen söker asyl här, 2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, 3. utlänningen kan komma att avvisas enligt 1 § första stycket 6 eller 2 § andra stycket, eller
4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning.
1
Senaste lydelse 1996:1379.
2
Senaste lydelse 2002:865.
SOU 2004:110 Författningsförslag
41
I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till Migrationsverket
.
Om polismyndigheten anser det tveksamt om ett beslut om avvisning eller återreseförbud enligt 14 § bör meddelas, skall ärendet överlämnas till Migrationsverket.
14 §
3
När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket.
När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning, och när en polismyndighet beslutar om avvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket.
En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 10 kap. 4 §.
7 kap.
2 §
4
En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överklagas till Migrationsverket.
En polismyndighets beslut om avvisning och återreseförbud får av utlänningen överklagas till Migrationsverket.
3
Senaste lydelse 2000:292.
4
Senaste lydelse 2000:292.
Författningsförslag SOU 2004:110
42
8 kap
11 §
5
Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Migrationsverket om inte annat sägs i andra eller tredjestycket.
Polismyndigheten skall verkställa 1. polismyndighets beslut om avvisning, 2. domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 §, 3. beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller Utlänningsnämnden bestämmer det.
En polismyndighet får begära biträde av Tullverket eller Kustbevakningen för att genomföra verkställighet av beslut enligt andra stycket 1.
Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 8 kap. 17 §.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.
5
Senaste lydelse 2000:292.
SOU 2004:110 Författningsförslag
43
3 Förslag till lag om ändring av lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan i polisiär övervakning att 1 § skall ha följande lydelse.
1 §
6
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,
2. jakt,
3. fiske,
4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,
5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6. åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg,
7. dumpning av avfall i vatten,
8. kontinentalsockeln,
9. fornminnen och sjöfynd, 10. fartygs registrering och identifiering,
11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder
än sådana som avses i 6 och 7, 12. märkning och användning
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,
2. jakt,
3. fiske,
4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,
5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6. åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg,
7. dumpning av avfall i vatten,
8. kontinentalsockeln,
9. fornminnen och sjöfynd, 10. fartygs registrering och identifiering,
11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder
än sådana som avses i 6 och 7, 12. märkning och användning
6
Senaste lydelse 2004:488.
Författningsförslag SOU 2004:110
44
av oljeprodukter,
13. utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i Sverige,
14. åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter och
15. sjöfartsskydd. Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2– 8, 10–12 och 14 även inom Sveriges ekonomiska zon.
Lagen tillämpas även när Kustbevakningen till havs och i kustvattnen, i Vänern och Mälaren samt inom den ekonomiska zonen bedriver övervakning för att hindra brott mot lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.
av oljeprodukter,
13. åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade
arter och 14. sjöfartsskydd. Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2– 8, 10–12 och 13 även inom Sveriges ekonomiska zon.
Lagen tillämpas även när Kustbevakningen till havs och i kustvattnen, i Vänern och Mälaren samt inom den ekonomiska zonen bedriver övervakning för att hindra brott mot lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.
Särskilda bestämmelser om personkontroll finns i gränskontrollagen (2006:xx).
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.
SOU 2004:110 Författningsförslag
45
4 Förslag till lag om ändring av passlagen (1978:302)
Härigenom föreskrivs i fråga om passlagen (1978:302) att 5 § passlagen skall ha följande lydelse
5 §
7
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Svensk medborgare får ej resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Vad som har sagts nu gäller dock ej
1. på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning,
2. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han har luftfartscertifikat eller därmed jämförlig handling,
3. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför av myndighet i det landet utfärdad legitimationshandling vilken gäller som pass,
4. den som reser till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna eller till Schweiz,
5. passagerare på fartyg som efter utresan med återvändande tur anlöper svensk hamn, om
Svensk medborgare får ej resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Vad som har sagts nu gäller dock ej
1. om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt,
2. på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning,
3. medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han har luftfartscertifikat eller därmed jämförlig handling,
4. den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför av myndighet i det landet utfärdad legitimationshandling vilken gäller som pass,
5. den som reser till någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna eller till Schweiz,
6. passagerare på fartyg som
7
Senaste lydelse 2001:59
Författningsförslag SOU 2004:110
46
passageraren enligt de villkor som gäller för resan inte tilllåts stiga i land i främmande stat och medför särskilt passerkort för resan.
efter utresan med återvändande tur anlöper svensk hamn, om passageraren enligt de villkor som gäller för resan inte tilllåts stiga i land i främmande stat.
Det ankommer på polisen att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i första stycket. Den som enligt första stycket skall medföra pass vid utresa ur riket är skyldig att på begäran visa upp sitt pass för polisman, särskilt förordnad passkontrollant, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen eller vid Migrationsverket. Motsvarande skyldighet gäller vid inresa från annat land än
1. en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985,
2. en stat som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna eller
3. Schweiz. Skyldigheten att uppvisa pass vid inresa gäller endast om det svenska medborgarskapet inte kan styrkas på annat sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.
47
1 Inledning
1.1 Direktiven
Regeringen beslutade den 18 juni 2003 att tillsätta en särskild utredare för att mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Schengensamarbetet se över och utvärdera reglerna för personkontroll ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv, men även ur ett migrationsperspektiv.
I direktiven framhålls att utredaren skall undersöka behovet av förändringar avseende de gränskontrollerande myndigheternas – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen – befogenheter att använda tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns. Även utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott skall undersökas närmare. Utredaren skall också undersöka informationsutbytet inom och mellan de gränskontrollerande myndigheterna och Migrationsverket. Häri ingår också att undersöka integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen. Slutligen framhålls, att utredaren skall överväga förändrade regler för den inre utlänningskontrollen, varvid även frågan om inrättande av s.k. gränsnära zoner skall behandlas.
Direktiven (Dir. 2003:83) är i sin helhet intagna som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv den 17 juni 2004 (Dir 2004:89) har tiden för kommitténs redovisning förlängts till den 1 december 2004.
I 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1478) finns vissa generella direktiv rörande frågan hur olika förslag påverkar bl.a. det allmännas kostnader, det kommunala självstyret, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags samt jämställdheten mellan kvinnor och män och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (se avsnitt 15.1).
Inledning SOU 2004:110
48
1.2 Övrigt
Såväl den svenska utlänningslagstiftningen som arbetet inom EU med gränskontrollfrågor, liksom de svenska myndigheternas organisation m.m., befinner sig i olika grad i ett reformskede. Utredningen har inte annat än undantagsvis kunnat ta hänsyn till pågående reformarbete som inte redovisats som avslutat. Beskrivningar i betänkandet avser, om inte annat sägs, förhållanden per den 1 oktober 2004.
49
2 Utredningens undersökningar
2.1 Inledning
Utredningen skall enligt sina direktiv bedöma vissa konsekvenser av Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet. Uppdraget omfattar en översyn och utvärdering av nuvarande regler för personkontroll vid inresa och utresa över yttre gräns, såväl ur ett brottsbekämpande perspektiv som ur ett migrationsperspektiv. Utredningen skall också se över ordningen för den inre utlänningskontrollen.
I uppdraget ingår att bedöma huruvida de kontroll- och tvångsåtgärder som står tillbuds enligt nuvarande förhållanden är tillfyllest och om de utgör effektiva och ändamålsenliga verktyg för att motverka olika former av gränsöverskridande brottslighet. Inom ramen för denna analys ligger också att undersöka hur de ansvariga myndigheterna faktiskt tillämpar bestämmelserna och hur arbetet bedrivs.
Utredningen skall vidare undersöka hur samverkan och informationsutbytet sker inom och mellan de myndigheter som berörs av personkontrollen, nämligen Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket. Häri ingår också att undersöka möjligheterna till en integrering av personkontrollen med kriminalunderrättelseverksamheten.
Slutligen skall utredningen inhämta information om hur andra Schengenstater ordnat sin gränskontroll och inre utlänningskontroll, och då särskilt beakta huruvida dessa har infört s.k. gränsnära zoner samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i samband med personkontroll där.
Utredningens undersökningar SOU 2004:110
50
2.2 Kartläggning av nuvarande reglerverk och tillämpning
Författningsreglering
En redogörelse för huvuddragen av nuvarande förhållanden har lämnats i avsnitten 3 och 4.
Tillämpning av regelverket för kontroll av personer
För att få en uppfattning av hur myndigheterna tillämpar nuvarande regelverk och hur samarbetet inom och mellan myndigheter sker har utredningen gjort ett flertal studiebesök och haft omfattande andra kontakter med myndigheterna.
Under hösten 2003 besökte utredningens sekreterare Utlänningspolisen i Malmö, Migrationsverket Region Syd, Tullverket Region Skåne och Kustbevakningen Region Syd. I samband med besöket hos Tullverket skedde också en kontroll på Öresundståget. Vid besöket hos Kustbevakningen Region Syd medföljde utredningens sekreterare vid en patrull med ett kustbevakningsfartyg med inriktning på gränskontroll av sjötrafiken. Under våren 2004 har sekreteraren deltagit vid två inre utlänningskontroller, en med Utlänningspolisen i Malmö och en med Utlänningspolisen i Stockholm. Ett särskilt besök har gjorts hos polismyndigheten i Blekinge. Under år 2004 gjordes också ett besök hos länskriminalpolisen vid polismyndigheterna i Stockholm och Skåne län.
Samarbetet inom och mellan myndigheterna
Information om främst myndigheternas samarbete har också inhämtats på olika sätt från Polisens utlänningsenheter i Stockholms län, Västra Götalands län, Västmanlands län, Södermanslands län, Värmlands län, Örebro län, Blekinge och i Väster Norrlands län, liksom från Tullverket och Kustbevakningen i dessa regioner. Sammanträffande med företrädare för sjöpolisen inom Stockholms läns polismyndighet har också ägt rum. Utredningen har också tagit del av de avtal som slutits om samarbetet mellan Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket.
Sekreteraren har besökt Polisenheten vid Rikspolisstyrelsen, samt deltagit i en av Rikspolisstyrelsen anordnad Gränskontrollkon-
SOU 2004:110 Utredningens undersökningar
51
ferens i Umeå, samt tagit del av ett antal enkäter som polismyndigheterna, Tullverket och Kustbevakningen svarat på inför konferensen. Utredningen har därutöver tagit del av redovisningen från Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket, att på regeringens uppdrag redogöra för aktuella hinder som finns för ett rationellt informationsutbyte mellan myndigheterna.
1
Utredningens sekrete-
rare besökte under hösten 2004 Kustbevakningens centrala ledning, för att få information om det den 7 juli 2004 inrättade myndighetsgemensamma centrumet för maritima underrättelser.
Resultatet av dessa undersökningar redovisas i avsnitt 6.
Invandringen
Utredningen har från Migrationsverket inhämtat statistiska uppgifter för åren 1999–2003 om invandring, antal asylsökande, beviljade uppehållstillstånd, inskrivna vid anläggningsboende, personer tagna i förvar, verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut och avvikna personer, m.m. Utredningen har valt den perioden för att kunna göra en jämförelse för tiden närmast före och efter Sveriges inträde i Schengensamarbetet. Kompletterande uppgifter, t.o.m. den 30 juni 2004, har inhämtats från Rikspolisstyrelsen.
Resultatet redovisas i avsnitten 4 och 7. Uppgifter om beräkningar eller prognoser om antalet utlänningar som befinner sig i Sverige utan erforderliga tillstånd har inte stått att få.
Kriminalunderrättelseverksamhet
Information om den underrättelseverksamhet rörande illegal invandring som bedrivs inom Rikskriminalpolisen har inhämtats genom besök av utredningens hos roteln Illegal invandring hösten 2003. Uppgifter har också inhämtats på olika sätt från landets länskriminalunderrättelseenheter. Utredningen har också haft kontakt med Ekobrottsmyndighetens nyinrättade underrättelseenhet.
Resultatet redovisas i avsnitt 6.
1
Redovisning av återrapporteringskrav (uppdrag nr. 31) i regleringsbrevet budgetåret 2004
avseende Kustbevakningen, Dnr 20-1079/03:10.
Utredningens undersökningar SOU 2004:110
52
Brott mot utlänningslagen och annan brottslighet
I syfte att ge utredningen ett underlag avseende dels antalet brott mot utlänningslagen, dels omfattningen av gränsöverskridande brottslighet i stort har utredningen gett Brottsförebyggande rådet i uppdrag att samla in och bearbeta vissa statistiska uppgifter för åren 1999–2002, dvs. åren närmast före och efter Schengeninträdet. Statistiken har avsett både för brott lagförda och för brott misstänkta personer. De som ingår i materialet har uppdelats på svenska medborgare, utländska medborgare, vilka har tillstånd att vistas i Sverige, samt utländska medborgare, vilka saknar anknytning hit.
Därutöver har statistik inhämtats från Kriminalvårdsstyrelsen angående antalet personer med utländsk bakgrund som har tagits in i anstalt, m.m.
Utredningen har också haft tillgång till olika inom Polisen framtagna rapporter om i vilken omfattning utländska medborgare som saknar fast hemvist i Sverige begår brott här samt kopplingen mellan antalet asylansökande och begångna brott.
2
Därutöver har
utredningen tagit del av Tullverkets rapport ”Europeiska unionens utvidgning österut – påverkan på Tullverket på kort och medellång sikt”, och de därtill kopplade uppföljningsrapporterna.
Resultatet redovisas i avsnitten 4 och 7.
2.3 Kartläggning av vissa andra Schengenstaters regelverk och organisation
Utredningen har vidare inhämtat upplysningar om förhållandena i Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Utredningen har därvid också besök myndigheter och andra i Danmark, Finland, Norge och Nederländerna.
Resultatet redovisas i avsnitt 8.
2
Rapporten om EU-utvidgningens påverkan på Kriminaliteten i Sverige (RKP/KUT
Rapport 2004:3a, Projekt Murfoten, (RKP/KUT Rapport 2004:4), Brott begångna av litauiska medborgare i Sverige (Norden), RKP KUT Rapport 2001:1 och Anträffade preparerade baltiskregistrerade fordon och lagmässig hantering, Polismyndigheten i Stockholms län, Länskriminalpolisen, 11/2003.
SOU 2004:110 Utredningens undersökningar
53
2.4 Övriga undersökningar och kontakter
I utredningens direktiv anges att samråd skall ske med Diskrimineringsombudsmannen. Denne har också delgetts slutligt utkast till lagförslag och överväganden i berörda delar och har anslutit sig till förslagen. Utredningen har också samrått med Datainspektionen angående beskrivningen av myndigheternas behandling av personuppgifter (se avsnitt 5).
I enlighet med vad som anges i direktiven har utredningen vidare haft kontakt med länspolismästarens Rolf Kleppe samt tagit del av dennes rapport angående kriminella asylsökande från forna Sovjetunionen.
3
Utredningen har också haft kontakt med Utredningen om översyn av utlänningslagstiftningen (UD 2003:02), Utredningen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för dokumentlösa asylsökande (UD 2004:02) samt med länspolismästaren vid Polismyndigheten i Kronobergs län Ander Kjaersgaard, som haft Rikspolisstyrelsens uppdrag att undersöka möjligheten till nationell samordning av gränskontrollarbetet.
Sekreteraren har därutöver fortlöpande haft kontakt med olika företrädare för bl.a. Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket efter samråd med utredningens experter.
3
2003-12-15 Dnr. Ju 2004/1424/P.
55
3 Schengensamarbetet
3.1 Inledning
I och med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet den 25 mars 2001 har våra regler om gränskontroll och personkontroll i övrigt anpassats till de bestämmelser som närmare reglerar detta samarbete, Schengenkonventionen.
1
I detta avsnitt redovisas avsikten
med Schengensamarbetet och innehållet i konventionen. Redovisningen tar främst sikte på gränskontroll och de kompensatoriska åtgärder som har ansetts nödvändiga för att den fria rörligheten inom Schengenområdet inte skall kunna utnyttjas av internationellt verksamma kriminella. Övriga frågor behandlas mer översiktligt.
2
I
avsnittet redovisas också Schengens informationssystem, SIS, och utvecklingen därav, samt vissa andra inom gemenskapen pågående europeiska utredningsarbeten på området. Slutligen redovisas polissamarbetet inom Europol och Interpol.
3.2 Schengensamarbetet
3.2.1 Schengensamarbetets bakgrund och utveckling
Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s regelverk för den inre marknaden, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital. Den fria rörligheten för personer vad gäller den gemensamma arbetsmarknaden, fri etableringsrätt, erkännande av utbildningar m.m. kom att förverkligas på ett tidigt stadium. Däremot kom kontrollen av personer vid gränserna inte att avskaffas såsom den skulle ha blivit enligt de ändringar i EG-fördraget som gjordes genom Europeiska enhetsakten 1986.
1
Schengenkonventionen jämte protokoll och förklaring har publicerats i SÖ 1998:49.
2
För en mera detaljerad beskrivning hänvisas till prop.1997/98:42, Schengensamarbetet, och
prop. 1999/2000:64, Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
56
En viktig orsak härtill var att EU:s medlemsstater inte har kunnat enats om en gemensam tolkning av den relevanta artikeln i EGfördraget som numera har beteckningen artikel 14. Det gäller framför allt regler för en enhetlig kontroll av de gemensamma yttre gränserna. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer i Romfördragets anda ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna 1985 ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EG, ingicks i gränsorten Schengen i Luxemburg och benämns därför Schengenavtalet. År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet, med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Det är denna tillämpningskonvention, Schengenkonventionen, som innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet. Schengenkonventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till Schengenavtalet. Dessa var, förutom grundarstaterna, Spanien och Portugal.
Sverige, tillsammans med de övriga nordiska länderna, deltar operativt sedan den 25 mars 2001.
3
För vissa delar av Schengen-
reglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer Danmark trots Amsterdamfördraget att som utgångspunkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. Storbritannien och Irland, som inte deltar i Schengensamarbetet, har möjlighet att när som helst begära, att få omfattas av hela eller delar av Schengenregelverket. Dessa två länder förhandlar f.n. om anslutning till delar av Schengenregelverket. Sannolikt kommer också Schweiz genom ett särskilt samarbetsavtal att ansluta sig till Schengensamarbetet.
Fr.o.m. den 1 maj 2004 deltar även de tio nya medlemsländerna till viss del i Schengensamarbetet. Genom medlemskapet i EU blir de direkt bundna av Schengenregelverket och de rättsakter som grundas på detta; vissa bestämmelserna är tillämpliga direkt, medan andra gäller först efter det att de nya medlemsstaterna genom ett särskilt rådsbeslut har antagits som operativa medlemmar i
3
Island och Norge, som inte formellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal
för att anknyta sig till Schengensamarbetet. De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet, och på så sätt kan den fria rörligheten inom den nordiska passunionen upprätthållas.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
57
Schengen, vilket sannolikt sker först från år 2007. Detta innebär bl.a. att upphävandet av personkontroll vid de inre gränserna f.n. inte gäller för de nya medlemsstaterna, och inte heller har de tillgång till uppgifterna i SIS. Gränsen mot Polen och de baltiska länderna kommer således ännu under en tid att utgöra yttre gräns, där personkontrollen också är obligatorisk. Såsom medlemmar i EU gäller dock undantagsbestämmelserna om kravet på pass (dock att passfriheten skall kunna styrkas), uppehållstillstånd, visum och arbetstillstånd, dvs. personkontrollen, såvitt avser de EU-medlemmar som passerar dessa gränser är mindre till sin omfattning. Inom snar framtid kommer det med stor sannolikhet dock inte finnas någon yttre landgräns eller sjögräns med reguljär färjeförbindelse mot Sverige.
Alla EU-länderna, utom Storbritannien och Irland, deltar således numera i Schengensamarbetet.
Amsterdamfördraget
EG:s regelverk har bitvis tagit över Schengenkonventionens bestämmelser. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, förändrades strukturen för samarbetet inom EU. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande har Schengensamarbetet införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestämmelser som anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. De frågor som fördes över från tredje till första pelaren är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Utlänningsrättsliga frågor kommer således till stor del att omfattas av EG-rätten. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbete och polissamarbete för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredjepelararbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet.
Detta innebär att Schengensamarbete nu äger rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den första pelaren; såvitt avser frågor om asyl, invandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tekniskt införlivas Schengenregelverket med EU genom att protokollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden som Schengenregelverket omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och
Schengensamarbetet SOU 2004:110
58
rättsliga ramar. Europeiska unionens råd (i det följande rådet), i en sammansättning av representanter för EU:s, inklusive de nya medlemsstaterna, och övriga Schengenstaters regeringar, ersätter Verkställande kommittén. Det är alltså denna rådskonstellation som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av Schengenregelverket hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i Schengenregelverket som skall hänföras till första respektive tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även Storbritannien och Irland, som inte deltar i Schengensamarbetet. Däremot deltar inte Island och Norge i dessa beslut, men väl i beredningen därav.
Protokollet innehåller vidare bestämmelser, som tillsammans med vissa bestämmelser i ett särskilt protokoll om Danmarks ställning, gör det möjligt, att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet.
3.2.2 Schengensamarbetets grundtankar
Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är, som nämnts, den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater – inre gräns – skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten innefattar Schengensamarbetet ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder i form av yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är dataregistret Schengens informationssystem, SIS (se nedan).
3.2.3 Gemensamma viseringsregler
I artikel 10 föreskrivs enhetliga viseringar. Viseringar för inresa i ett Schengenland utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i Schengenkonventionen. En sådan enhetlig visering ger under en sexmånadersperiod rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater under tre månader. En visering som överstiger tre
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
59
månader betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvisering ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd, eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna i tre månader utan krav på viseringar.
3.2.4 Yttre gränskontroll
Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som inre gräns. Frågor om passerande av de yttre gränserna regleras i artikel 3–8 i Schengenkonventionen. De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Därutöver skall Schengenstaterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vidkommande alltså till stor del blir till sjöss.
Kontrollen vid de yttre gränserna har tre huvudinriktningar. Den första är den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av att den inresande har erforderliga handlingar och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet. Den andra är kontrollen är att den inresande inte är en brottsling eller efterlyst för brott. Slutligen har den yttre gränskontrollen till syfte att vara ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid utresa skall nödvändig kontroll ske för att fånga upp t.ex. efterlysta personer. Utresekontrollen, som också är obligatorisk, skall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade brottslingar, oavsett medborgarskap, som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Utresekontrollen skall också ske i syfte att fånga upp efterlyst egendom.
Artikel 6 i Schengenkonventionen reglerar denna kontroll närmare. I artikeln föreskrivs att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall kontrolleras av behöriga myndigheter och att denna kontroll skall
Schengensamarbetet SOU 2004:110
60
utföras enligt gemensamma principer. Kontrollen skall utföras inom ramen för varje Schengenstats egna befogenheter och lagstiftning, och den skall ta hänsyn till alla Schengenstaters intressen (artikel 6.1).
Alla personer, oavsett medborgarskap, som passerar den yttre gränsen skall åtminstone visa upp sina resedokument vid en identitetskontroll (artikel 6.2).
Kontrollen vid de yttre gränserna kan delas in i två skeden. Det första består av dokumentgranskning och registersökning. När det bedöms nödvändigt utförs i ett andra skede även fysisk kontroll, dvs. kroppsvisitering, samt kontroll av fordon och föremål. All kontroll enligt Schengenkonventionen skall, enligt tillämpningsföreskrifter i Schengens gemensamma handbok, utföras på ett sådant sätt att den inte är mer ingripande eller omfattande än vad som krävs för att kontrollen skall tjäna sitt syfte (proportionalitetsprincipen).
Dokumentkontroll m.m.
Den rutinmässiga identitetskontrollen innebär att de resedokument som företes snabbt kontrolleras beträffande giltighet och tecken på förfalskning. Sådan kontroll skall genomföras både vid in- och utresa. Kontrollen riktar sig inte enbart mot utlänningar utan även mot medborgare i EU eller i Schengenstater som inte är anslutna till EU, men kontrollen av utlänningar skall vara mera noggrann (artikel 6.2 c). En medborgare i en EU- eller Schengenstat skall kontrolleras noggrannare vid in- eller utresa i sådana särskilda fall där det föreligger tecken på att denne kan utgöra ett hot mot allmän ordning, nationell säkerhet eller allmän hälsa. EU-medborgaren kan i sådana fall, med stöd av bestämmelserna i direktiv 1964/221/EEC, nekas inresa i en annan EU-stat.
Utlänningar i konventionens mening, dvs. alla som inte är medborgare i en EU-stat eller i en Schengenstat som inte är medlem i EU, skall i princip kontrolleras noggrannare. Denna mera noggranna kontroll innebär, förutom den rutinmässiga kontrollen, en närmare kontroll av handlingars giltighet, äkthet och i förekommande fall av att erforderliga viseringar finns, att andra villkor för inresa är uppfyllda samt att utlänningar har tillräckliga medel för sitt uppehälle. Kontrollen omfattar vidare en direkt sökning av uppgifter om personer eller föremål i SIS och i nationella sökregister.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
61
Annan kontroll
Schengenkonventionen förutsätter, som framgått, inte enbart dokument- och registerkontroller vid de yttre gränserna. De gemensamma principerna i artikel 6.1 innebär bl.a. att personkontrollen, utöver granskning av resedokument och andra villkor för inresa m.m., även skall avse efterspaning av misstänkta brottslingar och förhindrande av hot mot Schengenstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Dessutom skall fordon och föremål som medförs av personer som passerar gränsen kontrolleras. Dessa kontroller skall ske i enlighet med respektive lands lagstiftning. Schengenkonventionens bestämmelser innehåller således, när det gäller personkontrollen vid de yttre gränserna, ett i vid mening brottsförebyggande element.
3.2.5 Inre gräns
Vid inre gräns skall någon gränskontroll enligt huvudregeln inte ske (artikel 2.1). Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. För annan sjötrafik är havsgränsen yttre gräns. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater som för tredjelandsmedborgare gäller att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare, dvs. en icke EU- eller Schengenmedborgare, innebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet under högst tre månader under en tidsperiod om sex månader eller, om vederbörande är viseringspliktig, under den tid hans eller hennes visering gäller. Schengenkonventionen behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, EES-avtalet och nationella bestämmelser.
Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får dock en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns under en begränsad tid, dvs. en inre gräns blir under denna tid yttre gräns (artikel 2.2). Ett beslut om sådan tillfällig kontroll, får fattas först efter samråd med övriga stater. Om ett omedelbart
Schengensamarbetet SOU 2004:110
62
ingripande krävs, får dock nödvändiga åtgärder vidtas, men övriga medlemsstater skall snarast underrättas därom.
3.2.6 Kompensatoriska åtgärder
För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet underlättas p.g.a. den fria rörligheten, innefattar Schengenkonventionen en rätt för medlemsstaterna att utöva polisiära befogenheter inom hela det egna territoriet (artikel 2.3). Avskaffandet av de inre gränskontrollerna hindrar alltså inte varje enskild medlemsstat att förhindra och bekämpa brott med tillämpning av den inhemska lagstiftningen. Snarare ställs krav på att denna skall bli mera effektiv. Detta brukar kallas kompensatoriska åtgärder och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. Schengenkonventionen ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3), att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar (artikel 22) och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll (artikel 45). Hotellkontotroll innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att alla utländska gäster – även EU-medborgare – fyller i ett registreringskort och styrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunna överlämnas till behöriga myndigheter, när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer.
Schengenssamarbetet innebär också att medlemsstaterna åtagit sig att se till att en utlänning, som inte uppfyller villkoren för vistelse inom Schengenområdet eller i det egna landet, snarast lämnar området eller landet (artikel 23). Om utlänningen inte frivilligt lämnar området eller landet, skall denne med tillämpning av den nationella lagstiftningen utvisas.
3.2.7 Polisiärt och rättsligt samarbete
Även det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de kompensatoriska åtgärderna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks. Schengenkonventionens bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
63
informationsutbyte som operativ samverkan. När det gäller informationsutbyte kan nämnas, att det vardagliga bilaterala informationsutbytet, som förutses i artiklarna 39 och 46 i Schengenkonventionen, utgår från att varje stat skall handla inom ramen för sin gällande rätt. Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i brottmål, tillämpningen av principen “non bis in idem” (inte två gånger för samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmålsdom samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen. Beslut som senare fattats i EU:s ministerråd har företräde framför konventionen och har i vissa fall ersatt Schengenkonventionens bestämmelser.
I Schengenkonventionen förbinder sig staterna att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet skall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finns möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter. Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsatt övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. All övervakning eller förföljande på annan stats territorium skall ske med iakttagande av den statens lagar och de övriga villkor som den staten ställt upp.
Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor. Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet. Avsikten med detta är bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra information när det gäller övervakning och förföljande över gränserna.
3.2.8 Tranportörsansvar
Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken därefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land (Artikel 26.2 a).
Transportören skall vidare, enligt artikel 26.1 b, vara skyldig att kontrollera att en utlänning som transporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det är konstitutionellt möjligt skall
Schengensamarbetet SOU 2004:110
64
Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar vilka saknar erforderliga dokument.
Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.
3.2.9 Schengenregelverket
Schengenregelverket består av det ursprungliga Schengenavtalet, Schengenkonventionen samt senare anslutna staters anslutningsavtal respektive samarbetsavtal för Island och Norge som inte är medlemmar i EU. Därtill kommer beslut och deklarationer av Verkställande kommittén samt beslut fattade av Centralgruppen. Tillämpningsföreskrifter till konventionen beslutas efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, som framgått, av Europeiska unionens råd.
4
Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent prak-
tiska hanteringen, dvs. bestämmelser vilkas motsvarighet i svensk rätt i regel ligger på myndighetsnivå. Schengenregelverket har till övervägande del, i samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande, givits rättslig grund i fördragen om Europeiska gemenskaperna respektive Europeiska unionen. Exempel på tillämpningsföreskrifter till Schengenkonventionen är besluten om för vilka länders medborgare det skall gälla viseringsplikt. Men för att dessa tillämpningsföreskrifter ska få genomslag nationellt måste de omsättas i interna regler i varje medlemsstat.
3.2.10 Schengens informationssystem (SIS)
Schengens informationssystem (SIS) är ett dataregister och ett hjälpmedel vid gränskontrollen och i kampen mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Registret är uppbyggt som ett efterlysnings- och spaningsregister. SIS består av en nationell enhet för varje Schengenstat (N.SIS), och en central teknisk stödfunktion (C.SIS) som är gemensam för Schengenländerna.
En medverkan i Schengensamarbetet kräver således att det byggs upp en nationell enhet i Schengens informationssystem. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem innehåller regler om behandling av personuppgifter i den svenska enheten. I den mån
4
Den gemensamma handboken.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
65
inte lagen om SIS innehåller avvikande regler, blir personuppgiftslagens bestämmelser tillämpliga. Via N.SIS översänder varje medlemsstat sina uppgifter till C.SIS, som sedan distribuerar uppgifterna till samtliga N.SIS. Härigenom kommer alla N.SIS att innehålla identiska uppgifter.
Det är Rikspolisstyrelsen som är personuppgiftsansvarig och skyldig att föra registret i Sverige. I lagen anges vilka framställningar som får föras in i registret. Rikspolisstyrelsen får endast registrera sådana uppgifter som är tillåtna att behandla enligt personuppgiftslagen (1998:204) eller polisdatalagen (1998:622, se avsnitt 4.11). Varje Schengenstat råder själv över vilka åtgärder den i varje enskilt fall vill begära och därigenom över vilka uppgifter den lägger in den nationella enheten. Vilka uppgifter Sverige lägger in i den svenska enheten i SIS styrs alltså av nationell svensk lagstiftning. Känsliga personuppgifter, såsom exempelvis etniskt ursprung, politiska åsikter och religiös övertygelse, får inte registreras. Emellertid kommer de personuppgifter, vilka omfattas av rapporter från andra Schengenstater, att flyta in i den svenska nationella enheten genom förmedlingen av den gemensamma enheten, C.SIS.
De åtgärder som får begäras i nationella SIS är följande.
• Efterlysning för förvarstagande för överlämnande eller utlämning.
• En person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i
Schengenstaterna, Spärrlistan.
• Lämnande av uppgift om uppehållsort för försvunna personer och tillfälligt omhändertagande.
• Lämnande av uppgift om uppehållsort på person som har förelagts att inställas sig till domstol eller skall dömas till påföljd eller verkställa ett frihetsberövande.
• Hemlig övervakning.
• Efterlysning av föremål.
• Utlämnande av uppgifter.
SIRENE
Schengensamarbetet och SIS förutsätter att det hos varje medlemsland finns en central funktion, som skall fungera som en stadigvarande kontaktpunkt för informationsutbytet mellan länderna.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
66
Denna funktion benämns SIRENE.
5
SIRENE-verksamheten i
Sverige finns som en del av Nationella sambandskontoret inom Rikskriminalpolisen. SIRENE-kontoret utgör länken mellan, å ena sidan, Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, och, de utländska SIRENE-kontoren å den andra.
3.3 Dublinförordningen, m.m.
3.3.1 Dublinförordningen
Dublinkonventionen tillkom för att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater skall få sin ansökan prövad och att den asylsökande inte skall sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Detta skall garanteras genom bestämmelser som gör att det alltid går att peka ut vilken stat som är ansvarig.
Dublinkonventionen undertecknades i juni 1990 i Dublin och trädde i kraft den 1 september 1997.
6
För Sveriges del trädde kon-
ventionen i kraft en månad senare.
Konventionen ersattes den 1 september 2003 med en EU-förordning (nr 343/2003). Den kallas allmänt för Dublinförordningen, och den innebär även att det asylrättsliga området har överförts till EU:s första pelare och därmed blivit gällande EG-rätt. Därför har numera EG-domstolen även fått kompetens att pröva dessa frågor. De tio nya medlemsstaterna omfattas direkt av Dublinförordningen genom inträdet i EU. Förordningens innehåll är även tillämpligt i förhållande till Norge och Island, och även mot Storbritannien och Irland. I förhållande till Danmark tillämpas alltjämt konventionen. Genom Dublinförordningens ikraftträdande tillämpas Dublinkonventionen emellertid numera sällan, och genom att Danmark förväntas tillträda förordningen år 2005 lär konventionen inom en snar framtid bli obsolet.
Grundreglerna i Dublinkonventionen och Dublinförordningen är desamma, men i förordningen har tidsfristerna för medlemsstaternas handläggning minskats, och större hänsyn kan tas till att hålla samman familjer.
Förordningen och konventionen garanterar att varje person som söker asyl i EU kommer att få sitt skyddsbehov gentemot hem-
5
”Supplementary Information Requested at the National Entries”.
6
SÖ 2001: 49, se också KOM/2001/447 slutlig.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
67
landet prövat i en av medlemsstaterna. Reglerna bygger på första asyllandsprincipen som är en etablerad del av asylrätten och innebär att en person som flyr från förföljelse i sitt hemland ska söka skydd i det första säkra land som han eller hon kommer till. Andra grundprinciper är att det medlemsland, där sökanden har familjeanknytning, eller det land som har medverkat till den asylsökandes inresa i EU (genom t.ex. utfärdande av visering eller uppehållstillstånd) är ansvarigt för prövningen av en asylansökan, även om den har gjorts i en annan medlemsstat. Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs inom tre månader, faller ansvaret för prövningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Begäran om övertagande ska besvaras inom två månader av den anmodade staten räknat från det att begäran gjordes.
När det med ledning av ovannämnda kriterier inte kan fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstaten i vilken asylansökan gjorts ansvarig för prövningen.
Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste i normalfallet ske senast sex månader efter accepterandet av över- eller återtagande. Undantag görs för sökande som är frihetsberövade eller avvikna. I dessa fall måste avvisning ske senast tolv respektive arton månader efter det att accept om över- eller återtagande inkom. En avvisning enligt Dublinförordningen kan i normalfallet numera alltid verkställas omedelbart, oavsett tidpunkten för när ett eventuellt överklagande lämnades in. Ett överklagande har alltså numera inte någon suspensiv verkan.
Medlemsstaterna har alla tillträtt 1951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning och är bundna av internationella och europeiska regler om mänskliga rättigheter. En betydande likhet har alltid funnits mellan medlemsstaternas tillämpning av asylreglerna. EU:s medlemsstater är alla rättsstater och välfärdsstater och har i princip samma förutsättningar att tillgodose asylsökandes rättigheter, såväl vad gäller asylprövning som att tillgodose sociala och medicinska behov.
Dublinreglerna ger en medlemsstat en viss möjlighet att inte tillämpa ansvarsreglerna utan istället gå in i sakprövning av en persons asylskäl. Utrymmet för när man kan underlåta att tillämpa förordningens ansvarsbestämmelser fastställs i svensk praxis utifrån utlänningslagens regler. Innan en person kan avvisas från Sverige på
Schengensamarbetet SOU 2004:110
68
grund av att ansvaret för prövning av asylskälen ligger hos en annan medlemsstat, företas därför ibland en prövning av sökandens anknytning till Sverige eller av övriga humanitära skäl. I förekommande fall vägs detta sedan mot intresset av att upprätthålla förordningens ansvarsregler.
3.3.2 Eurodac
Eurodac är en elektronisk databas för fingeravtryck som har skapats för en effektiv tillämpning av Dublinförordningen. Syftet med Eurodac-systemet är att det skall bistå med att fastställa, vilken medlemsstat som enligt Dublinförordningen är ansvarig för att pröva en ansökan om asyl som lämnas in i en medlemsstat, samt att också i övrigt underlätta tillämpningen av Dublinförordning.
Den 16 januari 2003 togs Eurodac-systemet officiellt i bruk.
7
Från och med den dagen skall alla som söker asyl inom eller utom EU rutinmässigt lämna fingeravtryck som ett led i asylprövningen. Fingeravtrycken sänds till nationella knutpunkter i de länder som deltar i Eurodac-systemet
8
och överförs elektroniskt till en central
databas i Luxemburg. I Sverige har Migrationsverket ansvaret för registret.
Varje medlemsstat skall skyndsamt ta fingeravtryck av alla fingrar av alla asylsökande som är 14 år eller äldre. Förfarandet för att ta fingeravtryck skall fastställas i enlighet med nationell praxis i den berörda medlemsstaten och i enlighet med skyddsbestämmelserna i Europakonventionen och FN:s Barnkonvention. Också Dataskyddsdirektivet är tillämpligt i fråga om medlemsstaternas behandling av personuppgifter inom ramen för Eurodacsystemet.
Uppgifter om fingeravtryck får föras in i systemet, när en utlänning söker asyl, olagligen passerar en medlemsstats gräns eller vistats illegalt i en medlemsstat.
I den centrala enheten registreras inga direkta personuppgifter utan endast uppgifter om fingeravtryck, kön på den från vilken avtrycket tagits, var och när det tagits samt det referensnummer ursprungsstaten använt.
7
Förordningen (EG) nr 1560/2003 med tillämpningsföreskrifter till Eurodacförordningen.
8
Alla EU-medlemsstater, förutom Danmark, samt Norge och Island.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
69
3.4 Utvecklingsarbeten m.m.
3.4.1 Inledning
Schengensamarbetet har underhand, och främst genom Amsterdamfördraget, alltså utvecklats till gemenskapsrättslig fråga. Samarbetet och den fria rörligheten inom Europa utvecklas ständigt genom att nya frågor behandlas och diskuteras. Det rör sig om både frågor, vilka är kopplade till migrationspolitiken och personers fria rörlighet inom Europa, och olika polisiära och kompensatoriska frågor. Redan inledningsvis skall nämnas att Sverige har presenterat ett förslag för förenklat utbyte av informations och underrättelser mellan de brottsbekämpande myndigheterna inom EU.
9
I det följande redovisas några av de övriga pågående förändringarna.
3.4.2 SIS II
Som nämnts består SIS för närvarande av nationella enheter i de anslutna staterna.
Tekniskt sett är det nuvarande SIS förlegat och det är inte möjligt att snabbt och enkelt lägga till nya funktioner. Rådet beslutade därför att det var nödvändigt att utveckla ett andra generationens Schengens informationssystem (SIS II). Europeiska kommissionen (i det följande kommissionen) gavs i december 2001 mandat att utveckla SIS II, och mandatet gäller under en begränsad period fram till den 31 december 2006.
10
SIS II är tänkt att bli ett grundelement med hjälp av vilket man avser att upprätthålla allmän ordning i ett område som saknar inre gränser. Systemet måste vara kompatibelt med andra redan existerande eller framtida databaser på området.
SIS II måste uppfylla följande grundläggande krav.
• Storskalighet
• Flexibilitet
• Enhetlighet
9
Förslag den 4 juni 2003 10215/04, Crimorg 46, Enfopol 69, Comix 382, ENFOCOSTUM
49.
10
Mer om SIS II se bl.a. meddelande från kommissionen till rådet och europaparlamentet om utvecklingen av Schengens informationssystem II och eventuella synergieffekter med ett framtida informationssystem för viseringar KOM (2003) 771 slutlig och KOM (2003) 558 slutlig.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
70
• Tillförlitlighet
• Ekonomi
• Säkerhet
Personer som vet eller misstänker att deras uppgifter finns lagrade i SIS försöker inte sällan dölja sin verkliga identitet genom att använda ett falskt namn (t.ex. utlänningar som omfattas av beslut om utvisning). Även om resehandlingar som visas upp är äkta fungerar inte en SIS-sökning om enbart namnet anges. SIS II bör därför utformas och förberedas för att kunna behandla biometrisk identifiering och sökning på biometriska data. Systemet kan då samverka enklare med andra projekt, t.ex. VIS (se nedan), vilket förenklar aktiveringsprocessen i framtiden.
Enligt tidsplanen bör utvecklingen av SIS II inledas under januari 2005. Våren 2005 bör de nu medverkande parterna börja anpassa sina nationella system. Även de nya medlemsstaterna skall då kunna ansluta sig till det nya systemet.
3.4.3 Utveckling av VIS
Enligt rådets beslut den 8 juni 2004 skall ett informationssystem för viseringar, VIS, inrättats. VIS skall vara ett gemensamt system för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. Systemet skall lagra uppgifter om utfärdande av viseringar och kunna användas till exempel i samband med kontroll vid de yttre gränserna. Det anges att i VIS bör information som skall lagras och behandlas finnas såsom exempelvis alfanumeriska data, fotografier, relevanta handlingar och biometriska kännetecken. I rådets riktlinjer anges att ”när ett digitalt foto och andra biometriska data om viseringsinnehavaren införs i viseringsmaterialet kan de även införas i VIS”. I pågående arbete bedöms tre möjligheter som i nuläget skulle kunna användas som biometriska kännetecken: irisscanning, ansiktsigenkänning och fingeravtryck. Det sistnämnda rekommenderas bli det främsta biometriska kännetecknet, medan ansiktsigenkänning föreslås som en extra kontrollmöjlighet. Användningen av biometriska data i en omfattning som aldrig förekommit tidigare innebär att systemet kommer att få en ny och i hög grad okänd dimension.
Syftet med VIS, såsom det fastställts i rådets riktlinjer, är följande.
• Underlätta kampen mot bedrägerier.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
71
• Bidra till att förbättra det konsulära samarbetet och utbytet av uppgifter mellan de centrala konsulära myndigheterna.
• Underlätta kontroller vid de yttre gränserna eller vid invandringskontroller och poliskontroller.
• Bidra till att förhindra ”visa shopping”.
• Underlätta tillämpningen av Dublinförordningen.
• Förenkla de administrativa förfarandena för återsändande av medborgare från tredje land.
• Bidra till att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken samt till den inre säkerheten och kampen mot terrorism.
Kommissionen planerar att under slutet av år 2004 lämna förslag om en förordning med närmare bestämmelser om VIS.
3.4.4 Inrättande av en europeisk gränskontrollbyrå
Kommissionen har föreslagit rådet att en gemensam gränskontrollbyrå inrättas.
11
EU:s gränssamarbete syftar till att åstadkomma en integrerad, god och enhetlig personkontroll vid de yttre gränserna och därigenom bidra till skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom EU. Genom att inrätta en byrå vars huvuduppgift är att förbättra samordningen av medlemsländernas praktiska gränssamarbete skall genomförandet av gemensamma bestämmelser och åtgärder effektiviseras och harmoniseras.
Inrättandet av en gemensam byrå är tänkt att leda till en förbättrad samordning av det praktiska gränskontrollsamarbetet samt ett mer effektivt genomförande av det befintliga regelverket.
Byråns huvudsakliga arbetsuppgifter skall vara att:
• Samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna rörande kontroll och övervakning av yttre gränser; godkänna, samordna och samfinansiera gemensamma insatser.
• Utveckla en gemensam modell för riskanalys samt genomföra såväl generella som särskilt anpassade riskanalyser.
11
Utkast till rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltning av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser, 9018/04, Front 82, Comix 297.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
72
• Biträda medlemsstaterna vad gäller utbildning genom en gemensam modell för grundutbildning samt genomförande av vidareutbildning.
• Bevaka utvecklingen av relevant forskning och vidarebefordra information till kommissionen och medlemsländerna.
• Ge stöd i form av teknisk utrustning; inventera bestånd och behov samt kunna tillhandahålla viss utrustning enligt nationella önskemål.
• På begäran stödja medlemsländer som tillfälligt behöver tekniskt och operativt stöd med samordning och rådgivning.
• Samordna operativt samarbete mellan medlemsstater rörande avlägsnande av personer som olovligt uppehåller sig inom unionen.
• Inrätta och fortlöpande utvärdera verksamheten vid särskilda avdelningar för personkontroll vid land-, sjö- och luftgränser.
Byrån skall vara en EU-institution med status som juridisk person. En verkställande direktör skall utses för att självständigt leda och representera byrån. Byrån skall vidare ha en styrelse bestående av en representant från varje medlemsland och två representanter från kommissionen, och beslut fattas med en majoritet som varierar beroende på fråga. Förhandlingar pågår för närvarande mellan medlemsstaterna i frågan, och det är f.n. ovisst när beslut kan fattas.
3.4.5 Förslag till rådets förordning om gemenskapskodex om gränspassage för personer
Vid Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 19 och 20 juni 2003 uppmanades kommissionen att lägga fram ett förslag till en omarbetning av den gemensamma handboken för personers passage av de yttre gränserna. Denna handbok utarbetades inom det mellanstatliga Schengensamarbetet och införlivades i och med ikraftträdandet av Amsterdamfördraget i den Europeiska unionens institutionella och rättsliga ramar. Eftersom innehållet inte utgjorde någon typisk gemenskapslagstiftning, såsom exempelvis direktiv eller förordningar, ledde det till en viss tveksamhet kring dess rättsliga status. Handbokens legala grund är oklar genom att den är såväl en rättskälla, som skapar både rättigheter och skyldigheter, som en praktisk handledning för gränskontroll- och gränsbevakningspersonal.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
73
Uppmaningen till omarbetning syftade därför huvudsakligen till att förtydliga handbokens normativa status och avhjälpa de brister som konstaterats ute på fältet.
Kommissionens förslag om en gemenskapskodex går dock längre än enbart en omarbetning av den gemensamma handboken, främst genom att kodexen omfattar all gränspassage för personer, över såväl yttre som inre gräns. Även om kodexen i övrigt till största delen upprepar texten i den gemensamma handboken, har vissa ändringar gjorts av följande skäl nämligen att:
• Slopa överflödiga bestämmelser (exempelvis dem som förekommer i andra delar av EG-regelverket).
• Utveckla delar av handboken mot bakgrund av diskussioner i rådsarbetsgrupperna och rekommendationerna om bästa arbetsmetoder.
• Förtydliga eller uppdatera vissa punkter.
De huvudsakliga ändringarna i förslaget jämfört med det nuvarande regelverket är följande.
• Syftet med förordningen är att införa regler för personers passage av de yttre och inre gränserna (artikel 1).
• I samband med vistelse som inte överstiger nittio dagar, kan inresa beviljas en tredjelandsmedborgare under vissa förutsättningar (artikel 5). Ett nytt villkor för inresa är att personen inte anses utgöra en risk för medlemsstaternas folkhälsa. Detta skäl åberopas även i direktivet 2004/38/EG om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorier, i vilket även tillämpningskriterierna anges.
• Resehandlingar för tredjelandsmedborgare ska systematiskt stämplas vid inresa (artikel 9). Frågan diskuteras parallellt i behörig rådsarbetsgrupp och förslag finns om att stämplingsskyldigheten ska gälla även vid utresa.
• Det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna ska skötas och samordnas av den europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna (artikel 14).
• Särskilda kontroller ska tillämpas vid olika typer av gränser och för olika transportmedel (artikel 16). Bestämmelserna rörande sjögränser är något reviderade och möjligheten till lättnader i kontrollen stryks för deltagare i gruppresor, medan den införs för gränsarbetare.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
74
• En medlemsstat får, under en period på högst 30 dagar, återinföra gränskontroller vid sina inre gränser vid allvarliga hot mot den allmänna ordningen, folkhälsan eller den inre säkerheten. Om hoten kvarstår efter 30 dagar får medlemsstaten bibehålla sådana kontroller i förnybara perioder (artikel 20). Samråd ska ske med övriga medlemsstater och kommissionen (artikel 21, 22 och 23).
• Vid ett exceptionellt allvarligt hot i flera medlemsstater får rådet, på förslag från kommissionen, med kvalificerad majoritet besluta att genast återinföra gränskontroller vid samtliga inre gränser eller vid vissa gränser i alla eller flera medlemsstater. Rådet ska besluta med kvalificerad majoritet att upphäva dessa undantagsåtgärder när det exceptionellt allvarliga hotet inte längre föreligger (artikel 24).
• Bilagorna ska ändras i enlighet med ett föreskrivet kommittéförfarande (artikel 29 och 30).
För utredningens vidkommande är det av särskilt intresse att beakta vad som i kommentaren till förordningen har angetts om varje stats behörighet att utöva polisiära befogenheter inom sitt territorium. I kommentaren till artikel 19, som återger och kompletterar artikel 2.3 i Schengenkonventionen, anges följande.
I punkt a) anges att personkontroller inom ramen för polisens allmänna befogenheter får göras inom hela territoriet. Därav följer att kontroller som inom denna ram utförs vid gränsområdet inte är oförenliga med rätten att passera inre gränser utan kontroll, dock under förutsättning att dessa utförs på samma sätt – särskilt i fråga om frekvens och intensitet – inom hela territoriet. Det bör därför betonas att en medlemsstat inte tillåts ha regler som tillämpas på ett visst sätt endast i gränsområdet, exempelvis genom att fastställa en zon för identitetskontroll av personer genom stickprov eller en visuell kontroll, om denna typ av operationer inte också sker i andra delar av territoriet. Även en mindre omfattande kontroll som utförs vid passage av gränsen eller i områden nära gränsen är otillåten. Det är alltså syftet med kontrollen som avgör om den är tillåten.
I punkt b) framhålls det att säkerhetskontroller som utförs före eller under ombordstigning i syfte att skydda passagerarnas säkerhet ombord på ett flygplan eller en båt inte påverkas. Genom dessa kontroller vill man säkerställa att passagerare inte medför farliga vapen, föremål eller ämnen ombord. Kontrollerna kan även syfta till att fastställa identiteten hos en resenär som har en biljett där namnet framgår. De kan också vara nödvändiga då den allmänna ordningen eller passa-
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
75
gerarnas säkerhet kan äventyras genom att passagerare som är kända som oroselement stiger ombord.
I punkterna c) och d) betonas att förslaget inte innebär ett undantag från skyldigheten att bära på sig eller inneha dokument och handlingar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och att tredjelandsmedborgare heller inte är undantagna från skyldigheten att meddela sin närvaro på en medlemsstats territorium, om denna skyldighet föreskrivs i den nationella lagstiftningen i enlighet med gällande gemenskapsregler (särskilt artikel 22 i Schengenkonventionen om inreseanmälan).
Förslaget behandlas f.n. inom gemenskapen.
3.4.6 Rådets direktiv om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare
För att den olagliga invandringen skall kunna bekämpas effektivt och gränskontrollen förbättras har det ansetts väsentligt att samtliga medlemsstater fastställer regler om skyldighet för de transportföretag som transporterar passagerare till medlemsstaternas territorium att lämna uppgifter om passagerarna. Mot denna bakgrund har rådet fattat beslut om direktiv därom.
12
Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att, på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna, översända information om passagerare som de kan komma att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe. Informationen skall innehålla uppgifter om nummer och typ på resehandlingen, nationalitet, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare ombord på transporten samt ursprunglig ort för ombordstigning.
Översändningen av uppgifterna befriar inte transportören från skyldigheterna om transportöransvaret enligt artikel 26 Schengenkonventionen.
Medlemsstaterna skall också vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Påföljderna skall vara avskräckande,
12
Rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare.
Schengensamarbetet SOU 2004:110
76
effektiva och proportionella. Maximibeloppet får inte understiga 5 000 euro, och minibeloppet får inte understiga 3 000 euro.
Direktivet hindrar inte medlemsstaterna att införa eller bibehålla andra påföljder, såsom körförbud, beslag och förverkande av transportmedlet. Direktivet hindrar inte heller medlemsstaterna från att bibehålla eller införa ytterligare skyldigheter för transportörer att lämna information och uppgifter. Ärendet bereds f.n. inom Regeringskansliet.
3.4.7 Lokal gränstrafik
I ett sammanhang som präglas av en åldrande befolkning, sjunkande befolkningssiffror, globalisering och specialisering kan EU och dess grannländer dra nytta av att införa mekanismer som tillåter arbetstagare att röra sig från ett territorium till ett annat för att finnas där efterfrågan på deras kunnande och kvalifikationer är störst. Den nuvarande situationen kännetecknas av bilaterala avtal om lokal gränstrafik som vissa medlemsstater har slutit med angränsande tredje länder.
Kommissionen har därför föreslagit rådet två förordningar för inrättande av en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser och vid tillfälliga yttre landgränser mellan medlemsstater.
13
Syftet med den föreslagna första förordningen (principer för lokal gränstrafik med angränsande tredje länder) är att fastställa bestämmelser om kriterier och villkor för att inrätta en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser.
Den andra förordningen (tillfälliga yttre landgränserna mellan medlemsstaterna) har sin bakgrund i möjligheterna enligt Schengenkonventionen om beslut om ”tillfälliga yttre gränserna”, vilka också kommer att finnas kvar en viss tid efter anslutningen mellan de nya medlemsstaterna och de nuvarande Schengenstaterna, och också mellan de nya medlemsstaterna sinsemellan. Därför har det ansetts lämpligt att lägga fram en förordning som utsträcker tillämpligheten för de föreslagna bestämmelserna om kriterier och villkor för att inrätta en ordning för lokal gränstrafik till att även omfatta de ”tillfälliga yttre landgränserna”.
13
KOM(2003)502 slutlig.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
77
Kommissionens förslag har, med vissa förändringar, förelagts Europaparlamentet, vilket också har i huvudsak godkänt kommissionens förslag.
14
3.5 Internationellt polissamarbete, m.m.
3.5.1 Europol
15
Medlemsstaterna i EU har genom Europolkonventionen beslutat att upprätta en europeisk polisbyrå, Europol. Sverige har tillträtt konventionen.
16
Europols främsta uppgift är att vara ett kriminalunder-
rättelseorgan för brottsbekämpande myndigheter i medlemsländerna inom EU, men även att samordna och initiera utredningar samt bistå medlemsstaterna med expertis. Målsättningen för Europol är att förbättra effektiviteten hos behöriga myndigheter i medlemsstaterna och deras samarbete när det gäller att förebygga och motverka viss definierad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott eller gränsöverskridande handel med barn som utnyttjas sexuellt.
Europol är en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsländerna. Europol fungerar så, att medlemsländerna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras i en del fall med uppgifter från annat håll och analyseras sedan hos Europol. Dessa underlag delges sedan medlemsländerna som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet, vilket kan bidra till flera och bättre samordnade ingripanden mot den typ av brottslig verksamhet som ligger inom Europols mandat, dvs. organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag.
Rikspolisstyrelsen har ansvaret för kontakterna mellan Europol och Sverige, dvs. är den nationella enheten. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med den information, som från de nationella polisregistren eller motsvarande skall överlämnas till Europols olika dataregister, samt att ta emot information som kommer från Europol och vidarebefordra dessa till behöriga myndigheter enligt konventionen. I Sverige är, förutom Polismyndigheterna, Tullverket och Kustbevakningen behöriga myndigheter.
14
Betänkande den 11 mars 2004, A5-0142/2004 slutlig version.
15
Mer om Europol se bl.a. www.europol.eu.int och SOU 2001:92, s. 121 f.
16
Schengensamarbetet SOU 2004:110
78
Den centrala beståndsdelen i Europol är dess databaserade informationssystem (EIS). Detta består av ett informationsregister med begränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som tillåter snabb sökning av vissa personuppgifter. De personuppgifter som förekommer är av standardiserat slag. Det är identifikationsuppgifter som namn, födelsetid och födelseort, kön, medborgarskap och vissa signalementsuppgifter. Vidare får antecknas uppgift om brott och gärningsbeskrivning, tillvägagångssätt, vilken brottslig organisation man misstänker att personen i fråga tillhör samt fällande domar. De hittills nämnda uppgifterna är medlemsländerna med vissa undantag skyldiga att utan särskild begäran föra in i informationsregistret från sina egna polisregister.
För den analysverksamhet som bedrivs av Europol finns det ett antal arbetsregister av olika varaktighet för analysändamål, s.k. analysregister. Dessa innehåller mer detaljerade uppgifter om de slutsatser som de särskilda analysgrupperna gjort av den information som Europol samlat in och bearbetat. De nationella enheterna är skyldiga att lämna sådan information som kan ha betydelse för analysarbetet. Någon skyldighet att lämna sådana uppgifter som kommer från säkerhetstjänsterna föreligger dock inte. Vidare finns undantag från skyldigheten att lämna uppgifter, om det i det enskilda fallet skulle skada väsentliga nationella säkerhetsintressen, äventyra resultatet av en pågående polisutredning eller innebära ett hot mot någons personliga säkerhet. Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte på enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter.
Slutligen finns det ett indexregister över analysregistren för att möjliggöra för bl.a. sambandsmännen att ta reda på om det i de pågående analysprojekten finns något av intresse för det nationella polisarbetet.
Sverige har alltså en skyldighet att lämna uppgifter till Europol. Som nämns i avsnitt 4.12 ställer nuvarande registerlagstiftning vissa hinder mot ett sådant utlämnande. Såväl Polisdatautredningen som Utlänningsdatautredningen har föreslagit förändringar som skall medföra att Sverige kan fullgöra sin skyldighet enligt Europolkonventionen.
SOU 2004:110 Schengensamarbetet
79
3.5.2 Interpol
Interpol är en internationell samarbetsorganisation för 179 länders polismyndigheter. Interpol har inte några överstatliga befogenheter eller egna operativa styrkor. Samarbetet inom Interpol grundar sig på att åtgärder vidtas av varje lands brottsbekämpande myndigheter inom ramen för sina resurser och sin nationella lagstiftning. Rikskriminalpolisen är nationell Interpolbyrå för Sverige.
81
4 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
4.1 Inledning
Allmänt
Enligt direktiven skall utredningen se över och utvärdera nuvarande regler för personkontroll ur såväl ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv som ett migrationsperspektiv. I uppdraget ingår också att se över och utvärdera vilka tvångs- och kontrollåtgärder som får vidtas i samband med personkontrollen, liksom samverkan mellan de myndigheter som berörs av personkontrollen, dvs. Rikspolisstyrelsen och övriga polismyndigheter (i det följande Polisen), Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket.
Sverige har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven är att utlänningar skall ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd, tillstånd vilka det ställs särskilda villkor för att erhålla. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för medborgare i de nordiska länderna och medborgare i EU-länderna. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen (1989:529). Utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, kan inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering.
Inom ramen för den reglerade invandringen ställs också krav på att en utlänning inte kan antas begå brott i Sverige, eller på annan grund kan anta störa den allmänna ordningen och säkerheten, samt att denne skall kunna försörja sig under vistelsen här. Syftet med kontrollen är, som framgått av avsnitt 3, inte bara att kontrollera utlänningars rätt till inresa och vistelse i Sverige, utan också att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet (se avsnitt
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
82
7.1). Kontrollen omfattar således en kontroll inte bara av utlänningar, utan också av svenska medborgare.
Kontrollen såsom den i dag är reglerad omfattar dels en kontroll vid yttre gräns, dels kontroll av utlänningars rätt till vistelse i Sverige, inre utlänningskontroll.
Som nämnts i avsnitt 3 skall personkontrollen enligt Schengenkonventionen utföras enligt gemensamma principer men inom ramen för de avtalsslutna parternas egna befogenheter och deras respektive lagar, varvid hänsyn skall tas till alla avtalsslutna parters intressen och territorium (artikel 6 Schengenkonventionen). All kontroll i Sverige sker således enligt vår nationella lagstiftning och andra internationella konventioner etc. som vi har anslutit oss till.
I utlänningslagen och i utlänningsförordningen (1989:547) finns bestämmelser om rätten för en utlänning att resa in, vistas och arbeta i Sverige, rätten till asyl
1
och uppehållstillstånd samt
behandlingen av utlänningar under tid då ansökan om uppehållstillstånd behandlas. I samma lagstiftning anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas från Sverige. I utlänningslagen regleras vem som har ansvaret för personkontrollen. I detta avsnitt lämnas en översikt av de grundläggande bestämmelserna.
Även bestämmelserna om när och hur kontroll av utlänningars rätt till inresa och vistelse i Sverige m.m. skall ske, liksom vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får användas därvid finns i utlänningslagen. Såvitt avser kontroll i ett brottsbekämpande perspektiv finns, vid sidan om utlänningslagstiftningen, i flera andra författningar bestämmelser om myndigheternas rätt att tillgripa tvångsmedel m.m. med eller utan misstanke om brott; närmast i rättegångsbalken, men även bl.a. polislagen (1984:387), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281), lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning är av intresse. I det följande redovisas när kontroll får ske, vem som skall ansvara för den samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas. När kontroll sker i ett brottsbekämpande perspektiv har också bestämmelserna om förundersökning och tvångsmedelanvändning i rättegångsbalken betydelse, varför en redovisning av dessa lämnas (avsnitt 4.3)
1
Med asyl avses uppehållstillstånd som beviljas en utlänning för att han eller hon är flykting.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
83
Kontrollen omfattar såväl en mer administrativ kontroll som sedvanlig brottsbekämpning. I samband med kontrollen får därför också såväl administrativa som straffprocessuella tvångsmedel tillgripas. Även om bestämmelserna om tvångsmedel regleras i skilda författningar, är begreppet tvångsmedel detsamma. Liksom i all annan kontroll av personer eller föremål måste de grundläggande fri- och rättigheterna beaktas, och såvitt avser kontrollen av utlänningar har förbudet mot diskriminering en framträdande plats. Inledningsvis redovisas därför de grundläggande fri- och rättigheterna samt bestämmelserna om tvångsmedel och dess användande (4.2–4.3).
Som nämnts ingår i utredningens uppdrag att också se över informationsutbytet mellan de myndigheter som berörs. Eftersom frågor om informationsutbyte samt annat samarbete och samverkan i övrigt mellan myndigheterna påverkas i stor omfattning av bestämmelserna om sekretess och behandling av personuppgifter, lämnas också en redovisning av sekretesslagen och registerlagstiftningen samt reformarbeten i dessa frågor (4.10– 4.13). I avsnitt 5 redovisas i vilken omfattning myndigheterna har rätt att ta del av annan myndighets registrerade uppgifter.
Vissa grundläggande begrepp
Begrepp kan ha olika innebörd i europeisk rätt och i nationell lagstiftning och benämningarna är inte alltid tydliga eller enhetliga, varför denna fråga behandlas redan inledningsvis. Även om utredningens uppgift är att se över reglerna om och rutinerna för kontroll av personer, lämnas i det följande även en kortare beskrivning av vad som avses med kontroll av varor.
Begreppen utlänningskontroll och gränskontroll används när det är fråga om en kontroll av en utlännings rätt att resa in i och ut från Sverige. Med inre utlänningskontroll avses kontroll av att en utlänning har rätt att vistas i Sverige.
Kontroll kan inom de olika myndigheterna ha olika innebörd. Det talas om bl.a. personkontroll, varukontroll, polisär kontroll, administrativ kontroll och brottsutredande kontroll. Även begreppet övervakning förekommer, vilket torde innebära att kontroll kan ske.
2
När utredningen i det följande använder begreppet kontroll
avses kopplingen till verbet kontrollera. En myndighet har alltså att
2
Se bl.a. 1 § första stycket lagen om Kustbevakningen medverkan i polisiär övervakning.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
84
kontrollera, dvs. inspektera eller undersöka, något. I huvudsak rör det sig om att kontrollera att gällande regler följs, exempelvis att en inresande utlänning har rätt att resa in i Sverige, att införselavgifter erläggs eller att sjötrafikregler efterlevs.
I kontrollen har myndigheterna rätt att tillgripa vissa åtgärder; det kan röra sig såväl om rena kontrollåtgärder, exempelvis att granska ett pass, som en tvångsmedelsåtgärd, exempelvis att utföra en kroppsvisitation. Tvångsmedlet kan vara både administrativt, dvs. får tillgripas utan att någon direkt brottsmisstanke finns (ex. 5 kap. 2 § utlänningslagen), och straffprocessuellt, dvs. sådan som enligt huvudregeln tillgrips under en pågående förundersökning (jfr 28 kap. 1 § rättegångsbalken). I det följande görs ingen skillnad på om själva kontrollen är en kontroll av mer administrativ karaktär eller en brottsutredande eller brottsbekämpande kontroll. Det avgörande är vilka åtgärder som myndigheten får använda i kontrollen.
När det talas om ansvaret för kontrollen och vilka befogenheter myndigheterna har att tillgripa, används många gånger begreppet medverkan. I princip avses då att en myndighet inte har huvudansvaret för kontrollen utan att myndigheten kontrollerar något inom ett område som en annan myndighet har huvudansvaret för. Även begreppet bistå används i nämnda sammanhang. Innebörden av begreppen är inte enhetlig. I författningstext avses med medverkan ömsom att myndigheten i princip har ett självständigt ansvar, dvs. att någon begäran om medverkan från huvudansvarig myndighet inte behövs, ömsom att medverkan kräver en uttrycklig begäran av huvudansvarig myndighet eller en överenskommelse mellan myndigheterna.
3
När begreppet bistånd förekommer avses normalt att en
begäran om bistånd krävs för delaktighet, men även här blandas begreppen ibland samman. I det följande anger utredningen huruvida det enligt nuvarande förhållanden krävs en begäran eller inte.
När det i det följande anges yttre respektive inre gräns, och Schengenstaterna avses de definitioner som redovisats i avsnitt 3.
Med Sverige avses hela det svenska territoriet. Med utlänning avses alla icke svenska medborgare, oavsett om de är medborgare i en annan EU-stat eller inte. Om medborgare i en Schengen- eller EU-stat avses, anges det särskilt.
Med varukontroll avses kontroll för att fastställa att bestämmelserna om införselförbud och införselvillkor har iakttagits samt anmälnings- eller deklarationsskyldigheter fullgjorts. För varu-
3
Se bl.a. prop. 1999/2000:64, s. 65, 6 kap. 20 § tullagen samt 61 och 62 §§ tullförordningen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
85
kontrollen och det europeiska tullsamarbetet gäller andra gränser än för Schengensamarbetet. I tullhänseende gäller Gemenskapens tullområde (se tullkodex under avsnitt 4.9.8) som den yttre gränsen, dvs. gränsen mellan en icke EU-stat och något av EU-medlemmarnas territorium. Den inre gränsen är således i det sammanhanget Sveriges gräns mot ett annat land inom EU. I det följande avses med inre och yttre gräns de gränser som följer av Schengensamarbetet, om inte annat framgår.
4.2 Närmare om de grundläggande fri- och rättigheterna
Regeringsformen
Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer till uttryck bl.a. i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen.
4
Däri anges att den offentliga makten skall utövas
med respekt för alla människors lika värde. Vidare skall det allmänna verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Principen uttrycks också i 1 kap. 9 § regeringsformen genom kravet att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
I regeringsformens andra kapitel regleras alla svenska medborgares grundläggande fri- och rättigheter. Utländska medborgare likställs i stor utsträckning med svenska medborgare.
5
Skyddet gäller bara i
förhållande till det allmänna.
I 2 kap. 6 § regeringsformen har bestämmelserna om skyddet för integritet samlats, nämligen skyddet för andra kroppsliga ingrepp än dödsstraff och kroppsstraff (vilka regleras i 2 kap.4 och 5 §§regeringsformen), skyddet mot vissa intrång som kroppsvisitation och husrannsakan samt möjligheterna till förtrolig kommunikation. Med kroppsligt ingrepp avses här ingrepp av grövre slag såsom exempelvis sterilisering och kastrering, men även lindrigare ingrepp
4
Mer om regeringsformen se bl.a. Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980 och
Holmberg/Stjernquist, Vår författning, 2000.
5
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
86
som blodprovstagning och utandningsprov för alkoholtest utgör ett kroppsligt ingrepp. Om man frivilligt lämnar sitt medgivande, är bestämmelsen inte tillämplig. Det saknar betydelse om åtgärden utgör ett straffprocessuellt tvångsmedel eller ett administrativt. Legaldefinitionen för husrannsakan och kroppsvisitation är densamma som anges i rättegångsbalken (se avsnitt 4.3.4). Skyddet för en förtrolig kommunikation avser främst att trygga brev- och telehemligheter.
Varje individs skydd mot frihetsberövande och hans eller hennes möjlighet att röra sig fritt regleras i 2 kap. 7 och 8 §. En svensk medborgare har härigenom en grundlagsskyddad rätt att resa in i och lämna Sverige.
Vissa av de i kapitlet reglerade rättigheterna och skyddet är absoluta, medan andra kan begränsas med stöd av lag (2 kap. 12 § regeringsformen). Rätten till rörelsefrihet, såvitt avser utresa men inte inresa, och skyddet mot frihetsberövande, kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation och husrannsakan kan begränsas genom lag. Begränsningarna får dock göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. De genom lag begränsade fri- och rättigheten får heller aldrig innebära, att en medborgare missgynnas på grund av ras, hudfärg, etniskt ursprung eller kön. Dessa allmänna diskrimineringsförbud finns i 2 kap.15 och 16 §§regeringsformen. Det bör understrykas, att det grundlagsreglerade skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna gäller för svenska medborgare, även om flera bestämmelser har gjorts tillämpliga för utländska medborgare. Detta innebär att det svenska medborgarskapet i sig är en tillåten diskriminering. Ordet ras syftar i första hand på den gängse indelningen i kaukasier, afrikaner, asiater och andra. Avgörande för etnisk grupptillhörighet är inte bara nationaliteten utan också anknytningen till en viss språkgrupp eller en viss kultur. Diskrimineringsförbudet i 15 § gäller endast till förmån för minoriteter. En majoritet kan således inte missgynnas på grund av rastillhörighet etc. Däremot hindrar inte regleringen att en minoritetsgrupp ges en bättre ställning än den som tillkommer folkmajoriteten. Bestämmelserna gäller enligt 2 kap. 22 § första stycket 7 regeringsformen även för utlänningar som vistas i riket.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
87
Europakonventionen
Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte heller meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europakonventionen gäller som lag i Sverige sedan den 1 januari 1995 men ratificerades redan år 1952 dock utan att därefter kunna tillämpas eller åberopas som gällande rätt i Sverige. Den var enbart folkrättsligt bindande för Sverige som stat.
I Europakonventionen artiklarna 2–14 räknas de grundläggande fri- och rättigheterna som konventionen skyddar upp. Ytterligare friheter som skyddas finns i vissa tilläggsprotokoll. I konventionens artiklar 2–12 finns de materiella skyddsreglerna, bl.a. rätten till liv, förbud mot tortyr, rätt till frihet och personlig säkerhet, rätt till religionsfrihet, rätt till skydd för privat och familjeliv samt rätten till domstolsprövning. I artikel 13 stadgas att var och en, vars rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha rätt att få sin sak prövad av en nationell domstol eller myndighet. I artikel 14 finns förbudet mot diskriminering när det gäller åtnjutande av de fri- och rättigheter som skyddas av konventionen. Diskrimineringsförbudet är emellertid inte generellt, utan riktar sig endast mot rättigheterna i konventionen.
6
Också i Europakonventionens bestämmelser görs skillnad
mellan en stats egna medborgare och utlänningar. För att en kränkning enligt art. 14 skall anses föreligga krävs således att den diskriminerande handlingen faller inom området för någon annan i konventionen garanterad rättighet. För att en kränkning skall ha ägt rum krävs därutöver, att de personer mellan vilka en åtskillnad gjorts befunnit sig i en likartad situation, så att skillnaden i behandlingen inte haft objektiva och godtagbara skäl.
Bestämmelserna i internationella överenskommelser kan införlivas med den inhemska rättsordningen i ett land på olika sätt. Det kan ske genom transformation, dvs. att åtgärder vidtas i den inhemska lagstiftningen, så att den anpassas till konventionens innehåll; så har exempelvis Schengenkonventionen införlivats i svensk rätt. Beträffande Europakonventionen har Sverige valt en inkorporering. Detta innebär att det i svensk författning föreskrivits att bestämmelserna i konventionen skall gälla i Sverige; Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta innebär att
6
Se bl.a. Joakim Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, uppl. 1:1, s. 514 f.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
88
konventionens fri- och rättighetsregler kan åberopas inför svenska domstolar och myndigheter. Konventionen har alltså status som svenska lag, vilket i teorin innebär att vid en konflikt mellan en svensk grundlagsregel och en konventionsregel, skulle grundlagens bestämmelse ges företräde. I praktiken kan man nog normalt räkna med att konventionen ges företräde.
7
Sveriges bundenhet till kon-
ventionen gäller också som följd av EG-rätten, eftersom EG-domstolen har slagit fast att konventionen skall anses utgöra en integrerad del av gemenskapsrätten.
8
Härtill kommer att medlemsstaterna
också skall följa konventionen, när de verkställer gemenskapsrättsliga regler.
9
Även utlänningslagstiftningen innehåller bestämmelser som inskärper vikten av att utlänningar inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar.
10
I första hand syftar bestämmelsen på tillämp-
ningen av tvångsåtgärderna om hämtningen, tagande i förvar och ställande under uppsikt, men den har också en mer allmän innebörd.
Särskilt om diskriminering
Sedan den 1 juli 2003 finns i Sverige också en särskild diskrimineringslag, lag (2003:307) om förbud mot diskriminering. Bakgrunden till lagen är två av Europeiska unionens råd antagna direktiv; direktiven 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer, oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). Den nya lagen är ett led i genomförandet av direktiven. Den nya lagen innehåller bestämmelser om att diskrimineringsförbud skall gälla i fråga om diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder i fråga om
• arbetsmarknadspolitisk verksamhet,
• start eller bedrivande av näringsverksamhet,
• yrkesutövning,
7
Henrik Jermsten, Svensk rätt – en översikt, 2001, 1 uppl. s. 30.
8
Rättsfallet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1970) ECR 1125 och 44/79 Liselotte
Hauer (1979) ECR 3727.
9
Rättsfallet 5/88 Wachauff (1989) ECR 2609.
10
1 kap. 1 § andra stycket, första meningen utlänningslagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
89
• medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer eller yrkesorganisationer, och
• varor, tjänster och bostäder.
Därutöver skall diskrimineringsförbud gälla etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning i fråga om
• socialtjänsten, färdtjänst, riksfärdtjänst och bostadsanpassningsbidrag,
• socialförsäkringen och anslutande bidragssystem,
• arbetslöshetsförsäkringen, och
• hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet.
Även om lagstiftningen huvudsakligen är inriktad på förbud mot diskriminering inom arbetslivet och vid bedrivande av studier, har man i lagstiftningsarbetet försökt finna ett gemensamt diskrimineringsbegrepp som bör gälla vid tillämpning av all lagstiftning. I propositionen anges i detta avseende följande.
11
Enligt EG-domstolens rättspraxis innebär diskriminering att olika regler tillämpas i jämförbara situationer eller att samma regel tillämpas i olika situationer. Fall då olika regler tillämpas i jämförbara situationer, och resultatet är att någon missgynnas, är fall av direkt diskriminering. När samma regel tillämpas i olika situationer talar man om indirekt diskriminering. /…./ Diskrimineringsbegreppet förutsätter inte en avsikt att diskriminera. Även oavsiktlig diskriminering är förbjuden och det krävs inte heller att vårdslöshet kan påvisas. Detta innebär att den eventuellt diskriminerande avsikt någon kan ha haft med ett visst handlande inte avgör om diskriminering skett eller inte. Avgörande för om diskriminering är för handen är i princip om en diskriminerande effekt uppstått.
/…../ Med direkt diskriminering avses att en enskild person missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Med indirekt diskriminering avses att en enskild person missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar
11
Prop. 2003/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering, s. 85 f. Se också Ett effektivt diskrimineringsförbud SOU 2001:39 och Ett utvidgat skydd mot diskriminering SOU 2002:43.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
90
personer med viss etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller visst funktionshinder. Detta gäller dock inte om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet.
4.3 Förundersökning och tvångsmedel
4.3.1 Vad är ett tvångsmedel?
Av själva ordet tvångsmedel framgår att det förutsätts att visst fysiskt tvång används. Begreppet är dock missvisande, eftersom det finns situationer då det kan röra sig om tvångsmedel, trots att något tvång inte utövas. Bl.a. betraktas en hemligt genomförd telefonavlyssning eller en mer öppen TV-övervakning också som användande av tvångsmedel.
12
Anledningen till detta är att hand-
lingen kan anses innebära en integritetskränkning mot en person eller intrång i dennes privata sfär. Å andra sidan behöver en åtgärd som kan innebära en integritetskränkning inte avse användande av tvångsmedel, t.ex. när en polisman skuggar en person eller på annat sätt övervakar denne eller om en polisman i hemlighet lyssnar till ett samtal mellan två personer i deras närhet. Om informations- eller underrättelseinhämtningen, ”spaningen” – beroende på vilket sätt den utförs – går över som ett led i en förundersökning, torde spaningen emellertid innebära användande av tvångsmedel. Förundersökning skall enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken inledas, när det finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När det i det följande talas om spaning avses sådan informations- eller underrättelseinhämtningen som sker innan någon sådan misstanke uppstått, och förundersökning därför inte har inletts.
I en allmän mening avses med tvångsmedel direkta eller indirekta maktmedel, genom vilka en myndighet – vanligen som ett led i myndighetsutövning – genomför sin vilja gentemot en enskild. Polisrättsutredningen uttalade i sitt slutbetänkande att begreppet tvångsmedel bör reserveras för sådana direkta ingripanden mot person eller egendom som företas i myndighetsutövning och som utgör någon form av intrång i en persons rättsfär.
13
Enligt den
12
Se bl.a. Torleif Bylund, Tvångsmedel I, 1993, s. 52 f. (cit Bylund).
13
Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. rättegångsbalken samt polislagen, SOU 1995:47. Mer om tvångsmedel se Bylund, Tvångsmedelskommitténs betänkande Tvångsmedel,
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
91
utredningen bör det dessutom vara fråga om åtgärder som syftar till att åstadkomma ett konkret resultat, inte endast rättsligt resultat, och som också medför synbara eller kännbara verkningar för den som åtgärden riktas mot.
Flertalet myndigheter har rätt att använda administrativa tvångsmedel, dvs. tvångsmedel som används utan samband med en brottutredning och vanligen i myndighetsutövning. Rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel har dock enligt huvudregeln endast Polis, åklagare och de allmänna domstolarna i brottmålsprocessen. Som framgår nedan har också Tullverket och Kustbevakningen rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel i vissa situationer. Straffprocessuella tvångsmedel används i ett brottsutredande syfte eller för att man skall kunna genomföra en rättegång med anledning av misstanke om brott. I princip kan man säga att straffprocessuella tvångsmedel får användas, när det föreligger en misstankegrad som når upp till tröskeln för att inleda förundersökning (se vidare nedan). De straffprocessuella tvångsmedlen regleras främst i rättegångsbalken men även i vissa andra författningar. Exempel på straffprocessuella tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, gripande, anhållande, häktning; åtgärder som har det gemensamt att de innebär ett intrång i en persons rättsfär och att de kan genomföras med tvång. Som nämnts ovan är hemlig telefonavlyssning, som inte innefattar tvång, också ett straffprocessuellt tvångsmedel. En husrannsakan och en kroppsvisitation kan även vara ett administrativt tvångsmedel (se nedan). Också att ta fingeravtryck på en person kan vara såväl ett straffprocessuellt som ett administrativt tvångsmedel.
14
Det är ibland svårt att avgöra om en åtgärd faktiskt är ett tvångsmedelsanvändande eller inte. Som framgår kan det också vara svårt att avgöra när det rör sig om ett straffprocessuellt tvångsmedel eller ett administrativt tvångsmedel. Att kroppsvisitera en person med stöd av 5 kap. 2 § utlänningslagen innebär användande av tvångsmedel men är inte ett straffprocessuellt sådant, eftersom syftet inte är att utreda brott. En kroppsvisitation med stöd av 6 kap. 26 § utlänningslagen, dvs. en undersökning för att utröna om utlänningen innehar narkotika eller alkohol, skulle däremot kunna uppfattas som ett straffprocessuellt tvångsmedel, eftersom innehav av narkotika är straffbart. Om misstanken om narkotikabrott nått upp
Anonymitet Integritet, SOU 1984:54 och Peter Fitger Rättegångsbalken 1, del 2 (cit. Fitger).
14
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
92
till gränsen för att inleda förundersökning, tar emellertid bestämmelserna i rättegångsbalken över, varför ett beslut om kroppsvisitation skall fattas med stöd av 28 kap.11 och 13 §§rättegångsbalken.
Särskilt svår är gränsdragningen i Polisens handlande, eftersom Polisen inte bara har till uppgift att beivra brott – och då agerar i ett brottsutredande syfte – utan också har många andra uppgifter. Polisen har även härvid många gånger rätt att använda våld och tvång i samband med ingripanden.
15
Det har också betydelse på
vems uppdrag en polisman vidtar vissa åtgärder, dvs. om Polisen biträder åklagare eller domstol eller annan myndighet. När en polisman verkställer Migrationsmyndighetens beslut om att en utlänning skall tas i förvar i avvaktan på avvisning, torde omhändertagandet inte vara ett användande av straffprocessuellt tvångsmedel, även om tvång används. När Polisen griper en utlänning som på grund av dom skall utvisas på grund av brott, torde däremot användandet av ett straffprocessuellt tvångsmedel föreligga. Emellertid är en åtgärd Polisen utför på allmän domstols begäran inte alltid att betrakta som ett straffprocessuellt tvångsmedel. När Polisen exempelvis skall hämta en person till rättegång med stöd av 46 kap. 15 § rättegångsbalken, och i samband därmed utför en kroppsvisitation i skyddssyfte eller identifieringssyfte, grundas rätten till visitationen på bestämmelsen i 19 § första stycket polislagen. Därmed utgör kroppsvisitationen användande av ett administrativt tvångsmedel och inte ett straffprocessuellt sådant. Om det däremot företas en husrannsakan i den söktes bostad för att kunna verkställa hämtningen, grundas rätten därtill på bestämmelsen i 28 kap. 2 § rättegångsbalken, varför husrannsakan är ett straffprocessuellt tvångsmedel. Även om husrannsakan skulle kunna ske med stöd av 20 § polislagen tar i nämnda situation rättegångsbalkens bestämmelser över. I det första exemplet är syftet med åtgärden att skydda polisen fysiskt i samband med hämtningen och i det andra att en pågående brottmålsprocess skall kunna genomföras. Av dessa exempel framgår att även syftet med åtgärden har betydelse vid bedömningen om åtgärden är ett straffprocessuellt eller administrativt tvångsmedel.
Motsvarande gränsdragningsproblem mellan administrativa och straffprocessuella tvångsmedel finns även i Kustbevakningens verksamhet som avser löpande kontroll och tillsyn respektive brotts-
15
Se bl.a. 2, 8 och 10 §§polislagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
93
bekämpning; gränsdragning som för övrigt finns även för Tullverkets verksamhet, t.ex. i form av tullkontroll med stöd av tullagen alternativt straffprocessuella ingripanden med stöd av smugglingslagen.
I vilken omfattning uppgifter får användas, vilka har kommit till Polisens kännedom i samband med en tvångsåtgärd som saknat laga stöd, s.k. överskottsinformation, behandlas nedan i avsnitt 4.8.1.
4.3.2 När får tvångsmedel användas?
Ett tvångsmedel innebär ett ingrepp i integriteten, personligt, rumsligt och materiellt. Möjligheten att använda tvångsmedel måste därför alltid ställas mot den enskildes rätt till integritet. Härvid gäller fyra principer:
1. Legalitetsprincipen. Denna princip finns direkt uttryckt i 2 kap. 12 § regeringsformen och innebär att vissa tvångsåtgärder, t.ex. frihetsberövanden och husrannsakan, inte får företas utan att det föreligger uttryckligt stöd i lag.
2. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats.
3. Behovsprincipen innebär att en tvångsåtgärd inte bör företas, om det inte är nödvändigt med hänsyn till syftet med åtgärden. Om flera alternativ står till buds, skall man använda det som innebär minst intrång i den enskildes frihet.
4. Proportionalitetsprincipen innebär att ett tvångsmedel får tillgripas, endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för den enskilde. Tvångsåtgärden skall i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som är att vinna med åtgärden.
16
För att använda såväl administrativa som straffprocessuella tvångsmedel krävs således både att det finns lagstöd och att det finns särskilda skäl att vidta åtgärden.
16
Se bl.a. 28 kap. 3 a § rättegångsbalken, 6 kap. 1 § tullagen och 8 § polislagen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
94
4.3.3 Om förundersökning
För att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel krävs att en förundersökning inletts eller att en rättegång pågår.
17
Bestämmelser
om förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken, med kompletterande bestämmelser i förundersökningskungörelsen (1947:948).
Så snart det finns anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal skall förundersökning inledas.
18
Ett beslut om tvångs-
medel innebär också att en förundersökning inleds.
19
”Anledning
att anta” är den lägsta misstankenivån. Sådan misstanke kan t.ex. föreligga på grund av en angivelse eller annan anmälan av brott. Det behöver inte finnas någon utpekad misstänkt person för att inleda undersökningen. Endast i undantagsfall, exempelvis om åtal kan väckas på föreliggande material, kan man underlåta att inleda förundersökning.
När förundersökning inleds skall det dokumenteras, och det skall av beslutet också framgå vem som fattat det. Vad som förekommer under utredningen skall också dokumenteras.
Beslut om förundersökning fattas enligt huvudregeln av åklagare eller polismyndighet. När åklagare är förundersökningsledare får biträde begäras av Polisen. Åklagaren får också uppdra åt en polisman att företa vissa förundersökningsåtgärder. Innan en förundersökning har inletts får också en polisman företa förberedande förundersökningsåtgärder. Enligt särskild författning får också Tullverket och Kustbevakningen inleda förundersökning, och när åklagare är förundersökningsledare får biträde också begäras av dessa myndigheter och deras tjänstemän får också företa vissa förundersökningsåtgärder.
20
Under en förundersökning skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal föreligger och bevisuppgifter inhämtas. Under en förundersökning får förhör hållas med dem som kan antas kunna lämna uppgifter av betydelse. Den som skall höras får föreläggas att vid vite komma till förhör och även hämtas, med eller utan föregående kallelse. En person som är över 15 år kan hållas kvar för förhör under sex timmar, en
17
Se bl.a. Fitger under 23 kap.1 och 16 §§rättegångsbalken.
18
Om anledning att anta se, bl.a. Fitger, under kap 23, och T. Bring m.fl. Förundersökning, 1999.
19
Se JO:s ämbetsberättelse 2001/02 s. 96.
20
Se bl.a. smugglingslagen, lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning och lagen (1980:424) om åtgärder mot föroreningar från fartyg.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
95
tidsfrist som kan förlängas med ytterligare sex timmar om den som hörs är misstänkt för brottet. Den som är misstänkt för brottet får också tas i förvar under samma tid. För personer under 15 år gäller en tidsfrist om tre timmar, med förlängning med ytterligare tre timmar.
När det av förundersökningen står klart att en person skäligen kan misstänkas för brottet skall han eller hon underrättas därom. När förundersökningen är avslutat skall beslut i åtalsfrågan fattas.
I 23 kap. rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen finns vidare bestämmelser om offentlig försvarare och målsägandebiträden, samt närmare föreskrifter om hur förundersökningen skall bedrivas.
4.3.4 Mer om straffprocessuella tvångsmedel
Bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel under förundersökning regleras i 24–28 kap. rättegångsbalken. För att tillämpa reglerna om tvångsmedel i brottmål förutsätts i många fall att det brott en misstanke gäller är av viss svårighetsgrad. I vissa fall skall för brottet vara föreskrivet en visst straff, dvs. att det i straffskalan för brottet finns ett visst ministraff eller att det för brottet förekommande maximistraffet måste överskrida viss nivå.
Man skall i vissa fall se till varje brott för sig och inte till vad man med stöd av bestämmelserna om straffmätning – vid sidan av själva straffbudet – kan komma att bestämma påföljden till. I andra fall är föreskrivet att tvångsmedel kan tillgripas om visst straff skall kunna följa. I dessa fall skall man se till alla de bestämmelser som är tillämpliga vid straffets bestämmande, dvs. både de som skärper straffet som de som lindrar. En tredje variant är att tillämplig regel ställs i direkt relation till den påföljd som i det enskilda fallet kan tänkas bli utdömd.
Enligt huvudregeln beslutar förundersökningsledaren, åklagaren eller domstol om dessa straffprocessuella tvångsmedel, men i brådskande fall får en polisman vidta en åtgärd utan föregående beslut. Beslut om tvångsmedel, liksom resultatet därav skall dokumenteras.
I 24 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om anhållan och häktning. Häktning beslutas på framställan av åklagare av allmän domstol. En person som på sannolika skäl är misstänkt för brott får häktas, om det finns risk för att han eller hon avviker, undanröjer
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
96
bevis eller fortsätter sin brottsliga verksamhet, om brottet är av allvarligare slag. Är det för brottet inte är stadgat lägre straff än fängelse två år är häktning obligatorisk. Även den som endast skäligen är misstänkt för brott, får under en viss kortare tid vara häktad, s.k. utredningshäktning. Häktning kan underlåtas i vissa fall, t.ex. av hälsoskäl.
Om det finns skäl för häktning, får åklagaren i avvaktan på häktningsförhandling anhålla den misstänkte. Om det finns skäl för anhållan, får en polisman i brådskande fall gripa den misstänkte, utan att beslut om anhållan fattats. Varje enskild person har också rätt att gripa den som har begått brott varå fängelse kan följa, om denne påträffas på bar gärningen eller är på flyende fot. Det samma gäller för den som är efterlyst för brott.
21
Den nu redovisade ”en vars rätt
att ingripa” är en rättighet och inte en skyldighet.
I stället för att fatta beslut om häktning kan åklagare eller domstol fatta beslut om att den misstänkte inte får lämna den honom eller henne anvisade platsen, reseförbud, eller att den misstänkte anmäler sig hos anvisad polismyndighet på bestämda tider, anmälningsskyldighet.
22
Beslutet kan kombineras med en skyldighet för
den misstänkte att på vissa särskilda tider hålla sig tillgänglig i sin bostad eller på sin arbetsplats, eller andra åtgärder som behövs för övervakningen. Ett reseförbud får också kombineras med anmälningsskyldighet. Reseförbud och anmälningsskyldighet får bara meddelas, om det med hänsyn till den misstänktes förhållanden finns anledning att anta att den misstänkte avviker eller på annat sätt håller sig undan lagföring.
Om den misstänkte bryter mot reseförbudet eller anmälningsskyldigheten eller därmed förenade villkor, skall den misstänkte omedelbart anhållas eller häktas, såvida det inte är uppenbart att skäl därtill saknas.
I 26 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om kvarstad. Bestämmelser om beslag och hemliga tvångsmedel, såsom teleavlyssning och teleövervakning finns i 27 kap. Polisen har rätt att ta föremål i beslag om det skäligen kan vara av betydelse för brottsundersökningen, om föremålet skäligen kan vara avhänt annan genom brott eller på grund av brott förverkat. Normalt fattas ett sådant beslut av åklagare eller undersökningsledaren men vid fara i dröjsmål får en polisman fatta beslutet. Även den som med laga rätt skall gripa eller anhålla en person eller den som verkställer häktning
21
22
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
97
kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller husrannsakan får ta föremål i beslag.
23
Detta innebär att, när Tullverket och
Kustbevakningen medverkar vid en kontroll enligt utlänningslagen och då utför en kroppsvisitation eller husrannsakan, eller på annat sätt med laga rätt ingriper, har de samma befogenheter som Polisen att ta föremål i beslag. På samma sätt har Migrationsverket rätt att ta föremål i beslag när de utför en kroppsvisitation med stöd av 6 kap. 26 § utlänningslagen. Även föremål som skäligen antagas vara förverkade enligt 36 kap. 3 § brottsbalken får tas i beslag, dvs. föremål som befaras användas vid brott, är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa eller som hjälpmedel vid brott.
24
För beslag av brev eller annan skriftlig handling gäller särskilda regler, och normalt krävs att det misstänkta brottet är av allvarligare slag.
Vid förundersökning angående brott för vilket är föreskrivet fängelse lägst två år, eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, får domstol besluta om hemlig teleavlyssning. Vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindringare straff än sex månader, om narkotika brott och brott mot smugglingslagen samt försök, förberedelse och stämpling till sådana brott får domstol fatta beslut om hemlig teleövervakning. Dessa tvångsmedel får endast tillgripas, om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Uppgifter som erhålles på detta sätt skall förstöras när förundersökning läggs ned eller annars avslutats och, om åtal, väckts när målet slutligen avgjorts.
I 27 kap. 18 § rättegångsbalken och 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning har införts en s.k. straffvärdesventil, innebärande, att tvångsmedel såsom hemlig telefonavlyssning och hemlig kameraövervakning får användas även för brott vilka är föreskrivet lindrigare minimistraff än fängelse än två år, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse två år.
Bestämmelser om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i 28 kap. rättegångsbalken.
Med husrannsakan avses ett eftersökande i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Däri anges bl.a. att med hus avses inte bara bostadshus utan även andra byggnader, såsom fabriker och magasin, och med rum avses också kontors- och lagerlokaler, hytter och rum på fartyg, samt med slutet förvaringsställe exempelvis låst bil
23
24
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
98
och kassafack i bank.
25
Husrannsakan får företas, om det före-
kommer anledning att anta, att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts, för att söka efter föremål för beslag eller annars för att undersöka omständigheter som kan ha betydelse för utredningen om brottet.
26
Förekommer anledning är ett lägre beviskrav än de som
gäller för de flesta andra tvångsmedel. Det förutsätts inte att brott har konstaterats utan endast om det finns anledning till misstanke därom, dvs. detsamma som gäller för att inleda förundersökning. Härav följer emellertid, att husrannsakan inte får användas i syfte att upptäcka brott. Inte heller får husrannsakan användas som en kontrollåtgärd för att se om den som är misstänkt för brott har gjort sig skyldig till ytterligare eller mer omfattande brottslighet, än den som föranlett åtgärden. (Jfr dock om överskottsinformation i avsnitt 4.8). Husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet får endast företas i vissa undantagssituationer, bl.a. om den misstänkte gripits där.
Med stöd av 28 kap. 2 § rättegångsbalken kan husrannsakan användas för att söka efter en person som skall gripas, anhållas eller häktas såsom misstänkt för brott, samt söka efter en person som skall hämtas till förhör eller inställa sig i rätten (eller delges kallelse). Husrannsakan får också göras för att söka efter en person som skall underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Husrannsakan får i nu nämnda syften också utföras hos annan än den sökte, men bara om det finns synnerlig anledning att anta att den sökte befinner sig där.
Husrannsakan får också företas i transportmedel på viss plats för att söka efter någon som skall gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för brott.
27
Denna bestämmelse är särskilt intressant, när det
gäller kontroller vid gränsstationer eller andra platser nära gränsen. Med transportmedel avses i detta sammanhang – liksom i 20 § polislagen – inte bara fordon enligt vägtrafikkungörelsen utan också tåg, fartyg, båtar och flygplan. I samband med att ett transportmedel undersöks får även lådor och andra förvaringsutrymmen som kan dölja en människa undersökas. För att företa husrannsakan i ett fordon i syfte att söka efter någon som skall gripas, krävs att den eftersökte skall vara misstänkt för ett brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, och att det finns särskild anledning att anta, att personen kan komma att passera platsen.
25
NJA II 1943. sida 369 f.
26
27
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
99
Alltså kan man inte med stöd av den bestämmelsen göra en husrannsakan, när den eftersökte är misstänkt för organiserande av människosmuggling enligt 10 kap. 5 § utlänningslagen, eftersom det för normalbrottet är stadgat fängelse högst två år, och för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Straffet för människosmuggling enligt 10 kap. 2 a § är fängelse i högst två år och för grovt brott fängelse lägst sex månader och högst sex år. Såsom beskrivits ovan saknas det härvid betydelse att påföljden kan komma att bestämmelse till fängelse fyra år eller mer. Däremot kan bestämmelsen tillämpas för att söka efter person som är misstänkt för människorov enligt 4 kap. 1 § brottsbalken, ett brott för vilket är stagat fängelse lägst fyra år, men inte för människohandel för sexuella ändamål enligt 1 a §, där det lägst föreskrivna straffet är fängelse två år.
28
Husrannsakan får enligt 28 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken också ske i en lokal som är tillgänglig för allmänheten, såsom butiker, restauranger, biografer och teatersalonger, för att eftersöka en person eller ett föremål, dvs. för ändamål som sägs i 28 kap.1 och 2 §§rättegångsbalken. Enligt paragrafens andra och tredje stycken får husrannsakan i vissa fall genomföras i lokaler som brukar användas gemensamt av personer, om de kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet, och i utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till en sådan lokal. Det krävs att det förekommer anledning anta, att brott har förövats, för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller däröver, och att det finns särskild anledning att anta, att ändamålet, dvs. de ändamål som anges i 1 och 2 §§, med husrannsakan kommer att uppfyllas. Lokalen får inte huvudsakligen utgöra bostad. Inte heller i denna situation får husrannsakan företas i rent spaningssyfte utan det krävs att det förekommer anledning att anta att brott har begåtts. Beredningen för rättsväsendet utveckling (BRU) har dock föreslagit att en ny bestämmelse införs i polislagen, som gör det möjligt att utföra en husrannsakan i nyss nämnda lokaler i ett brottsförebyggande syfte, dvs. när det av särskilda skäl kan anses föreligga risk för att något brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, kommer att förövas.
29
Med kroppsvisitation avses undersökning av en persons kläder och föremål som någon bär på sig och för med sig. Det spelar inte någon roll om föremålet är öppet, stängt utan att vara låst eller låst och inte
28
Se ovan om den s.k. straffvärdesventilen.
29
Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen, SOU 2003: 74. Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
100
heller på vilket sätt det medförs. Det innebär att väskor, paket och plånböcker kan undersökas. Det krävs dock att man kan peka ut en bestämd person som innehavare av föremålet. Större föremål, som exempelvis bilar och andra fordon, kan inte undersökas med stöd av bestämmelsen om kroppsvisitation, utan det faller under bestämmelserna om husrannsakan.
Kroppsbesiktning innebär en undersökning av en persons kropp, såväl inre som yttre, samt provtagningar från människokroppen och undersökning av sådana prover.
Kroppsvisitation och kroppsbesiktning får göras av den som är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. Misstankenivån ”skäligen misstänkt” motsvarar ”anledning att anta”. Åtgärderna får vidtas för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen. Kroppsvisitation får också göras av en person som inte är misstänkt för brott, om det finns synnerlig anledning att anta, att det kan anträffas föremål som kan tas i beslag eller annars kan ha betydelse för utredningen.
I 28 kap. regleras också att fotografi och fingeravtryck får tas av den som är anhållen eller häktad.
I förundersökning angående vissa allmänfarliga brott, högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott skall bestämmelserna i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål tillämpas. I lagen anges bl.a. att en person kan omhäktas också såsom skäligen misstänkt för brott.
30
Vidare
får beslut om beslag av skriftligt meddelande fattas trots att det för brottet är stadgat lindrigare straff fängelse två år.
31
Beslut om hem-
liga tvångsmedel får också fattas i större omfattning än vad som annars gäller.
4.3.5 Mer om administrativa tvångsmedel
Även om det inte ställs något krav om misstanke för brott för att använda administrativa tvångsmedel gäller de fyra ovan beskriva principerna (avsnitt 4.3.2). Som redovisas mer utförligt i avsnitt 4.6, krävs alltid något särskilt skäl för att få vidta de i polislagen och utlänningslagen reglerade tvångsmedel.
30
24 kap. 19 § jfr 3 § rättegångsbalken.
31
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
101
Någon misstanke om brott krävs alltså inte när Polisen exempelvis utför en kroppsvisitation i syfte att leta efter vapen (skyddsvisitation), fastställa en persons identitet eller en kroppsvisitation i mer brottsförebyggande syfte.
32
För att kroppsvisitera en person i
syfte att leta efter vapen eller andra tillhyggen förutsätts dock en situation, där risken typiskt sett framstår som stor att de skall komma till användning vid våldsbrott. I det senare krävs också att föremålet skall kunna förverkas enligt 36 kap. 3 § brottsbalken.
Inte heller krävs att det föreligger någon misstanke om brott för att utföra en kroppsvisitation i samband med inresa över yttre gräns enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen. Eftersom syftet med visitationen är att leta efter pass eller andra identitetshandlingar samt biljetter och andra handlingar som visar utlänningens identitet och väg hit, måste det emellertid finnas någon anledning att anta att utlänningen underlåter att uppvisa medförda handlingar. För att Migrationsverket skall kunna besluta om en kroppsvisitation i syfte att söka efter narkotika eller alkohol hos en utlänning som hålls i förvar
33
, krävs att det finns
en skälig misstanke om att personen i fråga innehar sådant gods. Som nämnts ovan torde också en kroppsvisitation enligt denna bestämmelse kunna utgöra ett straffprocessuellt tvångsmedel.
4.4 Utlänningslagstiftningen
Som nämnts inledningsvis innebär Sveriges reglerade invandring bl.a. att det uppställs vissa krav för utlänningars rätt till inresa och vistelse i Sverige. I detta avsnitt redovisas dessa, liksom bestämmelserna om möjligheten att återkalla redan beviljade tillstånd samt att avvisa eller utvisa en utlänning från Sverige. Det är också dessa grundläggande krav som skall kontrolleras vid en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll; vid kontrollen skall undersökas att ingen materiell eller formell avvisnings- eller utvisningsgrund föreligger. Hur kontrollen skall genomföras redovisas i avsnitt 4.5.
32
19 § första stycket polislagen.
33
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
102
4.4.1 Utländska och svenska medborgare skyldighet att inneha pass
Nuvarande reglering
En första förutsättningen för att en utlänning skall få resa in och vistas i Sverige är att han eller hon har ett giltigt pass.
34
Undantag
från passkravet finns i utlänningsförordningen. Där regleras att annat identitetskort än pass gäller vid utlänningens ankomst till Sverige och under den tid som utlänningen har rätt att vistas här, om det har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz för den som är medborgare i det utfärdande landet.
35
Vidare behöver
utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till Sverige direkt från en sådan stat inte ha pass vid inresa eller vistelse i Sverige. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd eller som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd behöver inte heller ha pass vid vistelse i Sverige. Vidare finns undantag för besättningsmän på luftfartyg.
En utlänning som är befriad från passkravet skall dock kunna visa att sådan befrielse föreligger.
36
Även för svenska medborgare finns ett passkrav. Bestämmelser om pass för svenska medborgare finns framför allt i passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Pass enligt dessa författningar kan utfärdas som vanligt pass eller som särskilt pass. Särskilda pass utfärdas i dag som kollektivpass, kollektivpass för ungdomar, provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass, diplomatpass eller kabinettspass. Särskilt pass kan också utfärdas som en provisorisk resehandling enligt förordningen (1997:698) om Europeiska unionens provisoriska resehandlingar. Vad gäller tjänste-, diplomat- och kabinettspass är dessa passtyper undantagna från ett antal av bestämmelserna i passlagen.
Utgångspunkten är att svenska medborgare har rätt att efter ansökan erhålla pass, om inte annat följer av passlagen. Vidare gäller att ett pass får återkallas endast på grunder som anges i den lagen. Passmyndigheter inom riket är polismyndigheterna, medan det utom riket finns sammanlagt drygt hundra ambassader och konsulat som har rätt att utfärda svenska pass.
34
35
36
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
103
Huvudregeln är att svenska medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass (jfr utredningens bedömning i avsnitt 10.4.1). Undantag gäller sedan länge för bl.a. resor inom Norden. Sedan Sveriges operativa medlemskap i Schengensamarbetet kan den som reser från Sverige resa till vilket annat land som helst inom Schengen, utan hinder av att han eller hon saknar pass.
I passlagen regleras emellertid att en svensk medborgare inte får resa ut ur Sverige utan att medföra giltigt pass och att passet på begäran av polis skall visas upp vid utresan.
37
En överträdelse av bestäm-
melserna om skyldigheten att medföra pass är inte straffsanktionerad, men anses enligt motiven inrymma en skyldighet och en befogenhet för Polisen att hindra utresa för den som inte har ett giltigt pass.
38
Även vid inresa skall en svensk medborgare uppvisa pass om
medborgarskapet inte kan styrkas på annat sätt. En svensk medborgare har dock en närmast ovillkorlig rätt till in- och utresa.
39
Reformarbeten
I dag är passet den enda legitimationshandlingen i Sverige som utvisar medborgarskap. I framtiden skall det dock bli möjligt att styrka det svenska medborgarskapet genom att uppvisa ett nationellt identitetskort.
40
Under senare år har säkerhetsfrågor när det gäller pass och andra resehandlingar blivit alltmer aktuella, bl.a. som en följd av höjd säkerhet efter terrordåden i New York och Madrid. En av dessa är frågan om att begränsa giltighetstiden för pass. Genom en kortare giltighetstid kan risken för förfalskning och missbruk av pass minskas. Ny teknik gör det också möjligt att förse passen med biometrisk information i syfte att göra identifieringen av passets innehavare säkrare. Med biometri avses i detta sammanhang tekniker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod i syfte att använda koden vid maskinell och automatisk identifiering. Det pågår f.n. ett intensivt internationellt arbete inom detta område. Mycket talar för att många länder inom kort kommer att ställa krav på att pass skall innehålla biometrisk information. Bland annat ställer USA redan krav på sådana pass från andra
37
38
Prop. 1977/78:156 Förslag till passlag, s. 40.
39
2 kap. 7 och 8 §§ jfrd 2 kap. 12 § regeringsformen.
40
Regeringens beslut den 25 september 2003, Ju2003/7370/PO, med uppdrag till Rikspolisstyrelsen att ta fram ett nationellt identitetskort.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
104
länder för att exempelvis bibehålla den viseringsfrihet som nu föreligger i förhållande till EU.
Det har också under senare år funnits en diskussion om att begränsa möjligheterna för personer som har dömts till en straffrättslig påföljd att disponera pass. Detta särskilt på grund av fall där dömda personer har kunnat lämna Sverige med sitt eget pass för att på så sätt undandra sig avtjänande av straff.
Mot den bakgrunden har regeringen i departementspromemorian (Ds 2004:8) Ökad säkerhet i pass m.m. lämnat förslag till förändringar i passlagen. I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att giltighetstiden för vanligt pass begränsas till fem år och att denna tid för provisoriska pass begränsas till högst sex månader. Det föreslås vidare, att svenska pass skall förses med biometrisk information och att den biometriska informationen inte skall få användas för något annat ändamål samt att underlaget till informationen skall förstöras omedelbart efter det att passet har lämnats ut.
Därutöver föreslås bl.a. att en skyldighet införs för den som förfogar över pass, utan att vara passinnehavare i passlagens mening, att överlämna ett återkallat pass till passmyndighet eller annan behörig myndighet. Dessutom föreslås att polisman skall kunna verkställa överlämnanden av återkallade pass.
När det gäller personer som dömts till en straffrättslig påföljd föreslås bl.a. att den som dömts till fängelse i minst ett år, inkluderat eventuell förverkad villkorligt medgiven frihet, eller sluten ungdomsvård i minst ett år inte skall kunna få ett nytt pass, förutsatt att straffet inte har avtjänats. Ett pass föreslås också kunna återkallas i dessa fall. Samma skall gälla den som efter lagakraftvunnen dom har överlämnats till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Dessutom skall det bli möjligt att i vissa fall hindra den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller avtjänar en dom på sluten ungdomsvård att disponera sitt pass. Därutöver föreslås ett antal mindre förändringar i passlagen och passförordningen.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet med sikte på en lagrådsremiss under våren 2005.
4.4.2 Visering
För att upprätthålla en reglerad invandring har det ansetts nödvändigt med ett viseringskrav. Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket utlänningslagen ett tillstånd att resa in i och vistas i
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
105
Sverige under viss kortare tid. En visering skall enligt huvudregeln ha beviljats före inresa i Schengenområdet eller Sverige. En visering fungerar alltså som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, och den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och vice versa.
Schengenstaterna har gemensamma och enhetliga viseringsregler och en enhetlig utformning av visumhandling.
41
En enhetlig visering,
Schengenvisering, ger rätt till inresa i samtliga Schengenstater. Den sammanlagda vistelsetiden – vid en eller flera inresor – för en enhetlig visering får inte överstiga tre månader per halvår.
Sverige, liksom varje annan Schengenstat, får också besluta om att bevilja nationella viseringar. En nationell visering ger endast rätt till inresa och vistelse i Sverige, och får beviljas endast om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av Sveriges internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse. Vistelsetiden får överstiga tre månader men högst ett år.
Medborgare i de nordiska länderna är befriade från viseringskravet och det finns heller ingen begränsning i tiden hur länge de får stanna i Sverige. Genom en rad undantag får också medborgare i många andra länder resa in och uppehålla sig i Sverige i tre månader utan något särskilt tillstånd. Bland annat är medborgare i övriga västeuropeiska länder och ett antal andra länder undantagna från kravet på visering
42
, men enligt huvudregeln får de inte stanna längre än tre
månader utan att ha beviljats uppehållstillstånd.
En visering kan nekas på i stort sett samma grunder som de materiella grunderna för beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen. Om det exempelvis kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse här eller för hemresan eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller om han eller hon kan antas komma att begå brott, kan visering nekas.
43
En Schengenvisering får utfärdas av behöriga myndigheter i respektive Schengenstat. För Sveriges räkning får Migrationsverket och Utrikesdepartementet utfärda både enhetliga och nationella viseringar. Det stora flertalet viseringar ges dock av svenska beskickningar och konsulat enligt viseringsbemyndiganden från Migrationsverket.
44
Även en polismyndighet får efter Migrationsverkets bemyndigande besluta om beviljande av nödfallsviseringar.
41
Se bl.a. Art 10–15 Schengenkonventionen och rådets förordning (EG) nr 539/2001.
42
Rådets förordning (EG) nr 539/2001.
43
44
Allmänt kallad utlandsmyndighet.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
106
Staters diplomatiska relationer har utbildats genom statspraxis och sedvanerätt, och är numera mer eller mindre kodifierad i två konventioner, 1961 års Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser och 1963 år Wienkonventionen om konsulära förbindelser.
45
Det är med utgångspunkt från nämnda konventioner som
utlandsmyndigheter också kan utfärda viseringar och uppehållstillstånd på annan stats territorium. Enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser artikel 3 punkt 2 och Wienkonventionen om konsulära förbindelser artikel 5 d, består det diplomatiska och konsulära uppgifterna bl.a. av att utfärda pass och resehandlingar för det egna landets medborgare samt viseringar och andra tillstånd för dem som önskar bege sig till den sändande staten.
4.4.3 Uppehållstillstånd
Utlänningar som vistas i Sverige i mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Den uppehållstillståndsfria tiden räknas från den tidpunkt då utlänningen reste in i Sverige eller i en annan Schengenstat. Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in och vistas i Sverige under viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Som framgår av begreppet gäller ett permanent uppehållstillstånd utan tidsbegränsning, dock att det kan återkallas (se nedan 4.4.5). Någon längsta tid för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd finns inte, men enligt förarbetena gäller att endast undantagsvis kan skäl finnas att bevilja tillstånd för besök för så lång tid som ett år.
46
Regeringen har enligt 2 kap. 14 § utlänningslagen möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier och besök.
Sedan januari 2003 finns bestämmelser i 2 a kap. utlänningslagen om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Sådant tillfälligt uppehållstillstånd får beviljas vid massiv tillströmning av fördrivna personer.
47
Tiden för ett sådant uppehållstillstånd får inte gälla längre
än den tid som beslutats av rådet. När det inte längre finns något
45
SÖ 1967:1 och SÖ 1974:10.
46
47
Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av dessa insatser.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
107
skyddsbehov kan tillståndet förlängas till ett s.k. uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, i syfte att personen skall kunna stanna i Sverige för att genomgå ett program för att förbereda utlänningen att självmant återvända till sitt hemland.
Som ett led i kampen mot illegal invandring, människosmuggling och människohandel för sexuella ändamål är det sedan den 1 oktober 2004 möjligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Avsikten är att någon som illegalt förts in i landet skall kunna avge vittnesmål i samband med förundersökning och rättegång, mot dem som smugglat in honom eller henne i landet. Beslut därom fattas av Migrationsverket på ansökan av förundersökningsledaren. Inte heller för detta tidsbegränsade uppehållstillstånd finns någon bestämd tidsfrist, utan det är tiden för lagföringen som är avgörande. Ett beviljat tidsbegränsat uppehållstillstånd hindrar inte en prövning av en ansökan om uppehållstillstånd som utlänningen själv gjort.
Utlänningar som har rätt till asyl, dvs. är flykting eller är skyddsbehövande i övrigt, har i princip rätt till uppehållstillstånd. Denna rätt bygger på bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning.
För andra än flyktingar och skyddsbehövande i övrigt regleras möjligheterna att få uppehållstillstånd i 2 kap. utlänningslagen. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl, dels av arbetsmarknadsskäl.
Huvudregeln är, enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen, att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen.
48
Undantag
gäller för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning, samt om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Se avsnitt 7.2 om antalet beviljade uppehållstillstånd.
48
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
108
LMA-kort
De asylsökande och andra utlänningar, som har rätt att få ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA), tilldelas ett s.k. LMA-kort av Migrationsverket. Alla får samma kort oavsett på vilken grund rätten till ersättning fattats. Anledningen framgår inte av kortet. Däremot framgår giltighetstiden på kortet och den kan variera mellan tre, fyra och sex månader. På kortet anges också om kortinnehavaren har rätt att arbeta. LMAkortet visar endast att personen är inskriven på någon av Migrationsverkets mottagningsenheter under kortets namn och nummer, men LMA-kortet är inget ID-kort.
4.4.4 Arbetstillstånd
Som en del i den reglerade invandringen skall en utlänning som arbetar i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ha arbetstillstånd. En utlänning som har permanent uppehållstillstånd behöver inte tillstånd att arbeta. Inte heller medborgare i Norden och i ett land som omfattas av EES-avtalet behöver ha arbetstillstånd för att ta en anställning i Sverige. Sedan år 1992 får en asylsökande arbeta i Sverige utan arbetstillstånd, men bara under förutsättning att Migrationsverket gjort bedömningen att beslut i asylärendet inte kommer att fattas inom fyra månader från ansökan. Detsamma gäller för medföljande make och barn under 21 år.
Kravet på arbetstillstånd gäller endast vid anställning. Utländska företag och utlänningar samt även svenska medborgare som är bosatta utomlands kan driva näringsverksamhet i Sverige utan särskilt arbetstillstånd.
4.4.5 Återkallelse av tillstånd
Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas, om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Bestämmelsen om återkallelse i denna situation är mer eller mindre obligatorisk. För den som medvetet lämnar oriktig uppgift föreskrivs också straffansvar (se nedan under 4.4.8).
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
109
Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, men i fråga om uppehållstillstånd bara om utlänningen ännu inte rest in i Sverige (2 kap. 9 § utlänningslagen). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan särskilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen. Arbetstillstånd kan exempelvis återkallas om det visar sig att utlänningen inte längre utför det slag av arbete som det antogs när tillståndet beviljades.
Uppehållstillstånd får därutöver återkallas bl.a. om utlänningen avisas från annat EES- eller EU-land på grund av att denne dömts för brott, utlänningen registrerats på SIS spärrlista eller bedriver arbete utan erforderligt arbetstillstånd.
Det är Migrationsverket som fattar beslut om återkallelse av uppehållstillstånd och av arbetstillstånd. En visering återkallas av den myndighet som har beviljat den eller av Migrationsverket. Uppehållstillstånd och viseringar som beviljats av Utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet. År 2003 återkallades 2 100 uppehållstillstånd, varav de flesta hade beviljats av anhörigskäl och grunden till återkallelse var upphävd bosättning.
4.4.6 Grunder för avvisning och utvisning
Att avvisa en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har och inte heller, när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit.
I 4 kap. 1 § utlänningslagen anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a., om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. En annan formell avvisningsgrund är att utlänningen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i Sverige eller förtiger någon sådan omständighet. Sedan Sverige blivit operativ medlem i Schengensamarbetet kan avvisning dessutom ske, om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen. Det innebär att avvisning får ske om
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
110
utlänningen finns registrerad på spärrlistan i SIS. Formell avvisning får ske utan tidsgräns.
De materiella avvisningsgrunderna finns i 2 § i samma kapitel och innebär att avvisning får ske bl.a., om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. En utlänning får också avvisas, om denne på grund av tidigare utdömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i ett annat nordiskt land. Materiell avvisning får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om han eller hon har visering eller uppehållstillstånd (dock kan utvisning ske, jfr nedan). Avvisning kan däremot ske om viseringen upphört.
När en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet.
Utvisning får beslutas när en utlänning antingen stannar kvar i Sverige efter att ett uppehållstillstånd har gått ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårighetsgrad. Om antalet utvisningsbeslut, se avsnitt 7.2.
I lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns särskilda bestämmelser om utvisning, se nedan under avsnitt 4.9.1.
Ett ärende om avvisning prövas av Migrationsverket, om utlänningen, eller en nära familjemedlem, söker asyl här, om utlänningen kan komma att avvisas på grund av att denne utvisats av annan EUstat eller Norge eller Island på grund av brottslig verksamhet där, eller om utlänningen utan avbrott vistats i Sverige i mer än tre månader när frågan om avvisning väcks. I andra fall fattar polismyndighet beslut om avvisning, men myndigheten kan, när den anser det tveksamt om avvisning skall ske, överlämna ärendet till Migrationsverket. Beslut om utvisning utan samband med brott fattas av Migrationsverket. När Migrationsverket beslutar om av- eller utvisning får det beslutet förenas med ett förbud att under viss tid återvända till Sverige, återreseförbud. Beträffande återresförbud skall dock observeras att ett återreseförbud kan få långtgående konsekvenser för den enskilde som därigenom kan bli avstängd från affärs- och släktbesök eller andra former av besök i samtliga Schengenländer, varför sådant beslut endast skall fattas där
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
111
omständigheterna i det enskilda fallet motiverar det. Mot denna bakgrund har också praxis i fråga om återreseförbud ändrats. Efter Sveriges inträde i Schengensamarbetet har antalet meddelade återreseförbud markant minskat. Före år 2001 meddelades cirka 600– 800 återresförbud per månad, och denna siffra uppgår i dag till cirka 100 per månad. Regeringen har också i ett beslut den 15 mars 2001 förklarat, att sådant beslut endast skall meddelas när omständigheterna i det enskilda fallet särskilt motiverar det. Enligt beslutet kan det röra sig om följande omständigheter, nämligen då sökanden har
• uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för detta;
• åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, t.ex. genom att ge in falska handlingar;
• uppehållit sig i landet under en längre tid utan att ha ansökt om erforderligt tillstånd;
• överträtt tidigare meddelat återreseförbud; eller
• har anmärkningar rörande vandel och det rör sig om annan än bagatellartade engångsföreteelser.
Polismyndighet får inte fatta ett återreseförbud.
4.4.7 Överklagande, m.m.
Överklagande
För att ett beslut som fattas av en förvaltningsmyndighet i ett utlänningsärende skall kunna överklagas, krävs att det särskilt anges i utlänningslagen.
49
Beslut att vägra eller återkalla visering eller
arbetstillstånd samt frågor om inhibition får i princip inte överklagas. Ett beslut i fråga om arbetsstillstånd får emellertid överklagas, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med beslut i fråga om av- eller utvisning.
Även beslut om av- och utvisning samt beslut att inte bevilja uppehållstillstånd och återkallelse av tillståndet får överklagas, liksom Migrationsverkets beslut om flyktingförklaring eller återkallelse av flyktingförklaring. När ett av- eller utvisningsbeslut kombinerats med ett återreseförbud, får överklagandet begränsas
49
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
112
till förbudet. Även beslut om att omhänderta en utlännings returbiljett, beslut om förvar, vissa beslut om tvångsåtgärder under förvarstiden samt beslut om ersättning i vissa fall, får överklagas. De sistnämna besluten överklagas generellt till allmän förvaltningsdomstol. Ett utvisningsbeslut på grund av brott överklagas på motsvarande sätt som gäller för överklagande av domstols dom och beslut i brottmål.
Migrationsverkets beslut om av- och utvisning samt avslag på ansökan om uppehållstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd överklagas till Utlänningsnämnden. Polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överklagas till Migrationsverket, och verkets beslut överklagas i sin tur till Utlänningsnämnden.
En oskriven regel inom förvaltningsrätten är att gynnande beslut har rättskraft, dvs. en myndighet kan som huvudregel inte ompröva ett tidigare beslut till den enskildes nackdel. För betungande beslut – såväl avslagsbeslut som föreläggande och förbud av olika slag – är huvudregeln den motsatta, dvs. de har inte rättskraft. Enligt huvudregel hindrar således inte ett lagakraftvunnet beslut en ny prövning av samma sak. För betungande beslut i utlänningsärenden har denna princip i vart fall indirekt gällt, eftersom en utlänning efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, med en ny ansökan kan få sin sak prövad igen; ny ansökan om uppehållstillstånd, NUT. Regeringen har emellertid i propositionen 2003/04:59, s. 33, uttalat, att en ny ansökan är att betrakta som ett extraordinärt rättsmedel och att ovan beskrivna ordning inte är tänkbar på utlänningsområdet. Ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om av- eller utvisning bör enligt regeringen upphöra.
Verkställande myndighet
Huvudregeln enligt 8 kap. 11 § första stycket utlänningslagen är att ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Migrationsverket. Polismyndigheten skall dock verkställa en polismyndighets beslut om avvisning, domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, eller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller Utlänningsnämnden bestämmer det.
50
Om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte
50
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
113
kan anträffas utan polismyndighetens medverkan, eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten, får Migrationsverket lämna över ett sådant ärende för verkställighet till polismyndighet.
Under år 2003 överlämnades drygt 8 800 ärenden till polismyndighet för verkställighet, att jämföra med år 1999, då antalet överlämnande ärenden var drygt 1 500. Cirka 40 procent av de ärendena har överlämnats till de tre största polismyndigheterna; Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Även antalet för verkställighet av polismyndighet efterlysta utlänningar har ökat, från cirka 1 600 år 1999 till cirka 8 500 vid utgången av juni 2004.
För verkställighet av ett utvisningsbeslut som fattats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll (se nedan under 4.9.1) svarar Rikspolisstyrelsen eller den myndighet regeringen förordnar.
Ett beslut om av- och utvisning skall anses verkställt när utlänningen har rest ut ur Sverige. Ett beslut av- eller utvisning upphör, om det inte meddelats av domstol, att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett återreseförbud under längre tid än fyra år, upphör avvisnings- eller utvisningsbeslutet först när tiden för återresförbudet gått ut.
51
Ett
beslut om av- eller utvisning upphör naturligen om ett beslut om permanent uppehållstillstånd meddelas. Har ett beslut om av- eller utvisning verkställts och utlänningen därefter anträffas i Sverige, skall enligt huvudregeln beslutet verkställas på nytt, om det meddelats ett återreseförbud.
52
Tidpunkten för verkställighet, m.m.
Ett beslut om av- eller utvisning skall enligt huvudregeln verkställas först sedan det vunnit laga kraft och snarast möjligt. Om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund eller det finns andra synnerliga skäl, får Migrationsverket besluta om omedelbar verkställighet, dvs. att verkställighet får ske oavsett att beslutet inte vunnit laga kraft.
53
Också polismyndighetens beslut får verkställas
även om beslutet överklagats,
54
men Migrationsverket kan besluta
om inhibition av verkställigheten med stöd av förvaltningslagen.
51
52
53
54
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
114
Land till vilket verkställighet skall ske
När ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats och verkställighet av beslutet skall ske, gäller enligt huvudregeln i 8 kap. 5 § utlänningslagen, att avvisningen eller utvisningen skall ske till hemlandet eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige. Om verkställighet inte kan ske enligt huvudregeln eller det finns andra särskilda skäl, finns även möjligheter att sända utlänningen till något annat land.
Det bör även nämnas att det av 5 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att nyss nämnda bestämmelse i tillämpliga delar gäller även i ärenden enligt den lagen.
För att underlätta verkställighetsarbetet skall Utlänningsnämnden och Migrationsverket från och med den 1 juli 2004 i beslut om av- och utvisning ange till vilket land som utlänningen skall av- eller utvisas. Vid särskilda skäl får flera länder anges. En utlänning får dock sändas till ett annat land om utlänningen visar att ett mottagande kan ske där.
4.4.8 Straffansvar, m.m.
I utlänningslagens 10 kapitel finns bestämmelser om straffansvar m.m. för brott mot utlänningslagen. Flera av bestämmelserna har nyligen ändrats.
55
I detta avsnitt redogörs för straffbestämmelserna
och viss statistik som utredningen låtit inhämta (se avsnitten 2 och 7).
Av naturliga skäl begås flertalet brott mot utlänningslagen av utländska medborgare. Under åren 1999–2000 lagfördes sammanlagt 430 personer för brott mot utlänningslagen. Av dessa hade knappt 50 personer svenskt medborgarskap och totalt 20 personer var också födda i Sverige. För tiden 2001–2002 lagfördes drygt 570 personer, varav 54 med svenskt medborgarskap och totalt 25 personer var inrikes födda.
En utlänning som befinner sig i Sverige utan erforderligt tillstånd, eller om utlänningen eller förundersökningsledare inte ansöker om tillstånd, döms till böter (1 §). Med tillstånd avses uppehållstillstånd (även förlängt sådant) och visum. Bestämmelsen i 1 § är utformad på det sättet, att en utlänning inte kan undgå straffansvar
55
SFS 2004:206, prop.2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164, och SFS 2004:407, prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
115
genom att ansöka om uppehållstillstånd först när han eller hon blir anträffad eller först i samband med att åklagaren ansöker om stämning för brott mot utlänningslagen. Den 1 oktober 2004 utvidgades straffbestämmelse till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet. Anhörigkommittén föreslog i sitt slutbetänkande att straffet för olovlig vistelse skulle skärpas, för att mer stå i proportion till vad den som hjälper en utlänning att olovligen vistas här riskerar. Kommittén föreslog mot denna bakgrund att fängelse högst sex månader skulle införas i straffskalan.
56
Regeringen utta-
lade, att även om olovlig vistelse i Sverige givetvis bör motverkas finns det inget behov av att döma de utlänningar som vistas här utan tillstånd till fängelse, eftersom de kan utvisas eller avvisas.
57
I
praktiken förekommer det emellertid relativt sällan att någon som vistas här utan tillstånd åtalas (se nedan). I paragrafen anges också, att i ringa fall skall åtal endast väckas när det är motiverat från allmän synpunkt.
För att Polisen i arbetet med att finna personer som håller sig undan verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut skall kunna använda olika spaningsmetoder samt kontroll- och tvångsåtgärder, är det av betydelse att det också är straffbart att hållas sig undan verkställighet. Ett beslut är verkställt när utlänningen rest ut ur Sverige och beslutet har vunnit laga kraft. Regeringen har nyligen uttryckligen angett, att en utlänning som inte fullgör sin skyldighet att lämna landet efter beslut om avvisning eller utvisning också vistas här olovligen.
58
Om detta uttalande skall förstås på så sätt, att en utlänning
som stannar kvar i Sverige efter ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut anses befinna sig i Sverige utan erforderligt tillstånd och därmed kunna fällas till ansvar med stöd av 1 § är emellertid oklart. På sätt som närmare utvecklas i avsnitt 12.4, är det utredningens uppfattning, att bestämmelsen i 1 § dess nuvarande lydelse inte kan tillämpas i denna situation, bl.a. på grund av att inte finns en bestämd tidpunkt för när verkställighet skall ske och att det därför är oklart när fullbordanspunkten är nådd.
Som nämnts ovan (avsnitt 4.4.6) får Migrationsverket i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut meddela ett återreseförbud. När domstol p.g.a. brott utvisar en utlänning, skall beslutet kombineras med ett förbud om återresa inom viss tid. En utlänning
56
57
58
Se bl.a. prop. 2003/04:35, s. 56.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
116
som trotsar ett återreseförbud efter att beslutet verkställts kan straffas med stöd av bestämmelsen i 4 §.
Den som arbetar som anställd i Sverige eller som bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha sådant tillstånd, döms till böter (1 a §, före den 1 oktober 2004 1 § 2). Också den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd, döms till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år. Även oaktsamma gärningar är numera straffbara. Arbetsgivaren kan också, oavsett om ansvar utkrävs, åläggas att betala en särskild avgift.
Antalet lagförda personer för brott mot 10 kap. 1 § utlänningslagen i dess lydelse för den 1 oktober 2004 har sedan Schengeninträdet ökat. Under tiden 1999–2000 lagfördes drygt 300 personer, varav 18 var svenska medborgare; dessa lagföringar avsåg således personer som haft utlänningar som saknat arbetstillstånd anställda. Under åren 2001–2002 ökade antalet lagförda personer till drygt 470, och av dessa avsåg sannolikt 37 lagföring för anställning av utländsk arbetskraft, eftersom det rörde sig om svenska medborgare. Också antalet personer som lagfördes för att ha brutit mot ett återreseförbud ökade, från drygt 40 personer till drygt 60.
I avsnitt 4.5.1 anges att inresa och utresa över yttre gräns skall ske på de vid de fastställda gränsövergångsställena. Straffansvaret för att på ett otillåtet sätt passera gränsen gäller endast utlänningar. Sedan den 1 oktober 2004 regleras straffansvaret för otillåten passering av gräns i 10 kap. 1 b §. Straffbestämmelsen är inte ny utan har funnits sedan Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet år 2001, men då i 1 § 4. Emellertid har straffskalan har höjts, från den 1 oktober 2004. Avsikten med straffskärpningen är att straffet för den som passerar en yttre gräns på ett otillåtet sätt skall stå i proportion till vad den som smugglar in utlänningen riskerar. Påföljden har mot denna bakgrund bestämts till böter eller fängelse ett år.
Nedan (avsnitt 4.6.2) redogörs för befälhavares skyldighet att i förväg anmäla sin ankomst, sin besättning och uppgifter om passagerare, samt skyldigheten för en befälhavare på en fritidsbåt att anmäla, när båten anländer på annan ort än ett gränsövergångsställe. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör anmälan på föreskrivet sätt kan med stöd av 10 kap 2 § 1 dömas till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse högst sex månader.
Samma påföljd kan ådömas den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter i en anmälan eller medvetet underlåter att lämna uppgifter om något förhållande av betydelse. Detta gäller inte bara i en för-
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
117
handsanmälan utan i alla anmälningar som skall göras med stöd av utlänningslagen eller i föreskrift som meddelats med stöd av den lagen. Detsamma gäller för den som i ett ansökningsärende, t.ex. i en ansökan om uppehållstillstånd eller visum, medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller undanhåller uppgifter av betydelse.
Lagföringen för otillåten passering av gräns, bristande förhandsanmälningar och lämnande av oriktiga uppgifter är liten; före den 1 oktober 2004 var straffansvaret samlat i en bestämmelse, 10 kap 2 § utlänningslagen. Enligt den av utredningen inhämtade statistiken lagfördes under åren 1999–200 sammanlagt 12 personer, och under åren 2001–2002 9 personer, för brott mot bestämmelsen i dess lydelse före den 1 oktober 2004, varav flertalet saknade anknytning till Sverige.
59
Någon uppgift om vad gärningarna
utgjort har utredningen inte kunnat få fram.
Straffansvaret för det som vanligen kallas människosmuggling har samlats i två bestämmelser, 10 kap.2 a och 5 §§utlänningslagen. Även bestämmelserna härom har ändrats från den 1 oktober 2004 genom att brottsrubriceringarna människosmuggling och organiserad människosmuggling införts, brotten graderats och straffskalorna höjts.
Den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera genom Sverige, en medlemsstat i EU eller Norge eller Island döms för människosmuggling till fängelse i högst två år (2 a §). Är brottet grovt skall påföljden bestämmas till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Också försök till människosmuggling är straffbart.
För straffansvar vid passerande av yttre gräns skall mot bakgrund av dessa regler även fortsättningsvis gälla att gränskontroll har eller borde ha passerats. När det gäller passerandet av inre gräns får brottet anses vara fullbordat när utlänningen har rest in i Sverige, dvs. när utlänningen har passerat in över svenskt land- eller sjöterritorium.
Den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för organiserande av människosmuggling till fängelse i högst två år (5 §). Är brottet grovt döms för grovt organiserande av människosmuggling till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Anhörigkommittén hade föreslagit att straffbestämmelserna för människosmuggling skulle samlas i en gemensam bestämmelse och
59
Med personer som saknar anknytning till Sverige avses personer som inte matchas med SCB:s register för totalbefolkningen (RTB), se avsnitt 7 och bilaga 2.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
118
med en gemensam straffskala; fängelse lägst två år och högst sex år, och om brottet anses som mindre allvarligt till fängelse högst tre år. Den främsta anledningen till den föreslagna höjningen av minimistraffet var att hemlig telefonavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skulle kunna användas vid brottsutredningar, om övriga förutsättningar för användande av dessa straffprocessuella tvångsmedel var uppfyllda.
60
Regeringen instämde i
kommitténs bedömning att en höjning av maximistraffet var nödvändig, men inte att det fanns skäl att höja minimistraffet för brott av normalgraden.
61
Trots detta finns det sedan den 1 april 2004, med stöd av den i avsnitt 4.3.4 redovisade straffvärdesventilen, möjlighet att använda hemliga tvångsmedel i en förundersökning om människosmugglig, om det kan antas att straffvärdet i det enskilda fallet överstiger fängelse två år.
Under åren 1999–2000 lagfördes 65 personer för människosmuggling, varav 20 med svenskt medborgarskap och endast 4 personer var födda i Sverige. Beträffande 23 personer saknades uppgift om medborgarskap; det går emellertid inte att klart fastställa att samtliga också saknade hemvist i Sverige.
62
Under samma tid lagfördes
endast tre personer för organiserande av människosmuggling varav alla hade utländskt medborgarskap och uppgift om dessa saknades också i registret för totalbefolkningen (RTB). Under åren 2001– 2002 ökade antalet lagföringar, sammanlagt 39 personer lagfördes för människosmuggling, varav 14 med svenskt medborgarskap, och 27 personer för organiserande därav och ingen av dessa hade svenskt medborgarskap. Totalt var endast fyra av de lagförda personerna födda i Sverige. För båda mätperioderna och för båda gärningarna saknades uppgift i RTB för sammanlagt 64 personer.
I 3 § anges att den som döljer en utlänning eller med annan åtgärd, försöker hindra verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan dömas till fängelse ett år, eller när omständigheterna är mildrande till böter. Samma påföljd kan ådömas en utlänning som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av utlänningslagen eller författning med stöd av den lagen. I 3 a § finns en bestämmelse om straffansvar för hjälp till all olovlig vistelse. Den som döljer en utlänning eller på annat sätt uppsåtligen
60
61
Bl.a. mot bakgrund av EG-direktivet och Rambeslutet EGT L328, 5.12.2002 om kampen mot människosmuggling m.m., se prop. 2001/02:37, bet.2001/02:SfU6och rskr, 2001/02:71.
62
Se bilaga 2.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
119
hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i Sverige, i en annan EU-stat, Norge eller Island, döms till fängelse i högst två år, och vid förmildrande omständigheter till böter. För att straffansvar skall föreligga krävs dock att hjälpen sker i vinstsyfte. Också försök till sådant brott är straffbart.
Under åren 1999–2002 lagfördes ingen person för hjälp till olovlig vistelse, döljande av utlänning och inte heller för brott mot meddelad föreskrift.
För ett fullständigt skydd mot all smuggling av och handel med människor finns i 4 kap. 1 a § brottsbalken bestämmelser om straffansvar för människohandel. Den som med användande av olaga tvång, vilseledande eller annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, tar emot eller vidtar annan sådan åtgärd med en person, och därigenom tar kontroll över personen döms för människohandel till fängelse lägst två år och högst tio år. Förutsättningen för straffansvar är att syftet med gärningen är att personen skall utnyttjas för sexuella ändamål, i krigstjänst eller tvångsarbete eller utnyttjas i något annat nödläge. Även den som för över eller tar emot kontrollen över en person straffas för människohandel. I fråga om brott mot barn ställs inte krav på att olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel används. Någon lagföringsstatistik över personer lagförda för människohandel har utredningen inte kunnat inhämta, men nämnas kan att under 2003, som är det år bestämmelsen om människohandel tillkom, anmäldes drygt 20 misstänkta fall.
63
4.4.9 Pågående reformer
Regeringen tillkallade i mars 2003 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. göra en genomgång av utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där överprövning sker i domstol (dir. 2003:28). Kommittén, som antagit namnet Kommittén för översyn av utlänningslagstiftningen, överlämnade i juni 2004 betänkandet Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv (SOU 2004:74).
Kommitténs huvudsakliga arbete har gått ut på att ge vissa tillståndsbestämmelser, nämligen dem som gäller visering, uppehållstillstånd av humanitära skäl och arbetstillstånd, en tydligare utform-
63
Se också SOU 2002:69, sid189 f.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
120
ning genom att i lagtext precisera de förutsättningar som enligt förarbeten och nu gällande praxis krävs för att tillstånd skall beviljas.
Kommitténs förslag innebär bl.a. att förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl regleras i en egen paragraf i kapitlet om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Kommittén har dock inte föreslagit någon uttömmande reglering av typsituationer för humanitära skäl grund som grund för beviljande av uppehållstillstånd.
Mot bakgrund av den allmänna hänsyn till barnets bästa, och då kriterierna för uppehållstillstånd av humanitära skäl nu föreslås reglerade, har kommittén föreslagit, att den mildare bedömning som skall göras då barn berörs tydligt markeras i en egen bestämmelse.
Kommittén föreslår att kriterier för enhetlig visering och nationell visering anges i utlänningslagen, medan regeringens bemyndigande att i förordning meddela föreskrifter kvarstår för andra, speciella viseringsformer såsom transitvisering, nödfallsvisering och liknande. Förutsättningarna för enhetliga Schengenviseringar föreslås fortsättningsvis regleras i utlänningslagen, men att de praktiska tillämpningsföreskrifter som nu anges i utlänningsförordningen förs över till utlänningslagen, och att det i lagtexten införs kriterier för när enhetlig visering skall utfärdas. Bestämmelsen om nationell visering förs över i oförändrat skick från utlänningsförordningen till utlänningslagen. De särskilda viseringsformerna föreslås finnas kvar i utlänningsförordningen.
Kommitténs förslag innebär att det, förutom de praktiska tillämpningsbestämmelserna som redan finns i utlänningslagen, skall i utlänningslagen införas generella kriterier för när arbetstillstånd får beviljas. I kommitténs förslag ingår också att en bedömning skall göras av bl.a. arbetsavtalets anställningsvillkor och arbetstid, kriterier som bygger på nu gällande riktlinjer från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Kommittén föreslår också en särskild bestämmelse av innebörd att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Bestämmelserna om de allmänna definitionerna och uppgifter om vilka tillstånd som krävs samt undantag från tillstånden föreslås samlas i ett kapitel i utlänningslagen, varvid flertal bestämmelser flyttats från förordningen till lagen. De materiella reglerna och förutsättningarna för tillstånden har samlats i ett kapitel. I dessa har kommittén föreslagit visa förtydliganden och utvidgningar. Bland annat föreslår kommittén en ny bestämmelse i utlänningslagen som
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
121
anger att tidsbegränsat uppehållstillstånd, utöver de tidigare särskilt angivna samt vissa ytterligare fall, får beviljas endast om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd.
Inför en övergång till överprövning av Migrationsverkets beslut i domstol, har kommittén även haft i uppdrag att se över Migrationsverkets ärendehantering och beslutsfattande. Målet är att kraven på enhetliga och förutsebara beslut inom rimlig tid skall kunna uppfyllas inom en förändrad instansordning och att systemet skall ha en hög grad av rättssäkerhet.
Kommittén konstaterar att det är av stor vikt att tyngdpunkten i prövningen ligger i Migrationsverket. Ärendena måste därför vara fullständigt utredda och sökanden måste ha fått tillfälle att föra fram alla de omständigheter som han eller hon vill åberopa, och enhetlig handläggning bör så långt möjligt eftersträvas. Kommittén har funnit att det finns behov av förändring av spridningen och tillgängligheten av praxis. Kommittén är positiv till den förändrade form för muntliga sammanträden som sedan en tid tillämpas inom hela Migrationsverket, men har inte lämnat några förslag till förändring av utlänningslagens bestämmelse om muntlig handläggning i asylärenden.
Ärendet bereds f.n. i Regeringskansliet med sikte på proposition våren 2005.
4.5 Gränskontroll och inre utlänningskontroll
4.5.1 Var och när kontroll skall ske samt dess syfte
4.5.1.1 Var och när utlänningskontroll skall ske
I och med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har kontrollen av utlänningar vid inre gräns i ett migrationsperspektiv upphört, medan kontrollen vid yttre gräns förstärkts, bl.a. genom att också utreskontrollen blivit obligatorisk.
Inre gränser är landgränserna mot Finland och Norge, liksom Öresundsbron mellan Sverige och Danmark. Från Sverige går det reguljära färjelinjer till Schengenstaterna Danmark, Norge, Finland och Tyskland, liksom mellan Sverige, å ena sidan, och Polen och Estland, å den andra; de sistnämnda länderna är dock ännu inte fullt ut operativa medlemmar i Schengensamarbetet. Trafiken på våra flygplatser går reguljärt såväl till andra Schengenstater som till tredje land.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
122
Som ett led i Schengensamarbetet finns det också undantag från passkravet innebärande, att en medborgare i en Schengenstat inte behöver ha pass när han eller hon kommer till Sverige direkt från en annan Schengenstat, dvs. reser in över en inre gräns.
64
Annan
utlänning skall således ha pass – eller en därmed godkänd ID-handling – även vid inresa vid inre gräns. Av 3 kap. 4 § utlänningsförordningen framgår också att en utlänning, som har ett giltigt resedokument och ett uppehållstillstånd som är utfärdat av en Schengenstat, får resa in i och vistas i Sverige under högst tre månader. Det finns heller inga krav på hur eller var inresa i Sverige över inre gräns sker.
65
Däremot skall en utlännings inresa och utresa över yttre gräns alltid föregås av en kontroll.
66
Även om det i Schengenkonventio-
nen anges att alla personer som passerar en yttre gräns skall kontrolleras, anges i vår nationella lagstiftning inte annat än att alla utlänningar skall kontrolleras (se utredningens förslag i avsnitt 10.1).
67
Alla utlänningar skall kontrolleras, dvs. även personer som
är medborgare i en Schengenstat eller EU-stat. Kontrollen skall dock vara mer omfattande av en person som är medborgare i tredje land.
68
In- och utresa över yttre gräns skall också ske på bestämda
gränsövergångsställen. Polisen får emellertid ge tillstånd till inresa på annan plats. Om en befälhavare av ett fartyg eller annan i en enligt bestämmelserna i utlänningsförordningen lämnad förhandsanmälan angett en ankomsthamn som inte utgör ett gränsövergångsställe, och anmälan godkänts av Polisen, anses i praktiken ett tillstånd till inresa på annan plats också ha getts (se avsnitt 4.6.2).
För Sveriges del består den yttre gränsen av hela den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler när det sker trafik till och från en icke Schengenstat. Som nämnts i avsnitt 3 kommer av allt att döma de nya EU-medlemmarna, dvs. Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern, att med start år 2007 kunna bli fullt ut operativa medlemmar i Schengensamarbetet. Eftersom det från Sverige redan i dag går reguljär färjetrafik till Polen och Estland får detta bl.a. till följd att Sveriges gränser i allt väsentligt – eller ur ett landgräns- och reguljärtrafikperspektiv – i praktiken kommer att vara inre gräns; havsgräns kommer även framgent att vara yttre gräns. Till
64
65
66
67
68
Med tredje land avses länder som inte är EES eller EU medlemmar.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
123
dess de nya länderna deltar fullt ut i Schengensamarbetet kommer dock Sverige att ha kvar en yttre gränskontroll även mot dessa länder. Eftersom medborgarna i nämnda länder är EU-medborgare, kommer emellertid samma regler för personkontroll att gälla för dem som för andra EU-medborgare, dvs. kontrollen av dem är inte lika noggrann som den som föreskrivs för medborgare i tredje land.
Trots avskaffandet av personkontrollen vid inre gräns, kan varje Schengenstat, om det behövs för den egna statens ordning eller säkerhet, besluta om tillfällig inre gränskontroll, dvs. att en inre gräns under en tid skall utgöra yttre gräns (artikel 2.2 Schengenkonventionen).
69
Enligt bestämmelse får regeringen fatta beslut om
att kontroll vid en inre gräns skall genomföras under en viss begränsad tid. Tillfällig inre utlänningskontroll får endast ske, om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet. Innan sådan kontroll införs skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna. Om ett omedelbart ingripande krävs, får Rikspolisstyrelsen i samråd men berörd polismyndighet vidta åtgärder i avvaktan på att regeringen fattar beslut i frågan. Rikspolisstyrelsen skall i ett sådant fall omedelbart underrätta regeringen om de vidtagna åtgärderna.
Beslut om tillfällig inre gränskontroll har hittills fattats vid två tillfällen. Den 15 juni 2001 fick Polismyndigheten i Västra Götaland information om att det ombord på Stena Lines färja Carisma (från Fredrikshamn till Göteborg) fanns ett 100-tal passagerare, som antogs vara på väg till Göteborg i syfte att ta aktiv del i de pågående oroligheterna i samband med EU-toppmötet. Efter samråd med Rikspolisstyrelsen fattade Polismyndigheten samma dag beslut om att tillfällig inre gränskontroll skulle genomföras av inresande passagerare som ankom med färjan, under tiden den 15 juni kl. 17.00 till den 16 juni kl. 12.00.
70
Beslutet motiverades med att det var
nödvändigt för att Polisen skulle kunna upprätthålla allmän ordning i Göteborg. Kontrollen resulterade i att 23 personer avvisades vid gränsen.
Därutöver har regeringen vid ett tillfälle beslutat om tillfällig inre gränskontroll den 5 december 2002 (UD2002/1903/MAP). Detta skedde i samband med EU- toppmötet i Köpenhamn den 12 och 13 december 2002. Beslutet innebar att i Polismyndighetens Skåne område fick personkontroll göras vid inre gräns. Kontrollen omfattade tåg- och fordonstrafik på Öresundsbron, färjetrafik vid
69
70
Vid denna tid fattades beslutet av polismyndighet i samråd med Rikspolisstyrelsen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
124
hamnarna i Malmö, Helsingborg, Ystad och Trelleborg samt flygtrafik på flygplatserna Sturup (Malmö) och Everöd (Kristianstad). Bakgrunden till beslutet var den analys som Rikspolisstyrelsen gjort i samråd med Polismyndigheten i Skåne, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen, att Sverige skulle kunna utgöra en bas för våldsbenägna personer. Bedömningen var att det fanns risk för att framför allt Malmö, men även andra platser i Skåne, skulle bli en plats för oroligheter i form av manifestationer och demonstrationer. Vidare fanns en risk för att Skåne skulle kunna bli inreseort för internationell terrorism. Som framgår av avsnitt 6.5.3 gjordes vid denna kontroll också ett flertal ingripanden.
Ovan har angetts, att en utlänning skall kontrolleras när denne reser in eller ut över yttre gräns. I författning är emellertid inte reglerat när en person anses ha rest in i respektive rest ut ur Sverige, även om frågan under långa tider har varit föremål för diskussion. I propositionen Ny utlänningslag m.m. anförde föredragande statsråd bl.a., att det faller sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium som inrest i Sverige oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium.
71
Regeringen har i
samband med lagstiftningsarbetet om prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden föreslagit att en definition av såväl inresa som utresa skall slås fast i lag.
72
Enligt förslaget skall i 1 kap. 6 och
7 §§utlänningslagen regleras att med inresa respektive utresa avses att en utlänning passerat in över respektive ut över gränsen för svenskt territorium. I samma paragrafer föreslås regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från huvudregeln. Förslaget, tillsammans med övriga förslag i propositionen, är f.n. föremål för riksdagsbehandling.
Schengensamarbetet innefattar, som nämnts, ett antal kompensatoriska åtgärder för att förhindra, att den fria rörligheten för personer får till följd att internationell kriminalitet och illegal invandring ökar. En av de kompensatoriska åtgärderna är en intensifierad inre utlänningskontroll.
73
Till skillnad från tidigare redovisad
personkontroll utgör den inre utlänningskontrollen i princip endast en kontroll av att en utlänning som befinner sig i Sverige också har rätt till det, dvs. innehar erforderliga tillstånd. I praktiken har den inre utlänningskontrollen till stor del kommit att ske i syfte att se till att personer som avvisats eller utvisats också lämnar Sverige.
71
72
73
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
125
Härigenom framgår att det inte finns några geografiska begränsningar i var kontroll skall ske, inre utlänningskontroll skall ske på hela det svenska territoriet.
Någon närmare reglering om förutsättningarna för och tillvägagångssättet vid den inre utlänningskontrollen finns inte. Bestämmelsen i 1 kap. 1 § utlänningslagen om att lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall gäller som allmän utgångspunkt även beträffande den inre utlänningskontrollen, liksom bestämmelserna i regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna.
Rikspolisstyrelsen har dock utfärdat föreskrifter
74
av vilka bl.a.
framgår följande.
Den inre utlänningskontrollen skall i första hand inriktas på att efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom skall eftersträvas att övervaka att en utlänning inte vistas eller arbetar i Sverige utan att ha pass och erforderligt tillstånd En person får inte kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning.
JO har i ett ärende uttalat, att det vid utlänningskontrollen är av utomordentlig vikt att Polisen eftersträvar att på ett lugnt och hänsynsfullt sätt tydligt förklarar vad saken gäller.
75
Detta är särskilt
viktigt, om det kan befaras uppstå missförstånd av språklig art eller av andra skäl, som t.ex. kan ha att göra med utlänningens erfarenheter av kontakt med Polis i länder med ett annat politiskt klimat. JO framhöll, att enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll.
För att vidta en kontroll av en utlännings rätt att vistas i Sverige måste således utlänningens uppträdande eller umgänge eller andra skäl, vilka dock hittills inte närmare angivits, ge anledning till misstanke om att denne inte har rätt att uppehålla sig i Sverige. Det skall i detta sammanhang noteras, att bl.a. skattemyndigheten, arbetsförmedlingskontor, skolstyrelse och socialnämnd i vissa fall har en skyldighet att underrätta Polisen vid en första kontakt med en utlänning som inte visar sig ha uppehållstillstånd.
76
En sådan underrättelse
kan vara en indikering på att inre utlänningskontroll bör ske. Även tips eller uppgifter från allmänheten kan ge anledning till att anta att
74
FAP 273-1
75
JO dnr 762-1980.
76
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
126
en utlänning olovligen uppehåller sig i Sverige. Vad som krävs för att en polisman vid en trafikkontroll eller annan rutinkontroll skall ha rätt att också göra en utlänningskontroll förefaller f.n. vara oklart. Se vidare avsnitt 6 och 10.3.4.
Därutöver kan den s.k. hotellkontrollen ge upphov till att en inre utlänningskontroll vidtas.
77
Den som driver hotell, pensionat eller
annan yrkesmässig uthyrningsverksamhet för övernattning (exempelvis campingverksamhet eller ”bed and breakfast”) är skyldig att se till att utländska gäster lämnar vissa uppgifter på registerkort. Avsikten med registreringen är emellertid inte att Polisen skall företa någon generell kontroll av korten, utan det egentliga syftet är att med hjälp av uppgifterna göra en efterforskning av försvunna personer samt möjliggöra skyddsåtgärder vid hot samt för straffrättsliga förfaranden.
Som behandlas närmare i avsnitten 10 och 12 har fråga väckts om att utvidga Polisens rätt att kontrollera utlänningars rätt att vistas i Sverige. Detta skulle bl.a. kunna ske när Polisen i en rutinkontroll – där det primära syftet med kontrollen inte är att undersöka utlänningars rätt att vistas i Sverige, exempelvis vid en trafikkontroll – får anledning att anta, att en utlänning inte har rätt att vistas i Sverige. Frågan har också betydelse för möjligheten att införa kontroll i s.k. gränsnära zoner. Ett system med personkontroll i gränsnära zoner finns redan i flera Schengenstater (se avsnitt 8).
4.5.1.2 Utlänningskontrollens syfte
Syftet med utlänningskontrollen vid inresa över en yttre gräns är att kontrollera den inresandes identitet och att denne uppfyller de krav som ställs för att få resa in i Sverige och vistas här, dvs. att kontrollera att en utlänning uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagen, för rätt till inresa och vistelse i Sverige (i det följande ”kontroll av invandringen”). Här avses i huvudsak att de i utlänningslagen angivna avvisnings- eller utvisningsgrunderna inte föreligger.
78
Kontrollen vid yttre gräns omfattar således även en
kontroll av att utlänningen inte har eller kan förväntas begå brott. Härigenom framgår att gränskontrollen också har till syfte att förhindra och bekämpa brottsligheten i Sverige och inom hela Schengenområdet, eller med andra ord vara ett verktyg för att avvärja hot
77
78
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
127
mot allmän ordning och säkerhet. För att fullgöra kontrollen får också ett flertal kontroll- och tvångsåtgärder vidtas. Dessa, samt mer i detalj vad som skall kontrolleras, redovisas nedan i avsnitten 4.6.
Med hänsyn till Schengenstaternas inre säkerhet och ordning är syftet med utresekontrollen att fånga upp efterlysta personer och i övrigt vara ett verktyg för Polisens spaningsverksamhet (artikel 6 Schengenkonventionen). I artikeln regleras, att i princip samma kontroll skall göras vid utresa som inresa, men att inresekontrollen skall ges prioritet om samtliga kontroller inte kan genomföras. Utresekontrollen har också ett migrationsperspektiv, såtillvida att kontrollen också omfattar en undersökning av att en utlänning inte vistas längre i Sverige eller Schengenområdet än vad han eller hon haft tillstånd till.
Den inre utlänningskontrollens syfte är också till att kontrollera invandringen. Denna kontroll är emellertid mer inriktad på att en utlänning innehar de tillstånd, dvs. visering och uppehållstillstånd, som krävs, och mindre mot övriga materiella och formella krav som krävs för rätt till inresa. Som nämnts har syftet också kommit att bli att söka efter utlänningar som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut.
4.5.1.3 Kontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande generellt perspektiv
Den nu redovisade kontrollen utgör ett led i Sveriges reglerade invandring. För att den fria rörligheten inte skall få till följd att kriminella personer kan röra sig fritt inom Schengenområdet, skall, utöver den förstärkta yttre gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen, varje medlemsstat emellertid genom olika kompensatoriska åtgärder förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet.
79
I Polisens arbetsuppgifter ingår att förebygga och utreda all brottslighet. I denna verksamhet får kontroller göras i andra syften är att kontrollera invandringen. Den brottsbekämpande verksamheten skall också bedrivas över hela territoriet, och några begränsningar till områden vid eller i närheten av gräns finns alltså inte. Härvid får också andra kontroll- och tvångsåtgärder vidtas, än dem som används för utlänningskontrollen. Om det finns en misstanke om
79
Se avsnitt 7.1 om innebörden av gränsöverskridande brottslighet.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
128
brott mot utlänningslagen, får kontroll således göras dels enligt bestämmelserna i utlänningslagen, dels enligt de andra bestämmelser som står till Polisens (samt Kustbevakningens och Tullverkets) förfogande i arbetet att förebygga och utreda brott som hör under allmän åtal. Som redovisats i avsnitt 3 innebär vårt deltagande i Schengensamarbetet, att vi förbundit oss förhindra att personer som utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten inte fritt kan resa in i och vistas i Sverige. En person som gjort sig skyldig till brott kan utgöra ett sådant hot. Detta är dock ingen nyhet för svenskt vidkommande, för redan före Schengeninträdet ingick i personkontrollen att kontrollera att personer som reste in och vistades i Sverige inte kunde antas komma att begå brott i Sverige.
Trots de begränsningar som i dag finns vad gäller kontroll vid inre gräns och vid inre utlänningskontroll, har Polisen alltid rätt att tillgripa olika kontroll- och tvångsåtgärder, när en person misstänks för brott och då i hela Sverige och oavsett om den misstänkte är utländsk eller svensk medborgare. Polisens befogenheter i sådana situationer regleras främst i rättegångsbalken (se ovan), och för Kustbevakningen, såvitt avser personkontrollen, i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. För Tullverkets och Kustbevakningens del finns dessa befogenheter också i smugglingslagen (se under avsnitt 4.7).
4.5.2 Ansvaret
Eftersom någon kontroll i ett migrationsperspektiv inte skall ske vid inre gräns, kan kontroller där enligt huvudregeln endast ske i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Det är Polisen som har det övergripande huvudansvaret för den brottsbekämpande verksamheten (2 § polislagen). Tullverket och Kustbevakningen är dock brottsbekämpande myndigheter, såvitt avser tull- och smugglingsbrott, samt för Kustbevakningens del även vissa andra brott, såsom t.ex. miljöbrott till havs (se avsnitt 4.7 och 4.9).
Det är också Polisen som har huvudansvaret för all gränskontroll vid yttre gräns. Tullverket och Kustbevakningen är emellertid efter en begäran av Polisen skyldiga att bistå Polisen i denna verksamhet. Även Migrationsverket kan efter överenskommelse med Polisen bistå med kontroll, men då i huvudsak endast såvitt avser kontroll av dokument.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
129
Kustbevakningen har också ett självständigt ansvar genom att utöva kontroll till sjöss.
80
Ansvarsområdet är emellertid olika definie-
rat. I utlänningslagen anges att Kustbevakningen har ett självständigt ansvar beträffande gränskontrollen genom att utöva ”kontroll av sjötrafiken”, medan det i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisär övervakning anges att ansvaret omfattar kontroll ”till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren”. Den senare definitionen avser även inre utlänningskontroll. Såvitt avser Kustbevakningens ansvarsområde för den inre utlänningskontrollen enligt utlänningslagen anges att kontroll skall ske ”av och i anslutning till sjötrafiken”. I det följande används begreppet ”till sjöss” (se utredningens bedömning i avsnitt 10.2).
Liksom för personkontroll vid gränserna har Polisen huvudansvaret för den inre utlänningskontrollen. Kustbevakningen har likaså, såväl ett självständigt ansvar för den inre utlänningskontrollen som en skyldighet att i övrigt, efter begäran, medverka i Polisens kontrollverksamhet beträffande kontrollen till sjöss.
81
Även
Migrationsverket har ett visst ansvar för kontrollen. Bland annat är en utlänning skyldig att efter beslut av Migrationsverket inställa sig till förhör. Tullverket har dock inga befogenheter, och inte heller någon skyldighet till medverkan i den inre utlänningskontrollen.
Eftersom Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för kontrollen av utlänningars inresa och utresa över yttre gräns samt vistelse i Sverige, torde en begäran om bistånd vid utlänningskontrollen i praktiken endast förekomma, när kontroll sker på ett geografiskt område som inte faller under Kustbevakningens ansvarsområde. Vilka överenskommelser som träffats om medverkan myndigheterna emellan redovisas i avsnitt 6.5.
När Tullverket och Kustbevakning medverkar i gränskontrollen har dessa normalt samma befogenheter som Polisen att utföra dokumentkontroll och annan mer utvidgad kontroll såvitt avser utlänningskontrollen.
82
När de gäller de straffprocessuella tvångs-
åtgärder som vidtas med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser, har Tullverket och Kustbevakningen endast i undantagsfall samma befogenheter som Polisen. Migrationsverket har inte samma rätt att använda tvångsmedel.
80
5 kap. 1 § andra stycket, tredje meningen utlänningslagen och 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
81
5 kap. 6 § utlänningslagen och 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
82
5 kap.1 och 2 §§utlänningslagen, och 1 § 13 p lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
130
Kustbevakningen har också vid den inre utlänningskontrollen samma befogenheter som Polisen har enligt utlänningslagen och till stor del polislagen, men inte såvitt avser befogenheten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel enligt rättegångsbalkens bestämmelser. Migrationsverket har inte rätt att tillgripa tvångsmedel för att genomdriva sitt beslut. Verket får för verkställighet istället begära biträde av Polisen. Tullverket har som nämnts ingen del i den inre utlänningskontrollen.
4.6 Vilka kontroll- och tvångsåtgärder får vidtas
I detta avsnitt redovisas vilka kontroll- och tvångsåtgärder som de gränskontrollerande myndigheterna har rätt att vidta vid kontroll av personers rätt att resa in i och ut från Sverige, vistas här samt Polisens – och i förekommande fall övriga berörda myndigheters – befogenhet att tillgripa straffprocessuella tvångsåtgärder, när misstanke om brott föreligger.
Först redovisas vilka kontroller myndigheterna skall göra och vilka befogenheter de har vid utlänningskontroll, dvs. in- och utreskontroll, och inre utlänningskontroll (4.6.1). Därefter redogörs för de kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas såväl vid utlänningskontrollen och den inre utlänningskontrollen, som i annan handläggning av ett utlänningsärende (4.6.2). Vilka kontroll- och tvångsåtgärder som står till buds finns huvudsakligen reglerade i utlänningslagstiftningen, och de är med något enstaka undantag endast administrativa åtgärder, dvs. de får tillgripas utan att någon konkret brottsmisstanke föreligger. Vissa åtgärder får inte tillgripas utan att det finns särskild anledning därtill.
Därefter behandlas de åtgärder som får tillgripas när det föreligger en misstanke om ett konkret brott, dvs. åtgärder i ett brottsutredande syfte (4.6.3). Det rör sig således huvudsakligen om straffprocessuella tvångsmedel. Kustbevakningen har också i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär medverkan getts befogenheter att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder i samband med bl.a. utlänningskontroll till sjöss. Denna reglering samt Tullverkets och Kustbevakningens rätt att vid misstanke om tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling tillgripa straffprocessuella tvångsmedel redovisas i avsnitt 4.7.
Slutligen behandlas Polisens befogenheter att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder, vilka inte föranleds av en brottsmisstanke utan är
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
131
knutna till Polisens verksamhet i stort, administrativa tvångsmedel (avsnitt 4.6.4).
4.6.1 Utlänningskontrollen
4.6.1.1 Kontroll vid inre gräns
Trots att någon kontroll inte skall ske i samband med passerande av en inre gräns, skall en utlänning ha pass under vistelse i Sverige, och en utlänning för vilken det råder passfrihet skall på begäran av Polisen kunna visa detta.
83
En utlänning kan därför kunna behöva legi-
timera sig vid inresan över inre gräns och också under sin vistelse i Sverige. Någon möjlighet till sådan kontrollmöjlighet har inte getts till Tullverket eller Migrationsverket, medan Kustbevakningen har denna rätt, men endast när kontrollen sker till sjöss.
Undantag från skyldigheten att medföra giltigt pass vid ut- och inresa mellan Sverige och en Schengenstat finns också för svenska medborgare.
84
Undantagsregler finns också för barn under 16 år,
vissa besättningsmän på fartyg och luftfartyg samt diplomatiska och konsulära tjänstemän.
Bestämmelserna innebär således att en medborgare i ett tredjeland skall ha med sig pass, men någon skyldighet att visa upp passet finns inte. En Schengenmedborgare som reser in i Sverige över inre gräns behöver varken ha pass eller annan identitetshandling med sig, eller uppvisa sådan handling i samband med inresan. Däremot skall utlänningen kunna visa att passfrihet råder. Av ordalydelsen i tillämpliga bestämmelser torde kontrollen vid inresa vid en inre gräns sammantaget kunna bestå i en identifieringskontroll, en kontroll av om det för utlänningen råder passfrihet samt en kontroll av att utlänningen vid viseringskrav har en giltig visering eller ett uppehållstillstånd som berättigar utlänningen att resa in i och vistas i Sverige.
I avsnitt 4.6.3 redovisas vilka åtgärder som får vidtas i samband med misstanke om brott i samband med passerande av en inre gräns.
83
1 kap. 2 § utlänningslagen och 1 kap. 1 a 2 §§utlänningsförordningen.
84
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
132
4.6.1.2 Kontroll vid inresa över yttre gräns
Kontrollen vid inresa över yttre gräns har olika inriktningar. Den första är en mer sedvanlig kontroll av dokument och identitet. En utlänning skall när han eller hon reser in i Sverige över yttre gräns på begäran av Polisen visa upp sitt pass, annan godkänd identitetshandling, erforderliga och giltiga tillstånd, dvs. visum, uppehållstillstånd, och om avsikten med vistelsen i Sverige är arbete, arbetstillstånd.
85
I kontrollen skall också undersökas att resehandlingarna
och tillstånden är äkta, giltiga och inte används i ett otillbörligt syfte. Utlänningen skall vid inresa till Polisen också lämna de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen om utlänningen har rätt att resa in i Sverige och att vistas här, bl.a. om var utlänningen skall resa och syftet med resan. Om Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket medverkar i eller ansvarar för kontrollen skall handlingarna uppvisas för tjänsteman vid den myndigheten.
Vidare skall kontrolleras att de formella och materiella kraven, dvs. såsom de anges i 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen, för inresa och vistelse i Sverige i övrigt är uppfyllda, dvs. en kontroll av om den inresande har medel för sitt uppehälle här eller i det nordiska land som utlänningen tänker besöka samt för hemresan, att utlänningen ärligen kan försörja sig samt att denne inte kan antas bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd. I denna kontroll ingår också att kontrollera om det finns grundad anledning att anta att den inresande har begått eller kommer att begå brott i Sverige eller i Schengenområdet. Omständigheter som har stor betydelse vid denna bedömning är huruvida den inresande tidigare dömts till ett frihetsstraff, eller det med hänsyn till dennes tidigare verksamhet eller andra särkskilda omständigheter kan antas att han eller hon kommer att bedriva brottslig verksamhet i Sverige. I kontrollen ingår därför en kontroll av om den inresande är upptagen i SIS,
86
och om en inresa därför kan medföra risk för någon av med-
lemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet och internationella förbindelser. Skyldigheten att söka i SIS är emellertid inte reglerad i svensk författning, utan framgår endast av Schengenkonventionen. Även om en person som är medborgare i ett EU-land inte kan sättas upp på SIS spärrlista, får en kontroll i SIS göras. Alla personer, oavsett medborgarskap, får nämligen registreras i SIS, om de exem-
85
86
Se avsnitt 3.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
133
pelvis är efterlysta för brott, skall inställa sig i domstol eller om de är föremål för s.k. dold spaning.
En utlänning som inte uppfyller de formella och materiella kraven för inresa, exempelvis ej innehar giltigt pass, saknar visering eller finns upptagen på SIS spärrlista, får avvisas vid gränsen.
87
I samband med inresekontrollen har de kontrollerande myndigheterna rätt att vidta vissa kontrollåtgärder och att tillgripa tvångsmedel.
I 5 kap. 2 § utlänningslagen regleras att kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. får göras för att utröna utlänningens identitet eller resväg till Sverige, men bara om det är relevant i fråga om utlänningens rätt att resa in och vistas i landet. Det måste således finnas anledning att anta, att den inresande underlåter att uppvisa medförda handlingar. Någon rutinmässig visitation får inte förekomma och inte heller får någon undersökning ske, när det saknas anledning att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han eller hon saknar handlingar. Befogenheten tillkommer Polisen samt Tullverket och Kustbevakningen, när de medverkar i gränskontrollen, eller Kustbevakningen självständigt ansvarar för kontrollen. Migrationsverket har ingen rätt att vid kontrollen utföra kroppsvisitation eller husrannsakan.
Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot utlänningslagstiftningen; det förekommer i inte ringa omfattning att utlänningar försöker att illegalt ta sig in i Sverige genom att de göms i bagageutrymmen eller på liknande sätt. Det råder f.n. osäkerhet om de gränskontrollerande myndigheterna med stöd av nämnda bestämmelse också har rätt att genomsöka fartyg och containrar för att hindra utlänningar att ta sig in i Sverige i strid mot utlänningslagstiftningen (se avsnitt 10.4.2). Bestämmelsen om rätt att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel avser såväl utländska som svenska medborgare. Åtgärderna får endast företas i samband med inresekontrollen och bara om det finns anledning till det. Därmed avses att man inte rutinmässigt skall undersöka fordon, utan det förutsätts normalt att det finns en rimlig anledning därtill, ett förhållande som följer redan av bestämmelsens syfte. Som exempel anges i motiven, att Polisen har skäl att misstänka att utlänningar vid
87
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
134
en viss tidpunkt och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i landet, t.ex. genom att gömma sig i fordonet.
88
Tullverket och
Kustbevakningen har samma befogenheter när de medverkar i eller ansvarar för kontrollen. Om kontroll medför att ett försök till illegal invandring upptäcks eller att utlänningen på annat sätt inte kan styrka sin rätt att resa in, skall de myndigheterna genast underrätta Polisen och se till att utlänningen inte reser in i Sverige.
89
4.6.1.3 Kontroll vid utresa över yttre gräns
De nu beskrivna kontrollåtgärderna gäller vid en utlännings inresa över yttre gräns. Någon motsvarande möjlighet att i en utlänningskontroll i samband med utresa utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan finns inte. För svenskt vidkommande utgör utresekontrollen i princip endast en kontroll av pass eller annan identitetshandling; en kontroll som Polisen är huvudansvarig för, men i vilken Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket får medverka. Därutöver får en kontroll göras i SIS, men liksom gäller för inresekontrollen följer detta endast av Schengenkonventionen. För att Polisen skall få tillgripa tvångsåtgärder i samband med utresekontrollen måste det således finnas anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När så är fallet, skall förundersökning inledas, och därmed kan rättegångsbalkens bestämmelser om rätten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel tillämpas (se avsnitt 4.3). Enligt huvudregeln måste det föreligga en misstanke om tullbrott, smugglingsbrott eller narkotikasmuggling för att Tullverket och Kustbevakningen skall ha rätt att tillgripa tvångsmedel vid utresekontroll (se avsnitt 4.7).
4.6.1.4 Inre utlänningskontroll
På begäran av Polisen, eller Kustbevakningen när kontrollen sker till sjöss, är en utlänning skyldig att visa upp sitt pass eller andra handlingar, vilka visar att denne har rätt att uppehålla sig här samt lämna andra uppgifter som efterfrågas. Kontroll får göras, oavsett om utlänningen väntar på ett uppehållstillstånd eller redan ha fått ett sådant tillstånd. Inre utlännings kontroll får emellertid endast göras,
88
89
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
135
om det finns anledning att anta, att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.
Några befogenheter att använda några kontroll- eller tvångsåtgärder, såsom kroppsvisitation eller husrannsakan, finns inte i utlänningslagen. En förutsättning för att vidta sådana åtgärder är att det finns anledning att anta att utlänningen begått brott. Utlänningen är dock skyldig att, med eller utan kallelse, inställa sig hos Polisen eller Migrationsverket, och också att stanna kvar för utredning under högst sex timmar.
Om Polisen – eller Kustbevakningen till sjöss – i sin löpande verksamhet av en eller annan anledning finner skäl att anta, att en viss person befinner sig olovligen i Sverige, skall en förundersökning inledas. Detta eftersom ett brott mot utlänningslagen hör under allmänt åtal. När så har skett, kan Polisen tillämpa de kontroll- och tvångsåtgärder som regleras i rättegångsbalken (se avsnitt 4.3.4).
4.6.2 Gemensamma bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder
4.6.2.1 Omhändertagande av pass
Med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen kan den kontrollerande myndigheten också på andra sätt tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder under en utlännings vistelse i Sverige. Ovan har redovisats på vilka grunder en utlänning kan avvisas vid gränsen. Avvisning i de nämnda fallen är emellertid inte obligatorisk. Om den inresande vid ankomsten söker asyl eller uppehållstillstånd, får utlänningen under vissa omständigheter stanna kvar i Sverige, till dess att ansökan har prövats. I dessa fall får Utlänningsnämnden, Migrationsverket eller Polisen ta hand om utlänningens pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att denne får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.
90
Motsvarande gäller om utlänningen
först efter inresan till Sverige ansöker om uppehållstillstånd. Enligt bestämmelsens ordalydelse har Polisen vid den inre utlänningskontrollen inte rätt att ta hand om en utlännings pass, om utlänningen inte i samband med kontrollen ansöker om uppehållstillstånd (eller inte gjort det tidigare). Men det kan enligt vad som framkommit förekomma, att polismyndigheterna i landet gör olika
90
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
136
bedömningar i denna del. Inte heller får passet omhändertas i samband med utresa, om inte ansökan om uppehållstillstånd samtidigt sökes. Se vidare avsnitt 14.2. I samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning får verkställande myndighet ta hand om passet eller identitetshandlingen, i avvaktan på att verkställighet kan ske.
Som nämnts är en utlänning på begäran av en polisman eller en kustbevakningstjänsteman skyldig uppvisa pass och andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att vistas i Sverige. Någon skyldighet att ständigt bära med sig passet under vistelse i Sverige finns inte. Om utlänningen vid förfrågan inte har passet med sig, skall denne inställa sig hos Polisen eller Migrationsverket för att visa upp det.
91
Inte heller behöver en utlänning som har permanent
uppehållstillstånd eller tillfälligt uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ha pass vid vistelse i Sverige, men skall då visa att passfrihet råder.
4.6.2.2 Inställelse för förhör
En utlänning är på Polisens eller Migrationsverkets begäran skyldig att inställa sig till förhör.
92
Om utlänningen inte inställer sig, kan
denne hämtas genom Polisens försorg. Hämtning kan också ske utan föregående kallelse, om det kan antas att utlänningen inte kommer att följa kallelsen. Hämtning utan föregående kallelse får inte ske slentrianmässigt utan är främst avsedd när en kallelse kan få till följd att utlänningen håller sig undan. I bestämmelsen stadgas också en skyldighet för utlänningen att stanna kvar för utredning i samband med en sådan kallelse eller hämtning. Vägrar utlänningen att stanna kvar, får han eller hon efter beslut av Polisen, Migrationsverket eller Utlänningsnämnden kvarhållas, dock längst sex timmar.
När Polisen skall hämta en person till förhör, får husrannsakan med stöd av 20 § polislagen göras. Husrannsakan enligt nämnda bestämmelse får endast göras när Polisen letar efter en bestämd person. Någon möjlighet att generellt leta efter personer i en viss lokal i syfte att finna personer som uppehåller sig illegalt i Sverige är inte tillåtet. Polisen får också utföra en kroppsvisitation i skyddssyfte och identifieringssyfte.
93
Kroppsvisitation och husrannsakan enligt
91
92
93
19 § första stycket polislagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
137
utlänningslagstiftningen i syfte att utröna utlänningens rätt att vistas i Sverige får dock inte göras. Sådana kontrollåtgärder får endast vidtas vid inresa.
94
4.6.2.3 Förvar
I 6 kapitel utlänningslagen finns bestämmelser om förvar av en utlänning.
När en utlänning som är över 18 år ankommer till Sverige eller om denne därefter ansöker om uppehållstillstånd och
• utlänningens identiteten är oklar,
• det behövs för utredningen om utlänningens rätt att stanna i
Sverige, eller
• det är sannolikt att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer att fattas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, får beslut om förvar fattas.
I dessa fall får Polisen, Migrationsverket och Utlänningsnämnden besluta om att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt.
95
Beslut om förvar, när frågan avser att ett beslut om avvisning
eller utvisning kan komma att fattas, skall fattas på grund av att utlänningen inte uppfyller de formella eller materiella kraven på vistelse i Sverige,
96
eller att utlänningen skall utvisas på grund av att
dennes uppehållstillstånd har löpt eller återkallats. Bestämmelserna om tagande i förvar gäller således också vid den inre utlänningskontrollen. Beslut om förvar i dessa fall får meddelas, endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta, att denne annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. För att ta personer som är under 18 år i förvar eller hålla dem under uppsikt finns särskilda bestämmelser.
97
År 2003 var i
genomsnitt 180 personer per dygn registrerade som intagna förvar.
94
95
96
97
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
138
4.6.2.4 Uppsikt och anmälningsskyldighet
Under i huvudsak samma förutsättningar som en utlänning får tas i förvar, får Migrationsverket besluta om uppsikt, om det är en tillräcklig åtgärd.
98
Beslut om uppsikt får således fattas såväl före ett
beslut om avvisning som i samband med det eller i samband med verkställighet av sådant beslut. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.
Ett beslut om uppsikt prövas på nytt inom sex månader från beslutet, och om beslutet skall bestå skall omprövning ske fortlöpande inom samma tid. Varje ny prövning skall enligt huvudregeln föregås av en förhandling. Om det inte längre finns skäl att ha kvar utlänningen under uppsikt skall åtgärden omedelbart upphävas.
4.6.2.5 Fingeravtryck och fotografering
Om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller när denne söker asyl här eller det finns anledning att ta utlänningen i förvar, har Polisen och Migrationsverket också rätt att ta fotografi och fingeravtryck.
99
Till skillnad från vad som gäller vid inresa,
finns i dag ingen möjlighet att ta fingeravtryck eller fotografera den utresande, även om det skulle kunna vara ett medel i Polisens spaningsverksamhet. Bestämmelsen om att ta fingeravtryck och fotografi av en utlänning är tillämplig även vid den inre utlänningskontrollen, såvida det finns anledning att ta utlänningen i förvar eller om denne ansöker om uppehållstillstånd.
4.6.2.6 Omhändertagande av biljett
Om en utlänning saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige, eller utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd, får Migrationsverket eller polismyndighet i avvaktan på
98
99
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
139
att utlänningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, omhänderta utlänningens biljett för återresa Sverige.
100
Biljetten får omhändertas bara om det framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här, och det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige. Någon möjlighet att ta hand om den utresandes biljetter finns inte, om inte utlänningen samtidigt ansöker om uppehållstillstånd.
Migrationsverket eller polismyndigheten får försöka lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut.
4.6.2.7 Befälhavares och transportörers ansvar och skyldigheter, m.m.
De ovan redovisade kontroll- och tvångsåtgärderna avser dem Migrationsverket samt Polisen, och i förekommande fall Tullverket och Kustbevakningen, kan använda i samband med utlänningskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Som ett hjälpmedel för kontrollen finns därutöver bestämmelser om transportörers skyldighet till medverkan i kontrollen. Dessa utgörs av skyldigheten att lämna en anmälan, s.k. förhandsanmälan om ett fartygs ankomst, m.m. och en transportörs skyldighet att kontrollera att passagerare har erforderliga tillstånd för inresa i Sverige.
Förhandsanmälan
Den som ha ansvaret för ett luftfartyg och ett fartyg samt de som transporterar passagerare till Sverige är på olika sätt delaktig i utlänningskontrollen och arbetet med verkställighet av ut- eller avvisningsbeslut. För det första är befälhavaren på ett luftfartyg skyldig att underrätta flygplatschefen om sin ankomst när utreseorten ligger utanför Schengenområdet.
101
På motsvarande sätt är befälhavaren på
ett fartyg, eller en representant för denne, skyldig att senast 24 timmar före ankomst, skriftligen till Kustbevakningen lämna uppgifter om ankomst, fartyget, besättningen, passagerarna, destinationsort och om planerad tidpunkt för avresa. Även förändringar av tidigare
100
101
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
140
lämnade uppgifter skall meddelas skriftligen.
102
Nu nämnda upp-
giftsskyldig gäller inte för regelbunden färjetrafik direkt mellan Schengenstater, och för annan reguljär färjetrafik behöver inte uppgifter om passagerare lämnas. På motsvarande sätt är befälhavare, eller representant för denne, på fiskefartyg skyldig att informera Kustbevakningen om sin ankomst och planerad avresa, samt sin besättning och sina passagerare, men då senast sex timmar i förväg.
103
Även befälhavaren på ett fritidsfartyg har skyldighet att lämna uppgifter om fartyget och passagerarna till Kustbevakningen, när fartyget kommer från eller reser till en ort utanför Schengenområdet.
104
Transportörsansvar
Regler om transportöransvar har funnits i svensk rätt sedan början av 1900-talet. Reglerna tar sikte på situationer då transportören på något sätt anses kunna bidra till att hindra utlänningar att försöka resa in i Sverige utan erforderliga handlingar. Bestämmelsernas syfte är att förmå transportörer att utföra en grundläggande kontroll av de resandes resehandlingar och färdbiljetter, och därmed förhindra spridning av det ökande problemet med dokumentlöshet. Antalet personer som vid asylansökan uppgav sig sakna pass ökade från 34 procent år 1996 till 93 procent år 2003. Genom en grundläggande kontroll skall transportören kunna upptäcka utlänningar som saknar handlingar eller har uppenbart falska eller förfalskade sådana. En kontroll ökar också möjligheterna att motverka organiserade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att betala stora summor för att sedan bli avvisade av gränskontrollmyndigheterna.
Mot bakgrund av bestämmelserna i Schengenkonventionen artikel 26 har från och med den 1 juli 2004 reglerna om transportörsansvaret utökats. En transportör är numera skyldig att kontrollera att utlänningar innehar pass och andra tillstånd som krävs för att resa in i landet. Kontrollskyldigheten skall gälla utlänningar som reser till Sverige med ett fartyg eller luftfartyg direkt från en annan stat än en stat som omfattas av Schengenkonventionen. Transportörer
102
103
104
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
141
skall också vara skyldiga att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa.
105
Transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet skall, om utlänningar avvisas för att de saknar de handlingar som behövs, betala en särskild avgift.
106
Denna skall för varje utlänning bestäm-
mas till högst 46 000 kronor. Om uppehållstillstånd beviljas skall avgiften inte tas ut och frågan om avgift skall vara kopplad till att en avvisning verkställs.
En transportör har också ett kostnadsansvar.
107
Om en utlänning
som kommit till Sverige med fartyg eller luftfartyg direkt från tredje land avvisas för att han eller hon saknade pass eller erforderligt tillstånd, är transportören enligt huvudregeln skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens hemresa, kostnaden för den bevakningspersonal som följt med samt för kostnaden för utlänningens uppehälle i Sverige innan avvisningen kunnat verkställas. Det senare endast under förutsättning att dröjsmål med verkställighet berott på transportören.
4.6.3 Kontrollåtgärder i ett brottsutredande syfte
De i det föregående beskrivna kontroll- och tvångsåtgärderna avser en kontroll för att utröna utlänningens identitet, dennes rätt att komma in och vistas här, resväg i Sverige samt vilka åtgärder som står till buds för att hindra inresa, dvs. möjligheter att kontrollera invandringen och förhindra illegal sådan. För att närmare utröna en misstanke om brott finns i rättegångsbalken bestämmelser om rätten att använda straffprocessuella tvångsmedel. Det bör understrykas att Polisens uppgift att förebygga och utreda brott gäller i hela Sverige och beträffande all brottslighet inom såväl den allmänna straffrätten som specialstraffrätten (inkluderat brott mot utlänningslagen).
I samband med att en gräns passeras – såväl yttre som inre – och det uppstår misstanke om att brott har begåtts kan således alla de i avsnitt 4.3.4 beskrivna tvångsmedlen användas. Därtill kommer bestämmelserna i brottsbalkens 24 kapitel om envars rätt att använda våld i en nödvärnssituation och när nöd föreligger, liksom rätten enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken, för envar att gripa
105
106
107
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
142
den som har begått brott som påträffas på bar gärning, på flyende fot eller den som är efterlyst för brott.
4.6.4 Administrativa tvångsmedel enligt polislagen
Polisen har befogenhet att vidta vissa kontroll- och tvångsåtgärder i all sin verksamhet. Polislagen innehåller de grundläggande reglerna om Polisens organisation och uppgifter, men också andra författningar innehåller bestämmelser vilka har betydelse för verksamheten, och nu behandlade fråga avses närmast polisförordningen (1998:1558), rättegångsbalken och brottsbalken. Polisen styrs, liksom andra myndigheter, även av regleringsbrev och andra beslut av främst regeringen.
I polislagen anges att Polisens arbete har som syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till det som brukas benämnas den egentliga polisverksamheten hör Polisens uppgift, att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmän åtal. Därtill hör till Polisens uppgift, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp samt att fullgör den verksamhet som ankommer på Polisen enligt särskilda bestämmelser. På grundval av denna senare bestämmelsen och regleringen i utlänningslagen hör till Polisens uppgifter, att på uppdrag av Migrationsverket verkställa beslut om av- och utvisningar samt lämna biträde vid genomförande av ett förvarsbeslut. Vidare anges särskilt, att Polisen skall samarbeta med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten, liksom att myndigheter i sin tur skall ge Polisen stöd i dess arbete.
I polislagen regleras vilka befogenheter Polisen har att tillgripa i den icke brottsutredande verksamheten.
108
Dessa åtgärder är admi-
nistrativa tvångsåtgärder, dvs. de får företas utan samband med en brottsutredning; i en brottsutredning tar bestämmelserna i rättegångsbalken över.
109
Beslut om att använda tvångsmedel, liksom
flera andra beslut inom Polisen, fattas av polismyndigheten, dvs. av länspolismästaren. Denne har emellertid i princip alltid rätt att
108
Om polislagen se bl.a. Berggren – Munck, Polislagen en kommentar, 1998, uppl. 3:1.
109
Se bl.a. 20 § fjärde stycket polislagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
143
delegera beslutsfattandet till annan inom polismyndigheten. I avvaktan på beslut har normalt den enskilde polismannen rätt att ingripa, om ett avvaktande av beslutet skulle innebär fara för liv eller hälsa eller om det annars är fara i dröjsmål.
I polislagen regleras också en polisman rätt att använda våld eller tvång när denne bemöts med våld eller hot om våld. Om en polisman bemöts med motstånd eller våld av någon som skall häktas, anhållas eller annars berövas friheten eller när polisen skall avvisa eller avlägsna någon från en viss plats, verkställa ett beslut om kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag eller husrannsakan, får en polisman använda våld för att fullgöra sin uppgift.
I 19 § polislagen regleras Polisens rätt att kroppsvisitera en person. Legaldefinitionen av begreppet kroppsvisitation i rättegångsbalken gäller även för tillämpningen av polislagens regler. Paragrafens första stycke reglerar Polisens rätt att utföra kroppsvisitation i samband med att någon berövas friheten eller avlägsnas. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändigt, dels av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand (skyddsvisitation), dels för att fastställa identiteten på den person som skall omhändertas. En polisman får vidare, enligt andra stycket, utföra kroppsvisitation för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa om dessa föremål med hänsyn till omständigheterna kan antas bli förverkade enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Det skall i dessa fall typiskt sett föreligga en påtaglig kvalificerad risk att vapnet eller föremålet kommer att användas på sätt som anges. Typexempel är då två rivaliserande ungdomsgrupper eller organiserade motorcykelgäng konfronteras på allmän plats och vissa av medlemmarna bär farliga tillhyggen. Den polisman som ingriper med stöd av 19 § andra stycket polislagen måste emellertid kunna peka på någon konkret omständighet – exempelvis tidigare iakttagelser – som ger objektivt stöd för ett antagande att vapen kan komma att påträffas vid en visitation.
I Justitiedepartementets promemoria (den 6 juli 2004) En ny möjlighet för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon föreslås, att det skall införas en möjlighet för polisen att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon i sådana situationer, där det i dag är möjligt att kroppsvisitera någon enligt 19 § andra stycket 1 polislagen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
144
Vidare innehåller polislagen bestämmelser om särskilda befogenheter att utföra husrannsakan.
110
Husrannsakan för göras för att
söka efter en person eller ett föremål som med laga stöd skall omhändertas. Exempelvis får en husrannsakan enligt polislagen göras, när Polisen skall verkställa Migrationsverkets beslut om att en person skall tas i förvar. Ett annat exempel är att söka efter ett pass som skall omhändertas med stöd av 18 § passlagen. Liksom för husrannsakan enligt rättegångsbalken är det en allmän förutsättning för att utföra en husrannsakan, att Polisen skall söka efter en bestämd person eller ett bestämt föremål. Polisen får vid inre utlänningskontroll exempelvis inte bereda sig tillträde till lokaler, där utlänningar ofta uppehåller sig bara för att allmänt söka efter personer som kan befinna sig illegalt i Sverige. En husrannsakan i detta fall förutsätter att man letar efter en viss person, vilken i och för sig inte behöver vara känd till namnet, men som på annat sätt kan bestämmas. Att göra husrannsakan hos annan än den eftersökte, ställer krav på att det föreligger synnerliga skäl att anta, att den eftersökte uppehåller sig hos annan eller att det eftersökta föremålet finns hos annan än ägaren eller innehavaren.
Husrannsakan får också ske för att i transportmedel på viss plats söka efter en person som dömts till fängelse minst fyra år eller genomgår psykiatrisk tvångsvård och personen i fråga avvikit från anstalt eller sjukvårdsinrättning. Ytterligare förutsättning är att den eftersökte kan antas utgöra allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Det skall göras en konkret bedömning i varje enskilt fall. Bestämmelsen gäller också om den eftersökte avvikit från institution i utlandet. Det kan i dessa situationer vara aktuellt att upprätta vägspärrar eller på annat sätt rutinmässigt stoppa fordon och vid behov kontrollera förarens identitet. Det kan exempelvis vara fallet vid gränsövergångar, om det framkommer uppgifter om att den eftersökte kan komma att lämna landet. Bestämmelsen korresponderar med 28 kap. 2 a § rättegångsbalken (se ovan).
Om det av särskilda skäl finns risk för att ett brott, som kan innebära allvarlig fara för liv och hälsa eller omfattande förstörelse av egendom, kan begås, får en polisman för att avvärja ett sådant brott bereda sig tillträde hus, rum eller annat ställe för att söka efter sprängmedel eller vapen.
111
I denna situation får också kropps-
visitation företas i syfte att leta efter farliga föremål.
110
111
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
145
Polisen ha också rätt att stoppa ett fordon eller annat transportmedel,
112
om det finns anledningen att anta, att det i fordonet färdas
en person som gjort sig skyldig till brott. För att stoppa någon skall det föreligga samma förutsättningar som gäller för att inleda förundersökning och avsikten är också att fordonet skall stoppas för att Polisen skall kunna företa en förundersökningsåtgärd som avses i 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken, exempelvis att hålla förhör. Det är således inte möjligt att stoppa ett fordon enbart i spaningssyfte. I samband med bestämmelsens tillkomst diskuterades om Polisen skulle ges möjlighet att stoppa ett fordon i spaningssyfte, dvs. redan innan det föreligger misstanke om ett konkret brott, men det ansågs att det skulle föra för långt att medge tvångsmedel av detta slag på ett så tidigt stadium.
113
Polisen får också stoppa ett
fordon, om det behövs för att kroppsvisitera någon som färdas i fordonet, göra en husrannsakan i fordonet (jfr 20 § polislagen), frihetsberöva eller på annat sätt inskränka personens rörelsefrihet. Med stöd av bestämmelsen kan Polisen alltså stoppa ett fordon för att ta med någon som färdas i fordonet till förhör enligt 23 kap. 8 § rättegångsbalken eller med stöd av 24 kap. 6 § rättegångsbalken gripa någon som är misstänkt för brott.
Om det behövs för att reglera trafiken, får Polisen dock mer regelmässigt stoppa fordon för att kontrollera själva fordonet, dess last eller föraren. Det är alltså med stöd av denna bestämmelse som Polisen upprättar särskilda trafikkontroller för att kontrollera exempelvis körkort, förarens nykterhet och vad gäller yrkesmässig trafik att bestämmelserna om chaufförens vila m.m. har iakttagits. Någon möjlighet att stoppa ett fordon i rent förebyggande syfte, exempelvis för att sprida information om trafiksäkerhetsfrågor finns inte.
Bestämmelser om att använda våld för att stoppa ett fordon finns i 10 § 5 polislagen.
Polisen har också en möjlighet att hos ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige, begära att företaget lämnar aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, avseende passagerares namn, resrutt, bagage och samt sättet för betalning och bokning.
114
112
113
Se prop. 1996/97:175, Ändringar i polislagen m.m. s. 58 f., bet. 1997/98:JuU7, rskr. 1997/98:138 och SOU 1993:60 s. 225 f.
114
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
146
Därutöver finns i polislagen bestämmelser om Polisens befogenheter att omhänderta personer och andra särskilda befogenheter i Polisens verksamhet att bereda allmänheten skydd mot brott och att förebygga brott.
115
En polisman har också med stöd av andra
författningar rätt att omhänderta personer.
116
När en kustbevakningstjänsteman medverkar, på myndighetens eget ansvar eller efter en begäran från Polisen, i en uppgift som hör under Polisens ansvarsområde, har denne rätt att i vissa fall tillgripa våld, nämligen om tjänsteman möts med våld eller hot om våld, om det behövs för att verkställa ett beslut om frihetsberövande, för att avvärja en straffbelagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull egendom, när en person med laga stöd skall avvisas eller avlägsnas samt för att kunna verkställa en straffprocessuell tvångsåtgärd. En kustbevakningstjänsteman får också i samband med ett frihetsberövande eller när en persons skall avlägsnas från en viss plats utföra en s.k. skyddsvisitation.
117
Några motsvarande rättigheter finns inte för
Tullverkets personal, när den medverkar i utlänningskontrollen. Tullverkets befogenheter att tillgripa våld regleras i 6 kap 2 § tullagen, och avser endast åtgärder i samband med varukontroll.
Även lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats bör nämnas i detta sammanhang. Lagen innehåller bestämmelser om säkerhetskontroll. Syftet med lagen är att förebygga brott som hotar säkerheten vid luftfart (1 §). Vid kontrollen får vapen eller andra föremål som är ägnade att användas vid sådana brott eftersökas varvid kroppsvisitering får utföras av polis (3 §). Liknande bestämmelser finn också i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. Se vidare avsnitten 4.9.2 och 4.9.10.
4.7 Särskilt om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter
4.7.1 Tullverkets varukontroll
I avsnitt 6 framgår att Tullverkets verksamhet är uppdelad mellan olika områden och att verket bl.a. har till uppgift att både bekämpa brott och tillse att en riktig uppbörd kan fastställas. I den brotts-
115
11–14 och 24 §§polislagen.
116
Se exempelvis lagen (1976) om omhändertagande av berusade personer och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
117
10, 19 och 29 §§polislagen, se också 3 § lagen om Kustbevakningens medverkan i polisiär övervakning om Kustbevakningens rätt att avlägsna eller omhänderta en person som stör ordningen till sjöss.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
147
bekämpande verksamheten har Tullverket till uppgift att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet, så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor efterlevs. Detta regleras i tullagen och inregränslagen. Inregränslagen är f.n. föremål för översyn av Utredningen om översyn av Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU (Fi 2004:09, dir. 2004:65).
När de gäller Tullverkets fiskala verksamhet är dess huvuduppgift att fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt, andra skatter och avgifter, så att en riktig uppbörd kan fastställas samt att kontrollera att införsel- och utförselrestriktioner (såsom t.ex. förbud mot införsel av narkotika och tillståndskrav avseende vapen och ammunition) efterlevs. Tullverket får i denna varukontroll tillgripa långtgående kontroll- och tvångsåtgärder. Dessa är i huvudsak av administrativ art. Kontrollens huvudsyfte är inte att utreda brott utan att undersöka att de administrativa tull- och införselbestämmelserna iakttas. Någon misstanke om exempelvis tullbrott behöver således inte föreligga. Men när sådan föreligger, eller när kontrollen ger anledning att anta att brott har begåtts, får mer ingående kontroll- och tvångsåtgärder tillgripas (se nedan avsnitt 4.7.3).
Merparten av Tullverkets befogenheter tillkommer även Polisen och Kustbevakningen, när myndigheterna medverkar i Tullverkets kontrollverksamhet. Kustbevakningen har en genom tullagstiftningen en författningsreglerad skyldighet att medverka vid varukontrollen till sjöss, medan det för Polisens medverkan krävs en begäran från Tullverket.
118
Kustbevakningen har därigenom ett själv-
ständigt ansvar för varukontrollen till sjöss. Tullverket kan dock begära bistånd av Kustbevakningen för att kontrollera varor inom andra områden än Kustbevakningens ansvarsområde.
Tullverkets befogenheter att utföra varukontroll är mer begränsade vid gräns mot EU-land än vad som gäller vid gräns mot tredje land. Reglerna för Tullverkets kontrollverksamhet vid yttre tullgräns finns huvudsakligen i tullkodexen (se avsnitt 4.9.8), vilken kompletteras av tullagen, medan kontrollverksamheten vid inre tullgräns regleras i inregränslagen. Enkelt uttryckt får Tullverket vid gräns mot tredje land utföra stickprovskontroller, medan kontroller vid inre tullgräns inte får utföras stickprovsvis och endast får syfta till att undersöka eventuella oegentligheter avseende vissa uppräknade varutyper. Att man inte får utföra stickprovsvisa eller slumpmässiga
118
6 kap. 20 § jämfört med 61 och 62 §§ tullförordningen och prop. 1999/2000:126 En ny tullag, s. 115 f.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
148
kontroller innebär, att kontroller endast får göras, när det finns en brottsmisstanke eller det visserligen inte finns en konkret brottsmisstanke, men Tullverket med stöd av tidigare erfarenheter eller andra indicier har stöd för att göra ett urval för kontroll. Denna grund kan exempelvis vara en särskild riskprofil eller att en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet finner att ett objekt bör kontrolleras, i fall då underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge upphov till en konkret brottsmisstanke.
119
I varukontrollen har Tullverket rätt att undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, bagage, lager samt vissa andra utrymmen, dvs. en husrannsakan som en administrativ tvångsåtgärd.
120
Tullverket får också ta hand om
varor, om det behövs för tullövervakningen.
121
Om de behövs för
kontrollen, får Tullverket i vissa situationer anmana förare eller befälhavare av transportmedel att stanna och även preja fartyg eller inbringa det till svenskt tullområde.
122
Eftersom även Kustbevak-
ningen har nu nämnda befogenheter och Tullverket i princip inte har resurser att vidta sistnämnda åtgärder, är det i praktiken vanligen Kustbevakningen som prejar eller inbringar ett fartyg, när skäl därför föreligger. När Polisen och Kustbevakningen medverkar i kontrollen, har de i övrigt i huvudsak samma befogenheter.
123
Tullverket
– liksom Polisen och Kustbevakningen – har också rätt att vidta andra åtgärder för att bl.a. stoppa eller förhindra olovlig införsel av varor eller det av annan anledning behövs för tullövervakningen. Bland annat får man undersöka postförsändelse eller begära att sådan hålls kvar av postbefordringsföretag (dock enbart Tullverket), anbringa lås eller förseglingar på transportmedel samt ta hand om registreringsbevis eller liknande.
124
Med stöd av 6 kap. 2 § tullagen
får en tulltjänsteman använda våld eller tvång för att kunna utföra bl.a. en husrannsakan eller en kroppsvisitation, tillfälligt ta hand om vara eller undersöka en postförsändelse. Tvång och våld får emellertid bara tillgripas, i den mån andra medel är otillräckliga och det medhänsyn till omständigheterna är försvarligt.
119
Se vidare prop. 1995/96:166, Tullverkets befogenheter vid den inre gränsen.
120
3 kap. 4 § och 6 kap. 10 §tullagen och 7 § inregränslagen.
121
3 kap. 8 § tullagen och 17 § inregränslagen.
122
123
6 kap. 20 § tullagen och 12 § inregränslagen.
124
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
149
4.7.2 Kustbevakningens brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet
I avsnitt 6.2. anges, att Kustbevakningens övervakande verksamhet till sjöss delas in i olika områden. I det följande redogörs närmare för Kustbevakningens brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet. Som framgått har Kustbevakningen ett självständigt ansvar för såväl utlänningskontrollen som varukontrollen.
125
I 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning regleras också Kustbevakningens ansvar att till sjöss hindra brott mot föreskrifter i andra lagar och andra författningar än utlänningslagen, såsom exempelvis jakt- och fiskeregleringen, trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken samt skydd mot den marina miljön och sjöfartsskydd. Lagen tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren, samt i vissa fall även inom Sveriges ekonomiska zon.
I lagen regleras också vilka kontroll- och tvångsåtgärder Kustbevakningen får tillgripa, när det förekommer anledning att anta att ett brott mot utlänningslagen eller mot de andra i lagen reglerade områdena har begåtts. En kustbevakningstjänsteman har härvid samma befogenheter som en polisman att hålla förhör och vidta annan åtgärd som anges i 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken, ta med utlänningen till förhör, gripa utlänningen i avvaktan på åklagares beslut om anhållan samt göra husrannsakan för att eftersöka en person som skall gripas eller för att verkställa ett beslag.
126
Kustbevakningen får också stoppa och visitera ett fartyg eller inbringa det till svensk hamn, om det behövs för att kunna utföra nyss nämnda åtgärder.
127
Kustbevakningen får också efter begäran
från åklagare eller Polis biträda i en förundersökning genom att vidta de åtgärder som behövs för utredningen.
128
Någon självständig rätt
att inleda eller leda en förundersökning har emellertid inte Kustbevakningen med stöd av denna lag.
Enligt lagen (1989:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen) har Kustbevakningen ett ansvar för att kontrollera och förhindra föroreningar från fartyg m.m. I lagens elfte kapitel finns bestämmelser om förundersökning m.m. Kust-
125
1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning första stycket 13 och 5 kap.1–2 §§utlänningslagen och 6 kap. 20 § tullagen och 62 § tullförordningen.
126
2 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
127
4 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
128
7 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
150
bevakningen har rätt att inleda förundersökning i vissa fall, varvid i huvudsak rättegångsbalkens bestämmelser tillämpas. När en person är skäligen misstäkt för brott, skall ärendet överlämnas till åklagare för ledning av den fortsatta förundersökningen. När förundersökning leds av åklagare eller Polisen får biträde begäras av Kustbevakningen. I lagen (samma kapitel) finns också bestämmelser om Kustbevakningens rätt att tillgripa sådana straffprocessuella tvångsmedel som Polisen har rätt till enligt rättegångsbalken, såsom att gripa en misstänkt person i avvaktan på ett beslut om anhållan, ta föremål i beslag och göra husrannsakan. Förutsättningarna för att tillgripa ett sådant tvångsmedel är i huvudsak de som enligt rättegångsbalken gäller för en polisman. Det gäller dock särskilda regler för att vidta en åtgärd mot ett utländskt fartyg och de är beroende av bl.a. var fartyget befinner sig (inre vatten, territorialhavet eller svensk ekonomisk zon). Kustbevakningen – och Polisen – har också rätt att stoppa och hålla kvar ett fartyg, om det behövs för att kunna hålla förhör och för att kunna genomföra en husrannsakan.
4.7.3 Tullverkets och Kustbevakningens ansvar och befogenheter vid tull- och smugglingsbrott
Utöver den brottsbekämpande verksamheten som Kustbevakningen har ansvaret för enligt vad som nu framgått, bedriver Tullverket och Kustbevakningen en brottsbekämpande verksamhet, såvitt avser tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling. Polisens ansvar och befogenheter att utreda sådan brottslighet följer av främst polislagen och rättegångsbalken.
Regleringen av den brottsutredande verksamheten finns i smugglingslagen.
129
Lagen innehåller bestämmelser om ansvar m.m.
för gärningar som rör införsel till och utförsel från landet av varor. Varor anses in- eller utförda när de har förts över gränsen för svenskt territorium. I lagen finns särskilda bestämmelser om befogenheter för att förhindra, utreda och beivra brott enligt lagen och enligt narkotikastrafflagen (1968:64).
I lagen görs en åtskillnad mellan smugglingsbrott och tullbrott. Med smugglingsbrott avses att en vara som enligt särskilda föreskrifter är förbjuden att föras in eller där det gäller särskilda föreskrifter om
129
Närmare om lagen se prop. 1999/2000:124 En ny smugglingslag m.m., bet. 2000/01:JuU2, rskr. 2000/01:28.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
151
införsel, förs in i landet. Tullbrott begås när en vara förs in utan att den anmäls för tullbehandling eller att man underlåter att lämna uppgifter eller lämnar felaktiga uppgifter vid tullbehandlingen.
Båda myndigheterna har med stöd av denna lag rätt att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. Tullverket har också rätt att inleda förundersökning och har därmed de befogenheter och skyldigheter som en undersökningsledare har enligt rättegångsbalkens bestämmelser
130
; en rätt som inte tillkommer Kustbevakningen. Så snart en
person är skäligen misstänkt för det aktuella brottet skall åklagare överta ledningen av förundersökningen, om saken inte är av enkel beskaffenhet. Åklagaren kan dock såsom förundersökningsledare biträdas av Tullverkets utredare i det fortsatta utredningsarbetet i förundersökningen.
Smugglingslagens bestämmelser utgör emellertid ingen grund för kontroll, utan reglerar vilka tvångsmedel som kan användas vid brottsmisstanke. Grunden för att vidta kontrollåtgärder gentemot resenärer består i att kontrollera anmälningsskyldigheten enligt tullagen eller enligt varulistan i inregränslagen. Uppstår det under kontrollen en brottsmisstanke – eller Tullverket eller Kustbevakningen redan från början har en brottsmisstanke – tillämpas smugglingslagens möjligheter att tillgripa straffprocessuella tvångsmedlen såsom kroppsvisitation och kroppsbesiktning.
Vid misstanke om tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling har Kustbevakningen och Tullverket enligt 21 § smugglingslagen – på samma sätt som Polisen – rätt att i brådskande fall, och i avvaktan på ett beslut om anhållan, gripa en person som är misstänkt för brottet. Förutsättningarna härför är det samma som följer av bestämmelsen i 24 kap. 7 § rättegångsbalken (se ovan).
Rättegångsbalkens bestämmelser om polisens befogenhet enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken att ta föremål i beslag gäller också för Tullverket och Kustbevakningen.
131
Sammantaget innebär denna
bestämmelse (liksom bestämmelsen i rättegångsbalken) att beslag kan avse endast sådana föremål, inbegripet skriftliga handlingar, som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling (utredningsbeslag) eller bli förverkade på grund av sådant brott (förverkandebeslag). Rättegångsbalkens bestämmelser om beslag gäller även föremål som skäligen kan antas vara avhänt någon genom brott. Bestämmelsen om beslag i smugglingslagen gäller emellertid endast tullbrott, smugg-
130
19 § smugglingslagen.
131
22 § smugglingslagen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
152
lingsbrott och narkotikasmuggling Dessa brott är inte sådana, varigenom ett föremål kan anses avhänt någon i den mening som avses i rättegångsbalken. Därmed blir denna del av beslagsbestämmelsen i rättegångsbalken inte tillämplig.
Kustbevakningen och Tullverket kan också ta föremål i beslag, vilka anträffas när en person grips eller när ett beslut om anhållande eller häktning verkställs eller i samband med en husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (se nedan). Föremål som påträffas i andra fall får som huvudregel inte tas i beslag utan beslut av undersökningsledare eller åklagare. Är det fara i dröjsmål, får emellertid föremål tas i beslag utan föregående beslut. Det bör här anmärkas, att rekvisitet ”fara i dröjsmål” i allmänhet torde vara uppfyllt, när tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän upptäcker gods som kan misstänkas vara föremål för brott i samband med in- eller utförsel.
Tullverket och Kustbevakningen har också i rätt att göra husrannsakan.
132
Denna befogenhet motsvarar dels den som Polisen har
enligt 28 kap. rättegångsbalken, dels en befogenhet därutöver som innebär att husrannsakan får utföras, även om det inte kan följa fängelse på det aktuella brottet (andra stycket). Bestämmelsen innebär att Tullverket, Kustbevakningen och Polisen får göra husrannsakan i magasin eller liknande utrymmen för att söka efter egendom som skäligen kan antas bli förverkade på grund av tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling, om det förekommer anledning att sådant brott har begåtts.
Tullverket och Kustbevakningen har enligt smugglingslagen också rätt att besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning under samma förutsättningar som en polisman har enligt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken.
133
Bestämmelsen är till skillnad från andra
stycket inte knuten till en persons in- eller utresa, vare sig tidsmässigt eller geografiskt. Som exempel på fall, där det kan bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen kan nämnas, att en person behöver kroppsvisiteras i anslutning till en husrannsakan på ett tillfälligt lager eller ett tullager. Vidare kan det bli aktuellt, då personer, som inte är resande men som misstänks ha köpt insmugglade varor, påträffas på eller i närheten av ett fartyg där försäljningen antas ha skett. Det kan exempelvis gälla personer som besöker ett fartyg i hamn eller ett fartyg till havs. I förhållande till andra stycket föreligger också den
132
26 § smugglingslagen.
133
27 § första stycket smugglingslagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
153
skillnaden, att befogenheten omfattar även sådan kroppsbesiktning som inte är ytlig.
I paragrafens andra stycke ges Tullverket och Kustbevakningen befogenhet att företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov avseende en person som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i gränsområde eller motsvarande.
En grundläggande förutsättning är att det finns anledning att anta, att den person som skall undersökas har med sig sådan egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt smugglingslagen eller ett narkotikabrott. Kontrollåtgärden skall alltså inledas i nära anslutning till inresan eller utresan. Bestämmelsen förutsätter därmed att ett ingripande avseende den som reser till Sverige görs relativt kort tid efter det att denne har kommit till området. Det förutsätts att ankomsten till området utgör ett led i inresan till Sverige. Bestämmelsen är tillämplig, även på den som uppehåller sig i ett sådant område och då står i begrepp att tämligen omgående lämna landet. Att bedöma om och när någon på nämnda sätt har rest in till landet torde sällan vålla några större problem. Däremot kan det av naturliga skäl vara svårare att avgöra, om någon avser att lämna landet och när avresan i så fall är tänkt att ske. Den bedömningen får göras bl.a. utifrån uppträdande och förekomst av biljetter o.d.
I paragrafens tredje stycke finns en bestämmelse om Tullverkets och Kustbevakningens rätt att av säkerhetsskäl besluta om kroppsvisitering. Bestämmelse motsvarar 19 § första stycket polislagen.
Slutligen skall nämnas, att enligt 28 § smugglingslagen har Tullverket en möjlighet att besluta om s.k. särskild kontroll. Härigenom kan Tullverket besluta om kroppsvisitation av varje resande som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven tid ankommer till eller avreser från en viss gräns- eller kustort eller en annan plats som har förbindelse till utlandet. Sådan kontroll får endast vidtas om
1. det finns anledning att anta, att en eller flera resande ankommer
till eller avreser från platsen, har begått eller kommer att begå grovt smugglingsbrott eller grov narkotikasmuggling eller försök till sådant brott;
2. tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en
bestämd person eller mindre krets av personer; och
3. åtgärden är nödvändig för att ett ingripande mot brottet skall
kunna ske.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
154
Bestämmelsen är tillämplig både vid den för tullagstiftningen yttre gränsen och vid inre gräns. Kontrollen kan som nämnts vidtas, trots att det inte finns misstanke mot någon viss person. Om det i samband med kontrollen görs några särskilda iakttagelser som ger anledning till misstanke mot en viss person, skall frågan om vidare användning av tvångsmedel mot honom eller henne prövas enligt rättegångsbalkens allmänna regler eller andra bestämmelser i smugglingslagen.
4.8 Sammanfattning av gällande rätt
4.8.1 Kontroll- och tvångsåtgärder i spaningssyfte
Polisen, Tullverket och Kustbevakningen har långtgående befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder, när det föreligger en misstanke om ett konkret brott. Också i utlänningskontrollen vid yttre gräns får myndigheterna tillgripa ingripande åtgärder för att kontrollera utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige. Emellertid saknas möjligheter att tillgripa tvångsmedel, såväl straffprocessuella som administrativa, i rent spaningssyfte. Polisen får exempelvis inte företa en husrannsakan i ett fordon för att undersöka om fordonet används som ett led i människosmuggling, om det saknas misstanke om sådan brottslighet.
Möjligheten till olika tvångsåtgärder enbart i spaningssyfte har föreslagits vid ett par tillfällen, men har hitintills inte lett till några författningsändringar.
134
Som närmare behandlats ovan får den kon-
trollerande myndigheten vid såväl gränskontroll som inre utlänningskontroll använda olika kontroll- och tvångsåtgärder. I kontrollen får t.ex. en kroppsvisitation och en husrannsakan göras. Därutöver kan Polisen med stöd av polislagen tillgripa tvångsåtgärder om det behövs för att fullgöra en kontrolluppgift och, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, får de tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken användas. Kontroll- och tvångsåtgärder får emellertid inte något sammanhang användas utan att det finns särskild anledning därtill. Vid olika tillfällen har diskute-
134
Se bl.a. betänkandena Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden, SOU 1997:128, s. 117 f., Människosmuggling och offer för människohandel, SOU 2002:69, s.256 f. och Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen, SOU 2003:74, s. 213 f., propositionerna Ändringar i polislagen m.m., 1996/97:175, s. 58 f. Ökad möjlighet att ingripa mot vissa mc-klubbar m.m., 1997/98:181, s. 24 f. och departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen, Ds 1999:31, s. 55 f.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
155
rats om att kontroll- och tvångsåtgärder skall få användas utan sådan anledning.
Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden föreslog att kontroll av utlänningar inne i landet skulle få ske, även om det inte fanns anledning att anta att utlänningen saknade rätt att vistas i Sverige.
135
Inför inträdet i Schengenssamarbetet föreslog
regeringen i en remiss till Lagrådet också en sådan ordning. Eftersom Lagrådet avstyrkte förslaget, med motivering att det, om inte formellt så dock i praktiken skulle strida mot diskrimineringsförbudet i regeringsformen, avstod regeringen från att föreslå lagändringen.
136
Regeringen har också diskuterat möjligheten att införa nya eller utökade befogenheter för de gränskontrollerande myndigheterna – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen – att använda tvångsåtgärder, såväl vid in- som utresa.
137
Bland annat har diskuterats om
det inte i polislagen bör införas en bestämmelse av innebörd att Polisen vid den yttre gränsen får utföra kroppsvisitation och husrannsakan i samband med att någon reser in i Sverige över yttre gräns, i den utsträckningen som behövs för att uppdaga och förebygga brott som kan leda till ett års fängelse. Förslaget, som lämnades i en av Justitiedepartementet upprättad promemoria
138
, hade sin bakgrund i
att, för att Sverige skulle uppfylla kraven enligt Schengenkonventionen om att förhindra och uppdaga hot mot den allmänna ordningen och säkerheten, måste mer ingående kontroller få göras utan att det föreligger anledning att anta att brott begåtts, dvs. utan att förundersökningströskeln var nådd. Regeringen har emellertid inte lämnat något förslag till möjligheten att använda tvångsmedel utan att det finns särskilda skäl därtill. Denna fråga har i stället överlämnats till utredningen att pröva.
Rätten att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder i ett brottsutredande och brottsbekämpande syfte är inte knuten till en viss del av Sverige eller till vissa brott. I Polisens uppgifter ingår att beivra och utreda brott i hela Sverige. Det är värt att understryka, att avskaffandet av utlänningskontroll vid inre gräns inte innebär några inskränkningar i Polisens skyldighet att beivra brott m.m. inom det egna territoriet (artikel 2 Schengenkonventionen). Avsikten är snarare, som framgått, tvärtom, dvs. att den inre utlänningskontrollen
135
136
137
A prop. s. 56 f. och Ds 1999:31 s. 58 f.
138
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
156
bör öka och kampen mot internationell brottslighet intensifieras (se avsnitt 3.1). Den brottsligheten som skall beivras och utredas kan utgöra brott såväl enligt brottsbalken som enligt specialstraffrätten, dvs. bl.a. utlänningslagen. Detta innebär att Polisens – och i förekommande fall Tullverkets och Kustbevakningens – befogenheter att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel varken är knutna till personkontroll vid Sveriges gränser eller till brott enligt utlänningslagstiftningen. Dock får kontrollen inte utövas på ett sådant sätt, att den kan utgöra en förtäckt gränskontroll i strid mot principerna för Schengensamarbetet vilket den emellertid inte gör när den grundas på att det föreligger anledning anta att brott har begåtts.
Vad händer om man vidtar åtgärder i strid mot gällande rätt?
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i ett av sina delbetänkanden redovisat att Polisen använder olika metoder i brottsspaning och sin brottsutredande verksamhet, vilka saknar uttrycklig lagstöd.
139
Det torde bl.a. vara sannolikt att Polisen i
samband med en husrannsakan även kontrollerar om den hos vilken husrannsakan företas har begått annan brottslighet, än den som har föranlett beslutet. Detta reser den allmänna frågan vilket värde resultatet av en sådan överskottsinformation har.
I mars 2003 lämnades i en departementspromemoria från Justitiedepartementet ett förslag, att överskottsinformation som erhålles vid hemlig teleavlysning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, skall få användas för att utreda ett annat begånget brott eller förhindra ett pågående brott.
140
Enligt förslaget skall över-
skottsinformationen också få användas som bevis i rättegång, under förutsättning att fängelse ett år eller däröver är föreskrivet för brottet. Det föreslås också, att uppgifter som kommit fram vid användande av hemliga tvångsmedel skall få behandlas i vissa register. Ärendet bereds f.n. inom Regeringskansliet.
Under hösten 2003 prövade Högsta domstolen en fråga om att använda överskottinformation som bevisning i ett mål om grovt vapenbrott.
141
Polisen hade i samband med en förundersökning
angående grovt narkotikabrott använt hemlig teleavlyssning. Av de
139
Se SOU 2003:74.
140
Överskottsinformation, Ds 2003:13.
141
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
157
avlyssnade samtalen framkom att också ett vapenbrott planerades. HD tillät att överskottsinformationen åberopades, och i beslutet nämns också Justitiedepartementets promemoria.
4.8.2 Utlänningskontrollen
Det kan vara svårt att avgöra om en åtgärd kan anses vara ett straffprocessuellt eller ett administrativt tvångsmedel. Bestämmelserna om tvångsåtgärder i utlänningslagen och även i polislagen sammanfaller också med bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel i rättegångsbalken, och då främst rätten att utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan.
Yttre gränskontroll
När det föreligger en misstanke om ett konkret brott har de gränskontrollerande myndigheterna i allt väsentligt samma befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder. De får också tillgripa samma typ av straffprocessuellt tvångsmedel.
Vad avser myndigheternas möjligheter att tillgripa administrativa tvångsmedel finns det emellertid skillnader mellan vad de olika gränskontrollerande myndigheterna får göra. Bland annat får Tullverket, och Kustbevakningen, med stöd av bestämmelser i tullagen och inregränslagen undersöka containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, i syfte att kontrollera deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen följs. Någon motsvarande uttrycklig rätt har inte Polisen eller Kustbevakningen eller Tullverket när verket bistår Polisen i utlänningskontrollen, i syfte att kontrollera invandringen.
Inre gränskontroll
I och med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har, som framgått, personkontrollen vid inre gräns upphört. Det torde dock alltjämt vara möjligt att kontrollera den inresandes medborgarskap och dennes rätt till inresa i Sverige. Författningstexten ger dock ringa vägledning om vem som får kontrolleras och vilka kontrollåtgärder som därvid får användas. I utlänningslagstiftningen anges, att en medborgare från tredje land skall ha pass vid
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
158
inresa, men samtidigt regleras att någon kontroll inte skall ske. För en Schengenmedborgare råder passfrihet, men denne skall kunna visa att sådan frihet råder. Ordalydelsen i författningstexten ger närmast vid handen, att en utlänning skall ha pass eller annan handling som utvisar dennes medborgarskap men att någon kontroll därav inte skall ske. Vid kontroll vid inre gräns skall också särskilda hänsyn tas till diskrimineringsförbudet.
Inre utlänningskontroll
Om det finns anledning att anta, att en utlänning vistas illegalt i Sverige får Polisen, och Kustbevakningen till sjöss, göra en s.k. inre utlänningskontroll. Kontrollen får alltså inte göras slumpmässigt och inte heller i spaningssyfte. Vilka krav som ställs för att få göra en kontroll är inte närmare angivet och inte heller vilka åtgärder som får vidtas, utöver att begära, att utlänningen visar upp pass och andra handlingar som styrker dennes rätt till vistelse här. Det saknas också bestämmelser som gör det möjligt att avgöra vad som konstituerar en utlänning. I linje med diskrimineringsförbudet i regeringsformen har bl.a. JO, som nämnts, uttalat, att endast det faktum att en person har ett utländskt utseende inte ger Polisen rätt att kontrollera dennes rätt att uppehålla sig i Sverige. Enligt nuvarande förhållanden får Polisen tillgripa tvångsmedel först, när det föreligger en konkret brottsmisstanke, ett förhållande som medför att rättegångsbalkens bestämmelser blir tillämpliga.
I detta sammanhang bör frågan om ”selektivt urval” särskilt nämnas. Ett selektivt urval kan sägas göras, när ett visst underlag finns att tillgå för en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen. Det kan röra sig om gjorda iakttagelser, underrättelser, tips eller utarbetade riskprofiler. Begreppet används i såväl Tullverkets varukontroll som Polisens personkontroll. En viss oklarhet råder om en kontroll som sker efter ett selektivt urval, kan sägas ske på grund av misstanke om brott, dvs. om det finns anledning att anta, att ett konkret brott har begåtts. För Tullverkets del har metoden stöd i vissa förarbetsuttalanden.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
159
4.9 Annan lagstiftning som påverkar myndigheterna i deras gränskontroll m.m.
Ovan har redogjorts för den för utlänningskontrollen mest väsentliga lagstiftningen, och den som kan komma att påverkas av utredningens överväganden och förslag. Därutöver finns för Polisen, Tullverket och Kustbevakningen även i andra författningar bestämmelser som har betydelse för gränskontroll, m.m. Dessa redovisas i det följande.
4.9.1 Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i Sverige och att skapa utrymme för kontroll i de fall då de av asylrättsliga skäl ändå måste beredas en fristad i landet.
Bestämmelserna har ändrats vid flera tillfällen. Sedan den 1 juli 1991 återfinns de i lagen om särskild utlänningskontroll. Vid den nya lagens tillkomst konstaterade man att särskilda bestämmelser alltjämt behövs som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terrorhandlingar.
142
Enligt lagens lydelse före den 1 juli 2003 skulle en utlänning kunna utvisas om det behövdes av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som var känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kunde befaras att han eller hon skulle komma att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattade våld, hot eller tvång för politiska syften. Lagens lydelse ändrades den 1 juli 2003, då lagen (2003:148) om straff för terroristbrott trädde i kraft. Enligt den nya lydelsen skall en utlänning kunna utvisas om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att denne kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till
142
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
160
sådant brott. Det krävs, varken nu eller tidigare, att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen skall kunna tillämpas.
Lagen om särskild utlänningskontroll kan tillämpas även vid brottslig gärning i främmande stat.
För att utröna om utlänningen, eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör, planerar eller förbereder terroristbrott, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Det är också tillåtet att fotografera och ta fingeravtryck av utlänningen. Under samma förutsättningar får domstol besluta om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken. Domstol kan också ge polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska brev och andra slutna handlingar och paket som har ställts till eller avsänts av utlänningen.
Bestämmelserna i utlänningslagen om avvisning och utvisning skall dock tillämpas i första hand. Beslut om utvisning enligt denna lag fattas av regeringen, och skall föregås av en förhandling. Beslutet får förenas med ett återreseförbud. Om det kan antas att utlänningen kommer att utvisas, får han eller hon tas i förvar. Beslut om förvar får också fattas i avvaktan på verkställighet av utvisning. Ett förvarsbeslut får endast fattas om det finns anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Utlänningen kan istället för att tas i förvar, hållas under uppsikt. Utvisningsbeslutet skall verkställas så snart det kan ske.
Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att utlänningen t.ex. riskerar dödsstraff eller tortyr i det land till vilket denne skall utvisas, skall regeringen, efter ett beslut om utvisning enligt lagen, förordna om inhibition av verkställigheten. Regeringen kan i sådant fall meddela bestämmelser om skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet, s.k. anmälningsplikt.
Efter ett beslut om utvisning får regeringen även förordna att vissa särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, t.ex. husrannsakan och hemlig teleavlyssning. Beslutet om tvångsmedel i det enskilda fallet fattas av domstol. Ett regeringsbeslut om anmälningsplikt eller ett förordnande om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst tre år. Efter treårsfristens utgång skall frågan prövas av allmän domstol.
I lagen finns särskilda straffbestämmelser för den som hjälper den som utvisats med stöd av denna lag, att återvända till Sverige, eller
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
161
som hindrar verkställighet av ett utvisningsbeslut. Den som bryter mot föreskriven anmälningsskyldighet kan dömas till fängelse högst ett år, eller i ringa fall till böter. Till samma straff kan den dömas som uppehåller sig i Sverige, efter ett verkställt utvisningsbeslut, om detta förenats med ett återreseförbud.
4.9.2 Lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats
För att förekomma brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart får enligt lagen om särskild kontroll på flygplats kontroll ske på flygplatsen. Kontrollen har till syfte att eftersöka vapen eller annat föremål som är ägnat att komma till användning i brott mot säkerheten av luftfarten. Kontrollen omfattar kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra slutna förvaringsutrymmen som finns inom flygplatsens område. Den som inte frivilligt underkastar sig en kroppsvisitation får avlägsnas från flygplatsen, liksom den som inte frivilligt gör sig av med ett föremål, eller underlåter att förvarar det på ett sådant sätt att det inte kan användas i brottsligt syfte, som inte kan underkastas beslag. Även ett föremål som inte omfattas av bestämmelserna om beslag får omhändertas. Kontroll får endast utföras av en polisman.
4.9.3 Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott
Lagen innehåller bestämmelser för genomförande av Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av den 13 juni 2002 (2002/475/RIF) 2. I lagen anges att för terroristbrott döms den som begår gärningar såsom mord, dråp, grov misshandel, människorov, olika former av sabotage samt spridande av gift och smitta, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation, och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.
Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst tio år, eller på livstid.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
162
4.9.4 Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete
Som ett led i Schengensarbetet finns i lagen om internationellt samarbetet bestämmelser om polisiärt samarbete mellan Sverige och andra medlemsstater i EU samt Norge och Island.
143
I lagen regleras bl.a.
hur uppgifter som svensk Polis mottagit från annat land skall behandlas och i vilken omfattning de får utnyttjas. Lagen reglerar vidare i vilken utsträckning utländska polismän får verka i Sverige, dvs. att övervaka eller förfölja en utlänning om tagit sig in i Sverige från annat land. En övervakning som påbörjats i ett annat land får fortsätta i Sverige. Om en person som upptäcks på bar gärning i färd med att begå brott, och denne färdas in i Sverige, får det andra landets tjänsteman förfölja personen in i Sverige. Enligt huvudregeln krävs medgivande av svensk myndighet
144
, men vid
fara i dröjsmål kan ett medgivande i förväg underlåtas. Omhändertagande av den övervakade eller förföljda personen skall ske av svensk polisman men den utländska tjänstemannen får omhänderta personen till dess en svensk polisman kommer till platsen. Den utländska tjänstemannen får i denna situation utföra en kroppsvisitation, i säkerhetssyfte eller för att söka efter farliga föremål som kan förverkas såsom bevismaterial. Den utländska tjänstemannen får också omhänderta påträffade föremål. Svensk Polis får besluta om att den omhändertagna skall tas i förvar, dock högst i sex timmar.
I lagen regleras särskilt om samarbetet mellan svensk och dansk Polis i Öresundsregionen. En dansk polisman har samma befogenheter som en svensk, att på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten, och även här inleda ett förföljande. Någon geografisk begränsning för en dansk polismans rätt att förfölja en person på svenskt territorium finns inte.
Norska och finska polismän har i vissa fall en motsvarande rätt och utan geografiska begränsningar övervaka och förfölja en person in på svenskt territorium.
145
143
Lagen tillämpas även med EU-stare som inte är Schengenmedlemmar.
144
Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet Rikspolisstyrelsen i det enskilda fallet bestämmer.
145
Se prop. 1997/98:42, bet 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
163
4.9.5 Lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
Om en europeisk stat har meddelat ett rättsligt avgörande och begär att en annan stat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller verkställighet, arresteringsorder, tillämpar svensk myndighet lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Lagen tillämpas också för överlämnade av svenska medborgare. I lagen anges att ett utlämnande skall ske endast, om gärningen utgör ett brott enligt svensk lagstiftning, om det för brottet är föreskrivet en frihetsberövande påföljd i ett år eller mer och att den utdömda påföljden innebär ett frihetsberövande i minst fyra månader. I lagen anges också när överlämnande inte får ske. Bland annat får överlämnande inte ske om arresteringsordern är bristfällig, om det eftersökte skall överlämnas till annan stat eller Internationella brottsmålsdomstolen, den dömde var under 15 år när gärningen begicks eller om överlämnandet skulle strida mot konventionen om de mänskliga rättigheterna.
En arresteringsorder kan överlämnas genom SIS eller annat system för eftersökning av personer som är misstänkta för brott. En arresteringsorder kan också skickas direkt till behörig åklagare i den region där man antar att den eftersökte befinner sig.
Allmän åklagare är ansvarig för handläggningen av ett ärende om överlämning. Åklagaren har rätt att göra egen utredning och får också fatta beslut om anhållande av och resförbud eller anmälningsplikt för den efterlyste. Det är allmän domstol som beslutar om överlämnande, men åklagaren får avslå en begäran. Domstolen kan hålla förhandling i ärendet, men det är inte nödvändigt om det är uppenbart att överlämnande inte skall beviljas. Offentlig försvarare kan förordnas för den efterlyste.
Överlämnande som sker inom Norden handläggs enligt bestämmelser i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.
4.9.6 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål
I lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om att på utländsk myndighets begäran vidta åtgärder såsom bl.a. förhör i samband med förundersökning, bevisupptagning, telefon-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
164
förhör, kvarstad, husrannsakan och hemliga tvångsmedel. I lagen finns motsvarande bestämmelser om hur Sverige kan begära rättslig hjälp utomlands.
En utländsk stats begäran om rättslig hjälp i Sverige handläggs av åklagare och domstol. En begäran om rättslig hjälp skall lämnas under förutsättning, att åtgärden kan vidtas enligt svensk lag under en förundersökning eller rättegång. I vissa fall får rättslig hjälp beviljas även om den misstänkta gärningen inte utgör brott enligt svensk lagstiftning. I förfarandet tillämpas svenska lag.
En begäran om rättslig hjälp av utländsk stat eller av svensk åklagare eller domstol inges till Justitiedepartementet.
4.9.7 Lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar
När gemensamma EU utredningsgrupper för brottsutredningar inrättats mellan myndigheter i Sverige och myndigheter i en eller flera andra EU-stater, skall lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar tillämpas.
146
En gemensam utredningsgrupp får
endast inrättas för ett särskilt syfte och för begränsad tid. Om förundersökning inletts i Sverige, får beslut om inrättande av en utredningsgrupp fattas av den åklagare eller den myndighet som leder förundersökningen. Annars beslutar Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Tullverket eller Kustbevakningen om att inrätta en gemensam utredningsgrupp.
Om en åtgärd inte kan vidtas med stöd av svensk författning om förundersökning, får ansökan om att ändå vidta sådan åtgärd göras. I dessa fall behandlas ansökan som om den gjorts av utländsk stat och med tillämpning av bestämmelser i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Uppgifter som svensk myndighet erhållit inom utredningen av annan, skall behandlas på det sätt som den staten angett, oavsett om svensk författning medger annan behandling.
146
Sådana grupper bildas med stöd av rådets rambeslut 2002/465/RIF.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
165
4.9.8 Tullkodex
I rådets förordning (EEG) nr 2913/96 av den 12 oktober 1992 om inrättande av en tullkodex för gemenskapen, tullkodex, finns bestämmelser om tull som skall tas ut vid import från eller export till tredje land.
147
I förordningen regleras bl.a. enskildas rättigheter och skyl-
digheter, faktorer som har betydelse för import- och exporttullar, införsel, tulldeklaration och tullbehandling. Särskilt kan nämnas att enligt förordningen är var och en som är iblandad i handel av varor skyldig att på tullmyndighets begäran lämna uppgifter av betydelse för tullhanteringen och att visa upp de varor som importen avser. Tullmyndighet får också undersöka och göra provtagningar av varorna. Om tullmyndighet begär det, skall varor lossas eller omlastas för att tullmyndighet skall kunna kontrollera varorna. Tullmyndighet har rätt att slumpmässigt kontrollera riktigheten i en tulldeklaration genom att granska handlingar, undersöka varor och ta prov på dem.
4.9.9 Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete
Liksom det finns ett internationellt polissamarbete, samarbetar Tullverket och Kustbevakningen med andra länders tullmyndigheter. Detta regleras i lagen om internationellt tullsamarbete. I lagen anges att Tullverket eller annan behörig myndighet skall bistå utländsk myndighet och mellanfolklig organisation.
148
Samarbetet
får inte innebära att åtgärd vidtas som strider mot svensk författning eller svenska allmänna rättsprinciper.
Syftet med samarbetet är att förhindra, upptäcka, utreda och beivra överträdelser av tullbestämmelser. Samarbetet består bl.a. i att länderna självmant eller efter ansökan skall delge varandra uppgifter som behövs för tullsamarbetet, och då även om uppgiften omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Svensk myndighet har också rätt att inleda utredning om överträdelse av tullbestämmelser i en annan stat. I sådan utredning får utländsk tjänsteman beviljas närvara. I lagen regleras också om gränsöverskridande övervakning och förföljande.
147
Med tredje land avses område som inte omfattas av EG:s tullområde.
148
Behöriga myndigheter är Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet, Kustbevakningen och Statens jordbruksverk, men Tullverket har ansvaret för samordningen av samarbetet.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
166
4.9.10 Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd
I regelverken om sjöfartsskydd ges bl.a. särskilda möjligheter till kontroller ombord på fartyg och i hamnanläggningar som används för internationell sjöfart och handel för att förebygga brott som utgör fara för säkerheten i samband med sjöfarten. Vid kontrollen får den som uppehåller sig på ett fartyg eller i en hamnanläggning kroppsvisiteras samtidigt som också t.ex. väskor, fordon och slutna förvaringsställen får undersökas. Föremål som påträffas vid kontrollen och som kan komma till användning vid brott som utgör allvarlig fara för säkerheten skall, om föremålen inte tas i beslag med stöd av rättegångsbalken, förvaras på visst sätt. Den som inte frivilligt låter sig eller sin egendom undersökas eller som inte följer anvisning att förvara ett farligt föremål på ett sådant sätt att det inte kan användas i brottsligt syfte, får avvisas eller avlägsnas från fartyget eller hamnanläggningen.
149
Kontrollen får endast utföras av polisman, en kustbevakningstjänsteman eller annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet. Dessa får också avlägsna den som obehörigen befinner sig på ett fartyg eller i en hamnanläggning, den som stör ordningen där, eller den som äventyrar skyddet av fartyget eller hamnanläggningen.
Kustbevakningen har också, inom ramen för myndighetens sjöövervakande verksamhet, till uppgift att verka för att förhindra brott mot lagen om sjöfartsskydd. Kustbevakningstjänsteman har därför samma befogenhet som polisman att, när det förekommer anledning att brott förövats mot lagen om sjöfartsskydd, hålla förhör och vidta annan åtgärd med stöd av 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken, ta med någon till förhör, gripa någon och företa husrannsakan om åtgärden har till syfte att eftersöka den som skall gripas eller att verkställa beslag. Om det uppenbart behövs för att dessa befogenheter skall kunna utövas, får en kustbevakningstjänsteman också stoppa och visitera ett fartyg eller inbringa det till svensk hamn.
150
Inom ramen för sjöfartsskyddet är sjöfarten skyldig att tillhandahålla Kustbevakningen information bl.a. om vilken hamnanläggning fartyget skall anlöpa och om de hamnanläggningar fartyget tidigare har anlöpt jämte en övergripande beskrivning av far-
149
Se bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning [EG] nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar
150
1, 2 och 4 §§ lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
167
tygets last och annan praktisk skyddsrelaterad information som Kustbevakningen begär.
151
Dessa anmälningar mottas och sam-
ordnas vid Kustbevakningens kontaktpunkt för sjöfarten vid Kustbevakningens Region Nord (”Swedish Coast Guard Maritime Clearance; SMC”) som också är mottagare av sjöfartens förhandsanmälningar enligt utlänningsförordningen och schengenregelverket.
4.9.11 Lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium
Lagen om Sveriges sjöterritorium, vilken är under reformering, innehåller bestämmelser om vad som Sveriges sjöterritorium omfattar. I lagen anges att detta omfattar inre vatten och territorialhav och att det begränsas mot det fria havet eller annan stats territorium av territorialgränsen. Till inre vatten räknas, insjöar, vattendrag och kanaler och vid kusterna belägna hamnar och vikar samt vattenområden mellan öar, holmar och skär. I Öresund räknas endast vissa hamnar som inre vatten. Till territorialhav räknas det utanför Sveriges landområden och inre vatten belägna vattenområden och inre vatten belägna vattenområden beräknat på visst sätt.
4.9.12 Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon
Lagen om Sveriges ekonomiska zon reglerar att Sveriges ekonomiska zon omfattar havsområde utanför den fastställda territorialgränsen. I lagen finns också bestämmelser om skyddet för den marina miljön, utnyttjande av naturtillgångar, marinvetenskaplig forskning, bestämmelser om tillsyn över den verksamhet som bedrivs inom den ekonomiska zonen samt ansvarsbestämmelser vid överträdelser av lagen. Kustbevakningen är tillsynsmyndighet.
152
151
Sjöfartsverkets föreskrifter [SJÖFS 2004:13] om sjöfartsskydd
152
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
168
4.9.13 Lagen (1996:517) om begränsningar av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg
I lagen om begränsningar av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg regleras, att brott mot bestämmelser i svenska lag om förebyggande, begränsning och kontroll av föroreningar i den marina miljön, som begås på ett fartyg som är registrerat i en främmande stat, får inte strängare straff än böter dömas ut, när fartyget befinner sig utanför svenskt inre vatten. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser föroreningar av territorialhav. För att påföljd skall kunna dömas ut krävs att den misstänkte häktats eller fått del av åtal inom tre år från det att brottet begicks.
4.9.14 Vissa folkrättsliga regler
Sjöfarten är en näring som i stor utsträckning styrs av folkrättsliga regler och internationellt samarbete. I 2 kap. 7 § brottsbalken anges också att vad som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser begränsar svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet utöver vad som direkt följer av nämnda kapitel i brottsbalken. Havsrätten har i stor utsträckning kodifierats i FN:s havsrättskonvention, UNCLOS; United Nations Convention on the Law of the Sea. Konventionen trädde i kraft den 16 november 1994, och ratificerades av Sverige den 25 juni 1996. Ett av huvudsyftena med havsrättskonventionen är att skapa balans mellan rättigheter och skyldigheter och den omfattar därför i stor sett alla aspekter på havens och havsbottens fredliga användning, främst på miljöområdet, jämte bestämmelser om nyttjande av havsområden för internationell sjöfart.
Staters jurisdiktion över vattenområden och fartyg
I havsrättskonventionen skiljer man mellan olika slags vattenområden – inre vatten och territorialhav, den ekonomiska zonen, den angränsande zonen och det fria havet. Syftet med indelningen i olika vattenområden är att reglera staternas rättigheter och skyldigheter. Huruvida en stat har rätt att ingripa beror således på var
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
169
ett fartyg befinner sig och varifrån det kommer. Man skiljer i detta avseende också på olika jurisdiktioner.
Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium; territoriell jurisdiktion. En stat kan emellertid också ha jurisdiktion över fartyg som är registrerade i den staten (s.k. bär den statens flagg) även när fartygen befinner sig utanför registreringslandets vatten; flaggstatsjurisdiktion.
En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna, i praktiken främst vattendrag, hamnar och inre skärgårdsområden. Varje stat har sedan enligt havsrättskonventionen rätt till ett territorialhav på högst tolv natuiska mil räknat från baslinjen. Territorialhavet tillsammans med det inre vattnet utgör statens sjöterritorium.
Med utgångspunkt från territorialprincipen har en hamnstat full jurisdiktion över sina hamnar, hamnstatsjurisdiktion, och en kuststat jurisdiktion över sitt territorialhav, kuststatsjurisdiktion. Med stöd av dessa principer är svensk lag är tillämplig på utländska fartyg som befinner sig på svenskt sjöterritorium. Visserligen föreligger samtidigt en rätt för utländska fartyg till s.k. oskadlig genomfart. Denna genomfart skall emellertid ske skyndsamt, vara oavbruten och inte störa kuststatens lugn, ordning och säkerhet. En kuststat har därför obegränsad jurisdiktion med anledning av alla brott som begås ombord på utländska fartyg som passerar genom dess territorialhav, exempelvis om brottets följder sträcker sig till kuststaten, om brottet är av sådant slag att det stör lugnet i landet eller ordningen på territorialhavet, eller om åtgärder beträffande fartyget är nödvändiga för att undertrycka olaga handel med narkotika eller psykotropa ämnen. Kuststatens myndigheter, i Sverige främst polismyndigheterna och Kustbevakningen, får när genomfarten inte är oskadlig ingripa med de befogenheter som gäller enligt svenska lagar och författningar. Denna möjlighet omfattar såväl ingripanden mot fartyg i territorialhavet vid brottsmisstanke enligt vad som anges ovan som andra åtgärder riktade mot fartyget för t.ex. ordningshållning eller gränskontroll i sjötrafiken när genomfarten inte sker skyndsamt och oavbrutet på det sätt som havsrättskonventionens rätt till oskadlig genomfart förutsätter.
Över den ekonomiska zonen, ett område utanför territorialhavet som får sträcka sig högst 200 nautiska mil från baslinjen, är kuststatsjurisdiktionen inte huvudregel utan snarare undantag. En kust-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
170
stat har endast vissa suveräna rättigheter i den ekonomiska zonen, exempelvis rörande fisket, och befogenheter att utfärda lagar och författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg inom den ekonomiska zonen. Med stöd av svensk författning kan t.ex. Kustbevakningen under vissa förutsättningar vidta brottsbekämpande åtgärder vid utsläppsbrott eller fiskebrott i zonen liksom även utan brottsmisstanke vidta fiskerikontrollåtgärder avseende fisket som bedrivs där.
Begreppet angränsande zon avser, liksom den ekonomiska zonen, ett område utanför territorialhavet. Området får dock endast sträcka sig upp till 24 nautiska mil från baslinjen. I den angränsande zonen har kuststaten rätt till viss begränsad jurisdiktion inom områdena tullar, skatter, invandring, hälsovård och skydd av arkeologiska och historiska fynd. Sverige har hittills inte inrättat en sådan zon. Under det senaste decenniet har emellertid behovet av att tillsätta en utredning för att närmare granska frågan om inrättande av en sådan zon gjort sig påmind. Vid antagandet av havsrättskonventionen gjorde exempelvis regeringen bedömningen att övervägande skäl talade för att en angränsande zon borde inrättas runt Sveriges kuster.
153
En sådan utredning har dock inte tillsatts.
Ett fartyg lyder, som nämnts, även under flaggstatens jurisdiktion. Detta medför att flaggstaten har jurisdiktion över fartyget var det än befinner sig. Flaggstatens jurisdiktion är emellertid endast suverän när fartyget befinner sig på flaggstatens territorium, på flaggstatens ekonomiska zon eller på det fria havet.
Sammantaget innebär således havsrättskonventionen att undersökning m.m. av svenska fartyg på svenskt sjöterritorium regleras uteslutande av svensk lagstiftning. Vidare innebär den att de brottsutredande myndigheterna också har möjlighet att besluta om undersökningar ombord på utländska fartyg, dels när dessa befinner sig på inre vatten, dels när de befinner sig på territorialhavet och inte längre kan åberopa rätt till oskadlig genomfart. Beträffande utländska fartyg som befinner sig i svensk hamn, finns alltså inga begränsningar vare sig vad avser administrativa eller brottsbekämpande åtgärder och undersökningar ombord.
153
Prop. 1995/96:140 angående svensk ratifikation m.m. av havsrättskonventionen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
171
4.10 Sekretesslagen
I det följande redovisas de grundläggande bestämmelserna för sekretess, och för de bestämmelser som närmast har koppling till utlänningskontrollen. I avsnittet redogörs inledningsvis för innebörden av sekretess och sekretessbestämmelsernas uppbyggnad.
154
Därefter
redogörs för de sekretessbestämmelser som har koppling till utlands- och utlänningssekretessen.
155
Redogörelsen omfattar också
en beskrivning av de sekretessbestämmelser som är kopplade till det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet, nämligen förundersökningssekretess, sekretess i underrättelseverksamhet samt registersekretess.
156
Eftersom ett effektivt brottsbekämpande och
brottsutredande arbete förutsätter ett informationsutbyte mellan olika myndigheter, redovisas också vilka bestämmelser som i ett sekretesshänseende har betydelse före ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna. Slutligen redovisas kortfattat de förslag som lämnats beträffande sekretesslagstiftningen.
4.10.1 Allmänt om sekretessens innebörd och sekretessbestämmelsernas uppbyggnad
Sekretesslagen (1980:100) har sin grund i offentlighetsprincipen. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.
157
Rätten att ta del av
allmänna handlingar tillkommer även utlänningar, såvida inskränkningar inte gjorts i tryckfrihetsförordningen eller annan lag.
158
Alla
personers rätt att ta del av en allmän handling kan enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen begränsas. Begränsningar i offentlighets-
154
För en djupare genomgång av sekretessbestämmelserna hänvisas till Prop. 1979/80:2, Göran Regner m.fl., Sekretesslagen En kommentar, cit Regner och Offentlighets- och sekretesskommitténs huvudbetänkande Ny sekretesslag SOU 2003:99, cit OSEK.
155
Utförligare information finns också i Utredningens om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. betänkande Utlandsmyndigheters medverkan i utlänningsärenden m.m., SOU 2001:110, Utredningens om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut betänkande Verkställighet vid oklar identitet, m.m., SOU 2003:25 och Utlänningsdatautredningens betänkande Utlänningsdatalag, SOU 2003:40.
156
Beträffande sekretess i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet se också Tullbrottsdatautredningens betänkande Tullverkets brottsbekämpning Integritet – Effektivitet, SOU 2002:113.
157
Att en handling är allmän avser kort utryckt en handling som förvaras hos en myndighet och som anses ha kommit in dit eller upprättats där, se bl.a. Regner, och Gustaf Petrén m.fl., Sveriges Grundlagar, 1980, s. 388 f.
158
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
172
principen skall ske genom reglering i sekretesslagen eller i annan lag som sekretesslagen hänvisar till.
I ett antal lagar om internationellt samarbete på brottmålsområdet finns begränsningar i möjligheten att utnyttja information. Detta erinras särskilt om i 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen. I 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål åläggs svenska myndigheter som, enligt en internationell överenskommelse fått uppgifter eller bevisning från annan stat, att följa villkoren som begränsar möjligheterna att använde uppgifterna eller bevisningen oavsett vad som annars är föreskrivet i lagen eller annan författning. Motsvarande begränsningar finns i 3 § lagen om internationellt polisiärt samarbete och i 4 kap. 2 § lagen om internationellt tullsamarbete. I 10 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem föreskrivs att en svensk myndighet inte utan samtycke av den registrerade staten får utnyttja en uppgift i registret för något annat syfte än den registrerade staten har angett i registreringen (se också nedan under 4.10.6. om bestämmelsen i 5 kap. 7 § sekretesslagen).
Sekretessregleringen tillämpas i det allmännas verksamhet. I första hand är det de egentliga myndigheterna som omfattas av lagen. Begreppet myndighet skall här förstås i regeringsformens bemärkelse och avser regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. I sekretesslagen föreskrivs vilka personer som omfattas av sekretesslagen.
159
Dessa utgörs i första hand av personer som under anställ-
ning hos en myndighet fått kännedom om sekretessbelagda uppgifter. Därutöver omfattas den som på grund av uppdrag hos en myndighet, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och på så sätt fått kännedom om sekretessbelagd uppgift. Även personer utan anknytning till myndigheten kan omfattas av en bestämmelse i sekretesslagen, och i dessa fall lämnas vanligen uppgiften ut med förbehåll om nyttjandet av densamma.
160
Sekretesslagen behandlar både tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud mot att lämna ut allmänna handlingar (handlingssekretess). Sekretessen gäller för en uppgift som anges i en sekretessbestämmelse, inte för själva handlingen där uppgiften förekommer. Sekretess innebär ett förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt.
161
Sekretess innebär inte bara förbud att röja hemlig
159
160
161
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
173
uppgift utan även förbud mot att utnyttja sådan uppgift utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.
162
Förbud att röja uppgift gäller både gentemot enskild och mot annan myndighet. Förbudet kan till och med gälla inom samma myndighet, nämligen när två olika verksamhetsgrenar är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. De intressekonflikter som uppkommer mellan sekretessintressena, å ena sidan, och myndigheternas informationsbehov, å den andra, löses genom bestämmelserna om undantag från sekretessen. Den som röjer en uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller förordnande eller förbehåll som meddelats med stöd av lag eller annan författning eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet, kan enligt 20 kap. 3 § brottsbalken dömas till böter eller fängelse ett år. Bestämmelsen är subsidiär till andra föreskrifter som särskilt straffbelägger gärningar som innebär att hemliga uppgifter röjs eller utnyttjas. Den som av oaktsamhet begår brott mot tystnadsplikt kan dömas till böter. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.
Som nämnts får en sekretessbelagd uppgift inte röjas för enskild, om det inte följer av sekretesslagen eller en lag som den lagen hänvisar till.
163
Enligt huvudregeln har emellertid den enskilde som
uppgiften berör rätt att ta del av sådan uppgift som rör hans eller hennes personliga förhållanden.
164
Denna rätt kan dock begränsas,
om det följer av bestämmelse i sekretesslagen. Bestämmelser härom finns för uppgifter om den enskildes personliga hälsa samt för uppgifter i belastningsregistret.
165
Någon generell rätt för en enskild att
få ta del av sekretessbelagda uppgifter där skyddet inte avser den enskilde själv finns inte. I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns emellertid en bestämmelse som ger en part rätt att ta del av materialet i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, partsinsyn. Partsinsynen kan emellertid begränsas, om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut. Vid olika tillfällen har dock frågan ställts i vilken omfattning denna bestämmelse grundar rätten till insyn i ärendet eller målet.
166
Enligt Regeringsrättens praxis skall den misstänkte
anses som part under en förundersökning och skall då ha rätt att ta del av uppgifterna i densammas.
167
Emellertid torde bestämmelsen i
162
163
164
165
7 kap.3, 7 och 17 §§sekretesslagen.
166
Se SOU 2003:99, s. 190 f.
167
Se bl.a. RÅ 1984 ab 176, RÅ 1995 ref 28 och Rå 2001 ref 27 och SOU 2003:99, sid. 190 f.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
174
14 kap. 5 § inte ge den enskilde rätt till insyn, utan rätten därtill är reglerad i rättegångsbalken, annan författning eller följer av rättspraxis.
168
OSEK har i sitt huvudbetänkande (SOU 2003:99) Ny
sekretesslag föreslagit, att det direkt av en bestämmelse skall framgå, att bestämmelsen i sig inte ger någon rätt till insyn, utan att den enbart reglerar konflikten som kan uppstå mellan rätten till partsinsyn enligt andra bestämmelser eller rättsgrundssatser och sekretesslagen.
169
Sekretessbestämmelserna har byggts upp med hjälp av tre olika slags rekvisit. Dessa anger föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka.
Med föremålet för sekretessen avses vilken slags uppgift som sekretessregleringen avser.
Sekretessens räckvidd är, om ingenting annat anges, hela den offentliga förvaltningen och därmed jämställda organ och verksamheter. Vanligtvis anger sekretessbestämmelserna dock en mer begränsad räckvidd genom att det där uttrycks, att sekretess gäller i en viss verksamhet eller i ett ärende av angivet slag. I undantagsfall hänvisas i stället till en viss bestämd myndighet, dvs. sekretessen gäller direkt i den myndigheten eller den särskilda verksamheten. Detta brukar kallas primär sekretess.
170
Sekretessen kan
emellertid med stöd av överföringsbestämmelser spridas utanför det primära sekretessområdet. Detta kallas sekundär sekretess.
171
Den sekundära sekretessen har sagts först och främst innebära, att en handling som är hemlig hos en myndighet behåller denna sin karaktär också hos en annan myndighet som tar emot handlingen, samt att en tjänsteman som muntligen får del av en sekretessbelagd uppgift från ursprungsmyndigheten har tystnadsplikt därom. Tystnadsplikten omfattar också innehållet i den hemliga handlingen. Sekretessens anknytning till uppgiften medför att den sekundära sekretessen dessutom gäller i fråga om en ny handling, till vilken en sekretessbelagd uppgift har förts över från den inlånade handlingen eller från det muntliga meddelandet. Den primära och sekundära sekretessen faller alltid tillbaka på samma bestämmelse. I många fall kan en primär sekretessregel åberopas hos den mottagande myn-
168
23 kap. 18 § rättegångsbalken reglerar partsinsynen i den brottsutredande verksamheten, och i förvaltningsärenden gäller 16 § förvaltningslagen.
169
A.a. sid. 196 f.
170
Se t.ex. 7 kap. 19 § sekretesslagen.
171
Se t.ex. 12 kap. 1 § sekretesslagen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
175
digheten för de uppgifter som träffas också av den sekundära sekretessen.
172
I nuvarande sekretesslagstiftning finns ingen bestämmelse om överföring av sekretess mellan de brottsbekämpande myndigheterna eller Migrationsverket. Som framgår nedan måste det således finnas en primär sekretessbestämmelse för den mottagande myndigheten för att uppgiften också där skall omfattas av sekretess.
Sekretessens styrka anges med hjälp av skaderekvisit. Med offentlighetsprincipen som utgångspunkt är strävan att sekretess endast skall gälla i den omfattning som är nödvändig för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Skaderekvisiten är av två huvudtyper. Den första är det raka skaderekvisitet som kan sägas innebära en presumtion för offentlighet. I det fallet föreligger sekretess, om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften lämnas ut. Den andra typen, det omvända skaderekvisitet, innebär däremot att sekretess är huvudregel. En uppgift får då endast lämnas ut om det står klart att ingen skada därigenom uppkommer.
Det finns olika sätt att beskriva den skada som krävs för att sekretess skall föreligga. När det är fråga om skydd för allmänna intressen eftersträvas så konkreta skadebeskrivningar som möjligt. I fråga om t.ex. utrikessekretess gäller den, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att /…det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet…/.
173
Beträffande sekre-
tess till skydd för enskilda förhållanden används oftast bara uttrycken ”skada” och ”men”.
Det finns enstaka sekretessbestämmelser som saknar skaderekvisit, t.ex. 7 kap. 17 § sekretesslagen som avser belastningsregistret. Man brukar här tala om absolut sekretess, men även sådan sekretess kan få vika för de undantag från sekretess som finns i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen (se nedan). Det finns andra bestämmelser där sekretessen verkligen är absolut dvs. utan möjlighet till undantag.
174
4.10.2 Utlandssekretess
I 2 kap. 1 § finns bestämmelser om att uppgifter som angår Sveriges förbindelser med annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, kan
172
Se t.ex. 13 kap.6 §sekretesslagen.
173
174
Se t.ex. 8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen, som avser vissa typer av uppgifter som myndigheter fått enligt avtal med främmande stat.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
176
omfattas av sekretess. Utgångspunkten är att sådana uppgifter skall vara offentliga, men om det kan antas att ett utlämnande av uppgiften stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet kan uppgiften skyddas. Utrikessekretessens syfte är således att skydda svenska intressen och inte den enskilde.
4.10.3 Utlänningssekretess
Sekretess för uppgifter som rör utlänningar finns reglerad i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Uppgifter om det bistånd en asylsökande eller annan utlänning får skyddas av bestämmelsen om sekretess i 7 kap. 4 § sekretesslagen.
I första stycket anges, att en uppgift som rör en utlänning omfattas av sekretess, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållande mellan utlänningen och utländsk stat, myndighet eller organisation av utlänningar. Skadeprövningen görs således med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet. Endast risk för en relativt allvarlig skada skall leda till sekretess. Som typexempel har nämnts att ett röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet.
175
Bestämmel-
sen gäller generellt för hela den offentliga verksamheten och är alltså inte begränsad till viss en myndighet eller ett visst verksamhetsområde.
I paragrafens andra stycke finns sekretessbestämmelser som gäller dels myndighets verksamhet för kontroll av utlänningar, dels ärenden om svenskt medborgarskap. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd samt av- och utvisning, utan även kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. I sådan verksamhet och i ärenden om svenskt medborgarskap omfattas uppgifter om utlänningens personliga förhållanden av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att utlänningen eller någon närstående lider skada eller men. Här gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det föreligger en presumtion för sekretess. Vid skadeprövningen måste beaktas,
175
Se vidare Justitiekanslerns beslut 1999-11-08, dnr 3641-97-21, som också tar upp frågan om utlandsmyndigheters tillämpning av sekretesslagens bestämmelser.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
177
att en uppgift som i Sverige kan anses tämligen harmlös kan för utlänningen uppfattas som ytterst känslig och ömtålig.
176
Enligt andra stycket gäller sekretess till skydd för den som lämnar uppgift, eller en närstående till denne, om en utlänning. Detta skydd förutsätter att anmälaren eller uppgiftslämnaren kan antas utsättas för våld eller annat allvarligt men, om en uppgift ur anmälan eller utsagan röjs. Bestämmelsen gäller bara i förhållande till enskilda, och således inte när uppgiften lämnas av en myndighet eller när uppgift lämnas på grund av uppgiftslämnarens tjänst.
Utredningen om sekretess hos utlänningsärenden m.m. föreslog i sitt betänkande (SOU 2001:110) Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärende m.m., att sekretessen för utlandsmyndigheter skulle skärpas så till vida att samma sekretesskydd skulle gälla för uppgift i ett ärende när en utlandsmyndighet medverkar i utredning som då uppgiften finns hos en i Sverige handläggande utlänningsmyndighet. Bakgrunden till förslaget var att utredningen ansåg att uttrycket verksamhet för kontroll över utlänningar enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen, inte kunde tolkas så vidsträckt att bestämmelsen i paragrafens andra stycke också var tillämplig hos en utlandsmyndighet när den bistår en utlänningsmyndighet med utredningar och identitetskontroller m.m.
177
Skyddet för den
enskilde var därför, enligt utredningen, svagare när en utlandsmyndighet deltar i utlänningskontrollen, m.m.
Regeringen menade, att numera får bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen anses tillämplig hos utlandsmyndigheterna, när dessa biträder med utredning i utlännings- eller medborgarskapsärenden.
178
I ärenden som gäller en utlännings skyddsbehov före-
kommer emellertid inte sällan uppgifter av ytterst känslig natur. Om en sådan sekretessbelagd uppgift felaktigt lämnas ut kan det förorsaka en allvarlig skada för den person som ärendet gäller eller för honom eller henne närstående personer. Mot bakgrund av den osäkerhet som har rått i denna fråga ansåg regeringen, att det var angeläget att lagtexten inte kan misstolkas. Lagtexten kom därför att förtydligas.
179
176
Se Regner 7:73 f och JO 1996/97 s. 469.
177
Se också Justitiekanslerns beslut 1995-06-21, Dnr. 1655-94-21 och 1999-11-08, Dnr. 3641-97-21.
178
Se prop. 2003/2004:93, bet. 2003/04:KU17, rskr. 2003/04:256. Bakgrunden är att det sedan i december 2001 finns en bestämmelse i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen, där det anges att utlandsmyndigheterna skall biträda utlänningsmyndigheterna med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (7 a §).
179
Nuvarande 7 kap. 14 § tredje stycket sekretesslagen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
178
Utredningen föreslog också, att det skulle införas en sekretessbrytande regel som möjliggör för utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna att utbyta information när en utlandsmyndighet medverkar med utredning i verksamhet för kontroll över utlänningar eller i ärende om svenskt medborgarskap.
Utredningen påtalade, att det är vanligt förekommande att utlandsmyndigheterna såväl vid sin återrapportering till utlänningsmyndigheterna som vid utredning av egna ärenden behöver lämna och få sekretessbelagd information. Enligt utredningens mening var det därför uppenbart att det måste vara möjligt för utlandsmyndigheterna och utlänningsmyndigheterna att utbyta information, när så är nödvändigt för en riktig bedömning av ett utlänningsärende. Utredningen föreslog därför en sekretessbrytande bestämmelsen som skulle innebära en rätt för en myndighet, att vid handläggning av ett utlänningsärende lämna sekretessbelagd information till annan myndighet, om det finns särskilda skäl för att uppgiften lämnas ut.
Regeringen lämnade inte något förslag i denna del (se avsnitt 13.3.1)
I paragrafen finns också sekretessregler som gäller i Integrationsverkets verksamhet rörande statliga ersättningar för asylmottagande och bosättningsärenden, och Totalförsvarets och Migrationsverkets verksamhet till följd av Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 (fjärde och femte styckena).
I sjätte stycket finns sekretessbestämmelser som har tillkommit för att säkerställa att uppgifter som Sverige har tagit emot enligt Dublinförordningen endast lämnas vidare till de myndigheter som avses artikel 21 punkt 7 i förordningen. Av förordningen framgår att de uppgifter som Sverige har tagit mot endast får lämnas ut till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende handlägger utlänningsärenden. Sekretessen är absolut, dvs. någon skadeprövning skall inte göras. Mot denna bakgrund innehåller paragrafen inte bara en bestämmelse om möjligheten att sekretessbelägga nu nämnda uppgifter, utan också en bestämmelse som begränsar rätten att lämna uppgiften vidare enligt 14 kap.1–3 §§sekretesslagen. Det innebär att uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas till andra myndigheter endast om det finns stöd för det i förordningen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
179
4.10.4 Förundersökningssekretess
Förundersökningssekretess i förhållande till den brottsbekämpande och brottsutredande verksamheten (utredningssekretess)
Sekretess gäller, enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen, för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådana mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt brottsutredande myndigheters brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet.
180
För att sådana uppgifter som är hänförliga till verksamhet som anges i första stycket skall omfattas av sekretess, skall man med ett rakt skaderekvisit pröva om syftet med de beslutade eller förutsedda åtgärderna motverkas eller framtida verksamheten skadas genom ett utlämnande av uppgifterna. Syftet med sekretess enligt denna bestämmelse är att skydda den brottsutredande och brottsbekämpande verksamheten.
Första punkten i paragrafens första stycke pekar direkt ut uppgifter som hänför sig till förundersökning, dvs. när en sådan har inletts med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken. Även en s.k. förutredning är normalt att betrakta som ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § rättegångsbalken, men det är oklart vad som gäller i sekretesshänseende för uppgifter som inhämtas under en sådan förutredning.
181
Även tillämpningen av andra punkten om användning av tvångsmedel förutsätter att en förundersökning i brottmål eller ett annat ärende om tvångsmedelsanvändande har inletts.
I fjärde punkten regleras emellertid tydligt att uppgifter i den allmänna brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten omfattas av sekretessbestämmelsen. Uppgifterna behöver här inte ha koppling till något konkret fall och någon förundersökning behöver inte heller ha inletts. Uppgifter som kan falla in under bestämmelsen är bl.a. sådana som är hänförliga till arbetsrutiner, spaningsmetoder, program för trafikkontroller, patrulleringsvägar, utnyttjande av lokaler eller fordon, personuppgifter rörande personal och tjänstgöringslistor.
180
Med förundersökning åsyftas förundersökningen enligt rättegångsbalkens bestämmelser. Med tvångsmedel åsyftas de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i 24–28 kap. rättegångsbalken, men också tvångsmedel som regleras i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Se vidare Regner 5:3 f.
181
Se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s.98, DsJu 1979:15, s. 37 f. och JO:s beslut den 7 mars 1996, dnr. 3251-1993.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
180
De myndigheter som anges i fjärde punkten är åklagarmyndighet, polismyndighet, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket. Även om sekretess enligt paragrafens första stycke särskilt kommer att gälla hos de angivna myndigheterna, kan sekretess dock gälla hos samtliga myndigheter som på ett eller annat sätt får del av en uppgift som kan hänföras till en förundersökning eller annan angiven verksamhet. Myndigheterna behöver inte själva bedriva eller medverka i förundersökningen eller den brottsbekämpande verksamheten. Om exempelvis Migrationsverket av en polismyndighet får uppgifter ur en pågående förundersökning mot en asylsökande eller uppgift om att Polisen avser att använda hemlig telefonavlyssning mot denne, gäller bestämmelsen om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § stycket också hos Migrationsverket.
Förundersökningssekretess till skydd för enskild
Av 9 kap. 17 § sekretesslagen följer att uppgifter i en förundersökning omfattas av sekretess, om de skulle vara till skada eller men för den enskilde eller någon anhörig att uppgifterna röjs. Till skillnad från den s.k. utredningssekretessen, råder en presumtion för sekretess för sådana uppgifter, dvs. skadeprövningen skall ske med ett omvänt skaderekvisit. Från och med den 1 juli 2004 skall, vid handläggning i allmän domstol, prövningen emellertid ske med ett rakt skaderekvisit, men endast. Hos andra myndigheter är skyddet för den enskilde även framgent starkt.
Uppgifter som rör den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden omfattas, om skaderekvisitet är uppfyllt, av sekretess i ett angivet antal myndigheters olika verksamheter som har anknytning till brottsutredningar av olika slag. Bland annat omfattas uppgifter i en förundersökning i brottmål, ärenden om användning av tvångsmedel samt i åklagarmyndighets, polismyndighets, Tullverkets och Kustbevakningens m.fl. verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, som inte är direkt hänförlig till en förundersökning.
182
I motsats till vad som gäller beträffande utredningssekretessen, gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 endast i den i paragrafen beskrivna verksamheten hos åklagarmyndighet, polis-
182
Sekretess gäller också i viss annan utredning än sådan som görs enligt bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken, se Regner 9:49.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
181
myndighet, Tullverket och Kustbevakningen m.fl. myndigheter.
183
Förundersökningssekretess enligt denna punkt gäller således inte hos annan myndighet. För att hos annan myndighet kunna belägga en sådan uppgift med sekretess krävs antingen en bestämmelse om överföring av sekretess, sekundärsekretess, eller att den finns en sekretessbestämmelse som gör det möjligt för den mottagande myndigheten att sekretessbelägga uppgiften, dvs. primär sekretess.
Detta innebär att om uppgifter lämnas mellan Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, omfattas dessa av sekretess även hos den mottagande myndigheten, om skaderekvisitet i 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 §sekretesslagen är uppfyllt. När Migrationsverket får del av en uppgift, av exempelvis Polisen, som där sekretessbelagts med stöd av 9 kap. 17 § sekretesslagen, gäller den bestämmelsen inte primärt hos Migrationsverket och det finns inte heller någon bestämmelse om att sekretessen förs över med uppgiften. För att sekretess då skall gälla också hos Migrationsverket måste det finnas en primär sekretessbestämmelse som verket har att tillämpa. Eftersom uppgifterna rör den enskildes personliga förhållanden, skyddas de hos Migrationsverket med tillämpning av utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Båda bestämmelserna har alltså till syfte att skydda uppgifter om den enskildes personliga förhållanden, och i båda fallen gäller en presumtion för sekretess, dvs. sekretessprövningen görs med ett omvänt skaderekvisit. Det skall dock observeras, att en uppgift som kan skyddas av förundersökningssekretessen i 9 kap. 17 §, sannolikt alltid också skyddas av utredningssekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Detta gäller oavsett om det rör sig om uppgifter inom en inledd förundersökning, eller om utredningsskedet ännu inte nått det stadiet utan fortfarande ligger på ett ”spaningsskede”. De uppgifter som rör brottsutredningar kan således skyddas av sekretessen hos alla myndigheter.
Fråga är emellertid vilken möjlighet myndigheterna har att hindra att den enskilde får del av de uppgifter som rör den som uppgifterna berör.
Som nämnts ovan är detta i huvudsak en fråga om partsinsyn.
184
Den enskilde har enligt huvudregeln rätt att ta del av uppgifter som rör honom eller henne. Eftersom det innan en förundersökning har inletts inte föreligger partsförhållande, behöver Polisen eller annan brottsutredande myndighet inte lämna ut uppgifter ens till den som uppgifterna berör, om uppgifterna omfattas av sekretess enligt både
183
Se bl.a. SOU 2003:99, s. 126 f.
184
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
182
5 kap. 1 § och 9 kap. 17 §sekretesslagen eller en av dessa bestämmelser. Så snart en förundersökning är inledd föreligger dock ett partsförhållande, och den enskilde har rätt att få ut uppgifterna som berör honom eller henne. Rätten till partsinsyn kan dock inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslagen, om det med hänsyn till allmän eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.
När Migrationsverket får del av uppgifterna kommer uppgifterna att användas i verkets verksamhet för kontroll över utlänningar. Detta betyder att det normalt föreligger ett ärende hos Migrationsverket, och att uppgifterna får betydelse för handläggningen av och utgången i detta. Detta innebär i sin tur att den person som uppgifterna rör är part i ärendet och att partsinsyn råder, oavsett om förundersökning har inletts eller inte. Även hos verket kan dock partsinsynen inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Skillnanden mellan de brottsutredande myndigheternas möjligheter och Migrationsverkets möjlighet att underlåta att lämna ut uppgifter som berör den enskilde är således endast, att hos Migrationsverket råder partsinsyn normalt redan innan förundersökning inletts, men likheten består i att begränsningar i insynen kan ske med stöd av sekretesslagens bestämmelser.
Förundersökningssekretess i verksamhet som gäller internationell rättslig hjälp
I 5 kap. 7 § första stycket sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som avser internationell rättslig hjälp i brottmål och i verksamhet då rättslig hjälp begärs av en mellanfolklig domstol (se avsnitt 4.9). De uppgifter som kan omfattas av sekretess är sådana som hänför sig till utredningen enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och angelägenhet som avser användning av tvångsmedel. Sekretessen kan omfatta även de uppgifter som förekommer i ansökan om rättslig hjälp och därtill fogade handlingar. Bestämmelsen är således tillämplig när de svenska myndigheterna tillämpar de bestämmelser som enligt rättegångsbalken gäller förfarandet under en förundersökning, trots att utredningen inte äger rum inom ramen för svensk förundersökning.
185
185
Enligt huvudregeln kan rättslig hjälp lämnas endast under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång enligt
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
183
Sekretess kan också gälla för uppgifter vid en begäran av en mellanfolklig domstol om rättslig hjälp. Här avses främst uppgifter som Sverige kan få del av genom tillträdet till Romstadgan för Internationell brottmålsdomstol, ett samarbete som för svensk del regleras i lagen (2002:329) om samarbete med Internationell brottmålsdomstol. Bestämmelserna gäller emellertid också då rättslig hjälp begärs av en internationell brottmålstribunal.
Till skillnad från vad som gäller för utredningssekretessen råder det en stark presumtion för sekretess för sådana uppgifter, vilka svenska myndigheter får i samband med en begäran om rättslig hjälp från annan stat. Det har för det straffrättsliga samarbetet varit en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i den utländska brottsutredningen kan skyddas av den anmodade staten. För uppgifterna gäller därför sekretess, om det kan antas att den rättsliga hjälpen begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs.
4.10.5 Sekretess i underrättelseverksamhet
Sekretess gäller också för uppgifter som hänför sig till vissa myndigheters underrättelseverksamhet. Av 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen följer att för uppgifter som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622), eller som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott, gäller sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Den underrättelseverksamhet som avses är den polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas, och som inte utgör förundersökning. Att man hänvisar till polisdatalagen innebär inte att uppgifterna måste vara antecknade i ett register eller en databas som förs med stöd av den lagen, för att de skall omfattas av sekretess. Hänvisningen är gjord främst för att det i polisdatalagen definieras vad som avses med underrättelseverksamhet, och för att en effektiv underrättelseverksamhet i mångt och mycket innebär en registrering av underrättelser och spaningsresultat, i syfte att använda uppgifterna i den löpande verksamheten.
rättegångsbalken eller annan lag eller författning och enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
184
På samma sätt gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till sådan underrättelsetjänst som avses i 2 § lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Detta innebär att samma sekretess som råder för Polisens underrättelseverksamhet också gäller för sådan verksamhet hos Tullverket. Denna underrättelseverksamhet har beskrivits på samma sätt som gäller för Polisens verksamhet. Någon särskild bestämmelse om sekretess för Kustbevakningens underrättelseverksamhet finns emellertid inte.
Sekretessen har här avgränsats med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för att uppgifter i Polisens och Tullverkets underrättelseverksamhet skall omfattas av sekretess. Det innebär att uppgifter i kriminalunderrättelseregister och annan underrättelseverksamhet inte behöver lämnas ut annat än om man med säkerhet kan fastställa att ett röjande inte innebär en skada för den löpande underrättelseverksamheten.
Även en myndighet som i annan verksamhet biträder polismyndighet, Tullverket eller Kustbevakningen (m.fl. angivna brottsbekämpande myndigheter) i brottsförebyggande eller brottsbekämpande verksamhet skall iaktta sekretess.
186
Om skaderekvisitet
enligt första (rakt) eller andra (omvänt) stycket är uppfyllt, skall uppgifter som den myndigheten i sin medverkan i arbetet behandlar omfattas av sekretessen.
4.10.6 Registersekretess
Som nämnts ovan kan uppgifter som är hänförlig till en förundersökning och annan brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet som bl.a. Polisen, Tullverket och Kustbevakningen bedriver och i Polisens och Tullverkets underrättelseverksamhet omfattas av sekretess. Härigenom omfattas också de registeruppgifter som är hänförliga till sådan verksamhet av sekretessen. Bland annat kan uppgifter i Polisens misstankeregister, DNA-register, fingeravtrycks- och signalementsregister samt uppgifter i Tullverkets och Kustbevakningen register för den brottsbekämpande verksamheten omfattas av sekretess, såvida de är hänförliga till en förundersökning, ett ärende om användning av tvångsmedel eller till underrättelseverksamhet. Detta följer direkt av 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § första stycket 1, 2 och 4 sekretesslagen.
186
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
185
På samma sätt kan registeruppgifter som rör en utlänning eller uppgifter som registrerats i verksamheten för kontroll av utlänningar och uppgifter vilka rör den enskildes personliga förhållanden, med stöd av 7 kap.4 och 14 §§sekretesslagen omfattas av sekretess.
Därutöver finns bestämmelser som särskilt reglerar sekretess för uppgifter i myndigheternas register. I 9 kap. 17 § första stycket 6 och 7 regleras särskilt om sekretess för uppgifter som förs av Rikspolisstyrelsen enligt Polisdatalagen och uppgifter i misstankeregistret. I punkt 10 regleras att på motsvarande sätt råder sekretess för uppgifter i Tullverkets register som förs med stöd lagen om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottbekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av den lagen. På samma sätt som gäller för förundersökningssekretessen till skydd för den enskilde, råder en presumtion för sekretess, dvs. uppgifter ur registerna får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. I paragrafens femte stycke är dock reglerat, att sekretess inte hindrar att uppgifter ur nämnda register lämnas ut, om det är särskilt föreskrivit i den registerlagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifterna. I avsnitt 4.11 redovisas i vilken omfattning uppgifter ur Polisens och Tullverkets register skall lämnas ut till annan myndighet.
I 7 kap. 17 § regleras att absolut sekretess råder i verksamhet som avser förande av eller uttag ur belastningsregistret. Detta innebär att det inte ställs upp något skaderekvisit som villkor för sekretessen. Rikspolisstyrelsen, som för registret, få lämna ut uppgifter ur det endast under förutsättning att det är särskilt föreskrivit. I avsnitt 4.11. redovisas att uppgifter ur registret under vissa förutsättningar skall lämnas ut bl.a. till polismyndighet, Tullverket och Migrationsverket. I paragrafens tredje stycke regleras vidare, att bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen, om bl.a. skyldigheten att i vissa fall lämna ut uppgifter till annan myndighet utan hinder av sekretess, inte gäller för uppgifter i belastningsregistret.
Bestämmelser om sekretess för uppgifter i andra register än belastningsregistret och register som förs med stöd av polisdatalagen och lagen om misstankeregister finns i 7 kap. 18 § första stycket. Där anges att det råder absolut sekretess i verksamhet som avser förande av och uttag ur register om strafföreläggande och ordningsbot, om annan uppgift om brott som lämnats till Rikspolisstyrelsen för behandling i kriminalregister eller polisregister men som ännu inte tillförts registret, om belastningsuppgifter som tillförts vägtrafik-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
186
register och om brott och tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten. Det skall noteras, att när en uppgift som Rikspolisstyrelsen tagit emot tillförts belastningsregistret blir bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 17 § sekretesslagen tillämpliga. Uppgifter i nu nämnda register som rör den enskildes personliga förhållanden kan också skyddas med stöd av 9 kap. 17 sekretesslagen.
Som nämnts råder absolut sekretess för uppgifterna i nu redovisade register. Emellertid torde uppgifterna kunna lämnas ut till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (se nedan).
187
Vidare gäller särskilda sekretessbestämmelser för registeruppgifter som är kopplade till det internationella brottsbekämpande arbetet. Av 5 kap. 7 § andra stycket sekretesslagen följer att sekretess gäller hos Polisen, åklagarmyndighet, Tullverket och Kustbevakningen för uppgifter i Schengens informationssystem, SIS, såvitt avser uppgifter i 3 § 1 och 6 lagen om Schengens informationssystem, dvs. för uppgifter om omhändertagande av person som är efterlyst för utlämning och s.k. dold övervakning.
188
För dessa uppgifter råder
stark sekretess och prövningen görs med samma skaderekvisit som gäller för uppgifter som en svensk myndighet får del av i samband med en begäran om internationell rättslig hjälp (5 kap. 7 § första stycket).
Sekretessbestämmelsen gäller här för den brottsutredande verksamheten. Motsvarande sekretess till skydd för den enskildes personliga förhållanden finns i 7 kap. 41 § sekretesslagen. Med tillämpning av denna bestämmelse gäller dessutom sekretess för uppgifter på spärrlistan och tillfälligt omhändertagande av en person med hänsyn till dennes eller någon annans säkerhet. Skadeprövningen är utformad som ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för sekretess, men skyddet är inte lika starkt som sekretessen enligt 5 kap. 7 § sekretesslagen.
Det finns vidare i 7 kap. 41 § andra stycket sekretesslagen bestämmelser om att uppgifter på spärrlistan kan omfattas av sekretess hos myndighet som prövar ansökningar om visering och uppehållstillstånd. Som framgår i avsnitt 3.4.2 har bl.a. Migrationsverket i sin verksamhet direktåtkomst till SIS spärrlista, och genom nu nämnda
187
Se också Regner 7:87.
188
I 9 § lagen om Schengens informationssystem finns också angivet till vilka myndigheter uppgifter ur registret får lämnas ut. Dessa är desamma som för vilka sekretessbestämmelsen i 7 kap. 41 § sekretesslagen gäller. Se också avsnitt 3.4.2.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
187
bestämmelser råder således sekretess hos Migrationsverket för dessa uppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon denne närstående lider skada eller men. I paragrafens tredje stycke görs också undantag från sekretessen, och detta gäller när en uppgift får lämnas ut med stöd av just lagen om Schengens informationssystem eller polisdatalagen. Hänvisningen till polisdatalagen innebär bl.a. att det svenska SIRENE-kontoret kan lämna uppgifter till andra Schengenstaters register och SIRENE-kontor.
189
Vidare kan uppgifter från andra Schengenstater
vidarebefordras till berörda svenska myndigheter.
190
4.10.7 Sekretess mellan myndigheterna, uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess
Som nämnts inledningsvis gäller enligt huvudregeln sekretess mellan myndigheterna.
191
I 15 kap. 5 § sekretesslagen anges en generell ser-
vice eller informationsskyldighet mellan myndigheter. En myndighet skall emellertid på begäran av annan myndighet lämna ut en uppgift, endast under förutsättning det inte möter hinder på grund av sekretess eller med hänsyn till arbetets löpande gång. I sekretesslagen och i annan lagstiftning finns dock sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till en annan myndighet (eller till ett annat verksamhetsområde inom den egna myndigheten).
Under vissa förutsättningar innebär ett uppgiftslämnande till en annan myndighet att uppgiften blir offentlig, i andra fall kan primär sekretess gälla hos den mottagande myndigheten och i mer sällsynta fall överförs den sekretessbestämmelse som gäller hos den uppgiftslämnande myndigheten till den mottagande myndigheten, sekundär sekretess.
I 1 kap. 5 § sekretesslagen anges, att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om de är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för myndigheten och dess personal att sköta de uppgifter om åvilar myndigheten. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt.
189
190
191
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
188
Om det i en lag eller förordning är reglerat att en viss myndighet skall lämna ut uppgifter, får detta, med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen, ske utan hinder av sekretessen.
192
Bestämmelsen reglerar
ingen skyldighet för en myndighet att lämna ut en uppgift, utan bara huruvida en myndighet får göra det, trots att den är omfattas av sekretess. Skyldigheten att lämna ut uppgiften regleras i en särskild bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Inte heller innebär den att tillämplig sekretessbestämmelse förs över till den mottagande myndigheten. Som nämnts är bestämmelsen emellertid inte tillämplig för bl.a. uppgifter i belastningsregistret. Paragrafen reglerar inte heller det fallet att en uppgiftsskyldighet föreligger gentemot en utländsk myndighet. I dessa fall är det istället fråga om att tillämpa 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. I den bestämmelsen regleras att en uppgift som enligt sekretesslagen omfattas av sekretess inte får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om ett utelämnande inte är särskilt föreskrivit i författning eller om uppgiften i motsvarande fall får lämnas till svensk myndighet. Uppgifter får i det senare fallet endast lämnas ut, om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut till annan stat eller mellanfolklig organisation.
Det skall noteras, att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet inte innebär att den mottagande myndigheten också skall ha s.k. direktåtkomst till de uppgifter som den utlämnande myndigheten för i register eller databaser. Med direktåtkomst förstås endast ett sätt att lämna ut uppgiften på. Som framgår nedan under avsnitt 4.11 är det inte ovanligt att myndigheter i dag ges direktåtkomst till en annan myndighets register med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen. Enligt huvudregeln skall dock ett sådant utlämnande alltid föregås av en sekretessprövning, något som inte krävs om det finns en reglerad uppgiftsskyldighet. När en uppgiftsskyldighet föreskrivs har lagstiftaren, eller i vart fall bör lagstiftaren ha, gjort bedömningen att intresset av att en uppgift som omfattas av sekretess lämnas ut är starkare än det ändamål som sekretessen har att skydda. Som redovisas nedan i avsnitt 13.3 och 13.4 är det utredningens uppfattning, att en föreskrift om direktåtkomst bör föregås av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet.
193
I 14 kap. 2 § sekretesslagen finns en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att alla myndigheter får lämna ut sekretessbelagd
192
Se bl.a. Regner 14:5 f. när uppgiftsskyldighet anses föreligga.
193
En bedömning som också Utlänningsdatautredningen (SOU 2003:40) och Tullbrottsdatautredningen (SOU 2002:113) har gjort.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
189
uppgift, om uppgiften behövs för förundersökning, rättegång, ärenden om disciplinförfarande eller annat jämförbart förfarande, omprövning av ett beslut samt för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer. Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess inte heller hindrar att uppgift lämnas av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål, och i tredje stycket anges att uppgifter som kan behövas för delgivning får lämnas ut utan hinder av sekretess.
För utredningens vidkommande finns en av de mest intressanta bestämmelserna i fjärde stycket. Där regleras, att utan hinder av sekretess får man lämna uppgift som angår misstanke om brott till polis- och åklagarmyndighet samt annan myndighet som har att ingripa mot brottet. För att denna sekretessbrytande bestämmelse skall vara tillämplig krävs dock, att det för brottet skall vara föreskrivet fängelse och det kan antas att brottet kan föranleda annan påföljd än böter. Liksom övriga bestämmelser i 14 kap. reglerar inte denna bestämmelse någon skyldighet att lämna ut uppgifter om brottsmisstankar. Bestämmelsen anger endast den rättighet en myndighet eller en vid myndigheten anställd person har, att lämna uppgifter om brott till exempelvis polis och åklagare, trots att uppgiften omfattas av sekretess. I femte och sjätte styckena finns vissa begränsningar i uppgiftslämnandet, men de berör inte utredningens områden.
Emellertid är det ytterst tveksamt om nu behandlade sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig, såvitt avser de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet eller det brottsförebyggande arbetet i stort. I paragrafens första stycke anges, att en uppgift som behövs för förundersökning får lämnas ut, och av tredje stycket följer att uppgift som angår misstanke om brott av en viss svårighetsgrad får lämnas ut, utan hinder av sekretess. Att ett utlämnande enligt första stycket kräver en förundersökningssituation framgår direkt av ordalydelsen, men även vid tillämpning av tredje stycket torde det ställas krav på att det föreligger en förundersökningssituation. Något krav på att en förundersökning är inledd ställs dock inte, men eftersom misstanken skall avse en viss konkret brottslighet torde bestämmelsen kopplas till rättegångsbalkens bestämmelser om när en förundersökning skall inledas. Det arbete som bedrivs i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet är sällan, om än någon gång, kopplat till en förundersökning. Underrättelseverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information av olika slag för att kartlägga om brotts-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
190
lig verksamhet har utövats eller kan förväntas utövas utan att utgöra en förundersökning. Inte heller utförs den allmänna brottsbekämpande verksamheten inom ramen för en förundersökning. Detta innebär att inte bara myndigheternas underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen är omgärdad av en stark sekretess, utan också att det för underrättelseverksamhet saknas en sekretessbrytande bestämmelse motsvarande den som gäller för förundersökningssekretessen.
Emellertid kan sannolikt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten. Av denna följer att, utöver vad som följer av 1 och 2 §§, får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I andra stycket anges när generalklausulen inte är tillämplig. Flertalet av begränsningarna berör inte utredningen, men redan här skall nämnas att om ett utlämnande strider mot lag, förordning eller föreskrift som meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204) får uppgifterna inte lämnas ut (se nedan under avsnitt 4.11).
Syftet med bestämmelsen är att sekretessregleringen inte skall hindra ett effektivt samarbete mellan myndigheterna, och att myndigheterna skall ha möjlighet att utbyta uppgifter, när intresset av att ta del av uppgifterna är starkare än det intresse sekretessen skall skydda. Informationsutbytet är särskilt framträdande mellan myndigheter med samma sakliga behörighet, men med skilda lokala kompetensområden, eller myndigheter som har närbesläktade funktioner. Bland annat kan man med stöd av förevarande paragraf lämna uppgifter om brottsmisstankar till Polisen, även om man det inte kan antas att brottet medför annan påföljd än böter. Förutsättningen är naturligtvis att intresset att beivra brottet är starkare än det intresse sekretessen skall skydda.
194
För att en uppgift skall få lämnas ut med stöd av bestämmelserna i 14 kapitel krävs inte någon uttrycklig begäran om utlämnande, utan det står varje myndighet fritt att på eget initiativ lämna ut en uppgift. Som tidigare sagts föreligger inte heller någon skyldighet att enbart med tillämpning av bestämmelserna i 14 kapitlet lämna ut uppgifterna.
Om man då kopplar samman bestämmelsen i 15 kap. 5 § med bestämmelserna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen ändras förhållan-
194
Se prop. 1983/84:142, s. 32 f.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
191
dena. När en myndighet hos annan myndighet begär att få ut en uppgift, och någon av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. är tillämplig, skall ett utlämnande ske utan hinder av sekretess. Om exempelvis Polisen av Migrationsverket begär att få ut uppgifter om en viss angiven person, eftersom denne är misstänkt för ett allvarligt brott, exempelvis rån, torde bestämmelsen i 14 kap. 2 § vara tillämplig, och med stöd av 15 kap. 5 § skall Migrationsverket följaktligen lämna ut uppgiften, även om den omfattas av utlänningssekretessen. I detta fall har Migrationsverket alltså ingen valmöjlighet, utan är skyldig att lämna ut uppgiften. Om den mottagande myndigheten begär uppgiften blir således 14 kap. 1–3 §§ i kombination med 15 kap. 5 § sekretesslagen en reell uppgiftsskyldighet. Dock är det Migrationsverket som skall göra prövningen enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen, vilket kan få tillföljd att verket anser, att varken denna bestämmelse eller generalklausulen i 14 kap. 3 § är tillämplig, varför det på den grunden kan vägra att lämna ut uppgiften.
Från en föreskrift om uppgiftsskyldighet måste man skilja sådana bestämmelser enligt vilka en myndighet får lämna ut uppgifter till en annan myndighet. Bestämmelser av det slaget har inte den verkan att sekretessen viker enligt 1 §. Som redovisas i avsnitt 4.11 finns i flera registerförfattningar föreskrifter om att uppgifter ur register får lämnas ut till annan myndighet. Huruvida en sådan uppgift, om den omfattas av sekretess, får lämnas ut till en annan myndighet får då bedömas i varje enskilt fall med tillämpning av bl.a. sekretessbestämmelsernas skaderekvisit och generalklausulen i 3 §. Blir resultatet av denna bedömning att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut, kan 15 kap. 5 § bli tillämplig.
4.11 Registerlagstiftning
Myndigheters behandling av personuppgifter regleras med utgångspunkt från bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Syftet med personuppgiftslagen är att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagens bestämmelser är generellt tillämpliga på behandling av personuppgifter, såväl i verksamhet som faller inom gemenskapsrätten, som i en uteslutande nationell verksamhet. Emellertid behövs för de allra flesta myndigheter en särreglering för behandling av personuppgifter i just deras verk-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
192
samhet. Personuppgiftslagen innehåller också en bestämmelse som reglerar, att om det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, skall de bestämmelserna gälla.
195
Också Polisens, Tullverkets, Kustbevakningens och Migrationsverkets behandling av personuppgifter m.m. regleras i särskilda författningar. I detta avsnitt lämnas en kartläggning av den författningsreglering som, utöver personuppgiftslagen, styr myndigheternas behandling av personuppgifter. Samtliga författningar är emellertid föremål för reformering, vilket också redovisas nedan. I vilka register eller databaser myndigheterna behandlar uppgifterna redovisas i avsnitt 5.
4.11.1 Personuppgiftslagen
Från och med den 24 oktober 1998 regleras behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204), som har ersatt den tidigare datalagen (1973:289). Personuppgiftslagen har sin utgångspunkt i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).
Detta avsnitt innehåller en allmän genomgång av personuppgiftslagen.
4.11.1.1 Allmänt om lagens tillämpningsområde
Personuppgiftslagen reglerar själva hanteringen av personuppgifter och inte bara missbruk av sådana uppgifter. Det innebär att behandling av personuppgifter som inte är tillåten med stöd av personuppgiftslagen i princip är otillåten. Om det finns särskild reglering av sådan behandling i annan lag eller i förordning, gäller emellertid de reglerna framför personuppgiftslagens bestämmelser. Personuppgifter i lagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas med uppgifterna, t.ex. insamling, bearbetning, utlämnande, lagring eller förstöring.
195
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
193
Personuppgiftslagen tillämpas på all automatiserad (datoriserad) behandling av personuppgifter, oavsett om det sker i löpande text med ordbehandling eller i strukturerade dataregister. Dessutom är lagen tillämplig på behandling av personuppgifter i strukturerade manuella register. Behandling av personuppgifter som en fysisk person utför i verksamhet av rent privat natur omfattas dock inte alls av lagen.
I personuppgiftslagen anges uttryckligen att den inte får inskränka myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att den inte heller hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet.
4.11.1.2 Förutsättningar för behandling av personuppgifter
Personuppgiftsansvar
Ansvarig för behandling av personuppgifter är den personuppgiftsansvarige, dvs. den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter.
När en myndighet behandlar personuppgifter är det normalt myndigheten som sådan som är ansvarig, inte någon ur personalen. I kommunerna är oftast en nämnd personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs av personer som arbetar i nämndens verksamhet.
Grundläggande krav vid behandling av personuppgifter
Personuppgifter skall alltid behandlas på ett korrekt och lagligt sätt samt i enlighet med god sed. De skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Efter insamlingen får uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in (finalitetsprincipen). Det anses inte oförenligt med de ursprungliga ändamålen att behandla uppgifterna för bl.a. statistiska ändamål. De behandlade uppgifterna måste vara riktiga och relevanta och inte alltför omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas.
Uppfyller personuppgifterna inte kraven, skall den personuppgiftsansvarige vidta alla rimliga åtgärder för att utplåna, blockera eller rätta de felaktiga eller ofullständiga uppgifterna. Person-
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
194
uppgifter får inte sparas längre än nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas. Allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening får emellertid inte med stöd av bestämmelserna i personuppgiftslagen avidentifieras eller på annat sätt förstöras (dvs. gallras).
När behandling av personuppgifter är tillåten
Enligt personuppgiftslagen är det tillåtet att behandla personuppgifter efter den registrerades samtycke. Med samtycke avses varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Lagen uppställer krav på att samtycke skall vara skriftligt eller på annat sätt formbundet.
Personuppgifter får – trots att samtycke från den registrerade saknas – behandlas om det är nödvändigt för att ett avtal med den registrerade skall kunna fullgöras, för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet, för att vitala intressen för den registrerade skall kunna skyddas, för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras, för att den personuppgiftsansvarige eller någon annan till vilken personuppgifter har lämnats ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning samt för att tillgodose ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige, om det väger tyngre än den registrerades intresse av integritetsskydd.
Känsliga personuppgifter
För vissa slag av uppgifter gäller enligt personuppgiftslagen särskilda restriktioner. Enligt huvudregeln får uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse samt medlemskap i fackförening inte behandlas över huvud taget. Likaså är det förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter är dock inte undantagslöst. Uppgifterna får behandlas om den registrerade uttryckligen har samtyckt till det samt när den registrerade själv har offentliggjort känsliga uppgifter på ett tydligt sätt. Behandling av känsliga personuppgifter får även i andra fall utföras, om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
195
fullgöra sina skyldigheter eller utöva sina rättigheter inom arbetsrätten, för att rättsliga anspråk skall kunna slås fast, göras gällande eller försvaras samt för att den registrerades eller någon annans vitala intressen skall kunna skyddas och den registrerade är förhindrad att lämna sitt samtycke.
Förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter gäller inte behandling av uppgifter för hälso- och sjukvårdsändamål, om behandlingen är nödvändig för förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser, vård och behandling eller hälso- och sjukvårdsadministration.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Datainspektionen, får meddela föreskrifter om ytterligare undantag, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Regeringen har i personuppgiftsförordningen (1998:1191) föreskrivit att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller om de är nödvändiga för handläggningen av ärendet.
Uppgifter om brott och användning av personnummer
Det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om bl.a. lagöverträdelser och domar i brottmål. Myndigheter får behandla sådana uppgifter endast, om det är tillåtet enligt de allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen. Uppgifter om personnummer och samordningsnummer får behandlas bara när den registrerade samtycker till det eller när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.
4.11.1.3 Information och rättelse
Information
Den personuppgiftsansvarige skall självmant lämna den registrerade information rörande behandling av personuppgifter, när uppgifter samlas in från den registrerade själv. Har uppgifterna samlats in från en annan källa skall den registrerade informeras när uppgifterna noteras. Information behöver dock inte lämnas, om det är omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats eller om
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
196
det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om registreringen eller utlämnandet av personuppgifter.
Bestämmelserna om informationsskyldighet gäller inte om sekretess eller tystnadsplikt för uppgifterna är föreskriven i förhållande till den registrerade själv, som t.ex. inom hälso- och sjukvården enligt 7 kap. 3 § sekretesslagen.
Rättelse
Personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga eller som annars inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller anknytande föreskrifter skall på den registrerades begäran rättas, utplånas eller blockeras (spärras) av den personuppgiftsansvarige.
4.11.1.4 Säkerheten vid behandling
Den personuppgiftsansvarige har enligt personuppgiftslagen ett stort ansvar för säkerheten vid behandling av personuppgifter. För det allmännas verksamhet gäller att eventuella bestämmelser om säkerheten vid behandling av personuppgifter i annan lagstiftning skall tillämpas. Det gäller framför allt bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess. Den personuppgiftsansvarige har vidare ansvar för att tekniska och organisatoriska åtgärder vidtagits för att skydda de behandlade personuppgifterna.
4.11.1.5 Överföring av personuppgifter till tredje land
Det är enligt personuppgiftslagen förbjudet att utan samtycke från den registrerade föra över personuppgifter till en stat utanför EU eller EES som inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter. Vid bedömningen av om ett land har en adekvat skyddsnivå skall hänsyn tas till samtliga omständigheter som har samband med överföringen, men särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen skall pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet.
Från överföringsförbudet görs vissa undantag, bl.a. om behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal som är i den registrerades intresse, för att på den registrerades begäran vidta åtgärder
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
197
innan ett avtal träffas, för att kunna fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk eller för att skydda vitala intressen för den registrerade. Dessutom får regeringen i viss omfattning meddela föreskrifter om undantag från förbudet.
4.11.1.6 Anmälan till Datainspektionen m.m.
Datainspektionens tillsyn
Enligt EU:s dataskyddsdirektiv skall en särskild tillsynsmyndighet utses i varje medlemsland. I Sverige har Datainspektionen tilldelats den uppgiften. Som ett led i sin tillsynsverksamhet skall Datainspektionen ha tillgång till behandlade personuppgifter och dessutom tillträde till lokaler med anknytning till behandlingen. Datainspektionen kan också vid vite förbjuda fortsatt behandling samt ansöka hos länsrätt om att personuppgifter skall utplånas.
Anmälningsskyldighet och personuppgiftsombud
Den personuppgiftsansvarige skall till Datainspektionen anmäla sådana behandlingar av personuppgifter som omfattas av personuppgiftslagen. Syftet med anmälningsskyldigheten är att göra behandlingens ändamål och dess viktigaste egenskaper kända.
I såväl personuppgiftslagen som personuppgiftsförordningen och föreskrifter från Datainspektionen föreskrivs emellertid om undantag från anmälningsskyldigheten i olika situationer. Anmälan till Datainspektionen behöver t.ex. inte göras när ett personuppgiftsombud har utsetts av den personuppgiftsansvarige. Personuppgiftsombudet skall ha till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett korrekt och lagligt sätt.
4.11.1.7 Sanktioner
Om behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen orsakar skada för den registrerade kan han eller hon ha rätt till ersättning från den personuppgiftsansvarige för den skada och kränkning av den personliga integriteten som behandlingen kan ha medfört. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet gör sig skyldig till vissa förfaranden kan dessutom dömas till böter eller fängelse. Det gäller
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
198
t.ex. när osanna uppgifter lämnas i information till den registrerade eller om någon i strid med lagen behandlar känsliga personuppgifter. Straffbestämmelsen tillämpas inte i ringa fall.
4.11.2 Polisdatalagen
Polisens möjligheter att behandla personuppgifter och att föra kriminal- och polisregister regleras, utöver personuppgiftslagen av polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Som redovisas i avsnitt 3.4.2 ansvarar Polisen också för behandlingen av personuppgifter enligt bestämmelserna i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, SIS.
196
Dessa lagar reglerar inte bara hur Polisen skall
behandla personuppgifter, utan också en skyldighet för Rikspolisstyrelsen att föra sådana register.
Polisdatalagen utgår från personuppgiftslagen och innehåller endast de särbestämmelser som är nödvändiga för polisens verksamhet. I polisdataförordningen (1999:81) finns kompletterande föreskrifter om behandling av personuppgifter som omfattas av polisdatalagen.
Polisdatalagen reglerar inte – med ett undantag – någon skyldighet att föra register, utan anger under vilka förutsättningar register får föras, vilka uppgifter som får antecknas i ett register och hur uppgifterna skall behandlas. Undantaget avser det s.k. SÄPO-registret.
197
Polisdatalagen innehåller både allmänna regler om behandling av personuppgifter i polisiärt arbete och regler om vissa särskilda register. Polisdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att
• förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
• övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, eller
196
Förarbetena till lagen om belastningsregister, lagen om misstankeregister och polisdatalagen utgörs av prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20 och rskr. 1997/98:276. Förarbetena till lagen om Schengens informationssystem finns i prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17 och rskr. 1999/2000:215.
197
Säkerhetspolisen skall föra ett register för att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, att underlätta spaning i syfte att bekämpa terrorism, och att utgöra underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627).
197
Säkerhets-
polisen för därutöver centralregister (CR), en databas som huvudsakligen används i Säkerhetspolisens verksamhet, systemet för hemlig teleavslyssning och hemlig teleövervakning samt de s.k. Analysdatabaserna.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
199
• bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
198
Denna ändamålsbeskrivning överensstämmer med beskrivningen av Polisens arbetsuppgifter enligt 2 § 1–3 polislagen, dvs. det som ofta benämns som den egentliga polisverksamheten. Polisdatalagen omfattar således inte behandling av personuppgifter som kan förekomma i Polisens verksamhet, såvitt avser att lämna allmänheten skydd, upplysningar eller annan hjälp och inte heller när Polisen biträder annan myndighet med stöd av annan författning (2 § 4 och 5 polislagen). Såväl regeringen som statliga utredningar har vid olika tillfälle uttalat, att den polisverksamhet som polisdatalagen skall tillämpas på inte omfattas av dataskyddsdirektivets tillämpningsområde, eftersom verksamheten faller utanför gemenskapsrätten (se dock Utlänningsdatautredningens bedömning nedan). Någon särskild reglering av Polisens behandling av personuppgifter i annan polisverksamhet enligt 2 § 4 och 5 polislagen eller polismyndighetsärenden har inte ansett erforderlig, utan härvid skall personuppgiftslagens bestämmelser tillämpas.
199
Polisdatalagen innehåller särskilda regler om behandling av uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet. Med kriminalunderrättelseverksamhet förstås i polisdatalagen den polisverksamhet som består i att samla in, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken.
200
Ett kriminalunderrättelseregister får innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person, endast om uppgifterna ger anledning att anta, att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. Med allvarlig brottslig verksamhet menas verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
201
Det krävs vidare att den person som avses med
uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. Uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet eller om hjälpmedel som kan ha använts i samband med sådan verksamhet får dock registreras, även om upp-
198
199
200
201
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
200
gifterna kan hänföras till en enskild person som inte är misstänkt för brott. Uppgifterna skall då förses med upplysning om att det inte finns några misstankar mot denne. Kriminalunderrättelseregister får föras av Rikspolisstyrelsen och av en polismyndighet.
202
Polisen har också rätt att i kriminalunderrättelseverksamheten behandla personuppgifter i register när en s.k. särskild undersökning har inletts. Med begreppet särskild undersökning avses en undersökning i underrättelseverksamhet, som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att åstadkomma beslutsunderlag för huruvida beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott skall fattas. Syftet med den särskilda undersökningen kan sägas vara, att denna skall leda fram till att uppgifter förs in i underrättelseregistret för att en brottsförebyggande insats skall kunna företas och därefter en förundersökning inledas. En särskild undersökning förs inom en polismyndighet, och enligt huvudregeln har endast den egna myndigheten tillgång till uppgifterna i undersökningen (se nedan om utlämnande av uppgifter).
Utlämnande av uppgifter i register
Uppgifter i register som förs med stöd av polisdatalagen får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men, dvs. det gäller ett omvänt skaderekvisit.
203
I sekretesslagen finns dock en sekre-
tessbrytande bestämmelser som innebär att uppgifter ur registren utan hinder av sekretessen, får lämnas ut vid en sådan uppgiftsskyldighet som anges i polisdatalagen.
204
har regeringen, med stöd av riksdagens bemyndigande, föreskrivit till vem och under vilka omständigheter en uppgift får lämnas ut.
I förordningen föreskrivs att Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Ekobrottsmyndigheten får ha direktåtkomst till kriminalunderrättelseregistren.
205
Åtkomsten till registren skall vara för-
behållen de personer som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till information om sådana uppgifter som behandlas i registren.
202
203
9 kap. 17 § första stycket 6 sekretesslagen.
204
a. § fjärde stycket 3.
205
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
201
Uppgifter ur ett kriminalunderrättelseregister får lämnas ut till Kustbevakningen, Tullverket eller Skatteverket. Utlämnande får dock endast ske, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder.
206
Uppgifter som behandlas i en särskild undersökning får lämnas ut till en annan polisman, Rikspolisstyrelsen, polismyndighet, Tullverket eller Skatteverket endast, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder.
207
Polismyndigheterna och Ekobrottsmyndigheten får också ha direktåtkomst till det allmänna spaningsregistret liksom DNAregistret.
208
Uppgifter ur det allmänna spaningsregistret får lämnas
ut till Kustbevakningen, Tullverket eller Skatteverket endast, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder.
209
Visst utrymme kan också finnas för
myndigheten att få ut uppgifter med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).
210
Kustbevakningen har dock, bl.a. i redovis-
ningen i juni 2004 med anledningen av regeringsuppdraget att redovisa hinder mot effektivt informationsutbyte, förordat att författningarna om belastningsregister och misstankeregister ändras på så sätt, att Kustbevakningen uttryckligen ges rätt att både få ut fullständiga uppgifter och få direktåtkomst avseende uppgifter som behövs i verksamheten hos Kustbevakningen för att förebygga, upptäcka och utreda brott.
4.11.3 Lagen om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, m.m.
Tullverkets behandling av personuppgifter regleras, utöver av personuppgiftslagen, av lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet (i det
206
207
208
209
210
I lagen om belastningsregister finns inte en motsvarande hänvisning till 14 kap. sekretesslagen som nyss nämnts beträffande misstankeregister. Detta har tolkats (Anna-Lena Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, Norstedts Juridik, 2003) som att myndigheten därmed endast kan få ut uppgift med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen, som förutsätter att ett utlämnande är nödvändigt; en bestämmelse som skall tillämpas restriktivt.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
202
följande tullbrottsdatalagen) och föreskrifter i förordningen (2001:88) med samma namn (i det följande tullbrottsdataförordningen). Lagen är uppbyggd på i princip samma sätt som polisdatalagen. Lagen är tillämplig endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Eftersom det i Tullverkets databaser finns känsliga personuppgifter, kan uppgifter i Tullverkets samtliga register omfattas av sekretess efter en skadeprövning med ett omvänt skaderekvisit.
211
I sek-
retesslagen finns dock en sekretessbrytande bestämmelser som innebär att uppgifter ur registren, utan hinder av sekretessen, får lämnas ut på grund av sådan uppgiftsskyldighet som anges i tullbrottsdatalagen.
212
I lagen anges att Tullverket får ha ett underrättelseregister för verkets underrättelseverksamhet.
213
Underrättelseregister får endast
föras för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet och för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Med allmänna uppgifter avses t.ex. smuggelvägar och brottstrender.
I underrättelseregistret får uppgifter föras in som kan hänföras till en enskild person, endast om det kan antas att allvarlig brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva brottsligheten. Vidare får uppgifter registreras om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet samt uppgifter om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med sådan verksamhet. Detta gäller även om uppgifterna kan hänföras till en enskild person mot vilken det inte finns någon brottsmisstanke. Uppgifterna skall därvid förses med upplysning om att det inte finns någon misstanke mot denne.
Tullverkets underrättelseregister
214
innehåller bl.a. uppgifter om
händelser, personer, organisationer och farkoster som kan sättas i samband med allvarlig brottslig verksamhet mot vilken det åligger Tullverket att ingripa.
Tullverket och Rikspolisstyrelsen får ha direktåtkomst till underrättelseregistret, men någon uppgiftsskyldighet föreligger inte.
211
9 kap. 17 § första stycket 10 sekretesslagen.
212
9 kap 17 § fjärde stycket 3 sekretesslagen.
213
10–13 §§ tullbrottsdatalagen.
214
F.d. SPADI.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
203
Polismyndigheterna och Kustbevakningen får ha direktåtkomst till registret i de delar som avser förslag till åtgärder och allmänna strategiska uppgifter.
215
Därutöver får Tullverket – liksom Polisen – i sin underrättelseverksamhet behandla personuppgifter i särskilda undersökningar där det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas.
216
När uppgifter behandlas i särskilda
undersökningar inrättas särskilda och tillfälliga register i specifika ärenden.
Uppgifter som behandlas automatiserat i en särskild undersökning får lämnas ut till en annan tulltjänsteman, en annan enhet inom Tullverket, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller Skatteverket, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder.
217
Tullverket får också föra ett spaningsregister.
218
Ändamålet med
ett sådant register är att det skall användas för att underlätta tillgången till uppgifter med anknytning till brott som begåtts eller kan antas ha begåtts. Det är endast uppgifter angående de brott som Tullverket har befogenhet att ingripa mot som får föras in i registret. Till skillnad mot underrättelseregistret uppställs inget krav på att det skall vara fråga om brott av viss svårighetsgrad, utan stadgandet är tillämpligt oavsett vilken påföljd som är stadgad för brottet. Annan enhet inom Tullverket, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Kustbevakningen får ha direktåtkomst till ett spaningsregister.
219
4.11.4 Förordningen om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen.
Kustbevakningens behandling av personuppgifter regleras i förordningen (2003:118) om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen (i det följande kustbevakningsdataförordningen). Liksom för Polisen och Tullverket gäller bestämmelserna i förordningen utöver personuppgiftslagens bestämmelser. Förordningen tillämpas också bara när behandlingen av personuppgifter är helt
215
8 § tullbrottsdataförordningen.
216
11 § tullbrottsdatalagen.
217
7 § tullbrottsdataförordningen.
218
14–17 §§ tullbrottsdatalagen.
219
10 § tullbrottsdataförordningen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
204
eller delvis automatiserad. Bestämmelserna gäller i stor omfattning även för behandling av uppgifter om juridiska personer.
I förordningen anges att Kustbevakningen får behandla personuppgifter (inklusive uppgifter om juridiska personer) i sin brottsbekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot vilka Kustbevakningen enligt lag eller förordning har att ingripa eller för att utreda sådana brott.
220
Personuppgifter får också behandlas i
den kontroll- och tillsynsverksamhet som Kustbevakningen enligt lag eller förordning har att genomföra, om det är nödvändigt för att inrikta och genomföra verksamheten.
221
Personuppgifter får vidare
behandlas vid Kustbevakningens handläggning av ärenden om vattenföroreningsavgift.
222
Slutligen får Kustbevakningen också
behandla personuppgifter, om det nödvändigt för att planera, följa upp eller utvärdera nu nämnda verksamheter.
223
Kustbevakningen får i den brottsbekämpande verksamheten behandla personuppgifter även om personen inte är misstänkt för brott. Detta får ske i syfte att förhindra och upptäcka brott, men endast under förutsättning att det avser ett brott för vilket är föreskrivet fängelse två år eller mer.
224
Samma begränsning gäller enligt
huvudregeln vid behandling av uppgifter om en person som är misstänkt för brott. Man har dock rätt att behandla uppgifter avseende en person som misstänks vara delaktig i sådan grövre brottlighet, utan att denne själv gör sig skyldig till ett brott av samma svårighetsgrad.
225
Kustbevakningen har enligt förordningen rätt att samla uppgifterna i en gemensam databas. Tillgången till uppgifterna i basen skall vara förbehållen de personer som på grund av sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till uppgifterna.
226
I förordningen
regleras också vilka andra myndigheter som kan få åtkomst till uppgifterna i kustbevakningsdatabasen.
227
Även här regleras, att
endast de personer som har användning för uppgifterna på grund av sina arbetsuppgifter skall få tillgång till databasen.
Någon sekretessbestämmelse om Kustbevakningens register finns inte i sekretesslagen, annat än bestämmelsen om att sekretess
220
4 § kustbevakningsdataförordningen.
221
5 § kustbevakningsdataförordningen.
222
6 § kustbevakningsdataförordningen.
223
7 § kustbevakningsdataförordningen.
224
10 § kustbevakningsdataförordningen.
225
12 § kustbevakningsdataförordningen.
226
11 § kustbevakningsdataförordningen.
227
18–20 §§ kustbevakningsdataförordningen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
205
gäller för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt förundersökningssekretessen.
228
4.11.5 Förordningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen
Förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (i fortsättningen utlänningsdataförordningen) är ett komplement till personuppgiftslagen, såvitt avser Migrationsverkets behandling av personuppgifter.
I utlänningsdataförordningen regleras endast automatiserad behandling av personuppgifter i register. Förordningen omfattar behandling av personuppgifter som utförs av Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Integrationsverket, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna samt utlandsmyndigheterna i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Denna verksamhet anges gälla utlänningars vistelse i och avlägsnande från landet, utlänningars rätt att arbeta i landet, mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar samt bistånd och stöd till utlänningar som enligt lag eller annan författning handläggs av Migrationsverket. Vidare omfattar förordningen verksamhet som gäller förvärv, förlust eller bibehållande av svenskt medborgarskap samt ersättning för och bosättning av utlänningar som enligt lag eller annan författning handläggs av Integrationsverket.
229
Enligt förordningen får myndigheterna föra verksamhetsregister för handläggning av ärenden och fullgörande av underrättelseskyldighet, som följer av lag eller förordning. Dessutom får registret användas för tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten samt för framställning av statistik.
230
I för-
ordningen specificeras vilka personuppgifter som får behandlas i ett verksamhetsregister.
231
228
7 kap. 17 § första stycket 4 och 5 kap. 1 § sekretesslagen, se ovan avsnitt 4.6.
229
1 § utlänningsdataförordningen.
230
3 § utlänningsdataförordningen.
231
4 § utlänningsdataförordningen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
206
Migrationsverket får också föra automatiserade fingeravtrycksregister samt landinformationsregister. Fingeravtrycksregister får föras över de fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 6 kap. 6 § utlänningslagen. Registret får, utöver avtrycken och fotografierna, innehålla den registrerades namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, kön, medborgarskap eller annan identifieringsuppgift. Uppgifterna i registret får endast användas för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där flyktingskäl eller annat skyddsbehov åberopas samt vid ärenden om av- och utvisning.
232
Flertalet av de personuppgifter som Migrationsverket behandlar kan sekretessbeläggas med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen (se avsnitt 4.10).
4.12 Pågående reformarbeten
Ny sekretesslag, SOU 2003:99
I november 2003 lämnade OSEK över sitt huvudbetänkande (SOU 2003:99) Ny sekretesslag till chefen för justitiedepartementet. Uppdraget gällde en allmän översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndigheter, samarbetet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten.
Kommittén har föreslagit vissa materiella förändringar (några har redan redovisats ovan), men den största förändringen är att kommittén föreslår en ny, genom språkliga och redaktionella förändringar, mer användarvänlig sekretesslag. Bland annat kan nämnas, att förslaget innebär att det i de inledande kapitlen utförligt redovisas bestämmelsernas grundläggande betydelse, och att vissa av de begrepp som används i dag också definieras i lagen, exempelvis primär och sekundär sekretess. Vidare samlas bestämmelserna om sekretess mellan och inom myndigheterna, och hur sekretess kan överföras dem emellan, på ett mer tydligt sätt än i nuvarande lagstiftning. Bestämmelser om sekretess med hänsyn till intressen att förebygga och beivra brott finns samlade i ett kapitel, sekretess under en förundersökning i ett annat samt sekretess i anledning av utlänningskontrollen och Schengensamarbetet i ett tredje.
232
9 och 10 §§ utlänningsdataförordningen.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
207
Kommittén har i dessa nu nämnda delar emellertid inte föreslagit några materiella förändringar. Kommittén har bl.a. bedömt att sekretess alltjämt skall gälla mellan myndigheter, men att det liksom i dag skall finnas möjlighet för myndighet att i vissa fall lämna uppgifter till varandra utan hinder av sekretess. Kommittén har emellertid bedömt att generalklausulen i nuvarande 14 kap. 3 § sekretesslagen inte bör ändras och att vid generella behov av lättnader i sekretessen bör istället särskilda bestämmelser om uppgiftslämnande införas.
Kommittén redovisar också hur den uppfattar sambandet mellan bestämmelserna i sekretesslagen och personuppgiftslagen, se nedan i avsnitt 13.3.2.
Förslaget bereds f.n. inom regeringskansliet.
Insyn och sekretess – statliga företag – i internationellt samarbete, SOU 2004:75
Kommittén redovisade, utöver hitintills redovisat arbete, i augusti 2004 en uppföljning och kartläggning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess samt lämnade förslag till förtydliganden och förändringar av lagstiftningen.
Kommittén anser, att det saknas anledning att föreslå några mer ingripande förändringar av utrikessekretessen, annat än en mindre ändring, som innebär att den faktiska lättnaden i sekretessen, vilken är följden av ändrad praxis inom utrikesförvaltningen, förtydligas och kommer till direkt uttryck i sekretesslagen. Kommittén föreslår, att det för att kunna sekretessbelägga en uppgift skall krävas att det ”kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”.
Vidare föreslår kommittén att fyra
233
av de cirka tiotal sekretess-
lagen som reglerar sekretess för uppgifter som förekommer hos svenska myndigheter i sådant internationellt samarbete som innefattar informationsutbyte mellan svenska och utländska myndigheter, sammanförs till en bestämmelse. Gemensamt för dessa fyra bestämmelser är bl.a., att de föreskriver sekretess endast för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och endast till skydd för de enskilda själva. Ett krav för sekretess är dessutom att de bakomliggande internationella avtalen har godkänts av riksdagen. I sak är ingen förändring avsedd, men genom den nya bestämmelsen blir lagstiftningen tydligare. Det framgår klart, att
233
7 kap. 14 §, 8 kap.5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 §sekretesslagen.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
208
sekretess kan följa direkt av EG-direktiv eller EG-förordningar. Det gäller redan i dag men framgår inte med självklarhet av gällande ordalydelse. Dessutom kommer bestämmelsen att vara direkt tillämplig, när riksdagen i framtiden godkänner nya avtal som innehåller bindande sekretessklausuler.
Slutligen föreslår kommittén en ny bestämmelse om sekretess för att skydda allmänna intressen i det internationella arbetet. Bestämmelsen skall gälla till skydd för det allmänna för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Bestämmelsen har inte till syfte att utvidga sekretessen i det internationella arbetet, utan syftet är att Sverige skall få en bättre position i internationella förhandlingar.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet.
Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6
Utredningen om översyn av personuppgiftslagen överlämnade betänkandet (SOU 2004:6) Översyn av personuppgiftslagen i februari 2004 till chefen för justitiedepartementet.
Betänkandet innehåller bl.a. följande förslag.
•
För behandling av personuppgifter utanför personregister och databaser skall inte de begränsande reglerna i personuppgiftslagen gälla. Att göra ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten är däremot förbjudet.
•
Personuppgiftslagens förhållande till offentlighetsprincipen och sekretesslagen förtydligas.
•
Skyldigheten att på begäran lämna registerutdrag med alla uppgifter om en person som behandlas verklighetsanpassas.
•
Utökade möjligheter införs för regeringen och underlydande myndigheter att bestämma om undantag från bestämmelserna i personuppgiftslagen.
•
Bara brott mot personuppgiftslagen som görs uppsåtligen eller av grov oaktsamhet ska vara straffbara.
Det förtydligas hur myndighetsbeslut enligt personuppgiftslagen överklagas. Betänkandet bereds f.n. inom Regeringskansliet.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
209
Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet, SOU 2001:92
Polisdatautredningen överlämnade sitt betänkande (SOU 2001:92) Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet i november 2001 till chefen för justitiedepartementet.
Utredningen fann att det vid sidan om personuppgiftslagen behövdes en särskild reglering för Polisens behandling av personuppgifter. De undersökningar som utredningen hade gjort visade emellertid att polisdatalagens bestämmelser många gånger var svåra att tillämpa, t.ex. reglerna om information till den registrerade, och kritik hade framförts om att polisdatalagen inte är heltäckande. Utredning föreslog därför, att polisdatalagen skulle ersättas av en ny lag och att denna lag skulle vara heltäckande, dvs. upprepa de bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga i Polisens verksamhet. Ett annat skäl till att utredningen föreslog en helt ny polisdatalag var att man föreslog omfattande förändringar av de materiella bestämmelserna. Ett tredje skäl var att nuvarande polisdatalag försvårar informationsutbytet med Europol. Det senare på grund av att nuvarande polisdatalag inte medger att personuppgifter som härrör från kriminalunderrättelseverksamhet behandlas automatiserat annat än i särskilda undersökningar eller kriminalunderrättelseregister. Härigenom har informationsutbytet med Europol för Sveriges del kommit att allvarligt försvåras.
Utöver att förslaget till en ny polisdatalag upprepar flera av personuppgiftslagens bestämmelser innehåller förslaget bl.a. följande förändringar.
• Förbudet mot överföring av personuppgifter till tredjeland föreslås inte gälla i den egentliga polisverksamheten (33 § personuppgiftslagen).
• Informationsskyldigheten till den registrerade begränsas.
• Den nya lagen skall innehålla en bestämmelse som föreskriver att direktåtkomst till samtliga personuppgifter skall vara förbehållen de personer inom polisen som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till information om uppgifterna.
• Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet bör vara inriktad främst på brottsförebyggande verksamhet; bestämmelserna om kriminalunderrättelseverksamhet och kriminalunderrättelseregister bör bl.a. av det skälet inte vara kvar i en ny polisdatalag. I stället föreslås bestämmelser om behandling av uppgifter rörande enskilda personer mot vilka det inte finns någon misstanke om brott.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
210
• Uppgifter om en enskild person mot vilken det inte finns någon misstanke om brott bör få behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller mer. Alla uppgifter som är nödvändiga för ändamålet med behandlingen bör få behandlas. Aktuell behandling av personuppgifter bör få ske för att underlätta övervakning av personer som kan antas komma att begå brott.
• Det bör i den nya polisdatalagen införas särskilda regler om det allmänna spaningsregistret (ASP). Lagregleringen bör i allt väsentligt ge polisen rätt att fortsätta den behandling av personuppgifter som förekommer i dag.
• Den nya polisdatalagen bör liksom i dag innehålla särskilda regler om register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål och om fingeravtrycks- och signalementsregister.
• Personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet bör i huvudsak ha samma innebörd som i dag. Den särskilda lagregleringen om SÄPO-registret bör dock inte vara kvar i den nya lagen.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet med sikte på en lagrådsremiss våren 2005.
Tullverkets brottsbekämpning Integritet – Effektivitet, SOU 2002:113
Tullbrottsdatautredningen överlämnade i januari 2003 sitt betänkande (SOU 2002:113) Tullverkets brottsbekämpning Integritet – Effektivitet till chefen för finansdepartementet.
I likhet med Polisdatautredningen hade Tullbrottsdatautredningen som utgångspunkt för sitt arbete, att behovet av en datoriserad ärendehantering inte får stå i strid med den enskildes personliga integritet. Tullbrottsdatautredningen föreslår en ny lag med de grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Dessa grundläggande bestämmelser föreslås också gälla för behandling av uppgifter om juridiska personer. Enligt förslaget skall lagen gälla i stället för personuppgiftslagen, och när den senare lagens bestämmelser skall tillämpas skall det anges särskilt.
Enligt förslaget skall Tullverkets behandling av personuppgifter styras av fyra särskilt angivna primära ändamål, nämligen
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
211
• förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Här avses närmast Tullverkets underrättelseverksamhet;
• utreda eller beivra brott. Här avses arbetet inom ramen för en förundersökning, förenklade förfaranden med utfärdande av strafföreläggande och ordningsbot samt förenklad undersökning enligt 23 kap.3 och 8 §§rättegångsbalken;
• fullgörande av internationella åtaganden. Regleringens syfte är att se till att Tullverket kan fullgöra sina åtaganden enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete; samt
• planera, följa upp och utvärdera verksamheten. Här avses en behandling av personuppgifter som behövs för den administrativa interna tillsynen samt kontrollen och uppföljningen av den brottsbekämpande verksamheten inom Tullverket.
Utredningen anser, att Tullverket även fortsättningsvis skall få behandla personuppgifter i ett eller flera centrala eller regionala underrättelseregister, eller i kombinerade spanings- och underrättelseregister i den s.k. tullbrottsdatabasen. Tullverket bör också enligt förslaget få möjlighet att behandla personuppgifter i underrättelseverksamheten på ett mer fritt sätt. Utredningen föreslår, att det inte skall ställas krav på att den brottslighet som undersökningen avser kan antas utgöra allvarlig brottslig verksamhet. Uppgifterna skall dock vara tillgängliga endast för en mindre och klart begränsad personkrets.
Enligt utredningen skall olika regler gälla för Tullverkets behandling av uppgifter och handlingar beroende på om behandlingen sker i en databas eller utförs på annat sätt av en enskild tjänsteman eller avgränsad grupp tjänstemän och uppgifterna inte är tillgängliga för gemensam användning i verksamheten.
234
Tullbrottsdatautredningen har i sitt betänkande redovisat den ökade smugglingen till Sverige och att brottsligheten i övrigt dessutom är gränsöverskridande. Mot denna bakgrund har utredningen gjort bedömningen, att det finns ett stort behov av samarbete över gränserna för de brottsbekämpande myndigheterna. Utredningen har också påtalat, att det finns ett starkt behov för en brottsbekämpande myndighet att genom direktåtkomst få tillgång till uppgifter
234
Begreppet databas kan kortfattat beskrivas som ett system där uppgifter registreras, lagras och behandlas automatiserat och används gemensamt i verksamheten, t.ex. centrala och regionala register. Tjänstemännen inom myndigheten och andra myndigheter skall ha möjlighet att automatiskt ta del av uppgifterna. Med behandling på annat sätt avses behandling av uppgifter i ett system som mer eller mindre är tillgängligt endast för den som handlägger ärendet, exempelvis ett enkelt ordbehandlingssystem.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
212
vilka andra sådana myndigheter för i dataregister. De myndigheter som avses är Tullverket, polismyndigheter, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Kustbevakningen och åklagarmyndigheter.
235
Tullbrottsdatautredningen gör också bedömningen, att den nuvarande sekretessregleringen utgör hinder för ett effektivt samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna och att dessa myndigheter borde omgärdas av en gemensam sekretes. Bland annat mot denna bakgrund föreslår utredningen, att andra brottsbekämpande myndigheter med polisiära uppgifter skall kunna få direktåtkomst till samtliga register som Tullverket för i den brottsbekämpande verksamheten.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet med sikte på en proposition våren 2005.
Utlänningsdatalagen, SOU 2003:40
I april 2003 överlämnades Utlänningsdatautredningen, betänkandet (SOU 2003:40) Utlänningsdatalagen till chefen för utrikesdepartementet.
Ulänningsdatautredningen har föreslagit att nuvarande förordning skall ersättas av en lag – utlänningsdatalagen – som skall reglera behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Lagens övergripande syfte skall vara att skydda den enskilde mot otillbörliga intrång i dennes personliga integritet, men samtidigt underlätta för myndigheterna att på ett rationellt och effektivt sätt använda modern informationsteknik för att fullgöra sina uppgifter. Lagen bör därför vara teknikoberoende. Lagen föreslås också gälla för behandling av personuppgifter, oavsett om den är helt eller delvis automatiserad, och i vissa fall även för manuell behandling. Någon skillnad i behandlingen av uppgifterna om de behandlas i en databas eller på annat sätt föreslås inte.
Föreslagen lag innehåller bara särbestämmelser, undantag och preciseringar i förhållande till personuppgiftslagen.
Lagen skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som utförs av Regeringskansliet, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Integrationsverket, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och utlandsmyndigheterna.
235
SOU 2002:113, s. 249 och 168.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
213
Lagen skall enligt förslaget tillämpas vid behandling av personuppgifter i verksamhet som gäller
• utlänningars inresa i Sverige eller annat EU/EES land samt utresa från Sverige,
• mottagande av asylsökande och andra utlänningar,
• bistånd och bidrag till utlänningar,
• svenskt medborgarskap,
• statlig ersättning för kostnader för utlänningar, eller
• bosättning av utlänningar.
Utanför lagens tillämpningsområde faller behandling av personuppgifter som förs med stöd av polisdatalagen, nationella SIS och enligt Eurodac (se avsnitt 3).
Utlänningsdatautredningen har föreslagit att Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna skall lämna uppgifter till varandra som rör utlännings eller annan enskilds personliga förhållanden, om uppgifterna är nödvändiga för den mottagande myndighetens verksamhet enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap. Detsamma skall, enligt förslaget, också gälla utlandsmyndighet som efter bemyndigande av Migrationsverket handlägger ärenden om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd och om svenskt medborgarskap. Som en följd av denna uppgiftsskyldighet har utredningen föreslagit, att Polisen skall kunna få direktåtkomst till personuppgifter som Migrationsverket behandlar automatiskt. Såvitt avser Tullverket och Kustbevakningen har utredningen inte funnit anledning, att lagen skall omfatta dessa myndigheters behandling av personuppgifter vid utlänningskontroll.
236
I den föreslagna lagen föreslås också en bestämmelse om när personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserat behandling till en institution inom EU eller till en myndighet i annan EU-stat. Utlänningsdatautredningen har också föreslagit att möjligheterna att överföra uppgifter till tredje land skall vidgas. Utredningen har ansett, att det är nödvändigt med tanke på att verksamhetsområdet är av utpräglad internationell karaktär.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet med sikte på proposition våren 2005.
236
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
214
Särskilt om föreslagen utlänningsdatalag och polisdatalagen
Polisdatalagen tillämpas vid behandling av personuppgifter i den s.k. egentliga polisverksamheten, såsom den beskrivs i 2 § 1–3 polislagen, och någon särskild reglering av Polisens behandling av personuppgifter i annan polisverksamhet enligt 2 § 4 och 6 eller polismyndighetsärenden har inte ansett erforderlig.
237
Utlännings-
datautredningen gör bedömningen att Polisens verksamhet enligt utlänningslagstiftningen i många fall har anknytning till verksamhet som omfattas av gemenskapsrätten och därmed dataskyddsdirektivet. När det gäller behandling av personuppgifter i samband med den inre utlänningskontrollen, är Utlänningsdatautredningen tveksam om den i sin helhet omfattas av polisdatalagens tillämpningsområde, dvs. om den kan sägas falla utanför gemenskapsrätten. Bland annat nämns, att i den mån den inre utlänningskontrollen gäller verkställighet av ett beslut om förvar, avvisning eller utvisning torde detta vara en uppgift som Polisen har på grund av utlänningslagens bestämmelser och därmed faller under Polisens arbetsuppgifter enligt 2 § 5 polislagen. Därigenom faller sådan verksamhet också utanför polisdatalagens tillämningsområde. Huruvida sådan verksamhet som avser Polisens kontroll av om utlänningar arbetar utan arbetstillstånd, eller sådant spaningsarbete som bedrivs i syfte att finna utlänningar som skall utvisas eller avvisas, faller inom polisdatalagens tillämpningsområde ger utredningen inget entydigt svar på. Mot bakgrund av att personuppgiftsbehandling i viss verksamhet enligt utlänningslagstiftningen faller utanför polisdatalagens tillämpningsområde, bör Polisens behandling av personuppgifter i denna verksamhet regleras i utlänningsdatalagen. Utredningen har alltså gjort bedömningen, att det krävs avvikande bestämmelser från personuppgiftslagen beträffande all Polisens verksamhet av utlänningskontroll, liksom andra ärenden med koppling till utlänningslagen.
Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet.
Verkställighet vid oklar identitet m.m., SOU 2003:25
Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut har bl.a. föreslagit, att Migrationsverket och Utlänningsnämnden på begäran av en polismyndighet skall
237
A. prop. s.99 och SOU 2001:92, s. 156.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
215
lämna ut uppgifter om en utlänning, om uppgifterna behövs i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.
Utredningen har i sina undersökningar funnit att polismyndigheterna regelmässigt vill ha tillgång till hela Migrationsverkets eller Utlänningsnämndens akter. Skälet härtill har angetts vara, att Migrationsverkets eller Utlänningsnämndens personal, enligt Polisen, inte har möjlighet att avgöra vilken information som skulle vara till hjälp i t.ex. Polisens arbete med att hitta en person som håller sig undan. Det har från Migrationsverkets sida framhållits, att polismyndigheterna måste precisera sina framställningar om utfående av uppgifter, framför allt i ärenden som rör tredje person. Från de polismyndigheter, som utredningen varit i kontakt med, har samtidigt understrukits, att det är svårt att lämna detaljerade förfrågningar om vilka uppgifter de vill ha utlämnade, när de inte vet vilka uppgifter akterna innehåller. Migrationsverket har vidare framhållit, att det tar alltför mycket tid i anspråk att gå igenom akterna på det sätt som sekretesslagen förutsätter, framför allt mot bakgrund av den pressade arbetssituationen. Utredningen har funnit, att gällande sekretessbestämmelser synes skapa praktiska problem, som bl.a. kan leda till att personer med verkställbara ut- eller avvisningsbeslut blir kvar i landet längre än nödvändigt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen en generell upplysningsskyldighet.
238
Förslaget bereds f.n. tillsammans med Utlänningsdatautredningens förslag inom Regeringskansliet.
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU)
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har av regeringen fått uppdrag, att bl.a. överväga på vilket sätt polis- och åklagares brottsutredande verksamhet kan förbättras (dir. 2000:90 och 2003:145). I detta arbete skall också Skatteverkets och Tullverkets brottsutredande verksamhet inbegripas. Beredningen skall också göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I detta arbete kommer frågor om sekretess och informationsskyldighet mellan myndigheterna att behandlas.
239
238
239
Se också BRU:s betänkande SOU 2003:114, s. 210.
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
216
Genetiska fingeravtryck (Ds 2004:35
I en departementspromemoria (Ds 2004:35) Genetiska fingeravtryck föreslås, att DNA-prov skall få tas dels från den som är anhållen eller häktad eller skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa, dels från annan person, om det krävs för utredningen av visst brott på vilket fängelse kan följa. Enligt förslaget skall det DNA-register som förs med stöd av bestämmelserna i polisdatalagen i framtiden få innehålla uppgifter om resultatet av DNA-analyser som avser personer som är misstänkta för eller har dömts för brott på vilket fängelse kan följa eller för försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till sådant brott, om gärningen är belagd med straff. Detta innebär till skillnad från idag, dels att även misstänkta personer registreras, dels att alla brott som kan leda till fängelse, oavsett straffvärde och oavsett om brottet är brott enligt brottsbalken eller specialstraffrätten, kan medföra registrering. Promemorian remissbehandlas f.n.
Förordningen om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen
Regeringen har nyligen förordnat en särskild utredare att göra en översyn av regleringen av behandling av personuppgifter i Kustbevakningens verksamhet och lämna förslag till en författningsreglering (dir. 2004:143). Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 2006.
4.13 Något om informationsutbytet mellan myndigheterna i förhållande till sekretesslagen och personuppgiftslagen
Länge har statsmakterna och andra påtalat vikten av ett gott samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna; i utredningens uppdrag ingår också att undersöka om informations- och underrättelseutbytet mellan de myndigheter som arbetar med personkontrollen kan förbättras. Intresset av ett gott samarbete och goda möjligheter att utbyta uppgifter och annan information måste alltid ställas mot intresset av skyddet för den personliga integriteten. Tanken bakom såväl sekretesslagstiftningen som personuppgiftslagen och annan lagstiftning, som reglerar behandling av person-
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
217
uppgifter, är att myndigheterna skall ha möjlighet att fatta beslut som skyddar den enskildes integritet.
Som framgått av avsnitten 4.10 och 4.11 kan fråga uppkomma om personuppgiftslagen, och för den delen även annan registerlagstiftning, eller sekretesslagen hindrar att myndigheter utbyter uppgifter. I sekretesslagen finns bestämmelser om att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna uppgifter som myndigheten förfogar över. Detta gäller dock endast under förutsättning att sekretess inte utgör hinder för utlämnandet. Den utlämnande myndigheten skall således först göra en sekretessprövning innan uppgiften lämnas ut. I sekretesslagen finns dock bestämmelser som reglerar att om det i lag eller förordning finns en uppgiftsskyldighet, dvs. att en myndighet har ålagts att lämna ut uppgifter till annan myndighet, får ett sådant utlämnande ske utan hinder av sekretess. När uppgiftsskyldighet föreligger skall alltså ingen sekretessprövning göras. I samband med att det beslutas om en sådan uppgiftsskyldighet, har lagstiftaren gjort bedömningen att intresset av ett utbyte av uppgifter är starkare än det intresse som sekretessen har att skydda. I denna prövning har man alltså prövat de enskildes behov av skydd för dennes personliga integritet och mottagande myndighets behov av uppgiften i förhållande till den myndighetens verksamhetsområde.
Uppgiftsskyldighet föreskrivs normalt endast för sådana uppgifter, som den mottagande myndigheten har behov av för att kunna fullgöra sin verksamhet, och mellan myndigheter vars verksamhetsområden ligger nära varandra. Som redovisas ovan i detta avsnitt, skall exempelvis Rikspolisstyrelsen lämna ut uppgifter ur belastningsregistret till polismyndighet, Tullverket och allmän domstol. Vidare skall Rikspolisstyrelsen lämna ut uppgifter ur SIS till Tullverket och Kustbevakningen, när de utför undersökningar och andra kontroller för att förebygga och utreda brott.
De uppgifter som nu angetts avser personuppgifter, vilka behandlas med stöd av personuppgiftslagen eller omfattas av någon för myndigheten gällande särskild registerlagstiftning. I sekretesslagen finns en bestämmelse som anger, att sekretess gäller för en uppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid mot personuppgiftslagen. I personuppgiftslagen föreskrivs att en personuppgift inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in, den s.k. finalitetsprincipen. Med behandlas avses bl.a. ett utlämnande eller annat tillhandahållande av uppgifter. Som nämnts
Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110
218
finns också i bl.a. lagen om Schengens informationssystem bestämmelser, om att uppgifterna däri inte får utnyttjas i annat syfte än det som den registrerade staten angett. I personuppgiftslagen finns vidare bestämmelser om att avvikande bestämmelser i annan författning har företräde framför personuppgiftslagen. En sådan annan föreskrift som i detta sammanhang är av betydelsen är bestämmelsen i 14 kap. 1 § sekretesslagen, som reglerar att ett uppgiftslämnande skall ske när det följer av lag eller förordning. I personuppgiftslagen anges också att lagens bestämmelser inte skall inskränka myndigheters skyldighet att enligt tryckfrihetsförordningen lämna ut uppgifter.
Frågan är då om personuppgiftslagen, och då närmast finalitetsprincipen, hindrar att myndigheter utbyter personuppgifter. Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt slutbetänkande gjort bedömningen att så inte är fallet.
240
Kortfattat innebär kommitténs
bedömning, att vår sekretessreglering uppnår samma syfte som finalitetsprincipen, dvs. myndigheterna hindras att lämna ut integritetskänsliga uppgifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. När de sekretessbrytande bestämmelserna har införts, har lagstiftaren som framgått gjort en avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda personers integritet. I det avseendet spelar det mindre roll, om uppgifterna lämnas ut av myndigheten självmant eller efter begäran.
Kommitténs bedömning är att ett utlämnande i överensstämmelse med sekretesslagen av en personuppgift till en annan myndighet är att anse som en tillåten behandling enligt personuppgiftslagen. Kommittén har också gjort bedömningen att detta bör framgå direkt av personuppgiftslagen.
Sammantaget utgör nuvarande reglering om sekretess alltså inte något hinder mot att Polisen, Tullverket och Kustbevakningen utbyter uppgifter som har betydelse för det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet. Emellertid innebär nuvarande reglering, att den utlämnande myndigheten många gånger måste göra en sekretessprövning, innan ett utlämnande kan ske. Enligt utredningens uppfattning kan en prövning i vissa, om än i ett begränsat antal, fall resultera i att sekretessen hindrar ett utlämnande av en uppgift. I de allra flesta fall kan uppgifter i Polisens register lämnas ut till Tull-
240
Se SOU 2003:99, s. 223 f.
SOU 2004:110 Nuvarande förhållanden och reformarbeten
219
verket och omvänt utan hinder av sekretess, mot bakgrund av föreskriven direktåtkomst. Det samma gäller för uppgiftslämnandet mellan Tullverket, Polisen och Kustbevakningen, men som framgått har Kustbevakningen mer sällan fått direktåtkomst till de andra myndigheternas, främst Polisens registeruppgifter, varför en sekretessprövning måste göras, liksom en prövning enligt personuppgiftslagen eller annan registerlagstiftning. Såsom Tullbrottsdatautredningen har föreslagit är det den utredningens uppfattning att det bör övervägas om de brottsbekämpande myndigheterna skulle omgärdas av en gemensam yttre sekretess (se SOU 2002:113).
Inte heller hindrar sekretesslagen att ett utbyte av uppgifter sker mellan Migrationsverket och de brottsbekämpande myndigheterna, såvitt avser personkontroll och brottsbekämpande arbete. Redan i dag är också föreskrivet att de brottsbekämpande myndigheterna skall ha tillgång till vissa av de personuppgifter som verket behandlar i sina register. Även ett uppgiftslämnade mellan Migrationsverket och de brottsbekämpande myndigheterna kan således ske utan hinder av sekretesslagstiftningen.
Det skall i detta sammanhang nämnas att myndigheterna också har pekat på att det myndighetsfokuserade synsättet återspeglas i hög grad inom området teknik och IT-stöd. Varje myndighet arbetar med egna tekniska lösningar som många gånger inte harmonierar med andra myndigheters system.
Utredningens överväganden i denna del återfinns i avsnitt 13.3.
231
6 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
6.1 Inledning
Som framgått av avsnitt 4.5.2 har Polisen huvudansvaret för utlänningskontrollen, såväl vid gränserna som inne i Sverige. Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket medverkar dock i kontrollen, och Kustbevakningen har också ett självständigt ansvar till sjöss. I detta avsnitt lämnas inledningsvis en kortare beskrivning av myndigheternas uppgifter, verksamhet och hur de är organiserade (avsnitt 6.2). Därefter redovisas hur gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen utövas inom polismyndigmyndigheterna (avsnitt 6.3). Slutligen redovisas nuvarande reglering om underrättelseskyldighet mellan myndigheterna (avsnitt 6.4), hur samarbetet och informationsutbytet fungerar i praktiken (avsnitt 6.5) och utredningens slutsatser (avsnitt 6.6).
6.2 Myndigheternas ansvarsområde och organisation
6.2.1 Polisen
Uppgifter
Som nämnts i avsnitt 4.6 innehåller polislagen (1984:387) de grundläggande bestämmelserna om polisväsendets organisation och uppgifter. Målen för polisverksamheten och Polisens uppgifter har inte preciserats i polislagen utan anges mer allmänt. Skälet är att man har velat att Polisens verksamhet fortlöpande skall kunna anpassas till förändringar i samhället. Som ett led i en strävan att främja rättvisa och trygghet skall Polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.
1
1
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
232
Till Polisens uppgifter hör
att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,
att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,
att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp och att fullgöra den verksamhet som ankommer på Polisen enligt särskilda bestämmelser.
2
Polisen har också en skyldighet att samarbeta med andra verksamheter och myndigheter vilkas verksamheter berör polisverksamheten. De andra myndigheterna har å sin sida en skyldighet att ge Polisen stöd i dess arbete.
3
Organisation och verksamhet
Rikspolisstyrelsen
Polisväsendet tillhör Justitiedepartementets ansvarsområde. Polisens organisation är indelad i en central och en lokal nivå. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för Polisen. Rikspolisstyrelsens huvuduppgifter är att utöva tillsyn över Polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering. Rikspolisstyrelsen kan också, på regeringens uppdrag, leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.
Rikspolisstyrelsen har samordningsansvar bland annat för:
• Gränskontroll
• Internationellt polissamarbete
• Centrala polisregister
• Polisens planering vid särskilda händelser
Rikspolisstyrelsen beslutar om hur de medel som statsmakterna tilldelat Polisen skall fördelas mellan polismyndigheterna.
En av Rikspolisstyrelsens arbetsenheter är det internationella sekretariatet. Sekretariatet består av två sektioner: EU-sektionen och sektionen för utvecklingssamarbete. EU-sektionen koordinerar och
2
3
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
233
stödjer Polisens deltagande inom EU. Förutom att förbereda, medverka och följa upp förhandlingar, tar den emot, distribuerar och bevakar all inkommande information från rådets arbetsgrupper. Internationella sekretariatets ansvarar vidare för att etablera och upprätthålla kontakter med polisorganisationer och myndigheter, såväl utomlands som inom landet. Sekretariatet deltar också i utformandet av internationella överenskommelser som berör Polisen samt bistår Rikspolisstyrelsen med utrikespolitiska bedömningar.
Inom Rikspolisstyrelsen är det Polisenheten som närmast är ansvarig för gränskontrollfrågor. Enheten är indelad i fyra sektioner: Lagföringssektionen, Övervakningssektionen, Polisrättssektionen och Polistekniksektionen. Utlännings- och gränskontrollärenden handläggs vid Polisrättssektionen. Sektionen har också flera andra ansvarsområden. Polisen och därmed Polisrättssektionens ansvarsområde är – sedan Polisen inte längre självständigt handlägger utlänningsärenden – begränsat till gränskontroll, inre utlänningskontroll, och utlänningsärenden i form av verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, förvar, uppsikt m.m. Sektionens huvudansvar är att arbeta med ledningsfrågor, förvaltning och föreskrifter. Den arbetar med samverkan och service mot polismyndigheterna, Rikspolisstyrelsens ledning, andra myndigheter samt Justitie- och Utrikesdepartementet. Sektionen arbetar också nära Utrikesdepartementet för att säkerställa att verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut fungerar.
Särskilt om Rikskriminalpolisen (RKP)
Rikskriminalpolisen, som är en del av Rikspolisstyrelsen, ansvarar för den operativa polisverksamheten på central nivå, som inte ankommer på Säkerhetspolisen. Rikskriminalpolisen är den organisation inom svensk polis där kampen mot organiserad brottslighet samordnas på såväl nationell som internationell nivå.
4
Rikskriminal-
polisen bedriver sitt arbete mot den organiserade brottsligheten genom kriminalunderrättelsearbete, samordning av denna och genom att lämna biträde till landets polismyndigheter när grova brott har begåtts. I vissa fall leder Rikskriminalpolisen även egna utredningar.
4
6 § Förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen, RPS-instruktionen.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
234
Inom Rikskriminalpolisen finns fyra huvudenheter; Sekretariatet (Sekr), Kriminalunderrättelsetjänsten (KUT), Utredning/Spaning (U/S) och Ordningsenheten (OPE). I detta avsnitt redovisas endast de delar av Rikskriminalpolisens arbete som närmast rör utlänningskontroll. Information om övrig verksamhet kan bl.a. sökas på Polisens hemsida.
5
Kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) inhämtar, bearbetar och analyserar information samt delger underrättelser om såväl nationell som internationell grov och organiserad brottslighet. Verksamheten är bl.a. inriktad på narkotikabrott, illegal invandring, människosmuggling, penningtvätt, illegal överföring av stulna fordon, miljöbrott, barnpornografi och mc-brottslighet. Enheten skall lämna stöd åt den lokala brottsbekämpande verksamheten och se till att kriminalunderrättelseverksamheten organiseras så, att den blir så rationell och effektiv som möjligt. Enheten samverkar med polismyndigheternas kriminalunderrättelseenheter, biträder dem och lämnar hotbildsrapporter.
Inom kriminalunderrättelseverksamheten finns flera enheter/rotlar, bl.a. roteln Illegal invandring som har till uppgift att förhindra illegal invandring, människosmuggling, annat missbruk av asylrätten och människohandel (”trafficking”). I rotelns uppgifter ingår vidare att verka som expert inom sitt sakområde för EU, Östersjösamarbetet-OPC samt andra internationella organ. Roteln får på olika sätt information om trender, flyktingars resvägar, förfalskade identitetshandlingar och andra handlingar som är i omlopp etc. Informationen kommer till stor del från andra länder. Även Sveriges polisiära sambandsmän runt om i världen lämnar information om illegal invandring. Inom Sverige får man information främst från polismyndigheterna, såväl från enskilda polismän som från olika enheter inom polismyndigheten, från passkontrollanter, Migrationsverket, Tullverket, Kustbevakningen och tips från allmänheten. Roteln har också kontakter med flera andra myndigheter och organisationer. Genom Utrikesdepartementet står roteln också i kontakt med utlandsmyndigheterna, för att utbyta information och till dem ge riktlinjer för deras arbete med utlänningsärenden.
Roteln utför inget eget utredningsarbete i ett enskilt ärende, utan överlämnar detta till berörd polismyndighet. Arbetet går vanligen till på det sätt att man sprider den information roteln får och den analys man gjort, till polismyndigheterna. När en fråga berör
5
www.polisen.se
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
235
ett visst polisområde överlämnas informationen till den ansvariga polismyndigheten som har att närmare utreda frågan. I vissa sällsynta fall gör roteln en anmälan om brottet innan ärendet överlämnas. Avsikten är emellertid att det fortsatta utredningsarbetet skall ske lokalt.
Analysroteln utför operativa och strategiska analyser, samt omvärldsanalyser och hotbildsbedömningar. De operativa analyserna är oftast ärendeinriktade, medan det strategiska arbetet har ett mer långsiktigt perspektiv. Till roteln hör Gärningsmannaprofilgruppen (GMP), där profilering av gärningsman och offer sker. Gruppen kan efter begäran biträda landets samtliga polismyndigheter med bl.a. brottsanalys, brottsplatsanalys, länkning av brott, gärningsmannaprofiler, farlighetsbedömningar, utvärdering av misstänkta personer och rådgivning.
Även det Nationella sambandskontoret arbetar med gränskontrollfrågor och är kontaktpunkt för Interpol, Europol, Schengen/SIRENE, Östersjösamarbetet och PTN-sambandsmännen
6
samt biträder svenska brottsbekämpande myndigheter i
internationella ärenden. Vid det Nationella sambandskontoret finns för övrigt även sambandsmän från Tullverket och Kustbevakningen placerade.
I vissa fall kan i gränskontrollarbetet biträde erhållas av roteln Särskilda objekt. Rotelns verksamhetsområde omfattar öststatsbrottslighet, våldsbrott inom den organiserade brottsligheten, fordonsstölder, fotbollshuliganism, illegal vapenhantering, mc-brottslighet, stölder av konst och kulturskatter och sexuella övergrepp mot barn samt barnpornografi.
Utrednings- och Spaningsenheten (U/S) stödjer utländska och internationella brottsbekämpande organ samt polismyndigheter med kvalificerade spanings- utrednings- och identifieringsresurser. Enheten skall särskilt stödja bekämpningen av brottslighet som är av mycket grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Inom huvudenheten finns fem rotlar, där särskilt Roteln för bekämpning av grov organiserad brottslighet, Identifieringsroteln och Spaningsroteln är av intresse i förevarande sammanhang.
Roteln för bekämpning av grov organiserad brottslighet medverkar i kampen mot grov internationell och nationell brottslighet genom att analysera och kartlägga sådan brottslighet, såsom exempelvis
6
Samarbetsmän för polis och tull i Norden.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
236
brott inom postbefordringsföretag, utredningar enligt lagen om fingerade personuppgifter, grova seriebrott med internationell anknytning och gränsöverskridande seriebrottslighet. Identifieringsroteln ansvarar för identifiering genom det nationella fingeravtrycksregistret och fotoregistret över brottsmisstänkta och biträder Migrationsverket vid förandet av fingeravtrycksregistret över asylsökande. Spaningsroteln, som är en operativ enhet, biträder övriga delar av Rikskriminalpolisen och polismyndigheterna med kvalificerade spaningsinsatser, vid behov även med särskild metodik och teknikspaning. Roteln biträder även utländska myndigheter med spaning efter framställan. Även narkotikabrott av särskilt grov beskaffenhet, som har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning, utreds vid roteln.
Därutöver finns inom Rikskriminalpolisen Ordningspolisenheten, som bl.a. handlägger ärenden om Polisens utlandsstyrka för civilpoliser i internationell verksamhet, Polisens flygverksamhet och flygplatssäkerhet och ärenden rörande den nationella insatsstyrkan. Inom enheten finns också olika sambandsmän, varav flertalet är PTN-sambandsmän.
Vid Ordningspolisenheten finns också Rikskommunikationscentralen (RKC) som är Rikskriminalpolisens enhet för samordning, lägesuppföljning och informationsförmedling till polismyndigheter, samverkande myndigheter samt upprätthåller dygnet-runt-service för Rikspolisstyrelsen. RKC ansvarar för och övervakar de larm- och operativa informationssystem som finns inom Polisen och ansvarar för stabsberedskapen vid händelser, där rikskriminalpolisen har ett ledningsansvar samt vid händelser som kräver nationell samordning eller särskilt stöd till polismyndigheter.
Reformarbeten
Länspolismästaren Anders Kjaersgaard, som haft Rikspolisstyrelsens uppdrag att göra en översyn av Rikspolisstyrelsens organisation för gränskontrollen, har förordat att ansvaret för gränskontroll och inre utlänningskontroll, skall delas mellan Polisenheten (förvaltningsärenden) och Rikskriminalpolisen (det operativa ansvaret).
7
Utgångspunkten för översynen har varit att gränskontroll är
en nationell angelägenhet och att verksamheten därför bör vara en integrerad del i det reguljära polisarbetet. Gränskontrollverksam-
7
Översyn av vissa delar av Gränskontrollarbetet, slutrapport, INT-243-0403/04.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
237
heten skall omfatta brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet, men också vara en del i Sveriges migrationspolitik.
Rikskriminalpolisen skall, enligt förslaget, ansvara för en samordning av polismyndigheternas operativa gränskontrollverksamhet, samt att nationella och internationella operativa beslut och överenskommelser får genomslag i den lokala verksamheten. Vidare skall en kvalificerad kriminalunderrättelsetjänst vara en viktig faktor i det nationella och internationella gränskontrollarbetet. Anders Kjaersgaard föreslår också att det inrättas ett särkilt gränskontrollråd inom Polisen. Rådet skall ledas av Polisens gränskontrollchef (enligt förslaget lämpligen Överdirektören eller chefen för Rikskriminalpolisen) och bestå av representanter för berörda enheter vid Rikspolisstyrelsen, representanter för de tre största polismyndigheterna och ytterligare någon eller några polismyndigheter samt representanter för Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket.
Östersjösamarbetet
Rikspolisstyrelsen deltar, tillsammans med Tullverket och Kustbevakningen i arbetet under regeringschefernas Aktionsgrupp mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet (”Task Force on Organised Crime in the Baltic Sea Region”) med syfte att utveckla samarbetet med övriga gränskontrollmyndigheter i Östersjöregionen; ”Östersjöregionen – en samverkan som är av avgörande betydelse för möjligheten att bekämpa gränsöverskridande brottslighet”.
8
Särskilt om säkerhetspolisen (SÄPO)
Säkerhetspolisen skall inom Rikspolisstyrelsen leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och (även om verksamheten inte avser sådan brottslighet) polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning som Rikspolisstyrelsen bestämmer. Säker-
8
Östersjöstaternas råd – the Council of the Baltic Sea States (CBSS) – bildades i mars 1992.
På svenskt initiativ ägde ett första möte rum mellan Östersjöstaternas regeringschefer i Visby juni 1996. Medlemmar i rådet är alla länder runt Östersjön, Island, Norge och den Europeiska kommissionen.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
238
hetspolisens svarar också för tillämpningen av den särskilda utlänningskontrollen enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 4.9.1).
Polismyndigheterna
Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje distrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet.
9
Det finns således 21 polismyndigheter i landet. Polismyndigheterna är sin tur indelade i antingen polisområden och närpolisområden eller enbart polisområden. En länspolismästare är chef för en polismyndighet.
10
Eftersom Migrationsverket numera har ansvaret för alla utlänningsärenden, inklusive verkställighetsärendena, saknar i dag flera polismyndigheter en utlänningsrotel eller en gränspolisenhet. I de tre största länen, Stockholms, Västra Götalands och Skåne län, finns dock sådana enheter. Även i Polismyndigheterna i Västmanlands, Södermanlands, Värmlands och i Örebro län finns enheter eller avdelningar med en särskild gräns- och utlänningspolis. Vid flertalet andra polismyndigheter finns enbart en eller flera enskilda polismän som arbetar med gränskontroll eller inre utlänningskontroll. Huvudregeln i hela landet är emellertid att arbetet med inre utlänningskontroll skall ingå i varje polismans dagliga arbetsuppgifter, dvs. närpolisen, ordnings- och trafikpolisen m.fl. skall göra en inre utlänningskontroll när anledning finns. Som närmare redovisas i avsnitt 6.5, sker detta emellertid endast i mindre omfattning, och den främsta förklaringen är att regelverket anses svårt att tillämpa samt att polismännen många gånger saknar såväl kunskap på området som rutiner och riktlinjer för hur regelverket skall tillämpas.
Antalet personer som arbetar med gränskontroll och inre utlänningskontroll inom enheterna varierar allt från tio till fler än 150 personer. Både polismän och civila, främst passkontrollanter och särskilt utsedda säkerhetsvakter, arbetar på enheterna. Det arbete som utförs avser yttre gränskontroll, inre utlänningskontroll och arbete med verkställighetsärenden. Vid flera enheter ansvarar enheten också för säkerheten på landets flygplatser.
9
10
2 kap. 11 § polisförordningen 1998:1558.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
239
Samtliga polismyndigheter har egen kriminalunderrättelseverksamhet, i vissa fall organiserade som länskriminalavdelningar, ibland integrerad i operativ polisverksamhet. Dessa svarar för bekämpningen inom länet av den allra grövsta och den organiserade brottsligheten, däribland illegal invandring med koppling till mer organiserade nätverk. Länskriminalverksamheten ansvarar vanligen även för ärenden av internationell karaktär. Samarbetet med utländska polismyndigheter har också blivit ett nödvändigt och betydelsefullt inslag i polisarbetet, efterhand som den grova brottsligheten blivit mera internationell, särskilt i Stockholms och Skåne län.
Mer om underrättelseverksamheten
Underrättelseverksamhet är, enligt vad som anges i polisdatalagen (1998:622), polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. I polisdatalagen anges också att kriminalunderrättelseverksamhet är annan underrättelseverksamhet än den som bedrivs av Säkerhetspolisen.
Inhämtning av underrättelser sker på flera olika sätt. I stor utsträckning sker det genom öppna källor, men en betydande del av inhämtningen sker genom informatörer eller andra hemliga källor. Genom samarbete med andra myndigheter, företag m.m. får man också in en hel del information. Internationellt samarbete spelar en stor roll. Det gäller såväl organiserat polisiärt samarbete i multilaterala eller bilaterala former som mera informellt sådant samarbete. Genom kontakter med myndigheter m.m. i andra länder får Polisen också information inom ramen för underrättelseverksamhet. En viktig del i underrättelsetjänsten utgörs av s.k. inre spaning, dvs. att man söker efter information som redan finns tillgänglig inom Polisen. I detta arbete ingår bl.a. sökning i register. Polisens systematiserade underrättelseverksamhet har utvecklats under senare år. Underrättelseverksamhet förekommer i dag på i huvudsak tre organisatoriska ställen inom polisväsendet. På lokal nivå sker underrättelseinhämtningen vid länskriminalavdelningarnas kriminalunderrättelseenheter, eller på annat sätt inom polismyndigheten. Vid sidan av de lokala kriminalunderrättelse-
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
240
enheterna inom länen bedriver Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen underrättelseinhämtning.
6.2.2 Tullverket
Tullverkets organisation och verksamhet
Tullverket består sedan 1999 av en samlad myndighet. Organisatoriskt har verket en ny utformning som trädde i kraft den 1 juli 2004 där man valt att frångå indelningen i regioner och att införa en organisation som enbart är baserad på processer. Processerna delas upp i olika ämnesområden, och ansvaret för sådana ämnesområden skall bäras av ett kompetenscenter för hela landet. Huvudkontoret skall ha det sammanhållande ansvaret för ledning och styrning av verksamheten. Grundläggande bestämmelser om Tullverkets organisation finns i förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket.
Tullverkets ansvarsområden
Tullverkets huvudsakliga ansvarsområde består dels av att fastställa och uppbära tull och importskatter (främst mervärdesskatt) samt avgifter så att en korrekt uppbörd kan säkerställas, dels att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet, så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs.
Tullverkets verksamhet delas in i två verksamhetsgrenar, uppbörd respektive in- och utförselrestriktioner. Inom Tullverket är arbetet emellertid som ovan nämnts processorienterat. Verksamheten är i den nya organisationen indelad i tre olika processer, ledningsprocesser, huvudprocesser och stödprocesser. Verkets kärnverksamhet utgörs av de två huvudprocesserna ”Effektiv handel” och ”Brottsbekämpning”.
Verksamheten kan även förenklat beskrivas som uppdelad i fiskal verksamhet och brottsbekämpande verksamhet. Denna uppdelning motsvarar i princip de två huvudprocesserna, och används bl.a. inom lagstiftningen för att definiera dess tillämpningsområde, t.ex. avseende behandling av uppgifter. Uppdelning är teoretisk och på grund av verksamhetens karaktär är det svårt att göra klara gränsdragningar mellan de olika verksamhetsgrenarna. I begreppet fiskal verksamhet ingår t.ex. såväl fastställande av korrekt uppbörd som
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
241
kontroller av deklarationsskyldighet. Det brottsbekämpande ansvaret gäller all brottslighet inom myndighetens ansvarsområde, avseende såväl uppbörd som in- och utförselrestriktioner.
Tullverkets huvudprocesser
Effektiv handel
Tullverkets primära uppgifter i egenskap av beskattningsmyndighet är att uppbära tull, annan importskatt och avgifter samt att underlätta handeln med tredje land genom att snabbt och effektivt handlägga frågor om bl.a. uttag av tullar och skatter och kontrollera trafiken till och från utlandet, så att bl.a. bestämmelser om import och export efterlevs.
Processen Effektiv handel består organisatoriskt av två produktionsprocesser, Kvalitetssäkrat flöde och Övrigt flöde. Inom dessa finns delprocesserna Före gränspassage, Vid respektive Under gränspassage samt Efter gränspassage. Processen hanteras av tre kompetenscenter, Ombud, Företag och Kvalitetssäkrade operatörer. Verksamheten syftar till att hantera den kommersiella godstrafiken och består av tre övergripande arbetsflöden, import, export och transit. Den startar i och med ett företags överväganden att importera, exportera eller transitera varor och avslutas när Tullverket har levererat korrekt uppbörd och avlämnat statistikuppgifter till Statistiska Centralbyrån eller när en transitering avslutats.
Brottsbekämpning
Verksamheten har till uppgift att hindra överträdelser av gällande införsel- och utförselrestriktioner och därigenom medverka till att den legala handeln kan bedrivas utan risk för att utsättas för illojal konkurrens och att samhället skyddas mot illegal handel med t.ex. hälsovådliga varor som narkotika. Härutöver tillkommer uppgiften att företräda norsk och finsk tullmyndighet enligt gränstullsamarbetsavtal länderna emellan samt att för andra myndigheters räkning medverka i olika bevakningsuppgifter inom jakt- och fiskeövervakning, fjällräddning, militär bevakning och utlänningskontroll. Beträffande tullkontroll till sjöss och informationsutbyte avseende fartygstrafikens rörelser sker verksamheten i nära samarbete med Kustbevakningen, som har ett självständigt ansvar inom
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
242
dessa områden. Vad gäller narkotikabekämpningen är samverkan med Polisen av stor betydelse.
Av regeringens regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Tullverket framgår bl.a. att tullkontroller beträffande narkotikasmuggling skall ges högsta prioritet och effektiviseras, varvid bekämpning av den organiserade narkotikasmugglingen skall prioriteras. Målet är att mängden beslagtagen narkotika skall öka samtidigt som Tullverkets aktiviteter i preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som tidigare. Det föreskrivs vidare att kontroller för att förhindra storskalig illegal införsel av alkohol- och tobaksvaror skall ges hög prioritet.
För att nå de av regeringen uppsatta målen för verksamheten skall underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna vidareutvecklas, så att urvalet av objekt förbättras i den fysiska kontrollverksamheten och träffsäkerheten i arbetet därmed ökar. Som en följd härav sker urvalet av kontrollobjekt i de flesta fall med utgångspunkt i framtagna riskprofiler.
Den brottsbekämpande verksamheten är organisatoriskt uppdelad i två övergripande områden, organiserad brottslighet och övrig brottslighet. Den operativa verksamheten är indelad i trafikslag och bedrivs vid tre kompetenscenter med nationellt ansvar för Flygtrafik, Godstrafik och Resandetrafik samt ett gemensamt ansvar för åtgärder mot storskalig och organiserad brottslighet. Huvudkontoret har ansvar för övergripande styrning och ledning av verksamheten vilket sker genom ekonomisk styrning och genom normgivning och policy.
Brottsbekämpningsgrupper
I trafiken vid gränserna arbetar ca 550 personer med kontrollarbete och fysisk övervakning av trafiken. Arbetet bedrivs i grupper som är spridda i landet från Karesuando i norr till Ystad i söder och består av ca 10 personer per grupp. Gruppens arbete sker i respektive trafikslag med fysiskt kontrollarbete i varutrafiken avseende såväl kontroller av narkotika eller andra restriktionsvaror som fysiska fiskala kontroller. Dessa grupper deltar även i kontrollarbete avseende personkontroll på uppdrag av Polisen. Grupperna har tillgång till såväl narkotikahundar som tekniska hjälpmedel, såsom röntgenutrustning, video m.m. Grupperna arbetar i de olika trafikslagen och leds och koordineras av respektive kompetens-
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
243
center via dess operativa ledning. Arbetet kommer alltmer att ske på uppdrag från den operativa ledningen och baseras på kunskap om respektive trafikflöde, ort och hotbild, underrättelser m.m. En ökad satsning på informationsinhämtande och bearbetning samt på tekniska hjälpmedel och IT-stöd sker för att ytterligare öka träffsäkerheten i kontrollerna samt kunna göra relevanta prioriteringar i verksamheten mot trafik och orter där hotbilden är som störst. I satsningarna ingår även att ge personalen i grupperna ökad utbildning och kompetens i såväl underrättelsearbete, brottsutredning som spaning och fiskala bestämmelser. Stora utbildningsinsatser kommer att genomföras de närmaste åren för att komplettera tjänstemännens grundutbildning och ofta betydande praktiska erfarenhet med formell kompetens inom nämnda områden. Syftet är att öka gruppens förutsättningar att fullgöra sina uppdrag samt öka effektiviteten i upptäckt och avslöjande av smugglings- och tullbrott och öka flexibiliteten.
Tullkriminalen
I arbetet med att bekämpa den organiserade och storskaliga brottsligheten avseende främst smuggling arbetar ca 350 personer som en nationell resurs som gemensamt leds av de tre kompetenscenter och dess operativa ledning. Arbetet sker sedan 1 juli 2004 helt projekt- eller ärendebaserat med projektledare som – allt efter ärendets behov – kan förfoga över såväl underrättelseresurser, spaningsgrupper, brottsutredare, ekonomer som andra specialister över hela landet. I dessa projekt sker även samarbete med andra myndigheter såsom Polis, skattebrottsenheter, Kustbevakningen. De projekt/ärenden som avser inledda förundersökningar leds av åklagare, varvid Tullverkets projektledare ansvarar som arbetsledare för Tullverkets personal och resurser. Verksamheten är tänkt att bättre kunna anpassas efter ärendenas karaktär, och med samlad och relevant kompetens för hela underrättelse- och utredningskedjan öka förutsättningarna att effektivt ingripa mot den organiserade och storskaliga smugglingen och lagföra de personer som ägnar sig åt denna kriminella verksamhet. Att arbeta i projektform underlättar och gör det smidigare att samarbeta med andra myndigheter och i internationella utredningar. Huvuddelen av personalen är placerad i de tre storstäderna.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
244
Kompetenscenter och operativ ledning
Centralt på varje kompetenscentrum (KC) finns en stab, operativ ledning och nationella specialister. KC Flyg ansvarar för kontroll av gods och resande som transporteras med flyg, och har sitt säte på Arlanda. Därifrån leds Tullverkets kontrollverksamhet på alla flygplatser men brottsbekämpningsgrupperna är främst placerade på Arlanda. Den operativa ledningen ansvarar för koordinering och ledning av den operativa verksamheten i såväl brottsbekämpningsgrupperna som tullkriminalen i de ärenden eller projekt som kompetenscentret ansvarar för. Vid den operativa ledningen finns en underrättelsesektion, en planeringssektion, en tullåklagarsektion, med ansvar för utredningen av de brott som upptäcks av brottsbekämpningsgrupperna men vilka inte ingår i projekt hos Tullkriminalen, och en sektion med ansvar för externa kontakter, inrapportering och samverkan med näringslivet. KC Gods och KC resande, som är placerade i Göteborg respektive Malmö, har motsvarande funktioner. KC Gods är inriktat på godstrafik, dvs. kommersiella varutransporter, medan KC Resande ansvarar för kontroll av gods som medförs av resande, inklusive personbilar. Vid varje kompetenscentrum finns även nationella specialister som är en nationell gemensam resurs avseende olika ämnen, områden eller företeelser. Dessa specialister ansvarar för att såväl fördjupa som bredda Tullverkets kunskaper och kompetens på viktiga områden, såsom metodik inom underrättelse, utredning och spaning, etik- och moralfrågor, personuppgiftshantering, narkotika, alkohol, tvångsmedel och beslagshantering, säkerhet, vapen och terrorism. Tullverkets laboratorium är en del av denna specialistfunktion, liksom de gemensamma funktionerna Internationell beredning med operativa internationella frågor och Riksambandscentralen.
Internationellt samarbete
Tullverket samarbetar i stor utsträckning med utländska tulladministrationer, både multilateralt och bilateralt. Inom EU samarbetar Tullverket i varierande grad med samtliga medlemsstater och kandidatländer i större eller mindre omfattning. Inom ramen för EU:s tull- och polissamarbete deltar Tullverket i såväl mötesstrukturer som operativt samarbete med medlemsstater, kommissionens enhet för bedrägeribekämpning (OLAF) och Europol. Tullverket har
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
245
även en aktiv roll i Östersjöarbetet (OPC) och i det nordiska polis- och tullsamarbetet (PTN).
6.2.3 Kustbevakningen
Uppgifter
Kustbevakningen är en civil myndighet under Försvarsdepartementets ansvarsområde. Kustbevakningens uppgifter är
att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss,
att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation samt förmedla denna information till berörda myndigheter,
att följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning, samt
att samverka med andra myndigheter för att främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde.
11
Kustbevakningens verksamhet omfattar följande sju politikområden.
• rättsväsendet (polisiär verksamhet, bl.a. brottsbekämpande sjöövervakning och sjötrafikövervakning, vissa brottsutredande åtgärder samt gränskontroll av personer och inre utlänningskontroll i och i anslutning till sjötrafiken),
• skatt, tull- och exekutionsväsendet (tullkontroll, bl.a. gränskontroll av sjötrafiken avseende varor samt sjöövervakning för att förebygga och beivra brott mot bestämmelserna om in- och utförsel inklusive narkotikasmuggling och annan varusmuggling),
• transportpolitik (sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete),
• livsmedelspolitik (fiskerikontroll),
• miljöpolitik (bl.a. åtgärder mot förorening från fartyg),
• totalförsvar, och
11
1 och 1 a §§ förordningen (1988:256) med instruktion för Kustbevakningen, Kustbevakningsinstruktionen.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
246
• skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar (miljöräddning till sjöss och sjöräddning).
Organisation och verksamhet
Kustbevakningen leds av en generaldirektör.
12
Centrala ledningen,
som är verkschefens stab, består av avdelningar för räddningstjänst, sjöövervakning, personal och utbildning, teknik, ekonomi samt ett verkssekretariat.
Sjöövervakningsavdelningens verksamhet omfattar myndighetens uppgifter nationellt och internationellt inom sjöövervakningstjänsten. Till sjöövervakningstjänsten hör övervakning av laglydnaden jämte kontroll- och tillsynsverksamhet till havs, i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren. Med sjöövervakning avses främst brottsbekämpande övervakning av laglydnaden till sjöss med stöd av lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning (LKP), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen). Med kontroll- och tillsynsverksamhet avses i princip icke-brottsbekämpande uppgifter inom ramen för exempelvis utlännings-, tull- och tillträdeslagstiftningen liksom fiskeri- och fartygsäkerhetsregleringen.
Sjöövervakningsavdelningen bedriver inte någon direkt operativ verksamhet utan svarar för beredning, planering, genomförande och tillämpning av den långsiktiga inriktning och utvecklingen med därtill hörande uppföljning och analys. Den operativa verksamheten bedrivs inom regionerna. Det är också sjöövervakningsavdelningen som inom Kustbevakningen ansvarar för verksamheten vid det tillsammans med Polisen och Tullverket etablerade centrumet för maritima underrättelser (”Svenskt Maritimt Underrättelsecenter – SMUC/Swedish Maritime Inteligence Centre – SMIC”, se nedan). Vid avdelningen finns också den samordnande funktionen för myndighetens brottsutredningar och förundersökningar
13
liksom uppgiften att vara sammanhållande funktion för kustbevakningsdatabasen.
Inom myndigheten finns vidare fyra regionala ledningar, vilka vardera leds av en regionchef, samt en lokal organisation med 26 kuststationer. Myndigheten har även en rikstäckande flygverk-
12
3 § Kustbevakningsinstruktionen.
13
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
247
samhet. Kustbevakningen har fyra ledningscentraler som är bemannade dygnet runt året om. Myndigheten är operativt inriktad med hög närvaro med fartyg till sjöss och flygplan och har därigenom allmänt sett en hög beredskap. Verksamheten genomförs som målinriktad patrullering med fartyg och flyg. Viss del av verksamheten bedrivs i dag också genom landpatrullering med bil i kustområden. Inom regioner sker också informations- och underrättelseinhämtning och viss bearbetningen därav.
Det geografiska verksamhetsområdet består av svenskt inre vatten, såvitt detta omfattar kustvatten och skärgårdsområden, Vänern och Mälaren samt svenskt territorialhav och Sveriges ekonomiska zon. Kustbevakningen får också vara verksam utanför den ekonomiska zonen inom ramen för EU-samarbetet och med stöd av förpliktelser som Sverige åtagit sig genom internationella överenskommelser. Kustbevakningen har således ett samlat ansvar i frågor som rör myndighetsutövning till sjöss och svarar självständigt, men i nära samverkan med Polis och tulltjänstemän, för den svenska gränskontrollen till sjöss. Sjögränsen är för gränskontroll och inre utlänningskontroll alltid att anse som yttre gräns. Den polisiära och tullnära övervakningen till sjöss bedrivs integrerat med myndighetens övriga övervaknings-, tillsyns- och kontrolluppgifter. I samband med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har Kustbevakningen, såsom ansvarig för gränskontrollen till sjöss, prioriterat person- och varukontrollen. Inriktningen innefattar förutom traditionell person- och varukontroll avseende personers in- och utresa och varurörelser även bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet i vidare mening inom sitt ansvarsområde. Kustbevakningen svarar också för inre utlänningskontroll till sjöss.
Kustbevakningen ansvarar för den administrativa kontrollen av sjöfarten som mottagare av förhandsanmälningar från yrkessjöfarten (fiske- och handelsfartyg) och av anmälningar från fritidsbåtstrafiken. Vid myndigheten genomförs också den administrativa kontrollen av dessa anmälningar. Kontrollen innebär att samtliga fartyg som kommer till svenska orter från en utrikes ort eller, såvitt avser fiske- och fritidsfartyg, från en ort utanför Schengenstaterna skall anmäla sig till Kustbevakningen för administrativ kontroll av uppgifter om personer ombord.
14
Alla anmälningar går till Kust-
bevakningens kontaktpunkt vid Region Nord, som också är mottagare av anmälningar avseende sjöfartsskydd (”Swedish Coast
14
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
248
Guard Maritime Clearance”). Där kontrolleras förhandsanmälan genom bl.a. kontroll av besättningslistan via sökning i SIS och nationella register. Där kontrolleras också sjöfartsskyddsanmälan, såvitt avser gränskontroll. Resultatet av kontrollerna sänds tillsammans med en analys därefter dels till ledningscentralen vid den region som ansvarar för den hamn till vilken fartyget anmält ankomst, dels till polismyndigheten där.
Anmälan tillsammans med övriga kända uppgifter utgör underlag för en mer utförlig riskanalys som genomförs i samverkan mellan Kustbevakningen och berörd polismyndighet samt, i förekommande fall, Tullverket. Utfallet av riskanalysen blir styrande för i vilken omfattning s.k. fysiska ombordkontroller eller s.k. verifieringar av besättningslistor, anses påkallade. Ombordkontroller görs på cirka två procent av de anmälda fartygen (årligen mellan 30 000 och 35 000 fartyg, omfattande cirka 500 000 personer). Det är sällan man i samband med kontrollerna uppdagar illegal invandring. Det informationsunderlag som genereras av den administrativa kontrollen beträffande trafiken inom sjöterritoriet är av stort värde för den fortsatta underrättelsehanteringen, dels internt för myndighetens egen verksamhetsplanering, dels för övriga samverkande myndigheter, främst polismyndigheterna och Tullverket.
För kontroll av fiskefartygen har inriktningen varit att personkontrollen ombord skall ske i samband med den landningskontroll som utförs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kontrollen av fritidsbåttrafiken genomförs främst genom övervakning och kontroll mellan gränsövergångsställena i gäst- och naturhamnar, såväl med båt som med bil. Sedan den 1 juli 2004 omfattas även fritidsfartygen av en obligatorisk skyldighet att anmäla, när de kommer från ort utanför Schengenstat, vilket betyder att fritidsfartyg behandlas på i princip motsvarande sätt som handelsfartyg. Myndigheten bemannar inga gränsövergångsställen men vid behov genomförs, såväl på begäran av Polis kontroll vid ett gränsövergångsställe som utan sådan begäran, kontroller i anslutning till en hamn eller på en ort där ett gränsövergångsställe finns.
För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll har Kustbevakningen fått regeringens uppdrag (i regleringsbrev för 2002), att i samråd med Rikspolisstyrelsen respektive i samarbete med Tullverket utveckla system för riskanalys baserat på underrättelser och brottsmisstankar som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Detta uppdrag har, som redan framgått, bl.a. lett fram till att Kustbevakningen tillsammans med Polisen och Tullverket har
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
249
inrättat ett gemensamt centrum för maritima underrättelser (”Svenskt Maritimt Underrättelsecenter – SMUC/Swedish Maritime Intelligence Centre – SMIC”).
Kustbevakningen har sedan några år tillbaka också i övrigt utvecklat verksamheten mot ett mer riskanalysbaserat arbetssätt och har numera detta som grund inom fiskerikontrollen avseende främst genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Inom gränskontrollen är tillgången till underrättelser och information av vital betydelse för ett riskanalysbaserat arbetssätt, såväl avseende planering av verksamheten som beslut om kontroll av ett visst objekt. Kustbevakningens organisation för underrättelse- och informationsinhämtning är inriktad på att komplettera Polisens verksamhet på ett sådant sätt, att Kustbevakningens särskilda kompetens avseende sjötrafiken tillförs Polisens verksamhet, samtidigt som Kustbevakningen får del av information av betydelse för sin verksamhet.
Internationellt samarbete
En annan viktig del av sjöövervakningsverksamheten sker inom ramen för det numera väl etablerade gränsbevakningssamarbetet ”Baltic Sea Regional Border Control Cooperation Conference (BSBRCCC)”, som förutom Sverige består av gräns- och kustbevakningsmyndigheterna i, Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland och Tyskland. I samarbetet ingår även andra myndigheter som svarar för kontroll av laglydnaden. BSBRCCC har som syfte att begränsa illegal invandring och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Finska Gränsbevakningsväsendet administrerar inom ramen för samarbetet även databasen ”CoastNet” som bl.a. innehåller underrättelser avseende fartyg.
Inom ramen för internationell samverkan medverkar Kustbevakningen i övrigt även i verksamhet inom i Europol, Interpol, International Maritime Organization (IMO) samt i Östersjösamarbetet (OPC).
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
250
6.2.4 Migrationsverket
Uppgifter
Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet under utrikesdepartementet för migrations- och medborgarskapsfrågor i den mån de inte skall prövas av annan myndighet.
15
Migrationsverket
skall särskilt fullgöra de uppgifter som verket har enligt utlänningslagstiftningen och medborgarskapslagstiftningen. Migrationsverket svarar för överföring av organiserat uttagna flyktingar och för mottagande av asylsökande och vissa utlänningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd samt, vad avser dessa, även boendet. Därutöver skall verket fortlöpande bevaka att myndigheternas handläggning av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är effektiv samt föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten.
16
Organisation och verksamhet
Migrationsverkets organisation är f.n. föremål för en omfattande förändring. Redovisningen nedan är den organisation som förelåg före den 1 oktober 2004.
Migrationsverkets huvudkontor har till uppgift att ange mål och ramar för verksamheten och att följa upp och kontrollera att den drivs och utvecklas i rätt riktning. Huvudkontoret är uppdelat i sex olika enheter, personalenheten, ekonomienheten, praxisenheten, processtödsenheten och förvaltnings- och IT-enheten. Enheterna ger stöd och service till hela organisationen.
Den dagliga verksamheten drivs och leds från fem olika regioner, Region Syd, Region Väst, Region Mitt, Region Stockholm och Region Nord. I varierande omfattning arbetar regionerna med tillstånds- och asylprövning, mottagande av asylsökande, förvar och återvändande, liksom stöd till den frivilliga återvandringen. Medborgarskapsenheterna vid Region Mitt beslutar i medborgarskapsärenden.
Visum skall enligt huvudregeln sökas på utlandsmyndighet i den sökandes hemland. Om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan om visum bör bedömas eller om praxis kan påverkas av
15
16
2 § Migrationsverkets instruktion
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
251
beslutet, skall myndigheten lämna över ärendet till Migrationsverket. Även uppehållstillstånd på grund av arbete, studier eller familjeanknytning söks på svensk ambassad eller konsulat. Huvudregeln är att sådana tillstånd skall ansökas från hemlandets ambassad. Det händer dock inte sällan att sådana ansökningar ges in till Migrationsverket i Sverige, då sökanden av någon anledning redan befinner sig här. Ett flertal familjeanknytningsärenden prövas också i samband med att en ansökan om asyl prövas, eftersom det inte är ovanligt att anknytningsskäl åberopas inom ramen för asylprocessen.
Inom den regionala verksamheten finns i flertalet av regionerna en enhet – benämnd Transitenheten – som bl.a. tar upp asylansökan och gör en initialutredning i samtliga ärenden samt handlägger de ärenden, där det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund, varför beslut vanligen kan fattas inom en kortare tid, s.k. korta ärenden. För att ett beslut om avvisning skall kunna verkställas, trots att beslutet inte har vunnit laga kraft (8 kap. 8 § utlänningslagen), förutsätts att beslut har fattats inom tre månader från dag för ansökan, om inte synnerliga skäl för verkställighet föreligger (se dock regeringens förslag i prop. 2003/04:59). Mot denna bakgrund är målsättningen att de korta ärendena skall handläggas inom nämnda tid. Om ärendet inte är ett ”snabbt” ärende, dvs. beslut om omedelbar verkställighet anses inte kunna fattas, överlämnas det till en asylenhet. Denna bedömning skall göras inom några dagar från ansökan om asyl. Inom Migrationsverket handläggs också ärenden enligt Dublinförordningen (i förhållande till Danmark gäller fortfarande Dublinkonventionen), dvs. ansökningar om asyl som skall prövas av annan EU-stat eller ärenden som överlämnas till prövning i Sverige av sådan stat (se avsnitt 3.3).
I vissa regioner finns en jourverksamhet. Numera har denna, förutom när det gäller enheten på Arlanda flygplats, inskränkts till att vara verksam endast kontorstid, mot tidigare mellan kl. 08.00 och 24.00. Jourenheten på Arlanda handlägger alla ärenden för hela Sverige utom kontorstid. Jourenheterna arbetar nära Polisen och ger Polisen stöd och service i arbetet med den illegala invandringen.
Därutöver finns inom varje region en eller flera förvarsenheter. På förvarsenheterna placeras också utlänningar som efter beslut av Polisen tagits i förvar. Den vanligaste anledningen till beslut om förvar är att utlänningens asylansökan har avslagits och det finns skäl att anta, att denne kommer att hålla sig undan verkställighet.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
252
Internationellt samarbete
Migrationsverket är ansvarig myndighet gentemot kommission i frågor som rör den europeiska flyktingfonden, vilken inrättats enligt rådets beslut 2000/596/EG av den 28 september 2000 om inrättande av en europeisk flyktingfond, och verket är också kontaktmyndighet i frågor som rör Eurodac (se avsnitt 3.3.2).
17
6.3 Gränskontroll och inre utlänningskontroll inom Polisen
Polisen har huvudansvaret för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Kustbevakningen har emellertid ett självständigt ansvar av kontrollen till sjöss, medan Tullverket endast är skyldig att medverka på Polisens begäran därom. Kustbevakningen (och Tullverket vid medverkan) har härvid samma befogenheter som Polisen har enligt bestämmelserna i utlänningslagen, och i viss omfattning även andra polisiära befogenheter (se avsnitten 4.5 och 4.6). I detta avsnitt redovisas utredningens undersökningar av hur kontroll sker m.m. Även om Kustbevakningen utför i huvudsak all kontroll när den sker till sjöss, har utredningen koncentrerat redovisningen till Polisens arbete. Delvis p.g.a. av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna men också med tanke på att Polisen är den främsta brottsbekämpande myndigheten.
6.3.1 Gränskontroll vid yttre gräns
Som nämnts finns mer organiserade utlännings- eller gränsenheter endast i ett mindre antal polismyndigheter. Samtliga polismyndigheter som har en yttre gräns har dock ordnat med personal för gränskontrollen. I huvudsak sköts in- och utresekontrollen vid yttre gräns av passkontrollanter, civil personal som är anställd vid en polismyndighet, men det förekommer också att polismän utför kontrollen. På de platser där tredjelandstrafik anländer mer sällan (endast någon gång per vecka) finns normalt inga särskilt anställda passkontrollanter, utan kontrollen sköts där vanligen av ordningspolisen. Som framgår nedan ansvarar Tullverket för gränskontrollen i Stillerydshamnen i Blekinge län, men i övrigt finns inga tull-
17
1 § 7–8 p Migrationsverkets instruktion
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
253
tjänstemän eller kustbevakningstjänstemän placerade vid gränsövergångsställena för att sköta personkontrollen. Kustbevakningen ansvarar dock i huvudsak för personkontrollen, såvitt avser handelsfartyg, fiskefartyg och fritidsbåtar.
Såvitt utredningen kunnat finna fungerar den yttre gränskontrollen bra. Vid de flesta gränsövergångsställen finns passläsare och andra verktyg (exempelvis UV-belysning och lupp), för att kontrollera olika dokuments äkthet, men det har framkommit, att på några ställen saknas såväl passläsare som andra instrument för dokumentgranskning. Både vid ut- och inresa görs normalt en sökning i SIS och i de nationella polisregistren, men vad utredningen erfarit finns det brister i denna kontroll; alla in- och utresande personer kontrolleras inte i SIS. Det förekommer också att personalen vid vissa gränsövergångsställen saknar utrustning för att få tillgång till samtliga nationella polisregister.
6.3.2 Inre utlänningskontroll
Inre utlänningskontroll bedrivs inom landet med stor variation. Som framgått finns i dag bara ett mindre antal polismyndigheter som har en mer organiserad utlänningsenhet, men även inom dessa enheter bedrivs arbetet med inre utlänningskontroll i varierande omfattning.
Flera av de polismyndigheter som har en mer organiserad utlänningsverksamhet har uppgett, att arbetet med verkställighetsärenden i princip tar samtliga resurser i anspråk, varför något mer organiserat eller riktat kontrollarbete inte kan utföras. Flera av enheterna har emellertid polismän, om än få, som arbetar med spaning. Dessa arbetar med dels att söka efter personer som är efterlysta för verkställighet, dels att spana på olika platser, där det finns information om att det kan finnas utlänningar som saknar tillstånd för vistelse i Sverige. Härigenom kan Polisen samla tillräcklig information för att kunna göra en inre utlänningskontroll på platsen. Det kan t.ex. röra sig om en bostadsadress som ett flertal asylsökande i sin ansökan har uppgett som vistelseadress.
Den vanligaste formen av inre utlänningskontroll är att kontrollera olika arbetsplatser, där det finns anledning att anta att utländska medborgare utan arbetstillstånd arbetar. Det rör sig främst om byggarbetsplatser och restauranger. I vissa fall har polismyndigheten fått tips eller på annat sätt skaffat information som utgör anledning att anta att det där arbetar personer utan
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
254
tillstånd, men i vissa fall görs kontrollen mer eller mindre slumpmässigt. Som framgår nedan är det inte ovanligt att man tillsammans med andra myndigheter, exempelvis skattemyndighet och hälsovårdsmyndighet, gör riktade kontroller mot sådana arbetsplatser. Polismyndigheten i Stockholm har sedan drygt tio år arbetat tillsammans med andra myndigheter i ett projekt som kallas Krogsanering. När utredningen deltog vid en sådan kontroll (fyra restauranger kontrollerades) påträffades två utländska medborgare som var efterlysta för verkställighet av avvisningsbeslut. I de mer nordliga delarna av Sverige utgörs en stor del av den inre utlänningskontrollen av riktade personkontroller under bärplockningssäsongen. Vissa polismyndigheter uppger sig göra mer eller mindre regelbundna hotellkontroller.
På de flesta platser i landet gör polisen inre utlänningskontroll endast efter tips, men i ett fåtal polismyndigheter har man numera påbörjat ett arbete med att utföra mer riktade underrättelsebaserade inre utlänningskontroller. Bland andra har Polismyndigheten i Skåne också inrättat sin utlänningsenhet som en enhet inom länskriminalpolisen (se mer nedan om underrättelseverksamheten). Med underrättelser och gjord riskprofilering som grund görs kontroller främst i gränsnära områden, i Skåne närmast vid Öresundsbron, samt vid järnvägsstationer och färjelägen. Flera av de kontroller Polismyndigheten i Skåne gjort har utförts gemensamt med Kustbevakningen, Tullverket och Migrationsverket (se vidare nedan). Vid i huvudsak samtliga kontroller som gjorts på detta sätt har Polismyndigheten i Skåne också påträffat personer som befunnit sig illegalt i Sverige eller försökt ta sig in utan erforderliga tillstånd. (Under avsnitt 6.5 redovisas några exempel på sådana gemensamma aktioner.) I de polisdistrikt där Polisen gör riktade inre utlänningskontroller, ensam eller gemensamt med andra myndigheter, är dessa i princip alltid underrättelsebaserade.
De polismyndigheter som utredningen varit i kontakt med har samtliga uppgett, att de saknar tillräckliga resurser (främst personella) för att på ett effektivt sätt kunna bedriva en inre utlänningskontroll, och att utlänningskontrollen inte getts den prioriterade ställning inom polismyndigheten som den bör ha. I de enkätsvar utredningen tagit del av (se avsnitt 2) har en polismyndighet uppgett, att den på grund av personalbrist helt saknar en verksamhet för inre utlänningskontroll. En annan har uppgett att de riktade kontroller som varit planerade har fått ställas in på grund av resursbrist.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
255
Såväl inom de polismyndigheter som har en organiserad utlänningsenhet som inom andra polismyndigheter, är avsikten att alla poliser som arbetar i yttre tjänst skall arbeta med inre utlänningskontroll. I samband med Schengeninträdet genomfördes ett flertal utbildningsinsatser i frågor om utlänningskontroll. Inledningsvis utfördes också flera inre utlänningskontroller av bl.a. ordningspolisen, närpolisen och trafikpolisen, med under hand har arbetet med den inre utlänningskontrollen avtagit väsentligt, för att på sina håll helt upphöra. Orsakerna anges vara flera. Bland annat anses lagstiftningen vara svår att tillämpa, och då särskilt att bedöma vad som krävs för att nå upp till ”anledning att anta” att en person befinner sig här utan erforderligt tillstånd, och att poliserna därför känner oro för att uppfattas som diskriminerande eller ”rasistiska”. Till utredningen har också framförts, att eftersom man inte vet om man får kontrollera eller vad man skall kontrollera avstår många gånger en polisman från att göra en personkontroll. Detta torde främst bero på okunskap om regelverket, såväl utlänningslagen som Schengenkonventionen, och att polismännen inte fått någon kontinuerlig ut- eller fortbildning i frågorna. En annan förklaring är att inom de delar av Sverige, där utlänningsärenden är ovanligt förekommande (antalet utländska medborgare inom området är få) förlorar Polisen inte bara kunskapen på området utan också intresset. Vidare har nämnts, att polismän många gånger faktiskt vidtar vad som kan vara en inre utlänningskontroll, men utan att beteckna den som sådan, varför ärendet inte heller dokumenteras som ett utlänningsärende. De polismän som i dag arbetar med utlänningsärenden försöker dock på olika sätt att sprida kunskap om hur inre utlänningskontroll kan bedrivas, men påpekar samtidigt, att det krävs gemensamma insatser för utbildning. Även här har polismyndigheternas samlade resurser betydelse.
Många utlänningsenheter försöker att ha ett nära samarbete med trafikpolisen, för att på så sätt kunna genomföra en inre utlänningskontroll i samband med en trafikkontroll. På vissa platser i landet fungerar samarbetet, men på andra företas få inre utlänningskontroller av trafikpolisen. Om detta beror på att det inte funnits anledning till sådan kontroll eller på okunskap eller ointresse från trafikpolisens sida har utredningen inte kunnat fastställa. Det råder bland de polismän utredningen talat med olika meningar om vad som krävs för att få vidta en inre utlänningskontroll i samband med en trafikkontroll. Vissa anser, att om det i en bil som utsätts för en trafikkontroll finns personer som kan antas vara utländska medborgare,
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
256
exempelvis uppvisar ett utländskt körkort, kan man också kontrollera i vart fall förarens, men kanske också passagerarnas, identitet och rätt att vistas i Sverige. Andra poliser har uppfattningen, att det mera sällan går att vidta en inre utlänningskontroll i samband med en trafikkontroll, eftersom det ofta ”saknas skäl” att gå vidare i kontrollen. Några regionala eller centrala riktlinjer synes inte finnas i denna fråga. Se utredningens bedömning härav i avsnitt 10.3.4.
Till utredningen har också lämnats uppgifter som tyder på att Polisen är osäker på vilka kontroller som får vidtas i samband med att en person passerar en inre gräns. Vad utredningen erfarit anser vissa inom Polisen att misstankegraden för att ingripa vid misstanke om brott måste vara högre när ingripande görs i närheten av en inre gräns, än vad som krävs för motsvarande kontroll inne i landet. Denna uppfattning synes gälla såväl när den misstänkta gärningen utgör brott mot utlänningslagen som mot annan straffrättslig lagstiftning. Sannolikt har detta sin förklaring i att polismännen är osäkra om en sådan kontroll kan uppfattas som en förtäckt inre gränskontroll, trots att kontrollen sker med stöd av rättegångsbalkens och polislagens bestämmelser och inte med tillämpning av utlänningslagen. Uppgifter har t.o.m. framkommit, att det på sina håll finns en uppfattning, att en kontroll av t.ex. en person som misstänks smuggla in utlänningar över en inre gräns kan uppfattas som en otillåten gränskontroll (se utredningens bedömning härav i avsnitt 10.1.2).
6.3.3 Underrättelseverksamhetens integrering med utlänningskontrollen samt den centrala styrningen
Samarbetet mellan Rikskriminalpolisen och polismyndigheterna
Som nämnts är det Rikskriminalpolisens enhet roteln Illegal invandring som har det centrala ansvaret för underrättelseverksamheten, såvitt avser kampen mot illegal invandring, människosmuggling och andra brott mot utlänningslagen, men även andra enheter inom Rikskriminalpolisen arbetar med dessa frågor, bl.a. roteln Särskilda objekt.
Vid utredningens kontakter med företrädare för roteln Illegal invandring, och med de polismyndigheter som har mer organiserade utlänningsenheter, har framkommit att det finns ett behov av ett närmare och mera styrt samarbete. Från centralt håll har bl.a. fram-
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
257
förts, att polismyndigheterna inte alltid går vidare med de tips och utredningar som roteln Illegal invandring delger myndigheterna. I detta avseende har vissa polismyndigheter uppgett, att de tips och underrättelser som överlämnas många gånger saknar sådan substans att man inte enbart på dem kan inleda en förundersökning eller ens göra en polisanmälan. Vissa polismyndigheter har också uppgett, att de saknar de resurser som krävs för att fortsätta att utreda ärendet. Andra polismyndigheter är däremot mycket nöjda med det arbete som Rikskriminalpolisen gör och anser, att den information och de underrättelser som den delger myndigheterna är av god kvalitet och till stor nytta.
Från polismyndigheternas sida har också nämnts, att ett stort problem är att det varken inom Rikskriminalpolisen, eller inom Rikspolisstyrelsen i stort, finns en enhet som har huvudansvaret för utlänningsfrågor; en uppfattning som också företrädare för Rikspolisstyrelsens Polisenhet synes instämma i. Såväl inom Rikskriminalpolisen som inom Rikspolisstyrelsen finns det flera enheter som arbetar med dessa frågor, men ingen enhet har det övergripande ansvaret; man vet inte vem som är ”högsta gränspolischef”. Polismyndigheterna uppger, att detta bl.a. får till följd att det inte finns en central enhet som kan lägga fast de riktlinjer man skall arbeta utifrån eller hur regelverket skall tolkas. Inte bara inom polismyndigheterna görs olika tolkningar av utlänningslagstiftningen och Schengenkonventionen, utan också Polisen och Kustbevakningen har i brist på gemensamma riktlinjer ibland olika tolkningar av samma bestämmelser.
18
Integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen inom polismyndigheterna
Även om alla de polismyndigheter utredningen varit i kontakt med är eniga i att en effektiv personkontroll kräver ett omfattande underrättelsearbete, uppger flera av dem, att det finns brister i underrättelsearbetet. Samtliga mer organiserade utlänningsenheter, och även inom andra polismyndigheter, arbetar på olika sätt med underrättelsearbete, profileringar och hotbildsanalyser inom den egna verksamheten. Utlänningsenheterna har också uppgett, att de har ett samarbete med länskriminalpolisen med ett ömsesidigt
18
Se avsnitt 6.2.1 om förslag till ny organisation för gränskontroll m.m. inom Rikspolisstyrelsen.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
258
informationsutbyte. Emellertid uppges, att personkontrollen på ett mer tydligt sätt måste integreras med underrättelseverksamheten och att det många gånger kan vara svårt att få relevant information från länskriminalpolisen. Inom någon myndighet har gjorts försök med särskilda ”Schengengrupper” som skall arbeta utifrån kriminalunderrättelsetjänstens arbetsmetoder, men på flera håll har man löst problemet genom att en polisman från länskriminalpolisen stationeras på utlänningsenheten eller omvänt. Endast ett fåtal polismyndigheter har organiserat utlänningsenheten som en enhet inom länskriminalpolisen. Polismyndigheterna blir emellertid mer och mer medvetna om behovet av att integrera personkontrollen med underrättelseverksamheten, men hitintills har myndigheterna gjort andra prioriteringar. På flera platser i landet arbetar också flera polismyndigheter med en gemensam underrättelseverksamhet.
6.4 Nuvarande regleringen om underrättelseskyldighet mellan myndigheterna
Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket är, som nämnts, på olika sätt delaktiga i utlänningskontrollen. Även i andra fall kommer dessa myndigheter i kontakt med frågor som har koppling till personkontrollen och som kan ha betydelse för Polisens verksamhet avseende bekämpningen av illegal invandring och annan gränsöverskridande brottslighet. På motsvarande sätt kommer Polisen i sin verksamhet i kontakt med frågor som kan ha betydelse för de andra myndigheternas verksamhet.
Det finns emellertid få författningsreglerade skyldigheter för Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket att underrätta Polisen om de iakttagelser myndigheterna gör i sin verksamhet, såväl när de medverkar i Polisens utlänningskontroll som i övrigt. Allmänt gäller att informationsutbytet myndigheterna emellan i stort är oreglerat vid sidan av de bestämmelser som bl.a. finns i sekretesslagen och registerförfattningarna (se avsnitt 4.10 och 4.11.). I det följande anges dock i vilken utsträckning underrättelse- eller informationsskyldighet föreligger och hur samarbete på annat sätt är författningsreglerat.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
259
Underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftningen
Såvitt avser själva utlänningskontrollen finns endast en bestämmelse som reglerar underrättskyldigheten myndigheterna emellan, nämligen skyldigheten för Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket att underrätta Polisen, att en utlänning, som reser in i eller ut från Sverige över yttre gräns, inte kan styrka sin identitet.
19
Bestämmelsen är dock endast tillämplig när myndigheterna medverkar i utlänningskontrollen. Om Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket i andra fall upptäcker eller fattar misstanke om att ett brott som hör under polisens ansvarsområde har begåtts, finns således ingen skyldighet för myndigheterna att underrätta Polisen därom. Detta gäller oavsett om det rör sig om ett brott mot utlänningslagen eller annan brottslighet som hör under allmänt åtal. Det ankommer på varje myndighet, eller snarare varje enskild tjänsteman, att bestämma om Polisen skall underrättas eller inte.
20
Som ett hjälpmedel för Polisen i kontrollen av att utlänningslagens bestämmelser tillämpas finns också en skyldighet för skattemyndigheten, arbetsförmedlingskontor, socialnämnd och skolstyrelse, att underrätta Polisen om deras första kontakt med en utlänning, om denne inte har uppehållstillstånd och inte heller kan visa att sådant tillstånd har sökts.
21
Den som lämnar underrättelsen skall
också uppmana utlänningen att ta kontakt med Migrationsverket, men det är Polisen som skall se till att detta verkligen sker.
Underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftningen i övrigt avser främst en skyldighet för en beslutande eller handläggande myndighet, att informera annan berörd myndighet om ett fattat beslut eller andra handläggningsfrågor. Bland annat föreskrivs, att Polisen skall underrätta den handläggande myndigheten om ett beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa denne under uppsikt. Polisen skall vidare underrätta Migrationsverket om verkställighet inte kan genomföras eller ytterligare besked behövs. Migrationsverket beslutar därefter i fråga om verkställigheten.
22
I
utlänningslagen finns också bestämmelser om skyldigheten för Sverige att i vissa fall underrätta andra Schengenstater om utfärdade viseringar eller återkallande av en enhetlig sådan.
23
19
20
Jfr exempelvis 3 § andras tycket polislagen och 6 § förvaltningslagen, 1986:223.
21
22
6 kap. 9 § sista stycket utlänningslagen, om underrättelse vid överklagat förvarsbeslut, se 6 kap. 13 § utlänningsförordningen och 8 kap. 13 § utlänningslagen, se också 13 § lagen om särskild utlänningskontroll.
23
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
260
Bestämmelser i övrigt om underrättelseskyldighet återfinns i huvudsak i sjätte kapitlet utlänningsförordningen. Däri finns bestämmelser om Polisens skyldighet att underrätta Migrationsverket om fattade avvisningsbeslut och om verkställighet av avvisningsbeslut m.m.
24
I samma kapitel regleras Migrationsverkets
och Utlänningsnämndens skyldighet, att underrätta bl.a. Rikspolisstyrelsen om vissa avvisnings- eller utvisningsbeslut.
25
I kapitlet
finns vidare bestämmelser om allmän domstols skyldighet underrätta Migrationsverket, när en utlänning häktats. Domstol skall också underrätta verket, kriminalvårdsanstalt eller Kriminalvårdsstyrelsen, och i vissa fall den polismyndighet, där utlänningen är bosatt eller stadigvarande vistas, om ett utvisningsbeslut.
26
Vidare
finns bestämmelser om Kriminalvårdsstyrelsens underrättelseskyldighet, när anstaltsbehandling av en utlänning som skall utvisas har upphört, samt att Rikspolisstyrelsen underrättas om vissa beslut som regeringen fattat om avvisning eller utvisning.
27
I kapitlet finns
slutligen bestämmelser om underrättelseskyldighet i vissa fall till rådet.
28
Passlagstiftningen, m.m.
Också i passlagstiftningen finns en viss underrättelseskyldighet i syfte att möjliggöra att uppgifterna kan föras in i det centrala passregistret. Ansvarig myndighet för passregistret är Rikspolisstyrelsen.
29
Rikspolisstyrelsen och polismyndighet inom riket får föra
in uppgifter i registret.
Underrättelse skall bl.a. ske när passmyndighet får kännedom om att ett pass har utfärdats i strid mot gällande bestämmelser, när ett pass har makulerats eller ett passinnehav återkallats, exempelvis för personer som undergår kriminalvård eller psykiatrisk tvångsvård.
30
I samband med ett beslut om reseförbud eller annan begräns-
ning i den enskildes rörelsefrihet, skall passmyndighet underrättas om beslutet.
31
24
25
26
27
6 kap. 11 och 12 §§ och 12 a §.
28
29
30
19–21 och 26 §§passlagen (1978:302) samt 24 och 28 §§passförordningen.
31
23 a och b , 25 och 26 §§passförordningen.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
261
I kungörelse (1958:122) angående tillämpning av en mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge träffad överenskommelse om upphävande av passkontroll vid de internordiska gränserna finns bestämmelser om de nordiska ländernas inbördes underrättelseskyldighet i fråga om, uppehållstillstånd samt av- och utvisning.
32
Tullagstiftningen
Även om det i tullagstiftningen inte finns en underrättelseskyldighet för Tullverket eller en tulltjänsteman att underrätta Polisen om misstanke om brott som faller utanför Tullverkets ansvarsområde, finns i tullagstiftningen en reglerad skyldighet för Polisen att underrätta Tullverket i vissa fall. I tullförordningen anges, att när en polisman får kännedom om att ett luftfartyg landat, trots att Tullverket meddelat förbud mot sådan ankomst, skall Tullverkets rikssambandscentral, närmaste tullkontor eller tulltjänsteman skyndsamt underrättas därom.
33
Polisen skall också hålla kvar luftfartyget, om det kan
ske utan olägenhet. Motsvarande underrättelseskyldighet gäller när en polisman får kännedom om att en svensk eller utländsk tullförsegling skadats eller tagits bort. När en polisman eller en tulltjänsteman tagit emot en anmälan enligt 6 kap. 19 § tullagen, om att transportmedel som står under tullövervakning eller varor som medförts i transportmedlet förstörts, skall en anmälan därom överlämnas till Tullverket.
34
Annan rapporteringsskyldighet
Inom sitt respektive ansvarsområde har Tullverket och Kustbevakningen skyldighet att till Polisen eller i förekommande fall åklagaren rapportera vidtagna åtgärder eller fattade beslut, rapporteringsskyldighet. Denna skyldighet gäller dock i princip endast såvitt avser åtgärder och beslut som fattas i samband med misstanke om brott, vilka myndigheten har befogenhet att ingripa mot.
32
Se bl.a. art. 4, 11 och 18.
33
34
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
262
6.5 Samverkan i praktiken
Såväl i utlänningslagen som i tullagen finns bestämmelser om skyldigheter för Polisen, Tullverket och Kustbevakningen att bistå varandra i kontrollen av utlänningar respektive av varor. I utlänningslagen anges också, att Migrationsverket efter överenskommelse skall biträda Polisen i personkontroll i samband med inresa över yttre gräns. Varken riksdagen eller regeringen har emellertid närmare angivit vad samverkan skall omfatta eller hur den bör bedrivas; författningarna saknar närmare bestämmelser därom. Regeringen har i stället överlåtit till myndigheterna, att bestämma på vilket sätt och inom vilka ramar samverkan skall ske. Regeringen har i de till myndigheterna utfärdade regleringsbreven endast uttalat, att myndigheterna måste förverkliga samverkan. Myndigheterna har också fått i uppdrag, att vidareutveckla samarbetet för att säkerställa en effektiv och ändamålsenligt gränskontroll. Vidare har statsmakterna erinrat om att Migrationsverket och främst Polisen måste utveckla ett nära samarbete, för att uppnå en effektiv utlänningskontroll. Regeringen har också gett de brottsbekämpande myndigheterna i uppdrag att undersöka eventuella hinder mot ett effektivt samarbete och informationsutbyte (se också avsnitt 6.6.).
35
För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll fick Kustbevakningen också regeringens uppdrag (i regleringsbrev för 2002) att i samråd med Rikspolisstyrelsen och Tullverket utveckla ett för riskanalys baserat system på underrättelser och brottsmisstankar som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Detta uppdrag har sedermera, som nämnts, föranlett Kustbevakningen, Tullverket och Rikspolisstyrelsen att från och med den 7 juli 2004 inrätta en myndighetssamverkan avseende maritim underrättelse och riskanalys (”Svenskt Maritimt Underrättelsecenter – SMUC/Swedish Maritime Intelligence Centre – SMIC”). Riskanalyscentrumet är beläget vid Kustbevakningens centrala ledning. Samtliga tre myndigheter har där stationerat fast personal. Dessa arbetar sida vid sida med underrättelse- och riksanalysarbete. I första hand skall arbetet omfatta gränskontroll till sjöss; med gränskontroll avses både personer och varor. Tjänstemännen arbetar med sina egna kontakter och register, men så långt lagstiftningen gör det möjligt sker ett utbyte av information. Några gemensamma
35
Redovisning av återrapporteringskrav (uppdrag nr. 31) i regleringsbrevet budgetåret 2004 avseende Kustbevakningen, Kutsbevakningens Dnr 20-1079/03:10.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
263
register eller särskilda undersökningar finns för närvarande inte. Därutöver finns tjänstemän ute i landet som på ett eller annat sätt är knutna till verksamheten. Avsikten är att resultatet av arbetet skall återkopplas till dem och till respektive myndighet.
Denna form av en samordnade funktion för underrättelse- och riksanalysarbete är ett stort steg mot ett bättre och effektivare samarbete såvitt avser brottsbekämpningen. Det förefaller emellertid finnas ett behov av att ytterligare formalisera samverkan. Under åren har det, i avsaknad på en formell författningsreglering, utvecklats ett system, där myndigheterna genom mer eller mindre formella avtal reglerar hur och i vilken omfattning samarbetet skall ske. Detta förfaringssätt synes också, såvitt utredningen kan förstå, ha skett med stöd av vad regeringen angett i regleringsbrev. Exempel på samarbetsavtal finns också inom och mellan flera andra statliga myndigheter än dem som berörs av förevarande uppdrag.
36
Utredningen redovisar i avsnitt 9 och 10 sin syn på att samarbetet mellan myndigheterna kommit att regleras genom i princip rena civilrättsliga avtal, där också Rikspolisstyrelsen tecknar avtal, vilka innebär förpliktelser för enskilda polismyndigheter. Utredningen vill dock redan nu påpeka, att det är svårt för allmänheten att se vilken myndighet som har ansvaret för en viss åtgärd eller myndighetsutövning, när formella och även informella avtal ingåtts, vilka inte är synliga för allmänheten. Utredningen har också kunnat notera, att inte heller de centrala ledningarna alltid synes ha kunskap om vilka avtal som sluts på lokal och regional nivå. Nämnas skall också, att såsom föreskrifterna i dag är utformade, dvs. att myndigheterna skall ”bistå” varandra, är det ytterst oklart om detta omfattar även en möjlighet att helt överlåta ansvaret för en verksamhet, för vilken lagstiftaren gett en viss myndighet i uppdrag att ansvara. Avsaknaden av ett klart författningsstöd synes med viss styrka tala mot en sådan tolkning (jfr 8 kap. regeringsformen). Nedan redovisas vissa av de samarbetsavtal som slutits och hur samverkan mellan myndigheterna sker i övrigt.
36
Se exempelvis Riksrevisionens rapport Bistånd via ambassader, En granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet RiR 2004:10.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
264
6.5.1 Centrala överenskommelser
Rikspolisstyrelsen och Tullverket
Tullverket är enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen skyldigt att bistå Polisen vid kontrollen av utlänningars in- och utresa. I 6 kap 20 § tullagen regleras att polismyndighet skall medverka i Tullverkets övervaknings- och kontrollverksamhet, bl.a. vid Tullverkets kontroll av inrikes flygtrafik.
37
Med stöd av dessa bestämmelser kom Rikspolisstyrelsen och Tullverket i april 2001 överens om att försöksvis vara varandra behjälpliga med person- respektive varukontrollen. Överenskommelsen innebar, att vid flygplatsen Visby (Gotland) skulle Tullverket utföra både personkontroll och varukontroll, och vid flygplatsen Axamo (Jönköping) skulle polismyndigheten ha motsvarande uppgifter. Samarbetsavtalet har varit föremål för förändringar i mars och i juni 2002.
Eftersom försöksverksamheten slagit väl ut, träffade Rikspolisstyrelsen och Tullverket i april 2004 en överenskommelse om ett mer permanent samarbete. Avtalet gäller tillsvidare med en ömsesidig uppsägningstid om sex månader. Varje myndighet skall svara för sina egna kostnader till följd av verksamhet enligt överenskommelsen.
Avtalet innebär att Tullverket utför såväl personkontroll som varukontroll i Stillerydshamnen i Blekinge län, och att Polisen utför motsvarande kontroller vid Karlstads och Jönköpings flygplatser. Polisen skall vidare vidta vissa varukontroller vid flygplatsen i Visby och i hamnarna på Gotland när underrättelseinformation visar på ett behov av kontroll. Avsikten är att Polisen skall göra den akuta inledande varukontrollen, men om underrättelser visar att det finns ett behov av att kontrollera vissa flyg eller fartyg under en viss tid, skall Tullverket ansvara för kontrollen. Efter Tullverkets senaste omorganisation finns dock inga tulltjänstemän fast placerade på Gotland.
I överenskommelsen har antecknats, att eftersom Polisen har huvudansvaret för personkontrollen och Tullverket för varukontrollen skall myndigheterna kommunicera med varandra på ett enkelt och snabbt sätt, och en tjänsteman från ansvarig myndighet skall antingen finnas på flygplatsen eller i hamnen eller kunna ta sig till platsen för att överta ett ärende när så behövs. Detta torde
37
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
265
innebära att Polisen respektive Tullverket inte avsett att överlämna det fulla ansvaret för kontrollen till den andra myndigheten.
I överenskommelsen anges särskilt, att Tullverket vid personkontrollen i Blekinge skall underrätta Polisen om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa och också hålla kvar personen i fråga, till dess en polisman kommer till platsen. Vid utresekontroll skall Polisen underrättas om det finns behov, men vad denna underrättelseskyldighet avser anges inte vidare. Polisen, å sin sida, skall utföra hela varukontrollen, såvitt avser bestämmelserna i tullagstiftningen om deklarations- och uppgiftsskyldighet m.m. Om Polisen är tveksam om en vara fritt får föras in i eller ut ur Sverige, skall Tullverket kontaktas. Tulldeklarationer m.m. skall översändas till Tullverket, som också fattar tulltaxeringsbeslut och andra beslut, vilka skall meddelas den resande under polismans medverkan.
Därutöver regleras att huvudansvarig myndighet skall informera den andra myndigheten om lagstiftningsarbeten och andra förändringar i personkontrollen respektive varukontrollen, liksom ansvara för utbildningen av den andra myndighetens personal.
Utöver denna överenskommelse har vissa av Tullverkets regioner träffat överenskommelser om samarbete med flera polismyndigheter, med Kustbevakningens regionledningar och i något fall med Migrationsverket. Dessa redovisas nedan. Det bör dock påpekas, att mot bakgrund av Tullverkets omorganisation den 1 juli 2004 har överenskommelserna förlorat sin betydelse. Inom Tullverket pågår för närvarande diskussioner om nya samarbetsavtal mellan Tullverket och övriga myndigheter.
38
Rikspolisstyrelsen och Kustbevakningen
I april 2003 träffade Rikspolisstyrelsen och Kustbevakningen en överenskommelse om samarbete myndigheterna emellan. Överenskommelsen skulle inte gälla för de geografiska områden för vilka redan slutits samarbetsavtal och i övrigt fram till dess att andra regioner slutit avtal, dock längst t.o.m. den 31 december 2003.
I överenskommelsen anges, att samordnade insatser vid behov skall utföras främst i de kust- och skärgårdsområden samt i Vänern och Mälaren där Kustbevakningen bedriver verksamhet. Myndigheterna skall gemensamt kartlägga vilka behov av samordnade
38
Från Tullverkets sida kommer sannolikt en av verkets nya enheter, ”KC resande”, att ansvara för detta arbete.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
266
insatser som finns och planera hur dessa skall tillgodoses. Parterna skall också verka för att samarbetsavtal sluts mellan berörda polismyndigheter och respektive kustbevakningsregion.
Rikspolisstyrelsen angav i en skrivelse den 7 maj 2003 till samtliga polismyndigheter, att sådana samverkansöverenskommelser bör träffas. Kustbevakningen har numera slutit överenskommelser om samverkan med de flesta polismyndigheter som geografiskt är belägna inom Kustbevakningens geografiska ansvarsområden.
6.5.2 Regionala samarbetsöverenskommelser
Utöver de två centrala överenskommelserna som finns mellan Polisen, å ena sidan, och Kustbevakningen respektive Tullverket, å den andra, finns flera regionala överenskommelser. Vissa samarbetsavtal har träffats mellan två myndigheter, medan andra omfattar flera myndigheter. I vissa fall reglerar dessa endast samarbetet såvitt avser gränskontroll och inre utlänningskontroll, och i andra även annat brottsbekämpande arbete. Innehållet i överenskommelserna är i mångt och mycket detsamma, om än de har formulerats på olika sätt. Syftet med dem är i huvudsak, att myndigheterna skall bistå varandra genom att bl.a. arbeta gemensamt vid en personkontroll, utbyta information och underrättelser, genomföra gemensamma riktade kontroller vid gräns eller inne i landet, ha gemensamma utbildningsinsatser samt utarbeta gemensamma arbetsmetoder; allt i syfte att förhindra brottslighet och att effektivisera myndigheternas resursanvändning. Beträffande överenskommelser mellan Polisen och Kustbevakningen omfattar samarbetet oftast också en ordning som innebär, att Kustbevakning normalt ansvarar för personkontrollen såvitt avser fartyg och fritidsbåtar, bl.a. genom att Kustbevakningen utför de s.k. ombordkontrollerna på fartyg samt övervakar Sveriges sjögränser.
Nedan redovisas vissa av de överenskommelser som utredningen har tagit del av. I avsnitt 6.5.3 redovisas vilken effekt överenskommelserna haft och hur samarbetet i övrigt fungerar i landet. Även beträffande samarbetet såvitt avser varukontrollen har Tullverket och Kustbevakningen träffat överenskommelser om samarbete, men dessa behandlas inte vidare.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
267
Överenskommelser om samarbete mellan flera myndigheter
I södra Sverige har Polismyndigheten i Skåne, Tullverket Skåneregionen, Kustbevakningen Region Syd och Migrationsverket Region Syd slutit en överenskommelse om operativ samverkan om gränskontroll i Skåne. Nedan redovisas innehållet i avtalet och hur det tillämpas.
Samverkansöverenskommelsen gäller från den 31 maj 2000 och reviderades i maj 2002. Överenskommelsen hade bl.a. sin grund i att bortfallet av den inre gränskontrollen och tillkomsten av Öresundsbron medfört, att den gränsöverskridande brottsligheten ökat i Skåne. I överenskommelsen anges också, att brottsligheten är betydligt svårare att upptäcka och beivra. Detta har i sin tur återverkan på hela landet och även de angränsande nordiska länderna, eftersom in- och utresa ofta sker via Skåne. Vidare nämns, att det inom regionen finns en stor andel personer med utländsk härkomst och att många som är bosatta i Skåne, såväl svenska som utländska medborgare, har koppling till organiserad brottslighet med anknytning till andra länder. I överenskommelsen anges vidare, att de skånska hamnarna och Öresundsbron utnyttjas för gränsöverskridande brottslighet, bl.a. illegal invandring, stulna fordon och narkotikasmuggling. Bland annat uppges, att 80 procent av narkotika avsedd för den nordiska marknaden förs in via Skåne.
Mot denna bakgrund hade Tullverket i Skåneregionen och Polismyndigheten i Skåne i ett tidigare samarbetsavtal kommit överens om att när en tulltjänsteman påträffar en person som inte kan identifiera sig skulle Polisen underrättas därom, ett samarbete som numera upphört (se avsnitt 6.6).
Myndigheterna har bedömt att det är viktigt och av avgörande betydelse för brottsbekämpningen, att de har ett nära samarbete. Samverkan skall ske såväl vid gränskontroll som i arbetet med den inre utlänningskontrollen. Samverkansöverenskommelsen innehåller i övrigt i huvudsak följande.
Myndigheterna skall med beaktande av gällande sekretessbestämmelser delge varandra sådan information som kan vara av betydelse för respektive myndighet i gränskontrollarbetet. Myndigheterna skall också kontinuerligt hålla varandras underrättelseenheter, och Migrationsverket, informerade om analyser och annat som bedöms vara till nytta för myndigheternas gemensamma gränsövervakningsmål. Dessa mål skall myndigheterna fastställa årligen. Inom varje myndighet skall andra enheter fortlöpande informera myndighetens
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
268
underrättelseenhet om sådant som bedöms vara till nytta för de samverkande myndigheterna.
Utöver att de samverkande myndigheterna skall träffas minst en gång per år, skall myndigheternas underrättelseenheter eller motsvarande träffas varje kvartal, för att gemensamt bedöma underrättelsearbetet, den operativa strategin och komma överens om eventuella förbättringar i arbetet eller ändrade rutiner.
Myndigheterna skall också göra en gemensam analys- och riskbedömning. Denna, tillsammans med informationsutbytet, skall utgöra ett stöd för den långsiktiga strategiska samordningsplanen och den operativa inriktningen för gränskontrollarbetet.
På det operativa planet innebär överenskommelsen, att myndigheterna skall ha en samordning av gränskontrollarbetet. Myndigheterna skall efter överenskommelse utföra samordnade aktiviteter och kontroller. Myndigheterna skall även på annat sätt bistå varandra. I överenskommelsen diskuteras också en möjlighet till sampatrullering utmed Skånes kust och mellan gränsövergångsställena. Att helt överta varandras arbetsuppgifter ingår dock inte i överenskommelsen.
Enligt överenskommelsen skall också en uppföljning av arbetet göras. Årligen sammanställs en rapport över den gränspolisiära verksamheten och samverkan mellan myndigheterna. I rapporten redovisas bl.a. genomförda aktioner, annat samarbete och informationsutbyte, vilka prioriteringar man gjort under det gångna året, upptäckta brott mot utlänningslagen samt vilka förändringar eller förbättringar i samverkan som kan behövas. Därutöver påtalas de problem som har uppstått i samarbetet och vilka hinder, såväl författningsmässiga som andra, som finns för ett effektivt samarbete.
Det mest omfattande formella samverkansavtalet har träffats mellan flera myndigheter belägna i de norra och mellersta delarna av Sverige.
39
Avtalet ingicks i början av år 2001 och gäller tillsvidare
med en ömsesidig uppsägningstid om tre månader.
Bakgrunden till samarbetet uppges i överenskommelsen vara att Sveriges inträde i det operativa Schengensamarbetet ställer stora krav på samverkan mellan myndigheterna för att möjliggöra fri rörlighet
39
De som träffat överenskommelsen är följande myndigheter. (Tullverkets omorganisation och det pågående reformarbetet beträffande åklagarväsendets organisation kommer med nödvändighet att medföra förändringar i avtalet) Polismyndigheterna i Uppsala län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län, Västerbottens län och i Norrbottens län, Tullverket Region Övre Norrland, Region Nedre Norrland, och Mälardalsregionen, Kustbevakningen Region Nord, åklagarmyndigheterna i Umeå och i Västerås samt Migrationsverket Region Nord.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
269
för personer inom Schengenområdet. Parterna skall därför aktivt samverka för ett optimalt utnyttjande av samtliga resurser i övervakningsverksamheten enligt Schengenregelverket.
I överenskommelsen regleras beträffande regelmässiga samordningsfrågor följande.
Såvitt avser kontroll av flygtrafiken, skall trafikstillstånd för icke- tidtabellstyrd allmän flygtrafik lämnas av Tullverket. Polisen skall besluta om öppethållande vid fastställt gränsövergångsställe. Samverkan i dessa frågor skall ske mellan Tullverket och Polisen. Personkontrollen på flygplatser skall Polisen ansvara för, men vid behov skall medverkan begäras av Tullverket. Även Migrationsverket kan efter överenskommelse medverka vid speciella insatser. Tullverket ansvarar för varukontrollen, men vid behov med hjälp av Polisen.
Vidare anges, att i enlighet med gällande författning utför Kustbevakningens ledningscentral i Härnösand den administrativa kontrollen av handelsfartyg. När ombordkontroll skall ske, ansvarar den myndighet som initierat kontrollen för den. När ombordkontroll sker vid gränsövergångsställen är normalt Polisen och Tullverket ansvariga, och när den sker till sjöss, normalt Kustbevakningen.
Patrulleringen mellan gränskontrollställen på land sköts av Polisen och Tullverket och vid behov i samverkan med Kustbevakningen. För patrulleringen till sjöss ansvarar Kustbevakningen och vid behov i samverkan med Polisen.
Polisen ansvarar för den inre utlänningskontrollen när den sker på land, och Kustbevakningen när den sker till sjöss eller i anslutning därtill.
I vissa fall har också hotellkontrollen reglerats en kontroll som Polisen skall ansvara för, och när polisflyg och kustbevakningsflyg får användas i kontrollerna.
Beträffande informationsutbytet mellan myndigheterna anges, att det skall ske kontinuerligt, men med beaktande av bestämmelserna om sekretess. I princip gäller att den myndighet som har huvudansvaret för en viss kontrollverksamhet skall samla in informationen och sedan delge den till övriga myndigheter. Underrättelseinformation skall kontinuerlig utbytas mellan polismyndigheterna, tullregionerna och Kustbevakningen. Vad avser de förhandsanmälningar Kustbevakningen tar emot, skall ledningscentralen också ta fram underlag för och lämna förslag till riskbedömning. Denna information skall delges polismyndigheterna. Tullverket skall informera övriga myndigheter om meddelade trafiktillstånd för flygtrafiken, och Kustbevakningen skall
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
270
informera om förändringar i trafiken med handelsfartyg. Samtliga medverkande myndigheter skall regelbundet lämna åklagarmyndigheterna underhandsinformation. Migrationsverket, å sin sida, skall regelbundet lämna de andra myndigheterna underhandsinformation.
Myndigheterna skall också träffas regelbundet. För att nå en operativ samordning skall det på regional chefsnivå ske årligen. Vid dessa möten skall man stämma av det pågående samverkansarbetet och utvärdera detsamma. Därutöver skall sammankomster ske på operativ beslutsnivå minst tre gånger per år. De som arbetar med underrättelseverksamheten skall träffas efter ett fastlagt schema och minst sex gånger per år. Det har emellertid visat sig att sammankomsterna ligger för tätt, och att detta inverkat negativt på det faktiska kontrollarbetet. Myndigheterna diskuterar för närvarande att dra ned på antalet sammankomster, för att i stället prioritera en mer underrättelsebaserad kontrollverksamhet riktad mot vissa bestämda ärenden, dvs. operativt arbeta med särskilda fall.
Samverkan och informationsutbytet skall bearbetas och följas upp. Utfallet skall delges de andra myndigheterna och därefter behandlas vid de årliga chefsträffarna. Bland annat sammanställer Kustbevakningen, genom utdrag ur kustbevakningsdatabasen, månatligt en rapport över ankomna fartyg utan personuppgifter. Dessa uppgifter utgör ett gott underlag för Polisens, men också de andra myndigheternas, underrättelseverksamhet och ligger också till grund för de mer riktade kontroller som utförts inom området.
Därutöver anges att om möjligt skall utbytestjänstgöring mellan myndigheterna genomföras, liksom gemensamma utbildningsinsatser.
Överenskommelser om samarbete mellan Polisen och Tullverket
Utöver de ovan nämnda centrala och de regionala överenskommelserna har Tullverket träffat överenskommelser om samarbete med Polismyndigheterna i Södermanlands, Blekinge, Kalmars, Dalarna, Gotlands samt i Jönköpings län. Tillsammans med den ovan redovisade centrala överenskommelsen, har Tullverket således ett formaliserat samarbete med Polisen i stort sett i hela Sverige. Några formella överenskommelser har, av olika skäl, emellertid inte träffats med Polismyndigheterna i Stockholms och Västra Götalands län, men även där samarbetar polismän och tulltjänstemän. I vissa fall regle-
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
271
ras ett samarbete enbart vad avser gränskontroll och annan utlänningskontroll, medan andra överenskommelser är inriktade på att uppdaga och beivra brott också mot smugglingslagen och narkotikastrafflagen. Samtliga regionala avtal är på grund av Tullverkets omorganisation under omarbetning.
Överenskommelserna, som till stora delar är lika till sitt innehåll, reglerar bl.a. följande. Målsättningen med avtalen är att med gemensamma resurser, såväl materiella som personella, bedriva brottsförebyggande verksamhet, genomföra pass- och utlänningskontroller vid såväl inre som yttre gräns, övervaka gränserna och uppdaga och beivra brott. För att möjliggöra en effektiv samverkan skall regelbundna möten mellan myndigheterna ske, såväl på chefsnivå som på det operativa planet. Även sammankomster mellan myndigheternas underrättelseenheter skall ske enligt schema eller vid behov. Myndigheterna skall fortlöpande delge varandra information och underrättelser, samt i möjligaste mån göra gemensamma hot- och riksbildsanalyser.
Tullverket skall utifrån sina personella resurser och operativa förmåga biträda Polisen vid in- och utresekontrollen, och Polisen skall på samma sätt biträda Tullverket vid kontroll av varor. Några avtal reglerar också vem som skall bära ansvaret för de olika kontrollerna, dvs. gränskontroll och varukontroll, på olika platser inom området. Såvitt gäller bevakningen av Sveriges gränser, innehåller någon överenskommelse en samplanering också i detta avseende, med möjlighet för Polisen att nyttja Tullverkets mobila enheter, och att sampatrullering kan ske.
I överenskommelserna anges också att myndigheterna skall planera och utföra gemensamma aktioner, något som dock uppges ske mera sällan.
Slutligen innebär överenskommelserna att det skall vara möjligt med utbytestjänstgöring och gemensamma utbildningstillfällen. Något som dock inte synes ske fortlöpande. Myndigheterna skall också kunna införskaffa material gemensamt och också kunna dela lokaler.
Överenskommelser om samarbete mellan Polisen och Kustbevakningen
Samtliga Kustbevakningens regionledningar har träffat överenskommelser med ett flertal Polismyndigheter om samarbete. I princip har överenskommelser träffats med samtliga de kustnära
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
272
polismyndigheterna och även med de polismyndigheter som innefattar Vänern och Mälaren. Överenskommelserna reglerar bl.a. följande.
Målen med överenskommelserna anges i de flesta fall vara, att myndigheterna skall biträda varandra såväl vid yttre gränskontroll som vid inre utlänningskontroll. Samverkan skall effektivisera myndigheternas resursanvändning genom ett ökat samarbete myndigheterna emellan, vad gäller arbetsmetoder, underrättelseverksamhet, utbildning och information. I avtalen regleras också att myndigheterna fortlöpande skall delge varandra information och, enligt flertalet avtal, underrättelser av betydelse för respektive myndighet, samt att myndigheterna med jämna mellanrum skall träffas eller på annat sätt samråda. Även om överenskommelsen mellan Polismyndigheten i Stockholms län och Kustbevakningen Region Ost inte reglerar något mer utvecklat underrättelseutbyte eller gemensam underrättelseverksamhet, har Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen nyligen initierat ett projekt just i syfte att bättre utnyttja varandras underrättelseverksamheter.
I något områden innebär överenskommelserna också att myndigheterna bör ha viss gemensam utbildning och visst utbyte av tjänster.
Kustbevakningen har inte i något fall helt övertagit ansvaret för personkontrollen på plats där den annars enbart skulle utföras av Polisen, och inte heller har Kustbevakningen några tjänstemän placerade vid gränsövergångsställena. Överenskommelsen innefattar dock, liksom närmast följer redan av bestämmelserna i utlänningslagstiftningen, att Kustbevakningen utför i princip samtliga s.k. ombordkontroller på handelsfartyg och kontroller av personer ombord på fiskefartyg och fritidsfartyg. Enligt överenskommelserna, liksom enligt utlänningslagen, är det också Kustbevakningen som övervakar gränserna för att kontrollera att personer inte tar sig in i Sverige i strid mot utlänningslagen. I Stockholms län sker bevakningen bland annat genom patrullering med kustbevakningsflyg vid i genomsnitt ett par tillfällen per dag. Vid misstanke om brott mot utlänningslagen avrapporterar Kustbevakningen brottet till Polisen och det är därefter Polisen som beslutar om fortsatta åtgärder. Normalt är det Kustbevakningen som beordrar fartyget till svensk hamn. Vid behov kan Kustbevakningen under vissa förutsättningar också stoppa och inbringa fartyget till svensk hamn. Om kontrollen och andra åtgärder ombord därefter vidtas av Polisen eller Kustbevakningen beror bl.a. på var fartyget befinner sig och
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
273
omständigheterna i övrigt. I Hallands län har överenskommelsen inte inneburit annat än, liksom närmast anges i utlänningslagstiftningen, att Kustbevakningen ansvarar för kontrollen av sjötrafiken. I Västmanlands län innebär avtalet att myndigheterna gör gemensamma insatser i Mälaren i syfte att förhindra brottslighet och öka tryggheten.
Tanken med flera av överenskommelserna är att myndigheterna också skall genomföra gemensamma aktioner. Myndigheterna skall vidare göra en gemensam analys och riskbedömning som skall ligga till grund för båda myndigheternas brottsförebyggande arbete. Regelbundna gemensamma aktioner förekommer i viss omfattning. De gemensamma kontroller som har genomförts har varit mer eller mindre underrättelsebaserade.
Överenskommelser mellan Polisen och Migrationsverket
Polismyndigheten i Västmanlands län har slutit ett samverkansavtal med Migrationsverket. Överenskommelsen anger, att myndigheterna skall biträda varandra såväl vid yttre gränskontroll som inre utlänningskontroll. Samverkan skall ske i den omfattning som personalförhållandena medger. Myndigheterna skall också verka för ett snabbt och säkert informationsutbyte. Myndigheterna lämnar också varandra regelbundet information såväl i enskilda ärenden som mer allmänt. När ett verkställighetsärende överlämnas till polismyndigheten, tar handläggaren på Migrationsverket först en kontakt med handläggaren på polismyndigheten. De går tillsammans igenom ärendet och diskuterar hur man lämpligast bör gå till väga för att verkställighet skall kunna ske. Man undersöker vilken ytterligare information man kan inhämta och vilken myndighet som lättast kan få fram denna. Detta arbetssätt har resulterat i att polismyndigheten lyckas verkställa flertalet av de ärenden som Migrationsverket överlämnat. Det kan emellertid inte bortses från att antalet överlämnade verkställighetsärenden till Polismyndigheten i Västmanland är relativt litet men liksom i övriga delar av landet ökar antalet verkställighetsärenden också där, 167 ärenden under år 2002 mot 50 år 2001.
Migrationsverket underrättar också polismyndigheten, när det i ett ärende har funnit anledning att misstänka att en asylsökande har begått brott. På motsvarande sätt underrättar polismyndigheten Migrationsverket när den misstänker att en utlänning har begått brott. Det senare gäller framför allt när man misstänker att utlän-
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
274
ningen inte kommit till Sverige främst för att söka asyl, utan tillhör en mer brottsbenägen grupp. Samarbetet har resulterat i att handläggningstiderna förkortas.
Den person som inom polismyndigheten arbetar med underrättelsefrågor har också regelbunden kontakt med motsvarande handläggare på Migrationsverket. Polismyndigheten och Migrationsverket arbetar också tillsammans, med biträde av Utrikesdepartementet och svenska utlandsmyndigheter och andra länders beskickningar i Stockholm, med att undanröja verkställighetshinder.
I övrigt har myndigheterna ett tätt informationsutbyte, både formellt och informellt. Man har olika träffar och seminarier flera gånger om året. I enlighet med avtalet har myndigheterna också flera gemensamma utbildningstillfällen. Exempelvis kommer de polismän som genomgått behörighetsutbildning för att få använda sig av Wilma (se avsnitt 5.5) i sin tur att undervisa inte bara andra polismän i länet utan också Migrationsverkets personal.
6.5.3 Effekten av samarbetsavtalen samt samverkan i övrigt
De brottsbekämpande myndigheterna har på senare tid allt oftare pekat på och tydliggjort de hinder för en effektiv informationshantering som uppdelningen av den brottsbekämpande verksamheten på flera olika myndigheter medför, särskilt med anledning av den sekretess- och personuppgiftsreglering som myndigheterna har att rätta sig efter. Vidare har rationaliserings- och besparingsbehov föranlett sådana omorganiseringar och omstruktureringar av främst Polisens och Tullverkets verksamhet, att den geografiska spridningen eller närvaron av myndigheterna minskat jämfört med tidigare. Behovet av samverkan
40
i olika former myndigheterna emellan
för ett effektivt tillvaratagande av statens samlade resurser för gränskontroll och brottsbekämpning har till följd härav ökat väsentligt (t.ex. ökat informationsutbyte samt annan ökad samverkan såsom genom sampatrullering eller geografisk samordning till undvikande ”dubblering”).
Av redovisningen ovan framgår att det finns ett mer eller mindre omfattande samarbete mellan myndigheterna, och att detta manifesterats i bl.a. ett stort antal samarbetsavtal mellan Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, samt i viss mindre omfattning, med Migrationsverket, och att dessa geografiskt täcker in stora delar av
40
Mer om begreppet samverkan se avsnitt 10.2.1.
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
275
Sverige. Nedan följer en redovisning av hur samarbetet fungerar mellan myndigheterna samt resultatet av några av myndigheterna gemensamt genomförda aktioner.
På central nivå förekommer regelbunden kontakt och årliga möten mellan Rikspolisstyrelsen, Tullverket och Kustbevakningen. Sedan resultatet av mötena rapporterats i respektive myndighets styrelse, lägger verkschefen fast inriktningen för myndighetens verksamhet för det kommande verksamhetsåret. För att säkerställa fortlöpande samverkan har Kustbevakningen vidare placerat en sambandsman hos Rikskriminalpolisen och en hos Tullverket. Också Tullverket har en sambandsman hos Rikspolisstyrelsen. Rikspolisstyrelsen har mer eller mindre daglig kontakt med Migrationsverket, och man har också gemensamt utfärdat information och allmänna råd för tillämpningen av utlänningslagstiftningen. Med Migrationsverket har man också regelbundet återkommande konferenser och seminarier. För att verka för samsyn, träffas företrädare för Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Utrikesdepartementet, Utlänningsnämnden och för Integrationsverket fyra gånger per år.
Hur samarbetet mellan myndigheterna fungerar på regional nivå varierar. Inom de regioner, där man ingått större samverkansöverenskommelser, är samarbetet i gott. Myndigheterna har en nära kontakt, och det sker ett fortlöpande informations- och underrättelseutbyte. Även i de områden där överenskommelser träffats mellan två myndigheter är samarbetet normalt gott. Några myndigheter har emellertid uppgett, att syftet med träffade överenskommelser uppnåtts i viss omfattning, men att samarbetet kan bli än mer effektivt och särskilt på det operativa planet. Kontakterna mellan myndigheterna fungerar ofta bra, genom att företrädare på chefsnivå för Polismyndighetens utlänningsenhet och Tullverket eller Kustbevakningen träffas regelbundet, för att diskutera och planera för ett effektivt samarbete, men mer sällan omsätts arbetet fullt ut på det operativa planet.
Som nämnts ovan har uppgifter också lämnats om att underrättelsearbetet på sina håll är bristfälligt. Inom vissa regioner går dock samarbetet längre än vad överenskommelsen omfattar, exempelvis förekommer det att Kustbevakningen Region Syd även delger andra polismyndigheter än Polismyndigheten i Skåne underrättelser och annan information som kan vara av betydelse för personkontrollen. I detta sammanhang skall nämnas att Polismyndigheterna i Blekinge, Kronobergs, Kalmars, och Skåne län samverkar i
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
276
frågor om personkontroll, Sydsamverkan, där utlänningsenheten i Skåne har samordningsansvaret och också fungerar som en jourenhet. Sådan samverkan finns mellan flera andra polismyndigheter, och också inom Kustbevakningen och Tullverket. Exempelvis har Polismyndigheterna i Värmlands län och Västra Götalands län kommit överens om att gränspolisen i Värmland skall ansvarar för personkontrollen i Vänernhamnarna, en kontroll som dock i princip sköts av Kustbevakningen. Det är det inte ovanligt att Kustbevakningen också hjälper Polismyndigheten i Skåne län med personkontroll, och då vanligen vid färjetrafiken i Ystad (Polentrafiken).
I andra regioner där det saknas överenskommelser om samverkan förekommer ett mer sporadiskt samarbete myndigheterna emellan. Inom vissa områden har Polisen ett nära samarbete med Kustbevakningen men inte med Tullverket, och inom andra områden är det tvärtom. I några regioner har man också inlett ett samarbete i olika samordningsgrupper, där polismän, tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän ingår. I detta samarbete utbyts underrättelser och information samt olika gemensamma aktioner planeras. Merparten av de tjänstemän vid de olika myndigheterna som utredningen varit i kontakt med har uppgett att det samarbete som sker fungerar bra.
Tullverket har uppgett, att de intentioner om samarbete och utbyte av tjänster, som myndigheterna hade inför Sveriges inträde i Schengensamarbetet inte uppnåtts. En sannolik förklaring till detta uppges vara, att Polisen vid denna tidpunkt anställde och utbildade ett flertal passkontrollanter, och att Polisen därför inte behövt biträde av tulltjänstemän för gränskontrollverksamheten. Enligt uppgift har emellertid den inför Schengeninträdet gemensamma planeringen inneburit, att tjänstemännen vid de olika myndigheterna närmat sig varandra och att de enskilda tjänstemännen i den dagliga verksamheten numera har löpande dialoger, delger varandra tips och annan information samt hjälper varandra i den rena kontrollverksamheten.
Som framgått finns inga kustbevakningstjänstemän fast stationerade vid gränsövergångsställena. Kustbevakningens ansvar för personkontrollen av handelsfartyg och fritidsbåtar är emellertid till stor hjälp för polismyndigheterna, en uppgift som Polisen i dag saknar resurser att utföra (sjöpolis finns i dag endast inom Polismyndigheterna i Stockholms och Västra Götalands län). Myndigheterna arbetar sällan sida vid sida, utan respektive myndighet utför
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
277
självständigt den kontroll de har att vidta. Inom flera områden har man dock utfört vissa gemensamma aktioner.
Också samarbetet mellan Polisen och Migrationsverket är av varierande omfattning. Vissa polismyndigheter har ett mycket gott och nära samarbete, medan samarbetet inom andra område är bristfälligt eller helt obefintligt. I avsnitt 7 redovisar utredningen närmare ett projekt vilket Migrationsverket Syd genomförde, bl.a. i syfte att undersöka hur Polis och Migrationsverket kunde samarbeta för att förkorta handläggningstiderna av asylsökningar från personer vars främsta syfte med sin vistelse i Sverige är att begå brott. Projekten resulterade i att Polismyndigheten i Skåne och Migrationsverket kom överens om ett informationsutbyte angående brottsmisstänkta utländska medborgare som antingen inte är folkbokförda i Sverige eller som söker asyl här. För ändamålet har en särskild blankett utformats. Motsvarande blankett används numera i Polismyndigheterna i Stockholms och Blekinge län. Inom flera regioner har man också startat olika projekt för att gemensamt försöka korta handläggningstiderna av de hårt brottsbelastade asylsökande. Det är inte heller ovanligt att de polismän som handlägger verkställighetsärenden har en daglig kontakt med den på Migrationsverket ansvariga handläggaren. Samarbete med att fastställa den asylsökandes identitet pågår också på sina håll. Även om enskilda polismän och handläggare på Migrationsverket kan samarbeta, har emellertid i många fall motsvarande samarbete på regional nivå inte kunnat utvecklas.
I princip samtliga myndigheter som utredningen har haft kontakt med har uppgett, att såväl sekretess- som registerlagstiftningen motverkar ett effektivt samarbete myndigheterna emellan. Många har uppgett att för att få den information som behövs för personkontrollen och för att bekämpa brott mot utlänningslagen och annan gränsöverskridande brottslighet, måste den enskilda tjänstemannen i princip mer eller mindre bryta mot lagstiftningen. Även rent datatekniska problem och frågor om behörighet till vissa register och uppgifter, såväl inom myndigheterna som myndigheterna emellan, uppges utgöra hinder för en effektiv kontrollverksamhet.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
278
Exempel på genomförda aktioner
I Stockholms län föreligger, som nämnts, ett regelbundet samarbete med andra myndigheter i den s.k. Krogsaneringen. Vid i princip samtliga kontroller påträffas utländska medborgare som arbetar utan arbetstillstånd eller som vistas i Sverige utan tillstånd samt personer som är efterlysta för verkställighet. Även i andra regioner genomförs motsvarande riktade kontroller.
Utöver ”Krogsaneringen” har Polismyndigheten i Stockholms län endast gjort ett mindre antal gemensamma kontroller, och några beslut om att genomföra mer regelbundna aktioner har inte träffast. Under julen 2003 företog man dock en med Kustbevakningen gemensam inre utlänningskontroll, i syfte att kontrollera om det på de båtar i Stockholms skärgård som serverade julbord arbetade personer som saknade arbetstillstånd eller tillstånd att vistas i Sverige. Vidare gjorde Polismyndigheten på initiativ av Migrationsverket och tillsammans med Tullverket, en riktad, underrättelsebaserad inre utlänningskontroll på färjorna mellan Stockholm och Helsingfors. Syftet var att undersöka om utländska medborgare, och närmast olika kriminella grupper från främst f.d. Sovjetunionen tog sin in illegalt i Sverige via färjetrafiken från Finland. Inte vid någon av kontrollerna uppdagades personer som försökte ta sig in illegalt i Sverige. Andra gemensamma aktioner har också skett i det s.k. Östersjösamarbetet.
Det mest omfattande gemensamma kontrollarbetet sker dock i Skåne län; flertalet utländska medborgare reser också in i Sverige via Skåne, legalt eller illegalt. Under år 2002 genomförde myndigheterna i Skåne län sammanlagt 20 gemensamma kontroller vid Lernacken (i anslutning till den fasta Öresundsförbindelsen), i Falsterbokanalen och i Höör, den senare i samband med en trafikkontroll. Vid knappt 30 tillfällen skedde annan form av samverkan och då främst i de skånska hamnarna. Också i samband med den tillfälliga inre gränskontrollen under EU-toppmötet i Köpenhamn i december 2002, var både Tullverket och Kustbevakningen Polisen behjälplig i gränskontrollen. Vid denna senare kontroll upptäcktes bl.a. två fall av människosmuggling, två fall rörande missbruk av urkund, en olovlig körning samt två narkotikabrott. Därutöver sökte 24 personer asyl, varav 23 fall överlämnades till Migrations-
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
279
verket.
41
I princip vid varje kontroll har en eller flera asylsökande
påträffats.
Under år 2003 genomfördes ett flertal gemensamma aktioner, bl.a. en kontroll som gjordes av containertrafiken i Trelleborg, liksom av viss busstrafik och av holländskregistrerade fordon på Öresundsbron samt av bussar tillhörande vissa bussbolag i Helsingborg. I den senare kontrollen upptäcktes, med något undantag, endast ringa brottslighet mot utlänningslagen; flera personer som reste mellan Sverige och Danmark hade sökt asyl i Sverige och saknade rätt att lämna Sverige, då de saknade erforderligt tillstånd härför. Några åtgärder vidtogs emellertid inte. Den riktade kontrollen på Öresundbron fick däremot avbrytas i förtid på grund av att ingripandena var så många, att man inte hade resurser att fortsatta kontrollen enligt plan. Bland annat greps en person misstänkt för människosmuggling, en person misstänkt för att ha hjälpt en utlänning att illegalt ta sig in i Sverige, två personer misstänktes för urkundsförfalskning. En person direktavvisade och 33 ärenden överlämnades till Migrationsverket, varav sju ärenden avsåg asylsökande.
Under år 2004 har man företagit ett flertal gemensamma aktioner och då främst riktade inre utlänningskontroller. Kontrollerna har grundats på underrättelser vilka polismyndigheten utarbetat. Polismyndigheten i Skåne har också under år 2004 aktivt arbetat för att på olika sätt integrera underrättelseverksamheten med utlänningskontrollen, vilket resulterat i att flertalet av de personkontroller som gjorts under år 2004 också varit underrättelsebaserad. En viktig faktor är att utlänningsenheten, som numera är en länsenhet, finns som en avdelning under länskriminalpolisen. Inre utlänningskontroller har främst gjort på Öresundsbron, men även på andra platser i länet.
Med stöd av det mellan de nordliga myndigheterna träffade samverkansavtalet genomfördes en samlad gränskontroll i Västernorrland under två veckor våren 2003. Polisen, Kustbevakningen och Tullverket medverkade. Kontrollen avsåg handelsfartyg. Ombordkontroller på fartygen skulle göras varvid samtliga personer skulle kontrolleras, såväl vid in- som utresa. Riktade tullkontroller skulle också göras. Under perioden ankom sammanlagt 73 fartyg, varav 35 kom från tredje land. Sammanlagt gjordes 31 inresekontroller och 18 utresekontroller. Utfallet av kontrollerna blev tullbeslag på sex fartyg, avseende sprit, tobak och en mindre mängd narkotikaklassade
41
Varför alla ärenden inte överlämnades till Migrationsverket framgår inte av det material som utredningen tagit del av.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
280
tabletter. Nio rapporteftergifter för bristande förhandsanmälningar meddelades. Därutöver har några mindre gemensamma aktioner genomförts.
6.6 Sammanfattning om samverkan och informationsutbytet mellan myndigheterna
Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket har endast en begränsad författningsreglerad skyldighet att lämna upplysningar till varandra om omständigheter, händelser eller annan information som en myndighet uppmärksammar i den egna verksamheten, och vilka kan ha betydelse för en annan myndighets verksamhet. I princip saknas bestämmelser om att Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket skall upplysa Polisen, när dessa myndigheter i sin verksamhet finner anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Detta gäller såväl brott mot utlänningslagen som annan brottslighet. Inte heller har Polisen någon skyldighet att meddela de andra myndigheterna om omständigheter som kan påverka deras verksamhet eller beslutsfattande.
Sedan kommissionen ifrågasatt om den ovan (se avsnitt 6.5.2) beskrivna samarbetsformen mellan Tullverket och Polismyndigheten i Skåne innebar, att Tullverket bedrev en otillåten personkontroll, när verket på olika sätt kontrollerade en utlännings identitet, har samarbetet i denna del närmast upphört. Sedan hösten 2001 informeras Polisen inte längre regelmässigt om att en utlänning inte kunnat identifiera sig och inte heller vid annan misstanke om illegal invandring. Om en utlänning vänder sig till en tulltjänsteman och ansöker om asyl hänvisas denne till Migrationsverket. Enligt uppgift informerar dock flera av tulltjänstemännen likväl Polisen, trots utfärdade riktlinjer, sina iakttagelser om misstänkt illegal invandring eller människosmuggling.
Myndigheterna har inte heller generellt tillgång till uppgifter som en annan myndighet samlar i olika databaser eller register. En orsak till det begränsade informationsutbytet mellan myndigheterna är att en i ett register behandlad personuppgift enligt huvudregeln inte får användas för annat oförenligt ändamål än för vilket den har registrerats. En annan orsak är de sekretessfrågor som förekommer (se avsnitten 4.10 och 4.11). Inte minst gäller detta för underrättelseverksamheten, eftersom man normalt i sådan verksamhet
SOU 2004:110 Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m.
281
behandlar mycket känsliga uppgifter, för vilka det ofta råder sträng sekretess. Tullbrottsdatautredningen har, som framgått, också förordat att man i en särskild ordning bör se över möjligheterna till ett förbättrat och utvecklat samarbeta och informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna.
42
Behovet av ett förbättrat och utvecklat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna har behandlats i olika sammanhang. Regeringen, gav i myndigheternas regleringsbrev för år 2004 Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Skatteverket i uppdrag att gemensamt redogöra för det nuvarande informationsutbytet mellan myndigheterna inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten, och vilka eventuella hinder som finns för ett rationellt informationsutbyte och lämna konkreta förslag på hur det kan förbättras. Av redovisningen framgår bl.a. följande.
43
Som en övergripande synpunkt anger myndigheterna, att en helt avgörande förutsättning för en brottsbekämpande myndighets förmåga att upptäcka, förhindra, utreda och lagföra brott är myndighetens möjligheter att få tillgång till korrekt information och väl underbyggda underrättelser, vid den tidpunkt då informationen eller underrättelserna faktiskt behövs. Eftersom brottsligheten i dag är anpasslig, dvs. kriminella individer och organisationer ägnar sig inte enbart åt en typ av brottslighet, eller håller sig till ett visst område eller visst land, är informationsutbytet myndigheterna emellan än viktigare.
I redovisningen framkommer vidare, att även om det i dag förekommer informationsutbyte, finns flera hinder för ett rationellt utbyte. Hindren anges huvudsakligen vara av rättslig, teknisk och organisatorisk natur. Det har, enligt myndigheterna, framför allt sin grund i att brottsbekämpningen av hävd har ett myndighetsfokus och inte ses myndighetsövergripande. Detta avspeglas också i den lagstiftning som aktualiseras vid informationsutbyte, främst sekretesslagen och registerlagstiftningen. Identifierade rättsliga hinder anges vara att lagstiftningen är omfattande, komplex, svårtolkad, och som sagt myndighetsbaserad till den egna verksamheten och många gånger med sikte på enskilda brott. Oklarheterna kan i sin tur leda till, att
42
Se också Mobilisering mot narkotika, Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet slutrapport (2004), http://www.mobilisera.nu/upload/4988/OKGNB.pdf.
43
Redovisning av återrapporteringskrav (uppdrag nr. 31) i regleringsbrevet budgetåret 2004 avseende Kustbevakningen, Kutsbevakningens Dnr 20-1079/03:10.
Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. SOU 2004:110
282
den osäkerhet som uppstår hos myndigheten sänker ambitionen att dela med sig av information till andra myndigheter.
Slutsatsen som utredningen kommit till är att det i landet föreligger en hel provkarta på samverkansformer, från dem som styrs av formella överenskommelser eller annan utarbetad grund, till dem som enbart vilar på de personella kontakter som från tid till annan utvecklats inom och mellan myndigheterna. Också inom en och samma myndighet finns exempel på brister i informationsutbyte, samarbete och ledarskap. Avsaknaden av en gemensam organisation och en samlad författningsreglering synes dock vara huvudorsaken till den splittrade bild som den nuvarande gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen uppvisar.
Det finns dock många goda exempel på väl fungerande samarbete, såväl informella som avtalsreglerade samverkansformer. Samtidigt synes det dessvärre också finnas många exempel på att det reella samarbetet består av sammankomster av närmast social karaktär, där en målmedveten och resultatinriktad hållning saknas. Många efterlyser en ordning där strategiska och operativa frågor står i förgrunden för den myndighetsgemensamma uppgiften att förhindra och bekämpa den gränsanknutna brottsligheten.
283
7 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
7.1 Inledning
Gränskontroll och inre utlänningskontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv är i huvudsak riktad mot den gränsöverskridande brottsligheten. Någon klar och entydig definition av denna brottslighet finns inte, men den innefattar i vart fall en brottslighet som på olika sätt har koppling till fler länder än Sverige, bl.a. genom resande- och invandrarströmmar.
1
Därigenom
får den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten särskild stor betydelse vid Sveriges gränser.
Gränsöverskridande brottslighet kan givetvis begås av såväl svenska som utländska medborgare. Vissa brott är dock sådana, att de definitionsmässigt enbart kan begås av utlänningar, exempelvis brott mot inrese- och uppehållsbestämmelserna i utlänningslagen. Medan en svensk medborgare har en grundlagsskyddad rätt att resa in och ut ur Sverige, uppreser lagen olika hinder för utländska medborgare (se avsnitt 4.4). Särskilda brott såsom människosmuggling är en direkt följd av den reglering av invandringen som vår migrationspolitik innefattar, liksom den särskilda rättsverkan som utvisning utgör, vilken enbart kan drabbar utländsk medborgare, oavsett slaget av brott.
Den gränsöverskridande brottsligheten kan alltså inte enbart begränsas till vissa brottstyper eller brott begångna av utlänningar.
En fullständig bedömning kräver även att också omfattningen av invandringen liksom brottsligheten i stort i landet beaktas. Utredningen har därför inhämtat uppgifter från Migrationsverket och låtit Brottsförebyggande rådet (BRÅ) sammanställa uppgifter om i vilken omfattning svenska respektive utländska medborgare begår (lagförs för) brott. BRÅ:s redovisning har kompletterats med uppgifter
1
I FN-konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, artikel 3.2 återfinns
en definition som är jämförbar med utredningens beskrivning av gränsöverskridande brottslighet, se prop. 2002/03:146, bilaga 2.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
284
från Kriminalvårdsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Statistiska centralbyrån ( SCB) (se avsnitt 2).
Därutöver har utredningen tagit del av ett flertal rapporter om gränsöverskridande brottslighet och hotbilder sammanställda av Polisen, Migrationsverket och Tullverket
I följande avsnitt redovisas omfattningen av asylsansökningar och asylprövningen (avsnitt 7.2), utlänningars resväg till och vistelse i Sverige (avsnitt 7.3), brott mot utlänningslagen och annan brottslighet (avsnitt 7.4), gränsöverskridande brottslighet i ljuset av EUutvidgningen (avsnitt 7.5) och missbruk av asylrätten (7.6).
7.2 Asylansökningar och asylprövning
7.2.1 Antalet asylansökande
Antalet asylsökande har efter Sveriges inträde i Schengensamarbetet ökat.
2
Under 1980- och 1990-talen varierade antalet asylsökande
mellan drygt 5 000 som lägst och 84 000 som högts. Den högre siffran, som avser år 1992, har sin förklaring i de då pågående stridigheterna i dåvarande Jugoslavien. Från år 1984 till år 1998, inkluderat år 1992, var det genomsnittliga antalet asylsökande 22 000 personer årligen, och exklusive år 1992, 17 000. Den senare halvan av 1990-talet vara antalet asylsökande lågt. År 1995 ansökte 9 000 och år 1999 drygt 11 200 personer om asyl i Sverige. Denna siffra ökade med över 50 procent nästföljande år för att därefter fördubblas år 2001. År 2002 uppgick antalet asylsökande till drygt 33 000, medan antalet år 2003 minskade med fem procent eller till cirka 31 300.
Det går emellertid inte att av de statistiska uppgifterna avgöra om ökningen beror på Sveriges operativa deltagande i Schengensamarbetet eller har andra förklaringar. Schengeninträdet, med ett upphävande av dokumentkontroll vid inre gräns, liksom den svenska migrationspolitiken, är naturligtvis viktiga faktorer som påverkar antalet asylsökande, vid sidan av de mera övergripande faktorerna som kriser och konflikter i vår omvärld utgör.
Sett ur ett internationellt perspektiv har trenden varit densamma i hela västvärlden som i Sverige.
3
Antalet asylansökningar ökade
2
Uppgifter om förhållandena i Sverige har inhämtats hos Migrationsverket, om inte annat
anges.
3
Uppgifter om de internationella förhållandena har hämtats ur UNHCR:s rapport den
24 februari 2004.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
285
kraftigt under början av 1990- talet i hela västvärlden, dvs. i samband med kriget i Jugoslavien. På samma sätt ökade ansökningarna runt millenniumskiftet, för att för första gången sedan år 1997 sjunka under år 2003. Emellertid var minskningen inte lika stor i Sverige som i övriga I-länder; minskningen i hela västvärlden var 20 procent och i EU 22 procent, jämfört med Sveriges fem procent. I Danmark har antalet asylansökningar under de två senaste åren sjunkit med nästan två tredjedelar, vilket torde förklaras av en stramare invandringspolitik där.
Sverige har alltså en hög andel asylsansökningar i förhållande till övriga I-länder. Av det totala antalet asylansökningar i EU under år 2003 (288 000) gjordes elva procent av ansökningarna i Sverige, och 6,8 procent av ansökningar i samtliga I-länder gjordes i Sverige. Detta kan jämföras med Danmark som svarade för två procent av de totala asylansökningarna i EU. Norge svarade för 3,4 procent av samtliga asylansökning i I-länderna och var i Europa det andra största landet efter Sverige. Också i förhållanden till befolkningsmängden har Sverige en mycket stor andel asylsökande. Under åren 1990–2003 mottog de dåvarande 15 EU-staterna i genomsnitt 14 asylsökande per 1 000 invånare, medan Sverige tog emot 39,4 ansökningar per 1 000 invånare, näst följt av Österrike med 30,8. Nämnas kan, att Norge och Schweiz, vilka inte omfattas av EU-statistiken, också tog emot en stor andel asylsökande (25,06 respektive 52,33 per tusen invånare). Under år 2003 var Sverige det femte största mottagandelandet i västvärlden och under en tioårsperiod det klart största mottagandelandet i EU.
Antalet asylsökande har också sjunkit under år 2004. Vid utgången av juli 2004 hade 13 300 personer sökt asyl, och enligt Migrationsverkets beräkningar kommer antalet asylsökande för innevarande år att uppgå till cirka 23 000, en minskning som enligt gjorda prognoser kommer att fortsätta. Minskningen antas av Migrationsverket bero bl.a. på Eurodacs ökade användbarhet och Dublinreglernas fortsatta implementering, men också införandet av nya regler, med sanktionsmöjligheter om sökande inte medverkar i ärendet, anges som en förklaring.
4
4
Se avsnitten 3.3 och 9.3.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
286
7.2.2 Antal beviljade uppehållstillstånd
Antalet meddelade uppehållstillstånd, på grund av skyddsbehov eller humanitära skäl, i förhållande till antalet ansökningar uppvisar en minskande trend. År 1999 beviljades knappt 5 600 uppehållstillstånd. År 2000 ökade antalet beviljade uppehållstillstånd till drygt 10 500, för att därefter sjunka till drygt 7 900. År 2003 beviljades cirka 6 500 uppehållstillstånd. Under redovisade år har cirka två tredjedelar av uppehållstillstånden beviljats på humanitära grunder. Antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning är betydligt högre. Under den senaste 20 års-perioden har årligen cirka 20 000 uppehållshållstillstånd beviljats på denna grund, varav de flesta personerna kom från Irak och forna Jugoslavien.
Dessa siffror kan emellertid inte jämföras med antalet asylansökningar samma år, eftersom en ansökan inte alltid prövas samma år som den görs. Siffrorna visar dock att antalet beviljade uppehållstillstånd i förhållande till antalet asylansökningar minskar. En jämförelse enbart mellan antalet ansökningar och antalet beslut visar att år 1999 beviljades 50 procent av ansökningarna, medan motsvarande siffra för år 2003 endast är 20 procent. I Migrationsverkets årsredovisning för år 2003 anges, att 15 procent av de asylsökande beviljades uppehållstillstånd, och att siffran minskat successivt sedan år 2000.
Under de senare åren har Migrationsverket förkortat handläggningstiderna avsevärt och meddelat fler beslut per år. Cirka en tredjedel av alla asylärenden handläggs som s.k. korta ärenden, dvs. beslut fattas redan inom tre månader. År 2001 avgjordes knappt 17 000 ärenden, medan antalet år 2003 var nästan dubbelt så stort eller drygt 31 000.
7.2.3 Närmare om asylansökningarna
Var söks asyl?
Före Sveriges inträde i Schengensamarbetet ansökte knappt hälften av alla sökande om asyl i samband med inresan (år 1999 ansökte drygt 4 000 om asyl i samband med inresa och 6 800 efter inresan). Numera ansöker de flesta om asyl först efter inresan i Sverige (93 procent under år 2003). Under år 2001, dvs. det år som Sverige blev operativ medlem i Schengensamarbetet, sökte i januari 67 procent asyl först efter inresa, och i december hade denna siffra ökat till 90 procent. Bakom ökningen ligger naturligtvis, att det sedan
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
287
den inre gränskontrollen upphört inte finns någon polisman eller passkontrollant vid våra inre gränser, och att en tulltjänsteman inte har annan befogenhet än att hänvisa en asylsökande till Migrationsverket. Därmed föreligger större praktiska svårigheter än förut att söka asyl vid gränsen, och flera av de inresande söker också asyl kort tid efter inresan. Men ökningen torde också beror på att fler asylsökande än tidigare försöker ta sig in illegalt i Sverige och ansöker om asyl först, när de blir utsatta för en kontroll eller på annan sätt kommer i kontakt med myndigheterna.
Asylansökarnas medborgarskap
Även om antalet asylansökningar från medborgare i forna Jugoslavien har minskat kraftigt, utgör de fortfarande en stor andel av ansökningarna. De flesta asylansökningarna under 2003 gjordes av medborgare i Serbien och Montenegro (5 305 ansökningar), följt av i fallande ordning Somalia, Irak, kategorin statslösa, Bosnien-Hercegovina och Ryssland. Dessa svarade tillsammans för 50 procent av det totala antalet ansökningar. Samma grupper har dominerat under de senare åren, och någon skillnad i detta avseende kan inte urskiljas efter Sveriges Schengeninträde.
7.2.4 Av- och utvisningsbeslut samt verkställighet
År 1999 fattades drygt 5 500 avvisningsbeslut, varav cirka hälften avsåg direktavvisning till hemlandet eller avvisning till ett tredjeland p.g.a. Dublinförordningen (då Dublinkonventionen, se avsnitt 3.3). Avvisningsbesluten har ökat konstant, och år 2002 meddelades knappt 17 700 avvisningsbeslut, varav 6 500 avsåg direktavvisningar. Under första halvåret 2004 avslogs eller avskrev 91 procent av asylansökningarna.
Migrationsverket kan kombinera ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med ett återreseförbud, men mot bakgrund av den effekt ett återreseförbud kan få för den enskilde, dvs. att ett sådant beslut normalt innebär ett förbud att vistas i hela Schengenområdet, har antalet återresförbud minskat sedan år 2001, från drygt 6 800 beslut år 2000 till knappt 600 år 2003. Polisen, som inte kan meddela återresförbud, meddelade år 2000 knappt 4 800 avvisningsbeslut. Antalet beslut minskade i samband med Schengeninträdet, och år
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
288
2003 meddelade Polisen drygt 2 700 avvisningsbeslut. Under det första halvåret 2004 hade Polisen meddelat drygt 650 avvisningsbeslut.
Enligt huvudregeln ansvarar Migrationsverket för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut. Målet är att utlänningarna frivilligt skall återvända till sitt hemland, eller annat land som de önskar resa till och där de också blir mottagna. Emellertid uppstår många gånger problem vid verkställigheten, bl.a. på grund av svårigheter med att fastställa identitet på den avvisade och att många länder vägrar att ta emot sina medborgare, om dessa saknar pass eller annan resehandling. Det är inte heller ovanligt att personer som skall avvisas avviker eller på annat sätt undandrar sig verkställighet. Enligt uppgifter avseende december 2003 hade drygt 11 500 personer avvikit från Migrationsverkets anläggningsboende eller från annat boende, dvs. verket saknade uppgift om var de uppehöll sig. När en person håller sig undan eller det bedöms nödvändigt att använda våld för att lyckas med verkställigheten, överlämnas verkställighetsärendet till Polisen. Antalet överlämnande ärenden har också ökat kraftigt under senare år, främst på grund av att utlänningen håller sig undan. År 1999 överlämnades drygt 1 500 ärenden och under år 2002 uppgick antalet ärenden till drygt 5 100.
5
Polisen får i dag överlämnat till sig drygt hälften av Migra-
tionsverkets avvisnings- och utvisningsbeslut, och vid halvårsskiftet 2004 hade knappt 6 000 ärenden överlämnats för verkställighet. Många av dessa ärenden avser avvikna personer. Under år 2003 hade Polisen efterlyst sammanlagt 7 600 personer för verkställighet, och den 30 juni 2004 var nästan 8 500 efterlysta.
6
Den största delen, eller 40 procent, av verkställighetsärendena överlämnas till polismyndigheterna i de tre storstadsregionerna. Fördelningen av ärenden till övriga polismyndigheter i landet är relativt jämn, förutom i de nordligt belägna polismyndigheterna, där antalet överlämnade ärenden är litet, 9 ärenden överlämnades år 2002 till Polismyndigheten i Norrbottens län, mot exempelvis 706 ärenden till Polismyndigheten i Stockholms län och 342 ärenden till Polismyndigheten i Kalmar län.
7
Som närmare framgår i avsnitt 6.3,
använder Polisens utlänningsenheter en stor del av sina resurser just till verkställighetsarbete.
5
Källa: Rikspolisstyrelsen.
6
Källa: Rikspolisstyrelsen.
7
Källa: Rikspolisstyrelsen.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
289
7.3 Utlänningars resväg till och vistelse i Sverige
Några säkra uppgifter om hur många utlänningar som befinner sig illegalt i Sverige finns inte. Som framgått söker de flesta utlänningar asyl först efter inresan i Sverige. Alla dessa kan emellertid inte anses vara ”illegala” invandrare. Eftersom flertalet söker asyl på eget initiativ och strax efter inresan, kan uppgifter om antalet personer som inte söker asyl i samband med inresa i Sverige alltså inte läggas till grund för någon slutsats om hur många personer som vistas i Sverige utan att ha lagligt tillstånd. Med ”illegal” invandrare bör i stället avses de personer som utan tillstånd, där sådant krävs, reser in Sverige utan syfte att ansöka om asyl eller på annat sätt ge sig till känna för myndigheterna och således under en längre eller kortare tid befinner sig i Sverige utan att ha rätt till det. Utlänningar som undandrar sig verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut bör således inte heller omfattas av begreppet ”illegal” invandrare.
Det saknas säkra uppgifter om hur många utlänningar som med denna avgränsning vistas illegalt i Sverige. Vissa skattningar som gjorts inom Polisen visar dock att det bara i Stockholmsområdet år 2002 fanns över 7 000 illegala invandrare.
8
Även om uppgifterna är
bräckliga får det antas att antalet illegala invandrare i Sverige är långt högre än vad lagföringsstatistiken visar.
Inte heller finns säkra bekräftade uppgifter om omfattningen av den organiserade människosmugglingen eller hur utlänningar tar sig in i Schengenområdet och vidare in i Sverige. I Polisen skattning uppges dock, att den illegala invandringen och organiserade människosmugglingen kan komma att öka, då den anses lönsam och medför lägre upptäcksrisk än exempelvis narkotikasmuggling samt att straffet oftast är lägre än för sådant brott.
Uppgifter finns som visar att flertalet av de personer som smugglats in i Sverige inte gett sig till känna i annat Schengenland, utan att ansökan om asyl ingetts först i Sverige. En indikation på att många personer reser in illegalt i Sverige är att en så stor andel som 93 procent saknar pass eller andra identitetshandlingar, trots att det finns skäl att tro att flera av de asylsökande har någon form av resehandling när de reser in i Schengenområdet. Enligt uppgift söker också flertalet av de personer som smugglas in i Sverige asyl. I Polisens bedömning framgår, att huvuddelen av de asylsökande för Migrationsverket uppger, att de har smugglats till Sverige eller fått hjälp av kri-
8
KUT Illegal invandring Sverige 2002.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
290
minella nätverk med att få falska passhandlingar eller hjälp på annat sätt.
Rikskriminalpolisens kartläggning visar att sättet att resa till Sverige är olika beroende på vilken del av världen man kommer från. Sannolikt reser många in i Schengenområdet med en giltig Schengenvisering och ett äkta eller förfalskat pass. Många gånger beviljas visum på falska grunder och utan avsikt att resa till det uppgivna destinationslandet. Visum söks vanligen vid den ambassad eller konsulat där det är ”lättast” att få visum. Många smugglas dock in i Schengenområdet och Sverige utan visum eller annat tillstånd. Väl inne i Schengenområdet gör man sig av med sina handlingar eller gömmer dem. Det har förekommit att utlänningar, när de vid en gräns kontrolleras av Polisen, har giltiga identitetshandlingar men saknar dem när de senare söker asyl hos Migrationsverket. Det förekommer också att Polisen i verkställighetsärendena påträffar de identitetshandlingar som den avvisade tidigare uppgett sig sakna.
Hur någon reser till Sverige varierar också beroende på ursprungslandet. Det är inte ovanligt att någon reser in i Schengenområdet med en Schengenvisering och att denne före inresa i Sverige också vistats en längre eller kortare tid i ett annat EU-land. Även länder utanför Europa fungerar som transitländer.
9
Enligt
Rikskriminalpolisen reser många in via Danmark och Öresundförbindelsen, men även färjan från Helsingfors till Stockholm används, liksom landvägen från Finland. I vissa delar av världen finns regelrätta ”resebyråer” som marknadsför ”asylresor” till Sverige. Dessa resebyråer hjälper inte bara till med att ordna handlingar utan också med en tillrättalagd berättelse, att användas i samband med asylansökan hos Migrationsverket. Även Internet och dagspressen används för att annonsera om möjligheterna att få uppehållstillstånd och arbetstillstånd i Europa. En del av informationen är enbart fakta om hur man ansöker om asyl och hur ansökningsförfarandet går till i olika länder, men det förekommer också information med instruktion om hur man bör bete sig för att uppehållstillstånd skall beviljas.
Det framgår också, att de utlänningar som reser till Sverige ofta har hjälp av forna landsmän. En förklaring som framförts till varför vissa nationaliteter ofta söker sig till Sverige är just att det här finns egna landsmän som vistas legalt i Sverige, antingen med uppehålls-
9
Exempelvis kan asylsökande från Afghanistan ha vistats i Pakistan eller Iran, innan de rest
in i Sverige. Se Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos 2004-08-03, dnr. HK-211-2004-36.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
291
tillstånd eller efter vunnet svenskt medborgarskap; i forskningssammanhang används det engelska begreppet ”pull-factor” eller dragningskraft.
7.4 Brott mot utlänningslagen och annan brottslighet
7.4.1 Inledning
Utredningen har som huvuduppgift enligt sina direktiv att undersöka behovet av en förstärkt personkontroll i syfte att kunna förhindra olika former av gränsöverskridande brottslighet. En förstärkt personkontroll har en nödvändig koppling till vilka som svarar för sådan brottslighet och hur den framdeles kan komma att utvecklas. Kunskap i denna del krävs också för att närmare kunna bedöma hur personkontrollen, såväl vid gräns som inne i landet, bäst bör bedrivas och organiseras.
En grundläggande fråga är således att försöka klargöra omfattningen av gränsöverskridande brottslighet. Någon klar och entydig definition av denna brottslighet finns, som nämnts, inte. Olika former av smugglingsbrott – av varor, narkotika och människor – är naturligtvis att betrakta som gränsöverskridande brottslighet. Men det finns flera andra brott som kan vara gränsöverskridande. Även stöld, bedrägeri, vapenbrott, förfalskningsbrott och mord kan utgöra gränsöverskridande brottslighet. Det kännetecknande för den gränsöverskridande brottsligheten är att brotten har en koppling till fler länder än Sverige. En stöld får betraktas som ett gränsöverskridande brott, om egendom stjäls i Sverige för att sedan avyttras i ett annat land. Ett pass som förfalskas i Sverige eller i annat land och som används när en utländsk medborgare reser in i Sverige eller annat land, utgör också ett gränsöverskridande brott, liksom om en utländsk medborgare reser in i Sverige, för att exempelvis på uppdrag av en kriminell organisation eller annan i Sverige begå mord på en i Sverige bosatt person.
Även om inte alla typer av brott med lätthet kan inordnas under gränsöverskridande brott, går det inte att utan vidare särskilja dem som faller utanför, eftersom den transnationella karaktären kan ta sig så olika uttryck. Det faller emellertid utanför ramen för utredningens uppdrag att på djupet analyserar all brottslighet och dess orsaker, vilken i vid mening kan sägas ha gränsöverskridande karaktär. Utredningen har sett sig nödgad att begränsa undersökningen
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
292
till det material som är någorlunda lätt tillgängligt och avser de brott som hör under allmänt åtal med tonvikt på brottsbalksbrott, brott mot utlänningslagen, narkotikastrafflagen, vapenlagen, smugglingslagen och brott mot trafikbrottslagen och omfatta dem som misstänks eller lagförts
10
för sådana brott. På grund av den
indelning och avgränsning som det använda materialet innefattar, innebär det oundgängligen att i redovisningen också ingår brott som helt kan sakna transnationell karaktär, vid sidan av dem som i likhet med exempelvis människosmuggling och narkotika- och varusmuggling har en klar koppling till fler länder än Sverige och därför utgör typfall av gränsöverskridande brottslighet.
Medborgarskapet hos gärningsmannen är inte en avgörande faktor, eftersom brott av nu beskrivet slag kan begås av såväl utländska som svenska medborgare, oavsett hur medborgarskapet förvärvats.
11
Som framgår nedan kan det emellertid i vissa fall ha bety-
delse för en bedömning av hotet och risken för framtida brottsutveckling.
En nyckelgrupp är givetvis utländska medborgare utan hemvist i Sverige, som exempelvis reser in i Sverige uteslutande för att begå brott och sedan lämnar landet. En undersökning som enbart skulle omfatta dessa personer skulle emellertid ge en missvisande bild, eftersom gränsöverskridande brott kan begås också av personer som har fast hemvist i Sverige, oavsett medborgarskap. För att få en mer korrekt beskrivning av omfattningen av sådan brottslighet bör därför även personer som är bosatta i Sverige omfattas av undersökningen, och då både svenska och utländska medborgare. Enligt vad som framkommit, är det inte ovanligt, att olika former av organiserad internationell brottslig verksamhet får ett fotfäste i Sverige genom en koppling till kriminella personer som är födda i ett annat land men som sedermera erhållit svenskt medborgarskap. Den eller de personer som ingår i det svenska nätverket är ”säkrare”, eftersom de inte kan riskera att också utvisas på grund av brott, om de anträffas och lagförs. Uppgifter tyder vidare på att det inte är ovanligt, att personer som har erhållit svenskt medborgarskap, organiserar människosmuggling eller på annat sätt hjälper tidigare
10
I begreppet lagförts ingår domstols dom, åtalsunderlåtelse och strafföreläggande.
11
I det följande avses med utländsk medborgare en person som inte förvärvat svenskt medborgarskap. Med en person som saknar hemvist i Sverige, avses en person som inte är folkbokförd här eller som saknar s.k. samordningsnummer och därför inte förekommer i Statistiska centralbyråns (SCB) register över totalbefolkningen (RTB), och med en person med invandrarbakgrund avses en person som är född utrikes eller inrikes född av förälder som är född utrikes.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
293
landsmän att resa in i Sverige (jfr vad som nämnts om ”dragningskraft” i avsnitt 7.3). Mot denna bakgrund bör en undersökning även omfattat födelseland, förutom medborgarskap.
En fullständig beskrivning av omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten bör således sammanfattningsvis omfatta utländska medborgare, vilka saknar hemvist i Sverige, och svenska och utländska medborgare som är bofasta i Sverige, och mot bakgrund av nämnda dragningskraft också utrikes födda personer.
Utredningen vill särskilt understryka att syftet med undersökningen inte är att kartlägga här bosatta utländska medborgares eller utlandsföddas kriminalitet utan enbart att söka avgränsa och kartlägga den gränsöverskridande brottsligheten. Som också betonas nedan får materialet bedömas med stor försiktighet.
BRÅ har tidigare gjort en undersökning över invandrares och invandrarbarns brottslighet, men denna svarar inte mot utredningens behov.
12
Utredningen har därför gett BRÅ i uppdrag att
redovisa olika statistiska uppgifter från BRÅ:s och andra myndigheters databaser om brottsligheten, mot den bakgrund och avgränsning som nu redovisats. Resultatet av arbetet behandlas i det följande, medan uppgifter om brott mot utlänningslagen redovisas mer i detalj i avsnitt 4.4.8.
Utredningen har vidare låtit inhämtat uppgifter från Kriminalvårdsstyrelsen angående i anstalt intagna personer samt rörande personer som dömts till utvisning.
Slutligen har utredningen haft tillgång till olika rapporter från Polismyndigheterna i Stockholms, Västra Götalands, Skåne och Blekinge län, Migrationsverket Syd, Rikskriminalpolisen samt Tullverket.
7.4.2 Analys av Brottsförebyggande rådets statistik, m.m.
Undersökningen avser en fyraårsperiod, som delats upp i två redovisningsperioder, åren 1999 och 2000 respektive 2001 och 2002. Åren har valts för att kunna göra en jämförelse mellan tiden närmast före och tiden närmast efter Schengeninträdet. Som framgår nedan kan man inte se några markanta skillnader mellan mätperioderna, och de mindre skillnader som finns mellan olika år utgör i de flesta fall naturliga variationer i utvecklingen; studien har avsett utvecklingen under ett kort tidsperspektiv.
12
Invandrares och invandrares barns brottslighet, En statistik analys. BRÅ 1996:2 och Statistiska Centralbyråns Promemoria 1994:1, utländska medborgare i kriminalstatistiken 1993.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
294
Uppgifter om de urval och metoder som använts, liksom statistiken i sin helhet, är tillgängliga i utredningens samlade material, men redovisas inte ytterligare på grund av sin omfattning.
13
Det bör understrykas att redovisningen inte innehåller någon information om samband mellan brottslighet och nationalitet, så kallad brottsspecialisering. Det beror på dels att endast en del av misstankepopulationen (företrädesvis folkbokförda personer) har kunnat indelas efter födelseland och medborgarskap i materialet, dels att det mellan individer som indelas efter ursprung och medborgarskap föreligger en rad andra skillnader vilka har betydelse för brottsligheten, och om vilka statistiken inte ger någon närmare vägledning. Som framgått innehåller redovisningen inte heller någon information om huruvida varje enskild gärning är att betrakta som gränsöverskridande.
Andelen utländska medborgare under undersökningsperioden 1999–2002 av samtliga i Sverige folkbokförda individer var cirka 5 procent, och andelen utrikes födda cirka 11,5 procent. Den största gruppen utländska medborgare kommer från Europa, och inom denna grupp är en majoritet medborgare i Bosnien-Hercegovina samt Serbien och Montenegro, dvs. stater bildade ur det forna Jugoslavien. Näst största gruppen är medborgare i ett annat nordiskt land, främst Finland. Den tredje största gruppen utländska medborgare är medborgare i Asien, varav majoriteten är medborgare i Irak. Därefter kommer, i fallande ordning, medborgare från Afrika, Sydamerika och Nordamerika, med en majoritet av medborgare i Chile och Somalia. I genomsnitt cirka 40 000 utländska medborgare förvärvade under perioden svenskt medborgarskap Såväl invandringen som utvandringen var som störst i de tre storstadslänen, dvs. Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Invandringen var som lägst i Gotlands län, följt av Jämtlands, Blekinge, Gävleborgs och Västernorrlands län.
Av BRÅ:s framställda statistik framgår att av antalet för brott lagförda personer är den överlägset största andelen svenska medborgare som också är folkbokförda i Sverige; för båda mätperioderna drygt 80 procent. Av samtliga lagförda personer efter huvudbrott och medborgarskap hade cirka tolv procent av dem med fast hemvist i Sverige utländskt medborgarskap. Knappt 30 procent av de utländska medborgarna hade nordiskt medborgarskap, och lika stor andel var medborgare i övriga Europa. Ytterligare omkring sex procent (sammanlagt under åren 1999–2002 knappt 30 000 personer) av de lagförda
13
Se också bilaga 2.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
295
personerna kunde inte matchas med eller förkom inte i SCB:s register över totalbefolkningen (RTB). För drygt hälften av dessa personer är det rimligt att anta, att det rör sig om personer som under det aktuella lagföringsåret saknade anknytning till Sverige. Sannolikt är en större andel av dessa också utländska medborgare. För övriga tre procent är osäkerhetsfaktorn när det gäller anknytningen till Sverige större. Dessa siffror kan jämföras med att andelen icke folkbokförda personer bland de för brott lagförda personerna var för år 1992 6,8 procent och för år 1993 8 procent.
14
Antalet dömda
15
personer efter huvudbrott och medborgarskap visar
att 1999–2000 hade 13 procent utländskt medborgarskap, medan uppgift om medborgarskap saknas för fem procent av de dömda. Huruvida dessa har svenskt eller utländsk medborgarskap går alltså inte att utläsa. För åren 2001–2002 var andelen likaså 13 procent, och osäkerhet om medborgarskap angavs för sex procent. Någon förändring mellan de två tidsperioderna har alltså inte skett.
Av antalet brottsdeltaganden bland personer misstänkta för brott, efter brottstyp och medborgarskap och här folkbokförda personer, hade under hela perioden (1999–2002) 13 procent utländskt medborgarskap.
Antalet lagförda personer som är födda utomlands var något högre. Av samtliga för brott lagförda personer, efter huvudbrott och födelseland var för båda mätperioderna drygt 20 procent födda utomlands. Alla dessa utländska medborgare hade hemvist i Sverige. I materialet saknas uppgift om den lagfördes födelseland beträffande knappt 15 000 personer, eller drygt sex procent av den totala brottsligheten. Det är möjligt att denna andel avser personer som saknar anknytning till Sverige, men någon slutsats om medborgarskap eller hemvist går inte att dra.
Utländska medborgare och personer födda utomlands lagförs och misstänks för i huvudsak samma brottslighet som svenska medborgare och här födda personer, men vissa undantag framkommer.
Ett givet undantag är brott mot utlänningslagen som i huvudsak endast begås av utländska medborgare. Endast utländska medborgare kan fällas till ansvar för att ha vistats i Sverige utan erforderliga tillstånd. Men trots att också svenska medborgare kan lagföras för att på olika sätt medverka till att personer smugglas till Sverige, visar statistiken att även dessa brott huvudsakligen begås av utländska
14
Källa BRÅ.
15
Med dömda avses en fällande dom i tingsrätt. I statistiken framgår inte om domen ändrats i högre instans, och inte heller om en i tingsrätt friande dom ändrats till fällande.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
296
medborgare eller personer som är födda utrikes. Under den första mätperioden dömdes 150 personer för brott mot utlänningslagen, och av dessa hade 33 personer svenskt medborgarskap. Motsvarande siffror för den andra mätperioden är 225 dömda personer, varav 43 med svenskt medborgarskap. För båda mätperioderna sammanlagt saknades uppgift om medborgarskap för knappt 190 personer som dömts för brott mot utlänningslagen.
Av de dömda personerna under perioden 1999–2000 för människosmuggling (10 kap. 2 a § utlänningslagen) kunde svenskt medborgarskap konstateras i drygt 30 procent, och för organiserande av människosmuggling (10 kap. 5 § utlänningslagen) dömdes ingen konstaterad svensk medborgare. Av det totala antalet personer som dömts för människosmuggling och organiserande därav under samma tidsperiod (47 dömda personer), hade 15 personer svenskt medborgarskap, nio personer utländskt medborgarskap och för resterande av de dömda saknades uppgift om medborgarskap. Av antalet lagförda personer efter huvudbrott och födelseland, här folkbokförda personer, under första mätperioden för båda brottskategorierna, var endast sex procent födda i Sverige.
Under åren 2001–2002 dömdes 28 personer för människosmuggling (10 kap. 2 a § utlänningslagen), varav 11 personer med svenskt medborgarskap, och för resterande personer saknades uppgift om medborgarskap. Under samma period dömdes 25 personer för organiserande av människosmuggling (10 kap. 5 § utlänningslagen), och ingen av dessa kunde konstateras vara svenska medborgare. Statistiken för samma period avseende antalet lagförda personer efter huvudbrott och födelseland, här folkbokförda visar att ingen av dem som dömts för människosmuggling eller organiserande därav var inrikes född.
Antalet utvisningsdomar för brott mot utlänningslagen har ökat efter Schengeninträdet. Åren 1999–2000 utvisades i anledning av brott mot utlänningslagen sammanlagt 6 personer, eller 3,8 procent, och under nästföljande två år 13 personer eller 5,8 procent.
Folkbokförda misstänkta personer med utländskt medborgarskap står även för fler registrerade brottsdeltaganden avseende brott mot utlänningslagen, än de med svenskt medborgarskap. Emellertid är skillnaden inte lika stor; år 2000 svarade misstänkta utländska medborgarna för 37 procent av brottsdeltagandet mot 16 procent bland de svenska medborgarna. Motsvarande siffror år 2001 var 22 procent resp. 19 procent, och 28 procent resp. 17 procent för år 2002.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
297
Mellan 34 och 36 procent av antalet brottsdeltagande bland personer misstänkta för brott mot utlänningslagen ledde under åren 2001–2002 till ett åtalsbeslut, beslut att utfärda strafföreläggande eller beslut att meddela åtalsunderlåtelse.
16
Utöver brott mot utlänningslagen lagförs utländska medborgare i högre grad för tillgreppsbrott, främst rån och stöld. I genomsnitt för båda mätperioderna var för stöld och grov stöld lagförda personer 15 procent utländska medborgare, och för rån och grovt rån var cirka 22 procent utländska medborgare. Om man ser till uppgifterna om för brott lagförda personer efter huvudbrott och födelseland är andelen högre. I genomsnitt för båda mätperioderna var 23 procent av de för stöld och grov stöld, och 36 procent av lagföringarna för rån och grovt rån, lagförda personerna födda utrikes. Eftersom uppgifterna beträffande antalet lagförda personer efter födelseland endast omfattar personer som är folkbokförda i Sverige, saknas uppgifter huruvida den lagförde var född inom eller utom riket i mellan tre och tio procent av det totala antalet personer som lagförts för stöld och rån. Någon ökning sedan Sveriges operativa deltagande i Schengensamarbetet kan inte urskiljas.
Personer som är födda utrikes synes lagföras i större omfattning för narkotikabrott. Av samtliga personer lagförda för grovt narkotikabrott var i genomsnitt 25 procent födda utomlands, och 16 procent hade utländskt medborgarskap.
Av Kriminalvårdsstyrelsens statistik framgår att åren 1999–2000 dömdes sammantaget knappt 25 000 personer till fängelse, och för åren 2001–2002 var motsvarande siffra ca 26 000. Av de personer som år 2002 togs in i fängelse var 26 procent utländska medborgare (totalt togs drygt 10 000 personer in).
17
Från 1998 till 2002 har ande-
len fängelseintagna utländska medborgare ökat med närmare 20 procent. BRÅ:s statistik visar att av de cirka 26 000 fängelsedomarna under åren 1999–2002 avsåg årligen i genomsnitt 15 procent utländska medborgare och 76 procent svenska. Eftersom uppgifterna endast omfattar i Sverige folkbokförda personer, är det inte orimligt att anta att resterande nio procent också avser utländska medborgare. Antalet lagförda personer efter huvudpåföljd och födelseland visar att 71 procent av alla lagförda personerna var födda i Sverige.
Av de för brott dömda utländska medborgarna utvisades under åren 1999–2000 drygt 1 000 personer, eller knappt en procent av samt-
16
BRÅ, Sveriges officiella kriminalstatistik, tabell 160.
17
Uppgifterna har hämtats ur Kriminalvårdsverkets statistik, varför antalet i fängelse intagna personer kan skilja sig från antalet till fängelse dömda.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
298
liga dömda personer, och för åren 2001–2002 knappt 1 400, också drygt en procent. Utvisningsbeslut meddelades främst där huvudbrottet avsåg människosmuggling, organiserande av människosmuggling, varusmuggling och narkotikabrott, men också vid rån och bedrägeribrott.
Fördelningen på huvudbrott för fängelseintagna utländska medborgare är ungefär densamma som för svenska medborgare, med undantag för brott mot utlänningslagen, vilka alltså i allt väsentligt begås av utlänningar, var andelen intagna för brott mot trafikbrottslagen något lägre för utländska medborgare, medan andelen med narkotikabrott var något högre. En högre andel, sex procent, av de utländska medborgarna avsåg långtidsdömda, dvs. de som avtjänade straff på fyra år eller längre, jämfört med svenska medborgare, för vilka motsvarande andel var fyra procent, dvs. en skillnad på över 65 procent.
Av de utländska medborgare som lagförs, och också misstänks, för brott är, förutom nordiska medborgare, flertalet medborgare i ett asiatiskt land (cirka 23 procent), följt av medborgare i forna Jugoslavien (cirka 13 procent). Även av lagförda personer vilka är födda utrikes är flertalet födda i Asien och forna Jugoslavien. Undantag gäller dock för narkotikabrott där medborgare i Afrika, eller personer födda i Afrika, ligger högt (cirka 14 procent av alla utländska medborgare vilka lagförts för narkotikabrott). Bland de fängelseintagna dominerar i gruppen utomnordiska medborgare, medborgare från forna Jugoslavien. De största invandrargrupperna kommer, som framgått, också från forna Jugoslavien och Asien.
7.4.3 Ungdomsbrottslighet i Skåne och Västra Götaland
Med hänsyn till vad som i utredningen framkommit om att det inte är ovanligt, att utländska kriminella personer och organisationer knyter kontakter och skapar kriminella nätverk med sina forna landsmän som är bosatta i Sverige, har utredningen funnit det vara av betydelse, att också redovisa några av de undersökningar som gjorts om kriminalitet i Sverige bland ungdomar med utländsk bakgrund. Ur denna grupp kan nämligen på sikt utvecklas personer med vilka utländska kriminella element söker kontakt (jfr betydelsen av ”dragningskraft” i avsnitt 7.3)
Polismyndigheterna i Skåne och Västra Götalands län har undersökt omfattningen av ungdoms- och gängbrottslighet inom sina
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
299
respektive polisdistrikt. Rapporterna visar att det inom båda länen finns en mer organiserad gängbrottslighet. Undersökningarna visar att brottsligheten i huvudsak begås av unga män i åldern 15–20 år och att många har utländsk bakgrund; vissa är utländska medborgare eller i utlandet födda och andra är födda i Sverige, men av utländska föräldrar. I rapporten från Polismyndigheten i Skåne län anges att personer från f.d. Jugoslavien och Albanien, följt av personer födda i Mellanösterregionen utgjorde de största grupperna av utomlands födda personer. I Västra Götalands län var de kriminella huvudsakligen andra generationens invandrare med svenskt medborgarskap. Av de unga som var födda utrikes nämns Nordafrika, Turkiet och andra länder i Europa (förutom Norden) som vanliga födelseplatser. I rapporten poängteras dock att den etniska bakgrunden inte har så stor betydelse för huruvida ungdomarna begår brott eller inte, utan att det snarare beror på vilket bostadsområde och miljö den unge lever i. Undersökningen visar att ungdomarna vanligen lever i en segregerad bostadsmiljö, med hög arbetslöshet, stort bidragsberoende och vuxna med låg utbildningsnivå.
18
7.5 Gränsöverskridande brottslighet i ljuset av EUutvidgningen
Polisen har gjort vissa undersökningar av den brottslighet som kan knytas till Östersjöstaterna och de nya EU-medlemmarna, dvs. Estland, Lettland, Litauen och Polen. Vidare har Polisen och Tullen i skilda rapporter allmänt redovisat sina bedömningar av vad EUutvidgningen kan komma att medföra i befarad brottslighet, vilka redovisas i följande avsnitt.
7.5.1 Undersökning av förhållandena i Blekinge län, m.m.
En av de första undersökningar Polisen gjort angående gränsöverskridande brottslighet har sin koppling till Polismyndigheten i Blekinge. Polismyndigheten hade där noterat, att i samband med att visumtvånget för litauiska medborgare avskaffades år 1997 ökade antalet inresande litauiska medborgare med färjan från Gdynia (Polen) till Karlskrona, samtidigt som man kunde konstatera, att
18
Se också SCB:s rapport nr 96/2002 Integration till svensk välfärd? Om invandrares välfärd på 90-talet, BRÅ:s rapport 1996:2 ”Invandrare och invandrares barns brottslighet” samt artikel i BRÅ:s tidskrift Apropå 3/2002 av Jan Ahlberg och Heléne Lööw.
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
300
antalet stölder och inbrott i södra Sverige också ökade. Mot denna bakgrund beslutade Rikspolisstyrelsen att en försöksvis anordnad utresekontroll skulle bedrivas av färjetrafiken mellan Polen och Karlskrona.
19
Arbetet pågick under tiden den 1 juli 1998 till den
19 december 2000. Undersökningen visade att inte bara litauiska och polska medborgare i allt större omfattning reste in i Sverige över Karlskrona, utan också att brottsligheten ökade. Brottsligheten avsåg främst s.k. vardagsbrottslighet såsom inbrott i bilar, villor och sommarstugor samt stöld och snatteri i butik. Av de personer som greps i samband med utresekontrollen fanns främst litauiska och polska medborgare, men även andra nationaliteter förkom. Undersökningen ledde till att ett stort antal personer i samband med utresan greps misstänkta för brott och flera personer som tidigare begått brott i Sverige kunde avvisas direkt vid gräns i samband med inresa. Av undersökningen kunde man också fastställa att det rörde sig om återkommande kriminella individer eller grupper, som begick brott inte bara i södra Sverige utan också i övriga delar av landet. Polismyndigheten i Blekinge konstaterade att merparten av de brott som låg bakom gripandena hade begåtts utanför länet och bl.a. även i Norge.
Mot bakgrund av resultatet av undersökningen i Blekinge har Rikskriminalpolisen gjort en riksomfattande strategisk analys av den brottslighet som har koppling till litauiska medborgare. Analysen visar att i takt med att antalet resande ökat från Litauen till Sverige har i stort sett hela landets polismyndigheter också rapporterat ett stigande antalet gripna litauiska medborgare, men att kriminaliteten särskilt hade uppmärksammats i Norrbottens, Stockholms, Blekinge och Skåne län. All typ av brottslighet noterades, men den primära brottstypen kategoriserades som vardagsbrottslighet, jämte rån och smugglingsbrott (av människor, narkotika, sprit och cigarretter).
Analysen visar att typen av de brott som begås skiljer sig i viss omfattning åt i olika delar av landet, men generellt rör det sig om snabbt genomförda tillgreppsbrott, där förövarna förflyttar sig mellan olika län. Eftersom brottsligheten huvudsakligen avser vardagsbrottslighet, väcker brotten var för sig sällan någon uppmärksamhet inom Polisen. Detta medför i sin tur att förövarna sällan lagförs. Normalt släpps en för brott misstänkt person efter ett polisförhör. Eftersom den misstänkte därefter oftast lämnar landet, avskrivs som regel ärendet. I många fall upptäcks inte heller förövarna, utan de kan
19
Beslut 1998-02-29 Dnr. POB-272-531/98.
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
301
ostört lämna brottsplatsen, länet och landet. Att man i Blekinge har upptäckt brott i en större omfattning än i andra delar av landet har sannolikt sin förklaring i just den nämnda försöksverksamheten med en intensiv utresekontroll, och inte i att det där begås brott av detta slag i en större omfattning än på andra platser i landet.
Rikskriminalpolisens analys uppvisar ett mönster, där unga män, resande från Litauen via Polen, Tyskland och Danmark, färdas i bilar som ofta iordningsställts med olika lönnfack, där det tillgripna godset kan gömmas. Det är inte heller ovanligt att tillgripet gods sänds med post till hemlandet.
7.5.2 EU-utvidgningens påverkan på brottsligheten i Sverige
I det följande redovisas de prognoser Rikskriminalpolisen och Tullverket gjorde om EU-utvidgningens möjliga påverkan på brottsligheten i Sverige. Eftersom det endast förflutit ett halvår sedan utvidgningen genomfördes, är det givetvis för tidigt att avgöra i vad mån bedömningarna visat sig vara korrekta.
Polisens bedömning
År 2004 gjorde Analysroteln inom Rikskriminalpolisen i samverkan med KUT-enheterna vid polismyndigheterna i Sverige en särskild undersökning av hur EU-utvidgningen skulle komma att påverka kriminaliteten i Sverige. Även sambandsmän och specialister vid Rikskriminalpolisen samt Tullverket, Kustbevakningen och Försvarets Forskningsinstitut har deltagit i arbetet. Projektets syfte var att studera om EU:s utvidgning den 1 maj 2004 skulle komma att påverka kriminaliteten, och därmed Polisens arbete i Sverige, och i så fall i vilken utsträckning och på vilket sätt. Uppdraget inkluderade inte ekonomisk brottslighet.
I rapporten anges, att kriminaliteten i Sverige med koppling till de nya EU-länderna är marginell, men ökande. Detta gäller speciellt kriminalitet med koppling till medborgare från Litauen och Polen. Ett exempel är att antalet litauer i svenska fängelser ökat fjortonfalt mellan åren 1995 och 2002. Materialet uppvisar dock stor statistisk osäkerhet beroende på skiftande ingångsvärden.
Dock framkommer det, att det kan finnas risk för att en mer kvalificerad och organiserad brottslighet med anknytning till de nya med-
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
302
lemsstaterna får fotfäste i Sverige inom de närmsta åren. Sannolikt är brottsligheten på grund av sin karaktär svårbekämpad och även svårbedömd. Brott som t.ex. hot mot person och finansiellt inriktad kriminalitet är ofta besvärliga att klara upp och därmed svåra att påvisa. De nämnda brottstyperna är utbredda i t.ex. Polen och de baltiska staterna. Den inventering Analysroteln gjort vid samtliga polismyndigheter i Sverige visar, enligt rapporten, en likartad problembild. Polismyndigheterna i Skåne och Stockholms län, och till viss del Blekinge och Uppsala län, uppvisar emellertid en mer omfattande problembild.
Någon helhetsbild av brottslighet med anknytning till medborgare från de nya medlemsländerna har inte gått att få fram. I statistiken dominerar mer eller mindre organiserade snatterier, stölder och inbrott i hus och bilar, men uppgifter om grövre brott såsom narkotikasmuggling och människohandel är inte ovanliga.
Det tillgängliga statistiska materialet visar att brottslighet från de nya medlemsstaterna i Sverige f.n. är marginell, jämfört med den samlade brottsligheten, men att den förefaller vara i stigande.
20
Av de tio nya medlemsländerna förefaller Polen och Litauen stå i särklass vad gäller belagd brottslighet i Sverige; medan antalet registrerade polacker är högst i absoluta tal, har antalet litauer som dömts till fängelse i Sverige mer än tiodubblats mellan åren 1997 och 2002. Estland, Ungern och Slovakien befinner sig på en mellannivå av de tio nya medlemsstaterna, medan övriga länder i stort sett inte förekommer alls i statistiken.
Den bedömning som görs är att på kort sikt, dvs. ett år, kommer inga större förändringar att ske i kriminaliteten i Sverige på grund av EU-utvidgningen. Viss risk finns för en ökning av vardagsbrott (stölder, inbrott, m.m.), penningförfalskning av eurosedlar och ett ökat antal ärenden med koppleri eller prostitution, liksom viss förändring såvitt avser smugglingsbrott.
På medellång sikt, två till tre år, anses det finnas risk att en organiserad kriminalitet med koppling till Polen, Litauen och i någon mån Estland kommer att öka i Sverige, framför allt avseende koppleri, prostitution och narkotikasmuggling. Syntetdroger som amfetamin och ecstasy kan bli mer lättillgängliga samtidigt som den kriminella konkurrensens om narkotikamarknaden hårdnar. Det anses också finnas
20
Uppgifterna baseras på bl.a. misstankeregistret (MR), belastningsregistret (BR), Polisens allmänna spaningsregister (ASP), Rationellt anmälningsrapport (RAR) och Schengens informationssystem (SIS).
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
303
en risk för ökad införsel av illegalt avfall till Sverige (animaliskt, brännbart avfall samt smittat skrot).
På lång sikt, tre till fem år, bedöms det finnas en risk att våld och hot mot myndigheter och företag ökar, liksom att farligt avfall (bl.a. hormoner i konsumentprodukter) kan komma att öka på den svenska marknaden. En marginell ökning av försäkringsbedrägerier kan också ske.
På mycket lång sikt, fem till tio år, görs antagandet, att det finns en stor risk att mer sofistikerad organiserad brottslighet, exempelvis ekonomiska brottslingar, från de nya medlemsstaterna också får fäste i Sverige. Eventuellt kan också korruptionsnivån komma att öka något. Däremot väntas människohandel från de nya medlemsländerna komma att minska något.
Man har bedömt att handel med stulna bilar samt smuggling av illegala vapen och rån av värdetransporter troligtvis inte kommer att påverkas av EU-utvidgningen. Vad avser brott kopplade till MCmiljö förekommer uppgifter om att svenska kriminella har kontakter med MC-miljöer i de baltiska staterna, men än så länge finns inga tecken på framtida gemensamma brottsföretag i Sverige.
I rapporten görs bedömningen att Skåne, Stockholms och Blekinge län även framgent sannolikt kommer att vara mest utsatta när det gäller brott med anknytning till de nya medlemsländerna. Öresundsbroförbindelsen och utökade färjelinjer i Stockholm står här i förgrunden. Men även i Uppsala, Västra Götalands och i Västmanland län kan man befara en viss ökning av kriminalitet i samband med utvidgningen.
Tullverkets bedömning
Tullverket har i en rapport
21
analyserat hur utvidgningen kommer att
påverka Tullverkets verksamhet och hur verket skall kunna bedriva en framgångsrik brottsbekämpande verksamhet även efter utvidgningen. I rapporten konstateras det bl.a., att en uppenbar konsekvens av utvidgningen kommer att bli en förstärkt hotbild beträffande den organiserade brottsligheten, i synnerhet vad gäller narkotikasmuggling och annan grov yrkesmässig smuggling, t.ex. av vapen, sprit och cigaretter. Hotet kommer också att öka avseende olika former av avancerade gränsöverskridande bedrägeriförsök och annan gräns-
21
Europeiska unionens utvidgning österut – påverkan på Tullverket på kort och medellång sikt (slutrapport daterad 2003-04-10).
Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m. SOU 2004:110
304
överskridande brottslighet. Som särskilt försvårande omständigheter nämns korruptionsproblematiken samt det faktum att de nya medlemsländerna är dokumenterade produktionsområden avseende narkotika.
På kort sikt, två år, förväntar sig Tullverket ett ökat antal försök till smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet i inre gränstrafiken. På medellång sikt, tre år, kan en fortsatt ökad gränsöverskridande brottslighet förväntas, såsom att ett flertal kriminellt styrda företag eller organisationer inleder en kortare period av legal handel för att sedan övergå till en väl maskerad storskalig smuggling. Det väntas medföra ett stort antal försök till bedrägerier och momsfiffel med en ökad arbetsbörda för flera svenska myndigheter. Trafikströmmarna väntas allmänt öka och därmed försöken att identifiera var det finns en låg kontrollnivå för misstänkt brottslighet.
7.6 Missbruk av asylrätten
Migrationsverket Region syd
22
och Polismyndigheten i Stockholms
län
23
gjorde under åren 2002 och 2003 vissa utredningar över
utländska medborgare som med hänvisning till bestämmelserna om asyl kunde misstänkas resa in i Sverige främst i syfte att begå brott. Bakgrunden till båda undersökningarna var att både Polisen och Migrationsverket hade uppmärksammat en ökad kriminalitet bland asylsökande från forna Sovjetunionen. Antalet asylsökande hade från år 2001 till år 2002 ökat med 113 procent. I båda undersökningarna konstaterades också, att det bland de asylsökande från f.d. Sovjetunionen fanns personer som reste till Sverige endast i syfte att begå brott. Drygt hälften av de ärenden som handlades i Migrationsverkets projekt klassades som specialärenden, dvs. den för brott misstänkte personen förekom under två misstankeavsnitt i Rikspolisstyrelsens vandelsregister. I knappt 35 procent av dessa ärenden fattades beslut om omedelbar verkställighet
24
och 77 beslut
förenades med återreseförbud.
Polismyndighetens undersökning visade att minst 150 asylsökande under undersökningstiden gripits i Stockholm eller i andra delar av
22
Slutrapport Specialprojekt vid missbruk av asylrätten. Undersökningen avsåg totalt 423 asylärenden under perioden oktober 2002 till och med mars 2003.
23
Brottslighet bland asylsökande från f.d. Sovjetunionen, Rapport 33/2002. Arbetet genomfördes inom ramen för en särskild undersökning (3 § polisdatalagen, 1998:622) under perioden den 1 januari till den 31 maj 2002.
24
SOU 2004:110 Gränsöverskridande brottslighet i Sverige, m.m.
305
landet för upprepade stölder, narkotikabrott och våldsbrott. I båda rapporterna uppges, att vissa av medborgarna i forna Sovjetunionen sökte asyl redan vid inresan till Sverige för att på sätt kunna vistas legalt i Sverige under en tid, och då mer ostört kunna begå brott, medan andra inte sökte asyl, förrän de påträffats såsom misstänkta för brott. Båda undersökningarna visar att det i Sverige finns ett utbrett kriminellt kontaktnät och att i vissa av staterna i f.d. Sovjetunionen finns en god kunskap om hur det svenska samhället och asylrätten fungerar. I asylansökan uppgiven bostadsadress i Sverige är i dessa fall enbart en s.k. brevlådeadress eller en adress där orimligt många personer bor. Vidare lämnas ofta en nästan identisk redogörelse för resväg och asylskäl. Två eller tre standardberättelser cirkulerar, vilket tyder på att det finns en bakomliggande kriminell organisation. Falska identitetshandlingar och påhittade identiteter förkom ofta.
Migrationsverkets undersökning pekar emellertid också på att flera av de personer som kommer hit förefaller saknar kontakter i Sverige och att de sannolikt lämnar landet, när deras brottsliga verksamhet upptäcks.
Rapporternas slutsats är att en stark bidragande orsak till det ökande antalet kriminella asylsökande är Migrationsverkets relativt långa handläggningstider och det faktum, att Polisen inte uppmärksammar det systematiska i brottsligheten, eftersom de enskilda brotten i sig är av ringa omfattning och därför inte leder till att Migrationsverket informeras. För att komma till rätta med problemen föreslår man ett utvidgat samarbete mellan Polisen och Migrationsverket. En införd rutin, som innebär att Polisen i princip underrättar Migrationsverket varje gång en asylsökande grips för brott, har också fått till följd att Migrationsverket kunnat handlägga ärendet under en kortare tid.
25
I polismyndighetens rapport
påtalas också vikten av att alla gripanden av asylsökande också antecknas i Polisens allmänna spaningsregister (ASP), för att på så sätt säkerställa att information når ut till övriga polismyndigheter i landet.
25
Vad utredningen erfarit har Polismyndigheterna i Stockholms, Blekinge och Skåne län infört en sådan rutin.
307
8 Förhållanden i vissa andra länder
8.1 Inledning
Enligt utredningens direktiv ingår i uppdraget att inhämta information från andra Schengenstater, och därvid särskilt beakta huruvida dessa införts s.k. gränsnära zoner samt vilka kontrollåtgärder som får vidtas inom dessa zoner. Att inhämta information från samtliga Schengenstater har inte varit möjligt, utan utredningen har valt ut ett mindre antal stater. Dessa är Danmark, Norge, Finland, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Såvitt avser Frankrike har informationen hämtats från rapporter redovisade av Schengens undersökningsgrupp, och beträffande Tyskland är underlaget den tyska Polisens egen Schengenutvärderingsrapport för år 2002.
Utredningen har också gjort studiebesök i de nordiska länderna och i Nederländerna. Vid samtliga besök har utredningen fått träffa företrädare för ansvarigt departement samt från de myndigheter som ansvarar för eller på annat sätt medverkar i personkontrollen eller i handläggningen av asylärenden. Utredningen har också besökt gränskontrollövergångsställen och även närvarat vid personkontroll.
Nedan redovisas vem som har ansvaret för personkontrollen i respektive stat (avsnitt 8.2), inrättande av gränsnära zoner och hur och var personkontroll sker (avsnitt 8.3 och 8.4), vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i kontrollen (avsnitt 8.5) samt samarbetet med andra myndigheter (avsnitt 8.6).
8.2 Ansvarsfördelningen
8.2.1 Personkontrollen
Liksom i Sverige är det Polisen som är ansvarig för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen i Danmark och Norge. I Frankrike har Polisen och Tullen ett gemensamt ansvar, men på de
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
308
internationella flygplatserna ansvarar i praktiken endast Polisen för kontrollen. Kontrollen av den yttre och inre gränsen i Tyskland utförs av ”Bundesgrenzschutz” (nationell gränskontrollmyndighet), ”Bundeszollverwaltung” (nationell tullmyndighet), ”Landespolizei Bayern” (delstatspolisen i fristaten Bayern) och ”Wasserschutzpolizeien von Hamburg und Bremen” (sjöpolisen i Hamburg och Bremen). I Finland och Nederländerna finns en särskild myndighet som är ansvarig för personkontroll vid och i närheten av gränserna; Gränsbevakningsväsendet i Finland och ”De Konkinklijke Marechaussee” i Nederländerna (förutom i Rotterdams hamn där den nederländska Polisen ansvarar för gränskontrollen). Båda dessa myndigheter har såväl polisiära uppgifter som försvarsuppgifter.
1
Den inre utlänningskontrollen skall i båda dessa länder utföras av Polisen, men enligt uppgift till utredningen bedrivs, i vart fall i Finland, inre utlänningskontroll i princip endast i närheten av gränserna, och då av nämnda myndigheter.
På samma sätt skall inre utlänningskontroll i de andra undersökta länderna utövas inom samtliga polisdistrikt, och i vissa polisdistrikt finns särskilt inrättade utlänningsenheter. Egentlig inre utlänningskontroll bedrivs dock i liten omfattning utanför de områden som kan definieras som gränsnära zoner.
Gränsbevakningsväsendet i Finland och ”De Konkinklijke Marechaussee” i Nederländerna ansvarar också för personkontrollen till sjöss. I övriga länder finns enheter motsvarande svenska Kustbevakningen, som har ansvaret för bevakningen till sjöss. Organisatoriskt är dock dessa vanligen inordnande som en enhet inom Polisen eller försvarsmakten. Omfattningen av befogenhet att utföra en personkontroll varierar, och i de fall försvarsmakten har ansvaret har de sällan befogenhet att fullt ut genomföra en personkontroll; när så bör ske tillkallas polis. Såvitt känt är har samtliga stater, förutom Frankrike
2
, en reglerad skyldighet för befälhavare på
fartyg att lämna en s.k. förhandsanmälan med uppgifter om sin ankomst och sin besättning. Endast i Finland görs emellertid en personkontroll av samtliga ombordvarande, och i övriga stater görs normalt endast en granskning av anmälan, varvid bl.a. en sökning i SIS görs.
1
”De Konkinklijke Marechaussee” (”Den Kungl. Gränspolisen”) har flera andra
arbetsuppgifter, av vilka vissa kan jämföras med svenska säkerhetspolisens uppgifter.
2
Förhandsanmälan inges dock av befälhavare på handelsfartyg, vid ankomst till vissa hamnar.
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
309
8.2.2 Utlänningsärenden
I samtliga nordiska länder och i Nederländerna har en särskild migrationsmyndighet ansvaret för handläggningen och beslutsfattandet avseende ansökningar om uppehållstillstånd och andra utlänningsärenden. Emellertid ansvarar Polisen, eller i Finland Gränsbevakningsväsendet och i Nederländerna ”De Konkinklijke Marechaussee”, för en s.k. förutredning i samband med att en utlänning söker uppehållstillstånd.
3
Bland annat undersöker man
utlänningens identitet och resväg. Därutöver tar man fingeravtryck och jämför dem med Eurodac. Gränsbevakningsväsendet kontrollerar också i övrigt om utlänningen sökt asyl i ett annat Schengenland, allt i enlighet med Dublinförordningen. I Norge fortsätter Polisen också utredningen, även efter det att ärendet överlämnats för asylprövning, om den asylsökandes identitet eller resväg inte kunnat utrönas under denna första utredning, vilket vanligen inte sker. I Norge har man också inrättat en databas, vari samtliga uppgifter i utlänningsärendet antecknas, dvs. såväl uppgifter från Polisens utredningar som migrationsmyndighetens. I Danmark och Norge har Polisen rätt att direktavvisa en utländsk medborgare vid gränsen, medan gränsbevakningsväsendet i Finland helt saknar denna befogenhet. I Danmark och Norge har Polisen ansvaret för all verkställighet.
Hur Frankrike och Tyskland uppdelat ansvaret mellan personkontrollen och handläggningen av ansökan om uppehållstillstånd m.m. har utredningen inte närmare undersökt.
8.2.3 Gränsbevakning
Finlands gränser övervakas alltid, oavsett om det rör sig om inre eller yttre gräns och över hela det finska territoriet i övrigt, en uppgift som ankommer på Gränsbevakningsväsendet. Man skiljer således på gränskontroll och gränsövervakning. Syftet är att övervaka att gränsordningen upprätthålls, och att förebygga, avbryta och uppdaga brott. För att kunna utföra en personkontroll i samband med gränsövervakningen krävs att det föreligger en misstanke om brott. Man har också mot den ryska gränsen ett markerat gränsområde som är förbjudet att beträda. Övervakningen till sjöss har till syfte både att
3
I Nederländerna diskuteras dock om denna ordning skall upphöra.
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
310
övervaka det finska territoriet och att utöva tillsyn över sjöfarten och miljön till sjöss.
Övervakning och patrullering av de norska gränserna handhas av det norska försvaret, men till viss del på Polisens vägnar. I huvudsak är det gränsen mot Ryssland som övervakas, både till havs och till land. Bevakningen till land utförs av värnpliktiga, vilka dock inte har befogenhet att utföra en personkontroll. Sjöförsvaret, underavdelningen Kustvakten, ansvarar för övervakningen till havs. Också i Danmark har försvarsmakten ansvaret för gränsbevakningen.
”De Konkinklijke Marechaussee” har också del i gränsbevakningen av Nederländernas gränser.
8.3 Gränsnära zoner
Frankrike har inrättat gränsnära zoner som sträcker sig 20 km in i landet från gränsen. I Tyskland sträcker sig den gränsnära zonen 25 km in från gränsen och i Nederländerna tre km. Också i Danmark och Norge bedrivs en mer intensiv personkontroll i områden som kan jämföras med gränsnära zoner.
I Danmark har man behållit de s.k. Baglandsområdena, som fanns redan före inträdet i Schengensamarbetet. Det finns i dag tre baglandsområden: Köpenhamns polisdistrikt, Lolland och Falster – med hamnarna Rödby och Gedser – samt Perborn – med landgränsen mot Tyskland. Baklandskontroll får ske på hela Jylland och Fyn, men endast efter begäran av polismästaren i respektive polisdistrikt, något som i praktiken sker ytterst sällan. Gränskontroll på andra orter och den inre utlänningskontrollen skall skötas av varje polisdistrikt. Inre utlänningskontroll sker emellertid i huvudsak endast i baglandsområdena och i de områden som ingår i av Rikspolitiet beslutade projekt.
Vilka geografiska områden som skall vara gränsnära områden i Norge är inte författningsreglerat, utan det ankommer på respektive polismyndighet att bestämma. Hur ett gränsnära område bestäms kan variera beroende på bl.a. bebyggelse, vägförhållanden och restid. Ett gränsnära område kan utgöra ett helt polisdistrikt. Exempelvis har Polismästaren Oslo polisdistrikt fattat beslut om att hela Gardemoen, Oslos flygplats, järnvägsstation och bussterminal är gränsnära områden. Ordningen benämns som ”baglandskontroll”.
Som en kompensation för avskaffandet av den inre gränskontrollen har man i Nederländerna en ordning kallad ”Mobiel Toezict
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
311
Vreemdelingen (MTV)”
4
. Detta innebär att ”De Konkinklijke Marechaussee” i ett område om 3 km från gränsen i viss omfattning kontrollerar resehandlingar m.m. på områden direkt i anslutning till gränsen, där det i det närmast inte finns någon nationell trafik.
5
Sådana kontroller får endast ske vid inresa i Nederländerna, men enligt representanter för ”De Konkinklijke Marechaussee” borde också utresekontroller få vidtas, eftersom Nederländerna ofta fungerar som ett transitland.
Finland har inga gränsnära zoner, men om det behövs för att trafiken skall löpa obehindrat, får gränskontroll och därvid också kroppsvisitation av personer som färdas i fordon, tåg, fartyg och flygplan i allmän trafik, som är på väg in i eller ut ur landet, ske på område mellan avgångsplats i Finland och rikets land- eller vattengräns eller mellan gränsövergångsställe och gränsen. Detta får ske även på områden som ligger utanför Gränsbevakningsväsendets bevakningsområde. Vid särskilda skäl får också fordon som är på väg in i eller ut ur landet kontrolleras på områden mellan ett gränsövergångsställe och gränsen.
Såvitt känt är har kommissionen inte haft synpunkter eller invändningar mot ordningen med gränsnära zoner, utom såvitt avser Frankrike, där påpekande har lämnats om att de där utförda kontrollerna kan uppfattas som en förtäckt inre gränskontroll.
8.4 Hur personkontrollen bedrivs
8.4.1 Personkontroll vid yttre gräns
I samtliga undersökta länder vidtas inresekontroll vid yttre gräns, på särskilt fastställda gränsövergångsställen. Därvid kontrolleras bl.a. pass och andra resehandlingar, deras äkthet och giltighetstid, att den inresande har erforderliga tillstånd, sökning görs i SIS och i förekommande fall i nationella misstanke- och brottsregister. Som en del i personkontrollen kontrolleras i Norge regelbundet om visumtiden löpt ut. Man jämför den registrering som gjordes i samband med inresa över yttre gräns med resultatet av utresekontrollen. Om man saknar uppgift om utresa, görs inledningsvis förfrågningar hos olika transportörer om personen i fråga rest ut från annan plats i Norge. Om inte heller detta ger resultat skickas en efterlysning
4
”Rörlig utlänningskontroll”
5
”De Konkinklijke Marechaussee” har hos den Nederländska regeringen framställt en begäran
om att området skall utsträckas till 30 km från gräns.
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
312
till ansvarigt polisdistrikt, och vanligen är det baklandskontrollen som får till uppgift att spana efter personen i fråga.
Vid vissa gränsövergångsställen i Finland finns också ett system innebärande att alla fordon som passerar gränsen filmas, fordonets registreringsnummer och en containers serienummer registreras och jämförs med andra tillgängliga register. Genom detta system får man snabbt svar på om fordonet eller containern är stulen eller efterlyst. Eftersom alla uppgifter förs in i ett register och sparas under en längre tid, kan man också få uppgifter om ett visst fordon färdas regelbundet över gränsen. Uppgifterna har ett stort värde för myndigheternas gemensamma underrättelseverksamhet och för profilering (se avsnitt 8.6 om det s.k. PTG-samarbetet).
Utresekontroll vid yttre gräns sker normalt, men inresekontrollen prioriteras.
8.4.2 Personkontroll i gränsnära områden
I samtliga undersökta länder bedrivs en mer eller mindre omfattande personkontroll i de gränsnära områdena. I Danmark har Rikspolitiet i ett cirkulär (den 7 mars 2001) gett riktlinjer om hur verksamheten skall ske. Kontrollerna skall inriktas på brott mot utlänningslagen, mot gränsöverskridande brottslighet och det allmänna brottsundersökande arbetet. I cirkuläret anges att de kontroller som skall ersätta gränskontrollen skall definieras som systematisk personkontroll. Kontroll skall kunna göras i hela baglandsområdet, men bör koncentreras till områden nära gränsen.
De tre baglandsområdena har ansvaret för in- och utresekontroll, gränskontroll, baglandskontroll och handläggningen av utlänningsärendena. Baglandskontrollenheten i Köpenhamns polisdistrikt är också en jourenhet för de andra enheterna, och där har expertisen för dokumentgranskning samlats.
Personkontroller görs regelbundet inom dessa områden, både i närheten av gräns och inne i områdena. Kontrollerna är målinriktade, men görs både med och utan misstanke om överträdelse av utlänningslagens bestämmelser eller strafflagstiftning. Även stickprovskontroller genomförs.
Kontrollerna inne i samtliga tre baglandsområden riktas huvudsakligen mot restauranger, pizzerior, kiosker och andra arbetsplatser. Eftersom Polisen har en lagstadgad skyldighet att utöva tillsyn över matinrättningar och kiosker, krävs inte någon misstanke
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
313
om brott för att kontrollera dessa, och kontrollen kan utgöra såväl en utlänningskontroll som en kontroll av att andra bestämmelser iakttas. Riktade kontroller mot andra platser, såsom exempelvis byggarbetsplatser, förutsätter att det finns en misstanke om brott. Det förekommer också att man under en viss tid och på en viss plats kontrollerar samtliga fordon som passerar där; vanligen sker detta på motorvägar och inte inne i städerna.
Någon systematisk patrullering av flygplatserna sker inte, men vid misstanke om illegal invandring, människosmuggling eller annan gränsöverskridande brottslighet, görs en personkontroll direkt i anslutning till planets angöringsplats, och då oavsett om flygplanet kommer från tredje land eller ett Schengenland.
Vid färjelägena i Rödby och Gedser görs mer sedvanliga personkontroller. Kontroller görs i de båda hamnarna, vanligen efter den tidtabell som vissa långfärdsbussar använder färjan, och inne i området. De målinriktade personkontrollerna sker i tre nivåer.
Nivå 1: Polisen gör kontroller vid färjelägena eller på andra platser i området.
Nivå 2: Motsvarande kontroll men med en operativ chef närvarande som kan inleda en förundersökning på plats.
Nivå 3: Större aktioner som planerats centralt, och vanligen medverkar andra myndigheter i kontrollen. Exempelvis kontrolleras med hjälp av väggspärrar alla fordon på motorvägen norrut två gånger per månad.
Vid utredningens besök i Rödby hamn, stoppade Polisen flertalet av de bilar som lämnade färjan från Tyskland (nivå 2). Polisen kontrollerade förarens, och ibland passagernas, identitet, och ställde frågor om syftet med resan till Danmark och varifrån man kom. Ett fall av illegal inresa uppdagades. Till utredningen uppgavs, att vid kontroll vid färjelägena, och då särskilt vid kontroll i långfärdsbussar och i av privatpersoner hyrda bussar eller större fordon, påträffas personer som bryter mot utlänningslagen. Det är inte ovanligt att det uppges, att personerna skall resa vidare till Sverige eller Norge.
Inte heller i Norge finns någon särskild författning som reglerar polisens kontrollverksamhet i gränsnära eller andra områden i riket. Riktlinjerna för kontrollverksamheten, såväl för yttre gränskontroll som för kontroll i gränsnära områden, har lagts fast i ett av Politidirektoratet utfärdat cirkulär (Rundskriv. 01/021). Den kontroll
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
314
som sker inom de gränsnära områdena är sedvanligt polisiärt brottsbekämpande arbete, och till den del den avser kontroll av utlänningar, är den att beteckna som inre utlänningskontroll. Några skillnader i personkontroll inom och utom sådana områden finns således inte, och inte heller tillämpas skilda regelverk. Inrättandet av gränsnära områden har sin egentliga förklaring i att man i samband med inträdet i det operativa Schengensamarbetet, på ett tydligt sätt ville markera att Polisen även framgent skulle bedriva brottsbekämpande och brottsutredande arbete i hela Norge, dvs. även vid och i närheten av en inre gräns. Cirkuläret är med andra ord ett pedagogiskt arbetsredskap för polismännen. Det övervägdes också att samla bestämmelserna om gränskontroll och inre utlänningskontroll i en gemensam författning, men det fullföljdes inte.
Syftet med kontrollen och hur den skulle bedrivas har i cirkuläret i huvudsak angetts enligt följande.
För att bekämpa illegal invandring, människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet kan Polisen använda olika metoder för kontroll och ingrepp, vilka i huvudsak kan delas in i regler om allmän polisiär kontroll av personer (i strafflagen och polislagen), straffprocessuella regler (om t.ex. tvångsmedel av olika slag), specialregler om utlänningskontroll (i utlänningslagen) samt övriga regler om poliskontroll (t.ex. i vägtrafiklagen).
Genom efterforskning, kartläggning och analys skall polisdistrikten skaffa sig en bild av de kriminella förhållandena i respektive distrikt. Med detta som underlag kan misstankeprofiler tas fram. Den bild som skapas skall också utgöra underlag för planering och genomförande av kontroller, både i gränsnära områden och på andra ställen. Detta kallas informationsstyrd kontrollverksamhet.
Som riktlinjer för olika kontroller i gränsnära områden anges i cirkuläret följande. Var och en som passerar genom området och som antas vara utländsk medborgare kan stannas för kontroll av identitet och rätt till inresa och vistelse i Norge, förutsatt att Polisen har erhållit information som motiverar kontroll för att förebygga eller avslöja illegal inresa. Om avsikten är att avslöja brottslighet, bedöms verksamheten som efterforskning, och då krävs förutom skälig misstanke om brott att åtgärden står i proportion till syftet med kontrollen och att syftet kan förväntas nås. När utlänningskontroll genomförs får misstankeprofiler – byggda på kvalitetssäkrad information eller tidigare erfarenhet – användas. Kontrollen får inte som enda urvalskriterium ha att personerna som kontrolleras
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
315
tillhör viss etnisk grupp eller religion eller har utländskt utseende eller andra kännetecken.
För verksamheten inom de gränsnära områdena har normalt en särskild arbetsordning utfärdats, innehållande utfyllande regler till nämnda cirkulär. I dessa har bl.a. anmärkts att även EU/EES-medborgare skall undersöka mer noggrant, om det finns en misstanke som är baserad på en profilering om att de begått brott mot utlänningslagen, strafflagen eller annan nationell lagstiftning. Det anges också att stickprovskontroller skall göras med passande intervaller.
I arbetsordningen kan vidare anges, att en kontroll på gränsnära område kan initieras efter ett samtal eller en annan kontakt med en person, där en misstankeprofilering ger indikation på att kontroll bör ske. Någon faktisk misstanke om brott behöver emellertid inte föreligga, utan det räcker att tjänstemannen efter egen erfarenhet och intuition samt med saklig grund, anser att kontroll skall göras. En konkret brottsmisstanke måste dock föreligga för att straffprocessuella tvångsmedel skall få användas. Kontrollen skall primärt vara att undersöka personens resedokument och andra identitetshandlingar. Om denna kontroll stärker tjänstemannens intuition m.m. skall en utförligare kontroll vidtas. I arbetsordningen anges särskilt att kontrollen inte skall utgöra en förtäckt inre gränskontroll. Det anges att en mycket viktig del i arbetet med misstankebaserade profilering är den erfarenhet som de tjänstgörande tjänstemännen får genom sitt dagliga arbete på flygplatser eller andra områden, och den information de får från de tulltjänstemän som arbetar på platsen. Även kontroller av passagerarlistor, förfrågningar hos flygbolagen om en inresande har en returbiljett och hur resvägen till Norge sett ut (biljetthistorik), samt kontroller bl.a. i Utledningsdirektoratets
6
datasystem har stor betydelse.
I Nederländerna görs slumpvisa kontroller i närheten av de nederländska gränserna i syfte att upptäcka illegal invandring, människosmuggling, annan gränsöverskridande brottslighet och att en utländsk medborgare inte annars befinner sig utan tillstånd i landet. Kontrollerna görs på vägar, på tåg, inom sjöterritoriet och på flygplan vilka anländer från en annan Schengenstat. Det finns sammanlagt 14 mobila enheter (”MTV”) för utlänningskontroll med totalt 640 tjänstemän.
7
För att kontrollerna skall vara så effek-
tiva som möjligt görs de vid olika tider och på olika platser. Kon-
6
Norska motsvarigheten till Migrationsverket.
7
F.n. diskuteras att minska antalet enheter och i stället arbeta mer med underrättelsebaserade
kontroller, varvid tjänstemännen också skall kunna arbeta i hela landet.
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
316
trollerna görs dock inte alltid helt slumpmässiga. ”MTV” har ett mycket nära samarbete med den tyska Polisen. Vid landgränserna mot Tyskland posteras vanligen en tjänsteman från ”De Konkinklijke Marechaussee” eller en tysk polisman (eller två tillsammans från vartdera landet) i en bil för att där kunna göra observationer av vem eller vilka personer som har för avsikt att resa in i Nederländerna. När tjänstemannen gör bedömningen att en bil eller annat transportmedel skall stoppas och kontrolleras, kontaktas en MC- förare från ”De Konkinklijke Marechaussee” eller från tysk Polis. MC-polisen kör upp vid sidan av det utvalda fordonet, gör iakttagelser och bedömer om fordonet bör stoppas och verkställer i så fall också beslutet. Eftersom ”De Konkinklijke Marechaussee” inte har rätt att stoppa ett fordon på tyskt territorium, stoppas fordonet av tysk Polis så nära den nederländska gränsen, att fordonet också stannar på nederländskt territorium. Kontrollerna utförs efter vissa kriterier, såsom utländska registreringsskyltar, ett fordons standard, en persons uppträdande, om flera bilar från samma land reser tillsamman samt andra liknande omständigheter. Kontroller görs även av nederländskt registrerade fordon. Motsvarande samarbete sker vid inresa från Nederländerna till Tyskland. Inom kort kommer också ett samarbete med regelrätt sampatrullering på båda ländernas territorium att inledas. Man har också i Nederländerna diskuterat ett motsvarande samarbete med Belgien, men detta har hitintills inte utvecklats fullt ut. En förklaring som anges, är att Belgien inte har ett system med gränsnära zoner. Belgien har också vid något tillfälle framfört synpunkter om att Nederländernas system är att anse som en förtäckt inre gränskontroll.
I Frankrike synes kontrollerna inom de gränsnära områdena ske mer eller mindre slumpmässigt, men i vissa fall och till viss del är de dock baserad på underrättelser. Kontroller sker av resenärer såväl på vägar som på tåg. Schengens undersökningsgrupp har ifrågasatt om kontrollerna inte är att betrakta som inre gränskontroll, snarare än sedvanlig polisiär brottsbekämpning. Kontrollen i det mot Spanien gränsnära området, och särskilt mot Baskien, synes dock i huvudsak bygga på underrättelser, och ha som främsta syfte att förhindra och bekämpa terrorism, bl.a. att ETA-medlemmar inte fritt kan röra sig mellan länderna. Den inre gränsen vid landsvägarna mellan Frankrike och Spanien uppvisar inte sällan en hög polisiär närvaro på fransk sida, och den föreskrivna hastigheten är som regel i det omedelbara gränsområdet nedsatt till 10 km/tim.
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
317
8.4.3 Inre utlänningskontroll
Någon inre utlänningskontroll bedrivs i princip inte i Finland, främst för att man anser att det saknas behov av sådan kontroll.
8
Det är också få polisdistrikt som har en särskild utlänningspolis. Det arbete som polisen utför och som har koppling till invandringen och utlänningskontrollen, sker i samarbete i det s.k. PTGsamarbetet (se avsnitt 8.6).
Politidirektoratet i Norge har för utredningen uppgett, att på många platser i Norge utförs inre utlänningskontroll, utanför de gränsnära områdena, i icke önskvärd omfattning. Detta förklaras bl.a. av brister i ut- och fortbildning, svårigheten att tillämpa lagstiftningen samt rädslan i att kontrollen skall uppfattas som diskriminerande. Inte heller i Danmark bedrivs inre utlänningskontroll i någon större omfattning utanför baglandsområdena.
I Nederländerna bedrivs inre utlänningskontroll också på andra ställen än i närheten av de inre gränserna, men även här i betydligt mindre omfattning än vid gränserna. Som närmare redovisas nedan har den nederländska Polisen inte samma möjlighet som ”De Konkinklijke Marechaussee” att vidta en kontroll utan misstanke om att personen i fråga visats illegalt i Nederländerna.
Information om omfattningen av den inre utlänningskontrollen i Tyskland och Frankrike har inte stått att få.
8.5 Kontroll- och tvångsåtgärder
I samband med en personkontroll och när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd har Polisen i Danmark rätt att utan särskild misstanke om brott, företa kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan.
Mot bakgrund av Polisens rapport om hur Danmarks inträde i Schengensamarbete skulle påverka den samlade brottsligheten, ändrades utlänningslagen, såtillvida att en polisman numera har rätt att, oavsett misstanke om brott, stoppa ett fordon inne i landet, dvs. även utom baglandsområdena för att kontrollera om någon utlänning som färdas i fordonet vistas illegalt i landet.
Polisen har samma rätt att använda kontroll- och tvångsåtgärder i samband med en utlänningskontroll som i annat brottsutredande
8
År 2003 var drygt 100 000 utländska medborgare bosatta i Finland, drygt 3 000 personer
ansökte om asyl och cirka 2 500 uppehållstillstånd meddelades samma år.
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
318
och brottsförebyggande arbete, och liksom i Sverige krävs det en misstanke om brott för att straffprocessuella tvångsmedel skall få användas och att det för den misstänkta gärningen är föreskrivet en påföljd av viss svårighetsgrad. Eftersom straffet för människosmuggling som sker i vinstsyfte är högt i Danmark (fängelse upp till åtta år) har Polisen vid spaning mot sådan brottslighet rätt till telefonavlyssning och annan hemlig övervakning. Därutöver har särskilt reglerats att telefonavlyssning och annan hemlig övervakning får ske vid misstanke om annan form av medverkan i och bistånd vid illegal invandring till och illegal vistelse i Danmark, eller där Danmark används som transitland. Några särskilda regler för personkontroll eller för att vidta kontroll- och tvångsåtgärder i de gränsnära områdena finns inte
I Norge är alla utlänningar skyldiga att, utan misstanke om brott, identifiera sig. Även en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustvakten
9
och andra företrädare för försvarsmakten har rätt att kräva
legitimation av alla och envar. Dessa har också rätt att kvarhålla en person som de misstänker har gjort sig skyldig till brott, liksom de har en skyldighet att anmäla en brottsmisstanke till Polisen. Även Utledningsdirektoratet skall anmäla om en asylsökande misstänks för att ha begått brott.
I övrigt har den norska Polisen i huvudsak samma möjligheter att använda tvångsmedel, såväl vad avser administrativa som straffprocessuella tvångsmedel,
10
som den svenska Polisen har, dvs.
samma krav ställs för att få kroppsvisitera en person, vidta en husrannsakan, ta fotografier och fingeravtryck. Med undantag av bestämmelserna om kontroll av trafiken, måste det i princip alltid finnas en grund för en kontroll. Personkontroll får inte ske slumpmässigt, och några särskilda regler för personkontroll i de gränsnära områdena finns inte.
Det finska Gränsbevakningsväsendets uppgifter, ansvarsområde och befogenheter är reglerade i 1999 års lag om gränsbevakningsväsendet. Lagen är i princip heltäckande för Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Förutom att den innehåller bestämmelser om den reella verksamhet och vilka medel man får tillgripa i sin kontroll- och övervakningsverksamhet, regleras bl.a. hur personuppgifter skall behandlas, dvs. registerfrågor och rätten att bedriva
9
Kustvakten är en underavdelning i Sjöförsvaret.
10
Med straffprocessuella tvångsmedel avses sådana som får tillgripas i en förundersökningssituation och som regleras i rättegångsbalken, och med administrativa tvångsmedel avses sådana som används utan samband med en brottutredning och vanligen i myndighetsutövning, se vidare avsnitt 4.3.
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
319
förundersökning. Straffansvaret för olaga överträdelse av gränser och andra bestämmelser om rätten till inresa och vistelse i Finland finns i strafflagen, och i viss mindre omfattning i utlänningslagen. Gränsbevakningsväsendet har inom sitt ansvarsområde samma befogenheter som Polisen och har på Polisens begäran också att sköta polisuppgifter som enligt polislagen tillkommer Polisen.
För att sköta sina gränskontroll- och gränsövervakningsuppgifter har Gränsbevakningsväsendet rätt att bl.a. stoppa fordon, om det behövs för att utföra en åtgärd som ingår i gränsbevakningen eller gränskontrollen. I samband med gränskontrollen får fordonet också undersökas om det behövs för att vidta en åtgärd som ingår i gränskontrollen. Någon misstanke om brott krävs inte. Vidare får en gränsbevakningsman gripa den som är efterlyst för brott, den som i samband med gränskontroll misstänks för att ha begått ett brott som faller inom Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde, samt den som vägrar lämna eller lämnar falska uppgifter om sin identitet eller andra uppgifter som är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in och vistas i Finland.
Kroppsvisitationen får utföras för att försäkra sig om att den in- eller utresande personen inte har med sig föremål eller ämnen som äventyrar den inre säkerheten eller allmänna ordning, samt att utröna om personen har rätt att resa in och vistas i Finland. Kroppsvisitation skall vid behov företas för att utreda om den inresande bär på sig dokument som kan utröna dennes identitet, falska resedokument, narkotika samt genom brott åtkomna medel eller egendom. Eftersom rätten att företa en kroppsvisitation ingår som ett led i gränskontrollen, krävs inte att det föreligger någon misstanke om brott eller att personen försöker ta sig in i landet olagligen, för att en visitation skall få ske.
Även när man i samband med gränsövervakningen får anledning att anta att en person har begått brott som faller utanför Gränsbevakningsväsendet ansvarsområde, har Gränsbevakningsväsendet rätt att ingripa på olika sätt. Eftersom Gränsbevakningsväsendet normalt saknar befogenhet att i denna situation utreda brottsligheten, får de hålla kvar den misstänkte till dess att Polisen kommer till plats, eller själva överlämna den omhändertagna till Polisen. Även i denna situation har Gränsbevakningsväsendet normalt rätt att kroppsvisitera den misstänkte för att utröna dennes identitet och också använda det våld eller tvång som situationen kräver.
”De Konkinklijke Marechaussee” (”MTV”) i Nederländerna har, utan misstanke om att en person reser in eller vistas i Neder-
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
320
länderna utan erforderliga tillstånd, befogenhet att stoppa och kontrollera personen i fråga. Det skall dock gå att fastställa, att denne har rest in i Nederländerna, vilket man klarlägger genom det ovan nämnda samarbetet med tysk Polis. Tjänstemännen har, enligt vad som uppgivits vid utredningens studiebesök, befogenhet att utföra en kroppsvisitation och företa husrannsakan i fordonet, I tveksamma fall samarbetar tjänstemännen vid ”De Konkinklijke Marechaussee” med den nederländska tullmyndigheten, som har rätt att utföra husrannsakan utan misstanke om brott. Tjänstemännen vid ”De Konkinklijke Marechaussee” har inom den gränsnära zonen fulla polisiära befogenheter och har också rätt att ingripa mot brott som inte har koppling till illegal invandringen. ”De Konkinklijke Marechaussee” har också rätt att med fulla polisiära befogenheter förfölja ett fordon som färdas ut ur den gränsnära zonen längre in i landet. ”De Konkinklijke Marechaussee” kan också, om åklagare fattar beslut därom, ha befogenhet att fortsätta utredningen av misstänkt brott, och då oavsett vilket brott det rör sig om. För att en nederländsk polisman skall få vidta motsvarande kontroll- och tvångsåtgärder krävs alltid att det finns en konkret brottsmisstanke.
8.6 Samarbete
Samtliga undersökta länder har ett utvecklat samarbete med myndigheterna i sina respektive grannländer, såväl informellt som med stöd av bilaterala samarbetsavtal.
Även inom länderna finns ett samarbete med andra myndigheter. I både Danmark och Norge arbetar Polisen och migrationsmyndigheten gemensamt på den för respektive land centrala mottagningsenheten (Sandholm i Danmark och Oslo i Norge). Även på central nivå finns ett nära samarbete mellan Polisen och migrationsmyndigheten. I samtliga undersökta länder finns också ett tätt samarbete mellan Polisen och Tullen, men liksom i Sverige utgör sekretess- och registerlagstiftningen vissa hinder för ett effektivt samarbete. I Norge förs dock sekretessen över från Polisen till Tullen och omvänt. I Norge sker i princip inget annat samarbete mellan Polisen och Tullen än att man delger varandra information och underrättelser, och på central nivå har det inrättats ett gemensamt samordningskontor (Polis-Tull-samarbetet, PTS). Som nämnts har Polisen och Tullen i Frankrike ett gemensamt ansvar för person-
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
321
kontrollen, och på de platser Tullen sköter personkontrollen finns ingen polis.
I Frankrike har man också ett samarbete, till största del i form av informationsutbyte, med det lokala Gendarmeriet
11
, med försvaret,
sjöövervakningsmyndigheten och med olika skeppsmäklare och rederier. Även de andra länderna har motsvarande samarbete.
Finland synes ha det mest utvecklade samarbetet, det s.k. PTGsamarbetet där Polisen, Tullverket och Gränsbevakningsväsendet medverkar. Uppfattningen är att i ett litet land som Finland måste myndigheterna samarbeta för att effektivt bekämpa såväl gränsöverskridande som annan brottslighet. Vidare bör resurserna användas på effektivt sätt, genom att alla tre myndigheter har befogenhet att vid behov utföra varandras uppgifter. Avsikten med samarbetet är att man skall arbeta mot samma mål, med samma metoder och med samma uppgifter. Ett samarbete som sker inom hela det brottsbekämpande området, såväl i det faktiska kontrollarbetet, som vad gäller underrättelsearbete och registerhantering.
Samarbetet regleras i förordning, Statsrådets förordning om samarbete mellan, polis- tull- och gränsbevakningsmyndigheterna 22.3.2001/257. Samarbetet skall särskilt gälla förebyggande, avslöjande och utredning av brott, övervakning av import och export av varor, övervakning av personers in- och utresa, utlänningars vistelse i landet samt uppgifter som har samband med myndigheternas internationella samarbete. I förordningen anges att de främsta samarbetsmetoderna är
att utse en gemensam representant för internationellt samarbete, att en eller flera polismän, tulltjänstemän och gränsbevakningsmän gemensamt företar övervakning av gränsövergångstrafiken, tullkontrollen och varukontrollen,
att myndigheterna biträder den myndighet som i första hand ansvarar för förundersökning,
att man samordnar PTG-myndigheternas informationsverksamhet, samt
11
Gendarmeriet är en nationell polis men finns stationerad över hela Frankrike, i likhet med prefekturen, som är statens exekutiva lokala närvaro. Härutöver finns, även på mindre orter, som regel en ”Police Municipal”, som är kommunal. Gendarmerna är i tätorterna förlagda till särskilda slutna garnisoner, med plats också för deras familjerna, för att hindra icke-önskvärd fraternisering; ett arv från Napoleons dagar i syfte att förhindra en försvagning av slagkraften mot lokala uppror.
Förhållanden i vissa andra länder SOU 2004:110
322
att man utvecklar gemensam användning av varandras register och att kompatibla datasystem skapas, så att det nödvändiga utbytet av information blir möjligt.
En förutsättning för samarbetet är bl.a. att respektive myndighet svarar för de kostnader som föranleds av samarbetet, oavsett om uppgiften utförs inom det egna verksamhetsområdet eller inte. Endast i undantagsfall kan ersättning för kostnader erhållas.
Med förordningen som legal grund sluter PTG-myndigheterna centrala riksomfattande, regionala och vissa lokala samarbetsavtal. I avtalen regleras bl.a. vid vilka gränsövergångsställen samarbete skall ske, hur information skall utbytas och gemensamma register utvecklas, vilken myndighet som skall ansvara för vilka kontroller och andra övervakningsuppgifter samt vilken myndighet som har huvudansvaret för att utreda viss brottslighet.
Samarbetet fungerar i praktiken enligt följande. Vid i princip samtliga gränsövergångsställen kontrolleras varor och personer vid ett och samma tillfälle. Normalt arbetar en tulltjänsteman och en gränsbevakningsman sida vid sida och utför båda kontrollerna samtidigt. På flera ställen samarbetar man också på så sätt att gränsbevakningsmannen kontrollerar både varor och personer i personbilar och bussar, medan tulltjänstemannen gör motsvarande kontroll av lastbilstrafiken. Som nämnts ansvarar Gränsbevakningsväsendet också för varukontrollen och tullövervakningen på platser som Tullverket inte anordnat övervakning. Även all registerkontroll sköts gemensamt.
Informationsutbytet och användandet av olika registeruppgifter har stor betydelse för PTG-samarbetet. Nyligen har man inrättat en gemensam databas där uppgifter från myndigheternas olika register samlas. Till den gemensamma databasen förs uppgifter från Polisens databas, Utlänningsverkets och utlandsmyndigheternas databas, Gränsbevakningsväsendets databas, nationella SIS och vissa andra databaser. Tullverket databas ingår ännu inte i systemet, men avsikten är att så skall ske. I den gemensamma databasen finns således bl.a. uppgifter från finska motsvarigheten till Säkerhetspolisens och Rikskriminalens spanings- och underrättelseregister, uppgifter från misstankeregister, efterlysningsregister över bl.a. efterlysta personer, föremål och resedokument, passregister, viseringsregister och register över personer för vilka återreseförbud har meddelats. Alla myndigheter har rätt att både ta del av uppgifterna i den gemensamma databasen, och själva föra in uppgifter. Systemet är upp-
SOU 2004:110 Förhållanden i vissa andra länder
323
byggt så att ”en fråga” ger svar från alla register. Antalet tjänstemän som har tillgång till den gemensamma databasen är få och det råder omfattande och skilda behörighetsbegränsningar.
PTG-samarbetet innebär också att myndigheterna gemensamt arbetar med underrättelser, analyser och profileringar. På central nivå arbetar myndigheterna med gemensam brottsbekämpningsstrategi och analysarbete. Den centrala PTG-enheten arbetar också med gemensam lagstiftning, gemensam utbildning och är den gemensamma enheten för internationellt informationsutbyte. Centralt har inrättas en gemensam ledningsgrupp, brottsbekämpningsgruppen, som ansvarar för kartläggningen av organiserad grov brottslighet. Det egentliga arbetet utförs på regionalnivå och i olika arbetsgrupper, både på regional och på lokal nivå.
Vid flera gränsövergångsställen arbetar PTG-myndigheterna gemensamt med underrättelseverksamhet. Vid den största gränsövergången till Ryssland, Vaalimaa, arbetar, Gränsbevakningsväsendet, Tullen och Polisen gemensamt med underrättelseverksamhet och analysarbete m.m. Redan i dag sker också ett sådant samarbete på Helsingfors flygplats. Inom kort kommer den finska Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen, Helsingfors polis, Gränsbevakningsväsendet och Tullverket att i samma lokal arbeta med underrätteverksamhet m.m.
I Nederländerna har ”De Konkinklijke Marechaussee” ett nära samarbete med den lokala Polisen, tullmyndigheten och, som nämnts, den tyska Polisen. I princip varje månad gör den nederländska myndigheterna gemensamma aktioner. Utbytet av information och underrättelser är väl utvecklat. ”De Konkinklijke Marechaussee” förbereder f.n. också en framtida ordning, där kontrollerna i de gränsnära zonerna skall vara underrättelsebaserade och inte som i dag mer eller mindre slumpmässiga. I Nederländerna efterlyser man också möjligheten att, på sätt som bl.a. sker i Finland, kunna fotografera och registrera inresande fordon.
325
9 Allmänna utgångspunkter för en reform
9.1 Inledning
Utredningens uppgift är att ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv se över och utvärdera nuvarande ordning med personkontroll vid våra gränser, liksom den inre utlänningskontrollen. Sveriges fullvärdiga deltagande i Schengensamarbetet sedan år 2001 innebär i princip att kontrollen vid s.k. inre gräns, dvs. gräns mot andra Schengenstater som exempelvis Danmark och Norge, upphörde, medan utlänningslagens bestämmelser om kontroll vid yttre gräns, dvs. gräns mot icke-Schengenstat, skärptes bl.a. genom att obligatorisk utresekontroll infördes. Den inre utlänningskontrollen förblev dock i huvudsak oförändrad.
Personkontrollen, och den inre utlänningskontrollen, syftar i första hand till att fastställa behörigheten för icke-svenska medborgare, dvs. utlänning i lagens mening, att resa in och vistas här i landet. I huvudsak inriktas kontrollen på att identitet, pass, visering och andra handlingar är i ordning. Den som saknar behörighet, eller exempelvis brutit mot återreseförbud i samband med avvisning och utvisning, kan också i vissa fall straffas för detta enligt utlänningslagen. Bestämmelserna ingår som en viktig del i vår migrationspolitik, vars syfte bl.a. är att migration till och från Sverige skall kunna ske under ordnade former samtidigt som man kan värna asylrätten, dvs. kan upprätthålla en hög skyddsnivå för dem som behöver en fristad i vårt land eller annars har rätt att vistas här inom ramen för den reglerade invandringen. Syftet är emellertid också att motverka gränsöverskridande brottslighet i vid mening, där bl.a. varje form av människosmuggling ingår.
Förutom den brottslighet som är direkt knuten till utlänningslagen, såsom exempelvis människosmuggling, står annan allvarlig brottslighet som terrorism, narkotikasmuggling, människohandel (trafficking) och övrig organiserad brottslighet i förgrunden, när
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
326
det gäller att hindra att internationella brottslingar använder vårt land som bas eller transitland för sina illegala operationer.
Huvudtanken är att Schengenområdet, dvs. i princip de staters territorier inom EU som deltar fullt ut i Schengensamarbetet (f.n. alla utom Irland och Storbritannien samt de nya medlemsstater som inträdde i maj 2004), skall vara ett enda område inom vilket alla kan röra sig fritt. Motsvarande gäller för Nordens del för icke-EUstaterna Island och Norge, som också är anslutna till Schengensamarbetet. Men borttagandet av de traditionella gränskontrollerna förutsattes emellertid att medlemsstaterna skulle införa s.k. kompensatoriska åtgärder i form av ökat polissamarbete och annat rättsligt samarbete för att höja effektiviteten i den transnationella brottsbekämpningen. Schengenkonventionen och det fortsatta arbetet inom EU på detta område har också sin tyngdpunkt i det polisära samarbetet (se avsnitt 3). Den yttre gränskontrollen reglerar visserligen invandringen, men den syftar också till att freda hela Schengenområdet från brott begångna av dem som inte har rätt att vistas inom området. Ett viktigt hjälpmedel i sammanhanget är den gemensamma databasen Schengens Informationssystem (SIS). En effektiv inre utlänningskontroll för att upptäcka och förhindra såväl brott mot de regler, vilka styr tredjelandsmedborgares rätt att resa in i, ut ur eller vistas i Schengenområdet, som gränsöverskridande brottslighet är också en viktig kompensatorisk åtgärd. Samma sak gäller för en effektiv brottsbekämpning inom de olika Schengenstaterna också i vidare mening. Inom EU, där de nya medlemsstaterna knyts till Schengensamarbetet först efter en prövotid, går utvecklingen också mot en ökad grad av integration och samarbete på gränskontrollsområdet. Strävan är att ha en gemensam hög gränsskyddsnivå och likformig tillämpning, medan nationella regler styr brottsbekämpningen på medlemslandets eget territorium.
Som ett exempel på ytterligare kompensatoriska åtgärder, som har betydelse i varje medlemsland, kan nämnas förekomsten av nationella identitetshandlingar, liksom skyldigheten för hotell och andra att registrera besökande gäster. För Sveriges del innebär detta en omorientering, eftersom vi hittills saknat bestämmelser om obligatorisk identitetshandling och hade avvecklat vår egen hotellkontroll långt före vår anslutning till Schengen. Nationella identitetshandlingar i länder som Belgien, Frankrike och Tyskland ses som något naturligt, medan kravet på att medföra och visa upp identitetshandlingar i vissa andra EU-länder, framför allt Storbritannien, närmast leder tankarna till totalitära kontrollstater.
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
327
Å andra sidan är den svenska offentlighetsprincipen, omfattningen av personuppgiftsregistreringen och möjligheten att med personnummer som nyckel kartlägga den enskilde något som skiljer oss från de flesta övriga EU- och Schengenländer.
Principen om fri rörlighet för personer inom Schengenområdet har inom EU sin motsvarighet när det gäller varor, vilket har medfört en omläggning av den varukontroll för vilken främst Tullverket traditionellt har varit huvudansvarig. EU:s karaktär av tullunion med fri rörlighet för varor manifesteras redan i medlemskapet i EU och är alltså inte knuten till Schengensamarbetet. Även om syftet när det gäller den fria rörligheten för personer och varor i princip är detsamma, har regelsystemet olika utformning. Det innebär att Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter på varuområdet inte är utformad på samma sätt som de befogenheter Polisen och Kustbevakningen har när det gäller personkontroll. Den omständigheten, att dessa myndigheter har ett gemensamt operativt ansvar, när det gäller att exempelvis förhindra narkotikasmuggling, men olika utgångspunkter för sin kontroll vid gränsen, kan lätt leda till missförstånd vid ingripanden mot enskilda. EU-kommissionen har också en skyldighet, att förhindra att medlemsländerna inför en förtäckt personkontroll vid den inre gränsen i hägnet av den legitima nationella brottsbekämpningen.
Förutom Tullverket och Polisen, har i vårt land Kustbevakningen ett självständigt ansvar för såväl varu- som personkontrollen till sjöss. De tre myndigheterna, som alltså i varierande grad har brottsförebyggande och brottsbekämpande uppgifter, skiljer sig därigenom från Migrationsverket. Verket svarar för tillämpningen av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Migrationsverkets medverkan i gränsskyddet är alltså inte huvudsakligen av brottspreventiv eller brottsbekämpande karaktär, utan syftar till att kontrollera att en utlänning som reser in i eller ut ur Sverige eller vistas här uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagstiftningen, vilket dock bl.a. omfattar en kontroll av att denne inte begått grova brott eller kan förväntas begå brott i Sverige. Med beaktande av att migrationspolitikens syfte alltså inte primärt är brottspreventivt men med utgångspunkt i att det är ett övergripande allmänt mål att förhindra och beivra all brottslighet, såväl den som är av allmänt slag som den som är knuten till exempelvis de specialstraffrättsliga bestämmelserna i utlänningslagen, skall dock inte skillnaderna när det gäller gränskontrollen mellan Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, å ena sidan, och Migrationsverket, å den andra, överdrivas.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
328
En viktig utgångspunkt för framtiden är, såsom direktiven förutskickar, dock att för Sveriges del inte föreslå omfattande organisatoriska förändringar utan att bibehålla den nuvarande myndighetsstrukturen. Andra länder har här valt en annan inriktning, exempelvis Finland och Nederländerna, vilka har en mera integrerad gränsskyddsorganisation, som också förefaller högst effektiv genom att personkontrollen där samtidigt getts en särskild prioritering och fått en tydlig ansvarsfördelning.
Förändringarna i vår gränskontroll måste säkerställa en sådan skyddsnivå och ha en sådan effektivitet, att vårt land inte, med rätt eller orätt, uppfattas som en svag punkt inom EU eller Schengenområdet och därmed drar till sig en oproportionerligt stor andel av de personer som vistas i Schengenområdet utan tillstånd eller kan misstänkas för brottslighet. Brister i vår kontroll är alltså inte bara till omedelbar nackdel för Sverige utan också för de övriga medlemsstater som omfattas av den fria rörligheten. Även om utgångspunkten för en reform inom ramen för förevarande utredning är att förändra de svenska reglerna, har övervägandena således en vidare EUdimension vid sidan av det utvecklingsarbete som sker på unionell nivå.
Den inriktning mot ökat samarbete för att bekämpa internationell terrorism som terrorattackerna i och utanför EU aktualiserat efter den 11 september 2001 understryker ytterligare behovet av en effektiv gränsövervakning och kontroll.
9.2 Brister i nuvarande gränskontroll
I Sverige uppvisar gränsövervakningen och gränskontrollen en splittrad bild. Tullverket betecknar sig som gränsskyddsmyndighet, men har inget ansvar för personkontrollen, samtidigt ser sig Polisen som gränskontrollmyndighet endast när det gäller visst kontrollarbete och Kustbevakningen som brottsbekämpande gränskontrollmyndighet även i ett vidare perspektiv.
Utredningens undersökningar (se avsnitt 2) visar att anslutningen till Schengen tidigt kom att missförstås eller feltolkas inom framför allt Polisen. Avskaffandet av pass- och annan dokumentkontroll vid den inre gränsen kom på sina håll nämligen att uppfattas som att inga polisiära ingripanden alls fick förekomma i anslutning till den inre gränsen; den inre gränsen uppfattades närmast som en immun zon. Samtidigt kunde emellertid Tullverket och Kustbevakningen
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
329
fortsätta med varukontrollen och ingripanden med anledning av smugglingsbrott med den inriktning som dikterats av vårt medlemskap i EU år 1995.
Reglerna om den fria rörligheten för varor tillåter inte stickprovskontroll vid gräns mot annat EU-land, men väl att Tullverket och Kustbevakningen med stöd av riskanalyser utvecklar metoder som effektiviserar en selektiv varukontroll mot vissa målgrupper, ett arbetssätt som dessa myndigheter tidigt använde och förfinade.
I sitt metod- och utvecklingsarbete för att integrera gränskontrollen och kriminalunderrättelseverksamheten har Polisen hittills haft svårt att nå en operativt effektiv nivå. Arbetet försvåras också av att informationsflödet mellan Tullverket och Polisen är strängt reglerat och inte underlättar samarbetet. En rapport från EU-kommissionen (se avsnitt 6.6), som gällde hur Polisen och Tullverket samverkade i Skåne kort efter Schengenanslutningen, kom också att tolkas i en riktning som snarare underströk oviljan att samarbeta och ingripa vid den inre gränsen.
Arbetet inom Polisen kan sägas ha inledningsvis präglats av en stor förtrogenhet med artiklarna 2 och 6 i Schengenkonventionen, dvs. att kontrollen vid den inre gränsen skall avskaffas och att gränskontroll vid den yttre skall ske efter gemensamma principer i alla medlemsstaters intresse, medan insikten om att Schengensystemet inte upphäver vare sig rätten eller skyldigheten till sedvanlig brottsbekämpning också vid den inre gränsen inte varit lika påtaglig (jfr artikel 2.3). Till denna uppfattning kan ha bidragit att man från centralt håll, genom utbildningsinsatser m.m., varit helt inriktad på att personkontrollen skulle upphöra vid den inre gränsen utan att samtidigt tillräckligt tydligt göra klart, att svensk Polis alltjämt har ansvar för brottsprevention och brottsbekämpning över hela territoriet, dvs. också i anslutning till den inre gränsen. Personkontrollen, både i form av gränskontroll och inre utlänningskontroll, synes inte heller, vare sig genom direktiv i regleringsbrev eller genom andra centrala riktlinjer, ha getts en tillräckligt prioriterad ställning inom Polisen, vilket även kan ha medverkat till vissa missförstånd och en oklar inriktning på gränsskyddet. I de två senaste budgetpropositionerna kan dock en förändring skönjas.
1
1
I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04., utgiftsområde 4, s. 57) påpekar regeringen
att för att gränskontrollen skall hålla en hög och jämn standard är det angeläget att Rikspolisstyrelsen undersöker möjligheten till nationell samordning av gränskontrollarbetet.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
330
En viktig slutsats för en framtida ordning är således att personkontroll, brottsprevention och brottsbekämpning ges tydliga avgränsningar, så att varken den fria rörligheten och andra EU-intressen eller intresset av en effektiv brottsbekämpning i Sverige eftersätts.
En annan iakttagelse som utredningen gjort, vilken tyder på bristande effektivitet i ärendehanteringen, är att informationsförsörjningen inom och mellan myndigheterna är otillräcklig, särskilt mellan Tullverket och Polisen. Vår sekretesslagstiftning, ett viktigt undantag från offentlighetsprincipen, är omfattande och i delar svårtillgänglig också för myndigheterna. Till detta kommer omfattande registerförfattningar, som styr hur personuppgifter får behandlas.
2
Sekretess- och registerbestämmelserna är utformade med skilda syften, inte minst för att tillgodose den enskildes integritetsskydd. Sammantaget ställs höga krav för att bryta den presumtion för hemlighållande som finns mellan myndigheterna. Utan en uttrycklig sekretessbrytande bestämmelse finns det omfattande begränsningar för en myndighet att få informera och lämna uppgifter till en annan, även om det sker för att tillgodose ett gemensamt angeläget ändamål som brottsbekämpning. För hantering av persondata, där bestämmelserna finns dels i personuppgiftslagen, dels i skilda registerförfattningar, består hindren för överföring mellan myndigheter främst i förbudet att behandla uppgifter insamlade för ett klart begränsat ändamål för ett oförenligt annat syfte. Också inom samma myndighet finns behörighetsgränser som försvårar informationsflödet. Datainspektionen övervakar fortlöpande att dessa regler också följs.
Utgångspunkten bör vara att med bibehållande av den struktur som nu finns på sekretess- och personuppgiftsområdet – det är inte utredningens uppgift att här föreslå några omfattande allmänna förändringar, även om sådana kan tänkas – undanröja de hinder som finns, utan att väsentliga skyddsintressen eftersätts. Allmänt gäller också att brottsprevention och brottsbekämpning är sådana intressen, där andra allmänna och enskilda intressen kan få vika på personuppgiftsområdet. Den lagtekniska utformningen och kravet på enkelhet och tydlighet är här av särskild betydelse, liksom tydliga behörighetsgränser inom och mellan myndigheterna.
2
Med behandlas avses varje åtgärd som vidtas, bl.a. insamling, registrering, bearbetning,
användning, utlämnande, spridning och samkörning. Se vidare avsnitt.4.11.
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
331
9.3 Omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten, m.m.
Den gränsöverskridande brottsligheten har inte någon klar definition eller naturlig avgränsning.
3
Utredningen har dock gjort ett försök att
närmare bestämma begreppet, bl.a. mot den bakgrund som omfattningen av antalet asylsökande utgör.
Utvecklingen under en följd av år har gjort Sverige attraktivt för utlänningar att bosätta sig och söka en fristad i.
Konjunkturen, när det gäller antalet som söker sig till vårt land, följer de dramatiska händelserna i vår omvärld, där bl.a. krigen i det forna Jugoslavien under de senaste tolv åren medfört en omfattande flyktingström. Statistiken visar att av länderna i Europa och andra I-länder hade Sverige under åren 2001–2003 den i förhållande till sin population tredje största andelen asylsökande (endast Österrike och Norge hade fler). Under tiden 1990–2003 hade Sverige den största andelen asylsökande av EU:s länder. Under 2003 har Dublinförordningen ersatt Dublinkonventionen, vilket har medfört en effektivare tillämpning av första asyllandsprincipen inom EU (se avsnitt 3.3). Flera EU-länder har också genomfört åtgärder för att minska antalet asylsökande utan skyddsbehov och för att motverka problemet med oklara identiteter. Bland annat har förmånerna i mottagningsverksamheten försämrats. Detta bidrar förmodligen till att en större andel av de sökande väljer Sverige framför andra länder. (Se Migrationsverkets årsredovisning för år 2003.)
Även i Sverige vidtas åtgärder i liknande riktning. Bland annat är det sedan den 1 juli 2004 möjligt att helt eller delvis sätta ned en asylsökandes dag- och bostadsersättning, om denne försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga identiteten eller genom att hålla sig undan.
4
I begränsat avseende hör till den gränsöverskridande brottsligheten de utlänningar som i strid med utlänningslagens bestämmelser reser in eller vistas i vårt land. Antalet personer lagförda för brott mot utlänningslagen uppgår de senaste åren (1999–2002) till cirka 1 000 eller knappt 2 promille av de lagförda personerna. Av det totala antalet som lagförts för brott mot utlänningslagen var knappt 900 utländska medborgare. Under samma period lagfördes cirka 400 personer för annat än bötesbrott mot utlänningslagen, och
3
Jfr FN:s konvention mot gränsöverskridande brottslighet, artikel 2.2.
4
10 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., prop. 2003/04:50, bet.
2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
332
drygt 100 personer togs in i anstalt. Andelen lagförda personer som begått brott mot utlänningslagen har efter Sveriges inträde i Schengen ökat; under åren 1999–2000 lagfördes sammanlagt drygt 400 personer för brott mot utlänningslagen och de två följande åren steg siffran till knappt 600. Ökningen har främst avsett utlänningar som vistats i Sverige utan erforderliga tillstånd och brott mot återreseförbud.
Det är ovisst huruvida människosmuggling, dvs. att i mer eller mindre organiserad form hjälpa andra att ta sig in i landet, faktiskt har ökat de senaste åren. Statistiken visar att antalet lagförda som dömts för att ha hjälpt en utlänning att komma in i Sverige (människosmuggling) har minskat (65 lagföringar åren 1999–2000 mot 39 under åren 2001–2002), medan antalet som lagförts för att i vinstsyfte ha organiserat eller planlagt illegal invandring (organiserande av människosmuggling) har ökat (från 3 personer åren 1999–2000 till 27 åren 2001–2002).
Någon hållbar uppgift om i vilken omfattning utlänningar smugglas in i landet har utredningen inte kunnat få fram. Det kan dock antas att det sker i betydligt större omfattning än vad statistiken visar. En av anledningarna till det låga antalet fall kan vara bristande personkontroll eller den oprioriterade ställning som brott mot utlänningslagen synes ha inom Polisen och åklagarväsendet. En annan förklaring kan vara att asylansökningar numera enbart handläggs av Migrationsverket, och inte som tidigare också av Polisen.
5
Numera
får Polisen, som har att utreda brottsligheten, kontakt med ärendena först om verket uttryckligen begär biträde med verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut. Denna ordning innebär att Polisen inte får tillgång till den information som är viktig för att bekämpa människosmuggling. En tredje bidragande orsak kan vara att Polisen ännu inte kunnat utveckla effektiva spaningsmetoder.
Straffet för människosmuggling har, som framgått, emellertid skärpts, senast fr.o.m. den 1 oktober 2004, och maxstraffet för grov människosmuggling och grovt organiserande av människosmuggling är nu sex år. En höjning av straffet har också skett för normalgraden av brottet, men inte i sådan grad att straffprocessuella tvångsmedel såsom hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak-
5
Före 1989 års utlänningslag hade polismyndighet rätt att besluta om avvisning även om
asylskäl hade åberopats. Den 1 januari 1999 övertog Migrationsverket huvudansvaret från Polisen för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Eftersom personkontrollen upphört vid inre gräns, och utlänningar vanligen ansöker om asyl först när de kommit in i landet, framställs också ansökan om asyl till Migrationsverket. Se vidare avsnitt 4.4.
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
333
ning direkt kan användas i bekämpningen av människosmuggling.
6
Reformen är ett led i vår EU-anpassning.
7
Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om utvisning av den utlänning som begått brott. Utvisning på grund av brott skall förenas med förbud att återvända till riket på bestämd tid eller för begränsad tid. Även Migrationsverket kan i samband med ett beslut om av- eller utvisning meddela ett återreseförbud. Brott mot återreseförbud straffas enligt utlänningslagen med fängelse i högst ett år, och i ringa fall med böter.
Åren 1999–2002 utvisades knappt 2 400 personer för olika brott, medan drygt 100 dömdes för brott mot återreseförbudet. Antalet lagförda personer som överträtt ett beslut om återreseförbud har ökat sedan Sveriges operativa inträde i Schengenssamarbetet; åren 1999–2000 lagfördes cirka 45 personer mot cirka 65 personer under åren 2001–2002, en ökning på drygt 40 procent.
Med gränsöverskridande brottslighet bör i vidare mening förstås den brottslighet som begås av såväl utlänningar som svenskar och har en internationell anknytning, dvs. att planering eller genomförande inte enbart sker i Sverige utan också att andra länder är inblandade. Hit hör förstås varusmugglingsbrott, där narkotikasmuggling intar en framträdande plats. Under åren 1999–2002 lagfördes sammanlagt drygt 50 000 personer för brott av detta slag, varav drygt 30 000 avsåg brott mot narkotikastrafflagen och knappt 20 000 mot smugglingslagen.
Organiserade vålds- och egendomsbrott, som rån och grova stölder, vilka begås i Sverige av personer som inte har hemvist här, bör också räknas hit. För närvarande är det inte möjligt att av statistiken urskilja antalet sådana brott. Rent allmänt visar de statistiska uppgifter, som finns (se avsnitt 7.4), att andelen utlänningar av de i Sverige lagförda personerna är 18 procent, och att cirka sex procent saknar anknytning hit. Människosmuggling synes i huvudsak begås av utrikes födda personer.
Sverige har hittills varit förskonat från terrordåd, dvs. brott såsom mord, sabotage eller allmänfarlig ödeläggelse (jfr 3 § lagen [2003:148] om straff för terroristbrott), som begås i omstörtande syfte; mord
6
I 27 kap. 18 § rättegångsbalken och 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning
har emellertid införts en s.k. straffvärdesventil, innebärande att hemlig telefonavlyssning och hemlig kameraövervakning får användas även för brott vilka det är föreskrivet lindrigare minimistraff än fängelse än två år om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse två år (se prop. 2002/03:74).
7
Rådets direktiv 2002/90/EG den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig
inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut samma dag om förstärkning av de straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
334
på två statsråd de senaste 20 åren är dock en påminnelse om att vi ändå inte varit helt fredade från allvarliga attentat. Den internationella karaktären på terroristbrott har kommit att betonas efter terrordåden i New York den 11 september 2001 och i Madrid den 11 mars 2004.
För svensk del går det att konstatera (se avsnitt 7.4), att det allmänt skett en ökning av andelen utländska medborgare som dömts till fängelse de senaste fem åren, och att andelen nu uppgår till över 25 procent av fångpopulationen eller mer än fem gånger så många som de utländska medborgarnas andel av befolkningen.
8
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) redovisade år 1996 uppgifter som pekade på att utlänningar eller personer med invandrarbakgrund var överrepresenterade bland de personer som var skäligen misstänkta för brott. Den skattning som gjordes var att 14 procent av samtliga anmälda brott i Sverige under perioden 1985–1989 begicks av invandrare.
9
Den uppdatering som utredningen låtit göra
(se avsnitt 2 och 7.4) pekar också mot en ökning: 22 procent av de lagförda under åren 2001–2002 var födda utom Sverige, och för andelen misstänkta för brott var motsvarande andel 24 procent, dvs. mer än dubbelt av de utrikes föddas andel av befolkningen. Omkring 15 000 brottslingar årligen är personer som inte är folkbokförda här i landet.
Det statistiska materialet är emellertid ett mycket grovt mått som bör användas med stor försiktighet när det gäller nuvarande och framtida förhållanden. Hittills har inte heller exempelvis BRÅ:s arbete varit inriktat på att särskilja utlänningar eller invandrare i detta hänseende av uppenbara skäl; risken att ge stöd åt främlingsfientliga krafter eller att uppmuntra till diskriminering har bedömts vara för stor. Å andra sidan skapar en tystnad i detta avseende i sig en grogrund för spekulation och rasism. Mediernas av pressetiska skäl styrda återhållsamhet när det gäller att ange etnisk bakgrund vid rapporterade brott bidrar inte heller till att ge en rättvisande bild och kan därigenom motverka syftet att förhindra främlingsfientliga strömningar.
Andelen personer med invandrarbakgrund utgjorde år 2002, som framgått, knappt tolv procent av hela befolkningen, och fem procent hade utländskt medborgarskap. Endast en mycket ringa del är över
8
Andelen utländska medborgare av samtliga i Sverige folkbokförda personer var under perio-
den 1999–2002 cirka 5 procent och andelen utrikes födda under samma period drygt 11 procent. Se avsnitt 7.4.
9
Som invandrare räknades personer födda i annat land och folkbokförda i Sverige.
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
335
huvud taget brottsbelastad. Det kan emellertid antas att också svenska medborgare med utländsk bakgrund utgör naturliga kontaktpunkter vid planering och genomförande av gränsöverskridande brottslighet, liksom svenska medborgare som bosatt sig utomlands kan göra i de länderna. Endast sex procent av dem som dömts för människosmuggling var födda i Sverige och knappt hälften var svenska medborgare (se avsnitten 4.4.8 och 7.4).
Sammanfattningsvis saknas det alltså heltäckande och uttömmande redovisningar av den gränsöverskridande brottsligheten, oavsett gärningsmannens nationalitet, vilket försvårar möjligheten att göra en korrekt bedömning av hotet.
Inom Polisen finns emellertid lokalt framtagna rapporter som försöker spegla och återge risken. Det gäller bl.a. Stockholm, Skåne och Blekinge (se avsnitten 7.5 och 7.6). Medan det av och till i medierna målas upp en bild av omfattande risk för organiserad brottslighet från bl.a. Baltikum och Ryssland, är de gjorda undersökningar inte lika entydiga. Det tillgängliga materialet pekar på att antalet asylsökande från f.d. Sovjetunionen visserligen har ökat, från drygt 3 000 ansökningar år 2001 till drygt 6 000 år 2002, eller en ökning med över 100 procent. Det går dock givetvis inte att belägga att asyl söks främst i syfte att begå brott här i landet.
I en studie (avser januari–maj 2002) gjord av Polismyndigheten i Stockholm har dock 150 asylsökande från f.d. Sovjetunionen, främst från Ryssland, identifierats som kriminella. Brottsligheten avser främst stöld och snatterier, men också narkotikabrott, vilka huvudsakligen begåtts av ett litet antal missbrukare. Även om undersökningen inte kunnat fastställa att brottsligheten varit organiserad, förekommer uppgifter om att verksamheten i vart fall varit samordnad; de asylsökande personerna har omedelbart efter ankomsten till Sverige etablerat kontakter med kriminellt aktiva som varit bosatta i Sverige under en längre tid.
En motsvarande undersökning (under tiden den 1 oktober 2002 t.o.m. den 31 mars 2003) i södra Sverige, utförd av Migrationsverket Region Syd, i syfte att påskynda handläggningen i ärenden där det fanns misstanke om att den asylsökande begått brott i Sverige, visar att flertalet av ärendena (drygt 400) gällde medborgare i f.d. Sovjetunionen och forna Jugoslavien, och att dessa personer enligt utredningen också kan misstänkas ha haft för avsikt att begå brott i Sverige. En slutsats som kunde dras var att flertalet av utlänningarna smugglats hit av kriminella ligor, som organiserats utomlands, och att syftet
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
336
var att dessa här skulle stjäla egendom för att sedan kunna sälja den i hemlandet.
Inför EU-utvidgningen i maj 2004 framfördes från olika håll farhågor om en ökad brottslighet. Rikskriminalpolisens kriminalunderrättelsetjänst har i samverkan med landets länskriminalenheter samt med deltagande av Tullverket, Kustbevakningen och Försvarets Forskningsinstitut i en rapport våren 2004 redovisat sin bedömning av hur utvidgningen kan komma att påverka kriminaliteten i Sverige. Rapporten bygger bl.a. på de polisundersökningar som gjorts i Stockholm, Skåne och Blekinge. Med reservation för svårigheten att skapa sig en helhetsbild av brottsligheten med anknytning till medborgarna i de nya medlemsländerna, görs bedömningen att under året närmast efter inträdet kommer utvidgningen endast i mycket ringa grad att påverka kriminaliteten. På längre sikt (två–fem år) kan brottslighet med koppling till vissa av de nya medlemsländerna, främst Polen, Litauen och Estland, förväntas att öka något, och då främst vad avser organiserad brottslighet kopplad till prostitution, människohandel och narkotikasmuggling, våld och hot mot tjänsteman samt att klimatet inom den kriminella världen kan hårdna. Även på mycket lång sikt (fem–tio år) kan den till de nya medlemsländernas relaterade brottsligheten befaras öka när det gäller ”sofistikerad organiserad brottslighet” med en risk för ökad korruptionsnivå i Sverige. Huruvida EU-utvidgningen kommer att innebära en risk för ett ökat missbruk av eller ökad andel förfalskade pass och andra dokument anses vara ovisst. I rapporten finns ingen uppgift om hur man bedömer risken för ökad människosmuggling eller organiserande av människosmuggling eller annan illegal invandring. (Rapporten beskrivs närmare i avsnitt 7.5).
Tullverket har i sin rapport ”Europeiska unionens utvidgning österut – påverkan på Tullverket på kort och medellång sikt” (se avsnitt 7.5) för sin del redovisat en förstärkt hotbild beträffande den organiserade brottsligheten, i synnerhet vad gäller narkotikasmuggling och annan grov yrkesmässig smuggling, t.ex. av vapen och storskaligt av sprit och cigaretter, på såväl kort som medellång sikt (2006–2008).
En vägning av det statistiska materialet, med alla dess brister, från såväl migrationspolitisk som kriminalpolitisk synpunkt och det fåtal undersökningar som gjorts jämte de bedömningar som görs av erfarna handläggare inom Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket leder således till slutsatsen, att vi i Sverige i närtid kan förutse en ökning av den gränsöverskridande
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
337
brottsligheten. Denna slutsats ökar givetvis kraven på en effektiv gränskontroll och en samordnad brottsbekämpning. Utredningen har också lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångspunkt för sina överväganden.
De föreslagna ändringarna ligger vidare helt i linje med att Sverige måste ansluta sig till ett flertal internationella ansatser i syftet att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott.
9.4 Kontrollansvar och befogenheter vid kontroll
Som framgått ovan föreslår utredningen inte att omfattande organisatoriska förändringar, exempelvis tillskapandet av en enda gränskontrollmyndighet, nu bör övervägas. Två viktiga utgångspunkter för det fortsatta gränskontrollarbetet behöver dock klargöras, dels vilken myndighet som skall ha det övergripande ansvaret för personkontrollen, dels vilka befogenheter som skall finnas för tjänstemännen vid de olika gränskontrollmyndigheterna – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen.
Personkontrollen bör, liksom hittills, bl.a. syfta till att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i Sverige i strid med gällande bestämmelser. Härutöver bör understrykas, vilket nu inte tydligt framgår, att personkontroll också skall utövas för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, oavsett gärningsmannens nationalitet, och att brottsbekämpande åtgärder därför både kan och skall vidtas inom hela riket. Varukontrollen bör dock, som hittills, lämnas utanför personkontrollen. Med hänsyn till den splittrade bild som verksamheten nu uppvisar bör det för de olika myndigheterna framdeles finnas en gemensam gränskontrollag för att öka effektiviteten och rättssäkerheten på området. (Se vidare avsnitt 14.1).
Den hittillsvarande snäva avgränsningen av personkontrollen till i huvudsak utlänningslagens område har, som nämnts, bidragit till att det allmänna brottspreventiva och brottsbekämpande arbetet eftersatts främst vid de inre gränserna men i någon mån också inne i landet i övrigt. Med en vidare omfattning bör det därför uttryckligen anges, att Polisen, dvs. Rikspolisstyrelsen och övriga polismyndigheter, har huvudansvaret för personkontrollen. Kustbevakningen bör dock behålla sitt självständiga ansvar för personkontrollen till sjöss. Tullverket och Kustbevakningen bör också, lik-
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
338
som i dag, vara skyldiga att medverka i personkontrollen på polismyndighets begäran.
Polisen är den myndighet som har det övergripande ansvaret för brottsprevention och brottsbekämpning och bör därför ha huvudansvaret. Det bör dock vara möjligt att ta tillvara de resurser som Tullverket och Kustbevakningen förfogar över och, när det anses lämpligt, på dessa överlåta ansvaret för kontrollen även utöver vad som följer av Kustbevakningens ansvar för personkontrollen till sjöss. Reglerna bör på detta område göras tydligare, så att inte samverkan försvåras av den omständigheten att flera myndigheter och organisationer berörs. Valet av lagteknisk lösning är här också av stor betydelse.
Migrationsverket bör inte ansvara för personkontroll i brottsbekämpande eller brottspreventivt syfte, utan endast medverka i lämplig omfattning.
De befogenheter, dvs. rätt till kontroll- och tvångsåtgärder, som myndigheterna skall ha vid utövande av personkontroll bör utformas så, att de med vissa förtydliganden svarar mot den avgränsning som nu anges i dels utlänningslagen, dels rättegångsbalken och för Kustbevakningens del i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan i polisiär övervakning. En viktig utgångspunkt är därvid att det inte tillskapas en lägre nivå av misstanke om brott för rätt till ingripande, än den som nu anges i allmänt straffprocessuellt hänseende. Den nuvarande tröskeln, dvs. att det måste finnas ”anledning att anta” att ett brott har begåtts, bör således finnas kvar (jfr 23 kap 1 § rättegångsbalken).
När det gäller ingripande vid misstanke om brott av utlänning, gör sig reglerna om diskrimineringsförbud särskilt gällande. Detta har bl.a. påpekats av JO i samband med hur den inre utlänningskontrollen i en del fall utövas och av Lagrådet vid överväganden av gällande rätt vid vår anslutning till Schengen (se avsnitten 4.5.1 4.8.1 och 12.2.3). Det finns därför skäl att uppmärksamma denna aspekt ytterligare. Utredningens utgångspunkter är i denna del följande.
Regeringsformen förbjuder att såväl svenska medborgare som utlänningar i lag eller annan föreskrift missgynnas därför att de, med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung, tillhör en minoritet (2 kap. 15 § och 22 § 7 regeringsformen).
Dessa bestämmelser kan dock givetvis inte tolkas så, att svenska medborgare eller utlänningar, som genom ras, hudfärg eller etnisk bakgrund kännetecknas som en minoritet, skall fredas från varje
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
339
ingripande vid misstanke om brott. Redan reglerna om medborgarskap och utlänningslagens särskiljande bestämmelser om de olika krav som ställs på utlänning, vilka inte drabbar svenska medborgare, är i sig en form av tillåten diskriminering. Vad som avses med diskrimineringsförbudet är istället, allt annat lika, att den som utmärker sig genom ras, hudfärg eller etnisk bakgrund inte får missgynnas på grund härav.
En ordning för personkontroll vid inre gräns eller inre utlänningskontroll som uteslutande riktar in sig på att särskilja dem som på grund av sitt utseende förefaller avvikande är givetvis diskriminerande, kränkande och olaglig. En sådan form av kontroll skulle riskera att drabba såväl svenska medborgare som utlänningar på ett orättfärdigt sätt och inte bara strida mot regeringsformen utan också mot Sveriges internationella åtaganden.
Rättegångsbalkens krav på att det skall föreligga ”anledning att anta” att brott har begåtts är, som nämnts, den lägsta graden av misstanke för ingripande med en straffprocessuell åtgärd. Diskrimineringsförbudet hindrar därmed inte Polisen, eller annan som har att utöva personkontroll, från att vid bedömning av huruvida det föreligger tillräcklig grad av misstanke att tillsammans med andra iakttagelser och annan information, också väga in utseende eller andra kännetecken hos en enskild. Iakttagelser av yttre förhållanden är tvärtom en av de mest betydelsefulla omständigheter som kan bidra till att fastställa huruvida en viss misstankenivå har uppnåtts. Efterlysningar av misstänkta personer skulle självfallet inte fungera, om inte alla kännetecken fick anges, såsom kön, ålder, längd, vikt, hårfärg, ögonfärg, hudfärg eller andra särdrag. Detta är i sig ingen diskriminering, när det är ett uttryck för faktiska förhållanden, dvs. att den misstänkte gärningsmannen verkligen har dessa karaktäristika.
Om däremot ingripanden grundas på felaktiga föreställningar, såsom att personer av viss ras eller etnisk bakgrund typiskt sett också är gärningsmän, är detta inte bara fördomsfullt utan också givetvis diskriminerande. Regeringsformen syftar till att skydda alla individer och att motverka schablonartade uppfattningar av detta slag.
Alla individer är olika och medborgarskapet framgår inte av utseendet. Vad som kan utgöra ett ”svenskt” utseende förändras över tid i takt med att personer med utländsk bakgrund i ökad utsträckning, liksom adopterade barn från olika kontinenter, också blir svenskar genom att vinna svenskt medborgarskap.
Allmänna utgångspunkter för en reform SOU 2004:110
340
Yttre kännetecken som enda grund för en person- eller gränskontroll utan annan särskild information, vore i detta perspektiv således inte bara en diskriminerande omständighet utan också ett alltmer svårfångat rekvisit. Dessutom skulle ett sådant rekvisit lämpa sig mindre väl för analys i ett brottsförebyggande perspektiv.
Däremot går det för erfarna handläggare vid en gränskontroll att med någorlunda grad av säkerhet, på grund av iakttagelser av exempelvis hudfärg, kläder och andra särdrag, bedöma varifrån en inresande kommer. Vissa särdrag är sådana, att det är möjligt också för mindre erfarna tjänstemän att avgöra vilken nationalitet eller regional proveniens en resande har, omständigheter vilka kan ha betydelse för att avgöra om det finns anledning att företa kontroller.
Individuella kännetecken, om än aldrig så särpräglade, kan dock inte ensamma utgöra grund för ingripande vid inre gräns eller, för den delen, inne i landet. För kontroll krävs, som framgått, att det finns annan tillgänglig särskild information (underrättelser/tips/efterlysning) beträffande en viss person. Vid den yttre gränsen är däremot alla skyldiga att deklarera sitt medborgarskap genom pass eller andra handlingar, och frågan om diskriminering uppkommer därför inte på motsvarande sätt.
En bedömning av huruvida misstanke om visst brott föreligger måste alltid förutsätta, att den samlade informationen är sådan, att den når upp till den angivna nivån, då ingripande får ske. Det kan röra sig om kriminalunderrättelser, analyserade riskprofiler eller annan mer övergripande bearbetad och analyserad information. Underrättelserna och analysen måste dock hålla hög kvalitet för att utgöra en grund för kontroll. Vaksamheten mot slentrianartade bedömningar och fördomsfullhet måste likaledes vara hög. Även med en sådan ordning är det emellertid inte möjligt att utesluta varje risk för misstag vid en så relativt låg grad av misstanke som anledning att anta utgör. Om graden av misstanke skulle sättas högre, exempelvis till ”skälig misstanke” eller ”sannolika skäl”, skulle dock effektiviteten i kontrollen gå förlorad, utan att några vinster i integritetshänseende med nödvändighet behövde följa.
Sammanfattningsvis är utredningens utgångspunkt således, att risken för olaga diskriminering vid gränskontroll bäst motverkas genom att arbets- och analysmetoder utvecklas, som gör det möjligt att koppla samman den information om vissa brott som föreligger med de iakttagelser om den enskildes kännetecken och beteende m.m. som görs i varje enskilt fall. Motsvarande bedömning bör gälla också för den inre utlänningskontrollen. Den gemensamma graden
SOU 2004:110 Allmänna utgångspunkter för en reform
341
av misstanke bör vara den som enligt rättegångsbalken gäller för att inleda en förundersökning, dvs. ”anledning att anta.”
Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden redovisar utredningen i det följande sina bedömningar och förslag när det gäller de gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll (avsnitt 10), nya regler för utresekontroll (avsnitt 11), effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll (avsnitt 12), förbättrade förutsättningar för samordning och utbyte av information (avsnitt 13), frågan om val av lagteknisk lösning (avsnitt 14) och förslagens genomförande (avsnitt 15).
343
10 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar och befogenheter vid personkontroll
En huvuduppgift i utredningens uppdrag är att effektivisera personkontrollen och tydliggöra befogenheter och ansvar på området. I detta avsnitt redovisar utredningen, mot bakgrund av sina allmänna utgångspunkter, sina närmare överväganden och förslag om vem som skall ha ansvaret för personkontrollen och de befogenheter de kontrollerande myndigheterna skall ha. Inledningsvis redovisas vad som, enligt utredningens förslag, skall förstås med personkontroll och dess syfte.
10.1 Omfattningen av kontrollen
Utredningens förslag: Med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och materiella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i Sverige, samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal; såvitt avser personkontroll i samband med inre utlänningskontroll avses endast brott mot utlänningslagen samt människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken.
Syftet med personkontroll är att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i Sverige i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet.
Personkontroll skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns, och såvitt avser den inre utlänningskontrollen överallt i landet.
Alla personer, oavsett medborgarskap, omfattas av personkontrollen.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
344
10.1.1 Syftet med kontrollen
Som redovisats i avsnitt 4.1 har Sverige en reglerad invandring. Detta innebär bl.a. att det uppställs vissa villkor för att en utlänning skall få resa in och vistas i Sverige, samt för att arbeta här. Det ställs normalt krav på att utlänningar skall ha pass, visum eller uppehållstillstånd för att vistas här, samt arbetstillstånd för att inneha en anställning i Sverige Tillstånd skall normalt sökas före inresan. I vissa fall får tillstånd dock sökas i samband med inresan, och för vissa personer, främst EES-medborgare, finns undantag från kraven på pass och tillstånd. Medborgare i dessa stater skall dock kunna visa att passfrihet råder, dvs. de skall kunna styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Vidare ställs krav på att den inresande har medel för sitt uppehälle och för sin hemresa, och att det inte kan antas att denne kommer att begå brott i Sverige.
Utlänningslagen innehåller straff- och andra sanktionsbestämmelser för den som på olika sätt bryter mot bestämmelserna om rätten till inresa och vistelse i Sverige.
Schengensamarbetet har inneburit att någon kontroll av personer inte skall ske, när inresa i eller utresa ur Sverige sker över gräns mot en annan Schengenstat, dvs. det råder fri rörlighet av personer inom Schengenområdet.
1
För att den fria rörligheten för personer inte som
en oönskad bieffekt skall kunna utnyttjas av internationellt verksamma brottslingar har Sverige genom sitt deltagande i Schengensamarbetet förbundit sig att införa olika kompensatoriska åtgärder. Kriminella skall således inte kunna agera fritt inom Schengenområdet, utan alla Schengenstater skall inom ramen för sin nationella lagstiftning förhindra och bekämpa all gränsöverskridande brottslighet, dvs. det brottsbekämpande inslaget i gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen har fått en mer framträdande roll.
Kontrollen avser alltså att kontrollera personer, men består också i olika delar. För det första skall kontroll ske i syfte att kontrollera invandringen, dvs. att de personer som reser in i, ut ur eller vistas i Sverige uppfyller alla de krav – materiella och formella – som vår reglerade invandring ställer; dvs. det som i dag vanligen benämns gränskontroll respektive inre utlänningskontroll. Detta omfattar således en kontroll av att samtliga föreskrifter i utlänningslagstiftningen iakttas och upprätthålls. Kontrollen innefattar därför också en kontroll av att personer inte begår brott mot utlänningslagen och är således ett led i lagföringen av dessa brott.
1
När en person anses ha rest in respektive ut ur Sverige redovisas i avsnitt 4.5.1 och 10.3.1.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
345
Därutöver bör kontrollen avse personer som kan misstänkas för att begå eller ha begått brott, mot annan lagstiftning än utlänningslagen, som faller under allmänt åtal, för att på så sätt bekämpa all gränsöverskridande brottslighet, dvs. även den som inte är straffsanktionerad i utlänningslagen. Någon definition av gränsöverskridande brottslighet finns, som framgått, inte, men begreppet täcker sådan brottslighet som på ett eller annat sätt har anknytning till fler länder än Sverige (se avsnitt 7.1). Som exempel kan nämnas människosmuggling, människohandel, stöld av egendom i Sverige där det tillgripna förs ut ur Sverige för att avyttras i annat land och vice versa, smuggling av varor och narkotika, brukande av en falsk urkund, penningförfalskning, olika former av bedrägerier m.m. Huruvida det rör sig om brott mot utlänningslagen, eller mot allmän eller specialstraffrättslig lagstiftning, saknar således all betydelse.
Sammanfattningsvis bör kontrollen alltså omfatta en kontroll av att personer som reser in i, ut ur och vistas i Sverige också uppfyller de krav som ställs i formellt hänseende och en kontroll av att personer inte är misstänkta för brott; i samband med att en gräns passeras avses all form av brottslighet, medan kontrollen under vistelse i Sverige endast avser brott mot utlänningslagen och människohandel, vilket till skillnad från människosmuggling, regleras i brottsbalken.
Kontroll av varor omfattas inte, utan kontrollen är inriktad endast på kontroll av personer, i syfte att förhindra och bekämpa brott. I de fall en person olovligen för ut eller in varor i Sverige, vilket innefattar ett brott, skall personkontroll givetvis ske, men fokus är på personen och inte på varan. Efterlevnaden av exempelvis in- och utförselbestämmelser, där kontrollen har varan i fokus, faller således utanför personkontrollen.
Den nuvarande författningsregleringen saknar en entydig definition av kontrollen och dess skilda element. Som framgått kan detta ha bidragit till att ge den nuvarande gränskontrollen en oklar inriktning och orsakat missförstånd hos de myndigheter som för närvarande svarar för kontrollen.
För att tydliggöra att kontrollen, förutom att endast avse personer och inte varor, liksom att den med skilda syften får ske i hela landet, föreslår utredningen att kontrollen i lag ges en tydlig avgränsning och benämns personkontroll. Det bör vidare i författning anges att syftet med personkontrollen är dels att kontrollera den reglerade invandringen, dels att bekämpa all brotts-
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
346
lighet, och alltså inte bara den som har koppling till invandringen och straffbestämmelserna i utlänningslagen.
10.1.2 Var skall personkontroll ske?
Som framgår närmare av avsnitt 10.3.2, skall personkontroll ske i samband med att en yttre gräns passeras. Utredningen föreslår inga förändringar i detta avseende, dvs. personkontroll skall alltid ske i samband med inresa i och utresa ur Sverige över yttre gräns. Vissa förändringar och förtydliganden i de olika kontroll- och tvångsåtgärder som får användas i samband med personkontroll vid passerande av yttre gräns är dock påkallade (se avsnitten 10.4 och 11).
För att ytterligare kunna kontrollera och upprätthålla den reglerade invandringen, dvs. behörigheten för utlänningar att vistas i landet, finns för närvarande bestämmelser om att personkontroll också skall göras inne i landet, inre utlänningskontroll. Denna form av kontroll bör vara kvar. De förtydliganden av när inre utlänningskontroll får göras samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som därvid får användas redovisar utredningen i avsnitt 12.
Sverige har, som nämnts, genom sitt deltagande i Schengensamarbetet förbundit sig att på olika sätt bekämpa och förhindra gränsöverskridande brottslighet. Denna uppgift, som inte regleras i utlänningslagen, knyter närmast an till den egentliga polisverksamheten (se avsnitt 4.6.4). Hit hör bl.a. att allmänt förebygga brott samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Det finns ingen geografisk begränsning av var detta arbete får och skall bedrivas. Det får, och skall, således även utövas på den del av territoriet som utgör gräns, också mot ett annat Schengenland och i anslutning därtill.
Utredningens undersökningar (se avsnitt 2) visar emellertid att konsekvenserna av anslutningen till Schengen tidigt kom att missförstås. Avskaffandet av pass- och annan dokumentkontroll vid den inre gränsen kom på sina håll att tolkas som om inga polisiära ingripanden skulle förekomma vid den inre gränsen, vilken närmats kom att uppfattas som en immun zon. Så är alltså inte avsikten med Schengenregleringen. Den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet innebär endast, att någon regelrätt, obligatorisk personkontroll i syfte att kontrollera invandringen inte får ske i samband med passerandet av en inre gräns. Den fria rörligheten för personer innebär alltså inte på något sätt, att Polisen eller andra
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
347
brottsbekämpande myndigheter är förhindrade eller befriade från skyldigheten att förebygga och bekämpa all slags brottslighet, dvs. också brott mot utlänningslagen. Exempelvis skall en misstänkt människosmuggling också vid en inre gräns förhindras och bekämpas; kontroll i detta syfte är inte att betrakta som en förtäckt inresekontroll utan som sedvanlig brottsbekämpning. Verksamheten får givetvis inte ges sådana former eller ta sig sådana uttryck, att den i själva verket utgör en förtäckt gränskontroll, dvs. en kontroll som sker såväl obligatoriskt som slumpmässigt utan brottsmisstanke. Sverige har fastmer en skyldighet att ingripa mot gränsöverskridande brottslighet, såväl vid den inre gränsen som i övriga delar av landet, och detta i enlighet med sin nationella lagstiftning (se art. 2.2 i Schengenkonventionen.)
Det måste dock för den personkontroll som sker vid inre gräns uppställas krav på att kontrollen är ett led i den lagföring som följer av allmänna bestämmelser, exempelvis i rättegångsbalken (se avsnitt 4.3). Det innebär ett krav på en lägsta misstankenivå, nämligen att de finns anledning att anta att personen i fråga har begått brott som hör under allmänt åtal.
Sammanfattningsvis skall det enligt utredningens förslag i lag anges, att personkontroll skall bedrivas över hela det svenska territoriet, dvs. såväl vid yttre och inre gräns som på andra platser i landet. Förutsättningarna och omfattningen av kontrollen bör dock regleras olika beroende på var den utförs. I det följande anger utredningen sina överväganden i denna del.
10.1.3 Vilka personer skall kontrolleras?
Enligt nuvarande ordning, vilken överensstämmer med Schengenregelverket, skall alla personer genomgå en personkontroll när de passerar en yttre gräns. Bestämmelserna i utlänningslagen ger emellertid inte klart uttryck för att också svenska medborgare skall kontrolleras. Utredningen föreslår därför att det i författning tydligt framgår att alla personer, oavsett medborgarskap, skall kontrolleras i samband med in- eller utresa över yttre gräns. Personkontroll vid yttre gräns skall således ske såväl av svenska som av utländska medborgare, och då oavsett om utlänningen är medborgare i en EES/EU-stat eller inte (se dock avsnitt 10.3.2 om undantag från den annars obligatoriska personkontrollen). Såsom redovisas nedan och som också framgår av avsnitten 4.5 och 4.6 gäller
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
348
emellertid olika regler vid kontroll av tredjelandsmedborgare och andra utlänningar, samt av svenska medborgare.
Eftersom syftet med personkontroll i samband med inre utlänningskontroll enligt utredningens förslag, inte bara är att kontrollera utländska medborgares rätt till vistelse i Sverige, utan också att någon inte har begått annat brott mot utlänningslagen eller brottet människohandel, omfattas alla personer även av denna kontroll. Vilka uppgifter som skall kontrolleras är dock beroende av i vilket land personen är medborgare (se avsnitt 12).
Någon begränsning till vissa medborgare föreslås inte heller när det gäller den kontroll som syftar till att förebygga och bekämpa brott. Alla personer oavsett nationalitet kan begå och också misstänkas för brott, och då oavsett brottslighetens art. Flera av de straffbestämmelser som finns i utlänningslagen kan också begås av svenska medborgare, exempelvis människosmuggling, organiserande av människosmuggling och anställning av utländsk arbetskraft som saknar giltigt arbetstillstånd, men naturligtvis kan straffansvar för att vistas i Sverige utan erforderligt tillstånd, endast ådömas utländska medborgare.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen således att personkontrollen skall omfatta alla personer, oavsett medborgarskap och oavsett var den utövas.
10.2 Kontrollansvaret
Utredningens förslag: Liksom i dag skall Polisen ha huvudansvaret för personkontrollen. Kustbevakningen skall likaså även fortsättningsvis ha ett självständigt ansvar att utöva personkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken.
Tullverket och Kustbevakningen skall vidare på beslut av Rikspolisstyrelsen medverka i eller ansvara för personkontrollen även i övrigt. Myndigheterna skall också, på begäran av polismyndighet och på sätt som polismyndigheten bestämmer, medverka i personkontrollen.
Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, när dessa myndigheter ansvarar för eller medverkar i personkontrollen, är gränskontrollmyndigheter.
Migrationsverket skall på sätt som regeringen bestämmer medverka i personkontrollen, men verket utgör inte en gränskontrollmyndighet.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
349
Utredningens bedömning: Varje myndighet skall ansvara för de kostnader som föranleds av samarbetet efter regeringens närmare bestämmande.
10.2.1 Inledning
Enligt nuvarande förhållanden har Polisen ansvaret för kontrollen av personer i samband med att en yttre gräns passeras och för den inre utlänningskontrollen. Emellertid har Kustbevakningen ett självständigt ansvar för kontrollverksamheten, såväl vid yttre gräns som vid inre utlänningskontroll, när kontrollen utövas till sjöss (se under avsnitt 10.2.3). Kustbevakningen, liksom Tullverket, är därutöver skyldig att på Polisens begäran medverka i personkontrollen på annan plats i samband med passerande av en yttre gräns. Även Migrationsverket får medverka i personkontroll vid yttre gräns.
Skyldigheten för Tullverket och Kustbevakningen att medverka och bistå Polisen i in- och utreskontrollen infördes huvudsakligen för att myndigheternas resurser skulle användas effektivt och att man skulle ta tillvara varandras kunskap och kompetens. Det förhållandet att myndigheterna utgör skilda organisationer skulle inte hindra ett samarbete. I det på området senaste lagstiftningsarbetet angavs tydligt att syftet med lagändringarna (5 kap. 6 § utlänningslagen och 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning) var att stärka samverkan mellan Polisen, Tullverket och Kustbevakningen vid övervakningen av Sveriges gräns och att effektivisera verksamhet så långt det var möjligt med givna resurser.
2
Migrationsverkets rätt att medverka i personkontrollen infördes i samband med att Migrationsverket övertog huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut år 1999. Även här var ett av skälen för medverkan att myndigheternas resurser skulle utnyttjas effektivt, men också att det skulle bidra till ett effektivare verkställighetsarbete och en snabbare handläggning av asylärenden om Migrationsverket redan i inledningsskedet fick uppgifter om den asylsökandes resväg och vilka handlingar den asylsökande uppvisade, m.m.
3
2
(1986:223) om samverkan mellan myndigheter.
3
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
350
Utöver nu redovisade bestämmelse finns särskilt angivet i polislagen, att Polisen skall ha samarbete med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Även i den lagstiftning som styr Tullverkets kontrollverksamhet finns bestämmelser om att Polisen och Kustbevakningen på begäran av verket skall medverka i denna. Riksdag och regering har också flera gånger påtalat vikten av att de brottsbekämpande myndigheterna samarbetar.
Som framgått är det Polisens uppgift att bekämpa, förhindra och utreda alla brott som hör under allmänt åtal, och det är alltså Polisen som har den grundläggande skyldigheten att ingripa mot brott. Emellertid är Polisen inte den enda brottsbekämpande myndigheten i Sverige. Även Tullverket och Kustbevakningen är inom ramen för delar av sin verksamhet brottsbekämpande myndigheter (se mer om myndigheternas brottsbekämpande uppgifter i avsnitten 4.7 och 6.2).
Migrationsverket är, å sin sida, som Sveriges centrala utlänningsmyndighet en förvaltningsmyndighet utan några uttryckligen ålagda brottsbekämpande uppgifter.
Begreppet samverkan
Begreppet samverkan kan ha olika innebörd, och enligt utredningens uppfattning omfattar begreppet flera olika former av samarbete. I författning förekommer begreppet ”medverkan” men även begrepp som ”biträde” och ”bistånd” används, och detta måste avse en form av samverkan. Samverkan kan ske genom att olika myndigheter arbetar sida vid sida med samma uppgift eller vid en planerad aktion, att man arbetar med olika uppgifter men med samma mål, eller att en myndighet överlåter sitt ansvar till annan myndighet. Att överlåta ansvaret måste dock ha stöd i författning. Med samverkan bör också förstås, att myndigheter lämnar varandra information av olika slag och på olika sätt, samt att man gemensamt arbetar med underrättelseverksamhet, utbildning eller fortbildning. Samverkan kan emellertid också innebära att myndigheterna samordnar sin övervaknings- och kontrollverksamhet på så sätt, att man kompletterar varandra geografiskt genom att faktiskt undvika att befinna sig inom samma geografiska område samtidigt. I det följande bör med samverkan förstås olika former av samarbete och informationsutbyte myndigheterna emellan – där målet är att
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
351
effektivt kontrollera invandringen samt förhindra illegal invandring och annan gränsöverskridande brottslighet – med ett effektivt tillvaratagande av givna resurser och myndigheternas kunskap och kompetens.
10.2.2 Brister i samverkan
Trots att redan nuvarande lagstiftning inte bara innefattar en möjlighet för myndigheterna att samarbete och samverka på olika sätt, utan också en skyldighet härtill, och trots att statsmakterna påtalat vikten av samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna, visar utredningens undersökningar att samarbetet på sina håll i landet inte bara är otillfredsställande utan också på vissa platser obefintligt. Se vidare avsnitt 6. Migrationsverkets deltagande i personkontrollen vid inresa och utresa har, sedan starten av Schengensamarbetet och avskaffandet av den inre gränskontrollen, i princip också helt upphört.
Som framgår av redovisningen i avsnitt 6 har Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket på flera håll i Sverige träffat överenskommelser om samarbete. Förutom överenskommelsen mellan Rikspolisstyrelsen och Tullverket, innebär emellertid inget samarbetsavtal att myndigheterna skall ta över varandras kontrolluppgifter. Det medför att vid de allra flesta gränsövergångsställena, såväl på flygplatser som i hamnar, ansvarar och utför Tullverket varukontroll och Polisen personkontrollen helt oberoende av varandra. Riksrevisionsverket har i en rapport år 2001 bedömt denna ordning som ineffektiv och ett dåligt sätt att ta till vara myndigheternas samlade resurser.
4
Också vid de i avsnitt 6 beskrivna
gemensamma insatserna händer det, att myndigheterna arbetar helt oberoende av varandra. Detta innebär inte bara att den in- eller utresande får utstå två på varandra följande kontroller av två olika myndighetspersoner, utan också att myndigheternas resurser inte utnyttjas optimalt.
Orsakerna till varför samverkan och ett mera effektivt resursutnyttjande inte förekommer i större omfattning är sannolikt flera. En huvudorsak är dock avsaknaden av en tydlig författningsreglering, liksom skilda myndighetskulturer. Redan förekomsten av formella avtal mellan förvaltningsmyndigheter, en ordning som utan uttryckligt lagstöd eller analys synes ha utvecklats på skilda håll inom den
4
RRV 2001:1.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
352
statliga förvaltningen, tyder på en brist och ett behov av starkare styrning, närmast från regeringens sida; de berörda myndigheterna lyder i sin egenskap av förvaltningsmyndigheter alla under regeringen.
5
Även om regeringen inte uttryckligen förespråkat att
myndigheterna skall teckna överenskommelser om samverkan, har regeringen, som närmare behandlas i avsnitt 6.5, inte haft några invändningar däremot. Härigenom avsäger sig regeringen också ansvaret för och möjligheten att styra över myndigheternas resurser. Dessutom blir ansvarsfördelningen otydlig för den allmänhet som utsätts för kontroll.
För närvarande råder oklarhet i fråga om Tullverkets och Kustbevakningen skyldighet att bistå Polisen i personkontrollen; författningstexten klargör inte vilken polismyndighet, dvs. närmast Rikspolisstyrelsen eller den lokala polismyndigheten, som har att besluta om Tullverkets och Kustbevakningens medverkan i personkontrollen.
Trots de senaste årens reformer råder också viss oklarhet när det gäller ansvarsfördelningen. Det framgår således inte av den nuvarande regleringen om Polisen har rätt att överlåta hela ansvaret för personkontrollen på Tullverket eller Kustbevakning. En annan oklarhet är hur avgränsningen skall göras av de områden där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen.
Ytterligare en omständighet som kan förklara det nuvarande bristande samarbetet är frågan om hur kostnadsansvaret skall fördelas mellan myndigheterna, dvs. närmast vilken myndighet som skall svara för de kostnader som uppstår till följd av samarbetet.
10.2.3 Utredningens bedömningar och förslag
En grundläggande förutsättning för en effektiv personkontroll är givetvis att de berörda myndigheterna samarbetar väl. De nuvarande formerna för samarbete är klart otillräckliga. Det är inte rimligt vare sig ur ett medborgarperspektiv eller ur ett statsfinansiellt perspektiv, att de tre brottsbekämpande myndigheterna tillåts arbeta i det närmaste oberoende av varandra, trots att de i mångt
5
I rapporten Bistånd via ambassader, En granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet
RiR 2004:10 framgår att samverkansavtal har träffats mellan utrikesdepartementet och SIDA beträffande riksdagens beslut att biståndskontoren skall integreras med utlandsmyndigheterna. Riksrevisionen har därvid gjort samma bedömning som utredningen, dvs. att förvaltningsmyndigheter bör styras genom normgivning, alltså lag eller förordningar eller andra föreskrifter. I den mån avtalsmodellen fortsättningsvis tillämpas även inom andra förvaltningsområden bör det enligt utredningen göras en noggrann analys av de konsekvenser en sådan ordning kan medföra.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
353
och mycket har samma befogenheter att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, bl.a. när det gäller möjligheten att vidta tvångsåtgärder (se avsnitt 10.5).
Den omständigheten, att statsmakterna hittills valt att organisera den samlade brottsbekämpande- och gränskontrollverksamheten i skilda myndigheter, ställer alltså stora krav på att på olika sätt undanröja alla hinder, såväl praktiska som författningsmässiga, som nu motverkar ett effektivt samarbete.
En första fråga att klarlägga är vilken myndighet som skall ha huvudansvaret för personkontrollen. Mot bakgrund av att syftet med personkontrollen är att kontrollera invandringen och att förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet, faller det sig naturligt att Rikspolisstyrelsen och övriga polismyndigheter, i det följande ”Polisen”, som har den allmänna grundläggande skyldigheten att ingripa mot brott, också skall ha huvudansvaret för personkontrollen. Detta bör uttryckligen anges i den författning som skall reglera personkontrollen.
Kustbevakningen har ansvaret för tillsyn och övervakning av sjötrafiken och bör även framgent självständigt utöva personkontroll till sjöss. För att undvika tillämpningsproblem i denna del bör detta också klart framgå i författning.
Det råder i dag viss otydlighet i regleringen av Kustbevakningens geografiska ansvarsområde i relation till dels gränsövergångsställena, dels övriga delar av landterritoriet vilket ligger utanför Kustbevakningens ansvar.
När det avser kontrollverksamheten framgår det i dag av utlänningslagen att Kustbevakningen har ansvaret för dels in- och utresekontrollen av sjötrafiken, dels den inre utlänningskontrollen av och i anslutning till sjötrafiken (5 kap. 1 § och 6 §). Såvitt avser brottsbekämpningen anges i 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, att ansvarsområdet är till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren. Med stöd av förarbetesuttalanden anses emellertid även det senare ansvarsområdet omfatta områden i anslutning till det angivna sjöövervakningsområdet, exempelvis i hamnar samt på stränder, öar, kobbar och skär.
För att minska risken för missförstånd bör Kustbevakningens författningsreglerade ansvarsområde, såvitt avser personkontrollen, vara detsamma oavsett vilken form av personkontroll som avses. Detta bör framgå av lag. Kustbevakningens ansvarsområde bör också vara detsamma som gäller i dag (i det följande ”till sjöss”).
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
354
Genom utredningens föreslag klargörs att de i förarbetena uppräknade områdena i anslutning till sjötrafiken, liksom kustremsan i övrigt, ingår i Kustbevakningens ansvarsområde inte bara vid den inre utlänningskontrollen utan också vid in- och utresekontrollen och vid brottsbekämpande åtgärder. Härav följer också att uppgifterna och befogenheterna för Kustbevakningen gäller även gentemot den som i samband med att en kontroll initieras till sjöss eller annars i omedelbar anslutning till sjötrafiken väljer att avvika från detta område.
Kustbevakningen har enligt förslaget således både ansvar och befogenheter att utöva personkontrollen av en person som exempelvis stiger av en båt eller ett fartyg och går i land på exempelvis en ö, en strand eller en kaj eller som annars befinner sig i anslutning till sjötrafiken eller övervakningsområdet till sjöss. Med hänsyn till Kustbevakningens föreslagna ansvarsområde kommer myndigheten, liksom idag, att alltid vara gränskontrollmyndighet. Detta innebär att Kustbevakningen har ett ansvar för personkontrollen av personer som vistas på alla typer av fartyg och båtar på berörda delar av svenskt sjöterritorium, liksom när de vistas i anslutning därtill. Förslaget i denna del påverkar däremot inte ansvaret för kontrollen vid och bemanningen av gränsövergångsställena, som även framgent faller under Polisens huvudansvar för gränskontrollen, såvida inte Polisen framställt en begäran om biträde eller annan medverkan. Förslaget påverkar inte heller Kustbevakningens uppgifter och befogenheter att bekämpa och beivra brott i andra fall än dem som faller under gränskontrollagen.
6
Även Tullverket bör vara delaktigt och medverka i personkontrollen, liksom Kustbevakningen, utanför sitt primära geografiska ansvarsområde. Det bör i författning tydligt regleras hur samverkan på förevarande område skall ske och vad den skall omfatta. Att fortsätta på den nuvarande inslagna vägen och överlåta åt myndigheterna att träffa överenskommelser med varandra bör inte komma i fråga. Det kan tvärtom ifrågasattas om det över huvud taget finns någon rättsverkan knuten till denna form av samarbete; när det gäller myndighetsutövning bör, vid sidan av regeringens verkställande beslutanderätt exempelvis i regleringsbrev, endast författningsreglering gälla.
7
6
Hur Tullverket och Kustbevakningen sinsemellan reglerar varukontrollen faller utanför
utredningens uppdrag.
7
Se not 5.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
355
Eftersom Polisen enligt utredningen förslag skall ha huvudansvaret för personkontrollen, bör det närmast ankomma på Rikspolisstyrelsen, att fatta beslut om de andra brottsbekämpande myndigheternas delaktighet i personkontrollen. Samverkansbeslut bör inte bara kunna omfatta ett beslut om att Tullverket och Kustbevakningen skall biträda Polisen i personkontrollen, utan också att dessa myndigheter, på viss plats och viss tid, övertar hela ansvaret för personkontrollen. Också myndigheterna sinsemellan kan behöva träffa överenskommelser om det praktiska samarbetet m.m. Se vidare avsnitt 16.1
Då det vidare kan uppstå situationer där Polisen i ett mer akut skede kan behöva biträde i personkontrollen, bör också en lokal polismyndighet ges befogenhet att begära medverkan i personkontrollen av Tullverket och Kustbevakningen, utan att Rikspolisstyrelsen dessförinnan har fattat beslut i frågan. En lokal polismyndighet bör dock inte anförtros att besluta att annan myndighet helt skall ta över ansvaret för personkontrollen, utan det bör ankomma enbart på Rikspolisstyrelsen, som har den samlade överblicken över behovet.
Utredningens förslag innebär alltså, att Tullverkets skyldighet till medverkan i eller ansvar för personkontrollen kommer att utsträckas till att avse inte bara personkontroll i samband med in- och utresekontroll över yttre gräns, utan också personkontroll vid inre utlänningskontroll och vid inre gräns, när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Det innebär på motsvarande sätt också en utökad befogenhet för Kustbevakningen, som enligt nuvarande förhållanden endast har rätt att utöva personkontroll vid passerade av yttre gräns och vid inre utlänningskontroll. Tullverket och Kustbevakningen får, till skillnad från vad som gäller i dag, inte bara en befogenhet utan också en författningsreglerad skyldighet, att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, med den avgränsning av begreppet personkontroll som utredningen föreslår. Detta bör få effekt inte bara i kampen mot människosmuggling och andra överträdelser mot utlänningslagen, utan också mot annan gränsöverskridande brottslighet. Tullverket och Kustbevakningen kan i framtiden förhindra att exempelvis stöldgods förs ut ur landet.
Nu redovisade befogenheterna bör dock ges åt Tullverket endast när de efter ett uttryckligt beslut av Polisen medverkar i eller ansvarar för personkontrollen. Kustbevakningen har som nämnts ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss, varför en begäran
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
356
om biträde m.m. endast krävs när personkontroll skall ske inom andra områden än Kustbevakningens ansvarsområde, exempelvis vid ett gränsövergångsställe. Det saknar härvid betydelse om Tullverket eller Kustbevakningen övertagit hela ansvaret för personkontrollen eller endast medverkar, ensamt eller tillsammans med en eller flera gränskontrollmyndigheter; befogenheterna är alltid desamma oavsett om man utför kontrollen ensam eller tillsamman med Polisen eller annan gränskontrollmyndighet. Eftersom Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss, kommer den också att i huvudsak alltid ha nämnda befogenheter. I övriga fall bör dessa myndigheter inte ges brottsingripande eller brottsförebyggande befogenheter som ligger utanför deras nuvarande ansvarsområden. Som närmare framgår i avsnitt 13, föreslår utredningen dock att myndigheterna i andra fall uttryckligen skall vara skyldiga att anmäla misstänkt brottslighet till Polisen, och att en tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen också skall ges befogenhet att hålla kvar en brottsmisstänkt personen till dess polisen kommer till platsen.
Även om Rikspolisstyrelsen ensamt ges beslutanderätten vad gäller att överlåta ansvaret av personkontrollen till Tullverket och Kustbevakningen eller på annat sätt förordna om samverkan, bör dock styrelsen innan den fattar beslut samråda med den berörda myndigheten. Tullverket och Kustbevakningen skall inte heller vara skyldiga att överta ansvaret för personkontrollen, eller på annat sätt medverka i kontrollen, om ett begärt deltagande från deras sida allvarligt skulle hindrar deras övriga verksamhet. En begäran om biträde som görs av en lokal polismyndighet i ett akut läge behöver dock inte föregås av ett samråd. Inte heller skall då Tullverket eller Kustbevakningen i princip ha möjlighet att vägra medverkan med hänsyn till andra uppgifter annat än i verkliga undantagsfall. Svårigheter eller hinder för medverkan i det enskilda fallet kan givetvis föreligga, såsom exempelvis framgår av lagen (2003:789) om skydd mot olyckor (se vidare avsnitt 16.1).
Migrationsverkets uppgift är att inom ramen för migrationspolitiken handlägga olika utlänningsärenden och inte primärt att bekämpa brott. Migrationsverket bör därför inte ha något eget ansvar för personkontrollen. Däremot bör Migrationsverket på samma sätt som i dag kunna bidra till en förstärkning av personkontrollen. Detta är särskilt viktigt för att på ett så tidigt skede som möjligt kunna få uppgifter om en asylsökandes identitet och resväg. I avsnitt 12.4 behandlar utredningen frågan om Polisen åter
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
357
skall svara för den inledande undersökningen av en asylsökandes identitet och resväg. Med en sådan ordning får det från handläggningssynpunkt mindre betydelse om Migrationsverket medverkar i personkontrollen eller inte. Under alla omständigheter bör, som behandlas i avsnitt 13, informationsutbytet mellan Migrationsverket och gränskontrollmyndigheterna stärkas för att effektivisera personkontrollen. Även i övrigt bör Migrationsverket kunna biträda i viss omfattning i personkontrollen. Det bör ankomma på regeringen att besluta om omfattningen härav, som ersättning för den avtalsform som nu förekommer.
För att samverkan skall fungera så effektivt som möjligt krävs en mellan myndigheterna långsiktig planering och en dialog dem emellan. För att underlätta dialogen mellan myndigheterna och för att samverkan skall nå sitt syfte, bör varje myndighet svara för de egna kostnaderna som personkontrollen medför. Det bör ankomma på regeringen att i bl.a. budgetarbetet beakta, att kostnaderna för personkontrollen fördelas jämnt mellan myndigheterna.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså, att Polisen skall ha huvudansvaret för personkontrollen, men att Tullverket och Kustbevakningen, efter ett beslut av Rikspolisstyrelsen skall vara skyldiga att medverka i eller överta ansvaret för personkontrollen. Därutöver skall Kustbevakningen ha ett självständigt ansvar för personkontrollen när den sker till sjöss. Som ett samlingsbegrepp föreslår utredningen att Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, när de senare medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, skall kallas gränskontrollmyndigheter. Migrationsverket skall inte vara gränskontrollmyndighet och dess medverkan i personkontrollen bör regleras av regeringen.
10.3 När skall personkontroll ske?
10.3.1 Några definitioner
Utredningens förslag: Samma definitioner som i dag finns i utlänningslagstiftningen av Schengenkonventionen, Schengenstat samt inre och yttre gräns skall också gälla för personkontrollverksamheten. I avsnitt 12.1 lämnar utredningen förslag om utvidgning av omfattningen av den inre utlänningskontrollen.
Med inresa och utresa avses att en person passerar in respektive ut över gränsen för svenskt territorium.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
358
I det följande redovisar utredningen sina förslag om när personkontroll skall ske. I avsnitt 10.1 föreslår utredningen ett förtydligande av att personkontroll skall ske på hela det svenska territoriet. Som utvecklas nedan föreslår utredningen emellertid att förutsättningarna för att utföra en kontroll skall vara olika beroende på var inom landet kontrollen sker. Det är därför av stor betydelse att det i författning klart framgår vad som avses med inre och yttre gräns, inre utlänningskontroll samt definitionen av Schengenregelverket.
Utredningen föreslår inte någon ändring i de definitioner som i dag finns i utlänningslagstiftningen, såvitt avser Schengenkonventionen, Schengenstat, inre och yttre gräns. Som närmare redovisas i avsnitt 12.1 föreslår utredningen att med inre utlänningskontroll skall förstås en kontroll av att personer som befinner sig i Sverige inte begår brott mot utlänningslagen eller gör sig skyldiga till människohandel enligt 4 kap. 1 a § BrB.
Emellertid saknas i dag i lag en definition av vad som avses med inresa respektive utresa.
8
En person anses dock enligt huvudregeln
f.n. som inrest i och utrest från Sverige, så snart han eller hon har passerat gränsen för svenskt territorium, såväl land – som sjöterritoriet.
9
Denna bestämning bör även gälla framdeles, såvitt avser när
personkontroll skall få ske, och den bör framgå av lag.
Såvitt utredningen kunnat finna synes emellertid de nuvarande in- och utresebestämmelserna missuppfattas i vissa delar. Bland annat har de på sina håll uppfattats så, att en person som befinner sig på ett fartyg, svenskt eller utländskt, inte anses inrest i Sverige, så länge han eller hon är kvar på fartyget eller luftfartyget, och att personkontroll därmed inte får ske ombord på fartyget eller lyftfartyget. Redan år 1985 förklarade dock JK i ett ärende, att den omständighet att personen i fråga inte beträder svensk mark, inte betyder att han eller hon inte var att anse som inrest.
10
Så snart en
person passerat in över gränsen för svenskt territorium är denne alltså att betrakta som inrest, oavsett om svensk mark har beträtts eller inte. Några undantag från detta bör inte finnas, men som redovisas nedan bör i vissa situationer undantag från personkontrollen vid yttre gräns få föreskrivas (se avsnitt 10.3.2)
8
Regeringen har emellertid till riksdagen lämnat förslag om att vissa definitioner på detta
område skall föras in i utlänningslagen, se prop. 2003/04:59. Ärendet är f.n. föremål för riksdagsbehandling.
9
Se prop. 1988/89:86, bet.1988/89:SfU19 och bet.1988/89:SfU 22, rskr 1988/89:325.
10
Se JK:s beslut den 22 februari 1985, Dnr 265-85-22.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
359
10.3.2 Personkontroll vid yttre gräns
Utredningens förslag: Det skall i lag föreskrivas att alla personer som reser in eller ut över yttre gräns skall kontrolleras.
Undantag från personkontroll vid yttre gräns och frågan om var en gräns får passeras, dvs. var inresa och utresa skall ske, och i vilka kommuner i Sverige det skall finnas gränsövergångsställen bör regleras i förordning.
Personkontroll i samband med inresa eller utresa över yttre gräns
Sverige har i modern tid alltid haft någon form av personkontroll i samband med att en person reser in i Sverige, liksom annan övervakning av vårt territorium. Kontrollen har dock i princip endast utgjort en passkontroll och en kontroll av att den utlänning som reste in i Sverige hade visum eller uppehållstillstånd. I och med vårt Schengendeltagande har personkontrollen blivit mer omfattande. Dessutom har som nämnts kontrollen begränsats till de yttre gränserna, men den har samtidigt utvidgats, såtillvida att personkontrollen är obligatorisk också vid utresa över yttre gräns.
Schengenregelverket föreskriver att alla personer oavsett medborgarskap skall kontrolleras i samband med att inresa och utresa över yttre gräns.
11
Detta innebär att personkontrollen vid
yttre gräns omfattar alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i en EES/EU stat eller inte, och alla svenska medborgare. I utlänningslagen anges emellertid endast att utländska medborgare skall kontrolleras. Som redovisas nedan föreskrivs i dag i passlagen att svenska medborgare skall uppvisa pass i samband med utresa från Sverige, men någon annan kontroll är inte angiven. För att Sverige skall uppfylla sitt åtagande enligt Schengenregelverket, och för att uppnå de dubbla syftet med personkontroll, dvs. att kontrollera att utländska medborgare har rätt att resa in och vistas i Sverige samt att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, bör det i svensk författning tydligt regleras att alla personer, oavsett medborgarskap, omfattas av den obligatoriska personkontrollen vid yttre gräns. Att omfattningen av kontrollen är olika beroende på medborgarskap framgår av avsnitt 10.4.
11
Artikel 6 Schengenkonventionen.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
360
Inresa och utresa vid gränsövergångsställe
I enlighet med Schengenregelverket får enligt huvudregeln inresa in och utresa från Sverige endast ske vid de fastställda gränsövergångsställena. Regeringen bör i förordning ange vilka kommuner det skall finnas gränsövergångsställen (se avsnitt 14.1) Enligt nuvarande regelverk får dock en polismyndighet besluta att personkontroll i samband med resa över yttre gräns får ske på annan plats än vid ett gränsövergångsställe.
12
När en s.k.
förhandsanmälan (se avsnitt 4.6.2) inkommit och den vid granskning inte föranlett någon anmärkning, betraktas det i praktiken också som ett tillstånd att resa till den i anmälan uppgivna platsen.
13
Någon förändring i detta avseende föreslår utredningen inte. När en person anländer till Sverige eller lämnar Sverige vid ett gränsövergångsställe, eller på en av polismyndighet godkänd plats, skall alltså en personkontroll ske.
Utredningens undersökningar visar att personkontroll på ett tillfredställande sätt alltid sker när inresa och utresa sker vid ett gränsövergångsställe, liksom att kontrollen av förhandsanmälningarna sker tillfredsställande. Utredningen har därför inte funnit anledning att föreslå några förändringar eller förtydliganden i detta avseende. Som utvecklas nedan har utredningen emellertid funnit anledning att förtydliga vad kontrollen skall omfatta och vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidast i samband med personkontrollen (se avsitt 10.4).
Passerande av yttre gräns på annan plats än vid ett gränsövergångsställe
Inresa in i och utresa från Sverige kan ske på andra platser än vid de föreskrivna gränsövergångsställena eller plats som polismyndighet godkänt. Någon yttre landgräns har Sverige f.n. inte, medan hela territorialhavsgränsen i princip är en yttre gräns. Fartyg och båtar kan i praktiken anlända på andra platser än vid de där inresa skall ske. Av nuvarande författning framgår emellertid inte att personkontroll skall ske annat än vid föreskrivna ställen eller särskilt beslutade gränsövergångsställen. Av utredningens undersökningar framgår emellertid att personkontroll, utan lagstöd, också görs
12
Se också avsnitt 14.2 om förhandsanmälningarnas betydelse för personkontrollen.
13
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
361
även på andra platser, dvs. personkontroll sker även när personer anländer till Sverige, med ett fartyg eller en båt, till en hamn som inte utgör ett gränsövergångsställe eller på andra platser längs svenska kusten. Utredningen föreslår att det uttryckligen framgent skall framgå att personkontroll vid yttre gräns skall vidtas, oavsett var inresan eller utresan sker.
Undantag från personkontrollen
Även om personkontrollen är obligatorisk, när en person passerar en yttre gräns, bör det från huvudregeln om den obligatoriska personkontrollen finnas vissa undantag. Dessa bör motsvara dem som i dag i praktiken gäller i fråga om när en person anses in- eller utrest. Den som passerar svenskt luftrum, den som befinner sig inom transitområdet på en internationell flygplats i Sverige eller den som befinner sig på ett fartyg (exempelvis p.g.a. bestämmelserna om oskadlig genomfart), utan avsikt att lämna transitområdet eller fartyget, skall kunna undantas från personkontroll.
14
Eftersom undan-
tagen kan behöva ändras från tid till annan, bör regeringen få meddela närmare föreskrifter därom. Som framgått bör en person alltid anses som inrest eller utrest när svensk territorialgräns passeras, varför ett föreskrivet undantag endast avser den annars obligatoriska personkontrollen.
Möjlighet att föreskriva undantag bör emellertid inte gälla när personkontroll sker i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Brott skall bekämpas på hela det svenska territoriet, varför personkontroll bör få företas överallt, så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, exempelvis om det sker på en flygplats under transitering eller på ett fartyg som endast passerar svenskt vatten utan avsikt att gå i land i svensk hamn.
15
Se vidare avsnitt 16.1.
10.3.3 Gränsövervakning
Utredningens bedömning: Med utredningens förslag om Kustbevakningens och Tullverkets ökade befogenheter kommer Sverige framgent att på ett mera tillfredsställande sätt kunna uppfylla
14
Se prop. 1988/89:86.
15
Se i vissa fall 2 kap. brottsbalken.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
362
föreskrifterna om gränsövervakning i artikel 6.3 Schengenkonventionen.
Enligt artikel 6.3 i Schengenkonventionen har Sverige såsom medlem i Schengen förbundit sig att den yttre gränsen, och alla gränskontrollställen under de tider de är stängda, skall bevakas av rörliga enheter. Detta betyder att utöver den obligatoriska personkontrollen vid inresa och utresa över yttre gräns, skall en gränsbevakning också ske. Bevakningen skall utövas på det sätt att den inte uppmuntrar någon att försöka undvika kontroll vid gränsövergångsställena eller på andra platser.
Av utredningen undersökningar framgår att även om Polisen i viss omfattning och på vissa ställen bevakar Sveriges gränser, är det i huvudsak Kustbevakningen som sköter denna gränsövervakning. Detta sker såväl till sjöss, med fartyg och båtar, som på land med fordon, samt med flyg. Eftersom Sveriges yttre gränser, förutom flygplatser och andra gränsövergångsställen, f.n. endast består av havsgräns och Kustbevakningen är den enda av gränskontrollmyndigheterna som synes ha tillräckliga resurser anser utredningen, att det är naturligt att Kustbevakningen också framgent har denna uppgift. Det sammanfaller också väl med myndighetens instruktion att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss.
16
Utredningen föreslår således inte någon för-
ändring i fråga om ansvaret för gränsövervakningen i denna del. Genom de utökade befogenheter som utredningen föreslår, att Kustbevakningen skall ges för att förhindra och bekämpa såväl brott mot utlänningslagen som annan gränsöverskridande brottslighet kommer dock Sverige framgent att på ett mera tillfredställande sätt kunna uppfylla föreskrifterna om gränsövervakning i artikel 6.3 Schengenkonventionen.
Det får förutsättas att bevakning framdeles sker av gränsövergångsställen i tillräcklig omfattning, så att Sverige kan anses uppfylla sina åtaganden enligt Schengenregelverket (jfr förslag till rådets förordning om gemenskapskodex om gränspassage för personer, se avsnitt 3.4.5).
16
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
363
10.3.4 Personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv
Utredningens förslag: Personkontroll skall ske i samband med en person reser in eller ut över gräns, såväl yttre som inre, om det i samband därmed finns anledning att anta, att personen gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal. I författning skall anges de omständigheter som, ensamt eller tillsammans, anger nivån för när graden av misstanke nått upp till ”anledning att anta”. Omständigheterna är
1. personens kännetecken eller andra iakttagelser på platsen
och
2. tillgänglig särskild information.
Utredningens bedömning: Gränskontrollmyndigheterna bör inte ges utökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i personkontrollen. Inte heller bör en ordning med gränsnära zoner införas.
Behovet av att utvidga Polisens befogenhet att vidta tvångsåtgärder och andra maktbefogenheter, för att förhindra och avslöja brott bör ses över i ett vidare sammanhang, där de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna får tillräcklig uppmärksamhet.
Personkontroll förslås, som framgått, alltid ske i samband med att en person reser in i eller ut ur Sverige över en yttre gräns, dvs. kontrollen är obligatorisk. Syftet med denna kontroll är att kontrollera invandringen, såväl ur ett migrationsperspektiv som ur ett brottsbekämpande perspektiv. Det senare innebär att kontrollen också skall omfatta en kontroll av att personer som vistas inom Schengenområdet inte utgör ett hot mot säkerheten eller den allmänna ordningen i Schengenområdet, t.ex. genom att ha begått grova brott.
Vidare innebär samarbetet att de skall råda fri rörlighet för personer inom Schengenområdet, dvs. någon regelrätt personkontroll skall inte ske i samband med passerande av en inre gräns, och då oavsett om den passerande personen är medborgare i en EU/EESstat eller i ett tredjeland.
Deltagandet i Schengensamarbetet innebär emellertid också att alla Schengenstater genom kompensatoriska åtgärder och med olika
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
364
medel skall förhindra gränsöverskridande brottslighet. Sådana kompensatoriska åtgärder är bl.a. en förstärkning av den inre utlänningskontrollen (se avsnitt 12), återinförandet av hotellkontrollen och införandet av det gemensamma spanings- och efterlysningsregistret, SIS.
Sveriges deltagande i Schengensamarbetet har inte på något sätt inneburit några begränsningar i vår nationella lagstiftning, såvitt avser den brottsbekämpande verksamheten. Av Schengenkonventionen, artikel 2, framgår också att avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna inte skall inverka på behöriga myndigheters rätt att i enlighet med respektive stats egna nationella lagstiftning utöva sina polisiära befogenheter på statens hela territorium, och inte heller förhindra varje stat att i nationell lag föreskriva om skyldighet för personer att inneha, medföra och visa upp handlingar och dokument.
Som närmare beskrivs i avsnitt 4.6.4 hör det till polisens uppgift att förebygga, spana på och bekämpa brott som hör under allmänt åtal. I polislagen anges vilka kontroll- och tvångsåtgärder Polisen får tillgripa i sin verksamhet. I rättegångsbalken anges vilka åtgärder som får användas i en brottsutredning, och däri anges också att, så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall en förundersökning inledas samt hur den skall bedrivas. Dessa bestämmelser skall tillämpas av alla de brottsbekämpande myndigheter som har getts befogenhet att utreda brott. Polis och åklagare har alltid rätt, och också en skyldighet, att utreda brott, men även Tullverket och Kustbevakningen har i olika författningar getts befogenhet att utreda viss typ av brottslighet. Det saknar alltid betydelse vilken typ av brottslighet som kan ha begåtts för att en brottsutredning skall göras. Oavsett om en person misstänks för att ha begått brott mot utlänningslagen, ett brottsbalksbrott eller brott mot annan straffrättslig bestämmelse, skall rättegångsbalkens regler om förundersökning och användande av tvångsmedel tillämpas.
Utredningens undersökningar visar emellertid att den fria rörligheten på sina håll har uppfattats så, att personer under inga omständigheter får kontrolleras i samband med att de reser in i eller ut ur Sverige över en inre gräns. I princip har de gränskontrollerande myndigheterna, och framför allt Polisen, uppfattat Schengenregelverket på så sätt, att den skyldighet som i dag finns om att förebygga, spana på, bekämpa och utreda all form av brottslighet i hela Sverige, inte gäller vid en inre gräns eller på områden i dess närhet.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
365
Detta har närmast fått till följd att kriminella personer eller utlänningar, som inte uppfyller kraven för rätt till inresa och vistelse i Sverige, har kunnat resa in i landet över inre gränser utan någon större risk att utsättas för kontroll. Omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten går inte att exakt kartlägga. De undersökningar som gjorts visar emellertid, att utlänningar med eller utan asylansökan i inte obetydlig omfattning reser in i Sverige endast i syfte att begå brott (se redovisningen i avsnitt 7). Antalet lagförda utlänningar, vilka saknar anknytning till Sverige, har också ökat sedan inträdet i Schengensamarbetet.
17
Av alla de personer
som lagfördes under åren 2001–2002 hade 18 procent utländskt medborgarskap, och av dessa saknade knappt hälften varje anknytning till Sverige. De av Rikskriminalpolisen och Tullverket gjorda skattningarna av hur brottsligheten kan komma att påverkas av EU:s utvidgning den 1 maj 2004 med tio nya medlemsstater anger att brottsligheten ytterligare kan komma att öka på längre sikt.
18
Det har inte varit möjligt för utredningen att få fram uppgifter på hur många utlänningar som befinner sig illegalt i Sverige, dvs. vistas här utan att ha eller sökt erforderligt tillstånd, eftersom varje form av statistik saknas. Inte heller finns det några uppgifter om hur många personer som kommit till Sverige med hjälp av en människosmugglare eller hur många som varit föremål för människohandel. Mycket talar dock för att den illegala invandringen och människosmugglingen är mer omfattande än vad den allmänna brottstatistiken visar; under en fyraårsperiod har i Sverige endast 27 personer lagförts för organiserad människosmuggling, och drygt 230 personer för att ha vistats i Sverige utan erforderligt tillstånd. Utredningens bedömning får stöd bl.a. av de uppgifter som lämnats från danskt håll om antalet i Danmark påträffade misstänkta människosmugglare med anknytning till Sverige, liksom vad utredning kunnat iaktta vid genomförda inre utlänningskontroller i Sverige (se avsnitt 2 och 7).
Utredningens undersökningar visar också att det finns en utbredd missuppfattning om att personkontroll inte får förekomma, om en person inte anses inrest i Sverige, även om denne är misstänkt för brott som hör under allmänt åtal (jfr avsnitt 10.3.1).
Det splittrade regelverket, dvs. att bestämmelser om kontroll av utlänningar och bestämmelser om kontroll i annat brottsbekäm-
17
Med saknar anknytning till Sverige, avses personer som inte är folkbokförda i Sverige och saknar samordningsnummer.
18
Se Polisens och Tullverkets bedömning av EU-utvidgningens påverkan på kriminaliteten i avsnitt 7.5.2.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
366
pande syfte finns i olika författningar, och den otydliga ansvarsfördelningen myndigheterna emellan, leder till att det många gånger är svårt för de kontrollerande myndigheterna, att klart se sambandet mellan brott mot utlänningslagstiftningen och de bestämmelser som reglerar vad som får vidtas i all brottsutredande verksamhet. Som utredningen närmare redovisar i avsnitt 14.1, och som redan nämnts, är det ett tungt skäl för att bestämmelserna om personkontroll bör samlas i en för myndigheterna gemensam lag.
En bidragande orsak till den bristfälliga och ineffektiva brottsförhindrande och brottsbekämpande verksamheten i områden i närheten av våra inre gränser synes också vara de riktlinjer som Rikspolisstyrelsen utfärdade i samband med Schengeninträdet år 2001. De kunde tolkas som visst stöd för att den inre gränsen var en immun zon, dvs. någon polisverksamhet fick inte förekomma inom den. Sedan utredningen påbörja sitt arbete, har emellertid Rikspolisstyrelsen lämnat vissa förtydliganden om att Polisen inte bara får utan också skall bedriva brottsbekämpning i hela landet. En annan orsak till den bristande effektiviteten synes vara, att varken Polisen eller åklagarväsendet ser brott mot utlänningslagen som en prioriterad verksamhet; en utlänning som vistas i Sverige utan tillstånd riskerar sällan att lagföras, om han eller hon lämnar landet efter ett beslut om av- eller utvisning. Den oprioriterade karaktären på dessa brottstyper speglar de beslut som riksdag och regering hittills fattat, eftersom kampen mot brott mot utlänningslagstiftningen eller kontroll av invandringen inte, såvitt utredningen kunnat finna, getts någon högre prioritet. En viss förändring kan dock skönjas härvidlag.
Mot bakgrund av de brister vid tillämpning av personkontrollen som nu redovisats finns det således anledning att i lag tydligt erinra om skyldigheten, att brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet samt kontroll av, att en utlänning har rätt att resa in och vistas i Sverige, skall ske inom hela landet. Uppgiften blir ännu viktigare om bedömningarna om en ökad gränsöverskridande brottslighet framdeles visar sig vara riktiga. Personkontrollen får emellertid inte ske på sådant sätt att den kan uppfattas som en förtäckt gränskontroll vid inre gräns och inte heller på ett diskriminerande sätt.
I det följande redovisas närmare hur verksamheten bör ske.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
367
Ökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i personkontrollen
För närvarande (se avsnitt 4.3) får, med undantag av den obligatoriska personkontrollen vid passerande av yttre gräns, personer kontrolleras endast om det finns skäl för en kontroll. De brottsbekämpande myndigheterna får inte heller använda kontroll- och tvångsåtgärder utan skäl. Vilka skäl som kan krävas varierar dock. För att exempelvis kroppsvisitera en person eller göra en husrannsakan i syfte att kontrollera invandringen krävs enligt utlänningslagen, att sådana åtgärder behövs för personkontrollen, dvs. behövs för att bl.a. kunna fastställa en utlännings rätt att vistas Sverige och dennes resväg hit; de utgör administrativa tvångsmedel (se avsnitt 4.3.5). För att använda de straffprocessuella tvångsmedel som rättegångsbalken reglerar, dvs. dem som får användas i en brottsutredning, krävs att det föreligger en förundersökningssituation. Det innebär i sin tur alltså, att det finns ”anledning att anta” att ett brott ha begåtts.
Vid alla personkontroller och vid all användning av kontroll- och tvångsåtgärder framgent skall också behovs- och proportionalitetsprincipen alltid tillämpas, dvs. en kontroll- eller tvångsåtgärd får vidtas endast under förutsättning att andra medel är otillräckliga, och att det i det enskilda fallet föreligger rimlig proportion mellan medel och mål. Dessa principer har också sin grund i det i regeringsformen grundläggande skyddet för personers grundläggande fri- och rättigheter och att begränsningar däri endast får ske med lagstöd.
Frågan om att öka Polisens möjlighet att i brottsförebyggande syfte få vidta administrativa tvångsmedel, dvs. utan en konkret brottsmisstanke föreligger, är av och till föremål för diskussion. År 1999 infördes särskilda bestämmelser i 23 kap. 3 § andra och tredje stycket rättegångsbalken som innebär att husrannsakan i vissa fall får genomföras i lokaler som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet och i utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till en sådan lokal.
19
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har för sin del ansett, att den gemensamma erfarenheten från Polisens sida är att bestämmelsen visserligen är ändamålsenligt utformad, men att de faktiska förhållandena relativt sällan är sådana, att regeln tillämpas.
20
19
20
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
368
Det sistnämnda gäller särskilt som tvångsmedlet är förbehållet en förundersökning, alltså misstanke om ett visst konkret brott. BRU framhåller, att vad polisen i stället efterlyser som ett effektivt hjälpmedel när det gäller att komma åt den brottslighet som utförs av brottsaktiva personer i olika sammanslutningar, är att få större möjligheter att i det preventiva arbetet, alltså utanför en förundersöknings ram, bereda sig tillträde till lokaler och genomföra kroppsvisitation för att förhindra allvarlig brottslighet. Mot denna bakgrund har BRU också föreslagit en ny bestämmelse i polislagen, om att kroppsvisitation och husrannsakan skall få ske också i brottsförebyggande syfte, dvs. utan att en förundersökning påbörjats, för att öka möjligheten att ingripa mot medlemmar av olika grupperingar av brottsaktiva personer. BRU föreslog också att Polisen för att förhindra, avslöja och utreda brott skulle få vidta vilseledande eller dolda åtgärder genom att använd bl.a. handmanövrerad kamera och utrustning för avlyssning. Ärendet bereds f.n. inom Regeringskansliet.
I en i juli 2004 utgiven departementspromemoria (Förstärkt kontroll av vapen, m.m., Ds 2004:32) lämnas också förslag om en ny bestämmelse i polislagen, som innebär att Polisen i ett brottsförebyggande syfte skall få vidta en husrannsakan att i fordon för att undersöka om det finns vapen i det. Motivet till förslaget är att Polisen konstaterat att kriminella personer och organisationer i stor omfattning använder bilar som förvaringsplats för sina vapen. Om Polisen ges möjlighet att göra en husrannsakan även utanför en brottsutredning, skulle det leda till att flera brott där vapen kommer till användning skulle kunna förhindras.
Till utredningen har också, med hänvisning till nu lämnade förslag, framförts från Polisens sida, att dess arbete skulle avsevärt effektiviseras, om den skulle ges utökad möjlighet att använda olika tvångsmedel. Genom att exempelvis stoppa bilar, göra husrannsakan i bilar och andra fordon eller på annat sätt kontrollera personer, skulle Polisen, hävdas det, kunna förhindra dels att utlänningar illegalt reser in eller vistas i Sverige, dels att utlänningar ges möjlighet att begå brott i Sverige. Därutöver skulle spaningsarbete avsevärt effektiviseras avseende utlänningar, vilka håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut.
En förundersökning skall för närvarande inledas, när de finns ”anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats” (23 kap. 1 § rättegångsbalken). Uttrycket ”anledning att anta” uttrycker ett visst beviskrav, dvs. anger nivån på den bevisning som
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
369
skall föreligga för misstanke att ett brott har begåtts. Det krävs härvid att det föreligger en misstanke om ett konkret brott, låt vara att gärningsmannen är okänd. ”Anledning att anta” är den svagaste graden av misstanke i straffprocessuellt hänseende.
21
För att inleda
en förundersökning och uppfylla beviskravet, är det exempelvis tillräckligt, att en anmälan om brott föreligger. När en förundersökning har inletts eller förutsättningar finns att inleda en sådan, får också straffprocessuella tvångsmedel, såsom exempelvis kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan tillgripas. Beviskravet för att vidta en husrannsakan eller en kroppsvisitation är enligt huvudregeln detsamma som för att inleda en förundersökning, men det krävs också att fängelse kan följa på den misstänkta gärningen. För att kunna verkställa ett beslut om straffprocessuellt tvångsmedel får också de medel som anges i polislagen tillgripas. Som närmare framgår av redovisningen i avsnitt 4.6.4 får exempelvis en polisman stoppa ett fordon, om det finns ”anledning att anta”, att någon som färdas i bilen har begått brott (22 § 1 polislagen). Kravet är således detsamma som för att inleda en förundersökning. Polisen har också rätt att stoppa ett transportmedel, om de behövs för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation av en person som färdas däri (22 § 2 polislagen).
Begreppet ”anledning att anta” är således utformat så, att det ger de brottsbekämpande myndigheterna en tillräcklig grund att använda såväl straffprocessuella som administrativa tvångsmedel (se vidare avsnitt 4.3).
Redan denna kortfattade redovisning ger tillräcklig vägledning för att ta ställning till om de brottsbekämpande myndigheterna bör ges ytterligare befogenheter, när det gäller att använda tvångsmedel i personkontrollen, utan att det finns någon misstanke om brott. Att det i lag uppställs krav på, att det skall föreligga en viss lägsta nivå av misstanke om brott för att beslut om straffprocessuellt tvångsmedel skall få fattas, har ytterst sin grund i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. De är avsedda att skydda den enskildes integritet mot diskretionär maktutövning från det allmännas sida och är alltså ett viktigt uttryck för rättssäkerhet. Det är utredningens uppfattning, att det i en rättsstat inte bör vara möjligt att kontrollera enskilda utan att det finns i lag angivna skäl därför, och någon skillnad bör härvid inte förekomma mellan straffprocessuella och administrativa tvångsåtgärder.
21
Mer om ”anledning att anta” se bl.a. Bring, Diesen och Schelin, Förundersökning, 1999 Upplaga 2:1, och Fitger, Kommentar till Rättegångsbalken.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
370
I Danmark har behörigheten för Polisen utvidgats, så att det numera är tillåtet, att utan någon form av misstanke om brott stoppa ett fordon för att kontrollera om det i fordonet färdas en utlänning som saknar rätt att vistas i landet. Om det i vårt land, så som framförts från Polisens sida, infördes en motsvarande rätt eller en möjlighet att stoppa fordon eller att kroppsvisitera utlänningar, utan att det föreligger en misstanke om brott, skulle detta obestridligen påtagligt öka effektiviteten i brottsbekämpningen och förhindra och bekämpa olika former av illegal inresa och otillåten vistelse i Sverige. Bestämmelserna skulle givetvis också, i sin diskretionära totalitet, vara mycket lätta att tillämpa för myndigheterna. Risken att personer med ”utländskt utseende” i ökande grad i ett sådant fall skulle riskera att utsättas för kontroll får anses uppenbar med en motsvarande försvagning av integritetsskydd och risk för överträdelse av grundlagens diskrimineringsförbud. Personkontrollen skulle också riskera att snedvridas till att endast ske i syfte att kontrollera invandringen, och syftet att bekämpa all gränsöverskridande brottslighet skulle endast förekomma som en bieffekt, vilket skulle förstärka diskrimineringen.
Inte heller bör det övervägas, att för ingripande mot brott allmänt sätta kravet lägre än vad som nu anges för att påbörja förundersökning, dvs. att det skall föreligga ”anledning att anta” för att straffprocessuella tvångsmedel skulle få användas. Eftersom även svenska medborgare eller personer med ”svenskt utseende” onekligen också begår gränsöverskridande brottslighet, innefattande brott mot såväl utlänningslagen som annan straffrättslig lagstiftning, skulle full effekt med den från polisiärt håll önskade ordningen inte heller uppnås, om inte bestämmelserna utformades så, att de brottsbekämpande myndigheterna gavs en generell rätt att stoppa alla transportmedel eller tillgripa andra tvångsmedel i alla situationer, oavsett om det fanns skäl för åtgärden eller inte. En sådan långtgående diskretionär rätt för myndigheternas del skulle för vårt land vara ett icke godtagbart avsteg från allmänna rättsstatliga principer, även om vår regeringsform i sig formellt skulle medge en sådan lösning.
Mot denna bakgrund anser utredningen, att en ordning, där de brottsbekämpande myndigheterna ges befogenhet att tillgripa tvångsmedel, utan att en brottsmisstanke eller andra vägande skäl föreligger, inte bara skulle riskera att komma i strid med regeringsformens diskrimineringsförbud, utan också innefatta en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, vilken inte är förenlig med en rättsstat. Utredningen lämnar därför inget förslag om att de brotts-
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
371
bekämpande myndigheterna skall ges utökade befogenheter att tillgripa tvångsmedel.
Utredningen är, som framgått, medveten om att förslag redan finns om att för vissa angivna fall utvidga Polisens behörighet att vidta tvångsåtgärder för att förhindra och avslöja brott. Det kasuistiska angreppssätt som kan skönjas riskerar dock på sikt att allvarligt urholka principen om att det måste uppställas vissa minimikrav för att vissa tvångsåtgärder skall få vidtas. Medan det kan vara lätt att för en viss uppmärksammad brottstyp eller för vissa identifierade fall få gehör för en uppmjukning av de begränsningar som Polisen nu har vid sin tvångsmedelsanvändning, är de mera långtgående konsekvenserna i attityd och tillämpning betydligt mera svårfångade. Utredningen vill för sin del inte medverka till att ytterligare steg tas på vad som kan visa sig vara ett sluttande plan. Under alla förhållanden måste behovet av att ur ett allmänt brottsförebyggande perspektiv ge Polisen utökade maktbefogenheter ses i ett vidare sammanhang, där de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna får tillräcklig uppmärksamhet. Måhända har också tiden kommit att i särskild ordning göra en sådan mera grundlig analys, då brottsutvecklingen också kräver en översyn och modernisering av de metoder som Polisen och andra brottsbekämpande myndigheter använder för att förebygga och bekämpa brott.
Gränsnära zoner
En väg för att effektivisera verksamheten vid inre gräns och angränsande områden, som direktiven anger, är att införa s.k. gränsnära zoner, dvs. geografiskt bestämda områden, där personkontrollen skall bedrivas särskilt intensivt och eventuellt med andra metoder än utanför zonen. Av den komparativa undersökning som utredningen har gjort framgår, att Danmark, Norge, Frankrike, Nederländerna och Tyskland i varierande grad har en sådan ordning (se avsnitt 8). Inom vissa geografiskt fastställda områden skall den för personkontrollen ansvariga myndigheten, i Danmark, Norge och Tyskland Polisen, i Nederländerna den särskilda gränskontrollmyndigheten, ”De Koninklijke Marechaussee”, och i Frankrike Polisen eller Tullmyndigheten, bedriva något som kan jämställas med en intensiv inre utlänningskontroll. I stället för att vid gränsen kontrollera de inresandes resedokument och andra handlingar som utvisar en utlännings rätt att resa in och vistas i
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
372
landet, görs kontrollen en bit in från gränsen. Kontrollerna görs såväl stickprovsvis, som genom mer riktade insatser där myndigheten samlat in underrättelser eller annan information av betydelse för kontrollen av invandringen. Endast i Nederländerna finns ett särskilt regelverk för personkontroll inom den gränsnära zonen, där ”De Koninklijke Marechaussee” också har getts särskilda befogenheter att, utan misstanke om brott, få kontrollera att personer som passerar en inre gräns har rätt att resa in och vistas i Nederländerna. Den i Danmark nämnda rätten, att stoppa fordon för att kontrollera utlänningars rätt till vistelse i Danmark gäller i hela landet, liksom den norska Polisens rätt att kräva att en utlänning identifierar sig.
Att också i Sverige införa en ordning med en intensivare personkontroll inom vissa zoner skulle, också ur ett rent pedagogiskt perspektiv, kunna bidra till att brott, såväl brott mot utlänningslagen som annan brottslighet, också bättre bekämpas och förhindras i närheten av våra gränser. Det skulle dessutom kunna förhindra att kriminella resande knöt kontakter med i Sverige redan etablerade kriminella organisationer, vilket på sikt skulle kunna motverka fortsatt utbredning av den organiserad gränsöverskridande brottsligheten.
En allvarlig risk med en zonindelning är emellertid att det, vid en given resurstilldelning, kan få till följd, att den inre utlänningskontrollen utom zonen, dvs. på andra platser i landet, kommer att minska ytterligare. Vid utredningens besök i de länder som har en sådan ordning framkom också, att inre utlänningskontroll i princip endast sker inom de gränsnära områdena. Det finns också en beaktansvärd risk att ”zonkontroll” kan uppfattas som en förtäckt inre gränskontroll och alltså strida mot Schengenåtagandena. Det skall dock nämnas att kommissionen, såvitt känt är, inte haft någon erinran eller lämnat några påpekanden mot Danmarks, Norges eller Nederländernas förfarande. Beträffande Frankrike har dock frågan ställts om dess kontroll inte är att jämföra med en förtäckt inre gränskontroll. Något formell reaktion från kommissionens sida synes dock f.n. inte övervägas.
Med utredningens utgångspunkt att lägre beviskrav för tvångsmedel inte skall införas, skulle en ”zonindelning” inte heller öppna för en ökad möjlighet till kontroll inom det angivna området.
Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen, att en ordning med gränsnära zoner inte bör införas i vårt land.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
373
Förtydliganden av nuvarande regelverk
Nuvarande regelverk gör det alltså möjligt att förhindra och bekämpa all form av brottslighet på hela det svenska territoriet, inklusive vid och i närheten av en inre gräns. Så snart det finns anledning att anta att en person har begått ett brott som hör under allmänt åtal, skall också en förundersökning inledas, vilket i sin tur ger möjlighet att använda straffprocessuella tvångsmedel i brottsutredningen. Detta innebär således, att när det finns anledning att anta att brott har begåtts redan i och med att en person passerar en inre gräns, skall personkontroll ske. Det saknar härvid betydelse om den brottsliga gärningen avser brott mot utlänningslagen eller annan brottslighet, liksom det saknar betydelse om den för brottet misstänkta personen är svensk eller utländsk medborgare.
Vid yttre gräns, där kontroll är obligatorisk står inte bedömningen av huruvida misstanke om brott föreligger i förgrunden på samma sätt.
Det har uttryckts en oro för att uttrycket ”anledning att anta” skulle vara särskilt svårt att tillämpa i fråga om brott mot utlänningslagen (se avsnitt 6.3.2). Utredningen har därför funnit anledning att i den författning som reglerar personkontrollen tydligt ange, när den lagliga nivån är uppnådd för ingripande. Som nämnts räcker det för att inleda en förundersökning normalt, att det föreligger en anmälan om brott. Det är emellertid endast undantagsvis brottsanmälan har gjorts när det är fråga om brott som begås i samband med att en gräns passeras. Därför måste det finnas andra omständigheter som gör att beviskravet kan anses uppfyllt.
Även om såväl brott mot utlänningslagen som annan gränsöverskridande brottslighet kan begås av både svenska och utländska medborgare, kan ett flertal sådana brott endast begås av utländska medborgare. Här avses främst de gärningar som innebär att en utlänning reser in i Sverige utan att ha visum, uppehållstillstånd eller arbetsstillstånd, och inte heller söker sådana tillstånd i samband med inresan. Även andra brott mot utlänningslagen såsom människosmuggling och organiserande av människosmuggling begås, enligt de statistiska uppgifter utredningen inhämtat, vanligen av utländska medborgare.
22
Under åren 1999–2002 var samtliga
personer som lagfördes för organiserande av människosmuggling utländska medborgare, och av de för människosmuggling lagförda personerna hade drygt hälften utländskt medborgarskap, varav de
22
Se avnitt 2 och 7.4.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
374
allra flesta utan varje anknytning till Sverige. Som redan framgått hade också cirka hälften av alla de utlänningar som lagfördes för brott i Sverige under samma period ingen anknytning hit. Polisen och Tullverket har också gjort bedömningen att risken för att personer från EU:s medlemsstater i framtiden kommer att begå brott i Sverige är påtaglig.
23
Detta innebär att personkontrollen i syfte att förhindra och utreda brott vid våra gränser i viss omfattning och med nödvändighet också måste inriktas mot personer med utländskt medborgarskap, även om inte medborgarskapet i sig ger anledning till misstanke om brott. Det går inte heller att fastställa en persons medborgarskap, eller att denne kan misstänkas för brott, enbart på någons utseende. Emellertid har yttre kännetecken betydelse, och det går då inte att bortse från det förhållandet, att personer från vissa delar av världen generellt har ett utseende, klädsel eller andra kännetecken som skiljer sig från vad som är vanligt i vårt och andra nordiska länder. Härav följer att en resandes kännetecken kan utgöra en sådan omständighet som bidrar till att uppfylla kravet på nivån ”anledning att anta” och att personkontroll därför skall ske.
Liksom vid annan brottsbekämpning bör också de iakttagelser en tjänsteman gör på platsen ha betydelse vid bedömning av om ett brott har begåtts. Det kan t.ex. röra sig om hur den kontrollerade personen, eller personer i dennes omgivning, beter sig, vilket bagage etc. som medförs och hur inresan till Sverige sker.
Emellertid kan inte endast en persons kännetecken, dennes medborgarskap eller andra gjorda iakttagelser ensamt grunda misstanke om att ett brott har begåtts. Därutöver måste det finnas annan tillgänglig särskild information som ger anledning till misstanke. Ett ingripande enbart med utseende som grund är i sig diskriminerande och riskerar att komma i strid med grundlagsförbudet, om kännetecknet inte är kopplat till andra omständigheter. Att endast lägga en persons utseende eller andra kännetecken som grund för misstanke om brott utgör dessutom ett kvalitetsmässigt dåligt instrument för att göra olika former av riskprofileringar och andra analyser.
Med tillgänglig särskild information avses flera olika typer av informationsslag. Det kan röra sig om konkreta underrättelser som tagits fram inom den egna myndigheten, men också underrättelser som fås utifrån av annan inhemsk eller utländsk myndighet
23
Se avsnitt 7.5.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
375
eller organisation. Det kan exempelvis vara fråga om att Polisen från en utländsk polismyndighet får information om att det föreligger misstanke om människosmuggling begånget av en förare i en bil av visst slag med angiven nationalitetsbeteckning eller att Polisen av Tullverket fått uppgifter om att personalen där i samband med sin varukontroll funnit anledning att misstänka, att vissa angivna svenska taxibolag utnyttjas för handel med människor. Upplysningarna kan också innehålla närmare uppgifter om hur de personer vilka framför bilarna ser ut, deras ålder och andra kännetecken.
Med sådan information kan nivån, för när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, anses uppnådd och en personkontroll kan inledas. Därvid får också straffprocessuella tvångsmedel användas. Polisen eller annan gränskontrollmyndighet har härigenom rätt att bl.a. stoppa de fordon som stämmer in på tillgänglig information, dvs. bil av visst slag från angivet land eller taxibilar från det angivna taxibolaget. Om informationen också innefattar uppgifter om kännetecken på den person som för fordonet, kan kontrollen också begränsas härefter. Eftersom brottsbekämpande arbete skall bedrivas i hela landet, får nu exemplifierade personkontroll också företas i samband med att en inre gräns passeras, exempelvis vid Öresundsbroförbindelsen eller färjeförbindelsen mellan Sverige och Finland. Som i allt annat brottsbekämpande arbete innebär nu redovisade ordning, att även personer som inte har begått brott kan riskera att utsättas för personkontroll; alla personer som för ett visst angivet fordon av visst slag begår givetvis inte människosmugglingsbrott. Om gränskontrollmyndigheten saknar annan information, än att det angivna fordonet förs av en man, är det inte uteslutet att alla män som framför en bil av detta slag under en viss tidsperiod och inom ett visst område också behöver kontrolleras. Detta är en oundgänglig följd av den låga grad av misstanke som föreligger. Skulle kravet på bevisning, å andra sidan, sättas högre, skulle effektiviteten i kontrollen gå förlorad.
Med tillgänglig särskild information avses också inhämtad och analyserad information framtagen inom kriminalunderrättelseverksamhet eller liknande verksamhet. Det kan exempelvis röra sig om statistiska sammanställningar, annan mer varaktig information som under en längre eller kortare tid på olika sätt bearbetats och analyserats inom gränskontrollmyndigheternas och utmynnat i en s.k. riskprofil, dvs. en sammanställning av olika kriterier, metoder och förhållanden, vilka bygger på empiriskt material rörande viss
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
376
manifesterad brottslighet. Följande exempel kan nämnas. Om Polisen eller annan gränskontrollmyndighet, exempelvis i samband med de mer eller mindre traditionella demonstrationerna (och numera även s.k. Vit Makt-bandskonserter) av högerextremister och nynazister den 30 november i Lund och Stockholm, på en flygplats konstaterar, att det anländer grupper av unga män med rakade skallar eller andra typiska kännetecken, vilka också medför osedvanligt mycket bagage, kan en personkontroll bli aktuell. Dessa personers kännetecken och övriga iakttagelser kan tillsammans med den samlade information och kunskap gränskontrollmyndigheten eller den enskilde tjänstemannen har om demonstrationerna eller konserterna ge anledning att anta, att de inresande i sitt bagage medför T-tröjor med nazistsymboler, skivor med Vit Makt-musik och annat propagandamaterial till försäljning. Sådan försäljning kan utgöra brott mot tryckfrihetslagen och brottet hets mot folkgrupp (7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen och 16 kap. 8 § brottsbalken) och motiverar därför ett ingripande.
Som utvecklas nedan (se avsnitt 13) förutsätter en effektiv personkontroll dels att Polisens kriminalunderrättelseverksamhet integreras med personkontrollverksamheten, dels att gränskontrollmyndigheterna samarbetar, särskilt vad avser underrättelseverksamheten, och att myndigheterna på ett enkelt sätt kan utväxla information. Utan en sådan målinriktad samverkan och samarbete kommer de gränskontrollerande myndigheterna att sakna det nödvändiga underlag som krävs för att i enskilda fall kunna besluta om personkontroll.
Särskild information kan också vara ett tips eller liknande anmälan eller angivelse om brottslig verksamhet som kommer från allmänheten. Information av sådant slag är vanligen av mera direkt natur, och för att de skall kunna ligga till grund för bedömning av om ett brott har begåtts måste informationen ha behandlats, bearbetats eller på annat sätt kunna kontrolleras mot bakgrund av gränskontrollmyndighetens eller den enskilda tjänstemannens samlade kunskap och erfarenhet.
För att personkontroll skall få ske måste dock alltid den tillgängliga särskilda informationen ha koppling till en viss person eller ett visst transportmedel. Om man exempelvis har särskild information om att en förare av en bil av ett visst märke försöker ta sig in illegalt i Sverige, innebär det inte automatiskt att alla personer i bilen kan utsättas för en personkontroll. Det måste i varje enskilt fall föreligga sådana omständigheter som ger den enskilde
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
377
tjänstemannen anledning att anta, att just den person som kontrolleras, kan misstänkas för brott. Vidare måste misstanken vara så konkret att, den som vidtar personkontrollen kan redogöra för vilka omständigheter som legat till grund för kontrollen.
Något om kontrollens omfattning
För att utföra en personkontroll vid inre gräns, sedan den angivna misstankenivån för förundersökning uppnåtts, innebär naturligtvis inte att också en förundersökning verkligen måste inledas. Om det under personkontrollen visar sig att den person mot vilken kontrollen inletts, inte längre kan misstänkas för brott, skall kontrollen givetvis slutföras, utan att ytterligare åtgärder behöver vidas; kontrollen behöver då inte heller dokumenteras utan kan formlöst avslutas (se avsnitt 16.1). Om misstanken däremot stärks genom kontrollen, är den kontrollerade också fortsatt misstänkt för brott, varför också en förundersökning enligt 23 kap 1 § rättegångsbalken skall inledas. När denna inletts har, som närmare redovisas nedan, den gränskontrollerande myndigheten rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel (under förutsättning att det misstänkta brottet når upp de den svårighetsgrad som krävs enligt respektive bestämmelse). Som framgår av avsnitt 4.3 är en förundersökning också att anse som inledd i samband med att beslut om att använda ett straffprocessuellt tvångsmedel fattas; beslut som också alltid måste dokumenteras. Om den kontrollerade personen misstänks för brott mot utlänningslagen, har gränskontrollmyndigheten också rätt att tillgripa de tvångsmedel som gäller för att kontrollera invandringen (se nedan avsnitt 10.4). När en personkontroll i samband med passerande av en yttre gräns övergår till en personkontroll i ett brottsbekämpande perspektiv, dvs. när det föreligger en förundersökningssituation, går naturligtvis inte att föreskriva i detalj. Det får ankomma på den enskilde tjänstemannen att avgöra när det föreligger en sådan konkret brottsmisstanke att bestämmelserna i rättegångsbalken om förundersökning skall tillämpas. Detta gäller inte bara vad avser personkontroll, utan generellt i allt annat brottsbekämpande arbete.
Frågan om när en personkontroll över huvud taget skall ske, omfattar emellertid inte en detaljreglering av formerna för när själva kontrollen inleds. En personkontroll kan inledas på flera olika sätt och vid olika tidpunkter. Det är beroende av situationen i
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
378
det enskilda fallet, när en personkontroll kan sägas börja. Som exempel kan nämnas, att en personkontroll kan inledas redan, när en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet bestämmer sig för att tilltala en person. Det bör understrykas, att det ligger inom ramen för en myndighets behörighet att en tjänsteman riktar en fråga till någon, när denne passerar en gräns såväl som annars, utan att det kan uppfattas som en kontroll av personen eller en förtäckt gränskontroll. Om syftet med att tilltala en person är att utföra en personkontroll, måste det dock finnas anledning att anta att ett brott har begåtts, såvida personkontrollen inte görs i samband med in- eller utresa över yttre gräns. En polisman eller annan gränskontrollmyndighets tjänsteman kan dock inleda ett samtal med en person inom ramen för annan verksamhet, som faller inom myndighetens ansvarområde. Personkontrollen kan då inledas under detta samtals gång, om samtalet ger anledning att anta, att personen är misstänkt för brott. En personkontroll kan också vara en fortsättning på en kontroll som inletts på annan grund. En vanlig trafikkontroll kan exempelvis ge anledning, att anta att föraren saknar rätt till inresa eller vistelse i Sverige. Endast den omständighet att föraren, vid en trafikkontroll, misstänks för att vistas här illegalt, eller ha begått annat brott, innebär emellertid inte att också andra personer som färdas i bilen kan utsättas för en personkontroll (se avsnitt 6.3.2). Som nämnts tidigare måste det finns misstanke om brott också mot övriga personer i bilen. Att föraren saknar rätt till vistelse i Sverige utgör emellertid en sådan iakttagelse, som tillsammand med annan tillgänglig särskild information, kan utgöra grund för personkontroll också mot passagerarna.
Kontrollen kan också övergå till en personkontroll, från att ha inletts som en varukontroll. All kontroll förutsätter emellertid att det finns anledning att anta, att den kontrollerade har gjort sig skyldig till brott. För att en varukontroll skall övergå till en personkontroll förutsätter också att den myndighet som utför kontrollen är gränskontrollmyndighet, dvs. getts behörighet att också kontrollera personer (se ovan avsnitt 10.2). I annat fall skall enligt utredningens förslag den som ansvarar för varukontrollen, dvs. vanligen Tullverket, endast informera Polisen om brottsmisstanken (se avsnitt 13).
En personkontroll kan givetvis ha föregåtts av ett reguljärt spaningsarbete, vars resultat gett anledning att misstänka att ett brott har begåtts. Någon bestämd punkt, vid vilken ett spaningsarbetet allmänt övergår till en förundersökning går på motsvarande sätt
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
379
som när det gäller att bestämma när en personkontroll inleds, inte allmänt att exakt fixera utan följer av en bedömning från fall till fall.
Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag således att personkontroll skall ske i samband med att en person passerar en gräns – såväl yttre som inre – när det finns anledning att anta att denne begått brott som hör under allmänt åtal. Omständigheter som avgör om beviskravet ”anledning att anta” är uppnått är en kombination i det enskilda fallet av en persons kännetecken, andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information.
10.3.5 Personkontroll vid inre gräns
Utredningens förslag: Liksom i dag skall någon personkontroll i samband med passerande av inre gräns inte ske, annat än när regeringen eller Rikspolisstyrelsen fattat beslut om tillfällig gränskontroll, eller när det finns anledning att anta att en person gjort sig skyldig till brott. Detta skall framgå av lag.
I och med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har gränskontrollen vid våra inre gränser upphört. Om det är nödvändigt av hänsyn till den allmänna ordningen i Sverige eller för rikets säkerhet får regeringen emellertid fatta beslut om att personkontroll skall ske vid inre gräns, dvs. att en inre gräns skall betraktas som yttre gräns. Om ett omedelbart ingripande krävs, dvs. regeringens beslut kan inte avvaktas, får Rikspolisstyrelsen, i samråd med berörd polismyndighet, fatta beslut om att vidta åtgärder.
Någon kontroll av personer i samband med passerande av Sveriges inre gränser sker inte heller sedan Schengeninträdet den 25 mars 2001. Något behov av förändringar i regelverket i detta avseende föreligger därför inte, annat än att, i enlighet med rådets förslag till förordning om en kodex för personkontroll, beslut om tillfällig inre gränskontroll bör få ske även med hänsyn till hälsoskäl (se avsnitt 3.4.5). Emellertid bör det i författningstexten förtydligas, att Rikspolisstyrelsen får fatta ett beslut om att införa tillfällig gränskontroll och att gränskontrollmyndigheterna därvid får tillgripa samtliga de kontrollåtgärder som är tillgängliga vid den obligatoriska yttre gränskontrollen. Utredningen föreslår också att bestämmelsen om den fria rörligheten inom Schengenområdet skall
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
380
intas i lag, liksom möjligheten att fatta beslut om tillfällig gränskontroll vid inre gräns, och inte enbart som i dag i förordning.
10.4 Gränskontrollmyndigheternas och Migrationsverkets befogenheter vid personkontroll samt rätt att vidta kontroll- och tvångsåtgärder
10.4.1 Kontrollen vid personkontroll vid yttre gräns
Utredningens förslag: Liksom i dag skall en utländsk medborgare som reser in eller ut över yttre gräns uppvisa sitt pass eller annan identitetshandling, men med ett förtydligande av att den för vilken det råder passfrihet också skall visa detta. En utländsk medborgare skall också lämna de uppgifter m.m. som behövs för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i Sverige. Skyldigheten för svenska medborgare att medta pass i samband med passerande över yttre gräns skall upphöra. En svensk medborgare skall dock vid resa över yttre gräns för gränskontrollmyndigheten visa upp pass, identitetskort eller annan handling som behövs för att styrka det svenska medborgarskapet.
Det skall i lag föreskrivas att vid passerande av yttre gräns skall gränskontrollmyndighet, eller Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, göra en sökning i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella register, i syfte att undersöka om den inresande eller utresande är efterlyst för brott eller kan antas störa säkerheten och den allmänna ordningen, m.m. i Sverige eller i en annan Schengenstat. Sådan sökning skall också göras i syfte att undersöka om föremål, som den inresande eller utresande medför, kan antas vara frånhänt annan genom brott, utgöra vederlag för brott eller på annat sätt härröra från brottslig verksamhet.
Kontroll av utländska medborgare
Kontrollen av utlänningar i samband med passerande av en yttre gräns, som närmare beskrivits i avsnitt 4.6.1, innebär att en utlänning skall kunna visa sin rätt till inresa och vistelse i Sverige. Sammanfattningsvis omfattar personkontrollen att dels kontrollera
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
381
att en utländsk medborgare uppfyller de krav – såväl formella som materiella – Sverige uppställt för rätten att vistas i Sverige (den kontrollerade invandringen), dels att förhindra att personer som har eller kan antas ha begått brott i Sverige eller i andra Schengenstater förhindras att röra sig fritt i Sverige och inom Schengenområdet. Personen i fråga skall härvid uppvisa giltigt och äkta pass, eller andra erforderliga tillstånd för vistelse här.
Några förändringar i vilka handlingar en utlänning skall uppvisa eller vilka upplysningar utlänningen skall lämna och i övrigt medverka i kontrollen, anser utredningen inte vara behövliga, annat än att det på ett tydligare sätt bör framgå att den för vilken det råder passfrihet också skall visa det (se också avsnitt 14.2). Inte heller föreslås några förändringar av vad kontrollen skall omfatta. Emellertid har utredningen uppmärksammat, att det finns ett behov av att inom myndigheterna närmare informera om vad kontrollen omfattar utan att det föranleder behov av författningsändringar (jfr avsnitt 13.3 om informationsutbytet mellan myndigheterna). Det bör ankomma på Polisen, såsom huvudansvarig för personkontrollen, att i detta hänseende informera och utbilda de tjänstemän som har att utföra personkontrollen vid yttre gräns, men också detta arbete bör ske i samverkan mellan myndigheterna.
I ett avseende anser utredningen emellertid att en författningsändring kan vara påkallad i detta sammanhang. Som nämnts skall i samband med att en person kontrolleras vid yttre gräns en sökning också göras SIS. Detta föreskrivs i Schengenkonventionen men regleras inte uttryckligen i nuvarande lagstiftning. Det har framkommit att sökning i SIS inte alltid görs, vilket alltså formellt innebär att Sverige bryter mot sitt åtagande enligt Schengenreglerna. Eftersom Sverige generellt inte har uppgift om en person begått brott i ett annat land eller på annat sätt kan utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten m.m., kräver en fullgod personkontroll att en sökning i SIS sker. För att effektivt kunna kontrollera om en person, svensk eller utländsk, har gjort sig skyldig till brott eller på annat sätt kan antas utgöra ett hot mot säkerheten eller den allmänna ordningen i Sverige eller Schengen, måste en sökning göras inte bara i SIS, utan också i nationella spanings- och misstankeregister. Dessutom kan man genom en sökning, såväl i SIS som i nationella register, får svar på om exempelvis egendom som en person för med sig kan vara åtkommen genom brott.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
382
Mot denna bakgrund förslår utredningen, att det i författning anges att i samband med personkontroll vid yttre gräns skall alltid en sökning i SIS och andra register och databaser ske. De nationella register som närmast avses är Polisens misstankeregister, belastningsregister, spaningsregister, underrättelseregister och passregister. Därutöver kan sökning ske i Tullverkets register i den brottsbekämpande verksamheten, i Kustbevakningsdatabasen och Migrationsverkets register ”Wilma” (närmare om dessa register se avsnitt 5). Emellertid bör det inte i lag uttryckligen anges vilka register som avses, eftersom dessa hjälpmedel över tiden kan upphöra eller byta beteckning, samtidigt som nya kan tillkomma. Istället bör regeringen, eller Rikspolisstyrelsen efter regeringen bemyndigande, kunna meddela föreskrifter i denna fråga.
Som närmare redovisas i avsnitt 11 föreslår utredningen också, att utresekontrollen skall förstärks genom att i samband med utresa över yttre gräns skall också en kontroll ske av att rätten för vistelse i Sverige inte upphört före utresan.
Kontroll av svenska medborgare
Personkontrollen skall, som nämnts, omfatta alla personer, dvs. även svenska medborgare, men detta framgår f.n. inte av svensk författning. Enligt nuvarande förhållanden ställs emellertid krav på att också en svensk medborgare skall medföra pass när denne lämnar Sverige och att passet på begäran av Polis skall visas upp vid utresan (5 § passlagen). En överträdelse av bestämmelserna om skyldigheten att medföra pass är inte straffsanktionerad, men anses enligt motiven inrymma en skyldighet och en befogenhet för Polisen att hindra utresa för den som inte har ett giltigt pass.
24
En svensk medborgare kan dock aldrig hindras från att resa in i Sverige, och i princip inte heller lämna Sverige (2 kap.7 och 8 §§regeringsformen). Det är en medborgerlig rättighet. En motsatt tolkning ger associationer till totalitära staters försök att hindra medborgare från att lämna sitt land. Även om ett svenskt pass eller svenskt identitetskort på sikt kommer att vara försett med biometrisk information, vilket kan få betydelse för brottsbekämpning, är detta inte ett tillräckligt skäl för att begränsa svenska medborgares rörelsefrihet. Det torde således inte vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, att begränsa denna rättighet enbart mot
24
Prop. 1977/78:156 Förslag till passlag, s. 40.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
383
bakgrund av att den som vill lämna landet saknar pass (jfr 2 kap. 12 § regeringsformen). Motivuttalandet i nuvarande förarbeten är därför olyckligt. Emellertid har Sverige genom deltagandet i Schengensamarbetet förbundit sig att alla personer som passerar en yttre gräns, oavsett medborgarskap, skall underkastas en kontroll för fastställande av identiteten (artikel 5 Schengenkonventionen). Detta åtagande kan emellertid inte inskränka en svensk medborgares grundlagsskyddande rörelsefrihet, varför det inte heller på denna grund bör vara möjligt att hindra en svensk medborgare att lämna landet enbart på grund av avsaknad av pass. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i passlagen om passkrav för utresa upphör.
Den gränskontrollerande myndigheten måste dock kunna fastställa medborgarskapet, inte bara för att få klarhet i personens rätt att resa in eller ut från Sverige, utan också för att få klarhet i vilken kontroll som skall göras. Enligt utredningens uppfattning är det tillräckligt att en svensk medborgare skall kunna uppvisa en handling genom vilken den gränskontrollerande myndigheten kan fastställa identiteten och det svenska medborgarskapet. Bestämmelsen härom bör regleras i den för personkontrollen gemensamma författningen (se avsnitt14.1). Exempelvis kan gränskontrollmyndigheten med hjälp av personuppgifter och kontroll av ett körkort få det svenska medborgarskapet styrkt genom uppgifterna i folkbokföringsregistret, men även andra handlingar och andra kontroller kan vara tillräckliga för att fastställa medborgarskapet.
Regeringen har också gett Rikspolisstyrelsen i uppdrag att ta fram ett nationellt identitetskort, vari medborgarskapet skall framgå. Denna handling blir framgent också ett tillräckligt och enkelt bevismedel för att fastställa ett svenskt medborgarskap i förevarande fall.
Att det kan vara svårt och ibland omöjlig att resa in i ett annat land, om man som svensk medborgare, liksom för personer med annat medborgarskap, inte har med sig ett giltigt pass är en sak som det ankommer på den resande att vara uppmärksam på och svara för.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
384
10.4.2 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid inresa över yttre gräns
Utredningens förslag: Något behov av förändringar, såvitt avser de administrativa tvångsmedel som får användas i samband med en personkontroll finns inte, annat än de förtydliganden som redovisas i avsnitt 14.2. Därutöver bör det förtydligas att de utrymmen, som får undersökas i syfte att förhindra att personer reser in illegalt i Sverige, är detsamma som gäller för husrannsakan enligt rättegångsbalkens bestämmelser. En gränskontrollmyndighet har således rätt att undersöka, rum, hytter, bagageutrymmen, containrar, lådor och andra utrymmen i bilar, fartyg och i andra transportmedel, där personer kan inrymmas. Vidare skall i lag framgå att en kroppsvisitation får göras avseende alla personer vars medborgarskap inte kan fastställas.
En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får vid resa över yttre gräns stoppa, gå ombord på och inbringa ett fartyg till svensk hamn, samt stoppa fordon eller annat transportmedel, om det behövs för att möjliggöra personkontrollen.
I det följande redogörs närmare för möjligheten att utföra en kroppsvisitation och en husrannsakan, samt möjligheten att vid yttre gräns stoppa fordon och andra transportmedel i syfte att fullgöra en personkontroll. Frågan om vissa ytterligare kontrollåtgärder behandlas i avsnitt 14.2.
Kroppsvisitation
Enligt bestämmelserna i utlänningslagen har i dag en polisman och en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, i samband med en persons inresa i Sverige över yttre gräns rätt att ”kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande”, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet, dvs. med utredningens föreslagna definition, i samband med personkontroll.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
385
Utredningen föreslår ingen saklig förändring i detta avseende, och liksom i dag skall befogenheten alltså tillkomma såväl en polisman som en tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen, när de medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen. En tjänsteman vid Migrationsverket bör däremot inte ha denna behörighet. Vissa förtydliganden bör dock göras i lagtexten.
I dag anges att kroppsvisitation får ske av en ”utlänning” för att bl.a. utröna om han eller hon har rätt att resa in och vistas i Sverige. Om en person i samband med inresan inte medverkar till att hans eller hennes identitet klargörs, går det inte heller att avgöra om personen är utländsk eller svensk medborgare. Därmed går det följaktligen inte heller att ta ställning till vilken vidare kontroll som behövs. Som bestämmelsen i dag är utformad kan ordalydelsen leda till uppfattningen, att en tjänsteman vid gränskontrollmyndighet inte får kroppsvisitera en svensk medborgare, även om denne inte medverkar till att frågan om medborgarskapet först kan klarläggas. Bestämmelsen bör därför förtydligas på så sätt, att kroppsvisitation får göras av alla personer, oavsett medborgarskap, när någon inte frivilligt medverkar i fastställandet av identiteten. Kroppsvisitation i syfte att utröna en persons resväg hit har naturligtvis bara tillämpning, när det rör sig om en utlänning. Kroppsvisitation i syfte att utröna utlänningens resväg får således inte ske förrän gränskontrollmyndigheten först konstaterat, att den inresande verkligen är utlänning, vilket alltså i sig kan kräva en inledande kroppsvisitation.
Vad som avses med en kroppsvisitation anges i 28 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken, dvs. kroppsvisitation är en undersökning inte bara av de kläder personen bär, utan också en undersökning av det bagage som medförs eller annat som denne bär på sig. Någon annan definition av kroppsvisitation avses inte när sådan sker i samband med en personkontroll vid yttre gräns, något som också angavs i förarbetena till 1989 års utlänningslag.
25
Utredningen anser
dock att den då valda lagtekniska lösningen riskerar att leda till en viss begreppsförvirring. Det bör därför klarare framgå, att med kroppsvisitation skall i alla avseenden avses sådan undersökning som definieras i rättegångsbalken.
26
25
Prop. 1988/89:86, s. 196, 1988/89:SfU19, 1988/89:SfU22, rskr 1988/89:325.
26
Olika begrepp används för kroppsvisitation, m.m. i flera andra författningar, varför det kan finnas skäl för en mera allmän översyn i detta avseende.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
386
Husrannsakan
Utöver rätten att företa en kroppsvisitation gäller enligt nuvarande regler att en polisman, och en tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen, när de medverkar i inresekontrollen, får undersöka ”bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel” i syfte att förhindra att utlänningar reser in i landet i strid mot villkoren för rätt till inresa och vistelse i Sverige. Inte heller i detta avseende föreslår utredningen några förändringar, men liksom vad som gäller för kroppsvisitation bör vissa förtydliganden göras.
Redan i samband med lagstiftningsarbetet inför Sveriges inträde i Schengensamarbetet ifrågasattes om bestämmelsen även omfattar en undersökning av alla utrymmen i ett fartyg.
27
I utredningens
direktiv anges också att det råder oklarhet i huruvida bestämmelsen ger rätt att undersöka en container, något som bestyrkts i utredningens arbete. Vid tillkomsten av bestämmelsen diskuterades inte närmare vilka utrymmen som skulle få undersökas.
28
Den nuvarande
avgränsningen kom emellertid till mot bakgrund av att bestämmelsen i rättegångsbalken om husrannsakan inte ansågs tillräcklig för en undersökning i samband med en inreskontroll. Orsaken härtill var att det vid undersökningen i en angiven situation inte behövde föreligga någon misstanke om brott, utan att undersökningen snarast skedde i ett mera allmänt brottsspaningssyfte, även om den inte fick företas utan ”rimlig anledning”, dvs. utgöra ett administrativt tvångsmedel. Mot denna bakgrund kan det inte förstås på annat sätt, än att syftet med bestämmelsen endast är att husrannsakan skulle få ske i samband med inresekontroll, även om det inte finns anledning att anta att brott har begåtts.
Vad som avses med husrannsakan anges i 28 kap. 1 § rättegångsbalken. Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Till skillnad från vad som gäller för definitionen av kroppsvisitation i rättegångsbalken, är definitionen i detta avseende inte avsedd att vara uttömmande. Vad som avses med ”rum eller slutet förvaringsställe” framgår i stället närmare i förarbetena till paragrafen. Däri anges bl.a. att med hus avses inte bara bostadshus utan även andra byggnader, såsom fabriker och magasin, och med rum avses också kontors- och lagerlokaler, hytter och rum på fartyg, samt med slutet förvaringsställe exempelvis låst bil och kassafack i
27
28
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
387
bank.
29
Mot bakgrund av vad som nu redovisats är det utredningens
uppfattning, att en husrannsakan i samband med inresa över yttre gräns redan med nuvarande bestämmelses ordalydelse omfattar en undersökning av alla utrymmen på ett fartyg, dvs. utöver lastutrymmen även hytter, bryggor, kök, m.m. En husrannsakan i rum, utöver rum på fartyg, torde mera sällan bli aktuellt i samband med personkontroll vid passerande av yttre gräns, men det förekommer att man inrättat särskilda rum i större transportmedel. Eftersom bestämmelsen om husrannsakan även bör vara tillämplig i samband med inre utlänningskontroll (se avsnitt 12.3), bör bestämmelsen ha en sådan enhetlig utformning att även ”rum” ingår i de utrymmen som får undersökas.
Vidare måste en container, som transporteras med ett fartyg, tåg, flyg eller en lastbil, också anses utgöra ett sådant utrymme som ryms inom ramen för vad som redan nu får undersökas. Något behov av en saklig ändring finns därför inte. Eftersom definitionen av husrannsakan i rättegångsbalken inte är uttömmande och därför kan verka vilseledande i förevarande fall, föreslår utredningen dock ett förtydligande i författningstexten för personkontrollens del.
Rätt att stoppa fordon och fartyg
Enligt nuvarande förhållanden får Tullverket samt Polisen och Kustbevakningen, när de deltar i varukontrollen, preja ett fartyg, om det behövs för att möjliggöra Tullverkets övervakning och kontroll av import och export av varor.
30
Någon misstanke om brott eller annan
särskild anledning krävs inte, utan fartyget får stoppas om det behövs för varukontrollen, dvs. det är ett administrativt tvångsmedel. Även vid inre tullgräns gäller att en person som rest in över sådan gräns och befinner sig i omedelbar närhet av gränsen skall stanna på tulltjänstemans begäran. Inte heller i denna situation krävs någon grad av misstanke, utan det enda krav som ställs är att det behövs för att möjliggöra en kontroll av in- och utförselbestämmelserna. Därutöver skall en person, som befinner sig i närheten av Sveriges landgräns, stanna på tulltjänstemans begäran, när det finns anledning att anta att denne för med sig varor som det råder införselförbud för eller denne inte har iakttagit den anmälningsskyldighet som
29
Se NJA II 1943. sida 369 f.
30
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
388
föreligger för vissa varuslag.
31
De nu beskrivna befogenheterna till-
kommer också en polisman och en kustbevakningstjänsteman, när de medverkar i varukontrollen.
För att Polisen och Kustbevakningen utanför den nu beskrivna varukontrollen annars skall få stoppa ett fartyg eller ett fordon i den polisiära verksamheten krävs, med i princip endast ett undantag, att det finns anledning att anta att det på fartyget eller i fordonet färdas en person som är misstänkt för brott (22 § polislagen och 4 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, se vidare avsnitten 4.6.4 och 4.7). Härtill kommer som undantag, att Polisen får stoppa ett fordon utan misstanke om brott, när det behövs för att reglera trafiken eller kontrollera fordonet eller föraren (se 22 § 4 polislagen).
En personkontroll i samband med passerande av en yttre gräns är obligatorisk och någon misstanke om att den in- eller utresande har gjort sig skyldigt till brott behöver alltså inte föreligga. På samma sätt som vad f.n. gäller för varukontrollen bör de gränskontrollerande myndigheterna ges rätt att stoppa fartyg och fordon för att över huvud taget kunna genomföra den ålagda personkontrollen vid yttre gräns. En person som passerar en yttre gräns skall inte kunna undgå kontroll endast genom att exempelvis vägra att stanna sin bil vid gränskontrollstationen eller undvika att med sin båt gå in i hamn.
32
Eftersom Sverige inte f.n. har några yttre landgränser i Schengens mening, kommer den föreslagna bestämmelsen i huvudsak endast att komma att tillämpas till sjöss, och vid landsgräns när regeringen eller Rikspolisstyrelsen fattat beslut om att inre gräns tillfälligt skall utgöra yttre gräns. Det kan emellertid bli aktuellt att också stoppa ett fordon, och då när inresan i Sverige skett med ett färjefartyg som ankommer direkt från en icke Schengenstat.
Såvitt avser varukontroll vid de inre tullgränserna, har i tullagstiftning införts bestämmelser om möjlighet att stoppa fordon inom ett område som kan jämföras med gränsnära zoner. Utredningen har, som framgått, bedömt att motsvarande befogenhet för personkontrollverksamheten, såvitt avser personkontroll vid inre gräns eller på svenskt territorium i övrigt, inte är erforderlig. Utredningen har som nämnts ansett, att det inte bör införas en möjlighet att vidta straffprocessuella tvångsåtgärder utan att det finns anledning att
31
5 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sverige gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen(inregränslagen).
32
Om rätten till oskadlig genomfart, se avsnitt 4.9.14.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
389
anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När en brottsmisstanke når upp till den nämnda nivån får Polisen redan i dag stoppa det fordon som den misstänkte personen färdas i. På samma sätt får Polisen redan nu stoppa ett fordon för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation eller husrannsakan eller för att gripa en person. Grunden för det bakomliggande beslutet är alltså, att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Att därutöver införa en möjlighet att stoppa ett fordon eller ett fartyg för att kontrollera personen som färdas däri, utan att det finns en misstanke om brott, är enligt utredningen ett omotiverat ingrepp i den personliga integriteten och den fria rörligheten.
När åtgärderna får vidtas
Liksom i dag skall gränskontrollmyndigheterna även framgent få företa en kroppsvisitation och husrannsakan i samband med personkontroll vid yttre gräns, men bara om det behövs för att kontrollera invandringen. Åtgärderna är alltså i huvudsak desamma som de som får vidtas inom ramen för en förundersökning, men förutsättningarna att tillgripa dem är olika. För att få tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlen krävs misstanke om brott, vilket alltså inte krävs för att använda ett administrativt tvångsmedel. På samma sätt får ett fordon eller annat transportmedel stoppas, utan misstanke om brott, men endast under förutsättning att det behövs för att fullgöra en personkontroll.
Det bör, liksom hittills, aldrig bli fråga om en rutinmässig kroppsvisitation av personer som kommer hit, utan det måste finnas skäl att anta, att den inresande underlåter att visa upp samtliga medförda handlingar. På motsvarande sätt skall det finnas skäl att vidta en husrannsakan, dvs. att det i fordonet kan dölja sig personer. I samtliga fall skall också behovs- och proportionalitetsprinciperna iakttas.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen att nuvarande bestämmelser om rätten att i samband med en personkontroll vid yttre gräns kroppsvisitera en person och att vidta en husrannsakan i transportmedel, alltjämt skall gälla, men med vissa lagtekniska justeringar. Därutöver skall nuvarande bestämmelser om att stoppa transportmedel, om det behövs för Tullverkets, Polisens eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet, utsträckas till att gälla även
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
390
i personkontrollverksamheten, såväl vad avser det brottsbekämpande syftet som för att kontrollera invandringen.
10.4.3 Transportörs skyldighet att lämna uppgifter till gränskontrollmyndighet
Utredningens förslag: Ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige skall på begäran av en gränskontrollmyndighet skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. I motsvarande mån skall också uppgifter lämnas om besättningen.
Gränskontrollmyndigheten får begära uppgifter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för personkontrollen. Om uppgifter lämnas elektroniskt, skall transportföretaget hålla uppgifterna tillgängliga för den gränskontrollmyndighet som begär uppgifterna i den omfattning och under den tid som behövs för personkontrollen. Uppgifter om enskilda personer, skall omedelbart förstöras, när det inte längre har betydelse för personkontrollen. Uppgifterna skall i övrigt behandlas enligt bestämmelserna i polisdatalagen. Utredningens bedömning: Något behov av ändring av nuvarande sekretessbestämmelser för att uppgifterna skall vara skyddade behövs inte. Genom den sekretessbrytande bestämmelse som utredningen föreslår får uppgifter som en gränskontrollmyndigheten mottager av en transportör vidarebefordras till en annan gränskontrollmyndighet, liksom till utländska myndigheter och mellanfolkliga organ.
Rätten att begära in uppgifter
Polisen har enligt 25 § polislagen rätt att begära aktuella uppgifter från transportföretag om ankommande och avgående transporter. Uppgifter får avse namn på passagerare deras resrutt, bagage samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter i övrigt får begäras om vilka fordon eller varor som transporteras. Uppgifterna får begäras in om de har betydelse för Polisens brottsbekämpande verksamhet.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
391
Motsvarande rätt har Tullverket, om det behövs för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, se 6 kap. 23 § tullagen och 15 § inregränslagen.
I samband med införandet av bestämmelsen inom tullområdet, och för den polisiära verksamheten, gjorde regeringen bedömningen, att behovet av transportörens uppgifter i Tullverkets och Polisens brottsbekämpande verksamhet vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst färre antal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem.
33
Eftersom syftet
med personkontroll, med utredningens förslag, till stor del är att förhindra och bekämpa brott bör för tydlighetens skull också framgent särskilt anges, att denna rätt även tillkommer Polisen i samband med personkontroll. Då Tullverket och Kustbevakningen bör ha samma befogenheter som Polisen, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, bör denna rätt utsträckas till att omfatta också dessa myndigheter, en rätt som dessutom redan tillkommer Tullverket i dess brottsbekämpande verksamhet, såvitt avser varor.
Eftersom syftet med personkontrollen inte enbart är brottsbekämpande, bör gränskontrollmyndigheterna ha rätt att begära in uppgifter, när det är av betydelse för personkontrollen i övrigt, dvs. för att kontrollera invandringen. I samband med att bestämmelsen om transportörs skyldighet att lämna uppgifter till Polisen, framförde justitiekanslern (JK), att rätten att begära in uppgifter skulle begränsas, såtillvida att Polisen endast skulle få begära in uppgifter, när det avsåg bekämpning av allvarlig brottslighet. Regeringen och riksdagen menade dock, att det inte fanns skäl att begränsa Polisens rätt att begära in uppgifter, eftersom någon motsvarande begränsning inte gällde för Tullverket, och att det inte borde komma i fråga att begära in uppgifter för att bekämpa rena bagatellbrott, vilket redan framgår av den i polislagen föreskriva proportionalitetsprincipen.
Utredningen anser, att det nu inte finns skäl att göra en annan bedömning, såvitt avser möjligheten att begära in uppgifter i personkontrollverksamheten oavsett syftet. De gränskontrollerande myndigheterna bör därför få begära in uppgifter, om det har betydelse för personkontrollen i dess helhet med iakttagande av proportionalitetsprincipen.
33
Prop. 1995/96:166, s 77 f. och 98 f., bet. 1995/96SkU23, rskr. 1995/96:288, samt prop. 1996/97:175, s. 47 f, bet. 1997/98:JuU7, rskr. 1997/98:138.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
392
Bestämmelsen bör även utsträckas till att också avse uppgifter om transportörens besättning. I motsvarande mån som uppgifter lämnas om passagerare bör uppgifter alltså lämnas om besättningen.
Om det finns en konkret brottsmisstanke får, inom ramen för en inledd förundersökning, också uppgifter inhämtas med stöd av rättegångsbalkens regler om beslag.
Rådet beslutade i april 2004 om direktiv om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare när inresa sker över yttre gräns.
34
Sverige har redan infört en sådan ordning genom
bestämmelserna i utlänningsförordningen om s.k. förhandsanmälan, även om bestämmelserna i viss mån kan behöva justeras för att fullt ut överensstämma med direktivet.
35
Det faller dock utanför
utredningens uppdrag att lämna förslag på hur direktivet bör implementeras.
36
Den nu nämnda möjligheten för gränskontrollmyndigheterna, att begära in aktuella uppgifter av transportör, inverkar inte på något sätt på en transportörs skyldighet att avge förhandsanmälan. Sådan anmälan skall likväl göras och utan särskild begäran därom. Eftersom det i rådets beslut särskilt anges att direktivet inte påverkar medlemsstaternas frihet att behålla eller införa ytterligare skyldigheter för lufttrafikföretag eller andra transportörer, innebär nu föreslagna informationsskyldighet inte heller ett brott mot gemenskapsrätten.
Behandlingen av uppgifterna
Liksom för närvarande får inhämtade uppgifter inte innebära någon systematisk kartläggning av resandeströmmen. Uppgifterna får endast samlas in, när det behövs för personkontrollen, och uppgifter som saknar betydelse för personkontrollen skall därför omedelbart förstöras, dvs. gallras. Det går inte att i detalj föreskriva, när en uppgift inte längre har betydelse. I vissa fall kan man redan vid en första anblick konstatera, att uppgiften saknar betydelse för personkontrollen, medan andra kan ha betydelse under en längre,
34
Rådets direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare, se avsnitt 3.4.6.
35
36
Se också avsnitt 14.2, där utredningen föreslår att bestämmelserna efter en översyn med anledning av nämnda direktiv förs in i den av utredningen föreslagna gränskontrollagen eller i en gränskontrollförordning. Institutet förhandsanmälan är ett för personkontrollen viktigt och värdefullt hjälpmedel.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
393
obestämd framtid, varför uppgifterna också då får sparas under motsvarande tid.
De insamlade uppgifterna får behandlas i samma syfte som det har samlats in, dvs. för personkontrollen. Detta innebär bl.a. att uppgifterna får användas i gränskontrollmyndigheternas underrättelseverksamhet för att kunna göra profileringar och riskanalyser i anledning av den aktuella personkontrollen, och uppgifterna får då sparas under så lång tid som behövs för detta arbete. På samma sätt kan uppgifterna behövas som bevismedel i en pågående brottsutredning.
37
Som framgår nedan får de uppgifter en myndighet
mottagit överlämnas till en annan gränskontrollmyndighet eller Migrationsverket, men endast under förutsättning att den mottagande myndigheten har behov av dem för personkontrollverksamheten; uppgifterna få inte behandlas om de inte har koppling till personkontrollen. Uppgifterna skall hos alla myndigheter behandlas enligt polisdatalagens bestämmelser. Eftersom polisdatalagen f.n. är föremål för en översyn lämnas ingen närmare redovisning av hur uppgifterna skall behandlas (se avsnitt 4.11).
38
Utredningen vill
dock erinra om, att en reform av bestämmelserna däri också måste omfatta behandlingen av de uppgifter gränskontrollmyndigheterna mottager med stöd av bestämmelserna om personkontroll. Härvid skall särskilt observeras, att mottagande uppgifter som är relaterade till kontrollen av invandringen inte med säkerhet kan anses omfattas av polisdatalagens nuvarande tillämpningsområde, dvs. utgöra en del av den s.k. egentliga polisverksamheten enligt 2 § 1–3 polislagen.
Transportören har att avgöra i vilken form uppgifterna lämnas. Det kan således ske muntligen, skriftligen eller på elektroniskt sätt, men bör under alla förhållanden göras skyndsamt. Uppgifterna skall också behandlas på samma sätt, oavsett om de lämnas muntligen, skriftligen eller elektroniskt. Men i den senare situationen får naturligtvis inga ändringar göras och inga uppgifter heller förstöras, eftersom informationen fortfarande tillhör och förvaras av transportören. Transportören är inte heller skyldig att hålla uppgifter tillgängliga längre tid, än vad som behövs för personkontrollen.
37
I ovan nämnda direktiv om överlämnande av passageraruppgifter nämns också att erhållna uppgifter, utan hinder av dataskyddsdirektivet (95/46/EG), lagligen kan användas som bevismaterial i förfarande som syftar till att säkerställa efterlevnaden av lagar och andra författningar om inresa och invandring, inklusive bestämmelser om skydd av den allmänna ordningen och den inre säkerheten.
38
Regeringen har aviserat en proposition i frågan till våren 2005.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
394
De uppgifter som mottages för att uppfylla personkontrollens brottsbekämpande verksamhet skyddas av den s.k. förundersökningssekretessen enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen, och de uppgifter som närmast används för att kontrollera invandringen av utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § samma lag. Som närmare utvecklas i avsnitt 13 föreslår utredningen, att det skall införas en sekretessbrytande bestämmelse, så att de gränskontrollerande myndigheterna skall ha en skyldighet att lämna varandra upplysningar som har betydelse för personkontrollen. Detta innebär alltså, att uppgifter som en gränskontrollmyndighet mottager av en transportör också kan vidarebefordras till en annan gränskontrollmyndighet
Inom ramen för det internationella polissamarbetet finns ett stort behov av att lämna ut uppgifterna både till utländska myndigheter och till andra mellanfolkliga organisationer. Särskilt framträdande är Europol, men även Riskanalyscentrumet i Helsingfors och den planerade Gränskontrollbyrån skall nämnas liksom det samarbete som bedrivs inom OPC och BSRBCC.
39
Med hänsyn
till vad som följer av Europolkonventionen bör uppgifter lämnas till Europol utan särskild begäran. Ett utlämnande av uppgifterna är i och för sig redan möjligt med stöd av 1 kap. 3 § sekretesslagen, men utredningen anser, att det också i gränskontrollagen bör tydliggöras att uppgifterna får lämnas ut till utländska myndigheter och andra organ. Eftersom det över tid sker förändringar i detta hänseende, bör regeringen närmare föreskriva till vilka organ uppgifterna skall lämnas ut och också huruvida det skall ske med eller utan begäran. Hur uppgifterna skall utbytas mellan gränskontrollmyndigheterna eller Migrationsverket, samt till utländska myndigheter och organ, bör regeringen alltså få föreskriva (se avsnitt 13.4 och 14.1).
10.4.4 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv
Utredningens förslag: Om det i samband med en persons inresa eller utresa över såväl inre som yttre gräns finns anledning att anta att denne gjort sig skyldig till ett brott som hör under all-
39
Operative Committee (OPC), Baltic Sea Regional Border Control Cooperation Conference (BSBRCCC).
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
395
mänt åtal, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. rättegångsbalken tillämpas.
Utredningen har, som framgått, föreslagit ett förtydligande av att personkontroll skall ske såväl vid yttre som vid inre gräns, när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmän åtal har begåtts. Med andra ord skall misstankenivån nå upp till samma nivå som krävs för att inleda förundersökning enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken. Ett beslut om att inleda en förundersökning behöver, som nämnts, inte fattas för att en personkontroll skall få göras. När denna nivå uppnåtts, föreligger också förutsättningar att tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlen såsom de regleras i rättegångsbalken, men för att tillgripa dessa måste förundersökning inledas.
Således skall när en personkontroll företas på grund av att det föreligger en konkret brottsmisstanke bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken tillämpas, och vid behov skall de där reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas. Även om personkontrollen är obligatorisk vid yttre gräns, är den inte direkt inriktad på att bekämpa brott, varför det tydligt i författning bör anges, att när det föreligger en brottsmisstanke i samband med att en person passerar en yttre gräns, har en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet rätt att tillgripa mer vittgående tvångsmedel än som annars står till buds.
I 23 kap. rättegångsbalken anges inte bara, när en förundersökning skall inledas, utan också vilka åtgärder som skall vidtas och vad en enskild polisman får göra utan att beslut fattats av förundersökningsledaren. Denne är antingen en polisman eller en åklagare, men kan också med stöd av specialförfattning i vissa fall vara en tull- eller kustbevakningstjänsteman. Vidare finns bestämmelser om möjligheten att gripa och anhålla en för brott misstänkt person. Beträffande de tvångsmedel som får användas skall särskilt nämnas husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och bestämmelserna om beslag. Förutsättningarna för att tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlena är emellertid olika, såväl vad avser beviskravet som brottets svårighetsgrad, vilket närmare framgår av avsnitt 4.3.
Utöver rätten att använda straffprocessuella tvångsmedel i personkontrollen som sker med anledning av att det föreligger en konkret brottsmisstanke, bör de administrativa tvångsmedel som gränskontrollmyndigheterna får använda vid personkontroll vid yttre gräns också komma till användning. Likaså kan en polisman
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
396
behöva tillgripa de administrativa tvångsmedel som anges i polislagen. En polisman får, som nämnts, exempelvis stoppa ett fordon för att gripa en person som är misstänkt för brott. En polisman kan också behöva utföra en skyddsvisitation enligt polislagens bestämmelser i samband med att en person grips såsom misstänkt för brott, och det kan därvid också vara nödvändigt att tillgripa våld.
Dessa bestämmelser är allmänt giltiga för Polisens befogenheter att använda tvångsmedel i sin brottsutredande verksamhet. Utredningens förslag innebär således endast ett förtydligande av att, när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts i samband med att en gräns passeras, och då oavsett om det rör sig om en inre eller yttre gräns, skall ingripande ske på samma sätt och med samma medel som används, när Polisen i andra sammanhang ingriper mot misstänkt brott. Utredningen förslår, vilket framgår nedan, härutöver, att även de andra gränskontrolltjänstemännen, dvs. tull- och kustbevakningstjänstemän, skall ges samma befogenheter som en polisman har enligt nuvarande förhållanden i förevarande hänseende, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen.
10.4.5 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid tillfällig inre gränskontroll
Utredningens förslag: När beslut har fattats om tillfällig inre gränskontroll får de kontroll- och tvångsåtgärder som används vid yttre gräns användas.
När ett beslut fattats om att personkontroll skall ske vid en geografiskt bestämd inre gräns och under en viss angiven tid, är den gränsen att betrakta som en yttre gräns. Därmed får samma kontroll- och tvångsåtgärder tillämpas som enligt ovan används vid annan yttre gräns. Det saknar betydelse om beslutet fattats av regeringen, eller om det utgör ett av Rikspolisstyrelsen interimistiskt fattat beslut, dvs. samtliga åtgärder får vidast oavsett vem som är beslutsfattaren. Om det i samband med att en person passerar gränsen finns anledning att anta att ett brott har begåtts, skall också bestämmelserna om förundersökning och användande av straffprocessuella tvångsmedel användas.
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
397
10.5 Tullverkets, Kustbevakningens och Migrationsverkets befogenheter
Utredningens förslag: När Tullverket och Kustbevakningen medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, har en tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen samma befogenheter och rätt att använda våld eller tvång som gäller för en polisman för att vidta åtgärder, om tjänstemannen innehar befattning som är förenad med sådan befogenhet och har genomgått erforderlig utbildning för ändamålet.
Tullverket och Kustbevakningen ges dock inte de befogenheter som en polismyndighet har enligt rättegångsbalken, utlänningslagen eller annan författning. Förundersökningsledare får dock begära biträde under utredningen av Tullverket och Kustbevakningen. Polismyndighet får också begära biträde av Tullverket eller Kustbevakningen för att verkställa ett av polismyndighet fattat beslut om avvisning.
Migrationsverket och dess tjänstemän får fatta beslut om och vidta kontroll- och tvångsåtgärder endast när det är särskilt reglerat.
10.5.1 Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter
Tullverket och Kustbevakningen är enligt utredningens förslag gränskontrollmyndighet, när de medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen, och har därvid rätt att tillgripa samma kontroll- och tvångsåtgärder som Polisen. Redan enligt nuvarande förhållanden har dessa myndigheter, liksom deras tjänstemän, rätt att utföra en personkontroll i samband med att en yttre gräns passeras, liksom att vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som behövs för att fullgöra kontrollen, när en begäran om biträde framställts av Polisen. Kustbevakningen har dessutom sådan befogenhet utan begäran om biträde, när en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll utförs till sjöss.
Myndigheternas rätt att utföra kontroller och deras befogenhet att tillgripa tvångsmedel är emellertid enligt nuvarande författning (utlänningslagen och lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning) begränsad till ärenden som rör utlänningars rätt till inresa och vistelse i Sverige. Någon befogenhet för en tull–
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
398
eller kustbevakningstjänsteman att ingripa, när det föreligger en misstanke om att en person som passerar en gräns – inre eller yttre – har begått brott finns inte, med undantag för tullbrott, smugglingsbrott eller den för Kustbevakningen särskilt reglerade brottsligheten. Utredningen föreslår som framgått emellertid, att syftet med personkontrollen inte bara är att kontrollera invandringen, utan också att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, en brottslighet som kan komma att omfatta alla brott som hör under allmänt åtal (se avsnitt 7.1). Eftersom syftet med utredningens förslag, att ge Tullverket och Kustbevakningen ett självständigt ansvar för personkontrollen, är att på ett mera effektivt sätt än för närvarande ta tillvara dessa myndigheters kompetens och resurser vid våra gränser, bör de, i sin egenskap av gränskontrollmyndigheter, också ges samma befogenheter som en polisman att ingripa mot alla brott. Å andra sidan får reglerna om personkontroll inte bidra till att rättssäkerheten eftersätts. Befogenheterna att tillgripa våld och tvång samt rätten att använda straffprocessuella och andra ingripande åtgärder har hittills begränsats till de brottsbekämpande och brottsutredande myndigheterna, där Polisen har ett huvudansvar.
Som närmare redovisas i avsnitt 4.7 har emellertid Tullverket och Kustbevakningen betydande uppgifter och ansvar för brottsbekämpningen. Såväl en tulltjänsteman som en kustbevakningstjänsteman har enligt bl.a. smugglingslagen i huvudsak samma befogenheter som en polisman att bekämpa och förhindra brott, och därvid också befogenhet att tillgripa tvångsmedel och vid behov tillgripa våld och tvång. Både tull- och en kustbevakningstjänstemän har i detta sammanhang vittgående polisiära befogenheter att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel och att i vissa fall inleda förundersökning eller vidta förundersökningsåtgärder i sin brottbekämpande verksamhet. För dem gäller också behörighetsbegränsningar när de gäller straffprocessuella tvångsmedel. I många fall måste beslutet fattas av allmän åklagare eller domstol.
Mot denna bakgrund är det enligt utredningen uppenbart, att rättssäkerheten i personkontrollen inte skulle eftersättas, om också Tullverket och Kustbevakningen ges fulla polisiära befogenheter, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen. Utredningen föreslår därför, att Tullverkets och Kustbevakningens tjänstemän, skall ges en sådan rätt, när de som gränskontrolltjänstemän misstänker att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Detta innebär att en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman i samband med personkontroll framgent har rätt att vidta alla de åtgärder
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
399
som en polisman har med stöd av rättegångsbalken och polislagen, inklusive rätten till våldsanvändning, men på samma sätt som för en polisman endast när andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.
Tullverket och Kustbevakningen bör emellertid inte ges de befogenheter som enligt rättegångsbalken tillkommer en polismyndighet, såvida inte annat följer av annan lagstiftning.
40
Exempelvis får
endast polismyndighet (eller åklagare) fatta beslut om att förundersökning skall inledas, och de åtgärder som en tjänsteman vid gränskontroll myndighet vidtar i avvaktan på att beslut fattas skall anmälas till polismyndighet (eller åklagare). På samma sätt är det undersökningsledaren (polismyndighet eller åklagare) som fattar beslut om straffprocessuella tvångsmedel, men i likhet med en polisman, får en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman företa en husrannsakan eller en kroppsvisitation, om det är fara i dröjsmål, men att detta snarast skall rapporteras till polismyndighet.
41
Eftersom ett beslut om att vidta en straffprocessuell tvångs-
åtgärd anses innebära, att också förundersökning inleds – om så inte skett tidigare – kan emellertid i de undantagsfall också Tullverket och Kustbevakningen inleda förundersökning. Detsamma gäller dock redan i dag även när en polisman som saknar befogenhet att fatta beslut om förundersökning, vid fara i dröjsmål, vidtar sådana tvångsmedel. I samtliga nu redovisade situationer skall dock polismyndighet eller åklagare underrättas om beslutet.
I rättegångsbalken föreskrivs att när åklagare är förundersökningsledare har denne rätt att anlita biträde av polismyndighet, och uppdra åt en polisman att vidta de åtgärder som behövs för undersökningen.
42
Motsvarande gäller beträffande Kustbevakningens
medverkan i en förundersökning som rör en fråga inom Kustbevakningens ansvarsområde, vilket enligt nuvarande förhållanden gäller bl.a. vid misstanke om brott mot utlänningslagen.
43
Åklagaren får
på motsvarande sätt under en förundersökning vid misstanke om smugglingsbrott begära biträde av Tullverket.
44
Motsvarande bör
gälla också i fråga om personkontrollen.
40
Se t.ex. lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen) och lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisär övervakning.
41
Se också en polis befogenheter enligt polislagen, 1984:387.
42
43
7 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
44
19 § tredje stycket smugglingslagen.
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
400
Tullverket eller Kustbevakningen bör inte heller ges polismyndighets befogenhet, att fatta beslut i utlänningsärenden enligt utlänningslagen eller annan författning. Om Tullverket eller Kustbevakningen såsom gränskontrollmyndighet i samband med en personkontroll finner anledning att en utlänning bör avvisas, skall således även framgent polismyndighet (eller i tveksamma fall Migrationsverket) fatta beslut därom.
45
För att samarbetet mellan
Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter skall få den effekt som eftersträvas bör det emellertid vara möjligt för polismyndigheten, att efter fattat avvisningsbeslut, begära biträde av Tullverket eller Kustbevakningen för verkställighet av beslutet. Den situation som närmast avses är att om Tullverket eller Kustbevakningen såsom enda gränskontrollmyndighet, i samband med en personkontroll vid gräns, anser, att utlänningen inte uppfyller kraven – de formella eller materiella – för rätt till inresa och vistelse i Sverige, skall berörd polismyndighet kontaktas. Liksom sker i dag när en civil passkontrollant ansvarar för inresekontrollen, kan polismyndighet, mot bakgrund av de uppgifter som lämnas, utan att själv vara på platsen, fatta beslut om avvisning. Ett sådant beslut får också verkställas omedelbart.
46
Om Polisen i denna situation inte
skulle kunna begära biträde av annan gränskontrollmyndighet i verkställighetsarbetet, skulle Polisen vara nödgad att bege sig till det aktuella kontrollstället för att själv verkställa beslutet, vilket skulle få till följd att effekten av samarbetet markant försvagas. Utredningen anser att det biträde som Tullverket och Kustbevakningen bör ges inte skiljer sig från det biträde Polisen i dag exempelvis begär av Kriminalvårdens Transporttjänst för verkställighet av de avvisnings- och utvisningsbeslut Polisen har att verkställa. Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att biträda Polisen i verkställighetsarbetet bör emellertid endast avse polismyndighetens egna beslut om avvisning, dvs. de som vanligen fattas i samband med inresa i Sverige. Övriga beslut bör även framgent Migrationsverket eller polismyndighet verkställa.
Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att en tulltjänstemans och en kustbevakningstjänstemans nuvarande befogenheter att använda tvångsmedel, utföra förundersökningsåtgärder samt befogenheten att använda våld och tvång utvidgas till att omfatta alla brott som hör under allmänt åtal. Tullverkets och Kustbevakningens, liksom deras tjänstemäns, utvidgade befogen-
45
Se 4 kap. 4 § utlänningslagen, 1989:529.
46
SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar …
401
heter är dock inskränkta till deras medverkar i personkontrollen, dvs. när de agerar som gränskontrollmyndighet, något som Kustbevakningen i huvudsak alltid gör. Förslaget innebär inte någon utvidgning i övrigt av myndigheternas befogenheter att utreda brott. Det är alltjämt Polisen som har det allmänna ansvaret för att bekämpa och utreda brott.
De föreslagna befogenheter tillkommer Tullverket och Kustbevakningen även när de medverkar i eller ansvarar för personkontroll vid inre utlänningskontroll (se avsnitt 12), dvs. myndigheterna har samtliga befogenheter när det utgör gränskontrollmyndighet och då oavsett var personkontrollen sker och med vilket syfte.
Även om befogenheterna i sig inte utvidgats, krävs emellertid att tull- och kustbevakningstjänstemännen ges information och utbildning på området, eftersom de framgent kommer att förhindra och bekämpa brott vilka ligger utanför ramen för myndigheterna nuvarande ansvarsområden (se vidare avsnitt 13.2).
10.5.2 Migrationsverkets befogenheter i personkontrollen
Migrationsverket är som framgått en förvaltningsmyndighet utan några brottsbekämpande uppgifter. Utredningen anser därför, att verket inte skall vara gränskontrollmyndighet. Dess möjlighet att använda tvångsmedel eller våld i samband med att det medverkar i personkontrollen bör därför inte heller utvidgas. Migrationsverkets tjänstemän saknar dessutom regelmässigt sådan utbildning som bör krävas för att tillgripa mer ingripande kontroll- och tvångsåtgärder. I de fall en person vägrar att följa ett beslut som Migrationsverket fattar, får verket begära biträde av en gränskontrollmyndighet för att genomföra beslutet.
Utredningen föreslå alltså att Migrationsverket, liksom i dag, endast skall ha rätt att begära att en över yttre gräns in- eller utresande person uppvisar sitt pass, annan likställd handling, lämnar uppgifter och handlingar som är av betydelse för bedömningen av huruvida personen har rätt att resa in i och vistas i Sverige samt att undersöka en utlännings visum och uppehållstillstånd. Migrationsverket skall också ha rätt att söka information i olika register (se vidare avsnitt 13). Därutöver bör, som närmare utvecklas i avsnitt 14.2, Migrationsverket liksom för närvarande under handläggningen av ett ärende ha rätt att bl.a. omhänderta ett pass eller
De gränskontrollerande myndigheternas ansvar … SOU 2004:110
402
en biljett, ta fingeravtryck och fotografera en person samt fatta beslut om kvarhållande för utredning.
Migrationsverkets befogenheter i samband med en personkontroll skall särskilt anges i den författning som styr personkontrollverksamheten. Någon begränsning i eller påverkar på Migrationsverkets möjligheter att fatta beslut om olika kontrollåtgärder i samband med handläggningen av ett utlänningsärende är inte avsedd.
403
11 Nya regler för utresekontroll
Utredningens förslag: När en person reser ut ur Sverige över yttre gräns skall de åtgärder som vidtas i samband med inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identitetshandling samt sökning i SIS och nationella register. Liksom att när det i samband med att en person reser ut ur Sverige över gräns, såväl yttre som inre, finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal begåtts, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. rättegångsbalken tillämpas.
Vid utresa över yttre gräns skall gränskontrollmyndighet och Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, därutöver undersöka om en utlännings rätt till vistelse i landet har upphört.
När polismyndighet beslutar om avvisning skall beslutet få förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige. I tveksamma fall skall ärendet överlämnas till Migrationsverkets prövning. Utredningens bedömning: Några utökande befogenheter att vidta kontroll- och tvångsåtgärder i samband med utresa, vare sig över yttre eller inre gräns, annat än vid misstanke om brott, bör inte införas.
11.1 Allmänt
Som tidigare nämnts skall en personkontroll alltid vidtas i samband med att en person reser in i eller ut ur Sverige över yttre gräns. Av utredningens undersökningar har inte framgått annat, än att personkontroll också sker både vid inresa i och utresa ur Sverige. Liksom enligt nuvarande förhållanden, bör också en person visa upp sitt pass eller ett med pass likställt identitetskort i samband med utresa
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
404
över yttre gräns. När en person reser ut ur Sverige över yttre gräns, bör liksom vid inresa, en sökning i SIS och nationella register göras. Av naturliga skäl finns inte anledning att såsom vid inresa ställa krav på att den utresande skall lämna uppgifter som har betydelse för bedömningen av utlänningens rätt att resa in och vistas i Sverige.
I samband med inresa över yttre gräns har den gränskontrollerande myndigheterna också rätt att utföra en kroppsvisitation och en husrannsakan i dolda utrymmen i bilar m.m., i syfte att förhindra illegal invandring. Någon motsvarande undersökning får inte ske i samband med utresa över yttre gräns. I det följande behandlas huruvida möjligheten att vidta sådana eller andra åtgärder, utan misstanke om brott, bör införas också vid utresa.
Utredningen har, som närmare redovisas i avsnitt 10.4.1, uppmärksammat att sökning i SIS inte alltid görs. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att det i författning skall framgå att sådan sökning skall göras. Utredningen har därvid föreslagit att sökning skall göras också i nationella misstanke- och spaningsregister. Sökning i SIS och nationella register föreslås ske både vid inresa och utresa över yttre gräns.
Bakgrunden till utredningens förslag, utöver det faktum att sökning i SIS inte alltid görs, är att en sådan sökning utgör ett effektivt verktyg i kampen mot gränsöverskridande brottslighet, såväl sådan som har koppling till invandringen som till annan brottslighet.
I samband med Sveriges inträde i Schengensamarbetet gjorde Polismyndigheten i Blekinge län en undersökning som visade att i inte ringa omfattning förde personer som lämnade landet med sig stöldgods och annan egendom som åtkommits genom brott samt brottsverktyg. Även Polismyndigheten i Stockholms län har gjort liknande undersökningar, där inriktningen varit att kontrollera brottslighet begången i Sverige av medborgare i f.d. Sovjetunionen inkluderande de baltiska länderna. Av dessa framgår bl.a. dels att brott begångna i Sverige av medborgare i nämnda stater ökat, dels att stöldgodset i stor omfattning förs ut ur Sverige i preparerade fordon. Till utredningen har också uppgifter lämnats om att det inte är ovanligt att stöldgods sänds från Sverige med post (jfr avsnitt 7).
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att syftet med sökningen i SIS och nationella register, som alltså skall ske i samband med att en yttre gräns passeras, skall vara dels att undersöka om den in- eller utresande är efterlyst för brott eller kan antas störa säkerheten eller den allmänna ordningen m.m., dels att undersöka om de föremål den in- eller utresande för med sig kan antas ha
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
405
koppling till brottslig verksamhet. Härigenom uppfyller Sverige också syftet bakom bestämmelsen i artikel 6.2 d Schengenkonventionen, dvs. att genom utresekontrollen fånga upp efterlysta personer, och att registersökningen blir ett effektivt verktyg för de brottsbekämpande myndigheternas spaningsverksamhet. Med en sådan ordning kan man således inte enbart förhindra att efterlysta personer, eller personer som kan antas störa den allmänna ordningen och säkerheten, fritt kan röra sig inom Schengenområdet, utan också säkerställa att Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter kan förhindra, att föremål vilka har åtkommits genom brott förs ut ur landet.
11.2 Befogenhet att vidta en husrannsakan i syfte att upptäcka brott
För att en sökning i register skall kunna ske i syfte att kontrollera om stöldgods eller dylikt förs ut ur landet, måste den gränskontrollerande myndigheten också ha vetskap om att en person faktiskt för med sig föremål. Som nämnts är det inte ovanligt att föremål som på ett eller annat sätt har koppling till brott, göms i en för ändamålet preparerad bil eller annat fordon. Det är också naturligt att en person, som för med sig stöldgods eller annan egendom som har koppling till brott, sällan låter egendomen ligga synlig i fordonet. Inte ovanligt är också att bilar och andra fordon stjäls i Sverige för att säljas i annat land.
Enligt nuvarande förhållanden, och som nämnts i enlighet med utredningens förslag, får i samband med inresa över yttre gräns husrannsakan göras i utrymmen i fordon m.m. i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Härvid krävs alltså inte ”anledning att anta” att ett brott har begåtts, dvs. den lägsta misstankegrad som förekommer i svensk rätt för att få använda straffprocessuella tvångsmedel. Undersökningen i detta avseende utgör således ett administrativt tvångsmedel, och syftet med husrannsakan är huvudsakligen att kunna kontrollera invandringen.
1
Även om det inte krävs någon
brottsmisstanke om brott när husrannsakan görs i samband med inresa över yttre gräns, måste det dock finnas något skäl för att vidta undersökningen. I förarbetena anges att undersökningen inte skall
1
Vad utredningen avser med ett administrativt respektive ett straffprocessuellt tvångsmedel
redovisas i avsnitt 4.3.1.
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
406
göras rutinmässigt, utan att polisen skall ha fått skäl att misstänka att utlänningar vid en viss tidpunkt och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i Sverige.
2
Vilken nivå misstanken skall nå
anges inte, men den behöver inte ha nått upp till den nivån att också en förundersökning skall inledas, vilket är en förutsättning för att få tillgripa de i rättegångsbalken reglerade tvångsmedlen.
Någon motsvarande möjlighet att vid utresa ur Sverige företa en husrannsakan i ett fordon eller annat transportmedel, utom ramen för en brottsutredning, finns som nämnts inte. För att vidta en husrannsakan i samband med utresa ur Sverige krävs således att det finns en konkret misstanke om brott, dvs. det skall finnas ”anledning att anta” att den utresande personen för med sig föremål som har åtkommits genom brott eller föremål som på annat sätt har koppling till brottslig verksamhet. En husrannsakan får inte företas för att upptäcka brott. (Se närmare om rätten att företa husrannsakan i avsnitt 4.3.4 och 4.6.1).
Mot denna bakgrund kan det övervägas om gränskontrollmyndigheterna bör ges rätt att i spaningssyfte göra husrannsakan i fordon och andra transportmedel, dvs. även när det inte föreligger en konkret misstanke om att det i fordonet finns stöldgods eller dylikt. Tillsammans med bestämmelsen om sökning i nationella register och SIS, skulle en sådan ordning sannolikt vara ett effektivt verktyg för att förhindra att personer för med sig stöldgods ut ur Sverige, och även i övrigt motverka organiserad gränsöverskridande brottslig verksamhet.
Eftersom det är straffbart att smuggla in utlänningar i Sverige,
3
kan nuvarande möjlighet att vidta en husrannsakan i samband med inresa över yttre gräns också anses utgöra en undersökning som sker i syfte att upptäcka brott, varför det inte heller skulle vara otänkbart, att gränskontrollmyndigheterna ges rätt att vidta en husrannsakan utan en konkret brottsmisstanke även vid utresa över yttre gräns, men då i syfte att förhindra annan gränsöverskridande brottslighet. För att en sådan ordning skall få full effekt bör möjligheten att vidta husrannsakan i spaningssyfte också få ske i samband med att en inre gräns passeras. Att husrannsakan i samband med inresa över inre gräns inte får ske, har närmast sin förklaring i att det skulle innebära en begränsning i den enskildes fria rörlighet, något som Schengensamarbetet innebär. Motsvarande argument förfaller inte väga lika tungt, såvitt avser möjligheten att företa en
2
Prop. 1981/82:146, s. 48 f. och 67.
3
10 kap. 2 a § utlänningslagen, 1989:529.
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
407
husrannsakan i syfte att förhindra att stöldgods m.m. förs ut ur landet över inre gräns. I detta avseende skulle kontrollen ha ett brottsförhindrande och brottsbekämpande syfte, en uppgift som i dag hör till den s.k. egentliga polisverksamheten, något som inte har direkt koppling till personer fria rörlighet inom Schengenområdet. Artikel 2.2 i Schengenkonventionen föreskriver också att Schengensamarbetet inte begränsar varje enskild Schengenstats rätt att enligt nationell lagstiftning utöva sina polisiära befogenheter på hela territoriet.
På tullens område har man också, i syfte att förhindra brott mot in- och utförselbestämmelserna och främst för att förhindra narkotikasmuggling, infört en möjlighet att företa husrannsakan och annan liknande undersökning i samband med passerandet av en inre tullgräns, utan att det föreligger en konkret brottsmisstanke.
4
I för-
arbetena till tullagstiftningen anges att s.k. selektiva kontroller skall få göras vid in- och utresa över inre tullgräns.
5
I förarbetena anges
att med selektiv kontroll avses en kontroll som sker på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt, men att misstanken inte nått upp till ”anledning att anta”.
Eftersom det kan anses lika angeläget att förhindra annan gränsöverskridande brottslighet som narkotikasmuggling, skulle det kunna övervägas, att införa bestämmelser som ger de gränskontrollerande myndigheterna en i förhållande till rättegångsbalkens bestämmelser utvidgad befogenhet, att i samband med en persons utresa ur Sverige undersöka fordon och andra transportmedel i syfte att förhindra att stöldgods, m.m. förs ut ur landet.
Emellertid finns det omständigheter som med betydande styrka talar mot en sådan ordning.
Eftersom de föremål, vilka bör förhindras att lämna Sverige, har åtkommits genom brott inne i Sverige, bör man i sådant fall också överväga, om en utvidgning av kontrollmöjligheterna bör gälla över hela territoriet. Utredningen finner det svårt att motivera varför samma typ av brott, exempelvis olika former av tillgreppsbrott,
4
7 § inregränslagen. Genom bestämmelsen i 26 § smugglingslagen utsträcks befogenheten
att företa husrannsakan jämfört med rättegångsbalkens bestämmelser, eftersom sådan undersökning får företas även om det inte kan följa fängelse på det aktuella brottet, men misstankenivån är densamma.
5
Prop. 1995/96:166, s.55 f. EU-gränskontrollutredningen, vars förslag låg till grund för
lagstiftningen, föreslog emellertid i sitt betänkande att selektiva kontroller inte skulle få ske när en inre tullgräns passerades. Utredningen ansåg att det inte fanns något utrymme att sänka misstankenivån ”anledning att anta” när det gäller att utföra kontroller vid inre tullgräns, och att därvid använda tvångsmedel såsom husrannsakan och kroppsvisitation. Se vidare SOU 1994:131 s. 237 f.
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
408
skulle kunna föranleda ingripanden med en lägre grad av misstanke vid en gräns, medan ett ingripande på ett annat område i Sverige skulle kräva en starkare grad av misstanke. Det skulle sannolikt uppfattas som diskriminerande att en person som passerar en gräns kan utsättas för kontroller med en lägre misstankenivå än vad som gäller i övriga delar av landet. I praktiken skulle det sannolikt också kunna innebära ett brott mot diskrimineringsförbudet, eftersom det inte kan bortses från att kontrollen skulle kunna komma att inriktas enbart på personer med utländskt utseende eller bilar med utländskt registreringsnummer.
Som nämnts krävs för att få vidta en husrannsakan i anledning av brott att misstankenivån når upp till ”anledning att anta”. Detta utgör enligt svensk rätt den lägsta grad av misstanke. Såsom utredningen behandlat i avsnitt 10.3 kan det från rättssäkerhetssynpunkt och med beaktande av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna inte godtas, att den enskilde utan någon grad av misstanke skall behöva utsättas för en genomsökning av sina tillhörigheter. Härtill kommer att ett införande av ett nytt misstankebegrepp, dvs. en än lägre nivå av misstanke, skulle få till följd att bestämmelserna i rättegångsbalken om förundersökning och tvångsmedel också skulle behöva överarbetas och anpassas till ett ändrat misstankebegrepp.
Det nu anförda talar alltså mot att införa en möjlighet som ger de gränskontrollerande myndigheterna möjlighet, att utan en konkret brottsmisstanke, vid utresa ur Sverige eller annars, få undersöka en bil eller annat transportmedel enbart i syfte att förhindra att föremål som på ett eller annat sätt har koppling till brottslig verksamhet förs ut ur landet. Inte heller bör man införa något nytt misstankebegrepp i den särskilda reglering som rör personkontrollen.
Den reglering som rör in- och utförsel av varor och kontrollen för att bekämpa narkotikasmuggling kan här förefalla ha en mera tillåtande syn. Utredningens uppfattning är dock att någon egentlig skillnad inte föreligger mellan den på tullområdet reglerade selektiva kontrollen och en misstankebaserad kontroll. Regeringen påpekade även i lagstiftningsärendet på tullområdet, att skillnaden mellan en selektiv kontroll och en misstankebaserad kontroll kunde uppfattas som ”semantisk”.
6
Det är svårt att se annat än att, när de
omständigheter som enligt nyss nämnda förarbeten skall föreligga
6
A prop. s. 57.
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
409
för att en selektiv kontroll skall få vidtas, också är sådana omständigheter som medför att nivån ”anledning att anta” är uppnådd, dvs. att kontrollen är misstankebaserad. En välgrundad riskprofilering kan ha ett sådant innehåll att det i själva verket föreligger en konkret misstanke om brott. På samma sätt kan underrättelser från exempelvis en polismyndighet eller annan gränskontrollmyndighet eller från andra länders motsvarighet, innehålla klara påståenden om ett konkret brott och som i vissa fall också direkt pekar ut en viss person som misstänkt. Även om inte en viss person utpekas kan de tillgängliga uppgifterna vara så specifika att den misstänkte direkt kan urskiljas när han eller hon lämnar landet. Underrättelser och annan information kan också avse ett visst slags fordon. Också andra iakttagelser och uppgifter som framkommit under olika spaningsuppdrag inne i landet kan leda fram till en konkret brottsmisstanke. I detta avseende skall inte en tjänstemans erfarenhet och samlade kunskap förringas. I förarbetena till tillkomsten av de s.k. selektiva kontrollerna framhåller också regeringen, att JO i ett beslut uttalat att enbart en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med tullkontroll ”ser nervös ut” utgör tillräcklig grund för att verkställa en kroppsvisitation, dvs. att det är tillräckligt för att misstankegraden ”anledning att anta” skall ha uppnåtts.
7
Att regeringen och riksdagen valde att införa begreppet ”selektiv kontroll”, har närmast sin förklaring i att själva ordet ”misstanke” skulle kunna få tulltjänstemännen att missuppfatta detta som att det krävdes formliga bevis för att få göra ett ingripande. Eftersom regeringen ansåg att det var av yttersta vikt att Tullverkets möjligheter till effektiv kontroll av narkotikasmugglingen och annan brottslighet inte på något sätt skulle försämras vid Sveriges inträde i EU, infördes begreppet selektiv kontroll närmast i ett pedagogiskt syfte. Utredningen kan alltså inte uppfatta regelverket på annat sätt än, att även vid en tullkontroll vid inre tullgräns krävs att misstankenivån nått upp till ”anledning att anta”, och att skillnaden mellan ordningen vid tullkontroll i detta hänseende och vad utredningen nu föreslår enbart är skenbar.
Bakgrunden till införandet av det särskilda begreppet ”selektiv kontroll” är således desamma som utredningens överväganden på personkontrollområdet. Utredningen anser dock det vara en bättre väg att, istället för att tillskapa nya begrepp när ett tvångsmedel får
7
JO:s beslut den 26 september 1995 (dnr 798–1995) med hänvisning till JO:s beslut den 19
mars 1986, JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242 f.
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
410
tillgripas, i författning ange vilka omständigheter som skall föreligga för att misstankenivån skall vara uppnådd.
Sammantaget anser utredningen således att det inte bör gälla några särskilda regler för när straffprocessuella tvångsmedel såsom husrannsakan och kroppsvisitation, skall få vidtas i personkontrollen, och då varken vid inresa i eller utresa ur Sverige. Utredningen har istället gjort bedömningen att så snart det finns ”anledning att anta”, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall bestämmelserna i rättegångsbalken om förundersökning och om tvångsmedel tillämpas. Som närmare redovisas i avsnitt 10.3.4 föreslår utredningen att det i författning skall anges de omständigheter som bidrar till att misstankenivån nått upp till ”anledning att anta”. Detta innebär att när en gränskontrollmyndighet i samband med att en person reser ut ur landet, och då oavsett om det sker över en inre eller en yttre gräns, på grund av den utresandes kännetecken eller iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information, får anledning att anta, att denne begått brott, skall en personkontroll ske. Det innebär att bl.a. en husrannsakan eller en kroppsvisitation får företas. I samband därmed får också de för personkontrollen reglerade administrativa tvångsmedlen användas (se avsnitt 10.4 och14.2).
Det är utredningens bedömning att ett sådant förtydligande av när misstankenivån är nådd innebär att det också vid utresa är möjligt att på ett effektivt sätt förhindra och bekämpa brott, utan att rättssäkerheten samtidigt eftersätts. Härtill kommer den effektivitetshöjning som följer med utredningens förslag om ett bättre informationsutbyte mellan gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, liksom en integrering av en gemensam underrättelseverksamhet med personkontrollverksamheten.
11.3 Kontroll av postförsändelser
Som framgått har Polisens undersökningar visat att föremål som tillgrips i Sverige skickas ut ur landet med post. Även om det kan anses ligga utanför utredningens uppdrag att lämna förslag i fråga om rätten att ta postförsändelser i beslag och vidta en undersökning av dem, har utredningen ändå funnit anledning att diskutera om det inom ramen för personkontroll bör finnas särskilda regler om kontroll av postförsändelser. Detta särskilt mot bakgrund av att det inom tullområdet finns en sådan särskild reglering.
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
411
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter alla medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev och annan förtrolig försändelse. Enligt 12 § samma kapitel får begränsningar göras endast genom lag, och då endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet som har föranlett begränsningen, vilket kan ske exempelvis för att beivra brott. I 22 § anges att om inte annat framgår av lag gäller skyddet även utländska medborgare. Också Europakonventionens bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna föreskriver särskilt var och ens rätt till respekt för sin korrespondens (artikel 8).
Enligt nuvarande förhållanden finns bestämmelser om att kontrollera och undersöka postförsändelser i rättegångsbalken och, som nämnts, i tullagstiftningen.
I rättegångsbalkens regler om beslag i 27 kap. anges, att beslag får ske, när det skäligen kan antas att föremålet kan äga betydelse för utredningen om brott eller föremålet avhänts annan genom brott eller att det kan bli förverkat på grund av brott. Att ta ett föremål i beslag förutsätter således att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Ett beslut om beslag utgör alltså, som framgått, ett straffprocessuellt tvångsmedel.
Eftersom det ansågs nödvändigt för Tullverket att utöva viss kontroll av varor som befordras med post, även utan en konkret brottsmisstanke, infördes år 1996 uttryckliga bestämmelser som gav Tullverket en befogenhet att öppna och undersöka brev och andra postförsändelser.
8
Behovet av att undersöka och öppna post-
försändelser motiverades i särskild hög grad av det starka allmänintresset av att begränsa narkotikabrottslighet. Urvalet får inte ske slumpmässigt utan ett öppnande skall enligt förarbetena
kunna ske endast om det finns viss misstanke (”anledning anta”) om försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i VSL.
9
I förarbetena anges, att det räcker att en narkotikahund markerar eller att en genomlysning indikerar att det är fråga om otillåtet införande av en vara för att misstankegraden skall anses uppnådd.
Även i detta avseende måste det anses lika angeläget att förhindra annan gränsöverskridande brottslighet som narkotikasmuggling, varför det, liksom i regleringen som rör olovlig införsel, också i
8
8 § inregränslagen och nuvarande 6 kap. 11 § tullagen, 2000:1281.
9
Numera smugglingslagen. Se Prop. 1995/96:166, s. 66.
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
412
regleringen om personkontroll skulle kunna gälla särskilda regler för kontroll av postförsändelser. Emellertid går det inte på samma sätt som gäller för narkotika att på ett enkelt och effektivt sätt kontrollera om postförsändelsen innehåller stöldgods eller andra föremål som åtkommits genom brott. Även om en genomlysning visar vad en postförsändelse innehåller, går det inte att därmed också finna anledning att anta, att föremålet har åtkommits genom brott. Vissa undantag finns dock, exempelvis vapen och andra farliga föremål, vilka kan sägas ha en mera direkt koppling till brottslig verksamhet. Även en försändelse innehållande pengar kan ge anledning att anta att den har koppling till brott, men sannolikt når man inte upp till misstankegraden ”anledning att anta” enbart med stöd av resultatet vid en genomlysning.
Att ge gränskontrollmyndigheterna en i förhållande till rättegångsbalkens regler om beslag utvidgad befogenhet, att öppna och undersöka postförsändelser bör enligt utredningen inte ske enbart på grund av de allmänt hållna uppgifter som framkommit under utredningens arbete om att stöldgods förs ut ur landet med post. Att utöka Polisens befogenheter att öppna och undersöka postförsändelser kräver en betydligt mer ingående analys än vad som är möjligt inom ramen för förevarande uppdrag. Utredningen erinrar också om sin bedömning, att frågan om det finns ett behov av att generellt utöka Polisens kontrollmöjligheter i syfte att upptäcka brott bör ses över i ett vidare sammanhang och inte bedömas kasuistiskt (se avsnitt 10.3).
Utredningen lämnar således inget förslag om ändrade befogenheter för att kontrollera postförsändelser i syfte att upptäcka brottslig verksamhet i samband med personkontroll.
11.4 Kontroll av visum och uppehållstillstånd
Som nämnts i avsnitt 4.6.1 ingår i personkontrollen vid yttre gräns att undersöka att uppvisat visum och uppehållstillstånd inte har gått ut eller återkallats. Utredningens undersökningar visar att i samband med inresa i Sverige över yttre gräns sker sådan kontroll, men vid utresa är kontrollen sämre. Detta styrks bl.a. av det ringa antalet utlänningar som lagförts för brott mot utlänningslagen för att ha vistats här utan giltigt tillstånd. Än tydligare är de låga antal meddelade återreseförbud (se avsnitt 7). Av uppgifter till utredningen framkommer att det är omständigheterna i det enskilda
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
413
ärendet som avgör om Migrationsverket meddelar beslut om avvisning eller utvisning. Föreligger grund för ett återreseförbud, meddelas i princip alltid ett avvisnings eller utvisningsbeslut. Det förekommer dock att personer, som vistats längre i Sverige än vad viseringen eller annat tillstånd medger, tillåts att resa ut ur landet utan att avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelas.
En person som stannar kvar i Sverige, sedan den enligt viseringen tillåtna tiden för vistelse löpt ut, begår brott mot utlänningslagen genom att vistats här utan erforderlig tillstånd.
10
Detsamma gäller för
den som stannar kvar i Sverige sedan ett uppehållstillstånd upphört eller återkallats. Som närmare redovisas i avsnitt 12.4, kan emellertid en utlänning som stannar kvar här efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, ett beslut som också kan innefatta ett beslut om att meddelat uppehållstillstånd återkallas, inte i alla situationer anses vistas här utan tillstånd. Under den tid som en undersökning om beslutet är verkställbart pågår, måste utlänningen också ha rätt att stanna kvar i Sverige. Ett tillstånd kan också återkallas, t.ex. om personen uppgett oriktiga uppgifter i samband med ansökan eller om utlänningen satts upp på SIS spärrlista.
11
Om man inte i samband med utreskontrollen kontrollerar om en utlänning vistats här för länge, dvs. utan giltigt tillstånd, eller på annat sätt brutit mot villkoren för vistelsen, kan inte heller beslut om avvisning fattas, varför inte heller ett återreseförbud kan meddelas. Härigenom kan en utlänning missbruka Sveriges bestämmelser om en reglerad invandring och återkomma till Sverige utan risk att avvisas på grund av att han eller hon tidigare missbrukat vårt system. Eftersom de flesta utlänningar som kommer till Sverige har en gemensam Schengenvisering, syftar utreskontrollen också till att kontrollera att utlänningen inte har vistats inom Schengenområdet eller i viss annan Schengenstat för länge.
Ett återreseförbud innebär också att om utlänningen återvänder till Sverige innan förbudstiden gått ut, kan det ursprungliga avlägsnandebeslutet verkställas på nytt. Dessutom får ett återreseförbud till följd att beslutet får föras in på SIS spärrlista, vilket innebär ett förbud för utlänningen inte bara att resa in i Sverige, utan i hela Schengenområdet.
För att kunna vidmakthålla våra nationella bestämmelser om en kontrollerad invandring, och för att kontrollera invandringen inom hela Schengenområdet, föreslår utredningen, att i samband med att
10
11
Nya regler för utresekontroll SOU 2004:110
414
en utlänning reser ut ur Sverige över yttre gräns skall gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, också alltid undersöka om en utlännings rätt till vistelse upphört. För att bestämmelsen skall få full effekt, måste också ett beslut om avvisning, som också kan kombineras med ett återresförbud, meddelas. Därutöver bör utlänningen också lagföras för brott mot utlänningslagen. Även om brottet i de flesta fall sannolikt kommer att lagföras genom att beslut om strafföreläggande meddelas (och med risk att böterna efter ett godkännande av föreläggandet sällan kommer att betalas), är det angeläget att den som begår brott mot utlänningslagen också straffas för det. Det är ett viktigt led i den reglerade invandringen. Att en person begått brott under vistelse i Sverige utgör också en omständighet som kan möjliggöra att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut också kombineras med ett återreseförbud.
Utredningens förslag i denna del innebär i sig inte någon förändring i nu gällande praxis, såvitt avser möjligheten att meddela återreseförbud (se avsnitt 4.4.6).
I kontrollen av visum och uppehållstillstånd ingår både en granskning av dokumenten och en sökning i tillgängliga register. I dag har Migrationsverket ansvaret för registrering, såvitt avser av Sverige meddelade nationella visum och beviljade uppehållstillstånd. Detta sker i datasystemet Wilma. Som närmare framgår i avsnitt 5 har Polisen rätt att ta del av uppgifterna och den har också s.k. direktåtkomst. För att bestämmelsen skall utgöra ett effektiv kontrollverktyg, bör också Tullverket och Kustbevakningen ges tillgång till uppgifterna, en fråga som enligt uppgift också bereds f.n. inom Regeringskansliet. I avsnitt 3.4.3 redogör utredningen också för det arbete som pågår mellan Schengenstaterna om att inrätta ett gemensamt viseringsregister, VIS. När registret inrättats kommer det att ha stor betydelse för personkontrollverksamheten.
11.5 Polisen möjlighet att meddela återreseförbud
Beslut om avvisning får beslutas av Migrationsverket och polismyndighet (se avsnitt 4.4.6). Beslut om återreseförbud får emellertid endast fattas av Migrationsverket. Detta har bl.a. fått till följd att polismyndigheterna lämnar över ärenden till Migrationsverkets prövning uteslutande för att få till stånd ett förbud för utlänningen, att inom viss tid återvända till Sverige, trots att förutsättningar i
SOU 2004:110 Nya regler för utresekontroll
415
övrigt föreligger för Polisen att fatta avvisningsbeslutet. För att den nu föreslagna ordningen med kontroll av visum och uppehållstillstånd m.m. skall få avsedd effekt, bör också en polismyndighet i samband med ett avvisningsbeslut få meddela ett återreseförbud. Även om prövningen av återreseförbud är en annan än vad som gäller för ett beslut om avisning, ser utredningen inget hinder mot att polismyndighet också prövar frågan om återreseförbud. Polisen har under lång tid handlagt utlänningsärenden, varför frågan inte är ny för den. I likhet med vad som gäller för polismyndighets beslut i övrigt, skall det finnas snäva behörighetsgränser för vem som skall få fatta beslutet. Exempelvis bör särskilt förordnade gränskontrollanter inte ges rätt att fatta beslutet. Inte heller bör övriga gränskontrollmyndigheter, dvs. Tullverket och Kustbevakningen, ges rätt att fatta beslut om avvisning eller beslut om återreseförbud. När det gäller dessa myndigheters medverkan vid verkställighet av sådant beslut (se avsnitt 10.5).
På samma sätt som gäller beträffande polismyndighets handläggning av avvisningsärenden, skall vid tveksamma fall frågan om återreseförbud överlämnas till Migrationsverkets prövning. En polismyndighets beslut om återreseförbud bör få överklagas särskilt till Migrationsverket. Det skall också framgent vara Migrationsverket som lämnar tillstånd till inresa, trots att ett återreseförbud föreligger. Utredningens förslag innebär inte heller någon utvidgning av polismyndighets rätt att fatta beslut om utvisning; dessa beslut skall Migrationsverket alltjämt fatta.
12
12
417
12 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
12.1 Syftet med personkontroll i form av inre utlänningskontroll
Utredningens förslag: Syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll bör utvidgas, såtillvida att kontrollen skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser samt människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken.
Bedömningen av ansvaret för och medverkan i personkontrollen, så som redovisats i avsnitt 10.2, skall gälla även såvitt avser den inre utlänningskontrollen.
Den inre utlänningskontrollen regleras i dag i 5 kap. 6 § utlänningslagen. Enligt bestämmelserna är en utlänning skyldig att, på begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. Vad som skall kontrolleras är alltså att en utlänning som vistas i Sverige, utöver att ha pass (eller för medborgare i EU och i Schweiz ett med pass likställt identitetskort), har giltig visering eller uppehållstillstånd, och arbetstillstånd vid anställning i Sverige (se vidare avsnitt 4.5.1 och 4.6.1).
Den inre utlänningskontrollen innefattar alltså en kontroll av att alla utlänningar som uppehåller sig eller arbetar i Sverige uppfyller både de materiella och de formella kraven enligt utlänningslagen. Att vistas eller arbeta här utan erforderliga tillstånd är straffbart enligt utlänningslagens bestämmelser.
1
I detta avseende är den inre
utlänningskontrollen en del i brottsbekämpningen.
2
Den används
1
2
En utlänning som vistas här med ett beviljat uppehållstillstånd kan få detta återkallat bl.a.
om denne begår brott i Sverige, eller sätts upp på SIS spärrlista, vilket kan ske med anledning av grov brottslighet, se 2 kap.9–11 §§utlänningslagen. Ett beslut om avvisning eller
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
418
även i syfte att söka efter personer som håller sig undan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Att stanna kvar i Sverige efter ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut är i princip också ett brott mot utlänningslagen, eftersom utlänningen genom beslutet förlorat sitt tillstånd att vistas här. Nuvarande reglering gör det dock svårt att avgöra fullbordanspunkten för brottet, varför ett undanhållande sällan eller aldrig leder till lagföring (jfr avsnitt 12.4).
Den inre utlänningskontrollen bör även framgent vara ett led i brottsbekämpningen, dvs. ha till syfte att bekämpa och förhindra att utlänningar vistas i Sverige utan erforderliga tillstånd samt att söka efter personer som bryter mot föreskrifter i utlänningslagen genom att hålla sig undan från verkställbart utvisnings- eller avvisningsbeslut. Kontrollen bör dock också omfatta även andra överträdelser mot bestämmelserna i utlänningslagen.
Av redovisningen i avsnitt 6 över hur den inre utlänningskontrollen bedrivs i dag framgår, att syftet med genomförda, ofta underrättelsebaserade kontroller många gånger är att förhindra att utlänningar smugglas in i Sverige, inte bara för att kringgå kraven för rätt till vistelse i Sverige utan också för att utnyttja de insmugglade personerna för sexuella ändamål (människohandel). De personer som smugglar in utlänningar är visserligen ofta utländska medborgare, och vissa av dem saknar anknytning till Sverige, men även svenska medborgare eller utländska medborgare med tillstånd att vistas här smugglar in personer hit. Nuvarande bestämmelser om inre utlänningskontroll kan inte tillämpas i syfte att förhindra och bekämpa sådan brottslighet. Denna brist bör avhjälpas.
För att få ett heltäckande skydd för människosmuggling bör den inre utlänningskontrollen därför också omfatta handel med människor i syfte att bl.a. utnyttja dem sexuellt, dvs. människohandel, ett brott som inte finns intaget i utlänningslagen utan i 4 kap. 1 a § brottsbalken.
Den inre utlänningskontrollen bör framgent också kunna användas vid kontroll av att en arbetsgivare inte anställer utländska medborgare, vilka saknar arbetstillstånd, något som nu inte kan ske.
Brott mot utlänningslagen, inklusive att vistas här utan erforderliga tillstånd, är, liksom bl.a. människosmuggling, brott vilka hör
utvisning får också till följd att uppehållstillståndet återkallas, vilket bl.a. sker genom domstols dom i brottmål, se 4 kap. utlänningslagen.
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
419
under allmän åtal, men kontrollen som ett led i lagföringen uppvisar brister. Utredningens undersökningar visar att ett skäl till den bristfälliga inre utlänningskontrollen är att det splittrade regelverket många gånger leder till att det är svårt för de kontrollerande myndigheterna att se sambandet mellan ingripanden vid brott mot utlänningslagen och de allmänna straffprocessuella bestämmelserna. Det finns ett starkt allmänintresse att kontrollera och bekämpa olika former av människosmuggling, på samma sätt som annan gränsöverskridande brottslighet.
3
Det bör därför tydliggöras att
den inre utlänningskontrollen är en viktig kompensatorisk åtgärd, sedan personkontrollen vid inre gräns tagits bort, för att kontrollera invandringen samt förebygga och bekämpa alla brott mot utlänningslagen och handel med människor.
Som framgått (se avsnitt 10.2) bör Polisen alltjämt vara huvudansvarig för all personkontroll, men Kustbevakningen ha ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Denna bedömning bör gälla också för ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Tullverket, och Kustbevakningen i övrigt samt Migrationsverket bör också vara skyldiga att medverka i eller ansvara för den inre utlänningskontrollen i samma omfattning som för annan personkontroll.
12.2 Under vilka förutsättning skall inre utlänningskontroll ske och vilka åtgärder får vidtas?
Utredningens förslag: Det skall av författning tydligare framgå under vilka förutsättningar en inre personkontroll får ske, nämligen, om det med hänsyn till en persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information finns anledning att anta att en person under vistelse i Sverige gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller 4 kap. 1 a § brottsbalken.
Personkontroll skall också få göras i fråga om någon mot vilken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning.
3
Se bl.a. Anhörigkommitténs slutbetänkande (SOU 2002:69) om människors utsatthet i
smugglingssituationer.
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
420
Utredningens bedömning: Någon lägre grad av misstanke än den som gäller för att inleda förundersökning, dvs. ”anledning att anta”, bör inte gälla för att få utföra en inre utlänningskontroll eller för att tillgripa tvångsmedel.
Den inre utlänningskontrollen bör ges en högre prioritet. Samtliga poliser och tjänstemän vid övriga gränskontrollmyndigheter bör få en fullgod och fortlöpande utbildning i frågor om personkontroll; ett ansvar som det bör åvila Rikspolisstyrelsen att uppfylla. Den inre utlänningskontrollen bör integreras än mer med underrättelseverksamheten, såväl inom Polisen som mellan de gränskontrollerande myndigheterna, samt i förhållande till andra Schengenstaters polisiära verksamhet. Polismyndigheterna bör även i övrigt samarbeta i frågor om personkontroll.
Det finns ett uppenbart samband mellan den yttre gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Om den yttre gränskontrollen håller en hög kvalitet, minskar behovet av en inre utlänningskontroll. Hur effektiv den förra kontrollen än är, går det dock inte att förhindra att personer ändå reser in och vistas illegalt både i Schengenområdet och i Sverige. Som framgått (avsnitt 7) är det inte ovanligt, att utländska medborgare reser in i Schengen med en giltig visering, för att sedan ta sig till Sverige för att här söka asyl eller utan att ge sig till känna för myndigheterna vistas här utan tillstånd. Även om den obligatoriska personkontrollen i samband med inresa i och utresa från Sverige och Schengen har förstärkts betydligt i och med Schengensamarbetet, innebär alltså avskaffande av personkontrollen vid de inre gränserna, att den inre utlänningskontrollen fått en än större betydelse. I artikel 23 i Schengenkonventionen föreskrivs också att en utlänning – i detta sammanhang en icke-Schengenmedborgare – som inte uppfyller villkoren för vistelse i Schengenområdet omedelbart skall lämna området. Om detta inte sker frivilligt, skall han eller hon utvisas. För Sveriges fullgörande av dessa åtaganden fordras alltså en väl fungerande inre utlänningskontroll.
I avsnitt 7 har redovisats att det kan antas, att det i Sverige finns ett stort antal utländska medborgare som saknar rätt att vistas här. Det avser såväl personer som håller sig undan verkställighet, som personer som över huvudtaget inte har gett sig till känna för myndigheterna (år 2003 hade nästan 11 500 personer anmälts av Migra-
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
421
tionsverket som avvikna, och Polisen hade vid utgången av juni 2004 efterlyst cirka 8 500 utländska medborgare för verkställighet).
4
Även
om antalet illegala invandrare inte går att fastställa rör det sig sannolikt om flera tusen personer (se avsnitt 7).
5
Många av de personer
som söker asyl i Sverige uppger, att de smugglats in i Sverige eller Schengen. Anhörigkommittén har bedömt, att under år 2001 kan mellan 200 och 500 kvinnor ha varit föremål för människohandel i Sverige och att antalet ökat under senare tid.
6
I en av Rikskriminal-
polisen lämnad rapport anges att under år 2003 rörde det sig om mellan 400 och 600 kvinnor.
7
Mot den nu beskrivna bakgrunden framstår nuvarande kontrollverksamhet som alltför bristfällig. En ofullständig inre utlänningskontroll får till följd att Sverige inte uppfyller sina migrationspolitiska mål. Vidare innebär bristerna att Sverige inte fullgör sina åtaganden enligt Schengenkonventionen. En bristande inre utlänningskontroll bidrar också till att hos de enskilda utlänningarna bibringa den felaktiga uppfattningen, att de har rätt att stanna i Sverige. En avvisning eller utvisning som följer på en tidig upptäckt efter en effektiv inre utlänningskontroll är mindre traumatisk än den som verkställs först efter flera år med de band till Sverige som utlänningen då kan ha utvecklat.
Vilka brister som finns och regelverkets utformning behandlas i det följande.
12.2.1 Effektiviteten i personkontrollen
Inre utlänningskontroll, i syfte att kontrollera invandringen och att bekämpa brott mot utlänningslagen, bedrivs i dag i huvudsak endast inom de polismyndigheter där det finns en mer organiserad utlänningsenhet (se avsnitt 6). Emellertid prioriterar flera myndigheter arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut; inom vissa av myndigheterna läggs i princip samtliga resurser på verkställighetsarbetet. Som framgått (avsnitt 7) överlämnas cirka hälften av Migrationsverkets avvisnings- och utvisningsbeslut till
4
De flesta av Polisen efterlysta personer är i stor omfattning samma personer som
Migrationsverket anmält som avvikna, och det kan dock antas att ett okänt antal av dessa har lämnat Sverige.
5
Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) gjorde
bedömningen att det vid utgången av år 1997 fanns i vart fall 4 000 illegala invandrare i Sverige.
6
7
Rikskriminalpolisens årsrapport år 2003, dnr. KUT/A-492-226/04.
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
422
Polisen för verkställighet. I många områden bedrivs dock över huvud taget ingen egentlig inre utlänningskontroll, och i förekommande fall normalt endast i syfte att finna personer som håller sig undan verkställighet.
På grund av den låga prioritet som hittills visats frågorna saknar Polisens utlänningsenheter över lag tillräckliga resurser för verksamheten, något som utredningen bl.a. kunna iaktta vid de studiebesök som gjorts (se avsnitt 2 och 7). Polismyndigheten i Blekinge län har exempelvis av detta skäl fått lägga ner sin särskilda utlänningsenhet.
Vidare torde bristerna i den inre utlänningskontrollen kunna förklaras med bristfälliga kunskaper hos de poliser som arbetar i yttre tjänst. En allmän uppfattning bland dem är att bestämmelserna är svåra att tillämpa, vilket leder till en inte obetydlig osäkerhet i tillämpningen, exempelvis när kontroll får ske, vad som skall kontrolleras samt en allmän rädsla för att bryta mot diskrimineringsförbudet vid en kontroll. Detta kan resultera i såväl att kontroll underlåts, när den är befogad, som att kontroll görs utan skäl.
Inför Sveriges inträde i Schengensamarbetet ordnade de flesta polismyndigheter utbildningstillfällen för samtliga poliser inom myndigheten. Tiden närmast efter inträdet rapporterades också ett flertal utlänningsärenden. Emellertid kom kontrollerna snart att avta, närmast på grund av utebliven uppföljning och resursbrist.
Tillräcklig styrning och vägledning på skilda områden inom Polisen synes inte ha funnits (se avsnitt 10). Endast inom ett mindre antal polismyndigheter har personkontrollen integrerats med underrättelseverksamheten (jfr avsnitt 6.3.3 och 13.1).
Hur samarbetet fungerar mellan Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter har stor betydelse. Som tidigare nämnts (avsnitt 6.6) har Tullverket efter ett påpekande från kommissionen gett direktiv om att tulltjänstemän inte skall informera Polisen när de misstänker att en utländsk medborgare reser in i Sverige utan tillstånd. Det skall dock framhållas, att ett flertal enskilda tulltjänstemän trots riktlinjerna ger Polisen sådan information.
8
Också här har
det betydelse att Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter inte på ett effektivt sätt låtit personkontrollen ingå i den gemensamma underrättelseverksamheten. Utredningen återkommer nedan i avsnitt 13 närmare till hur personkontrollen bättre kan integreras med underrättelseverksamheten.
8
Som nämnts i avsnitt 6.5 har de poliser och tulltjänstemän som arbetar vid gränserna ett
nära och formlöst samarbete.
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
423
Slutligen har bristande samarbete och otydlig ansvarsfördelningen mellan polismyndigheterna betydelse för den ineffektiva inre utlänningskontrollen. Fråga har exempelvis uppstått inom Polisen om vilken polismyndighet som bär ansvaret för kontrollen av en utlänning som reser in illegalt inom en polismyndighets ansvarsområde, men sedan reser vidare till ett eller flera andra polisdistrikt. Det bör ytterst ankomma på Rikspolisstyrelsen att avhjälpa brister av nu beskrivet slag.
12.2.2 Vad krävs för att förbättra den bristande personkontrollen?
Merparten av de brister i den inre utlänningskontrollen som nu förekommer bör kunna lösas på administrativ väg inom Polisen. Avgörande är att personkontrollverksamheten ges tillräckliga resurser och tydliga riktlinjer. Samtliga poliser, och tjänstemännen vid övriga gränskontrollmyndigheter, bör således vara förtrogna med utlänningslagens bestämmelser, men en effektiv personkontroll förutsätter många gånger också ett mer omfattande spaningsarbete och en analys av insamlad information och underrättelser. Inrättande av särskilda utlänningsenheter förefaller vara väl motiverad vid de mest utsatta polismyndigheterna, dvs. vid dem där antalet illegala invandrare kan antas vara högst och behovet av kontroll därför som störst. Även om utredningen avfärdat ett införande av gränsnära zoner, bör emellertid den inre utlänningskontrollen organiseras så, att en koncentration kan ske till olika nyckelområden.
9
Ett visst
arbete med en organisationsöversyn pågår också.
10
Det är av yttersta vikt att polismyndigheterna och övriga gränskontrollmyndigheter samarbetar i frågor om personkontrollen.
Med EU:s utvidgning till ett antal övriga Östersjöländer, vilka inom en snar framtid också kommer att bli fullt ut operativa medlemmar i Schengensamarbetet, kommer i huvudsak alla Sveriges land- och reguljärtrafikgränser att vara inre gräns, där någon obligatorisk personkontroll inte skall ske, utan endast förekomma i samband med en brottsmisstanke. Mot denna bakgrund är ett samarbete
9
Se avsnitt 10.3.4 om utredningens slutsats att inte föreslå en ordning med gränsnära zoner.
10
Länspolismästaren vid Polismyndigheten i Kronobergs län, Anders Kjaersgaard har haft i uppdrag att se över organisationen av gränskontrollen inom Rikspolisstyrelsen. Förslagen redovisas i avsnitt 6.2.1.
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
424
med inriktning på underrättelseverksamheten en avgörande faktor för att nå högre effektivitet och avhjälpa de nuvarande bristerna.
11
12.2.3 Metoder för inre utlänningskontroll
Även om en fortlöpande utbildning i frågor om personkontroll, ökade resurser och bättre organiserade och samordnade insatser är viktiga är de inte tillräckliga. Redan år 1997 gjorde Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden i huvudsak samma bedömning som utredningen nu gör sju år senare.
12
Några större
förändringar har alltså inte skett. Det bör anmärkas, att år 1997 var invandringen betydligt lägre än den är i dag. År 1997 ansökte 9 600 personer om asyl, medan antalet år 2003 uppgick till 31 000. Om det antas att antalet illegala invandrare också ökat proportionellt lika mycket, innebär det alltså en tredubbling under de sex åren av det antal utlänningar som vistas här utan tillstånd. Mot denna bakgrund bör också en metodförbättring övervägas.
I 5 kap. 6 § utlänningslagen anges att kontrollåtgärder får vidtas endast om ”det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll”. Som närmare redovisas i avsnitt 4.5.1 ges i förarbetena ingen närmare ledning för tolkning av bestämmelsen, annat än att den inte får tillämpas så, att en utlännings frihet begränsas mer än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet, och att det fordras någon särskild omständighet som ger anledning att anta, att utlänningen saknar rätt att vistas här; endast en persons utseende utgör inte skäl för en kontroll. Inte heller anges vad ”särskild anledning” har för innebörd. Nuvarande reglering anger således inte på ett tydligt sätt vilka förutsättningarna bör vara för en inre utlänningskontroll, vilket är den huvudsakliga grunden till den osäkerhet vid tillämpningen som nu finns på många håll inom Polisen.
Den tidigare utredningen föreslog, att inre utlänningskontroll i vissa fall skulle få genomföras, även om det inte finns anledning att anta att en utländsk medborgare saknar rätt att uppehålla sig i Sverige. Skälen för förslaget var främst, att en inte obetydlig del av den inre utlänningskontrollen skedde i samband med att polisen kom i kontakt med personen i fråga av en annan anledning än att
11
Se Mobilisering mot narkotika, Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet, slutrapport juni 2004.
12
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
425
göra en personkontroll, exempelvis i en trafikkontroll eller vid anmälan om brott, och att det i sådana sammanhang med bestämmelsens utformning knappast ansågs finnas laglig grund för att vidta en inre utlänningskontroll. Därutöver menade utredningen, att Polisen i samband med en utlännings inresa i Sverige, borde få göra icke misstankebaserade kontroller, eftersom det måste vara mindre integritetskränkande att då utsättas för en inre utlänningskontroll. Regeringen instämde i utredningens förslag, och i den lagrådsremiss som föregick regeringens förslag till riksdagen om polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen, lämnades också förslag om ändring i 5 kap. 6 § utlänningslagen som stämde överens med utredningens förslag.
13
Lagrådet avstyrkte
emellertid förslaget mot bakgrund av att ändringen skulle, om än inte formellt, så dock i praktiken komma att strida mot diskrimineringsförbudet. Regeringen fullföljde, med hänvisning till Lagrådets kritik, inte förslaget utan överlämnade sedermera frågan till förevarande utredning.
En ordning, där de kontrollerande myndigheterna ges möjlighet att mer rutinmässigt få vidta en inre utlänningskontroll, skulle naturligen vara en effektiv metod för att förebygga och bekämpa att personer inte vistas i Sverige utan att också ha rätt till det, liksom att bekämpa olika former av människosmuggling. Inom Polisen finns också starkt stöd för en sådan ordning. Anhörigkommittén förespråkade i sitt slutbetänkande s.k. selektiva kontroller i nära anslutning till gränserna. Kommittén ansåg, att begreppet ”särskild anledning” i nuvarande reglering i 5 kap. 6 § utlänningslagen ger utrymme för sådana kontroller.
14
Den brottslighet som kontrollen syftar till att förhindra och bekämpa skiljer sig inte från annan specialstraffrättslig eller allmän straffrättslig brottslighet. Och den inledande lagföringen regleras, som nämnts, av bestämmelser i polislagen och rättegångsbalken. Reglerna är i princip undantag från grundlagens integritetsskyddsbestämmelser. Endast vid ett fåtal undantagsfall får Polisen utsätta någon för kontroll, eller använda tvångsmedel, utan att det finns anledning därtill. Rätten att stoppa ett fordon för att kontrollera trafiken är ett exempel på de få fall då ingripande från Polisens sida kan ske utan misstanke om brott.
15
Ett annat är att en polisman har
rätt att bereda sig tillträde till ett hus eller andra ställen, om det kan
13
14
Människosmuggling och offer för människohandel, SOU 2002:69, s. 256 f.
15
22 § 4 polislagen, 1984:387).
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
426
antas att en person som befinner sig där behöver hjälp.
16
En polis-
man har också särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten.
17
För att få tillgripa straffprocessuella
tvångsmedel krävs däremot att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts.
Som framgår av avsnitt 9.4 har utredningen som utgångspunkt angett, att gränskontrollmyndigheterna inte bör ges ökade befogenheter, att i samband med personkontroll få tillgripa tvångsmedel, och inte heller att någon lägre misstankenivå än den i dag lägsta nivån, nämligen ”anledning att anta” bör införas för personkontrollverksamheten. Kontroll- och tvångsåtgärder, vilka tillåts utan att det finns en misstanke om brott, skulle riskera att komma i strid med diskrimineringsförbudet och även innefatta en allvarlig inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Motsvarande synpunkter gör sig gällande i fråga om inre utlänningskontroll. Om kontroll skulle kunna ske utan att det fanns anledning att anta att brott har begåtts, skulle det innebära att en viss brottskategori, dvs. brott mot utlänningslagen och människohandel, skulle bekämpas och utredas i en annan ordning än vad som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal. Eftersom den inre utlänningskontrollen i huvudsak avser att endast ingripa mot brott mot utlänningslagen, skulle en sådan ordning lätt få till följd att särregler kom att gälla för utlänningar med en uppenbar risk för diskriminering. Utredningen anser därför inte, att inre utlänningskontroll skall få ske utan att det finns en misstanke om att brott mot utlänningslagen eller människohandel har begåtts. I denna del ansluter sig utredningen alltså till den bedömning som Lagrådet tidigare gjort.
Det finns däremot skäl att förtydliga när en misstankebaserad inre utlänningskontroll skall få vidtas.
Anhörigkommittén ansåg, som nämnts, att en ”särskild anledning” till kontroll torde föreligga, när en kontroll vidtas med stöd av en välgrundad analys av samlade underrättelser och annan information eller efter gjorda riksprofiler. Detta material skulle enligt kommittén kunna utgöra grund för en selektiv kontroll, utan att någon tas ut för kontroll för att han eller hon exempelvis ”uppträtt på ett misstänkt sätt”. Utredningen delar bedömning om värdet av den beskrivna informationsbasen. En kontroll som grundas på en sådan analys och information i det enskilda konkreta fallet är
16
17
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
427
emellertid ingenting annat än ett sätt att beskriva, att misstankenivån når upp till nivån ”anledning att anta”. Se om motsvarande bedömning när det gäller den selektiva kontroll som Tullverket utövar, avsnitt 11.
All tillgänglig särskild information, som kan bestå av bl.a. underrättelser, gjorda hotbildsanalyser eller riskprofileringar av personer eller fordon samt annan information som har behandlats eller bearbetats, bör som framgått av avsnitt 10.3.4 vara omständigheter, vilka utgör grund för att i ett enskilt fall misstanke föreligger om att ett brott kan ha begåtts och således kunna motivera, att personkontroll i ett brottsbekämpande syfte sker. Någon annan bedömning bör inte komma ifråga, när personkontroll skall företas som inre utlänningskontroll. De kontrollerande myndigheterna har redan i dag tillgång till en omfattande information, bl.a. om resvägar och metoder vilka används av dem som vill ta sig in och vistas här illegalt, för att kunna fatta välgrundade beslut om att det i det enskilda fallet finns anledning att anta, att en överträdelse eller ett brott mot utlänningslagen har begåtts. Med ett mera effektivt samarbete mellan och inom gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, samt med andra länders polis- och gränskontrollmyndigheter, bör gränskontrollmyndigheterna framledes kunna få ett ännu bättre underlag för sina ingripanden.
På det sätt som föreslagits för personkontroll vid gräns i ett brottsbekämpande syfte, bör det därför i lag anges, att inre utlänningskontroll får ske, när det av tillgänglig särskild information, finns anledning att i ett visst fall anta att ett brott har begåtts. Härigenom ges gränskontrollmyndigheterna tydliga riktlinjer för kontrollverksamheten, samtidigt som det är möjligt att bibehålla rättssäkerheten och skyddet för den enskildes personliga integritet och undvika risk för otillbörlig diskriminering. En person får alltså inte utsättas för en kontroll enbart för att denne har ett ”utländskt” utseende eller för att han eller hon allmänt beter sig ”misstänkt”.
Utseende och beteende måste givetvis vägas in, men det måste också finnas andra omständigheter som utgör grund för att det skall finnas anledning att anta att en överträdelse eller ett brott mot utlänningslagen eller människohandel har begåtts. Tjänstemännens erfarenhet och utbildning är också viktiga omständigheter för korrekta beslut om ingripande. Eftersom den inre utlänningskontrollen syftar till att förhindra och bekämpa alla brott mot utlänningslagen och människohandel, kan förstås även svenska
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
428
medborgare och utländska medborgare med tillstånd att uppehålla sig i Sverige, komma att utsättas för en inre personkontroll.
Utredningen föreslår alltså att inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till en persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information, finns anledning att anta, att denne under vistelsen i landet har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller människohandel (jfr avsnitt 10.3.4).
Personkontroll vid verkställbara beslut om utvisning eller avvisning
Slutligen bör nuvarande praxis lagfästas, så att det blir möjligt att tillgripa administrativa åtgärder mot dem mot vilka det föreligger ett verkställbart beslut och utvisning eller avvisning. De åtgärder som här kommer i fråga är de som i övrigt gäller för personkontrollen (se avsnitt 12.3).
Förutsättningen för personkontroll i dessa fall är dock att det på annat sätt än genom kontrollen i sig klarlagts, att ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning föreligger. Om ett beslut om uppsikt har meddelats, tillämpas i stället den ordning som gäller för misstankebaserad personkontroll (se avsnitt 12.4.2).
12.3 Vilka kontroll- och tvångsåtgärder skall få tillgripas i samband med en inre utlänningskontroll?
Utredningens förslag: När inre utlänningskontroll får ske i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv, skall bestämmelser i rättegångsbalken om förundersökning och tvångsmedel tillämpas. Därutöver skall samma kontrollåtgärder som enligt nuvarande förhållanden, men med visst utvidgande, få vidtas, se avsnitt 14.2. De senare åtgärderna, med ett undantag, får också tillgripas när personkontroll sker mot dem vilka det föreligger ett verkställbart utvisnings- eller avvisningsbeslut. Vidare skall det tydligare framgå, att den för vilken det råder passfrihet skall kunna visa det också vid en inre utlänningskontroll. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet för utländska medborgare att ständigt medföra pass eller annan därmed likställd identitetshandling.
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
429
Eftersom en inre utlänningskontroll endast får företas när det finns anledning att anta, att ett brott mot utlänningslagen eller människohandelsbrott har begåtts, dvs. när det föreligger en förundersökningssituation,
18
skall liksom i annan personkontroll i ett
brottsbekämpande syfte, rättegångsbalkens bestämmelser om förundersökning och tvångsåtgärder tillämpas. Denna reglering är således densamma som när en personkontroll sker vid en gräns mot bakgrund av att man funnit anledning att anta att ett brott har begåtts. Utredningen hänvisar i denna del till sitt förslag i avsnitt 10.4.4.
Inledningsvis har nämnts, att enligt nuvarande förhållanden är en utlänning skyldig att på en polismans, eller i förekommande fall en kustbevakningstjänstemans, begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. En utländsk medborgare är också skyldig att efter Polisens eller Migrationsverkets kallelse komma till Polisen eller Migrationsverket för att lämna upplysningar om sin vistelse här. Utlänningen kan också hämtas med eller utan föregående kallelse. I utlänningslagen finns också bestämmelser om en skyldighet att stanna kvar under viss tid för utredning. Bestämmelserna om skyldigheten att komma till Polisen eller Migrationsverket för att lämna uppgifter har närmast sin förklaring i att en utländsk medborgare, lika lite som en svensk medborgare, har någon skyldighet att ständigt bära på sig sitt pass eller en med pass likställd handling (se avsnitt 4.6.2).
Skyldighet för den kontrollerade att uppvisa sitt pass eller annan identitetshandling bör finnas kvar. Bestämmelsen bör dock förtydligas, så att det klart framgår att den, för vilken det enligt bestämmelserna i utlänningslagen gäller passfrihet, också skall kunna visa detta. Utredningen har dock inte funnit skäl att föreskriva, att en utländsk medborgare, lika lite som en svensk medborgare, ständigt skall bära med sig en identitetshandling. En sådan skyldighet skulle inte innebära att den inre utlänningskontrollen blev effektivare. Däremot bör, liksom för närvarande, en utlänning vara skyldig att senare visa upp handlingen för Polisen eller Migrationsverket, och också att stanna kvar för utredningen samt kallas eller hämtas till förhör.
Även bestämmelser om omhändertagande av pass och andra resehandlingar, förvar och tagande av fingeravtryck bör vara tillämpliga i samband med den inre utlänningskontrollen. Som redovisas i avsnitt
18
Beslut om förundersökning behöver inte fattas för att en inre utlänningskontroll skall få företas, men för att få tillgripa straffprocessuella tvångsmedel krävs ett sådant beslut.
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
430
14.2 bör dessa dock i vissa hänseenden utvidgas i förhållande till vad som nu föreskrivs.
Därutöver bör vid den inre utlänningskontrollen få vidtas samma kontrollåtgärder som gäller vid all annan personkontroll: kroppsvisitation för att utröna en persons identitet eller resväg till Sverige, undersökning av sådana utrymmen, där personer kan inrymmas i syfte att förhindra människosmuggling, m.m. (se avsnitt 10.4.2). Eftersom en inre utlänningskontroll får utföras först när det föreligger en förundersökningssituation, gäller dessa bestämmelser vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken om straffprocessuella åtgärder och i polislagen om användande av vissa tvångsmedel (se vidare avsnitt 10.4.4).
Utredningen har, som framgått (se avsnitt 10.4.1), ansett, att en effektiv inresekontroll kräver att de kontrollerande myndigheterna gör en sökning i SIS, liksom i nationella register, för att därigenom kunna kontrollera om en person kan anses utgöra en fara för den allmänna ordningen och säkerheten, m.m. En sådan rutinmässig kontroll är minst lika viktig för den inre utlänningskontrollen. För närvarande brister det i detta avseende, och det tillhör närmast undantagen att så sker i samband med inre utlänningskontroll. En bidragande orsak är tekniska svårigheter; SIS är inte kopplat till ett centralt söksystem utan kräver mer omfattande registerslagning, vilket uppfattas som tidsödande och därför ofta underlåts.
19
Det bör
dock föreskrivas, att framgent skall sökning göras såväl i SIS som i nationella centrala register. Utredningen behandlar registerfrågorna vidare i avsnitt 13.4.
Slutligen bör det även i samband med den inre utlänningskontrollen vara möjligt att efterfråga aktuella passageraruppgifter, m.m. hos en transportör. Dessa uppgifter kan vara av betydelse för att bedöma huruvida den kontrollerande har rest in i Sverige på angiven tid eller sätt.
De nu redovisade administrativa åtgärderna får vidtas även i samband med en personkontroll mot den vilken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning, utom vad gäller transportörs uppgiftsskyldighet, vilka inte har relevans i förevarande sammanhang.
19
Enligt uppgift pågår ett förändringsarbete i detta avseende, såvitt avser Polisens möjlighet till snabb och enkel tillgång till uppgifterna i SIS.
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
431
12.4 Den inledande utredningen om en asylsökandes resväg och identitet samt beslut om uppsikt
Utredningens bedömning: Utredningen förordar att man återgår till en ordning, där ansökan om asyl görs hos Polisen och att Polisen i samband därmed gör den inledande utredningen om den asylsökandes resväg och identitet och fortsätter denna utredning, också sedan ärendet överlämnats till Migrationsverket för prövning av ansökan om uppehållstillstånd.
Utredningen anser att möjligheten att ställa en utlänning under uppsikt bör tillämpas i större omfattning än vad som sker i dag.
12.4.1 Polisens medverkan i utredningen om den asylsökandes identitet och resväg
Från och med år 1989 handlägger Migrationsverket alla asylansökningar, och sedan den 1 januari 1999 är Migrationsverket huvudansvarig för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.
20
Polismyndigheten ansvarar emellertid för verkställighet av sina egna avvisningsbeslut, samt för dem vilka Migrationsverket överlämnar till Polisen.
21
Utgångspunkten för att Migrationsverket i samband med tillkomsten av 1989 års utlänningslag kom att överta handläggningen av alla asylärenden, uppgavs vara, att beslutsgången i asylärenden måste vara rättssäker och samtidigt effektiv.
22
Detta ställde, enligt förarbe-
tena, stora krav på att beslutsunderlaget var fullständigt och att beslutsfattaren hade en hög kompetens samt att felaktiga beslut kunde orsaka irreparabla skador. Även om man gjorde bedömningen att många polismän hade den sakkunskap som krävdes, var det i praktiken betydligt svårare att inom Polisen göra bedömningen av vilka ärenden polismyndigheten fick pröva och vilka som skulle överlämnas till Migrationsverkets prövning. Dessutom var polismyndigheterna olika benägna att överlämna ärendet till verkets prövning, varför det var svårare att skapa en enhetlig praxis på området. Detta sammantaget gjorde att alla beslut i asylärendet
20
Prop. 1988/89:86, bet. 1988/89:SfU 19 och 22, rskr. 325 och prop. 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28.
21
22
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
432
skulle prövas av Migrationsverket. Därigenom skulle man få en större rättssäkerhet i processen.
Skälet till att Migrationsverket även kom att överta huvudansvaret för verkställigheter, var att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under värdiga former. Migrationsverket skulle ges möjlighet att tillsammans med de humanitära frivilligorganisationerna och andra internationella organisationer utveckla formerna för ett samarbete om återvändande. Avsikten var att hela processen mer skulle komma att handla om att förmå dem som avvisats eller utvisats att självmant lämna landet än att behöva tillgripa tvångsåtgärder. Sammantaget fick Migrationsverket ansvaret för att möjliggöra återvändandet för de utlänningar som accepterar myndigheternas beslut och självmant lämnar landet, liksom att förmå så många som möjligt att välja detta alternativ. Polismyndighetens uppgift skulle närmast vara att se till att de som vägrade att rätta sig efter besluten också lämnade landet, dvs. svara för handräckning och tvångsmedel. Härigenom skulle myndigheternas ansvarsområden också renodlas; Polisens främsta uppgift är att bekämpa och utreda brott.
Vid tillkomsten av 1989 års utlänningslag hade det humanitära inslaget i utlänningsprocessen inte ännu en lika framträdande plats som den senare har kommit att få. I mitten av 1990-talet lade statsmakterna fast, att den svenska migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på bl.a. en helhetssyn och respekt för mänskliga rättigheter.
23
I samma lagstiftningsarbete
beslutades att i princip alla utlänningsärenden skulle handläggas av Migrationsverket och Utlänningsnämnden. De skulle vidare överta Polisens ansvar för utredningen av ansökningar om uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap, ansvaret för förvarstagande samt ansvaret för registrering av fingeravtryck.
Den nu rådande ordningen har naturligtvis flera fördelar. Genom att verkställighetsansvaret flyttats över till Migrationsverket fullföljs den process som tidigare påbörjats och verket får ett heltäckande ansvar, och verksamheten har därigenom fått mindre repressiva drag.
Emellertid har nuvarande ordning också vissa nackdelar. Sedan 1989 års utlänningslag har antalet asylsökande kraftigt ökat, liksom det förhållandet att nästan alla asylsökande i dag saknar pass eller annan identitetshandling (2003 saknade 93 procent identitetshandling). Även den organiserade människosmugglingen har ökat.
23
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
433
Under åren har antalet till Polisen av Migrationsverket överlämnade verkställighetsärenden också kraftigt ökat. Som nämnts ovan används en stor del av Polisens för utlänningskontrollen tilldelade resurser just till verkställighetsarbetet. Ett omfattande arbete läggs ned på att finna de personer som håller sig undan, men också för att på nytt fastställa den avvisades eller utvisades identitet. Även om Migrationsverket under sin utredning många gånger kunnat fastställa den asylsökandes identitet, är det inte ovanligt att en utlänning, sedan denne meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut uppger en ny identitet, varför Polisen måste göra en ny identitetsprövning, inte minst för att klargöra till vilket land verkställighet skall ske.
I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv
24
föreslogs, att rättssäkerheten ytterligare skulle förstärkas, bl.a. skulle en förbättrad identitetskontroll eftersträvas, vilken skulle grundas på noggranna utredningar på ett tidigt stadium. I samband med att Migrationsverket gavs befogenheter att bistå Polisen i samband med inresa eller utresa, uttalades också att verkets närvaro vid gränsen hade stor betydelse såväl för verkställighetsarbetet som för utredandet av en asylsökandes resväg och identitet.
25
Som redo-
visats i avsnitt 10.2 har emellertid Migrationsverkets delaktighet i in- och utresekontrollen i praktiken helt upphört. Även om Migrationsverket påbörjat ett projekt med inriktning på att i ett så tidigt skede som möjligt aktivt arbeta för att fastställa en asylsökandes identitet, kvarstår problemen med identitetslösheten.
Den nuvarande ordningen får negativa följder inte bara för Migrationsverkets och Polisens verksamhet med utlänningsärenden, utan också för den asylsökande. Under de normalt långa väntetiderna, såväl under tid asylansökan prövas som under tid Migrationsverket efter ett avvisningsbeslut arbetar med att få fram resehandlingar, skaffar sig många sökande fastare anknytning till Sverige genom bosättning och skola. Som nämnts (se avsnitt 7.2) är det flera asylsökande som under denna tid gömmer sig för att undvika verkställighet. Ofta följer också ett lokalt engagemang, med eller utan mediauppmärksamhet, för den asylsökande efter en längre tids vistelse. En verkställighet i detta skede väcker då ofta starka känslor, vilket komplicerar Migrationsverkets strävan att återvändandet skall kunna genomföras på ett humant och värdigt sätt.
24
25
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
434
Ett annat problem som uppmärksammats är att i och med att Migrationsverket ansvarar fullt ut för utredningen av ett asylärende, går Polisen många gånger miste om viktig information om utlänningens resväg och andra uppgifter om hur denne har kommit till Sverige. Dessa uppgifter är av mycket stor betydelse för Polisens arbete med att förhindra och bekämpa olika former av människosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Även om Migrationsverket har mycket god kunskap och kompetens om utlänningslagstiftningen, saknar det i allt väsentligt kunskap om det brottsutredande arbetet. Dessutom handläggs olika asylärenden hos olika handläggare, varför inte alla gånger sambandet mellan en berättelse och en eventuellt organiserad smugglarverksamhet och annan brottslighet kan uppmärksammas.
Danmark, Norge och i viss omfattning också Nederländerna har i stället valt en ordning, där Polisen, utan att fatta några beslut, har ansvaret för det inledande förhöret med en asylsökande (se avsnitt 8). Om identiteten inte klarläggs under detta förhör, fortsätter Polisen att under den tid asylansökan prövas utreda frågan. Polisen anses med sin särskilda utbildning och kompetens ha bättre förutsättningar att få fram uppgifter om den asylsökandes identitet m.m., än vad migrationsmyndighetens personal har. Polisens utredning underlättar inte bara ett senare verkställighetsärende, utan har också betydelse för kampen mot människosmuggling. I Danmark och Norge har Polisen också ansvaret för verkställigheten.
Utredningen har övervägt om en motsvarande ordning bör införas också i vårt land.
En säkerställd identitet är mycket viktig för att man korrekt skall kunna bedöma den sökandes trovärdighet vad avser asylberättelsen. Kunskaper om resväg och identitet är också väsentliga för att kunna planera en återresa, om den asylsökande senare kommer att avvisas. Att på ett så tidigt stadium som möjligt få fram korrekta uppgifter om en asylsökandes identitet har även stor betydelse i övrigt för handläggningen av utlänningsärenden. En tidigt fastställd identitet innebär bl.a. att de personer som saknar skäl att få stanna i Sverige, snabbt får besked därom, vilket innebär att återresan inte blir fullt lika dramatisk som om dessa fått stanna under en längre tid. Det ger också tydliga signaler om vilken migrationspolitik Sverige för, så att utlänningar inte lockas hit under felaktiga förutsättningar. Tillämpningen av reglerna kan härigenom bli mer förutsebar och rättssäker. En klarlagd identitet har alltså stor bety-
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
435
delse ur ett humanitärt perspektiv, men har givetvis också statsfinansiella fördelar, eftersom processen kan påskyndas.
Även om Migrationsverkets personal har viss utbildning i förhörsteknik, är den till skillnad från Polisens särskilda utbildning inte inriktad på brottsutredande verksamhet. Polisen har även bättre förutsättningar att kunna konstatera om en uppvisad handling är falsk eller på annat sätt oriktig. Polisen kan också lättare se eventuella samband mellan en lämnad berättelse och en bakomliggande misstänkt brottslig verksamhet. Möjligheten för Polisen att på ett tidigt stadium få fram korrekta uppgifter, vilka har betydelse såväl för handläggningen av ett utlänningsärende som för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, förefaller därför större. Även den omständighet, att Polisen genom att hålla det inledande förhöret på ett effektivare sätt kan kartlägga och bekämpa människosmuggling, har betydelse ur en humanitär aspekt. De personer som smugglas hit utsätts ofta för stora påfrestningar såväl ekonomiska som fysiskt. En effektiv brottsbekämpning verkar brottspreventivt och förhindrar det inhuman utnyttjande som människosmuggling utgör. Det är Polisen (och åklagaren) som svarar för hela utredningen, såvitt avser misstanke om människohandel, vilket utgör en form av människosmugglingsbrott.
Utredningen ser därför betydande fördelar med en återgång till en ordning, där Polisen ansvarar för det inledande förhöret av en asylsökande. Polisen bör fortsätta med utredningen av den asylsökandes identitet och resväg, även efter det att ärenden överlämnats till Migrationsverket för prövning av ansökan. På detta sätt underlättas inte bara Migrationsverkets handläggning av utlänningsärendet, utan också ett framtida verkställighetsarbete.
Varje tidigt polisiärt ingripande vid ankomsten till Sverige kan dock ses som mindre humant av dem som enbart förknippar Polisen med repression, något som asylsökande många gånger kan göra. Även om ett tidigt fastställande av den asylsökandes identitet kan medföra att den asylsökande snabbt får ett beslut om att denne saknar skäl att få stanna i Sverige och att återvändandet därför kan bli mindre dramatiskt, kan dock kontakten med Polisen därför få motsatt effekt och motverka det önskade frivilliga återvändandet. En återgång till en ordning med en tidig roll för Polisen i handläggningen är alltså inte enbart av godo. Det skall dock erinras om, att en asylsökande sannolikt kan uppfatta kontakter med alla typer av myndighetspersoner som dramatiska i en förhörssituation, oavsett
Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll SOU 2004:110
436
om det rör sig om en civilklädd polisman eller en tjänsteman från Migrationsverket.
Utredningen anser mot bakgrund av vad som nu redovisats, att övervägande skäl dock talar för att Polisen framgent bör hålla det inledande förhöret med en asylsökande samt därefter fortsätta utredningen parallellt med Migrationsverkets handläggning av utlänningsärendet. Med tanke på att en särskild utredare av regeringen fått i uppdrag, att överväga på vilka sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga asylsökandes identitet och resvägar (Dir 2004:20) avstår utredningen från att nu lämna detaljerade förslag i denna del.
12.4.2 Beslut om uppsikt, m.m.
Den inre utlänningskontrollen har, som nämnts, också till syfte till att söka efter personer som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Som nämnts (avsnitt 12.2) finns det i dag cirka 8 500 utlänningar som är efterlysta för verkställighet. Det stora antalet som undandrar sig verkställighet utgör ett samhälleligt problem. Det är därför angeläget att försöka förhindra att personer håller sig undan verkställighet, liksom att snabbt kunna påträffa dem som har avvikit.
Att undandra sig verkställighet är i sig inte straffbart. Det kan övervägas om en kriminalisering bör ske. En sådan skulle innebära att denna kategori också på ett klarare sätt kom att omfattas av den inre utlänningskontrollen. Även om ett beslut om avvisning eller utvisningen innebär, att utlänningen förlorat sin rätt att uppehålla sig i Sverige, måste denne dock ha rätt att stanna kvar i Sverige under den tid en verkställighetsutredning pågår, utan att riskera att drabbas av straffansvar för illegal vistelse.
26
Straffbarhet bör därför
inte föreskrivas. Som framgått ovan bör dock vissa kontrollåtgärder få vidtas mot den vilken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning.
Emellertid kan en person som håller sig undan verkställighet redan enligt nuvarande lagstiftning göra sig skyldig till brott mot utlänningslagen. Som närmare redovisas i avsnitt 4.6.2 får Migrationsverket, Utlänningsnämnden och Polisen, såsom handläggande myndighet fatta beslut om att en utlänning skall ställas under uppsikt, om det behövs bl.a. för att klargöra dennes identitet och rätt att
26
SOU 2004:110 Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll
437
stanna i Sverige samt för att kunna verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.
27
En polismyndighet och en polisman, när myndig-
heten inte är handläggande myndighet, har vidare enligt nuvarande ordning rätt att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa denne under uppsikt, i avvaktan på Migrationsverkets eller Utlänningsnämndens beslut i ärendet.
28
Ett beslut om uppsikt får således fattas
under hela handläggningstiden av en ansökan om uppehållstillstånd, dvs. fr.o.m. det ansökan görs till dess utlänningen lämnar Sverige. Så snart det finns anledning att anta, att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige, kan denne således ställas under uppsikt. Ett beslut om uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos en angiven polismyndighet eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.
Den som bryter mot en med stöd av utlänningslagen beslutad föreskrift kan fällas till ansvar för brott mot utlänningslagen till fängelse högts ett år, eller när omständigheterna är mildrande, till böter.
29
Detta innebär att när en utlänning bryter mot beslutet om
uppsikt, begås också brott mot utlänningslagen, varför samtliga de kontroll- och tvångsåtgärder som gäller för den inre utlänningskontrollen kan vidtas (se ovan avsnitt 12.3).
Ett beslut om uppsikt utgör ett effektivt verktyg för den inre utlänningskontrollen och kan även begränsa den enskilde utlänningens möjligheter att hålla sig undan verkställighet. Utredningens undersökningar visar emellertid att beslut om uppsikt mer sällan fattas. Under åren 1999 till 2002 har ingen person lagförts för nämnda gärning, vilket kan ha sin förklaring i att det endast fattas ett ringa antal uppsiktsbeslut, men också att överträdelser mot en sådan föreskrift inte anmäls.
För en effektiv inre utlänningskontroll och i syfte att hindra utlänningar att stanna kvar i Sverige sedan beslut om av- eller utvisning fattats, är det därför av stor vikt att Migrationsverket, men också polismyndigheterna, under hela handläggningen av ett utlänningsärende, närmare undersöker om det finns risk att utlänningen kommer hålla sig undan verkställighet, och att beslut om uppsikt också fattas i en större omfattning än vad som för närvarande synes ske.
27
6 kap. 5 § utlänningslagen. Bestämmelsen tillämpas när ett förvarstagande anses alltför ingripande, men det ändock finns behov av att ha den avvisade eller utvisade under uppsikt.
28
6 kap. 5 § sista stycket, jfrd. med 11 § utlänningslagen och 11 § polislagen.
29
439
13 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten samt informationsutbytet mellan myndigheterna
13.1 Inledning
Utredningen har bl.a. att överväga en integrering av personkontrollen med underrättelseverksamheten. Av redovisningen i avsnitt 6 framgår att en integrering förekommer på sina håll, men att den är långt ifrån tillräckligt utvecklad. (Jfr behovet av integrering när det gäller bekämpning av narkotikabrott.
1
)
I det följande redovisar utredningen vilka brister som finns och hur dessa bör åtgärdas (avsnitt 13.2).
I utredningens uppdrag ingår också att undersöka hur informations- och underrättelseutbytet fungerar mellan gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket. Även om informationsutbyte sker, finns det i dag ingen skyldighet för myndigheterna att lämna uppgifter till varandra angående frågor som är av betydelse för personkontrollen, och för annan brottsbekämpande verksamhet. Det har bl.a. visat sig, att det för informationsutbytet många gånger är av avgörande betydelse vilka personliga kontakter tjänstemännen har, såväl på chefsnivå som på andra plan. För en effektiv personkontroll är ett informationsutbyte såväl inom som mellan gränskontrollmyndigheterna nödvändigt. I det följande redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur informations- och underrättelseutbytet bör utvecklas och i anledning därav vissa sekretess- och registerfrågor (avsnitt 13.3). I det avslutande avsnittet behandlas vissa register närmare (13.4).
1
Mobilisering mot narkotika, Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet slut-
rapport (2004).
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
440
13.2 Integrering av personkontrollen med underrättelseverksamheten
Utredningens bedömning: En effektiv personkontroll förutsätter en integrering med samtliga gränskontrollmyndigheters underrättelseverksamheter. Det behövs en för hela Polisen central underrättelseverksamhet. Därutöver bör en nationell för alla gränskontrollmyndigheter gemensam underrättelsefunktion inrättas. I det senare avseendet bör det vid Kustbevakningen belägna, för samtliga gränskontrollmyndigheterna gemensamma, centret för maritima underrättelser kunna tjäna som förebild.
Integrering av personkontrollen med underrättelseverksamhet
Enligt utredningens direktiv skall utredningen undersöka om personkontrollen vid yttre gräns kan integreras med kriminalunderrättelseverksamheten. I det föregående har utredningen framhållit, att en sådan integrering är nödvändig för en effektiv personkontroll. Enligt utredningens mening gäller detta också, och framför allt, personkontrollen vid inre gräns, liksom i den inre utlänningskontrollen. Utredningen har vidare funnit, som framgått, att även Tullverkets och Kustbevakningens underrättelseverksamhet bör integreras med personkontrollen. Utredningens bedömningar nedan tar således sikte på all personkontrollverksamhet och på samtliga gränskontrollmyndigheters underrättelseverksamhet.
Behovet av integrering
I det föregående har utredningen understrukit (se avsnitt 10 och 12), att syftet med personkontrollen inte enbart är att kontrollera att utländska medborgare uppfyller de materiella och formella kraven för inresa och vistelse i Sverige, utan också att bekämpa all form av gränsöverskridande brottslighet. Eftersom samtliga Sveriges landgränser, och även flertalet av Sveriges hamnar såvitt avser reguljär färjetrafik, i huvudsak när de nya EU-medlemmarna väl inom överskådlig tid blir operativa medlemmar i Schengensamarbetet kommer att vara inre gräns, bör också det brottsbekämpande inslaget i personkontrollen få en ännu mera fram-
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
441
trädande plats. Eftersom antalet personkontroller vid resa över yttre gräns kommer att minska, måste alltså bekämpningen av bl.a. illegal invandring och annan brottslighet intensifieras genom mera effektiv inre utlänningskontroll och personkontroll vid inre gräns.
2
Även om illegal invandring utgör en gränsöverskridande brottslighet, är den långt ifrån lika allvarlig som annan sådan brottslighet. Personkontrollen måste därför vara utformad på ett sådant sätt att den effektivt kan bekämpa all – och främst den grova – gränsöverskridande brottsligheten. En brottslighet där varje brott var för sig inte alltid kan anses vara grovt kan likväl ha karaktär av grov brottslighet, såsom är fallet där serier av tillgreppsbrott i hus, bilar och butiker begås av utlänningar, vilka snabbt lämna Sverige för att avyttra det tillgripna i hemlandet.
Den grova och organiserade gränsöverskridande brottsligheten har enligt Polisens bedömningar blivit allt mer sofistikerad och kan befaras att öka, på såväl kort som lång sikt (se avsnitt 7). Brott som exempelvis människosmuggling och människohandel eller att stöldgods förs ut ur landet är svåra att upptäcka och bekämpa.
Med utredningens krav på en minsta misstankenivå för ingripande (se avsnitt 10.3) ökar också behovet av tillräcklig och tillförlitlig underrättelseinformation.
Verksamheten inom Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter bör inriktas på att säkerställa informationsflödet och förfina metoderna för bearbetning och analys. Uppdaterade hotbildsanalyser och riskprofiler är nödvändiga underlag för en effektiv personkontroll och annan operativ verksamhet.
Inom vissa polismyndigheter har redan ett sådant arbete påbörjats, och Rikskriminalpolisen lämnar också kontinuerligt information om hotbilder och andra underrättelser av betydelse till skilda polisdistrikt. Verksamheten är emellertid ännu inte tillräckligt utvecklad och uppvisar brister. Det förefaller som om det allmänt finns brister i den önskvärda integreringen av polisens operativa brottsbekämpning med underrättelseverksamheten, och alltså inte bara när det gäller personkontrollen.
3
Svårigheterna beträffande per-
2
Med illegal invandring i detta avseende avses utländska medborgare som reser in och vistas,
eller arbetar, i Sverige utan att ha eller ansöka om tillstånd för sin vistelse.
3
Mobilisering mot narkotika har i sin slutrapport s. 81 antecknat följande. “Kopplingen
inom myndigheterna mellan underrättelse- och utredningssidan är i praktiken bristfällig. Undantag beror ofta på goda relationer på personnivå. Spanings- och förundersökningsledning måste ofta finna svar på uppkomna frågor själva, utan att använda de kanaler som upparbetats på underrättelsesidan. Återanvändningen av information och slutsatser från utredningar är också bristfällig. Ofta är förundersökningsprotokoll det enda som dokumen-
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
442
sonkontrollen kan bl.a. förklaras med att gränskontrollverksamheten och annan utlänningskontroll under lång tid varit i det närmaste avskuren från annan polisiär verksamhet. Utlänningslagen, som tillhör ett smalt specialstraffrättsligt område och tillämpas av en begränsad krets inom Polisen, utgör en naturlig brygga mellan underrättelseverksamhet och brottsbekämpning.
Det förefaller vidare som om uppgifter och information som inhämtats lokalt inte sällan stannar där och således inte kommer Polisen i andra län eller de centrala polisinstanserna till del. Det påpekas också från vissa polismyndigheter, att Rikskriminalpolisens information sällan har den kvalitet, att den kan vara till direkt nytta för polismyndigheterna i deras operativa arbete med brottsutredningar. Rikskriminalpolisen uppfattas, inom och utom myndigheten, mera som ett serviceorgan åt Regeringskansliet och Rikspolisstyrelsen än en operativ enhet. Huvuddelen av arbetet består, såvitt utredningen kunna förstå, i att sammanställa rapporter, svara på remisser samt företräda Sverige i olika internationella sammanhang, vilket leder till att den rena underrättelseverksamheten blir lidande.
Något mer formellt och organiserat underrättelsearbete mellan gränskontrollmyndigheterna har inte funnits, förrän helt nyligen när det vid Kustbevakningen etablerades ett gemensamt center för underrättelser och riskanalyser (se avsnitt 6.5).
Hur bör det framtida arbetet bedrivas?
En väl fungerande underrättelseverksamhet är av stor betydelse för möjligheten att kunna uppnå ett effektivt arbete, inte bara inom personkontrollverksamheten, utan inom många delar av den polisiära verksamheten. Det har särskilt stor betydelse för bekämpningen av den grova och kvalificerade brottsligheten. Underrättelsetjänsten utgör en viktig del i Polisens och övriga brottsbekämpande myndigheters verksamhet för att säkerställa att information finns tillgänglig. Inom ramen för denna insamlas, bearbetas, analyseras och delges information som behövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott.
Den gränsöverskridande brottsligheten berör i princip alla brott som har anknytning till Sverige men där det finns ett transnatio-
terar slutsatser från utredningsarbetet, vilket utelämnar alla misstänkta som det inte funnits tillräckliga bevis mot i befintligt material och slutsatser i utredningsarbetet i övrigt.”
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
443
nellt inslag (se avsnitt 7). Uppenbara fall är, som nämnts, människosmuggling, människohandel, narkotikasmuggling och andra smugglingsbrott, men också egendomsbrott och våldsbrott hör hit. Eftersom brottsligheten är varierande är det inte möjligt att koncentrera underrättelseverksamheten till en viss typ av brottslighet, exempelvis illegal invandring och människosmuggling. Det är inte heller ovanligt att organiserad kriminell verksamhet sysslar med flera typer av brott. (Jfr den hotbild som tagits fram inför EUutvidgningen, avsnitt 7.)
Utredningen anser att det finns behov av både lokala eller regionala och centrala underrättelseenheter för bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet, inklusive olika former av illegal invandring. Polisen kan inte förlita sig enbart på information som kommer genom central underrättelseverksamhet, utan måste också bedriva sådan verksamhet inom de olika polismyndigheterna, vilka numera omfattar hela eller delar av län. Underrättelseverksamheten är en stödfunktion för det operativa polisiära arbetet och kräver samarbete med alla enheter vid polismyndigheten. En alltför långtgående typisering eller specialisering efter brottsart riskerar att hindra det önskvärda informationsflödet och försvåra överblicken.
Det behövs givetvis också en underrättelseverksamhet som är gemensam för Polisen. Eftersom den brottslighet som personkontrollen syftar till att bekämpa är av riksomfattande karaktär och med internationell anknytning, är behovet av samordning av underrättelseinhämtningen stort på nationell nivå. Underrättelser som inhämtas inom en del av Polisen måste kunna komma till nytta inom andra delar för att bl.a. identifiera ny kriminalitet. På motsvarande sett måste en återkoppling ske från lokala iakttagelser till den nationella nivån för bearbetning och analys.
En välfungerande underrättelseverksamhet på skilda nivåer inom Polisen måste också kompletteras med det arbete som sker i Tullverkets och Kustbevakningens verksamhet; även inom dessa myndigheter bör arbetet ske såväl regionalt som centralt. Tullverket och Kustbevakningen är i en betydligt större utsträckning än Polisen fysiskt närvarande vid Sverige gränser och har många gånger större förutsättningar att samla information om vad som händer där. Dessutom har dessa myndigheter redan ett huvudansvar för att förhindra och bekämpa narkotikasmuggling och andra smugglingsbrott.
Tullverket och Kustbevakningen föreslås som gränskontrollmyndigheter få ett eget ansvar också för personkontrollen och bör
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
444
därför ha en med Polisen integrerad underrättelseverksamhet. Som nämnts har också en sådan ordning startats genom det vid Kustbevakningen belägna gemensamma centret för maritima underrättelser och riskanalyser. Den lämpligaste ordningen bör enligt utredningen vara att Polisen, Tullverket och Kustbevakningen även i övrigt, dvs. inte bara såvitt avser gränskontroll av sjötrafiken,
4
gemensamt upparbetar rutiner för en
samordnad underrättelseverksamhet, såvitt avser personkontrollen över hela riket. Med den inriktning som kampen mot gränsöverskridande brottslighet bör ha innebär det i princip att huvuddelen av underrättelsearbetet bör bedrivas gemensamt. Naturligtvis måste det gemensamma underrättelsearbetet, liksom i dag, också integreras med respektive myndighets regionala och lokala underrättelseenheter. Endast genom en myndighetsgemensam integrering kan kompensation ske för att ansvaret för den gränsöverskridande brottsligheten i Sverige vilar på tre skilda myndigheter, i stället för att koncentreras till en enda myndighet.
5
Sammanfattningsvis anser utredningen således, att det bör finnas en utvecklad central underrättelseverksamhet inom Polisen som på olika sätt kopplas samman med den underrättelseverksamhet som bedrivs ute i landet.
6
Verksamheten bör också samordnas med Tull-
verkets och Kustbevakningens informations- och analysarbete, såväl på lokal som på central nivå. Det bör ankomma på Regeringen och de centrala förvaltningsmyndigheterna att närmare svara för formerna för denna samverkan. Det ovan nämnda gemensamma centret för maritima underrättelser och riksanalyser synes utgöra en god förebild och bör därför kunna både stå som modell för framtida nationell verksamhet på området och vidareutvecklas inom ramen för denna verksamhet.
4
Inom arbetet med maritima riskanalyser avses med gränskontroll kontroll både av varor
och personer.
5
Ekobrottsmyndigheten startade under år 2004 en egen underrättelseverksamhet, med såväl
regional som central verksamhet. Mobilisering mot narkotika föreslår i sin slutrapport s. 83 f, ett tillskapande av ett nationellt underrättelsecentrum inom Polisen och Tullverket med representanter från andra myndigheter eller en helt ny nationell underrättelsemyndighet.
6
Se också SÄPO/Rikskrim-kommitténs betänkande Den centrala Polisen (SOU 2000:25),
vilket för närvarande bereds inom regeringskansliet och Rikspolisstyrelsen.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
445
Utvecklande av spaningsmetoder m.m.
Utöver en mera samlad integrering av personkontrollen med underrättelseverksamheten, bör Polisen tillsammans med övriga gränskontrollmyndigheter också utveckla mer effektiva spaningsmetoder.
7
Även om det i dag på sina håll bedrivs kvalificerat spaningsarbete, om än i varierande omfattning, bör denna i större utsträckning kunna inriktas mot den gränsöverskridande brottsligheten, bl.a. mot bakgrund av det arbete som sker inom Europol.
Till utredningen har framförts önskemål om att få en utvidgad rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel också i spaningssyfte. Bland annat har anförts, att eftersom bl.a. människosmuggling och människohandel är både svåra att upptäcka och att utreda bör Polisen ges rätt att använda hemliga tvångsmedel i större omfattning och med lägre ställde krav än för närvarande.
8
Enligt utredningens
mening, som utvecklas i avsnitt 10.3.4, bör denna fråga dock ses över i ett större sammanhang, där också frågan om den enskildes integritet kan få en mera ingående belysning. Konsekvenserna av en utvidgad tvångsmedelsanvändning kräver en större överblick än som medges inom ramen för utredningens överväganden, vilka enbart gäller ett visst slag av brottslighet.
Utrymmet att använda de nuvarande reglerna och de förändringar utredningen föreslår bör först tas tillvara. Av utredningens undersökningar framgår bl.a. att Polisen i mycket liten omfattning använder sig av möjligheten att enligt 25 § polislagen begära in uppgifter av transportörer om passagerare m.m., ett redskap som Tullverket sedan länge använt i kampen mot smugglingsbrott. Det inte är ovanligt att utlänningar, med eller utan hjälp av en smugglare, tar sig in illegalt i Sverige med vissa kartlagda transportörer. Den i 27 kap. 18 § rättegångsbalken och 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning införda straffvärdesventilen gör det vidare möjligt, att använda sig av hemlig telefonavlyssning och hemlig kameraövervakning även för brott vilka är föreskrivet lindrigare minimistraff än fängelse än två år, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse två år.
9
Dessa bestämmelser kan ha tillämplighet
också på vissa brott enligt utlänningslagen.
7
Mobilisering mot narkotika redovisar i sin slutrapport (s. 93 f.) flera arbetsmetoder för att
bekämpa organiserad brottslighet.
8
Med hemliga tvångsmedel avses hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig
kameraövervakning samt annan form av hemlig övervakning, såsom exempelvis användande av andra elektroniska hjälpmedel för att följa ett fordons resväg.
9
2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
446
En väl utvecklad underrättelseverksamhet, där samtliga de författningsreglerade hjälpmedel som nu står till buds används för att samla in och bearbeta information, med en omfattande nationell spridning av underrättelser och förfinade analysmetoder, bör få till följd, att personkontrollen mera effektivt når sitt mål, nämligen att kontrollera invandringen och bekämpa alla former av gränsöverskridande brottslighet.
Utredningen vill också peka på den modell som används i Nederländerna vid kontroll i de gränsnära zonerna där. Genom att den nederländska Polisen ensam eller tillsammans med tysk Polis befinner sig på tyskt territorium för att redan där kunna få en överblick över vilka personer som har för avsikt att resa in i Nederländerna ökar den operativa beredskapen och effektiviteten (se avsnitt 8). Motsvarande arbetsmetoder bör för Sveriges del kunna övervägas bl.a. i södra Sverige som en utveckling av det samarbete som nu sker med dansk Polis i Öresundsregionen.
Ett viktigt och betydelsefullt inslag i allt polisiärt arbete, såväl det operativa som i underrättelseverksamheten, är sökning i olika register. Som närmare behandlas nedan är det därför av stor vikt att myndigheterna ges möjlighet att i register och med olika medel samla information. Som framgått (avsnitt 4.11) kan registerlagstiftningen resa vissa hinder mot en effektiv användning av annan myndighets registrerade uppgifter. Denna fråga behandlar utredningen nedan i avsnitt 13.4.
13.3 Informationsutbyte mellan myndigheterna
13.3.1 Informationsutbyte
Utredningens förslag: Gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, när verket medverkar i personkontrollen, skall till varandra lämna uppgifter som rör en utlänning eller annan enskild, om uppgifterna är nödvändiga för personkontroll. Tullverket och Kustbevakningen skall, när de inte medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, genast underrätta Polisen, om de får anledning att misstänka att en person inte uppfyller kraven för inresa eller vistelse i Sverige eller annars gör sig skyldig till brott. Också Migrationsverket skall underrätta Polisen vid misstanke om att en person gjort sig skyldig till brott.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
447
Polisen, Tullverket eller Kustbevakningen skall i sin tur underrätta Migrationsverket om de misstänker att en utländsk medborgare gjort sig skyldig till brott, och utlänningen inte kan visa ett giltigt uppehållstillstånd.
När Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket underrättat Polisen om att en person gjort sig skyldig till brott, skall myndigheterna få fatta beslut om att hålla kvar utlänningen, till dess en polisman kommer till plats. Härvid skall Tullverket och Kustbevakningen ha rätt att använda tvång och våld.
Utredningen har i det föregående framhållit behovet av ett bättre samarbete, såvitt avser underrättelseverksamheten, liksom i fråga om det operativa arbetet (se avsnitt 10).
Myndigheterna saknar för närvarande skyldighet att lämna varandra uppgifter, vilket är en förutsättning för ett effektivt samarbete (se avsnitt 6). Den enda i författning reglerade uppgiftsskyldighet, såvitt avser personkontrollen, är att när Tullverket, Kustbevakningen eller Migrationsverket medverkar i personkontrollen, skall de underrätta Polisen om att en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa. Vid utresekontroll skall Polisen underrättas, ”om det finns skäl för det” utan närmare angivande av vilka skälen är.
10
När och hur infor-
mation utbyts avgörs i praktiken därför ofta av den enskilde tjänstemannen eller efter överläggningar på chefsnivå. Vad utredningen kunnat finna har de personliga kontakterna mellan tjänstemännen vid de olika myndigheterna mycket stor betydelse för om informationsutbyte sker eller inte.
Eftersom samtliga gränskontrollmyndigheter och Migrationsverket är från varandra fristående myndigheter, reser sekretess- och registerlagstiftningen hinder för ett informationsutbyte dem emellan (se avsnitt 4.10 och 4.11). Det innebär att en uppgift som omfattas av sekretess hos en myndighet inte generellt får lämnas ut till den andra, och när så sker, kan uppgiften bli offentlig hos den mottagande myndigheten (se också nedan under avsnitt 13.3.2). Det kan i princip ifrågasättas om sekretess över huvud taget bör gälla mellan brottsbekämpande myndigheter, såvitt avser den brottsbekämpande verksamheten, när det samtidigt finns en
10
5 kap. 6 § tredje stycket utlänningsförordningen, 1989:547. Denna bestämmelser ger också tydliga signaler om behovet av att tydliggöra vilket ansvar och befogenheter myndigheterna egentligen har när de medverkar i personkontrollen.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
448
gemensam yttre sekretess.
11
Den s.k. finalitetsprincipen, dvs. att
personuppgifter som samlats in och behandlats för ett visst ändamål inte får användas för ett annat oförenligt ändamål, reser också hinder för verksamheten.
Enligt utredningen bör de nuvarande stela, restriktiva reglerna på detta område mjukas upp. Utbyte av känslig information mellan myndigheterna bör skyddas från allmänhetens insyn. Det bör också klargöras om den information en myndighet tagit emot är offentlig eller omfattas av sekretess, något som idag vållar svårigheter. Frågan om de hinder registerlagstiftningen reser för ett effektivt samarbete behandlas närmare i avsnitten 13.3.2 och 13.4
Enligt utredningen bör gränskontrollmyndigheterna, när de arbetar med personkontroll, ha en skyldighet att delge varandra information som är av betydelse för kontrollen. Det bör därför särskilt anges, att Polisen, Tullverket och Kustbevakningen när de utgör gränskontrollmyndigheter, dvs. medverkar i eller ansvarar för personkontrollen,
12
samt Migrationsverket vid sin medverkan i kontrollen,
skall lämna varandra uppgifter om en person om det är nödvändigt för personkontrollen. Det innebär att frågor som är av rent administrativ karaktär inte skall omfattas av uppgiftsskyldigheten. Vad avser Polisen bör uppgiftsskyldigheten också gälla mellan polismyndigheterna och mellan dem och Rikspolisstyrelsen. Eftersom de utlandsmyndigheter, som fått bemyndigande att handlägga utlänningsärenden, i sitt arbete kan få del av information som är viktig för personkontrollen, bör uppgiftsskyldigheten omfatta även dessa myndigheter.
Avsaknaden av en allmän skyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna att informera varandra om misstänkt brottslighet leder också till påtagliga effektivitetsförluster.
13
Såsom bestäm-
melserna är utformade idag kan exempelvis en tulltjänsteman som vid en gräns gör iakttagelser som ger anledning att anta att människor smugglas in i Sverige eller att stöldgods förs ut ur landet helt underlåta, att meddela Polisen och enbart nöja sig med att betrakta vad som sker. Tullverket har t.o.m. utfärdat centrala riktlinjer om att Polisen inte (!) skall informeras, när en tulltjänsteman tror sig
11
Se också Tullbrottsdatautredningens betänkande Tullverkets brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) s. 168.
12
Som nämnts i avsnitt 10.2 utgör Kustbevakningen normalt alltid gränskontrollmyndighet, eftersom den har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss.
13
Enligt 6 kap. 11 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen) skall dock Kustbevakningen skyndsamt anmäla till Polisen eller åklagare om det finns anledning att anta att det begåtts ett brott mot nämnda lag, men motsvarande skyldighet finns inte såvitt avser personkontrollen.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
449
observera illegal invandring (se avsnitt 6.6). Det är djupt otillfredsställande att den omständighet att den brottsbekämpande verksamheten organiserats i skilda myndigheter kan få till följd att myndigheter medvetet underlåter att ingripa, enbart med hänvisning till att ansvaret faller utanför myndighetsgränsen i snäv mening.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen, att Tullverket och Kustbevakningen alltid skall ha en uttrycklig skyldighet att informera Polisen vid varje misstanke om brott, vilka myndigheterna upptäcker i sin verksamhet.
Eftersom personkontroll kan omfatta alla former av gränsöverskridande brottslighet, bör uppgiftsskyldigheten inte begränsas till vissa brott eller knytas enbart till utredningens avgränsning av personkontroll. Uppgiftsskyldigheten bör också omfatta även annan överträdelse mot utlänningslagen än brott, dvs. Tullverket och Kustbevakningen skall vara skyldiga att underrätta Polisen om de i sin verksamhet finner anledning att anta att en utländsk medborgare inte allmänt uppfyller kraven enligt utlänningslagen för inresa i Sverige.
För att Polisen skall kunna förhindra och bekämpa människosmuggling och människohandel, liksom annan gränsöverskridande brottslighet, är det av stor vikt att även Migrationsverket delger Polisen uppgifter av betydelse. Att Migrationsverket skall informera Polisen om att en enskild utlänning misstänks för brott eller delge Polisen andra uppgifter som framkommer i ett utlänningsärende är emellertid inte självklart. Migrationsverket har inte i uppdrag att bekämpa brott utan är en förvaltningsmyndighet med uppgift att handlägga utlänningsärenden, där den enskildes integritet och mänskliga rättigheter i hög grad står i förgrunden. Brottslighet eller skyddande av brottslingar har emellertid ingen privilegierad ställning vid handläggningen av dessa förvaltningsärenden. Också i andra verksamheter, där skyddet för den enskildes integritet har en framträdande plats, föreskrivs i dag en underrättelseskyldighet vid misstanke om brott, exempelvis när det gäller socialnämndens skyldighet enligt socialtjänstlagen (2001:453) att anmäla till Polisen, att ett brott som riktats mot ett barn kan ha begåtts.
Enligt utredningen talar övervägande skäl för att också Migrationsverket bör omfattas av en skyldighet, att underrätta Polisen, när det finns anledning att anta att en person har begått brott. Eftersom gränsöverskridande brottslighet kan avse alla typer av brott, kan informationsskyldigheten inte heller här begränsas till vissa brottstyper, utan bör omfatta misstankar om alla brott som hör under
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
450
allmänt åtal. Enligt vad utredningen inhämtat förekommer ett sådant utbyte av information redan i dag i inte obetydlig omfattning mellan Migrationsverkets handläggare och Polisen men utan lagstöd.
14
Det
kan exempelvis gälla brott som upptäckts inom en flyktingförläggning eller att en asylsökande uppger att han eller hon söker asyl med hänvisning till brottslig verksamhet i sitt hemland. Med en i lag reglerad skyldighet för Migrationsverket att underrätta Polisen vid misstanke om brott, blir inte informationsutbytet beroende av olika lokala rutiner eller utvecklade personliga kontakter mellan tjänsteman vid myndigheterna, vilket stärker rättssäkerheten.
Som nämnts (avsnitt 6) har vissa polismyndigheter i dag infört en rutin att regelmässigt informera Migrationsverket, när de finner anledning att anta att en asylsökande har begått brott. Detta har inneburit att asylprocessen har påskyndats och att Migrationsverket fått ett mer korrekt underlag att fatta sitt beslut på. Inte heller denna form av informationsutbyte är reglerad.
15
Eftersom denna
ordning är ett stöd för Migrationsverket bör denna skyldighet för Polisen att delge verket viktig information också lagregleras. Uppgiftsskyldighet bör också omfatta Tullverket och Kustbevakningen, när dessa myndigheter i sin brottsbekämpande verksamhet finner anledning att anta, att en asylsökande eller annan utlänning gjort sig skyldig till brott. Eftersom det enligt utredningens förslag kommer att ske ett omfattande informationsutbyte mellan gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket, bör det inom Migrationsverket finnas särskild utsedda kontaktpersoner. Som nämnts skall Migrationsverket inte bedriva någon brottsbekämpande verksamhet eller bedriva underrättelsearbete (se avsnitt 10.5.2).
I utlänningsförordningen finns, som framgått, en bestämmelse om att Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket skall underrätta Polisen när en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa. I bestämmelsen regleras också att myndigheterna skall se till att utlänningen inte reser in i landet. Hur det skall ske eller vilka maktmedel som får tillgripas är dock inte närmare föreskrivet. För att bestämmelsen skall få avsedd effekt, dvs. att se till att utlänningen inte kan ta sig in i landet, måste myndigheterna ges befogenhet att kunna hålla kvar personen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket –
14
Utan en reglerad uppgiftsskyldighet krävs normalt dels en begäran om utlämnande av uppgifter, även om de har betydelse för en brottsutredning eller annan myndighetshandläggning, dels att varje utlämnande skall föregås av en sekretessprövning.
15
Se not 14.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
451
oavsett om myndigheterna medverkar i eller ansvarar för personkontrollen – skall ha rätt att besluta att den person, som misstänks inte uppfylla kraven för inresa eller som misstänks för brott, skall stanna kvar till dess att en polisman kommer till plats. Eftersom Kustbevakningen med utredningens förslag i princip alltid kommer att utgöra gränskontrollmyndighet, torde bestämmelsen i praktiken sällan tillämpas, eftersom Kustbevakningen såsom gränskontrollmyndighet redan har fulla polisiära befogenheter. Tullverket och Kustbevakningen bör också få använda våld eller tvång i den omfattningen som är nödvändigt. Se vidare avsnitt 10.5.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen således, att när myndigheterna medverkar i eller ansvarar för personkontrollen bör det införas en lagstadgad uppgiftsskyldighet. Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket skall vid misstanke om brott genast underrätta Polisen därom, och gränskontrollmyndigheterna skall i sin tur vara skyldiga att lämna Migrationsverket uppgifter om att en utlänning kan misstänkas för brott.
13.3.2 Sekretesslagen och registerlagstiftningen
Utredningens förslag: Uppgiftsskyldigheten omfattar uppgifter som har betydelse för personkontrollen, dvs. vilka har betydelse för rätten att resa in i, ut ur och vistas i Sverige, samt att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Utredningens bedömning: Utredningen anser att nuvarande sekretesslagstiftningen bör utvidgas till att omfatta också uppgifter som hör till Kustbevakningens underrättelse- och registerverksamhet.
Med de föreslagna ändringarna bortfaller nuvarande hinder i sekretesslagen och personuppgiftslagen mot en effektiv informationsöverföring mellan myndigheterna. Delgiven uppgift kan med stöd av nuvarande bestämmelser omfattas av sekretess också hos den mottagande myndigheten.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
452
Sekretess
Sekretess mellan myndigheterna innebär, något förenklat, att om en myndighet gör bedömningen att en uppgift med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen omfattas av sekretess, kan uppgiften inte lämnas ut till en annan myndighet, eller annan enhet inom den egna myndigheten. Som närmare redovisas i avsnitt 4.10 utgör emellertid nuvarande sekretessreglering normalt inte något hinder mot att Polisen, Tullverket och Kustbevakningen utbyter information som har betydelse för det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet. I sekretesslagen anges nämligen, att sekretess inte hindrar att uppgift som behövs för förundersökning lämnas till polismyndighet eller annan myndighet som har att utreda brottet, liksom att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet som har att ingripa mot brottet.
Även om nuvarande sekretessregleringen i huvudsak inte medför några hinder att delge varandra uppgifter som hör till en förundersökning, kan problem uppstå när uppgifter behöver lämnas ut för att de behövs i underrättelseverksamheten. Detta beror på den starka sekretess som gäller i underrättelseverksamhet hos alla myndigheter, och att det för denna verksamhet saknas sekretessbrytande bestämmelser motsvarande dem som gäller i förundersökningar. Sannolikt kan dock den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten.
Emellertid är ett utlämnande i nu redovisade fall ingen skyldighet, och dessutom krävs att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall gör en sekretessprövning före utlämnandet. Detta innebär i sin tur att det inte är möjligt att låta uppgifter som omfattas av sekretess delges genom att den mottagande myndigheten har s.k. direktåtkomst till de register i vilka uppgifterna finns upptagna.
16
Vid sådan åtkomst är det inte möjligt att göra den föreskrivna obligatoriska sekretessprövningen i varje enskilt fall.
Den uppgiftsskyldighet gränskontrollmyndigheterna emellan som utredningen föreslår utgör dock en sekretessbrytande bestämmelse i sekretesslagens mening. Härav följer att den utlämnande myndigheten inte bara har möjlighet att lämna ut uppgifter, utan att så också skall ske, utan hinder av sekretess och utan en föregående sekretessprövning. Uppgifterna skall också lämnas ut utan en uttrycklig begäran därom. Genom utredningens förslag kommer också uppgifter som hör till underrättelseverksamheten att omfattas
16
Jfr SOU 2003:40 s. 265 f.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
453
av uppgiftsskyldigheten. Denna ordning får också till följd att en direktåtkomst till olika register lagligen kan regleras. Som närmare redovisas nedan skall dock den utlämnande myndigheten kunna pröva om uppgiften har betydelse för personkontrollen. Denna bedömning görs dels innan en uppgift lämnas ut manuellt, dels innan det anges vilken myndighet som skall ha direktåtkomst till registeruppgifter och för vilka register en sådan åtkomst skall gälla.
Det är angeläget att de överlämnade uppgifterna kan omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten. Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 4.10 anser utredningen, att en uppgift som rör misstanke om brott med stöd av bestämmelserna om förundersökningssekretess kan skyddas hos alla gränskontrollmyndigheter. Liksom alla andra myndigheter har Migrationsverket att tillämpa bestämmelserna om s.k. utredningssekretess.
17
Även sådana upp-
gifter, som är hänförliga till förundersökningssekretessen till skydd för den enskilde, kan skyddas hos Migrationsverket med stöd av utlänningssekretessen.
18
Uppgifter härrörande till underrättelseverksamheten skyddas också med nuvarande sekretessreglering, såvitt avser utbytet mellan Polisen och Tullverket, medan det saknas primära bestämmelser om sekretess till skydd för Kustbevakningens underrättelseverksamhet.
19
Utredningen anser därför att nuvarande sekretesslagstift-
ningen bör utvidgas till att omfatta också uppgifter som hör till Kustbevakningens underrättelseverksamhet. Sekretessbestämmelsen är för närvarande kopplad till sådan verksamhet som bedrivs enligt polisdatalagen respektive lagen om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande koppling bör gälla för Kustbevakningen. Eftersom registerlagstiftningen beträffande Kustbevakningens behandling av personuppgifter är under översyn bör denna fråga lämpligen slutligt behandlas i det lagstiftningsarbetet. Det är angeläget att definitionen av underrättelseverksamhet, eller beskrivningen av hur uppgifter för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet skall behandlas, är densamma i alla registerförfattningar. I annat fall kan tolkningssvårigheter uppstå med risk att viss information faller utanför sekretessområdet.
Eftersom utlänningssekretessen enligt nuvarande regler primärt gäller hos alla berörda myndigheter, kan uppgifter om en utländsk
17
5 kap. 1 § sekretesslagen, 1980:100.
18
7 kap. 14 § sekretesslagen.
19
5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen (underrättelseverksamhetssekretess).
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
454
medborgare, vilka gränskontrollmyndigheterna erhåller av Migrationsverket, skyddas även hos dem. Bestämmelserna om förundersökningssekretess kan också tillämpas, eftersom uppgifterna avser misstanke om brott.
Mot nu beskrivna bakgrund finner utredningen, att en lagstadgad uppgiftsskyldighet, som utgör en sekretessbrytande bestämmelse, inte kommer att få till följd att den som uppgifterna avser kommer att lida skada eller men, eftersom den överlämnade uppgiften kommer att omfattas av sekretess också hos den mottagande myndigheten.
Sekretess kontra registerlagstiftningen
En särskild fråga är om den föreslagna uppgiftsskyldighet också innebär att uppgifter som behandlas i någon av myndigheternas register eller databaser får lämnas ut till annan myndighet och behandlas där. I sekretesslagen finns en bestämmelser som anger, att sekretess gäller för en uppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid mot personuppgiftslagen. I personuppgiftslagen föreskrivs i sin tur, att en personuppgift inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in, dvs. i strid med finalitetsprincipen (se närmare avsnitten 4.10 och 4.11.)
Frågan är om denna reglering hindrar att myndigheter utbyter personuppgifter vilka behandlas i ett register eller en databas. Offentlighets – och sekretesskommittén har i sitt slutbetänkande gjort bedömningen att så inte är fallet.
20
Kortfattat innebär kom-
mitténs bedömning, att sekretessregleringen uppnår samma syfte som finalitetsprincipen, dvs. myndigheternas hindras att lämna ut integritetskänsliga uppgifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. När de sekretessbrytande bestämmelserna införts, har lagstiftaren nämligen gjort en avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda personers integritet. I det avseendet spelar det mindre roll om uppgifterna lämnas ut av myndigheten självmant eller efter begäran. Kommitténs bedömning är att ett utlämnande i överensstämmelse med sekretesslagen av en personuppgift till en annan myn-
20
Se SOU 2003:99, s. 223 f.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
455
dighet är att anse som en tillåten behandling enligt personuppgiftslagen.
Utredningen ansluter sig till denna bedömning. Det innebär att uppgifter vilka behandlas i ett register eller en databas får lämnas ut till en annan myndighet med stöd av uppgiftsskyldigheten, utan att det behöver strida mot registerlagstiftningen, varken mot personuppgiftslagen eller mot de särskilda registerförfattningar som styr myndigheternas behandling av personuppgifter. Härvid bör också framhållas, att ändamålet med det hos de brottsbekämpande myndigheterna insamlade och behandlande underrättelsematerialet är detsamma, dvs. att förhindra och bekämpa brott. Härigenom torde det inte heller i sig kunna strida mot finalitetsprincipen att uppgifterna behandlas av en annan brottsbekämpande myndighets brottsbekämpning och underrättelseverksamhet.
Vilka uppgifter skall omfattas av uppgiftsskyldigheten?
Med hänsyn till finalitetsprincipen bör det uttryckligen anges vilka uppgifter som uppgiftsskyldigheten skall omfatta. Om exempelvis Tullverket i ett register eller en databas behandlar uppgifter rörande den fiskala verksamheten, torde det knappast vara förenligt med det ändamål för vilket det samlats in, att uppgiften lämnas ut till Polisen för att där användas i exempelvis ett ärende om människosmuggling. På samma sätt torde det stå i strid mot denna princip att Migrationsverket lämnar ut uppgifter ur sin databas över vilka bidrag en asylsökande uppbär, om Polisen skall använda uppgiften för utredningen om ett trafikbrott.
En reglering om uppgiftsskyldighet bör därför definiera vilka uppgifter som skall omfattas.
21
Det lagstadgade syftet med person-
kontrollen enligt utredningens förslag är som understrukits, att förhindra och bekämpa att utländska medborgare reser in och i vistas i Sverige utan att uppfylla de materiella och formella krav som utlänningslagstiftningen ställer samt att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Någon inskränkning till endast vissa brott är inte avsedd, utan gränsöverskridande brottslighet kan omfatta alla slag av brott. För att tydligt avgränsa uppgiftsskyldigheten bör särskilt anges, att uppgiftsskyldigheten endast gäller för uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Andra uppgifter skall således inte omfattas eller behöva lämnas ut till en annan
21
Jfr Utlänningsdatalagen SOU 2003:40, s. 174 f.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
456
myndighet. Med en för personkontroll gemensam lag (se avsnitt 14.1) underlättas avgränsningen genom en hänvisning till att uppgiftsskyldigheten är begränsad till sådana uppgifter som har betydelse för tillämpningen av lagen.
Den utlämnande myndigheten har att avgöra huruvida en uppgift har betydelse för personkontrollen. I de allra flesta fall torde detta inte vålla några tillämpningsproblem. En misstanke om att en person tar sig in i landet illegalt, dvs. utan att uppfylla kraven för inresa, eller att en person misstänks för brott har, som framgått, alltid betydelse för personkontrollen.
13.4 Närmare om register
Utredningens bedömning: Gränskontrollmyndigheterna bör ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter eller uppgifter i databaser, såvitt avser uppgifter vilka har betydelse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till Migrationsverkets uppgifter i register och databaser avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen.
I utredningens uppdrag ingår att undersöka huruvida registerlagstiftningen hindrar att myndigheterna samarbetet och utbyter uppgifter kopplade till underrättelseverksamheten, eller annan brottsbekämpande verksamhet. Ovan har utredningen gjort bedömningen att varken vår sekretessreglering eller den s.k. finalitetsprincipen utgör ett hinder mot att myndigheterna utbyter och i övrigt behandlar uppgifter. Att närmare se över hela registerlagstiftningen faller utanför utredningens uppdrag. Emellertid har utredningen funnit anledning att peka på vissa frågor som snarast bör bli föremål för översyn.
13.4.1 Direktåtkomst
Med den ovan föreslagna uppgiftsskyldighet för myndigheterna följer att det är möjligt att föreskriva att myndigheterna också skall få direktåtkomst till varandras register och databaser i den del som avser personkontroll.
22
22
Med direktåtkomst avses endast ett sätt att lämna ut uppgifter.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
457
Utredningens förslag om en skyldighet, att vid den obligatoriska yttre gränskontrollen och i annan personkontroll göra en sökning i nationella register, förutsätter också att myndigheterna på ett snabbt och enkelt sätt kan få del av uppgifterna. Även om det manuella informationsutbytet som i dag sker i mångt och mycket fungerar, är detta dels många gånger beroende av personliga kontakter mellan tjänstemännen, dels inte så effektivt och säkert som är önskvärt ur bl.a. rättssäkerhetsaspekter. Det är därför av stor betydelse att man ser över frågan om direktåtkomst för myndigheterna. Som redovisats i avsnitten 4.11 och 5 finns sådan åtkomst till viss del redan reglerad, men det finns skäl att åtkomsten utvidgas till att omfatta fler uppgifter och fler register och databaser, men med behörighetsbegränsningar. Nämnas kan att alla myndigheter som medverkar i personkontrollen bör få åtkomst bl.a. till Polisens passregister, misstankeregister, belastningsregister och spaningsregister. Åtkomst bör emellertid inte bara vara möjlig till Polisens register, utan också Tullverkets, Kustbevakningens och Migrationsverkets register bör vara tillgängliga för alla myndigheter när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, och i övrigt för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet.
23
Myndigheterna behandlar i dag personuppgifter och andra uppgifter i flera olika databaser och register med stöd av skilda författningar. Vissa av Polisens register regleras i polisdatalagen och andra förs men stöd av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:622). Vid sidan om bestämmelserna i personuppgiftslagen, gäller för Tullverket lagen (2001.85) om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, för Migrationsverket förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. För Kustbevakningens behandling av personuppgifter finns bestämmelser i förordningen (2003:88) om behandling av personuppgifter inom Kustbevakningen. Huruvida en myndighet har tillgång till uppgifter i en annan myndighets register, manuellt eller genom direktåtkomst, regleras med stöd av den författning som gäller för behandling av uppgifter i just det registret eller den databasen.
Samtliga dessa registerförfattningar är för närvarande under översyn. Förutom beträffande Kustbevakningens personuppgiftsbehandling, där utredningsarbete som nämnts pågår, har alla förslag
23
Se också tullbrottsdatautredningens bedömning om att möjligheterna till direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna bör utökas väsentligt, både i fråga om uppgifter i underrättelseverksamhet och om uppgifter i brottsutredningar, SOU 2002:113, s248 f.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
458
remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
24
Förslagen har redovisats mera utförligt i avsnitt 4.12. Nämnas skall dock, att Utlänningsdatautredningen har föreslagit, att Polisen skall få tillgång till Migrationsverkets register såvitt avser personkontrollen.
25
Tullbrottsdatautredningens förslag innebär att alla
brottsbekämpande myndigheter bör kunna få ha direktåtkomst till Tullverkets register i vilka uppgifter hänförliga till brottsbekämpningen behandlas.
26
Med hänsyn till det nu redovisade beredningsläget och den omfattande mängden register, främst inom Polisens verksamhet, är det inte möjligt att närmare ange till vilka register och vilka uppgifter däri som myndigheterna bör ges åtkomst eller lämplig nivå på föreskrifterna. Utredningen anser dock, att det är av stor betydelse att utredningens förslag beaktas i pågående översyner.
Det är angeläget i sammanhanget att hänsyn tas till den tekniska utvecklingen, såväl på det elektroniska som biometriska området. Även den möjligheten som i dag finns, att samla information på CD-rom, bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
27
13.4.2 Färre register och större nationell samordning
Utredningens bedömning: Ett för hela Sverige gemensamt underrättelseregister samt brottsanmälans- eller spaningsregister bör tillskapas.
För att uppnå en effektiv personkontroll är det av stor betydelse att alla poliser och övriga gränskontrolltjänstemän snabbt kan få uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter att en utlänning tidigare har utvisats från Sverige eller annat Schengenland, uppgift om att han eller hon gjort sig skyldig till brott, misstänkts för att ha begått brott, är efterlyst i ett verkställighetsärende liksom annan information som kan ha betydelse för personkontrollen. Som framgår i avsnitt 5 behandlar också
24
Behandlingen av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001.92), proposition planeras till våren 2005. Tullverkets brottsbekämpning Integritet – effektivitet (SOU 2002:113), proposition planeras under våren 2005. Utlänningsdatalagen (SOU 2003:40), proposition planeras under våren 2005. Direktiv 2004:143 Behandling av personuppgifter i Kustbevakningens verksamhet.
25
Se SOU 2003:40, s. 201 f.
26
Se SOU 2002:113, s. 248 f.
27
Se JO:s beslut 2004-05-25, diarienummer 418-2003.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
459
Polisen sådana uppgifter i olika register. Också de övriga gränskontrollmyndigheterna och Migrationsverket för register över uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Omfattningen av antalet register är dock stor, och vissa register är inte nationella utan förs lokalt i respektive polismyndighet, och på skilda nivåer inom Tullverket och Kustbevakningen.
De tekniska hinder som i dag finns för att enkelt och snabbt få tillgång till information bör undanröjas.
28
Det bör vara möjligt att
skapa ett system – vilket är tillgängligt för alla myndigheterna – som innebär att en sökning på en person eller ett föremål lämnar svar på vilka uppgifter som finns i samtliga register, eller i vart fall ”flaggar” för att personen eller föremålet förekommer i fler register, en utveckling som ligger helt i linje med regeringens ambition med den s.k. RIF-samordningen (Rättsväsendets informationsförsörjning).
29
Även SIS bör ingå i ett sammanhängande
system. Andra har gjort liknande iakttagelser om bristerna i de brottsbekämpande myndigheternas informationstekniska system, och efterlyst ett mer sammanhållet och likriktat system för lagring av data.
30
En brottsanmälan registreras i dag normalt i ärendehanteringssystemet Rationell anmälningsrutin (RAR). Uppgifterna i registret skall bl.a. utgöra underlag för samordning, bevakning, planering och uppföljning av verksamheten. Emellertid är systemet lokalt, dvs. endast den egna polismyndigheten har tillgång till uppgifterna. Detta betyder att om en person anmälts för brott i ett län, saknar polisen i ett annat län kunskap därom, vilket får till följd att man inte heller kan se sambandet mellan de olika gärningarna.
28
Som nämnts i avsnitt 12.3 pågår en teknisk översyn härav.
29
Rättsväsendets myndigheter lämnade hösten 1996 på uppdrag av regeringen förslag till en samlad strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning. I november 1996 fastställde regeringen strategin och uppdrog åt Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Generaltullstyrelsen och Riksskatteverket att fr.o.m. den 1 januari 1997 arbeta i enlighet med strategin. Enligt strategin skall samordningen inledningsvis omfatta informationsförsörjningen inom brottmålsförfarandet. Samordningen har sedermera successivt utvidgas till att omfatta andra områden där myndigheterna har gemensamma intressen och behandla såväl frågor om verksamhet som teknik och därtill hörande administration, t.ex. säkerhetsfrågor, kommunikationslösningar, standardisering och gränssnitt. Nyttan för verksamheten skall vara styrande för samordningen. En viktig målsättning är att en uppgift normalt sett endast skall behöva registreras en gång och kontrolleras direkt vid källan. Behöriga myndigheter skall få tillgång till informationen vid önskad tidpunkt och i önskad form. Den 1 januari 1997 inrättade de berörda myndigheterna ett råd för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF-rådet).
30
Mobilisering mot narkotika, slutrapport, s.65 ff.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
460
Det allmänna spaningsregistret (ASP) är dock ett nationellt, för alla polismyndigheter tillgängligt datasystem, och skall enligt sin ändamålsbeskrivning lagra och systematisera uppgifter med anknytning till misstänkt eller konstaterad brottslighet för att användas i Polisens spanings- och brottsutredande verksamhet. Emellertid förs inte alla spaningsuppslag eller andra misstanker om brott in i registret.
För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet, vilket är ett nationellt problem, bör ett system inrättas, där samtliga polismyndigheter snabbt kan få information om begångna brott eller misstankar om brott i andra delar av landet utöver det egna polisdistriktet. Systemet bör också vara uppbyggt på så sätt, att det inte bara utgår från den misstänkte gärningsmannen utan också kan omfatta transportmedel eller andra föremål som kan ha koppling till gränsöverskridande brottslighet. Därutöver bör det särskilt för personkontrollverksamheten vara möjligt att till systemet koppla beslut som en polismyndighet fattat i ett utlänningsärende, t.ex. beslut om s.k. direktavvisning och personer som är efterlysta för verkställighet.
RAR, eller ett liknande register, bör kunna vara grunden till ett nationellt anmälningssystem, och polismyndigheterna bör vidare uppmärksammas på att använda ASP och andra nationella register i större omfattning.
Polisen bör givetvis framgent ha ansvaret för ett utvecklat anmälnings- och spaningssystem, med rätt för övriga gränskontrollmyndigheter att få tillgång till uppgifterna i systemet. (Jfr den i Finland för flera myndigheter gemensamma databasen och den norska Polisens och Migrationsmyndighetens gemensamma databas, se avsnitt 8.6 respektive 8.2.2).
Särskilt om ett nationellt underrättelseregister
Inom Rikspolisstyrelsen har utvecklats ett ärendehanteringssystem för kriminalunderrättelseregistrering (KUR). Genom det systemet har skapats en nationell gemensam databas som varje polismyndighet har tillgång till. Systemet har dock kritiserats med hänsyn till vilka uppgifter som lagras och hur tillgången har reglerats.
Uppgifterna i registret har närmast karaktär av ett diarium och kräver ibland tidsödande sökningar för att angiven handling skall påträffas.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
461
Ett nationellt underrättelseregister bör enligt utredningen innehålla konkreta uppgifter och inte enbart hänvisning till handlingar i andra register.
31
Det bör dock uppfylla vissa minimikrav på miss-
tanke och inte utvecklats till ett ”förspaningsregister”, där allehanda obekräftade uppgifter eller uppslag som rör enskilda antecknas.
Behörighetsgränserna för tillgång till ett underrättelseregister bör också vara snäva. Registret bör vidare kopplas till det ovan föreslagna nationella anmälnings- eller spaningsregistret. En sökning i det senare registret bör markera, att den person eller det transportmedel om vilket uppgift söks också förekommer i underrättelseregistret, för att ge anledning till en fördjupad kontroll.
Om inte ett för alla brottsbekämpande myndigheter gemensamt system för underrättelseinformation kan inrättas, bör i vart fall de olika myndigheternas olika system kunna samordnas.
32
13.4.3 Brister i nuvarande registerförfattningar och pågående reformarbeten
De registerförfattningar som i dag styr behandlingen av Polisens, Tullverkets, Kustbevakningens och Migrationsverkets behandling av personuppgifter är som framgått under översyn. I utredningens direktiv anges att utredningen, utan att föreslå några förändringar, skall uppmärksamma begränsningar i nuvarande regelsystem för behandling av personuppgifter eller i de regleringar som har föreslagits. I det följande vill utredningen, utan krav på en uttömmande redovisning, peka på ett antal mera framträdande brister och begränsningar.
Enligt utredningen är det otillfredsställande, att de tre brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten regleras i tre från varandra skilda regelverk, vilka också skiljer sig åt i struktur och uppbyggnad. Detta är i sig ett hinder för ett effektivt samarbete mellan myndigheterna och försvårar tillskapandet av gemensamma eller samordnade register. Frågan om myndigheternas åtkomst till registeruppgifterna kompliceras genom nuvarande ordning och leder till onödiga handläggningsproblem. Med den avgränsning av personkontrollen som utredningen förordar bör emellertid inte en endast för personkontrollverksam-
31
Jfr SÄPO/Rikskrim-kommitténs betänkande Den centrala Polisen (SOU 2000:25) s. 254 f.
32
Se Mobilisering mot narkotika, slutrapport, s. 79 f. I nämnda maritima riksanalyscenter arbetar i dag myndigheterna sida vid sida med sina egna register, något som i huvudsak är nödvändigt med hänsyn till nuvarande registerförfattningar.
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
462
heten gemensam registerlagstiftning övervägas. Verksamheten omfattar alla typer av gränsöverskridande brottslighet och har därför närmast en allomfattande brottsbekämpande karaktär.
Registerlagstiftningen bör med beaktande av den enskildes integritetsskydd istället utformas så, att de brottsbekämpande myndigheterna kan bedriva ett effektivt brottsförebyggande och myndighetsöverskridande arbete och också ges möjlighet att behandla rimligt avgränsade spaningsuppslag i alla sina registersystem.
Gemensamt för alla tre nyligen redovisade betänkanden
De tre reformbetänkande som lämnats (Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet, SOU 2001:92, Tullverkets Brottsbekämpning Integritet – Effektivitet, SOU 2002:113, och Utlänningsdatalagen, SOU 2003:40) har alla påpekat, att det finns ett behov av en lagstiftning som är anpassad till en automatiserad ärendehantering, som är teknikoberoende och som tillåter hantering av elektroniska handlingar. Utredningen ansluter sig till denna ståndpunkt och vill härvid bl.a. understryka behovet av att polismyndigheterna, och övriga brottsutredande myndigheter, i brottsutredande verksamhet kan få använda digitala fotobanker.
33
Samtliga utredningar har också observerat och föreslagit lösningar för att uppgifter skall få lämnas ut till utländska organ, såväl inom som utom EU. Polisdatatutredningens förslag om uppgiftslämnande till utländska myndigheter och mellanstatliga organisationer, bör tydligare ange om uppgifterna får lämnas ut på medium för automatiserad behandling (förslagets 7 kap. 3 §). Härvid skall noteras, att förevarande utredning föreslagit, att uppgifter som gränskontrollmyndighet begär in från en transportör skall kunna behandlas i automatiserad form, och dessa bör också kunna delges utländska myndigheter och mellanstatliga organisationer på samma sätt (se avsnitt 10.4.3).
33
Jfr JO:s beslut 2004-05-25, dnr. 418-2003.
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
463
Behandling av personuppgifter i underrättelseverksamheten – Polisdatalagen och Tullbrottsdatalagen
Uppsplittringen i olika registerförfattningar har inte minst betydelse för underrättelseverksamheten.
Utredningen har, som framgått, föreslagit att det skall råda en uppgiftsskyldighet mellan gränskontrollmyndigheterna och att denna skyldighet också omfattar underrättelseinformation. För att uppgiftsskyldigheten skall ges full effekt, måste den mottagande myndigheten också kunna utnyttja den erhållna informationen i sitt brottsbekämpande arbete och i sin underrättelseverksamhet. Det krävs då att alla myndigheter har samma möjligheter att behandla uppgifterna i sina system för underrättelseverksamhet. Med andra ord, om den mottagande myndigheten inte har samma rätt till personuppgiftsbehandling som den lämnande myndigheten, kan den mottagande myndigheten endast ta del av informationen, men får inte behandla den i sina egna register. För ett effektivt samarbete och en fullgod underrättelseverksamhet krävs således att alla tre myndigheterna, dvs. Polisen, Tullverket och Kustbevakningen, har samma möjligheter att behandla personuppgifter i sina register för underrättelse- och spaningsverksamhet. Utredningen erinrar också om att definitionen av underrättelseverksamhet, eller beskrivningen av hur uppgifter för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet skall behandlas, måste vara densamma i alla registerförfattningar, för att uppgifterna skall kunna omfattas av sekretess hos alla myndigheterna.
Föreliggande förslag om en ny polisdatalag respektive en ny tullbrottsdatalag uppvisar vidare skillnader i fråga om hur behandling av personuppgifter får ske i spanings- och underrättelseverksamhet, något som kan få betydelse vid tillämpningen. Behandling av underrättelseuppgifter kopplade till en person som inte misstänks för brott, men ändå kan ha koppling till brottslig verksamhet, får enligt Tullbrottsdatautredningen, behandlas regionalt även om den misstänkta brottsligheten inte innefattar brott som kan leda till två års fängelse; centralt och nationellt gäller tvåårsreglen (förslagets 1 kap. 9 § och 2 kap. 2 §). Polisdatautredningen föreslår för sin del, att denna tvåårsregel alltid skall gälla för att få behandla uppgifterna i register, såväl lokalt som centralt (förslagets 3 kap. 5 §).
Med hänsyn till vad som ovan anförts (avsnitt 13.3.2), och med hänsyn till att syftet med personkontrollen är att bekämpa alla brott, inklusive brott mot utlänningslagen, dvs. brott som inte alltid har
Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten… SOU 2004:110
464
ett så högt straffvärde, bör det vara möjligt att i underrättelseregister behandla uppgifter om brott, även där det för brottet inte är föreskrivet fängelse två år. Bland annat bör det vara möjligt att samla och behandla spaningsuppgifter som rör verkställighetsärenden. Det bör också övervägas om inte också uppgifter om personer som har smugglats in i Sverige, bör kunna behandlas i underrättelse- och spaningsregister för att därigenom utreda vem som ligger bakom smugglingsverksamheten, även om de som smugglats in i Sverige inte gjort sig skyldig till brott utan är offer.
Personkontrollverksamheten – polisdatalagen och utlänningsdatalagen
Både nuvarande och föreslagna polisdatalag reglerar behandling av personuppgifter i sådan polisverksamhet som avses i 2 § 1–3 polislagen, dvs. den egentliga polisverksamheten. Såsom Utlänningsdatautredningen noterat faller härigenom vissa delar av utlänningskontrollen utanför lagens tillämpningsområde.
34
Utlänningsdata-
utredningen har gjort bedömningen att den yttre gränskontrollen faller inom polisdatalagens tillämpningsområde, men att det är mer tveksamt om den inre utlänningskontrollen gör det. Med hänsyn till förevarande utrednings förslag i avsnitt 12.1, att syftet med den inre utlänningskontrollen skall vara att bekämpa alla brott mot utlänningslagen och att det också i vissa fall skall vara straffbart att undandra sig verkställighet, torde även denna personkontroll omfattas av polisdatalagens tillämpningsområde. I likhet med Utlänningsdatautredningen anser utredningen, att det kan ifrågasättas om Polisens behandling av personuppgifter omfattas i samband med att Polisen på Migrationsverkets uppdrag handlägger ett verkställighetsärende och personen inte håller sig undan. Denna arbetsuppgift torde innefattas i 2 § 5 polislagen och därmed falla utanför polisdatalagens bestämmelser.
Mot denna bakgrund har Utlänningsdatautredningen föreslagit att utlänningsdatalagen skall gälla för berörda myndigheters behandling av personuppgifter i verksamheten som gäller yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll, om inte polisdatalagen m.fl. registerförfattningar på området är tillämpliga (förslagets 1 §).
Med förevarande utrednings förslag om syftet med personkontrollen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna anser utredningen, att all behandling av personuppgifter i personkontroll-
34
SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten…
465
verksamheten istället bör regleras i polisdatalagen. Polisdatalagen bör också utformas så, att den kan tillämpas även för Migrationsverket, Tullverket och Kustbevakningen behandling av personuppgifter i verksamhet som gäller personkontrollen.
Utlänningsdatautredningen har också föreslagit att endast de myndigheter som lagen omfattar får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas automatiserat av Migrationsverket (förslagets 11 §)
35
, och alltså inte gälla för Tullverket och Kustbevak-
ningen. Med utredningens överväganden som utgångspunkt, bör lagen även omfatta de två sistnämna myndigheterna. Under alla omständigheter bör i vart fall alla gränskontrollmyndigheter ges direktåtkomst till de uppgifter Migrationsverket behandlar, om de är nödvändiga för personkontrollen. Kustbevakningen och Tullverket (genom Rikspolisstyrelsen) har också framställt en begäran att ges direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister.
36
35
SOU 2003:40, s 148 f och 201 f.
36
Kustbevakningens dnr 504-842/04, 2004-10-18 och RÄS-174 3565/04.
467
14 Författningsreglering och övriga frågor
14.1 Formen för reglering
Utredningens förslag: Bestämmelserna om personkontroll och inre utlänningskontroll bryts ut ur utlänningslagen och sammanförs i en gemensam lag, Gränskontrollagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör meddela närmare föreskrifter om Migrationsverkets medverkan i personkontrollen, myndigheternas samverkan, inklusive kostnadsfördelning, undantag från den obligatoriska personkontrollen, om myndigheternas omhändertagande av falska pass, m.m. samt övriga tillämpningsföreskrifter för gränskontrollagen.
Bestämmelser om gränskontroll och inre utlänningskontroll, eller med utredningens förslag personkontroll, finns i dag huvudsakligen intagna i 5 kap. utlänningslagen och 5 kap. utlänningsförordningen, och omfattar endast utländska medborgare. Utredningens förslag i avsnitten 10–13 innebär, jämte andra förslag, att gränskontrollen utsträcks till att omfatta också allmän brottspreventiv och brottsbekämpande verksamhet för att tydligare markera, att kontrollen vid sidan av det migrationspolitiska syftet också har ett vidare ändamål, samt att också svenska medborgare omfattas av kontrollen.
Som framgått är ett av huvudskälen för detta förslag, att utlänningslagens specialbestämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framför allt Polisens roll i personkontrollen. Ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, liksom informationsöverföringen mellan och inom myndigheterna, uppvisar också olika hinder för en effektiv verksamhet i syfte att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Myndigheternas
Författningsreglering och övriga frågor SOU 2004:110
468
ansvar för och befogenheter vid personkontroll är också reglerade i skilda författningar.
Utredningen föreslår, att de bestämmelser som nu finns spridda i bl.a. utlänningslagen och utlänningsförordningen, och vilka påverkas av utredningens förslag, i enlighet med vad som tidigare förordats (se avsnitt 9) samlas till en ny sammanhängande lag, Gränskontrollagen. Skälen för denna föreslagna ordning är flera.
Utlänningslagens karaktär av speciallag på det viktiga migrationspolitiska området är svår att lagtekniskt förena med det allmänna brottspreventiva och brottsbekämpande anslag som utredningen funnit vara nödvändigt för en framtida reformerad gränskontrollverksamhet. I en gemensam lag kan såväl kontrollverksamhetens migrationspolitiska som brottsbekämpande ändamål tydligare framhållas. Till den del personkontrollen har till syfte att bekämpa brott omfattas redan i dag såväl svenska som utländska medborgare, vilket också blir än mer tydligt med utredningens förslag. Det är mot denna bakgrund olämpligt att reglera denna kontroll i en lagstiftning som i övrigt endast behandlar utländska medborgare.
I en gränskontrollag kan också Schengensamarbetets två grundtankar enklare komma till uttryck, nämligen den fria rörligheten för personer med borttagen traditionell personkontroll vid de inre gränserna, och som betydelsefull kompensation en stärkt kamp mot internationell kriminalitet och illegal migration inom hela Schengenområdet.
1
Den inre utlänningskontrollen kan också få en
mera pregnant utformning i en gemensam lag i syfte att bl.a. förhindra olaga diskriminering
Genom att samla bestämmelserna om personkontroll i en ny lag finns vidare förutsättningar för att ge tydliga riktlinjer om vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i olika fall. I en gränskontrollag kan enklare betonas, att brott skall förhindras och bekämpas oavsett var i landet de begås, och att de allmänna brottsutredande bestämmelserna i polislagen och rättegångsbalken skall tillämpas, även såvitt avser brott av gränsöverskridande karaktär.
I en gemensam lag kan också Migrationsverkets och de brottsbekämpande myndigheternas (gränskontrollmyndigheterna) roller klarläggas med tydligare behörighetsgränser dem emellan.
1
Mot denna bakgrund har i 4 kap. 1 § 5 utlänningslagen (1989:529) införts en bestämmelse
om att personer som inte uppfyller kraven för inresa som föreskrivs i artikel 5 Schengenkonventionen, dvs. bl.a. finns upptagen på SIS spärrlista på grund av att denne begått grova brott eller kan förväntas begå grova brott, får avvisas på grund av att han eller hon inte uppfyller de formella kraven för vistelse i Sverige.
SOU 2004:110 Författningsreglering och övriga frågor
469
Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket får även en gemensam referensram för en verksamhet, där de har olika ansvarsområden, men ett övergripande samlat ansvar och mål. Det tätare samarbete som eftersträvas, så länge verksamheten inte anförtros en enda gränskontrollmyndighet, kan ytterligare stärkas, när föreskrifterna är gemensamma och inte uppsplittrade på skilda regelverk. Ansvarsfördelningen synliggörs och blir lättare att tillämpa.
Utredningens förslag när de gäller det viktiga informationsområdet, vilket berör sekretess- och registerlagstiftningen (se avsnitt 13.3), är också lagtekniskt enklare att utforma i en gränskontrollag, där de avgränsningar som måste göras i framför allt integritetsskyddande syfte blir klarare. Härigenom minskar även risken för tillämpningsproblem på ett erkänt snårigt område.
Slutligen blir de nödvändiga tillämpningsföreskrifterna, vilka regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har att utfärda, lättare att utforma i relation till en gemensam lag till skillnad från alternativet med ändringar i ett antal olika författningar.
Sammantaget kan en sammanhållen lag alltså bidra till ökad effektivitet genom att bättre ta tillvara det allmännas samlade resurser för brottsbekämpningen med en ökad rättssäkerhet för enskilda.
Mot denna bakgrund är enligt utredningens bedömning en ny lag, Gränskontrollagen, den mest rationella och effektiva författningsregleringen på området.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör också bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om handläggningen m.m. avseende personkontrollen. Vad som närmast avses är föreskrifter om gränsövergångsställen, om Migrationsverkets medverkan i personkontrollen, myndigheternas samverkan, inklusive kostnadsfördelning, om undantag från den annars obligatoriska personkontrollen i samband med inresa och utresa över yttre gräns, föreskrifter om myndigheternas handläggning av omhändertagande av falska pass eller andra urkunder eller handlingar som använts i ett otillbörligt syfte, samt övriga tillämpningsföreskrifter för gränskontrollagen.
Författningsreglering och övriga frågor SOU 2004:110
470
14.2 Övriga frågor
Utredningens förslag: Ett pass eller annan identitetshandling får omhändertas även om det är ogiltigt och också i samband med en inre utlänningskontroll. Ett pass eller annan handling skall också få omhändertas, om den är förfalskad eller på annat sätt använts eller kan antas komma att användas i otillbörligt syfte. Även utlandsmyndighet skall ges rätt att omhänderta en sådan handling. Ett omhändertagande skall alltid anmälas till behörig myndighet, och om det finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts skall det dessutom omedelbart anmälas till Polisen.
En utländsk medborgare skall liksom i dag vara tvungen att stanna kvar för utredning, om det behövs för att fastställa dennes identitet eller rätt till inresa och vistelse i Sverige. Bestämmelsen skall dock utvidgas, dels genom att alla gränskontrollmyndigheter skall få fatta beslut därom, dels att tidsfristen för skyldighet att stanna kvar ändras, samt att åtskillnad skall göras mellan personer över respektive under 15 år. Vidare skall en person som uppger sig vara svensk medborgare vara skyldig att stanna kvar för utredning av identitet och medborgarskap. Möjligheten att fotografera en utländsk medborgare eller ta dennes fingeravtryck när det inte går att fastställa identiteten skall utvidgas till att gälla även efter det att personen rest in i Sverige.
Bestämmelserna om rätten att omhänderta pass, annan identitetshandling och biljetter samt rätten att fotografera och ta fingeravtryck på en utlänning förs över till gränskontrollagen, liksom skyldigheten att stanna kvar för utredning samt bestämmelserna om transportörers underrättelseskyldighet och kontrollansvar (jfr Europeiska rådets direktiv 2004/82/EG).
De nuvarande bestämmelserna om Migrationsverkets och Polisens rätt att i samband med personkontrollen få ta en person i förvar, omhänderta pass och andra identitetshandlingar samt rätten att fotografera en utlänning och ta finger avtryck av denne bör föras över till gränskontrollagen. Utredningen har emellertid funnit att det finns behov av en reformering i vissa avseenden.
SOU 2004:110 Författningsreglering och övriga frågor
471
Kvarstannande för utredning
Det bör alltjämt vara möjligt att hålla kvar en utlänning för utredning av dennes rätt att resa in i och vistas i Sverige. Utredningens anser emellertid att det finns det skäl att ändra tidsfristen för kvarstannande, och vem som bör omfattas av bestämmelsen. Enligt nuvarande bestämmelse får en person hållas kvar för förhör under högst sex timmar, såvida inte beslut om förvar eller annat beslut om tvångsåtgärd fattas.
2
Skyldigheten att
stanna kvar utgör således inte en form av frihetsberövande, utan är i likhet med bestämmelsen i 23 kap. 9 § rättegångsbalken endast den längsta tid under vilken en person måste stanna kvar, innan ett beslut om tvångsåtgärd behöver fattas. Bestämmelsen i rättegångsbalken är utformad på i princip samma sätt som bestämmelsen i utlänningslagen, men med den skillnaden, att en person som är över 15 år är skyldig att stanna kvar för förhör under ytterligare sex timmar, såvida denne kan misstänkas för brott, och det är av synnerlig vikt att den misstänkte är tillgänglig för fortsatt förhör. Misstanken behöver dock inte ha nått upp till nivån för att inleda förundersökning, dvs. “anledning att anta”. För personer under 15 år är tidsfristen tre timmar, med möjlighet till förlängning med ytterligare tre timmar.
På samma sätt som det i en brottsutredning kan vara nödvändigt att fortsätta ett förhör med en misstänkt, sedan sextimmarsfristen löpt ut, kan det i många fall vara nödvändigt att en person, vars identitet inte kan styrkas, stannar kvar för fortsatt utredning längre än sex timmar. Utredningen anser att samma tidsfrister bör gälla i ett utlänningsärende som i en brottsutredning. En klarlagd identitet är grundläggande för såväl en bedömning i ett asylärende som för rätten att annars vistas i Sverige (se vidare avsnitt 12.4). Med hänsyn till skyddet för barns rättigheter bör inte ett barn, vars identitet inte kan fastställas, vara skyldig att stanna längre än vad som föreskrivs för dem under 15 år enligt rättegångsbalken. Detta betyder också att barnets vårdnadshavare, inte heller är skyldig att stanna längre än vad som föreskrivs för barnet.
Också en person som uppger sig vara svensk medborgare, men som inte direkt kan visa det, bör på motsvarande sätt kunna hållas kvar för att utreda identitet och medborgarskap.
2
Författningsreglering och övriga frågor SOU 2004:110
472
Omhändertagande av pass m.m.
För närvarande får ett pass eller en annan identitetshandling omhändertas i samband med att en utländsk medborgare reser in i Sverige eller när han eller hon ansöker om uppehållstillstånd.
3
Syftet bakom bestämmelsen angavs i de ursprungliga motiven vara, att ett omhändertagande skulle underlätta identifieringen, men också vara ett medel för att säkerställa verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Passet får således omhändertas till dess ett beslut fattats om utlänningens rätt att vistas i Sverige.
4
I samband
med tillkomsten av 1989 års lag angavs att ett omhändertagande fick ske för att underlätta utredningen.
5
Sedan den 1 juli 1995 är det
också möjligt att omhänderta handlingen, sedan beslut av avlägsnande fattats och i avvaktan på att verkställighet sker.
6
Enligt bestämmelsens ordalydelse är det efter de ändringar som gjorts emellertid inte möjligt att omhänderta ett pass eller annan handling, efter det att utlänningen rest in i Sverige, om han eller hon inte ansöker om uppehållstillstånd. Detta får till följd att när en utlänning, som saknar rätt att uppehålla sig i Sverige, påträffas inne i landet, t.ex. vid en inre utlänningskontroll, kan dennes pass eller annan identitetshandling inte omhändertas. Med hänsyn till det övergripande syftet med bestämmelsen, och att det även i en sådan situation föreligger stor risk för att utlänningen kan förstöra eller gömma passet, för att försvåra utredningen om dennes rätt att vistas i Sverige eller för att hindra verkställigheten av ett avlägsnandebeslut, bör bestämmelsen utvidgas till att gälla även i de fallen. Om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas, får passet och annan identitetshandling således omhändertas i avvaktan på att beslut därom fattas. Liksom i dag bör handlingen få omhändertas också i samband med att ett avlägsnandebeslut fattas, i avvaktan på att beslutet till fullo är verkställt, dvs. till dess utlänningen lämnar Sverige.
Som närmare framgår i avsnitt 7 är det inte ovanligt att det i samband med inresa till Sverige eller annan Schengenstat, används förfalskade eller på annan sätt förändrade handlingar. Inte heller är det ovanligt att man använder en äkta handling, men att den är utfärdad för annan person. Förfalskade, eller på annat sätt förvanskade, handlingar, eller att de används i ett otillbörligt syfte,
3
4
Prop. 1985/86:133, SfU 21, rskr. 303.
5
Prop. 1988/89:86, 1988/89:SfU19 och SFU 22, rskr. 1988/89:325.
6
Prop. 1994/95:179, bet 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401.
SOU 2004:110 Författningsreglering och övriga frågor
473
förekommer ofta i samband med människosmuggling och människohandel.
7
Vidare förekommer det att man förfalskar eller
att man utnyttjar annans s.k. LMA-kort eller brukar det i annat olovligt syfte.
8
Även om LMA-kortet inte utgör en
identitetshandling, kan innehavet av ett sådant kort ändå styrka en utlännings rätt till vistelse i Sverige. Kortet kan också komma att användas för att styrka en rätt till arbete i Sverige. Även ett pass eller en identitetshandling som har återkallats (spärrats) eller där giltighetstiden har löpt ut kan komma att användas på ett otillbörligt sätt.
Ett förfalskat eller ogiltigt pass eller annan identitetshandling kan således användas i syfte att kringgå bestämmelserna om Sveriges reglerade invandring, och därmed försvåra både fastställandet av den asylsökandes eller annan utlännings identitet och verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Mot denna bakgrund anser utredningen att det ligger väl i linje med syftet bakom nuvarande bestämmelse att utsträcka möjligheten till att omhänderta ett pass eller annan identitetshandling också till situationer när den är förfalskad, ogiltig eller på annat sätt används i otillbörligt syfte. Eftersom även andra urkunder, exempelvis LMAkort, kan utnyttjas i syfte att kringgå Sveriges bestämmelser om den reglerade invandringen, bör bestämmelsen även omfatta sådana handlingar.
Den nu föreslagna utvidgningen av bestämmelsen om omhändertagande av pass eller annan handling, skall inte förväxlas med bestämmelserna i rättegångsbalken om beslag. Att förfalska eller ändra en handling eller använda den i ett olovligt syfte är straffbart.
9
Det saknar härvid betydelse vilken handling som avses,
utan alla urkunder omfattas av straffbestämmelserna. Som redovisats i avsnitt 4.3.4 kan en sådan handling tas i beslag, på beslut av förundersökningsledaren eller åklagare.
10
Föremål som
påträffas i samband med att en polisman eller annan griper en person, verkställer en husrannsakan eller kroppsvisitation, eller vid andra ingripandena får också tas i beslag, om förutsättningarna för beslag är uppfyllda.
7
8
Migrationsverkets LMA-kort ges till asylsökande och andra utlänningar, som har rätt
att få ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA). LMA-kortet visar endast att personen är inskriven på någon av Migrationsverkets mottagningsenheter under kortets namn och nummer, men LMA-kortet är inget ID-kort (se också avsnitt 4.4.3).
9
Se 14 kap brottsbalken om förfalskningsbrott och 15 kap. 12 § samma balk om missbruk av
urkund.
10
Författningsreglering och övriga frågor SOU 2004:110
474
Den nya bestämmelsen om omhändertagande av pass, m.m. innebär att sådan handling kan omhändertas när den påträffas i samband med personkontrollen.
Enligt vad som framkommit är det inte ovanligt att falska eller på annat sätt förvanskade eller oriktiga resehandlingar också uppvisas i samband med att visering och uppehållstillstånd söks vid en svensk utlandsmyndighet. Att kunna omhänderta falska eller otillbörligt användande av resehandlingar är av stor betydelse både för att kontrollera invandringen i Sverige och hela Schengenområdet samt för att förhindra den organiserade människosmugglingen och människohandeln. Mot denna bakgrund bör bestämmelserna om rätten att omhänderta sådana handlingar även omfatta utlandsmyndigheter.
Det finns en allmän begränsning för svenska utlandsmyndigheter att använda svenska straffprocessuella tvångsmedel utanför Sverige. Däremot kan ett sådant omhändertagande i linje med vedertagna principer ske i administrativ ordning, dvs. utan att kopplas till de straffprocessuella reglerna om beslag. Ett administrativt omhändertagande reser inte de folkrättsliga frågor som ett straffprocessuellt förfarande på annan stats territorium gör, eftersom Sverige bl.a. inte tillämpas exterritorialitetsprincipen.
11
Institutet är även nytt i den meningen att det inte bygger på passlagen utan är fristående reglerat i den nya lagen.
Det är givetvis också angeläget att en samordning kan ske mellan Schengenstaternas myndigheter i fråga om information om förfalskade resedokument. Regeringen bör också ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om myndigheternas handläggning av ärendet (se ovan).
11
En grundläggande princip inom folkrätten är att varje stat är suverän och äger utöva makt inom sitt territorium, men inte inom andra staters territorium, territorialhöghetens princip. En stat torde inte heller utan vidare få företa verkställighetsåtgärder eller annan maktutövning på en annan stats område. Andra internationellrättsliga principer i sammanhanget är territorialitetsprincipen (varje stat äger utöva sin jurisdiktion mot personer för brott begångna inom ett lands territorium), nationalitetsprincipen (en stats befogenhet att utöva sin jurisdiktion över sina medborgare för brott begångna i utlandet) protektionsprincipen (en stats rätt att utöva sin jurisdiktion i samband med brott som hotar landets säkerhet, vilket omfattar även brott begångna av utländska medborgare i utlandet) universalitetsprincipen (alla stater kan utöva sin jurisdiktion, som normalt stadsfästes genom internationella överenskommelser), samt exterritorialitetsprincipen (en ambassadlokal betraktas som den sändande statens territorium). Sverige ansluter sig inte till exterritorialitetsprincipen, vilket också bl.a. inskränker möjligheten att på svensk beskickning utomlands vidta straffprocessuella åtgärder. Se också om Wienkonventionen i avsnitt 4.4.2. Mer om folkrätten se bl.a. Hilding Eek m.fl. Folkrätten , 1980,Ove Bring och Said Mahmoudi, Sverige och folkrätten, 2001 och Håkan Strömberg och Göran Melander Folkrätt, 2003.
SOU 2004:110 Författningsreglering och övriga frågor
475
Ett omhändertagande av en ett pass eller annan handling skall omedelbart anmälas till behörig myndighet. Bestämmelserna härom finns i dag i utlänningsförordningen, med som nämnts ovan finns det skäl att regeringen i en särskild gränskontrollförordning meddelar tillämpningsföreskrifter om personkontrollen. Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts skall detta omedelbart anmälas till Polisen. Om det är Polisen som omhändertar handlingen gäller rapporteringsskyldigheten i 9 § polislagen. I dessa fall kan också ovan redovisade bestämmelser om beslag bli tillämpliga.
Enligt nuvarande bestämmelser i utlänningslagen är det inte möjligt att överklaga ett omhändertagande av pass eller annan identitetshandling.
12
Utredningen anser emellertid, att ett
omhändertagande av pass eller annan handling, är en så pass ingripande åtgärd för den enskilde att beslutet bör kunna överklagas. Också den vars handling använts i otillbörligt syfte bör ges möjlighet att få beslutet prövat.
Fingeravtryck och fotografi
I avsnitt 4.6.2 har redovisats att om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller denne söker asyl här eller det finns anledning att ta utlänningen i förvar, har Polisen och Migrationsverket också rätt att ta fotografi och fingeravtryck. På motsvarande sätt som gäller för omhändertagande av pass, kan fingeravtryck inte tas under tid som en utländsk medborgare visats i Sverige, såvida denne inte ansöker om uppehållstillstånd eller ett avlägsnande beslut fattas. Inte heller går det att ta fingeravtryck på en person som vistas i Sverige efter det att ett tillstånd upphört. Mot bakgrund av att syftet med bestämmelsen är att säkerställa att utlänningens identitet kan fastställas, bör det enligt utredningens mening vara möjligt att tillämpa bestämmelsen också efter inresa i Sverige.
12
Se prop. 1987/88:69, s. 236 f och prop. 1988/89:86, s.189 f.
Författningsreglering och övriga frågor SOU 2004:110
476
Förhandsanmälan
I utlänningsförordningen finns bestämmelser om befälhavares på luftfartyg, fartyg, handels-, fiske- och fritidsfartyg skyldighet att inom viss tid anmäla sin ankomst till Sverige när den sker över yttre gräns.
13
Med undantag för luftfartyg, skall anmälan innehålla upp-
gifter om bl.a. de personer som finns ombord. Den som bryter mot anmälningsskyldigheten, uppsåtligen eller av oaktsamhet, kan dömas till böter eller fängelse högst sex månader.
14
Att märka är att
denna anmälningsskyldighet inte skall förväxlas med den av utredningen i avsnitt 10.4.3 föreslagna skyldigheten för en transportör att på begäran av gränskontrollmyndighet lämna aktuella uppgifter om besättning och passagerare. Den nu behandlade skyldigheten, att lämna en förhandsanmälan, skall alltid fullgöras, oavsett begäran eller anmodan.
Eftersom även dessa bestämmelser har betydelse för personkontrollen såsom viktiga hjälpmedel, bör de regleras i gränskontrollagen. Ett nytt direktiv om transportörers skyldighet att lämna uppgifter om passagerare har nyligen antagits (Direktiv 2004/82/EG, COMIX 239, se avsnitt 3.4.6). Direktivet innehåller bestämmelser som i huvudsak överensstämmer med den i utlänningsförordningen redan reglerade förhandsanmälansskyldigheten. Emellertid ställer direktivet bl.a. högre krav på vilka uppgifter som skall lämnas och kvaliteten på dessa samt på bötesstraffets storlek. Det ankommer inte på utredningen att närmare överväga en implementering av direktivet. När så skett, bör det dock också kunna intas i gränskontrollagen eller i en gränskontrollförordning.
Annat transportörsansvar
Nyligen infördes i utlänningslagen bestämmelser om att en transportör är skyldig att kontrollera att en utlänning, som han transporterar till Sverige direkt från en icke-Schengenstat, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet.
15
Även dessa
bestämmelser har huvudsakligen betydelse för personkontrollen. Även om denna typ av kontroll utförs av ett privatsubjekt och alltså faller utanför myndighetskontroll i snäv mening, bör den
13
14
15
SOU 2004:110 Författningsreglering och övriga frågor
477
dock regleras i gränskontrollagen. I likhet med krav på förhandsanmälning är denna ordning ett viktigt hjälpmedel för personkontrollverksamheten. Bestämmelserna om sanktioner och kostnadsansvar vid underlåten kontroll bör dock, liksom bestämmelser om straffansvar i övrigt, även framgent regleras i utlänningslagen.
Övrigt
I utlänningslagstiftningen finns flera andra bestämmelser som har koppling till eller betydelse för personkontrollen. Hit hör bl.a. bestämmelserna om förvar, om skyldigheten att inneha pass eller vilka handlingar som likställs med pass och straff- och avgiftsbestämmelserna. Bestämmelserna har dock betydelse även i andra avseenden än för personkontrollen och avser Migrationsverkets m.fl. handläggning av utlänningsärenden. Mot denna bakgrund bör de även framgent finnas i utlänningslagen och inte tas in i gränskontrollagen.
Med frågor om personkontroll överförda från utlänningslagen till den nya gränskontrollagen bör, som nämnts ovan, även de bestämmelser i utlänningsförordningen som rör personkontrollen flyttas till en av regeringen meddelad förordning; gränskontrollförordningen. Utredningen lämnar dock inget förslag om en sådan förordning utöver de följdändringar, vilka utredningen föreslagit (se avsnitt 16.2-16.4), kan det behövas ytterligare justeringar.
479
15 Förslagens genomförande
15.1 Kostnadsmässiga konsekvenser, m.m.
Utredningens bedömning: Utredningens förslag om en bättre samordning, klarare befogenhetsgränser och ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna torde i sig inte ha några negativa kostnadsmässiga konsekvenser för det allmänna. En effektivare gränskontroll torde däremot ge samhällsekonomiska vinster, vilka dock inte låter sig bestämma med säkerhet. Det finns anledning att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan gränskontrollmyndigheterna i förhållande till myndigheternas verksamhet med personkontrollen och att över lag säkerställa att verksamheten tillförs tillräckliga resurser. En mera effektiv personkontroll torde dock kunna finansieras inom befintliga ramar.
Förslagen kräver i övrigt inga särskild konsekvensbeskrivningar.
Förslagens kostnadsmässiga konsekvenser
Utredningen har i det föregående föreslagit, att de berörda myndigheternas verksamhet skall samordnas i större utsträckning, att befogenhetsgränser skall bli tydligare, att informationsutbytet mellan myndigheterna skall öka och att bestämmelserna om personkontroll, med föreslagna ändringar, skall samlas i en ny lag. Förslagen torde i sig inte medföra någon kostnadsökning för det allmänna. Effektivisering i detta hänseende torde emellertid leda till samhällsekonomiska vinster, inklusive ökad rättssäkerhet för enskilda, vilka dock inte går att närmare uppskatta.
Att det i den nya lagen anges, att gränskontrollmyndigheterna skall samverka i personkontrollen, innebär inte någon mera omfatt-
Förslagens genomförande SOU 2004:110
480
ande ändring i sak, eftersom samverkan redan är förutsatt i utlänningslagen (1989:529). Syftet med utredningens förslag i denna del är dock, utöver att förtydliga ansvarsfördelningen och vad som avses med samverkan, att myndigheternas samverkan verkligen skall komma till stånd i betydligt större omfattning än vad som sker i dag. Med en ändamålsenlig tillämpning skall Polisen kunna överlåta hela ansvaret för personkontrollen på en viss plats eller under vissa tider till Tullverket eller Kustbevakningen. Detta får till följd att exempelvis Tullverkets operativa verksamhet kommer att utökas till att omfatta även personkontroll. Detta innebär en kostnadsökning för Tullverket, men denna ökning motsvaras av den kostnadsminskning som förslaget innebär för Polisens verksamhet. Förslaget om ett bättre samarbete myndigheterna emellan har således inga direkta kostnadsmässiga konsekvenser för statsbudgeten. Regeringen bör i budgetprocessen fördela anslagen mellan gränskontrollmyndigheterna i samma omfattning som de faktiskt medverkar i eller ansvarar för personkontrollen.
Utredningens förslag är över lag att få till stånd en mer effektiv personkontroll för att förhindra och bekämpa brott mot utlänningslagen och annan gränsöverskridande brottslighet, en brottslighet som enligt utredningens undersökningar ökar i omfattning. Utredningen har betonat vikten av att denna verksamhet ges den prioritet och de resurser som är nödvändiga för att den också skall nå sitt syfte. Som närmare framgår av avsnitt 6 har bristerna i nuvarande personkontrollverksamhet delvis sin förklaring i en brist på resurser. Myndigheterna behöver resurser både till den operativa kontrollverksamheten och till det utredningsarbete som följer på en effektiv kontroll. Det ligger i sakens natur att fler brottsutredningar för med sig kostnader för myndigheterna. Resurser behövs också för att myndigheterna gemensamt skall kunna arbeta med underrättelser och riskanalyser. Sammantaget medför en effektiv personkontroll kostnader vilka kräver resurstillskott för gränskontrollmyndigheterna. Dessa kostnader är dock inte möjliga att beräkna, och det skall noteras att de brott som skall förhindras och bekämpas redan i dag är straffbara. Det torde dock vara möjligt att genom omfördelning inom ramen för stadsbudgeten skapa utrymme för de önskvärda tillskotten. Motsvarande gäller behovet av ut- och fortbildning av berörda tjänstemän inom och mellan myndigheterna.
SOU 2004:110 Förslagens genomförande
481
De generella direktiven i övrigt
Utredningens förslag torde i övrigt inte medföra sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Någon närmare redovisning i detta hänseende är därför inte aktuell.
15.2 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningens bedömning: Förslagen kräver inte några särskilda övergångsbestämmelser och bör träda i kraft den 1 juli 2006.
Den föreslagna lagen om gränskontroll innehåller bestämmelser i huvudsak i linje med det förfarande som redan med nuvarande lagstiftning skall gälla. Utredningens förslag bör inte kräva några övergångsbestämmelser eller omfattande förberedelser inför ett ikraftträdande. Utredningen erinrar dock om att en effektiv och rättssäker personkontroll kräver att personalen ges tillräcklig utbildning på området och att utbildningen lämpligen bör kunna ske gemensamt för de berörda myndigheterna. Den nya lagen bör kunna träda i kraft den 1 juli 2006.
483
16 Författningskommentar
De allmänna skälen för de av utredningen föreslagna bestämmelserna har redovisats i föregående avsnitt i betänkandet. I det följande hänvisas i förekommande fall till det avsnitt som avses. Överväganden beträffande ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i avsnitt 15.2.
16.1 Förslaget till Gränskontrollag (2006:xxx)
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens tillämpningsområde
1 §
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Den nya lagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar en personkontroll skall genomföras, var kontrollen kan göras samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i samband med personkontroll. I lagen finns också bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande myndigheterna och myndigheternas samverkan i personkontrollen samt informationsutbytet dem emellan. Av lagen framgår att även om Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna (i det följande Polisen) alltjämt skall ha huvudansvaret för personkontrollen, skall Tullverket och Kustbevakningen delta i personkontrollen på ett mer aktivt sätt och också ges i huvudsak samma befogenheter som Polisen har enligt nuvarande förhållanden (se 6 och 7 §§). Även Migrationsverket skall medverka i personkontrollen, men i förhållande till de andra myndigheterna med begränsade befogenheter.
I första stycket anges att lagen skall tillämpas vid personkontroll i samband med en persons in- eller utresa över svensk gräns och
Författningskommentar SOU 2004:110
484
under vistelse i Sverige. Med personkontroll avses (1) en kontroll av en person för att utröna om denne uppfyller alla de olika krav – formella och materiella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i Sverige. Med personkontrollen förstås också (2) en kontroll av att personen inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal. Här avses såväl brott mot utlänningslagen som all annan brottslighet. Såvitt avser personkontrollen under vistelse i Sverige (inre utlänningskontroll), avses emellertid endast brott mot utlänningslagen och människohandel, ett brott som regleras i brottsbalken.
Personkontroll vid yttre gräns skall, om inte annat föreskrivits, alltid ske, dvs. något krav på misstanke om brott ställs inte (2 kap. 3 § och 5 kap. 7 §). När syftet med personkontrollen är att förebygga och bekämpa brott krävs, vilket framgår av 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 §, att det finns anledning att anta, att ett brott har begåtts för att kontroll skall få företas. Som framgår av 3 kap. 2 § får kontroll också utföras när det mot någon föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning.
En personkontroll kan formlöst inledas genom en fråga till eller ett samtal med en resande, en granskning av ett resedokument eller annan handling eller på något annat liknande sätt. En personkontroll kan också inledas i samband med en annan kontroll, exempelvis när Polisen i samband med en trafikkontroll får anledning att anta, att den person som kontrolleras inte har rätt att vistas i Sverige eller på annat sätt bryter mot utlänningslagen eller annan lagstiftning. Motsvarande gäller för Kustbevakningen i samband med kontroll- eller tillsynsåtgärd till sjöss (om ”till sjöss” se 6 §).
En på detta sätt inledd personkontroll kan sedan övergå i ett skede, då andra åtgärder måste vidtas.
I lagen anges vilka åtgärder som därvid kan förekomma. Dessa utgör en rätt att utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan och att göra en sökning i SIS eller i nationella register, exempelvis misstanke- eller spaningsregister. Även en begäran om uppgifter från ett transportföretag om passagerare och besättning är en åtgärd som får vidtas i samband med personkontrollen. I lagen anges vidare att när personkontroll sker i ett brottsbekämpande syfte, dvs. när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, får de i rättegångsbalken angivna straffprocessuella tvångsmedlena användas.
Från personkontrollen skall skiljas den in- och utresebehandling av utlänningar som Migrationsverket ansvarar för. Härvid avses de olika moment i själva handläggningen av en ansökan om uppehålls-
SOU 2004:110 Författningskommentar
485
tillstånd och andra ansökningar som Migrationsverket har att utföra enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Häri innefattas bl.a. att tillse att ett beslut om av- eller utvisning verkställs, dvs. att utlänningen också lämnar landet. Därutöver kan nämnas Migrationsverkets rätt att genom en kroppsvisitation kontrollera att en i förvar tagen utlänning inte innehar alkohol eller narkotika. Dessa moment i ärendehandläggningen är inte personkontroll enligt denna lags definition, trots att Migrationsverket även härvid kan ha rätt att vidta olika kontroll- och tvångsåtgärder. Om en transportörers ansvar i personkontrollen se 2 kap. 8 och 9 §§ och avsnitt 14.2.
För lagens tillämplighet saknas betydelse om in- eller utresa sker över inre eller yttre gräns, oaktat att kontroll vid inre gräns endast får ske vid brottsmisstanke. Bestämmelserna i utlänningsförordningen (1989:547) om var inresa och utresa över yttre skall ske, föreslås intas i en gränskontrollförordning. Om en person reser in i Sverige över yttre gräns på annat ställe än vid ett gränsövergångsställe, skall personkontroll likväl ske. Såvitt avser personkontroll vid inresa över inre gräns, dvs. när personkontroll kan ske i ett brottsbekämpande syfte, saknar det alltid betydelse var gränsen passeras. Vad som enligt denna lag avses med inresa och utresa anges i 5 § 5.
Om inte annat sägs gäller bestämmelserna i denna lag såväl svenska som utländska medborgare. I lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap regleras när en person förvärvar svenskt medborgarskap. En utlänning är en person som inte har förvärvat svenskt medborgarskap. Beträffande utländska medborgare gäller dock olika krav beträffande rätten att resa in och vistas i Sverige beroende av om det är en medborgare i en EU/EES-stat eller i tredjeland. Vilka skillnaderna är framgår av utlänningslagen och utlänningsförordningen (se avsnitten 4.4 och 4.5).
I paragrafens andra stycke anges att de materiella och formella villkoren för en utlänning att resa in i och vistas i Sverige samt villkoren för att vistas i Sverige regleras i utlänningslagen, liksom kraven att inneha pass eller annan identitetshandling. Kravet för svenska medborgare att ha pass eller annan identitetshandling regleras i passlagen. Närmare föreskrifter om utlänningars rätt till inresa och vistelse, m.m. skall regleras särskilt och frågor om pass för svenska medborgare i passförordningen (1979:664). Som framgår av 5 kap. 7 §, vilket utvecklas närmare i avsnitt 14.1, har regeringen,
Författningskommentar SOU 2004:110
486
eller den myndighet regeringen bemyndigar, rätt att meddela närmare föreskrifter om personkontrollen enligt denna lag.
I tredje stycket hänvisas till vissa särskilda bestämmelser om personkontroll.
2 §
Paragrafen slår fast att lagen har två övergripande syften.
Det första syftet med personkontrollen är att kontrollera att en utlänning som reser in i eller ut ur Sverige eller vistas här uppfyller de formella och materiella villkoren enligt utlänningslagen (se 2 kap. 3 och 4 §). I personkontrollen ingår därför en kontroll av innehav av pass eller annan giltig identitetshandling, visering, uppehålls- eller arbetstillstånd. Kontrollen omfattar också att personen inte är uppsatt på SIS spärrlista, att det på annan grund kan antas att personen kommer att begå brott i Sverige, på annat sätt störa säkerheten, den allmänna ordningen eller folkhälsan, inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt, eller att han eller hon inte har tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller annat nordiskt land eller för sin hemresa (se 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen, 1989:529, jfrda med artiklarna 5 och 96 i Schengenkonventionen).
Det andra syftet är att förhindra att personer, såväl svenska som utländska medborgare, vid inresa eller utresa begår gränsöverskridande brottslighet. Med gränsöverskridande brottslighet avses såväl transnationell som annan brottslighet, se avsnitt 7. Av betydelse för om brottsligheten är gränsöverskridande är att kriminaliteten har koppling till fler länder än Sverige, och det saknar härvid betydelse vilket medborgarskap gärningsmannen har. Någon legaldefinition av gränsöverskridande brottslighet finns dock inte, och i princip omfattas alla, såväl allmän- som specialstraffrättsliga, brott. Se 2 kap. 1 §.
I första hand avses emellertid brott enligt utlänningslagen, såsom exempelvis människosmuggling, och allvarliga brottsbalksbrott som exempelvis människohandel eller egendoms- och förmögenhetsbrott, liksom narkotikabrott och andra smugglingsbrott, men den brottsliga gärningen kan också omfatta andra brott. Den brottsliga gärningen kan exempelvis bestå i att personen försöker föra ut egendom som åtkommits genom exempelvis stöld, rån eller annat egendomsbrott, dvs. misstanke om häleri- eller tillgreppsbrott. (Jfr om varukontroll vid 1 kap. 3 §.)
SOU 2004:110 Författningskommentar
487
Vid vistelse i Sverige, dvs. vid den inre utlänningskontrollen, omfattar personkontrollen emellertid endast brott mot utlänningslagen eller människohandel, ett brott som regleras i brottsbalken. Se 3 kap. 1 §.
Som framgår av 1 § skall personkontroll göras över hela landet, dvs. personkontrollen syftar till att förebygga och bekämpa alla överträdelser mot bestämmelserna om vår reglerade invandring enligt utlänningslagen och Schengenregelverket, samt den gränsöverskridande brottsligheten i övrigt, oavsett var i landet den begås.
3 §
I paragrafen anges att varukontroll inte omfattas av lagen.
Bestämmelser om in- och utförsel av varor finns främst i Tullkodex (EEG nr. 2913/92) jämte tillämpningsföreskrifter samt tullagen (2000:1281), och beträffande varukontrollen vid den inre tullgränsen, lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). I lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) finns bestämmelser om Tullverkets och Kustbevakningens rätt att bl.a. vidta tvångsåtgärder vid misstanke om brott som rör in- och utförsel av varor.
4 §
I paragrafens första stycke betonas proportionalitetsprincipen. Se avsnitt 4.3.2.
I andra stycket anges att kontroll- eller tvångsåtgärder inte får tillgripas utan skäl. Som framgått är personkontroll en kontroll som kan ske utan att särskilda kontroll- eller tvångsåtgärder behöver komma till användning, och kontrollen vid yttre gräns är i princip obligatorisk. Som framgår av 5 kap. 7 § får regeringen dock meddela undantag från personkontrollen, såvitt avser den obligatoriska kontrollen vid yttre gräns. Det avser bl.a. utländska sjömän efter gjord förhandsanmälan och en persons vistelse inom ett transitområde på flygplats.
En kontrollåtgärd innefattar i sig inte något intrång i den enskildes rättsfär, utan avser ett moment där någon ges rätt att enbart kontrollera något, exempelvis genom uppföljande frågor, liksom kontroll i SIS och dylikt. Befogenheten att vidta en kontrollåtgärd åter-
Författningskommentar SOU 2004:110
488
finns i 2 kap. 4, 5, 6, 8 och 9 §§, 3 kap. 3 § första och andra meningarna samt 4 kap. 9 § första stycket första meningen.
En tvångsåtgärd avser ett maktmedel (tvångsmedel) genom vilket en myndighet genomför sin vilja gentemot en enskild eller ett ingripande mot en person eller dennes egendom som utgör ett intrång i personens rättssfär. En tvångsåtgärd kan i sin tur antingen vara av straffprocessuellt eller administrativt slag. De straffprocessuella tvångsmedlen regleras främst i rättegångsbalken, men även i vissa andra författningar, och får användas under en förundersökning, dvs. när det finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts. Ett administrativt tvångsmedel är ett tvångsmedel som används utan samband med en brottsutredning, vanligen i myndighetsutövning, och får enligt denna lag användas när det behövs för att fullgöra personkontrollen. Bestämmelser om tvångsåtgärder i denna lag finns i 2 kap. 1 § första stycket och 7 §, 3 kap. 1 § första stycket och 3 § tredje och fjärde meningarna, 4 kap. 5–8 §§, 9 § första stycket andra meningen och fjärde stycket samt 5 kap. 3 §.
I avsnitt 4.3 beskrivs begreppet tvångsmedel och vad som avses med kontroll mera utförligt.
Oavsett om det rör sig om en kontroll- eller en tvångsåtgärd, får sådana åtgärder inte vidtas slumpmässigt eller utan skäl, dvs. en kontroll- eller tvångsåtgärd får vidtas endast om det behövs för personkontrollen. Som nämnts skall personkontroll i samband med passerande av en yttre gräns i princip alltid göras (se dock 5 kap. 7 §). Själva passerandet av den yttre gränsen är alltså ett tillräckligt skäl för en kontroll, och att därvid kontrollera pass, andra resehandling och erforderliga tillstånd i övrigt. För att i samband med sådan kontroll få vidta tvångsåtgärder krävs dock att det finns skäl därtill. Att företa exempelvis en kroppsvisitation i en sådan situation kräver att det finns anledning att anta, att den inresande bär på sig en resehandling som inte uppvisas eller någon motsvarande omständighet. För kontroll- och eventuella tvångsåtgärder vid den inre gränsen krävs alltid att det finns anledning att anta, att brott har begåtts, såvitt inte beslut enligt 2 kap. 2 § andra eller tredje stycket har meddelats.
På samma sätt skall det i princip alltid föreligga en brottsmisstanke i samband med användande av kontroll- och tvångsåtgärder vid inre utlänningskontroll (3 kap. 1 §). Enda undantaget vid denna form av kontroll är när någon påträffas, mot vilken det enligt 3 kap. 2 § föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning, då vissa kontroll- och tvångsåtgärder också får vidtas.
SOU 2004:110 Författningskommentar
489
Definitioner
5 §
I paragrafens första två punkter definieras vad som i denna lag avses med Schengenkonventionen och Schengenstat. Bestämmelserna motsvarar vad som föreslagits av Utredningen om översyn av utlänningslagstiftningen.
1
I paragrafens 3 och 4 punkt finns definitionerna av gränsbegreppen, vilka överensstämmer med motsvarande bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Begreppet personkontroll har beskrivits i 1 §.
Av paragrafens 5 punkt framgår att med inresa och utresa avses varje form av passerande av gräns, alltså inte enbart vid fastställda gränsövergångsställen. Det görs i detta avseende ingen skillnad om det avser passerande av en inre eller en yttre gräns. Den gräns som avses är Sveriges territorialgräns, dvs. såväl land- som sjögräns. Passerande av svenskt luftrum lämnas emellertid utanför regleringen. Personkontroll skall enligt denna lag också kunna ske i samband med passerande av såväl inre som yttre gräns. När kontroll skall ske skiljer sig dock åt, beroende på vilken gräns som passeras, men några undantag från när en person anses som inrest respektive utrest finns inte (se 2 kap. 1 och 3 §§, samt 5 kap. 7 §).
I paragrafens 6 p finns en definition av inre utlänningskontroll, som innebär en utvidgning i förhållande till nuvarande ordning, såtillvida att den omfattar alla brott mot utlänningslagen och människohandel, ett brott som regleras i brottsbalken.
Slutligen anges i paragrafens 7 p vilka de gränskontrollerande myndigheterna är. Tullverket och Kustbevakningen är enligt denna lag gränskontrollmyndighet, men, såvitt avser Tullverket endast under förutsättning att det på Polisens begäran medverkar i eller ansvarar för personkontrollen (se 6 och 7 §§). Migrationsverket är enligt denna lag inte gränskontrollmyndighet, men som framgår av 7 § får Migrationsverket medverka i personkontrollen, men verket saknar i de flesta fall rätt att vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som gränskontrollmyndigheterna har rätt till. Migrationsverkets befogenheter enligt utlänningslagen, att vid handläggning av utlänningsärenden – exempelvis verkställighet av ut- och avvisningsbeslut samt ärenden om tagande i förvar – få vidta kontroll- och
1
Se utredningens betänkande (SOU 2004:74) Utlänningslagstiftningen i ett domstols-
perspektiv; de föreslagna definitionerna i utlänningslagen överstämmer med de nuvarande föreskrifterna härom i utlänningsförordningen (s. 26 och 346).
Författningskommentar SOU 2004:110
490
tvångsåtgärder, påverkas inte av bestämmelserna i denna lag (se kommentaren till 1 §).
Ansvaret för personkontroll
6 §
I första stycket regleras att Polisen har huvudansvaret för personkontrollen.
Kustbevakningen skall dock enligt andra stycket självständigt utöva personkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken (i det följande ”till sjöss”). Någon särskild begäran från Polisen om kontrollverksamhet behövs härvid inte, utan uppgiften innefattar ett självständigt ansvar för att utöva kontroll inom övervakningsområdet. Regleringen medför inte att Polisens huvudansvar för personkontrollen till sjöss upphör, eller att Polisens befogenheter i personkontrollen inskränks där.
Med stöd av bestämmelsen i andra stycket ges Kustbevakningen uppgifter och befogenheter för personkontroll inom samma geografiska område som myndigheten redan i dag har. Genom tillägget ”i anslutning till sjötrafiken” klargörs att Kustbevakningens uppgifter och befogenheter gäller inte bara på berörda delar av sjöterritoriet som sådant utan också i områden i anslutning till detta övervakningsområde. Härmed avses stränder, öar, kobbar, skär, i hamnar samt vid kustremsan i övrigt. Genom tillägget klargörs, att uppgifterna och befogenheterna för Kustbevakningen även gäller exempelvis gentemot den som i samband med att en kontroll initieras till sjöss väljer att avvika från detta område (se vidare avsnitt 10.2.3).
Personkontrollverksamheten till sjöss riktas både mot fritidsbåtstrafiken och yrkessjöfarten (dvs. fiske- och handelsfartyg).
Eftersom Polisen alltjämt skall ha huvudansvaret för personkontrollen i hela riket, innefattas i Kustbevakningens självständiga ansvar för kontrollen till sjöss inte normalt de vid exempelvis färjelägen belägna gränsövergångsställena. Beträffande Polisens möjlighet att besluta om Kustbevakningens (och Tullverkets) medverkan eller övertagande av ansvaret för kontrollen där, se vidare i 7 §.
Kustbevakningens uppgifter och befogenheter vid personkontrollen regleras framgent enbart i gränskontrollagen, såväl vad avser
SOU 2004:110 Författningskommentar
491
kontrollbefogenheterna som de brottsbekämpande befogenheterna (se också 4 kap. 2 § och kommentaren till 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning). Om Kustbevakningens och Tullverkets befogenheter i samband med personkontroll, se 4 kap. 1 och 2 §§.
Medverkan
7 §
Utöver Kustbevakningens skyldighet att enligt 6 § utöva personkontroll till sjöss, regleras i denna paragraf en uttrycklig skyldighet för Tullverket och Kustbevakningen att medverka i eller ansvara för personkontrollen avseende de delar, för vilka Polisen annars ensam ansvarar. Förevarande paragraf tillämpas således beträffande Kustbevakningens medverkan i eller ansvar för personkontrollen, endast när personkontroll skall ske på annan plats än till sjöss, t.ex. när den skall ske vid ett gränsövergångsställe. Även Migrationsverket får medverka i personkontrollen, men först efter beslut av regeringen (se avsnitt 10.2 och 10.5).
Rikspolisstyrelsen skall, som ytterst ansvarig myndighet, fatta beslut om att annan gränskontrollmyndighet skall överta ansvaret för personkontrollen på viss plats eller medverka i denna på annat sätt. Beslutet skall dock fattas först efter det att de andra centrala förvaltningsmyndigheterna fått tillfälle att yttra sig. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att överta ansvaret eller medverka, endast om så kan ske utan att respektive myndighets egna åligganden eftersätts (se tredje stycket).
Exempelvis kan Rikspolisstyrelsen begära att Tullverket eller Kustbevakningen sköter all personkontroll vid ett visst gränsövergångsställe. Rikspolisstyrelsens begäran bör grundas på en bedömning inte bara av vad som är mest kostnadseffektivt för Polisen utan också på hur man bäst tillvaratar det allmännas samlade resurser för gränskontroll och brottsbekämpning. Vidare förutsätts styrelsens begäran framställas i så god tid, att de samverkansskyldiga myndigheterna får möjlighet att i en dialog beakta de tillkommande uppgifterna vid planeringen och inriktningen av sin verksamhet. En begäran kan inte sällan vara av betydelse för hur uppgiften påverkar anslagsfördelningen (jfr 5 kap. 7 §). När en dialog bör inledas beror förstås också på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. hur
Författningskommentar SOU 2004:110
492
omfattande uppgifter Polisen avser att lämna över och på hur bakgrunden till begäran och omständigheterna i övrigt ser ut.
Ett beslut om medverkan kan bl.a. innebära att en polisman och en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman gemensamt utför personkontrollen, att man vid ett gränsövergångsställe delar upp uppgifterna så, att en av gränskontrollmyndigheterna ansvarar för inresekontrollen och den andra för utresekontrollen, eller att hjälp ges från en myndighet till en annan vid en särskild insats. Även vid medverkan i personkontrollen har tjänstemän vid de andra gränskontrollmyndigheterna samma befogenheter som en polisman. Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter i samband med personkontroll regleras i 4 kap.
Närmare föreskrifter om medverkan, bl.a. om dokumentation av sådana beslut, bör, i den mån det inte följer av förvaltningslagen (1986:223, FL), anges i förordning eller framgå av föreskrifter av den myndighet regeringen bestämt; närmast avses Rikspolisstyrelsen (se nedan under 5 kap. 7 §).
Enligt paragrafens andra stycke är Tullverket och Kustbevakningen skyldiga att medverka i personkontrollen också på en polismyndighets begäran. En sådan begäran kan gälla för ett enskilt tillfälle eller mera allmänt. På vilket sätt och i vilken omfattning Tullverket eller Kustbevakningen skall medverka ankommer på berörd polismyndighet att besluta om i varje enskilt fall. Beslutet förutsätter inte ett föregående samråd med Tullverket eller Kustbevakningen, men väl att ett deltagande inte allvarligt hindrar myndigheternas övriga verksamhet, se tredje stycket.
En begäran om medverkan får normalt också förutsättas avse en medverkan inom områden i närheten av dem där Tullverket respektive Kustbevakningen normalt verkar.
En polismyndighet har inte rätt att överlåta hela ansvaret för personkontrollen till annan gränskontrollmyndighet. Som framgår av första stycket, ankommer det enbart på Rikspolisstyrelsen, att fatta beslut därom. Tullverket och Kustbevakningen har dock även vid medverkan enligt andra stycket samma befogenheter i personkontrollen som Polisen har. Det innebär att inte heller vid denna form av medverkan är det nödvändigt för en polisman att finnas på plats vid kontrollen.
I tredje stycket erinras om att skyldigheten såväl att överta ansvaret för som att medverka i personkontrollen föreligger, endast om deltagandet inte allvarligt hindrar Tullverkets eller Kustbevakningens övriga verksamhet. Det ankommer på dessa myndigheter att avgöra
SOU 2004:110 Författningskommentar
493
graden av och allvaret i det hinder som föreligger men också att dokumentera och för den begärande polismyndigheten klargöra varför medverkan inte kan ske. En sådan meningsyttring är en naturlig del i det samråd som skall ske, innan Rikspolisstyrelsen fattar beslut enligt första stycket. Svårigheter eller t.o.m. hinder för medverkan i ett enskilt fall kan t.ex. föreligga under speciella omständigheter; se bl.a. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Vid begäran och beslut om medverkan eller övertagande av uppgifter i större omfattning, kan emellertid även andra omständigheter hindra medverkan. Det kan exempelvis ske om en begäran eller ett beslut skulle allvarligt hindra myndigheterna från att utföra andra särskilt prioriterade uppgifter. För Kustbevakningens del kan det t.ex. röra sig om intagen beredskap för miljöräddning, miljöövervakning och fiskerikontroll, och för Tullverkets del pågående narkotikakontroll.
2 kap. Personkontroll vid inresa och utresa
Gemensam bestämmelse
1 §
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.3.4.
Av paragrafen framgår att brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet, liksom för närvarande, skall bedrivas i hela Sverige. För att få vidta en personkontroll i syfte att utreda brott, saknar det således betydelse om misstanke om brott föreligger när en person passerar en yttre gräns eller om den föreligger när denne passerar en inre gräns. Genom bestämmelsen utvidgas också utresekontrollen till att i princip motsvara den kontroll som får ske vid inresa. En förutsättning för personkontroll enligt denna paragraf är dock att det finns anledning att anta, att personen har gjort sig skyldig till ett brott som hör under allmän åtal; det skall alltså föreligga en konkret brottsmisstanke. Något krav på att brottet har fullbordats krävs inte, utan även misstanke om försök, förberedelse och stämpling liksom medverkan till brott kan föranleda en personkontroll enligt denna paragraf, under förutsättning att gärningen är straffbar på detta stadium. Förutsättningarna för personkontroll enligt denna paragraf är alltså desamma som gäller för att inleda förundersökning (se 23 kap. 1 § rättegångsbalken), vilket i sin tur innebär en möjlighet att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. Ett
Författningskommentar SOU 2004:110
494
beslut om att inleda förundersökning behöver dock inte ha fattats för att personkontroll skall få vidtas. I bestämmelsen anges bara vilken misstankenivå som skall vara nådd för att kontroll skall få ske. För att få använda ett straffprocessuellt tvångsmedel måste dock en förundersökning ha inletts eller inledas i samband med att beslut om sådant tvångsmedel fattas. Kontroll kan göras såväl vad avser svenska som utländska medborgare. Den misstänkta brottsligheten kan bestå såväl i brott mot utlänningslagen som andra brott enligt allmänna eller specialstraffrättsliga bestämmelser.
Bestämmelsen anger, som nämnts, nivån för när personkontroll får ske. Kontrollen får inte göras slumpmässigt, utan det skall finnas olika omständigheter som gör att misstankegraden nått upp till förundersökningströskeln, dvs. att det ”finns anledning att anta” att brott har begåtts. Dessa omständigheter kan vara personens kännetecken, vilket innefattar bl.a. utseende (t.ex. kroppslängd, vikt och ansiktets karaktäristika), klädsel, utmärkande egenskaper eller andra attribut. Det kan exempelvis vara fråga om någon som bär kläder eller andra yttre attribut som vanligen inte används i Sverige. Vidare kan de iakttagelser, som gränsbevakningstjänstemannen eller tjänsteman vid Migrationsverket gör på platsen, vara en omständighet av betydelse vid bedömningen av huruvida personkontroll skall ske. Exempelvis kan den omständigheten att en person, som uppger sig vara turist, medför bagage i en omfattning som rimmar illa med lämnande uppgifter. Också andra iakttagelser, exempelvis hur personen i fråga beter sig, eller förekomsten av andra personer eller fordon i dennes närhet, kan ha betydelse för om personkontroll skall ske. Dessa omständigheter, dvs. kännetecken och iakttagelser på platsen, kan dock ensamma inte utgöra ett tillräckligt underlag för bedömningen om ett brott kan antas ha begåtts. En personkontroll enligt denna paragraf kan därför inte ske enbart på grundval av en persons utseende eller liknande iakttagelser.
Därutöver krävs att det av tillgänglig särskild information – nationell eller internationell – finns anledning att anta att personen gjort sig skyldig till en konkret brottslig handling. Begreppet information är vitt och omfattar flera olika typer av informationsslag. Det kan röra sig om olika former av underrättelser, såväl i en konkret och omedelbar situation, som mer övergripande bearbetad och analyserad information. Det förra innefattar bl.a. underrättelser från andra myndigheter – nationella eller internationella – eller tips eller anmälningar från allmänheten. I det senare fallet ligger mer varaktig information om personer eller fordon eller andra faktorer som under en
SOU 2004:110 Författningskommentar
495
längre eller kortare tid på olika sätt bearbetats och analyserats inom gränskontrollmyndigheternas underrättelseverksamhet. Det kan röra sig om en gjord riskprofilering, dvs. en sammanställning av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid brottslighet som tidigare upptäckts eller belagts, inklusive statistiska sammanställningar, liksom andra analyser. Även annan information är dock av betydelse för en bedömning av om personkontroll skall ske. Här avses främst den samlade kunskap och erfarenhet som den enskilde tjänstemannen vid gränsbevakningsmyndigheten eller Migrationsverket har förvärvat och får del av i sitt arbete.
Med begreppet särskild avses att informationen varit föremål för någon behandling eller bedömning inom exempelvis en myndighet och gjorts tillgänglig för tjänstemännen. Ett tips eller anmälan från allmänheten förutsätts exempelvis alltid ha prövats, innan informationen lämnas vidare till dem som har att använda den. I fallet med mer omfattande analys av personer och fordon för att göra riksprofiler är det uppenbart att informationen är av detta särskilda slag. Information som enbart har sitt ursprung i den enskilde tjänstemannens ”känsla” eller intuition är inte tillräcklig. En erfaren tjänsteman har dock givetvis större förutsättningar att kombinera gjorda iakttagelser med tillgänglig särskild information än vad en mindre utbildad och erfaren person har. Förmågan att systematisera och konkretisera intuitiva impulser mot bakgrund av tillgänglig särskild information bör vara ett värdefullt moment i träning och utbildning i detta hänseende.
För att personkontroll skall få ske förutsätts dock alltid att den tillgängliga informationen har en koppling till en viss person eller ett visst transportmedel.
Sammantaget kan alltså ett ingripande ske på grundval av att en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet på grund av en persons kännetecken och särskilda beteende får uppfattningen, att denne kan misstänkas ha gjort sig skyldig till brott och att denna uppfattning kan verifieras av den samlade kunskap och erfarenhet som tjänstemannen har vid tillfället. Misstanken måste dock vara så konkret, att den som vidtar personkontrollen också skall kunna redogöra för vilka omständigheter som legat till grund för kontrollen, inklusive i mer övergripande mening vilken typ av brott som misstanken avser. Ju högre kvalitet som tillgänglig särskild information i form av underrättelser, riskprofiler eller annat material har, desto klarare kan givetvis misstanken beläggas och verifieras.
Författningskommentar SOU 2004:110
496
Genom hänvisning till rättegångsbalkens bestämmelser ges behörighet att tillgripa åtgärder som husrannsakan och kroppsvisitation som de beskrivs i 28 kap. rättegångsbalken, dvs. straffprocessuella tvångsmedel. En person får också gripas, när det finns skäl för anhållan och det är fara i dröjsmål (24 kap. 7 § rättegångsbalken), föremål får tas i beslag (27 kap. rättegångsbalken) samt fotografering och fingeravtryck får tas (28 kap. 14 § rättegångsbalken). Enligt bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken får en polisman bl.a. hålla förhör och vidta andra förundersökningsåtgärder samt ta med en person till förhör. Att märka är att för att tillgripa ett straffprocessuellt tvångsmedel krävs enligt huvudregeln att det brott som misstanken avser skall vara av viss svårighetsgrad, och att misstankegradens styrka varierar för de olika tvångsmedlen.
När straffprocessuella tvångsmedel får tillgripas, dvs. när en förundersökning har inletts eller sådan inleds genom beslutet om att vidta sådan tvångsåtgärd, gäller bestämmelserna i rättegångsbalken om vem som har befogenhet att fatta och verkställa beslutet. I många fall krävs därför att beslutet fattas av åklagare eller domstol, men Polisen eller en polisman får i vissa brådskande fall fatta beslutet. När Tullverket och Kustbevakningen medverkar i eller har ansvaret för personkontroll enligt denna lag, dvs. är gränskontrollmyndighet, har även en tjänsteman vid de myndigheterna med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 1 § samma befogenheter som en polisman. Detta innebär att vad som i rättegångsbalken föreskrivs om en polismans uppgifter och befogenheter, även gäller för en tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet. Däremot gäller inte – annat än när det särskilt stadgas i gränskontrollagen – vad som föreskrivs om polismyndighet också för Tullverket och Kustbevakningen (se under 4 kap. 1 §). Som framgår av 4 kap. 3 § har Migrationsverket inte motsvarande befogenheter.
Som ett komplement till rättegångsbalkens bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel kan polisen också tillgripa de administrativa tvångsmedel som står tillbuds enligt bestämmelserna i polislagen (1984:387), och för Tullverket och Kustbevakningen gäller motsvarande, om villkoren enligt 4 kap. 1 § är uppfyllda.
Utöver de i rättegångsbalken angivna straffprocessuella tvångsåtgärderna får enligt andra stycket åtgärder enligt 4–8 §§ vidtas i personkontrollen. I bestämmelserna föreskrivs vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i ett migrationsperspektiv, dvs. för att kontrollera att en in- eller utresande person uppfyller de krav som ställs enligt utlänningslagstiftningen, men de kan även användas för
SOU 2004:110 Författningskommentar
497
kontroll av gränsöverskridande brottslighet. Närmare om tvångsmedel, se avsnitt 4.3.
När det finns anledning att anta, att en person, oavsett vilket medborgarskap personen har (svenskt, i Schengenstat eller i tredje land) gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal skall således personkontroll göras enligt denna paragraf. Av paragrafen i dess helhet framgår att personkontrollen har två syften, nämligen att kontroll skall göras dels ur ett brottsutredande och brottsbekämpande perspektiv (första stycket), dels ur ett migrationsperspektiv (andra stycket). Som framgår av 1 kap. 4 § får emellertid inga åtgärder vidtas utan att det finns skäl för det.
Personkontroll vid inre gräns
2 §
Bestämmelsen, som motsvarar 5 kap. 2 § utlänningsförordningen, behandlas närmare i avsnitt 10.3.5.
I första stycket slås fast att den fria rörligheten över inre gräns endast får begränsas av brottsmisstanke enligt 1 § första stycket. Detta innebär att man vid en inre gräns inte får genomföra en regelrätt gränskontroll enbart på grund av passerande av gräns, och därmed inte heller slumpmässigt kontrollera de resandes rätt till in- eller utresa. Gränskontrollmyndigheterna får exempelvis inte besluta att stoppa alla röda bilar eller var tionde bil som kör över Öresundsbron för att kontrollera förarens och passagerarnas pass. Om en gränskontrollmyndighet i annan kontrollverksamhet får tillgång till viss information genom iakttagelser eller på annat sätt, får emellertid personkontroll enligt 1 § företas.
Ett exempel på en sådan icke slumpmässig personkontroll är att Polisen i samband med en alkoholkontroll på eller vid Öresundsbron stoppar ett fordon med stöd av 22 § 4 polislagen och därvid får anledning att misstänka att föraren inte har rätt att resa in eller vistas i Sverige eller kan misstänkas för annat brott som hör under allmänt åtal. I ett sådant fall får också en personkontroll av föraren göras. Grunden kan alltså vara en misstanke om brott mot utlänningslagen, dvs. ett brott som faller under allmänt åtal, som uppstår i ett annat legitimt polissammanhang. Om det finns anledning att anta, att inte heller passagerarna har rätt att resa in i och vistas här, får även de utsättas för en personkontroll. Härvid kan utfallet av per-
Författningskommentar SOU 2004:110
498
sonkontrollen av föraren ha betydelse, men det måste föreligga även andra omständigheter för att vidta en personkontroll även mot passagerarna. Misstanke om illegal inresa eller misstanke om annan brottslighet måste vara riktad mot den enskilda person som skall kontrolleras, dvs. de omständigheter som anges i 1 § måste föreligga också mot den eller de passagerare som kontrolleras.
22 § polislagen kan vara tillämplig också i andra situationer. Om det exempelvis från utländsk polis eller annan brottsbekämpande myndighet föreligger konkreta uppgifter om att en person, som färdas i ett fordon av viss färg eller fabrikat, kan misstänkas för människosmuggling, får svensk gränskontrollmyndighet vid inre gräns stoppa fordon av angivet slag och utföra en personkontroll (22 § 1). Ett annat exempel är om en gränskontrollmyndighet har tillgång till särskild information om att vissa typer av fordon används för bl.a. transport av stöldgods. Sådana fordon kan då stoppas med stöd av 22 § 1 polislagen och förarna underkastas personkontroll, under förutsättning att fordonets kännetecken eller iakttagelser på plats tillsammans med den tillgängliga särskilda informationen ger anledning att anta, att den enskilde föraren gjort sig skyldig till ett brott. Som beskrivits ovan måste det föreligga en individuell brottsmisstanke mot någon som färdas i fordonet för att denne skall utsättas för kontroll. Se vidare avsnitt 10.3.4. Förhållandena vid gränsövergångsställen vid den inre gränsen bör naturligtvis ordnas så, att hastighet och vägval för fordon anpassas till gränskontrollmyndigheternas förutsättningar att göra tillfredsställande iakttagelser och bedömningar av de resande.
Ett annat exempel på när icke slumpmässig personkontroll får ske, är när en tull- eller kustbevakningstjänsteman i samband med tullkontroll finner anledning att anta, att den utresande för med sig stöldgods, och myndigheten då gör en personkontroll. Vid sådan brottsmisstanke får tulltjänstemannen och kustbevakningstjänstemannen, under förutsättning att Tullverket eller Kustbevakningen vid tillfället också är gränskontrollmyndighet, vidta alla de kontroll- och tvångsåtgärder som en polisman får enligt rättegångsbalken och polislagen, för att beivra brottet (1 § första stycket). Om tjänstemannen i samband med kontroll av den utresandes identitet finner anledning att anta, att den utresande befunnit sig illegalt i Sverige, får tjänstemannen också vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som regleras i detta kapitel, dvs. göra en personkontroll också ur ett migrationsperspektiv (1 § andra stycket). När det särskilt gäller förhållanden till sjöss kan anledning till personkon-
SOU 2004:110 Författningskommentar
499
troll uppkomma i samband med Kustbevakningens sjöövervakning, exempelvis vid en hastighetskontroll, liksom generellt vid sjöövervakning eller annan kontroll eller tillsyn inom sjöövervakningsområdet.
Att notera är att, när Tullverket eller Kustbevakningen inte har ansvaret för eller medverkar i personkontrollen, dvs. inte är gränskontrollmyndighet, skall de myndigheterna enligt 5 kap. 2 § underrätta Polisen om misstanke att en person inte har rätt att resa in eller vistas i Sverige eller har begått ett brott som hör under allmänt åtal. Myndigheterna har då också rätt att hålla kvar personen till dess Polisen är på plats (5 kap. 3 §).
Andra och tredje styckena motsvarar med visst förtydligande 5 kap. 2 § andra och tredje styckena utlänningsförordningen. I bestämmelsen anges uttryckligen att Rikspolisstyrelsen, i samråd med berörd polismyndighet, har rätt att i brådskande fall fatta ett interimistiskt beslut om att en inre gräns under en viss angiven tid skall utgöra yttre gräns. Bestämmelsen har vidare utvidgas i förhållande till nuvarande ordning såtillvida, att ett återinförande av personkontroll vid inre gräns också får ske vid allvarliga hot mot folkhälsan. Detta ligger i linje med rådets förslag om en gemensamhetskodex för personkontrollen (se avsnitt 3.4.5). I avsnitt 10.3.5 redovisas utgångspunkterna för att fatta beslut om att tidsbegränsat införa personkontroll också vid inre gräns. I beslutet skall anges vid vilka gränser kontrollerna skall återinföras, och under vilken tid. Ett beslut om en tillfällig inre gränskontroll innebär att den i beslutet angivna inre gränsen under viss angiven tid blir att betrakta som en yttre gräns, och personkontroll blir därmed obligatorisk. Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket ges inte rätt att fatta beslut om tillfällig gränskontroll.
I paragrafens fjärde stycke förtydligas vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får tillgripas vid kontrollen; åtgärderna är desamma oavsett om beslutet fattats av regeringen eller av Rikspolisstyrelsen.
Personkontroll vid yttre gräns
3 §
I paragrafen anges att personkontroll i samband med in- eller utresa över yttre gräns är obligatorisk, dvs. personkontroll skall alltid ske. Se dock vid 5 kap. 7 § om möjligheten att föreskriva undantag från
Författningskommentar SOU 2004:110
500
huvudregeln. Av bestämmelsen framgår, till skillnad från nuvarande förhållanden, att alla personer, dvs. även svenska medborgare, skall kontrolleras. Hur omfattande kontrollen skall vara är dock beroende av vilket medborgarskap den in- eller utresande har (se under 4 § och avsnitten 4.4 och 4.5) Syftet med kontrollen är att kontrollera att den inresande eller utresande uppfyller de materiella och formella krav som enligt utlänningslagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i Sverige. Kontrollen omfattar således bl.a. en kontroll av innehav av giltiga och äkta pass, viseringar, uppehållstillstånd och arbetstillstånd, men också en kontroll av att personen i fråga inte kan misstänkas för brott, på annat sätt störa den allmänna ordningen, säkerheten eller folkhälsan i Sverige eller inte ärligen kunna försörja sig under sin vistelse i Sverige, m.m. Se närmare under avsnitten 4.4 och 4.5 under 1 kap. 2 §.
4 §
Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § utlänningslagen och 1 kap. 2 § utlänningsförordningen (se avsnitt 10.4). I paragrafen anges vilka skyldigheter den in- eller utresande personen har och vilken befogenhet den kontrollerande tjänstemannen har. Det är den enskilda gränskontrollmyndigheten som fattar beslut om vilka tjänstemän som skall företräda myndigheten vid personkontrollen (se kommentaren till 4 kap. 1 §). Om en gränskontrollmyndighet vill ge en civil tjänsteman, dvs. annan än en polisman eller en tull- eller kustbevakningstjänsteman, behörighet som gränskontrollant, måste detta således framgå av anställningsförhållanden eller på annat sätt.
Paragrafens första stycke reglerar att en kontroll av en utlännings pass eller annan godkänd identitetshandling alltid skall göras i samband med in- och utresa över yttre gräns. En sådan kontroll kan genomföras vid ett gränsövergångställe men också på annan plats. En EU/EES-medborgare, och andra som enligt utlänningslagen eller utlänningsförordningen är befriade från att ha pass, skall i stället visa att passfrihet råder, dvs. på annat sätt kunna styrka sin identitet och medborgarskap. Nu redovisade krav på att uppvisa pass eller annan resehandling och att visa att passfrihet råder, gäller också vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte och vid den inre utlänningskontrollen, se 1 § och 3 kap. 1 §. Kontrollen av medborgare i EU/EES-staterna är också av mindre omfattning, bl.a. omfattar kontrollen inte om den inresande har medel för vis-
SOU 2004:110 Författningskommentar
501
telse i Sverige. I utlänningslagstiftningen regleras också undantag från kravet på visering eller uppehållstillstånd för flera staters medborgare.
Kontrollen enligt andra stycket, som endast gäller utlänningars inresa till Sverige över yttre gräns, skall ske i syfte att undersöka, att alla de krav som ställs enligt utlänningslagstiftningen är uppfyllda vid inresa. Detta innebär att också annan brottslighet än brott enligt utlänningslagen skall kontrolleras, se bl.a. 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen.
I paragrafens tredje stycke anges att svenska medborgare skall kunna styrkas sin identitet och sitt svenska medborgarskap. Till skillnad från vad som gäller i dag enligt passlagstiftning, föreslås inte någon skyldighet för svenska medborgare att medföra pass. Det finns för övrigt ingen möjlighet att hindra en svensk medborgare att resa in i Sverige, och mycket begränsade möjligheter att hindra en svensk medborgare att lämna landet, under förutsättning att medborgarskapet kan styrkas och brott ej föreligger (jfr 2 kap.7, 8 och 12 §§regeringsformen, se avsnitt 10.4.1). Emellertid kräver vårt deltagande i Schengenssamarbetet att vid personkontrollen vid yttre gräns skall alla medborgares identitet fastställas genom uppvisande av resedokument (se artikel 6 Schengenkonventionen). I samband med resa över yttre gräns är det emellertid tillräckligt att en svensk medborgare kan förete en annan handling som kan underlätta för gränskontrollmyndigheten att fastställa identiteten och medborgarskapet, om inte pass medförs. Exempelvis kan gränskontrollmyndigheten med hjälp av personuppgifter och kontroll av ett körkort få det svenska medborgarskapet styrkt genom uppgifterna i folkbokföringsregistret. Som framgår av avsnitt 4.4.1 bereds f.n. frågan om införande av nationella identitetskort också i vårt land.
Sökning i register, m.m.
5 §
I paragrafen förtydligas att en registersökning alltid skall göras, såväl vid in- som utresa över yttre gräns (jfr också 1 § andra stycket). Syftet är att kontrollera om den inresande eller utresande är misstänkt för brott i Sverige eller i annan Schengenstat, är uppsatt på spärrlistan eller i övrigt kan antas utgöra ett hot mot säkerheten,
Författningskommentar SOU 2004:110
502
m.m. I avsnitt 5 redovisas i vilka nationella register som det kan bli aktuella att söka.
Syftet är också att kontrollera att den resande inte för in eller ut stöldgods. För att göra en sökning enligt paragrafens andra mening måste först konstateras huruvida personen i fråga för med sig föremål som kan hänföras till brottslig verksamhet. Kravet för att få utföra en husrannsakan eller kroppsvisitation i syfte att finna sådana föremål, är att det föreligger en konkret brottsmisstanke som når upp till tröskeln för att inleda förundersökning (jfr 1 §). Misstanke om att någon försöker föra ut exempelvis stöldgods måste således föreligga före det att husrannsakan företas. Nämnas kan att det sedan den 1 juli 2003 inte är möjligt att göra godtrosförvärv av stöldgods och annan olovligt tillgripen egendom (lagen [1986:796] om godtrosförvärv).
För att bestämmelsen skall få full effekt bör också bestämmelserna om gränskontrollmyndigheternas möjlighet att få del av, och också teknisk tillgång till, uppgifter i andra myndigheters register beaktas. Denna fråga behandlas närmare i avsnitten 13.3 och 13.4.
Kontroll enligt denna paragraf skall göras av alla personer oavsett medborgarskap. Även om medborgare i en EU-stat inte får sättas upp på SIS-spärrlista, kan även dessa finnas registrerade i SIS, exempelvis på grund av att de är efterlysta för brott eller ålagts att inställa sig i domstol eller kan misstänkas föra med sig efterlysta föremål.
6 §
I bestämmelsen anges att, utöver den sökning i register som skall ske enligt 5 §, skall det i samband med att en utlänning lämnar Sverige över en yttre gräns undersökas om denne vistats i Sverige eller i Schengenområdet efter det att rätten därtill upphört. Rätten att vistas i Sverige, eller inom Schengenområdet, upphör när tidsfristen för ett beviljat uppehållstillstånd, arbetstillstånd, eller en visering löpt ut, tillståndet återkallats eller annars uppehållstillståndsfri tid har löpt ut. Rätten att vistas kan också upphöra om någon vistas här på andra grunder än dem på vilka tillståndet beviljats (om återkallelse av tillstånd se avsnitt 4.4.5). Om vistelsen inte stått i strid med beviljat tillstånd, skall inga åtgärder vidtas, men om vistelsen varat längre än vad tillståndet medgett, har personen också vistats i Sverige utan erforderligt tillstånd och skall med stöd av 10 kap. 1 § utlänningslagen dömas till ansvar därför. Om det vid kontrollen framkommer,
SOU 2004:110 Författningskommentar
503
att utlänningen på annat sätt vistats här i strid mot beviljat tillstånd, får detta återkallas. Därutöver får ett utvisningsbeslut meddelas. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får kombineras med ett återreseförbud.
Bakgrunden till bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 11. Migrationsverket för ett nationellt, centralt viseringsregister – Wilma – i vilket huvuddelen av alla beviljade viseringar registreras. Eftersom Polisen har åtkomst till uppgifterna i Wilma, kan uppgifterna inhämtas på ett effektivt och snabbt sätt (se avsnitt 13.4 om utredningens bedömning att även övriga gränskontrollmyndigheter bör ges åtkomst till uppgifterna). Som framgått pågår också ett arbete med ett för alla Schengenstater gemensamt viseringsregister, VIS (se avsnitt 3.4.3).
Tvångsåtgärder
7 §
Paragrafens första och andra stycken motsvarar med vissa förtydliganden 5 kap. 2 § utlänningslagen, se avsnitt 10.4.
Kroppsvisitation enligt första stycket får ske av alla personer, dvs. oavsett medborgarskap, om det behövs för att fastställa någons identitet. Detta kan således ske när en person inte frivilligt medverkar eller när det finns anledning att anta att denne uppger en oriktig identitet eller uppvisar en oriktig eller falsk identitetshandling. En utlänning, dvs. när det klarlagts att någon är utlänning, får också kroppsvisiteras för att fastställa dennes resväg till Sverige, om den är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i Sverige och vistas här. Legaldefinitionen av kroppsvisitation är den som anges i 28 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken, dvs. kroppsvisitation innebär att det får ske en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon medför.
I andra stycket anges att en husrannsakan får vidtas i syfte att kontrollera att utlänningen uppfyller de krav som ställs enligt utlänningslagstiftningen för rätt till inresa och vistelse i Sverige (om kraven härför se vid 1 kap. 1 och 2 §§ och avsnitt 4.4). Bestämmelsen överensstämmer med 5 kap. 2 § första stycket tredje meningen utlänningslagen, men med ett förtydligande att undersökning också får göras i fartyg, containrar och lådor som kan rymma människor.
Författningskommentar SOU 2004:110
504
I likhet med vad som gäller för husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken, dvs. husrannsakan under en förundersökning, får även kontors- och lagerlokaler, hytter, rum och andra utrymmen på fartyg undersökas.
Bestämmelsen avser endast personkontroll vid inresa över yttre gräns. För att tillgripa motsvarande åtgärder i samband med utresa – såväl över inre som yttre gräns – krävs att det finns anledning att anta att den resande gjort sig skyldig till brott som framgår av 1 § första stycket. I den obligatoriska personkontrollen vid inresa över yttre gräns ingår, som framgått, att kontrollera om den inresande har begått eller kan förväntas begå brott.
Paragrafens tredje stycke ger en tjänstemän vid gränskontrollmyndighet möjlighet att stoppa fordon och fartyg eller annat transportmedel för att kunna fullgöra kontrollskyldigheten. Att stoppa ett fordon, ett fartyg och andra transportmedel utgör här ett administrativt tvångsmedel som får tillgripas för att möjliggöra personkontrollen, dvs. någon konkret brottsmisstanke krävs inte (se avsnitt 4.3 om definitionen administrativt tvångsmedel). Bestämmelsen har sin motsvarighet i 6 kap. 6 § tullagen, en bestämmelse som också Polis och Kustbevakning får tillämpa när de medverkar i tullövervakningen och varukontrollen. Kustbevakningen har motsvarande möjlighet också med stöd av 4 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning och 11 kap. 14 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening av fartyg.
Till skillnad från vad som krävs för att stoppa ett fordon eller fartyg med stöd av 22 § 1–3 polislagen respektive 4 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning krävs alltså inte att det finns anledning att anta att det i transportmedlet färdas en eller flera personer som kan antas ha gjort sig skyldig till brott eller att det finns laga grund att frihetsberöva en resenär eller på annat sätt begränsa dennes rörelsefrihet. Dock skall principen i 1 kap. 4 § beaktas, varför ett fartyg, fordon eller annat transportmedel inte får stoppas slumpmässigt. För att stoppa ett fordon m.m. krävs att det behövs för personkontrollen, och för att överhuvudtaget få vidta de åtgärder som regleras i förevarande paragraf krävs att det finns skäl för en sådan mer ingripande kontroll.
SOU 2004:110 Författningskommentar
505
Transportörers uppgifts- och kontrollskyldighet
8 §
Bestämmelsen, som behandlas närmare i avsnitt 10.4.3, har för Tullverkets del sin motsvarighet i 6 kap. 23 § tullagen och 15 § inregränslagen, samt för Polisens del i 25 § polislagen (jfr prop. 1995/96:166, s. 76 f. och 98 f. samt prop. 1996/97:175, s. 65 f.). Genom bestämmelsen ges en gränskontrollmyndighet befogenhet att begära in aktuella uppgifter om last, passagerare och fordon från transportföretag. Det saknar betydelse om transporten ankommer till Sverige eller avgår, eller om det sker över inre eller yttre gräns. Till skillnad från nyss nämnda bestämmelser får myndigheterna också begära in uppgifter om besättning. Förevarande bestämmelsen utvidgar dock rätten till information genom att uppgifter får begäras in inte bara, om det har betydelse för gränskontrollmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet, utan också för att kontrollera invandringen, dvs. uppgifter får begäras in om det har betydelse för personkontrollen i stort. Någon misstanke om brott, exempelvis att utlänningslagen bestämmelser har åsidosatts, behövs inte för att uppgifterna skall få begäras in. Dock måste 1 kap. 4 § beaktas. Bestämmelsen kan också användas i samband med den inre utlänningskontrollen. Exempelvis kan det, för att kontrollera en utlännings vistelsetid i eller resväg till Sverige, finnas behov av att kontrollera om den personen har anlänt med angivet transportmedel eller på angiven tid.
I likhet med vad som gäller för tullkontroll avses enbart aktuella uppgifter i fråga om transporter vars ankomst eller avgång tidsmässigt är nära förestående. Det är därför angeläget att transportföretaget skyndsamt efterkommer en begäran från en gränskontrollmyndighet om uppgiften, så att personkontrollen kan ske i tid.
Bestämmelsen påverkar inte nuvarande föreskrifterna i 5 kap.12– 14 §§utlänningsförordningen om befälhavares skyldighet att avge s.k. förhandsanmälan om sin ankomst m.m. Sådan anmälan skall lämnas, oavsett om en begäran om aktuella uppgifter framställs enligt denna paragraf. En befälhavare eller en företrädare för denne kan således inte undgå ansvar för bristande förhandsanmälan, med åberopande av att han eller hon lämnat uppgifter med stöd av denna bestämmelse.
I andra stycket anges formerna för uppgiftslämnandet och myndigheternas behandling av de inhämtade uppgifterna. Gränskon-
Författningskommentar SOU 2004:110
506
trollmyndighet får inte slumpmässigt begära in uppgifterna, utan dessa måste behövas för att fullgöra en personkontroll. De uppgifter som mottages skall behandlas i enlighet med bestämmelserna i polisdatalagen (1998:622). Som nämnts i avsnitt 4.12 är denna lag f.n. under översyn.
De nuvarande bestämmelserna i polisdatalagen innebär i detta avseende bl.a. att de endast får behandlas för samma ändamål som de har samlats in, dvs. för personkontrollen. Eftersom en personkontroll kan föranleda att en förundersökning inleds och också att lagföring sker, får de användas som bevismaterial i undersökningen eller vad som i övrigt behövs för att utreda brottsligheten. Uppgifterna får således behandlas i den utsträckning de behövs för den aktuella personkontrollen, men inte sparas allmänt för framtida profilering eller riskanalys (se avsnitt 10.4.3).
Med stöd av bestämmelsen om uppgiftsskyldighet mellan gränskontrollmyndigheterna skall de uppgifter en myndighet mottager överlämnas till en annan gränskontrollmyndighet, såvitt de har betydelse för den mottagande myndighetens personkontrollverksamhet (se 5 kap. 1 §). Uppgifterna får också lämnas ut till utländska myndigheter eller mellanfolkliga organ, om de behövs för personkontrollen i ett internationellt perspektiv. Uppgifterna skall gallras så snart de saknar betydelse för den aktuella personkontrollen.
9 §
Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 a § utlänningslagen (för en närmare kommentar se prop. 2003/04:50).
Första stycket innebär att transportörer åläggs en uttrycklig skyldighet att kontrollera att en utlänning, som de transporterar till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören bör vid kontrollen kunna upptäcka frånvaron av eller uppenbart falska handlingar.
I andra stycket anges att transportören även skall kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. Denna kontroll skall dock inte göras, om den är obehövlig på grund av resultatet enligt första stycket, till exempel då utlänningen har permanent uppehållstillstånd i Sverige.
I utlänningslagen finns bestämmelser om en särskild avgiftsskyldighet, om en transportör bryter mot kontrollskyldigheten
SOU 2004:110 Författningskommentar
507
(10 kap. 9 §), och om kostnadsansvar för återresa och uppehälle m.m. (9 kap. 2 §).
3 kap. Inre utlänningskontroll
1 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen, men anger också nivån för när inre utlänningskontroll får ske. Därutöver utvidgas syftet med den inre utlänningskontrollen, såtillvida att kontrollen skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser, liksom också människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken med hänsyn till denna brottstyps nära anknytning till brotten människosmuggling och organiserad människosmuggling, vilka finns intagna i utlänningslagen (se avsnitt 12.1). Utvidgningen får i sin tur till följd att bestämmelsen kan tillämpas såväl mot svenska som mot utländska medborgare. Syftet med kontrollen är således bl.a. att kontrollera att en utlänning inte befinner sig i Sverige utan erforderligt tillstånd för vistelse eller arbete, att en arbetsgivare inte anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd eller att en person, såväl svensk som utländsk, inte organiserar eller planera människosmuggling eller människohandel. Som närmare redovisas i avsnitt 12.4 begår en utlänning som bryter mot ett beslut om uppsikt eller annan föreskrift ett brott mot utlänningslagen (6 kap. 5 § jfrd med 10 kap. 3 § utlänningslagen). Personkontrollen under vistelse i Sverige omfattar därför också en kontroll av om en utlänning undanhåller sig ett verkställighetsbeslut, och därmed kan göra sig skyldig till brott mot utlänningslagen.
I bestämmelsen anges nivån för när inre utlänningskontroll får ske, dvs. om det med hänsyn till en persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information kan antas, att personen har begått brott mot utlänningslagstiftningen eller människohandel. Vilka iakttagelser och information som avses motsvarar vad som angetts i kommentaren till 2 kap. 1 §. Skillnaden består endast däri, att föreliggande bestämmelse endast avser misstanke om brott mot utlänningslagen och angivet brott enligt brottsbalken.
Författningskommentar SOU 2004:110
508
I paragrafen regleras också vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får användas i den inre utlänningskontrollen; de motsvarar såväl de straffprocessuella tvångsmedel som får användas under förundersökning som de övriga administrativa åtgärder som får vidtas vid personkontroll vid yttre gräns.
2 §
I paragrafen anges, att en gränskontrollmyndighet får företa kontroll och åtgärder mot någon, mot vilken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning. Kontrollen och åtgärderna är de administrativa åtgärder som anges i 3 § och 2 kap 5– 7 §§. Transportörs uppgiftsskyldighet enligt 2 kap. 8 § är inte tillämplig i detta avseende. Se avsnitt 12.3.
Nuvarande bestämmelser om inre utlänningskontroll i utlänningslagen tillämpas i dag också för att söka efter personer som håller sig undan ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut, men utan att lagtexten uttryckligen ger direkt stöd för denna kontroll eller för de åtgärder som därvid vidtas. I förevarande paragraf förtydligas därför, att i de fall det i fråga om en utlänning föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning, men ett beslut om uppsikt inte har meddelats eller delgivits utlänningen, dvs. något brott har ännu inte begåtts, får kontroll göras och de administrativa åtgärder som annars får tillgripas i den inre utlänningskontrollen vidtas. För att dessa åtgärder skall få vidtas måste det alltså vara klarlagt, exempelvis genom att det framgår vid annan företagen kontroll såsom en fordonskontroll eller på annat sätt, att det beträffande utlänningen föreligger ett verkställbart beslut av angivet slag. Någon möjlighet att använda kontroll eller andra åtgärder enbart i syfte att utröna om förutsättningarna enligt paragrafen är uppfyllda finns inte.
3 §
Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 6 § första och andra styckena utlänningslagen, men förtydligar också att kontrollåtgärderna endast får vidtas, när det på grund av sådana omständigheter som anges 1 § finns anledning att anta att ett brott som anges där har begåtts. Kontrollen får således inte göras slumpmässigt och inte heller vara diskriminerande. I bestämmelsen förtydligas också att en utlänningen för vilken passfrihet enligt utlänningslagstiftningen råder,
SOU 2004:110 Författningskommentar
509
också skall visa detta. Bestämmelsen är också tillämplig i fall som avses i 2 §, dvs. ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning föreligger, men vistelsen är i sig ännu inte straffbar.
När Tullverket eller Kustbevakningen medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen, har tjänstemän vid dessa myndigheter samma befogenhet som en polisman att begära att utlänningen visar att han eller hon har rätt att vistas här. Tullverket och Kustbevakningen ges emellertid inte rätt att kalla en utlänning till förhör, och inte heller att hämta en utlänning till förhör. Handläggande myndighet i fråga om prövning av utlänningsärenden är alltjämt Migrationsverket, och i vissa fall polismyndighet, i enlighet med utlänningslagens oförändrade bestämmelser härom (se dock förslag avseende 8 kap. 11 § utlänningslagen).
4 kap. Gränskontrollmyndigheternas och Migrationsverkets befogenheter, m.m.
Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter
1 §
I paragrafen anges, att när Tullverket eller Kustbevakningen medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen, dvs. när de är gränskontrollmyndighet, har tjänsteman vid dessa myndigheter samma rättigheter och skyldigheter som en polisman, och då även vad gäller rätten att använda våld eller tvång.
Detta innebär att en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman i samband med personkontroll enligt denna lag har rätt att vidta alla de åtgärder som en polisman har med stöd av polislagen. Dessa tjänstemän har härigenom bl.a. befogenhet att omhänderta en person, i avvaktan på polismyndighets beslut därom (11 § polislagen), eller när det finns anledning omhänderta en okänd person för identifiering, om de finns anledning att anta att personen är efterlyst (14 § polislagen). I samband därmed eller i samband med annat gripande får tjänstemannen skyddsvisitera den omhändertagna personen eller kroppsvisitera denne för att fastställa identiteten (19 § polislagen). Tjänstemännens befogenhet att använda våld eller tvång är inte begränsad till vissa situationer men, liksom gäller för en polisman, får våld eller tvång endast användas när andra medel är
Författningskommentar SOU 2004:110
510
otillräckliga, och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt (10 § polislagen).
Tjänstemän vid gränskontrollmyndigheterna har även de befogenheter som ges en polisman med stöd av annan lag. För personkontrollen är rättegångsbalkens bestämmelser av särskilt intresse. Härigenom har en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman bl.a. befogenhet att med stöd av 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken gripa den som misstänks för brott som hör under allmänt åtal, i avvaktan på ett beslut om anhållan. Av rättegångsbalkens bestämmelser framgår också när ett frihetsberövande eller andra ingripanden skall anmälas till åklagare eller polismyndighet. Härav följer bl.a. att när en person gripits med stöd av nämnda paragraf skall åklagare underrättas om frihetsberövandet (24 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken). Ett annat exempel är 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken, som anger att en polisman, innan en förundersökning inletts, får hålla förhör och vidta vissa andra utredningsåtgärder. Även denna bestämmelse kan alltså också vara tillämplig för tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet än Polisen (se också 2 §). Utökningen omfattar dock inte befogenhet för Tullverket och Kustbevakningen att inleda och leda förundersökning, och inte heller i övrigt fatta de beslut som ankommer på polismyndighet eller åklagare. Däremot ges, genom särskild reglering i gränskontrollagen, en möjlighet för polis- och åklagarmyndighet att dessa hänseenden anlita biträde av Kustbevakningen eller Tullverket (se 2 §). Inte heller ges Tullverket eller Kustbevakningen polismyndighets befogenhet att fatta beslut om avvisning eller verkställighet av sådant beslut, m.m. Polismyndighet kan dock begära biträde av Tullverket eller Kustbevakning vid verkställighet av ett av myndigheten meddelat avvisningsbeslut (se 8 kap. 11 § utlänningslagen).
Genom förevarande bestämmelse utvidgas en tulltjänstemans och en kustbevakningstjänstemans nuvarande befogenheter såtillvida, att vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte (2 kap. 1 §) ges myndigheterna befogenhet att ingripa mot alla brott som hör under allmänt åtal, och då med fulla polisiära befogenheter. Vidare utvidgas tull- och kustbevakningstjänstemannens rätt att använda våld och tvång, eftersom några begränsningar i dessa befogenheter inte föreskrivs (se bl.a. lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, 29 § polislagen och 6 kap.2 och 20 §§tullagen). För att säkra att en effektivare personkontroll inte får till följd att rättssäkerheten försvagas föreskrivs, att endast de tjänstemän vid Tull-
SOU 2004:110 Författningskommentar
511
verket och Kustbevakningen som har en viss befattning och erforderlig utbildning har denna befogenhet. Det ankommer på respektive myndighet att närmare besluta om vilken utbildning som skall krävas. En motsvarighet till förevarande bestämmelsen finns i 30 § smugglingslagen.
2 §
Paragrafen reglerar att förundersökningsledare, oavsett om det är åklagare eller polismyndighet, har rätt att anlita biträde av Tullverket eller Kustbevakningen inom ramen för förundersökningen. Motsvarande bestämmelse finns idag för Kustbevakningens del i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning och för Tullverkets del i smugglingslagen. Se avsnitt10.5.
Migrationsverkets befogenheter
3 §
Migrationsverket och verkets tjänstemän har, till skillnad från gränskontrollmyndigheterna och deras tjänstemän, inte rätt att generellt vidta kontroll- och tvångsåtgärder, när Migrationsverket medverkar i personkontrollen. För att Migrationsverket och dess tjänstemän skall få vidta sådana åtgärder i samband med personkontrollen skall det särskilt anges i denna lag. Sådana bestämmelser finns i 2 kap. 4, 5 och 6 §§, 3 kap. 3 § samt 4 kap. 5–9 §§ och 5 kap 3 §. En tjänsteman vid Migrationsverket har inte heller rätt att använda våld eller tvång i samband med personkontrollen. Om den person som personkontrollen avser sätter sig till motvärn eller på annat sätt försöker hindra tjänsteman att vidta de åtgärder denne enligt denna lag har rätt att vidta, får tjänstemannen således begära biträde av tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet (se 4 §).
Bestämmelserna i 24 kap. brottsbalken om nöd och nödvärn gäller dock även en tjänsteman vid Migrationsverket, oavsett om han eller hon medverkar i personkontrollen. En tjänsteman vid Migrationsverket har också, liksom gäller för envar, rätt att med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken gripa en person som har begått brott varå fängelse kan följa, om denne påträffas på bar gärning eller flyende fot. Även en person som är efterlyst för brott får gripas av envar; en bestämmelse som exempelvis kan användas av Migrations-
Författningskommentar SOU 2004:110
512
verket när en sökning i SIS ger vid handen att en asylsökande är efterlyst för brott i annan EU-stat.
4 §
Paragrafen motsvarar bestämmelsen i 5 kap. 7 § utlänningslagen, med den utvidgningen att biträde kan begäras också av Tullverket eller Kustbevakningen när de utgör gränskontrollmyndigheter. När Migrationsverket behöver biträde i övrigt vid handläggningen av ett utlänningsärende kan sådan begäran ske med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen (se bl.a. 6 kap. 17 § utlänningslagen om biträde vid verkställighet av förvar).
Omhändertagande av pass m.m.
5 §
Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 5 kap. 3 § utlänningslagen, men utvidgas såtillvida, att omhändertagande kan ske även om utlänningen inte söker uppehållstillstånd. Vidare får förfalskade eller ogiltiga pass eller andra handlingar, samt en handling som använts eller kan komma att användas i otillbörligt syfte, omhändertas. Dessutom utvidgas bestämmelsen såtillvida, att Tullverket och Kustbevakningen får fatta beslut om omhändertagande, när de utgör gränskontrollmyndighet. Detsamma gäller för utlandsmyndigheter. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.2.
Paragrafens första stycke reglerar frågan om omhändertagande av pass eller annan handling i samband med en utlännings inresa i Sverige eller när denne ansöker om uppehållstillstånd.
I andra stycket anges att, om det är sannolikt att ett beslut kommer att fattats om att en utlänning skall av- eller utvisas, får utlänningens pass eller annan identitetshandling omhändertas till dess beslut fattats. Liksom enligt nuvarande ordning får handlingen omhändertas redan innan ett beslut om av- eller utvisning har fattats, om det är sannolikt att sådant beslut kommer att fattas med stöd av bestämmelserna i 4 kap.1, 2, 3 eller 7 §§utlänningslagen. Bestämmelsen innebär ett förtydligande i denna del, men utvidgar också till viss del tillämpningsområdet. Ett omhändertagande får ske även i samband med en inre utlänningskontroll och utan att uppehållstillstånd söks. Om exempelvis en utlänning i samband med en personkontroll inte
SOU 2004:110 Författningskommentar
513
kan visa att han eller hon har rätt att vistas i Sverige – exempelvis saknar erforderlig visering eller uppehållstillstånd, finns på SIS spärrlista eller saknar medel för sitt uppehälle – och inte ansöker om uppehållstillstånd, kan beslut om av- eller utvisning fattas. I samband därmed får med stöd av förvarande bestämmelse också utlänningens identitetshandlingar omhändertas.
Liksom i dag får ett pass eller annan identitetshandling omhändertas, till dess ett beslut om avvisning eller utvisning verkställts, dvs. till dess utlänningen har lämnat landet.
I tredje stycket anges möjligheten att omhänderta falska handlingar eller äkta handlingar vilka använts eller kan komma att användas i otillbörligt syfte. Ett pass eller annan resehandling som är ogiltigt, t.ex. för att denna har spärrats eller giltighetstiden har löpt ut, får också omhändertas. Även en svensk ambassad eller konsulat, som har behörighet att fatta beslut i utlänningsärenden, får omhänderta sådana pass eller andra handlingar. Bestämmelsen omfattar såväl svenska som utländska medborgares identitetshandlingar, m.m.
I paragrafens fjärde stycke anges att ett omhändertagande utan dröjsmål skall anmälas till behörig myndighet. Såvitt avser utlandsmyndighets omhändertagande avses härmed såväl svenska som utländska myndigheter, beroende på handlingens karaktär. När det gäller utlandsmyndighets omhändertagande av utländska handlingar bör anmälan göras till utfärdande myndighet eller annan behörig instans. Om det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts skall dessutom polismyndigheten underrättas, oavsett om omhändertagandet skett i Sverige eller utomlands, dvs. det råder en anmälningsskyldighet (jfr 5 kap. 1 och 2 §§).
Det bör ankomma på regeringen att besluta om tillämpningsföreskrifter för handläggningen enligt denna paragraf (se 5 kap. 7 §).
Vid tillämpningen av bestämmelsen skall det alltid föreligga skäl för ett omhändertagande, liksom att omhändertagandet underlättar utredningen i ärendet eller verkställighet av ett eventuellt avlägsnandebeslut. Skäl för omhändertagande kan exempelvis vara att utlänningen inte skall kunna skaffa undan sin identitetshandling, för att därigenom försvåra fastställandet av identitet eller för att avvisningsbeslutet och ett eventuellt återreseförbud inte skall kunna antecknas i handlingen. Vidare skall alltid proportionalitetsprincipen i 1 kap. 4 § beaktas.
Författningskommentar SOU 2004:110
514
Omhändertagande av utlännings biljett m.m.
6 §
Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § utlänningslagen, med tillägg att beslut även får fattas av Tullverket eller Kustbevakningen, när de medverkar i eller har ansvaret för personkontroll.
7 §
Paragrafen utvidgar, i förhållande till nuvarande bestämmelser i utlänningslagen, rätten för en polisman eller tjänsteman vid Migrationsverket – oavsett medverkan i personkontrollen enligt denna lag – att i brådskande fall omhänderta identitetshandlingar och biljetter utan föregående myndighetsbeslut. Motsvarande rättighet har en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen, när myndigheterna medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen enligt 1 kap. 6 eller 7 §§.
Fingeravtryck och fotografi
8 §
Paragrafens första stycke motsvarar 5 kap. 5 § utlänningslagen. Som närmare redovisas i avsnitt 14.2 ger bestämmelsen framgent också en möjlighet att ta fingeravtryck av eller fotografera en utlänning, när utlänningen vistats i Sverige efter det att hans tillstånd för vistelse här gått ut. En utlänning som vistas här, sedan viseringstiden gått till ända eller efter det att ett uppehållstillstånd gått ut eller den uppehållstillståndsfriatiden löpt ut, får av- eller utvisas med stöd av bestämmelserna i 4 kap.1–3 §§utlänningslagen. I sådant fall får utlänningen också tas i förvar med stöd av 6 kap. 2 och 3 §§ samma lag. Mot denna bakgrund kan man således enligt förevarande bestämmelses 3 punkt ta fingeravtryck av och fotografera en utlänning som vistats här för länge. Något beslut om förvar behöver inte fattas.
Av andra stycket framgår att, om en utlänning är misstänkt för ett brott varå fängelse kan följa, får fingeravtryck och fotografi tas av utlänningen med stöd av bestämmelserna i 28 kap. 14 § rätte-
SOU 2004:110 Författningskommentar
515
gångsbalken. Den brottslighet som misstanken avser kan givetvis också avse brott mot utlänningslagen.
Tullverket och Kustbevakningen har inte rätt att fotografera eller ta fingeravtryck av en utlänning som de påträffar i samband med personkontrollen, men kan efter begäran om biträde från åklagarmyndighet eller polismyndighet enligt 2 § få vidta även dessa åtgärder (se också avsnitt 13.4 om myndigheternas möjlighet till tillgång till de registrerade uppgifterna).
Kvarstannande för utredning, m.m.
9 §
I paragrafen anges under vilka förutsättningar en utlänning i samband med personkontrollen är skyldig att stanna kvar för utredning, bl.a. för att utreda dennes rätt till inresa i eller vistelse i Sverige, m.m. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.2.
Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 6 kap. 1 § utlänningslagen. I samma stycke anges att en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning, får hållas kvar på en av myndigheten bestämd plats. Tullverket eller Kustbevakningen har härvid rätt att använda våld eller tvång, en befogenhet som inte tillkommer Migrationsverket. Verket får med stöd av 4 § begära biträde av en gränskontrollmyndighet.
I andra och tredje styckena anges hur länge en utlänning är skyldig att stanna kvar för utredningen, varvid, till skillnad från nuvarande förhållanden, åtskillnad görs mellan personer över respektive under 15 år. Bestämmelserna innebär också en utvidgning av tiden för utlänningar över 15 år, liksom en inskränkning i förhållande till barn under 15 år. Tidsfristerna är desamma som gäller för skyldigheten att stanna kvar för förhör enligt 23 kap. 9 § rättegångsbalken (se avsnitt 4.3.3). I likhet med vad som i övrigt gäller för förvar av en utlänning anges i tredje stycket, att ett barn under 15 år inte får skiljas från sin vårdnadshavare. I likhet med vad som nu gäller kan tiden för skyldigheten att stanna kvar förlängas, om beslut om förvar eller om frihetsberövande fattas med stöd av utlänningslagens respektive rättegångsbalkens bestämmelser.
I fjärde stycket anges att också en svensk medborgare är skyldig att stanna kvar för utredning under samma tider, om det behövs för att fastställa att den som utger sig för att vara svensk medborgare också
Författningskommentar SOU 2004:110
516
är det. Om personen vägrar att stanna kvar, får han eller hon hållas kvar, på samma sätt som gäller för en utländsk medborgare. Bestämmelsen kan bli aktuell att tillämpa främst när en person vid inresa eller utresa saknar pass, eller annan handling som utvisar dennes medborgarskap, eller när det finns anledning att anta att det pass, annan identitetshandling eller annan handling, som uppvisas är förfalskat eller utnyttjas i otillbörligt syfte, exempelvis när den kontrollerande använder ett pass som kan antas vara utställts för en annan person. Jfr 5 §.
Därutöver utvidgas bestämmelsen såtillvida, att en person är skyldig att stanna kvar för utredning också på Tullverkets eller Kustbevakningens begäran, när de utgör gränskontrollmyndigheter.
10 §
I främst 6 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om under vilka förutsättningar en utlänning får tas i förvar, omhändertas eller hållas under uppsikt. Dessa bestämmelser skall, utöver vad som anges i 9 §, tillämpas, om det behövs i samband med personkontroll enligt denna lag. Beslut om förvar m.m. enligt utlänningslagens bestämmelser, fattas av den myndighet som handlägger utlänningsärendet, dvs. Migrationsverket, polismyndighet eller Utlänningsnämnden. Någon ändring i detta avseende görs inte. Det skall dock särskilt noteras, att en polisman och en tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet med stöd av 6 kap. 11 § utlänningslagen har rätt att omhänderta utlänningen i avvaktan på att beslut om förvar fattas.
5 kap. Gemensamma bestämmelser
Uppgiftsskyldighet m.m.
1 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 13.3, syftar till att möjliggöra ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan de myndigheter som samarbetar i personkontrollen. Även om myndigheterna enligt denna lag skall samverka i personkontrollen, kan sekretesslagens bestämmelser många gånger hindra ett nödvändigt utbyte av uppgifter mellan myndigheterna. Genom denna bestämmelse om uppgiftsskyldighet följer av 14 kap. 1 § sekretesslagen, att uppgifter
SOU 2004:110 Författningskommentar
517
som omfattas av sekretess – närmast utlänningssekretess och förundersökningssekretess – utan hinder därav skall utbytas mellan nämnda myndigheter. Uppgifterna skall dock vara nödvändiga för den mottagande myndigheten i personkontrollen enligt denna lag, dvs. uppgifter som har betydelse för att kontrollera en utlännings rätt till inresa och vistelse i Sverige och för att bekämpa brott mot utlänningslagen och annan brottslighet enligt denna lag. Uppgiftsskyldigheten omfattar därför inte information som samlats in enbart för myndighetens administrativa verksamhet. Det är den utlämnande myndigheten som har att pröva om uppgiften är nödvändig för den mottagande myndighetens verksamhet med personkontroll.
Bestämmelsen reglerar alltså en uppgiftsskyldighet mellan myndigheterna vid medverkan i eller ansvar för personkontroll enligt denna lag. Det skall noteras, att eftersom både Rikspolisstyrelsen och polismyndighet var för sig är gränskontrollerande myndighet gäller uppgiftsskyldigheten även mellan dessa myndigheter.
Av paragrafens andra stycke framgår att uppgiftsskyldigheten även gäller för utlandsmyndighet som efter bemyndigande handlägger utlänningsärenden.
Bestämmelsen reglerar inte hur uppgifterna skall lämnas ut, och inte heller myndigheternas tekniska åtkomst till varandras register. Uppgifter kan lämnas muntligen, skriftligen eller elektroniskt. Huruvida myndigheterna bör ha s.k. direktåtkomst till varandras register behandlas i avsnitt 13.4.
2 §
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 13.3.
Paragrafen innehåller en sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet för Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket, också när de inte medverkar i eller ansvar för personkontrollen enligt denna lag.
I bestämmelsen anges att, när Migrationsverket, Tullverket eller Kustbevakning inom sitt ansvarsområde finner misstanke föreligga om att brott har begåtts, skall de genast lämna uppgifter därom till Polisen. Det saknar betydelse vilken typ av brottslighet det är frågan om, och vilket medborgarskap den misstänkte personen har. Tullverket och Kustbevakningen skall också underrätta polismyndighet, om de finner skäl att misstänka att en utlänning inte uppfyller kravet för inresa eller vistelse i Sverige. I likhet med vad som gäller för uppgiftsskyldigheten, när myndigheterna samverkar i personkontrollen,
Författningskommentar SOU 2004:110
518
skall endast sådana uppgifter som är nödvändiga för Polisens verksamhet med personkontroll enligt denna lag lämnas ut, och det är den utlämnande myndigheten som svarar för denna bedömning.
3 §
Av paragrafen framgår, att Tullverket och Kustbevakningen har befogenhet att, med eller utan våld, hålla kvar en misstänkt person, om vilken underrättelse enligt 2 § lämnats, till dess polisman kommit till platsen eller polismyndighet fattat beslut om vad som skall hända med personen i fråga. Motsvarande befogenhet att fatta beslut om kvarhållande ges också till Migrationsverket, men då utan befogenhet att använda våld eller tvång.
Tidsfristerna för hur länge en person är skyldig att stanna kvar är desamma som gäller för skyldigheten att stanna kvar för utredning av rätten att resa in, ut eller vistas i Sverige enligt 4 kap. 9 §, vilka i sin tur är desamma som gäller för kvarstannade för förhör under en förundersökning. Detta innebär att en vuxen inte är skyldig att stanna kvar längre än sex timmar. Är det av synnerlig vikt, är utlänningen skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar. En person som är under femton år är inte skyldig att stanna kvar längre än tre timmar, och vid synnerlig vikt ytterligare tre timmar. Med synnerlig vikt i detta avseende avses närmast, att Polisen på grund av geografiska förhållanden inte har möjlighet att komma till platsen inom sex respektive tre timmar. Detta kan exempelvis också vara fallet, när Kustbevakningen påträffar en person längre ut från land, där Polis normalt sett inte finns tillgänglig, eller när det annars är svårt för Kustbevakningen att ta sig i land och överlämna utlänningen till Polisen, liksom för Polisen att möta upp och överta omhändertagandet. Att Polisen inte har resurser att ta sig till platsen utgör dock inte skäl att utsträcka den enligt huvudregeln längsta tiden för kvarhållande.
4 §
Bestämmelsen innehåller en skyldighet för Polisen, Tullverket och Kustbevakningen att informera Migrationsverket, när de i sin brottsbekämpande verksamhet finner anledning att anta, att en utlänning misstänks för brott. Förutsättningarna för underrättelse är dels att det föreligger en konkret brottsmisstanke mot utlänningen, dels att han eller hon inte kan uppvisa ett giltigt uppehållstillstånd. En kon-
SOU 2004:110 Författningskommentar
519
troll därav kan myndigheterna inte heller göra förrän det finns skäl att vidta en identitetskontroll på grund av brottsmisstanken.
Genom denna sekretessbrytande bestämmelse kan nämnda myndigheter, utan hinder av förundersökningssekretessen, lämna uppgifter till Migrationsverket. Bestämmelsen syftar till att underlätta Migrationsverkets handläggning av ett utlänningsärende. Det är den utlämnande myndigheten som avgör om uppgifter är nödvändig för Migrationsverket. Som närmare redovisats i avsnitten 4.10 och 4.13 kan de lämnade uppgifterna, med stöd av 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 §sekretesslagen (1980:100), omfattas av sekretess också hos Migrationsverket.
Dokumentation
5 §
En utförd tvångsåtgärd skall alltid dokumenteras, och det skall gå att utläsa vad som har hänt under kontrollen. se bl.a. 5 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen och 10 § inregränslagen.
Protokoll skall föras över alla vidtagna tvångsåtgärder dvs. kroppsvisitation, husrannsakan, omhändertagande, kvarhållande av en person, omhändertagande av pass, annan identitetshandling och biljett samt tagande av fingeravtryck och fotografi. Med åtgärder avses också andra åtgärder som inte innefattar tvång, såsom exempelvis inhämtande och mottagande av uppgifter av transportör. Alla personkontroller som på ett eller annat sätt leder till att tvångsåtgärder eller andra kontrollåtgärder vidtas, skall dokumenteras (om skillnaden mellan kontrollåtgärd och tvångsåtgärd, se under 1 kap. 4 §). Däremot behöver en kontroll som inte leder till att några vidare åtgärder vidtas inte heller dokumenteras, exempelvis en sökning i SIS utan träff eller en granskning av ett pass i samband med in- eller utresa över yttre gräns som inte föranleder någon ytterligare kontroll- eller tvångsåtgärd.
Som framgår av 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § samt kommentarerna därtill skall, när en förundersökning inletts, de i rättegångsbalken angivna straffprocessuella tvångsmedlen användas och då även de särskilda bestämmelserna däri om protokoll över tvångsmedelsanvändning, liksom om protokoll i förundersökning. På samma sätt skall de särskilda reglerna om protokoll i polislagen tillämpas när tvångsmedel används med stöd av den lagen. Detta framgår av före-
Författningskommentar SOU 2004:110
520
liggande bestämmelses andra stycke. Närmast avses föreskrifterna i 23 kap. 21 §, 27 kap. 13 §, 28 kap.9 och 13 §§rättegångsbalken och 27 och 28 §§polislagen.
Överklagande
6 §
Endast ett fåtal beslut som fattas med stöd av denna lag kan överklagas. Ett beslut om att använda kontroll- eller tvångsåtgärder kan normalt inte överklagas. Rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande gäller vid överklagande av dom och beslut som meddelats av allmän domstol samt vissa andra beslut i ärenden som handläggs enligt rättegångsbalkens bestämmelser (49 kap. rättegångsbalken).
För beslut fattade av förvaltningsmyndighet gäller primärt förvaltningslagen. Om annan lag eller förordning innehåller avvikande bestämmelser, gäller de bestämmelserna (3 § FL). Bestämmelserna i förvaltningslagen om bl.a. överklagande av beslut gäller dock inte i Polisens, Tullverkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet (32 § FL).
I utlänningslagen finns från förvaltningslagen avvikande bestämmelser, och däri anges att endast vissa särskilt angivna beslut får överklagas (7 kap. utlänningslagen). Bland annat kan nämnas, att beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning samt om förvar får överklagas, men inte beslut om visering. Därutöver finns en särskild bestämmelse om rätten att överklaga beslut om att omhänderta en biljett (6 §), vilken överförts till förevarande paragraf. Som redovisas i avsnitt 14.2 skall även ett omhändertagande av ett pass, annan identitetshandling eller annan handling kunna överklagas.
Sammantaget är det inte möjligt att överklaga beslut som fattas med stöd av denna lag, annat än vad gäller omhändertagande av ett pass, annan identitetshandling, biljett eller annan handling. Om det på grund av misstanke om brott finns skäl att ta handlingen i beslag, skall rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande tillämpas, varmed överklagandebestämmelsen i denna lag faller. På motsvarande sätt skall andra beslut överklagas enligt bestämmelserna i den författning som legat till grund för beslutet.
Den som anser att någon har blivit felaktigt eller orättvist behandlad av en myndighet eller tjänsteman vid en myndighet inom
SOU 2004:110 Författningskommentar
521
denna sektor kan förstås även anmäla saken för prövning till Justitiekanslern eller Justitieombudsmannen, i likhet med vad som gäller andra klagomål inom statlig verksamhet.
Bemyndigande
7 §
Av bestämmelsen framgår att regeringen får meddela närmare föreskrifter om gränskontrollmyndigheternas och Migrationsverkets samverkan enligt 1 kap. 7 §. Denna föreskriftsrätt inkluderar en rätt att bestämma hur myndigheternas kostnader för personkontrollen skall fördelas. Utredningens bedömning i denna fråga redovisas i avsnitt 10 och 14.1.
Som redovisas vid bl.a. 2 kap. 3 § skall undantag från den obligatoriska personkontrollen i samband med passerande över yttre gräns kunna föreskrivas. Inom folkrätten finns för vissa fartyg regler om s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav, vilket bör kunna få till följd att undantag från personkontroll kan föreskrivas beträffande de på fartyget ombordvarande. Även när det gäller landterritoriet kan det finnas skäl att göra vissa undantag, så att inte alla som reser in på eller ut från svenskt landterritorium skall genomgå en personkontroll. Det kan exempelvis gälla den som befinner sig inom transitområdet på en internationell flygplats (jfr prop. 1988/89:86 och 2003/04:59). Vidare kan undantag från personkontrollen övervägas för besättningsmän på handelsfartyg, vilka är uppsatta på den av befälhavaren eller annan avgivna förhandsanmälan (jfr 5 kap. 9 § utlänningsförordningen). I förevarande paragraf bemyndigas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter härom.
Några undantag från personkontrollen finns inte, såvitt avser personkontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte, vare sig avseende yttre eller inre gräns (2 kap. 1 §). Vid misstanke om brott skall personkontroll alltid ske, oavsett var en person rest in eller var denne befinner sig. Detta innebär att personkontroll i ett brottsbekämpande syfte kan ske även inom ett transitområde, av personer som befinner sig på ett fartyg som endast passerar genom svenskt sjöterritorium eller av besättningsmän på ett handelsfartyg, m.m.
Härutöver finns behov av närmare föreskrifter om hur myndigheterna skall handlägga ett ärende om omhändertagande av ett pass
Författningskommentar SOU 2004:110
522
eller annan identitetshandling enlig 4 kap. 5 §. Bland annat behövs föreskrifter om till vem omhändertagandet skall anmälas, liksom om handlingen i vissa fall skall överlämnas till annan inhemsk eller utländsk myndighet. I denna paragraf bemyndigas regeringen att meddela de särskilda föreskrifter som kan anses erforderliga.
Slutligen får Regeringen meddela närmare föreskrifter om tilllämpningen av personkontrollen enligt denna lag. Vad som närmast bör komma ifråga är en förordning om gränskontroll (jfr vad som nu regleras i 5 kap. utlänningsförordningen, bl.a. om fastställande av gränsövergångsställen).
Regeringen får också bemyndiga de berörda myndigheterna att meddela tillämpningsföreskrifter. Eftersom det är Polisen som har huvudansvaret för personkontrollen, och också ytterst har att fatta beslut om myndigheternas samverkan, bör det närmast ankomma på Rikspolisstyrelsen att svara för sådana föreskrifter.
16.2 Förslag till ändring i utlänningslagen
1 kap.
1 §
I paragrafen finns en hänvisning till gränskontrollagen.
4 kap.
4 §
I paragrafen finns en följdändring mot bakgrund av att polismyndighet har getts befogenhet att i samband med ett avvisningsbeslut fatta beslut om återreseförbud, se 14 §. Liksom gäller för polismyndighets handläggning av ett avvisningsärende, skall myndigheten lämna över frågan om återreseförbud till Migrationsverket, när det är tveksamt om ett återresförbud skall meddelas.
SOU 2004:110 Författningskommentar
523
14 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 11, anges att också polismyndighet får kombinera ett avvisningsbeslut med ett återreseförbud. Förutsättningarna för att fatta ett sådant beslut är desamma som gäller för Migrationsverket. Se också 7 kap. 2 §.
7 kap.
2 §
I paragrafen anges, att polismyndighets beslut om återreseförbud, i likhet med vad som gäller för avvisningsbeslut, överklagas till Migrationsverket.
8 kap.
11 §
I paragrafen anges, att när polismyndighet fattat beslut om avvisning enligt 4 kap. 4 § andra stycket (s.k. direktavvisning), beslut som skall verkställas snarast möjligt och utan hinder av att det överklagats (8 kap. 7 och 12 §§), får polismyndigheten anlita biträde av Tullverket eller Kustbevakningen för verkställighet av beslutet. Biträde kan endast begäras när polismyndighet fattat beslut om avvisning, och inte i de övriga ärenden där polismyndighet endast är handläggande myndighet såvitt avser verkställighetsärendet (se vidare avsnitt 10.5).
16.3 Förslag till ändring i lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning
1 §
Kustbevakningens ansvar för och befogenheter vid personkontrollen till ”sjöss” regleras framgent endast i gränskontrollagen (se under 1 kap. 6 och 7 §§ gränskontrollagen). I förevarande paragraf finns därför i ett nytt sista stycke en hänvisning till gränskontrollagen samtidigt som nuvarande 13 p har utgått.
Författningskommentar SOU 2004:110
524
16.4 Förslag till ändring i passlagen
5 §
I paragrafens första stycke 1 anges att en svensk medborgare inte är skyldig att medta pass vid utresa från Sverige, om medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Se vidare avsnitt 10.4.1.
Bilaga 1
525
Kommittédirektiv
Personkontroll vid yttre gräns och inre utlänningskontroll
Dir. 2003:83
Beslut vid regeringssammanträde den 18 juni 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall bedöma vissa konsekvenser av Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet.
Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredarenskall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv. Utredaren skall vidare se över nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen. I uppdraget ingår att kartlägga och analysera samverkan, främst i fråga om personkontrollen vid yttre gräns men också i fråga om gränsnära inre kontroll, mellan de myndigheter som kan involveras i dessa kontroller (Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket). Utredaren skall, mot bakgrund av en sådan kartläggning och analys, överväga och föreslå åtgärder som kan utveckla myndigheternas samverkan. Frågor som skall övervägas är bland andra
− gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns,
− informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrollerande myndigheter,
− integrering av personkontroll vid den yttre gränsen med kriminalunderrättelseverksamhet,
− utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott,
− regler för inre utlänningskontroll samt
− behov av och metodik för inre utlänningskontroll i gränsnära zoner.
Bilaga 1 SOU 2004:110
526
Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor som utredaren finner motiverade med anledning av uppdraget.
Utredaren skall vidare lämna de förslag till författningsförändringar som bedöms befogade.
Det ingår inte i utredarens uppdrag att göra någon organisationsöversyn inom området. Om utredaren finner att det samlade regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårigheter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas.
Bakgrund
Schengensamarbetet
Sedan den 25 mars 2001 deltar Sverige operativt i Schengensamarbetet tillsammans med alla EU-länder utom Storbritannien och Irland. Även Norge och Island deltar i samarbetet.
Schengensamarbetet innebär att deltagande länder inte har någon personkontroll vid sina gränser mot andra Schengenstater, den s.k. inre gränsen. Personkontroll finns endast vid den yttre gränsen, dvs. mot länderna utanför Schengenområdet. Schengensamarbetet avser vidare endast personkontroll och inte varukontroll.
För var och en gäller enligt grundreglerna att när man befinner sig i Schengenområdet kan man röra sig fritt inom det. För medborgare från tredje land begränsas dock detta bl.a. av att man har rörelsefrihet inom Schengenområdet under högst tre månader under en period av sex månader från det första inresetillfället eller, om vederbörande är viseringspliktig, under den tid som viseringen gäller.
För att den fria rörligheten för personer och det faktum att den inre gränskontrollen har upphävts inte som en oönskad bieffekt skall kunna utnyttjas av internationellt verksamma brottslingar, innefattar Schengenregelverket också ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder. Dessa är bl.a. polissamarbete och rättsligt samarbete samt inrättandet av Schengens informationssystem (SIS).
Bilaga 1
527
Nationella bestämmelser om gränskontroll
Personkontroll
I 5 kap. utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om personkontroll. Sådan kontroll får genomföras vid yttre gräns, vid inre gräns efter regeringsbeslut och i form av inre kontroll. Polisen har huvudansvaret för kontrollen.
Av bestämmelserna framgår att Polisen har ansvar för personkontrollen vid yttre gräns. Enligt 5 kap. 1 § skall en utlänning vid inresa eller utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
I 5 kap. 2, 3, 4 och 5 §§ regleras när kroppsvisitation av en utlänning och undersökning av dennes bagage m.m. får äga rum i samband med inresekontroll. Sådana undersökningar får ske för att ta reda på utlänningens identitet eller resväg till Sverige, om detta är relevant för bedömningen av utlänningens rätt att resa in i och vistas i landet. Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot utlänningslagstiftningen. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. Polisman får också under vissa förutsättningar ta hand om utlänningens pass och biljetter samt fotografera utlänningen och ta fingeravtryck. I 5 kap. 3 § regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske i samband med att en person söker asyl vid yttre gräns om identifieringen behöver säkerställas. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att bistå Polisen vid kontrollen av utlänningars in- och utresa. Kustbevakningen har dessutom ett självständigt ansvar för kontroll av sjötrafiken – som utförs i nära samarbete med Polisen – såsom huvudansvarig för gränskontrollen avseende personer. Migrationsverket får efter överenskommelse med Polisen hjälpa denna vid kontrollen.
När inresekontroll sker under medverkan av tjänstemän från Tullverket eller Kustbevakningen har dessa samma befogenheter som polisman när det gäller kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. Samma befogenheter har Kustbevakningen när de självständigt genomför personkontroll avseende sjötrafiken.
Bilaga 1 SOU 2004:110
528
Migrationsverket har däremot inga befogenheter att använda tvångsmedel när myndigheten medverkar i gränskontrollen. Åtgärderna får endast vidtas i samband med inresekontroll och endast om det finns anledning till det. Denna kontroll får således inte ske rutinmässigt.
Enligt 5 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) är det, då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, möjligt för regeringen att besluta om att under en begränsad tid införa gränskontroll vid de inre gränserna. Befogenheterna är i sådana fall desamma som för den yttre gränskontrollen. Denna reglering är ett undantag från huvudregeln att gränskontroll inte är tillåten vid inre gräns och bygger på motsvarande undantagsregel i artikel 2.2 i Schengenkonventionen. Innan temporära gränskontroller införs skall samråd ske med övriga Schengenstater. Om ett omedelbart ingripande krävs får polismyndigheten, i samråd med Rikspolisstyrelsen, vidta nödvändiga åtgärder i avvaktan på regeringens beslut.
I 28 kap. rättegångsbalken (RB) finns regler om husrannsakan och kroppsvisitation. Husrannsakan enligt RB får endast göras om det finns anledning att anta att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts (28 kap. 1 §). Om det finns anledning att anta att ett sådant brott har begåtts får Polisen utföra kroppsvisitation på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredningen av brottet (28 kap. 11 § RB). Även i polislagen (1984:387) finns bestämmelser om kroppsvisitation och särskilda befogenheter att göra husrannsakan och liknande åtgärder.
Om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa skall den myndighet som medverkar vid gränskontrollen underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har genomfört en inresekontroll. Enligt 4 kap.1–2 §§utlänningslagen får en utlänning avvisas direkt vid gränsen. I 4 § framgår när Polisen är beslutande myndighet.
Varukontroll
Varukontrollen regleras främst i rådets förordning EEG 2913/92, tullagen (2000:1281), lagen (2000:1225) om straff för smuggling samt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land i Europeiska unionen.
Bilaga 1
529
Tullverket är huvudansvarigt för gränskontrollen av varor. För Tullverket är det enligt tullagstiftningen tillåtet att göra slumpmässiga varukontroller vid gräns mot tredje land. Vid in- och utresekontroller vid gränsen mot ett annat EU-land får Tullverket, eller Polisen och Kustbevakningen när de hjälper Tullverket, genomföra varukontroller, men inte i form av slumpmässiga stickprovskontroller. Detta innebär inte att det krävs misstanke om in- eller utförsel av varor i strid mot bestämmelserna, men väl att det görs ett selektivt urval av de personer som kontrolleras. Vid konkret brottsmisstanke finns också möjlighet att utföra husrannsakan, kroppsvisitation samt kroppsbesiktning med stöd av lagen om straff för smuggling.
Även Polisen och Kustbevakningen har flera av dessa befogenheter när de hjälper Tullverket i kontrollverksamheten. Kustbevakningen har vidare, liksom vid personkontroll, ett självständigt ansvar för varukontroll när det gäller sjötrafiken.
Den inre utlänningskontrollen
Kontroll av utlänning under vistelse inne i landet, s.k. inre utlänningskontroll, regleras i 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Inre utlänningskontroll får vidtas om det finns anledning att anta att en utlänning saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på Polisens begäran visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Syftet med kontrollen är att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig i landet utan de tillstånd som krävs eller att söka efter personer som skall avvisas eller utvisas. Polisen har ansvar för denna kontroll. Kustbevakningen har vid sidan av Polisen en självständig rätt att utföra sådan kontroll när det gäller sjötrafiken.
Inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet bedömde Rikspolisstyrelsen att det fanns behov av vissa kontroller och att en del av den inre utlänningskontrollen borde organiseras som gränsnära kontroll. Rikspolisstyrelsen påpekade att en förutsättning för att detta inte skulle strida mot Schengenkonventionen var att kontrollen inte koncentrerades till gränsområdena på så sätt att den i praktiken utgjorde en förtäckt gränskontroll.
Bilaga 1 SOU 2004:110
530
Denna uppfattning delades av regeringen i propositionen Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42). Var på det svenska territoriet kontrollen bör utföras var enligt regeringen en sak för Polisen att bedöma utifrån operativa avvägningar. Rikspolisstyrelsen förordade att detta borde ske i storstadsområdena och i gränsnära områden i Skåne.
I den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64), fanns ett förslag till ändring av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Förslaget innebar att den inre utlänningskontrollen skulle få vidtas endast om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen.
Lagrådet avstyrkte den föreslagna ändringen av paragrafen med motiveringen att den, om inte formellt så dock i praktiken, skulle strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen.
Regeringen lade inte fram förslaget i propositionen till riksdagen.
Sveriges operativa deltagande i Schengensamarbetet har bl.a. inneburit att personkontrollerna vid inre gräns har upphört. Det finns personer som befinner sig i Sverige utan att ha giltiga resedokument eller som saknar handlingar helt och hållet.
Utgångspunkten är givetvis att de utlänningar som söker sig till Sverige gör det i ett legitimt syfte. Emellertid har både Polisen och Migrationsverket rapporterat att misstänkta brottslingar som utnyttjar asylinstitutet reser in i Sverige.
I 5 kap. 3 § utlänningslagen regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske när en person söker asyl vid yttre gräns och identifieringen i samband med detta behöver säkerställas. En mycket stor del av de asylsökande uppger i samband med asylansökan och asylutredning att de saknar pass eller annan identitetshandling. Polisen påträffar dock, i samband med den inre utlänningskontrollen och vid annan misstankebaserad kontroll som inte sker vid yttre gräns, sådana utlänningar, som då uppvisar pass eller annan identitetshandling. Polisen har i detta sammanhang uttalat osäkerhet om möjligheten att omhänderta passet för att kunna säkerställa identiteten hos den asylsökande.
Det är av stor vikt att Sverige upprätthåller den reglerade invandringen. För att förhindra den olagliga invandringen krävs ett nära och effektivt samarbete mellan svenska berörda myndigheter. Genom Sveriges deltagande i Schengensamarbetet försvann den inre gränskontrollen. För att skapa balans i systemet infördes ett
Bilaga 1
531
antal kompensatoriska åtgärder. Detta har lett till att svenska berörda myndigheter idag förhindrar den olagliga invandringen med andra arbetsmetoder än tidigare. För att den olagliga invandringen även fortsättningsvis skall kunna förhindras på ett effektivt sätt krävs att nu införda kompensatoriska åtgärder fungerar väl för de berörda myndigheterna. Den inre utlänningskontrollen är en viktig arbetsmetod för att förhindra den olagliga invandringen. Denna kontroll skall utföras i hela landet. Särskilt viktig är den i storstäder och i gränsnära områden.
I Sverige är det tillåtet att utföra inre utlänningskontroll över hela territoriet. Det sker emellertid inte med någon systematik. I vissa andra Schengenstater förekommer s.k. gränsnära kontroller av utlänningar inom en särskilt bestämd zon nära inre gräns. Kontrollen får inte vara en förtäckt inre gränskontroll eftersom detta skulle strida mot Schengenregelverket. I stället skall den ske med stöd av nationella regler som finns för att kontrollera personer på det egna territoriet.
Informations- och underrättelseutbyte
För närvarande regleras Polisens informations- och underrättelseutbyte, och den behandling av personuppgifter som detta innebär, av personuppgiftslagen (1998:204), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt polisdatalagen (1998:622). Därutöver kan även bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) bli tillämpliga.
Utbytet av information och underrättelser syftar till att man genom insamling, sammanställning och analys av information skall kunna lämna Polisen upplysningar om exempelvis efterlysta personer och om personer som kan misstänkas komma att göra sig skyldiga till grov brottslighet. Underrättelserna kan leda till att Polisen kan kartlägga exempelvis kontakter, resor och beteenden som kan ligga till grund för ingripanden mot brottslighet.
Artikel 6 i Schengenkonventionen
I artikel 6 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall
Bilaga 1 SOU 2004:110
532
utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlemsstaternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorium. Inom ramen för Schengenregelverket finns den gemensamma handboken för gränskontroll, som mer detaljerat reglerar hur gränskontrollen skall bedrivas.
Behovet av en översyn
Nuvarande regelverk för personkontroll i utlänningslagstiftningen har i stor utsträckning ett migrationspolitiskt perspektiv. Sedan Sverige blev operativ medlem i Schengensamarbetet har erfarenheterna generellt visat att det finns behov av att också överväga förbättringar av möjligheterna att bedriva personkontroll vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur dessa perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv.
Det praktiska arbetet visar att förutsättningarna för att bedriva sådan personkontroll begränsas främst av att de ansvariga gränskontrollerande myndigheternas befogenheter är olika samt av att personkontroll vid inre gräns inte längre är möjlig. Bestämmelserna behöver utformas så att Tullverket på ett ändamålsenligt sätt kan medverka i personkontrollerna.
Inför den svenska anslutningen till Schengensamarbetet granskade Riksrevisionsverket kontrollen av personer vid gränserna (jfr Riksrevisionsverkets rapport om samverkan i gränskontrollen [RRV 2001:1]). Granskningen visade att det fanns möjligheter till utökad operativ samverkan mellan främst Polisen och Tullverket. Rikspolisstyrelsen har i samband med uppföljningen av Riksrevisionsverkets rapport pekat på att det finns ett konkret behov att få rätt att utan misstanke undersöka containrar och lastbilar för att upptäcka människosmuggling. Kustbevakningen har påpekat att det finns ett motsvarande behov av att kunna undersöka fartyg.
Polisen, Tullverket och Migrationsverket har i olika sammanhang påtalat behovet av ökade kontrollmöjligheter, exempelvis i samband med nedan omnämnda rapporter om gränskontrollen i Blekinge och Stockholm.
Bilaga 1
533
Personkontrollen utförs delvis av personal med ansvar enbart för denna kontroll och är inte alltid så väl integrerad med kriminalunderrättelsetjänst och övrig polisverksamhet. Detta medför att delar av den personal som utför gränskontrollen inte har ett tillräckligt informations- och underrättelseunderlag för att kunna utföra sin kontrolluppgift på bästa sätt.
I Blekinge bedrevs inför Sveriges operativa tillträde till Schengensamarbetet en särskild kontrollverksamhet, som så mycket som möjligt skulle likna de krav som Schengenregelverket ställer på personkontroll vid yttre gräns, innefattande bl.a. utresekontroll. Erfarenheter, bl.a. från den försöksverksamheten, visar att man vid kontroller både vid in- och utresa över yttre gräns påträffar såväl stöldgods som brottsverktyg.
Polismyndigheten i Stockholm har nyligen kartlagt kriminella personers rörlighet över den yttre gränsen i en särskild undersökning av samma modell som den som genomförts i Blekinge. Denna kartläggning har påvisat kriminella nätverk och kunnat identifiera fler än 500 misstänkt kriminella personer som rest in i Sverige från länder vid Östersjön via olika gränskontrollstationer.
Regeringen framhöll redan i samband med den svenska anslutningen till Schengensamarbetet att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regelverkets praktiska konsekvenser. I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64, s. 59) anförde regeringen följande.
”Det bör emellertid göras en översyn av bl.a. Polisens behov av tvångsmedel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av Schengenregelverket och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brottsförebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där bör också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gränskontroll i Schengensamarbetets anda, kan föra med sig”.
Vidare gjorde Anhörigkommittén i sitt slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69, s. 256) följande bedömning.
”För att arbetet mot illegal invandring och människohandel skall kunna bedrivas effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda poliskontroller framför allt nära gränserna. Regeringen bör se till att frå-
Bilaga 1 SOU 2004:110
534
gan hur detta bör regleras snarast blir föremål för särskild utredning”.
Uppdraget
Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv.
Utredaren skall också se över och utvärdera nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen.
Kartläggning och analys av hur myndigheterna samverkar
Utredaren skall kartlägga och analysera hur Polisen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket samverkar i personkontrollen vid yttre gräns för att förebygga och bekämpa brott. Även myndigheternas samverkan i invandringskontrollen kan komma att beröras. En kartläggning och en analys skall också ske av hur de ansvariga myndigheterna samverkar i den gränsnära inre utlänningskontrollen. Med utgångspunkt i bland annat den analysen skall utredaren göra en avvägning mellan intresset av ett starkt skydd för den personliga integriteten och intresset av effektivitet i brottsbekämpningen och det brottsförebyggande arbetet. Utredaren skall lämna förslag på hur myndigheters samverkan kan utvecklas. Utredaren skall i detta sammanhang ta hänsyn till att befogenheter som lämnats för en viss yrkeskategori och för ett visst syfte inte får användas av en annan yrkeskategori eller för andra syften. Det är därför viktigt att utredaren tydligt anger syftet med nya befogenheter som kan komma att föreslås och om dessa i sådant fall skall kunna brukas av någon ytterligare myndighet.
Utredaren skall ta hänsyn till berörda myndigheters utvärderingar, analyser och granskningar. Utredaren skall lämna förslag till hur myndigheternas samverkan kan utvecklas för att förebygga och bekämpa brott.
I detta sammanhang skall beaktas det arbete som sker inom ramen för regeringens uppdrag till länspolismästaren Rolf Kläppe (regeringsbeslut den 17 oktober 2002, Ju2002/6828) att hjälpa till i
Bilaga 1
535
arbetet med att förhindra att kriminella från f.d. Sovjetunionen begår brott i Sverige.
Erfarenheter från andra Schengenstater
Utredaren skall, där det är möjligt, inhämta information från andra Schengenstater. Det är i detta sammanhang särskilt värdefullt att studera om och hur andra Schengenstater inrättat s.k. gränsnära zoner och vilken typ av kontrollåtgärder som vidtas inom sådana zoner (jfr Anhörigkommitténs ovan nämnda slutbetänkande s. 211 ff.).
Avgränsning av uppdraget
Kartläggningen och analysen skall syfta till att skapa ett underlag för utredarens överväganden om den nuvarande lagstiftningen för personkontroll ger de gränskontrollerande myndigheterna möjlighet att snabbt och effektivt vidta de åtgärder som krävs. Även tillämpningen av och behovet av förändringar i regelverket för den inre utlänningskontrollen skall studeras.
Utredaren skall i sina överväganden beakta de begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter som finns eller föreslås i eller till följd av Polisdatautredningens betänkande Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001:92), Tullbrottsdatautredningens betänkande Tullverkets brottsbekämpning, Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) och Utlänningsdatautredningens betänkande – Utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Det är inte utredarens uppdrag att föreslå förändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter. Om utredaren finner brister i nuvarande regelsystem eller i det som har föreslagits bör emellertid detta uppmärksammas.
Av betydelse för gränskontrollen till sjöss är även de nya internationella regler om sjöfartsskydd som IMO antog vid en diplomatkonferens i London den 9–13 december 2002. Regeringen överlämnade i maj en proposition Sjöfartsskydd (2002/03:124) om godkännande av dessa regler till riksdagen, som ännu inte fattat beslut om att Sverige skall acceptera reglerna.
Det ingår inte heller i utredarens uppdrag att göra någon organisationsöversyn på området. Om utredaren finner att det samlade
Bilaga 1 SOU 2004:110
536
regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårigheter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas.
I den utsträckning utredarens förslag kräver författningsändringar skall förslag till sådana läggas fram.
Av särskilt intresse är följande frågor
Gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns
Som ovan angivits framhöll regeringen i lagstiftningsarbetet i samband med den svenska anslutningen till Schengensamarbetet att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regelverkets praktiska konsekvenser.
Det finns nu anledning att belysa effekterna av att den inre gränskontrollen för personer har upphört och konsekvenserna av detta för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten.
Det finns också behov av att belysa effekterna av att samverkande kontrollmyndigheter har olika befogenheter vid den yttre och den inre gränsen att vidta kontroll- och tvångsåtgärder mot enskilda resande med avseende på den resandes person och transportmedel eller andra föremål som medförs.
Det bör också övervägas om befogenheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel är tillräckliga för de myndigheter som utför personkontroll vid Sveriges gränser.
Utredaren bör även belysa vilka tvångsmedel som kan användas för att i gränskontrollen undersöka utrymmen ombord på fartyg. Erfarenheterna från bl.a. Kustbevakningen visar att det finns anledning att nu ge frågan en djupare belysning i syfte att kunna avväga integritets- och effektivitetskraven mot varandra.
Slutligen bör det övervägas om de gränskontrollerande myndigheterna skall få utökade befogenheter vid utresekontrollen att kontrollera personer, eftersöka stöldgods etc. Utresekontrollen har visat sig vara ett mycket viktigt verktyg i både det brottsförebyggande och det brottsbekämpande arbetet. Behovet av en effektivare gränskontroll för att bekämpa och förebygga brott måste vägas mot den kränkning som det kan innebära av den kontrollerades personliga integritet.
Bilaga 1
537
Informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrollerande myndigheter
Det finns behov av att belysa informations- och underrättelseutbytet mellan myndigheterna och att, i den utsträckning intresset av skydd för den personliga integriteten tillåter det, föreslå förbättringar, exempelvis i syfte att få en mer effektiv samordning av myndigheternas riskanalysarbete. Som ovan framhållits inkluderar uppdraget inte att föreslå förändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter, men utredaren skall beakta de begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter som kan bli resultatet av arbetet med polisdatautredningens betänkande som för närvarande bereds i Regeringskansliet. Hänsyn bör i detta sammanhang även tas till Tullbrottsdatautredningens och Utlänningsdatautredningens betänkanden. Det bör även belysas om, och i så fall hur, sekretesslagstiftningen begränsar möjligheten för myndigheterna att delge varandra underrättelseinformation.
Integrering av personkontroll vid yttre gräns med kriminalunderrättelseverksamhet
Utlänningslagen tar inte sikte på brottsprevention eller brottsbekämpning. Det leder till att osäkerhet uppstår inom Polisen om också kontroll för att upptäcka och bekämpa brott enligt de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken och polislagen kan utföras i samband med gränskontrollen.
En arbetsmetodik som innebär att kriminalunderrättelseinformation tas till vara kan innebära att gränskontrollen vid yttre gräns fungerar brottspreventivt och brottsbekämpande. Utredaren bör analysera frågan i syfte att utreda om det behövs ändringar i regelverket för att, i den utsträckning intresset av skydd för den personliga integriteten tillåter det, åstadkomma en integrering av kriminalunderrättelseinformation i gränskontrollarbetet.
Utredaren skall i sitt arbete beakta principen att befogenheter som getts för en myndighet i ett syfte inte används för andra syften och för andra myndigheter. I den mån utredaren föreslår förändrade befogenheter för myndigheterna skall syftet med dessa tydligt framgå.
Utredaren bör, i samband med att frågan om gränskontrollens integrering med kriminalunderrättelseverksamheten behandlas,
Bilaga 1 SOU 2004:110
538
även särskilt beröra hur möjligheten till avvisning direkt vid yttre gräns påverkas av att gränskontrollerande myndigheter får tillgång till ett förbättrat underrättelseunderlag. Dessutom bör möjligheten att, i enlighet med polisdatalagstiftningen, i datoriserad form lagra uppgifter om avvisningar som sker direkt vid yttre gräns studeras. Utredaren bör även i detta sammanhang studera möjligheten att, i enlighet med gällande lagstiftning om behandling av personuppgifter, i datoriserad form lagra också sådana avvisningsbeslut som inte sker vid den yttre gränsen.
Utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brot
Erfarenheter från både Blekinge och Stockholm har visat att utresekontrollen är väsentlig för att upptäcka brottslig verksamhet. Exempelvis har, som ovan framhållits, misstänkt stöldgods påträffats vid utresekontroll.
Utredaren skall studera utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brottslig verksamhet. Även i detta sammanhang skall behovet av ett förbättrat informations- och underrättelseutbyte uppmärksammas. Eventuella förslag till förändringar skall balanseras mot de risker för integritetskränkningar som kan uppstå vid en effektivare kontroll.
Artikel 6 i Schengenkonventionen
I artikel 6 i Schengenkonventionen finns bestämmelser för hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlemsstaternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorier. Utredaren skall belysa hur Sverige lever upp till de gemensamma principerna i dessa bestämmelser.
Regler för inre utlänningskontroll
Som tidigare berörts innebär den inre utlänningskontrollen att en utlänning under vistelse inne i landet får kontrolleras om det finns anledning att anta att denne saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.
Bilaga 1
539
Det finns ett behov av en väl fungerande inre utlänningskontroll. Intresset av att värna den personliga integriteten och motverka etnisk diskriminering medför dock en betydande begränsning av möjligheterna att finna nya effektiva metoder för inre utlänningskontroll. Samråd bör därför ske med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO).
Utredaren skall mot bakgrund av det ovanstående granska om den inre utlänningskontrollen är möjlig att effektivisera samt föreslå eventuella förändringar. Hänsyn bör i detta sammanhang även tas till Anhörigkommitténs slutbetänkande. Anhörigkommittén fann att Lagrådet m.a.a. den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64) inte uttalade sig om behovet av en effektiviserad inre utlänningskontroll, utan endast riktade kritik mot det förslag till ändring av utlänningslagstiftningen som presenterades. Polisens möjlighet att omhänderta pass och andra identitetshandlingar i samband med inre utlänningskontroll bör beaktas.
Tullverkets personal gör ofta i samband med varukontroll vid inre gräns iakttagelser av misstänkt brottslig verksamhet. Tullverket kan anmäla sådana iakttagelser till Polisen för vidare åtgärder. Någon formell underrättelseplikt eller rätt att kvarhålla resande eller egendom har man dock inte. Det behöver därför utredas om Tullverket bör ha en skyldighet att till Polisen rapportera om personer som inte har rätt att vistas i Sverige eller i övriga Schengenområdet, om misstänkta eller upptäckta brott samt om Tullverket behöver förändrade befogenheter i detta sammanhang.
Behov av och metodik för inre utlänningskontroll i gränsnära zoner
I Sverige är det tillåtet att vidta inre utlänningskontroll över hela territoriet. Det sker emellertid inte med tillräcklig systematik. I vissa andra Schengenstater förekommer s.k. gränsnära kontroller av utlänningar inom en bestämd zon nära den inre gränsen.
I samband med översynen av den inre utlänningskontrollen skall behovet av att införa gränsnära zoner och särskild kontrollmetodik för dessa bedömas. Här skall erfarenheter från andra Schengenstater tas till vara. Utredaren bör särskilt uppmärksamma de svårigheter som kan uppstå när myndigheterna har olika befogenheter vid misstanke om brott.
Bilaga 1 SOU 2004:110
540
Behov av författningsändringar
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms befogade. Utredaren skall dock inte lämna några förslag till ändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 juli 2004.
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 juni 2003 har chefen för Justitiedepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att bedöma vissa konsekvenser av Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet. Utredaren skall bl.a. se över och utvärdera nuvarande regler för personkontrollen vid Schengenområdets yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv. Utredaren skall vidare se över nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen och kartlägga och analysera samverkan mellan de myndigheter som kan involveras i dessa kontroller. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 juli 2004.
Utredningstiden förlängs. Utredningen skall slutredovisas senast den 1 december 2004.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
541
Brottsförebyggande rådets statistik
Den statistik som beskrivits i avsnitten 4.4.8 och 7.4 har utredningen beställt av Brottsförebyggande rådet (BRÅ). Den framställda statistiken omfattar dels samtliga lagförda personer efter huvudbrott och huvudpåföljd,
1
dels antalet brottsdeltagande
för personer skäligen misstänkta för brott, efter brottstyp.
2
För de
misstänkta och lagförda personerna som var folkbokförda i Sverige det aktuella redovisningsåret ger statistiken också uppgifter om medborgarskap och födelseland
3
. Därutöver ger statistiken en fingervisning av omfattningen lagförda personer som saknar hemvist i Sverige (se nedan). Statistiken är hämtad från BRÅ:s register över personer lagförda för brott samt registret över anmälda brott och Statistiska Centralbyråns (SCB) register över
1
Med lagförd person avses en person som funnits skyldig till brott genom fällande dom i
tingsrätt, (godkänt) strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. I statistiken redovisas försök, förberedelse, stämpling och medverkan till brott tillsammans med de fullbordade brotten. Samtliga personer dömda i tingrätt redovisas oavsett om domen vunnit laga kraft eller inte. Ingen hänsyn har således tagits i statistiken till personer fällda i tingsrätten som frikänts i högre rättsinstans eller omvänt. Med huvudbrott avses det brott som har den strängaste straffskalan i en lagföring som avser fler än ett brott och med huvudpåföljd avses är den mest ingripande påföljden i det fall flera påföljder dömts ut. På grund av att också detta registret över lagförda personer är en så kallad ”levande” databas, som uppdateras kontinuerligt, kan mindre skillnader förekomma vid jämförelse med uppgifter i den officiella statistiken.
2
Med en misstänkt person avses en person som varit skäligen misstänkt för brott, där
beslutat skall ha fattats om att inleda förundersökning. Misstänkta minderåriga ingår inte i redovisningen. Med brottsdeltagande avses en misstänkt persons delaktighet i ett brott. På grund av att registret över anmälda brott är en så kallad ”levande” databas, som uppdateras kontinuerligt, kan mindre skillnader förekomma i jämförelse med uppgifter i den officiella statistiken.
3
Uppgifter om medborgarskap har inhämtats från Statistiska Centralbyråns (SCB) Registret
över totalbefolkningen (RTB) för respektive lagföringsår. Uppgifter om medborgarskap och födelseland redovisas efter SCB:s indelning i världsdelar med en politisk indelning av Europa. För personer som har fler än ett medborgarskap redovisas ett medborgarskap enligt prioritetsordningen: svenskt medborgarskap, medborgarskap i ett EES-land, medborgarskap i land utanför EES med vilket Sverige har socialförsäkringskonvention samt övriga medborgarskap. Uppgiften om medborgarskap och födelseland är behäftad med ett bortfall på mellan 6–8 procent av brottsdeltaganden bland misstänkta personer respektive för mellan 6–7 procent av de lagförda personerna under perioden 1999–2002.
Bilaga 2 SOU 2004:110
542
totalbefolkningen (RTB).
4
Statistiken över lagförda personer avser
en fyraårsperiod, som delats upp i två redovisningsperioder, åren 1999 och 2000 respektive 2001 och 2002. Åren har valts för att kunna göra en jämförelse mellan tiden närmast före Schengeninträdet och åren närmast efter. Statistiken över brottsdeltagande bland misstänkta personer redovisas för åren 2000, 2001 och 2002.
Statistik över lagförda personer
Framställd statistik över personer lagförda för brott utgör en totalundersökning. Trots detta representerar statistiken inte några exakt fastställda värden. Olika faktorer kan påverka såväl statistikens tillförlitlighet som statistikens jämförbarhet över tid. Tillförlitligheten i materialet är framför allt beroende av att de uppgifter som levereras är riktiga och att fullständiga, men man kan på goda grunder anta att uppgifterna rapporteras med små mätfel. Statistikens jämförbarhet över tid kan påverkas av olika omständigheter, bland annat förändringar i praxis, lagstiftning eller nya statistikrutiner med mera. Under perioden 1999–2002 är det särskilt två omständigheter som bör beaktas när man jämför antalet lagförda mellan dessa år.
• Mellan åren 1999 och 2000 ökade antalet åtalsunderlåtelser med
80 procent (cirka 8 900 åtalsunderlåtelser). Den faktiska ökningen mellan dessa två år kan skattas till högst 4 procent. Det är BRÅ:s bedömning att i princip hela ökningen beror på en systemomläggning inom åklagarväsendet. Ökningen kan i första hand tillföras en, till följd av systemomläggningen, utökad redovisning av sådana författningar som tidigare år inte ingick i statistiken. En mindre del kan förklaras av att definitionen av en åtalsunderlåtelse förändrats något.
• Ett fel i Tullverkets system för ordningsbotsföreläggande under år 2002 påverkar möjligheten att jämföra antalet strafförlägganden mellan de två mätperioderna 1999–2000 och 2001–2002. Systemfelet medförde att Tullverket tillfälligtvis kom att utfärda strafförelägganden för sådana brott som man vanligtvis beivrar med ordningsbot (t.ex. ringa tullbrott).
4
Registret över totalbefolkningen (RTB) omfattar samtliga personer som är folkbokförda i
Sverige. Registret är ett utdrag ur de folkbokföringsregister som förs inom skatteförvaltningen.
Bilaga 2
543
Mellan åren 2001 och 2002 ökade antalet strafförelägganden som inrapporterats från tullverksåklagare med 84 procent och det är BRÅ:s bedömning att en större del av denna ökning kan tillskrivas nämnda systemfel hos Tullverket. Systemfelet påverkar framför allt redovisningen av det totala antalet strafförelägganden samt det totala antalet brott enligt smugglingslagen under perioden 2001–2002.
En annan osäkerhetsfaktor vid jämförelser mellan olika grupper av gärningsmän, är att statistiken över lagförda personer endast beskriver de gärningsmän som kommit till rättsväsendets kännedom. Detta innebär till exempel att brottsaktiva personer eller grupper av gärningsmän som har hög upptäcktsrisk tenderar att vara överrepresenterade i lagföringsstatistiken. Jämförelsen mellan gärningsmän försvåras även ytterligare av att upptäcktsrisken för olika grupper av gärningsmän eller brott kan ha förändrats över tid. Eftersom statistiken avser personer lagförda för brott, kan dessutom samma gärningsman förekomma flera gånger under aktuell mätperiod.
Lagförda personer som saknar hemvist i Sverige
Genom uppgifterna om antalet lagförda personer som inte har kunnat matchas mot RTB kan man utifrån statistiken få en uppfattning om andelen lagförda personer som saknar hemvist i Sverige. Uppgifter om medborgarskap och födelseland har inhämtats från RTB. Detta register omfattar dock enbart personer som är folkbokförda i Sverige, vilket innebär att uppgifterna endast har kunnat inhämtas för de personer som var folkbokförda i Sverige det år de lagfördes. Per definition skulle därmed de personer som saknar uppgift om födelseland och medborgarskap i statistiken kunna likställas med icke folkbokförda personer. Det kan dock finnas andra skäl till att en lagförd person saknar dessa uppgifter i statistiken, vilket gör att detta antagande inte är helt korrekt. Till exempel kan brister i personnumrens kvalitet medföra att en del lagförda personer inte kan matchas mot RTB och av den anledningen kommer att sakna uppgifter om medborgarskap och födelseland i statistiken
5
.
5
En enskild person identifieras i lagföringsregistret genom personnummer. De flesta
lagförda personerna (97 procent i genomsnitt åren 1999–2002) i registret har fullständiga
Bilaga 2 SOU 2004:110
544
Totalt kunde drygt se procent av de lagförda personerna inte matchas mot RTB för åren 1999–2002. Bland de lagförda personer är det knappt tre procent som inte kan matchas mot RTB på grund av att de inte har ett fullständigt personnummer.
6
En del av dessa
personer är sannolikt inte folkbokförda i Sverige. Men det kan inte uteslutas att det även förekommer folkbokförda personer inom gruppen som saknar uppgift om medborgarskap och födelseland i statistiken.
Resterande personer (cirka tre procent) som saknar uppgift om medborgarskap och födelseland i RTB har drygt hälften ett fullständigt personnummer, det vill säga ett vanligt personnummer, tillfälligt personnummer eller samordningsnummer.
7
Till skillnad
mot gruppen av lagförda med ofullständiga personnummer är kvaliteten på de fullständiga personnumren mycket god, och att personerna inte har kunnat matchas mot RTB för uppgift om medborgarskap eller födelseland, torde bero just på det att dessa personer inte är folkbokförda i Sverige. Även om det är rimligt att anta majoriteten inom gruppen utgörs av icke folkbokförda personer kan det givetvis inte helt uteslutas att det även inom denna grupp förekommer folkbokförda personer. Det torde i sådana fall röra sig om ett förhållandevis litet antal personer.
Personnummerkvaliteten varierar för olika lagföringstyper. Personer som saknar fullständiga personnummer förekommer i princip enbart vid strafförelägganden, medan personnummerkvaliteten bland dömda personer och även till viss
personnummer. Med ett fullständigt personnummer avses här ett vanligt personnummer, tillfälligt personnummer eller så kallat samordningsnummer. På BRÅ kontrolleras att de fullständiga personnumrens syntaktiska uppbyggnad är korrekt, under aktuell mätperiod förekommer endast två fullständiga personnummer (samordningsnummer inräknat) i register som inte var syntaktiskt korrekt. En liten andel personer i registret på omkring tre procent (i genomsnitt åren 1999–2002) har ett ofullständigt personnummer, så till vida att enbart födelsedatum eller födelseår är angivet. I några enstaka fall saknas personnummeruppgift helt.
6
För åren 1999–2000 saknades uppgifter i RTB för totalt 14 763 eller 6,2 procent lagförda
personer. Av dessa hade knappt hälften (6 617 personer eller 45 procent) ett ofullständigt personnummer. Åren 2001–2002 saknades uppgift i RTB för totalt 15 151 eller 6,7 procent lagförda personer. Antalet personer därav med ett ofullständigt personnummer uppgick för dessa år till 6 411 personer eller 42 procent. Sett till det totala antalet lagförda personer motsvarar de med ofullständigt personnummer cirka tre procent.
7
Att även lagförda personer med fullständiga personnummer inte har kunnat matchas mot
RTB kan tyckas märkligt. Detta kan troligtvis förklaras av att det till stor del rör sig om personer med så kallade tillfälliga personnummer. Tillfälliga personnummer tilldelades fram till år 2000 personer som inte var folkbokförda i Sverige. Sedan år 2000 tilldelas istället så kallade samordningsnummer till icke folkbokförda personer. Till skillnad från samordningsnummer går det inte att skilja tillfälliga personnummer från vanliga personnummer. Det är framför allt för år 1999 som det förekommer personer med ett till synes vanligt personnummer som saknar uppgifter om medborgarskap och födelseland.
Bilaga 2
545
del personer som meddelats åtalsunderlåtelser är mycket god. Detta innebär att för hela den lagförda populationen kommer avsaknaden av uppgifter att vara ett relativt dåligt mått på andelen icke folkbokförda personer. Om man däremot enbart ser till populationen av dömda personer kan avsaknaden av uppgift i RTB utgöra ett rimligt mått på andelen icke folkbokförda personer. Bortfallet kommer då i princip enbart att utgöras av personer med fullständiga personnummer. Även för personer som har meddelats åtalsunderlåtelse avser bortfallet till stor del (drygt 70 procent) av personer med fullständiga personnummer.
Statistik över misstänkta personers brottsdeltaganden
Redovisningen av misstänkta personers brottsdeltagande, omfattar endast åren 2000 till 2002 och då uppdelade för varje år. Orsaken härtill är en under år 1999 gjord systemomläggning inom rättsväsendets vilket medförde ett bortfall i rapporteringen till BRÅ.
Brottsdeltagande definieras i undersökningen som en misstänkt persons delaktighet i ett brott. Om en person misstänks för delaktighet i ett brott ger detta ett brottsdeltagande och om två personer misstänks för delaktighet i två brott så ger detta fyra brottsdeltaganden. Redovisningen avser således antalet brottsdeltagande och inte antalet misstänkta personer. Eftersom en och samma person kan ha flera brottsdeltaganden under ett år kan man dock säga att tabellen på ger en bruttoredovisning av antalet misstänkta personer. Detta skiljer denna statistik från statistiken över misstänkta personer, där en misstänkt person endast redovisas en gång per brottstyp som denne misstänks för (nettoredovisning). En person som i undersökningen redovisas som brottsdeltagare, kan också förekomma i redovisningen över lagförda personer.
Brottdeltaganden används när man vill studera olika gruppers andel av den registrerade brottsligheten. Andelen av samtliga brott som registrerats på en viss grupp är dock inte att jämställa med olika gruppens andel av samtliga anmälda brott. Det beror på kategorin samtliga brott omfattar brott med olika uppklaringsprocent (dvs. andelen uppklarade brott ett år av samtliga anmälda brott samma år). Uppklaringsprocenten kan variera från ett par procent upp till 70 procent för olika brottstyper. Generellt gäller således att om en grupp är mer koncentrerad till brott med en hög uppklarning
Bilaga 2 SOU 2004:110
546
kommer det att se ut som om den står för en större andel av samtliga anmälda brott än de i själva verket gör, medan det motsatta förhållandet gäller för grupper som i högre grad tenderar att begå brott med en låg uppklarning. För en mer rättvis jämförelse kan man välja att studera vissa brottstyper separat. Med hänsyn till skillnader i uppklarningen brukar man dela in brott i tre grupper; spanings- eller ingripandebrott, våldsbrott och egendomsbrott. För de brott som faller under dessa kategorier är förutsättningarna för brottsuppklarning mycket olika.
Det bör till slut betonas att redovisningen inte kan ge någon information om samband mellan brottslighet och nationalitet, så kallad brottsspecialisering. Det beror dels på att endast en del av misstankepopulationen (företrädesvis folkbokförda personer) har kunnat indelas efter födelseland och medborgarskap i tabellerna. Dels på att det mellan individer som indelas efter ursprung och medborgarskap föreligger en rad andra skillnader som har betydelse för brottsligheten, och om vilka föreliggande statistik inte ger någon information.