SOU 1983:51

Ensamföräldrarna och deras barn

Till statsrådet och chefen för socialdepartementet

Den 22 september 1977 bemyndigade regeringen chefen för socialdeparte- mentet att tillsätta en kommitté för att göra en översyn av samhällets stöd till ensamstående föräldrar m.m.

Till ledamöter i kommittén förordnades den 10 november 1977 riksdags- ledamoten Gunilla André (c), ordförande, riksdagsledamoten Bo Forslund (s), ombudsmannen Kerstin Heinemann (fp), riksdagsledamoten Ulla Johansson (s) och riksdagsledamoten Allan Åkerlind (m).

Som sakkunniga förordnades den 7 februari 1978 departementsrådet Gunnar Björne, finansdepartementet, departementsrådet Gustav Jönsson, socialdepartementet, hovrättsassessorn Nina Pripp, justitiedepartementet och dåvarande sekreteraren Anna—Lisa Sterner, Svenska Kommunförbun- det.

Kommittén antog namnet ensamförälderkommittén. Den 18 september 1978 tillkallades departementssekreteraren Sören Kindlund, socialdepartementet, som expert. Sedan Björne den 20 september 1979 entledigats förordnades numera kammarrättsrådet Bodil Hulgaard, finansdepartementet, som sakkunnig från den 21 'september 1979. Sterner entledigades den 31 januari 1979 och efterträddes som expert av sekreteraren Rolf Björklund under tiden 1-20 februari 1979, av sekreteraren Tore Karlsson under tiden 21 februari 1979 - 14 januari 1983 och av sekreteraren Bernt Öberg från den 15 januari 1983, samtliga Svenska Kommunförbundet. Jönsson entledigades den 15 september 1980. Den 27 oktober 1980 tillkallades byrådirektören Anders Wicksell, riksförsäkringsverket, som expert från den 1 november 1980.

Som sekreterare har varit förordnade numera kanslichefen Siv Helmer den 30 december 1977 — den 15 oktober 1978, som bitr. sekreterare numera departementssekreteraren Annika Persson den 1 april - den 31 augusti 1978, som sekreterare regeringsrättssekreteraren Gunnel Lundkvist från den 17 augusti 1978, numera sektionschefen Karl-Axel Johansson den 18 september 1978 - den 1 augusti 1979, ombudsmannen Eva Börestam och regeringsrätts- sekreteraren Monica Hägg från den 1 oktober 1979. |

Dessutom har byrådirektören Cecilia Etzler och jur.kand. Ulrika Ekman- ner under en kortare tid medverkat i sekretariatet.

På uppdrag av utredningen har en särskild expertgrupp gjort en studie med kostnadsberäkningar av nuvarande administrationsrutiner beträffande underhållsbidrag och bidragsförskott. I gruppen har ingått avdelningsdirek- tören i riksförsäkringsverket Saily Andersson, avdelningsdirektören i

domstolsverket Mats Malmsjö, departementssekreteraren i socialdeparte— mentet Lars Nicander och sekreteraren i kommunförbundets länsavdelning i Östergötland Marita Svensson.

Ensamförälderkommittén har tidigare avlämnat rapporten (Ds S 1981118) Ensamförälder 1980 .

Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande Ensamföräldrarna och deras barn. Uppdraget har därmed slutförts.

Reservationer och särskilda yttranden har lämnats av Allan Åkerlind. Särskilt yttrande har lämnats av Ulla Johansson.

Stockholm i september 1983 Gunilla André

Bo Forslund Kerstin Heinemann

Ulla Johansson Allan Åkerlind /Eva Börestam Monica Hägg Gunnel Lundkvist

Orientering över sakområden

För den som är intresserad av att snabbt hitta och gå in i speciella områden i betänkandet finns nedan en kort översikt. Några lämpliga sökord har kursiverats.

Kapitel 2 innehåller en sammanställning och analys av statistik om den ekonomiska och sociala situationen för ensamföräldrarna och deras barn. I kapitel 4 och 5 finns viss ytterligare statistik om underhållsbidrag och bidragsförskott samt om föräldrar och barn i bidragsförskottsregistret.

Förslag till ändrade regler om beräkning av underhållsbidrag ingåri kapitel 4. Ändring i reglerna om bidragsförskott föreslås i kapitel 5. För att få vår fullständiga motivering för dessa förslag bör man läsa kapitlen 3-5 tillsammans.

En förändrad administration av underhållsbidrag föreslås i kapitel 6. Indrivning av underhållsbidrag tas upp i kapitel 7. Vissa förslag om ändrade regler läggs fram.

Kapitel 8 innehåller diskussion och förslag om de skatteförmåner som berör ensamföräldrasituationen, nämligen förvärvsavdrag, skattereduktion och avdrag för underhållsbidrag.

Kapitel 9 behandlar stöd till ensamföräldrahushållen i andra former än bidragsförskott, barnpension och skatteförmåner. Häri föreslås ekonomiskt stöd till hushåll med ensamboende vårdnadshavare, bidrag till resekostnader vid umgänge, särskilt bidrag till barn som adopterats av ensamstående samt förbättringar av utbildnings- och arbetsmarknadsstöd. I detta kapitel diskuteras också ensamföräldrarnas behov av socialtjänsten.

Kapitel 10 innehåller beräkningsunderlag och sammanställning av försla- gens effekter på samhällsekonomin.

I kapitel 11 ges synpunkter på förhållandet mellan underhållsskyldighet, ensamförälderstöd och övrigt familjestöd.

Kapitel 12 slutligen innehåller kommentar till föreslagna författningsänd- ringar.

InnehåH

Författningsförslag

Sammanfattning

1. Uppdraget och utredningsarbetet

1.1 1.2 1.3 1.4

1.5

Inledning

Direktiven

Överlämnade frågor Vår syn på uppdraget 1.4.1 Bakgrund

1. 4. 2 Målgrupp .

1. 4. 3 Föräldrabalkens regler om underhållsbidrag till barn 1.4.4 Resurserna

Hur arbetet har bedrivits . . . 1.5.1 Undersökningar och kontakter 1.5.2 Beslutens utformning

2 Ensamföräldrarna och deras barn en analys av den ekonomiska och sociala situationen 2.1 2.2 2.3

2.4 2.5

2.6

Barnfamiljernas sammansättning och antal Statistiskt underlag

Sammanfattning . . . . . . .

2.3.1 Särdrag för ensamföräldrar och deras barn 1 förhållande till samboende med barn . 2.3.2 Särdrag för olika ensamföräldergrupper Olika åsikter

Metodfrågor . . . . .

2.5.1 Antal barn och barns ålder .

2.5.2 Viktning vid hushållsjämförelser

2.5.3 Föräldrars förvärvsarbetstider . .

2.5.4 Förvärvsarbete och hemarbete vid inkomstjäniförelser 2.5.5 Hemarbetets värdering 2.5.6 Egen bostad

2.5.7 Teoretiska modeller

Vårdnadshavarna . . .

2.6.1 Inkomstförhållanden 2.6.2 Familjestöd

13

21

29 29 29 31 31 31 31 32 33 34 34 35

37 37 39 40

40 43

åttå

46 48 49 51 52 53 53 56

2.7

2.8

2.9

3.1 3.2

3.3

4.2

2.6.3 Disponibel inkomst . . 58 2.6.4 Förändringar i inkomstutveckling 59 2.6.5 Svag ekonomi 59 2.6.6 Socialhjälp . . 60 2.6.7 Materiella resurser och likviditet 62 2.6.8 Boendeförhållanden 63 2.6.9 Utbildning och sysselsättning 64 2.6.10 Barnomsorg 67 2.6.11 Sociala relationer 70 Den bidragsskyldige . 74 2.7.1 Förändringar i familjesituation 75 2.7.2 Inkomstförhållanden 76 2.7.3 Socialhjälp . . 77 2.7.4 Betalning av underhållsbidrag 78 2.7.5 Skuldsättning för underhåll 78 Ensamförälderbarnen . 79 2.8.1 Familjeförhållanden 79 2. 8. 2 Barnet 1 vårdnadshavarhushållet 80 2.8.3 Barnets kontakt med sin andre förälder 81 2.8.4 Avstånd och resekostnader 84 Ensamföräldrarna i bidragsförskottssystemet 85 2.9.1 Vårdnadshavarna 85 2.9.2 De bidragsskyldiga 86 2.9.3 Inkomstjämförelser . 87 2.9.4 Underhållsbidragets storlek . . 88 2.9.5 Skuldsättning för förskotterade underhållsbidrag 88 3 Bidragsförskott i förhållande till underhållsbidrag 93 Gällande rätt i korthet 93 Överväganden . . 94 3.2.1 Reformen av föräldrabalken ar 1978 . 94 3.2.2 Anpassning av samhällets stöd i förhållande till under- hållsbidraget 96 Ställningstaganden 100 4 Underhåll till barn 103 4.1 Gällande rätt . . 103 4.1.1 Huvudtankarna bakom 1978 års lagstiftning 103 4.1.2 Föräldrars underhållsskyldighet 104 4.1.3 Beräkning av underhållsbidrag 104 4.1.4 Indexomräkning av underhållsbidrag 108 4. 1. 5 Handläggning . 109 Underhållsbidragsreglerna 1 praktiken 109 4.2.1 Inledning 109 4.2.2 Ökad administration 111 4.2.3 Lägre underhållsbidrag 111 4.2.4 Bristande enhetlighet . . . 114 4.2.5 Bristande samordning med bidragsförskottslagen 115 4.2.6 Umgängeskostnader— erfarenheter från 1978 ars reform 116

4.2.7 Indexomräkningen 4.3 Överväganden 4.3.1 Inledning 4.3.2 Utgångspunkter 4.3.3 Beräkning av barns behov . 4.3.4 Beräkning av förälders ekonomiska förmåga 4.3.5 Fördelningen av underhållsansvaret mellan föräldrar 4.3.6 Umgängeskostnader 4.3.7 Indexomräkningen 4.4 Förslag i sammanfattning 4.4.1 Barns behov . . 4.4.2 Bidragsskyldig förälders ekonomiska förmåga 4.4.3 Fördelningsmetod 4.4.4 Umgängeskostnader 4.4.5 Indexomräkningen

5. Bidragsförskott 5.1 Historik . . 5.2 Bidragsförskottssystemet 1 siffror 52.1 5..22 5.23 5..24

Barnen

Föräldrarna . Underhållsbidragets storlek Kostnader

5.3. Överväganden om bidragsförskottets principiella funktion

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5. 3. 6

Idéhistorik .

Behövs bidragsförskottet?

Stödets uppbyggnad . . Behovsprövning av bidragsförskottet

Beskattning av bidragsförskott och underhållsbidrag Personkretsen

5.4. Övriga frågor

5..41

5.4.2 5.4.3 5.4.4

Vårdnadshavarens medverkan till att få faderskap och underhållsbidrag fastställt Åldersgräns för bidragsförskott Nivåer för bidragsförskottet Missbruk av bidragsförskottssystemet

5.5. Förslag och ställningstaganden i sammanfattning

6. Administration av underhållsbidrag och bidragsförskott 6.1 Nuvarande administration 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5

6.1.6 6.1.7 6.1.8

Översikt . . . Underhållsbidrag fastställt genom avtal Underhållsbidrag fastställt genom dom . Rättshjälp vid avtal eller dom om underhållsbidrag

Bidragsförskott och underhållsbidrag vid den allmänna

försäkringskassan . . . . Underhållsbidragsärenden vid socialnämnderna ' Dubbelarbete mellan de olika handläggande organen Kostnader

118 122 122 123 124 133 140 150 154 156 156 157 158

' 158

158

159 159 160 161 162 162 163 164 164 168 169 170 185 193 193

193 197 199 202 205

207 208 208 209 210 210

210 213 215 218

6.2

6.3

6.4

6.5

7.1

7.2

7.3 7.4

7.5

8.1

SOU 1983:51 Tidigare förslag och synpunkter 221 6.2.1 Familjelagssakkunnigas förslag 221 6. 2. 2 Riksdagsarbetet aren 1980-1983 . . . 226 Översiktligt om för- och nackdelar med nuvarande administra- tion ..............227 En beskrivning och analys av problemen 1 nuvarande administra- tion 228 6.4.1 Kompetenskonflikter mellan handläggande organ 228 6.4.2 Risk för rättsförluster för barnet . . . . 229 6.4.3 Risk för kostnader i samband med att avtal eller dom omprövas 229 6.4.4 Partsställning 1 jämkningsärenden 230 6. 4. 5 Ansvar för informationen 232 Överväganden och förslag . . . . . 233 6. 5. 1 Hur vårt förslag till enklare regler för beräkning av underhållsbidrag påverkar administrationen . 233 6.5.2 Olika möjligheter att angripa administrationsproblemen 234 6.5.3 Den närmare utformningen av tre administrationsmodel- ler................ 237 6.5.4 Vårt ställningstagande till socialnämndsmodellen 240 6.5.5 Den modifierade modellen eller kassamodellen 242 6.5.6 Mer om kassamodellen . . . . 247 6.5.7 Förslag till åtgärder under en övergångsperiod 251 6.5.8 Ekonomiska effekter av förslagen 253 6.5.9 Förslagen i sammanfattning 256 7 Återkrav och indrivning 257 Översikt . . 257 7.1.1 Förslag rörande återkrav . . 257 7.1.2 Problem 1 återkravs- och indrivningsarbetet 258 7.1.3 Bidragsskyldiga berörda av återkravsverksamheten 259 7.1.4 Uppläggning . . . 259 Olika sätt att lösa administrationen av återkrav 259 7. 2.1 Modeller för återkrav . . . 260 7. 2. 2 Kronofogdemodellen och försäkringskassemodellen 263 Splittrat regelsystem för förbehåll 266 Övriga frågor . . . . . 268 7. 4.1 Preskriptionsregler för underhållsbidrag . 268 7.4.2 Införsel/utmätning 1 arbetslöshets- och utbildningsförmå- ner m.m. . . . . . 273 7.4.3 Riktade inbetalningar av underhållsbidrag . . 275 7.4.4 Förmedling av underhållsbidrag över bidragsförskottsni- vå . . . . . . . . . . . . . . . . 276 7.4.5 Frågan om införandet av avgifter i bidragsförskottssyste- met.......... 277 Överväganden och förslag i sammanfattning 281 8 Skatteförmåner 283 Inledning 283

8.2

8.3

8.4

Befintliga skatteförmåner 8.2.1 Förvärvsavdrag

8. 2. 2 Skattereduktion . . . 8. 2. 3 Skatteavdrag för underhållsbidrag

Effekter av slopade skatteförmåner 8.3.1 Vårdnadshavarna

8.3.2 Bidragsskyldiga . . 8.3.3 Effekter för stat och kommun Överväganden

8.4.1 Syfte

8.4.2 Skatteförmåner eller bidrag . . 8.4.3 Effekter för ensamföräldrar av en omfördelning från

skatteförmåner till bidrag . . 8.4.4 Förslag

9. Stöd till ensamföräldrar i andra former än bidragsförskott 9.1 9.2

9.3

9.4

9.5

9.6

9.7

9.8 9.9

Inställning till andra stödformer

Stöd under en omställningsperiod . .

9.2.1 Efterlevandestöd' 1 pensionskommitténs förslag 9.2.2 Överväganden och ställningstaganden

Ekonomiskt stöd till ensamförälderhushåll

9.3.1 Bakgrund . . .

9. 3. 2 Stödbehov hos olika ensamföräldergrupper

9. 3. 3 Överväganden och förslag . . .

Bidrag till resor för umgänge mellan bidragsskyldig och barn 9.4.1 Nuvarande förhållanden 9.4.2 Överväganden och förslag

Stöd till barn som adopterats av ensamstående

9.5.1 Bakgrund . . . .

9. 5. 2 Adoptionslagstiftningeri och pågående utredningsarbete

9. 5. 3 Överväganden och förslag . . .

Särskilda behov av utbildnings- och arbetsmarknadsstöd

9.6.1 Utsatta grupper . . .

9.6.2 Riktlinjer för att undanröja förvärvshinder 9.6.3 Stöd vid utbildning

9.6.4 Stöd vid arbetslöshet . . . .

9.6.5 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

9.6.6 Överväganden och förslag . Behov av personligt stöd till barn och föräldrar . . 9.7.1 Organisationens betydelse för kommunens förebyggande verksamhet inom socialtjänsten 9.7.2 Konfliktlösande verksamhet 9.7.3 Särskilda behov av service 9.7.4 Att bryta isolering

9. 7. 5 Resursfrågor

Lokal samverkan . . . . . .

Förslag och ställningstaganden' 1 sammanfattning

284 284 285 286 287 287 288 289 290 290 292

293 295

297 297 300 301 302 305 305 306 308 310 310 311 313 313 314 315 316 316 318 318 322 323 323 327

328 331 332 333 334 335 336

10. Omfärdelning av samhällsstöd till ensamföräldrarna och deras barn 339 10.1 Modeller för omfördelning . . . . . . . . . . . . 339 10.2 Ekonomiska beräkningar . . . . . . . . . . . . 341

11. Underhållsskyldighet och ensamförälderstöd i förhållande till övrigt

familjestöd . . . . . . . . . . 343 11.1 Skall ensamföräldrar erhålla familjestöd enligt andra regler än övriga föräldrar? . . 343 11.2 Hur påverkas underhållsskyldigheten av erhållet familjestöd? 344 11. 2.1 Det allmänna barnbidraget . . . . . . . . . 344 11. 2. 2 Bostadsbidraget . . . . . . . . . . . . . 344 11. 2. 3 Flerbarnstillägget . . . . . . . . 345 11.3 Enhetligt barnstöd eller splittrat barnstöd? . . . . . 346 11. 4 Bidragsförskottsnivån i förhållande till övrigt barnstöd . . 347 11.4.1 I förhållande till barnbidragsnivån . . . . . . . 347 11.4.2 I förhållande till övrigt barnstöd . . . . . . . 348 12 Författningskommentar . . . . . . . . . . . . . . 349 12.1 Föräldrabalken . . . . . . . . . . . . . . . 349 12.2 Lagen om bidragsförskott . . . . . . . . . . 352 12.3 Lagen om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn . . . . . 353 12.4 Utsökningsbalken . . . . . . . . . . . . . . . 353 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . . 355 Bilaga A Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . 367 Bilaga B Gällande rätt rörande bidragsförskott . . . . . . . 371

BilagaCTabellförteckning . . . . . . . . . . . . . . 381

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1, 3, 4, 10, 11 och 14 åå föräldrabalken1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

Föräldrarna skall svara för under- håll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas under- hållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner under beaktande av vad som följer av föreskrifterna om des- sa.

Föräldrarna skall svara för under- håll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldig- het bestäms skall hänsyn tas även till barnets egna inkomster och tillgång- ar samt till barnets och föräldrarnas sociala förmåner under beaktande av vad som följer av föreskrifterna om dessa förmåner.

Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller arton år. Går barnet i skolan vid denna tidpunkt eller återupptas skolgången innan barnet fyller nitton år, är föräldrarna dock intill dess barnet fyller tjugoett år underhålls- skyldiga så länge skolgången pågår. Till skolgång räknas studier i grundsko- lan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

I kostnaderna för barnets under- håll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga.

35

När underhållsbidrag bestäms en- ligt 25 får den bidragsskyldige för- behålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll enligt andra—fjärde styckena.

När underhållsbidrag bestäms en- ligt Zå skall den bidragsskyldige i mån av förmåga täcka hälften av barnets grundläggande behov och därutöver i skälig omfattning lämna ytterligare bidrag till barnet. Har den bidragsskyldige hemmavarande eget

1 Balken omtryckt 19832485.

Nuvarande lydelse

Förbehållsbelopp för den bidrags- skyldiges eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bo- stadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. De andra levnads- kostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp. För år räknat utgör normalbeloppet 120 procent av gällande basbelopp enligt lagen (l962.'381) om allmän försäkring.

Om det finns särskilda skäl får ett belopp förbehållas för underhåll åt make som den bidragsskyldige var- aktigt bor tillsammans med. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor till- sammans med, om de har barn gemensamt. Förbehållsbeloppet be- stäms enligt andra stycket. Normal- beloppet utgör dock 60 procent av basbeloppet.

Oberoende av vad som annars gäller om en förälders underhålls- skyldighet mot två eller flera barn får den bidragsskyldige för underhåll åt varje hemmavarande barnförbehålla sig ett belopp som, tillsammans med vad som utges till barnet av den andra föräldern eller för dennas räkning, för år utgör 40 procent av gällande basbelopp. Rätten kan dock bestäm- ma ett annat förbehållsbelopp om det föranleds av omständigheterna i det

särskilda fallet.

Föreslagen lydelse

barn skall underhållsskyldigheten mot det barnet beaktas på motsvaran- de sätt. När underhållsbidraget be- stäms får den bidragsskyldige förbe- hålla sig ett belopp enligt andra och tredje styckena.

Förbehåll får göras för den bidragsskyldiges eget underhåll med ett belopp som för år räknat motsva- rar 210 procent av gällande basbe— lopp enligt lagen (I962:381) om all- män försäkring och för varje hemma- varande eget barn med belopp mot- svarande 41 procent av basbeloppet för barn som inte har fyllt tretton år och 46 procent av basbeloppet för barn som har fyllt tretton år.

Föreligger synnerliga skäl får för- behåll göras med högre belopp än som anges i andra stycket. Under samma förutsättning får förbehåll göras med högst 70 procent av basbe- loppet för underhåll åt make som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med. Med make likställs annan som den bidragsskyldige var- aktigt sammanbor med, om de har barn gemensamt. Förbehållsbelopp enligt detta stycke skall, om det inte är uppenbart opåkallat, avse begränsad tid.

Vid bedömningen av den bidrags- skyldiges förmåga att täcka hälften av barns grundläggande behov beaktas inte bidragsskyldighet mot make eller förutvarande make.

Nuvarande lydelse

Har förälder som enligt 2 5 skall betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn, får föräldern vid fullgörande av sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gäller under tiden för vistelsen. Sådant avdrag får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex månader från utgången av den kalendermå— nad då vistelsen upphörde. Det sam- manlagda avdragsbelopp som tillgo— doräknas föräldern vid ett tillfälle skall, om det slutar på örestal, avrundas till närmast lägre krontal.

Föreligger särskilda skäl kan rät- ten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första stycket. Mot parts bestridande får sådant förordnande dock inte med- delas för tiden innan talan har väckts.

Föreslagen lydelse

Har förälder, som är bidragsskyl- dig enligt 2 &, haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn, får föräldern tillgodoräkna sig ett avdrag på underhållsbidraget när bidragsskyl- digheten fullgörs. Avdrag får göras för varje sådant dygn med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gällde under tiden för vistelsen. Om underhållsbidraget understeg bidragsförskottet enligt 4 5 första stycket lagen (1964:l43) om bidragsförskott, beräknas avdraget på sistnämnda belopp. Avdraget får inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex månader från utgången av den kalendermå- nad då vistelsen upphörde. Det sam- manlagda avdragsbelopp som tillgo- doräknas föräldern vid ett tillfälle skall, om det slutar på örestal, avrundas till närmast lägre krontal.

Föreligger särskilda skäl kan rät- ten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första stycket, dock ej om rätt till avdrag för vistelse som har varat kortare tid än fem hela dygn. Förordnande om särskilda villkor får mot parts bestri- dande inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Rätt till avdrag föreligger ej i fall då underhållsbidraget har fastställts med beaktande av att den bidragsskyldiga föräldern 1 väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig

10 % Dom eller avtal om underhåll kan jämkas av rätten, om ändring i förhållandena föranleder det. För tiden innan talan har väckts får jämkning dock mot parts bestridande göras endast på så sätt att obetalda bidrag sätts ned eller tas bort.

Avtal om underhåll kan också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt. Beslut om att erhållna bidrag skall betalas tillbaka får dock meddelas endast om det finns särskilda skäl. Har fastställt underhållsbidrag, Har fastställt underhållsbidrag,

Nuvarande lydelse

som utges fortlöpande, under en tid av sex år inte ändrats till beloppet på annat sätt än som avses i 1 5 lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, kan rätten för tiden efter det att talan har väckts ompröva vad som har bestämts om underhållet, utan att anledning till jämkning enligt första eller andra stycket behöver åberopas.

Föreslagen lydelse

som utges fortlöpande, under en tid av sex år inte ändrats till beloppet på annat sätt än som avses i 1 & lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, kan rätten för tiden efter det att talan har väckts ompröva vad som har bestämts om underhållet, utan att anledning till jämkning enligt första eller andra stycket behöver åberopas. Motsva- rande gäller om tid varunder förbe- hållsbelopp har beräknats enligt 3 & tredje stycket har gått till ända eller bestämmelserna i 4 5 fjärde stycket lagen (1964-143) om bidragsförskott har tillämpats.

Dom eller avtal om underhållsbidrag för tid intill dess barnet har nått en viss ålder utgör inte hinder att pröva frågan om bidrag för tiden därefter.

115

Socialnämnd, som enlith kap. I 9 skall sörja för att faderskapet till barn fastställs, skall se till att barnet tillför- säkras underhåll.

Delbetalning på underhållsbidrag avräknas på den äldsta delen av fordringen, om inte annat är överens- kommet.

145.

I mål om underhåll till barn har socialnämnd som enligt 11 5 skall tillse att barnet tillförsäkras underhåll rätt att föra talan för barnet. Var och en som kan föra talan för barnet skall beredas tillfälle att yttra sig i målet.

I mål om underhåll till barn skall var och en som kan föra talan för barnet beredas tillfälle att yttra sig.

Underhållsbidrag får bestämmas till olika belopp för särskilda delar av underhållstiden.

Underhåll till barn får ej mot den underhållsskyldiges bestridande be- stämmas för tid efter det barnet fyllt arton år, innan det kan tillförlitligt bedömas om underhållsskyldighet föreligger därefter.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1964:l43) om bidragsförskott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964:l43) om bidragsförskott2 dels atti 1, 2, 4 a, 7, 8, 11 och 16—18 åå ordet ”underhållsskyldig" i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”bidragsskyldig" i motsvarande form, dels att 2—4 och 15 55 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bidragsförskott utgår från och med den månad, varunder rätt därtill inträtt, dock ej för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmåna- den.

Bidragsförskott utgår till och med den månad, varunder barnet fyllt aderton år eller rätten till förskott eljest upphört.

Bidragsförskott utgår till och med den månad, varunder barnet fyllt arton år eller rätten till förskott eljest har upphört. Genomgår barnet grundskola, gymnasieskola eller där- med jämförlig grundutbildning utgår bidragsförskott dock till och med juni månad det år varunder barnet fyller tjugo år.

491

Bidragsförskott utgör för år räk- nat fyrtioen procent av det basbe- lopp som enligt 1 kap. 65 lagen (1962:381) om allmän försäkring har fastställts för året. För det bidrags- förskott som avser januari månad tillämpas dock det basbelopp som gällde för det föregående året.

Skall bidragsförskott utgå i förhål- lande till såväl fader som moder eller är barnet berättigat till barnpension enligt 8 kap. 5 5 lagen om allmän försäkring, utgör dock bidragsför- skottet trettioen procent av det basbe- lopp som anges i första stycket, i förra fallet i förhållande till varje under- hållsskyldig.

Bidragsförskott utgör för år räk- nat fyrtioen procent av det basbe- lopp som enligt 1 kap. 65 lagen (1962:381) om allmän försäkring har fastställts för året. Från och med den månad varunder barnet fyllt tretton år utgör dock bidragsförskottet för år räknat fyrtiosex procent av basbelop- pet. För det bidragsförskott som avser januari månad tillämpas dock det basbelopp som gällde för det föregående året.

Är barnets rätt till underhållsbi- drag nedsatt på grund av egna inkomster eller tillgångar minskas bidragsförskottet i motsvarande mån.

Föreligger grundad anledning antaga att fastställt underhållsbidrag betalas i vederbörlig ordning, utgör bidragsförskottet skillnaden mellan förskotts- belopp enligt första eller andra stycket samt underhållsbidragets belopp.

2 Lagen omtryckt 1976z277. Senaste lydelse av 1 % 1978:858 2 & 1978:858 4 a & 1978:858 7 5 1978:858 18 5 19781858.

3 Senaste lydelse 198121189.

4 Senaste lydelse 1978z858.

Nuvarande lydelse

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen under- stiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i bidrag, lämnas inte bidragsförskott enligt första eller andra stycket med högre belopp än underhållsbidraget. Ifall som avses 1

Föreslagen lydelse

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen under- stiger vad den bidragsskyldige bör erläggai bidrag, lämnas inte bidrags- förskott enligt första eller andra stycket med högre belopp än under- hållsbidraget. I fall som avses i tredje

tredje stycket lämnas inget bidrags- stycket lämnas inget bidragsför- förskott. skott. 15 54

I den mån bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag inträ— der den försäkringskassa hos vilken den underhållsskyldige är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han uppfyllt åldersvillkoret i 1 kap. 4å lagen (1962:381) om allmän försäk- ring intill belopp som har lämnats i bidragsförskott i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den un- derhållsskyldige. Är den underhålls- skyldige ej inskriven och skulle han ej heller under angiven förutsättning ha varit inskriven hos allmän försäk- ringskassa, inträder Stockholms läns allmänna försäkringskassa i barnets rätt.

Har den underhållsskyldige rätt till avdrag på underhållsbidraget enligt 7 kap. 4 & föräldrabalken där- för att han har haft barnet hos sig, skall han, för att avdraget skall kunna beaktas vid återkrav av bidragsförskott enligt första stycket, anmäla detta till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Den underhållsskyldige skall genom intyg av den andra föräldern eller, om sådant intyg inte kan erhållas, på annat sätt styrka att han har haft barnet hos sig under den tid som avdraget avser.

Oavsett vad som har bestämts genom dom eller avtal beaktas avdrag som avses i andra stycket

I den mån bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag inträ- der den försäkringskassa hos vilken den bidragsskyldige är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han uppfyllt åldersvillkoret i 1 kap. 4?) lagen (1962:381) om allmän försäk- ring intill belopp som har lämnats i bidragsförskott i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den bi- dragsskyldige. Är den bidragsskyldi- ge ej inskriven och skulle han ej heller under angiven förutsättning ha varit inskriven hos allmän försäk- ringskassa, inträder Stockholms läns allmänna försäkringskassa i barnets rätt.

Har den bidragsskyldige rätt till avdrag på underhållsbidraget enligt 7 kap. 4 & föräldrabalken därför att han har haft barnet hos sig, skall han, för att avdraget skall kunna beaktas vid återkrav av bidragsför- skott enligt första stycket, anmäla detta till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphör- de. Den bidragsskyldige skall genom intyg av den andra föräldern eller, om sådant intyg inte kan erhållas. på annat sätt styrka att han har haft barnet hos sig under den tid som avdraget avser.

Avdrag enligt andra stycket beak- tas inte i den mån det överstiger det bidragsförskott för barnet som belö-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

per på tiden för vistelsen hos den bidragsskyldige.

endast om den underhållsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem

hela dygn. Kan avdrag som avses i andra

stycket inte avräknas fullt ut på belopp som kan återkrävas senast tre månader från det ansökan gjordes, skall överskjutande belopp betalas ut till den bidragsskyldige.

3. Förslag till Lag om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn

Härigenom föreskrivs följande.

l & I enlighet med vad som föreskrivs i denna lag lämnas särskilt bidrag av allmänna medel till barn som är adopterat av endast en person och som är bosatt här i landet. Lagen tillämpas dock inte om adoptionen har avsett eget eller makes barn. Är barnet inte svensk medborgare, tillämpas lagen endast om också barnets vårdnadshavare är bosatt här i landet och antingen denne eller barnet vistas här sedan minst sex månader.

2 5 I övrigt gäller beträffande det särskilda bidraget i tillämpliga delar vad som föreskrivs om bidragsförskott 1 3, 4, 5 och 6 55, 7 & andra stycket, 8—14 samt 19—24 55 lagen (1964. 143) om bidragsförskott.

4. Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 5, 6 och 15 åå utsökningsbalken skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap. 5 &

Införsel för underhållsbidrag får Införsel för underhållsbidrag får ej ske utan att bidragsbelopp som får tagas ut enligt andra stycket utestår obetalt eller att gäldenären vid två

ej ske utan att bidragsbelopp utestår obetalt eller att gäldenären vid två eller flera tillfällen under de två

Nuvarande lydelse

eller flera tillfällen under de två senaste åren före införselbeslutet har underlåtit att betala i rätt tid och det finns anledning antaga att detta skall upprepas.

Genom införsel får tagas ut endast bidragsbelopp som har förfallit till betalning tidigast två år före början av den kalendermånad under vilken verkställigheten skall ske.

Föreslagen lydelse

senaste åren före införselbeslutet har underlåtit att betala i rätt tid och det finns anledning antaga att detta skall upprepas.

Genom införsel får ej tagas ut annat bidragsbelopp än sådant som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter.

I fråga om införsel i sjukpenning eller annan dagersättning som avses i 2 5 första stycket 5 skall vid tillämp- ning av 5 5 andra och tredje styckena innehållandet anses ske varje dag för vilken ersättning utgår.

I fråga om införsel i sjukpenning eller annan dagersättning som avses i 25 första stycket 5 skall vid tillämp- ning av 5 5 andra stycket innehållan- det anses ske varje dag för vilken ersättning utgår.

15 5

Är fråga om införsel för fordringar som är upptagna under skilda punkter i 1 5, har de inbördes företräde efter nummerordningen.

Vid samtidig införsel för två eller flera underhållsberättigade fördelas innehållet belopp efter de löpande bidragens storlek. Om mera har innehållits än som svarar mot de löpande bidragen, har bidrag som har stått ute längre företräde vid fördelningen av det överskjutande beloppet.

Delbetalning, som inflyter på viss underhållsberättigads fordran, av- räknas i första hand på det belopp som har stått ute längst och alltjämt kan tagas ut genom införsel.

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Vår uppgift är att utforma samhällsstödet till ensamstående föräldrar med syfte att tillförsäkra ensamförälderbarnen levnadsvillkor som så långt möjligt är likvärdiga med de villkor som gäller för barn till samboende föräldrar.

Underlaget för våra bedömningar skall bl. a. utgöras av en jämförelse

mellan olika föräldragruppers levnadsförhållanden, nämligen

EI

EI

Cl

ensamboende vårdnadshavare i förhållande till samboende föräldrar med endast gemensamma barn ensamboende vårdnadshavare i förhållande till ensamstående vårdnads- havare som är samboende med annan än barnets andre föräldrer vårdnadshavare i förhållande till bidragsskyldiga.

Vi har att bedöma avgränsningen av nuvarande stöd och reglernas utformning. Vi skall överväga behovet av att inom oförändrade kostnader göra en omfördelning av det nuvarande stödet till ensamföräldrarna och deras barn.

Huvudlinjer

I vårt förslag rörande ensamföräldrarna urskiljer sig tre huvudlinjer. 1. Hälftenansvar för förälders underhållsskyldighet i stället för tidigare gällande solidariskt ansvar.

Nuvarande fördelning mellan föräldrar av barnets kostnader är i hög grad beroende av hur den ena förälderns ekonomi förhåller sig till den andres. Med vårt förslag blir ansvaret för underhållet lika delat mellan föräldrarna. Man upplöser därmed sambandet mellan föräldrarnas ekonomi vid bestämmandet av underhållsbidrag. Frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott samordnas inom försäk- ringskassan.

Underhållsbidragets storlek behandlas nu av socialnämnder, advoka- ter, domstolar och försäkringskassor. Förslaget innebär att kassorna som har hand om bidragsförskotten övertar allt arbete även med underhålls- bidragen. . Omfördelning från skatteförmåner till andra stödformer.

Det ekonomiska samhällsstödet ges i dag huvudsakligen i form av bidragsförskott och skatteförmåner. Bidragsförskottet bibehålles och de

äldre barnen ges ökat stöd. Skatteförmånerna som förlorat mycket av sitt ursprungliga syfte slopas och omfördelas dels till förbättringar inom bidragsförskottsystemet, dels till ekonomiskt stöd till hushåll med ensamboende vårdnadshavare samt till bidrag till resekostnader vid umgänge och till särskilt bidrag av allmänna medel till barn som adopterats av ensamstående.

För vårdnadshavarhushållen innebär förslagen att B bidragsförskottsnivån höjs när barnet fyller 13 är B bidragsförskott lämnas även efter 18 år till ungdomar som går i gymnasium D ett bidrag motsvarande halvt barnbidrag och ett flerbarnstillägg fr. o. 111. andra barnet ges till ensamboende D underhållsbidragen i allmänhet blir lägre Cl förvärvsavdrag och skattereduktion slopas.

För bidragsskyldiga innebär förslagen att B underhållsbidragen i allmänhet blir lägre ersättningen vid umgänge i regel blir större än tidigare bidrag lämnas till resekostnader vid umgänge då avstånden är stora avdraget vid beskattningen för underhållsbidrag slopas begränsningen av indexomräkningen av underhållsbidrag upphör.

DUBB

Uppdraget och utredningsarbetet (kapitel 1)

I detta kapitel redogör vi för direktiven och till oss under hand överlämnade frågor. _

Samhällsstödet kan ha ensamförälderbarnen som mottagare eller någon av dess föräldrar. Vi har när det gäller föräldrarna definierat vår målgrupp så att den utgörs av de föräldrar som inte lever tillsammans med sitt/sina barns andre förälder. I målgruppen ingår således både vårdnadshavare och bidragsskyldig. De ekonomiska resurserna för omfördelning av stöd bygger på det stöd som utgick vid årsskiftet 1982/83. Vi har funnit det nödvändigt med en förutsättningslös bedömning av samspelet mellan föräldrars försörj- ningsskyldighet och samhällets stödinsatser. Detta har lett till en översyn av föräldrabalkens regler om underhållsbidrag.

Ensamföräldrarna och deras barn — en analys av den eko- nomiska och sociala situationen (kapitel 2)

Ensamföräldrarna och deras barn jämförs med förhållandena för samboende och deras barn. Skillnader i fråga om antal barn, barns ålder, föräldrars förvärvssituation, bostads- och inkomstförhållanden försvårar och snedvri- der jämförelser. Detta diskuteras i ett metodavsnitt.

Knappt var femte barnfamilj är ett hushåll med ensamboende vårdnads- havare och drygt var tionde ett hushåll där ensamstående vårdnadshavare bor tillsammans med annan än barnets andre förälder. En fjärdedel av barnen lever tillsammans endast med den ena av sina föräldrar.

Analysen visar bl. a. att ensamboende har en mer utsatt situation än

samboende föräldrar. Framför allt har de betydligt mindre tid än tvåföräl- derfamiljen för samvaro med barnen, de har sämre ekonomisk trygghet och de är mer beroende av barnomsorg.

Av de bidragsskyldiga har ungefär hälften beräknats vara ensamboende och hälften samboende. Mellan 30 % och 40 % har antagits ha barn i nya förhållanden.

Många ensamförälderbarn träffar inte regelbundet och inte ofta sin andre förälder. Över hälften av de särlevande föräldrarna pratar inte med varandra om frågor som rör barnets utbildning och uppfostran. Barnen går inte så ofta som andra barn i 3-årig gymnasieutbildning.

Bidragsförskott i förhållande till underhållsbidrag (kapitel 3)

Bidragsförskottet är ett särpräglat samhällsstöd i det hänseendet att det förskotterar och fyller ut belopp som utgår från den privaträttsliga skyldigheten för en förälder att betala underhållsbidrag till sitt barn. Förskotteringen ger också den för samhällsstöd ovanliga effekten att samhället från barnet övertar rätten att kräva ut underhållsbidraget från föräldern. Nuvarande regler om beräkning av underhållsbidrag stämmer inte principiellt med förutsättningarna för att bidragsförskott av viss storlek utbetalas. Vi har funnit att den enligt vår mening bästa metoden att nå samstämmighet innebär att föräldrabalkens regler om underhållsbidrag till barn ändras. Vi" anser att särlevande föräldrar inte bör på samma sätt som samlevande föräldrar ha en skyldighet att ta över försörjningsskyldighet mot barnen för varandra. De bör i stället ha ett uppdelat ansvar. Bidragsförskot- tet skall endast anknyta till den andel av barnets försörjning som den bidragsskyldige föräldern har att efter förmåga svara för. Denna andel skall inte tas över av den andre föräldern.

Underhåll till barn (kapitel 4)

Genom lagändring år 1978 ändrades reglerna i 7 kap. FB om beräkning av underhållsbidrag. Förändringarna innebär en betoning av att föräldrar inte har skyldighet att försörja sina barn i större omfattning än vad de har förmåga till. Vårdnadshavarens försörjningsförmåga skall beräknas på samma sätt som den bidragsskyldige förälderns. I de fall föräldrarnas sammanlagda förmåga överstiger barnets behov av underhåll skall i princip deras andelar av underhållet stå i samma förhållande till varandra som deras resp. försörj- ningsförmåga. Förmågan till underhåll räknas fram genom att avdrag sker från nettoinkomst för skälig bostadskostnad och övriga levnadskostnader för föräldern och eventuell familj.

Detta sätt att räkna innebär att hänsyn skall tas till många olika faktorer i de båda föräldrarnas och deras eventuella familjers ekonomi. Detta i sin tur leder till att det fastställda bidragsbeloppet snabbt kan bli inaktuellt. En förändring i den ena förälderns ekonomi kan påverka den andra förälderns underhållsskyldighet. Inhämtandet av ekonomiska uppgifter och beräkning- ar blir ofta omständligt och tidsödande.

För att åstadkomma ett beräkningssystem som är enklare och gör två icke sammanboende föräldrar mindre beroende av varandras ekonomi har vi

föreslagit vissa förändringar. Vi föreslår schablonberäkning i ökad omfatt- ning såväl av barnets behov som av förälderns förmåga. Vidare föreslår vi att vardera förälderns andel av underhållet inte längre skall bestämmas i proportion till föräldrarnas förmåga utan i stället utgöra hälften av barnets behov. Bristande förmåga att täcka barnets halva behov kan finnas hos vardera föräldern men ingendera tar över den andres försörjningsandel. Däremot finns alltid bidragsförskottet som en garanti om den bidragsskyl- dige förälderns hälft inte kan täckas genom underhållsbidrag.

Vi anser oss kunna konstatera att indexomräkningen med 7/10 av basbeloppsändringen inneburit en föga motiverad begränsningi förhållande till den genomsnittliga löneutvecklingen för industriarbetargruppen. I kapitel 6 föreslår vi förändringar av administrationen av underhållsbidrag. Dessa kommer att leda till att de hinder för omprövning av underhållsbidrag som nu finns upphör. Sammantaget finner vi därmed att det inte finns skäl att längre behålla begränsningen av indexomräkningen.

Bidragsförskott (kapitel 5)

Bidragsförskottets uppgift är enligt vår uppfattning att så långt möjligt söka utjämna ekonomiska skillnader mellan barn till särlevande och samlevande föräldrar. Med hänsyn härtill bör stödet utformas som en garanti för den hälft av barnets kostnader som den bidragsskyldige föräldern efter förmåga skall svara för. Härigenom får barnet nämligen anses komma i en situation som i princip kan jämföras med den när två samlevande föräldrar direkt bidrar till dess försörjning. I konsekvens med denna inställning har vi avvisat tanken på en behovsprövning av bidragsförskottet i förhållande till vårdnadshavarens ekonomi liksom en beskattning av detsamma. I de fall barnet saknar behov av underhållsbidrag helt eller delvis föreslås att bidragsförskottet reduceras i motsvarande mån.

Våra förslag till ändringar av bidragsförskottssystemet berör åldersgrän- sen och nivån på bidragsbeloppet. De skillnader i studiefrekvens som föreligger mellan äldre tonåringar beroende på om vårdnadshavaren är ensam- eller samboende kan enligt vår uppfattning till stor del antas ha ekonomiska orsaker. För att söka utjämna dessa skillnader har vi föreslagit att bidragsförskott för dessa ungdomar skall kunna ges längst t. o. m. utgången av juni månad det år under vilket den studerande fyller 20 år. Bidragsförskottets funktion av en garanti har föranlett oss att föreslå en höjning av bidragsförskottsbeloppet till 0,46 basbelopp fr. o. m. 13 års ålder.

Administration av underhållsbidrag och bidragsförskott (kapitel 6)

I den nuvarande administrationen handläggs ärenden om underhållsbidrag och bidragsförskott av flera olika organ. Detta leder till onödigt långa handläggningstider i jämkningsärenden, vissa kompetenskonflikter samt dubbelarbete mellan organen. Av rädsla för att underhållsbidragets storlek inte skall accepteras som grund för beviljande av bidragsförskott förs skenprocesser. Dessa medför betydande kostnader för samhället.

I kapitlet diskuteras olika modeller för lösning av administrationen. Vi har vid våra överväganden funnit att vi bäst löser de föreliggande problemen genom att överföra fastställandet av underhållsbidragen till samma organ som handlägger bidragsförskotten, nämligen försäkringskassorna. Förslaget innebär att tvist om underhållsbidragets storlek inte längre skall avgöras i domstol. Vid tvist avgör försäkringskassorna underhållsbidragets storlek. Besvär över kassans beslut anförs hos försäkringsrätten. Ärenden om underhållsbidrag kommer genom förslaget inte heller att längre åvila socialnämnderna.

Återkrav och indrivning (kapitel 7)

Frågor som sammanhänger med den bidragsskyldiges inbetalning av förskotterade underhållsbidrag behandlas i detta kapitel. Återkravs- och indrivningsarbetet åsamkar samhället betydande kostnader.

Endast ungefär hälften av inbetalningarna görs frivilligt medan andra hälften inbetalas genom införsel eller efter vidtagande av andra exekutiva åtgärder.

Olika sätt att förenkla administrationen av återkraven diskuteras. Vi ser fördelar i att vidga kronofogdemyndighetens befogenheter i fråga om indrivning av underhållsbidrag. Vi har därför tagit upp tanken att göra kassans fordringar som nu är enskilda mål till allmänna mål. Vi anser dock inte att det ingår i vårt uppdrag att närmare pröva frågan men anser den dock vara av så stort intresse att den vidare bör utredas.

Vi föreslår att tidsgränsen för införsel av fordran för förskotterade underhållsbidrag förlängs till tre år samt att införsel skall kunna ske i bl. a. arbetslöshets- och utbildningsförmåner.

Vidare anser vi att införandet av avgifter i bidragsförskottssystemet bör övervägas.

Skatteförmåner (kapitel 8)

I skattesystemet tas viss hänsyn till familjeförhållanden genom rätt till förvärvsavdrag, skattereduktion och avdrag för erlagda underhållsbidrag. Värdet av dessa förmåner, särskilt de två förstnämnda, har minskat betydligt i och med att de under lång tid varit oförändrade till beloppen. Förmånerna har därigenom förlorat mycket av sitt ursprungliga syfte.

Vi föreslår att de tre Skatteförmånerna slopas, förvärvsavdraget dock endast under förutsättning att det slopas även för samboendehushållen. Det stöd som utgått i form av skatteförmåner föreslår vi omfördelat till annat stöd, bl. a. förlängt och förhöjt bidragsförskott, bidrag till resekostnader vid umgänge och ekonomiskt stöd till hushåll med ensamboende vårdnadshava- re.

De ökade skatteinkomsterna kommer till stor del att användas till utbetalningar till vårdnadshavarhushållen. Detta är nödvändigt för att möta minskningen i utrymmet för konsumtion när Skatteförmånerna försvinner. För den bidragsskyldige kommer i stället kompensationen att ske på så sätt att de underhållsbidrag denne skall erlägga minskar på grund av att utrymmet efter skatt blir mindre än tidigare. En följd av minskade underhållsbidrag blir

att utfyllnadsdelen av bidragsförskottet ökar. En stor del av samhällets ökade skatteinkomster kommer således att åtgå till kostnadsökningar inom bidragsförskottssystemet.

Stöd till ensamföräldrar i andra former än bidragsförskott (kapitel 9)

Svensk familjepolitik har hittills i huvudsak arbetat efter tanken att det väsentligaste för ensamförälderhushållet är att barnet garanteras försörjning i förhållande till den icke samboende eller avlidne föräldern. Vi anser detta vara en riktig målsättning. Inriktningen därutöver bör i huvudsak vara att ensamföräldrar inte skall ges specialstöd. I stället är det väsentligt att samhällsinsatserna på olika områden är så utformade att ensamföräldrar ges samma möjligheter som andra föräldrar att ge sina barn en god uppväxt. Utifrån denna huvudinriktning har vi funnit skäl att ta upp vissa områden där ensamföräldersituationen enligt vår mening ställer särskilda krav på de allmänna stödens utformning.

Med anknytning till pensionskommitténs förslag om omställningsbidrag vid dödsfall har vi övervägt ett motsvarande stöd då förälder av annat skäl blir ensam. Vi har funnit att många ensamföräldrar skulle behöva ekonomiskt stöd för att kunna förkorta sin arbetstid men att resurser f. 11. saknas.

En del av de medel som frigörs genom vårt förslag att slopa ensamföräld- rarnas skatteförmåner har vi avsatt som ekonomiskt stöd till hushåll med ensamboende vårdnadshavare. Dessa har genomsnittligt sett, trots förvärvs- arbete i stor omfattning, en avsevärt sämre ekonomisk situation än samboendehushåll med ensamstående vårdnadshavare. Detta stöd föreslås utformat dels som ett bidrag motsvarande halva barnbidragsbeloppet, dels som flerbarnsstöd fr. o. ni. andra barnet.

För att tillgodose andra viktiga behov föreslår vi bidrag till resekostnader vid umgänge och särskilt bidrag av allmänna medel med belopp motsvarande bidragsförskott till barn som adopterats av ensamstående.

Ensamföräldrarnas situation på arbetsmarknaden utgör en viktig grund för familjens försörjning. Med utgångspunkt härifrån tas bl. a. upp möjlighe- terna att bättre anpassa de ekonomiska stöden vid studier till ensamföräl- dersituationen. Således föreslås införandet av återbetalningspliktigt barntill- lägg inom det särskilda vuxenstudiestödet och utbildningsbidraget samt samma möjligheter till län som vid utbildningsbidrag för att underlätta finansieringen månaden närmast efter den då särskilt vuxenstudiestöd upphör att utbetalas. Vidare föreslås bl. a. att brist på barnomsorg skall berättiga till arbetslöshetsersättning om kraven i övrigt för sådan ersättning är uppfyllda.

Betydelsen för ensamföräldrarna och deras barn av det personliga stöd som socialtjänsten kan ge understryks starkt. Uppsökande verksamhet och utvecklandet av förtroende utgör en viktig förutsättning för att alla som behöver skall få del av stödet. Om barnen skall kunna få ett gott förhållande till båda föräldrarna efter en separation beror till stor del på föräldrarnas möjligheter att få hjälp att lösa konflikter. Kommunernas och landstingens verksamhet i form av samarbetssamtal och familjerådgivning är därför av stor betydelse. Även i övrigt har ensamföräldrarna ofta särskilt behov av

socialtjänstens stödjande verksamhet. Vi har funnit behov av någon form av barnavårdsman eller barnombudsman inom socialtjänsten och ansett det viktigt att denna fråga vidare övervägs liksom de ensamstående vårdnads- havarnas behov av barnomsorg i olika former.

Ensamboende föräldrar har i många fall problem som berör flera olika områden, t. ex. arbete, barnomsorg, bostad, ekonomi. Vi anser det därför angeläget att försöksverksamheten med lokal samverkan mellan olika organ utvecklas vidare och att ensamföräldrarnas situation innefattas i denna samverkan.

Omfördelning av samhällsstöd till ensamföräldrarna och deras barn (kapitel 10)

I tre modeller presenterar vi olika möjligheter till omfördelning av stöden till ensamföräldrarna inom ramen för de resurser som nu tillkommer denna grupp. Genom slopande av en eller flera av Skatteförmånerna skattere- duktion, förvärvsavdrag och avdrag för underhållsbidrag frigör vi resurser för finansiering av andra stödformer. Vi föreslår den modell som innebär borttagande av samtliga skatteförmå- ner. Därmed föreslår vi att stödet omfördelas till följande stöd: El höjning av bidragsförskottet från 13 års ålder D förlängning av bidragsförskottet att utgå vid gymnasiestudier till samma ålder som studiehjälpen D bidrag motsvarande ett halvt barnbidrag till hushåll med ensamboende vårdnadshavare El flerbarnstillägg fr.o.m. andra barnet till hushåll med ensamboende vårdnadshavare bidrag till resekostnader vid umgänge D särskilt bidrag av allmänna medel till barn som adopterats av ensamstå- ende.

EI

Underhållsskyldighet och ensamförälderstöd i förhållande till övrigt familjestöd (kapitel 11)

Vi har i våra kapitel om underhållsbidrag och bidragsförskott föreslagit ändringar som medför en enklare beräkning av underhållsbidrag och en klarare innebörd av bidragsförskottet. Ivissa avseenden har de emellertid till följd att förhållandet till övrigt familjestöd blir förändrat. I vår metod att beräkna underhållsbidrag har vi t. ex. utgått från att förslaget att beakta underhållsbidrag/bidragsförskott i inkomstunderlaget för bostadsbidrag genomförs och utvidgas till att omfatta även den bidragsskyldige. Vårt förslag om behovsprövning av bidragsförskottet mot barns inkomster innebär att en höjning av barnbidraget kan medföra att ett antal barn inte längre blir berättigade till fullt bidragsförskott.

Om man skall nå en rimlig fördelning mellan föräldrarna genom den schabloniserade beräkningsmetoden förutsätts också att barnstödet inte splittras ytterligare.

Författningskommentar (kapitel 12)

Här lämnas kommentarer till våra författningsförslag utöver vad som ingår i resp. kapitel.

1 Uppdraget och utredningsarbetet

1.1. Inledning

De stödformer som nu finns för ensamföräldrar har införts och byggts ut under en lång period. Bland dessa finns dels sådana som riktar sig särskilt till denna grupp, dels sådana som riktar sig till alla barnhushåll men i stor omfattning kommer ensamförälderhushållen till del. Under de senaste årtiondenas familjepolitiska debatt har man i olika sammanhang ifrågasatt om samhällsstödet till ensamförälderhushållen fått en riktig utformning. Man har därvid uppmärksammat att den officiella statistiken om barnfamil- jernas ekonomi och levnadsförhållanden är så utformad att man inte kan särskilja de olika typer av hushåll som åtnjuter ensamförälderstöd i någon form. I fråga om de ensamförälderhushåll som statistiskt kan särskiljas har statistiken ansetts ge en motstridig bild. Om man begränsar en jämförelse mellan en- och tvåföräldrahushåll till t.ex. genomsnittlig disponibel inkomst per konsumtionsenhet avviker inte enföräldrahushållen särskilt mycket från normalbilden. Utvidgar man jämförelsen till att avse arbetstidens längd, boendeförhållanden, materiell standard m.m. framkommer en betydligt mörkare bild av ensamföräldersituationen.

1.2. Direktiven

Mot denna bakgrund bemyndigade regeringen den 22 september 1977 chefen för socialdepartementet att tillsätta en kommitté för att se över utformningen av samhällets stöd till familjer där föräldrarna lever på skilda håll eller där en av föräldrarna saknas. I direktiven (Dir. 1977:104), som i sin helhet återges i bilaga A, anförs bl.a.:

"Kommittén bör få till uppgift att klarlägga vilka behov av särskilda stödåtgärder som numera finns för dessa familjer utöver de generellt verkande insatserna för alla barnfamiljer. Utgångspunkten bör vara att stödet skall riktas till barnen. Vidare bör syftet med samhällsstödet vara att barn till föräldrar som lever åtskilda och barn vars ena förälder saknas skall tillförsäkras levnadsvillkor som så långt möjligt är likvärdiga dem som tillkommer barn med sammanboende föräldrar.

Kommittén bör göra en genomgång av de olika samhälleliga stödformer för ensamstående föräldrar och deras barn som nu finns i form av ekonomiskt stöd. inkl. de särskilda Skatteförmånerna. och service av olika slag. För barn som har endast en försörjningsskyldig förälder bör även det ekonomiska stöd som ges i form av gruppförsäkringar eller andra privata försäkringar kartläggas.

Kommittén bör särskilt studera om de nuvarande särskilda stödformerna för ensamstående föräldrar är rätt utformade i förhållande till de särskilda stödbehoven hos denna grupp. Vidare bör kommittén pröva den nuvarande avgränsningen av stödet till ensamstående föräldrar. Kommittén bör överväga om samhällsstöd i ökad omfattning bör inriktas på att täcka speciella behov av stöd under vissa perioder. t.ex. i samband med förändringar i familjeförhållandena vid skilsmässa eller förälders död. Kommittén bör — i princip inom ramen för oförändrade totala kostnader - lägga fram förslag till de ändringar i samhällets stödinsatser som kommittén finner motive- rade.

Som underlag för kommitténs bedömningar torde krävas viss kartläggning av levnadsförhållandena för barn till föräldrar som lever åtskilda och för barn som saknar någon av föräldrarna. Därvid bör också uppmärksammas i vilken utsträckning föräldrar som lever åtskilda delar på den faktiska vården av och omsorgen om barnen. Vidare bör göras jämförande analyser av motsvarande levnadsförhållanden för familjer där föräldrarna sammanlever och har gemensamma barn.

Kommittén bör uppmärksamma frågan om avvägningen mellan vårdnadshavarens och den underhållsskyldige förälderns försörjningsinsatser med hänsyn bl.a. till i vilken utsträckning de har utgifter för barnen samt deltar i vården av och omsorgen om dem. Det måste också ske en avvägning så att största möjliga rättvisa skapas inom gruppen föräldrar som lever åtskilda t.ex. mellan föräldrar som fortsätter att leva ensamma och föräldrar som ingår i nya familjebildningar. Detsamma gäller vid jämförelser mellan ensamstående och samlevande föräldrar.

Familjelagssakkunniga har nyligen lagt fram förslag om föräldrars underhållsskyl- dighet mot barn (SOU 1977:37). Kommittén bör i sitt arbete utgå från de nya regler som detta förslag kan leda till.

Pensionskommittén (S 1970z40) har i uppdrag att utreda frågan om efterlevande- pensionens framtida utformning. Den kommitté som jag nu föreslår skall tillsättas bör samråda med pensionskommittén i frågor rörande stödet når en av föräldrarna saknas. Kommittén bör också hålla kontakt med socialpolitiska samordningsutredningen (S 1975:02) och jämställdhetskommittén (A 1976:08).”

Enligt tilläggsdirektiv (Dir 1978:40) som utfärdades den 28 april 1978 ålades samtliga kommittéer och särskilda utredare att noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skall kunna finansieras genom ompröv- ning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser inom det område kommitténs förslag avser. Kommittéerna skall också göra en prioritering mellan angelägna önskemål inom utredningsområdet och så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekterna i form av exempelvis ökad administration och byråkrati för myndigheter och enskilda som förslagen kan medföra.

Den 13 mars 1980 lämnades samtliga kommittéer tilläggsdirektiv (Dir 1980120) angående finansiering av reformer. Enligt dessa gäller utgångspunkten att alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser inom det område som förslagen avser. Kommittéerna ålades att även beakta de kommunalekonomiska konsekven- serna av lämnade förslag och redovisa ett genomarbetat underlag som medger bedömningar i dessa avseenden.

År 1981 företogs en förändring i kommittéförordningen som innebär att kommittéförslagens effekter för den kommunala självstyrelsen skall belysas i betänkandena. I anslutning härtill utfärdades kommittédirektiv (Dir 1981:42) om begränsning av statlig normgivning till kommuner och landstingskommuner. I dessa direktiv anfördes att statligt utredningsarbete

bör inriktas på åtgärder som leder fram till ökad kommunal självstyrelse och kostnadsbesparingar i den kommunala verksamheten. Det ansågs av stor vikt att kommittéer och särskilda utredare med angivet syfte — överväger olika möjligheter till besparingar, förenklingar och samordning.

1.3. Överlämnade frågor

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen 1978/79:12 om underhåll till barn och frånskilda m.m. förutsattes att ensamförälderkommittén skulle arbeta vidare med vissa frågor.

Sålunda förutsatte riksdagen att kommittén med hänsyn till angelägenhe- ten av att missbruk av bidragsförskottssystemet kunde förhindras ägnade uppmärksamhet åt denna fråga och följde utvecklingen när det gällde tillämpningen av den nya regeln om bidragsförskott vid gemensam vård- nad.

Vidare utgick riksdagen från att kommittén i samband med behandlingen av bidragsförskottsinstitutet tog upp frågan om hur återbetalningsskyldighe- ten bättre kunde anpassas till den faktiska bärkraften hos den bidragsskyl- dige.

Riksdagen fann också att kommittén kunde ha anledning att ompröva den införda begränsningen i indexlagen för omräkning av underhållsbidrag till barn. Denna borde därför anses som i viss mån provisorisk.

Under de är vår kommitté arbetat har ett antal riksdagsmotioner väckts som berört frågor med anknytning till uppdraget. Motionerna och riksdags- behandlingen tas upp i resp. avsnitt i betänkandet.

Under utredningsarbetet har vi direkt och genom regeringskansliet, justitieombudsmannen och socialstyrelsen erhållit ett stort antal skrivelser från enskilda och sammanslutningar. Vidare har vi mottagit skrivelser från kommuner, riksförsäkringsverket och försäkringskassor.

1.4. Vår syn på uppdraget

1.4.1. Bakgrund

Vårt uppdrag får anses bestå av två delar i förhållande till ensamförälder- hushållens situation. Den ena är att se över behovet av ekonomiskt stöd riktat till olika föräldergrupper. Den andra delen beståri att på grundval av statistik om ensamförälderbarnens levnadsförhållanden bedöma vilka behov av övrigt stöd som kan finnas.

1.4.2. Målgrupp

När vi skulle definiera vår målgrupp stod det klart att undersökningen inte kunde begränsas till ensamboende vuxna med hemmavarande barn under 18 år. Så t.ex. är målgruppen för bidragsförskottet barn som stadigvarande bor med endast den ena av sina föräldrar. Denna förälder behöver emellertid inte bo ensam utan kan vara samboende med annan än det bidragsförskotts-

berättigade barnets andra förälder.

Även de bidragsskyldiga föräldrarnas situation ingår i uppdraget. Vi åläggs i direktiven en översyn av hur två icke samboende föräldrar delar försörjningsansvar samt vård och omsorg om barnet. Inom vårt område ligger också det avdrag för underhållsbidrag som den bidragsskyldige föräldern kan göra vid deklarationen.

Vi har därför som vår målgrupp definierat de föräldrar som inte lever tillsammans med sitt/sina barns andra förälder. Häri ingår alltså ensamför- äldrar som är ensamboende eller samboende med annan partner antingen de har barnet boende hos sig eller är bidragsskyldiga. Med den i direktiven angivna utgångspunkten att stödet skall riktas till barnen blir naturligen det huvudsakliga intresset riktat på de hushåll där barnen finns dvs. vårdnads- havarhushållet. Vid gemensam vårdnad avser vi i det följande med vårdnadshavarhushållet det hushåll där barnet varaktigt bor tillsammans med den ena föräldern.

I målgruppen ingår även de föräldrar som lever ensamma med barn därför att den andra föräldern avlidit. Efterlevandestödet har utretts av pensions- kommittén som lade sitt förslag i september 1981 i betänkandet (SOU 1981:61) Familjepension. Vi har fortlöpande hållit kontakt med pensions- kommittén för att så långt möjligt nå enhetlighet i fråga om stöd till barn som lämnats ensamma med en förälder oavsett orsaken härtill. Gruppen änkor/änklingar med barn har funnits med i vår undersökning av levnads— förhållanden för olika barnhushåll.

En annan grupp som vi har att beakta år de ensamstående adoptivföräld- rarna. Riksdagen har vid behandlingen av motioner om stöd till dessa föräldrar vid ett flertal tillfällen hänvisat till ensamförälderkommittén.

Direktiven pekar vidare på att gifta och formellt samboende föräldrar kan leva åtskilda på grund av sitt förvärvsarbete och då har samma svårigheter med dubbla bostadskostnader och barnomsorg på kvällarna som separerade föräldrar utan att därför få del i ensamförälderstödet. Vi har inte ansett att det finns skäl att arbeta med dessa jämförelser ur ekonomisk synpunkt. I den mån de samboende familjernas kostnader för dubbla bostäder beaktas av samhället sker det vid inkomstbeskattningen enligt regler som inte är tillämpliga på särboende föräldrar. I traktamentsbeskattningssakkunnigas betänkande (SOU 1983:3) Skatteregler om traktamenten m.m. föreslås visserligen att vid dubbel bosättning kostnadsavdrag skall medges för samma antal resor för den ensamstående som för den som har familj men i övrigt består den olika behandlingen. Däremot är det naturligtvis så att alla föräldrar som i den praktiska vardagssituationen med barnen saknar den andra förälderns stöd har likartade problem.

1.4.3. Föräldrabalkens regler om underhållsbidrag till barn

Som framgår i avsnitt 1.2 ålades vi i direktiven att i vårt arbete utgå från de regler som familjelagssakkunnigas förslag kunde leda till. Vi har emellertid funnit det nödvändigt att göra en förutsättningslös bedömning av samspelet mellan föräldrars försörjningsskyldighet och samhällets stödinsatser. Av detta skäl har vi gjort en översyn av föräldrabalkens regler om underhålls- bidrag.

Vi har erhållit tilläggsdirektiv om det nödvändiga i att av kostnadsskäl se över verksamheter i syfte att spara, förenkla och samordna. Våra försök att beakta dessa krav har ytterligare påverkat inriktningen av vårt arbete mot att i första hand lägga fram förslag om en helhetslösning i fråga om underhållsbidrag/bidragsförskott.

1.4.4. Resurserna

I direktiven avgränsas det ekonomiska ensamförälderstödet enligt följan- de: D bidragsförskottet och barnpensionen Cl avdraget vid deklarationen för underhållsbidrag El rätten för förvärvsarbetande vårdnadshavare som ej är gift, samboende eller därmed likställd att både erhålla förvärvsavdrag och skattereduk- tion.

Direktiven nämner som en förmån också det faktum att inkomstprövade bidrag och avgifter t.ex. bostadsbidraget och daghemsavgiften uppgår till samma belopp oavsett om en eller två föräldrar intjänat inkomsten och skall leva av den. Vi anser att detta inte är något ensamförälderstöd i egentlig mening utan en faktisk effekt av det större problemet att hitta en avvägning av existensminimum som träffar rätt i fråga om olika hushålls förmåga att betala skatt, bostad och avgifter för samhällsservice.

I en tid av kontinuerliga förändringar inom familjestödet kan det vara tveksamt att avgöra vilken resursram som bör utgöra utgångspunkt för effekterna av våra förslag. Sålunda har t.ex. under den tid vi arbetat reglerna om bostadsbidrag ändrats så att ensamföräldrar fått lägre bostadsbidrag. Vidare har realvärdet av bostadsbidrag, skatteförmåner, barnbidrag och bidragsförskott minskat under denna tid. Under samma tid har de bidragsskyldiga föräldrarna beretts lättnader genom ändringar av reglerna om underhållsbidrag såvitt gäller storleken av fastställt belopp, indexomräk- ning, jämkning, preskription och avdrag vid umgänge. Detta har ökat kostnaderna för bidragsförskotten. Deklarationsavdraget för underhållsbi- drag har höjts. Vidare har flerbarnstillägget tillkommit. Möjlighet har öppnats till bostadsbidrag med beaktande av att en förälder endast tidvis har sitt barn boende hos sig. En viss ekonomisk förskjutning har skett till fördel för de bidragsskyldiga och till nackdel för vårdnadshavarna. Det hade ur vår synpunkt varit fördelaktigare att kunna utgå från en resursram som motsvarade stöd i den omfattning som utgick när kommittén tillsattes. Dels hade ramen legat fast under utredningsarbetet, dels hade vi haft större möjligheter att utjämna skillnader inom gruppen ensamföräldrar. Å andra sidan kan vi naturligtvis inte inom vårt uppdragsområde förrycka resultaten av sådana förändringar som ur andra synpunkter befunnits nödvändiga. Som resursram har valts stödet vid årsskiftet 1982/83.

1.5. Hur arbetet har bedrivits

1.5.1. Undersökningar och kontakter

Vår uppgift att kartlägga ensamförälderbarnens levnadsförhållanden har vi i huvudsak fullgjort genom att ge i uppdrag åt institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet att genomföra ett ensamförälderprojekt, omfattande bl.a. enkät- och intervjuundersökningar.

Resultatet av enkätundersökningen har redovisats i rapporten (Ds S 1981:18) Ensamförälder 1980. Sammanlagt drygt 3 000 hushåll ingår i det bearbetade materialet. Hushållen består av vårdnadshavare som ingår i envuxenhushåll med sitt/sina barn, vårdnadshavare som ingår i tvåvuxen- hushåll med någon som inte är förälder till samtliga hemmavarande barn och slutligen, som en jämförelsegrupp, tvåvuxenhushåll med enbart gemensam- ma barn.

Institutionen har vidare med hjälp av de studenter som vårterminen 1980 genomförde sin femte termin av studier i socialt arbete utfört vissa delundersökningar inom projektet. Häri har bl.a. ingått intervjuundersök- ningar med samma typ av barnhushåll som i enkätundersökningen och dessutom med bidragsskyldiga föräldrar. Vidare har kontakter tagits mellan institutionen och ett antal myndigheter som ofta har kontakt med ensamför- äldrar. Till en del har dessa undersökningar rapporterats i form av Studentuppsatser. Dessa arbeten har inte publicerats genom kommittén utan har ingått i kommitténs arbetsmaterial.

Vi har genom statistiska centralbyrån låtit utföra vissa specialbearbetning- ar av Undersökningen om levnadsförhållanden (ULF) år 1978 och Under- sökningen om hushållens inkomstfördelning (HINK) år 1980.

Riksförsäkringsverket har utfört vissa specialsammanställningar ur bidragsförskottsregistret för vår räkning.

Riksrevisionsverket har biträtt oss med bearbetning av periodiska understöd i det taxeringsstatistiska materialet.

En särskild arbetsgrupp har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för nuvarande och föreslagen administration av underhållsbidrag. Den nuvaran- de administrationen redovisas i (Ds S 1983:10) Underhållsbidrag och bidragsförskott — en beskrivning och kostnadsberäkning av nuvarande handläggningsrutiner. Kostnaderna för föreslagen administration redovisas i avsnitt 6.5.8.

I direktiven har vi ålagts en kartläggning av det ekonomiska stöd till barn med endast en försörjningsskyldig förälder som ges i form av gruppförsäk- ringar eller andra privata försäkringar. Familjelagssakkunniga (Ju 1971152) har utfört en sådan kartläggning som finns redovisad i bilaga 5 i de sakkunnigas betänkande (SOU 1981:85) Familjepensioner och dödsfallsbe- lopp.

Vi anser att denna redovisning täcker det utredningsbehov som finns för vår målgrupp och hänvisar alltså till detta betänkande.

Ensamförälderkommittén har gjort en studieresa till Norge med syfte att ta del av det norska ensamförälderstödet. Sammanträffande skedde med representanter för socialdepartementet, forbruker- och administrasjonsde- partementet, justitiedepartementet, utredningen om stönad till enslige

försörjerer, Aleneforäldreföreningen m.fl.

Under utredningsarbetet har vi i olika former haft ett flertal kontakter med andra kommittéer. Vi har fått redogörelse för bostadsbidragskommitténs (Bo 1979z01) pågående arbete genom kommitténs sekreterare. Vi har vidare genom ordförande och sekretariat haft kontakt med familjelagssakkunniga (Ju 1970152), pensionskommittén (S 1970140), studiestödsutredningen (U 1975z16), jämställdhetskommittén (Ju 1976:08), utredningen (Ju 1977:08) om. barnens rätt, familjeekonomiska kommittén (S 1979:06) och PBU- utredningen (S 1980109).

I övrigt har sekretariatet haft ett antal sammanträffanden och andra kontakter med handläggare på riksförsäkringsverket och försäkringskassor, socialstyrelsen och socialförvaltningar, riksskatteverket, riksrevisionsver- ket, forskare m.fl.

Vi har avgivit remissyttranden över socialforskningsdelegationens rapport Det socialpolitiska bidragssystemet, socialpolitiska samordningsutredning- ens betänkande (SOU 197994) En allmän socialförsäkring, riksförsäkrings- verkets skrivelse 1981-11—13 angående skyldighet för myndigheter m.fl. att lämna uppgifter till allmän försäkringskassa och pensionskommitténs betänkande (SOU 1981:62) Familjepension.

Föreningarna Nike, Familj och Rätt och Ensamstående Adoptivföräldrars Förening har haft företräde inför kommittén och lämnat synpunkter på ensamföräldersituationen.

1.5.2. Beslutens utformning

Vårt betänkande innehåller dels färdiga förslag, dels förslag som kräver en fortsatt bearbetning. I vissa frågor föreslår vi fortsatt utredning i andra har vi endast kunnat ange en enligt vår mening rimlig inriktning för framtiden.

Sålunda innehåller det block som behandlar underhållsbidrag och bidragsförskott färdiga förslag, lagtext inbegripen, i fråga om beräkningen av underhållsbidrag och utformningen av bidragsförskottet. I fråga om admi- nistrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott finns också förslag. Här rör det sig emellertid om sådana förändringar att vårt förslag förutsätter vidare bearbetning i en omfattning som ligger utanför vårt uppdrag. I fråga om indrivningen av underhållsbidrag kommer vi i än högre grad in på frågor som måste lösas i annat sammanhang men där vi velat peka på de problem vi sett i vårt arbete med underhållsbidragens återbetalning. I några avgränsade frågor har vi kunnat ställa färdiga förslag.

I fråga om Skatteförmånerna och vissa övriga stöd kräver våra förslag samordning med förslag från andra kommittéer. Beträffande sådana förslag där en teknisk överarbetning krävs, har vi inte ansett oss ha möjlighet att ge avslutade förslag. Inom kapitlet om övrigt stöd finns också ett antal områden där vi endast kunnat diskutera behov, problem och önskvärd inriktning.

Vid genomförande av våra förslag uppkommer olikheter i fråga om den tid inom vilken de kan genomföras. Antagna ändringar i fråga om bidragsför- skott, skatteförmåner och övriga stöd skulle kunna tillämpas ganska omgående. När det gäller vårt förslag om ändrad administration av underhållsbidrag räknar vi med ett genomförande i etapper. Vi anser att vårt förslag till ändrad metod att räkna underhållsbidrag inte bör träda i

tillämpning förrän administrationsförändringen är avslutad. Man får annars den situationen att handläggare på kommunerna under en omställningstid skulle bli tvungna att lära in nya regler inom ett område som de i fortsättningen inte skall syssla med. Dock bör de ändrade jämkningsreglerna kunna träda i kraft dessförinnan.

2. Ensamföräldrarna och deras barn — en analys av den ekonomiska och sociala situationen

I detta kapitel belyses ensamföräldrarnas ekonomiska och sociala villkor. När det gäller ensamförälderbarnen behandlas umgänget mellan barnet och den förälder det inte sammanbor med, kontakten i hemmet med vårdnads- havaren, möjligheterna att ta hem kamrater och i vissa avseenden frågor i samband med skola och arbete. En stor del av kunskapen om barnen får man genom uppgifter om vårdnadshavarhushållet.

I avsnitt 2.1 ger vi en kort överblick över samtliga barnfamiljer, förändringar i familjebilden samt av olika ensamföräldergrupper. Det statistiska underlaget för analyserna i avsnitt 2.5—2.9 redovisas i avsnitt 2.2.

Avsnitt 2.3 utgör en sammanfattning av de mest karaktäristiska dragen av den ensamboende vårdnadshavarens situation i förhållande till den sambo- endes. Även typiska drag i blandfamiljens, den bidragsskyldiges och ensamförälderbarnens förhållanden behandlas översiktligt. Slutligen sam- manfattas några särdrag för ensamföräldrar inom bidragsförskottssystemet i förhållande till samtliga ensamföräldrar.

I avsnitten 2.4—2.5 behandlas metodfrågor. I avsnitt 2.6 belyses den ensamboende vårdnadshavarens ekonomiska och sociala situation i förhållande till den samboende tvåförälderfamiljens. Även blandfamiljens situation i förhållande till kämfamiljens resp. den ensamboendes med barn behandlas här. Den bidragsskyldiges situation belyses i avsnitt 2.7. I 2.8 behandlas ensamförälderbarnen och i 2.9 ensamföräldrarna i bidragsförskottssystemet. I de olika avsnitten framträder vissa särdrag som kan sägas vara typiska för resp. grupp.

2.1. Barnfamiljernas sammansättning och antal

År 1981 var antalet barn under 18 år 1,9 miljoner. Av dessa var 25 % eller ca 450 000 ensamförälderbarn, dvs. de bodde tillsammans med endast en av sina föräldrar.

Antalet familjer med barn under 18 år uppgick år 1981 till 1,1 miljoner.

Ensamboende med barn var 18 % av alla barnfamiljer. I 11 % av alla barnfamiljer var ensamstående vårdnadshavare samboende med annan än barnets andre förälder. Dessa familjer med minst ett hemmavarande barn som har en annan förälder än den vårdnadshavaren sammanbor med

definieras i avsnitt 2.2 som blandfamilj. I resterande 71 % av barnfamiljerna finns endast gemensamma barn. Denna familjetyp har i samma avsnitt definierats som kärnfamilj. Här som i blandfamiljen kan föräldrarna vara gifta med varandra eller samboende utan att vara gifta. Antalet hushåll och barn inom de tre familjetyperna framgår av tabell. 2.1.

I samtliga de tre familjetyperna kan finnas förälder med bidragsskyldighet mot barn utanför familjen.

I barnfamiljerna var 71 % av föräldrarna gifta år 1981 mot 83 % år 1971. Medan de gifta barnfamiljerna under tioårsperioden minskat med 16 % har barnfamiljerna med ogifta föräldrar eller ensamboende förälder ökat med 77 %.

Rörligheten mellan de tre familjegrupperna har ökat. Det har blivit vanligare än tidigare att föräldrar går isär. En del går direkt in i nya samboendeförhållanden. Andra blir ensamboende förälder under kortare eller längre tid men bildar så småningom blandfamilj eller kärnfamilj. Åter andra förblir varaktigt ensamboende. I vissa fall är perioderna som ensamboende resp. samboende så korta att gränsen mellan ensamboende— och samboendesituationen blir flytande.

Ensamförälder kan vara dels ensamstående vårdnadshavare, dels bidrags- skyldig. Den ensamstående vårdnadshavaren kan, såsom tidigare nämnts, antingen vara ensamboende med barn eller också samboende med annan än barnets andre förälder. Även en bidragsskyldig förälder kan vara ensambo- ende med barn t.ex. om föräldrarna har vårdnaden om var sitt barn eller om den bidragsskyldige är vårdnadshavare till barn i annat förhållande. Bidragsskyldig kan också ha bildat ny familj med barn i det nya förhållandet. Ensamförälderbarnen kan leva som ensamma barn i familjen, tillsammans med endast helsyskon eller tillsammans med halvsyskon eller barn med vilka de inte har någon förälder gemensam.

Ensamboende vårdnadshavare har uppskattats till ca 200 000 i enlighet med statistiska centralbyråns (SCB) hushållsinkomstundersökning (HINK) år 1980. Antalet torde vara något för högt. I SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) år 1978 angavs antalet till ca 170000. Detta förefaller däremot vara något lågt. I de nämnda siffrorna ingår utländska medborgare. Enligt Ensamförälder 1980 skulle ensamboende vårdnadsha-

Tabell 2.1 Barnhushåll efter familjetyp och antal barn

Familjetyp Barnhushåll Barn under 18 år med barn Antal Procent Antal Procent

Ensamboende 200 000 18 280 000 15

. . 170 000" 9

Blandfamilj 120 000 11 70 0001, 4 Kärnfamil j 780 000 71 1 370 000 72

Totalt 1 100 000 100 1 890 000 100

" Ensamförälderbarn. b Gemensamma barn. Källa: HINK 1980, SCB och Ensamförälder 1980.

vare med svenskt medborgarskap utgöra knappt 150 000.

Samboende ensamstående vårdnadshavare (blandfamiljshushåll) skulle enligt sistnämnda undersökning uppgå till omkring 113 000. Härtill skall läggas samboende ensamföräldrar som icke är svenska medborgare. Någon uppgift om detta antal finns dock inte. Antalet samboende ensamföräldrar torde röra sig om 120 000.

I de angivna talen ingår vårdnadshavare med barn till vilka barnpension utgår. Dessa vårdnadshavare utgör drygt 20 000. Enligt Ensamförälder 1980 är huvuddelen, ca 16 000, ensamboende.

Antalet bidragsskyldiga utgör ca 300 000. Av dessa kan ungefär hälften förutsättas vara ensamboende och hälften samboende med annan än barnets andre förälder.

2.2. Statistiskt underlag

För beskrivning av den ensamboende vårdnadshavaren finns ett visst underlagi den allmänna statistiken genom att familjer med barn i många fall särredovisas i ensamboende och samboende. Här görs dock ingen åtskillnad på samboende familjer med endast gemensamma barn och familjer där minst ett barn inte är de två samboendes gemensamma. Denna brist har beaktats i den undersökning som på vårt uppdrag utförts av institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet.1 Samboende har i denna undersökning uppdelats i

1) kärnfamilj - gifta och icke gifta samboende med enbart gemensamma barn samt 2) blandfamilj - gifta och icke gifta samboende där minst ett hemmavarande barn har en annan förälder än någon av nuvarande make/partner.

Detta ger möjlighet att i vissa avseenden även kommentera förhållandena för den samboende ensamföräldern.

Informationen om den bidragsskyldiges förhållanden däremot är begrän- sad då det inte finns någon särredovisning av bidragsskyldiga i den allmänna statistiken.

Till grund för belysningen av ensamföräldrarnas situation ligger huvud- sakligen följande material: El Ensamförälder 1980 D SCB:s hushållsinkomstundersökning år 1980 (HINK), specialbearbet- ning för ensamförälderkommittén D SCB:s undersökning av levnadsförhållanden år 1977-1979 (ULF) D Forskningsprojektet ”Underhåll och socialförmån” år 1975 vid juridiska institutionen, Uppsala universitet D Riksförsäkringsverkets bidragsförskottsstatistik

Dessutom har i några fall hänvisats till C Socialforskningsinstitutets levnadsnivåundersökningar år 1968 och 1974 ' D Den ekonomiska situationen för föräldrar med bidragsskyldighet mot iEnsamföräjder 1980, barn. Uppsala kommunfullmäktige tryck 1977 Ser D nr 2 Ds S 1981:18.

B Undersökningen om förändringar i familjen är 1980. Sociologiska institutionen, Uppsala universitet.

Förälder som inte är samboende kallas ensamboende. Härmed avses förälder som inte är samboende med annan vuxen under äktenskapsliknande former.

I SCB:s och socialforskningsinstitutets undersökningar används begrep- pen samboende för alla barnhushåll där föräldrarna bor tillsammans. Här ingår såväl kärnfamiljen som blandfamiljen. Begreppet ensamstående används för ensamboende vårdnadshavare.

För dessa hushållstyper används ibland också begreppen enförälder- resp. tvåförälderhushåll och envuxen- resp. tvåvuxenhushåll med barn.

I gruppen ensamboende ingår förutom ogifta och skilda även änkor resp. änklingar. I efterlevandefallen är barnpension inräknad i hushållsinkomsten liksom efterlevandepension till vuxen. I flertalet fall utgår barnpension och pension till vuxen inte endast från folkpensionen utan även från ATP eller särskilt tjänstepensionssystem. Härigenom får dessa hushåll en ekonomiskt mer gynnad situation än andra enförälderhushåll. Detta innebär att den ekonomiska situationen för övriga ensamboende i verkligheten är något ofördelaktigare än vad som gäller alla ensamboende föräldrar. I HINK —80 har alla ensamboendehushåll med underhållsberättigade barn påförts ett helt bidragsförskott per barn. Av misstag har emellertid felaktigt påförts fullt bidragsförskott även för pensionsbarnen. Detta fel har korrigerats i den specialbearbetning av HINK -80 som gjorts för kommitténs räkning. När det gäller samboende har underhållsbidrag motsvarande ett bidragsförskott per barn lagts till inkomsten endast i de hushåll till vilka bidragsförskott utbetalas. I inkomsten för tvåförälderhushåll saknas därför erhållna under- hållsbidrag som inte varit förenade med bidragsförskott. Avdrag från inkomsten för utbetalt underhållsbidrag har för de olika hushållen gjorts med belopp som avdragits i deklaration.

Med hänsyn till materialet är det den ensamboende vårdnadshavarens situation i förhållande till den samboende familjen som det är möjligt att behandla mest ingående. Alla jämförelser avser hushåll med barn under 18 är.

2.3. Sammanfattning

2.3.1. Särdrag för ensamföräldrar och deras barn i förhållande till samboende med barn

Typiskt för barnfamiljer med ensamboende vårdnadshavare är att de i förhållande till den samboende barnfamiljen

har sämre ekonomiska förutsättningar därför att B de endast har möjlighet till en förvärvsinkomst i hushållet D 85 % av vårdnadshavarna är kvinnor med i regel förhållandevis låga löner EI de har mindre tid för produktion och underhåll i hemmet

D de av barnomsorgsskäl oftast inte har samma valmöjligheter när det gäller förvärvsarbete som åtminstone en av parterna i samboendefamiljen

— har sämre ekonomisk trygghet därför att El de har lägre tillgång till materiella resurser, dvs. inte så ofta äger villa, bil, fritidshus El de har sämre likviditet D de oftare uppbär socialbidrag — är mer beroende av barnomsorg dels under arbetstid, dels under fritid men

också i särskilt hög grad vid skolledigheter som inte sammanfaller med förälders semester därför att de EI oftare förvärvsarbetar heltid än kvinnan i samboendefamiljen

El oftare studerar D oftast ensamma ansvarar för barnen [:| oftare inte har någon som ställer upp då de behöver engagera sig utanför hemmet på fritiden D ekonomiskt sett har svårare att minska förvärvsarbetstiden för att få mer tid för barnen

har mindre tidsresurs för barnen D eftersom de för att nå jämförbar disponibel inkomst per konsumtionsen— het måste förvärvsarbeta längre tid än föräldrarna var för sig i tvåförälderfamiljen EI eftersom de ensamma måste sköta inköp, ansvara för hushållsarbetet osv.

Därutöver tillkommer att ensamboende förälder i betydligt mindre utsträckning än samboende föräldrar bor i villa och kan medges skattelind- ring på grund av att räntekostnaderna för fastighetslån är avdragsgilla vid beskattningen.

Typiskt för blandfamiljen är att den i flera avseenden har en situation som ligger mellan den ensamboendes och kärnfamiljens. Detta gäller t.ex. i sådana förhållanden som att bo i villa, äga villan samt i fråga om likviditet och tillgång till materiella resurser.

Den ensamstående vårdnadshavaren i blandfamiljen El anlitar oftare än kvinnan i kärnfamiljen men inte så ofta som den

ensamboende vårdnadshavaren barnomsorg D är lika ofta som den ensamboende heltids förvärvsarbetande och studerar i ungeför samma utsträckning.

Vårdnadshavaren i blandfamiljen har vid förvärvsarbete en timersättning som överensstämmer med kvinnans i kärnfamiljen men ligger lägre än den ensamboendes. Förvärvsarbetsmönstret för de olika grupperna leder dock till att vårdnadshavaren i blandfamiljen i fråga om årlig bruttoinkomst ligger mellan den ensamboende vårdnadshavaren och kvinnan i kärnfamiljen.

Genomsnittligt sett har blandfamiljen en högre taxerad hushållsinkomst per hushållsmedlem än kärnfamiljen. Lägst är den för ensamboende.

Av den totala gruppen bidragsskyldiga beräknas närmare 50 % vara ensamboende och drygt 50 % samboende. 30-40 % av de bidragsskyldiga kan

antas ha barn i nya förhållanden. Den helt övervägande delen bidragsskyl- diga med barn i det egna hushållet är samboende. Den bidragsskyldiges inkomster är oftast högre än vårdnadshavarens. Inkomstsituationen mellan bidragsskyldiga och vårdnadshavare speglar inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Materialet om bidragsskyldiga tyder på att B bidragsskyldiga till barn fött av ogift mor oftare är beroende av socialbidrag än frånskilda bidragsskyldiga Cl bidragsskyldiga till barn fött av ogift mor inte så ofta som ogifta mödrar men oftare än alla ensamboende män har socialbidrag Cl perioder av arbetslöshet under året är av samma betydelse för den bidragsskyldige som för vårdnadshavaren när det gäller beroendet av socialbidrag D den bidragsskyldiges betalningsgrad av underhållsbidrag i första hand påverkas av förekomsten av arbete året runt och därnäst av tätheten i umgänget med barnet (högre betalningsgrad vid umgänge mer än en gång i månaden än vid glesare kontakt) D benägenheten att betala underhållsbidraget minskar med ökande skuld.

Typiskt för ensamförälderbarnen är att de inte regelbundet och inte ofta träffar sin andre förälder. Det är också utmärkande för barnens situation att över hälften av de särlevande föräldrarna inte pratar med varandra om frågor som berör barnets ubildning och uppfostran. Liksom i fråga om umgänget gäller detta barnet i blandfamiljen i större utsträckning än den ensamboendes barn.

Barnet hos den ensamboende vårdnadshavaren D är oftare än barnen i kärnfamiljen eller blandfamiljen enda barnet i

familjen D hari åldern 0-5 år oftare än barnet i kärnfamiljen men lika ofta som barnet i blandfamiljen, kommunal barnomsorg B har i åldern 6—12 år oftare än barnet i kärnfamiljen men inte lika ofta som barnet i blandfamiljen, fritidshem eller annan kommunal omsorg har som yngre mindre kamratkontakter i hemmet än sina jämnåriga kamrater har färre vuxenkontakter i hemmet än andra barn går inte så ofta som barnet i kärnfamiljen i 3-årig gymnasieutbildning börjar oftare än andra barn förvärvsarbeta direkt efter grundskolan har oftare än andra barn en boendemiljö, som är utsatt för störningar och åverkan har oftare än barn med samboende föräldrar en mor som uppgett sig vara ”påfallande trött”.

DUBB El

El

Ensamförälderbarnet i blandfamiljen D är inte så ofta som ensamboendes barn och inte heller lika ofta som kärnfamiljens barn enda barnet i familjen D lever betydligt oftare än ensamboendes barn och även oftare än kärnfamiljens barn i en syskonkrets av tre barn och fler D går oftare än den ensamboendes barn men inte så ofta som barnet i kärnfamiljen i 3-årig gymnasieutbildning

EJ börjar minst lika ofta som den ensamboendes barn och oftare än barnet i kärnfamiljen att förvärvsarbeta direkt efter grundskolan B har mindre umgänge med sin andre förälder än ensamboendes barn.

2.3.2. Särdrag för olika ensamföräldergrupper

Av vårdnadshavarna med bidragsförskott är knappt två tredjedelar ensam- boende och drygt en tredjedel samboende (blandfamilj). Grupperna skiljer sig från varandra på så sätt att B inom gruppen ensamboende andelen i bidragsförskottssystemet ökar med ökat antal barn medan El inom gruppen samboende andelen i bidragsförskottssystemet är avgjort högst för vårdnadshavare med två barn i hushållet medan den vid ett eller tre och fler barn ligger lägre än vad som gäller för ensamboende med ett barn.

Typiskt för vårdnadshavare med bidragsförskott är att B de är yngre än alla ensamboende vårdnadshavare men ungefär jämnåriga med vårdnadshavare i blandfamiljen D andelen vårdnadshavare med ett bidragsberättigat barn är förhållandevis hög därför att en betydande andel blandfamiljer med två barn endast har ett bidragsberättigat barn El de har lägre inkomster än samtliga ensamstående vårdnadshavare.

Typiskt för bidragsskyldiga inom bidragsförskottssystemet är att B de är yngre än bidragsskyldiga i allmänhet Cl de oftare är ogifta men inte lika ofta skilda som bidragsskyldiga i allmänhet El de har en sämre inkomstsituation än bidragsskyldiga i allmänhet.

En jämförelse av ensamföräldrar inom bidragsförskottssystemet visar att B vårdnadshavare till helt övervägande del är kvinnor och bidragsskyldiga till helt övervägande del män El vårdnadshavarna är yngre än bidragsskyldiga D inkomstläget mellan bidragsskyldiga och vårdnadshavare till betydande del speglar löneskillnader mellan kvinnor och män i likhet med vad som gäller för dessa grupper generellt.

2.4. Olika åsikter

Uppfattningen om ensamföräldrarnas situation i jämförelse med den samboende familjens är skiftande. Många människor har den inställningen att de ensamboende föräldrarna genom underhållsbidrag från den andre föräldern eller genom bidrag från samhället, t.ex. bidragsförskott och bostadsbidrag skulle ha en minst lika bra eller t.o.m. bättre ekonomisk situation än samboende föräldrar. Samtidigt visar undersökningar och

statistiska analyser, utförda av statistiska centralbyrån (SCB), socialforsk— ningsinstitutet (Sofi) och institutionen för socialt arbete vid Umeå universi- tet, samstämmigt att ensamboende föräldrar i många avseenden har en svag situation.

Det är angeläget att försöka finna förklaringen till att den allmänna opinionens och även politiskt ansvarigas åsikter ofta avviker från forsknings— resultaten. Anledningen kan ligga i att tillgängligt statistiskt dataunderlag bearbetats och tolkats utan att grundläggande metodfrågor beaktats. Den kan också ligga i att teoretiskt uppgjorda tabeller genom själva utformningen inbjudit till tolkningar som inte varit avsedda och som saknar förankring i verkligheten. Till en del kan kanske förklaringen också ligga på det mer psykologiska planet. I ett trängt läge kan det vara lätt att tro att den andra fått det bättre eller i varje fall inte lika dåligt som man själv.

2.5. Metodfrågor

Varje jämförelse av olika familjetypers ekonomiska situation och levnads- förhållanden i övrigt måste beakta grundläggande skillnader mellan famil- jerna. Av avgörande betydelse för familjens situation är t.ex. om det finns en eller två vuxna i hushållet, antalet barn och barnens ålder.

Vid jämförelser av enförälder- och tvåförälderhushåll måste även beaktas att skillnader i antal vuxna skapar skillnader i hushållets förvärvsresurs och i resursen för barnomsorg och arbete i eget hushåll.

Andra förhållanden som påverkar jämförelsen mellan enförälder— och tvåförälderhushåll är skillnader i bostadsägande. Möjligheten till rånteav- drag innebär att en viss del av bostadskostnaden redan är betald när man kommer fram till den taxerade inkomsten. Även den högre andelen företagare bland föräldrar i tvåvuxenhushållet än i envuxenhushållet kan vara av betydelse. Liksom bostadsägandet påverkar innehav av eget företag storleken av den taxerade inkomsten och därmed också den framräknade disponibla inkomsten. Detta beaktas som regel inte vid beräkningar och jämförelser mellan de olika familjegrupperna.

Beskrivning av det ekonomiska utfallet för enförälder- och tvåförälder- hushåll i teoretiska modeller speglar situationen i tänkta inkomstlägen och utifrån bestämda antaganden om t.ex. förvärvsinsats och bostadskostnad. Risken med de teoretiska modellerna ligger i att de inbjuder till jämförelser som i många fall är rent teoretiska. De ger lätt en skev bild av verkligheten. En av anledningarna härtill är att inkomstfördelningen inom resp. grupp inte redovisas. En annan är att gruppernas särförhållanden lämnas utan belysning.

2.5.1. Antal barn och barns ålder

Enförälder- och tvåförälderhushåll skiljer sig i fråga om barnantal och barns ålder. Den ensamboende vårdnadshavaren har färre barn, i genomsnitt 1,4 mot 1,7, än samboende föräldrar. Ett barn är vanligast bland ensamboende medan samboende föräldrar oftare än ensamboende har två barn. (Tabell

2.2.)

Tabell 2.2 Ensamboende och samboende föräldrar efter barnantal

Antal barn Procentuell fördelning Ensamboende Samboende ] 64 41 2 30 43 3+ 6 16 Totalt, procent 100 100 Totalt, antal 290 800 1 610 100

Källa: HINK 1980, SCB.

Tabell 2.3 Ensamboende och samboende föräldrar efter yngsta barnets ålder

Yngsta barnets ålder Procentuell fördelning Ensamboende Samboende ( 7 år 33 45 7—10 år 24 21 11—17 år 43 34 Totalt, procent 100 100 Totalt, antal 290 800 1 610 100

Källa: HINK 1980, SCB.

Barn endast i tonåren förekommer oftare i enförälder- än tvåförälderhus- hållet. Samboende föräldrar har oftare än ensamboende yngsta barn under sju år. (Tabell 2.3.)

För att skillnader i barnantal och barns ålder inte skall snedvrida analysen av de olika familjetyperna kommer så långt möjligt redovisningen att göras efter antal barn och i viss mån även utifrån yngsta barnets ålder. Med hänsyn till att gruppen 3 barn och fler är förhållandevis liten inom enförälderhus- hållet kommer 3-barnsfamiljer inte i alla avseenden att kunna belysas särskilt. Högst två barn har över 94 % av ensamboende föräldrar och 84 % av samboende.

Det skulle kunna hävdas att enförälderhushållet med ett barn lämpligen borde jämföras med tvåförälderhushållet med två barn. Tanken är då att de jämförbara hushållen i stället för samma antal barn per hushåll skulle ha samma antal barn per vuxen i hushållet. En sådan jämförelse kan låta bestickande men leder till orimligheter därför att barnet i enförälderfamiljen inte är isolerat endast till den förälder det sammanbor med. Ensamförälder— barnet har stöd av den andre föräldern genom underhållsbidrag/bidragsför- skott och i viss utsträckning genom att föräldern umgås med barnet. I de fall andre föräldern är avliden utgår barnpension. Även i enförälderhushållet försörjs alltså barnet av två vuxna. Det är därför mest rimligt att i jämförelser *mellan en- och tvåförälderfamiljer utgå från samma antal barn per hushåll.

2.5.2. Viktning vid hushållsjämförelser

För att kunna jämföra hushåll med olika antal vuxna och barn brukar hushållsinkomsten omräknas till inkomst per konsumtionsenhet (ke). Inkomsten per enhet, i regel motsvarande en vuxen, erhålls genom att hushållsinkomsten delas med ett sammanräknat vikttal. Varje hushållsmed- lem har där en vikt efter sin beräknade del i den gemensamma konsumtio— nen.

Vid beräkning av disponibel inkomst efter ke använder SCB som regel följande vikttal:

1 vuxen = 0,95 2 vuxna = 1,65 1 barn = 0,40

Dessa vikttal överensstämmer med de relationer för olika familjemedlem— mar som gäller i skattelagstiftningens bestämmelser för beräkning av existensminimum. Den del av barnets kostnader som täcks av barnbidrag lämnas därvid utanför beräkningen. Tillämpade på ett hushåll med en vuxen och ett barn ger de ett vikttal för hushållet av 1,35. För hushållet med två vuxna och ett barn blir motsvarande vikttal 2,05. När inkomsten i resp. hushåll divideras med dessa tal erhålls inkomsten per konsumtionsenhet.

Det kunde varit naturligt med enheten 1,0 för en vuxen. Då det är relationen mellan en och två vuxna som har betydelse vid redovisningen efter konsumtionsenhet har detta i och för sig ingen betydelse.

Existensminimiberäkningen tar inte hänsyn till att barns konsumtionskost- nader är olika i olika åldrar. Om man bortser från barnomsorgen är kostnaderna särskilt höga för tonåringarna. Samrådsgruppen om socialför- säkringstillägg (SOFT Ds S 1980:1 s. 114) beaktade detta i sitt förslag och föreslog följande vikttal:

1 vuxen = 1,0 2 vuxna = 1,8 1 barn, 0-9 år = 0,3 1 barn, 10-15 år = 0,45 1 barn, 16-17 år = 0,6 1 barn, 18-19 år = 0,8

Skillnaderna i de båda normerna ligger i att barnen genomsnittligt sett fått ett högre vikttal i SOFT-förslaget. Relationerna mellan en och två vuxna skiljer sig däremot inte i någon nämnvärd grad.

Då enförälderhushållet har en högre andel barn i åldern 11-17 år kommer vikttalet för hushållet med ensamboende förälder att ligga något för lågt när skillnaderna efter barns ålder inte beaktas. Framför allt i hushåll med tonåringar leder detta till att inkomstvärdena per konsumtionsenhet i enförälderhushållet kommer att ligga något för högt vid jämförelse med tvåförälderhushåll.

2.5.3. Föräldrars förvärvsarbetstider

Skillnaden mellan en- och tvåförälderhushåll i tillgången på arbetskraft dels för förvärvsarbete, dels för barnomsorg och arbete i eget hushåll har hittills

knappast beaktats. Ett enförälderhushåll med en heltids förvärvsarbetande kan inte utan vidare jämföras med ett tvåförälderhushåll med en heltidsar- betande och en hemarbetande eller med en heltids och en deltids förvärvsarbetande. En sådan jämförelse blir sned därför att man inte beaktar att dessa tvåförälderhushåll kan använda ytterligare arbetskraftsresurser för att öka inkomsten. Dessutom tas inte hänsyn till att deras större resurs för hemarbete och barnomsorg bör innebära minskade kostnaderi hushållet och för barnomsorgen.

I enförälderhushållet är det vanligast att föräldern arbetar heltid. I tvåförälderhushållet däremot är det vanligast med kortare arbetstid än en heltid och en lång deltid. Med lång deltid avses en förvärvsarbetstid av 20-34 tim./vecka. (Tabell 2.4.)

Oavsett antalet barn är det mer än dubbelt så vanligt att ensamboende med barn förvärvsarbetar heltid som att båda de samboende gör det. En jämförelse mellan familjetyperna efter yngsta barnets ålder visar motsvaran- de förhållande. (Tabell 2.5.)

Tabell 2.4 Ensamboende och samboende föräldrar efter förvärvsarbetstid och antal barn: Procent av resp. grupp

Familjetyp/ Hushåll efter antal barn Hushåll förvärvsintensitet _—————— totalt 1 2 3+ Ensamboende heltid 50 36 .. 44 lång deltid" 29 31 , .. 30 övriga 22 34 47 27 Totalt, procent 101 101 100 101 Totalt, antal 129 200 61 400 12 100 202 700 Samboende båda heltid 23 16 15 18 heltid+lång deltid 35 36 22 33 övriga 43 48 64 48 Totalt, procent 101 100 101 99 Totalt, antal 366 200 392 300 143 000 901 500

" 20—34 tim./vecka. Källa: HINK 1980, SCB.

Tabell 2.5 Heltids förvärvsarbetande i en- och tvåförälderhushåll vid olika ålder på yngsta barn. Procent av resp. grupp

Familjetyp Yngsta barnets ålder Totalt

( 7 år 7—10 år 11—17 år

Ensamboende, heltid 28 38 59 44 Samboende, båda heltid 14 17 25 18

Källa: HINK 1980, SCB.

Heltid och lång deltid förvärvsarbetar en något högre andel samboende föräldrar än ensamboende vårdnadshavare med lång deltid. Skillnaderna är dock betydligt mindre än den högre andel med heltids förvärvsarbete som ensamboende vårdnadshavare visar.

Skillnaderna i förvärvsarbetets omfattning kan beaktas genom att jämfö- relsen mellan en- och tvåförälderhushåll görs vid så likartade förhållanden som möjligt i fråga om förvärvsverksamhet, antal barn och i viss mån även yngsta barnets ålder.

Enförälderhushållet med en förvärvsarbetande på heltid och ett barn bör således jämföras med tvåförälderhushållet med två heltidsarbetande föräld- rar och ett barn. Härvid uppnås så stor jämförbarhet som möjligt även om tvåförälderhushållet i regel har en större resurs än enförälderhushållet utanför förvärvsarbetstiden.

2.5.4. Förvärvsarbete och hemarbete vid inkomstjämförelser

Iden civilrättsliga lagstiftningen utgår man från att varje vuxen skall klara sin egen försörjning. Detta gäller också inom äktenskapet där det föreskrivs i 5 kap. 2 5 första stycket giftermålsbalken (GB) att ”Makarna skall, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att tillgodose deras gemensamma och personliga behov. De skall fördela utgifter och sysslor mellan sig.”

Tryggheten för den enskilde och familjen bygger på arbete och egen försörjning. I olika sammanhang ställs krav på att den enskilde utnyttjar sin förvärvsförmåga, t.ex. för utbetalning av ersättning från arbetslöshetskassa, för kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), för erhållande av sjukpenning över grundnivån samt för erhållande av ATP och tjänstepension.

Den ensamboende är för sin försörjning beroende av att förvärvsarbeta. Detta gäller som regel också de båda samboende föräldrarna. De senare har dock möjlighet att sinsemellan fördela arbetsuppgifter och jämna ut skillnader i inkomster. Då brist uppstår har parterna ett förstahandsansvar gentemot varandra att täcka denna. I enförälderhushållet finns däremot inte någon inom hushållet som kan avhjälpa brist utan det yttersta skyddet blir närmast socialbidraget som fyller ut när förvärvsarbets- och barnomsorgssi- tuation förorsakar brist i den egna försörjningen.

Vid beviljande av bostadsbidrag beaktas endast hushållsinkomst och barnantal. Däremot ställs inga krav på hur hushållet använt sin förvärvsar- betsresurs. Detta innebär att bostadsbidrag kan utgå till samboende även om endast den ena av föräldrarna är inkomsttagare.

En bearbetning av HINK 1978 för bostadsbidragskommittén visar att andelen med bostadsbidrag i tvåförälderhushållet ökar med antalet barn men också med minskad förvärvsinsats. Redan vid två barn visar minskningen i förvärvsinsats ett kraftigt utslag på andelen bostadsbidrag. (Tabell 2.6.)

Bostadsbidraget har kommit att bli ett viktigt ekonomiskt stöd till samboendehushåll där ena maken är helt hemarbetande men också till hushåll där den ena eller båda deltidsarbetar.

Även för enförälderhushåll varierar andelen med bostadsbidrag beroende på förvärvsinsatsen och antal barn. Skillnaderna är dock inte här så markerade eftersom den ensamboende genomgående har en högre andel

Tabell 2.6 Tvåförälderhushåll med bostadsbidrag efter förvärvsintensitet och antal barn. Procent av resp. grupp

Antal 2 heltid Heltid+ Heltid+ Deltid+ Totalt barn deltid hemarbete deltid

1 11 21 23 35 23 2 16 36 64 63 43 3 35 50 78 95 59 4+ 59 35 86 65 70 Totalt 16 32 50 53 38

Källa: HINK 1978, SCB, tabelluttag 1980-10-04 till bostadsbidragskommittén.

med bostadsbidrag än samboende.

Frågan om förvärvsarbetskravet har särskilt intresse när man skall försöka jämföra levnadsförhållanden i envuxen- och tvåvuxenhushåll med barn. Är det skäligt att även i hushåll med barn under tonåren förutsätta att båda föräldrarna skall kunna arbeta heltid? Eller bör samhället utgå från en lägre förvärvsintensitet? Är det skäligt att räkna med att samboende föräldrar tillsammans förvärvsarbetar en tid motsvarande 1,5 heltid eller 1,75? I så fall blir det en arbetstid motsvarande 0,5 eller 0,25 heltid även för hemarbete och barnomsorg. För att den ensamboende skall få samma tid härför skulle förvärvsarbetskravet i ensamboendehushållet ligga på halv- eller trefjärde- dels tid.

I enförälderhushållet är vårdnadshavaren ensam om att tillföra hushållet förvärvsinkomst, bortsett från underhållsbidrag resp. bidragsförskott. Detta innebär att vårdnadshavaren av ekonomiska skäl ofta arbetar heltid. I tvåförälderhushållet däremot finns två personer som kan bidra till hushållets förvärvsinkomster. Detta tycks ge bättre utrymme för samboendehushållet med 1-2 barn än för enförälderhushållet att låta en del av arbetskraften användas i det egna hushållet. Detta leder rimligen till vissa besparingar i konsumtionen.

2.5.5. Hemarbetets värdering

En- och tvåförälderhushåll skiljer sig väsentligt när det gäller tillgången på arbetstid för hushållet. För att kunna beakta detta måste värdet av det arbete den hemarbetande utför på hel- eller deltid kunna uttryckas i pengar. Försök härtill har gjorts i olika sammanhang.

Med utgångspunkt från konsumentverkets undersökningar har t.ex. familjeekonomiska kommitténs sekretariat gjort vissa beräkningar av de besparingar en hemarbetande kan göra. Man har därvid uppskattat att ett fyrapersonershushåll kan sänka sina utgifter enligt följande:

baka matbröd själv 80 kr./mån. laga mat av råvaror i stället för

att använda ”bekvämmat” 6,70 kr./måltid sy själv ca 40 % billigare

Vid beräkningen har antagits att minskningen i utgifter för mat och bröd

Tabell 2.7 Exempel på besparingar kr./år av hemarbete efter hushållstyp år 1980

Aktivitet Hushållstyp Två vuxna Två vuxna Två vuxna 2 barn 3 barn 4 barn Bakning av matbröd 960 I 200 1 440 Mat av råvarora 2 895 3 618 4 342 Hemsömnad 600 900 1 200 Totalt 4 455 5 718 6 982

" Ett mål om dagen i 20 dagar, två mål om dagen i 8 dagar per månad.

fördelar sig lika per person i hushållet samt att den som syr själv kan minska klädutgifterna med 300 kr. per barn och år. Härvid skulle hemarbete kunna ge besparingari tvåförälderhushåll med olika antal barn i enlighet med tabell 2.7.

Beräkningarna bygger på vissa antaganden och är grova uppskattningar. Ingen hänsyn har tagits till barnens ålder. Om man jämför en småbarnsfamilj med en familj med tonårsbarn är såväl åtgången på bröd som mat avsevärt mycket större i tonårsfamiljen. När det gäller klädkontot kan det däremot vara svårt att åstadkomma lägre kostnader då det är tveksamt om tonårsbarn accepterar hemsydda kläder. Det är således troligt att en hemarbetande förälder har lättare att bidra till lägre kostnader för tonåringarnas mat än för deras kläder. Dessutom inbesparas utgifter för barnomsorg i den mån föräldrarna själva kan svara för den.

För att hushåll med hemarbetande make skall bli mera ekonomiskt jämförbart med hushåll med båda makarna heltids förvärvsarbetande och enföräldrahushåll med en heltidsarbetande måste den besparing hemarbete ger läggas till den disponibla inkomsten i hushållet med hemarbetande. Motsvarande bedömning av hemarbetets värde måste också ske för hushåll där ena maken eller en ensamboende förälder är deltidsarbetande. På samma sätt måste här den disponibla inkomsten ökas med kostnadsbesparingen av hemarbetet.

Såsom tidigare påpekats innehåller beräkningar av detta slag betydande osäkerheter. Det kan därför vara att föredra att i stället låta jämförelser av tvåförälder- resp. enförälderhushåll omfatta hushåll med så lika arbetsresurs som möjligt för hemarbetet och barnomsorgen. I enlighet med vad som tidigare föreslagits innebär detta att tvåförälderhushåll med två heltids förvärvsarbetande jämförs med enförälderhushåll med en förvärvsarbetande på heltid och tvåförälderhushåll med en heltid och en deltid jämförs med enförälderhushåll med en deltidsarbetande.

Det bör dock tilläggas att inte heller dessa jämförelser blir helt rättvisande. Samboendehushållet har den ytterligare tillgång som två föräldrar utgör - mot en i ensamboendehushållet - vid barnomsorg, hushållsarbete. under- hålls- och reparationsarbete. inköp samt vid kontakter med förskola, skola m.m.

2.5.6. Egen bostad

Över 75 % av samboende äger sin bostad mot 30 % för ensamboende. Hur bostadsformen beaktas blir därför av stor betydelse om jämförelse av hushållens disponibla inkomster skall ge en riktig bild av olika gruppers ekonomiska situation.

Enligt taxeringsreglerna skall den som äger fastighet ta upp intäkt av denna till ett belopp som beräknas till viss procent av taxeringsvärdet. Samtidigt får avdrag göras för ränta å lånat i fastigheten nedlagt kapital. Med hänsyn till att taxeringsvärdet brukar ligga under marknadsvärdet, att procentsatsen är förhållandevis låg och skuldräntorna höga kommer inkomsten av eget hem ofta att bli negativ. Detta drar i sin tur ned den taxerade inkomsten, vilket alltså sker betydligt oftare för samboende än för ensamboende. Detta leder till att man vid jämförelse av taxerade inkomster får en felaktig bild av den ekonomiska situationen för villaägare och andra. Disponibel inkomst räknas fram utifrån taxerad inkomst minskad med faktisk skatt. Då ränteavdragen leder till lägre skatt blir skillnaderna i disponibla inkomster mindre än i taxerade. Inkomstjämförelser blir dock ändå haltande.

Statistiska centralbyrån har försökt att beakta detta genom att övergå till en värdeanpassad metod för beräkning av eget hem. Enligt denna åsätts bostaden ett marknadsvärde. Efter avdrag för i fastigheten nedlagt lånat kapital erhålls värdet av eget kapital. Räntan på det egna kapitalet beräknas utifrån räntesatsen för 12 månaders kapitalräkning.

Även denna beräkning har dock vissa brister. Beräkningssättet följer dock internationella statistikrekommendationer.

En jämförelse mellan de båda metoderna har gjorts av statistiska centralbyrån vid beräkning av andelen hushåll under existensminimum år 1979. Denna visar att den värdemässiga metoden ger en betydligt lägre andel samboende under existensminimum. För ensamboende blir skillnaderna däremot små. (Tabell 2.8.)

Tabell 2.8 Antal och andel hushåll under existensminimum år 1979

Hushållstyp Metod för beräkning av inkomst av eget hem Taxeringsmässig SCB:s värdemässiga beräkning beräkning Antal Procent Antal Procent

Gifta/samboende

1 barn 12 700 3,5 7 400 2,0 2 barn 23 200 5,5 10 100 2,4 3 barn + 24 500 18,8 11 500 8,6 Totalt 60 400 6,6 29 000 3,2 Ensamboende 1 barn 10 200 8,3 9 800 8,0 2 barn 6 900 11,8 5 800 10,0

Totalt 17 100 9,0 16 100 8,4

Källa: HINK 1979, SCB.

2.5.7. Teoretiska modeller

I olika sammanhang presenteras teoretiska modeller över den ekonomiska situationen för enförälderhushåll och tvåförälderhushåll vid tänkta inkoms- ter. I regel utgår man från lika inkomstbelopp och presenterar vad detta geri t.ex. disponibel inkomst. Även andra ansatser förekommer t.ex. att man utgår från inkomst per person och då jämför läget vid dubbel inkomst i tvåförälderhushållet.

Avsikten med de teoretiska modellerna är självfallet inte någon annan än att studera vad som inträffar vid vissa givna förutsättningar. Risken är dock att de inbjuder till att tänka i jämförelsebanor inte endast för en enstaka individ utan för gruppen i stort. Använda så ger de en felaktig bild av de olika familjetypernas situation. I verkligheten förekommer inte så ofta att enförälderhushållet och tvåförälderhushållet har samma bruttoårsinkomst. Anledningen är dels att de ensamboende till huvudsaklig del är kvinnor och därmed har förhållandevis låga inkomster, dels att tvåförälderhushållet som regel har mer än en av föräldrarna förvärvsarbetande.

Jämförelser av hushållsinkomster efter avdrag för skatt och existensmini- mum ger vid t.ex. en bruttoinkomst av 125 000 kr./år ofta ett högre överskott per hushållsmedlem i en- än i tvåförälderfamiljen. Situationen påverkas dock i hög grad av om inkomsten förtjänas endast av ena maken eller om de svarar för halva inkomsten var.

Det är dock inte möjligt att utifrån en jämförelse på en viss inkomstnivå dra slutsatsen att ensamboende förälder skulle ha en bättre ekonomisk situation än samboende. År 1980 fanns nämligen mindre än 3 % ensambo- ende vårdnadshavare med en statligt taxerad inkomst på 120 000 kr. och över. Däremot fanns det 33 % samboendehushåll. Uppgiften är således av ringa praktiskt värde vid en jämförelse av enförälder- och tvåförälderhus- häll.

En teoretisk modell som i stället utgår från inkomst per vuxen visar att om ensamboende och gift med hemmamake tjänar lika mycket så har den som är gift och har två barn endast några tusen kronor mer att leva på än ensamboende med ett barn. Har däremot vardera föräldern i samboende— hushållet lika hög inkomst som ensamboende förälder, har de samboende en betydligt högre disponibel inkomst. Tar man hänsyn till antalet personer som skall leva på inkomsten ligger hushållen rätt lika. Modellen informerar om vilken disponibel inkomst den enskilde kan räkna med för sitt hushåll vid olika inkomst före skatt. Den säger dock ingenting om inkomstfördelningen i praktiken i ensamboende— och samboendehushållen och är därför ett dåligt underlag för standardjämförelser. Däremot kan den lätt förleda till att göra sådana.

En teoretisk modell som utgår från individuell inkomst eller hushållsin- komst och för varje inkomstläge redovisar den disponibla inkomsten för olika hushållstyper inbjuder lätt till att jämföra hushållstyper i ett visst inkomstläge. En sådan jämförelse vore tänkbar om de olika hushållstyperna fördelade sig på samma sätt på de olika inkomstlägena. Så är emellertid inte fallet. Enligt HINK 1980 hade samboende föräldrar med ett barn i genomsnitt en sammanlagd statligt taxerad inkomst av 109 500 kr. För ensamboende med ett barn var motsvarande inkomst 57000 kr. Statligt

taxerad inkomst under 40 000 kr. hade mindre än 5 % av samboende medan detta gällde 30 % av ensamboende. Utan en samtidig redovisning av inkomstfördelningen inom de olika familjetyperna kan de teoretiska modellerna icke användas för att göra jämförelser mellan den ekonomiska situationen för ensamboende och samboende med barn. Dessutom måste alltid beaktas de tidigare nämnda faktorer som påverkar jämförelser.

2.6. Vårdnadshavarna

I avsnitten 2.6.1 - 2.6.6, som huvudsakligen bygger på uppgifter ur allmän statistik, jämförs enförälderhushåll (ensamboende) med tvåförälderhushåll (samboende). I den senare gruppen ingår även samboende som har barn från tidigare förhållanden, den s.k. blandfamiljen. Endast i några enstaka fall kan i denna del kommentarer göras utifrån blandfamiljen.

I avsnitten 2.6.7 - 2.6.11, som där inte annat anges grundar sig på Ensamförälder 1980, jämförs ensamboende med kärnfamiljen. I anknytning härtill belyses blandfamiljen.

2.6.1. Inkomstförhållanden

När man vill belysa på vilken ekonomisk nivå familjer lever är det den disponibla inkomsten som är av störst intresse eftersom man här även tagit hänsyn till positiva och negativa transfereringar. Vid diskussion och bedömning av Stödbehov är det dock knappast den disponibla inkomsten som i första steget bör vara utgångspunkten. I denna ligger redan insatser av olika slag som är avsedda att utgöra stöd när egna resurser inte räcker till. Utgångspunkten bör i stället vara inkomstbegrepp som ger underlag för att studera när brist i egen inkomst föreligger. Sådana begrepp är t.ex. förvärvsinkomsten och faktorinkomsten. Den disponibla inkomsten däre- mot informerar om i vilken mån olika stödåtgärder lyfter upp svaga grupper till en viss levnadsnivå.

Inkomstjämförelser kan göras med utgångspunkt från den enskilde eller från hushållet. För jämförelser mellan barnhushåll har hushållsinkomsten störst intresse. Även en beskrivning utifrån individen ger dock värdefull information då den bl.a. speglar betydelsen av olika förvärvsintensitet och löneläget för olika grupper. '

Förvärvsinkomst, faktorinkomst, taxerad inkomst

Förvärvsinkomsten utgörs av lön och företagsinkomst. Ensamboende vårdnadshavare hade enligt Ensamförälder 1980 högre bruttolön per månad före skatt än kvinnan i tvåförälderfamiljen. Den högre månadsinkomsten i ensamboendegruppen berodde främst på längre förvärvsarbetstid samt att endast ett par procent av de ensamboende var helt hemarbetande medan detta gällde drygt 15 % av samboende kvinnor. Till en del var den högre inkomsten också förorsakad av att ensamboende hade en något högre timlön. Timlönen för ensamboende vårdnadshavare låg ca 10 % högre än timlönen för samboende kvinna. Till en del förklaras detta av att i

ensamboendegruppen ingick 15 % män som i genomsnitt hade en timlön som låg drygt 20 % över timlönen för kvinnorna i gruppen. Även om arbetsti- derna är desamma har alltså i regel ensamboende kvinnor svårare än ensamboende män att få ihop inkomst till försörjningen. Kvinnan i blandfamiljen hade högre förvärvsinkomst än kvinnan i kärnfamiljen men lägre än den ensamboende.

Vid en jämförelse mellan de båda familjetyperna ensamboende och samboende med barn är dock hushållsinkomsten av större intresse än den enskildes inkomst. Förvärvsinkomsten per hushåll efter antal barn och föräldrarnas förvärvsintensitet visar att ensamboendes inkomst i förhållande till samboendes minskar vid avtagande förvärvsintensitet i de båda hushålls- typerna (tabell 2.9). Enförälderhushållets förvärvsinkomst är ungefär hälften av tvåförälderhushållets då såväl den ensamboende som båda de samboende föräldrarna förvärvsarbetar heltid. Minskar den ensamboende och en av de två samboende sin arbetstid till lång deltid blir den ensamboendes inkomst en väsentligt lägre andel av de samboendes. I gruppen övriga ligger ensamboendes inkomst i förhållande till samboendes på mindre än 20 %. Här minskar inkomstandelen dessutom med ökat barnantal. Vidare ökar förvärvsinkomsten i ensamboendehushållet i förhål- lande till samboendehushållet vid stigande ålder på yngsta barn.

Tabellen visar den ensamboende förälderns svårigheter att klara familjens försörjning endast med förvärvsinkomsten. Utan bidrag skulle det vara praktiskt taget omöjligt för den ensamboende att genom nedsättning av arbetstiden bereda tid för samvaro med barnet och insatser i hemmet.

Skillnaderna i föräldrars förvärvsarbetstider i ensamboende- och sambo- endehushåll med barn är betydande såsom framgått av tabell 2.4. Detta utgör en viktig förklaring till att vid en jämförelse av hela grupperna ensamboendes situation rent inkomstmässigt kan förefalla god.

Faktorinkomsten innefattar förutom förvärvsinkomst även kapitalin- komst, inkomst av eget hem och skattepliktig inkomst av tillfällig förvärvs- verksamhet.

Skillnaden mellan faktorinkomsten och förvärvsinkomsten är i hushåll med högst två barn omkring tre gånger så stor i samboendehushållet som i

Tabell 2.9 Ensamboendes förvärvsinkomst i förhållande till samboendes efter förvärvs- intensitet och barnantal. Samboendehushållet = 100

Familjetyp/ Antal barn Yngsta barnets ålder förvärvsintensitet ___—— 1 2 3+ ( 7 år 7—10 år

Ensamboende, heltid 50 49 .. 44 48 Samboende, båda heltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, lång deltid 35 35 .. 32 35 Samboende, heltid+lång deltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, övriga 18 15 10 14 17 Samboende, övriga 100 100 100 100 100 Ensamboende, alla 45 38 21 32 41 Samboende, alla 100 100 100 100 100

Tabell 2.10 Hushållsinkomst av kapital, eget hem och tillfällig förvärvsverksamhet, kr./är (faktorinkomst förvärvsinkomst)

Antal Ensamboende Samboende barn Kr./år Kr./år 1 3 582 12 083 2 5 057 14 325 3 5 330 12 180

Källa: HINK 1980, SCB.

ensamboendehushållet (tabell 2.10).

Skillnaderna mellan förvärvs- och faktorinkomst beror främst på inkoms- ter av eget hem samt till mindre del på inkomster av kapital. Inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet, t.ex. realisationsvinst vid försäljning av fastig- het och aktier har såväl inom ensamboende- som samboendegruppen betydelse endast för några få procent.

En fördelning av samtliga hushåll efter statligt taxerad inkomst för inkomståret 1980 visar på en skiljelinje för ensamboende— och samboende- hushåll vid en taxerad inkomst av 70 000 kr. Under denna gräns ligger 76 % av ensamboendehushållen medan 81 % av samboendehushållen ligger över.

Tabell 2.11 En- och tvåförälderhushållens fördelning efter statligt taxerad inkomst och hushållstyp. År 1980. Procent

Statligt Samtliga hushåll Löntagarhushåll Övriga hushåll taxerad Ensam— Sam- Ensam- Sam- Ensam- Sam- inkomst boende boende boende boende boende boende 1 OOO-tal kr.

— 19 9 1 2 ( 1 39 7 20— 29 8 1 7 ( 1 15 5 30— 39 13 2 11 1 17 6 40— 49 15 3 15 2 14 9 50— 59 17 5 20 4 6 12 60— 69 14 8 17 7 4 13 70— 79 8 9 10 9 2 9 80— 89 6 10 7 10 ( 1 11 90— 99 4 4 10 2 6 100—109 2 10 3 10 0 7 110—119 2 11 2 12 1 2 120—139 1 16 1 17 0 9 140—159 ' 7 8 0 2 160—199 2 6 2 7 ( 1 2 200— 3 4 0 1 Totalt 101 101 101 101 100 100 Antal hushåll 203 727 900 443 161 972 800 306 41 755 100 137

Källa: HINK 1980 (ej specialbearbetningen).

Fördelningen av löntagarhushållen visar i jämförelse med fördelningen för alla hushåll en viss förskjutning mot högre inkomstlägen såväl för ensambo- ende- som samboendehushållen. En av anledningarna är att den taxerade inkomsten i företagarhushållet, på grund av att inkomsten beräknas efter bokföringsmässiga grunder, blir ett osäkert mått för beräkning av vilka medel som finns tillgängliga. Om beräkningen leder till underskott påverkas även andra makens inkomst. Denna förklaring gäller i huvudsak samboen- dehushållen. För ensamboende är orsaken främst att hushåll där den ensamme föräldern studerar inte ingår i löntagarjämförelsen. Andra orsaker till att lön inte uppbärs är, förutom egen företagsamhet och studier, arbetslöshet utan kassaersättning och arbete i eget hushåll.

2.6.2. Familjestöd

Begreppet familjestöd uppfattas i dagligt tal som samhällets stöd till barnfamiljer. Exempel på familjestöd är barnbidrag, bostadsbidrag, föräld- rapenning, vårdbidrag till föräldrar med handikappade barn och bidragsför— skott.

I hushållsinkomstundersökningen inräknas socialbidrag och i viss mån underhållsbidrag i familjestöd. Dessa stöd har emellertid en helt annan karaktär. Socialbidraget har till syfte att fylla ut då egna inkomster och vanliga familjestöd inte räcker till. Behandlat separat kan socialbidraget ge information om i vilka lägen familjestöd och inkomstförsäkringar är otillräckliga. Underhållsbidrag är den del den bidragsskyldige skall betala till sitt barns kostnader. Det är ett belopp som betalas till barnet från den förälder barnet inte sammanbor med. Till denna del är det inget familjestöd från samhället utan grundar sig på en överenskommelse eller dom om fördelning av barnets kostnader mellan föräldrarna. Först när den bidrags- skyldige inte kan betala ett så stort belopp som samhället garanterar varje ensamförälderbarn träder samhället i de flesta fall in och betalar en utfyllnadsdel i form av bidragsförskott. Dess syfte är att fylla i bristande förmåga hos den bidragsskyldige och kan därmed betraktas som ett samhällsstöd till bidragsskyldig för att denne skall kunna täcka sin del av barnets kostnader. Däremot utgör den ingen inkomst för den bidragsskyl- diges hushåll men skall självfallet inräknas i den disponibla inkomsten för vårdnadshavarens hushåll.

Det sammanlagda familjestödet i form av barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning utgick är 1980 i genomsnitt med lägre belopp till ensambo- ende med ett barn och förvärvsarbete på heltid än tillsamboende med båda heltid och ett barn. Detta kan delvis förklaras av att barnbidrag inte utbetalas till barn över 16 år som slutat skolan. Dessa barn utgör en högre andel i ensamboende- än i samboendehushållet. .

Även när yngsta barn var under 7 år hade ensamboende i regel lägre familjestöd än samboende. Detta sammanhänger med att tvåföräldrar oftare har barn i sådan ålder att de uppbär föräldrapenning. I övriga fall var familjestödet högre till ensamboende än till samboende föräldrar. (Tabell 2.12).

Enförälderhushållen uppbär oftare än samboende bostadsbidrag. Belop- pen är också genomsnittligt högre. Anledningen är att hushållsinkomsten

Tabell 2.12 Familjestödet till enförälderhushållet i förhållande till tvåförälderhushållet efter förvärvsintensitet och antal barn. Samboendehushållet = 100

Familjetyp/ Antal barn Yngsta barnets ålder förvärvsintensitet 1 2 3+ ( 7 är 7—10 år

Ensamboende, heltid 80 122 .. 68 148 Samboende, båda heltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, lång deltid 163 131 .. 101 170 Samboende, heltid+lång deltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, övriga 134 121 107 83 127 Samboende, övriga 100 100 100 100 100 Ensamboende, alla 119 124 131 88 137 Samboende, alla 100 100 100 100 100

Källa: HINK 1980, SCB.

ofta är låg, i all synnerhet då arbetstiden är lägre än heltid. Samboende däremot uppbär oftare än ensamboende föräldrapenning. I de fall föräldra- penning utgår är den genomsnittligt sett högre i tvåförälder- än i enföräl— derhushållet. Detta sammanhänger med att tvåföräldrarna oftare har småbarn samt att fadern ofta uppbär föräldrapenning 10 dagar i samband med barns födelse och till viss del tar ut barnledighet.

Familjestödet redovisas av statistiska centralbyrån dels totalt, dels särskilt för barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning. I genomsnitt för en- resp. tvåförälderfamiljen utgick de med följande belopp år 1980:

Ensamboende med Samboende med barn, kr. barn, kr. Barnbidrag 3 600 4 600 Bostadsbidrag 4 700 1 600 Föräldrapenning 1 400 3 100 Totalt kr./år 9 700 9 300

I sammanlagt familjestöd till barnfamiljer år 1980 redovisas 19 300 kr. i genomsnitt för ensamboende och 10200 kr. för samboende (Statistiska meddelanden Be 1982:6.1). I ensamboendes familjestöd är då inräknat underhållsbidrag och i förekommande fall bidragsförskott. Såsom tidigare framhållits är underhållsbidraget en privat överföring av pengar till barnets kostnader från den bidragsskyldige. Detta belopp kan inte rimligen inräknas i familjestödet. Räknat utifrån bidragsförskottsregistret kan i genomsnitt ensamboende beräknas uppbära underhållsbidrag med 4 700 kr. och samboende med 200 kr. Den låga siffran för samboende beror på att det totala underhållsbidraget fördelats även på de samboende som icke uppbär sådant bidrag.

När underhållsbidragen räknas bort blir samhällets familjestöd till ensamboende i genomsnitt 14 600 kr. och till samboende 10 000 kr. Denna skillnad i familjestöd mellan en- och tvåförälderhushåll beror huvudsakligen på att bidragsförskott och socialbidrag oftare utbetalas till ensamboende förälder än till samboende.

2.6.3. Disponibel inkomst

Hushållens verkliga ekonomiska situation kan bäst beskrivas med hjälp av disponibel inkomst. Denna inkomst är det belopp som hushållet förfogar över sedan avdrag och tillägg gjorts för skatt och transfereringar. Disponibel inkomst beräknas utifrån inkomst av förvärvsarbete, rörelse, fastigheter, kapital, sjukersättning, pension, livräntor, studiestöd och arbetsmarknads- stöd.

Från inkomsten dras slutlig skatt samt negativa transfereringar (t.ex. utgivet periodiskt understöd). Därtill läggs barnbidrag, bostadsbidrag, underhållsbidrag/bidragsförskott, socialbidrag och eventuell annan positiv transferering.

I den disponibla inkomsten i hushållsinkomstundersökningen har den ensamboende tillförts en inkomst per barn motsvarande bidragsförskottet. Motsvarande tillägg har påförts samboendehushåll där någon av de samboende uppburit underhållsbidrag/bidragsförskott genom bidragsför- skottssystemet. I de fall vårdnadshavaren inte varit ansluten till detta har det inte varit möjligt att föra på bidragsförskottsbelopp för bidragsberättigade barn i samboendefamiljen.

I hushåll från vilka underhållsbidrag utbetalas är detta beaktat endast till den del det är avdragsgillt vid beskattningen och i de fall sådant avdrag medgivits.

Den disponibla inkomsten har vid jämförelser mellan olika hushållstyper även andra begränsningar. Den något missvisande effekten av underskotts- avdragen har berörts i avsnitt 2.5.6. Dessutom kan ifrågasättas om det är riktigt att räkna in socialbidragen när man vill beskriva hushållens ekonomiska situation. Socialbidraget är avsett att träda in när inkomsten är för liten för att leva på. Det är inkomstprövat. Om det inte inräknas i den disponibla inkomsten får man en bild av hushållens situation innan den garanti för överlevnad som socialbidragen utgör påverkar situationen. Eftersom statistiska centralbyrån lagt in socialbidragen i den disponibla

Tabell 2.13 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet i enförälderhushållet i förhål- lande till tvåförälderhushållet efter förvärvsintensitet och antal barn. Samboendehus- hållet = 100 Familjetyp/ Antal barn Yngsta barnets ålder förvärvsintensitet

1 2 3+ ( 7 år 7—10 år Ensamboende, heltid 87 94 .. 85 94 Samboende, båda heltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, lång deltid 79 81 .. 78 83 Samboende, heltid+lång deltid 100 100 100 100 100 Ensamboende, övriga 81 72 86 74 82 Samboende, övriga 100 100 100 100 100 Ensamboende, alla 89 87 83 87 93 Samboende, alla 100 100 100 100 100

Källa: HINK 1980, SCB.

inkomsten, ingår den i den fortsatta redovisningen. Socialbidragen redovisas särskilt i avsnitt 2.6.6.

En jämförelse av hushåll efter förvärvsintensitet och barnantal visar att enförälderhushållet genomsnittligt har en disponibel inkomst/ke som ligger 10—20 % lägre än i tvåförälderhushållet. När alla enförälderhushåll ställs i relation till alla tvåförälderhushåll blir skillnaderna inte lika markanta men dock tydliga. (Tabell 2.13).

Det bör understrykas att den disponibla inkomsten inte är ett tillräckligt säkert uttryck för välfärd i vid mening. Utanför ligger inkomster som inte tas upp till beskattning, bytestjänster och egen produktion i hemmen. Dessa möjligheter att öka välfärden är mera åtkomliga för samboende som i regel har en större tidsresurs än ensamboende.

2.6.4. Förändringar i inkomstutveckling

Från år 1979 till år 1980 har den disponibla inkomsten/ke ökat mindre för ensamboende med barn än för samboende. Skillnaden utgör 7 procenten- heter.

Ökningen av lön och faktorinkomst mellan år 1979 och år 1980 var ungefär lika stor för båda familjetyperna. De positiva transfereringarna visade dock betydande skillnader. Ensamboende med barn har endast ökat sina erhållna transfereringar med 6 % mot 13 % för samboende.

Ersättning i samband med sjukdom, studiestöd och arbetsmarknadsstöd har minskat för ensamboende med barn. Dessutom har bostadsbidraget för ensamboende inte ökat i samma utsträckning som för samboende. Den slutliga skatten har ökat mest för ensamboende med barn.

Även från år 1980 till år 1981 har den disponibla inkomsten/ke ökat mindre för ensamboende med barn än för samboende.

2.6.5. Svag ekonomi

För att särskilt studera hushåll med svag ekonomi utgår statistiska centralbyrån från det s.k. existensminimum som används i beskattningssam- manhang. Detta kan ses som ett mått på vad ett hushåll behöver för att kunna överleva på en av samhället accepterad lägsta nivå. Reglerna för bestäm- mandet av existensminimum har dock vissa svagheter. Hänsyn tas t.ex. inte till barnens ålder och till eventuella utgifter för barntillsyn. 'Det senare leder till underskattning av behovet av disponibel inkomst i hushåll med ensamboende förälder och i hushåll med två förvärvsarbetande på heltid. Vidare beaktas inte egenproduktion och hur denna påverkar familjens ekonomi.

Med utgångspunkt från Hink 1979 och 1980 redovisar statistiska central- byrån andelen hushåll med olika grad av svag ekonomi. Till gruppen under existemsminimum hänförs hushåll som icke når upp till existensminimum. I riskzonen ingår hushåll med en disponibel inkomst mellan existensminimum och högst 4 000 kr. högre per konsumtionsenhet. Hushållen i denna grupp anses ha en ekonomi som endast tål förhållandevis små störningar för att inte hamna under existensminimum. Pressad ekonomi anses de hushåll ha som har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som är högst 4000 kr.

Tabell 2.14 Hushållen fördelade på olika grupper efter sin disponibla inkomst år 1979 Hushållstyp Procentuell fördelning efter 1979 års inkomst Under I risk- Pressad Övriga Samtliga Antal existens- zonen ekonomi hushåll minimum (tusen- tal) Ett barn Ensamboende 3,8 3,0 14,6 78,6 100 106 Samboende 2,0 1,5 2,9 93,7 100 357 Två barn Ensamboende 8,4 2,9 13,2 75,5 100 38 Samboende 2,6 7,0 6,2 84,2 100 394 Tre barn Ensamboende .. .. .. .. .. .. Samboende 11,5 12,6 12,4 63,5 100 100

Källa: Välfärdsbulletinen 3/1982 tabell 1, SCB.

högre än för hushåll i riskzonen. Beloppet 4 000 kr. som gräns för de olika grupperna är godtyckligt valt.

Övriga hushåll har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som är minst 8 000 kr. högre än den disponibla inkomst som behövs för att nå upp till existensminimum.

Av tabell 2.14 framgår hur hushållen år 1979 fördelade sig på de olika grupperna med svag ekonomi. Andelen hushåll i gruppen övriga minskar med ökat barnantal. Dessutom är andelen vid samma antal barn lägre i hushåll med ensamboende förälder än med samboende. En större andel ensamboende än samboende med ett resp. två barn faller under existensmi- nimum eller tillhör gruppen med pressad ekonomi.

Av de hushåll som år 1979 låg under existensminimum var 44 % av ensamboende med ett barn och 20 % av samboende med två barn kvar under existensminimum år 1980.

2.6.6. Socialhjälp

I detta avsnitt används begreppet socialhjälp i stället för socialbidrag som infördes först i samband med socialtjänstlagen den 1 januari 1982.

Låg disponibel inkomst med undantag av socialhjälp i hushåll med ensamboende vårdnadshavare återspeglar sig i en hög andel socialhjälpsta- gare i denna grupp.

Socialhjälpsstatistiken (SCB) grundar sig på uppgifter som inhämtats från socialnämnderna. Här räknas barn som fyllt 16 år inte till familjen och blir om de uppbär socialhjälp betraktade som självständiga hjälpfall. År 1981 var antalet socialhjälpsfall större bland ensamboende med barn än bland samboende med barn. Sätter man antalet fall med socialhjälp i förhållande till gruppernas storlek innebär detta att 18 % av alla ensamboende med barn någon gång under 1981 hade socialhjälp mot knappt 3 % för samboende med barn (tabell 2.15).

Tabell 2.15 Socialhjälp under år 1981 till en- och tvåförälderhushåll

Ensamboende Samboende med barn med barn

Kvinnor Män

Antal fall 34 398 2 625 31 328 Andel" 20 9 3 Antal månader i genomsnitt 4,2 3,5 4,1 Genomsnittligt belopp kr. 7 639 6 867 8 882 därav hjälp till utbildning, närings- hjälp m m. kr. 4 238 666 5 264 bidrag till levnadskostnader kr. 3 401 6 201 3 618

Beräkningen av andelen socialhjälpstagare utgår från HINK 1980, som redovisar 203 000 ensamboende vårdnadshavare samt 902 000 samboende med barn. Av de ensamboende är enligt bl. a. Ensamförälder 1980 ca 15 % män. Källa: Statistiska meddelanden S 1982:22 Socialhjälp under 1981, tabell 13 och 15, SCB.

Av ensamboende med barn var kvinnor socialhjälpstagare betydligt oftare än män. Några större skillnader i genomsnittligt antal månader med socialhjälp förelåg inte mellan en- och tvåförälderhushåll. Genomsnittligt utgående belopp var också förhållandevis lika.

Andelen med socialhjälp var inte endast klart högre i enförälder- än i tvåförälderhushållen utan även mera beroende av antal barn och barns ålder samt av förvärvssituation. I samboendefamil jen ökade andelen socialhjälps- tagare först från och med tredje barnet. (Tabell 2.16.)

Inte heller skillnader i hushållets förvärvsintensitet gav några markerade skillnader i socialhjälpsandel inom samboendehushållet. Samboende föräld- rar tycks således inte i samma utsträckning bli beroende av socialhjälp då den

Tabell 2.16 Socialhjälp i en- och tvåförälderhushåll efter förvärvsintensitet, antal barn och yngsta barnets ålder. Procent av resp. grupp

Familjetyp/

förvärvsintensitet Antal barn Yngsta barnets ålder 1 2 3+ ( 7 år 7—10 år 11—17 år Ensamboende heltid 5 9 .. 6 10 5 lång deltid 15 20 .. 27 14 9 övriga 30 21 29 27 30 . 23 Totalt 13 17 24 21 17 9 Samboende båda heltid 2 1 0 2 1 2 heltid + lång deltid 2 1 l l l övriga 3 4 11 7 4 3 Totalt 2 2 8 4 3 ]

Källa: HINK 1980. SCB.

Tabell 2.17 Andel med socialhjälp inom olika grupper ensamboende och samboende barnfamiljer. Procent av resp. grupp

Ensamboende Samboende Man 4 Kvinna 13 .. Frånskild 9 4 Ogift 23 4 Bor i villa/radhus 3 0 Bor i lägenhet 15 5

Källa: Ensamförälder 1980.

ena minskar sin förvärvsarbetstid eller slutar arbetet. I ensamboendehushål- let däremot ökade andelen socialhjälpstagare med minskad förvärvsarbets- tid. Detta gällde såväl vid olika antal barn som vid olika åldrar på yngsta barnet.

Förutom dessa skillnader visar Ensamförälder 1980 även på skillnader i andel socialhjälpstagare med hänsyn till kön, civilstånd och boendeform. Inom ensamboendegruppen hade kvinnor oftare socialhjälp än män, ogifta oftare än frånskilda och den som bodde i lägenhet oftare än den som bodde i villa. Den höga andelen socialhjälp för ogifta är beroende på att de i förhållandevis stor omfattning har både småbarn och saknar arbete.

För samboende var socialhjälpsandelen högre för dem som bodde i lägenhet än dem som bodde i villa. Skillnaden var dock inte så markerad som för ensamboende.

Bland ensamboende som inte förvärvsarbetade var socialhjälpsandelen störst. Den var här 40 %. För studerande var motsvarande andel 28 %. Dessa höga siffror tyder på brister i arbetsmarknads- och studiestödet.

Av forskningsprojektet ”Underhåll och socialförmån” framgår att störst betydelse för om socialhjälp utgick eller inte var om vårdnadshavaren hade förvärvsarbete under hela året eller inte. Olika former av sociala bidrag ansågs inte kunna ändra detta förhållande, även om de hade betydelse som tillskott. Ensamstående vårdnadshavare som var i arbete mindre än 12 månader hade avsevärt oftare socialhjälp som ensamboende än som samboende med annan än barnets andre förälder. Detta bekräftas även av Ensamförälder 1980 som visade att socialhjälp var nästan dubbelt så vanlig bland ensamboende vårdnadshavare som inom blandfamiljen.

2.6.7. Materiella resurser och likviditet

För att den ekonomiska bilden av en- och tvåförälderhushållen skall bli fullständig måste den kompletteras med en beskrivning av de materiella resurserna. Även dessa är uttryck för ekonomisk standard. Ensamboende äger i avsevärt lägre grad än kärnfamiljen bostad, bil och fritidshus. I samtliga dessa avseenden har blandfamiljen en situation som ligger mellan den ensamboendes och kärnfamiljens. (Tabell 2.18.)

Samma skillnader mellan de tre hushållstyperna visar också likviditetssi- tuationen. 39 % av de ensamboende mot 18 % av kärnfamiljerna och 28 % av blandfamiljerna ansåg att de inte kunde få fram 5 000 kr. inom en vecka.

Tabell 2.18 Materiella resurser i enförälder- och olika typer av tvåförälderhushåll. Procent av resp. grupp

Ensamboende Kärnfamilj Blandfamilj Äger eget hem 29 79 53 Ager bil 61 83 69 Ager fritidshus 6 23 18

Källa: Ensamförälder 1980.

Eftersom samboende är två är det i och för sig naturligt att det är lättare för dem. Detta ändrar dock inte det förhållandet att ensamboende oftare än framför allt kärnfamiljen har svårigheter med likviditeten. Blandfamiljens sämre situation i förhållande till kärnfamiljens kan bero på att parterna i blandfamiljen har en mer åtskild ekonomi.

I samboendehushållet kan parterna dela på fasta utgifter och investeringar i hushållet, medan den ensamboende skall klara dessa ensam. Även fördelaktiga inköpserbjudanden kan lättare utnyttjas av samboende än av ensamboende.

I Social rapport om olikheten i Sverige2 pekas på att de som är samboende kan räkna med ”stordriftsfördelar”. ”Två samboende inkomsttagare lever billigare än en ensamstående eftersom man delar på tunga utgifter. Därför har också de samboende en bättre materiell levnadsstandard än ensamstå- ende i samma ålder."

2.6.8. Boendeförhållanden

Ensamboende bor i betydligt högre grad än samboende i storstadsområden.3 Detta gällde är 198042 % av ensamboende mot 27 % av kärnfamiljerna. De senare bodde till övervägande del och mycket oftare än ensamboende på landsbygden eller i tätorter med mindre än 10000 invånare.

Den viktigaste skillnaden i boendet var att år 1980 endast omkring 30 % av ensamboende bodde i villa mot ca 80 % av kärnfamiljerna. För barnfamiljer kan småhusboende ha vissa fördelar därför att det ger bättre lekmiljö för barnen. fler biutrymmen samt i allmänhet större närhet till grönområden. Nackdelen är avståndet till närservice, t.ex. livsmedelsaffär, fritidslokaler för barn. daghem, förskola, skola samt sjuk- och hälsovårdsservice.

Orsakerna till att ensamboende inte så ofta som samboende bodde i villa var förmodligen flera och samverkande. Ensamboende bodde oftare än samboende i storstad där andelen småhusbostäder är betydligt lägre än i framför allt glesbygdslänen. Det mindre utbudet av småhus i storstäderna pressar priserna uppåt och gör boendeformen ekonomiskt svårtillgänglig för den ensamboende föräldern.

Blandfamiljen bodde inte så ofta som kärnfamiljen i villa. Inte heller ägde 2 SOS: Levnadstörhål- blandfamiljen lika ofta bostaden. lagde? raPPOTIt 22» Qm Bostadsbidrag utgick till ensamboende i betydligt högre omfattning (80 %) gigäjääefgå ISvenge, än till kärnfamiljer (26 %). Detta var en följd av att ensamboendehushållet i , ' _ _ l h d b dl" [" , k ,_ b d h h,” D 3Baseras pa H-regronin- rege . a e ety .tgt agre in omster an sam oen e us a en. 6 senare delningen redovisadi hade 1 regel tva mkomstagare. Aven bostadsbidragets andel av hyran var 505; Folkmängd 31 dec. betydligt högre för ensamboende än för samboende. (Tabell 2.19.) 1979. del 3. bil. 2.

Tabell 2.19 Bostadsbidrag i enförälder- och olika typer av tvåförälderhushåll. Procent av resp. grupp

Ensamboende Kärnfamilj Blandfamilj Bostadsbidrag 80 26 31 Bostadsbidragets andel av hyran (avser endast familj som hyr bostaden) 40 11 17

Källa: Ensamförälder 1980.

Blandfamiljen och kärnfamiljen överensstämde förhållandevis väl i fråga om andelen bostadsbidrag och bostadsbidragets del av hyran. Den något högre andelen för blandfamiljen kan förklaras av att denna genomsnittligt hade något fler barn, 2,0 mot 1,7.

Andelen barnfamiljer med bostadsbidrag har sjunkit väsentligt de två senaste åren. Detta gäller såväl ensamboende som samboende.

Enligt ULF 1977/78 (rapport 22 Ojämlikheten i Sverige) hade samboende oftare än ensamboende frys och betydligt oftare diskmaskin. Skillnaderna är till stor del en följd av gruppernas olika boendeformer.

Såväl frys som diskmaskin har stor betydelse för möjligheterna att minska arbetstiden i hushållet men också för att fördela det på hushållsmedlemmar- na. Frysen har även ekonomisk betydelse genom de möjligheter den ger att utnyttja fördelaktiga inköpstillfällen.

Ensamboende var enligt samma rapport oftare än samboende besvärade av yttre störningar i bostaden på grund av trafikbuller, buller från grannar eller insyn. De ansåg oftare än samboende att det var vanligt med vandalisering i bostadsområden såsom åverkan på gemensamma utrymmen, lekplatser, parker, o.d.

Ensamboende var således oftare än samboende utsatta för oroligheter i bostadsmiljön. Detta kan delvis förklaras av att ensamboende oftare bodde i storstäder och i områden med flerfamiljshus. Vandalisering av bostadsom- råden förekommer nämligen främst i de större städerna och i områden med flerfamiljshus.

2.6.9. Utbildning och sysselsättning

Grund- och yrkesutbildning har en avgörande betydelse för möjligheterna att få arbete och skapa en egen försörjning. Även om skillnaderna mellan kvinnor och män utjämnats har kvinnor i genomsnitt alltjämt såväl kortare skolutbildning som kortare yrkesutbildning än män. Män har också oftare än kvinnor yrkesutbildning. Kvinnor väljer som regel kvinnodominerade yrken, som också ofta är lågavlönade. Kvinnor har dessutom i regel kortare arbetslivserfarenhet och lägre kunskapsträning inom yrkesområdet än vad mån har. Anledningen är att kvinnor oftare än män varit borta från arbetslivet eller arbetat deltid på grund av barnomsorg.

Enligt Ensamförälder 1980 hade ensamboende förälder lika ofta som kvinnan i kärnfamiljen skolutbildning utöver grundskola. Även fjr gymna- sieutbildning och universitets- och högskoleutbildning var överensstämmel- sen god. Ensamboende hade däremot oftare yrkesutbildning. Detta kan

förklaras av att kvinnor i skilsmässosituationen blivit tvungna genomgå yrkesutbildning för att komma in på arbetsmarknaden. Även det förhållan- det att ensamboende oftare än kvinnlig samboende uppgav sig vara studerande kan förklaras härav. Till en del berodde skillnaden i yrkesutbild- ning på att i gruppen ensamboende ingick 15 % män, som oftare var yrkesutbildade.

Den ensamstående vårdnadshavaren i blandfamiljen hade inte lika ofta som den ensamboende eller kvinnan i kärnfamiljen skolutbildning utöver grundskola.

Barns uppväxtmiljö ur utbildningssynpunkt skilde sig enligt ULF 1977 avsevärt beroende på om barnet levde med båda sina föräldrar eller med ensamboende mor.4 Endast drygt hälften eller 56 % av barnen med ensamboende mor hade någon hemma som hade mer än förgymnasial utbildning mot 77 % av barn som levde tillsammans med båda sina föräldrar. Vidare var fäder oftare än mödrar specialistutbildade eller facklärda. Detta gällde såväl inom arbetare- som inom tjänstemannagruppen.

Mäns bättre utbildningssituation leder till att samboendehushållet har ett bättre utgångsläge i fråga om såväl allmän skolubildning som yrkesutbildning än vad jämförelsen med kvinnan i kärnfamiljen visar. Om jämförelsen i stället görs med den i samboendehushållet som har den bästa utbildningssi- tuationen blir bilden en annan. En sådan jämförelse är berättigad eftersom den som har den högsta utbildningen i hushållet ofta blir ledande för den utbildningsmiljö barnet lever i, för hushållets ställning och för sociala relationer.

Även möjligheterna att tillvarata egna och barnens intressen äri allmänhet större i det hushåll där det finns en högre utbildningsresurs.

Utbildningsmiljön i hemmet har betydelse för barns val av studieväg och yrke. Ensamförälder 1980 visar att det var betydligt vanligare att barn till ensamboende förälder efter avslutad grundskola började förvärvsarbeta medan barn i kärnfamiljen oftare fortsatte i gymnasial utbildning. Barn till ensamboende förälder gick inte så ofta som barn i kärnfamiljen i 3-årig gymnasieskola. Givetvis är också de ekonomiska förhållandena av stor betydelse.

Ensamboende förälder förvärvsarbetade heltid i betydligt högre grad än kvinnan i kärnfamiljen. Ensamboende män med barn förvärvsarbetade i regel heltid som andra män. De förvärvsarbetade i genomsnitt sex timmar mer i veckan än ensamboende kvinnor. Den långa förvärvsarbetstiden för män som var ensamma vårdnadshavare kan till en del förklaras av att endast 8 % av männen mot 27 % av ensamboende kvinnor hade barn under sex år. En annan är att det av tradition finns ett tryck på män att arbeta full tid i förvärvslivet. Det förhållandet att kvinnliga bidragsskyldiga oftare umgås med sina barn kan också vara en förklaring.

Ensamboende kvinnor förvärvsarbetade i genomsnitt sju timmar mer i veckan än förvärvsarbetande kvinnor i kärnfamiljen. Tar man hänsyn till att kvinnor i kärnfamiljen avsevärt oftare var hemarbetande (18 %) än ensamboende förälder (2 %) utgjorde skillnaden i genomsnittlig förvärvsar- betstid 11 timmar i veckan. Om även restiden till och från arbetet räknas in blir skillnaden något större eftersom ensamboende kvinnor oftare än samboende arbetade flera dagar i veckan.

4 SOS Levnadsförhållan- den - rapport 21, Om barns villkor, 5. 23.

Minderåriga barn betyder i kärnfamiljen att fler kvinnor blir hemarbetan- de. I ensamboendehushållet påverkar inte på samma sätt barnets ålder själva anknytningen till arbetsmarknaden. Däremot är ensamboende med små barn inte lika ofta heltidsarbetande som ensamboende förälder i allmän- het.

De betydande skillnader som rådde mellan ensamboendehushållet och kärnfamiljen i fråga om förvärvsarbetstider återspeglade sig i stora skillnader i arbetstidsresurs för familjen. Dessa skillnader kan antas skapa helt olika situationer i flera viktiga avseenden för ensamboende- och samboendehus- hållet. Detta gäller föräldrars tid för samvaro med barnen samt tid för fritidssysselsättningar och för kontakter med andra vuxna. Även när det gäller förhållandet till arbetslivet får den ensamboende en mer bunden situation genom sitt i regel ensamma ansvar för barnen. Möjligheterna att förändra förvärvsarbetssituationen blir sämre, åtminstone i jämförelse med män i kärnfamiljen, likaså möjligheterna till fackligt arbete med engagemang utöver den ordinarie förvärvsarbetstiden. Den ensamboende hade starkt beskuren tid för hushållsarbete, barnomsorg och fritid. Detta kan antas minska ensamboende förälders ork och möjligheter att intressera sig för arbeten som ger bättre lön och arbetstillfredsställelse men som också kan innebära tjänsteresor, obekväm arbetstid, längre resor till och från arbetet eller förflyttning till annan ort.

Vårdnadshavaren i blandfamiljen förvärvsarbetade i ungefär samma omfattning som den ensamboende och hade obetydligt längre tid för barnen i hemmet än den ensamboende. Däremot har vårdnadshavaren i blandfamil- jen liksom kvinnan i kärnfamiljen en samboende som vuxenresurs i hemmet.

Det var inte ovanligt att kvinnor förändrade sina förvärvsarbetstider. Drygt två av tre förvärvsarbetande kvinnor hade under den senaste femårsperioden vidtagit förändringar. Det var vanligare att man minskade arbetstiden än att man ökade den. Ensamboende ökade dock sin arbetstid oftare och minskade den inte så ofta som kvinnan i kärnfamiljen.

Motivet till att öka arbetstiden var för närmare hälften (45 %) av de ensamboende mot 14 % av de samboende att ”Pengarna räcker inte”. I kärnfamiljen däremot var vanligaste skälet till ökad arbetstid att ”Hem och familj blev ej lidande av ökad arbetstid”. "Det jobb jag tog innebar fler arbetstimmar" var det vanligaste motivet för den ensamstående vårdnads- havaren i blandfamiljen.

När det gällde skälet för minskad arbetstid var överensstämmelsen mellan hushållstyperna bättre. Såväl ensamboende som kvinnan i kärnfamiljen anförde som vanligaste skäl att ”heltidsarbete gick inte att förena med hem och barn”. Andelen som tyckte så var dock högre i samboendefamiljerna än för ensamboende.

De som inte förvärvsarbetade hade helt olika skäl för detta beroende på om de levde ensamma med barn eller tillhörde kärnfamiljen. Andelen män som inte förvärvsarbetade var så liten i ensamboendegruppen att man kan bortse från dem. Hälften av ensamboende som inte förvärvsarbetade angav studier som skäl medan detta endast gällde 15 % av kvinnorna i kämfamil- jen. Däremot var det hela 68 % av de senare som angav att man ville vara hemma hos barnen mot endast 6 % inom ensamboendegruppen. Skillnaden

kan förklaras av att den ensamboende inte kan välja att stanna hemma hos barn. Den ensamstående vårdnadshavaren i blandfamiljen studerade oftare än kvinnan i kärnfamiljen och angav endast hälften så ofta ”vill vara hemma hos barnen” som motiv för icke förvärvsarbete.

Utbildningen hade en avgörande betydelse för vilka skäl kvinnor angav för att de icke förvärvsarbetade. Den som hade skolutbildning utöver grund- skola angav klart oftare studier som skäl för att man icke förvärvsarbetade. Var skolutbildningen högst grundskola angav kvinnor som skäl för att de inte förvärvsarbetade oftare att de ville vara hemma hos barnen än om de hade utbildning över grundskola.

Orsaken till att så många med skolutbildning över grundskolan angav studier som skäl till att man inte förvärvsarbetade var säkerligen att gymnasiekompetens är inträdeskrav till många utbildningar.

Trots att kvinnor i kärnfamiljen och i ensamboendegruppen hade jämförbar skolutbildning var det vanligare att den ensamboende studerade. Här måste alltså finnas särskiljande skäl för de båda grupperna. Ett sådant kan vara en ekonomiskt större nödvändighet för den ensamboende föräldern än för kvinnan i kärnfamiljen att komma in på arbetsmarknaden och nå en fast förankring där.

2.6.10. Barnomsorg

Det ensamma vardagliga vårdansvaret ställer den ensamboende i en alldeles speciell situation i fråga om behovet av barnomsorg. Detta gäller vid förvärvsarbete och studier, men det gäller också under fritiden. Det är viktigt att den ensamboende inte blir isolerad utan får möjlighet att utveckla vuxenrelationer.

I 18 % av kärnfamiljerna var den ena föräldern hemarbetande och i den egenskapen en barnomsorgsresurs. Då båda förvärvsarbetar är det ibland möjligt för föräldrar att i viss utsträckning förlägga arbetstiderna så att de kan klara barntillsynen själva. För en av föräldrarna innebär detta som regel arbete på obekväm arbetstid och deltidsarbete. För den ensamboende föräldern är av ekonomiska och praktiska skäl en sådan lösning knappast möjlig. Den ensamboende har som regel inte under någon tid av dygnet någon inom familjen som kan ta över barntillsynen.

Förvärvsarbets- och studietid

Ensamboende vårdnadshavare som förvärvsarbetade eller studerade och hade barn i åldern 0-5 år anlitade så gott som helt (94 %) barntillsyn utanför familjen. I kärnfamiljen där kvinnan förvärvsarbetade gällde detta 70 %. I de mycket få fall den ensamboende vårdnadshavaren inte hade barntillsyn utanför familjen klarades denna genom anpassning av arbetssituationen samt med hjälp av äldre barn eller den andre föräldern.

Även när yngsta barnet vari åldern 6-12 år var det en avsevärt större andel ensamboende föräldrar (54 %) mot i kärnfamiljen (35 %) som hade barntillsyn utanför familjen. Trots detta var det betydligt vanligare, 32 % mot 23 %, att skolbarnet i familjen med ensamboende förälder klarade sig själv än i kärnfamiljen med båda föräldrarna förvärvsarbetande. Orsaken var

5 SOS Levnadsförhållan- den rapport 21: Om barns villkor, 5. 46.

Figur 2.1 Vilka barntill- synsformer olika famil- jetyper anlitar. Procent av resp. grupp.

Källa: Ensamförälder 1980.

den större omsorgsresursen i kärnfamiljen.

Enligt ULF 19775 lämnades i familjer med ensamboende förälder vart tredje barn i åldern 7-12 är helt utan tillsyn efter skoldagens slut. Detta motsvarades av vart sjunde barn i familjer med samboende föräldrar.

Den ensamboende hade vid förvärvsarbete/studier i högre grad än kärnfamiljen kommunalt daghem/familjedaghem för barnen i åldern 0-5 år och kommunalt daghem/familjedaghem eller fritidshem för 6-12-åringarna. En specialbearbetning av ULF 1979 för familjeekonomiska kommittén visar, att familjedaghem var en vanligare omsorgsform för ensamboendes barn än för samboendes.

Blandfamiljen kunde ungefär lika ofta som kärnfamiljen lösa barnomsor- gen inom familjen. För åldersgruppen 6-12 år gällde överensstämmelsen också andelen hushåll där barnen klarade sig själva. Däremot hade blandfamiljerna kommunal barnomsorg i samma omfattning som ensambo- ende för barn i åldern 0-5 år och i högre grad för barnen i åldern 6-12 år.

Privat barntillsyn för småbarnen hade blandfamiljen lika ofta som kärnfamiljen. För skolbarnen däremot var det lika ovanligt för blandfamiljen som för ensamboende med privat tillsyn.

Blandfamiljen avvek från såväl ensamboende som kärnfamiljen i det avseendet att den i klart mindre utsträckning anlitade släkt/bekanta för barntillsyn.

Skillnaderna mellan de tre familjetyperna i anlitandet av olika barntill- synsformer redovisas i fig. 2.1.

Bland- familj

Kärn- familj 9 tllIIIIIIIIIII

Ensam- boende

9 Illlllllllllll

Totalt 8 llllllllllllll

20

Hushåll med småbarn [Im = annan tillsyn

& = släkt/bekant = privat tillsyn

D = kommunalt daghem/familje- daghem

20

52

246 000

Antal i gruppen 29000

Kärn—

Hushåll med skolbarn famill

[Im = annan tillsyn E = fritidshem & = släkt/bekant = privat tillsyn

|:] = kommunalt daghem/familie- daghem

Antal i gruppen

94000 12000 136000

30000

Att en större andel av ensamboende föräldrar än samboende hade kommunal barnomsorg är bl.a. en följd av de olika former av förtur som tillämpats inom den kommunala barnomsorgen. Ensamboende föräldrars barn har i många kommuner givits förtur till barnomsorg. Förtur har i vissa fall också givits till heltidsarbetande föräldrar. Detta har gynnat de ensamboende föräldrarna som oftare arbetar heltid än vad som är fallet för båda föräldrarna i samboendefamiljen.

En viktig resurs för den ensamboende är tillfällig barntillsyn då barn eller vårdnadshavare är sjuka. Detta har tagits upp i en undersökning om ensamboende mödrar som genomförts av Aleneforeldre-foreningen i Oslo är 1979. 58 undersökningspersoner tillfrågades om vilka offentliga åtgärder som skulle vara det bästa för dem. ”Barntillsyn då barnet är sjukt och måste vara hemma, medan modern arbetar eller studerar” var det alternativ av tolv som fick klar prioritering framför de andra. Resultatet visar på problemets betydelse och att den ensamboende behöver samhällets stöd i en sådan situation.

Särskilt viktigt är detta eftersom den ensamboende just genom sin roll som ensamförälder har en ännu mer utsatt position på arbetsmarknaden än förvärvsarbetande mödrar som är samboende. Rätten till ledighet för vård av sjukt barn är enligt föräldraförsäkringen knuten till barnet. Av alla uttagna dagar med ledighet för sjukt barn svarade fäderna år 1979 för närmare 40 %. Den ensamboende föräldern måste i regel själv helt svara för vården av sjukt barn. Detta kan, även vid en normal sjukfrekvens hos barnet, innebära svårigheter som ger den ensamboende vårdnadshavaren en sårbar situation vid studier och förvärvsarbete.

Fritiden

När samboende föräldrar är borta tillsammans på fritiden för aktiviteter av olika slag behöver de likaväl som den ensamboende barnomsorg för småbarnen och de yngre skolbarnen. En tredjedel av kvinnorna i kärnfamiljerna hade någon annan i familjen som tog hand om barnen när de var borta från hemmet på grund av kvällsstudier, fritidsaktiviteter eller nöjen. Den ensamboende hade i regel inte denna möjlighet utan vari större utsträckning än kvinnan i kärnfamiljen beroende av någon utanför familjen. Samtidigt var det en betydligt större del av ensamboendehushållen (39 %) än av kärnfamiljerna med förvärvsarbe- tande mor (27 %) där barnen klarade sig själva. Det var inte särskilt vanligt i någon av familjetyperna att man tog barnen med sig. När den ensamboende fått hjälp med barntillsynen utanför hushållet, Ensamförälder 1980 tabell 21:2, var det i en fjärdedel av fallen den andre föräldern som, helt eller omväxlande med släktingar och bekanta, ställde upp. Om man ser till alla ensamboende innebar detta att den andre föräldern i ett av tio fall någon gång tog hand om barnen för att den ensamboende 6 Lars Gunnarsson: Små. vårdnadshavaren skulle kunna ha fritid utanför hemmet. barnsmödrars informella Kärnfamiljen hade i något högre grad än den ensamboende stöd av sociala nätverk. Insti- släkting/bekant. Detta ärinte förvånande då den ensamboende vårdnadsha- tuäonenför praktisk varen har mindre kontakt med föräldrarna på den bidragsskyldige förälderns pe agOglk' Goteborgs

. universitet, rapport 117, srda än vad kvinnan i kärnfamiljen har med den samboendes föräldrar.6 1982.

Tabell 2.20 Genomsnittliga kostnader vid olika barntillsynsformer för enförälder- och olika typer av tvåförälderhushåll med ett barn

Barntillsynsform Kronor per månad

Ensamboende Kärnfamilj Blandfamilj

Kommunalt daghem/

familjedaghem 274 483 319 Fritidshem 203 359 Privat daghem 507 482 Släkt, bekant 426 356

Totalt 289 463 319

Källa: Ensamförälder 1980.

I blandfamiljen var stöd från släkting/bekant ovanligt. Detta tyder på att blandfamiljen har svagare släktrelationer än kärnfamiljen.

Var femte ensamboende uppgav sig nästan aldrig vara borta från hemmet för kvällsstudier, fritidsaktiviteter, nöjen eller liknande. Detta gällde lika ofta den samboende kvinnan.

Kostnader

Inom kommunerna förekommer olika taxesystem vid uttagande av avgift för barnomsorg. Vissa kommuner tillämpar enbart en fast avgift, andra har fast avgift kombinerad med rörlig. Avgiften för barnomsorgen är i regel beroende av föräldrarnas inkomster. För ensamboende läggs till inkomsten ett belopp motsvarande underhållsbidraget eller ett bidragsförskott per barn. Enhetstaxa, dvs. samma avgift för alla oberoende av inkomst, förekommer endast i ett fåtal kommuner. Med hänsyn till att avgiften för barnomsorgen står i relation till vårdnadshavande föräldrars inkomster har ensamboende förälder som regel lägre avgift i den kommunala barnomsorgen än kärnfamiljen. Vid privat barnomsorg hade den ensamboende högre avgift, vilket kan förklaras av den ensamboendes längre förvärvsarbetstid och därmed behov av längre omsorgstid för barnet (tabell 2.20).

Blandfamiljens kostnader för kommunal barnomsorg låg 1980 mellan de kostnader kärnfamiljen och den ensamboende hade. Detta sammanhänger med kommunernas sätt att beakta familjeinkomsten i blandfamiljen. Enligt ett regeringsrättsutslag från år 1973 kan inte två samboendes inkomster läggas samman och utgöra avgiftsgrundande inkomst för barntillsynsavgifter om inte paret har gemensamma barn. Kommunförbundet har föreslagit atti dessa fall i stället ett visst belopp motsvarande kostnaden för ett uthyrnings- rum på orten skall påföras föräldrainkomsten.

2.6.11. Sociala relationer

Upplevelsen av ensamhet och isolering eller kontakt och gemenskap kan ses som uttryck för hur de sociala relationerna fungerar. Dessa upplevelser kan inte mätas på sa mma enkla sätt som förvärvsarbetstid eller innehav av ägodelar. Själva upplevelsen av t.ex. ensamhet och isolering kan också vara

olika hos olika människor. Så kan t.ex. en ensamhet som man själv valt upplevas positivt. En isolering som är påtvingad genom brist på personer att umgås med eller genom brist på tid och förmåga att utveckla kontakter kan däremot kännas som ett misslyckande.

Goda relationer inom familjen eller till enskilda personer eller grupper utanför utgör grund för självkänsla, trygghet och solidaritet. Brist på relationer eller dåliga sådana skapar ofta otrygghet, brist på självtillit och kontaktsvårigheter.

Vårdnadshavarens sociala relationer är en viktig grund för den miljö barnen har att leva i. Goda sociala relationer för vårdnadshavaren betyder ofta också goda sociala relationer för barnen med den större trygghet detta innebär.

Kontakter med barnets andre förälder

Det som binder särlevande föräldrar till varandra är de gemensamma barnen. Även om barnet bor hos vårdnadshavaren och den andre föräldern betalar underhållsbidrag och umgås med barnet finns det andra frågor i samband med barnets uppväxt och fostran som föräldrar kan behöva diskutera med varandra.

Vilka kontakter finns då mellan föräldrar som inte lever tillsammans? Vilken roll spelar den bidragsskyldige i relation till den ensamboende vårdnadshavaren och dennes ensamma dagliga ansvar för barnen?

I ett begränsat antal fall, 13 %, förekom gemensam eller delad vårdnad. När vårdnadsfrågan lösts på något av dessa sätt bör det finnas förutsättningar till samverkan mellan föräldrarna till barnets bästa.

I det helt övervägande antalet fall, 86 %, hade den ena föräldern ensam vårdnaden om barnet.

Det var inte vanligt att föräldrar som levde åtskilda träffades och var tillsammans på fritiden. Detta är i och för sig inte överraskande eftersom anledningen till att föräldrar lever åtskilda är bristande möjligheter att komma överens. Föräldrarna träffades oftare om vårdnadshavaren var ensamboende än om vårdnadshavaren bildat ny familj. Drygt hälften av vårdnadshavarna pratade aldrig med barnets andre förälder om frågor som gällde barnets utbildning och uppfostran. Detta gällde oftare vårdnadshava- ren i blandfamiljen än den ensamboende. Andelen som ofta hade kontakt med andre föräldern i dessa frågor var 16 % för ensamboende förälder och 4 % i blandfamiljen.

Av föräldrarna hade 55 % skriftlig eller muntlig överenskommelse om umgänget. I 70 % av dessa fall fungerade umgänget enligt överenskommel- sen. Det förelåg inga skillnader mellan ensamboende och blandfamilj. Att umgänget inte fungerade i nästan en tredjedel av fallen tyder på bristande förmåga eller ansvar att fullfölja överenskommelser och på brister i kontakter mellan föräldrar att försöka lösa uppkommande svårigheter.

Underhållsbidraget utbetalades antingen för sent eller med fel belopp i drygt 20 % av de fall där den bidragsskyldige skulle betala bidraget direkt till vårdnadshavaren. Det föreföll som om vårdnadshavaren i blandfamil jen fick sitt bidrag oftare i rätt tid och med rätt belopp än den ensamboende vårdnadshavaren. Siffrorna måste bedömas med en viss varsamhet då bortfallet på frågan om vem som betalat ut bidraget var stort.

7 SOS Levnadsförhållan- den rapport 18, Ensam- het och gemenskap.

Kontakt med vuxna utanför hushållet

Ensamboende som saknar kontakt med vuxna i hushållet kan i större utsträckning än samboende förväntas tillfredsställa behovet av kontakt, trygghet och gemenskap utanför hushållet.

Gemensamt för den ensamboende, kvinnan i kärnfamiljen och den ensamstående vårdnadshavaren i blandfamiljen var att typen av kontakter hade samma rangordning. Viktigast för alla grupperna var kontakten med släktingar. Därefter kom andra vuxna och grannar samt sist arbetskamrater. Detta överensstämde helt med den rangordning som redovisats i ULF

1976.7. En tredjedel av ensamboende och lika stor andel av kvinnor i kärnfamiljen

träffade ofta sina släktingar. I blandfamiljer var det färre, ca 22 %. Blandfamilj som bodde i villa saknade oftare kontakt med släktingar än blandfamiljer i flerfamiljshus. Någon motsvarande skillnad i släktkontakter efter boendeform fanns inte inom ensamboende- eller kärnfamiljsgrup- pen.

Andelen som aldrig träffade släktingar var liten i alla grupperna. I levnadsnivåundersökningarna 1968 och 1974 visade sig andelen som saknade kontakt med släkt eller vänner vara klart större bland ensamboende föräldrar än bland samboende. En jämförelse med Ensamförälder 1980 tyder på att skillnaderna minskat.

Män som var ensamboende förälder hade avsevärt färre släktkontakter än kvinnor. Deras släktkontakter avtog med stigande ålder.

En större andel ensamboende än samboende träffade på fritiden ”ofta” andra vuxna, dvs. vänner och bekanta som inte var släktingar, arbetskam- rater eller grannar. Vänner och bekanta hade större betydelse för ensam- boende än för samboende. I alla grupper var det få som aldrig hade denna kontakt.

När det gällde grannkontakterna fanns det starkt markerade skillnader mellan de tre familjegrupperna. Drygt 10 % av kvinnorna i kärnfamiljen träffade aldrig sina grannar på fritiden. Detta gällde 30 % av vårdnadsha- varna i blandfamiljen och 40 % av de ensamboende. Förklaringen ligger åtminstone delvis i att ensamboende betydligt oftare än kärnfamiljen bor i flerfamiljshus där kontaktmönstret är mindre utvecklat än i villaområden. Detta gällde även blandfamiljen men i något mindre grad.

Hälften av ensamboende kvinnor i flerfamiljshus hade aldrig kontakt med grannar. För kvinnor i kärnfamiljen som bodde i flerfamiljshus gällde detta 23 %. En annan grupp med dåliga grannkontakter var ensamboende kvinnor under 30 år.

Kontakterna med arbetskamrater på fritiden var svag och skilde sig inte nämnvärt mellan grupperna. Omkring 30 % oavsett familjegrupp träffade aldrig sina arbetskamrater på fritiden.

Om man beaktar samtliga här upptagna vuxenkontakter kan man visa på större skillnader inom ensamboendegruppen än inom kärnfamiljen. Det fanns således en större andel ensamboende än kvinnor i kärnfamiljen som ofta träffades och var tillsammans med grannar och andra vuxna. Samtidigt var det en större andel ensamboende än kvinnor i kärnfamiljen som aldrig träffade släktingar, grannar och andra vuxna. Ensamboende kan följaktligen

ha både tätare och färre kontakter än kärnfamiljens kvinnor.

En skilsmässa behöver inte betyda försämrade kontakter med vänner, släkt och bekanta. Hälften av dem som skilt sig ansåg inte att skilsmässan föranlett någon förändring i dessa relationer, när situationen vid undersök- ningstillfället jämförs med situationen strax före skilsmässan. Däremot tyckte knappt 30 % att kontakterna förbättrats och endast omkring 20 % att de försämrats. Vårdnadshavare i blandfamilj ansåg i något högre grad än ensamboende att kontakterna var oförändrade medan ensamboende till något högre del ansåg att de försämrats.

Tillgång till hjälp och stöd

En viktig tillgång i goda kontakter är den solidaritet och det stöd som kan utvecklas familjer och människor emellan. Ensamboende är mer beroende härav än samboende därför att de inte har stödet av en annan vuxen i hushållet. Inom alla tre grupperna finns det i helt övervägande andelen fall någon som ställer upp då man behöver barnvakt, är sjuk, vill ha sällskap, behöver låna pengar eller har personliga bekymmer. Även om de flesta, 80 % och över, har möjlighet till stöd, så är andelen som saknar närmare dubbelt så hög bland ensamboende som samboende.

För hela materialet gäller att andelen som har tillgång till hjälp och stöd i olika avseenden, är mycket lägre för äldre vårdnadshavare än för yngre.

En stor grupp, drygt 40 %, ensamboende vårdnadshavare har inte någon som ställer upp för att skjutsa barn till och från olika aktiviteter. Av samboende är det mindre än 20 % som saknar sådant stöd.

Upplevd ensamhet

Det är fullt möjligt att ha sociala kontakter men att ändå känna sig ensam. Det är i den subjektiva upplevelsen av ensamhet som skillnaden mellan ensamboende och samboende vårdnadshavare är störst. I ensamboende- gruppen var det mer än dubbelt så stor andel, 50 % , som kände sig ensamma mycket ofta eller ganska ofta mot 20 % av samboende kvinnor. Någon skillnad mellan kärn- och blandfamiljer förelåg inte. Ensamma ”mycket ofta” kände sig 8 % av ensamboende mot 1 % av samboende.

Inom ensamboendegruppen var det särskilt delgrupperna ensamboende män över 40 år och ensamboende kvinnor under 30 år som kände sig ensamma ofta eller mycket ofta.

Upplevd ensamhet var inte liktydigt med att man saknade kontakter. Särskilt i ensamboendegruppen hade många sagt att man kände sig ensam trots att man hade kontakter ofta samt tillgång till hjälp och stöd.

Av alla ensamboende hade 26 % kontakter och fick hjälp men hade inte möjligheter att utnyttja eller positivt uppleva dessa sociala resurser. I kärnfamiljen var detta fallet för 13 % av kvinnorna och i blandfamiljen för 6 % av de ensamstående vårdnadshavarna. Trots goda kontakter var alltså ensamhetskänslan dubbelt så vanlig för den ensamboende som för kvinnan i kärnfamiljen. Detta kan möjligen till viss del ha samband med det ensamma ansvaret för barnet. Det kan också sammanhänga med att man saknar annan vuxen i hushållet.

En av tio ensamboende vårdnadshavare hade en social verklighet som

3 SOS Levnadsförhållan- den rapport 18, Ensam- het och gemenskap.

innebar dålig kontakt med vuxna, ringa hjälp och stöd samt en känsla av att ofta eller ganska ofta vara ensam. För samboende gällde denna situation 2 %.

Formerna för gemenskap i vårt samhälle är i mycket stor utsträckning uppbyggda kring familj och släkt. Därtill kommer att umgängesformerna ofta bygger på parförhållanden. Dessa mer traditionella sätt för umgänge utesluter i många fall den ensamboende vårdnadshavaren från delaktighet i en gemenskap.

Fritidsaktiviteter tillsammans med andra

Föräldrar utövar aktiviteter på fritiden såväl tillsammans med medlemmar inom hushållet som tillsammans med vuxna utanför. Enligt ULF -768 var fritidsaktiviteter tillsammans med andra vanligare bland samboende än bland ensamboende föräldrar. Undantag utgjorde biobesök, teater- och konsertbesök samt restaurangbesök.

Badutflykter, ströva i skog och mark, nöjes- och motionspromenader samt bilutflykter var de fyra vanligaste fritidsaktiviteterna. Detta gällde såväl hushållet med ensamboende föräldrar som samboendehushållet.

Andelen som ägnade sig åt idrott eller annan motion ute och fritidsfiske var för såväl ensamboende som samboende oberoende av barnets ålder. Däremot var andelen som ägnade sig åt biobesök och restaurangbesök mindre när yngsta barnet var 7-18 än när det var 0—6 år. Detta gällde både ensamboende- och samboendegruppen. Orsaken är till stor del att bio- och restaurangbesök är starkt åldersberoende.

Fritidssysselsättningen utövades oftast tillsammansmed personer i det egna hushållet samt med vänner och bekanta. Även nära anhöriga utanför hushållet var vanliga. Däremot spelade grannar och arbetskamrater en förhållandevis liten roll i detta sammanhang.

För ensamboende betydde vänner och bekanta mest medan samboende till helt övervägande del utövade fritidssysselsättningar tillsammans med hushållsmedlem. Denne tycks i ensamboendehushållet i första hand ersättas av vänner och bekanta och därefter anhöriga utanför hushållet. I Ensamför- älder 1980 uppgav drygt en av fyra ensamboende att de hade fast sällskap men inte var samboende. Denne ”partner” torde ingå i gruppen vänner och bekanta och utgöra en viss förklaring till denna grupps större betydelse för den ensamboende föräldern.

2.7. Den bidragsskyldige

Bidragsskyldiga är inte särredovisade i den allmänna statistiken och kan därför inte belysas utifrån denna. Redovisningen här byggeri vissa delar på äldre undersökningar i brist på mera allsidigt nyare material. Det största materialet erbjuder 1975 års forskningsprojekt Underhåll och socialförmån. Det har utförts vid juridiska institutionen, Uppsala universitet, och finansierats av statens råd för samhällsforskning och socialstyrelsen. Undersökningen är riksomfattande. Redovisningen bygger dels på publice- rade forskningsrapporter, dels på material som inte tidigare publicerats. På

grund av materialets ålder berörs inte sådana delar som bedömts sakna aktuellt intresse.

I propositionen 1978/79: 12, bilaga 3, lämnade professor Anders Agell som ansvarig för projektet Underhåll och socialförmån en redovisning av uppläggning och genomförande samt för de resultat som då förelåg. Med hänsyn härtill kommer någon ingående beskrivning av projektet inte att göras här.

Syftet med projektet var att studera underhållssystemets funktion på olika plan. En viktig del var att kartlägga situationen för bidragsskyldiga och vårdnadshavare. Undersökningen omfattade dels föräldrar med barn som skildes 1971, dels ogifta kvinnor som fick barn 1971 och som vid undersökningstillfället 1975 icke sammanbodde med barnets andre förälder. Istället för barn födda utanför äktenskapet används här uttrycket barn fött av ogift mor.

Bidragsskyldiga till barn som fötts av ogift mor intervjuades inte utan ingick endast till den del uppgifter kunde inhämtas från annat håll.

Från tingsrätter och barnavårdsnämnder inhämtades vissa bakgrundsupp- gifter om vårdnad och underhåll. Kommunerna medverkade med uppgifter om bidragsförskott, betalning och återkrav av underhållsbidrag samt socialhjälp. Komplettering skedde vidare genom uppgifter från register över totalbefolkningen, RTB, samt taxeringsregistret.

Av de tillfrågade föräldrarna medverkade mellan 60 och 70 % i under- sökningen. Oftast svarade åtminstone en av parterna i skilsmässan vilket innebar att uppgifter erhölls från en högre andel av skilsmässofallen än svarsprocenten angav. En analys av bortfallet gav inte anledning misstänka någon systematisk snedvridande effekt.

Det bearbetade materialet omfattade ca 450 fall av bidragsskyldighet mot barn efter äktenskapsskillnad 1971 och ca 300 fall av bidragsskyldighet mot barn fött av ogift mor. Den följande redovisningen avser denna undersök- ning om inte annat anges.

2.7.1. Förändringar i familjesituation

Vid skilsmässan år 1971 var det inget äktenskap som varat kortare tid än två år. Medianvärdet för äktenskapets längd låg i intervallet 5-9 år. Nästan hälften av alla skilsmässofallen låg i detta intervall. Medianvärdet för alla upplösta äktenskap är 1971 var enligt statistiska centralbyrån 9,5 år.

Fyra år efter skilsmässan var drygt 50 % av de underhållsskyldiga sammanboende med ny partner. Knappt 50 % var ensamboende. Endast ett fåtal av de ensamboende hade barn i hushållet.

Bidragsskyldigs familjesituation år 1975 för skilda år 1971:

Ensamboende med barn 3 % utan barn 43 % Samboende med barn 33 % utan barn 21 %

100 %

10 Undersökningen om förändringar i familjen är 1980. Sociologiska institutionen, Uppsala universitet.

Av samtliga barn i det nya samboendeförhållandet var närmare 60 % födda efter skilsmässan 1971. De antogs i huvudsak vara den bidragsskyldi- ges och den nya partnerns gemensamma barn. Drygt 40 % var den nya partnerns barn från ett tidigare förhållande.

Andelen gifta var också högre i familj där bidragsskyldig hade egna barn födda efter år 1971 än i hushåll där de samboende inte hade några barn tillsammans. Detta tyder på att gemensamma barn i familjen ökade benägenheten att ingå äktenskap.

Av de bidragsskyldiga från skilsmässan 1971 hade ca 30 % gift om sig 1975. Bland bidragsskyldiga till barn fött av ogift mor var det 11 % som var gifta 1975. Bidragsskyldig som tidigare varit gift tycks alltså ha större benägenhet att gifta om sig än den ogifta bidragsskyldige har att ingå äktenskap.

Enligt undersökningen är 1980 om förändringar i familjen10 var 44 % av bidragsskyldiga ensamboende och 56 % samboende. Med hänsyn till att ensamboende män utan hemmavarande barn hade svarat något sämre än övriga kan skillnaden mellan andelen ensamboende och samboende vara något mindre.

Enligt Ensamförälder 1980 hade närmare 30 % av de blandfamiljer där båda var ensamföräldrar något gemensamt barn.

Med utgångspunkt från ovan redovisat material kan man räkna med att andelen bidragsskyldiga med nya barn ligger på nivån 30—40 %.

2.7.2. Inkomstförhållanden

Uppgifterna från de enskilda avser bruttoårsinkomsten. Sådan uppgift finns, såsom tidigare nämnts, inte från bidragsskyldiga till barn fött 1971 utanför äktenskapet. Bruttoinkomsten innefattar följande poster: inkomst av tjänst, jordbruk, rörelse, fastighet och kapital. Vidare ingår pension, sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från arbetslöshetskassa och ersättning för arbetsmarknadsutbildning samt livränta.

Anledning till speciellt låga inkomster var ofta att den bidragsskyldige inte hade helårsarbete. Av förvärvsarbetande med heltid i lägre inkomstlägen (årsinkomst understigande 30 000 kronor år 1975) arbetade ca hälften mindre än tolv månader under år 1975. Låga årsinkomster behövde inte betyda låg lön för utfört arbete utan var ofta föranledda av att arbetet utfördes under ett begränsat antal månader. Detta tydde på att bidragsskyl- diga förhållandevis ofta råkade ut för arbetslöshet eller i varje fall hade en mindre fast anknytning till arbetsmarknaden.

För samtliga i undersökningen fanns uppgift om taxerad inkomst år 1974. Denna gav möjlighet att jämföra inkomstsituationen även för år 1975 särboende föräldrar med gemensamt barn fött av ogift mor är 1971. Med hänsyn till att uppgiften avsåg taxerad inkomst år 1974 var det inte helt uteslutet att något av dessa par då kunnat ha varit samboende.

Isåväl gruppen skilda år 1971 som gruppen med barn fött år 1971 av ogift mor har bidragsskyldiga en avsevärt högre taxerad inkomst än vårdnadsha- varna. Detta kan till en del förklaras av att vårdnadshavarna i regel var yngre

än bidragsskyldiga. I materialet var medianåldern för bidragsskyldiga skilda år 1971 31-34 år mot 27-30 för vårdnadshavaren. I den andra gruppan var motsvarande siffror 23-26 mot 19-22 år. Ett beaktande av åldersskillnaderna förändrar dock inte bilden på något avgörande sätt. Även bidragsskyldiga med barn fött av ogift mor hade trots att de var yngre än vårdnadshavarna i gruppen skilda år 1971 en bättre inkomstsituation än de senare.

För att få en uppfattning om familjernas ekonomiska situation redovisades familjeinkomsterna år 1975 för skilda år 1971 med hänsyn till om föräldrarna var ensamboende eller samboende år 1975. Härvid framkom stora inkomst- skillnader mellan ensamboende och samboende bidragsskyldig resp. vård- nadshavare. Till stor del förklaras skillnaderna av att en stor del av samboendehushållen har två inkomsttagare. Inom samboendehushållen fanns emellertid betydande skillnader om det var den bidragsskyldige som bildat ny familj eller om det var vårdnadshavaren. Materialet tyder på att i den nya samboendefamiljen har den bidragsskyldige tillsammans med sin nye samboende fått en bättre familjeinkomst än vårdnadshavaren med sin nye partner. Motsvarande inkomstskillnader fanns även mellan bidragsskyl- dig och vårdnadshavare som ensamboende.

En jämförelse av medianlönerna visar att föräldrar som skilt sig år 1971 var för sig hade en bättre inkomstsituation år 1975 än föräldrar till barn som fötts av ogift mor är 1971 och där föräldrarna är 1975 inte sammanbodde.

Inkomstjämförelser mellan bidragsskyldiga och vårdnadshavare är till stor del en jämförelse mellan kvinnor och män med de skillnader i löneläge och arbetstider som är typiska för dem.

2.7.3. Socialhjälp

Uppgifterna om socialhjälp hade inhämtats från kommunerna. Socialhjälp förekom i följande omfattning i de olika grupperna.

Siffrorna tyder på att föräldrar med barn fött av ogift mor hade socialhjälp i högre grad än föräldrar skilda år 1971. Vårdnadshavare med barn fött utanför äktenskapet hade däremot en högre andel med socialhjälp än övriga grupper.

Bidragsskyldiga med socialhjälp uppbar sådan fler gånger per år om de var bidragsskyldiga mot barn fött av ogift mor än om underhållsskyldigheten var

Tabell 2.21 Bidragsskyldiga och vårdnadshavare med socialhjälp år 1975. Procent av resp. grupp

Skilda år 1971 Med barn fött utanför äktenskapet år 1971

Bidrags- Vårdnads— Bidrags- Vårdnads- skyldig havare skyldig havare

15 13 22 30

Källa. Forskningsprojektet Underhåll och socialförmån. 1975.

förorsakad av skilsmässa år 1971. Däremot var det belopp som utbetalades i socialhjälp till bidragsskyldig större per utbetalningstillfälle när denne var skild än när barnet fötts utanför äktenskapet.

Ett samband fanns mellan erhållen socialhjälp och förekomsten av skuld. En naturlig tolkning är att både skuld och socialhjälp är uttryck för dålig ekonomisk situation. Bland bidragsskyldiga med skuld var det i första hand förvärvsarbetssituationen som var avgörande för om socialhjälp utgick eller inte. Den som inte hade förvärvsarbete hela året var mest utsatt. Permanent arbete tycks således ha samma betydelse för den bidragsskyldige som för vårdnadshavaren.

2.7.4. Betalning av underhållsbidrag

När det gällde betalning av underhållsbidrag var gruppen bidragsskyldiga mycket heterogen. Det förekom frivilliga betalningar, betalningar genom införsel och inga betalningar alls. Vissa betalade direkt till vårnadshavaren, andra genom bidragsförskottssystemet som då handhades av kommunen.

Hela eller nästan hela underhållsbidraget betalade 55-60 % av bidrags- skyldiga oavsett de tillhörde gruppen skilda år 1971 eller gruppen med barn utanför äktenskapet.

Betalningsgraden minskade med antalet barn i skilsmässofallen. Detta föreföll rätt naturligt. Mindre självklart var det faktum att för barn födda av ogift mor större underhållsbidrag betalades bättre än mindre. Förklaringen kan vara att, eftersom underhållsbidragen vid denna tid betraktades som ovillkorliga, förmågan att betala var liten när underhållsbidraget var lågt. Även ett litet bidrag till ett barn betydde en tyngre börda för en person med mindre inkomst än ett större bidrag för den med en bättre ekonomi. Samma enkla samband visade inte skilsmässofallen för vilka bidragen ofta gällde mer än ett barn.

Starka samband förelåg också mellan betalningsgraden å ena sidan och å andra sidan den bidragsskyldiges inkomster, förekomsten av skulder, umgängesförhållandena med barnet samt den nya familjesituationen. Betalningsgraden ökade således med högre inkomster, med minskande skulder och med bättre umgängesförhållanden. Samboende bidragsskyldiga var i regel bättre betalare än ensamboende.

Av störst betydelse för betalningsgraden var att den bidragsskyldige hade förvärvsarbete under hela året. Detta framgick av en särskild analysmetod (AID-analys). Betalningsgraden visade sig vara bättre om den bidragsskyl- dige träffade barnet mer än en gångi månaden än om umgänget inte förekom så ofta. För bidragsskyldiga med två och fler barn tycktes dock underhålls- bidragets storlek ha större betydelse för betalningsgraden än umgänget med barnet.

2.7.5. Skuldsättning för underhåll

Omkring två av fem bidragsskyldiga var i slutet av 1975 skuldfria när det gällde underhållsbidrag. Det var mycket få som hade skuld till vårdnadsha- varen. Av bidragsskyldiga som betalade genom kommunen hade omkring 90 % skuld till kommunen för förskotterat underhållsbidrag. Detta var i och

för sig inte onaturligt eftersom anledningen till att bidragsförskott skulle utgå även för underhållsbidragsdelen, var att den bidragsskyldige inte skött sina betalningar.

Vid tidpunkten för undersökningen var preskriptionstiden för skuld av underhållsbidrag 10 år. Den nu gällande treåriga preskriptionstiden innebär en förändrad situation. Med hänsyn härtill redovisas endast några förhållan- den.

Bäst betalade bidragsskyldiga som inte hade någon skuld eller en liten sådan högst 1 000 kr. Sämst betalare var bidragsskyldiga med höga skulder. Materialet tyder på att ju mindre skuld man hade vid årets början desto oftare lyckades man betala av på densamma. Dessutom lyckades man också bättre betala sina löpande underhållsbidrag. Detta tyder på att det ur betalningssynpunkt är viktigt att undvika att skulder av större storlek uppkommer.

Andelen bidragsskyldiga med skuld ökade ju fler barn underhållskyldig- heten omfattade. Dessutom var höga skulder vanligare ju fler barn den bidragsskyldige hade att betala till. Materialet tyder alltså på att bidrags- skyldiga som hade flera barn att underhålla hade en sämre situation med hänsyn till skulden än när underhållet omfattade färre barn.

Resultaten överensstämmer i huvudsak med senare års erfarenheter av skuldsättningen i bidragsförskottssystemet.

2.8. Ensamförälderbarnen

Det har inte varit möjligt att belysa ensamförälderbarnens situation utifrån deras egen upplevelse av att leva med ensamboende förälder eller i blandfamilj där en av de vuxna inte är den egna föräldern. Beskrivningen här grundar sig på allmän statistik samt Ensamförälder 1980. I första hand är det uppgifter som vårdnadshavaren lämnat. Till någon del har också funnits uppgifter från den andre föräldern.

2.8.1. Familjeförhållanden

Antalet barn som inte bodde tillsammans med båda sina föräldrar var år1980 omkring 450 000. Av dessa bodde ca 280 000 med ensamboende förälder och ca 170 000 i blandfamilj, dvs. med förälder som sammanbodde med annan än barnets andre förälder.

Vart fjärde barn i åldern 0-17 år var ett ensamförälderbarn. Omkring 15 % av alla barn levde med ensamboende förälder och ca 10 % i blandfamilj. Av vårdnadshavarna i blandfamiljen var 60 % gifta.

Barnen i hushåll med ensamboende vårdnadshavare vari genomsnitt äldre än barnen i kärnfamiljen men också äldre än barnen i blandfamiljen. Det senare berodde bl.a. på att ca 40 % av de ensamstående vårdnadshavarna i blandfamiljen skaffat sig ett eller flera gemensamma barn i det nya förhållandet. Här överensstämmer barnens åldersfördelning mer med förhållandena i kärnfamiljen.

Ensamförälderbarnen bodde oftast tillsammans med modern, knappt 12 % av barnen bodde med fadern.

” SOS Levnadsförhål- Ianden rapport 21, Om barns villkor.

Av de barn som bodde tillsammans med endast en av sina föräldrar uppbar 43 000 barnpension. Av återstående 407 000 uppbar vid utgången av år 1982 60 % eller 248 000 bidragsförskott.

2.8.2. Barnet i vårdnadshavarhushållet

Tidsutrymmetför barnets kontakter med föräldrarna i hemmet varierade i de olika familjetyperna. Barnets kontakter med den ensamboende vårdnads- havaren vari tid räknat mindre än med modern i kärnfamiljen. Förklaringen är att den genomsnittliga förvärvsarbetstiden liksom restiden till och från arbetet var längre för den ensamboende än för kvinnan i kärnfamiljen. Därmed blev det kortare tid som barn till ensamboende hade sin förälder hemma i bostaden. Endast 31 % av ensamboende vårdnadshavare var, förutom tid för sömn, hemma i bostaden mer än 7 timmar/arbetsdag. Detta gällde dubbelt så stor andel eller 62 % av kvinnor i kärnfamiljen. Därtill måste beaktas att barnet i kärnfamiljen i regel hade daglig kontakt också med sin andra förälder.

Barnet i blandfamiljen hade sin vårdnadshavare hemma något mer än ensamboendes barn men inte lika mycket som barnen i kärnfamiljen. Även här hade dock barnen en vuxen till i hushållet.

Mellan en fjärdedel och en femtedel av barnen med ensamboende mor hade en mor som uppgivit påfallande trötthet om dagarna”. Detta gäller inte lika ofta samboende mödrar. Det finns en svag tendens till att de heltidsarbetande mödrarna oftare uppger sig vara påfallande trötta än mödrar som förvärvsarbetar mindre än heltid. Den grupp barn där största andelen med mödrar som känner sig trötta finns är dock barn med ensamboende mödrar som inte förvärvsarbetar.

Enligt rapporten är det vanligare att kvinnor uppger trötthet än att män gör det. Endast bland en liten del av barnen med samboende föräldrar har båda föräldrarna uppgivit att de varit påfallande trötta.

Det konstaterades vidare att kvaliteten i samvaron föräldrar-barn bestäms inte bara av hur lång tid man har till förfogande utan också av hur mycket krafter föräldrarna har kvar när de kommer hem från arbetet.

Barn till ensamboende förälder hade mindre kamratkontakter [ hemmet än barni kärnfamiljen. Detta gällde barn i åldern 0-5 och 6-12 år. För ungdomar i åldern 13-17 år fanns inga sådana skillnader mellan ensamboende och kärnfamilj. Anledningen till att de yngre barnen till ensamboende inte så ofta tog hem sina kamrater var sannolikt den skillnad i ”tid hemma” som förelåg mellan ensamboende vårdnadshavare och kvinnan i kärnfamiljen. Detta behöver dock inte betyda att barn till ensamboende i allmänhet har färre kamratkontakter, eftersom sådana också knyts i barnomsorgen där ensam- boendes barn oftare är än barnen i kärnfamiljen.

Den ensamboende vårdnadshavaren och barnen tillbringade som regel huvuddelen av vårdnadshavarens semester tillsammans. Detta gällde både för ensamboende och blandfamilj men något oftare i den senare familjen. 76 % av de ensamboende och 83 % av vårdnadshavarna i blandfamiljen tillbringade tre veckor eller mer av semestern tillsammans med barnen.

Under den bidragsskyldiges semester tillbringar 50 % av de bidragsskyldi- ga någon del av tiden tillsammans med de bidragsberättigade barnen. Endast

ca 15 % hade tre veckor eller mer av semestern tillsammans med barnen. Siffrorna tyder på att barnets ferier inte täcks in av samvaro med resp. förälder under semestertid.

2.8.3. Barnets kontakt med sin andre förälder

Sedan den 1 juli 1983 gäller nya bestämmelser i föräldrabalken om barns umgänge. Utgångspunkten för umgänget är barnets behov. Det är vårdnads- havaren som i första hand har ansvaret för att barnets behov av umgänge med den andre föräldern eller med någon annan som står barnet särskilt nära så långt möjligt tillgodoses.

Det är många ensamförälderbarn som aldrig eller sällan träffar sin andre förälder. Enligt Ensamförälder 1980 hade barn till var fjärde vårdnadshavare ingen kontakt med sin andre förälder frånsett semestertid. I högst ett av tio av dessa fall hade barnet kontakt med föräldern under semestern.

Som tidigare nämnts hade barnen i hälften av vårdnadshavarhushållen ingen kontakt med sin andre förälder under dennes semestertid. Häri ingick en liten grupp som uppgett att barnets andre förälder icke haft någon semester. Umgänget, såväl under som utanför semestertid, avsåg det äldsta barnet i de fall vårdnadshavaren hade mer än ett barn. En kontroll visade dock att umgänget var i stort sett lika vanligt för övriga barn i flerbarnsfa- miljer. Umgänget avsåg förhållandena under år 1979.

Forskningsprojektet Underhåll och socialförmån visar på en ungefär lika stor andel som aldrig träffade sin andre förälder, 20 % av barn till vårdnadshavare skilda 1971 och en högre andel för barn födda 1971 av ogift mor.

Frekvens av umgänget

Ungefär en tredjedel av vårdnadshavarna uppgav att äldsta barnet hade kontakt med den bidragsskyldige mer än 12 gånger under år 1979. Det fanns alltså en betydande grupp barn som förhållandevis ofta hade kontakt med sin andre förälder. Hur ofta barnet träffade sin andre förälder var i hög grad beroende av vårdnadshavarens civilstånd och kön.

Barn till frånskilda vårdnadshavare umgicks oftare med sin andre förälder än barn till ogifta. Detta är delvis en följd av att fall med okänd fader ingår i gruppen ogifta. En annan förklaring är att ett äktenskap oftare innebär längre och kanske även starkare kontakt mellan barnet och den andre föräldern före uppbrottet än vad som gäller i övriga fall.

Barn till manliga vårdnadshavare umgicks oftare med sin bidragsskyldige förälder än barn till kvinnliga. I mindre än ett av tio fall hade barnet inte kontakt med sin andre förälder då vårdnadshavaren var man. En förklaring härtill kan vara att kvinnor på grund av att de tidigare som regel haft större kontaktyta till barnet är mer bundna till det och därför är mera aktiva för att få till stånd umgänge.

En hög ”umgängesfrekvens" förekommer av naturliga skäl oftast vid gemensam vårdnad. Även då föräldrarna tagit vårdnaden om var sitt/sina barn är umgänget tätare än då en förälder fått vårdnaden om samtliga barn. Det är förhastat att påstå att en vårdnadsform påverkar umgängesfrekven-

sen. Sannolikt är vårdnadsform i kombination med faktorer hos föräldrar som väljer viss vårdform det som bestämmer graden och kvaliteten i umgänget mellan barnet och den andre föräldern.

Det finns ett samband mellan umgängesfrekvensen och formen för överenskommelse om umgänge. Umgänget mellan barnet och andre föräldern var tätare vid muntlig överenskommelse än vid skriftligt avtal eller dom. Sämst var umgänget då ingen överenskommelse alls förekommer. Här var det hela 40 % som aldrig träffade andre föräldern mot 24 % vid skriftligt avtal eller dom och 16 % vid muntlig överenskommelse. Sannolikt är graden av konflikt mellan föräldrarna styrande för både typen av överenskommelse och den påföljande umgängesfrekvensen.

Varaktighet i umgänget

När barnen umgicks med sin andre förälder utanför semestertid var det vanligast att detta skedde över veckoslut. Detta gällde i drygt 40 % av vårdnadshavarhushållen där umgänge förekom. Umgänge över veckoslut förekom något oftare när vårdnadshavaren var samboende än ensamboen- de.

I omkring 60 % av ensamförälderhushållen där umgänge förekom träffade barnet således den andre föräldern ”något dygn i taget” eller ”över veckoslut”. Högst en dag i taget träffades 30 % och ca en vecka eller mer 9 %. Högst en dag i taget var vanligare i ensamboendehushåll än i blandfamiljen.

Det var alltså vanligare att barn till vårdnadshavare i blandfamilj övernattade hos den andre föräldern än att barn till ensamboende gjorde det. Umgänge över veckoslut var vanligast när barnet och den andre föräldern träffades mer än 12 gånger per år. Detta gällde drygt en fjärdedel av de fall där umgänge förekom.

Endast i en ringa andel fall träffades barnet och den andre föräldern utanför semestertid en sammanhängande tid över fem dygn. Regeln om avdrag på underhållsbidrag för umgänge då den underhållsskyldige har haft barnet hos sig en sammanhängande period av minst fem hela dygn är. om semestertid undantages, tillämplig för ca 12 000 bidragsskyldiga. Regeln har sin största betydelse vid umgänge under semestertid.

Olika uppfattning om umgänget

Barnets umgänge med den andre föräldern bygger i Ensamförälder 1980 helt på vårdnadshavarens uppgifter. Projektet Underhåll och socialförmån tyder emellertid på att det kan föreligga skillnader mellan vårdnadshavarens och den bidragsskyldiges uppfattning om såväl tätheten som varaktigheten i umgänget mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern.

Jämförelsen mellan vårdnadshavarens och den bidragsskyldiges åsikter om umgänget kan endast avse gruppen ”skilda 1971”. I den grupp som fött barn utanför äktenskapet år 1971 har den bidragsskyldige inte tillfrågats. I mer än 80 % av skilsmässofallen omfattade umgängesrätten högst två barn.

I gruppen skilda år 1971 tillfrågades båda föräldrarna om umgängesför—

hållandena år 1975. Detta gällde dels hur ofta den bidragsskyldige och barnet träffades dels hur lång tid besöken varade. I båda dessa frågor visade det sig att den bidragsskyldige och vårdnadshavaren hade något olika uppfattning. Svaren tyder på att den bidragsskyldige kan ha en tendens att vilja överskatta umgänget med barnet. Vårdnadshavaren däremot kan ha eri tendens att underskatta det. De båda föräldrarna kan också olika ha tolkat alternativet ”en gång i månaden eller mer” beroende på vilket tidsperspektiv de lagt på frågan.

Det kan således inte uteslutas att bådas uppgifter är riktiga i viss utsträckning. En del av förklaringen skulle också kunna ligga i att de äldre barnen träffar sin andre förälder oftare än vårdnadshavaren är medveten om.

Även uppgifterna om umgängets varaktighet tyder på skillnader i uppfattning mellan den bidragsskyldige och vårdnadshavaren. Bidragsskyl- dig tycks uppleva att umgänget har haft större varaktighet än vad vårdnadshavaren anser. Förklaringen till dessa skillnader skulle kunna ha en mera psykologisk eller känslomässig grund.

Faktorer som påverkar umgänget

Umgänget mellan barnet och den förälder det inte sammanbor med kan påverkas av förhållanden knutna till såväl den bidragsskyldige som till vårdnadshavaren.

När det gällde skilda år 1971 tydde projektet Underhåll och socialförmån på att den bidragsskyldiges ålder, familjesituation och äktenskapets längd påverkade umgänget mellan barnet och den bidragsskyldige. Således hade de ensamboende bidragsskyldiga i större utsträckning än gifta eller samboende en tät kontakt med barnet. Äktenskap, som före skilsmässan haft en varaktighet längre än 15 år, visade ett mera frekvent umgänge mellan barnet och den andre föräldern än korta äktenskap, 10 år eller mindre. En förklaring härtill kan vara att barn i äktenskap med längre varaktighet är äldre. Den bidragsskyldige och barnet har då hunnit utveckla en fastare relation till varandra. Samma förhållande kan tänkas gälla för ogifta som gått isär efter ett långvarigt förhållande.

Det fanns också tecken på samband mellan barnets umgänge med sin andre förälder och vårdnadshavarens situation. Umgänget var av mindre omfattning då vårdnadshavaren var gift eller samboende än ensamboen- de.

Även när det gällde barn födda av ogift mor är 1971 fanns ett samband mellan vårdnadshavarens familjesituation och umgängesfrekvensen. Umgänget tycktes alltså bli mindre när vårdnadshavaren var gift eller samboende än ensamboende. Om föräldrarna sammanbodde då barnet föddes tycktes detta medföra ett tätare umgänge än om föräldrarna inte bodde tillsammans vid barnets födelse.

Att såväl den bidragsskyldiges som vårdnadshavarens nya familjesituation påverkar umgänget bekräftas av Ensamförälder 1980. Det var alltså vanligare att barn till vårdnadshavare i blandfamilj aldrig hade kontakt med sin andre förälder än barn till ensamboende vårdnadshavare. Detta gällde för barnen i 37 % av blandfamiljerna mot 22 % i ensamboendehushållen. En av

orsakerna till att barnen i blandfamiljen hade mindre umgänge med sin andre förälder kan vara att de i den nya familjen får "en ny förälder” som ersättare för den biologiske föräldern.

Blandfamiljssituationen i sig kan också fungera som en barriär mot umgänge på grund av att vårdnadshavaren är gift med eller sammanbor med en ny partner. Denna förändring påverkade ofta både barnens och vårdnadshavarens kontakter med den andre föräldern. Motsvarande förhål- lande gällde också den bidragsskyldige.

Även antalet år efter skilsmässan och reseavståndet mellan barnet och den bidragsskyldige påverkade umgänget. Andelen barn med hög umgängesfrek- vens minskade kraftigt med antal år efter skilsmässan. Samtidigt ökade andelen som inte hade något umgänge alls. Mönstret var likartat för barn till ensamboende och barn i blandfamil j. När det gällde reseavståndet minskade andelen med hög umgängesfrekvens kraftigt med stigande avstånd liksom andelen som inte hade något umgänge alls ökade. Förklaringen till att umgänget kraftigt minskade vid stigande avstånd kan ligga i praktiska och ekonomiska svårigheter att träffas ”ofta” när avståndet är stort. Avståndet kan emellertid också vara ett symtom på föräldrarnas avståndstagande med samtidigt åtföljande umgängesbrister. En särskild analys visade att föräldrar med låg frekvens i umgänge utanför semestertid inte kompenserade detta med längre besök under semestern. Detta skulle kunna vara tecken på att föräldrars avståndstagande mer än reseavståndet i sig är en del av förklaringen till att umgänget är så lågt vid större avstånd mellan barnet och den bidragsskyldige.

2.8.4. Avstånd och resekostnader

Reseavståndet mellan barnet och dess andre förälder var i flertalet fall förhållandevis kort. Om man bortser från de ca 7 % som angett att de inte kände till avståndet var det i ca 60 % av ensamföräldrahushållen som barnet och den andre föräldern bodde inom ett avstånd mindre än fem mil. 80 % bodde inom ett avstånd mindre än 20 mil. Drygt 10 % hade ett avstånd av mer än 40 mil.

På frågan om kostnaden för en resa fram och åter per person när barnet träffade sin andre förälder var andelen som svarat ”vet ej" förhållandevis stor. Det gällde 19 % av ensamboende och hela 32 % av vårdnadshavarna i blandfamiljen. 89 % av barnen i ensamboende- och blandfamiljer, där vårdnadshavaren sade sig inte känna till resekostnaden, träffade aldrig sin andre förälder utanför semestertid. Av dem som angivit resekostnader hade 83 % kostnader under 100 kr. per resa, 13 % kostnader på 100-500 kr. och 3 % kostnader över 500 kr.

Det var 28 % som inte kände till den sammanlagda resekostnaden under år 1979 för att barnet träffade den andre föräldern. Andelen var densamma bland ensamboende som i blandfamiljen. Av dem som angivit storleken av den sammanlagda resekostnaden hade 84 % kostnader under 500 kr. per år. 12 % mellan 500 och 1 000 kr. och 4 % kostnader över 1 000 kr. per år.

Resekostnaderna betalades vanligen av en av föräldrarna eller också delade föräldrarna på kostnaderna. Det var något vanligare att den bidragsskyldige betalade kostnaderna än att vårdnadshavaren gjorde det. I

över 20 % av fallen delade föräldrarna kostnaderna. När vårdnadshavaren var ensamboende betalades kostnaden ungefär lika ofta av vårdnadshavaren som av den bidragsskyldige. När vårdnadshavaren tillhörde blandfamiljen var det däremot betydligt vanligare att det var den bidragsskyldige som betalade kostnaden. Det förekom också att resorna betalades av barnen.

2.9. Ensamföräldrarna i bidragsförskottssystemet

Vid årsskiftet 1982/83 tillhörde ungefär 60 % av ensamföräldrarna bidrags— förskottssystemet.12 Antalet barn och föräldrar har redovisats i avsnitt 5.2. Detsamma gäller bidragsförskottsbarnens fördelning efter underhållsbidra- gets storlek samt vårdnadshavares och bidragsskyldigas fördelning efter sjukpenninggrundande inkomst.

Vårdnadshavarna är huvudsakligen kvinnor, 88 %, medan bidragsskyldi- ga till motsvarande procent är män.

2.9.1. Vårdnadshavarna

Av de ensamboende vårdnadshavarna fanns år 1980 fler inom bidragsför- skottssystemet än utanför. Fördelningen framgår av tabell 2.22. Andelen vårdnadshavare som tillhörde bidragsförskottssystemet ökade med antalet barn.

De ensamstående samboende vårdnadshavarna var anslutna till bidrags- förskottssystemet i motsvarande andel som de ensamboende. Här var anslutningen högst vid två barn vilket dock inte behöver betyda att mer än ett barn är bidragsberättigat.

Tabell 2.22 Anslutningen till bidragsförskottssystemet av ensamboende och samboende vårdnadshavare efter antal barn i hushållet. År 1980

Antal barn i hushållet

Vårdnadshavare inom bidragsförskottssystemet

Ensamboende Samboende Totalt Antal Procent Antal Procent inom inom gruppen gruppen" 1 62 339 53 16 333 43 78 672 2 33 707 58 31 725 67 65 432 3+ 8 013 68 12 550 46 20 563 Totalt 104 059 56 60 608 54 164 667

" Beräkningen utgår från ett totalt antal samboende ensamstående vårdnadshavare (blandfamiljer) av 113 000 efter avdrag för vårdnadshavare med pensionsberättigat barn. Blandfamiljens fördelning efter antal barn i Ensamförälder 1980 ligger till grund för beräkningen av det antal utifrån vilket procenten beräknats. Källa: HINK 1980, SCB.

12 Uppgifterna i detta avsnitt grundar sig där inte annat anges på Sta- tistisk rapport 1983:6, Bidragsförskott 1978- 1982, från RFV. Upp- gifterna avser om inte särskild tidsangivelse lämnas förhållandena i december månad 1982 med undantag för sjuk- penninggrundade in- komster, ålder och civil- stånd som gäller per 31 december.

Tabell 2.23 Vårdnadshavare fördelade efter antal bidragsberättigade barn. År 1982

Antal barn Vårdnadshavare Antal Procent 1 123 702 69 2 44 574 25 3 8 851 5 4+ 1 983 1 Totalt 179 110 100

Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

Ålder och civilstånd

Mer än hälften (55 %) av vårdnadshavarna var i åldern 30-39 år. Övriga fördelade sig jämnt under och över denna åldersgräns. Mindre än en procent var under 20 år.

Största gruppen utgjordes av skilda, 44 %, därefter kom ogifta 32 % och gifta med annan än barnets andre förälder 24 %. Vanligast var att vårdnadshavaren var 30-39 år och skild. Detta gällde 24 %. Enligt HINK 1980 var 37 % av vårdnadshavarna i bidragsförskottsregistret samboende.

Antal barn

Det vanligaste var att vårdnadshavaren hade ett bidragsberättigat barn. (Tabell 2.23.)

Ett barn var vanligast i alla civilståndsgrupper men förekom oftare bland ogifta (80 %) än bland gifta och skilda. Två barn samt tre eller fler barn förekom oftare bland skilda än i övriga civilståndsgrupper. Genomsnittliga antalet bidragsberättigade barn var för skilda 1,5, gifta 1,3 och ogifta 1,2.

Vårdnadshavarens sjukpenninggrundande inkomst var i hög grad bero- ende av antalet barn. Således hade vid ett barn 34 % en inkomst under 50 000 kr. Detta gällde vid två barn 40 % , vid tre barn 49 % och vid fyra och fler barn 61 %. Särskilt markerad var minskningen i andelen vårdnadshavare med sjukpenninggrundade inkomst över 70 000 kr. med ökat antal barn. Andelen vårdnadshavare med inkomst över 70 000 kr. var vid ett barn 36 %, vid två 31 %, vid tre 22 % och vid fyra och fler endast 15 %.

2.9.2. De bidragsskyldiga

Redovisningen avser bidragsskyldiga med löpande bidragsskyldighet om inte annat anges.

Ålder och civilstånd

Mer än hälften (52 %) av de bidragsskyldiga var liksom vårdnadshavarna i åldern 30-39 år. Bidragsskyldiga var dock äldre eftersom 35 % av dem var över 40 år mot endast 23 % av vårdnadshavarna.

Tabell 2.24 Bidragsskyldiga fördelade efter antal barn underhållsskyldigheten gällde. År 1982 Antal barn Bidragsskyldiga Antal Procent 1 112 346 66 2 42 980 26 3 10 069 6 4+ 2 655 2 Totalt 168 050" 100

" 11 712 bidragsskyldiga med skuld frånräknade på grund av att bidragsskyldigheten upphört. Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

Bland de bidragsskyldiga var kvinnorna yngre än männen. 75 % av kvinnorna var under 40 år. Detta gällde 64 % av männen.

Liksom för vårdnadshavarna var civilståndet skild vanligast bland bidrags- skyldiga. Detta gällde för 46 %. Resten fördelade sig förhållandevis jämnt på gifta och ogifta.

Civilståndet skild var vanligare bland bidragsskyldiga kvinnor, 59 %, än bland bidragsskyldiga män, 37 %. Däremot var män oftare ogifta, 26 %, än kvinnor, 8 %.

Antal barn

Flertalet bidragsskyldiga, 66 %, hade underhållsskyldighet mot endast ett barn. (Tabell 2.24.)

Inom alla civilståndsgrupper var underhållsskyldighet mot ett barn vanligast. Gifta och skilda hade oftare än ogifta mer än ett bidragsberättigat barn. Genomsnittliga antalet bidragsberättigade barn var för skilda 1,5, gifta 1,3 och ogifta 1,2.

Kvinnor var oftare än män, 71 % mot 60 % , bidragsskyldiga mot endast ett barn.

2.9.3. Inkomstjämförelser

Det förelåg inga skillnader mellan inkomstsituationen för kvinnliga vård- nadshavare och kvinnliga bidragsskyldiga. Däremot hade manliga bidrags- skyldiga lägre inkomster än manliga vårdnadshavare. Av de senare hade 43 % inkomster över 70 000 kr. mot 29 % av de bidragsskyldiga.

Bidragsskyldiga män hade år 1980 lägre inkomstläge än män i allmänhet med placering i sjukpenningklass. Sjukpenninggrundande inkomst under 60 000 kr. hade ungefär 40 % av bidragsskyldiga mot ca 30 % av samtliga män. Av de senare hade 11 % inkomster över 100 000 kr. mot 3 % av de bidragsskyldiga.

2.9.4. Underhållsbidragets storlek

Redovisningen bygger på en specialkörning av bidragsförskottsregistret den 27 november 1981. Enligt denna tycks underhållsbidraget per barn inte i någon högre grad påverkas av om underhållsskyldigheten gäller ett eller två barn. I båda fallen låg medianen på 301-400 kr. per månad i genomsnitt per barn. När det gällde tre barn och fler låg medianen på en något lägre nivå, nämligen 201-300 kr. i genomsnitt per barn. Andelen med underhållsbidrag kring bidragsförskottsnivån och högre per barn minskade med antal barn. Andelen var vid ett barn 28 %, vid två barn 17 % och vid tre barn 6 %.

Andelen bidragsskyldiga med underhållsbidraget fastställt till 0 kr. minskade från 15 % vid ett barn till 10 % vid tre och fler barn. Detta förklaras av att mer av den bidragsskyldi ges överskott tas i anspråk vid ökat antal barn. Skillnaderna efter sjukpenninggrundande inkomst i andel bidrag fastställda till 0 vid underhållsskyldighet mot ett, två samt tre och fler barn följer i stort sett skillnaden i uttagsprocent.

Bidrag fastställda till 0 kr. var vanligast för gruppen hemmamake. Detta kan förklaras av att vid fastställande av underhållsbidrag inte ställs krav på heltids förvärvsarbete av kvinnlig bidragsskyldig med egna hemmavarande barn eller med gemensamma barn i det nya samboendet.

Bidragsskyldiga med underhållsbidrag fastställt till bidragsförskottsnivå eller högre uppgick i genomsnitt till 7 %. Vid ett barn ökade andelen svagt med stigande sjukpenninggrundande inkomst och nådde 10 % först vid en inkomst av 70 000 kr. Därefter ökade den snabbare. För bidragsskyldiga med två barn låg andelen på 2-3 % upp till en sjukpenninggrundande inkomst av 90 000 kr. Vid tre eller fler bidragsberättigade barn steg andelen först vid en inkomstnivå av 110 000 kr.

Det genomsnittliga underhållsbidraget per barn visade från inkomstläget 30 000 kr. en kontinuerlig ökning med stigande SGI-inkomst. Detta gäller vid underhållsskyldighet mot såväl ett som två barn. Även om vid samma inkomstläge underhållsbidraget per barn var lägre vid två barn än ett barn och lägre vid tre barn än två var skillnaderna anmärkningsvärt små. Detta innebär att bidragsskyldig med två eller tre barn har närmare två eller tre gånger så höga underhållsbidrag att betala som bidragsskyldig med ett barn i samma inkomstläge. Skillnaderna i ekonomisk påfrestning vid underhålls- skyldighet mot ett, två samt tre och fler barn framgår av figur 1. En av anledningarna till de stora skillnaderna i totalt underhållsbidrag vid samma inkomstläge kan vara skillnader i vårdnadshavarens inkomstläge och konsekvensen av nu gällande kvotdelning vid beräkning av underhållsbidrag. Till en del ligger förklaringen också i att andelen av överskottet som tas i anspråk för underhållsbidrag ökar med antal barn.

2.9.5. Skuldsättning för förskotterade underhållsbidrag

Belysningen av bidragsskyldigas skuldsättning gäller alla i bidragsförskotts- systemet, alltså även de 7 % som inte längre har bidragsberättigat barn utan endast står kvar i registret på grund av skuld.

Fastställt under- hållsbidrag kr./mån.

1 200

1100

1000

900

800

700

500

200

100

Hemmamake

0

4500 6000

10100 20100 30100 40100

50100 60100 70100 80100 90100

101100 110100

3 + barn

2 barn

1 barn

SGI kr./år

120800—

Figur 2.2 Storleken av det totalt fastställda un- derhållsbidraget vid olika antal bidragsberättigade barn och efter anmäld sjukpenninggrundande inkomst (SGI). År 1980 Källa: Bearbetning av material från RFV.

Flertalet bidragsskyldiga har skuld för obetalade underhållsbidrag. Skuld för 2—11 månader har 27 % av bidragsskyldiga och för 12 månader och mer har 29 %. Skulder för endast en månad har 10 %. Resterande 34 % som saknar skuld består till större delen av bidragsskyldiga som har underhålls- bidrag fastställt till 0 eller som inte ännu har hunnit få underhållsbidraget fastställt.

Den genomsnittliga skulden per barn och år har under perioden 1978—1982 legat kvar på ungefär samma nivå som framgår av tabell 2.25. Detta gäller också den genomsnittliga skulden per bidragsskyldig.

Den genomsnittliga skulden per barn vid olika antal bidragsberättigade barn ligger runt 3 500 kr. Den äri huvudsak oberoende av antalet barn. Detta framgår av tabell 2.26.

Den totala skulden för bidragsskyldig ökar med antalet barn. Vid bidragsskyldighet mot ett barn har 36 % skulder över 2 000 kr. Vid två barn

Tabell 2.25 Genomsnittlig skuld per barn med bidragsskyldig förälder och per bidragsskyldig, åren 1978—1982

År Genomsnittlig skuld, kr. per barn per bidrags- med bidrags- skyldig skyldig förälder

1978 3 642 5 220 1979 3 745 5 348 1980 3 770 5 368 1981 3 613 5 147 1982 3 523 5 036

Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

Tabell 2.26 Bidragsskyldiga fördelade efter antal barn och skuldens storlek. Procen- tuell fördelning

Underhålls- Total skuld, kr. Genomsnittlig skyldig för _— skuld antal barn 0 1—1 999 2 000- 10 000- 20 000- per barn kr. 9 999 19 999

0a 36 48 14 2 5 10017 1 39 26 21 12 3 3 600 2 34 19 23 12 13 3 400 3 26 16 23 14 21 3 500 4+ 21 13 23 15 28 3 400

Totalt 34 24 23 12 6 3 500

" Har inte längre löpande underhållsbidrag men står kvar på grund av återstående skuld. b Genomsnittlig skuld per bidragsskyldig. Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

gäller detta 48 %, vid tre barn 58 % och vid fyra barn 66 %. Närmare en tredjedel av dem som har bidragsskyldighet mot fyra barn har skulder för förskotterade underhållsbidrag av 20 000 kr. och mer.

3. Bidragsförskott i förhållande till underhållsbidrag

Inledning

Som redovisats i kapitel 1 har vi under arbetet med bidragsförskottslagen (BDFL) som direkt ingår i vårt uppdrag, funnit det nödvändigt att göra en .översyn även av föräldrabalkens (FB) regler om underhåll till barn. Underhållsbidraget behandlas i kapitel 4 och bidragsförskottet huvudsakli- gen i kapitel 5. Här redogör vi för sambandet mellan det civilrättsliga underhållsbidraget och det samhällsstöd bidragsförskottet utgör. Vi har också som en utgångspunkt för de följande två kapitlen redovisat vårt huvudsakliga förslag till hur detta samband bör utformas i fortsättningen.

3.1. Gällande rätt i korthet

Bidragsförskott är ett stöd till barn som bor tillsammans med bara den ena av sina föräldrar och har rätt till underhållsbidrag från sin andra förälder.l Stödet är konstruerat som en garanti för att barnet varje månad erhåller ett belopp av WEB = 663 kr. (1983 års basbelopp). Förutsättningar för bidragsförskott är att det fastställda underhållsbidraget inte betalats direkt till barnet eller att det fastställts till lägre belopp än 0,41 basbelopp.2 Bidragsförskottet består alltså av två sinsemellan olika stöd:

Förskottsdelen motsvarar det fastställda underhållsbidraget upp till 0,41 basbelopp. Här utgör stödet en trygghet för betalning av underhållsbidraget i rätt tid och med rätt belopp. Samhället övertar ansvaret för indrivningen hos den bidragsskyldige föräldern och risken för förlust.

Utfyllnadsdelen utgör det tillskott samhället lämnar till ett underhållsbi- drag som är lägre än 0,41 basbelopp för att barnet skall erhålla bidrag på denna nivå. Denna del kan inte återkrävas från den bidragsskyldige utan utgör ett rent samhällsstöd.

Om ett underhållsbidrag som är högre än 0,41 basbelopp inte betalas lämnas endast förskottsdel med 0,41 basbelopp.

I fortsättningen talas om utfyllnadsbidrag både när underhållsbidrag betalas direkt och därmed utfyllnadsdelen är det enda belopp samhället betalar och när samhället betalar ut 0.41 basbelopp med återkravsrätt mot den bidragsskyldige föräldern på förskottsdelen men inte på utfyllnadsdelen. Utfyllnadsbidraget är då det belopp som motsvaras av utfyllnadsdelen.

Bidragsförskott utgår även om barnet har egna inkomster. Inte heller

1 Bidragsförskottet kan utgå även i vissa andra fall t.ex. då barnet inte bor tillsammans med någon av föräldrarna.

2 Om ett barn är berät- tigat till bidragsförskott i förhållande till båda sina föräldrar utgör ga- rantin 0,31 basbelopp i förhållande till vardera föräldern. Samma nivå gäller bidragsförskott i kombination med barn- pension.

3 LU 9, rskr 99

inkomst hos vårdnadshavaren eller övriga inkomster i barnets hushåll inverkar på bidragsförskottet. Underhållsbidrag och bidragsförskott beskat— tas inte hos mottagaren.

Utfyllnadsbidraget motsvarar alltså det belopp som samhället bidrar med till det enskilda barnet och är en ren kostnad för samhället. Även på förskottsdelen uppstår en samhällskostnad. Den uppgår till den del av de fastställda underhållsbidragen som inte betalas resp. inte kan drivas in hos den bidragsskyldige och därför slutligen preskriberas.

Den totala samhällskostnaden för bidragsförskottssystemet beror därför på flera faktorer. Dels påverkar nivån på underhållsbidragen samhällskost- naden. Ju mer underhållsbidragsbeloppen understiger 0,41 basbelopp desto högre blir samhällets kostnader för utfyllnadsbidragen. Dels inverkar betalningsgraden av de fastställda bidragen och framgången i samhällets indrivningsåtgärder. Slutligen inverkar storleken av administrationskostna- derna för bidragsförskottet på samhällets totalkostnad för stödet.

3 .2 Överväganden

3.2.1. Reformen av föräldrabalken år 1978

Vår kommitté tillsattes efter det att familjelagssakkunniga lagt fram sitt betänkande (SOU 1977:37) Underhåll till barn och frånskilda. I direktiven angavs att vi i vårt arbete borde utgå från de nya regler som familjelagssak- kunnigas betänkande kunde leda till.

I detta föreslogs ändringar främst i fråga om föräldrabalkens och giftermålsbalkens underhållsregler. Ändringar föreslogs också i anknytande lagstiftning såsom bidragsförskottslagen, indexlagen, utsökningslagen och införsellagen.

På grundval av betänkandet framlades proposition 1978/79:12 om under- håll till barn och frånskilda m.m. Riksdagen3 antog den nya lagstiftningen (19781853-865) i december 1978. De ändrade reglerna om beräkning av underhållsbidrag började tillämpas den 1 juli 1979.

Huvudsyftet med 1978 års ändringar i föräldrabalken var att lätta bördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi. Man ville klart utsäga att föräldrars underhållsskyldighet inte är ovillkorlig utan beroende av förmåga. I begreppet förmåga ligger inte endast uppburna inkomster utan även en bedömning av resp. förälders faktiska förvärvsförmåga oavsett hur den utnyttjas. I föräldrabalken tillkom regler innebärande att för underhållsbi- drag endast kan tas i anspråk det överskott av en förälders ekonomiska förmåga som återstår sedan föräldern fått förbehålla sig medel för egna och i vissa fall övriga familjemedlemmars levnadskostnader inräknat skälig bostadskostnad. Förbehållsreglerna syftar till att skydda var och en av föräldrarna mot att underhållet av det gemensamma barnet i alltför hög grad inkräktar på förälderns behov av medel till sin egen och familjens försörjning. Förbehållsreglerna innebär i praktiken ett säkrare skydd för den bidragsskyldige föräldern än för vårdnadshavaren. För den bidragsskyldige innebär förbehållet att en utbetalningsskyldighet inskränks till förmån för det egna behovet. För den vårdnadshavare som inte kan täcka barnets hela

behov genom underhållsbidraget och eget överskott kan inga regler om förbehåll avhjälpa den brist som finns i hushållet. Bristen finns kvar antingen i den egna behovstäckningen eller i barnets - förmodligen fördelad på båda.

Vid omarbetningen av underhållsreglerna ansåg man det också önskvärt att åstadkomma en mera uttalad fördelning av underhållsbördan mellan föräldrarna efter deras resp. förmåga. I propositionen anvisades en metod att beräkna hur underhållet av barnet skulle fördelas mellan föräldrarna. Denna metod har i tillämpningen kommit att kallas kvotdelningsprincipen eller kvotdelsmetoden.

Om ett visst barns behov av underhåll beräknas till 1200 kr., den bidragsskyldiges överskott till 1 500 kr. och vårdnadshavarens motsvarande belopp till 1000 kr. uträknas underhållsbidraget enligt denna metod på följande sätt:

1 500 1 500 + 1 000

De 480 kr. som återstår för att täcka barnets behov på 1200 kr. får vårdnadshavaren ta av sitt överskott på 1 000 kr.

Den bidragsskyldige behöver inte använda hela sitt överskott för underhållsbidrag utan endast en andel som bestäms av antalet underhålls- berättigade barn. Denna andel kallas det disponibla överskottet.

Om den bidragsskyldige har ett stort disponibelt överskott kvar sedan denne enligt kvotdelsmetoden täckt sin andel av barnets behov kan ytterligare belopp, s.k. standardtillägg, tas ut i underhållsbidrag. I den följande diskussionen bortses från dessa båda beräkningsregler.

Jämfört med tidigare metoder. där man i allmänhet inte så exakt räknade med vårdnadshavarens förmåga, kan kvotdelsmetoden verka sänkande på underhållsbidraget. Detta förutsätter att vårdnadshavaren har ett överskott som tillsammans med den bidragsskyldiges överskott är högre än barnets behov. I de fall detta överskott hos vårdnadshavaren pressat ned den bidragsskyldiges andel till belopp under 0,41 basbelopp per månad kan utfyllnadsbidrag komma att ges trots att barnets behov täckts av föräldrarna tillsammans och den bidragsskyldiges förmåga inte utnyttjas fullt ut. Denna form av vad man skulle kunna kalla överkompenserande stöd har vi valt att kalla kvotdelseffekten. I fråga om de underhållsbidrag som finns inom bidragsförskottssystemet är det dock ofta så att kvotdelsmetoden inte får denna effekt eftersom föräldrarna tillsammans inte kan täcka barnets behov. Underhållsbidraget uppgår i dessa fall alltid till samma belopp som den bidragsskyldiges förmåga. Däremot kan i dessa fall utfyllnadsbidraget komma att täcka mer än bristen i barnets behov.

1978 års reform var alltså inriktad på att förbättra situationen för de bidragsskyldiga föräldrarna. I propositionen (s. 79) anfördes att man samtidigt måste söka undvika att åtgärderna gick ut över barnen och vårdnadshavaren och att en utväg kunde vara att samhället tog på sig betydligt större del av underhållskostnaderna än vad som då var fallet. Emellertid fann föredraganden att det allmänna ekonomiska läget endast medgav begränsade ökningar av stödet till föräldrar som levde isär. Några ökningar av sådant stöd föreslogs ej i detta sammanhang. I huvudsak hänvisades till att bidragsförskott kunde utgå och att ensamförälderkommit-

x1200 = 720

tén hade i uppdrag att se över samhällets stöd till ensamstående föräld- rar.

Förslaget till ändringar i föräldrabalken kompletterades för bidragsför- skottslagens del med en regel om behovsprövning mot bl.a. vårdnadshava- rens inkomster. Denna motiverades främst med den samtidigt genomförda möjligheten att få bidragsförskott vid gemensam vårdnad. Prövningen mot vårdnadshavarens inkomst föreslogs emellertid gälla även när ena föräldern ensam hade vårdnaden. Det ansågs inte finnas någon anledning för samhället att träda in med stöd i form av bidragsförskott då försörjningsförmåga fanns i vårdnadshavarhushållet. Man pekade bl.a. på situationen att barnet genom egna inkomster försörjde sig själv och därmed inte var berättigat till underhållsbidrag. Vidare ansågs bidragsförskott obehövligt om de medel vårdnadshavaren kunde disponera för barnets försörjning, eventuellt med tillskott av medel från barnets egna tillgångar och vad den andre föräldern kunde bidra med klart översteg 0,60 basbelopp. Regeln om behovsprövning av bidragsförskottet var ägnad att i hög grad minska uppkomsten av den ovan beskrivna kvotdelseffekten.

Om en på detta sätt utformad behovsprövning av bidragsförskottet genomförts hade det inneburit en ändrad inställning till bidragsförskottets syfte. Bidragsförskottet är en garanti för att stöd på en viss nivå alltid ges till barnets försörjning för den bidragsskyldiges del. Genom den föreslagna behovsprövningen skulle bidragsförskottet i stället fått funktionen av en garanti i förhållande till båda föräldrarnas och barnets ekonomiska situation.

Behovsprövningen av bidragsförskottet avslogs av riksdagen. Lagutskot- tet anförde att det framstod som motiverat att bidragsförskott skulle kunna vägras i fall då förmånen framstod som klart oberättigad. I likhet med socialutskottet ansåg emellertid lagutskottet att resultatet av ensamföräl- derkommitténs pågående utredningsarbete borde avvaktas innan man tog ställning till om en behovsprövning av bidragsförskottet borde genomföras (LU s 67-68).

3.2.2. Anpassning av samhällets stöd i förhållande till under- hållsbidraget

Bristande överensstämmelse

I och med att ändringarna i föräldrabalken genomfördes men förslaget om behovsprövning avslogs av riksdagen kom två olika principer att ställas mot varandra på ett olyckligt sätt.

Den ena är föräldrabalkens regel om fördelning efter förmåga. Denna innebär att för föräldrar som tillsammans kan täcka sitt barns behov blir storleken på deras resp. underhåll helt beroende på det inbördes förhållandet mellan deras överskott. Man kan inte förutsätta att en bidragsskyldig förälder som har förmåga till underhåll på eller över bidragsförskottsnivå också får underhållsbidraget fastställt på denna nivå. Bidraget kan bli väsentligt lägre därför att vårdnadshavarens goda förmåga ger denne möjlighet att täcka större delen av barnets behov.

Den andra principen är bidragsförskottslagens inriktning på att åtminstone

0,41 basbelopp skall lämnas till barnet för den bidragsskyldige förälderns del. Andemeningen i denna lag måste antas vara att om den bidragsskyldige föräldern har en förmåga motsvarande bidragsförskottets belopp har också underhållsbidraget bestämts till detta belopp.

Föräldrabalken har sedan den tillkom år 1949 stadgat att föräldrar skall ta del i barnets kostnader efter sin förmåga. Så länge bidragsförskottet endast bestod av förskottsdelen upp till viss nivå fanns överenstämmelse mellan de två lagsystemen.

Denna överensstämmelse upphörde i och med att garantinivån år 1964 infördes utan behovsprövning mot vårdnadshavarens inkomst. Behovspröv- ning diskuterades över huvud inte i förarbetena och inte heller den principiella oförenligheten mellan föräldrabalkens fördelning och det nya bidragsförskottsinstitutet. De situationer där fördelningsmetoden i de två regelsystemen inte längre stämde överens var sådana där den bidragsskyldi- ges förmåga stannade under bidragsförskottsnivån men vårdnadshavaren hade förmåga att själv täcka barnets behov med tillskott endast av vad den bidragsskyldige kunde betala och alltså utan utfyllnadsdelen. I de fall den bidragsskyldige hade förmåga till ett underhållsbidrag på bidragsförskotts- nivån men vårdnadshavarens förmåga var väsentligt större kunde i dåvaran— de föräldrabalkens ordalydelse tolkas in såväl ett underhållsbidrag på bidragsförskottsnivå som ett lägre underhållsbidrag.

Tillämpningen av föräldrabalken har i fråga om beräkning av underhålls- bidrag sedan år 1964 varierat både under olika tider och mellan olika tillämpande organ. Vår bedömning är att det i övervägande grad varit bidragsförskottslagens fördelning som fått gälla vid bestämmande av underhållsbidrag. Fram till mitten av 1970-talet underlät man sällan att ta ut underhållsbidrag motsvarande bidragsförskottets belopp när förmåga därtill fanns hos den bidragsskyldige. I och med att de ändrade reglerna i föräldrabalken började tillämpas den 1 juli 1979 har emellertid den ovan beskrivna kvotdelsmetoden lett till underhållsbidrag under bidragsförskotts- nivån i dessa situationer.

Möjliga lösningar

Vid övervägande om och hur samhället skall stödja barns försörjning när föräldrarna inte sammanbor är det väsentligt att det finns en genomgående princip om föräldrars försörjningsskyldighet i vilken samhället eventuellt går in med en garanti. Två modeller kan skisseras.

Modell ]

Varje förälder - såväl vårdnadshavare som bidragsskyldig — måste i princip vara beredd att ensam ta hela eller större delen av det ekonomiska ansvaret för sitt barn. Barnet kan få hjälp av domstol och kronofogdemyndighet i fråga om krav mot den bidragsskyldige. För den vårdnadshavare vars barn ändå inte erhåller något bidrag gäller kravet att klara försörjningen med egna inkomster och det samhällsstöd som kan finnas.

Modell 2

Varje förälder svarar i princip endast för en viss andel, t.ex. hälften, av sitt barns kostnader och tar inte över den andre förälderns andel. Om barnet inte får sitt bidrag från den förälder det inte bor tillsammans med erhålls alltid beloppet från samhället som sedan tar ut från föräldern den del därav denne förmår erlägga. Om den förälder barnet bor hos inte kan täcka sin del av underhållet träder den bidragsskyldige föräldern inte in utan det uppstår en brist i hushållet som eventuellt delvis fylls upp av samhälleligt familjestöd, t.ex. bostadsbidrag.

Föräldrabalkens fördelning hör hemma under modell 1 medan bidragsför- skottets utfyllnadsdel hör bättre ihop med en fördelning mellan föräldrarna enligt modell 2.

Förskottsdelen av bidragsförskottet passar in i båda modellerna. Även till modell 1 kan anknytas en samhällsgaranti för barnets försörjning. Det måste emellertid vara ett mål att samhällsstödet knyter an till underhållsskyldig- heten på ett sätt som är konsekvent.

Den principiella anledningen till att det finns ett sådant samhällsstöd som bidragsförskottets förskottsdel måste vara en uppfattning att barnet, stödet förutan, riskerar att inte få det underhållsbidrag det är berättigat till i rätt tid och med rätt belopp. På motsvarande sätt måste skälet till utfyllnadsbidraget vara en uppfattning om att många särlevande föräldrar inte har möjlighet att ge sina barn ett rimligt underhåll. Syftet med hela bidragsförskottet är därmed att med samhällsstöd i möjligaste mån motverka effekter för ensamförälderbarnen av den uppkomna försörjningssituationen.

Med stöd av de kunskaper som redovisas i kapitel 2 och med de överväganden som sker i kapitel 5 har vi funnit att behov fortfarande finns av ett särskilt stöd till ensamförälderbarnen. Detta stöd bör bibehålla sitt syfte att garantera dessa barn en försörjning på rimlig nivå.

En grundläggande fråga blir då hur detta stöd skall vara utformat för att mera konsekvent än nu knyta an till reglerna om föräldrarnas fördelning av underhållsskyldigheten.

Med den helt solidariska försörjningsskyldighet som nu gäller särlevande föräldrar i samma mån som samlevande föräldrar är det inte logiskt att låta en samhällsgaranti gälla den ena förälderns försörjning på viss nivå. Garantin bör i stället gälla båda föräldrarnas samlade försörjning. Nivån bör då också avse barnets hela behov, där nivån kan läggas på existensminimum eller högre. Av rättviseskäl i jämförelse med samboende föräldrar bör ett sådant stöd vara behovsprövat mot båda föräldrarnas förmåga. Det skall alltså ha bortfallit helt när föräldrarna tillsammans kan täcka barnets hela behov.

I ett fördelningssystem som innebär att särboende föräldrar till skillnad från samboende föräldrar har ett mer uppdelat försörjningsansvar bör samhällsstödet få en annan uppbyggnad. Här kan samhället förhålla sig på samma sätt till ensamförälderbarnets försörjning från den förälder det bor hos som det gör i fråga om de barn som bor med båda sina föräldrar. Detta innebär att hushållen enligt likartade regler erhåller övrigt familjestöd t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag. Vad som garanteras är endast försörjningen från den förälder som inte bor tillsammans med barnet. Nivån bestäms då av den delav barnets behov som faller på denna förälder. Behovsprövningen bör

då också utformas så att stödet bortfaller endast när denna förälder förmått täcka sin försörjningsandel. Man kan i och för sig behovspröva detta stöd mot inkomsten hos den förälder barnet bor hos. Det följer emellertid inte principiellt av uppbyggnaden utan är i så fall ytterligare ett led.

Oavsett fördelningssystem och val av samhällsgaranti för en eller två föräldrars försörjning finns möjlighet att vid utbetalning av samhällsstöd ta hänsyn till barnets egna inkomster. Enligt 7 kap. 1 & FB skall föräldrarna med sitt underhåll täcka barnets behov om de har förmåga. Har barnet egna inkomster behöver föräldrarna i princip endast bidra med underhåll till den del barnets inkomster inte täcker dess behov, alltså eventuellt inte alls.

Två exempel får illustrera den kollision som i dag föreligger mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen.

Exempel 1

Ett barn har ett behov på 1 200 kr. Föräldrarnas disponibla överskott är för den bidragsskyldiges del 700 kr. och för vårdnadshavarens del 2100 kr. Underhållsbidrag uträknas i själva verket på hela och inte på de disponibla överskotten men vi förenklar här enligt följande:

700 _

Underhållsbidraget bestäms till 300 kr. Vårdnadshavarens andel är då 900 kr. Utfyllnadsbidrag lämnas med (bidragsförskott/mån. enligt 1983 års basbelopp, 663 kr., minskat med underhållsbidrag 300 kr.) 363 kr.

Överskott av den här storleken är inte vanliga. Emellertid är det en situation av det slag som tilldragit sig uppmärksamhet i debatten. Vid mer vanliga inkomster kan samma frågeställning uppkomma men med mindre skillnader i belopp.

Skall man alltså nu i enlighet med modell 1 ovan säga sig att vårdnadsha- varen som ensam kan täcka barnets behov utöver underhållsbidraget på 300 kr. också bör göra detta. Utfyllnadsbidrag på 363 kr. skall då inte ges. Eller säger man sig enligt modell 2 ovan att när en bidragsskyldig som i detta exempel disponerar medel som räcker till en andel, exempelvis hälften, av barnets behov så skall detta belopp tas ut som underhållsbidrag och något samhällsstöd skall inte lämnas. Att vårdnadshavaren disponerar ett tre gånger större belopp har ingen betydelse. De båda föräldrarna har ingen ekonomisk gemenskap. Att den ene har en bättre ekonomi skall inte förbättra den andres ekonomiska situation. Det belopp vårdnadshavaren disponerar utöver egna förbehåll och barnets normalbehov bör få användas fritt i detta hushåll. Det kan användas till att minska arbetstiden, skaffa bättre bostad eller i något annat avseende höja hushållets konsumtion.

Exempel 2

Barnets behov är även här 1 200 kr. Den bidragsskyldige kan för barnets försörjning disponera 900 kr. och vårdnadshavaren 450 kr. Underhållsbidraget bestäms i dag till 800 kr. Vårdnadshavaren täcker resten med 400 kr. Är detta riktigt? Eller är det riktigare att enligt modell 2 säga att den bidragsskyldige endast betalar hälften, 600 kr.? Att vårdnads-

havaren inte fullt förmår täcka återstående 600 kr. har ingen betydelse. Den bidragsskyldige skall ha frihet att själv välja om och hur denne vill disponera återstående medel för barnet.

Det är först under senare decennier som det börjat bli vanligt att kvinnor har förvärvsinkomster. Män har också i ökad utsträckning blivit vårdnads- havare. Därmed har det också börjat finnas ett mer allmänt behov av att kunna beräkna barns kostnader och rättvist fördela dessa mellan särlevande föräldrar.

I detta läge valde man alltså vid omarbetandet av föräldrabalken att bygga upp ett skyddsnät kring vardera förälderns behov av försörjning av sig själv och sin familj och att införa kvotdelningsmetoden.

Jämfört med tidigare sätt att fördela innebar denna ett starkt ökat hänsynstagande till samtliga inblandade personers ekonomi och en större skyldighet för två föräldrar att ta över försörjningen för barnet för varandra.

Det kan tyckas främmande för vårt nuvarande samhälle, med bl.a. ökad ekonomisk självständighet för de båda föräldrarna, att mellan två icke sammanlevande föräldrar betona ett så starkt ekonomiskt samband som kvotdelningsprincipen utgör. Klart är att andra fördelningsmetoder skulle vara möjliga.

3 .3 Ställningstaganden

För vår del är nu frågan hur motsättningen mellan de två principerna bör lösas.

Från utgångspunkten att vi i vårt arbete skall utgå från den reglering av föräldrabalken som gäller sedan år 1978 finns endast möjligheten att försöka anpassa samhällsstödet till föräldrabalkens nuvarande fördelningssystem.

Detta system är uppbyggt så att konsekvensen kräver ändring av bidragsförskottslagen i nära anslutning till det icke genomförda förslaget om behovsprövning. Vi har emellertid tvingats konstatera att med de övervä- ganden som måste göras beträffande ensamförälderstödets roll inom den totala familjepolitiken innebär en sådan bindning en alltför stor begränsning av alternativ. Över huvud taget är underhållsbidragen och bidragsförskotten så intimt förknippade med varandra att dessa två regelsystem inte bort eller bör bearbetas var för sig.

Vi finner därför att en förutsättningslös översyn av bidragsförskottslagen i den sålunda uppkomna situationen knappast kan göras utan att vi har möjlighet ifrågasätta vissa angränsande intresseavvägningar i föräldrabal— ken.

Vi har därvid funnit lämpligt att pröva följande två alternativ:

1) Bidragsförskottslagen ändras så att bidragsförskottet avser barnets hela behov och behovsprövas mot båda föräldrarnas förmåga. 2) Föräldrabalken ändras så att särlevande föräldrar, var för sig har underhållsskyldighet för en andel av barnets behov. Bidragsskyldigs förmåga skall tas i anspråk innan samhällsstöd utgår.

Resultatet av vår översyn av föräldrabalkens regler om fördelningen av

underhållsskyldighet mot barn redovisas i kapitel 4. Av där angivna skäl har vi funnit det motiverat att i fråga om särlevande föräldrars underhållsskyl- dighet föreslå en ändring som innebär att ansvaret delas upp mellan föräldrarna.

Förutsättningarna för bidragsförskott behandlas i kapitel 5. Vi redovisar där våra motiveringar för att avvisa tanken på en behovsprövning av bidragsförskottet mot båda föräldrarnas inkomster. Däremot läggs förslag om behovsprövning av bidragsförskott i de situationer då barnets egna inkomster undanröjt eller minskat dess behov av underhållsbidrag.

Vi har därmed valt att arbeta efter det alternativ som innebär att särlevande föräldrar inte har ett solidariskt utan ett uppdelat försörjnings- ansvar och att bidragsförskottet knyts till den försörjningsandel som vårdnadshavaren inte skall ta över från den bidragsskyldige föräldern.

1er ul rt. amma.-z

4. Underhåll till barn

4.1. Gällande rätt

Nu gällande regler om underhållsskyldighet mot barn går i huvudsak tillbaka på två skilda lagkomplex, 1917 års lag om barn utom äktenskap och 1920 års lag om barn i äktenskap. Dessa två lagar sammanfördes i 1949 års föräldrabalk. De materiella reglerna om underhållsskyldighet infördes i 7 kap. FB. Av kapitel 3 framgår att en rad ändringar av underhållsbidrags- reglerna genomfördes år 1978.

4.1.1. Huvudtankarna bakom 1978 års lagstiftning

Som berörts i kapitel 3 var en av de bärande tankarna bakom 1978 års ändringar i föräldrabalken att i lagtexten klart utsäga att föräldrarnas underhållsskyldighet inte är ovillkorlig utan beroende av förmåga. Uppfatt- ningen att underhållsskyldigheten var ovillkorlig hade tidigare för vissa bidragsskyldiga resulterat i orealistiska underhållsbidrag och ständigt växande skuldbörda. Genom en mera nyanserad prövning av varje förälders ekonomiska förmåga ville man komma fram till bättre avpassade underhålls- bidrag och större enhetlighet. Särskilt fanns starka önskemål om att de ekonomiskt mest pressade bidragsskyldiga skulle få sin situation lindrad. Avsikten var att vårdnadshavarnas förmåga att försörja barnet i högre grad än tidigare skulle påverka underhållsbidragets storlek. En rätt infördes för den bidragsskyldige föräldern att tillgodoräkna sig avdrag på underhållsbi- draget vid umgänge med barnet. Ändringar skedde också av reglerna om jämkning och preskription. Vidare företogs en ändring i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den s.k. indexlagen.

Hösten 1978 gav regeringen socialstyrelsen och riksförsäkringsverket i uppdrag att utarbeta rådgivande riktlinjer för tillämpningen av den kommande lagstiftningen. En arbetsgrupp tillsattes som lämnade förslag till sådana riktlinjer. Sommaren 1979 gav socialstyrelsen ut riktlinjer för fastställande av underhållsbidrag. Samtidigt meddelade riksförsäkringsver- ket allmänna råd om tillämpningen av bidragsförskottslagen. Dessa publi- kationer har är 1982 omarbetats i en skrift, Allmänna råd från socialstyrel- sen, 198211, och riksförsäkringsverket, 1982:2, Underhållsbidrag och bidragsförskott.

4.1.2. Föräldrars underhållsskyldighet

Föräldrar skall enligt 7 kap. FB svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Skyldigheten att bidra till barnets underhåll är alltså villkorlig. Sinsemellan skall föräldrarna ta del av kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga.

Förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. '

På den förälder som bor tillsammans med barnet faller atti mån av förmåga täcka upp den del av barnets behov som inte täcks av den andra föräldern eller av vad samhället bidrar med. På denne förälder faller även vanligtvis huvuddelen av den praktiska omsorgen om barnet.

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Om barnet vid denna tidpunkt går i skolan är föräldrarna dock intill dess barnet fyller 21 år underhållsskyldiga så länge skolgången pågår. Detsamma gäller om utbildningen avbrutits men återupptas före 19 års ålder. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

4.1.3. Beräkning av underhållsbidrag

I proposition 1978/79:12 anvisades en metod för att räkna ut underhållsbi- drag. Denna metod bildar utgångspunkt för ...,- allmänna råd som socialsty- relsen och riksförsäkringsverket har meddelat. I det följande beskrivs närmare de anvisningar som har meddelats i propositionen och i de allmänna råden för beräkning av underhållsbidrag.

Tillvägagångssätt

Vid bestämmande av underhållsbidrag framräknas först barnets behov av underhåll. Därefter sker en beräkning av vad resp. förälder kan bidra med. Slutligen gör man en fördelning av underhållsskyldigheten mellan föräldrar- na efter en avvägning av deras förmåga sinsemellan att täcka barnets behov.

Barns behov

Som grund för en uppskattning av barns behov används vanligen de normalbelopp för barns levnadskostnader som anges i de allmänna råden. Normalbeloppen uttrycks som en andel av basbeloppet på följande sätt:

Ålder Normalbelopp Kr./mån. i 1983 års basbelopp 19 400 kr. 0— 6 år 0,65 basbelopp 1 051 7—12 år 0,80 basbelopp 1 293 13— år 0,95 basbelopp 1 536

Om utgifterna för barnets vanliga levnadskostnader på grund av särskilda omständigheter, t.ex. sjukdom, är särskilt stora, görs ett tillägg till normalbeloppet.

Utöver normalbeloppet räknas i behovet också in barnomsorgskostnaden om denna kan anses skälig.

Från barnets sålunda framräknade behov avräknas sociala förmåner, t.ex. barnbidrag, och mera varaktiga inkomster som barnet kan ha. Mera betydande tillgångar kan också beaktas. Flerbarnstillägg avräknas inte på barns behov. Återstående belopp utgör barnets behov av underhåll.

I normalbeloppet ingår inte barns bostadskostnad. Denna läggs på den förälder som barnet bor varaktigt tillsammans med i form av förbehåll för faktisk, skälig bostadskostnad för både föräldern och barnet. Avdrag görs i förekommande fall för bostadsbidrag.

I fråga om den avräkning på behovet som barnets egna inkomster skall föranleda uttalades i propositionen att föräldrarnas underhållsskyldighet inte bör påverkas av de mindre inkomster som barnet kan få under feriearbete eller liknande. I övrigt finns beräkningssätt angivna i de allmänna råden.

Beräkningen av underhållsbidrag till tonåringar som har egna inkomster sker på så vis att för barn som bor hemma höjs behovet från 0,95 till 1,00 basbelopp/år med tillägg för barnets andel av familjens faktiska bostadskost- nad. Barn som flyttat till egen bostad anses ha ett behov som motsvarar förälders behov, dvs. 1,20 basbelopp/år för levnadskostnaderna samt skälig nettokostnad för bostaden. Barns nettoinkomst efter skatt räknas i sin helhet av från dessa belopp. Återstår då någon del av behovet skall detta täckas av föräldrarna på vanligt sätt. Föräldrarna kan också ha fått möjlighet att ge barnet standardtillägg.

S tandardtillägg

Standardtillägg blir aktuellt när föräldrarna har möjlighet att täcka mer än barnets normalbehov. Enligt uttalande i förarbetena kan nämligen frågan om barnets totala underhållsbehov inte ses fristående från föräldrarnas ekono- miska förhållanden. Barnet kan göra anspråk på en högre standard för egen del ju bättre ställt föräldrarna har det i ekonomiskt hänseende.

Enligt propositionen bör därvid andra bedömningar göras av de belopp den bidragsskyldige kan förbehålla sig än då barnets normalbehov täcks. Så t.ex. bör hänsyn mera generellt tas till underhållsskyldighet mot make. Vidare bör den bidragsskyldiges behov av ytterligare medel för egen del utöver förbehållsbeloppet beaktas. I de allmänna råden påpekas att den bidragsskyldige kan ha annan försörjningsskyldighet mot make och hemma— varande barn, skulder, höga bostadskostnader m.m. som inte beaktats vid beräkningen av hur barns normalbehov skall täckas. Det anses att hänsyn bör tas till dessa då man bedömer om ett standardtillägg bör utgå. Arbetsgruppen hade studerat praxis hos tingsrätter och hovrätter och funnit en återhållsam- het när det gällde att utdöma standardtillägg. Socialnämnderna rekommen- deras i de allmänna råden att inte driva frågan om det inte är uppenbart att standardtillägg bör utgå.

Förälders förmåga

Sedan man räknat ut hur stort behov av underhåll barnet har skall en beräkning göras av vad var och en av föräldrarna skall bidra med. I de allmänna råden finns detaljerade anvisningar för hur förälders inkomst

beräknas. Innan en förälder anses ha förmåga till underhåll skall han/hon ha medel till sin egen försörjning. Vardera föräldern får därför av inkomst efter skatt förbehålla sig ett normalbelopp av 1,20 basbelopp/år. Detta avses täcka alla vanliga levnadskostnader bortsett från utgiften för bostad. Förbehålls- belopp kan sättas högre än vad som följer av normalbeloppet. Så kan t.ex. ytterligare förbehåll få göras om en förälder har särskilda kostnader för läkarvård och liknande som inte kompenseras genom försäkringsersättning samt kostnader för nödvändiga resor till och från arbetet. Andra exempel på extra förbehåll är bl.a. amorteringar och räntor på studielån och bosättnings— lån.

Utöver dessa belopp får avdrag göras för skälig bostadskostnad. I de allmänna råden ges belopp för dels genomsnittlig bostadskostnad dels högsta godtagbara bostadskostnad vid olika antal familjemedlemmar. Om en förälder är gift eller sammanbor får han eller hon normalt förbehålla sig halva bostadskostnaden. Den andra halvan får den andra vuxne i hushållet då stå för.

Om det finns särskilda skäl får förälder även göra förbehåll för levnadskostnader för make som inte klarar sin egen försörjning. Sådana särskilda skäl kan vara att det i hemmet finns ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett barn behöver vård i hemmet på grund av sjukdom. Ett annat skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av hög ålder, sjukdom eller att arbetstillfälle inte finns. För make får förbehåll göras med normalt högst 0,60 basbelopp/år. Om maken har nettoinkomst under 1,20 basbelopp räknas halva inkomsten av mot förbehållsbeloppet. När nettoinkomsten är 1,20 basbelopp görs alltså inte något förbehåll. Maken får i stället, om inkomsten är högre, bidra till bostadskostnaden upp till hälften och till försörjningen av hemmavarande barn. Med make jämställs annan som föräldern varaktigt sammanbor med om de har barn gemensamt.

Om en person är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunkten att barnen är likställda. Lagreglerna ger emellertid ett företräde för hemmava- rande barn framför bidragsberättigat barn. I propositionen påpekas att det bidragsberättigade barnet kan få underhåll genom bidragsförskottet. Om ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov görs först ett förbehåll för hemmavarande barn. Detta förbehåll uppgår normalt till högst 0,40 basbelopp/år men kan vara högre om det föranleds av omständigheterna i det särskilda fallet. I de allmänna råden uttalas att barntillsynskostnader bör anses höja det hemmavarande barnets behov och att en tonåring bör anses ha ett minimibehov på 0,60 basbelopp/år. Det bidrag till det hemmavarande barnet som lämnas av detta barns andra förälder sänker i motsvarande mån den bidragsskyldige eller vårdnadsha- vande förälderns förbehåll för barnet.

Det belopp som återstår sedan de här nämnda förbehållen avräknats från inkomsten efter skatt utgör förälderns överskott.

Kvotdelning

Sedan vardera förälderns överskott framräknats enligt reglerna ovan bestäms underhållsbidraget efter en avvägning av föräldrarnas förmåga

sinsemellan att täcka barnets behov. För denna beräkning anvisas den i kapitel 3 beskrivna kvotdelsmetoden som vi här upprepar.

Om barnets behov beräknas till 1 200 kr., den bidragsskyldiges överskott till 1 500 kr. och vårdnadshavarens till 1 000 kr. blir underhållsbidraget enligt denna metod

1 500

1500+ 1000x1200=720

De 480 kr. som återstår att täcka av barnets behov får vårdnadshavaren ta av sitt överskott på 1 000 kr.

Vid riksdagsbehandlingen diskuterades hur man skulle kunna undvika alltför stora tröskeleffekter för de bidragsskyldiga. Hänsyn har i de allmänna råden tagits härtill på så vis att en bidragsskyldig med lågt överskott (högst 40 % av basbeloppet) inte bör förpliktas utge mer än högst hälften av detta i underhållsbidrag. För det fall överskottet är högre bör ändå inte mer än 60 % av överskottet användas för underhållsbidrag om en bidragsskyldig har ett barn, 70 % för två och 80 % för tre eller flera. Med barn avses här såväl hemmavarande som bidragsberättigade barn. Det belopp som sålunda anses kunna användas för underhållsbidrag till barn utgör förälderns disponibla överskott.

Sedan man med den ovan beskrivna kvotdelsmetoden räknat fram underhållsbidrag i förhållande till hela överskottet görs en jämförelse med det disponibla överskottet. Är detta lägre än det först framräknade underhållsbidraget sätts det senare ner till samma belopp. Om i exemplet ovan föräldrarnas överskott i stället hade varit hälften så stora hade kvotdelsmetoden gett samma belopp, 720 kr., enligt följande:

750 750 + 500

60 % av den bidragsskyldiges överskott utgör 450 kr. Underhållsbidraget bestäms därför till 450 kr.

Det underhållsbidrag som uträknats enligt ovan kontrolleras genom en avslutande allmän skälighetsbedömning. Därvid kan korrigeringar göras beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Man kan t.ex. ta hänsyn till vårdnadshavarens kostnad för barnvakt på fritid och räkna in barnets bostadskostnad 'i barnets behov om vårdnadsha- varen ej har bostadsbidrag. Man kan vidare beakta att den bidragsskyldige har pågående betalningar av böter, skadestånd eller skatteskulder samt uppmärksamma behov av social rehabilitering. I den bidragsskyldige förälderns hushåll kan finnas styvbarn som har barntillsynskostnader eller är tonåring. Om den bidragsskyldige måste bidra till dessa kostnader kan hänsyn härtill tas i skälighetsbedömningen. Under tiden närmast efter en separation kan en eller båda föräldrarna ha omställningsproblem som kräver att underhållsbidrag för en tid får fastställas till annat belopp än vad som följer av anvisningarna.

I många fall har föräldrarna inte så stora överskott att de tillsammans kan täcka barnets behov. Någon kvotdelning behöver då inte ske. Man använder i stället en förenklad beräkningsmetod. Denna innebär i korthet att man

x1200 = 720

bestämmer underhållssbidraget till samma belopp som den bidragsskyldiges disponibla överskott då det kan antas att vårdnadshavarens överskott inte är större än den bidragsskyldiges och den bidragsskyldiges överskott är mindre än hälften av barnets behov.

Umgängeskostnader

Genom lagstiftningen år 1978 infördes i föräldrabalken en rätt till avdrag på underhållsbidrag för umgängeskostnader. Härmed avsågs kostnader som den bidragsskyldige föräldern haft för barnet då det vistats hos denne.

Redan enligt tidigare lagstiftning fanns möjlighet att sluta s.k. nettoavtal. Detta innebär att underhållsbidraget räknas ner, redan när det bestäms med hänsyn till att den bidragsskyldige delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig (prop. 1978/79: 12 s. 109). Det som tillkom år1978 (7 kap. 4 & första stycket FB) var en regel för alla de underhållsbidrag som bestäms utan hänsyn till umgängeskostnad. Enligt denna får en bidragsskyl- dig förälder som har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn vid fullgörande av sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett visst avdrag. Avdrag får göras för varje helt kalenderdygn med 1/40 av det underhållsbidrag som, räknat för kalendermånad, gäller under tiden för vistelsen. Det betyder att en bidragsskyldig, som exempelvis haft sitt barn hos sig från lördag middag till söndag middag veckan därpå, får göra avdrag med 7/40 av underhållsbidragsbeloppet.

Enligt 7 kap. 4 & andra stycket FB kan rätten, om särskilda skäl föreligger, förordna om andra villkor för avdragsrätten än dem som anges i lagen. Avdraget kan t.ex. bestämmas till en annan andel än 1/40 av underhållsbi- draget eller för en annan tidrymd än fem hela dygn. Eftersom reglerna i 7 kap. FB är dispositiva kan föräldrar genom avtal bestämma andra villkor för avdraget än som följer av huvudregeln i första stycket. I bidragsförskotts— systemet beaktas umgängesavdrag enligt 15 & BDFL endast om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn. Domar och avtal som avviker från denna regel beaktas alltså inte.

4.1.4. Indexomräkning av underhållsbidrag

I samband med de nya reglerna i föräldrabalken om underhållsbidragen gjordes också vissa förändringar i indexlagen. Denna lag hade år 1966 ersatt en motsvarande lag från år 1952. Enligt 1966 års lag ändras underhållsbi- drag i förhållande till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Fram t.o.m. år 1978 ändrades underhållsbidrag den 1 april varje år som basbeloppet för april månad med minst 5 % över- eller understeg basbeloppet vid senaste ändring av underhållsbidragen. Ändring skedde då med samma procenttal som basbeloppets ändrats. Fr.o.m. är 1979 ändras underhållsbidrag till barn med endast sju tiondelar av basbeloppsförändring- en. Vidare gäller från den 1 januari 1979 att underhållsbidrag som fastställts under tre månader före den årliga indexomräkningen räknas om först påföljande år. I samband med att lagen om allmän försäkring ändrats så att basbeloppet bestäms för helt år har tidpunkten för den årliga omräkningen av

underhållsbidrag blivit den 1februari. Bidragsförskottet, som också är anknutet till basbeloppet, räknas om från samma datum.

Syftet med indexlagen var att åstadkomma en anpassning av underhålls— bidragen till det allmänna prisläget. Detta innebar inte att underhållsbidra- gen kunde garanteras som i egentlig bemärkelse värdebeständiga. Lagen avsåg i stället att genom generella ändringar av underhållsbidragen behålla dessa i samma förhållande till den bidragsskyldiges försörjningsförmåga. Därigenom undveks ett stort antal jämkningar som annars skulle varit föranledda enbart av ändringar i allmänt prisläge och nominella men ej reella inkomstförändringar. Ursprungligen utgick 1966 års indexlag från förutsätt- ningen att försörjningsförmågan ändrades i förhållande till det allmänna prisläget. Begränsningen år 1979 var betingad av att man konstaterat reallönesänkningar.

4.1.5. Handläggning

Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal eller dom. De flesta föräldrar söker hjälp med beräkningen av underhållsbidrag och utformningen av avtal. Biträde lämnas vanligtvis av socialnämndens tjänstemän eller av advokater. Kan föräldrarna inte komma överens genom ett avtal, kan deras tvist om underhållsbidraget prövas i allmän domstol som beslutar om underhållsbi- draget genom dom. Den bidragsskyldige förälderns förmåga i förhållande till fastställt underhållsbidrag prövas också av försäkringskassorna i samband med att bidragsförskott beviljas och att återkrav riktas mot den bidragsskyl- dige. Handläggningen beskrivs närmare i kapitel 6.

4.2. Underhållsbidragsreglerna i praktiken

4.2.1. Inledning

Lagstiftningen år 1978 innebar genomgripande förändringar i sättet att räkna underhållsbidrag. Reaktionerna har varit positiva till att villkorligheten klart uttalats i föräldrabalken. Tidigare praxis att i många fall sätta underhållsbi- draget till samma belopp som bidragsförskottet hade uppenbara nackdelar när den bidragsskyldiges förmåga inte räckte till.

Det har ansetts viktigt att mer uttalat än tidigare räkna med en förmåga hos vårdnadshavaren att deltaga i barnets försörjning. Även fördelningen av barnets behov av underhåll på föräldrarna sinsemellan efter deras resp. förmåga har av många i princip uppfattats som en ökad rättvisa. På denna punkt har emellertid framkommit allvarlig kritik i fråga om de praktiska möjligheterna att på detta sätt nå ett rättvist resultat. Man har ifrågasatt det meningsfulla i att lägga ner ett omfattande arbete på att detaljerat utreda två människors ekonomiska förmåga. väga dem mot varandra, beräkna ett underhållsbidrag och sedan med en avslutande skälighetsbedömning korri- gera beloppet med hänsynstagande till ytterligare omständigheter. Det slutgiltiga underhållsbidraget kan ändå vara oriktigt därför att belopp som påverkat beräkningen inte alltid kunnat kontrolleras och därför att faktorer

som bort påverka beräkningen varit okända. Har en eller båda föräldrarna barn med andra partner och ytterligare personer därför skall dras in i beräkningen, ökas naturligtvis antalet osäkra faktorer. Härtill kommer att varje förändring i någon av de faktorer som har legat till grund för beräkningen kan kräva en förnyad beräkning.

Ambitionen att åstadkomma enhetliga regler för alla tillämpande myndig- heter har uppskattats. Samtidigt finns det en besvikelse över att enhetlighe- ten inte blivit större. Tidigare tillämpades ett antal varierande metoder, varav en del starkt förenklade. Ofta lämnades vårdnadshavarens ekonomi utanför beräkningarna av underhållsbidraget. I den kritik som framförts beträffande det nuvarande detaljerade och tidsödande beräkningssättet och det resultat det ger har också framförts synpunkten att de äldre enkla schablonberäkningarna kunde leda till i praktiken lika rättvisa resultat.

De nya reglerna i föräldrabalken har trätt i kraft under en period då utvecklingen klart gått mot lägre underhållsbidrag i förhållande till det basbeloppsanknutna bidragsförskottet. Effekterna av de nya reglerna kan ännu inte klart utläsas. Tillgänglig statistik tyder emellertid på att de nya reglerna inte ändrat utvecklingen.

Kritiska synpunkter på reglerna om underhållsbidrag har uttalats i flera motioner vid de senaste riksmötena. I motion 1980/81:901 (m) pekades på att reglerna i föräldrabalken är krångliga och svåra att tillämpa, att praxis fortsatt att vara mycket skiftande, att reglerna fört med sig en kraftig byråkratisering och en ökad administrativ apparat med långa väntetider samt att antalet tvister vid tingsrätt starkt ökat.

I motion 1980/81:1583 (c) berördes liknande frågor. Vidare anfördes ett behov av utvärdering huruvida syftet att lätta underhållsbördan för bidragsskyldiga med svag ekonomi nåtts genom t.ex. ändringen av indexla- gen och införande av rätt till avdrag på underhållet för umgängeskostna- der.

Nämnda motioner avslogs av riksdagen i enlighet med lagutskottets förslag (LU 1981/822). I betänkandet anfördes att utskottet utgick från att regeringen med hänsyn till reformens betydelse följer utvecklingen och tar de initiativ som kan bli nödvändiga, varför någon åtgärd från riksdagens sida inte ansågs erforderlig.

I motion 1981/82:927 (fp) anfördes att många är obenägna att använda socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets riktlinjer på grund av det omfångsrika uppgiftsinhämtandet, att handläggningstiden vid jämkning ofta kan uppgå till mellan ett halvt och ett år och att de långa väntetiderna måste vara till nackdel både för den bidragsskyldige, vårdnadshavaren och försäkringskassan.

I ovanstående motion liksom i motionerna 1981/82:1241 (s) och 2090 (m) fanns även yrkanden om utredning om administrationen av underhållsbi- drag. För dessa yrkanden lämnas en redogörelse i avsnitt 6.2.2.

Även dessa motioner avslogs i riksdagen i enlighet med lagutskottets förslag (LU 1981/82:25). Några åtgärder med anledning av motionerna var enligt utskottets mening inte påkallade i avvaktan på resultatet av ensamförälderkommitténs utredningsarbete. Utskottet pekade också på att de allmänna råden kunde leda till att en del av problemen blev möjliga att bemästra. Utskottet hänvisade vidare till pågående samråd mellan justitie-

departementet och riksförsäkringsverket i syfte att undvika onödiga process-

er. Av de ovan berörda förhållandena tas i detta avsnitt upp en närmare

redogörelse för: E" den ökade tidsåtgång för beräkning av underhållsbidrag som är en tydlig effekt av de nya reglerna D utvecklingen mot sänkta underhållsbidrag D den bristande enhetlighet som de nya reglerna endast till en del kunnat undanröja 3 den bristande samstämmighet med bidragsförskottslagen för vilken redogjorts i kapitel 3 3 utfallet av de nya reglerna om avdrag för umgängeskostnader

El utfallet av den förändrade indexomräkningen.

4.2.2. Ökad administration

Handläggningstiden har enligt samstämmiga uppgifter ökat avsevärt med de nya beräkningsreglerna. Betydligt längre handläggningstid tycks ha varit vanlig inom kommunerna de första två åren efter lagändringen. Balanserna, dvs. ärenden som väntar på beslut, har vuxit och kommunerna tvingas avvisa många föräldrar som söker hjälp med underhållsbidraget. Olika begräns- ningar förekommer. Ett stort antal kommuner hjälper endast ogifta föräldrar och hänvisar föräldrar som är eller varit gifta med varandra till advokat. Andra biträder endast med förstagångsfastställelser men avvisar alla jämkningar.

Många handläggare upplever underhållsberäkningen som alltför tidskrä- vande och tycker inte att resultatet står i rimlig proportion till arbetsinsatsen. Man tycker att det finns viktigare frågor än nivån på underhållsbidraget att arbeta med i en separation. Nu räcker inte tiden till för dessa frågor och det omfattande arbete som läggs ned på beräkningen upplevs som mindre meningsfullt. Likaså tycker man att det är otillfredsställande att det för den bidragsskyldige föräldern samlas ihop en skuld för underhållsbidrag under handläggningstiden som ofta uppgår till ett halvår. Starka önskemål har framförts om förenklade regler.

4.2.3. Lägre underhållsbidrag

När möjligheten till utfyllnadsbidrag första gången infördes år 1957 var det för att så många underhållsbidrag var låga. Avsikten var att bidragen fortsättningsvis skulle bestämmas till högre belopp så att de regelmässigt uppgick till åtminstone samma belopp som bidragsförskottet. Detta uppnåd- dcs också. År 1964 anknöts bidragsförskottsbeloppet till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Bidragsförskottsbeloppet utgjorde vid denna tid 0,25 basbelopp.

Även sedan bidragsförskottet med verkan från den 1 januari 1971 höjts till 0.40 basbelopp fortsatte denna överensstämmelse mellan underhållsbidrag och bidragsförskott under flera år.

År 1975 började emellertid underhållsbidragen sjunka i förhållande till bidragsförskottet. Utvecklingen framgår av socialstatistik från statistiska

centralbyrån. Denna statistik omfattar de underhållsbidrag som för visst kalenderår nyfastställts eller jämkats under medverkan av kommun. Underhållsbidrag som fastställts vid domstol eller genom avtal med biträde av advokat finns alltså inte redovisade i detta material.

Utvecklingen mot lägre underhållsbidrag har förmodligen delvis ett samband med att den s.k. Järfällametoden började tillämpas i mitten av 1970-talet. Denna metod utarbetades först av ett antal handläggare på socialförvaltningar i Stockholms norrförorter. Den spred sig senare till ett stort antal kommuner. I jämförelse med dittills använda beräkningsmetoder innebar den att man tog hänsyn till den bidragsskyldiges faktiska skatt och lämnade ett utrymme för skäliga levnadskostnader när man räknade ut underhållsbidraget. Vårdnadshavarens ekonomi beaktades endast vid den slutliga skälighetsbedömningen.

I statistiska centralbyråns statistik för år 1979 kan inte ärenden avgjorda enligt de regler som trädde i kraft den 1 juli 1979 skiljas från ärenden avgjorda enligt de tidigare reglerna. Man kan därför inte dra några slutsatser om effekten av lagändringen förrän av 1980 och 1981 års siffror.

Siffrorna speglar en snabb förändring från underhållsbidrag vars genom- snitt ligger på bidragsförskottsnivå till ett genomsnittligt underhållsbidrag på halva bidragsförskottsbeloppet. (Tabell 4.1.)

Omfattande statistik som visar storleken av underhållsbidrag finns för övrigt endast i riksförsäkringsverkets bidragsförskottsregister. Till skillnad från statistiska centralbyråns statistik som avspeglar avtal under ett visst är

Tabell 4.1 Med kommuns medverkan fastställt genomsnittligt underhållsbidrag i procent av genomsnittligt bidragsförskott. Åren 1974-1981

År Underhållsbidrag i procent av bidragsförskott 1974 101 1975 98 1976 95 1977 87 1978 70 1979 53 1980 46 1981 46

Källa: Bearbetningar av material hämtat ur Statistiska meddelanden S-serien åren 1975—1982, SCB.

Tabell 4:2 Genomsnittligt underhållsbidrag för barn i bidragsförskottsregistret i procent av bidragsförskottet för april månad. Åren 1978—1982

År Underhållsbidrag i procent av bidragsförskott 1978 70 1979 71 1980 64 1981 61 1982 56

Källa: Bearbetningar av material ur Statistisk rapport 1982:6 och 1983:6, RFV.

om underhållsbidragets storlek omfattar bidragsförskottsregistret under- hållsbidrag fastställda genom avtal eller dom under en längre period, högst 18 år. En utveckling som innebär att underhållsbidrag bestämts till lägre belopp under senare år måste därför få mycket mindre utslagi denna statistik. Detta stämmer med resultatet av en bearbetning redovisad i tabell 4.2.

Ioch för sig verkar i samma riktning den i 4.1.4 berörda begränsningen som enligt indexlagen skett beträffande uppräkning av underhållsbidrag i förhållande till ändringar i basbeloppet. Man får alltså nöja sig med att konstatera att de genomsnittliga underhållsbidragen i bidragsförskottsregi- stret har sjunkit utan att kunna påstå något om i vilken omfattning det beror på att de nyprövade underhållsbidrag som kommer in i registret fastställts till lägre belopp än de äldre.

En delstudie av underhållsbidragen inom bidragsförskottssystemet ger en liknande bild. Andelen underhållsbidrag i bidragsförskottsregistret som är lika stora eller större än bidragsförskottet minskade under tiden mars 1981 - mars 1982 från 10,4 % till 8,1 %. Under samma tid ökade andelen underhållsbidrag fastställda till noll kr., s.k. 0-avtal, från 12,4 % till 14,5 %.

Det är inte möjligt att med anspråk på tillförlitlighet göra en analys av

' varför underhållsbidragen blivit lägre. En påverkande faktor är emellertid klar. I tidigare praxis fördelade man ofta en brist i de båda föräldrarnas förmåga att försörja barnet på båda föräldrarna. Detta ledde till att som underhållsbidrag fastställdes ett belopp som den bidragsskyldige inte hade möjlighet att betala. Att denna praxis upphört, först med Järfälla-metoden och sedan med förändrade lagregler, måste antas ha sänkt ett antal underhållsbidrag. Vidare kan ökande inkomster hos vårdnadshavarna ha inverkat. Även om vårdnadshavarnas ekonomi sällan drogs in i en mera exakt beräkning, påverkades förmodligen underhållsbidragens belopp av om vårdnadshavaren inte alls hade inkomst eller hade god inkomst. Möjligen kan proportionerna ha förändrats mellan frånskilda/separerade med flera barn att betala till och ogifta med kanske endast ett barn. Detta borde emellertid motverkas av allmänt sänkt barnantal.

En annan tänkbar förklaring är den minskning av reallönerna som ägt rum under perioden. En jämförelse mellan tabell 4.1 och bearbetningar av statiska centralbyråns lönestatistik visar emellertid inte något klart samband mellan dessa två utvecklingslinjer. Genomsnittlig lön inom industrin började reellt sjunka år 1977 med avbrott år 1979. De underhållsbidragsregler som gäller sedan den 1 juli 1979 är emellertid, genom kopplingen av ett basbeloppsanknutet förbehållsbelopp till faktisk lön, uppbyggda så att reallönens minskningar ska inverka på underhållsförmågan. Endast mer väsentliga förändringar av skattesystemet kan motverka denna effekt.

Slutligen kan nämnas mer svårbedömbara förhållanden som finns med i bilden men där man inte kan påstå något om den inverkan de kan ha haft på underhållsbidragens storlek. Så har t.ex. fler kvinnor blivit bidragsskyldiga och kvinnor har genomsnittligt lägre inkomster än män. De bidragsskyldiga föräldrarna har möjligen i ökande omfattning gått in i nya familjebildningar med minskad betalningsförmåga som följd. En uppfattning att underhålls- bidragen inte är så betydelsefulla därför att bidragsförskotten finns som trygghet kan ha blivit mer spridd. Man kan också iaktta svängningar över

längre tidsperioder i fråga om inställningen till hur stora underhållsbidrag bör vara. Det sista decenniet har diskussionen otvivelaktigt varit mer inriktad på omsorg om den bidragsskyldige förälderns ekonomi än på barnets och vårdnadshavarens situation eller på samhällskostnaden för bidragsför- skott.

En fråga som inte kan besvaras genom statistik över genomsnittliga underhållsbidrag är hur förändringar av underhållsbidraget kan skilja sig mellan olika grupper av bidragsskyldiga. Såvitt gäller de nya beräkningsme- toderna torde den uttryckliga villkorligheten i form av möjligheter till förbehåll främst ha gynnat bidragsskyldiga med ny familj och sådana särskilda kostnader som tillåts gå före underhållsbidraget. Både låg- och höginkomsttagare med sådana kostnadsåtaganden gynnas i form av lägre underhållsbidrag. Däremot synes bidragsskyldiga utan förbehåll för familj och utan särskilda kostnader ha fått försämringar.

4.2.4. Bristande enhetlighet

Den fördelningsmetod som tidigare fanns i föräldrabalken innebar att såväl bidragsskyldig som vårdnadshavare skulle efter förmåga deltaga i barnets försörjning. Barnets standard skulle bestämmas efter ett genomsnitt av den standard vardera föräldern kunde erbjuda det. I den mån en bidragsskyldigs underhållsbidrag till flera barn med olika vårdnadshavare samtidigt bedöm- des ledde metoden till att underhållsbidraget till varje barn var ungefär lika stort men att barnen hamnade på olika standard sinsemellan beroende på vad vårdnadshavaren bidrog med. Samtidigt fanns den ovan beskrivna strävan att täcka bristen och att helst inte hamna under bidragsförskottsnivån. I praxis hade utvecklats ett antal förenklade metoder att räkna. Så togs t.ex. en procentsats av den bidragsskyldiges inkomst som underhållsbidrag för ett barn, en högre procentsats för två barn osv. Vid flera barn delades det uttagna beloppet lika mellan barnen, i vart fall om de var helsyskon. Olika procentsatser användes på olika håll. Ibland räknades på bruttoinkomst, ibland på nettoinkomst. Samtidigt fanns de som enligt föräldrabalkens syfte gjorde en bedömning även av vårdnadshavarens ekonomi, t.ex. ett antal domstolar. Allt detta ledde givetvis till att beräkningen av underhållsbidrag blev mycket ojämn. Större enhetlighet var ett viktigt syfte med de nya beräkningsreglerna. I många väsentliga avseenden uppnåddes också genom de nya reglerna detta syfte. I dag sker uträkningen av underhållsbidrag mot bakgrund av båda föräldrarnas ekonomi. Även nu tillämpas dock en förenklad metod vid låga överskott där beräkningen huvudsakligen sker utifrån den bidragsskyldiges ekonomi. Vidare står nu fast att båda föräldrarna enligt samma sätt att räkna skall behålla medel för egen och eventuell familjs försörjning. Barns behov beräknas likartat men med skilda belopp efter den åldersgrupp barnet tillhör.

Bristande enhetlighet har emellertid uppkommit i nya former. Varje ärende innefattar nämligen hänsynstagande till ett stort antal frågor som berör de inblandade parterna. Handläggaren måste således göra ett varierande antal egna bedömningar. Dessa utförs visserligen av kommuner och försäkringskassor i enlighet med de detaljerade anvisningar som ges i de allmänna råden men även dessa innehåller en hel del skönsmässiga moment.

Dessutom bör enligt proposition 1978/79: 12 s. 107 det underhållsbidrag som på detta sätt räknas fram kontrolleras genom en avslutande allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras. Handläggarens inställning får därigenom stor betydelse. En genomgående strikt eller generös tolkning kan ge avsevärda skillnader i belopp. Förutom att tillämpningen lätt kan variera från handläggare till handläggare har även märkts olikheter i bedömningen mellan kommuner, försäkringskassor och domstolar. Kom- munerna synes i högre grad än försäkringskassorna ta sociala hänsyn till den bidragsskyldige. Domstolarna å sin sida är bundna av parternas yrkanden men känner sig i övrigt friare i förhållande till givna anvisningar. Parterna själva får på detta sätt mycket svårt att förutse underhållsbidragets nivå. Det individuella hänsynstagandet kan också leda till att underhållsbidrag som uträknats i enlighet med reglerna ändå många gånger kan uppfattas som orättvisa av de berörda. Detta kan delvis förklaras av att reglerna är svårtillgängliga för den enskilde. Därtill kommer att det för den enskilde bidragsskyldige inte alltid framstår såsom helt berättigat att t.ex. samboendet med en förvärvsarbetande partner via den delade bostadskostnaden resul- terar i ett högre underhållsbidrag när en annan bidragsskyldig med hemarbetande partner kan få underhållsbidraget bestämt till lågt belopp eller till noll kr. De enskilda föräldrarna kan ha olika vilja och förmåga att peka på omständigheter som verkar sänkande på underhållsbidraget. Detta kan leda till större variationer i fråga om belopp i ett så individuellt system som det nuvarande jämfört med schablonberäkning i form av t.ex. procentsatser på inkomsten. Att reglerna är svåra att tillämpa och att skiftande praxis uppstår har ytterligare följdverkningar. Det av kommunernas tjänstemän och av advokater beräknade underhållsbidraget kan bedömas annorlunda av försäkringskassan. I ovisshet om vad det rätta underhållsbidraget kan vara och hur försäkringskassans bedömning skall utfalla överlämnar föräldrar i ökande omfattning beräkningen till domstol. Antalet domstolsprövningar av underhållsbidrag uppges ha ökat betydligt de senaste åren. Ofta uppfattas målen som ”skenprocesser”, dvs. parterna är överens om underhållsbidraget men osäkra på om det kan godtas av kassan. Samhällskostnaden för domstolsbehandlingen och rättshjälpen är betydande.

4.2.5. Bristande samordning med bidragsförskottslagen

Vid uträkningen av underhållsbidrag sker en avvägning genom kvotdels- metoden av föräldrarnas förmåga sinsemellan att täcka barnets behov. När föräldrarna tillsammans har förmåga att täcka mer än barnets behov behöver därmed inte någon av dem använda hela sin förmåga för underhållet. Det blir storleken av barnets behov och föräldrarnas resp. överskott som avgör hur mycket av sitt överskott som den bidragsskyldige föräldern själv får behålla. Detta gäller även när underhållsbidraget ligger under bidragsförskottsnivå. Förutsatt att bidraget inte enligt föräldrabalkens regler kan anses uppenbar- ligen för lågt beviljas enligt bidragsförskottslagens konstruktion utfyllnads- bidrag oberoende av anledningen till att underhållsbidrag understiger bidragsförskottet. Utfyllnadsbidrag kan alltså beviljas trots att den bidrags- skyldige har förmåga att betala högre underhållsbidrag. Denna bristande samordning har behandlats i kapitel 3.

4.2.6. Umgängeskostnader - erfarenheter från 1978 års reform

Avdraget för umgängeskostnader infördes i syfte bl.a. att underlätta kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern. Denna kontakt kan givetvis försvåras om en förälder inte har råd att utöver underhållsbi- draget bekosta barnets vistelse hos honom eller henne. Den införda avdragsrätten beaktar en del av dessa kostnader.

Den kritik som framförts mot avdragsreglerna för umgängeskostnader har framför allt gällt avgränsningen av avdragsrätten. För bidragsskyldiga som har fått underhållsbidraget fastställt till 0 kr. eller har ett lågt underhållsbi- drag har avdragsrätten ingen eller ringa betydelse. Bland dessa kan en stor andel antas ha otillräckliga medel för barnets kostnader vid umgänge. Det kan vidare upplevas som orättvist att inte något avdrag enligt huvudregeln ges för veckoslutsumgänge. För dem som har barnet/barnen hos sig vartannat veckoslut hela året uppstår en sammanlagt lång, icke avdragsgill vistelsetid. Även om föräldrarna avtalar om avdrag på underhållsbidraget för sådan kortare umgängesperiod, kan avtalet i denna del inte åberopas gentemot försäkringskassan i ett bidragsförskottsärende.

I yttrande över förslaget är 1978 till lag om ändring av föräldrabalken uttalade lagrådet att det syntes lämpligt att föräldrar stimulerades till att själva träffa uppgörelser om hur avdragsrätten skulle regleras dem emellan (prop. 1978/79:12 s. 398). Även då bidragsförskott utgick och den bidragsskyldige betalade sitt underhållsbidrag till försäkringskassan skulle föräldrarna kunna enas om att något avdrag inte skulle ske. Den som uppbar bidragsförskottet kunde i stället betala ett belopp till den bidragsskyldige när denne hade hand om barnet.

När propositionen 1978/79:12 behandlades i riksdagen yrkades i tre motioner, att tiden för barnets vistelse inte skulle räknas i hela kalenderdygn utan i 24-timmarsperioder från det vistelsen inleddes.

Socialutskottet pekade i sitt yttrande på att en sådan regel skulle leda till tvister mellan föräldrarna om vid vilken tidpunkt på dygnet barnet skulle lämnas och hämtas. Vidare skulle problem uppstå för kassorna. Under behandlingen i riksdagen av lagförslaget framhöll lagutskottet vikten av att tillämpningen av de nya reglerna om avdrag för umgängeskostnader noga följs upp (LU 1978/79:9 s. 66).

Vid 1979/80 års riksdagsmöte yrkades i motion 1979/80:804 (5) att 7 kap 4 & FB borde ges ett ändrat innehåll. Förslaget innebar att den nuvarande avdragsrätten skulle slopas och att i stället en omfördelning av underhålls- bördan skulle ske mellan föräldrarna när den ene föräldern hade barnet hos sig. Det ansågs att underhållsskyldigheten för en förälder måste bedömas med hänsyn till vad föräldern betalar direkt för barnet genom att ha det hos sig. Enligt motionärerna vore det lätt att avgöra umgängesrättens inverkan på underhållsskyldigheten om man såg till förhållandena i genomsnitt under ett helt kalenderår. En mer ingående bedömning, framhöll motionärerna, kunde leda till det resultatet att den förälder som utövar umgängesrätt borde bli berättigad till att få underhållsbidrag från den andra föräldern. 7 kap 4 & FB borde därför omarbetas så att tanken på en omfördelning av underhålls- bördan vid utövande av umgängesrätt kom till klart uttryck i lagtexten.

Motionen avslogs av riksdagen i enlighet med lagutskottets förslag (LU

1979/80:26). Utskottet anförde att den aktuella lagregeln övervägts ingående vid införandet med hänsyn bl.a. till angelägenheten av att det skapades ett system som tedde sig rättvist för både föräldrarna och att stor vikt också fästs vid att regeln inte skulle leda till konflikter mellan föräldrarna och därigenom motverka sitt syfte att underlätta för en bidragsskyldig förälder att hålla god kontakt med barnet. Med hänsyn bl.a. härtill och till att regeln då gällt blott i drygt två månader ansåg utskottet att motionen inte borde föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Vid 1982/83 års riksmöte begärdes i motion 1982/83:896 (c) en utvärdering av umgängesreglerna i syfte att bättre tillgodose barnets rätt till umgänge med båda föräldrarna. Motionären anförde att det för många underhålls- skyldiga föräldrar kunde vara mycket svårt att praktiskt ordna så långa vistelsetider som fem sammanhängande dygn. För de flesta ställde det sig däremot naturligt med kortare perioder på t.ex. tre dygn. Bestämmelserna kunde också leda till osämja mellan föräldrarna vilket var till men för barnet.

Lagutskottet (LU 1982/83:24), som avstyrkte bifall till motionen, hänvi- sade till vad som anförts vid tidigare behandling i riksdagen och till ensamförälderkommitténs pågående utredningsarbete.

Någon allmän utvärdering av hur reglerna tillämpats i praktiken har inte gjorts. Eftersom föräldrarna själva utan inblandning av myndighet kan reglera umgängesavdraget, är en utvärdering svår att göra. För att få en uppfattning om hur avdraget för umgängeskostnader uppfattats anordnade justitiedepartementet i november är 1980 en hearing om de praktiska erfarenheterna av de nya reglerna. Därvid framkom att under den korta tid reglerna fram till dess varit i kraft något behov av lagändring inte visat sig. Frågan kom också upp vid en hearing som departementet höll hösten 1982 angående en annan fråga. Inte heller vid detta tillfälle framkom behov av lagändring. Senare samma höst inbjöd ensamförälderkommittén personer som i sitt arbete handlade umgängesfrågor till en ny hearing. Vid denna framkom att reglerna om avdrag för umgängeskostnader uppfattats positivt. Lämpligheten av en utökning av avdragsrätten även till umgänge under kortare tid t.ex. veckoslutsumgänge ifrågasattes. Dels ansågs umgängeskost- naderna vara av underordnad betydelse för umgänget dels kunde en sådan åtgärd bidra till ökade konflikter mellan föräldrar. Däremot var några deltagare positiva till en förmånligare behandling vid umgänge av de bidragsskyldiga som betalade låga underhållsbidrag eller inte alls betalade bidrag. Även här framhölls emellertid risken för konflikter som kanske ledde till minskat umgänge.

Tillämpande myndigheter har i hög grad försökt att föra ut lagrådets rekommendation om uppmuntran till föräldrar att själva träffa uppgörelse om umgängeskostnader. Skriftlig information om umgängesavdraget har arbetats fram. Den har delats ut till föräldrar som får sitt ärende handlagt hos domstol, advokat, socialförvaltning eller försäkringskassa. Föräldrar som gör förfrågningar får muntlig information om avdragsreglerna.

På de tillämpande myndigheterna känner man inte med säkerhet till hur föräldrar efter den information de fått till sist använder sig av reglerna. Det allmänna intrycket är att de i många fall tillämpar huvudregeln. I en del fall talas emellertid om problem. Så t.ex. har de bidragsskyldiga föräldrarna

ibland uppfattningen att umgänget skulle försvåras om de gjorde gällande den rätt till avdrag på underhållsbidraget som de lagligen har. I vissa fall har oenighet om umgängestider uppstått. Ibland har man inte kommit överens om hur avdrag skall beräknas i de fall då den bidragsskyldige själv inte varit tillsammans med barnet under hela umgängestiden.

Vid handläggningen inom kassan skall umgängesavdraget beaktas både vid utbetalningen av bidragsförskott och i kravverksamheten. Detta har krävt tillskapandet av relativt omständliga rutiner. Riksförsäkringsverket har beräknat handläggningstiden till ca 60 minuter per ärende. Antalet avdrag för umgängeskostnader som år 1981 tillgodoräknades de bidragsskyl- diga och avräknades för vårdnadshavarna var 8 332. Detta innebär att endast ca 5 % av de bidragsskyldiga och 3 % av de bidragsberättigade barnen berördes. Det överförda beloppet uppgick sammanlagt till 1,4 milj.kr., i genomsnitt 172 kr. per ärende. Arbetskostnaden exkl. porto och material beräknades till minst 93 kr. per ärende, dvs. drygt tre kvarts miljon kronor. Ärenden där avslag skett på yrkande om avdrag var få.

Kassorna har sålunda fått en dokumenterad ökning av administrations- kostnaderna. Däremot har kronofogdemyndigheterna haft en mycket begränsad administrationsökning på grund av de ny reglerna. De bidrags- skyldiga vänder sig i regel till försäkringskassorna med sina yrkanden. Kassan tar då hand om utredningen.

4.2.7. Indexomräkningen

Familjelagssakkunniga föreslog i sitt betänkande i fråga om indexomräk- ningen att underhållsbidragen endast till den del de motsvarade bidragsför- skottsbeloppet skulle ändras i samma mån som detta. Den del av underhållsbidraget som låg ovanför denna nivå skulle ligga kvar som ett fast belopp utan ändring. Som skäl för ändringsförslaget anfördes att försäm- ringen av penningvärdet under senare tid blivit betungande för de bidragsskyldiga vars ekonomiska situation många gånger inte förbättrats i samma takt.

Enligt propositionen fick förslaget ett blandat mottagande i remissvaren. En majoritet av remissinstanserna var kritisk eller ansåg att en annan lösning borde övervägas. Några efterlyste ett system som tog hänsyn såväl till prisutvecklingen som till ändringar i den bidragsskyldiges inkomst.

Departementschefen ansåg i likhet med familjelagssakkunniga att någon indexanpassning borde finnas kvar men att den borde begränsas. Han anförde att särskilt de senaste årens indexuppräkningar hade medfört kännbara påfrestningar för många bidragsskyldiga, vars inkomster inte hade ökat i samma takt. Åtskilliga bidragsskyldiga hörde ekonomiskt sett inte till de mera gynnade grupperna och kunde ha svårt att kompensera sig för en höjning av den allmänna prisnivån. Den av de sakkunniga föreslagna metoden skulle ses i samband med deras förslag om nytt återkravssystem för bidragsförskott med fortlöpande anpassning till den bidragsskyldiges betal- ningsförmåga. I och med att detta återkravssystem inte föreslogs i propositionen kunde knappast heller de sakkunnigas metod att begränsa indexhöjningarna väljas. Denna skulle nämligen missgynna de bidragsskyl- diga som hade lägre inkomster och dem som hade flera bidragsberättigade '

barn och därför låga underhållsbidrag. Departementschefen ansåg att det hade varit önskvärt att finna en metod att automatiskt justera underhållsbi— dragen med hänsyn till pris- och inkomstutvecklingen. En sådan metod gick dock knappast att finna. För detta var förhållandena under olika är och mellan skilda grupper av bidragsskyldiga alltför växlande. Man måste nöja sig med en reglering som genomsnittligt sett kunde väntas ge ett någorlunda rättvisande resultat. Den generella regleringen borde vidare utformas så, att det inte som f.n. alltid var den bidragsskyldige som behövde ta initiativ till korrigering om reglerna i ett särskilt fall skulle ge ett orättvist resultat.

Från dessa utgångspunkter föreslogs att indexändringen av underhållsbi- drag till barn för framtiden skulle dämpas på det sättet att den bestämdes till viss andel av ändringen av basbeloppet. Andelen borde skäligen sättas till sju tiondelar. Departementschefen hänvisade till ensamförälderkommitténs utredningsarbete och anförde att den föreslagna regeln om indexreglering av underhållsbidragen fick anses ha en i viss mån provisorisk karaktär.

Som berörts i avsnitt 4.2.1 har i en motion vid 1980/81 års riksmöte anförts ett behov av utvärdering av indexlagen.

Vi vill därför redovisa jämförelser av basbeloppets, bidragsförskottets och underhållsbidragens utveckling med vissa bearbetningar av statistiska centralbyråns lönestatistik som utförts på finansdepartementet.

Den begränsade indexomräkningen av underhållsbidrag tillämpades första gången vid den höjning av underhållsbidrag som ägde rum den 1 april 1979. Uppräkning skedde alltså med 7/10 av den basbeloppshöjning som ägt rum sedan april 1978. Från april 1978 till år 1983 har basbeloppet stigit med ca 54 %. Underhållsbidragen har under de fem åren stigit med 5 % , 9 %, 8 %, 4 % resp. 6 % vilket genom effekten av varje års höjning på följande år har gett en sammanräknad höjning med i genomsnitt 35 %. För tiden april 1978 - mars 1981 hade basbeloppet stigit med ca 33 % och underhållsbidragen med ca 23 % genom indexhöjningarna. Bidragsförskottet höjdes den 1 juli 1981 från 40 % till 41 % av basbeloppet. Förändringarna illustreras i tabell 4.3.

När det gäller lönestatistiken finns färdiga bearbetningar från departe- mentet endast t.o.m. år 1981. Realinkomstutveckling och inkomstutveckling i löpande priser för industriarbetare och olika kategorier industritjänstemän under denna tid framgår av tabellerna 4.4 och 4.5. Inkomster uttryckta i löpande priser är de inkomster som i kronor räknat erhölls resp. år. Inkomster för flera år uttryckta i ett års priser är ett sätt att genom omräkning

Tabell 4.3 Storleken av basbelopp, bidragsförskott och ett underhållsbidragi april år 1978, 1981 och 1983. Som underhållsbidrag har valts ett belopp som i april år 1978 överensstämde med bidragsförskottet

April, Basbelopp Bidrags- Underhålls- år förskott bidrag

1978 12 600 420 420 1981 16 700 557 518 1983 19 400 663 570

Tabell 4.4 Ökning av behållen inkomst efter skatt år 1981 i procent av motsvarande inkomst år 1978 i löpande priser dels för heltidsarbetande industriarbetare, dels för olika kategorier av heltidsarbetande industritjänstemän. Ensamstående skattskyldiga utan barn __h— Löntagare Inkomstökning, procent 1 Manlig industriarbetare 32,3 2 Kvinnlig industriarbetare 33,7 3 Manlig industritjänstman i ledande ställning 28,7 4 Manlig industritjänstemän med kvalificerat självständigt arbete 28,3 5 Kvinnlig industritjänstemän med kvalificerat självständigt arbete 28,3 6 Kvinnlig industritjänstemän, kontorsbiträde 27,0

___—___— Källa: Bearbetning av finansdepartementets beräkningar av löneutvecklingen på

grundval av SCB:s lönestatistik.

Tabell 4.5 Minskning av behållen inkomst efter skatt år 1981 i procent av motsvarande inkomst år 1978 i 1981 års priser dels för heltidsarbetande industriarbetare, dels för olika kategorier av heltidsarbetande industritjänstemän. Ensamstående skattskyldiga utan barn Löntagare Reallöneminskning, procent ___—__ 1 Manlig industriarbetare 3,2 2 Kvinnlig industriarbetare 2,1 3 Manlig industritjänstemän i ledande ställning 5,8 4 Manlig industritjänstemän med kvalificerat självständigt arbete 6,0 5 Kvinnlig industritjänstemän med kvalificerat självständigt arbete 6,1 6 Kvinnlig industritjänsteman, kontorsbiträde 7,1

Källa: Bearbetning av finansdepartementets beräkningar av löneutvecklingen på grundval av SCB:s lönestatistik.

i förhållande till konsumentprisindex jämföra hur stor konsumtion inkomst- erna de olika åren räcker till. Man talar då om en jämförelse av realinkomster.

När vi fortsättningsvis talar om olika löntagargrupper avser vi endast de som ingår i vårt material.

Uttryckt i löpande priser har industriarbetarnas utveckling av behållen inkomst efter skatt ganska väl motsvarat basbeloppshöjningen. För övriga grupper i tabellen har behållen inkomst efter skatt inte följt basbeloppet. I tabell 4.5 där den behållna inkomsten satts i förhållande till konsumentpris- index framkommer reallöneminskningar för samtliga grupper. Beräkningen har skett på grundval av genomsnittligt konsumentprisindex för resp. år. Ökningen under perioden uppgick till 36,7 %.

Med i och för sig ganska osäkra antaganden har vi gjort en jämförelse mellan industriarbetarlönerna i förhållande till basbeloppet våren 1983 som

tyder på en fortsatt följsamhet mellan behållen inkomst och basbelopp. För övriga grupper har inga sådana beräkningar gjorts.

De i tabellerna redovisade olika löntagargrupperna hade haft en negativ löneutveckling under olika lång tid. I finansdepartementets statistik redovi- sas perioden år 1967 - år 1981. För grupp nr 3 sjönk reallönerna från år 1968 och framåt med undantag endast för år 1975.

De övriga grupperna har haft reallöneökningar under större delen av den redovisade perioden med undantag för ett eller två negativa år i början av 70-talet. Från år 1976 eller är 1977 har de varit utsatta för en reallönesänk- ning, dock med avbrott för år 1979.

Samtliga grupper i tabellen hari löpande priser haft en ökning av behållen inkomst efter skatt från år 1978 till år 1981 som procentuellt överstiger underhållsbidragens uppräkning. Underhållsbidragen har under denna tid minskat i realvärde med 9,1 %. Under hela tiden från april 1978 till år 1983 har underhållsbidragen minskat 15,3 % i realvärde.

En värdering av den begränsade indexomräkningen är komplicerad. Det kan ställa sig naturligt att i första hand undersöka om underhållsbidraget har ökat eller minskat i samma mån som den bidragsskyldiges inkomst efter skatt. Ett sådant utfall kan anses på det sättet ”rättvist" att förälder och barn i så fall har likformigt fått del av en ökning eller drabbats lika av en minskning av den behållna inkomsten.

Det utfall av en indexomräkning som får anses som ”rätt” måste emellertid vara att underhållsbidraget uppgår till samma belopp som om det nyligen hade fastställts (eller omprövats vid en jämkning). Detta behöver inte sammanfalla med att det utvecklats på samma sätt som nettoinkomsten. Förhållandet illustreras med två ytterlighetsfall.

I det första antas den bidragsskyldige ha ett så stort överskott att endast en liten del tas i anspråk för underhållsbidrag. Oavsett hur inkomsten förändras bör underhållsbidraget i detta fall utvecklas i takt med basbeloppet. Vad som påverkas är endast hur stor andel av det disponibla överskottet som tas i anspråk. Här bortses då dels från eventuellt standardtillägg, dels från så stora förändringar att de angivna förutsättningarna inte längre föreligger.

Det (Fira fallet utgörs avfen bidragsskyldig som [har så litet överskott att endast ett mycket lågt bidrag kan tas ut. Här ger olika inkomstförändringar skilda utfall. Om nettoinkomsten ökar långsammare än basbeloppet, kommer förbehållsbeloppet att ta i anspråk en ökad andel av nettoinkoms- ten. Underhållsbidraget måste då inte bara öka långsammare än basbeloppet utan också långsammare än nettolönen. Det kan t.o.m. behöva sänkas trots att den bidragsskyldige har fått en nominell ökning av nettoinkomsten. Ökar nettoinkomsten i takt med basbeloppet, bör underhållsbidraget göra "detsamma. Slutligen bör, om nettoinkomsten ökar snabbare än basbeloppet, underhållsbidraget öka snabbare än nettoinkomsten, eftersom förbehållsbe- loppet tar i anspråk mindre del av denna. Eftersom förbehållsbeloppet för bostadskostnad hittills inte varit anknutet till basbeloppet påverkas det ovan beskrivna förhållandet, när det gäller förfluten tid, i viss mån av skillnader i basbeloppets och konsumentprisindex” utveckling. Mot bakgrund av det antal vitt skilda situationer som kan förekomma måste en indexomräkning, hur den än är utformad, kunna slå fel i många fall.

För det helt övervägande antalet bidragsskyldiga i bidragsförskottssyste- met och förmodligen för ytterligare många utanför har emellertid hela det disponibla överskottet använts redan från början. I den mån ökningen av nettoinkomsten har varit mindre än ökningen av basbeloppet har alltså begränsningen av uppräkningen varit befogad.

De barn som har haft underhållsbidrag under bidragsförskottsnivå har kunnat kompenseras av samhället genom större utfyllnadsbidrag. Detta har gällt den del av deras försörjning som anknyter till den bidragsskyldige förälderns inkomst. Det har däremot inte funnits någon kompensation för den reallöneminskning som påverkat vårdnadshavarens försörjningsandel.

Ovan har diskuterats förhållandet mellan förändringarna av basbelopp, behållen inkomst efter skatt och underhållsbidrag. Den faktiska försörj— ningssituation i ett hushåll påverkas naturligtvis också av i vilken bidragssi- tuation ett hushåll befinner sig. Under den angivna tidsperioden har Skatteförmånerna, barnbidragen och för de flesta grupper även bostadsbi- dragen varit utsatta för realvärdeminsknin g i förhållande till konsumentpris- index.

Som anförts har samhället i stor omfattning ersatt underhållsbidragens realvärdeminskning genom bidragsförskotten. Dessa är basbeloppsanknut— na vilket innebär att de f.n. inte fullt ut följer konsumentprisindex. Utfyllnadsbidragen har fyllt ut de sjunkande underhållsbidragen.

Begränsningen till 7/10 av indexhöjningen leder också till att de underhållsbidrag som vid fastställandet ligger över bidragsförskottsnivån snabbare kommer ner till en nivå som föranleder ansökan om utfyllnadsbi- drag. Under år 1983 har de underhållsbidrag som i april är 1978 låg ca 15 % över bidragsförskottsnivån kommit ett par kronor under nivån.

4.3. Överväganden

4.3.1. Inledning

Barn har i ökande omfattning blivit en angelägenhet inte bara för föräldrarna utan också för samhället. Föräldrarna har fortfarande det primära ansvaret för barnet i alla avseenden. Samhället har dock i högre omfattning än tidigare gått in och givit stöd till barns uppväxt, t.ex. i form av förebyggande barnhälsovård, förskole- och fritidsverksamhet samt skolundervisning. Vidare ger samhället barnhushållen direkta ekonomiska förmåner i form av skattelättnader, allmänna barnbidrag, flerbarnstillägg, studiehjälp, bostads- bidrag, bidragsförskottets utfyllnadsdel m.m. Samhället har samtidigt behållit den äldsta formen av samhällsansvar för barn, nämligen ansvaret i sista hand i form av socialbidrag och vård genom samhällets försorg.

Huvudansvaret för ett barns ekonomiska behov måste emellertid fortfa- rande bäras av dess båda föräldrar. Också för den grupp av barn som lever med endast den ena av sina föräldrar, ensamförälderbarnen, är det väsentligt att båda föräldrarna bidrar till försörjningen.

Underhållet av barn tar i anspråk en stor del av de flesta föräldrars ekonomiska tillgångar. Den omständigheten att föräldrarna bor var för sig medför dock i regel särskilda kostnader som gör att utrymmet för underhåll

till barn krymper. För dessa föräldrar är det därför av särskild vikt att underhållet av barnet inte tar i anspråk en orimligt stor del av de medel de disponerar.

4.3.2. Utgångspunkter

Som framgår av kapitel 3 har vi i vårt övervägande av samhällsstöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar funnit anledning att se över föräldrabalkens regler om underhåll till barn.

Det har därvid varit naturligt för oss att beakta den kritik som framförts mot nuvarande system. I helt övervägande grad pekar kritiken i samma riktning. Reglerna är för krångliga att tillämpa. Detta har, som berörts i avsnitt 4.2, en lång rad följdverkningari form av bristande enhetlighet, ökad arbetsbelastning på handläggarna, ökade balanser, ökat antal processer med ökade rättegångskostnader osv.

Vi kan alltså konstatera att starka skäl finns att försöka åstadkomma ett förenklat system. Det finns knappast någon annan väg att förenkla regler av detta slag än att minska den individuella anpassningen till förmån för en ökad användning av schabloner. Utformningen av schabloner bygger emellertid alltid på bedömningar av vad som i olika hänseenden är ”normalt”, ”lagom” eller ”rättvist”. Valet av schabloner kan därmed, jämfört med nuvarande individuella beräkningssätt, påverka det totala utfallet i fråga om hur barnets behov täcks, hur stor belastningen blir på de bidragsskyldiga resp. vårdnadshavarna och hur stor kostnaden blir för sådana samhällsstöd som bidragsförskott, bostadsbidrag och liknande.

Vi har ansett vår uppgift vara att försöka hitta en metod att beräkna underhållsbidrag: B som är enkel att tillämpa B som tillräckligt tillgodoser barnets behov av underhåll B som inte alltför hårt belastar någon av föräldrarna B som underlättar kompletteringen med ett bidragsförskott av mer entydig karaktär än det nuvarande B som inte genom omfördelning av försörjningsansvar från föräldrar till samhälle ökar samhällskostnaden.

Avvägningen mellan barnets bästa, rimlig belastning på föräldrarna och kravet att samhällskostnaden inte bör öka är svår att göra. Vi anser att det ändå bör vara möjligt att finna ett system för beräkning av underhållsbidrag som blir enklare utan att ge någon av de tidigare berörda negativa effekterna. Förenkling bör genomföras på flera nivåer i beräkningsarbetet. Dels bör införas fler schabloner i fråga om beräkningen av barns behov och förälders förmåga. Dels bör fördelningen mellan föräldrarna behandlas mer enligt schablon än idag. Det ekonomiska ansvaret för barnet bör i högre grad delas upp mellan föräldrarna.

Systemet skulle kunna byggas upp enligt följande: Förälders förmåga till underhåll beräknas i huvudsak som nu dock med mer schabloner och följaktligen mindre av individuell hänsyn. En schablon införs för barns bostadskostnad. När det gäller de små barnen införs även en schablon för minsta barntillsynskostnad. Beträffande fördelningen mellan föräldrarna har

vi utarbetat två modeller som beskrivs närmare i senare avsnitt. Gemensamt för dessa är att vardera föräldern efter förmåga skall svara för en andel av barnets behov. Den bidragsskyldige förälderns andel skall inte kunna överföras på vårdnadshavaren. Har den bidragsskyldige förmåga att betala sin andel, bestäms underhållsbidraget aldrig lägre. Saknas sådan förmåga, blir utfyllnadsbidrag aktuellt. Bidragsförskottet får på detta sätt ett klart avgränsat syfte att trygga den del av barnets behov som hör ihop med den bidragsskyldiges försörjningsandel. Har den bidragsskyldige föräldern inte förmåga till sin andel av barnets behov behöver inte någon beräkning ske av barnets faktiska behov, förutsatt att barnet inte har egna inkomster.

Vi redogör i det följande under skilda avsnitt för våra överväganden rörande beräkningen av barns behov (4.3.3) och förälders ekonomiska förmåga (4.3.4) samt fördelningen mellan föräldrarna av ansvaret för barnets underhåll (4.3.5). Under avsnitt 4.3.6 tar vi upp behandlingen av bidrags— skyldig förälders kostnader för barnets vistelse hos denne och under 4.3.7 indexomräkningen.

4.3.3. Beräkning av barns behov

Föräldrars underhållsskyldighet bör liksom nu grundas på barns behov. Föräldrarna bör efter förmåga svara för den del av barnets behov som inte täcks genom generellt samhällstöd, t.ex. allmänt barnbidrag eller genom barnets egna inkomster.

Barn utan egna inkomster

Vi anser att det även fortsättningsvis krävs en utgångspunkt för beräkning av barns behov i form av ett allmänt godtagbart belopp för barns vanliga levnadskostnader. Det är möjligt att teoretiskt beräkna barns behov utifrån vissa skäliga antaganden om rimlig konsumtion i olika hänseenden. Svårigheter uppstår emellertid när man skall försöka bedöma, huruvida det teoretiskt uppställda behovet är rimligt med hänsyn till vad föräldrar i allmänhet har möjlighet att täcka med familjens resurser och utgående samhällsstöd.

Som redovisats i avsnitt 4.1.3 rekommenderas i de allmänna råden följande normalbelopp för barns levnadskostnader:

Ålder Normalbelopp Kr./mån. i 1983 års basbelopp 19 400 kr. 0— 6 år 0,65 basbelopp 1 051 7—12 år 0,80 basbelopp 1 293 13— år 0,95 basbelopp 1 536

Till grund för beloppen ligger konsumentverkets beräkningar av hushålls- kostnader under juli 1981. Storleken av fickpengar i olika åldrar grundar sig på en jämförelse med Svenska sparbanksföreningens beräkningar över barns kostnader. I beloppen ligger inte kostnader för bostad och barntillsyn.

Konsumentverkets beräkningar ärinte något genomsnitt av vad alla barn i resp. åldersgrupp faktiskt kostar. De är inte heller något existensminimum i betydelsen minimibelopp för att kunna överleva. Utgångspunkten för konsumentverkets beräkning av barns kostnad är i stället en ur näringssyn-

punkt godtagbar kost samt godtagbar standard i fråga om kläder, skor och fritidsutrustning. Därtill har lagts den andel som ansetts böra falla på barnet av för hushållet gemensamma kostnader för t.ex. inventarier, försäkringar, TV, tidningar, telefon. Däremot är inte inräknade några andelar för kostnader för villa, fritidshus, bil, båt e.d. Inte heller har medtagits några kostnader för transporter, semester eller fritidssysselsättningar utöver vad som ingår i ovan nämnda enklare fritidsutrustning. Utgångspunkten för konsumentverket har alltså varit vad som kan betraktas som en rimlig standard. Denna har sedan kostnadsberäknats.

Viss kritik har riktats mot att barnets andelar i hushållets gemensamma kostnader satts till för höga belopp. Detta har att göra med frågan om vad man ska se som barnets kostnad. Är det den merkostnad vårdnadshavaren förorsakas t.ex. för försäkringar och telefon jämfört med om denne bott ensam? Eller är barnets kostnad en andel i totalbeloppet så att barnet skall ta del även t.ex. i en fast kostnad? I normalbeloppen har den senare metoden valts med viss anpassning till att enförälderhushållen sällan har stort barnantal. Beloppen blir alltså i princip för höga för ett stort hushåll. I fråga om vissa delposter är en beräkning av barns verkliga merkostnad svår att göra. Ett hushåll kan i vissa avseenden välja ett dyrare kostnadsmönster för hela hushållet just för att barnet finns. Socialstyrelsen ser f.n. över normalbeloppen i detta avseende i samband med en översyn av socialbi— dragsbeloppen. Vi har med hänsyn härtill inte närmare gått in på denna fråga.

Vi har använt de normalbelopp för barns kostnader som föreslagits av socialstyrelsen som utgångspunkt i behovsberäkningen. I det helt övervä- gande antalet tvåförälderhushåll är båda föräldrarna numera förvärvsarbe- tande. De kan då förutsättas som regel klara barnkostnaderna på denna nivå om de inte har många barn. I den mån någon av föräldrarna är helt hemarbetande gäller detta numera som regel endast ett begränsat antal år. Även om hushållsinkomsten i många fall är lägre i tvåföräldrahushållet med en inkomsttagare än med två, har dock den hemarbetande föräldern möjlighet att på olika sätt hålla familjens utgifter nere.

Vi vill understryka att de föreslagna nivåerna för barns behov inte får uppfattas som en absolut förutsättning för en godtagbar standard. Många föräldrar, både i tvåförälder- och enförälderhushåll, måste klara barnens försörjning på en lägre ekonomisk nivå. De lyckas också göra det på ett tillfredsställande sätt genom bl.a. extra arbetsinsatser i hushållet, utnyttjan- de av besparingsmöjligheter av olika slag och kanske ett annat levnadsmön- ster. Detta gäller exempelvis i familjer med många barn. Förmodligen finns i många familjer förutsättningar att på detta sätt minska kostnaderna. De ovan angivna nivåerna bör ändå kunna utgöra en lämplig utgångspunkt för fastställande av barns behov när föräldrar inte sammanbor och skall dela barnets kostnader mellan sig. I synnerhet ensamboende vårdnadshavare har i praktiken oftast en situation där möjligheterna till kostnadsbesparingar av ovan angivet slag är begränsade.

Barnets bostadskostnad beaktas med nu gällande regler i vårdnadshava- rens förbehållsbelopp. Vi har dock funnit att det är principiellt riktigare att lägga in denna i barnets behov eftersom det är en kostnad knuten till barnet. Inlagd i barnets behov kommer bostadskostnaden att fördelas mellan båda

föräldrarna. Även om den bidragsskyldige kan ha barnet hos sig i längre perioder påverkar detta inte barnets bostadskostnad hos vårdnadshavaren. Däremot kan ett barn som i stor omfattning vistas hos den bidragsskyldige föräldern naturligtvis anses ha ett bostadskostnadsbehov även i detta hänseende. En sådan kostnad får då anses höja barnets behov över normalbehovet.

Att i varje enskilt fall fastställa barnets andel i en faktisk bostadskostnad skulle kräva särskilt utredningsarbete och ändå bli osäkert. Vi har därför valt att i stället föreslå ett schablonbelopp. Vi anser att 0,15 basbelopp, dvs. 242 kr./mån. enligt 1983 års basbelopp, kan utgöra en rimlig uppskattning av den ökning i vårdnadshavarens bostadskostnad som varje barn föranleder. Beloppet har valts mot bakgrund av de övre hyresgränser som gäller vid statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer. Dessa är i sin tur grundade på bostadskostnadsstatistik.

Slutligen ingår i barns behov ofta en barntillsynskostnad. Ensamstående vårdnadshavare är i stor omfattning förvärvsarbetande eller studerande. Detta gäller såväl de som bor ensamma med barnet som de som bor med annan partner än barnets förälder.

Det helt övervägande antalet ensamstående vårdnadshavare med små barn har alltså behov av barntillsyn. Enligt Ensamförälder 1980 anlitade 94 % av förvärvsarbetande eller studerande ensamboende med små barn barntillsyn. Detta gällde 67 % av de vårdnadshavare i blandfamilj som hade samma situation.

Kostnaden för barntillsyn varierar emellertid mycket i storlek. Det är därför omöjligt att tillskapa en schablon som skulle gälla denna kostnad i allmänhet. Med hänsyn till att barntillsyn behöver anlitas för en övervägande andel av de små barnen i ensamförälderhushållen har vi ansett det möjligt att föreslå ett schablonbelopp för lägsta barntillsynskostnad för barn i försko- leålder. Detta schablonbelopp gäller inte om faktisk, skälig barnomsorgs- kostnad för förskolebarn är högre.

Skälet för att i begränsad omfattning använda en schablon även för barntillsynskostnader är att de olika schablonbeloppen då kan samlas upp i två schablonbelopp, ett för barn i åldern 0—12 år och ett för barn från 13 år och uppåt. Detta i sin tur underlättar beräkningen av underhållsbidraget.

Normen för lägsta barntillsynskostnad blir alltså tillämplig även när barntillsynskostnad inte finns. Detta lämnar visst utrymme för en vårdnads- havare utan barntillsyn att anlita sådan utan att detta behöver bli en jämkningsanledning. Vidare finns en möjlighet för den som kanske har låg barntillsynskostnad under arbets- och studietid att inrymma även en kostnad för barntillsyn på fritid.

I familjeekonomiska kommitténs betänkande (SOU 1983:14) redovisas två tabeller om barnomsorgskostnader från ULF 1979 som redovisas nedan. (Tabellerna 4.6 och 4.7) Utgifterna i dessa undersökningar är inte relaterade till vistelsetidernas längd. Enligt betänkandet finns undersökningar som tyder på att vistelsetiden hos privata dagmammor i allmänhet är kortare än i vart fall vistelsetider på daghem. Detta antas bero på att det är mindre vanligt att heltidsarbetande kvinnor anlitar privat dagmamma än daghem.

Vi har utifrån dessa undersökningsresultat funnit att 0,30 basbelopp (336 kr. i genomsnittligt basbelopp år 1979) kan utgöra ett rimligt antagande om

Tabell 4.6 Genomsnittsutgiftera vid olika barntillsynsformer efter barnantal. Hushåll med yngsta barnet 0—6 år. År 1979, kr./mån.

Barntillsynsform Genomsnittsutgift kr./mån.

1 barn 2+ barn Totalt

Släkting/bekant

Privat dagmamma 463 446 456 Kommunal dagmamma 362 432 400 Daghem 485 460 472

" Beräknat på antal hushåll som har utgifter. Utgifter för äldre barn som vistas på fritidshem kan ingå. Källa: ULF 1979, SCB.

Tabell 4.7 Utgifter vid olika barntillsynsformer i hushåll med yngsta barnet i åldern 0—6 år. Medianvärde samt nedre och övre kvartil. År 1979, kr./mån.

Barntillsynsform Utgift kr./mån Nedre Median Övre kvartil kvartil

Släkting/bekant Privat dagmamma 194 341 542 Kommunal dagmamma 301 380 526 Daghem 331 462 596

Källa: ULF 1979, SCB.

minsta kostnad för tillsyn av ett förskolebarn under större delen av en normal arbetsvecka. Nivån 0,30 basbelopp skall sedan i enlighet med de allmänna råden räknas ned med 0,10 basbelopp, motsvarande värdet av den mat barnet får inom barntillsynen. Det blir alltså 0,20 basbelopp som föreslås utgöra schablonen för minsta barntillsynskostnad för förskolebarn. I 1983 års basbelopp utgör 0,30 basbelopp för månad 485 kr. och 0,20 basbelopp 323 kr./mån. Betonas bör att schablonen inte blir tillämplig på alla förskolebarn utan är avsedd att underlätta beräkningarna. Den skall också alltid lämna ett visst utrymme för de små barnens tillsyn.

Barns levnadskostnader med undantag av bostad och barntillsyn ökar med stigande ålder såsom normalbeloppen visar. Med de föreslagna schablonerna blir behov uttryckt i basbelopp/år för barn i olika åldrar följande:

Barn i ålder 0—6 år 7-12 år 13— år Levnadskostnader 0.65 0,80 0,95 Bostadsschablon 0,15 0,15 0,15 Barntillsynsschablon 0.20 — —

Helt schablonbehov 1,00 0,95 1,10

Barnbidrag 0,17 0,17 0,17 '

Återstående schablonbehov 0.83 0,78 0,93

Vi anser att man därmed kan använda sig av schablonbelopp även för det behov för barnet som återstår sedan summan av ovan angivna behovsbelopp minskats med barnbidraget. Denna schablon skulle då vara ett uttryck för det minsta behov ett barn i viss ålder alltid kan antas ha. En sådan schablon underlättar beräkningarna i alla de fall man kan konstatera att den bidragsskyldiges förmåga inte täcker dennes andel av schablonbeloppet. Man behöver då inte räkna ut barnets faktiska behov. I de fall den bidragsskyldiges förmåga överstiger andelen måste däremot alltid kontrol— leras om barntillsynskostnader, sjukdomskostnader e.d. skall leda till avsteg från schablonbeloppet.

Det återstående behovsbeloppet i ovanstående beräkning kommer alltid att kunna påverkas av ett förändrat förhållande mellan barnbidrag och basbelopp. Vi har därför av praktiska skäl avrundat till jämna tal så att vi valt schablonbelopp på 0,82 basbelopp för barn t.o.m. 12 år och 0,92 basbelopp för barn fr.o.m. 13 år.

Det minsta behovet för barn 7-12 år enligt tabellen ligger visserligen något under 0,82 basbelopp. Vi finner det dock befogat att använda denna nivå som schablon för minsta behov med hänsyn till att det för de mindre barnen i denna grupp normalt torde finnas åtminstone någon barntillsynskostnad och att de äldre barnen har levnadskostnader som närmar sig tonåringarnas. Barn under sju år kan ha en lägre faktisk kostnad t.ex. om ingen barntillsynskostnad finns för att vårdnadshavaren själv tar hand om dem. Detta föranleder då inte någon sänkning av antaget behov. Dessa barn kan också ha en högre faktisk kostnad om barntillsynskostnaden är hög. Det är då detta högre belopp som utgör underlag för beräkningen av underhållsbidrag. På samma sätt kan ett barn i åldern 7—12 år ha ett större behov, framräknat genom att faktisk barntillsynskostnad läggs till schablonbeloppen för levnadskostnader och bostad. Dessutom gäller för alla åldersgrupper att tillägg kan göras på samma sätt som nu för kostnader för t. ex. sjukdom.

I fortsättningen används uttrycket schablonbehovet, schablonbeloppet, som uttryck för summan av schablonerna för levnadskostnader, bostad och barntillsyn minskad med barnbidraget. När faktiska barntillsynskostnader eller t.ex. sjukdomskostnader höjt beloppen talas om barnets faktiska behov eller faktiska normalbehov till skillnad från den högre behovstäckning som eventuellt kan nås med föreslaget tilläggsbidrag (se sid. 130).

Barn med egna inkomster

I avsnitt 5.3.4 föreslås en behovsprövning av bidragsförskottet gentemot barns inkomster av olika slag. Denna skall utformas i förhållande till reglerna om barnets behov enligt föräldrabalken.

I avsnitt 4.1.3 har redovisats hur barns inkomster f.n. avräknas mot deras behov. Tonåring som flyttat hemifrån till egen bostad beräknas sålunda för sitt uppehälle behöva samma belopp som föräldrar har rätt att förbehålla sig vid beräkningen av förmåga dvs. 1,20 basbelopp samt faktisk bostadskost- nad. Tonåring som bor kvar hemma och delar bostads- och levnadskostnader med vårdnadshavaren beräknas ha ett lägre behov nämligen 1,00 basbelopp och del i hushållets faktiska bostadskostnad.

Vi föreslår i avsnitt 4.3.4 att som förbehållsbelopp för förälder skall

användas ett enda schablonbelopp, 2,10 basbelopp, för levnadskostnader och bostadskostnad. I detta avsnitt har föreslagits att i barnets behov ett schablonbelopp för bostadskostnad skall ingå, som uppgår till 0,15 basbe- lopp.

I och för sig vore det möjligt att med stöd av dessa siffror och nu tillämpade bedömningar bestämma schablonbehovet för ett barn som bor hemma till 1,15 basbelopp och för ett barn som har egen bostad till 2,10 basbelopp.

Vi anser emellertid att dessa stora skillnader i belopp vid olika boende får olyckliga konsekvenser i fråga om krav på föräldrars underhåll då barnet har begränsade inkomster. För föräldrar med ett förvärvsarbetande barn som flyttar hemifrån kan förändringen bli kännbar.

Vi har stannat för att föreslå att behovet i allmänhet får stå kvar på tidigare nivå även för barn med egna inkomster dvs. (0,95+0,15) 1,10 basbelopp]. I undantagsfall får emellertid en annan beräkning gälla. Detta är t.ex. när ungdomar som inte kan få något arbete på bostadsorten tvingas flytta eller av olika skäl inte kan följa med om föräldern flyttar. I sådana fall räknas barnets behov lika som för vuxen.

När ett barn har inkomst av förvärvsarbete bör ett avdrag göras från barnets inkomst efter skatt för vissa kostnader som barnet får antas ha i sin förvärvsarbetssituation. Dessa kostnader skall anses vara lika för barn som bor hemma och för barn som flyttat hemifrån, frånsett de som enligt ovan får vuxens förbehållsbelopp. De extra kostnader som kan föranledas av själva förvärvsarbetet har beräknats till 0,30 basbelopp, 485 kr./män. i 1983 års basbelopp, dock högst lika med inkomsten. Inkomsten efter skatt och minskad med 0,30 basbelopp avräknas alltså mot t.ex. tonåringens normal- behov på 1,10 basbelopp.

I de fall barn fått beräkna sitt behov i enlighet med vuxnas förbehållsbe- lopp har täckning redan skett för de särskilda förvärvskostnaderna. Därför är det inkomsten efter skatt, utan extra avdrag, som skall avräknas mot behovet. Däremot kan dessa barn, liksom föräldrar vid förmågeberäkning- en, få räkna av resor till och från arbetet vid nettoinkomstberäkningen.

De ovanstående övervägandena kommer i huvudsak att röra barn under 18 år som förvärvsarbetar. Efter 18 är föreligger ju underhållsplikt endast mot barn som fullgör sin grundutbildning och som därmed oftast inte har särskilt betydande inkomster.

Emellertid kan barn ha inkomster av annat än eget förvärvsarbete. Om ett barn uppbär underhållsbidrag från båda sina föräldrar beräknas dessa bidrag var för sig, till följd av kommitténs förslag om fördelning mellan föräldrar, se avsnitt 4.3.5 . Om ett barn i stället för underhåll från förälder erhåller bidragsförskott, barnpension eller barnlivränta skall dessa belopp inte anses som en inkomst som minskar barnets behov. Beloppen ses i stället som den 1 När det blir fr”

, aga om ene förälderns underhåll. Behovet hos barnet räknas därför på vanligt sätt för att beräkna underhålls. att utgöra underlag för den andra förälderns underhållsansvar. bidrag i förhållande till

Andra inkomster som barnet kan ha, t.ex. av fastighet eller kapital, 68"? illkomStef» t- ex— avräknas liksom nu från barnets behov med inkomstbeloppet efter skatt. kapitalmkomster, för

. . . .. . . .. . .. . ., ,_ barn under 13 ar, an-

Vi avser inte att nagon andring 1 ovrigt bor ske 1 fraga om betydelsen for vänds givetvis för resp. underhållsbidraget av barnets ekonomiska förhållanden. Sålunda bör ålder gällande schablon- ferieinkomster hållas utanför beräkningen och endast mera betydande b610pp.

tillgångar beaktas. Inte heller anser vi att flerbarnstillägget trots att det fördubblats bör påverka beräkningen av barns behov. Till förhållandet mellan underhållsbidraget/bidragsförskottet och övriga stöd återkommer vi i kapitel 11.

Standardtillägg blir tilläggsbidrag

Standardtillägg har i praxis fått en karaktär av utpräglad undantagsförete- else. Ingenting tyder på att detta var avsikten vid den senaste lagändringen. Enligt vår mening är det i vart fall inte någon lycklig utveckling. Vi anser det tvärtom väsentligt att god ekonomisk standard hos föräldrarna kommer även barnet till del. Det är rimligt att utgå ifrån att barnet automatiskt får del av den standard vårdnadshavaren har. Barnets del i en högre standard bör för den bidragsskyldige oftast bli en fråga om ett tillägg till det underhållsbidrag som räknas ut mot barnets faktiska normalbehov. Vi har valt att kalla det tilläggsbidrag i stället för standardtillägg.

Tilläggsbidrag får olika betydelse vid de två metoder för fördelning mellan föräldrarna som diskuteras i avsnitt 4.3.5.

Vid en begränsad kvotdelning, dvs. kvotdelning över bidragsförskottsni— vån, leder ett stort överskott hos den bidragsskyldige i första hand till att denne täcker 0,41 resp. 0,46 basbelopp av barnets behov. Därefter sker en kvotdelning med vårdnadshavaren. Vid tillräckligt överskott hos föräldrarna blir barnets faktiska normalbehov täckt. Finns hos den bidragsskyldige föräldern ytterligare överskott att ta i anspråk för barnet skall tilläggsbidrag bestämmas. Detta kommer då alltid att vara avsett för en högre behovstäck- ning än normalbehovet hos barnet.

Vid en hälftendelning leder stort överskott hos den bidragsskyldige föräldern till att denna täcker hälften av barnets faktiska behov, antingen denna hälft uppgår till 0,41 basbelopp eller mera. Finns ytterligare överskott kvar hos den bidragsskyldige utgår tilläggsbidrag. Om detta kommer att bli en del i barnets normalbehov eller ge barnet en nivå därutöver blir beroende av vårdnadshavarens förmåga att täcka sin andel av barnets försörjning.

I anslutning till vad vi ovan anfört om barnets rätt till andel i en högre standard föreslår vi alltså att tilläggsbidrag skall bestämmas när såväl den bidragsskyldiges eget förbehållsbelopp som dennes andel i barnets normal- behov är täckta och det fortfarande finns ett icke obetydligt överskott kvar. En fördelning av detta överskott mellan föräldern och barnet/barnen bör ske på så sätt att den konsumtion som följer av förbehållsbeloppet för föräldern och halva normalbeloppet för barnet kan höjas i ungefär samma mån. Vi vill emellertid betona att uttag av tilläggsbidrag inte bör ske när beloppen blir alltför små. Vi är vidare medvetna om att det kan vara mer eller mindre angeläget med en strikt tillämpning av regeln i olika situationer. Om t.ex. vårdnadshavaren inte har förmåga att täcka sin andel av barnets normalbe- hov och den bidragsskyldige föräldern har högt överskott men kan tänkas sällan eller aldrig komma att träffa barnet är det viktigt att ett tilläggsbidrag bestäms som vårdnadshavaren disponerar för barnets vistelse hos henne/ honom. Om däremot vårdnadshavaren utan svårighet klarar sin andel av barnets normalbehov och barnet i stor utsträckning tas om hand av den bidragsskyldige föräldern är situationen en annan. Om barnet under längre tid vistas hos den bidragsskyldige föräldern finns visserligen rätt till avdrag

för umgängeskostnader beräknat på underhållsbidraget, tilläggsbidraget inräknat. Men det kan vara riktigare att inte bestämma—något tilläggsbidrag och därmed ge den bidragsskyldige föräldern bättre möjligheter att i sin samvaro med barnet tillförsäkra barnet en högre standard. Tilläggsbidrag bör därför bestämmas efter överväganden om hur det tillgängliga beloppet bäst används för barnet. Ändras förutsättningarna för beslutet bör bidraget ses over.

Åldersgränser för underhållsskyldighet

Som framgår av avsnitt 4.1.2 har barn rätt till underhåll från sina föräldrar efter vad som är skäligt med hänsyn till bl.a. barnets behov. I vad mån föräldrarna skall bidra till det barnet behöver bedöms utifrån barnets inkomster m.m. När det gäller underhållsskyldigheten i förhållande till barnets ålder anges i 7 kap. 1 5 andra stycket FB 18-årsdagen som slutpunkt. Av den fortsatta texten i andra stycket framgår emellertid att barn utan egna inkomster har rätt till underhåll till dess de avslutat sin grundutbildning i vilken inräknas avslutad gymnasieskola.

Ungdomar slutar i regel grundskolan det år de fyller 16 år. För den som härefter hela tiden försörjer sig själv och inte har påbörjat gymnasieskola vid 19 års ålder har behovet av och därmed i praktiken rätten till underhåll upphört redan i och med att den första lönen erhålls i 16—årsåldern.

Närmare 85 % av en årskull går emellertid vidare till gymnasieskola. Bland dessa ungdomar kommer de som fullföljer en tvåårig gymnasieutbild— ning vanligen att avsluta denna det år de fyller 18 år. Deras behov av underhåll efter 18-årsdagen beror alltså på när under året de är födda. Vid längre gymnasieutbildning än två år finns regelmässigt behov av underhåll efter 18 år.

Av avsnitt 2.6.9 framgår att barn till ensamstående föräldrar oftare än barn i kärnfamil jer går ut i förvärvslivet direkt efter avslutad grundskola. Andelen barn i gymnasieskolan är betydligt lägre inom ensamboendehushållen än inom kärnfamiljerna. Framför allt gäller skillnaden den treåriga gymnasie- skolan.

Siffrorna tyder på att barn till ensamstående föräldrar inte har samma möjligheter att fortsätta med gymnasiestudier som andra barn. En av anledningarna kan vara pressad ekonomi. Det framgår t.ex. av studiestöds- utredningens betänkande (SOU 1980:25) Studiestöd till 16-19-åringar i gymnasial utbildning, att ensamförälderbarn utgör närmare 80 % av dem som uppbär det behovsprövade tillägget — ett stöd som förutsätter mycket begränsade inkomster och tillgångar.

Som berörts ovan är 7 kap. 1 & andra stycket FB skriven så att 18-årsdagen är den tidpunkt då underhållsskyldigheten upphör, men att underhållsan- svaret består om barnet då inte har slutfört sin grundläggande skolgång. Denna paragraf kompletteras med en bestämmelse 17 kap. 14 & tredje stycket FB enligt vilken underhållsbidrag inte får ”mot den underhållsskyldiges bestridande bestämmas för tid efter det barnet fyllt arton år, innan det kan tillförlitligt bedömas om underhållsskyldighet föreligger därefter.”

Utformningen av 7 kap. 1 % och 14 & tredje stycket FB har fört med sig att bidragsskyldigheten i avtal och domar oftast bestäms att gälla fram till 18-årsdagen. Med en bestämd slutdag för när bidragsskyldigheten upphör

har man en bättre utgångspunkt för verkställighet än med mera obestämda tidsvillkor. Kronofogdemyndigheten måste som underlag för t.ex. ett införselbeslut mot den bidragsskyldige ha en handling av vilken det klart framgår under vilken tid bidragsskyldigheten gäller.

Enligt vår uppfattning är det många särlevande föräldrar som inte känner till att ungdomar över 18 år har rätt till underhållsbidrag. Det finns inte någon undersökning som visar hur många studerande ungdomar som saknar underhållsbidrag trots att de har en bidragsskyldig förälder som skulle ha förmåga att betala det. Inte heller känner man till i vad mån uteblivet stöd kan ha påverkat beslut att inte studera.

På socialförvaltningar och advokatbyråer hjälper man vårdnadshavare med studerande barn att yrka förlängning men ser också att det rimligen endast är en liten del man når av dem som skulle ha rätt till förlängt bidrag. När barnet blivit myndigt kan vårdnadshavaren inte längre uppträda som ställföreträdare utan barnet måste själv framställa yrkande mot den bidragsskyldige föräldern. Det är en uppfattning hos advokater och andra som biträder föräldrar med avtal att barn sällan vill agera på detta sätt utan låter saken förfalla. Även risken att som förlorande part få betala motpartens rättegångskostnader kan avhålla från att genom process få ett underhållsbi- drag för studietid fastställt.

Det vore därför en fördel om det kunde blir mer självklart att underhållsbidrag skall utgå till tidpunkten för avslutandet av gymnasieskolan eller därmed jämförlig utbildning. I stället för att kräva att barnet skall begära ny prövning av underhållsskyldigheten borde det betraktas som tillräckligt att barnet verifierade sina gymnasiestudier och liknande genom att visa att studiehjälp uppbärs eller genom intyg från skolmyndigheterna. Vi föreslår därför att regeln i 7 kap. 14% FB tredje stycket upphör att gälla.

Med vårt förslag om administrationen, avsnitt 6.5.5, kommer föräldrar och barn att i fortsättningen kunna få hjälp med ändring av avtal hos försäkringskassan. Vid tvist eller då bidragsförskott skall lämnas beslutar kassan om underhållsbidraget. Den nuvarande risken för stora rättegångs- kostnader kommer därvid att försvinna. Det är vår förhoppning att väntetiderna inte ska bli långa. Man bör därför kunna skriva avtal och beslut med studierna som utgångspunkt och med krav på att studier efter 18-årsdagen styrks på ett sätt som också visar vilket datum de kommer att upphöra.

Verkställande myndighet skall inte ytterligare behöva kontrollera att studierna fortfarande pågår. Den bidragsskyldige får om de avbrutits eller avslutats vända sig till försäkringskassan för att få ändring till stånd.

I avsnitt 5.5.2 föreslås att även bidragsförskottet skall lämnas till ungdomar som fyllt 18 år men ej avslutat sin grundutbildning. Därmed får kassan anledning att bevaka att skolgången ej upphört för de 18-åringar som ingår i bidragsförskottssystemet.

Vi föreslår att regeln i 7 kap. 14å tredje stycket upphävs.

4.3.4. Beräkning av förälders ekonomiska förmåga Förbehåll för egna levnadskostnader

När det gäller förbehållsbeloppet för förälder ges i dag möjlighet att utöver normalbeloppet 1,20 basbelopp ta hänsyn till ett antal tillkommande kostnader om särskilda omständigheter föreligger. Denna möjlighet har tillämpats i betydande omfattning.

Denna individualiserade metod har den fördelen att man vid förmågebe- räkningen kan ta hänsyn till den ekonomiska situationen för varje enskild förälder. Erfarenheter från tillämpningen visar dock att detta beräkningssätt har en benägenhet att gynna föräldrar med högre standard på så vis att extra kostnader tillåts inkräkta på underhållsbidraget. Metoden får anses missgyn- na föräldrar som lever på en lägre ekonomisk standard. Resultatet blir att en större del av deras inkomst efter skatt tas ut i underhållsbidrag, medan bidragsskyldiga med högre levnadsstandard däremot kan få betala förhåll- andevis lägre underhållsbidrag. Det kostar således inte den bidragsskyldige särskilt mycket att ha en större bostad, inom vissa gränser, eller att via län kosta på sig en viss högre standard vad gäller inredning. Man kan även anta att likartade kostnader riskerar att bli olikartat behandlade beroende på de olika föräldrarnas förmåga att få dem att framstå som godtagbara.

Vi anser att ansvaret för barns underhåll är ett så primärt åtagande för föräldrarna att övriga ekonomiska åtaganden endast i begränsad utsträck- ning bör tillåtas inkräkta på detta. I stället för att välja en ytterligare åtstramning i tillämpningen av gällande förmånsregler föreslår vi en övergång till schabloner. Ett förbehållsbelopp för förälders levnadskostna- der bör ges, som inte skall kunna överskridas annat än i rena undantagsfall. Schablonbeloppet skall även innefatta bostadskostnad. Vårt förslag om undantagsregel berörs senare i detta avsnitt.

På detta sätt ges förälder ett visst rimligt utrymme för egen konsumtion innan underhållsskyldigheten behöver fullgöras. Detta utrymme blir lika för alla i stället för som nu till viss del beroende av ekonomisk standard.

Ytterligare skäl för att välja schablon framför en individuell beräkning av förmågan är vår önskan att göra handläggningen enklare och därmed nedbringa administrationen. Härigenom blir det lättare för den enskilde att förutse utfallet av underhållsbidragsberäkningen. En snabbare handläggning bör också medföra att den bidragsskyldiges initialskulder för underhållsbi- drag minskar.

Nackdelen med det föreslagna schablonbeloppet är att man har små möjligheter att ta hänsyn till individuella skillnader. Vi har utgått ifrån att förälder till bidragsberättigat barn måste anpassa sin standard till de ramar som ges i föräldrabalken. Som ovan anförts bör emellertid genom en undantagsregel ges möjlighet att ta hänsyn till särskilt utsatta situationer. Till denna regel återkommer vi nedan.

Schablonbeloppet

Som tidigare nämnts undantas f.n. utöver skälig bostadskostnad ett belopp av 1,20 basbelopp för personliga levnadskostnader. Arbetsgruppen som utarbetat de allmänna råden har ansett att 1,20 basbelopp ofta inte motsvarar

rimliga krav på standard. Gruppen har diskuterat att föreslå en höjning av förbehållsbeloppet till 1,40 basbelopp.

Förbehållsbelopp för bostad ges i dag för faktisk bostadskostnad med en övre gräns för godtagbart belopp. Ett normalbelopp används t.ex. när bostadskostnaden ännu inte är känd.

Vi anser att ett schablonbelopp bör kunna användas även här. Denna schablon skall då alltid vara avsedd för förälderns egen bostadskonsumtion och hållas isär från bostadskostnad för samboende vuxen och hemmavarande barn. Därmed kan ett enda förbehållsbelopp bestämmas för summan av bostadskonsumtion och levnadskostnader i övrigt. Detta medför en viss rörlighet mellan de två kostnadsslagen. Låg bostadskostnad ger större utrymme för övriga levnadskostnader. Däremot får den förälder som kanske varit hänvisad att välja en dyr bostad mindre utrymme i övrigt. Eftersom bostadskostnaden är en så stor andel av konsumtionen, anser vi emellertid att man får ett rättvisare resultat på detta sätt. Med det sätt att räkna förbehåll för bostad som gäller f.n. påverkas t.ex. förmågan hos en förälder att betala underhåll ganska väsentligt av om han/hon bor ensam eller delar bostaden och hyran med annan vuxen. I praktiken anpassas naturligtvis sällan ett redan fastställt underhållsbidrag till förändringar i detta hänseende.

Vi föreslår att som förbehåll för bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt skall gälla 2,10 basbelopp. Detta utgör i 1983 års basbelopp 40 740 kr. om året och 3 395 kr. i månaden.

Nivån är vald utifrån flera synpunkter. I enlighet med vad som framförts ovan vill vi inte se beloppet som summan av två bestämda delbelopp, ett för bostad och ett för levnadskostnaden. Ändå måste det belopp som väljs kunna på ett rimligt sätt tillgodose båda slagen av kostnad, där bostadskostnaden givetvis är den som kan vara svårast att anpassa.

I nivån 2,10 basbelopp har vi sett en möjlighet att vid en normalkostnad för hyra ta hänsyn till de synpunkter som framförts om att 1,20 basbelopp inte motsvarar rimliga krav på konsumtionsutrymme för den bidragsskyldige föräldern. Emellertid räknar vi i förbehållsbeloppet inte in någon kostnad för resor till och från arbetet. Denna kostnad beaktas nämligen på annat sätt. Är bostadskostnaden högre än normalt måste de övriga levnadskostnaderna begränsas. Enligt vår mening finns med detta förbehållsbelopp en rimlig överensstämmelse med den nivå som valts för barnets behov. Vi har också haft som en förutsättning att ändrade förbehållsbelopp helst inte bör medföra en ökad kostnad för staten via utfyllnadsdelen i bidragsförskotten. En beräkning har gjorts av hur stora underhållsbidrag som skulle fastställts om de bidragsskyldiga som fanns i bidragsförskottssystemet år 1981 genomgå- ende erhållit förbehållsbelopp på 2,10 basbelopp. Beräkningen visar att summan av kravbara underhållsbidrag inte skulle blivit lägre än f.n. Här bör dock betonas att detta givetvis inte innebär någon garanti för att inte kostnaderna för bidragsförskottssystemet ökar av andra skäl. Minskade reallöner har t.ex. en sänkande effekt på underhållsbidragen och innebär därmed en ökad kostnad för utfyllnadsbidrag.

Vi vill betona att så snart bidragsförskott lämnas blir det belopp som den bidragsskyldige får förbehålla sig innan underhållsbidrag tas ut en del i bidragssystemet. Vi anser den föreslagna nivån rimlig dels i förhållande till vårt förslag i övrigt beträffande barns behov och bidragsförskottsnivåema

dels i förhållande till övrigt stöd till barnfamiljer. Förbehållsbeloppet måste emellertid ses över om väsentliga förändringar sker på dessa andra områden. '

I och med att bostadskostnaden ingår i ett schablonbelopp finns inte utrymme för hänsynstagande till de individuella bostadsbidragen. I social— politiska samordningsutredningens betänkande (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring framfördes i anslutning till den principmodell för en allmän socialförsäkring som betänkandet innehåller att underhållsbidrag skall anses som inkomst vid beräkning av inkomstprövade bidrag. I den av riksdagen i dessa delar antagna propositionen 1982/83:3 om samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet, hänvisas det närmare ställningstagandet i dessa frågor till vidare utredningsarbete. I betänkande från bostadsbidrags- kommitten, (SOU 1982:58) Bostadsbidragen, föreslås att erhållna under- hållsbidrag/bidragsförskott skall inräknas i den hushållsinkomst som utgör underlag för beräkningen av bostadsbidragen. Om detta förslag genomförs utgör detta ett ytterligare skäl att hålla dessa bidrag utanför beräkningen av underhållsbidrag. I den mån bostadsbidrag i sådant fall utgår till vårdnads- havares hushåll får det anses som ett uttryck för det bidrag hushållet behöver sedan hänsyn tagits till erhållna underhållsbidrag/bidragsförskott. Bostads- bidragskommitténs förslag innebär emellertid inte någon motsvarande avräkning från inkomstunderlaget för utgivna underhållsbidrag. Bostadsbi- dragskommittén förklarar den bristande överensstämmelsen i förslaget med att det för vårdnadshavare i allmänhet inte råder samma samband mellan bostadsbidrag och underhållsbidrag som för den bidragsskyldige föräldern. För den som skall betala underhållsbidrag påverkas beloppets storlek av erhållet bostadsbidrag. Flertalet vårdnadshavare är genom bidragsförskottet tillförsäkrade ett stöd som ofta överstiger det eventuella underhållsbidraget och som inte heller påverkas av uppburna bostadsbidrag. Bostadsbidrags- kommittén anför emellertid att ett annat synsätt måste anläggas om sådana ändringar av föräldrabalkens regler genomförs att bostadsbidrag till den bidragsskyldige inte längre påverkar vad denne skall utge i underhållsbidrag. Det utgivna underhållsbidraget bör då fortsättningsvis i princip beaktas vid beräkningen av utgivarens bidragsgrundande inkomst.

Vi ifrågasätter i och för sig ett beräkningssätt som vid överföring av ett underhållsbidrag mellan två hushåll med bostadsbidrag leder till ett sänkt bostadsbidrag i mottagarhushållet men inte till ett höjt bidrag i det betalande hushållet. Emellertid förutsätter givetvis även vi att ett genomförande av vårt förslag leder till en konsekvensändring i fråga om beräkningen av bostads- bidrag. En bidragsskyldig skulle annars kunna få orimliga effekter av en inkomsthöjning. Enligt de regler vi föreslår skulle i vissa lägen 80 % av nettohöjningen kunna tas ut som en höjning på underhållsbidragen. En samtidig sänkning av bostadsbidraget skulle beroende på avtrappningspro- cent kunna motsvara återstående 20 % eller mera.

Kostnader för resor till och från arbetet

Vi har diskuterat hur man vid beräkningen av förälders förmåga bör behandla sådana kostnader för intäkternas förvärvande som kan vara

avdragsgilla vid taxeringen. Man kan, som sker f.n., regelmässigt räkna av dessa kostnader från inkomsten innan preliminärskatten beräknas. Man kan i stället hänföra dem till den nedan beskrivna undantagsregeln och därmed utsätta dem för en striktare bedömning av nödvändigheten. Vi har funnit att en av dessa kostnader, nämligen den för resor till och från arbetet, förekommer så ofta att den bör beaktas redan vid inkomstberäkningen. Vi anser det nämligen väsentligt att undantagsregeln begränsas till mindre ofta förekommande situationer, oftast av klart tidsbegränsad karaktär.

Från inkomsten bör avräknas hela resekostnaden, beräknad enligt kommunalskattelagens regler om vad som utgör skälig resekostnad. Med den beräkning av inkomst av tjänst som skall gälla från 1984 års taxering kommer därmed förmågeberäkningen i normalfallet att stämma med skattesystemets inkomstberäkning. Eftersom kostnader för resor till och från arbetet inte ingår i det av oss föreslagna förbehållsbeloppet behövs inte heller någon korrigering i detta hänseende.

Kostnader för amorteringar och räntor på bil bör däremot inte tillåtas minska förälders överskott. Dessa kostnader beaktas vid beräkningen av den vid beskattningen avdragsgilla bilkostnaden.

Övriga kostnader för inkomsternas förvärvande avser i regel mindre belopp som får anses inrymda i förbehållet på 2,10 basbelopp. Skulle i detta hänseende finnas mer väsentliga nödvändiga kostnader får de komma in vid en eventuell tillämpning av undantagsregeln.

Förbehåll för hemmavarande barn

Förbehållsbelopp för hemmavarande barn ges i dag med utgångspunkt i hur barnet försörjs av båda sina föräldrar. Den bidragsskyldige får förbehålla sig det belopp som tillsammans med vad barnet kan erhålla från sin andra förälder ger en nivå på 0,40 basbelopp, i förekommande fall därutöver barntillsynskostnader eller en högre nivå för tonåringar. Fastställande av förbehållsbelopp förutsätter alltså en genomgång av ekonomin även hos det hemmavarande barnets andra förälder.

I avsnitt 4.3.5 föreslår vi en metod för fördelningen av försörjningsansvar mellan två föräldrar till ett bidragsberättigat barn. Förslaget innebär att ett underhållsbidrag skall kunna bestämmas för den bidragsskyldige föräldern utan inverkan av vårdnadshavarens ekonomi. I avvägningen av underhålls- skyldighet för en förälder gentemot dels ett bidragsberättigat dels ett hemmavarande barn bör i överensstämmelse härmed inte heller ekonomin hos det hemmavarande barnets andra förälder påverka beräkningen.

Vi har med denna utgångspunkt övervägt om det mest konsekventa skulle vara att inte ha kvar något förbehållsbelopp för hemmavarande barn. Den bidragsskyldige förälderns försörjningsförmåga skulle i stället delas lika på samtliga barn.

Vi föreslår i avsnitt 5.3.4 att bidragsförskottet i fortsättningen skall vara behovsprövat mot barnets inkomster. Vi föreslår också att beloppet höjs till 0,46 basbelopp för barn från 13 år och uppåt och att bidraget kan utgå till ungdomar över 18 år som ännu inte avslutat sin grundutbildning. Eftersom emellertid inte någon behovsprövning gentemot vårdnadshavarens inkoms- ter föreslås kommer alla bidragsberättigade barn utan egna inkomster att i

bidragsförskottet ha en garanti för den ena förälderns försörjning. Det vore då oberättigat att inte genom förbehållsbelopp i möjligaste mån ge det hemmavarande barnet motsvarande garanti.

Vi föreslår därför att den bidragsskyldige alltid skall ha rätt till förbehållsbelopp för hemmavarande barn. Förbehållsbeloppet föreslås uppgå till 0,41 basbelopp för barn t.o.m. 12 år och till 0,46 basbelopp för barn från 13 år och uppåt. Förbehåll kan även göras för barn över 18 år som inte avslutat sin grundutbildning. Förbehållsbeloppet inskränks av det hemma- varande barnets egna inkomster. Förbehållet skall inte kunna ökas om barntillsynskostnader finns. Ett större bidrag till hemmavarande barn kan komma i fråga först om överskott finns sedan bidragsberättigat barn erhållit bidrag på bidragsförskottsnivå. Resterande överskott får fördelas mellan samtliga barn.

Denna del av förslaget innebär principiellt en Ökad kostnad för bidrags- förskotten. En normal heltidsinkomst förslår nämligen knappast till större bidrag till två barns underhåll än vad som motsvarar två bidragsförskottsbe- lopp. Hela försörjningsutrymmet kan därför komma att tas i anspråk för två hemmavarande barn. För de bidragsberättigade barnen måste då hela bidragsförskottsnivån bli en samhällskostnad. Detta kommer att gälla också de fall där förbehåll inte görs med nuvarande regler därför att det hemmavarande barnets andra förälder ensam kunnat ge barnet denna försörjningsnivå. Det kan vidare komma att gälla i de situationer där föräldrarna har flera barn och tagit vårdnaden om var sitt eller har gemensam vårdnad men har var sitt barn varaktigt bosatt hos sig. Det i avsnitt 4.3.5 närmare utvecklade förslaget om att varje förälders försörjningsansvar mot barnet skall ses skilt från den andre förälderns motsvarande ansvar leder emellertid till en motsvarande minskning av kostnaden för bidragsförskott. Detta gäller de fall där ett underhållsbidrag är lågt trots förmåga hos den bidragsskyldige därför att vårdnadshavaren har en större försörjningsförmå- ga och där bidragsförskott ändå utgår. Med vårt förslag blir underhållsbi— draget i dessa fall högre, vilket minskar samhällskostnaden.

Förbehåll för make

Underhåll till barn skall liksom nu gå före underhåll till make. Vi vill ytterligare begränsa det undantag från denna regel som förbehållet för make nu innebär.

Den allmänna inställningen i samhället är numera att varje vuxen skall försörja sig själv. Denna syn bildar utgångspunkten för giftermålsbalkens bestämmelser om underhållsskyldigheten mellan makar och frånskilda makar. Den vuxnes ansvar för sin egen försörjning har också allt mer brutit igenom i inkomstbeskattningen och utgör en grundtanke i pensionskommit— téns förslag om ändrat efterlevandeskydd. Vid avsaknad av arbete eller barnomsorg, vid sjukdom eller andra förhållanden som gör att den enskilde inte kan försörja sig själv bör åtgärder sättas in i form av arbetsmarknads- stöd , utbyggd barnomsorg, sjukersättning etc. Vi föreslår att det i princip inte längre skall föreligga någon rätt till förbehållsbelopp för make/sambo. De situationer när make/sambo inte har möjlighet att erhålla medel till sin egen försörjning och därför är beroende av den bidragsskyldige bör dock kunna hänföras till den tidigare berörda undantagsregeln.

Undantagsregel

Vi anser att möjlighet bör finnas att i undantagsfall avvika från den angivna förbehållsberäkningen. En särskild undantagsregel föreslås därför som i princip skall gälla särskilda kostnader av tidsbegränsat slag och som skall tillämpas restriktivt. Skäl för tillämpning av undantagsregeln kan t.ex. vara att den bidragsskyldige har en hög bostadskostnad som inte omedelbart låter sig anpassas till förbehållsbeloppet. En Villafastighet kanske inte går att sälja, dubbla bostäder måste betalas i samband med flyttning osv. På samma sätt som när det gäller barns behov bör särskilda kostnader för sjukdom som inte ersätts inom sjukförsäkringen få räknas in. Lånekostnader för studier och nödvändigt bohag kan beaktas till belopp som är rimligt med hänsyn till lånets ändamål. Tidigare har anförts att hänsyn kan tas till mer väsentliga nödvändiga kostnader för intäkternas förvärvande.

Om den bidragsskyldige har försörjningsansvar för make/sambo som inte själv kan försörja sig kan i vissa situationer hänsyn härtill tas. Make/ samboende kan på grund av ålder eller sjukdom ha hamnat utanför arbetsmarknaden utan någon aktuell rätt till samhällsstöd. Andra hinder för förvärvsarbete kan vara brist på arbetstillfällen eller brist på barnomsorg. För att hänsyn skall kunna tas till att en i och för sig arbetsför person behöver försörjning bör emellertid krävas att denne är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen och icke kunnat erbjudas arbete. Brist på barnomsorg skall kunna beaktas endast om föräldrarna uppenbarligen inte kan lösa barnomsorgsfrågan. Till försörjning för make och därmed jämställd sambo- ende får i dessa särskilda fall undantas högst 0,70 basbelopp. Hälften av makes nettoinkomst avräknas mot förbehållsbeloppet. Hushållets bostad- kostnad beaktas inte utöver den bostadkostnadsdel som ingår i den bidragsskyldiges eget förbehållsbelopp.

Jämfört med den del av den bidragsskyldiges överskott som tas i anspråk för underhållsbidrag är det möjligen generöst att låta endast hälften av makens/samboendens nettoinkomst gå i avräkning mot detta förbehållsbe- lopp. Vi anser emellertid att en hårdare regel i alltför hög grad skulle motverka en önskan hos denne att tillvarata de möjligheter till mindre förvärvsinkomster som kanske ändå finns. Om en bidragsskyldig själv har lågt överskott och maken/samboenden saknar inkomst har nämligen hushållet en dålig behovstäckning. Den bidragsskyldige har kanske med förbehållsbelopp kunnat täcka sina och makens levnadskostnader, sin bostadskostnad och ca hälften av barnens behov, bostadskostnad inräknad. Hushållet har inte någon barntillsynskostnad, kan förutsättas ha bostadsbi— drag och göra inbesparingar genom makens hemarbete. Då flera, framför allt större barn finns kan det emellertid finnas svårigheter att täcka barnens normalbehov. Situationen motsvaras givetvis av samma situation hos en vårdnadshavare som inte genom förvärvsinkomsten och bostadsbidrag förmår täcka sin andel av barnens normalbehov.

Undantagsregeln bör i princip vara till för att ge tid för en anpassning av levnadsförhållanden till den nya situationen. Således bör t.ex. en onormalt hög bostadskostnad endast övergångsvis kunna beaktas inom ramen för undantagsregeln. Beaktande av lånekostnader för studier och nödvändigt bohag får ske längst till den vid underhållsberäkningen gällande lånetidens

slut. Särskilda kostnader vid sjukdom kan avse en begränsad tid men kan naturligtvis också vara bestående.

När det gäller förbehållsbeloppet för make/samboende är tidsaspekten i hög grad beroende av skälet till att inkomst inte finns. Om det är brist på barntillsyn bör detta i princip kunna avhjälpas inom överskådlig tid. Om hindret utgörs av arbetslöshet men utbildning pågår som kan antas leda till anställning är också tiden möjlig att avgränsa. Vid allmän brist på arbetstillfällen kan svårigheten vara mer bestående. I fråga om en make/samboende som inte är arbetsför på grund av sjukdom eller ålder får beaktas att den ersättning från samhället som eventuellt uppbärs kan ändras efter vissa tidsperioder. Sjukpenning för hemmamake kan bytas mot de högre ersättningarna sjukbidrag, förtidspension eller ålderspension.

När hänsynen till en undantagssituation föranleder ett lägre underhållsbi- drag skall normalt en tidsbegränsning ske. För tiden därefter skall då ett underhållsbidrag beräknat efter vanliga regler gälla. En ny prövning av den bidragsskyldiges undantagsskäl är möjlig men fortsatt nedsättning bör bedömas restriktivt. Undantagsregeln är nämligen avsedd att tjäna som påtryckning på den bidragsskyldige att utnyttja alla möjligheter att anpassa sin ekonomiska situation även till det bidragsberättigade barnets behov. Denna effekt kan inte åstadkommas om det inte redan från början står klart att fortsatt nedsättning inte kommer att beviljas om en anpassning bedöms ha kunnat ske.

Uttagsprocent

Som framgår av avsnitt 4.1.3 tas med nu gällande regler inte hela den bidragsskyldiges överskott i anspråk för underhållsbidrag. I de allmänna råden finns två slags begränsningar. Den ena förhåller sig till storleken på överskottet så att endast hälften används när överskottet inte överstiger bidragsförskottsnivån. Den andra är beroende av antalet barn och innebär att högst 60 % av överskottet tas i anspråk för ett barn, 70 % för två barn och 80 % för tre barn och flera. För ökning från 50 % till den barnantalsknutna nivån finns ingen regel om avtrappning. I praktiken innebär dessa sätt att begränsa uttaget att den bidragsskyldige regelmässigt behåller mer av sin nettoinkomst än 1,20 basbelopp + bostadskostnad.

Bakgrunden till det lägre uttaget var ett uttalande i propositionen atti fall då den bidragsskyldiges inkomst inte mycket överstiger förbehållsbeloppet bör man kunna modifiera den förordade beräkningsmetoden så att inte den bidragsskyldiges överskott helt eller nästan helt går åt för underhållsbidrag. Även lagutskottet ansåg det angeläget att undvika kraftiga tröskeleffekter 1 inkomstskiktet kring förbehållsbeloppet.

Underhållsbidragsreglerna inrymmer rätt till förbehåll för förälders personliga levnadskostnader. Med hänsyn till den stora betydelse även separerade föräldrar har för sina barns försörjning anser vi att överskott som kvarstår sedan förbehållsbeloppet avräknats till sin helt övervägande del bör kunna tas i anspråk för barnets försörjning.

Vi finner inte att det finns skäl att behålla olika uttagsprocent vid olika antal barn. Eftersom det rör sig om en situation där ett barns behov skall täckas och där eventuell komplettering med samhällsstöd skall ske kan

sådana synpunkter inte få göra sig gällande som att det rent allmänt sett är en mindre belastning på föräldrar att ha ett barn än flera barn. De hittills använda uttagsprocenten har också motiverats med att utrymme borde finnas för att den bidragsskyldige fick ytterligare barn att försörja. Tillkomsten av ett underhållsberättigat barn kan emellertid antas ändå nästan alltid förorsaka ny beräkning av underhållsbidrag. En regel som bestämmer uttaget oberoende av antal barn innebär dessutom en viss förenkling.

Enligt vår mening är också ett 60-70-procentigt uttag alltför generöst mot bidragsskyldiga med goda överskott. Ett underhållsbidrag motsvarande bidragsförskottsnivån uppnås med 60-procentigt uttag inte förrän vid ett överskott av ca 1 100 kr., varvid den bidragsskyldige får behålla ca 440 kr. utöver förbehållsbeloppet. Vid ett överskott av 800 kr. får den bidragsskyl- dige betala 480 kr. och behålla 320 kr., medan samhället får gå in med ett utfyllnadsbidrag på 183 kr.

Emellertid skulle ett uttag av hela överskottet ha en alltför negativ effekt. Sålänge en förälder inte kunnat täcka hälften av sina barns behov skulle varje inkomstökning i sin helhet gå åt till högre underhållsbidrag.

Vi har stannat för att föreslå att 80 % av överskottet skall tas i anspråk för underhållsbidrag till dess hälften av barnets normalbehov täckts. Vid en nettoinkomst närmast över förbehållsbeloppet bör även i fortsättningen en lägre andel tas ut. Uttaget föreslås dock bli höjt från 50 % till 60 % och endast gälla vid överskott som inte överstiger 0,20 basbelopp. I övergångs- skiktet mellan de olika procentsatserna kan vissa justeringar bli nödvändiga vid jämkningsbedömningar.

4.3.5. Fördelningen av underhållsansvaret mellan föräldrar

Kvotdelningens effekter

Föräldrabalken har alltsedan tillkomsten haft en regel som anger, att de två föräldrarna till ett barn skall ta del i barnets kostnader efter förmåga. I fråga om den ekonomiska standard som barnet borde få sökte man en nivå som utgjorde ett genomsnitt av vad de båda föräldrarnas ekonomi föranledde. Då kvotdelningen infördes i form av en rekommenderad matematisk formel för beräkningen, innebar den ungefär samma fördelningsmetod som tidigare i fråga om beräkningar av två föräldrars försörjning av gemensamma barn. Olikheterna mellan tidigare och nuvarande sätt att räkna framkommer först när fler föräldrar än två är inblandade i beräkningen och det alltså gäller att beräkna underhållet för ett antal halvsyskon. De skilda resultaten av olika sätt att beräkna underhållsbidrag spelar oftast liten roll för det enskilda barnet eftersom det icke behovsprövade bidragsförskottet jämnar ut effekterna. Den fortsatta jämförelsen gäller emellertid principiella skillnader i fråga om underhållsbidragen och därför bortses från bidragsförskottet. Om alltså en bidragsskyldig hade barn med två olika vårdnadshavare och de två vårdnadshavarnas inkomster var olika stora, fanns en inriktning hos det äldre beräkningssättet mot ungefär lika stora underhållsbidrag till de två barnen. Barnen hamnade därmed på sinsemellan olika standard, eftersom vårdnadshavarnas förmåga var olika. Kvotdelningsmetoden strävar efter att

så långt möjligt få barnets behov täckt. Metoden innebär att den bidrags- skyldige kan få betala olika stora underhållsbidrag till barnen beroende på att barnens vårdnadshavare har olika ekonomisk förmåga att ta del i underhållet för sitt barn. Normalbeloppen för barns behov har haft stor genomslagskraft. Standardtillägg är sällsynta.

Ur många synpunkter måste utvecklingen anses riktig. Det måste dock konstateras, att det är en utjämning som inte kan åstadkommas för barn i allmänhet. Följande exempel får belysa vad som avses: Tre personer, A, B och C, har vardera två barn och vardera 1 200 kr. i överskott. A och B lever båda tillsammans med sina barns andra förälder. Deras två makar kan klara sin egen försörjning. A:s make har inte något överskott medan B:s make har 1 200 kr. A:s barn erhåller därmed försörjning med 600 kr. vardera. För B:s barn finns 600 kr. från vardera föräldern, dvs. barnen har 1 200 kr. vardera. Skillnaden i standard beror på skillnaden i resp. andre makes förmåga. C har sina två barn med olika partner. Den ena har samma situation som A:s make, egen försörjning men inte något överskott. Den andra har liksom B:s make möjlighet att bidra med 600 kr. till sitt barn. Om C:s överskott delats lika mellan barnen skulle samma skillnad i standard ha uppkommit som mellan barnen i A:s resp. B:s hushåll. Orsaken hade varit densamma olikheter i den andra förälderns förmåga. Kvotdelningen leder emellertid till att C:s underhållsbidrag blir 900 kr. till ena barnet och 300 kr. till det andra och barnen får därmed samma nivå, 900 kr. vardera.

Ju fler vuxna och barn som är inblandade i beräkningen desto vidare blir den krets inom vilken de inbördes kvotdelningarna har en utjämnande effekt. Kvotdelning måste också tillämpas på samboende föräldrars försörj- ning av gemensamma barn i de fall den ena eller båda föräldrarna är bidragsskyldiga eller har hemmavarande barn som inte är gemensamma. Om t.ex. två bidragsskyldiga med olika stora överskott får ett gemensamt barn, kan kvotdelningen leda till att den bidragsskyldige med det största överskottet ensam får ta hela eller större delen av försörjningen av detta barn. Detta kan i sin tur innebära, att tidigare barn till den ena bidragsskyldige inte får någon inskränkning i sina underhållsbidrag på grund av det nya halvsyskonet medan en väsentlig minskning sker beträffande de övriga barnen. Den äldre metoden skulle i de flesta fall lett till en mer likartad minskning av underhållsbidrag i barnkullarna.

Ovanstående principiella förändring av beräkningsmetod medför i prak- tiken att föräldrar, som brutit eller aldrig inlett en samlevnad, fortsätter i en starkare ekonomisk koppling än enligt tidigare beräkningsmetod. Det fastställda underhållsbidraget påverkas inte bara av alla faktorer som kan förändra deras egna förbehållsbelopp. Dessutom inverkar de förändringar som kan inträffa hos eventuella tidigare eller nya makar/partner och de barn som finns eller tillkommer i dessa relationer.

En bild bör underlätta förståelsen av detta ömsesidiga och vidsträckta ekonomiska beroende, för enkelhetens skull här benämnt ”den långa kedjan".

A i centrum av bilden är bidragsskyldig för barnen B1 och B2 och har dessutom ett hemmavarande barn, 83. tillsammans med sin nye partner, G. Vårdnadshavare för barn Bl, C. är samtidigt bidragsskyldig för barn B4 vars vårdnadshavare är D. Vårdnadshavare för barn BZ, E, är gift och har nyligen

Bm för 81 o. 82 VHV för 33

BES = bidragsskyldig VHV = vårdnadshavare B = barn

fått barnet BS tillsammans med sin nya man, F.

Om vi tänker oss att dessa olika familjekonstellationer har tillräckliga överskott för att föranleda kvotdelning, så skulle födelsen av lilla BS i princip föranleda att underhållsbidraget för Bl, B2 och B4 skulle räknas om, varvid man fick ta hänsyn till de ekonomiska förhållandena för alla inblandade i bilden.

Den ökade handläggningstid som blivit följden av det nya beräkningssättet hänför sig alltså till den samlade effekten av kvotdelningen och den starkt individuella förmågeberäkningen. Kvotdelningen leder till beräkning av fler personers ekonomi och förmågeberäkningen till att var och en av dessa beräkningar är tidskrävande.

Den förenkling av reglerna om barns behov och föräldrars förmåga som föreslagits i föregående avsnitt bör i sig innebära en avsevärd minskning av tidsåtgången. Man kan alltså fråga sig om ovan föreslagna förenklingar är tillräckliga och om kvotdelningen som fördelningsmetod bör behållas i nuvarande utformning.

Enligt vår mening bör förändringar av flera skäl ske även inom fördelningssystemet. I diskussionen av olika metoder har vi konstaterat följande.

Oavsett metod måste det i många fall ligga ett stort mått av osäkerhet i de regler som avser att föra fram till en rättvis fördelning. En skillnad mellan de två föräldrarnas överskott kan ge stort utslagi fråga om fördelningen av deras ansvar för barnets underhåll. I själva verket kan skillnaden i överskott vara ganska bedräglig som mått på en olikhet i de båda föräldrarnas försörjnings- förmåga i djupare bemärkelse. Den kanske mest svårgripbara olikheten avser de skilda villkor under vilka vårdnadshavare och bidragsskyldiga lever, sedda som typfall. Man skulle kunna beskriva det som att vårdnadshavaren som dagligen lever med barnets behov framför ögonen aldrig kan frigöra sig från att försöka uppfylla det. Samma ständiga medvetenhet om barnets behov har vanligen inte den bidragsskyldige, särskilt inte om denne sällan umgås med barnet. Även den garanti som bidragsförskottet i dag utgör bidrar

till att minska det psykologiska trycket på den bidragsskyldige. Detta kan leda till ett mindre intresse hos den bidragsskyldige av att öka inkomster och begränsa utgifter för att klara underhållet till barnet.

Situationen mellan föräldrarna kan också förändras av att den ene fortsätter att leva ensam medan den andre genom nytt samboende antingen får någon att försörja eller själv blir försörjd. I praktiken är det svårt att upprätthålla ett likformigt krav på utnyttjande av förvärvsförmåga.

Vidare spelar också in de olika val som de två föräldrarna kunnat göra i fråga om sådana kostnader till vilka hänsyn tas i nuvarande individuella beräkning. I dag kan möjligen hänsynen till den enskildes kostnader i samverkan med kvotdelningen leda till att den resursstarke minskar sitt ansvar på den resurssvages bekostnad.

På vårdnadshavaren ligger normalt huvuddelen av ansvaret för och omsorgen om barnen. Detta medför alltid i viss mån begränsade förvärvs- möjligheter. Vårdnadshavaren får ändå svara för den del av barnets kostnader som inte täcks av den bidragsskyldige eller genom bidragsförskott. Vårdnadshavarens kostnader kan ofta vara lika stora som bidragsförskottet. För den bidragsskyldige finns möjlighet att underlätta vårdnadshavarens ansvar genom att ta del i barnens uppfostran och regelbundet träffa dem. Dessutom åvilar det den bidragsskyldige att lämna underhållsbidrag till barnets direkta kostnader.

Av Ensamförälder 1980 framgår att den tid en ensamboende vårdnadsha- vare kan ägna sitt barn är väsentligt kortare än den tid barnet i en kärnfamilj har tillsammans med sina föräldrar. En icke obetydlig del av ensamförälder- barnen har ingen eller sällsynt förekommande kontakt med sin andra förälder. Skillnaden till kärnfamiljsbarnet är alltså i detta hänseende stor. Vårdnadshavare i blandfamilj tillbringar enligt utredningen obetydligt mer tid i hemmet än den ensamboende vårdnadshavaren. Barnen i blandfamilj träffar den umgängesberättigade föräldern mindre ofta än barnet som bor med en vuxen. Make/samboende i blandfamilj tillbringar lika lång tid i hemmet som make/samboende i kärnfamilj.

Det ligger en svårighet i att kunna ta hänsyn till faktorer av detta slag. Avvägningen av kostnadsansvaret mellan vårdnadshavaren och den bidrags- skyldige är psykologiskt känslig i de fall båda föräldrarna önskar vårdnaden. Den är också känslig i de fall där den bidragsskyldige vill ta del i vården men vårdnadshavaren på olika sätt söker försvåra eller omöjliggöra detta. Detsamma gäller de fall där det är vårdnadshavaren som vill ha den bidragsskyldiges medverkan men inte får denna. Om hänsyn till vårdansvaret tas vid beräkning av underhållsbidrag kan detta förstärka vårdnadskonflik- ter. Det är också en närmast omöjlig uppgift att värdera detta ansvar ekonomiskt.

Vi har därför inte ansett oss kunna ta hänsyn till fördelningen av vårdansvaret. Möjligen kan man se ett visst beaktande av vårdansvaret i schablonen för minsta barntillsynskostnad. Den kan ge ett överskott över barnets direkta kostnader i de fall vårdnadshavaren själv utövar barntillsy- nen.

Med det ovan anförda har vi velat peka på att den fördelning av försörjningsansvaret mellan föräldrar som sker på siffermässigt underlag många gånger kan te sig felaktig i en helhetsbild av föräldrarnas förhållan-

den. Det kan därför ofta vara otillfredsställande att på sådant underlag slå fast en bestämd försörjningsskyldighet. Vi bedömer det inte som troligt att ett bättre system skulle kunna åstadkommas genom ytterligare hänsyn till den mångfald skiftande omständigheter som kanske av någon rättvisesyn- punkt borde beaktas. Enligt vår mening bör man gå motsatt väg. Man bör söka en metod att i fråga om försörjningsansvaret frigöra särboende föräldrar från varandra. De bör inte på samma sätt som samboende föräldrar ta över försörjningsskyldighet gentemot barnet för varandra.

Vi har sett det som väsentligt att bestämma nivån på den försörjningsandel som vid förmåga hos den bidragsskyldige alltid skall tas ut som underhålls- bidrag. Denna nivå får sedan anknytas till en eller flera bidragsförskottsni- våer. Dessa uttrycker den del av barnets försörjning som vårdnadshavare aldrig behöver ta över. Bidragsförskottets funktion blir därigenom mer renodlad.

Vi har stannat för att närmare diskutera två fördelningsmetoder, benämnda 1) begränsad kvotdelning och 2) hälftendelning. När vi i det följande beskriver dessa två metoder talar vi för enkelhetens skull hela tiden endast om ett mindre barn med schablonbelopp på 0,82 basbelopp/år.

Begränsad kvotdelning

I denna metod behålls kvotdelningen som princip. I det föregående har redogjorts för att kvotdelningen i dag inte behöver tillämpas i de situationer där föräldrarna tillsammans inte kan täcka barnets behov. I dessa situationer sker redan i dag endast en summarisk kontroll av vårdnadshavarens inkomster. En schablonisering av detta slag utsträcks enligt förslaget till att gälla inom ett vidare fält. Den skulle omfatta även situationer där föräldrarna tillsammans kan täcka åtminstone det s.k. minsta behovet för barnet och även gälla de fall då vårdnadshavaren har ytterligare överskott. Regeln utformas enligt följande: Av det behov hos barnet som motsvarar schablon- behovet, 0,82 basbelopp, skall hälften, dvs 0,41 basbelopp, alltid vara garanterat barnet som ett stöd i förhållande till den bidragsskyldige föräldern. Det skall inte ses som ett krav på den bidragsskyldige att åstadkomma detta underhållsbidrag. Saknar denne förmåga härtill, sker komplettering alltid med utfyllnadsbidraget. Undantag utgör endast de fall där barnets egna inkomster sänkt det faktiska behovet till lägre belopp än 0,82 basbelopp. Å andra sidan skall den bidragsskyldiges disponibla överskott upp till 0,41 basbelopp alltid helt utnyttjas, oavsett vad vårdnads- havaren har i överskott. 0,41 basbelopp utgör därmed en andel av barnets försörjning som vårdnadshavaren inte under några omständigheter behöver överta ansvaret för.

I kombination med regeln, att inte heller den bidragsskyldiges underhåll av hemmavarande barn vid nivåer på eller under 0,41 basbelopp är beroende av ekonomin hos detta barns andra förälder, leder metoden till klara förenklingar. I alla fall där den bidragsskyldige inte kan bidra till sina barns underhåll med mer än 0,41 basbelopp per barn klipps den s.k. långa kedjan av. Endast den bidragsskyldiges ekonomi behöver beräknas.

En ytterligare vinst är att bidragsförskottets utfyllnadsdel får ett entydigt syfte att fylla ut bristande förmåga hos den bidragsskyldige. Den i kapitel 3 närmare beskrivna s.k. kvotdelseffekten försvinner dvs. det blir inte längre

möjligt att en utfyllnadsdel utgår, trots att barnets schablonbehov är täckt och trots att den bidragsskyldiges disponibla överskott inte helt tagits i anspråk. Om den bidragsskyldiges överskott räcker till kommer underhålls- bidraget enligt detta alternativ att bestämmas till belopp som inte understiger bidragsförskottsnivån. Jämfört med alternativet att behålla kvotdelningen på dessa nivåer och behovspröva utfyllnadsdelen mot vårdnadshavarens inkomster ger det barnet möjligheter att få en högre standard hos vårdnadshavaren.

Metoden i denna del har som framgår karaktär av hälftendelning. När den bidragsskyldige, eventuellt med samhällets hjälp, täckt 0,41 basbelopp av barnets behov finns nämligen för vårdnadshavaren kvar att täcka minst ett lika stort belopp. Överstiger barnets behov 0,82 basbelopp, finns en större andel kvar för vårdnadshavaren att täcka.

Om den bidragsskyldiges förmåga överstiger 0,41 basbelopp per barn, sker en kvotdelning enligt nuvarande regler i förhållande till båda föräldrarnas hela disponibla överskott och barnets faktiska behov. Om den bidragsskyl- dige även har hemmavarande barn fördelas det överskott som finns —efter att samtliga barn erhållit 0,41 basbelopp genom kvotdelning med resp. andra förälder. I dessa situationer finns alltså ”den långa kedjan kvar. Den begränsningen gäller dock, att om kvotdelningen skulle leda till att den bidragsskyldiges andel av något barns behov understiger 0,41 basbelopp, förbehållsbeloppet resp. underhållsbidraget ändå bestäms till detta belopp.

Detta är en ytterligare betoning av att 0,41 basbelopp är en försörjnings- andel som aldrig överförs på vårdnadshavaren vid bristande försörjningsför— måga hos den bidragsskyldige. Om det vid kvotdelningen däremot skulle visa sig att vårdnadshavaren t.ex. inte har något överskott, medan den bidragsskyldige kan täcka barnets hela behov, bestäms underhållsbidraget till belopp som motsvarar hela behovet. Den bidragsskyldige får alltså ta över vid bristande försörjningsförmåga hos vårdnadshavaren. Den inkonsekvens som ligger häri motiveras av de båda föräldrarnas olika situation. Förbe- hållsbeloppen för förälder utgör ett verkligt skydd endast för den bidrags- skyldige, som innan detta nåtts inte behöver betala något underhållsbidrag. En vårdnadshavare som endast uppbär bidragsförskott till barnet och själv har obetydliga eller inga inkomster får ingen lättnad i fråga om att täcka resten av barnets behov av det skälet att det egna förbehållsbeloppet inte kan täckas. Förbehållsbeloppet är innehållslöst. Ett ytterligare skäl är det normalt större vårdansvaret som ligger på vårdnadshavaren.

En nackdel med den begränsade kvotdelningen är emellertid att den kan leda till att den förälder som har det lägsta överskottet får ta större andel av barnets normalkostnad som bidragsskyldig än som vårdnadshavare. Det olika ekonomiska ansvar beroende på föräldraroll som uppstår vid vissa inkomstförhållanden mellan föräldrar kan också tänkas påverka föräldrarnas val av vem som blir vårdnadshavare. Det kan vara olyckligt om valet i alltför hög grad sker utifrån ekonomin.

Det kan också förefalla inkonsekvent och vara svårt att få accepterat av föräldrarna att två olika beräkningssätt skall användas på olika nivåer av förmåga.

Som senare berörs läggs bostadsbidragen utanför beräkningen av barnets

behov och föräldrarnas förmåga. En ytterligare nackdel med denna metod är därför att om bostadsbidrag utgår i förhållande till det bidragsberättigade barnet tillfaller detta vårdnadshavarhushållet utan att detta påverkar kvotdelningen. Möjligen kan hänsyn härtill tas i undantagsregeln som vid begränsad kvotdelning måste ha ett något annat innehåll än det i avsnitt 4.3.4 föreslagna. Om t.ex. den bidragsskyldige i beräkningen av underhållsbidrag har fått täcka hela eller övervägande delen av barnets behov därför att vårdnadshavaren inte har något överskott eller endast ett lågt sådant, bör en kontroll ske av vårdnadshavarens situation, bostadsbidraget inräknat.

Den begränsade kvotdelningen kan sammanfattas enligt följande: Barnet tillgodoses så väl som möjligt utifrån föräldrarnas samlade förmåga. Särskilt gäller detta i kombination med ett icke behovsprövat bidragsförskott. Detta medför att när vårdnadshavaren saknar förmåga kan den bidragsskyldige föräldern få ta över hela det ekonomiska ansvaret för barnet. Detta kommer aldrig att inträffa för vårdnadshavaren.

Två olika metoder gäller för beräkningen beroende på om den bidrags- skyldige har förmåga att bidra med 0,41 basbelopp per barn eller ej.

Bidragsförskottet kan i denna fördelningsmetod få en entydig karaktär. Förskottsdelen kan liksom nu fylla i vad som inte betalts av ett fastställt underhållsbidrag. Utfyllnadsdelen kan utgöra ett samhällsstöd för det underhåll ett ensamförälderbarn bör erhålla från den förälder som inte direkt försörjer det men som denne icke har förmåga att betala. Som närmare berörts i kapitel 3 har det genomförda solidariska ansvaret för särboende föräldrar lett till en oklarhet i fråga om vad bidragsförskottet avser att stödja.

I de ärenden där kvotdelning inte kommer att tillämpas blir beräkningen förenklad.

Hälftendelning

Enligt denna metod har en förälder ett ansvar för sitt barns underhåll endast utifrån sin egen ekonomiska förmåga oberoende av den andra förälderns förmåga. Om tillräcklig förmåga finns hos båda föräldrarna täcker de därför i första hand hälften var av barnets faktiska normalbehov. Om ytterligare försörjningsförmåga finns utgår tilläggsbidrag. För den bidragsskyldige utgörs alltså underhållsbidraget av ett belopp som så långt dennes förmåga räcker får täcka barnets halva behov och på nivån däröver kan utgöra tilläggsbidrag.

Vårdnadshavaren har att efter förmåga täcka andra hälften av barnets behov. Har vårdnadshavaren ytterligare försörjningsförmåga, får detta antas komma barnet till godo i form av höjd standard i hushållet.

Jämförd med kvotdelningsmetoden innebär hälftendelningen att beräk— ningar av typ ”långa kedjan" aldrig uppkommer. Beräkningen av under- hållsbidrag sker endast utifrån den bidragsskyldiges ekonomi och behovet hos de barn denne har. Beräkningarna blir i kombination med schablonbe- loppen för barnets behov ytterligare förenklade. Detta bör leda till att handläggningen kan ske snabbare. Väntetiderna kan därmed minska och initialskulder behöver inte uppkomma i samma utsträckning.

Reglerna blir enklare att förstå och det blir därmed också lättare för föräldrarna att förutse underhållsbidragets belopp.

Med hälftendelning blir de underhållsbidrag som ligger över bidragsför- skottet i vissa fall lägre än enligt den begränsade kvotdelningen. Det kommer att gälla i de fall den bidragsskyldige har väsentligt högre överskott än vårdnadshavaren och därför enligt den begränsade kvotdelningen får ensam täcka större delen av barnets behov. Detta behöver inte innebära att underhållsbidragen skulle bli lägre än med gällande regler. I motsatt riktning ' verkar nämligen att bostadskostnaden räknas in i barnets behov, att förälders förbehållsbelopp är mer schabloniserat, att uttag sker med 80 % av överskottet och att tilläggsbidrag avses bli mer använt än nu gällande standardtillägg.

Hälftendelningen får samma effekt som den begränsade kvotdelningen på bidragsförskottets syfte. Utfyllnadsbidrag kommer endast att utbetalas vid bristande förmåga hos den bidragsskyldige och kvotdelseffekten upphör.

Hälftendelningen kan sammanfattas enligt följande: Barnet skall erhålla hälften av sin försörjning från vardera föräldern. När föräldrarna har olika stor förmåga sinsemellan blir barnens behovstäckning mindre likformig inom gruppen än med kvotdelning. Upp till bidragsför- skottsnivå ger samhället alltid en garanti för den bidragsskyldige förälderns andel i underhållet. Ingen av föräldrarna får ta hela det ekonomiska ansvaret för barnet.

Samma beräkningsmetod gäller oavsett om den bidragsskyldiges förmåga överstiger 0,41 basbelopp per barn eller ej. Bidragsförskottet får en entydig karaktär. Beräkningen blir förenklad i flertalet ärenden.

Val av metod

Vi har i avsnitt 4.3.2 tagit upp ett antal krav som enligt kommitténs mening måste ställas på en lämplig metod att beräkna underhållsbidrag.

Med stöd av redogörelsen i avsnitt 4.2 finner vi att den nuvarande metoden inte uppfyller de uppställda kraven i fråga om att vara enkel att tillämpa och att kunna kompletteras med ett bidragsförskott av klar innebörd.

I avsnitt 4.3.3 och 4.3.4 har föreslagits förenklingar i fråga om beräkning av barns behov och förälders förmåga. Vi har därvid sökt beakta de likaledes uppställda kraven att reglerna utan att öka samhällskostnaderna skall tillräckligt tillgodose barns behov av underhåll och inte alltför hårt belasta någon av föräldrarna.

I detta avsnitt 4.3.5 har vi lagt fram flera skäl att föreslå även en förändrad fördelningsmetod. Utan sådan ändring är det knappast möjligt att komplet— tera underhållsbidraget med en konsekvent utformad samhällsgaranti för barnets försörjning. Dessutom kvarstår till stor del den besvärliga och tidskrävande beräkningen.

De två ovan beskrivna metoderna, den begränsade kvotdelningen och hälftendelningen, går båda att komplettera med ett bidragsförskott med klar innebörd. Genom att metoderna förhåller sig på samma sätt till bidragsför- skottet skiljer de sig inte heller i fråga om samhällskostnad för detta bidrag. Möjligen kan skillnader uppkomma i fråga om andra samhällsstöd, t.ex. bostadsbidrag. Det blir i så fall skillnader i enskilda fall i ena eller andra riktningen. Ur kostnadssynpunkt för samhället kan det inte få någon större betydelse.

Metoderna skiljer sig i fråga om enkelhet, hur barnet blir tillgodosett och hur föräldrar belastas.

Den begränsade kvotdelningen är enklare än nu gällande regler endast så länge den utgör hälftendelning, dvs. upp till en nivå av 0,82 basbelopp. Den helt genomförda hälftendelningen blir därigenom den metod som blir lättast att tillämpa.

I förening med ett icke behovsprövat bidragsförskott leder den begrän- sade kvotdelningen till bästa försörjning för barnet och hårdast belastning för den bidragsskyldige. Detta sammanhänger med att den bidragsskyldige vid förmåga över 0,41 basbelopp tar över eventuellt bristande förmåga hos vårdnadshavaren och således kan få täcka hela barnets behov.

Vid hälftendelning, där vårdnadshavarens ekonomi inte påverkar den bidragsskyldiges underhållsbidrag på någon nivå, kan barnet få sämre täckning av sitt behov genom att vårdnadshavaren inte har förmåga att täcka sin del.

Tanken bakom kvotdelsmetoden är att en ekonomiskt starkare förälder skall ta större andel av underhållet än en förälder med svag ekonomi. Ett sådant ömsesidigt ansvar mellan föräldrarna kan verka tilltalande. Den allt större ekonomiska självständigheten för individen i vårt nuvarande samhälle gör att man emellertid måste ifrågasätta om det är riktigt att på detta sätt, genom barnen, söka åstadkomma en ekonomisk utjämning mellan deras föräldrar. Dessutom gäller det föräldrar som brutit, eller aldrig inlett, ett samboende och som i allmänhet inte i något annat avseende har någon ekonomisk gemenskap eller förpliktelse gentemot varandra.

Vi finner icke heller att det är ett tillfredsställande resultat av kvotdel- ningen att den bidragsskyldige föräldern ensam kan få täcka barnets hela behov. Samma synsätt anlägger vi i avsnitt 5.3.4 i fråga om den motsatta situationen att man genom att behovspröva bidragsförskottet skulle kunna lägga hela försörjningen av barnet på vårdnadshavaren. Det är t.ex. alltid svårt att hitta den rätta avvägningen mellan föräldrar när en försörjnings- skyldighet skall fastställas med utgångspunkt i ett förvärvsarbetskrav och inte i en faktisk inkomst. Som anförts ovan leder också den omständigheten att bostadsbidraget läggs utanför beräkningen av underhållsskyldigheten till att det kan vara svårt att finna den riktiga fördelningen mellan föräldrarna. Det förhållandet att huvudansvaret för barns försörjning fortfarande vilar på deras föräldrar har för oss utgjort ett starkt skäl att välja en metod där en förälder inte ensam får ta detta ansvar.

Om man i fråga om framtida barnstöd t.ex. valde att via skattesystemet finansiera ett väsentligt högre allmänt barnbidrag, kunde förutsättning finnas för den nyssnämnda försörjningsinriktningen. Det skulle då inte finnas samma utrymme som i dag för avsevärda skillnader mellan olika barns konsumtion. Ett barns ekonomiska standard skulle i lägre grad bero av föräldraförsörjningen. Skillnaden mellan en förälders och två föräldrars försörjning skulle därmed betyda mindre.

Vi anser att det är ett angeläget mål för fortsatt arbete inom familjepoli- tiken att barnstödet får denna inriktning. F.n. är det emellertid väsentligt för alla barn att vara försörjda av båda sina föräldrar.

Under de senaste decennierna har avsevärda förändringar skett i fråga om kvinnors inträde på arbetsmarknaden och samhällets ökande insatser för barnomsorg. Man kan därför i dag på ett annat sätt än tidigare förutsätta en mer likartad försörjningsförmåga hos kvinnor och män. Samhället måste i sin

inställning till barns försörjning kunna räkna med att det stora flertalet föräldrar kan klara sin egen försörjning och väsentligt bidraga till barnets. Genom valet av fördelningsmetod bör man så långt möjligt verka för att de båda föräldrarna får lika stort ekonomiskt ansvar i en underhållssitua- tion.

Vi har därför ansett rimligt att fördela barnets behov lika mellan de båda föräldrarna. Den betalningsskyldige föräldern skyddas i sin försörjarsitua- tion av förbehållsbeloppet. Barnet har genom bidragsförskottet en garanti för att hälften av dess schablonbehov alltid erhålls om den bidragsskyldige föräldern saknar förmåga eller inte betalar fastställt underhållsbidrag.

Det bör betonas att det i själva verket inte blir fråga om skillnader på grund av metod i så många fall.

För ett stort antal barn gäller att den bidragsskyldige föräldern inte har förmåga att betala underhållsbidrag över 0,41 basbelopp. Det väsentliga för dessa barn är hur vårdnadshavarens situation ser ut och hur samhällsstödet är utformat. Beträffande de barn vars bidragsskyldige förälder har förmåga som överstiger 0,41 basbelopp gäller att de föreslagna förändringarna samman- tagna förmodligen kommer att verka höjande på underhållsbidragen bl.a. därför att barnets bostadskostnad kommer in i behovet. Vidare ger metoderna samma resultat då föräldrarna har lika stor förmåga. Skillnaderna avser de fall där vårdnadshavarnas försörjningsförmåga antingen ligger ett stycke över eller ett stycke under den bidragsskyldiges förmåga. Medan kvotdelningen här påverkar storleken av underhållsbidraget gör hälftendel- ningen det inte. Barn, vars vårdnadshavare har olika stor försörjningsför- måga fåri hälftendelningen samma underhållsbidrag men enligt kvotdelning- en olika stora bidragsbelopp. Detta är effekten av att hälftendelningen i detta hänseende åter tar upp det tidigare sättet att beräkna underhållsbidrag. Denna beräkning medförde som ovan redovisats inte samma utjämning av barns försörjning i förhållande till vårdnadshavarens skiftande ekonomi som nu gällande metod. Skillnader i utfallet av de två metoderna i den senast beskrivna situationen att vårdnadshavaren har den lägre inkomsten kan naturligtvis påverkas av i vilken omfattning vårdnadshavare kommer att förvärvsarbeta.

De situationer där skillnaden mellan kvotdelning och hälftendelning blir störst är när vårdnadshavaren är helt utan inkomst och den bidragsskyldige har förmåga att täcka mer än halva delen av barnets normalbehov. För vårdnadshavaren finns bostadsbidragen och möjligheten att själv sköta barntillsynen som icke obetydliga plusposter för att klara dennes andel av barnets schablonbehov. Vidare kan i dessa situationer finnas ett tilläggsbi- drag om den bidragsskyldige föräldern har stort överskott.

Sammanfattningsvis anser vi sålunda, att helt övervägande skäl talar för att hälftendelningen väljs. Tillsammans med schablonerna för barns behov och föräldrars förmåga utgör den den längst gående förenklingen. Samtidigt behåller den de stora fördelar i 1978 års ändringar som bestod i att skyldigheten att betala underhållsbidrag blev villkorlig och att vårdnadsha- varens försörjningsansvar mer beaktas. Lämpligheten av att alltför ofta ändra reglerna för beräkning av underhållsbidrag kan visserligen ifrågasät- tas. Hälftendelning bör emellertid i högre grad än kvotdelningen vara ägnad att förstås och accepteras i det allmänna rättsmedvetandet med sitt större mått av lika ansvar mellan föräldrarna och gentemot barnen.

4.3.6 Umgängeskostnader

Det är väsentligt för barn att ha en god kontakt med båda sina föräldrar. Trots detta är det många ensamförälderbarn som aldrig eller endast förhållandevis sällan träffar sin andre förälder. Skälen härtill kan vara av många olika slag. Oftast utgör emellertid konflikter mellan föräldrarna den bakomliggande anledningen till att umgänget inte fungerar. Bristen i umgänget beror endast i undantagsfall på att den andre förälderns situation skulle vara sådan att umgänge med barnet är olämpligt. Inte heller kostnaderna tycks ha haft någon större roll när man försöker lösa umgängesfrågorna. Viktigt har däremot ansetts vara att föräldrarna får hjälp att bearbeta sina konflikter. Förutsättningen för ett bra umgänge är att föräldrarna kommer över misstroendet mot varandra och accepterar varandra som fullvärdiga föräldrar till barnet. Detta underströks särskilt vid den tidigare nämnda hearing som vi haft. Det togs också upp i propositionen 1981/82:168, s. 46 angående vårdnad och umgänge. Vi återkommer härtill under avsnitt 9.7.2.

Det är en allmän uppfattning att många föräldrar känner till regeln om avdragsrätt för umgängeskostnader och i högre eller lägre grad anpassat sig till den. Hur många som utnyttjar den är inte känt. Enligt Ensamförälder 1980 umgås ungefär hälften av de bidragsskyldiga med sitt barn under semestertid. Över 100 000 bidragsskyldiga kan antas uppfylla villkoren för avdragsrätt vid umgänge under semestern.

Endast för några procent av barnen i bidragsförskottssystemet begärs avdrag för umgängeskostnader. I övriga fall där villkoren för avdragsrätt är uppfyllda sköter föräldrarna själva detta eller bryr sig inte om avdrag. För resten av barnen varar umgänget kortare tid än fem sammanhängande hela dygn eller fungerar inte umgänget alls.

Vi har bl.a. inriktat arbetet med underhållsbidragen på att förenkla beräkningsreglerna. Inom ramen för detta arbete kunde övervägas att de bidragsskyldiga föräldrarna i stället skulle kunna ges ett så generöst förbehållsbelopp att detta gav utrymme för umgängeskostnaderna. Något avdrag för dessa skulle då inte längre behövas. Höjda förbehållsbelopp ger emellertid en kraftig effekt på underhållsbidragets storlek och på samhällets totalkostnad för utfyllnadsdelen i bidragsförskottet. Med en sådan lösning ger man nämligen en lindring även till de föräldrar som inte umgås med sina barn. Lösningen leder alltså till en ökning av samhällsstödet som inte beaktar kostnadsskillnaderna mellan sådana bidragsskyldiga som umgås med sina barn och sådana som inte gör det.

Vi anser inte att det finns skäl att ur förenklingssyfte ta bort en rätt till avdrag som så nyligen införts och som uppfattats i huvudsak positivt. Däremot anser vi att det finns skäl att genom fördelning mellan föräldrarna av bidragsförskottet beakta umgängeskostnaderna även för de bidragsskyl- diga som på grund av en svag ekonomi inte har något underhållsbidrag.

Beaktande av umgängeskostnad

Vi anser det angeläget att föräldrar även i fortsättningen uppmuntras att själva lösa kostnadsfördelningen sinsemellan i samband med barnets umgänge med andre föräldern. Detta bör göras i samband med informa—

tionen om reglerna för hänsynstagande till umgängeskostnader.

Även om så sker är det dock viktigt att det finns bestämda regler för hur umgängeskostnader skall beaktas. Sådana regler är nödvändiga dels för informationen till föräldrar som själva sköter sina mellanhavanden, dels för de fall där föräldrar behöver hjälp att hantera omfördelningen vid umgängeskostnader.

Bortsett från semestertid är enligt Ensamförälder 1980 veckoslutsumgänge vanligast för de barn som över huvud taget träffar sin andre förälder. Det är också vanligast i den grupp där man träffar varandra ofta. Endast i en ringa andel fall träffas barnen och den andre föräldern utanför semestertid en sammanhängande tid av minst fem hela dygn. Det är alltså en stor del av den faktiska umgängestiden som faller utanför gällande avdragsregel för umgängeskostnader.

Enligt vår uppfattning är den form av ofta förekommande kontakt som bl.a. veckoslutsumgänge utgör ur psykologisk synpunkt väsentlig för barnet och föräldern. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att den som vill ha avdrag för veckoslutsumgänge måste åberopa ”särskilda skäl” för att få avdrag. Dessutom kan, även om avdrag medges i domstol, den bidragsskyl- dige inte göra gällande avdragsrätten inom bidragsförskottssystemet.

Det kan konstateras att det finns praktiska problem att ta hänsyn till i fråga om umgänge som sträcker sig endast över ett par dagar. En svårighet är att ändra kravet på att endast hela kalenderdygn kan räknas. Om t.ex. reseavstånd eller andra skäl leder till att barnets vistelse hos den bidrags- skyldige inleds på lördagsmorgonen och avslutas på söndagskvällen, är varken lördagsdygnet eller söndagsdygnet helt.

När det gäller den bidragsskyldiges kostnader för veckoslutsumgänge kan man konstatera att med ett normalt umgänge vartannat veckoslut semestrar och längre helger avräknade bör antalet veckoslutsumgängen uppgå till ca 20 per år. Detta innebär 40 dygn eller 24-timmarsperioder. Med 1/40 som kompensationsnivå motsvarar detta en månads underhållsbidrag. Möjligen kan man därtill påstå att kostnaderna för mat, resor, nöjen för barn tenderar att ligga högre på veckosluten. Lever man i en tillvaro med god ekonomisk marginal tillmäter man kanske inte kostnadsökningar så stor betydelse. För ett antal föräldrar som enligt reglerna befinns ha förmåga till visst underhållsbidrag kan emellertid marginalerna vara små. Detta gäller i än högre grad bidragsskyldiga som har underhållsbidraget fastställt till 0 kr.

Den ekonomiska situationen kan dock vara lika eller mer pressad i vårdnadshavarhushållet. Den förälder som ålagts betala underhållsbidrag har alltid först fått ta undan förbehållet för de egna kostnaderna. Vårdnadshavaren kan vara utan täckning även för dessa.

Även om det således finns skäl för en ändring av reglerna så att också fortlöpande umgänge under kortare tid än fem hela dygn kunde beaktas, finns det också starka skäl som talar häremot. Det för oss avgörande skälet är att umgängesfrågorna ofta är så känsliga att lösa att bestämmelser som kan försvåra umgänget eller förorsaka onödiga konflikter mellan föräldrar bör undvikas. Att frångå kalenderdygnsberäkningen och övergå till 24-timmars- beräkning kan som riksdagen tidigare uttalat bli en källa till konflikter. Detta förhållande i samband med att korttidsumgänge förekommer oftare än umgänge under längre tid ökar också de fall då det finns risk för konflikter.

Andra skäl mot en utökning av avdragsrätten till kortare perioder är de kostnadsökningar inom kassornas administration som detta skulle medföra. Dessutom är det troligt att föräldrar som kan komma överens om ett fortlöpande umgänge också har förmåga att sinsemellan lösa umgängeskost- naden. Många torde också göra detta utan att ha någon överenskommelse alls. Kostnaderna har inte visat sig förorsaka några större problem vid lösningen av umgängesfrågorna. Detta talar mot en utökning av avdragsrät- ten inom bidragsförskottssystemet som skulle kunna medföra ökade konflikter.

Vi har därför stannat för att bibehålla huvudregeln i 7 kap. 4 & första stycket föräldrabalken. Denna innebär att den umgängesperiod en förälder kan göra avdrag för utan avtal med den andre föräldern eller domstolsav- görande måste uppgå till minst fem sammanhängande dygn.

Föräldrabalken ger dock möjlighet att vid särskilda skäl förordna om avdragsrätt för annan tidrymd. Detta leder till en inkonsekvens så till vida att domstol kan besluta om avdrag som enligt bidragsförskottslagen inte kan beaktas av kassan. Denna inkonsekvens skulle bli ännu mer uttalad vid ett eventuellt genomförande av vårt förslag i avsnitt 6.5.5 om att administratio- nen av underhållsbidragen ska flyttas till försäkringskassorna.

Vi föreslår att denna bristande överensstämmelse mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagens bestämmelser löses genom att endast nettoberäk- ning av underhållsbidrag godtas, om avdrag för umgänge under kortare tid än fem hela sammanhängande dygn skall beaktas. Av beräkningen skall klart framgå omfattningen av umgänget samt beaktat belopp. Eventuellt utfyll- nadsbidrag bestäms av kassan utifrån underhållsbidraget före umgängesav- drag. Däremot krävs den bidragsskyldige endast på nettobeloppet och till vårdnadshavaren utbetalas endast nettobelopp samt eventuellt utfyllnadsbi- drag. Härigenom har avdraget reglerats mellan parterna utan kassans inblandning i själv avdragsbeloppet.

Som en följd av förslaget om nettoberäkning av underhållsbidrag föreslår vi att möjligheten att i dom förordna om kortare tidrymd för avdragsrätten än som anges i 7 kap. 4 & första stycket föräldrabalken upphör.

Vi är medvetna om att de båda föräldrarna tar en ekonomisk risk genom en nettoberäkning om umgänget inte får just den omfattning som planerats. Föräldrarna kan i sådana fall begära jämkning. Vi anser att en viss återhållsamhet bör iakttas i fråga om nettoberäkningar i de fall risk kan antas föreligga för stora avvikelser.

Föräldrar skall också kunna träffa privat överenskommelse om avdrag för umgängeskostnader. Sådant avtal skall dock inte heller i fortsättningen kunna beaktas i bidragsförskottssystemet när umgänget varar kortare tid än fem hela sammanhängande dygn.

Umgängets former

Vid handläggningen av avdragsärenden har förekommit svårigheter vid tolkningen av begreppet ”haft barnet hos sig”. Även föräldrar har känt sig tveksamma om vad som avses. Bedömningen av avdragsrätten har blivit osäker hos kassan med därav följande risk för bristande enhetlighet. Kassorna har vid flera tillfällen krävt att den bidragsskyldige oavbrutet själv skall ha haft hand om barnet. Tillfälligt överlämnande av omsorgen, t.ex. till

nära anhörig, har ibland setts som ett skäl för att vägra avdrag eftersom den sammanhängande perioden brutits. Vi anser emellertid, att i barnets kontakter med den andre föräldern även dennes närmaste anhöriga, dvs. föräldrar och syskon, är av betydelse. Begreppet ”haft barnet hos sig” bör enligt vår mening tolkas så att den bidragsskyldige huvudsakligen skall ha haft barnet i sin vård. Om omsorgen tillfälligtvis överlåtits till nära anhörig, skall den bidragsskyldige ändock anses ha varit huvudansvarig för sitt barn. Med denna tolkning kan avdrag medges även om barnet under en mindre del av en sammanhängande ungängestid exempelvis bor hos den bidragsskyldi- ges föräldrar eller syskon utan att den bidragsskyldige varje dag själv är närvarande. Däremot bör umgängeskostnad inte beaktas av det skälet att den bidragsskyldige bekostat t.ex. en Språkresa eller en lägervistelse för barnet men de inte tillbringat tiden tillsammans.

Beräkning av belopp för beaktande av umgängeskostnad

Enligt de nuvarande reglerna är avdragets storlek helt beroende av underhållsbidragets storlek. Detta innebär, att avdraget blir stort vid höga underhållsbidrag, litet vid små och inget alls då underhållsbidrag inte utgår. De som betalar underhållsbidrag kan härigenom få en ekonomisk lindring av olika storlek. De som saknar förmåga att betala får klara umgänget utan något ekonomiskt bistånd.

Även vårdnadshavarna drabbas olika hårt eller inte alls av avdragsrätten. Om t.ex. underhållsbidraget är lika stort som nuvarande bidragsförskott, 663 kr./mån. går vårdnadshavaren miste om 16 kr./dag. Andra vårdnadshavare däremot, som uppbär bidragsförskott, kan vid umgänge få behålla beloppet i sin helhet därför att underhållsbidraget är 0 kr. och inte föranleder avdrag. Detta är en konstruktion för beaktande av umgängeskostnader som inte kan anses skälig.

Vi anser, att en förändring bör genomföras så att kompensation inom bidragsförskottssystemet kan utgå även då underhållsbidraget är fastställt till 0 kr. eller lågt belopp. Ett sätt att nå detta resultat är att öppna möjlighet till omfördelning från vårdnadshavare till bidragsskyldig av utfyllnadsdelen. Beaktandet av umgängeskostnaden knyts då till bidragsförskottsbeloppet eller i förekommande fall det lägre belopp som utgår till barnet på grund av t.ex. barnets egna inkomster. Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag/bidrag skulle därvid i normalfallet utgå med 1/40 av bidragsförskottets belopp. Motsvarande belopp dras av vid utbetalningen av bidragsförskott till barnet. För bidragsskyldiga med noll eller lågt belopp i underhållsbidrag kan utbetalning av medel komma att ske i stället för avdrag å krav. Detta förutsätter att det inte finns en tidigare skuld på vilken avdrag först skall ske.

Härmed uppstår den situationen att de bidragsskyldiga inom bidragsför- skottssystemet som i dag har sitt umgänge beaktat genom ett nettoavtal inte nås av den föreslagna ändringen. Vi föreslår i avsnitt 6.5.5 att beslut om ändring av underhållsbidrag i fortsättningen skall ske hos kassan. Det bör därigenom bli möjligt för en bidragsskyldig som anser sig få otillräcklig kompensation för umgänge genom en nettoberäkning att på ett enklare sätt utverka beslut om en annan nettoberäkning eller en bruttoberäkning av underhållsbidraget.

Förhållandet mellan barns fasta och löpande kostnader är sådant att vi anser att 1/40 av bidragsförskottsnivåerna utgör ett lämpligt belopp för den kostnad den bidragsskyldige minst förorsakas genom att ha barnet hos sig dvs. i huvudsak maten. Vi har därför valt att behålla denna andel även om den inte stämmer med vår beräkning av storleken av barns behov. Det är också vår tanke att ett avdragsbelopp som ganska nära motsvarar den kostnadsminskning vårdnadshavaren får då barnet vistas hos den bidrags- skyldige lättare ska kunna godtas av vårdnadshavaren.

Kostnader för administration

Administrationskostnaderna för avdrag för umgängeskostnader är per ärende i relation till det belopp det gäller betydande. Förslaget kommer i förhållande till nuläget att kräva ett visst merarbete för de ärenden där betalning till den bidragsskyldige kan bli aktuell. Förenklingar i själva handläggningen bör dock kunna bidra till att kostnadsökningen per ärende endast behöver bli marginell.

Totalt sett är nuvarande administrationskostnader för avdragen förhållan- devis små på grund av det ringa antalet ärenden. Vårt förslag innebär en utökning i och med att även bidragsskyldiga som inte har underhållsbidrag fastställt kommer att uppfylla villkoren för beaktande av umgängeskostnad. Inom bidragsförskottssystemet gäller detta högst 30 000. I vilken utsträck- ning dessa kommer att göra anspråk på beaktande av umgängeskostnad är svårt att bedöma. Detta gäller även bidragsskyldiga som på grund av för lågt underhållsbidrag först genom den föreslagna ändringen av bestämmelserna kan få sin umgängeskostnad tillgodosedd.

Vårt förslag innebär emellertid att avdrag på skuld går före utbetalning. Enligt bidragsförskottsregistet har de flesta bidragsskyldiga skuld till kassan. Beaktande av umgängeskostnader kommer därför för den bidragsskyldige ofta att innebära avdrag på skuld. Detta kan verka återhållande på antalet yrkanden om beaktande av umgängeskostnaden.

Administrationskostnaderna måste i stort sett ha varit förutsedda redan vid avdragsregelns införande. Med hänsyn till syftet att underlätta umgänget mellan den bidragsskyldige och barnen anser vi det skäligt att samhället påtar sig kostnaderna för omfördelningen mellan föräldrarna då de inte själva löser umgängeskostnaderna sinsemellan.

Om antalet ärenden för beaktande av umgängeskostnader enligt vårt förslag antas öka till 30 000 skulle administrationskostnaderna öka till cirka 3 milj.kr. per år.

4.3.7 Indexomräkningen

Som konstaterats i avsnitt 4.1.4 är underhållsbidrag inte garanterade värdebeständighet. Man skulle i och för sig kunna behålla dem oförändrade i belopp tills skäl för jämkning kan visas. Man kan välja att låta dem följa det allmänna prisläget eftersom barnets behov ökar i den omfattningen och man förväntar sig att föräldrarnas försörjningsförmåga följer med det allmänna prisläget. Man kan också bestämma en egen utvecklingstakt för dem även här rimligen anknuten till ett antagande om förälders försörjningsförmåga. Den sistnämnda metoden valdes alltså är 1978 inför begynnande reallö-

nesänkningar för stora grupper. Med begränsningen till 7/10 försökte man finna en ökningstakt som förväntades mildra effekterna för de bidragsskyl- diga.

Den statistik vi har redovisat avser relativt kort tid. För perioden åren 1978-1981 förefaller det emellertid som om begränsningen av underhållsbi- drag för den grupp bidragsskyldiga som haft en utveckling av nettoinkomsten motsvarande industriarbetaren inte har varit motiverad. Samtidigt måste man naturligtvis hålla i minnet att betydande variationer finns i fråga om inkomstutvecklingen. Vi har också konstaterat att storleksförhållandet i det enskilda fallet mellan förbehåll, överskott och underhållsbidrag kan ge stort utslag åt båda hållen vid minskningar av inkomsten i förhållande till basbeloppet.

Som vi tidigare redovisat har underhållsbidragens realvärde fram till år 1983 sjunkit med 15,3 %. Vi har inte haft tillgång till statistik som visar om några löntagargrupper under åren 1978-1983 kan ha haft en så kraftig reallöneminskning att drygt 15 % minskning av underhållsbidragens värde har varit behövlig. Det kan i så fall röra sig om en pågående utjämning av löneskillnader eller om motsatsen, att en viss yrkesgrupp halkat efter i löneutvecklingen. En sådan utveckling bör naturligtvis inte föranleda en generell anpassning av underhållsbidragen utan måste åtgärdas med jämkningar i det enskilda fallet.

Vi har hittills mycket litet berört vårdnadshavarnas situation. Det finns en naturlig benägenhet att i fråga om dessa alltid hänvisa till bidragsförskotten. Trots allt ligger emellertid fortfarande 40 % av underhållsbidragen utanför bidragsförskottssystemet.

Vi måste alltså förutsätta att det finns ett stort antal barn som får sitt behov täckt genom båda föräldrarnas underhåll. Förvärvsarbetande vårdnadshava- re har naturligtvis fått motsvarande reallöneminskning som de bidragsskyl- diga. De har alltså fått mindre medel till sin egen försörjning och till sin andel av barnets försörjning. Om begränsningen av underhållsbidragen har varit större än befogat har den bidragsskyldige tillgodosetts på bekostnad av barnet. Vi vet dessutom att realvärdet av barnbidrag och oftast även av bostadsbidrag minskat.

Metoden att beräkna underhållsbidrag är uppbyggd så att den bidrags- skyldige förälder som har behållen inkomst stor nog för sitt förbehåll får täcka detta före underhållet till barnet, medan vårdnadshavaren inte har någon garanti för sin egen försörjning i konkurrens med barnets underhåll. Den bidragsskyldige kan också genom jämkning få sitt förbehåll upplyft till realvärde på bekostnad av underhållsbidragen. Det är naturligtvis inte alldeles självklart att den bidragsskyldige därtill på samhällets eller barnets bekostnad skall ha ett skydd mot sänkt standard under den tid som förflyter tills ändring har skett. Kanske är det också litet anmärkningsvärt att det under den långa tidsperiod när nästan alla löntagargrupper åtnjöt reallöne- ökningar inte var aktuellt att höja underhållsbidrag mer än i enlighet med basbeloppet.

F.n. är det en ganska omständlig procedur att få ett underhållsbidrag ändrat när föräldrarna inte är överens. Detta är naturligtvis ett starkt skäl att genom generella ändringar utifrån någon form av prognos undvika att jämkningsskäl uppkommer.

Vi har i våra överväganden fäst vikt vid tanken att man lättare kan avvara osäkra prognoser om en framtida löneutveckling med ett system där de enskilda underhållsbidragen någorlunda fortlöpande kan anpassas till den enskilda bidragsskyldiges förmåga. Finns denna förutsättning är en ändring av underhållsbidragen som följer basbeloppsändringen den rimligaste utgångspunkten.

Vi föreslår i avsnitt 6.5.5 att administrationen av underhållsbidrag skall överföras till försäkringskassorna enligt den s.k. kassamodellen. Vi hoppas att därigenom sådana möjligheter skapas för anpassning av underhållsbidrag till aktuell förmåga att nyssnämnda förutsättning föreligger.

Vi anser också att antaganden om det rättvisa förhållandet mellan underhållsbidrag och inkomster under de kommande åren kan bli ännu svårare att göra än hittills. Så t.ex. blir effekten av de förändrade beskattningsreglerna på inkomster över den s.k. brytpunkten beroende av förhållandet mellan inkomster och underskott. Även inflationstakt, utrym— me för löneökningar, löneökningsprofil och kommunalskatteförändringar är svåra att beräkna f.n.

Vi är medvetna om att ett borttagande av begränsningen kan antas leda till ett ökat tryck på den myndighet som skall biträda med jämkningar, enligt vårt förslag försäkringskassorna. Ökade administrationskostnader och väntetider kan bli följden. Ökningen av administrationskostnaden måste dock ändå långt understiga inbesparade utfyllnadsbidrag. I den mån den fullständiga indexuppräkningen och eventuella väntetider under en över- gångstid pressar den bidragsskyldiges ekonomi anser vi enligt ovan att den bidragsskyldige inte bör kunna påräkna även detta skydd i sin försörjarsi- tuation.

Vi föreslår därför att begränsningen av indexomräkningen tas bort så att även underhållsbidrag till barn i fortsättningen ändras med det procenttal med vilket basbeloppet ändrats. I samband med information om den årliga ändringen av underhållsbidragen bör också informeras om att den förälder eller det barn som anser sig ha fått ett oriktigt utfall av de generella ändringarna bör ansöka om att få sitt bidrag omprövat.

4.4 Förslag i sammanfattning

När underhållsbidrag skall bestämmas beräknas först barnets behov av bidrag. Fördelningen av underhållet mellan föräldrarna sker enligt hälften- delning, dvs. föräldrarna svarar var för sig efter förmåga för halva delen av barnets behov.

4.4.1 Barns behov

Bam utan egna inkomster

Som schablonbelopp för barns behov föreslår vi 0,82 basbelopp för barn under 13 år och 0,92 basbelopp för äldre barn.

I beloppet är förutom levnadskostnader inräknat en bostadskostnad med 0,15 basbelopp samt en barnomsorgskostnad för barn under 7 år med 0,20 basbelopp.

Barnets bostadskostnad som tidigare varit inräknad i vårdnadshavarens förbehållsbelopp inräknas alltså nu i barnets behov.

Om den bidragsskyldige kan betala ett högre underhållsbidrag än halva schablonbeloppet, dvs. 0,41 resp. 0,46 basbelopp, skall barnets behov närmare bedömas. Den bidragsskyldiges andel blir då hälften av detta faktiska normalbehov.

Finns ytterligare kvar ett icke obetydligt överskott beräknas tilläggsbi- drag.

Barn med egna inkomster

Barnets schablonbehov skall beräknas på samma sätt som ovan beskrivits. I undantagsfall kan annan beräkning gälla.

Innan barnets inkomst av förvärvsarbete avräknas mot barnets behov skall ett schablonbelopp av 0,30 basbelopp tillgodoräknas barnet för de extra kostnader som förvärvsarbetet antas föranleda. Detta innebär att inkomst efter skatt understigande 0,30 basbelopp inte påverkar barnets behov av underhåll.

Underhållsbidrag, bidragsförskott, barnpension och barnlivränta som ersätter en förälders försörjning påverkar inte beräkningen av barnets

behov. Den andra föräldern skall ändå täcka hälften av barnets hela behov.

Fastställelsetid

Förbudet mot att bestämma underhållsbidrag för tiden efter barnets 18-årsdag innan underhållsskyldigheten kan bedömas upphör.

4.4.2 Bidragsskyldig förälders ekonomiska förmåga

Den bidragsskyldiges förmåga att täcka hälften av barnets behov beräknas genom att från inkomst efter skatt tas undan ett förbehållsbelopp för egna levnadsomkostnader. Dessutom beaktas kostnader för hemmavarande barn. Slutligen kan i en särskild undantagsregel hänsyn tas till vissa andra kostnader, främst av övergångskaraktär.

Eget förbehåll

I stället för individuell beräkning av förbehållsbelopp föreslår vi ett schablonbelopp av 2,10 basbelopp. Förutom levnadskostnader ingår i detta belopp även bostadskostnaden. Förslaget innebär att bostadskostnaden inte längre beaktas särskilt.

Utöver schablonbeloppet 2,10 basbelopp skall i förälders förbehåll kunna inräknas skälig kostnad för resor till och från arbetet.

För eget hemmavarande barn får förälder göra ett förbehåll av 0,41 resp. 0.46 basbelopp. Detta skall gälla oavsett den ekonomiska situationen hos barnets andra förälder.

Förälder skall inte medges förbehåll för hemmavarande make/samboende utom i de fall som avses i undantagsregeln. Underhåll av barn skall gå före underhåll till make.

Undantagsregel

I en särskild undantagsregel ges möjlighet till avvikelse från föreslagen förbehållsberäkning. Undantagsregeln skall tillämpas restriktivt och i princip gälla särskilda kostnader av tidsbegränsad karaktär.

Uttagsprocent

Av förälders överskott föreslås 80 % tagas i anspråk för underhållsbidrag tills hälften av barnets normalbehov täckts. Vid överskott som inte överstiger 0,20 basbelopp föreslås ett något lägre uttag, nämligen 60 %.

Bidragsskyldighet

I de fall en mot barn bidragsskyldig förälder också är bidragsskyldig mot make eller förutvarande make skall denna senare bidragsskyldighet inte beaktas vid bedömning av förmåga att täcka hälften av det bidragsberätti— gade barnets normalbehov.

4.4.3 Fördelningsmetod

Vid fördelning av barns behov mellan föräldrar skall hälftendelning tillämpas. Denna innebär att vårdnadshavare och bidragsskyldig var för sig efter förmåga svarar för hälften av barnets faktiska normalbehov.

I de fall det faktiska normalbehovet hos barnet kan beräknas enligt schablonbeloppet skall föräldrarna var för sig och efter förmåga svara för 0,41 basbelopp för barn t.o.m. 12 år och för 0,46 basbelopp för barn från 13 ar.

Även i de fall barnets behov understiger 0,82 resp. 0,92 basbelopp på grund av att barnet har egna inkomster eller tillgångar, tillämpas hälften- delning mellan föräldrar.

4.4.4 Umgängeskostnader

Umgängeskostnader skall kunna beaktas antingen som avdrag på underhålls- bidrag eller som bidrag inom bidragsförskottssystemet då möjlighet till avdrag helt eller delvis på underhållsbidrag icke föreligger. Vid eventuell skuld för obetalda underhållsbidrag skall avdrag på skulder gå före bidraget.

Rätt till avdrag för kostnad för umgänge under kortare tid än fem sammanhängande hela dygn gäller endast under förutsättning av avtal mellan föräldrarna. Inom bidragsförskottssystemet i sådana fall beaktas endast s.k. nettoavtal. Möjligheten att i dom förordna om en kortare tidrymd för avdragsrätten än som anges i 7 kap. 4 & första stycket föräldrabalken föreslås som följd härav upphöra.

Avdrag för/bidrag till umgängeskostnader skall beräknas efter lägst 1/40 av gällande bidragsförskottsnivåer.

4.4.5 Indexomräkningen

Underhållsbidragsbelopp ändras med hela det procenttal med vilket basbeloppet ändrats.

5 Bidragsförskott

Gällande rätt rörande bidragsförskott i de delar som berörs i detta betänkande återfinns i bilaga B. I anknytning till lagrummen ges kommen— tarer.

5.4.1. Vårdnadshavarens medverkan till att få faderskap och underhållsbidrag fastställt

Regler och bakgrund

Genom 1964 års bidragsförskottsreform upphävdes kravet på att ett fastställt underhållsbidrag i princip måste föreligga för att bidragsförskott skulle kunna beviljas. Dessutom infördes rätten till utfyllnadsbidrag. I samband därmed tillkom spärregler för att förhindra missbruk. Dessa innebar att bidragsförskott inte lämnades om vårdnadshavaren utan giltigt skäl underlät

att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap till barnet fastställt. För de fall där ett fastställande av faderskap och underhållsbidrag kommit till stånd kunde bidragsförskottet nedsättas om vårdnadshavaren utan giltigt skäl underlät att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget höjt.

Familjepolitiska kommittén kritiserade i sitt betänkande (SOU 1972:34) spärreglerna och föreslog att de skulle upphävas. Möjligheten att dra in bidragsförskottet ansågs vara ett olämpligt påtryckningsmedel som ytterst drabbade barnets försörjning. Samma yrkande hade även framförts i ett antal riksdagsmotioner. Socialutskottet ansåg, att starka skäl talade för ett genomförande av familjepolitiska kommitténs förslag. Utskottet fann emellertid motiverat att frågan övervägdes ytterligare med hänsyn till att ett slopande kunde ge utrymme för möjligheter till missbruk. Det fanns därför anledning överväga att för rätten till bidragsförskott uppställa en spärregel med mera begränsad räckvidd än den gällande (SoU 1974:14 och 19755).

I propositionen 1975/76:116 föreslogs införandet av en sådan mera begränsad spärregel. Uttrycket ”utan giltigt skäl" föreslogs mildrat till ”uppenbarligen utan giltigt skäl”. Förslaget antogs av riksdagen. Socialut- skottet underströk härvid vikten av att tillämpningen av lagändringen följdes upp. Skulle dess syfte inte uppnås finge frågan om lagstiftningens utformning tas upp till förnyad prövning (SoU 1975/76:37). Denna mera begränsade spärregel trädde i kraft den 1 september 1977. Socialutskottet har i senare avslag på ytterligare motion om upphävande av 2 % a och 4 & fjärde stycket bidragsförskottslagen hänvisat till ensamförälderkommitténs pågående översynsarbete (SoU 1977/78:43). Vi har alltså att följa upp utfallet av lagändringen 1977 och överväga om behov av ändringar föreligger.

Genom 1978 års lagstiftning om underhållsbidrag till barn vidtogs den förändringen att avtal om underhållsbidrag blir bindande även för den underhållsberättigade. I samband härmed ändrades lydelsen av 45 fjärde stycket bidragsförskottslagen. Enligt nu gällande lydelse kan således bidragsförskott sättas ned om det underhållsbidrag som fastställts uppenbar- ligen understiger vad den bidragsskyldige bör erlägga. Skulle vårdnadsha- varen t.ex. av oförstånd ha ingått avtal om underhållsbidrag till barnet som av kassan bedöms vara för lågt räcker det således inte längre med att vårdnadshavaren försöker få ett högre bidrag fastställt. Misslyckas detta kan en sänkning av bidragsförskottet ändå ske.

Nuvarande tillämpning

Enligt socialstatistiken (SCB) fastställdes under år 1981 faderskapet för 38 309 barn till ogifta föräldrar. De allra flesta barnen bodde tillsammans med båda sina föräldrar. Faderskapsutredningen lades ned i 376 fall där faderskapet inte kunnat fastställas. I bidragsförskottsregistret uppgick totala antalet barn för vilka faderskapsutredningen nedlagts men bidragsförskott ändå beviljats till 4 194 i oktober 1982. En uppföljning inom riksförsäkrings- verket av kassornas beslut enligt 25 a bidragsförskottslagen beträffande vårdnadshavarens medverkan till faderskapets fastställande visar att bidrags- förskott vägrats eller indragits i ca 30 fall under 1982. Det kan beräknas att högst 10 % av de ärenden där bidragsförskott sökts men faderskapet inte

kunnat fastställas resulterar i avslag. Bland de ovan nämnda 376 fallen av nedlagda faderskapsutredningar ligger också ett antal fall där modern vägrat medverka men inte heller sökt bidragsförskott. En anledning kan vara att hon har viss kontakt med fadern och får hjälp med barnets försörjning.

Vad gäller de fall som ingår i riksförsäkringsverkets uppföljning av praxis tyder mycket på att socialförvaltning och kassa många gånger ställs inför svårigheter när det gäller att bedöma moderns skäl för att vägra medverka. I ett flertal fall har vårdnadshavaren underlåtit att vidare höra av sig till socialförvaltningen eller kassan trots upprepade anmaningar. Detta tolkas i regel av kassan som att vårdnadshavaren uppenbarligen saknar giltiga skäl för sin underlåtenhet att medverka.

I viss begränsad omfattning har kommittén även efterhört erfarenheter från olika socialförvaltningar av spärregeln om moders medverkan. Sam- manfattningsvis har därvid framgått att man undviker att direkt använda regeln som ett påtryckningsmedel men att den ändå på något vis ”finns i bakgrunden” och antagligen inte kan frånkännas viss effekt. Särskilt skulle det kunna befaras att ytterligare ett antal faderskap aldrig blev fastställda om den togs bort. Samtidigt har regeln för vissa vårdnadshavare uppenbart ingen inverkan. Det förmodas här röra sig om dels vårdnadshavare som har kontakt med eller kanske sammanbor med fadern men ändå inte vill få faderskapet fastställt, dels vårdnadshavare som är helt inställda på att klara barnet själva.

Överväganden

Ansvar för att faderskap och underhållsbidrag blir fastställt

Samhället har ett rent ekonomiskt intresse av att faderskap fastställs. Härigenom förhindras att underhållsbördan felaktigt överförs på det allmänna. Föräldrar å andra sidan kan i vissa fall ha ett rent motsatt intresse av att hemlighålla faderskapet. Detta kan vara föranlett av djupt personliga skäl hos modern men även av en gemensam önskan hos föräldrarna att utnyttja bidragsförskottssystemet och vänta med ett fastställande till dess utgivna bidragsförskott inte längre kan återkrävas.

Barnets eget intresse av att få vetskap om sina föräldrar är naturligtvis av stor betydelse i sammanhanget men lämnas här ändå utanför diskussionen om åtgärder för att förhindra missbruk av bidragsförskottssystemet.

Den avvägning mellan samhällets och föräldrarnas intressen som kommer till uttryck i 2 5 a bidragsförskottslagen har utsatts för kritik i olika sammanhang. Familjepolitiska kommittén ansåg den då gällande bestäm- melsen utgöra ett olämpligt påtryckningsmedel som ytterst drabbar barnets försörjningssituation. Enligt kommittén var det dessutom tveksamt om bestämmelsen hade någon större effekt på mödrarnas vilja att medverka till faderskapets fastställelse. Spärregeln föreslogs utgå. Kritiken har upprepats i olika riksdagsmotioner med förslag till slopande även av den nu mildrade spärregeln.

Riksförsäkringsverket har efter sin genomgång av försäkringskassornas avslagsbeslut funnit att tillämpningen inte kan anses vara för sträng. Besluten om indragning eller vägran har enligt verket i så gott som samtliga fall varit väl underbyggda.

I två fall har verket initierat ändringar. Sammanfattningsvis anser man att tillämpningen fått den mot vårdnadshavarna generösa karaktär som avsetts.

Utöver de granskade fallen finns dessutom ytterligare några hundra ärenden för samma tidsperiod där kassan medgivit bidragsförskott trots moderns underlåtenhet att medverka.

Granskningen av praxis rörande moderns medverkan till fastställelse har visat att sökt bidragsförskott under år 1982 vägrats eller indragits i en relativt liten del, högst 10 %, av de fall där faderskapet inte kunnat fastställas. Föreliggande material visar att ett rätt stort antal av dessa vårdnadshavare uppburit socialbidrag under året. Materialet är emellertid inte så fullständigt att man därav kan sluta sig till att andelen är högre än bland övriga ensamstående vårdnadshavare.

Vad beträffar verkningsgraden hos förevarande paragraf är den naturligt- vis svår att bedöma. Man kan visserligen anta att den har begränsad betydelse jämfört med socialnämndens resurser i övrigt att aktivt arbeta för att få faderskapet fastställt. Vi anser dock inte, efter att ha tagit del även av erfarenheter från handläggningen inom socialnämnderna, att den kan frånkännas all verkan.

Vi instämmer med riksförsäkringsverket i att praxis fått avsett innehåll. Syftet med lagändringen har således uppnåtts. Vi anser, liksom tidigare socialutskottet, att möjligheter till missbruk måste anses föreligga om spärregeln skulle upphävas helt. Vi finner därför att 2 & a bidragsförskotts- lagen bör bibehållas.

Vi vill dock betona vikten av att en noggrann prövning sker av moderns skäl för att vägra medverka. Samtidigt som det ligger i sakens natur att dessa ofta är svåra att bedöma och att man även kan bli tvungen att besluta om indragning vid en uppenbar frånvaro av giltiga skäl, så är det med tanke på konsekvenserna för barnet väsentligt att beslut om indragning inte fattas utan en fullständig utredning. Denna åligger försäkringskassan som har att inhämta upplysningar från modern och den socialnämnd som handlägger faderskapsutredningen.

En tillämpning av spärregeln förutsätter att underlåtenheten kan läggas vårdnadshavaren till last. Har modern medverkat men faderskapet ändå inte kunnat fastställas därför att annan person vägrat medverka bör det inte komma i fråga att vägra bidragsförskott. Inte heller om vederbörliga åtgärder i angivet hänseende blir vidtagna utan vårdnadshavarens medverkan.

Ansvar för underhållsbidragets storlek

I den del som berör kassans möjlighet att jämlikt 4 & fjärde stycket BDFL vägra eller dra in bidragsförskott om underhållsbidraget anses uppenbarligen understiga vad den bidragsskyldige bör erlägga försvinner behovet av dessa spärregler i och med att beräkningen av underhållsbidrag enligt vårt förslag förs över till kassan. I avvaktan på denna överflyttning föreslås en rätt till omprövning av underhållsbidrag om bestämmelserna i 4éå fjärde stycket BDFL har tillämpats.

5.4.2. Åldersgräns för bidragsförskott Bakgrund

Samhällets olika stöd till barnfamiljerna upphör vid olika åldrar på barn. Barnbidraget upphör vid 16 år men ersätts om barnet går i grundskolan av ett förlängt barnbidrag som ger samma månatliga ersättning men endast betalas ut under läsåret, dvs. för nio månader per år. Stödet begränsas alltså till tre fjärdedelar av barnbidragsbeloppet. Studiebidraget inom studiehjälpen motsvarar beloppsmässigt det förlängda barnbidraget. Studiehjälp kan utgå vid gymnasial utbildning t.o.m. första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år.

Barnpension från folkpensioneringen utbetalas tills barnet fyller 18 år och från allmänna tilläggspensioneringen till 19 år.

Förvärvsavdraget gäller endast för hushåll med barn under 16 år. Skattereduktionen till ensamstående vårdnadshavare upphör att gälla då barnet fyller 18 år. Vid samma tidpunkt upphör bidragsförskottet. Bostads- bidragen utgår till hushåll med barn under 17 år. Den del som är statskommunalt bostadsbidrag (SKBB) kan dock lämnas även för sådana barn över 17 år som uppbär förlängt barnbidrag eller studiehjälp. För dessa barn kan dessutom den statliga bostadsbidragsdelen avlösas av inkomstprö- vat tillägg inom studiehjälpen. Bostadsbidragskommittén har i sitt betänkan- de (SOU 1982:58) Bostadsbidragen föreslagit en generell åldersgräns för det standardutjämnande bostadsstödet vid 18 år för alla hemmavarande barn oavsett sysselsättning. För föräldrar till studerande barn skulle detta innebära att den del av bostadsbidraget som motsvarar nuvarande statligt bostadsbidrag skulle lämnas ett är längre än tidigare. Å andra sidan skulle varken detta standardutjämnande stöd eller det kostnadsutjämnande stöd som också föreslås till någon del utgå för barn som har fyllt 18 år. Detta skulle innebära försämringar för de bidragshushåll som i dag får högre SKBB till följd av att de har hemmavarande studerande barn i åldern 18-19 år.

De familjepolitiska stöd som utgår till familjer med barn upphör således stegvis när ungdomarna kommer upp i åldern 16-19 år. Detta är en period då vissa ungdomar minskar sitt beroende av föräldraekonomin. Majoriteten av ungdomarna fortsätter dock sina studier under större delen av denna tid och i vissa fall kan gymnasieutbildningen pågå till något högre ålder. De är då fortfarande beroende av föräldraekonomin. Barnets kostnader är i dessa år särskilt stora.

Den minskning i familjestödet som inträder vid 16 år, då barnbidrag och förvärvsavdrag upphör, motsvaras av en lättnad i försörjningsbördan endast under förutsättning att barnet börjar förvärvsarbeta. Även om förlängt barnbidrag eller studiebidrag betalas ut under studietid, kompenserar inte detta de stöd som upphör.

Från samhällets sida finns en klart uttalad målsättning att alla barn skall beredas utbildning utöver grundskolan. Dessutom har redan i dag det obligatoriska skolväsendet ett ansvar för att de ungdomar som inte fått plats i gymnasieskolan och som inte har något förvärvsarbete skall beredas tillfälle att få utbildning eller arbetslivserfarenhet.

Ungdomar fortsätter sin utbildning efter grundskolan i högre grad än

tidigare. Detta beror bl.a. på att arbetslivet i dag ställer större krav på utbildning. Många ungdomar studerar på gymnasienivå även sedan de uppnått myndighetsåldern. Höstterminen 1978 gick enligt utbildningsstatis- tiken (SCB) 82 % av samtliga 16—åringar, 75 % av 17-åringarna, 38 % av 18-åringarna och 12 % av 19-åringarna i gymnasieskolan.

Enligt Ensamförälder 1980 hade en tredjedel av samtliga hushåll med barn i åldern 17 år sitt barn i 3-årig gymnasieskola. Mellan familjetyperna ensamboende, kärnfamilj och blandfamilj rådde betydande skillnader. Det var mer än dubbelt så vanligt att 17-åringen i kärnfamiljen gick i 3-årigt gymnasium som att den ensamboendes 17-åring gjorde det, 41 % jämfört med 15 %. Blandfamiljens 17-åring gick i större utsträckning än ensambo— endes men inte så ofta som kärnfamiljens 17-åring i 3-årig gymnasieskola. När det gällde den 2-åriga gymnasieskolan fanns inga mera markerade skillnader.

Överväganden och förslag

För de ensamstående vårdnadshavarna inträder då studerande barn uppnår 18 år en betydande minskning i de ekonomiska resurserna på grund av att bidragsförskott och skattereduktion upphör. Detsamma gäller barnpension från folkpensionen. Dessförinnan har förvärvsavdraget upphört då barnet blev 16 år och barnbidraget ersatts av förlängt barnbidrag eller studiebidrag. Möjligheterna att klara barnets försörjning under en förhållandevis lång studietid försvåras därmed.

Enligt 7 kap. 1 5 andra stycket föräldrabalken upphör underhållsskyldig- heten när barnet fyller 18 år. Föräldrarna är dock intill dess barnet fyller 21 år underhållsskyldiga så länge skolgången pågår. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan eller annan jämförlig grundutbildning.

Ensamförälder 1980 visar att barn till ensamstående föräldrar inte i samma utsträckning fortsätter med gymnasiestudier som andra barn. Den kraftiga minskningen av familjestödet i den ålder då gymnasiestudier är aktuella tyder på att anledningen kan vara ekonomisk. Detta bekräftas också av studiestödsutredningens undersökning av det behovsprövade tillägget. Enligt denna hade 78 % av de elever som läsåret 1978/79 uppbar sådant stöd ensamstående förälder.

Studiestödsutredningen föreslogi betänkandet (SOU 1980:25) Studiestöd för 16—19-åringar i gymnasial utbildning stora förbättringar av studiestödet. Förutom kraftigt höjda och värdesäkra generella studiebidrag föreslogs särskild studiehjälp till de ungdomar som är svårast att rekrytera till gymnasieskolan. Utredningen framhöll också vikten av att fördelningspoli- tiska insatser i form av t.ex. ändringar i skattesystemet och förbättrade bostadsbidrag genomfördes parallellt med de föreslagna förstärkningarna av studiehjälpen. Detta beroende främst på att de inkomst- och behovsprövade tilläggen till studiestödet skulle försvinna enligt utredningens förslag. Några väsentligt ökade satsningar på den generella studiehjälpen "torde dock inte vara aktuella i nuvarande samhällsekonomiska läge.

Den ekonomiska situationen under gymnasiestudierna blir olika för ensamförälderbarnen beroende på den bidragsskyldige förälderns förmåga att betala underhållsbidrag. I den mån föräldern har förmåga att betala underhållsbidrag på eller över bidragsförskottsnivå behöver barnet inte

vidkännas någon minskning i underhållsbidrag vid uppnådda 18 år. Ligger den bidragsskyldiges förmåga under bidragsförskottsnivå erhåller barnet endast det bidrag föräldern betalar. Saknar den bidragsskyldige förmåga, utgår inget bidrag eftersom bidragsförskottsgarantin upphör att gälla vid uppnåendet av 18-årsgränsen.

Detta förhållande leder till betydande ojämlikhet när det gäller möjlighe- terna att bedriva gymnasiestudier av den längd att de inte är avslutade vid 18 år. Denna ojämlikhet gäller såväl ensamförälderbarnen emellan som mellan ensam- och tvåförälderbarnen. Beträffande barn som inte bor tillsammans med någon av sina föräldrar svarar kommunen för kostnaderna även under gymnasiestudier.

Vi anser att konsekvensen av att bidragsförskottet upphör vid 18 år är så allvarlig för ensamförälderbarnen att det föreligger starka skäl att ompröva åldersgränsen. Målsättningen måste vara att ensamförälderbarnen skall ha samma möjligheter till gymnasiestudier av olika längd som övriga barn. Enligt vår mening är bidragsförskott en viktig förutsättning för att detta mål skall uppnås. Vi föreslår därför att sådant stöd i princip skall kunna utgå så länge skyldighet att betala underhållsbidrag föreligger.

Av praktiska skäl bör en särskild—åldersgräns till vilken bidragsförskott skall kunna lämnas knytas till studiebidraget inom studiehjälpen. Detta utgår till alla elever i gymnasial utbildning fr.o.m. kvartalet efter det eleven fyllt 16 år t.o.m. första kalenderhalvåret det år under vilket eleven fyller 20 år. Eftersom bidragsförskott betalas ut för kalendermånad bör emellertid åldersgränsen bestämmas till utgången av juni månad det år den bidragsbe- rättigade fyller 20 år.

Vi har i kapitel 10 gjort vissa antaganden rörande antalet ensamförälder- barn som kan antas genomgå gymnasial utbildning som 18-, 19- och 20-åringar. Kostnaderna för en förlängning av åldersgränsen för bidragsför- skott har beräknats till 40 milj.kr.

Vårt förslag i denna del får betydelse i samordningen med pensionsbarnen, närmast dem med barnpension inom folkpensioneringen. Ett av huvudskä- len för pensionskommittén när den i sitt betänkande (SOU 1981:61) Familjepension avvisade tanken på en höjning av åldersgränsen över 18 år var att detta skulle bryta sambandet mellan barnpensionen och bidragsför- skottet.

5.4.3. Nivåer för bidragsförskottet Nu gällande nivåer

Garantinivån för bidragsförskottet är f.n. 0,41 basbelopp när det lämnas i förhållande till en bidragsskyldig förälder. När det utgår tillsammans med barnpension eller när det lämnas i förhållande till två föräldrar är garantinivån 0,31 basbelopp.

Överväganden och förslag

I avsnitt 4.3.3; *har vi föreslagit schablonbelopp för barns levnadskostnader samt för deras bostads— och barntillsynskostnader. Summan av dessa schablonbelopp minskad med barnbidragsbeloppet avjämnade vi till 0,82

basbelopp för barn i åldern 0—12 år och 0,92 basbelopp för barn från 13 ar.

Ifråga om underhållsbidragen har vi valt schablonbelopp för att underlätta beräkningarna. Ett schablonbelopp som uttryck för det minsta behov ett barn i viss ålder alltid kan antas ha leder till att hälften därav blir den andel den bidragsskyldige vid förmåga i vart fall skall betala. Beräkningen av underhållsbidrag kan därigenom i många fall begränsas till en beräkning av den bidragsskyldiges förmåga.

Vi har tidigare slagit fast att bidragsförskottets syfte bör vara att upp till viss nivå utgöra en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skall svara för.

Vi anser att de schablonbelopp som valts som uttryck för barns minsta behov också måste vara det rimliga underlaget för val av bidragsförskotts— nivåer. Hälften av de två schablonbeloppen skulle innebära två bidragsför- skottsnivåer, 0,41 basbelopp för barn i åldern 0—12 år och 0,46 basbelopp för barn från 13 år. Så länge barnbidraget upphör vid 16 år och förlängt barnbidrag och studiebidrag utgör lägre belopp än barnbidraget innebär detta en något för låg nivå för att barn över 16 år skall få halva sitt schablonbehov täckt. Vi anser att detta förhållande inte bör avhjälpas genom ytterligare en nivå inom bidragsförskottssystemet.

Sakligt sett är en höjning av bidragsförskottet för äldre barn väl motiverat. I de fall den bidragsskyldige saknar förmåga att betala underhållsbidrag över 0,41 basbelopp har vårdnadshavaren, med nuvarande regler för bidragsför- skottet, att ensam svara för barnets resterande behov, sammanlagt 0,51 basbelopp per barn. Vårt förslag att slopa Skatteförmånerna ökar ytterligare de svårigheter som många vårdnadshavare har att klara sin del av barnens försörjning. En höjning av bidragsförskottet blir därigenom med hänsyn till vårdnadshavarhushållets försörjningssituation ytterst angelägen.

Kostnaden för förhöjt bidragsförskott till alla ensamförälderbarn från 13 år beräknas till 110 milj. kr. per år.

Ytterligare ett förslag som följer av vår tidigare redovisade inställning gäller nivån på bidragsförskottet i de fall sådant skall utgå i förhållande till båda föräldrarna eller i kombination med barnpension. Enligt nu gällande regler uppgår bidragsförskottet därvid till 0,31 + 0,31 basbelopp. Av vår uppfattning av bidragsförskottet som en garanti för vad bidragsskyldig förälder efter förmåga bör svara för liksom vår inställning till föräldrarnas uppdelade ansvar för barnets kostnader följer, med ett schablonbehov på 0,82 resp. 0,92 basbelopp, att nivån i ovan nämnda fall bör vara 0,41 + 0,41 resp. 0,46 + 0,46 basbelopp. Pensionskommittén har i sitt betänkande (SOU 1981:61) Familjepension föreslagit höjning av garantinivån för barnpension inom folkpensioneringen till 0,41 + 0,41 basbelopp i de fall båda föräldrarna avlidit. I konsekvens härmed föreslår pensionskommittén även att bidragsförskottet alltid skall utgöra 0,41 basbelopp, oberoende av om det utgår i förhållande till två föräldrar eller samtidigt med barnpension.

De förslag vi här lägger påverkar i motsvarande utsträckning pensions- bamen i åldern 13 år och uppåt. Pensionskommittén har i sitt betänkande avvisat tanken på åldersdifferentierade barnpensionsbelopp. Kommittén framhöll därvid att barnomsorgskostnaderna får en viss utjämnande effekt i fråga om kostnaderna för barn i olika åldersgrupper. En annan omständighet som ansågs tala mot en differentiering var att barnpension, till skillnad från

t.ex. socialbidrag, ofta utgår under lång tid och att det därför kan finnas skäl att mera ta sikte på barnets genomsnittliga behov. Ytterligare framhölls önskemålet om enkla regler för förmånerna inom den allmänna försäkring- en.

Vad gäller nivån på stöden har pensionskommittén i sitt betänkande presenterat tabeller över vissa normala levnadskostnader för barn enligt konsumentverkets och Svenska sparbanksföreningens beräkningar. Man har vidare anmärkt att dessa kostnadsberäkningar inte omfattar barntillsyns- och bostadskostnader. Vi har i våra beräkningar av barns behov utgått ifrån socialstyrelsens normalbelopp för barns levnadskostnader i de allmänna råden. Dessa bygger i sin tur på ovan nämnda beräkningar. Efter tillägg med schablonbelopp för barntillsyns- och bostadskostnader kommer vi fram till ett schablonbehov av 0,82 basbelopp för barn i åldern 0-12 år och 0,92 för barn från 13 år. En genomsnittlig nivå på 0,41 såsom ett resultat av en utjämning över tiden förefaller mot bakgrund av dessa siffror låg.

Det faller sig naturligt för oss att till följd av vår uppfattning om bidragsförskottets funktion av garanti i förhållande till den del av barns schablonbehov som bidragsskyldig förälder efter förmåga skall svara för föreslå en höjning för de äldre barnen. Liksom pensionskommittén anser vi det önskvärt med överensstämmelse vad gäller stöd som kommer i form av barnpension och bidragsförskott.

Garantinivån för bidragsförskott och barnpension höjdes fr.o.m. den 1 juli 1981 från 0, 30 resp. 0, 40 basbelopp till 0, 31 resp. 0, 41 basbelopp som kompensation för ändrade beräkningsregler vid fastställande av basbelop- pet. Ändringen innebar att man vid beräkningen av förändringar i det allmänna prisläget inte längre tar hänsyn till indirekta skatter, tullar, avgifter och ändringar i energipriser samt att tillägg görs för subventioner. De ändrade reglerna tillämpades första gången vid fastställande av basbeloppet för januari 1981.

Fr.o.m. den 1 januari 1982 fastställs basbeloppet en gång per åri stället för varje månad under året. Denna ändring medför för alla basbeloppsanknutna stöd att ingen kompensation utges under ett löpande kalenderår för de prisstegringar som kan ske under året. Även denna ändring har alltså påverkat bidragsförskottet och barnpensionen.

Riksdagen har under hösten 1982 fattat principbeslut om en återgång till tidigare beräkningsgrunder för basbeloppet. Frågan om bidragsförskottsni- vån bör återgå till tidigare 0,40 basbelopp uppkommer då.

Våra beräkningar av barns schablonbehov till 0,82 basbelopp för åldern 0-12 år och 0,92 basbelopp för barn i åldern däröver talar emot en sänkning av bidragsförskottsnivån. Vi anser inte heller att principbeslutet i sig är något skäl att nu föreslå ändring. För år 1983 har beslutats att bl.a. pensioner inkl. barnpensionen med garantinivå av 0,41 basbelopp och återbetalningspliktiga studiemedel beräknas på ett belopp som består av basbeloppet, 19 400 kr., och ett tillägg på 300 kr. Detta har angetts utgöra en kompensation för att metoden att bestämma basbeloppet för kalenderår behölls och att därmed pensionerna och studiemedlen inte följer det löpande årets prisstegringar. Denna kompensation som alltså lämnas till stora grupper och kostnadsbe- räknades till 1 100 milj. kr. har inte kommit bidragsförskottsbarnen till del.

inte fattat. Det är inte heller klart om några speciella beräkningar av pensioner och studiemedel m.m. skall ske under år 1984.

Vi anser av dessa skäl att det för bidragsförskottens del inte finns någon anledning att nu föreslå en sänkning av nivån.

Vi föreslår alltså att bidragsförskottsnivån för barn i åldern 0—12 år bibehålls vid 0,41 basbelopp och att nivån höjs till 0,46 basbelopp för barn från 13 år.

5.4.4. Missbruk av bidragsförskottssystemet Bakgrund

Vi har i avsnitt 5 . 3.4 redogjort för familjelagssakkunnigas och propositionens förslag om behovsprövning av bidragsförskottet samt för riksdagsbehand- lingen därav. Förslaget föranleddes av att man i samband med utvidgningen av bidragsförskottssystemet till att omfatta även fall av gemensam vårdnad uppmärksammade den ökade risken för missbruk av systemet. Vi tar här särskilt upp synpunkterna på missbruk. Familjelagssakkunniga anförde härom:

”Vi är medvetna om att anknytningen av rätten till bidragsförskott till boendeförhål- landena i en del fall kan tänkas komma till användning för att uppnå större fördel av bidragsförskottet än vad hittillsvarande ordning medgivit. Föräldrarna kan exempelvis se till att barnet blir att anse som varaktigt bosatt hos den av dem som har den högsta inkomsten. Återbetalningsskyldigheten för utgivna förskott åvilar då den underhålls- skyldige föräldern, vilken är den som har den lägsta inkomsten. Problemet är inte nytt. Samma effekt kan föräldrarna uppnå redan i dag genom att förlägga vårdnaden hos den som har den högsta inkomsten. Vad som tillkommer med den av oss föreslagna ordningen är att ingen av föräldrarna för att uppnå detta resultat behöver avstå från sin del i vårdnaden. Som framhölls av riksdagens lagutskott är det emellertid angeläget se till att de föräldrar som väljer gemensam vårdnad inte råkar ut för ekonomiska försämringar. Gör man begränsningar i rätten till bidragsförskott vid gemensam vårdnad utöver dem som följer av de generella kraven för bidragsförskott löper man risken att den gemensamma vårdnaden som utskottet befarade skall komma att förbehållas en viss krets, en krets som är ekonomiskt oberoende av samhällets stöd. Vill man undvika ett obehörigt utnyttjande av samhällets stöd i form av bidragsförskott bör det ske genom generellt verkande åtgärder och inte inrikta åtgärderna så att de drabbar bara en viss grupp människor.

Man kan tänka sig att i lagen om bidragsförskott införa en generellt verkande begränsning, som kan komma till användning bl.a. i fall då rätten till bidragsförskott klart missbrukas av föräldrar med gemensam vårdnad. En sådan begränsning skulle kunna utformas så att bidragsförskott förklaras inte skola utgå om barnet har egna tillgångar eller eljest uppenbarligen saknar behov av bidragsförskott. Är det uppenbart med hänsyn till båda föräldrarnas ekonomiska förhållanden att barnet saknar behov av bidragsförskott borde detta kunna indragas eller ansökan om förskott avslås."

I propositionen förklarade departementschefen att det, enligt hans mening, var angeläget att hindra att samhällets stöd i form av bidragsförskott utnyttjas på ett obehörigt sätt. Han pekade på risken för att föräldrar bara för att få så stora fördelar som möjligt låter barnet varaktigt bo tillsammans med den av dem som har den högsta inkomsten — eller får det att se ut som om barnet bor hos den föräldern. Likaså uppmärksammades risken för att en rätt

till bidragsförskott vid gemensam vårdnad kunde tänkas inbjuda till att föräldrar fingerade särlevnad för att få ekonomiska förmåner som annars inte tillkom dem. De föreslagna reglerna om bidragsförskott vid gemensam vårdnad kunde enligt departementschefen tänkas i något större utsträckning än då gällande regler inbjuda till missbruk. Det kunde också vara svårt att säkert fastställa vem av föräldrarna som i verkligheten var att anse som bidragsskyldig. På grund härav fanns, som familjelagssakkunniga anfört, behov av bestämmelser som skulle göra det möjligt att i uppenbara fall bedöma barnets behov av bidragsförskott mot bakgrund av båda föräldrar- nas ekonomiska förhållanden oberoende av vem av dem som de själva angav som bidragsskyldig. I lagförslaget i propositionen uttrycktes detta så att bidragsförskott inte skulle lämnas om barnet uppenbarligen saknade behov därav.

Såväl socialutskottet som lagutskottet avstyrkte förslaget till införande av behovsprövning. Båda utskotten förutsatte, med hänsyn till angelägenheten av att missbruk av bidragsförskottssystemet kan förhindras, att ensamföräl- derkommittén ägnar uppmärksamhet åt frågan och följer utvecklingen när det gäller tillämpningen av den nya regeln om bidragsförskott vid gemensam vårdnad.

En företeelse som tillkommit i huvudsak efter det familjelagssakkunnigas förslag och propositionen lades fram är det så kallade uppdelade boendet eller den växelvisa vården av barn. Av olika orsaker har en del föräldrar, till övervägande delen med gemensam vårdnad, valt att dela även på den vardagliga omvårdnaden om barnen. Denna form av boende har blivit mera vanlig först på senare tid, sedan de nya reglerna om gemensam vårdnad tillkom år 1976. Ett stort antal varianter finns, från gränsfall av utökat umgänge till ett helt uppdelat hälften-hälften-boende. Barnet kan exempel— vis tillbringa helgerna hos den ena föräldern och resten av veckan hos den andre. Barnet kan också bo en vecka i taget hos vardera föräldern eller dagen hos den ena föräldern och natten hos den andra.

Orsaken till att vi tar upp den växelvisa vården i detta sammanhang är inte att den i sig skulle utgöra någon form av missbruk utan att denna boendeform, liksom missbruksfallen, skapat vissa problem i tillämpningen och berör frågan om rätt till bidrag. I de fall föräldrarna svarar för i stort sett hälften var av vårdnaden har nämligen kassan ifrågasatt om rätt till bidragsförskott föreligger. Praxis har tidigare varit växlande. I samband med ett antal bidragskonferenser under våren 1983 har emellertid riksförsäkrings- verket sökt arbeta för att åstadkomma en mera enhetlig bedömning av dessa fall. Enligt den praxis flertalet kassor numera tillämpar skall bidragsförskott vägras eller indras i de fall föräldrarna, sett över en längre period, delar vården i stort sett lika mellan sig. Som motivering har vid gemensam vårdnad angivits att barnet inte kan anses ha bott varaktigt tillsammans med endast den ena föräldern och därför inte uppfyllt kraven för att få bidragsförskott. Motsvarande skäl för vägrat bidragsförskott blir vid ensam vårdnad att barnet varaktigt bott tillsammans med den bidragsskyldige.

Den 1 juli 1983 har nya regler' 1 6 kap. FB trätt i kraft som kan förväntas medföra utökad tillämpning av den gemensamma vårdnaden. Vid äkten- skapsskillnad skall domstolen inte längre fatta beslut om vårdnaden såvida inte någon av parterna yrkar det eller rätten finner gemensam vårdnad

uppenbart oförenlig med barnets bästa. Vidare kan ogifta föräldrar, antingen de bor tillsammans eller inte, få gemensam vårdnad genom en enkel anmälan till pastorsämbetet. Denna gemensamma vårdnad kan förväntas bestå i flertalet fall även om föräldrarna senare skulle flytta ifrån varandra.

Överväganden

Enligt vår mening är det inte fråga om missbruk om föräldrarna, med eller utan gemensam vårdnad, låter barnet bo hos den förälder som har den högsta inkomsten och på så vis uppbär ett högre bidragsförskott än om barnet skulle ha bott hos den förälder som har lägst inkomst. Syftet med bidragsförskottet är, enligt vår mening, att garantera den del av barnets schablonbehov som den bidragsskyldige efter förmåga skall svara för. Den omständigheten att denna garanti tas i anspråk mer ju lägre förmåga den bidragsskyldige har bör inte inverka på föräldrarnas rätt till bidrag.

Missbruk blir det däremot om föräldrarna ger sken av att barnet bor hos den förälder som har den högsta inkomsten och uppbär bidragsförskott i förhållande till den andre, men barnet i verkligheten bor hos denne. På samma sätt är det fråga om missbruk om föräldrar som bor tillsammans fingerar särlevnad för att komma i åtnjutande av bidragsförskott.

Vi har genom kontakter med olika befattningshavare på försäkringskassan och riksförsäkringsverket sökt utröna vilka former av missbruk som förekommer och hur vanliga de är. De uppgifter vi härvid fått tyder på att visst missbruk finns men att det knappast är vanligare vid gemensam vårdnad än vid ensam vårdnad och inte vanligare inom bidragsförskottssystemet än inom kassans övriga verksamhetsområden.

De former av missbruk som oftast förekommer är att föräldrarna uppger sig bo isär fast de sammanbor samt att de vid verkligt särboende uppger att barnet bor hos den förälder som har den högsta inkomsten medan barnet i verkligheten bor hos den andra föräldern. Antalet fall där barnet vid gemensam vårdnad bor hos den förälder som har den högsta inkomsten har enligt uppgifter från riksförsäkringsverket och kassorna ökat. En viss del av dessa barn kan antas i verkligheten bo hos den andra föräldern. Risken för sådana skenarrangemang är möjligen något större vid gemensam vårdnad eftersom föräldrarna då får antas ha lättare att samverka och ingen av dem behöver ge upp vårdnaden om barnen.

Någon samlad utredning som redovisar förekomsten av missbruk av bidragsförskottssystemet finns dock inte. Vad som existerar är de individuel- la fall på varje särskilt lokalkontor där det blivit aktuellt att vägra eller dra in bidragsförskottet sedan man upptäckt att föräldrarna lämnat felaktiga uppgifter. Dessutom har riksförsäkringsverket gjort vissa sammanställningar av fall för genomgång vid bidragsförskottskonferenser, men dessa har varit inriktade på att ge diskussionsunderlag, inte heltäckande kartläggning.

Det missbruk av bidragsförskottet som förekommer är enligt vår uppfattning inte så omfattande eller av så speciell karaktär att det kräver särskilda åtgärder inom bidragsförskottets ram. Till den del det över huvud taget är möjligt att förhindra bör detta ske genom sedvanliga kontrollåtgär- der inom kassans verksamhet.

Vad sedan gäller den växelvisa vården kan konstateras att viss osäkerhet

råder inom kassorna om betydelsen enligt 1 & BDFL av barnets boendeför— hållanden. Denna osäkerhet gäller i första hand frågan om bidragsförskott skall vägras om barnet bor halva tiden hos vardera föräldern. För de kassor som anser att förutsättningar för bidragsförskott saknas i dessa fall uppkommer osäkerhet om tillämpningen i det enskilda fallet. Skall den omständigheten att barnet sover hos ena föräldern på nätterna anses utgöra ”lika mycket” boende som vistelsen under dagtid hos den andra föräldern? Och var skall gränsen dras mellan det helt uppdelade boendet och en utökad form av umgänge resp. en jämnare fördelning av ansvaret för barnets vård och tillsyn?

Vi har övervägt om vi i anledning av ovanstående borde föreslå ändring av berörda regler i bidragsförskottslagen och därmed sammanhängande bestämmelser i föräldrabalken i förtydligande syfte. Vi har härvid funnit att de problem som berörts ovan sammanhänger med att såväl den rättsliga vårdnaden som den faktiska vården befinner sig i ett skede av utveckling. Växelvis vård, som i och för sig inte förutsätter men oftast förekommer i samband med gemensam vårdnad, har börjat tillämpas först de senaste åren. Reglerna om gemensam vårdnad har varit i kraft förhållandevis kort tid och nya, utvidgade regler trädde i kraft så sent som den 1 juli 1983. Även rätten till bidragsförskott vid gemensam vårdnad är en relativt ny företeelse, den infördes den 1 juli 1979. Detta sammantaget innebär att underlaget för ett beslut om ändring på grund av den korta tillämpningstiden blir begränsat. Vi anser oss därför inte nu böra gå in och föreslå ändringari reglerna rörande rätt till bidragsförskott och underhållsbidrag i dessa fall. Den fortsatta tillämpningen bör emellertid följas uppmärksamt. Vi utgår ifrån att denna bevakning fortsätter inom departementet.

5 .5 Förslag och ställningstaganden i sammanfattning

Våra överväganden rörande bidragsförskottet dels vad avser dess principiella funktionen, dels vissa speciella frågor har resulterat i förslag och ställnings- taganden som i sammanfattning redovisas här.

Vi föreslår

införande av behovsprövning av bidragsförskott mot barns inkomster. Behovsprövningen innebär att bidragsförskott skall reduceras på grund av barns egna inkomster på samma sätt som underhållsbidraget att åldersgränsen för bidragsförskottet förlängs så att bidrag till ungdomar i gymnasial utbildning utgår t.o.m. utgången av juni månad det år under vilket den studerande fyller 20 år att bidragsförskott utgår med 0,46 basbelopp/år från 13 års ålder _ att bidragsförskott skall utgå med 0,41 + 0,41 resp. 0,46 + 0,46 basbelopp/år när det utges i förhållande till båda föräldrarna eller i kombination med barnpension.

Vi har vid våra överväganden D avvisat tanken på införande av behovsprövning av bidragsförskottet mot vårdnadshavaren. Detta gäller såväl behovsprövning av hela bidragsför- skottet som av endast utfyllnadsdelen

D avvisat tanken på beskattning av underhållsbidrag/bidragsförskott. Därav följer att även förslag om full avdragsrätt för underhållsbidrag, eller eventuellt upp till bidragsförskottsnivån, avvisas El inte funnit skäl att föreslå någon ändring i nu gällande regler om vårdnadshavarens medverkan vid fastställelse av underhållsbidrag och

faderskap D inte funnit skäl att nu föreslå ändrade regler av innebörd att motverka

missbruk av bidragsförskottssystemet eller att begränsa rätten till bidragsförskott vid uppdelat boende för barnet.

5.1. Historik

Bidragsförskottslagens tillkomst år 1937 var resultatet av upprepade ansträngningar ända sedan sekelskiftet att bereda lindring i de ofta svåra förhållanden under vilka barn till ogifta och frånskilda mödrar levde. Det ansågs stötande för det allmänna rättsmedvetandet, och även skadligt ur samhällets synpunkt, att dessa barn till följd av de bidragsskyldigas försummelse skulle behöva lita till fattigvården för sitt uppehälle.

Lagen fick en renodlad förskottskaraktär. Det allmänna inträdde i försumlig faders ställe och betalade ett belopp som motsvarade det underhållsbidrag som fastställts genom dom eller avtal. Förskottet begrän- sades förutom av det fastställda underhållsbidragets storlek även av vissa generella maximibelopp. Fram till år 1948 var dessa såväl dyrortsgraderade som differentierade efter barnantal. Barn för vilka något underhållsbidrag inte fastställts ställdes utanför bidragsförskottslagen.

Rätten till förskott var behovsprövad. Samhällets garanti utlöstes inte om modern eller hennes eventuelle make ansågs kunna klara barnet utan bidrag. Behovsprövningen avskaffades år 1947. Det ansågs då rimligt att samhällets garanti skulle gälla oberoende av moderns ekonomiska förhållanden.

I och med förskotteringen inträdde det allmänna i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den bidragsskyldige. Reglerna för eftergift av återkrav var restriktivt formulerade. Trots att bidragsförskottet var avsett att ha en ren förskottskaraktär kom det i praktiken ändå delvis att verka som en form av understöd, nämligen till den del återbetalningsskyldigheten inte fullgjordes.

Handläggningen av bidragsförskotten uppdrogs åt barnavårdsnämnder- na.

Den ursprungliga bidragsförskottslagen ersattes år 1943 av en ny lag. Karaktären av förskotteringssystem ändrades dock inte.

För barn med okänd fader infördes år 1947 möjlighet att från tre års ålder erhålla särskilt barnbidrag med belopp som motsvarade bidragsförskottets maximibelopp.

1 Uppgifterna i detta avsnitt grundar sig på Statistisk rapport 1983:6, Bidragsförskott 1982, från RFV. Uppgifterna avser förhållandena i december månad för resp. år med undantag för sjukpenninggrundan- de inkomst som gäller per 31 december.

Den 1 juli 1956 utsträcktes bidragsförskottslagen till att omfatta även barn med bidragsskyldig moder. .

Ett helt nytt drag tillfördes bidragsförskottssystemet i och med att en särskild lag om utfyllnadsbidrag tillkom år 1957. Barn med underhållsbidrag som understeg maximala bidragsförskottsbeloppet fick genom ett särskilt utfyllnadsbidrag rätt till ett sammanlagt bidrag motsvarande detta belopp. Detta gällde emellertid endast underhållsbidrag fastställda före den 1 april 1957. Avsikten var att samtidigt stimulera till höjningar av orealistiskt låga underhållsbidrag.

År 1960 överfördes barn med okänd fader till bidragsförskottssystemet där de från tre års ålder erhöll rätt till maximalt bidragsförskott.

Själva karaktären av stödet ändrades genom 1964 års lag om bidragsför- skott. Oberoende av om underhållsbidrag över huvud taget fastställts och utan begränsning till storleken av eventuellt fastställt belopp garanterades ett generellt stöd upp till en viss nivå. För barn till okänd fader slopades åldersgränsen. Kravet på att barnets föräldrar inte bodde tillsammans upphörde. Bidragsförskott kunde därmed utbetalas om barnet t.ex. bodde i fosterhem och föräldrarna var samboende. I samband med dessa utvidg- ningar tillkom kravet på vårdnadshavarens medverkan till åtgärder för att få faderskap och underhållsbidrag fastställt resp. höjt. Nivån på bidragsförskot- tet anknöts till basbeloppet och bestämdes till 25 % av detta i de fall förskottet utbetalades i förhållande till en förälder.

Bidragsförskottsbeloppet har senare höjts till 30 % år 1969 och till 40 % år 1971. Vid det senare tillfället höjdes även åldersgränsen från ursprungligen 16 till 18 år.

Med verkan fr.o.m. den 1 oktober 1977 överfördes bidragsförskottsverk- samheten från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna och riksförsäkringsverket (RFV).

Som en anpassning till nya regler om gemensam vårdnad utvidgades fr.o.m. den 1 juli 1979 rätten till bidragsförskott. Tidigare kunde bidrags— förskott lämnas endast i förhållande till förälder som inte var vårdnadsha— vare. Genom ändringen möjliggjordes bidragsförskott även i förhållande till förälder som har del i vårdnaden men som inte varaktigt sammanbor med barnet.

Den 1 juli 1981 skedde en justering av bidragsförskottsbeloppet till 41 % av basbeloppet såsom en följd av ändrade regler för beräkning av basbeloppet. I och med att detta fr.o.m. år 1982 fastställs för år i stället för månatligen justeras också bidragsförskottet årligen, med verkan fr.o.m. februari 1982.

5.2. Bidragsförskottssystemet i siffror1

Antalet barn med bidragsförskott var 247 556 år 1982. Under perioden 1978-1982 ökade antalet barn med bidragsförskott med 14 %. I slutet av år 1981 uppbar 12 % av alla barn i åldern 0-17 år bidragsförskott och ca 60 % av de underhållsbidragsberättigade ensamförälderbarnen.

5.2.1. Barnen

De bidragsberättigade barnen fördelade sig i december år1982 på olika former av bidragsförskott enligt följande:

Form av bidragsförskott Antal Procent

1. Bidragsförskott med 41 % av basbeloppet i förhållande till en bidragsskyldig 213 684 86,4

2. Bidragsförskott med 31 % + 31 % av basbeloppet i förhållande till två bidragsskyldiga 311 0,1

3. Bidragsförskott med 31 % av basbeloppet för barn även berättigat till barnpension 788 0,3

4. Bidragsförskott med enbart utfyllnadsbidrag upp till 41 % av basbeloppet i förhållande till en bidragsskyldig 32 389 13,1

5. Bidragsförskott med utfyllnad upp till 31 % av basbeloppet i förhållande till två bidragsskyldiga eller vid barnpension en bidragsskyldig 19 0,0 6. Reducerat belopp motsvarande underhållsbidragets storlek 365 0,1

Totalt 247 556 100,0

Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

I det helt övervägande antalet fall, 86 %, uppbar barnet fullt bidragsför- skott från kassan. I denna grupp ingår dels de fall där underhållsbidraget fastställts till 0 kr. dels de fall där försäkringskassan kräver den bidragsskyl- dige på förskotterat bidrag. Dessutom ingår i denna grupp barn för vilka gäller antingen att fadern är okänd, att faderskapet inte hunnit fastställas eller att underhållsbidraget inte ännu blivit fastställt. Förmedling utanför bidragsförskottssystemet av underhållsbidrag från den bidragsskyldige ombesörjdes till 439 barn.

Endast 13 % av barnen fick underhållsbidraget betalat direkt till sig från den bidragsskyldige. I dessa fall betalade kassan utfyllnadsbidrag.

Tabell 5.1 Bidragsförskottsbarnen åren 1978—1982

År Antal bidrags- Därav

förskottsbarn med fader okänd med en med en med två eller faderskaps- BDS" BDS och BDS utredning pågår ingen barn- barn- pension pension 1978 216 710 7 836 207 466 896 512 1979 223 919 7 806 214 769 898 446 1980 232 116 7 882 222 926 901 407 1981 241 144 7 869 232 030 875 370 1982 247 556 7 982 238 456 804 314

" BDS = bidragsskyldig. Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

5.2.2. Föräldrarna

Antalet föräldrar i bidragsförskottssystemet utgjorde år 1982 179 110 vårdnadshavare och 179 762 bidragsskyldiga.

Av de bidragsskyldiga var det drygt 11000 som inte längre hade någon löpande underhållsskyldighet mot barn. De kvarstod i systemet på grund av återstående skuld för tidigare bidragsberättigade barn.

Bosatta i utlandet var 17 000 bidragsskyldiga med underhållsskyldighet mot 22 000 barn.

Fördelning efter kön visar att av vårdnadshavarna var 88 % kvinnor och 12 % män. Detta innebär en ökning av manliga vårdnadshavare med 2 procentenheter från år 1978.

När det gäller sjukpenninggrundande inkomst saknas uppgift för 10 % av de bidragsskyldiga men praktiskt taget inte för några vårdnadshavare. Bidragsskyldiga utan inkomstuppgift är huvudsakligen bosatta i utlandet.

Inkomstbilden i tabell 5.2 visar betydande skillnader mellan vårdnadsha- vare och bidragsskyldiga. Inkomster under 60 000 kr./år har 52 % av vårdnadshavarna mot 30 % av de bidragsskyldiga. I skiktet 60 000 80 000 kr. ligger ca en tredjedel i vardera gruppen medan inkomster över 80 000 kr. gäller 35 % av de bidragsskyldiga mot 18 % av vårdnadshavarna.

5.2.3. Underhållsbidragets storlek

För 19 % av barnen i bidragsförskottsregistret var underhållsbidraget 0 kr. Detta är inte liktydigt med att underhållsbidraget i alla dessa fall var fastställt till 0 kr. I gruppen ingår även barn för vilka faderskap och underhållsbidrag ännu inte hunnit fastställas. Dessutom ingår barn för vilka faderskapsutred-

Tabell 5.2 Föräldrar i bidragsförskottssystemet fördelade efter sjukpenninggrundande inkomst. År 1982

Sjukpenninggrundande inkomst, Procentuell fördelning kr./år

Vårdnadshavare Bidragsskyldig

Hemmamakar 9 2 0 3 9 1 800— 19 900 3 2 20 000— 39 900 12 6 40 000— 59 900 25 11 60 000— 79 900 31 35 80 000— 99 900 13 26 100 000—1 19 900 3 6 120 000— 2 3 Totalt 101 l00 Uppgift saknas 0,3 10.5

Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

Tabell 5.3 Bidragsförskottsbarnen fördelade efter underhållsbidragets storlek. År 1982 Underhållsbidrag kr./mån. Antal barn Procent 0 47 255 19,1 1—199 25 347 10,2 200—299 27 588 11,1 300—399 48 608 19,6 400—499 36 024 14,6 500—599 45 684 18,5 600—699 11 052 4,5 700—799 4 169 1,7 800— 1 829 0,7 Totalt 247 556 100,0

Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

ningen lagts ned. Andelen underhållsbidrag fastställda till 0 utgjorde ca 14 %.

År 1982 utgjorde bidragsförskottet 608 kr./mån. Av barnen i bidragsför- skottssystemet hade El ca 7 % underhållsbidrag fastställt till belopp över bidragsförskottsni- van El ca 74 % underhållsbidrag som låg på belopp under bidragsförskottsni- vån ca 14 % underhållsbidrag fastställt till 0 kr. D ca 5 % ännu inte fastställda underhållsbidrag.

EI

Drygt 50% av barnen hade underhållsbidrag mellan 300 och 600 kr./mån.

Antal och andel barn efter underhållsbidragets storlek framgår av tabell 5 .3.

5.2.4. Kostnader

Statens slutliga kostnader för bidragsförskotten är beroende av antalet barn i systemet, storleken på underhållsbidragen i förhållande till bidragsförskotts— nivån och återbetalningen av förskotterade bidrag.

Under femårsperioden 1978-1982 har utbetalningen av bidragsförskott ökat med 693 milj. kr. eller ungefär 68 %. Statens kostnader har stigit med 421 milj. kr. eller ca 64 %. Bidragsförskottsnivån har under perioden stigit med 45 %, underhållsbidragens medianbelopp med 21 % och antalet bidragsförskottsbarn med 14 %. Förändringarna framgår av tabell 5.4 och 5.5.

År 1982 utbetalades i bidragsförskott 1 709 milj. kr. Samma år inbetalades av de bidragsskyldiga 633 milj. kr. Staten svarade alltså år 1982 för 1 076 milj. kr. av det under året totalt utbetalade beloppet.

Tabell 5.4 Utvecklingen inom bidragsförskottssystemet år 1978-1982 (beloppen avser december månad resp. år)

År Underhålls- Bidragsförskott Totalt utbetalt Kostnad efter bidrag, me- (40 resp. 41% bidragsförskott avdrag för inbetalt dianbelopp av basbeloppet) milj. kr./år underhållsbidrag kr./mån" kr./mån. milj. kr./år

1978 288 420 1 016 655 1979 315 463 1 136 702 1980 329 537 1 328 815 1981 351 591 1 583 1 003 1982 350 608 1 709 1 076

" Medianbeloppet är det underhållsbidrag som ligger i mitten om alla bidrag ordnas i storleksordning. Källa: Statistisk rapport 1983:6, RFV.

Tabell 5.5 Utvecklingen inom bidragsförskottssystemet år 1978—1982 angiven som förändring i förhållande till basåret 1978

År Förändring i förhållande nu basåret 1978

Antal Median Bidrags- Totalt Kostnad efter bidragsberät- för under- förskotts- utbetalt avdrag för tigade barn hålls- nivå bidrags- inbetalt under- bidragen förskott hållsbidrag

1978 100 100 100 100 100 1979 103 109 110 112 107 1980 107 114 128 131 124 1981 111 121 141 156 153 1982 114 121 145 168 164

Källa: Bearbetning av material från RFV.

Vid bedömning av tabellen bör även beaktas att bidragsförskottet som följer basbeloppets växlingar fram t.o.m. år 1981 kunde ändras flera gånger varje år medan underhållsbidragen reglerades högst en gång om året. Fr.o.m. år 1982 fastställs basbeloppet för helt kalenderår. För tiden dessförinnan ligger därför underhållsbidragen i december på en i förhållande till bidragsförskottet låg nivå. Skillnaden blir särskilt märkbar om basbelop- pet stiger kraftigt mellan april och december.

5 .3 Överväganden om bidragsförskottets principiella funktion

5.3.1. Idéhistorik

Som en inledning till överväganden om bidragsförskottets funktion lämnas nedan en redogörelse för hur bidragsförskottet enligt vår mening varit avsett att fungera sedan tillkomsten år 1937.

Inom svensk socialpolitik har det sedan länge funnits en strävan att begränsa behovet av fattigvård och socialhjälp. Man har därvid sökt gå fram efter två linjer. Dels har man genom åtgärder mot t.ex. arbetslöshet, sjukdom och dåliga bostäder sökt avgränsa och angripa orsakerna till socialhjälpsberoendet. Dels har man styrt över stödet från individuell beräkning av den enskildes behov till generella belopp som utgår om vissa objektivt konstaterbara förhållanden föreligger. Denna form av stöd har ansetts mindre utpekande än den individuella socialhjälpen. Den utesluter inte behovsprövning efter inkomst och förmögenhet men dess regler är ändå i grunden gruppinriktade i stället för individinriktade. Tillkomsten av bidragsförskottssystemet år 1937 bör ses mot denna bakgrund.

Perioden 1937-] 947

Bidragsförskott kunde beviljas när det konstaterats att ett underhållsbidrag fastställts och att detta inte betalades. Fram t.o.m. år 1947 var bidragsför- skottet behovsprövat mot moderns och hennes eventuelle makes inkomst och förmögenhet. Man kan alltså säga att bidragsförskottet var en samhällsgaranti för faderns fastställda underhållsbidrag. Garantin gällde dock endast under förutsättning att inte modern kunde ta över även denna del av försörjningen.

Perioden 1948-] 95 7

Behovsprövningen togs bort är 1947. Den ansågs ge bidragsförskottslagstift- ningen en olycklig dubbelkaraktär. Enligt vad som anfördes var nämligen bidragsförskottets funktion att genom en garanti för den bidragsskyldiges underhållsbidrag i görligaste mån jämställa ensamförälderbarn med barn till samboende föräldrar. Samhället borde således garantera faderns del i barnets underhåll utan att fråga efter om modern eller hennes make kunde klara barnet utan bidrag. Genom att behovsprövningen slopades ändrade bidragsförskottet karaktär och blev en renodlad samhällsgaranti för att varje barn skulle erhålla fastställt underhållsbidrag oberoende av moderns förhållanden. Samhället garanterade således alltid den enskilde faderns del i barnets försörjning. Garantin motsvarade fortfarande det fastställda under- hållsbidraget, upp till ett visst högsta belopp.

Perioden I 95 7-1 963

I det utredningsarbete som föregick 1957 års lagstiftning påpekades nackdelen med att bidragsförskott inte utgick med högre belopp än fastställda underhållsbidrag. Dessa ansågs i flertalet fall vara orealistiskt låga. Många barn blev därigenom beroende av fattigvård även efter bidragsförskottslagstiftningens tillkomst. Förskottslagen hade alltså i dessa fall endast medfört att vårdnadshavaren blivit tvungen att söka två slags samhällsstöd i stället för ett. Olika metoder att möta detta problem hade diskuterats tidigare. Bl.a. hade ett behovsprövat bidrag av ren understöds- karaktär övervägts. Detta skulle utgå till barn som bodde tillsammans med endast den ena av sina föräldrar. Det skulle vara frikopplat från den civilrättsliga underhållsskyldigheten. Tanken avfördes med motiveringen att

barn som sammanbodde med båda sina föräldrar inte åtnjöt denna samhällsgaranti för sin försörjning.

En annan tankegång var att föreskriva att underhållsbidrag inte fick understiga en nedre gräns. Detta ansågs emellertid dåligt överensstämma med principen i föräldrabalken att underhållsbidrag skulle bestämmas med hänsyn till förälders förmåga. Detta var en princip man avsåg behålla. Det befarades också att en nedre gräns kunde tendera att i praktiken också bli en övre gräns för underhållsbidrag.

Övervägandena denna gång resulterade i införandet av det begränsade utfyllnadsbidrag som gällde mellan åren 1957 och 1964. Det omfattade endast underhållsbidrag fastställda före den 1 april 1957. Garantinivån utgjordes i dessa fall inte längre av det individuella underhållsbidragsbelop- pet, utan detta kompletterades med utfyllnadsbidrag upp till ett visst belopp. Detta sammanföll vid införandet med maximala bidragsförskottet, som beräknades kunna täcka knappt hälften av barnets behov. En höjning av nivån på underhållsbidrag eftersträvades.

Utformat på detta sätt hade bidragsförskottet kvar sin karaktär från år 1947 som renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldige föräldern. Nivån hade emellertid för barnen med utfyllnadsbidrag blivit generell i stället för individuell. Den svarade mot den del av bidragsskyldig förälders försörjningsskyldighet som samhället ansåg sig kunna garantera.

Perioden från år 1964

Genom ändringarna år 1964 slopades för samtliga den direkta anknytningen till det fastställda underhållsbidraget. I stället anknöts till själva bidragsskyl- digheten. Bidragsförskott kunde beviljas oberoende av om underhållsbidrag fastställts eller inte. Dessutom var förskottsbeloppet inte längre beroende av underhållsbidragets storlek utan utgick med visst generellt maximibelopp. Bidragsförskottsnivån anknöts till barnpensionen. Bidragsförskottet kunde dock fortfarande ses som en garanti för den bidragsskyldige förälderns del av barnets kostnader. Vårdnadshavaren förutsattes nämligen å sin sida bidra med lika mycket.

Senare höjningar av nivån har inte föregåtts av några principresonemang kring bidragsförskottets funktion. Höjningarna har emellertid inte varit större än att bidragsförskottet åtminstone till den helt övervägande delen får anses ha bibehållit sin karaktär av ersättning för eller utfyllnad av särlevande förälders bidrag.

Familjelagssakkunniga betecknade i sitt betänkande år 1977 utfyllnadsbi- draget som ”en form av samhällsstöd för barnet som ersättning för den underhållsskyldiges bristande förmåga att svara för sin del av barnets grundförsörjning”. En sänkning av underhållsbidragen enligt förslaget ansågs medföra ökade samhällsinsatser för de bidragsskyldiga inom ramen ' för bidragsförskottssystemet.

Beträffande nivån på den bidragsskyldiges andel kan återges delar av de i betänkandet föreslagna bestämmelser som avsågs reglera kassans återkrav. Till vårdnadshavarens förhållanden togs därvid ingen hänsyn. Barns grundbehov angavs, med hänvisning till vad som gällde inom andra rättsområden, till 0,6 basbelopp utöver barnbidraget. Den bidragsskyldige

skulle vid beräkningen av återkravet få göra förbehåll för hemmavarande barn med 0,3-0,6 basbelopp beroende på om andra föräldern kunde täcka barnets kostnader delvis eller inte alls. Beträffande det bidragsberättigade barnet föreslogs att viss procent av den bidragsskyldiges överskott skulle tasi anspråk för underhållsbidrag upp till bidragsförskottets nivå. För underhålls- bidrag däröver skulle uttagsprocenten sänkas och även vårdnadshavarens förhållanden beaktas. Den bidragsskyldige avsågs alltså alltid under förutsättning av förmåga — få ta ansvar för åtminstone hälften av såväl hemmavarande som bidragsberättigade barns behov.

Familjelagssakkunnigas tankar om bidragsförskottets syfte kan sägas ligga i linje med ställningstaganden till bidragsförskottet under närmast föregåen- de perioder. Avsikten var att garantera den bidragsskyldiges del i barnets underhåll. En inskränkning av rätten till bidragsförskott föreslogs emellertid gälla när barnet hade egna tillgångar eller uppenbarligen saknade behov av bidragsförskott.

I den av förslaget föranledda propositionen 1978/79: 12 fick bidragsförskot- tet en delvis annan funktion. Enligt förslaget till ändringari föräldrabalken skulle nämligen en uttrycklig sammanvägning av föräldrarnas förmåga ske vid bestämmande av underhållsbidrag. Till skillnad från familjelagssakkun- nigas förslag skulle vårdnadshavarens förhållanden beaktas även under bidragsförskottsnivån. Underhållsbidraget kunde därvid bli lägre än bidrags- förskottet, inte därför att den bidragsskyldige saknade förmåga utan på grund av vårdnadshavarens större förmåga. Satt i relation till de föreslagna ändringarna framstod bidragsförskottet därmed inte längre som en garanti enbart för den bidragsskyldiges del av barnets underhåll. Det kunde komma att täcka även viss del av vårdnadshavarens andel.

Propositionen innehöll också ett förslag till behovsprövning gentemot vårdnadshavaren och barnet. Enligt förslaget skulle bidragsförskott vägras om barnet uppenbarligen saknade behov av bidragsförskott. Förslaget tillkom främst som en följd av den föreslagna regeln om rätt till bidragsför- skott vid gemensam vårdnad. Behovsprövningsregeln föreslogs emellertid gälla generellt. Ett underhållsbidrag som fastställts till lågt belopp därför att den andra föräldern haft god ekonomi angavs kunna tyda på att något behov av bidragsförskott inte förelåg. Behovsprövningen skulle omfatta både förskotts- och utfyllnadsdelen.

Med förslaget om behovsprövning återvände man alltså till viss del till det bidragsförskott som gällde mellan åren 1937 och 1947. Samhällsstödet skulle emellertid inte som då vara kopplat till det enskilda underhållsbidraget utan till en viss garantinivå för barnet. Detta var egentligen samma tanke på ett understöd till barn med en förälder som tidigare avvisats med hänvisning till de samboende föräldrarnas situation.

Sedan förändringarna av föräldrabalken genomförts och förslaget om behovsprövning, främst med hänvisning till ensamförälderkommitténs pågående arbete, avvisats, överensstämmer inte längre principerna i föräldrabalken och bidragsförskottslagen. Utifrån föräldrabalken kan i en viss situation bestämmas att ett barn bör erhålla 200 kr./mån. från sin icke samboende förälder. Föräldrarna anses därigenom på ett riktigt sätt ha fördelat sin underhållsskyldighet sinsemellan och barnets behov har täckts. Enligt bidragsförskottslagen skall emellertid alla barn som garanti för vad

som bör komma från den icke samboende föräldern kunna erhålla 663 kr./mån. (bidragsförskottsbeloppet enligt 1983 års basbelopp).

Valet av metod för att avhjälpa denna brist på överensstämmelse måste bl.a. påverkas av den funktion man vill att bidragsförskottet skall ha. Diskussionerna härom följer i hög grad de diskussioner som förts under bidragsförskottets hela tillvarotid. I vår översyn av bidragsförskottet har vi börjat förutsättningslöst med att fråga om detta stöd fortfarande är befogat och vilken utformning det i sådant fall bör ha.

5.3.2. Behövs bidragsförskottet?

Bidragsförskottet tillkommer barnet och utgör en samhällsgaranti för dess försörjning. Samtidigt utgör bidragsförskottet ett stöd för de bidragsskyldiga därigenom att det ger möjlighet att ta viss social hänsyn till deras förhållanden. Hade inte bidragsförskottet funnits, hade säkerligen uttaget från de bidragsskyldiga legat högre. Bidragsförskottet behovsprövas inte mot mottagaren, däremot på visst sätt mot den bidragsskyldiges förmåga. Stödet beskattas inte.

En omprövning av bidragsförskottets funktion måste företas mot bak- grund av de bidragsskyldigas och vårdnadshavarnas situation. Det är inte meningsfullt att pröva olika isolerade lösningar utan att först överväga motiveringen för och målet med bidragsförskottssystemet. I bedömningen av olika lösningar hamnar man förr eller senare i rättviseöverväganden dels mellan ensamföräldrar och andra grupper i samhället, dels mellan olika ensamföräldergrupper.

Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga det generella barnstödet. Det bör dock konstateras att ett kategoriinriktat stöd av det slag bidragsförskottet utgör för sin utformning är beroende av övriga barnstöd. I den mån man samhällsekonomiskt väljer att genom generella barnstöd utjämna skillnader mellan hushåll med barn och hushåll utan barn, minskar behovet av såväl behovsprövade som till särskilda grupper riktade stöd. Även en ökning av behovsprövade stöd inom hela gruppen barnhushåll förändrar bilden för de gruppinriktade stöden.

Vi är hänvisade till att vid vår bedömning av bidragsförskottet utgå ifrån nuvarande utformning av övrigt barnstöd.

Inledningsvis kan man då fråga sig om det med nuvarande övrigt barnstöd är befogat med ett särskilt stöd till ensamförälderbarn. Är möjligheten för föräldrari allmänhet att försörja sig själva och sina barn så god att det saknar betydelse om de sammanbor eller lever isär? Dvs. utgör inte längre ensamföräldrar en naturlig målgrupp för ett samhällsstöd? Räcker det att de kompenseras för sina merkostnader via skattesystemet eller motsvarande förmåner, i förekommande fall kompletterade genom bostadsbidrag? För barnens del finns barnbidrag och kanske en större möjlighet än för barn till sammanboende föräldrar att få kommunal barntillsyn och tillägg till studiebidraget. Beträffande icke betalda underhållsbidrag finns möjligheten att begära indrivning genom kronofogdemyndigheten.

Vår inställning i denna fråga är att bidragsförskottet inte kan avvaras. Redan tidigare har konstaterats att huvudansvaret för barns försörjning vilar på föräldrarna. Ett flertal olika undersökningar har visat att barnfamiljer

befinner sig i en ekonomiskt pressad situation. Vår undersökning Ensamför- älder 1980 visar att detta gäller i alldeles särskild grad för barnfamiljer med ensamboende förälder. Föräldrars särboende leder i sig till ökade kostnader särskilt bostadskostnader som minskar försörjningsförmågan. Stödbeho- vet föranleds även av det i allmänhet ensamma vårdnadsansvarets begrän- sande inverkan på förvärvsmöjligheterna.

Till detta kommer en ofta mindre påtaglig insikt om kostnaderna för barn hos den förälder som inte bor tillsammans med barnet liksom ett i vissa fall svagare intresse att i samverkan med den andra föräldern bidra till barnets uppehälle. Dessa senare omständigheter kan sägas ha utgjort ett av de ursprungliga motiven för bidragsförskottet. Stödets ursprungliga funktion, dvs. nuvarande förskottsdelen, var just att skapa en viss trygghet därigenom att vårdnadshavarna inte skulle behöva vara utlämnade åt den osäkerhet som ett oregelbundet underhållsbidrag innebär.

Mot denna bakgrund kan sägas att vårdnadshavarna i allmänhet inte skulle ha möjlighet att försörja barnen ensamma med tillskott av de underhållsbi- drag som betalas eller kan drivas in med hjälp av kronofogdemyndigheten. Behov av denna förskottsdelens trygghet föreligger fortfarande.

Enligt vår mening finns det även behov av det senare tillkomna utfyllnadsbidraget. Enligt de regler som vi föreslår för beräkning av underhållsbidrag i avsnitt 4.3.5 skall föräldrarna i princip svara för halva kostnaden var för barnens uppehälle. Underhållsbidragen utgör ett mått på de bidragsskyldigas försörjningsförmåga. I bidragsförskottsregistret uppgår underhållsbidragen i genomsnitt till ca halva bidragsförskottsbeloppet. De bidragsskyldiga förmår således täcka i genomsnitt ca en fjärdedel av kostnaderna för barn i åldern 0—12 år. För äldre barn är kostnaderna ytterligare något högre. Vårdnadshavarnas försörjningsförmåga är generellt sett lägre än de bidragsskyldigas. Någon möjlighet för dessa att mera allmänt ta över de bidragsskyldigas försörjningsansvar finns således inte. Nuvarande övriga stöd i form av barnbidrag, bostadsbidrag och skatteförmåner räcker inte för att kompensera brister både i vårdnadshavarens och den bidrags- skyldiges förmåga. Behov av bidragsförskott som en garanti för den bidragsskyldiges del av barnets försörjning kvarstår således generellt sett.

5.3.3. Stödets uppbyggnad

Nästa fråga gäller att bestämma om bidragsförskottet skall utgå som en garanti endast för den bidragsskyldige förälderns del i försörjningen eller för båda föräldrarnas.

Barns försörjning är fortfarande i hög grad beroende av föräldrarnas gemensamma förmåga. Ett vårdnadshavarhushåll bör alltså erhålla bidrag till barnets underhåll från den andre föräldern. Detta kan ske genom ett direkt betalat underhållsbidrag eller, som bidragsförskottssystemet nu är utformat, genom att samhället träder in och förskotterar underhållsbidraget samt garanterar en viss nivå.

Sedan detta skett får vårdnadshavarhushållet principiellt sett anses vara i samma situation vad gäller barnens försörjning som hushåll med samman- levande föräldrar.

Ett stöd som är kopplat till den bidragsskyldiges och vårdnadshavarens

sammanlagda förmåga skulle få en effekt som kan sägas på samma gång vara både för positiv och för negativ i förhållande till kärnfamiljen. Ett sådant garantistöd måste rimligen ligga på den nivå samhället satt för tvåförälder- försörjning. Det utbetalas med hela beloppet när inte någon av föräldrarna har förmåga och bortfaller när sammanlagd förmåga finns på denna nivå. När stödet utgår helt år det svårförklarligt generöst mot särlevande föräldrar jämfört med samboende. När det upphört helt kan det å andra sidan innebära att man tagit bort all kompensation för bortfallet av en förälders försörjning. Ensamföräldern utan underhållsbidrag får när den egna försörjningsförmå- gan förslår ta över den andra förälderns andel. Man gör med ett sådant system en allvarlig inskränkning i ensamförälderns möjligheter att skapa villkor för barnen som är likvärdiga med dem som gäller i de flesta tvåförälderfamiljer.

Bidragsförskott i förhållande till både den bidragsskyldige och vårdnads- havaren var för sig skulle kunna ge vårdnadshavarhushållet en bättre situation än kärnfamiljen.

Vi anser att den enda utformning av stödet som är rimlig utifrån det syfte stödet bör ha, nämligen att så långt möjligt söka utjämna ekonomiska skillnader mellan barn till särlevande och samlevande föräldrar, är att det utgår som en garanti upp till viss nivå endast för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skall svara för. Härigenom får barnet anses komma i en situation som i princip kan jämföras med den där två samlevande föräldrar direkt kan bidra till dess försörjning. Huruvida det i särskilda fall bör göras avsteg ifrån denna uppfattning återkommer vi till i det följande avsnittet.

5.3.4. Behovsprövning av bidragsförskottet

I detta avsnitt behandlar vi olika möjligheter att behovspröva bidragsför- skottet. Behovsprövning kan ske i tre olika led i handläggningen av underhållsbidrag och bidragsförskott. I de olika leden får behovsprövningen delvis olika innehåll.

Behovsprövning i olika led

För att visa de olika leden upprepar vi kort uppbyggnaden av bidragsför- skottet. Först finns ett barn med behov av underhåll. Skyldiga att sörja för detta underhåll är barnets två föräldrar. När föräldrarna inte båda bor tillsammans med barnet får den ena föräldern, den som inte bor med barnet, sin underhållsskyldighet förändrad till en skyldighet att betala underhållsbi— drag. Den andra föräldern fortsätter att lämna sitt underhåll i form av direktförsörjning av barnet och att förvalta underhållsbidraget för barnets räkning. Bidragsförskottet som det ser ut i dag, utgör en samhällsgaranti för att barnet, utöver den försörjning det kan erhålla från den förälder det bor hos, alltid erhåller bidrag på nivån 0,41 basbelopp per år. Denna beloppsnivå kan täckas helt av underhållsbidrag, helt av samhällsstöd eller vara fördelad på båda.

Det första led där behovsprövning kan förekomma är vid bestämmande av barnets behov av underhåll. Finns inte något sådant behov därför att barnet

försörjer sig själv har barnet inte rätt till underhållsbidrag. I detta led skulle behovsprövning av bidragsförskottet kunna utgöras av en regel som lät rätten till bidragsförskott följa barnets behov av underhållsbidrag.

Det andra ledet är bestämmandet av det genom bidragsförskottet garanterade underhållsbidraget. Här görs redan nu en behovsprövning genom de regler som avgör storleken av underhållsbidraget i förhållande till den bidragsskyldige förälderns ekonomiska förhållanden. Man kan säga att man här prövar den bidragsskyldiges behov av stöd i sin försörjning av barnet. Det finns skäl att erinra härom då man i diskussionen om ett icke behovsprövat bidragsförskott kanske lätt bortser från den inkomstprövning som alltid sker i fråga om underhållsbidraget och som därför påverkar samhällsstödet.

Det tredje led där behovsprövning kan bli aktuell är om bidragsförskottet görs beroende av den icke bidragsskyldige förälderns försörjningsmöjligheter. Med vårt förslag om uppdelat försörjningsansvar för särlevande föräldrar skall den ene föräldern inte ta över den andres del av barnets försörjning. Samhället kan emellertid i fråga om sitt stöd bestämma att någon garanti för den bidragsskyldige förälderns försörjning inte skall gälla t.ex. vid viss inkomstnivå hos den direktförsörjande vårdnadshavaren. Detta innebär att vårdnadshavaren i vissa fall förutom sin egen del av barnets kostnader ändå får gå in och före samhället ta över den bidragsskyldiges del.

Innan vi närmare diskuterar de här nämnda möjligheterna till behovspröv- ning redogör vi för tidigare behandling av frågan.

Tidigare behandling

Familjelagssakkunniga

I fråga om prövning av den bidragsskyldiges förmåga innehöll familjelags- sakkunnigas förslag regler som kan sägas innebära en fullständig behovs- prövning. Sambandet mellan bidragsförskott och underhållsbidrag föreslogs upphöra. Sedan bidragsförskott utbetalats till barnet skulle kassan kunna bestämma hur mycket den bidragsskyldige skulle återgälda. Beloppet skulle beräknas i enlighet med föreslagna regler angående den bidragsskyldiges förmåga. Vårdnadshavarens ekonomi skulle inte påverka resultatet. Detta innebar alltså att bidragsförskottet skulle täckas med samhällsstöd endast vid bristande förmåga hos den bidragsskyldige föräldern.

Ifråga om övrig behovsprövning föreslog familjelagssakkunniga en regel av följande innehåll: ”Bidragsförskott utgår icke därest ..... barnet har egna tillgångar eller eljest uppenbarligen saknar behov av bidragsförskott.” Denna skulle ingå i 2 & BDFL som punkt e. Anledningen till detta tillägg var att man föreslog att bidragsförskott skulle utgå vid gemensam vårdnad men antog att benägenheten att använda bidragsförskottet på ett obehörigt sätt därigenom kunde öka. Man ville således införa en möjlighet att begränsa rätten till bidragsförskott vid missbruk. I specialmotiveringen till den föreslagna punkten anfördes att denna gjorde det möjligt att bedöma barnets behov av bidragsförskott mot båda föräldrarnas förmåga, oberoende av vem av dem som de själva utpekade som bidragsskyldig. I och med att denna möjlighet avsågs komma till användning generellt, alltså inte bara vid

gemensam vårdnad då missbruksrisken ansågs större, fick förslaget karak- tären av en mera allmän behovsprövning.

Familjelagssakkunniga ansåg, att bidragsförskottet skulle bortfalla helt om de angivna förutsättningarna förelåg. De sakkunniga anförde att man i och för sig kunde ha övervägt om inte bestämmelserna bort ge utrymme för endast en jämkning av bidragsförskottet. Bestämmelserna var emellertid avsedda att tillämpas i fall då barnet hade tillgångar av sådan omfattning eller kunde antas få sådant underhåll av sina föräldrar att ett bidragsförskott var klart obehövligt. En mer noggrann bedömning som skulle kunna gå ut på att barnet ansågs vara i behov av ett till hälften, en tredjedel eller annan kvotdel reducerat bidragsförskott syntes det varken lämpligt eller önskvärt att ge möjlighet till eller kräva av den handläggande myndigheten.

Remissinstanserna

Förslaget om behovsprövning i bidragsförskottslagen fick inte något positivt gensvar från remissinstansernas sida (prop. 1978/79:12, bil. 2, s. 256 f). Många som inte gick så långt att de tog avstånd från förslaget ställde sig frågande till förslagets räckvidd. Några remissinstanser kritiserade förslaget för att vara oklart.

Propositionen

I propositionen rekommenderades kvotdelsmetoden för beräkning av underhållsbidragen. Vid denna beräkning föreslogs regler gälla om förbe- hållsbelopp för båda föräldrarna som till sitt innehåll i stort stämde överens med dem som familjelagssakkunniga föreslagit för den bidragsskyldiges del i de fall bidragsförskott utbetalades. Bidragsförskottet föreslogs inte frikopp- lat från underhållsbidraget. Sammantagna ledde dessa ändringar till att den bidragsskyldiges förmåga togs i anspråk i mindre omfattning än i familje- lagssakkunnigas förslag i de fall vårdnadshavaren hade god försörjningsför- måga och bidragsförskott utbetalades. Man kan uttrycka det så att behovsprövningen mot den bidragsskyldige blev mildare i vissa fall. I denna del antogs förslaget av riksdagen.

I propositionen vidhölls förslaget om behovsprövning. Departementsche- fen fann det angeläget att hindra att samhällets stöd i form av bidragsförskott utnyttjades på ett obehörigt sätt. Begränsningarna i rätten till bidragsförskott borde verka generellt och inte rikta in sig bara på en viss grupp människor. Bestämmelsen borde därför ges allmän räckvidd men tillämpas endast i uppenbara fall då ett bidragsförskott framstod som klart obehövligt. Bestämmelsen borde däremot inte ge utrymme för en behovsprövning på det sättet att bidragsförskottet enbart jämkades.

I specialmotiveringen föreslogs, som redovisats i avsnitt 3.2.1, att om den förälder som för barnets räkning skulle uppbära bidragsförskottet dispone- rade medel som kunde tas i anspråk för barnets underhåll och som klart översteg 0,60 basbelopp per år något bidragsförskott inte borde lämnas. Förslagets karaktär av allmän behovsprövning markerades härigenom ytterligare i förhållande till familjelagssakkunnigas förslag.

Riksdagsbehandlingen

Då propositionen förelades riksdagen väcktes två motioner som behandlade behovsprövningen av bidragsförskott.

I motionen 1978/79:29 (s) yrkades avslag på propositionen i förevarande del. Motionärerna ansåg att den nya bestämmelsen inte var nödvändig för att förebygga de mycket fåtaliga fall av missbruk av bidragsförskottssystemet vid gemensam vårdnad, som kunde tänkas förekomma under överskådlig tid. Vidare pekades på att regeln fått en alldeles för generell avfattning och att den kom att leda till en försämring av de underhållsberättigades situation. Enligt motionärerna fanns det inte något skäl att inte avvakta resultatet av ensamförälderkommitténs arbete innan man övervägde en bestämmelse som den föreslagna. ,

Också i motionen 1978/79:36 (c) kritiserades den föreslagna bestämmel- sen. Motionärerna framhöll att den med hänsyn till departementschefens motivuttalanden— kom att leda till att inte bara höginkomsttagare utan också ensamstående föräldrar med en månadsinkomst av omkring 4 000 kr. kom att bli utan bidragsförskott. Det framhölls vidare att det var något förvånande att nya regler om grunderna för bidragsförskott föreslogs medan en utredning av frågan om samhällsstödet till ensamstående föräldrar pågick. Motionärerna hade dock förståelse för att förslaget kunde vara motiverat men ansåg att tillämpningsområdet för regeln om behovsprövning borde begränsas till gemensam vårdnad. Syftet med införandet av regeln var nämligen främst att föräldrar med gemensam vårdnad skulle förhindras missbruka bidragsförskottssystemet. Genom en sådan inskränkning av tillämpningsområdet drabbades inte någon grupp som f.n. hade rätt till bidragsförskott. I motionen yrkades att den nya bestämmelsen skulle gälla endast barn som stod under vårdnad av båda föräldrarna.

Socialutskottet avstyrkte i sitt yttrande förslaget till behovsprövning under hänvisning till ensamförälderkommitténs arbete.

Lagutskottet (LU! 1978/79:9) anförde att det givetvis var viktigt att missbruk av det slag som departementschefen beskrivit förebyggdes liksom att man eljest kunde förhindra ett obehörigt utnyttjande av samhällets resurser för stöd åt barnfamiljerna. Med hänsyn härtill framstod det som motiverat att bidragsförskott skulle kunna vägras i de fall då förmånen framstod som klart oberättigad. Emellertid borde beaktas att en regel om behovsprövning innebar att bidragsförskottsinstitutet tillfördes ett nytt och viktigt rättsligt moment. I likhet med socialutskottet ansåg lagutskottet att resultatet av ensamförälderkommitténs utredningsarbete borde avvaktas.

Såväl socialutskottet som lagutskottet förutsatte att ensamförälderkom- mittén, med hänsyn till angelägenheten av att missbruk av bidragsförskottet kunde förhindras, ägnade uppmärksamhet åt frågan och följde utvecklingen när det gällde tillämpningen av den nya regeln om bidragsförskott vid gemensam vårdnad.

Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet

Riksdagen har under våren 1983 behandlat proposition 1982/833 om samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet. Därvid avslog riksdagen förslaget att en riktlinje för ett fortsatt samordningsarbete borde

vara en förändring mot ett mer selektivt stöd där kontanta bidrag styrdes till grupper eller personer med särskilda behov. Med anledning av propositionen väcktes motionen 1982/83:42 (s). Riksdagen anslöt sig till den i motionen framförda åsikten att ett fortsatt arbete med en allmän socialförsäkring som mål borde bedrivas med den inriktning mot ett generellt försäkringssystem som varit grundläggande för utformningen av den svenska socialpolitiken.

I socialpolitiska samordningsutredningens betänkande (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring, som utgjorde bakgrund för uttalanden i propositio- nen, presenterades en principmodell för en allmän socialförsäkring. I principmodellen föreslås att en framtida allmän socialförsäkring skall bestå av fyra delar, inkomstförsäkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd. Barnstödet består av generellt barnbidrag, inkomstprövat barnbidrag och kompletterande barnbidrag. Bidragsförskottet ingår tillsammans med barn- pension och arbetsskadelivränta till barn i det kompletterande barnbidrag som föreslås vara icke inkomstprövat och icke beskattat.

I socialförsäkringsutskottets betänkande (SfU 1982/83:14 s. 21) anfördes att denna modell innebar en ändamålsenlig uppdelning och strukturering av bidragssystemet och att den borde ligga till grund för arbetet med att samordna och förenkla det socialpolitiska bidragssystemet. I betänkandet, vars förslag antogs av riksdagen, anfördes också att det var väsentligt att den helhetssyn på stödbehov och bidragsrätt som den socialpolitiska samord- ningsutredningen anlagt blev vägledande för pågående och kommande utredningsarbete. Man borde därvid eftersträva att föra samman bidrag med likartade syften. Dessutom ansågs stöd böra utgå efter så långt möjligt likformiga regler oavsett vilken behovssituation det är fråga om.

Vad som i detta hänseende kan åvila vår kommitté är att arbeta för likartade regler inom barnstödet. Vi har haft detta med i våra övervägan- den.

Ställningstaganden

Vi diskuterar nedan de inledningsvis beskrivna tre möjligheterna till behovsprövning av bidragsförskottet.

Behovsprövning mot barnet

Barn med inkomster som räcker till egen försörjning har f.n. inte någon rätt till underhåll av sina föräldrar. I avsnitt 4.3.3 har vi redovisat vår inställning till hur beräkningen av barns behov bör gå till när barnet har egna inkomster. Även före den ändring av 7 kap. 1 & FB som trädde i kraft den 1 juli 1979 föreskrev motsvarande paragraf en underhållsskyldighet för föräldrarna ”om ej barnet har egna tillgångar”.

Trots att således i föräldrabalken varit inskriven en begränsning av barns behov på grund av egna tillgångar eller egna inkomster har bidragsförskotts- lagen aldrig innehållit någon begränsning av bidragsförskottet av det skälet att barnet saknar behov av underhåll. Den situationen kan alltså inträffa att ett barn med högt underhållsbidrag som aldrig haft anledning söka bidragsförskott får underhållsbidraget jämkat till 0 kr. på grund av egna inkomster och därmed får rätt till utfyllnadsbidrag med 663 kr./mån. (i 1983 års basbelopp).

I motioner 1981/82:558 (m) och 1982/83:926 (m) begärdes förslag om behovsprövning av bidragsförskottet gentemot barn med egna inkomster. Utskottet hemställde i båda fallen om avslag på motionerna med hänvisning till att frågan behandlades av ensamförälderkommittén (SOU 1981/82:41 och 1982/83:25).

Det kan tyckas inkonsekvent att bidragsförskottet är konstruerat på detta sätt och egendomligt att inkonsekvensen fått bestå så länge. Den uppkom i och med att garantinivån infördes år 1964 och förstärktes genom den ändring i bidragsförskottslagen år 1971 som innebar att åldersgränsen för bidrags- förskott höjdes från 16 till 18 år. I praktiken har emellertid situationen inte uppkommit särskilt ofta. Det är sällsynt att barn med bidragsförskott har förmögenhet eller ansenliga kapital- eller företagsinkomster. Det har aldrig varit avsikten att barns inkomster av feriearbete skulle ändra underhållsbi- dragen. Oftast har förmodligen underhållsbidrag och bidragsförskott tids- mässigt antingen varit ganska väl anpassade till debuten på arbetsmarknaden eller upphört innan barnet börjat försörja sig självt. Den typiska situationen när inkonsekvensen visar sig är när 16-17-åringen efter avslutad grundskola genast får en heltidsanställning och den bidragsskyldige får jämkning av detta skäl.

Även om bidragsförskottsbarnen med egen förmögenhet är få och de självförsörjande tonåringarna inte alltför många kan dessa fall upplevas som stötande. Ur principiell synpunkt är det också svårt att förklara varför ett samhällsstöd som garanterar underhållsbidrag till barn betalas ut när barnet inte längre har rätt till underhållsbidraget.

Barnpension beskattas men utgår oberoende av barnets inkomster och tillgångar. Ett önskemål om att reglerna för barnpension och bidragsförskott skall vara så lika varandra som möjligt kan vara ett skäl mot att införa en behovsprövning av bidragsförskottet. Det kan också förklara varför inkon- sekvensen i förhållande till föräldrabalken fått bestå. Barnpensionsbarnen kan genom arv antas oftare än bidragsförskottsbarnen ha tillgångar som ger inkomster. Stöden skulle alltså i dessa fall ha ett annat innehåll än garanti för ett faktiskt underhållsbehov.

I den av socialpolitiska samordningsutredningen föreslagna principmodel- len för en allmän socialförsäkring avses att det kompletterande barnbidraget skall kunna utgå även till självförsörjande ungdomar upp till 18 år. I betänkandet anförs (s. 112) att detta kan motiveras med att det komplette- rande barnbidraget skall ersätta inkomsten från en försörjare och därigenom bör ge en viss standardgaranti.

Vid den allmänna genomgång av bidragsförskottet som vi företagit har vi ansett det motiverat att införa en behovsprövning mot barns inkomster och tillgångar. Med denna behovsprövning ökar vi formellt skillnaden mellan bidragsförskottet och barnpensionen. Materiellt sett kan det bli annorlun- da.

Vi anser emellertid att ett kompletterande barnbidrag inte bör tillförsäkra ensamförälderbarnet som försörjer sig självt ett högre underhåll än vad ett självförsörjande barn i kärnfamiljen har rätt till.

De svårigheter som vi i likhet med pensionskommittén funnit i fråga om att åstadkomma enhetliga regler för barnpension och bidragsförskott har enligt vår mening samband med uppbyggnaden av barnpensionen. tilläggspensio-

nen inräknad. Anknytningen till ett anställningsförhällande för tilläggspen- sionens del, finansieringen genom avdragsgilla socialavgifter, vilket till övervägande del också gäller folkpensionsdelen, inslaget av privat försäkring gör stödet svårt att passa in i en allmän socialförsäkring. Pensionskommittén har pekat på problem i fråga om att ha olika regler för folkpensionen och tilläggspensionen.

Sammanfattningsvis anser vi alltså att det som ett kompletterande barnbidrag bör ersätta inte är en försörjares inkomst utan barnets rimliga försörjning från den förälder som saknas. Vi menar att vi med denna inställning inte motverkar samordningen i en allmän socialförsäkring.

Behovsprövningen bör göras så att bidragsförskottet reduceras på motsvarande sätt som underhållsbidraget.

Försäkringskassorna måste alltså i fortsättningen vid beslut om bidrags- förskott beakta barnets inkomster. Genom att bidragsförskott i fortsättning- en enligt det förslag som vi presenterar i avsnitt 6.5 förutsätter ett beslut av kassan i fråga om underhållsbidraget, där barnets inkomster inverkar, blir detta i sig inte något merarbete i begynnelsestadiet. Däremot förorsakas kassan ett merarbete genom den bevakning som måste ske av att löpande bidragsförskott dras in eller sätts ned om barnet får inkomster.

Behovsprövning mot den bidragsskyldige

Vi har tidigare föreslagit att bidragsförskottets principiella funktion skall vara att upp till viss nivå garantera att det bidrag som tillkommer barnet svarar mot den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skall svara för. Bidragsförskottet anknyter därigenom till vårt förslagi avsnitt 4.3.5 om fördelningen mellan föräldrarna av barnets underhåll. Detta innebär att samhällsstödet, utfyllnadsdelen, utbetalas endast efter det att en prövning av den bidragsskyldiges ekonomiska förmåga visat att denne inte själv kan täcka denna del av barnets behov.

Vårt förslag stämmer i detta avseende överens med familjelagssakkunni- gas förslag. I nuvarande lagreglering gäller inte en fullständig behovspröv- ning gentemot den bidragsskyldige. Utbetalning av utfyllnadsdelen förutsät- ter inte att man först konstaterat att den bidragsskyldige saknar förmåga att betala motsvarande belopp i underhållsbidrag.

Behovsprövning mot vårdnadshavaren

Enligt vår uppfattning representerar bidragsförskottet i princip den del av ett barns underhåll som bör komma från den bidragsskyldige föräldern om denne har förmåga. Som tidigare framgått får ett samhällsstöd som endast garanterar den ene förälderns försörjning den effekten att dennes egen förmåga först tas i anspråk och att vid behov samhällets garanti träder in utan att den andre förälderns förmåga berörs. Krav på behovsprövning av bidragsförskott till inkomststarka hushåll framförs inte så sällan i debatten. Liknande krav har även tagits upp i en gemensam skrivelse från riksförsäk- ringsverket och socialstyrelsen den 17 september 1982 till socialdepartemen- tet. I denna ifrågasätts bl.a. om inte en regel i bidragsförskottslagen om behovsprövning av bidragsförskottet kunde övervägas. Skrivelsen har överlämnats till oss.

Den situation som anges som exempel på fall där bidragsförskottet inte behövs för barnets omedelbara försörjning är vad vi kallar ett kvotdelsfall, dvs. på grund av det inbördes förhållandet mellan föräldrarnas överskott utnyttjar man inte den bidragsskyldiges förmåga helt utan ger utfyllnadsbi- drag i stället.

Inställningen till frågan om behovsprövning varierar med olika attityder till bidragsförskottets syfte. För den som inte uppfattar bidragsförskottet som en garanti för enbart den bidragsskyldige, icke direktförsörjande, förälderns underhållsbidrag utan som ett stöd i två föräldrars försörjning faller det sig naturligt att göra jämförelser med ett tvåförälderhushåll. Om skälet till att den bidragsskyldige inte betalar något underhållsbidrag är detsamma som gäller t.ex. en av föräldrarna i tvåförälderhushållet infinner sig frågan varför samhället skall träda in i det ena men inte i det andra fallet. Och varför skall samhället träda in med stöd till vårdnadshavare med höga inkomster?

Här skall anmärkas att det finns situationer där bidragsförskott kan utgå i en tvåförälderfamilj. Om den ene föräldern under lång tid är förhindrad att bo med barnet t.ex. på grund av anstaltsvistelse och inte heller kan försörja det lämnas bidragsförskott även när föräldrarna avser att fortsätta samlev- naden efter anstaltstidens slut (RÅ 1977 ref 16).

Vi har i avsnitt 5.3.3 avvisat tanken på att bygga upp bidragsförskottet som en garanti för två föräldrars samlade förmåga eller för båda föräldrarnas förmåga var för sig.

När man som vi ser bidragsförskottet som en garanti för att barnet skall erhålla en rimlig försörjning från den förälder som det inte bor med framstår en behovsprövning som principiellt oförenlig med stödets funktion.

Som anförts i avsnitt 3.2.2 kan naturligtvis ändå ett sålunda uppbyggt stöd göras inkomstprövat om det ur samhällets synpunkt är önskvärt. Ett krav måste dock vara att det inte alltför mycket motverkar stödets syfte och att ansenliga besparingar för samhället kan ske.

I enlighet med vårt uppdrag har vi därför prövat olika former och nivåer för en behovsprövning. Dessa redovisas i det följande.

Vi anser att ett system med s.k. tröskeleffekt, dvs. där hela bidragsförskot- tet dras in vid viss inkomstgräns, inte kan komma i fråga. Effekterna skulle bli så kraftiga att vårdnadshavarna kan förväntas i stor utsträckning anpassa sina inkomster efter behovsprövningsreglerna, varvid besparingseffekten skulle utebli. Med ett sådant system skulle det dessutom knappast finnas någon möjlighet för vårdnadshavarhushållen att förbättra sin ekonomi ovanför en viss given nivå.

En annan väg för behovsprövning är någon form av avtrappning av bidragsförskottet. Vid vilken nivå en sådan avtrappning bör börja kan diskuteras. Den kan av naturliga skäl inte börja förrän vårdnadshavaren tillgodoräknats förbehåll för såväl sig själv som viss del av barnets kostnader. Härvid kan anföras följande. Vid beräkning av underhållsbidrag har den bidragsskyldige rätt att enligt vårt förslag förbehålla sig visst belopp, 2,10 basbelopp, för egna levnadskostnader innan han eller hon behöver svara för sin del av barnets kostnader. Vi har i de följande beräkningarna ansett det rimligt att vårdnadshavaren får tillgodoräkna sig ett något högre förbehåll innan denne, förutom sin egen del, även måste gå in och svara för den bidragsskyldiges del av barnets försörjning.

Vad gäller förbehåll för barnets kostnader kan diskuteras om vårdnads- havaren skall tillåtas förbehålla sig hela kostnaden eller endast sin egen del innan avtrappningen börjar. I behovsprövningsförslaget år 1978 avsågs vårdnadshavaren få förbehålla sig barnets hela kostnad jämte ytterligare visst belopp innan bidragsförskottet, i sin helhet, bortföll. Det kunde därför möjligen anses väl hårt att i detta sammanhang räkna med att behovspröv- ningen träder in redan efter det att vårdnadshavaren fått förbehålla sig sin egen del av barnets kostnader. Skillnaden är dock att behovsprövningen i denna modell sker i form av en successiv avtrappning. Dessutom skulle en avtrappning först efter förbehåll för barnets hela kostnad medföra att denna satte in först vid en så hög inkomstnivå att behovsprövning endast skulle bli aktuell i ett mycket begränsat antal fall.

Vi har i de följande beräkningarna gjort förbehåll för hälften av barnets schablonbehov. Härvid har alternativa siffror använts beroende på barnets ålder. För barn upp till och med 12 år har vårdnadshavarens andel av kostnaderna beräknats till 0,41 basbelopp och för de äldre barnen till 0,46 basbelopp. Ca 60 % av barnen i bidragsförskottssystemet är i ålder 0—12 år. Vårdnadshavaren har alltså, beroende på barnens ålder, tillgodoräknats antingen 0,41 eller 0,46 basbelopp per barn för sin del i barnens underhåll.

Som inkomstbelopp (taxerad inkomst) har i våra exempel valts de belopp där bostadsbidragen upphör att utgå. För ensamstående med ett barn gäller detta år 1983 vid en bidragsgrundande inkomst av 93 000 kr., med två barn vid 106 000 kr. och med tre barn vid 138 000 kr. Därutöver har även beräkningar gjorts för inkomsterna 100 000 kr. och 120 000 kr. Skatten har beräknats efter 1984 års taxering. Förvärvsavdraget och skattereduktionen, som i kapitel 8 föreslås slopade, har inte beaktatsi beräkningarna. Genom att de stöd som föreslås i kapitel 9 inte räknats in i stället, visar beräkningarnai detta hänseende för låga överskott.

I tabell 5.6 redovisas vårdnadshavarens beräknade överskott på olika nivåer. Tabellen visar att vårdnadshavare med ett barn har endast ett mindre

Tabell 5.6 Vårdnadshavarens beräknade överskott vid olika nivåer av taxerad inkomst. Förbehållsbelopp beräknade efter 2,5 basbelopp för vårdnadshavaren och 0,41 resp. 0,46 basbelopp för barn

Vårdnads- Förbehåll Överskott kr./år vid taxerad inkomst havar- kr./år hushåll

93 000 100 000 106 000 120 000 138 000 Ett barn ( 13 år 56 454 1 546 4 546 6 846 11 646 17 146 13 år— 57 424 576 3 576 5 876 10 676 16 176 Två barn båda ( 13 år 64 408 ./. 6 408 ./. 3 408 ./. 1 108 3 692 9 192

ett ( 13 år+ ett 13 är—

båda 13 år— 66 348 ./. 8 348 ./. 5 348 ./. 3 048 1 752 7 252

65 378 ./. 7 378 ./. 4 378 ./. 2 078 2 722 8 222

överskott vid en inkomst på 93 000 kr. En vårdnadshavare med två barn när ett visst överskott först vid avsevärt högre inkomster.

Antalet hushåll med ett bidragsberättigat barn och vårdnadshavare med inkomst över 90 000 kr. uppgår, såsom framgår av tabell 5.72 endast till 7 163.

Med hänsyn till de sammanlagda marginaleffekterna av inkomstskatt, bostadsbidrag och barnomsorgsavgifter har vi ansett att en eventuell behovsprövning av bidragsförskottet inte bör ske i de inkomstlägen där bostadsbidragen fortfarande trappas av. Vi har ansett det befogat att göra beräkningar endast i fråga om vårdnadshavare med ett barn.

Hur snabbt avtrappningen skall ske kan diskuteras. I exemplen nedan har räknats med en avtrappning på 10 %. Med tanke på att marginalskatten i de inkomstskikt det rör sig om ligger på 70 % och att förekommande barntillsynskostnader kan beräknas ta ytterligare 5—7 % av inkomsten har en snabbare avtrappning inte ansetts möjlig. Själva avtrappningen har beräk- nats börja ovanför 93 000 kr., dvs. bidragsförskottet reduceras med 10 % av skillnaden mellan inkomsten och 93 000 kr.

En viss andel underhållsbidrag understiger bidragsförskottsnivån enbart som en följd av den s.k. kvotdelseffekten. Med den metod för beräkning av underhållsbidrag som vi föreslår kommer denna kvotdelsmetodens sänkande inverkan på underhållsbidragen att försvinna. Ett färre antal underhållsbi- drag än som anges i tabellerna ovan kommer därmed att ligga under bidragsförskottsnivån. Antalet fall som skulle bli aktuella för behovspröv- ning kommer därmed att sjunka. Vi har uppskattat att kvotdelsfallen utgör 20 % i de inkomstskikt det här är fråga om. För enkelhetens skull har denna minskning i det följande avräknats från totalsumman i varje beräknings- led.

Vi har antagit att inkomsterna fördelar sig jämnt inom de olika inkomstskikten. Omkring en tredjedel av barnen i den första inkomstgrup- pen, 90 100-100 099, har således antagits ha en vårdnadshavare med inkomst under behovsprövningsgränsen 93 000 kr. Genomsnittsinkomsten för åter- stående vårdnadshavare har beräknats till 96 500 kr.

Tabell 5.7 Antal barn i bidragsförskottssystemet vars vårdnadshavare har ett bidragsberättigat barn. Barnen fördelade efter underhållsbidrag under resp. på och över bidragsförskottsnivå samt vårdnadshavarens inkomstklass. År 1982

Sjukpenning- grundande inkomst, kr./år

Antal med underhållsbidrag

Under bidrags- Bidragsförskotts- Totalt förskottsnivå nivå och över 0— 90 099 98 208 10 452 108 660 90 100—100 099 3 188 328 3 516 100 100—110 099 1 381 129 1 510 110 100— 2 010 127 2 137 Totalt 104 787 11 036 115 823

Källa: Uttag ur bidragsförskottsstatistiken 1982—02-26, RFV.

2 Ifrågavarande beräk- ningar bygger på ett registeruttag i februari 1982. Vid tiden för slut- behandlingen av betän- kandet har emellertid publicerats nya siffror (Statistisk rapport 1983:6, RFV) som visar att antalet vårdnadsha- vare i denna grupp stigit från drygt 7 000 till drygt 11 000 i december 1982. Dessa siffror har vi inte kunnat ta hänsyn till i våra beräkningar.

I mellangruppen har genomsnittsinkomsten antagits ligga på 105 000 kr. och i den högsta gruppen på 120 000 kr.

Vi har vid beräkningarna bortsett ifrån att vårdnadshavaren även kan ha andra hemmavarande barn än de i tabellen angivna bidragsberättigade barnen.

Kostnadsminskningen vid en behovsprövning har beräknats utifrån följande alternativ:

Modell A innebär behovsprövning av både ersättnings- och utfyllnadsde- len.

Modell B innebär behovsprövning av enbart utfyllnadsdelen.

Med utgångspunkt härifrån kan reducerbart belopp beräknas till följan- de:

Den totala besparingen av behovsprövning av ovan angivna slag skulle uppgå till ca 6 milj. kr. brutto, administrationskostnaderna obeaktade. Beräknad besparing skiljer mycket litet mellan de två modellerna. Hela bidragsförskottsbeloppet skulle enligt ovanstående vara avtrappat vid en taxerad inkomst av ca 170 000 kr.

Modell A Minskade kostnader inom bidragsförskottssystemet vid reduktion av såväl förskotts- som utfyllnadsdel med 10 procent av inkomster över 93 000 kr./år. Beräkningen gäller vårdnadshavare med ett barn och bygger på sjukpenninggrundande inkomst

Sjukpenning- Antal barn Genomsnittlig Reduktion Totalt reduce- grundande inkomst som kr./barn rat belopp inkomst kr./år föranleder och år kr./år (efter avtrappning avdrag med kr./år 20 %) 93 000—100 099 2 461 3 500 350 689 080 100 100—110 099 1 510 12 000 1 200 1 449 600 110 100— 2 137 27 000 2 700 4 615 920 6 754 600

Modell B Minskade kostnader inom bidragsförskottssystemet vid reduktion av endast utfyllnadsdelen med 10 procent av inkomster över 93 000 kr./år. Beräkningen gäller vårdnadshavare med ett barn och bygger på sjukpenninggrundande inkomst

Sjukpenning- Antal barn Genomsnittlig Reduktion Totalt reduce- grundande med under- inkomst som kr./barn rat belopp inkomst hållsbidrag föranleder och år och år

kr./år under bidrags- avtrappning högst" kr./år (efter förskotts- kr./år avdrag med nivå 20 %)

93 000—100 099 2 231 3 500 350 620 000 100 100—110 099 1 381 12 000 1 200 1 200 000 110 100— 2 010 27 000 2 700 3 800 ()00

5 620 000

" Storleken av reduceringen är beroende av utfyllnadsbeloppets storlek.

En behovsprövning av ovanstående typ kan antas beröra 5 000—6 000 ärenden hos försäkringskassorna. Handläggningen skulle innefatta inford— rande av uppgifter från vårdnadshavaren om inkomstförhållanden och antalet underhållsberättigade barn samt en beräkning av vårdnadshavarens förmåga. Man får räkna med ett system av återkommande kontroller. Den årliga administrationskostnaden kan i förhållande till det inbesparade beloppet antas bli hög. Nettobesparingen kommer således att ligga betydligt under 6 milj.kr.

I syfte att minska administrationskostnader kunde man möjligen välja en metod med individuell prövning först i ett senare skede. Kassan skulle endast behöva meddela vederbörande att bidraget kommer att avtrappas samt informera om möjligheten för vårdnadshavaren att kontakta kassan om speciella försörjningsproblem, t.ex. försörjningsskyldighet för ytterligare barn, skulle föreligga. I stället för att kassan skall ta initiativ till en behovsprövning överlåtes till vårdnadshavaren själv att agera om avtrapp- ningen av speciella skäl får anses oskälig.

Även med denna metod skulle emellertid besparingarna vara små och administrationskostnaderna inte obetydliga i förhållande till inbesparat belopp.

Det är tveksamt om den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) kan vara till vägledning vid kassans kontroller. Gemensamt för alla nivåer är att SGI-registret saknar uppgifter om andra inkomster än förvärvsinkomster. En låg sjukpenninggrundande inkomst behöver inte betyda att vederbörande saknar förmåga att ta över försörjningen av sitt barn. Inkomstuppgifter kan behöva inhämtas ur andra register. Högsta sjukpenninggrundande inkomst ligger på ca 145 000 kr. och tillförlitligheten hos inkomstuppgifter däröver tenderar att sjunka.

Besparingseffekterna för detta alternativ är obetydliga eftersom antalet vårdnadshavare i så höga inkomstlägen är ringa.

En behovsprövning enligt ovan skisserade avtrappningsmodeller A och B skullei viss mån fungera som ett hinder mot den form av missbruk som består i att barnen bor hos förälder med låg inkomst men hos kassan anges bo hos den andra föräldern som har hög inkomst. Verkan av en behovsprövning med s.k. tröskeleffekt skulle förmodligen bli ännu något mera avhållande men kan föväntas få andra nackdelari form av anpassning av arbetsinsatsen för att hålla inkomsten under tröskelnivån. För båda modellerna gäller att den missbrukshindrande effekten skulle begränsas till föregivna vårdnads- havare med relativt höga inkomster. Därunder skulle finnas ett skikt där risk för missbruk fortfarande föreligger.

En behovsprövning skulle råda bot på vad som av många uppfattas som en orättvisa, nämligen att även vårdnadshavare med höga inkomster har rätt till bidragsförskott. Inriktningen av övrigt familjestöd är emellertid inte heller selektiv i särskild omfattning eftersom den svenska socialpolitiken varit inriktad på generella stöd. Varken föräldrapenning, barnbidrag, flerbarns- tillägg eller skattelättnader upphör i hushåll med höga inkomster. Bostads- bidraget är visserligen inkomstprövat men utan att däri ingår någon prövning av huruvida inkomsten möjligen skulle kunna höjas genom bättre utnyttjan- de av förvärvsförmågan.

En förväntad besparing av en behovsprövning på nivån 4—5 milj.kr. är ett

relativt litet belopp, särskilt sett i relation till den totala kostnaden för bidragsförskottssystemet. När vi väljer att avvisa tanken på en behovspröv- ning är det ändå inte främst på grund av den relativt ringa besparingseffekten utan av mera principiella skäl.

Jämförelser i fråga om disponibel inkomst mellan enförälderhushåll och tvåförälderhushåll när inkomsterna är låga kan utfalla till den ensamma förälderns fördel. I och för sig kan de också utfalla till tvåföräldrarnas fördel. Det har i hög grad att göra med hyror, antal barn, barntillsynskostnader, vilka kostnadsnivåer man antar och hur man beräknar kostnadsbesparingar av hemarbete.

Så snart man gör jämförelser mellan grupperna enförälderhushåll med inkomst av heltids förvärvsarbete och tvåförälderhushåll med två inkomster av heltidsarbete utfaller jämförelsen till ensamförälderns nackdel. Detta gäller åtminstone så länge familjerna har ett eller två barn. Avståndet är stort vid normala heltidsinkomster och ökar successivt vid stigande inkomstnivå- er. Detta är ofrånkomligt och kan naturligtvis inte kompenseras fullt ut av samhället.

Skulle emellertid dessutom ett samhällsstöd som svarar mot hälften av barnets schablonbehov bortfalla vid viss inkomstgräns ökar skillnaderna mellan de två hushållstyperna ytterligare. Detta skulle innebära att ensamförälderbarnen praktiskt taget aldrig skulle kunna komma över en viss bestämd ekonomisk nivå. Nivån innebär i Sig en viss ekonomisk grundtrygg- het men man skulle få en icke önskvärd särbehandling av ensamförälder- barnen. En sådan definitiv ekonomisk spärr har inte någon motsvarighet för tvåförälderbarnen.

Vi ser bidragsförskottet som ett nödvändigt medel för att i överensstäm- melse med direktiven skapa villkor för ensamförälderbarnen som så långt möjligt är likvärdiga dem som gäller för de barn som växer upp med båda sina föräldrar. Vi anser det viktigt med spridning i ekonomiskt avseende även inom ensamförälderhushållen. Detta kan bara uppnås om ett bidrag från den bidragsskyldige föräldern, i förekommande fall i form av bidragsförskott, alltid kommer barnet till del oavsett vårdnadshavarens inkomstnivå.

Ett annat skäl mot behovsprövning är vår inställning i underhållsbidrags- frågan. Enligt det förslag till ändring i föräldrabalken som vi lägger fram skall vardera föräldern efter förmåga fristående svara för sin hälft av barnets kostnader. Någon skyldighet för den bidragsskyldige att ta över ansvaret för vårdnadshavarens del finns inte. Vårdnadshavaren förutsätts klara sin del genom egna inkomster och förekommande familjestöd. Bidragsförskottet utgöri praktiken en garanti för att vårdnadshavaren inte skall behöva ta över ansvaret för den bidragsskyldiges del. Detta uppdelade ansvar är en grundprincip i vårt förslag. En behovsprövning där vårdnadshavaren ensidigt tvingas ta på sig även den bidragsskyldiges ansvar skulle te sig svårförenligt med denna princip.

Skulle man ändå välja en sådan lösning måste denna kompletteras med en skyldighet för den bidragsskyldige att i motsvarande situation ta över vårdnadshavarens del. Med dessa ändringar skulle man dock inte längre kunna hävda att vardera föräldern har ett självständigt hälftenansvar för barnets försörjni ,g. Man är i stället tillbaka i ett ömsesidigt ekonomiskt beroende för föräldrarna.

1 de fall en behovsprövning blir aktuell uppkommer, såsom tidigare nämnts, vissa avvägningsproblem. Ett förbehåll för en bidragsskyldigs levnadskostnader som kan synas rimligt under förutsättning att bidragsför- skott utgår kan behöva sättas lägre om det i stället är vårdnadshavaren som måste gå in och fylla ut vad som brister. Mycket talar för att en sådan direkt avvägning mellan parternas ekonomiska förhållanden skulle innebära ett påtagligt irritationsmoment. Enligt vår mening är det viktigt att så långt möjligt undvika att föräldrarna hamnar i konfliktsituationer. Bidragsförskot- tet har i detta avseende varit betydelsefullt på så vis att det varit en förutsättning för att man genom de nya underhållsbidragsreglerna kunnat ta större hänsyn till de bidragsskyldigas behov utan att detta drabbat barn med underhållsbidrag under bidragsförskottsnivån. Denna funktion är fortfaran- de oförminskat betydelsefull.

Vad som hittills anförts har avsett en behovsprövning av bidragsförskottet i dess helhet. Men inställningen till en behovsprövning kan vara olika beroende på vilken av bidragsförskottets två olika delar som avses. Önskan att behovspröva bidragsförskottet torde generellt sett vara svagare beträf- fande förskottsdelen, där samhället kan kräva tillbaka utgivet belopp. Sett från de bidragsberättigades sida torde det upplevas som hårdare med behovsprövning av ett bidrag som uteblir på grund av försumlighet än på grund av bristande förmåga.

Samtidigt kan man hävda att om grunden för behovsprövningen är vårdnadshavarens goda ekonomiska förhållanden, så borde funktionen hos de olika bidragsdelarna vara av underordnad betydelse. Med en behovspröv- ning av enbart utfyllnadsdelen skulle dessutom svårmotiverade skillnader uppkomma mellan barn med höga resp. låga eller icke fastställda under- hållsbidrag. För barn med höga underhållsbidrag skulle hela eller större delen av bidragsförskottet utgå utan behovsprövning, medan för barn med låga underhållsbidrag hela eller större delen skulle behovsprövas.

Ett skäl som talar mot en behovsprövning även av förskottsdelen är att detta skulle bryta mot en grundtanke inom bidragsförskottssystemet, nämligen att vårdnadshavaren inte skall behöva leva med osäkerheten om vad som kan finnas för barnets uppehälle nästa månad. Vårdnadshavaren skall inte heller behöva vara beroende av den bidragsskyldiges välvilja eller av kronofogdemyndighetens insatser, vilket skulle kunna bli fallet om man behovsprövade förskottsdelen.

Beträffande förskottsdelen återkrävs som ovan nämnts från den bidrags- skyldige vad som förskotterats. Även om man begränsar behovsprövningen till utfyllnadsdelen finns ändå barnet kvar i systemet i förskottsdelen och även i utfyllnadsdelen så länge denna inte är helt avtrappad. Om man behovsprövar hela bidragsförskottet finns barnet kvar med den icke avtrappade delen. I det fall den bidragsskyldige betalar in belopp som förskotterats och avtrappats av kassan måste ett system skapas för överföring av mellanskillnaden till vårdnadshavaren. Frågan är också om inte kassan borde bistå vårdnadshavaren med service även i de fall bidragsförskottet skulle vara helt avtrappat.

Om bidragsförskottet blir behovsprövat måste man ta ställning till hur omfattande försörjningsskyldighet en styvförälder har. Styvförälders under— hållsskyldighet regleras i 7 kap. 5 & FB. Bestämmelsen ger uttryck för

principen att alla barn i en familj skall leva på samma ekonomiska standard. Styvförälders underhållsskyldighet gäller emellertid inte till den del barnet kan få underhåll ifrån sin särlevande förälder. Sålänge barnet är tillförsäkrat bidragsförskott i förhållande till den bidragsskyldige föräldern avser styvförälderns underhållsplikt normalt endast att tillförsäkra barnet en nivå ovanför bidragsförskottet.

Med en behovsprövning aktualiseras frågan om styvförälder skall gå in och före samhället ta ansvar för den bidragsskyldiges del av barnets kostnader. Vi anser med hänsyn främst till förväntade tillämpningssvårigheter att en eventuell behovsprövning borde ske utan hänsyn till styvförälder.

Förutom dessa mera principiella skäl mot en behovsprövning kan även anföras sådana som berör administrationen. Vi har i vårt arbete strävat efter att åstadkomma administrativa förenklingar för handläggningen av under- hållsbidragsärenden och ärenden om beviljande av bidragsförskott. Vi har även föreslagit mera lättillämpade beräkningsregler. Detta har t.ex. innebu- rit att man vid beräkningen av underhållsbidrag i det helt övervägande antalet fall kan begränsa sig till att inhämta uppgifter om den bidragsskyl- diges ekonomiska förhållanden. Det vore därför enligt vår mening olyckligt att samtidigt införa regler som ökar det administrativa arbetet utan att dessa kan beräknas ge någon större nettovinst. De beräkningar som återgivits ovan visar att nettovinsten kan förväntas bli relativt liten. Enligt vår uppfattning är en sådan besparing inte skäl nog för oss att bortse från de starka principiella betänkligheter vi hyser mot en behovsprövning. Om det i framtiden skulle visa sig nödvändigt att minska total-kostnaden för bidragsförskottssystemet eller göra omfördelningar inom detta får insatserna snarare inrikta sig på en omprövning av nivåerna på såväl bidragsförskottsbeloppet som den bidrags- skyldiges förbehållsbelopp.

Till detta kommer ytterligare den omständigheten att vi redan genom vårt förslag till beräkning av underhållsbidrag undanröjt ett av de typfall som oftast brukar anföras som skäl för behovsprövning. Härmed avses de s.k. kvotdelsfallen, dvs. när vårdnadshavarens större överskott pressar ned den bidragsskyldiges underhållsbidrag under bidragsförskottsnivån varefter utfyllnadsbidrag utgår. Några sådana fall av rent teknisk överkompensation kan inte uppkomma om vårt förslag genomförs.

Sammanfattningsvis anser vi att det inte finns några starka skäl att genom en behovsprövning av bidragsförskottet mot vårdnadshavarens inkomster bryta mot den allmänna inriktningen mot generella stödsystem. En behovsprövning skulle också enligt vår mening medföra betydande nackde— lar i praktiken, kanske främst i form av konfliktskapande avvägningar mellan föräldrarna. Därtill kommer att den principiellt sett skulle vara svårförenlig med bidragsförskottets grundfunktion och med de underhållsbidragsregler som vi föreslår. Med hänsyn härtill avvisar vi tanken på behovsprövning av bidragsförskottet mot vårdnadshavarens inkomster.

5 .3.5 Beskattning av bidragsförskott och underhållsbidrag Bakgrund

Enligt nu gällande regler är varken underhållsbidrag till barn eller bidragsförskott skattepliktig inkomst. Däremot beskattas barnpension hos barnet.

I direktiven för ensamförälderkommittén ges inte uttryckligen ett uppdrag att pröva beskattning av bidragsförskottet. Emellertid sägs att kommittén skall studera om de nuvarande särskilda stödformerna för ensamstående föräldrar är rätt utformade i förhållande till de särskilda stödbehoven hos denna grupp. Vidare skall kommittén pröva den nuvarande avgränsningen av stödet till ensamstående föräldrar.

Såvitt känt finns inte någon motion som föreslagit beskattning av underhållsbidrag och bidragsförskott hos vårdnadshavaren. Däremot har i motion 1979/80:1089 (m) tagits upp frågan om beskattning av dessa bidrag hos barnet. I motionen hemställs om rätt till avdrag vid taxeringen för erlagt underhållsbidrag upp till bidragsförskottsnivån. Därvid skulle barnet betrak- tas som mottagare i skattehänseende. Skatteutskottet hemställde, i betän- kande SkU 1979/80:32, om avslag på motionen under hänvisning till att ensamförälderkommittén, enligt vad utskottet inhämtat, vid sin prövning går in också på frågor avseende de särskilda skatteförmåner som tillkommer ensamstående föräldrar.

Ytterligare har i ett antal motioner framförts önskemål om att barnpension i likhet med underhållsbidrag och bidragsförskott borde göras skattefri. Pensionskommittén har emellertid i sitt betänkande (SOU 1981:61) Famil— jepension avvisat tanken på att slopa skatten på barnpension. I sina överväganden redovisar pensionskommittén, förutom kostnadsskäl, även principiella invändningar mot ett slopande av beskattningen. Pensionskom- mittén anser det rimligt bl.a. med hänsyn till främst ATP-pensionernas finansiering att barnpension men inte underhållsbidrag utgör skattepliktig inkomst. Enligt pensionskommitténs uppfattning skulle en överensstämmel- se mellan barnpension och bidragsförskott lika gärna kunna komma till stånd genom att bidragsförskottet underkastas beskattning. Dessa överväganden ansågs emellertid närmast höra till ensamförälderkommitténs utredningsar— bete.

Även 1972 års skatteutredning prövade i sitt slutbetänkande (SOU 1977:91) Översyn av skattesystemet frågan om beskattning av barnpension. Utredningen framhöll i samband därmed bl.a. att samma beskattningsregler borde gälla oavsett om samhället trädde in genom bidragsförskott eller genom barnpension. Detta kunde åstadkommas anting- en genom att bidragsförskottet gjordes skattepliktigt eller genom att barnpensionen, eventuellt i förening med andra pensionförmåner som tillkommer barn, undantogs från beskattning upp till nivån för bidragsför- skottet.

Skatteutredningen som övervägt det sistnämnda alternativet avstod från att lägga något förslag i frågan med hänvisning till ensamförälderkommitténs

uppdrag.

Av ovan angivna skäl tar vi här upp frågan om beskattning av underhållsbidrag och bidragsförskott.

Den vanligaste motiveringen för beskattning av bidragsförskottet brukar vara en önskan om någon form av behovsprövning. Genom progressionen i beskattningen minskar nämligen nettot av bidraget när den skattskyldiges övriga inkomst blir högre. En beskattning av bidragsförskottet skulle därigenom komma att fungera som en form av schabloniserad behovspröv- ning.

I den ovannämnda motionen 1089 blir beskattningen av underhållsbidra- get, såsom nämnts, närmast en följd av den önskade avdragsrätten. En sådan avdragsrätt kan nämligen knappast tänkas utan att berörda belopp görs skattepliktiga hos mottagaren. I annat fall skulle dessa belopp bli helt Obeskattade. Visserligen har bidragsskyldiga enligt gällande regler rätt till avdrag med visst belopp för erlagda underhållsbidrag utan att dessa beskattas hos mottagaren. Detta är dock inte ett egentligt avdrag för underhållsbidrag utan har mera karaktären av ett avdrag för ökade kostnader på grund av särboende.

Motsatt kan en beskattning av bidragsförskottet knappast diskuteras utan att det förbinds med en rätt till avdrag för erlagda underhållsbidrag. Annars skulle bidragsförskottsbelopp som svarar mot erlagt underhållsbidrag beskattas två gånger.

Som reglerna om underhållsbidrag och bidragsförskott nu är utformade tillkommer dessa bidrag barnet. En eventuell beskattning måste därför ske hos barnet, varvid vårdnadshavarens inkomster inte påverkar resultatet.

Det är givetvis teoretiskt möjligt att skapa beskattningsregler, som medför en sådan förändring av gällande system att man i stället beskattar vårdnadshavaren för barnets underhållsbidrag och bidragförskott. Om den bidragsskyldiges underhåll till barnet beskattas hos vårdnadshavaren åstad- kommer man emellertid en form av sambeskattning som skulle strida mot den i huvudsak individuella beskattning som nu gäller.

Barnpension beskattas hos barnet. Vill man uppnå en enhetlig skattemäs- sig behandling av detta stöd och bidragsförskottet bör man alltså beskatta även det senare hos barnet eller också ändra reglerna så att barnpension beskattas hos den efterlevande föräldern.

Effekter av en förändrad beskattning

I och för sig kan man naturligtvis tänka sig att en beskattning skulle kunna omfatta bidragsförskott men inte direktbetalade underhållsbidrag. Däri- genom skulle emellertid uppkomma svåracceptabla skillnader mellan olika bidragsskyldiga vad gäller avdragsrätten. Bidragsskyldiga inom bidragsför- skottssystemet skulle få rätt att göra avdrag för erlagda underhållsbidrag medan detta skulle vägras föräldrar utanför systemet. Troligen skulle därvid majoriteten av de bidragsskyldiga välja att gå in i systemet med därtill hörande avdragsrätt, helt enkelt genom att låta bli att betala underhållsbi- draget. För barn med höga underhållsbidrag skulle en övergång från direktbetalat obeskattat underhållsbidrag till beskattat bidragsförskott innebära en klar nackdel. Detta gäller särskilt om beskattningen av bidragsförskottet skulle komma att ske hos vårdnadshavaren.

En beskattning av enbart underhållsbidrag som ligger helt utanför bidragsförskottssystemet med motsvarande avdragsrätt kan också tänkas. Med en sådan form av beskattning torde bidragsskyldiga ha intresse av att inte komma in i bidragsförskottssystemet. Däremot skulle det ligga i barnens intresse att höra dit, åtminstone så länge inte nettobeloppet av underhålls- bidraget översteg bidragsförskottsnivån.

Eventuellt skulle man kunna beskatta enbart utfyllnadsdelen, dvs. den del av bidragsförskottet som inte motsvaras av något fastställt underhållsbidrag. Alternativt kan beskattningen begränsas till den del av bidragsförskottet som inte motsvaras av betalda underhållsbidrag. Detta skulle innebära en något mera omfattande beskattning än av enbart utfyllnadsdelen eftersom fastställ- da underhållsbidrag inte alltid betalas fullt ut.

Genom någon sådan form av begränsad beskattning av bidragsförskottet skulle samhället undvika skatteförluster i form av större underhållsavdrag. Det skulle emellertid samtidigt medföra att två barn som erhöll fullt bidragsförskott beskattades olika beroende på om underhållsbidraget var högt eller lågt resp. om det betalades eller inte.

Man kan konstatera att övervägande skäl talar för att en eventuell beskattning av bidragsförskott borde omfatta hela bidragsförskottet. En sådan beskattning får förutsättas dra med sig en beskattning även av underhållsbidrag och vice versa. Ytterligare måste en beskattning av utbetalade belopp motsvaras av en avdragsrätt för de bidragsskyldiga för erlagda belopp.

Effekterna av diskuterade ändringar redovisas här enligt två modeller. Modell A. Beskattning av bidraget sker hos barnet och skatteavdrag medges den bidragsskyldige för betalade underhållsbidrag.

Modell B. Beskattning av bidraget sker hos vårdnadshavaren och skatteavdrag medges den bidragsskyldige för betalade underhållsbidrag.

För att lämna öppet för en diskussion av en avdragsrätt och en beskattning som endast sträcker sig till bidragsförskottsnivån har i de flesta exempel underhållsbidragen satts till samma belopp som bidragsförskottet (0,41 x 19 400 = 7 954 kr./år resp. 663 kr./mån). Tabellerna är teoretiska även på så vis att hänsyn inte tagits till om förmåga finns att betala visst underhållsbidrag vid angiven inkomst.

De taxerade inkomster som vi i modellerna utgått ifrån avser inkomståret 1983. Skatten har beräknats enligt 1984 års taxering och en kommunal utdebitering av 30 kr.

Modell A. Beskattning hos barnet — avdrag hos den bidrags- skyldige

Två exempel har valts för att illustrera effekterna av denna modell. Den bidragsskyldige (BDS) har antagits ha 82 000 kr. resp. 125 000 kr. i taxerad inkomst och betala 663 kr./mån. och barn vid ett resp. två barn eller 7 954 kr. resp. 15 908 kr./år. (Tabell 5.8.) Den tydligaste effekten blir den stora skatteförlust som samhället gör. För den bidragsskyldige i alternativ 1 blir kostnaden för underhållsbidraget efter hänsynstagande till skatteminskning 311 kr./mån. I alternativ 4 blir motsva- rande kostnad för den bidragsskyldige 218 kr./mån. och barn.

Tabell 5.8 Effekter vid beskattning av underhållsbidrag hos barnet. Full avdragsrätt för bidragsskyldig. Ett resp. två barn, underhållsbidrag 663 kr./mån. och barn. 1984 års taxering

Taxerad inkomst, kr. Ett barn

Alt. 2 Alt. 4

Barn BDS” BDS

125 000

Barn 0

Barn BDS 0 125 000

Skattepliktigt underhålls-

bidrag 7 954 7 954

Avdrag för underhålls-

bidrag 7 954 15 908 Samhällets skatteökning 105 210 Samhällets skattebort-

fall 4 215 10 664

Samhällets skattevinst

Samhällets skatteförlust

" BDS = bidragsskyldig.

Barnen skulle förutsatt att de inte har andra inkomster kunna uppbära underhållsbidrag på drygt 7 000 kr./år utan att bli beskattade. Vid en beskattning skulle dagens bidragsförskottsbelopp ge en skatt av drygt 100 kr. En tänkt beskattning hos ett barn som även har andra inkomster illustreras i tabell 5.9. Förvärvsinkomsten på 7 000 kr. skulle i och för sig lika gärna ha kunnat vara t.ex. kapitalräntor eller olycksfallslivränta.

Skatten på enbart underhållsbidrag på bidragsförskottsnivån blir som nämnts obetydlig. Om barnet dessutom har övriga inkomster beskattas dessa med 33 % upp till en taxerad inkomst av nästan 30 000 kr. Därefter stiger

Tabell 5.9 Effekter vid beskattning hos barnet av underhållsbidrag/bidragsförskott och förvärvsinkomst. 1984 års taxering

Barn Inkomst Kr 1 underhållsbidrag/

bidragsförskott, 663 kr./mån. 7 954 2 förvärvsinkomst:

sommararbete under 2 mån., 3 500 kr./mån. 7 000

14 954

Skatt enbart på underhållsbidrag 105 Nu ingen beskattning 0 Skatt enbart på arbetsinkomst 0 Nuvarande beskattning 0 Skatt på underhållsbidrag + arbetsinkomst 2 316 Nuvarande beskattning (arbetsinkomst) 0

marginaleffekterna. Lön av sommararbete med t.ex. 7 000 kr. innebär att skatten stiger med 2 211 kr.

Modell B. Beskattning hos vårdnadshavaren — avdrag hos den bidragsskyldige

Tre exempel har valts för att illustrera effekterna av denna modell. I de valda exemplen har båda föräldrarna antagits ha skattepliktiga inkomster. Dessa är i alternativ 1 lika stora. I alternativ 2 har vårdnadshavaren högre inkomst än den bidragsskyldige, i alternativ 3 är förhållandet det motsatta. Skatteplikt hos vårdnadshavaren (VHV) har förutsatts medföra full avdragsrätt för den bidragsskyldige.

I tabell 5.10 visas skatteeffekterna vid ett barn dels med ett underhållsbi- drag av 663 kr./mån. (7 954 kr./år), dels med ett underhållsbidrag av 330 kr./mån. (3 960 kr./år) samt bidragsförskott med 333 kr./mån.

I tabell 5.11 visas skatteeffekterna vid två barn dels med underhållsbidrag av 2 x 663 kr./mån. (15 908 kr./år), dels med underhållsbidrag av 2 x 330 kr./ mån. (7 920 kr./år) samt bidragsförskott med 2 x 333 kr./mån.

I vårdnadshavarhushållet blir effekterna av de två modellerna beroende av vårdnadshavarens resp. barnets övriga inkomster. Eftersom barnet oftast har

Tabell 5.10 Effekter vid beskattning av underhåIlsbidrag/bidragsförskott hos vårdnadshavaren. Full avdragsrätt för bidragsskyldig. Ett barn, underhållsbidrag 663 kr./mån. resp. 330 kr./mån. + bidragsförskott 333 kr./mån. 1984 års

taxering

Taxerad inkomst, kr. Alt. 1 Alt. 2

VHV" BDSb VHV BDS 82 000 82 000 125 000 82 000

I Underhållsbidrag 663 kr./mån. Skattepliktigt underhållsbidrag 7 954 Avdrag för underhållsbidrag 7 954 Samhällets skatteökning 4 286 Samhällets skattebortfall 4 215 Samhällets skattevinst 71

Samhällets skatteförlust —

II Underhållsbidrag 330 kr./mån. + bidragsförskott 333 kr./mån.

Skattepliktigt underhållsbidrag/

bidragsförskott 7 954 Avdrag för underhållsbidrag 3 960 Samhällets skatteökning 4 286 Samhällets skattebortfall 2 098 Samhällets skattevinst ?. 188

Samhällets skatteförlust

" Vårdnadshavare. ** Bidragsskyldig.

Alt. 3

VHV BDS 60 000 125 000

Tabell 5.11 Effekter vid beskattning av underhållsbidrag/bidragsförskott hos vårdnadshavaren. Full avdragsrätt för bidragsskyldig. Två barn, underhållsbidrag 2 x 663 kr./mån. resp. 2 x 330 kr./mån. + bidragsförskott 2 x 333 kr./mån. 1984 års taxering

Taxerad inkomst, kr.

I Underhållsbidrag 2 x 663 kr./mån.

Skattepliktigt underhållsbidrag Avdrag för underhållsbidrag Samhällets skatteökning Samhällets skattebortfall Samhällets skattevinst Samhällets skatteförlust

II Underhållsbidrag 2 x 330 kr./mån. + bidragsförskott 2 x 333 kr./mån.

Skattepliktigt underhållsbidrag/ bidragsförskott Avdrag för underhållsbidrag Samhällets skatteökning

Samhällets skattebortfall

Alt. 1

VHV" BDS” 82 000 82 000

15 908 15 908 8 830 8 154 676

15 908 7 920

8 830 4 197

Alt. 2

VHV 125 000

BDS 82 000

Alt. 3

VHV 60 000

15 908

7 398

15 908

7 398

BDS 125 000

15 908 10 664

3 266

7 920

5 403

Samhällets skattevinst 4 633 1 995

Samhällets skatteförlust

" Vårdnadshavare. b Bidragsskyldig.

lägre inkomst än vårdnadshavaren medför progressionen i den statliga inkomstskatten att en beskattning hos vårdnadshavaren blir ”dyrare” för hushållet.

Även i övrigt medför skillnader i marginalskatt på olika nivåer av taxerad inkomst en rad speciella effekter när ett belopp överförs från en skattskyldig till en annan. När inkomsterna hos bidragsskyldig och vårdnadshavare är lika stora medför avdrag för underhållsbidrag hos den ena föräldern och beskattning hos den andra en nettoskatteförlust för föräldrarna och motsvarande vinst för samhället (tabell 5.11 alt. 1). Är vårdnadshavarens inkomst större än den bidragsskyldiges blir föräldrarnas ”förlust” större liksom samhällets motsvarande skattevinst (alt. 2). Om slutligen den bidragsskyldiges inkomst är större än vårdnadshavarens (alt. 3), vilket i praktiken är det som vanligast förekommer, är det samhället som gör skatteförlusten. Så snart utfyllnadsbidrag utgår blir emellertid det belopp som beskattas högre än det underhållsbidrag som får dras av. Detta kan — beroende på storleken av underhållsbidraget och föräldrarnas inkomster — leda till skattevinst för samhället.

Som framgår av del II i tabellerna 5 . 10 och 5.11 uppkommer skattevinst för samhället i alla tre alternativen när underhållsbidraget antas ligga på halva bidragsförskottsbeloppet. Detta belopp motsvarar ungefär det genomsnitt- liga underhållsbidragsbeloppet inom bidragsförskottssystemet. Ca 40 % av de bidragsberättigade barnen finns utanför systemet. Man kan anta att deras underhållsbidrag till största delen ligger på belopp ovanför bidragsförskotts- nivån. I vart fall skulle vid en beskattning avdraget för underhållsbidrag inte

understiga det beskattade bidraget eftersom de inte har utfyllnadsbidrag. Därigenom skulle nettot för samhället på grund av vårdnadshavarnas regelmässigt lägre inkomster i dessa fall bli negativt.

Den största effekten av en beskattning hos vårdnadshavaren skulle man få i en situation där underhållsbidraget var fastställt till 0 kr. och helt bidragsförskott utgick. Samhället skulle på det utbetalade bidragsförskotts— beloppet ta tillbaka en skatt som ökade i förhållande till vårdnadshavarens ökande inkomster. Som följd av progressionen blir resultatet av en sådan beskattning av bidragsförskotten en förhöjd skattesats för varje ytterligare barn. Om vårdnadshavaren har en beskattningsbar inkomst på exempelvis 60 000 kr. beskattas i huvudsak det första bidragsförskottet med 40 %, det andra med 49 % och det tredje med 53 %. Dessutom minskar bostadsbidra- gen till följd av inkomstökningen, vilket innebär ytterligare en marginaleff- ekt på 22 % på bidragsförskotten.

Vilket resultat en beskattning enligt modell B skulle ge totalt kan inte beräknas. Samtliga underhållsbidragsbelopp är inte kända, inte heller hur stor del av beloppet som betalas eller storleken av den taxerade inkomsten för vederbörande bidragsskyldig och vårdnadshavare. Förhållandet mellan bidragsskyldigs och vårdnadshavarens inkomster är i allmänhet sådant att ett avdrag hos den förre ger större Skattelättnad än vad som svarar mot skatten på samma belopp hos den senare. Dessa förluster kan kompenseras av att de flesta avdragsgilla beloppen inom bidragsförskottssystemet är lägre än det belopp som skulle beskattas. Detta gäller i vart fall så länge man ser till nuvarande underhållsbidragsbelopp. Genom att skatteavdraget ger utrym- me för större underhållsbidrag kommer emellertid dessa antagligen att stiga, okänt hur mycket, och då minskar betydelsen av dessa skillnader. Det är omöjligt att säga om nettot för samhället skulle innebära ökade eller minskade skatteintäkter. Ovannämnda förhållanden medför att man inte ens vågar anta någonting med säkerhet.

Stållningstaganden

Som vi redan inledningsvis angav har vi funnit skäl utgå från att en eventuell beskattning av bidragsförskott bör omfatta hela bidragsförskottsbeloppet. En beskattning av bidragsförskottet får även anses förutsätta en beskattning av underhållsbidraget och vice versa. En beskattning av utbetalade underhållsbidrag måste likaså motsvaras av en avdragsrätt för bidragsskyl- diga för erlagda belopp. Beskattning liksom rätt till avdrag kan antingen begränsas till belopp upp t.o.m. bidragsförskottsnivån eller gälla fullt ut.

Modell A ovan med rätt till avdrag för erlagda underhållsbidrag upp till bidragsförskottsnivån och beskattning hos barnet motsvarar det förslag som fördes fram i motionen 1979/80:1089. Vi har funnit att denna modell kan avvisas tämligen kortfattat med hänvisning till de stora kostnader i form av skattebortfall som ett genomförande av modellen skulle medföra. Detsamma gäller i ännu högre grad om avdragsrätt medges fullt ut för erlagda underhållsbidrag. En rätt till avdrag får antas medföra höjda underhållsbi- drag och i anledning härav minskade utfyllnadsbidrag. Detta skulle dock inte kunna uppväga skattebortfallet.

För slutligt övervägande återstår därmed modell B, dvs. underhållsbidrag/

bidragsförskott beskattas hos vårdnadshavaren och bidragsskyldig medges avdrag för erlagda underhållsbidrag. Om denna modell kan konstateras följande:

El

[]

Den innebär en betydande ökning av taxeringsarbetet och arbetet med att fastställa underhållsbidrag. Den form av sambeskattning som skulle uppkomma om den bidragsskyl- diges bidrag till barnets underhåll läggs samman och beskattas med vårdnadshavarens övriga inkomster strider helt mot den i huvudsak individuella beskattning som nu gäller. Som vi tidigare anfört är det rimligt att anta att många underhållsbidrag skulle höjas med hänsyn till det ökade utrymme som skatteavdraget skulle ge. Dock är det inte realistiskt att räkna med en tillräckligt stor höjning för att kunna kompensera gruppen barn/vårdnadshavare. Ett system där beskattningen tilläts få en så stor inverkan på nettounder- hållsbidraget — både för den bidragsskyldige i betydelsen verklig kostnad och för barnet/vårdnadshavaren i form av netto efter skatt — går inte att förena med vår i kapitel 4 framförda uppfattning om underhållsbidragets funktion. En hälftendelning och beräkning av den verkliga täckningen av barns behov skulle i praktiken bli omöjlig att genomföra. Inte heller bidragsförskottets funktion av att utgöra en garanti för att hälften av barnets behov täcks av den bidragsskyldige skulle kunna upprätthållas. En begränsning av beskattningen och avdragsrätten till att gälla endast upp t.o.m. bidragsförskottsnivån skulle medföra samma praktiska problem. Frånsett missbruk i den bemärkelsen att en sak gäller på papperet och en annan i verkligheten kan skattereglernas effekt komma att påverka beslut om vårdnad och storleken av underhållsbidrag. Barnen kan i stor utsträckning förväntas bo hos den förälder som har den lägsta inkomsten. Om parterna å andra sidan fattar sina beslut på andra grunder än skatteutfallet, kan det resultatet uppstå att den enes mödosamt hopskra- pade underhållsbidrag till stor del skattas bort hos den andre.

[ dag är enligt Ensamförälder 1980 ca 85 % av vårdnadshavarna kvinnor. En bidragsbeskattning kan motverka att antalet vårdnadshavan- de män ökar. För en person med god förankring på arbetsmarknaden och heltidsinkomst ter det sig kanske inte särskilt lockande att bli vårdnads- havare med låga, högt beskattade underhållsbidrag eller att gå ned på deltid och få låga, något mindre beskattade bidrag. Ju större inkomster en bidragsskyldig skaffar sig desto mindre skulle underhållsbidraget kosta. Och ju mer vårdnadshavaren tjänar desto mindre blir kvar av samma bidrag.

Med hänvisning till ovanstående avvisar vi tanken på en beskattning av underhållsbidrag och bidragsförskott och en därmed förbunden avdragsrätt för erlagda underhållsbidrag. I fråga om den nu gällande rätten till avdrag för underhållsbidrag hänvisas till kapitel 8.

5.3.6. Personkretsen

Omfattningen av bidragsförskottets personkrets, dvs. de barn till vilka bidragsförskott kan lämnas, innebär problem i två avseenden.

I första hand gäller problemen tolkningen av nuvarande regler. De förutsättningar som gäller för bidragsrätten är vagt utformade. Huvudtanken är att ett barn inte kan erhålla bidragsförskottets garanti för försörjningen från en förälder som varaktigt sammanbor med barnet. Denne förälder förutsätts nämligen försörja barnet direkt i hushållet. Avgränsningen av begreppet varaktigt blir därmed många gånger avgörande. Vi har i avsnitt 5.4.4 berört en del av dessa frågor men inte funnit skäl att nu föreslå ändringi reglerna om personkrets.

I andra hand ligger det ett problem i att avgränsa ett stöd av bidragsför— skottets karaktär från stöd som kan behövas i närliggande barngrupper. De grupper som under utredningsarbetet varit aktuella är följande E barn med bidragsförskott som inte är svenska medborgare och som vid

den bidragsskyldiges död ännu inte blivit berättigade till barnpension 3 barn som adopterats av ensamstående 3 barn som fått endast en förälder genom att insemination ägt rum.

Bidragsförskottet bör enligt vår mening vara begränsat till att utgöra en garanti för den hälft av ett barns behov som en bidragsskyldig förälder efter förmåga skall svara för.

Med denna inställning kan rätt till bidragsförskott inte föreligga för de ovan nämnda invandrarbarnen.

De barn som adopterats av endast en förälder har ursprungligen haft två principiellt underhållsskyldiga föräldrar men genom adoptionen har deras underhållsskyldighet upphört och övertagits av adoptanten. Någon bidrags- skyldig förälder i förhållande till vilken stöd kan utgå finns således inte. En rätt för dessa barn att uppbära samhällsstöd måste därför regleras i särskild ordning. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 9.5.

Beträffande inseminationsbarnen arbetar utredningen (Ju 1981:04) om artificiella inseminationer bl.a. med frågan om inseminationsbarnens rätts- liga ställning. Vi anser oss därför inte ha anledning att ta ställning till möjligheten för barn inom denna grupp att få bidragsförskott.

6 Administration av underhållsbidrag och bidragsförskott

I kapitel 4 och 5 har vi behandlat de materiella reglerna om underhållsbidrag och bidragsförskott. Detta kapitel ägnar vi åt de administrativa rutinerna och kostnaderna för administrationen.

Kostnaderna för handläggningen av underhållsbidrag och bidragsförskott vid domstolar, socialnämnder och kassor har vi uppdragit åt en särskild expertgrupp knuten till sekretariatet att utreda. Expertgruppen har även behandlat det dubbelarbete som finns i nuvarande system. Uppläggning och redovisning har samordnats inom gruppen. Förhållanden som framkommit i denna studie har också tagits med i vår beskrivning och analys av hur underhållsbidrags- och bidragsförskottsärenden f.n. handläggs inom de olika organen. Studien Underhållsbidrag och bidragsförskott - en beskrivning och kostnadsberäkning av nuvarande handläggningsrutiner är publicerad i Ds S 1983:10.

De administrativa frågorna har tidigare behandlats av familjelagssakkun- niga. Deras förslag år 1977 ledde emellertid inte till att några åtgärder vidtogs för att lösa de problem som utredningen pekat på. Med anledning av en motion som väckts vid riksdagsbehandlingen av familjelagssakkunnigas utredning hänvisades till ensamförälderkommittén. Administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott har också under senare år tagits upp i flera motioner. Motionerna har bl.a. gällt de s.k. skenprocesserna, kassans möjligheter att lämna förhandsbesked och den långa handläggningstiden vid jämkning av dom eller avtal om underhållsbidrag. Vid flera tillfällen har motionerna avstyrkts bl.a. med hänvisning till det pågående arbetet i ensamförälderkommittén.

Kapitlet inleds med en beskrivning av hur ärenden om underhållsbidrag och bidragsförskott handläggs i dag och vad administrationen kan beräknas kosta (avsnitt 6.1). Därefter redogörs för tidigare förslag och synpunkter (avsnitt 6.2). I därefter följande avsnitt behandlas för— och nackdelar med nuvarande ordning (avsnitt 6.3). En närmare beskrivning och analys av problemen lämnas (avsnitt 6.4) innan vi slutligen redovisar våra övervägan- den och förslag (avsnitt 6.5).

Figur 6.1 Nuvarande ordning för fastställande och utbetalning av under- hållsbidrag

6.1. Nuvarande administration

6.1.1. Översikt

Storleken på underhållsbidraget fastställs i avtal eller dom. Ett avtal kan vara skriftligt eller muntligt. I ett mindre antal fall finns ingen överenskommelse alls om vilket underhållsbidrag som skall betalas.

Avtal och dom om underhållsbidrag är bindande mellan parterna men kan ersättas av nytt avtal eller dom. Såväl skriftligt och bevittnat avtal som dom

Fast- ställande

Socialnämnd: Tecknande av avtal

Föräldrarna Föräldrarna själva med biträde

Domstol :

Advokat :

Fastställer Tecknande av utifrån parter- avtal ' nas yrkanden Ombud Vld och medgivanden domstol

Utanför bi- mom bi-

dragsförskotts- dragsförskotts-

systemet: systemet

Bidragsskyldig " direkt till Den allmanna

vårdnadshavaren kassan

Bidrags- skyldig till vård-

| | l | | försäkrings- l l ] nadshavaren |

om underhållsbidrag är exigibelt, dvs. det kan läggas till grund för indrivning genom kronofogdemyndigheten.

För att bidragsförskott skall kunna betalas ut krävs normalt att storleken av underhållsbidraget fastställts i dom eller genom skriftlig förbindelse mellan föräldrarna. Om den bidragsskyldige är okänd eller uppenbarligen saknar förmåga att erlägga underhållsbidrag kan dock bidragsförskott beviljas utan att dom eller skriftligt avtal föreligger. Inom bidragsförskotts- systemet utövar försäkringskassorna en viss kontroll över hur de fastställda underhållsbidragen svarar mot den bidragsskyldiges förmåga.

I figur 6.1 illustreras hur underhållsbidrag och bidragsförskott fastställs och betalas ut.

6.1.2. Underhållsbidrag fastställt genom avtal

Föräldrarna har full frihet att själva genom avtal bestämma om underhålls- bidrag skall betalas och i så fall med vilket belopp.

Föräldrarna kan i viss utsträckning hos socialnämnden få råd och hjälp med att upprätta ett avtal. Sådan hjälp kan även ges av en advokat eller någon annan juridisk rådgivare. Vart föräldrarna vänder sig beror ofta på i vilken situation frågan om underhållsbidrag blivit aktuell.

Socialnämnden räknar fram ett underhållsbidrag med utgångspunkt i de uppgifter som parterna lämnar. Som grund för beräkningarna används socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd. Kan parterna enas om det föreslagna beloppet skrivs avtal. I de fall parterna är bosatta i olika kommuner handläggs ärendet av en och samma socialnämnd, vanligtvis vårdnadshavarens.

Advokaten eller någon annan juridisk rådgivare biträder med beräkning av underhållsbidrag utifrån parternas uppgifter om ekonomiska förhållanden och i regel också utifrån de allmänna råd som socialnämnderna tillämpar. Frågor om underhållsbidrag handläggs ofta tillsammans med frågor om äktenskapsskillnad, vårdnad, bodelning och liknande.

Vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad tas uppgifter in från parterna om deras ekonomiska situation. Andra frågor är hur bostadsfrågan skall lösas, vem som skall sitta kvar i den nuvarande bostaden m.m. Med utgångspunkt i en sådan kartläggning av ekonomin görs bedömning av bl.a. vilket underhållsbidrag som bör komma i fråga till barnet och ibland också till den ene av makarna.

I de fall frågan om underhållet tas upp vid domstol införskaffar advokaten underlag för det krav på underhållsbidrag som skall ställas eller det medgivande om betalningsskyldighet som skall ske. Vid faderskapsmål får advokaten i regel material från socialnämnden om mannens ekonomi.

Avtal om underhållsbidrag kan jämkas av rätten om ändring i förhållan- dena föranleder det. Ett avtal kan också jämkas om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst eller beloppet inte ändrats under en tid av sex år.

6.1.3. Underhållsbidrag fastställt genom dom

Reglerna om underhållsbidrag i föräldrabalken är dispositiva, dvs. parterna disponerar över processen på så sätt att domstolen är bunden vid de yrkanden och medgivanden som görs. Dessutom är det endast parternas sak att skaffa in de uppgifter som behövs.

Om föräldrarna är överens om underhållsbidragets storlek behöver de därför inte vända sig till allmän domstol. Det är dock vanligt att underhållsfrågan tas upp i samband med mål rörande äktenskapsskillnad eller vårdnad av barnet. I dessa mål ifrågasätter inte domstolen storleken av det underhållsbidrag parterna kommit överens om. Överenskommelsen fastställs av domstolen om så yrkas. Domstolens arbete med underhållsbi- drag är därför i dessa mål försumbart.

Vid tvist däremot skall domstolen pröva underhållsbidragets storlek. Domstolen biträder med sin erfarenhet av att väga parternas ekonomiska förhållanden mot varandra och mot föräldrabalkens regler om underhålls- skyldighet. Domstolen dömer på de uppgifter som parterna åberopar.

Talan mot domstols beslut i tingsrätten förs hos hovrätten.

6.1.4. Rättshjälp vid avtal eller dom om underhållsbidrag

Allmän rättshjälp beviljas enligt rättshjälpslagen (SFS 1972:429, omtryckt SFS 1983:487). Rättshjälp kan numera beviljas enskild person i mål om underhållsbidrag, om sådant bistånd behövs och den enskildes beräknade årsinkomst inte överstiger ett visst belopp. Vid särskilda skäl, t.ex. förmögenhetsinnehav eller skuldsättning, kan den beräknade årsinkomsten jämkas på så sätt att ett skäligt belopp läggs till eller dras ifrån.

[ mål om underhållsbidrag har tidigare som regel rättshjälp beviljats i det helt övervägande antalet fall. Andelen sådana mål, i vilka rättshjälp inte lämnas, har dock ökat på grund av att den enskildes rättshjälpsavgift höjts. I dessa fall får den enskilde bära hela kostnaden. Förutsättningarna för att få rättshjälp har under senare tid vid upprepade tillfällen skärpts.

6.1.5. Bidragsförskott och underhållsbidrag vid den allmänna försäkringskassan

Administrationen av bidragsförskotten överfördes den 1 oktober 1977 från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassan beslutar om bidragsförskott.

För att bidragsförskott skall kunna betalas ut skall ansökan göras till försäkringskassan av barnets vårdnadshavare, av en särskild förordnad förmyndare för barnet eller av socialnämnden om barnet är omhändertaget för vård genom samhällets försorg. Den bidragsskyldige skall omedelbart underrättas om ansökan samt beredas möjlighet att yttra sig muntligen eller skriftligen.

Beslut om bidragsförskott fattas av det lokalkontor inom vars område barnets vårdnadshavare är inskriven.

Lokalkontoret prövar också om nivån på underhållsbidraget är skälig. Kassan har härigenom en kontrollerande funktion. I de fall underhållsbidra-

get är lägre än bidragsförskottet görs en kontroll mot föräldrarnas och barnets inkomst. Kassan skall dock inskränka sig till att konstatera att underhållsbidraget inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Kontrollen utförs i samband med ansökan om bidragsför- skott. Kassans prövning av skäligheten sker genom att B information inhämtas internt från kassans register D information inhämtas externt från föräldrar, socialnämnder och advoka- ter El beräkning görs utifrån 7 kap. föräldrabalken samt socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd.

Om underhållsbidraget anses skäligt och förutsättningarna i övrigt är uppfyllda beviljas bidragsförskott.

Är underhållsbidraget uppenbart lägre än vad kassan kommer fram till, utreds anledningen till det låga underhållsbidraget. Finns godtagbara skäl för det låga bidraget beviljas fullt bidragsförskott. Om tillräckliga skäl inte finns kan bidragsförskott i dessa fall beviljas, enligt 4 & fjärde stycket BDFL, med högst beloppet för fastställt underhållsbidrag. I de allmänna råden rekom- menderas kassorna att godta domar då underhållsbidraget verkligen prövats av domstolen samt avtal som upprättats efter medverkan av socialnämn- den.

Så länge bidragsförskott betalas ut sker en viss uppföljning av sådana förändringar i föräldrarnas inkomstförhållanden som kan tänkas påverka underhållsbidragets storlek. Vid en impuls i kassans datasystem om en sådan förändring kan kassan ompröva skäligheten i det fastställda underhållsbidra- get på motsvarande sätt som vid ansökan om bidragsförskott. Om underhållsbidraget därvid befinnes vara för högt eller för lågt, föreslår kassan vederbörande förälder att söka få underhållsbidraget jämkat med social- nämnds hjälp eller i domstol.

Det åligger kassan att besluta om att dra in eller sätta ned bidragsförskott när detta föranleds av bestämmelserna i bidragsförskottslagen. Kassan informerar parterna om förändring i storleken av underhållsbidraget till följd av indexlagen. Från år 1982 omräknas bidragsförskotten en gång om året med hänsyn till basbeloppsutvecklingen. I allmänhet justeras också under- hållsbidragen en gång om året.

De underhållsbidrag som förskotterats av kassan krävs tillbaka från den bidragsskyldige. Även handläggningen av dessa återkrav överfördes den 1 oktober 1977 till försäkringskassorna. Kravverksamheten sköts av central- kontoren.

Återkraven sker i första hand genom att inbetalningskort automatiskt skickas ut. Då betalning uteblir fortsätter kassan handläggningen manu- ellt.

Det åligger centralkontoren att utan dröjsmål vidta erforderliga åtgärder om den bidragsskyldige inte efter förmåga fullgör sin betalningsskyldighet (förmågeprövning enligt 175 BDFL). Detta innebär att centralkontoren sänder ut påminnelsekrav, gör utredning, söker kontakt med den bidrags— skyldige och då så erfordras lämnar över skuldärendet till kronofogdemyn- digheten för indrivning. Denna kassans funktion behandlas i kapitel 7.

Figur 6.2 Nuvarande ordning för handläggning av underhållsbidrag och bidragsförskott inom den allmänna försäkringskas- san och riksförsäkrings- verket

Kassan har ADB-baserade rutiner för utbetalning och återkrav. Kassan har inga nämnvärda resurser eller kunskaper för kurativ hjälp eller för juridisk rådgivning.

Det centralkontor inom vars område den bidragsskyldige är inskriven, kan under vissa förutsättningar besluta att återkrav gentemot denne för det allmännas räkning enligt 18 & BDFL skall eftergivas helt eller delvis. Den som önskar erhålla eftergift skall göra en skriftlig framställning om detta. Kassan kan dock även utan en sådan framställning pröva frågan om eftergift.

Kassan ombesörjer också de avdrag på underhållsbidrag och bidragsför- skott som föranleds av att barnet vistats hos den bidragsskyldige.

Försäkringskassan erbjuder också vissa tjänster. Kassan biträder t.ex. med förmedling av underhållsbidrag enligt 8 & RFFS 1977:14. För förmedling av fastställt underhållsbidrag krävs att underhållsbidraget betalas in frivilligt. Kassan biträder inte med förmedling av underhållsbidrag om bidragsförskott

.Lokalkontor

Prövar ansökan om bidragsförskott och beslutar

Vägrar utfyllnad då den bidragsskyldige anses ha uppenbarligen större förmåga

att betala

Uppmanar i förekommande fall vårdnads— havaren att begära jämkning av under— hållsbidrag till högre belopp

Centralkontor

Handlägger återkrav av underhållsbidrag Beviljar eftergift av underhållsbidrag

Uppmanar i förekommande fall bidrags- skyldig att begära jämkning av under- hållsbidrag till lägre belopp

Tillsyn och uppföljning av lokalkontorens behandling av ansökningar om bidrags— förskott

Riksfö rsäkri ngsve rket

Tillsynsmyndighet för de allmänna för- säkringkassorna

Ger ut anvisningar och verkar för likfor- mig handläggning av bidragsförskott inkl. återkrav och eftergifter

Tillhandahåller ADB-system

tidigare har betalats ut och skuld föreligger till kassan på grund av förskottet.

Kassan kan vidare i samband med att bidragsförskott återkrävs hjälpa ' vårdnadshavaren att kräva ut den del av underhållsbidraget som överstiger bidragsförskottet (175 andra stycket BDFL). Vårdnadshavaren lämnar i dessa fall en fullmakt till kassan.

Talan mot beslut av allmän försäkringskassa förs hos försäkringsrätt genom besvär. Enskild part skall innan besvär anförs begära omprövning av beslutet hos försäkringskassan. Vid en sådan omprövning får beslutet bara ändras till förmån för den enskilde.

Riksförsäkringsverket är tillsynsmyndighet för försäkringskassornas hand- läggning av bidragsförskotts- och återkravsärenden. Verket skall se till att bestämmelserna om bidragsförskott och återkrav av underhållsbidrag tillämpas likformigt och rättvist. Detta sker dels genom kurser och konferenser för kassornas personal, dels genom uppföljning av verksamhe- ten samt av enskilda ärenden och beslut. Verket har en särskild enhet, ombudsenheten, som såväl till fördel som till nackdel för enskild part kan anföra besvär till försäkringsrätten och försäkringsöverdomstoleri.

Några egentliga balanser i fråga om utredning av underhållsbidrag förekommer inte vid centralkontoren. När det gäller utredning som föranleds av inkomstförändring föreligger dock skillnader mellan kontoren i graden av uppföljning.

Hur frågor om bidragsförskott och underhållsbidrag handläggs inom den allmänna försäkringskassan och riksförsäkringsverket illustreras i figur 6.2.

6.1.6. Underhållsbidragsärenden vid socialnämnderna

Kommunens storlek har betydelse för hur underhållsbidragsärenden admi- nistreras vid socialnämnderna. Storstadskommuner och andra större kom- muner har som regel en mer specialiserad organisation än medelstora eller små. Inom de större kommunerna finns familjerättssektioner med särskilda handläggare för faderskaps- och underhållsbidragsärenden. Inom de större kommunerna förekommer också att handläggaren har hjälp av utrednings- biträden. I små och medelstora kommuner däremot förekommer som regel ingen egentlig specialisering. Många kommuner har endast ett fåtal socialsekreterare som skall handlägga alla ärenden inom socialtjänsten. Underhållsbidragsärenden fördelas i de små kommunerna till skillnad från i de stora i allmänhet på samtliga handläggare.

De nya reglerna för beräkning av underhållsbidrag som infördes den 1, juli 1979 medförde, såsom nämntsi avsnitt 4.2.2, ökade handläggningstider. Som en följd av dessa har ett stort antal kommuner ansett sig tvingade att begränsa servicenivån när det gäller underhållsbidragen.

Enligt 7 kap. 11 & FB skall socialnämnden se till att barn födda av en ogift mor tillförsäkras underhåll. Begränsningen i servicenivån har därför i första hand gått ut över gifta föräldrar som vill skiljas och söker hjälp i underhållsfrågan. De hänvisas till advokat. I andra hand har begränsningen gått ut över ärenden rörande jämkning av underhållsbidrag. I vissa fall aWisas de helt eller kan bli liggande då andra ärenden måste prioriteras.

Tabell 6.1 Fastställda, jämkade och ej fastställda underhållsbidrag vid socialnämnder- na åren 1978—1981

År Antal barn för vilka underhållsbidraget

fastställts jämkats ej fastställts första gången

1978 15 759 10 930 22 413 1979 6 530 10 731 24 991 1980 7 335 10 583 26 003 1981 9 356 10 714 24 928

Källa: Statistiska meddelanden Serie S åren 1978—82, SCB.

Trots att servicenivån på detta sätt begränsats är ärendebalansen, dvs. antalet inkomna ej slutförda ärenden, stor.

Såsom framgår av tabell 6.1 var antalet förstagångsfastställelser hos socialnämnd år 1979 mindre än hälften av antalet år 1978. Därefter ökade antalet något men låg fortfarande är 1981 betydligt under 1978 års nivå. Antalet jämkningsärenden förändrades inte under perioden.

Däremot steg balansen och utgjorde från år 1979 avsevärt fler ärenden än under året fastställda och jämkade underhållsbidrag. Balansen har under åren 1979-1981 legat kvar på samma nivå.

En följd av den stora balansen av underhållsbidragsärenden är förhållan- devis långa väntetider. Detta drabbar jämkningsärenden hårdare än förstagångsfastställelser som i regel behandlas med förtur. Väntetider på sex månader och mer är ingen ovanlighet. Vid jämkning blir väntetiden som regel längre. Förhållandet kan till viss del förklaras av att det för personalen vid socialnämnderna i många fall måste förefalla viktigare att ägna tid åt andra uppgifter än den tekniska beräkningen av underhållsbidrag.

Genom socialkonsulenterna i varje län insamlade socialstyrelsen år 1980 uppgifter om den aktuella arbetssituationen i fråga om underhållsärenden. Resultatet presenterades i en rapport1 i vilken pekades bl.a. på den stora arbetsbelastningen, den tidsödande insamlingen av uppgifter om parternas ekonomi, dubbelarbetet i förhållande till kassorna och det stora utbildnings- behovet. Andra problem var de långa väntetiderna och begränsningen av ärenden.

I rapporten framfördes bl.a. att beräkningar av underhållsbidrag borde kunna överlämnas till kassan. Detta gällde i all synnerhet i de fall där inga sociala hänsyn behövde tas. I ärenden där sociala bedömningar var aktuella borde dock samarbete ske.

Det har framhållits att den kontakt som erhålls då föräldrarna söker hjälp hos socialnämnden med underhållsbidrag har ett värde i sig. Inom socialnämnderna finns erfarenhet och vana att hjälpa dem som endast tar kontakt i underhållsfrågan även med andra problem. Således kan socialsek- reteraren i samband med underhållsfrågan ta upp frågor om barnets

._ umgänge och även andra frågor som kan vara för känsloladdade för att 1.R apport om Emil-lagg- föräldrarna själva skall kunna hitta en för dem båda och barnen godtagbar mng av underhallsaren- .. den i kommunerna, Dm lösning. Aven andra allvarliga frågor som bidrar till att barn lever i en svår S2z33/1591-80. miljö kan naturligtvis tas upp i kontakten med föräldrar, t.ex. missbruks-

problem, misshandel och andra sociala eller psykiska problem. Inom socialnämnden finns utbildning för att ta itu med sådana frågor. Det är viktigt att föräldrar nås av dessa kurativa insatser. Det kan dock förekomma att den samtidiga handläggningen med underhållsbidrag leder till att en konfliktsi- tuation kan påverka underhållsbidragets storlek. Eller omvänt att ekono- miska stridigheter försvårar t.ex. en lösning av umgänget mellan barnet och den bidragsskyldige.

Delvis skilda synsätt mellan olika socialnämnder på arbetet med under- hållsfrågor kan förklaras av de stora skillnaderna mellan kommunerna i fråga om resurser för underhållsärenden. När dessa ärenden utgör en liten del av ett arbetsområde, ligger det närmare till hands att de upplevs som en belastning än när de utgör en specialistfunktion.

6.1.7. Dubbelarbete mellan de olika handläggande organen

I de fall bidragsförskott söks uppkommer dubbelarbete på så vis att underhållsbidraget först fastställs genom medverkan av socialnämnd, advokat eller domstol. För att kunna betala ut bidragsförskott kontrollerar kassan därefter att underhållsbidraget inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör erlägga.

Kassa i förhållande till socialnämnd, advokat och domstol

Socialnämnd och advokat å ena sidan och försäkringskassan å den andra utför vid fastställande resp. kontroll av underhållsbidrag många gånger ' samma arbetsuppgifter. Kassans kontrollerande beräkningar är dock endast översiktliga.

Dubbelarbete eller extraarbete förekommer i följande moment: D inhämtande och vidmakthållande av kunskaper om regler och anvisning-

ar

D inhämtande av uppgifter om ekonomiska förhållanden El beräkning av underhållsbidrag, förmågeprövning.

Att underhållsbidraget fastställs och bidragsförskott beviljas av olika organ medför dessutom extra arbete i form av kontakter mellan organen. Således tar socialnämnd och advokat ofta kontakt med kassan för att förvissa sig om att storleken av det föreslagna underhållsbidraget kommer att accepteras. På motsvarande sätt har kassan behov av att ta kontakt med socialnämnd resp. advokat för att få information utöver den interna om anledningen till eventuella skillnader i det framräknade underhållsbidragets storlek.

Att inhämta och vidmakthålla kunskaper kräver avsevärd tid. Fortlöpande träning krävs för att upprätthålla viss rutin i handläggningen.

I små enheter med litet antal underhållsbidragsärenden blir den tid som måste anslås till inlärning orimligt stor i förhållande till de ärenden som skall handläggas. Mer än 20 % av kommunerna resp. kassans lokalkontor har så få ärenden att det för handläggarna är svårt att utan särskilda arbetsinsatser upprätthålla en tillfredsställande kunskapsnivå. För de hjälpsökande föräld- rarna är detta allvarligt. I någon mån kan problemen lösas genom att handläggaren i socialnämnden söker hjälp av kollegan i en större kommun

och att handläggaren vid lokalkontoret söker råd hos centralkontoret. Det händer även att socialtjänstemannen rådgör med centralkontoret.

Att inhämta uppgifter om ekonomiska förhållanden är för socialnämndens del helt föranlett av att underhållsbidraget skall beräknas. I detta avseende gör alltså nämnd och kassa till betydande del samma arbete. Det är inte ovanligt att socialnämnden begär hjälp från kassan med inkomstuppgifter som finns i kassans register och som kan inverka på underhållsbidragets storlek. För advokatens del är situationen i stort sett densamma. Advokaten har dock inte samma rätt som socialnämnden att få ut sekretessbelagda uppgifter.

Beräkningen av underhållsbidrag gör socialnämnden och kassan med utgångspunkt från föräldrabalken och med ledning av socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd. Kassan kan dock tillåta sig att vara betydligt mera översiktlig i sin beräkning eftersom dess uppgift är att kontrollera att underhållsbidrag inte uppenbarligen understiger vad som bör utgå. I vissa ärenden t.ex. då den bidragsskyldige helt saknar förmåga behöver någon beräkning över huvud taget inte göras av kassan. Det måste dock konstateras att förmåga saknas.

Kassans förslag om jämkning av underhållsbidrag föranleder ett dubbel- arbete i förhållande till socialnämnder och advokater på samma sätt som då underhållsbidraget fastställs första gången. Då många led är inblandade i proceduren Olsakar jämkningsärenden betydande arbete. I många fall är intresset från parternas sida förhållandevis ringa.

J ämkningsärenden föranleder ofta tidsödande kontakter mellan de berörda organen. När kassan föreslår att underhållsbidrag skall omprövas förmedlar den inte sällan kontakt mellan förälder och socialnämnd eller advokat genom t.ex. tidsbeställning. De stora balanserna vid socialnämn- derna leder till att dessa ärenden ofta blir liggande. De förändringar i underhållsbidrag som borde göras blir härigenom starkt försenade. Detta föranleder i sin tur att ärenden onödigt länge blir liggande på bevakning hos kassorna. Bevakningen innebär en extra belastning i form av bl.a. påminnelsearbete. .

I vissa fall vågar inte parterna träffa avtal om underhållsbidrag av rädsla för att bidragsförskott kommer att vägras eller betalas ut med reducerat belopp. Parterna låter då underhållsfrågan prövas vid domstol trots att de själva är överens. Sådana s.k. skenprocesser förekommer också när parternas ekonomiska förhållanden är ostridiga och en rimlig uppgörelse om ett underhållsbidrag borde kunnat åstadkommas. Man yrkar då inte sällan ett högre belopp för att domstolen skall träffa avgörandet. Man utgår från att försäkringskassan lättare godtar ett underhållsbidrag som bestämts genom dom än ett som grundar sig på avtal. Samma förhållande gäller i mål om jämkning på grund av för högt underhållsbidrag. Vårdnadshavaren vågar då inte medge ett i och för sig rimligt yrkande om nedsättning av bidraget av risk för att barnet skall gå miste om utfyllnadsbidrag. Domstolen belastas på detta sätt med skenprocesser som innebär stora kostnader för såväl samhället som för enskilda.

Såsom tidigare beskrivits tar socialnämnd och advokat ofta kontakt med kassan för att informera sig om huruvida kassan kan komma att godkänna föreslaget belopp. Kassan anser sig dock i allmänhet inte kunna lämna

förhandsbesked. Frågan om att införa ett system med förhandsbesked övervägs dock f.n. inom socialdepartementet.

Centralkontor och lokalkontor

I samband med ansökan om bidragsförskott prövar lokalkontoret skälighe- ten av underhållsbidragets storlek. Sedan lokalkontoret beslutat om bidragsförskott sänds ärendet till den bidragsskyldiges centralkontor. Detta äri många fall ett annat centralkontor än det som tidigare haft med ärendet att göra. Den bidragsskyldiges centralkontor kontrollerar i många fall samt bedömer översiktligt underhållsbidragets storlek eftersom detta utgör grunden för kravarbetet. Om man kommer fram till ett annat resultat än den kassa som beviljat bidragsförskottet föranleder ärendet diskussioner mellan centralkontoren och i många fall nya utredningar och kontakter med beslutande lokalkontor.

Då ett löpande ärende aktualiseras genom ett nytt avtal eller dom eller genom att riksförsäkringsverkets datasystem ger en impuls till eventuell ändring av underhållsbidrag eller viss efterkontroll, uppstår ofta samma situation som vid beviljandetidpunkten vad avser kontakter mellan de olika kontoren.

Ica 40 % av ärendena är två skilda centralkontor inblandade. Orsaken är att vårdnadshavare och bidragsskyldig tillhör olika försäkringskassor.

Centralkontor och kronofogdemyndighet

Även mellan centralkontor och kronofogdemyndighet förekommer dubbel- arbete.

Då centralkontoret bedömer en bidragsskyldigs betalningsförmåga enligt 17 och 18 && BDFL tillämpas de allmänna råd som utarbetats av riksförsäkringsverket och socialstyrelsen. I många fall innebär detta ett omfattande arbete.

Om underhållsbidraget inte betalas och centralkontoret anser att betal- ningsförmåga finns, lämnas ärendet över till kronofogdemyndigheten för exekutiva åtgärder.

Kronofogdemyndigheten utreder och bedömer på nytt ärendet enligt de exekutionsrättsliga bestämmelser som finns och de anvisningar som utarbe- tats av riksskatteverket. Dessa regler avviker från de allmänna råd som kassorna tillämpar när det gäller beräkningen av en bidragsskyldigs förmåga att betala underhållsbidrag. I vissa avseenden kan de vara generösare än kassornas. Detta gäller t.ex. i fråga om de förbehållsbelopp som den bidragsskyldige vid utmätning och införsel får tillgodoräkna sig för bostads- kostnader och för hushållsmedlemmars försörjning.

Vidare förekommer diskussioner mellan centralkontor och kronofogde— myndighet beträffande tolkningen av de urkunder som skall ligga till grund för indrivningsåtgärderna.

Den del av administrationen söm gäller försäkringskassan och kronofog- demyndigheten behandlas i kapitel 7.

6.1.8. Kostnader Undersökningsmaterialet

Den tidigare nämnda studien av kostnaderna för administrationen har gjorts i Östergötlands län vars förhållanden ansetts typiska för förhållandena i landet i övrigt. Vissa kompletteringar framför allt på domstolssidan har dock gjorts från ett par tingsrätter och en hovrätt utanför det valda undersök- ningsområdet.

Studien bygger på en enkät där berörda befattningshavare under perioden 1 maj - 15 juni 1982 angivit tidsuppgifter för olika delmoment i arbetet med underhållsbidrag/bidragsförskott. Vissa kompletterande uppgifter har häm- tats in. Detta har föranlett viss ändrad bedömning av tidsåtgången för arbetet inom kommunerna.

Det har i studien varit nödvändigt att utgå från vissa antaganden. Detta innebär en viss osäkerhet. De beräkningar som redovisas gör därför inte anspråk på att vara exakta utan anger snarare en ungefärlig nivå på kostnaderna.

Beträffande socialnämnderna, de allmänna domstolarna och försäkrings- kassorna bygger samtliga beräkningar på en tidsredovisning som avser s.k. nettoarbetstider dvs. effektiv arbetstid. För en fullständig kostnadsredovis- ning måste också hänsyn tas till de tidstillägg som måste göras för att erhålla full arbetstid per anställd och arbetsdag. Detta tillägg har kallats fördelnings- tid. Denna kan vara svår att uppskatta och kan också variera mycket från fall till fall och vara beroende av många olika faktorer. För fördelningstid har ett påslag gjorts på nettotiden med 15 %.

I nettokostnaden har hänsyn inte heller tagits till påslag som måste göras för att täcka omkostnader i form av lönekostnader för ledning, planering och hjälpfunktioner som ekonomiadministration, telefonväxel m.m. samt kost- nader för lokaler, expenser m.m. Påslag för dessa omkostnader har gjorts med 40 % på arbetskostnaden.

För beräkningen av kostnaderna för rättshjälp gäller andra förutsättning- - ar.

Kostnadsstudien, som redovisas i Ds S 1983:10, ger sammanfattningsvis följande resultat. Beräkningarna utgår från löneläget 1 januari 1982.

Socialnämnderna

Tidsåtgången för handläggning av underhållsbidrag visade sig variera kraftigt mellan socialnämndernai olika kommuner. Såsom tidigare nämnts har större kommuner med större resurser och mer specialiserad organisation i genomsnitt kortare handläggningstider än mindre kommuner. Även inom en och samma kommun förekom betydande skillnader i arbetstid för olika ärenden. Det senare är naturligt eftersom underhållsbidragsärenden har olika svårighetsgrad.

Handläggningstiden per ärende beräknas till i genomsnitt 5-8 timmar beroende på kommunens storlek. De primärkommunala kostnaderna för hela landet beräknas till sammanlagt ca 12,5 milj.kr./år avseende nettoar- betstid.

Det bör i detta sammanhang beaktas att servicegraden i vissa kommuner är begränsad.

De allmänna domstolarna

Från tingsrätterna har uppgifter för handläggningstider tagits in för domare, notarier och biträden var för sig. Spridningen var stor mellan de nio medverkande tingsrätterna. Detta medför att kostnadsberäkningarna blir osäkra.

Uppgifter har vidare inhämtats från två hovrätter. Kostnaderna som direkt hänför sig till fastställande av underhållsbidrag beräknas uppgå till 4,9 milj.kr. vid tingsrätterna och till 0,4 milj. kr. vid hovrätterna, dvs. sammanlagt för domstolarna ca 5,3 milj.kr. Liksom vid socialnämnderna avser kostnaden nettoarbetstid.

Advokatkostnaden i målen behandlas i avsnittet om rättshjälpskostna- der.

Försäkringskassorna

Tidsåtgång för kontroll och beräkning av underhållsbidrag varierar betydligt med lokalkontorens storlek. Anledningen är att ju fler ärenden kontoren har desto mer rutinmässig blir handläggningen. Även handläggarnas lönenivå varierar med lokalkontorens storlek. Hänsyn har tagits till dessa förhållan- den vid kostnadsberäkningarna.

Totalt beräknas kostnaden för kassornas nettoarbetstid med underhålls- bidragen uppgå till ca 4,2 milj.kr.

Av kostnaderna faller tre fjärdedelar på lokalkontoren och en fjärdedel på centralkontoren. En fördelning av kostnaderna efter ärendetyp visar att två tredjedelar av kostnaderna gäller nya ärenden och en tredjedel pågående ärenden.

Rättshjälp

Kostnadsberäkningarna över den nuvarande handläggningen innefattar också en uppskattning av de rättshjälpskostnader som direkt kan hänföras till arbete med underhållsbidrag till barn.

Beräkningarna grundar sig på uppgifter som hämtats in från fyra allmänna advokatbyråer, tio tingsrätter och två rättshjälpsnämnder.

Med hjälp av tingsrätternas uppgifter har antalet ärenden fördelats på mål som avgjorts utan resp. efter betänketid. Antalet mål om jämkning av underhållsbidrag har uppskattats med hjälp av uppgifter från tingsrätterna. Antalet rättshjälpsärenden som föranletts av de avgjorda målen vid tingsrätterna har uppskattats med hjälp av uppgifter från rättshjälpsnämn- derna samt advokatbyråerna.

För gemensamma ansökningar, äktenskapsskillnader som anhängiggjorts genom stämning och faderskapsmål har sedan den totala rättshjälpskostna- den som hänför sig till underhållsbidragsfrågan kunnat beräknas genom att ärendevolymen multiplicerats med advokatkostnaden. För måltypema jämkning av underhållsbidrag och förstagångsfastställelse av underhållsbi- drag gäller givetvis att hela rättshjälpskostnaden hänför sig till underhålls- bidragsfrågan.

I de fall där underhållsbidrag endast utgör en del av målet har den andel av kostnaden som gällt underhållsfrågan ansetts ligga på toppen. Rättshjälps- kostnaden för underhållsbidragsdelen har därmed uppskattats till det belopp

som skulle falla bort om underhållsbidraget inte längre kunde göras tvistigt.

Den del av rättshjälpskostnaderna som faller på arbete med underhålls- bidrag till barn beräknas uppgå till ca 20 milj.kr. Härav beräknas 15,5 milj.kr. utgöra statens andel och 4,5 milj.kr. enskildas andel.

Principen för fördelningen är att den enskilde beroende på sin inkomst och förmögenhet betalar ett visst maximibelopp. I den mån rättshjälpskostnaden i målet överstiger detta belopp tillskjuter staten resten. I vissa fall kan statsverkets rättshjälpskostnad för ena parten helt eller delvis tas ut från motparten. Konsekvenserna av regelsystemet är att om ett visst mål minskar i omfattning på grund av att arbete med underhållsbidrag till barn ej längre förekommer så är det först och främst staten som får sina kostnader sänkta. Endast om kostnadsminskningen är större än statens andel av rättshjälps- kostnaderna i målet faller besparingen ut till den enskildes fördel.

Det bör här noteras att den framräknade rättshjälpskostnaden grundas på uppskattningar när det gäller äktenskapsskillnader och faderskap till barn. Uppgifter om advokatinsatsen har som tidigare redovisats endast inhämtats från fyra allmänna advokatbyråer. Enskilda advokatbyråer har inte tillfrå- gats. Även beräkningen av antalet rättshjälpsärenden är osäker. Detta gäller särskilt de tvistiga målen vid tingsrätterna. Där har urvalet varit förhållan- devis litet.

Det bör slutligen noteras att rättshjälpslagen ändrats fr.o.m. 1 maj 1983. Innebörden av ändringen är dels att progressionen i rättshjälpsavgiften ökas, dels att en tilläggsavgift införs. Från detta datum kommer således den del av rättshjälpskostnaderna som den enskilde skall betala att öka. Vidare kommer sannolikt antalet ansökningar om allmän rättshjälp att minska något.

Översikt av kostnaderna

Av tabell 6.2 framgår de beräknade totala kostnaderna för handläggningen av underhållsbidragsärenden som faller på staten och kommunerna.

Tabell 6.2 Beräknade kostnader för administration av underhållsbidrag efter löneläget 1.1.1982 Område/påslag Milj. kr. Socialnämnder 12,5 Tingsrätt och hovrätt 5,3 Försäkringskassor 4,2 Summa nettokostnad 22,0 Påslag för fördelningstid, 15 % 3,3 Summa kostnad 25,3 Påslag för omkostnader, 40 % 10,1 Summa kostnader 35,4 Rättshjälp 15,5

Kostnader, totalt 50,9

6.2. Tidigare förslag och synpunkter

6.2.1. Familjelagssakkunnigas förslag Utredningen

I betänkandet (SOU 1977:37) Underhåll till barn och frånskilda föreslog familjelagssakkunniga ett nytt system för återkrav av bidragsförskott. Förslaget innebar att bidragsförskott inte längre skulle vara beroende av ett fastställt underhållsbidrag. Genom att betala bidragsförskott till barnet övertog kassan rätten att kräva ut den del av underhållsbidraget som inte översteg bidragsförskottsnivån. Kassan skulle då ges möjlighet att självstän- digt pröva den bidragsskyldiges betalningsförmåga och avgöra vad denne skulle betala tillbaka till det allmänna. Genom att prövningen skulle ske fortlöpande kunde återbetalningarna hela tiden göras beroende av den bidragsskyldiges aktuella betalningsförmåga. Processer om jämkning av underhållsbidrag på grund av ändrade förhållanden skulle på så sätt bli överflödiga i den mån underhållsbidraget inte var större än bidragsförskot- tet. Den föreslagna ordningen innebar också att samhället kunde lätta på bördan för den bidragsskyldige utan att barnets intressen blev lidande.

Familjelagssakkunnigaföreslog att särskilda riktlinjer skulle utarbetas för kassornas återkrav. Dessa riktlinjer förutsattes kunna tjäna till ledning också när underhållsbidrag fastställdes genom dom eller avtal. Tanken var att den bidragsskyldige skulle förbehållas ett belopp för sin egen och sin familjs försörjning och att en del av överskottet skulle tas i anspråk för återbetalning till kassan.

Då bidragsförskott utgick saknade kassans beslut om underhållsbidrag betydelse för det bidragsberättigade barnet. Kassan kunde då bedöma den bidragsskyldiges förmåga att betala underhållsbidrag enbart utifrån dennes ekonomiska förutsättningar. Beträffande underhållsbidrag utanför bidrags- förskottssystemet ansåg däremot familjelagssakkuniga att det fanns anled- ning att göra en mer nyanserad bedömning och att även beakta den andre förälderns förmåga att försörja barnet. Med hänsyn härtill underströks att riktlinjerna formellt endast kunde gälla försäkringskassorna.

Förslaget innebar att det skulle finnas två olika typer av beslut om underhållsbidrag. Det ena skulle i princip gälla underhållsbidrag t.o.m. bidragsförskottsnivån, det andra underhållsbidrag ovanför denna nivå. Om det redan från början stod klart att den bidragsskyldige inte kunde betala mer än högst vad som motsvarade bidragsförskottet skulle det vara onödigt att söka rättens avgörande eller träffa avtal i underhållsfrågan. Underhållsbi- drag över bidragsförskottsnivå skulle däremot som tidigare fastställas i avtal eller dom. Rättens medverkan skulle således som regel endast bli erforderlig om bidragsförskott lagligen inte kunde ges till barnet eller om den bidragsskyldige kunde betala ett underhållsbidrag som översteg bidragsför- skottsnivån.

Föräldrar som så önskade skulle beredas möjlighet att lösa underhållsfrå- gan utan att blanda in försäkringskassan. Skälet härför var att föräldrar inte skulle tvingas in i bidragsförskottssystemet. Rätten skulle således inte kunna vägra att ta upp yrkande om underhållsbidrag som understeg bidragsför-

skottsnivån. Gränsdragningen mellan de två sätten för fastställande av underhållsbidrag blev därmed mindre tydlig.

Propositionen

I proposition 1978/79:12 s. 77, 78 konstaterar departementschefen följan- de:

”Många remissinstanser har anslutit sig till de sakkunnigas uppfattning om de fördelar som står att vinna om försäkringskassorna får en befogenhet att inom bidragsförskotts- systemets ram självständigt pröva den underhållsskyldiges bidragsförmåga. Åtskilliga instanser är emellertid kritiska. Några anser att rättssäkerheten inte blir tillräckligt tillgodosedd ifall prövningen ankommer på försäkringskassorna. Andra reagerar mot att domstolarna och försäkringskassorna jämsides skall kunna fastställa underhålls- skyldigheten, med rätt för kassorna att frångå domstols avgörande inte bara i sänkande utan också i höjande riktning. Kritik riktas också mot att försäkringskassorna vid sin prövning skall beakta endast den underhållsskyldiges förhållanden, medan domsto- larna har att ta hänsyn till båda föräldrarnas förmåga. En annan invändning mot förslaget går ut på att det uppmuntrar till ökad användning av bidragsförskottssyste- met.

Ett stort antal av de instanser som tillstyrker förslaget betonar att ställningstagandet bygger på att organisationsfrågorna först blir lösta och att försäkringskassornas personal i god tid hinner utbilda sig för sin uppgift. Riksförsäkringsverket framhåller att ytterligare överväganden i fråga om administrationen av systemet oundgängligen behövs."

För egen del ansåg sig departementschefen se åtskilliga fördelar i att frigöra prövningen av skyldigheten att betala tillbaka bidragsförskott från de civilrättsliga avgörandena om underhållsbidrag. Starka skäl ansågs dock tala för att tiden inte var mogen att genomföra det system som familjelagssak- kunniga föreslagit. Departementschefen fortsatte:

”Som de sakkunniga framhåller måste försäkringskassorna redan i dag i vissa fall rätt ingående bedöma de underhållsskyldiges ekonomiska och sociala situation. Det gäller främst i ärenden om eftergift från det allmännas sida av återkrav. Med familjelags- sakkunnigas förslag skall emellertid kassorna i stor omfattning ha att löpande fastställa omfattningen av underhållsskyldigheten mot barn, ofta utan att ha stöd i dom eller avtal. Det säger sig självt att detta kommer att ställa stora krav på kassorna och deras personal. Försäkringskassorna har nyligen fått sitt verksamhetsområde vidgat. Efter samråd med chefen för socialdepartementet har jag kommit till att kassorna bör få rimlig tid till förfogande innan ytterligare, krävande uppgifter läggs på dem.

Det nuvarande bidragsförskottssystemet har brister och skall, som nämnts, tillsammans med andra former för stöd åt föräldrar som lever isär, ses över av en särskild kommitté. Med tanke på detta skulle det vara olyckligt att nu genomföra en reform som tillför institutet nya och viktiga rättsliga moment och som med stor sannolikhet skulle leda till att allt flera kommer att anlita systemet. Reformen skulle också kunna få till konsekvens att ansenliga medel tas i anspråk, utan att den avvägning mellan olika stödbehov och stödformer kommer till stånd som förutsätts i direktiven för den nya utredningen.

Med hänsyn till vad som har anförts nu har jag kommit till att familjelagssakkunnigas förslag till nytt återkravssystem i varje fall f.n. inte bör genomföras.”

Remissinstanserna

Kritiken mot förslaget hade i propositionen i huvudsak sammanfattats i följande punkter: Cl rättssäkerheten inte tillräckligt tillgodosedd El kompetenskonflikter mellan försäkringskassa och domstol D endast den bidragsskyldiges förhållanden beaktas El förslaget uppmuntrar till en ökad användning av bidragsförskottssyste- met.

Utifrån dessa frågor och vissa andra som tagits upp av remissorganen ges här en kort återblick över de synpunkter som framförts i remissyttrandena. En sammanfattning av remissinstansernas yttranden med angivande av källa återfinns i bilaga 2 i proposition 1978/79:12 s. 259-279.

Enligt förslaget skulle en bidragsskyldig som omfattas av bidragsförskotts- systemet betala underhållsbidrag till kassan. Begreppet underhållsbidrag används här även om ordet bidragsförskott använts i vissa yttranden.

Även om förslaget om försäkringskassornas nya roll fick ett blandat mottagande delade remissinstanserna i stort sett de sakkunnigas uppfattning om de fördelar som stod att vinna med förslaget. Det ansågs dock böra övervägas ytterligare. Många remissinstanser pekade på problem och befarade negativa följder av förslaget.

En invändning mot förslaget var att underhållsbidrag upp till bidragsför— skottsnivån skulle komma att vila på offentligrättslig i stället för civilrättslig grund. Därmed skulle nuvarande regelsystem, som är uppbyggt med utgångspunkt i familjen, till viss del komma att ställas åt sidan. För underhållsbidrag upp till bidragsförskottsnivån skulle grunden för under- hållsbidraget flyttas från föräldraskapet och knytas till rätten att uppbära bidragsförskott. Familjerättsliga regleringar som av hävd utformats och godtagits av samhället ansågs inte utan starka skäl böra ändras. Dessutom ansågs det olyckligt att olika organ skulle fastställa underhåll till hustru resp. till barn.

Rättssäkerheten togs upp i flera yttranden. Det sattes ifråga om man trots detaljerade riktlinjer för handläggarna vid kassorna samt möjlighet till besvär över kassans beslut kunde få samma rättssäkerhet som ett domstols- förfarande innebar. Även risken för bristande enhetlighet i bedömningen berördes. Det erinrades dock om att domstolarna med hänsyn till under- hållsmålens dispositiva karaktär saknade självständiga utredningsmöjlighe- ter och därför endast kunde pröva målen på det material parterna själva tillförde.

Förslaget ansågs innebära en stark utvidgning av kassornas rätt att inom gränserna för gällande lagar pröva efter eget gottfinnande. Här avsågs såväl den rena utredningsverksamheten som den sociala bedömning som måste göras i varje enskilt fall.

För att ta tillvara rättssäkerheten framfördes tanken att återbetalning av underhållsbidrag och därmed sammanhängande prövning av den bidrags- skyldiges betalningsförmåga skulle ske under medverkan av lekmannaleda— möter i försäkringskassans styrelse.

Den kompetenskonflikt som uppstår när verkställigheten av domstols

avgörande eller ett mellan två parter slutet avtal fritt kan prövas av ett administrativt organ ansågs allvarlig. Prövningen skulle kunna ge olika resultat på grund av att domstolarna kan tvingas döma på ett ofullständigare material än vad kassorna har till sitt förfogande då de bedömer återbetal- ningsskyldigheten. Härigenom skulle allmänhetens förtroende för domsto- larna kunna rubbas.

Att föräldrarna skulle kunna välja mellan domstol och kassa i ärenden om underhållsbidrag ansågs mindre lämpligt. Det kunde uppfattas som förvir- rande att två parallella instanser skulle ha behörighet att pröva vad den enskilde måste uppfatta som en och samma sak. Det ansågs viktigt att en ovillkorlig uppdelning gjordes mellan domstolen och kassan. Ett bidrag på högst bidragsförskottsnivå skulle inte bestämmas av domstolen utan av kassan. Kassan borde således kunna bestämma underhållsbidragets storlek även då parterna inte önskade åtnjuta bidragsförskott. Prövning av domstol borde endast kunna ske om bidrag begärdes med högre belopp än bidragsförskottet eller om underhållsskyldigheten bestreds.

Denna åtskillnad i kompetensområdet uteslöt dock inte att kompetens- konflikter kunde uppstå då vårdnadshavaren med underhållsbidrag över bidragsförskottsnivån ansökte om bidragsförskott. Så kunde bli fallet om domstolen på grund av vårdnadshavarens svaga ekonomi fastställt ett högre underhållsbidrag än bidragsförskottet medan kassan med ledning av den bidragsskyldiges inkomster bestämde återbetalningen till lägre belopp. I stället för utredningens förslag pekades på möjligheterna att undanröja tekniska svagheter i det nuvarande bidragsförskottssystemet genom bl.a. ett alternativt system för jämkning av underhållsbidrag samt ett förenklat förfarande för underhållstvister vid allmän domstol.

Ur den bidragsskyldiges synpunkt syntes det förhållandet att underhålls- bidraget inte skulle ligga fast under en längre tid utan fortlöpande omprövas vid förändrad betalningsförmåga kunna skapa svårigheter i dennes långsik- tiga ekonomiska planering. Vidare ansågs täta kontakter med kassan kunna upplevas störande för den bidragsskyldige och göra denne negativt inställd till underhållsskyldigheten. Även det förhållandet att den bidragsskyldige skulle förhandla med och bevaka sin rätt gentemot en som var både part och beslutande anfördes som otillfredsställande.

Förslaget ansågs inte heller tillräckligt beakta vårdnadshavarens situation. I återkravsärenden skulle endast den bidragsskyldiges förmåga prövas medan vårdnadshavarens behov inte uppmärksammades. Det erinrades om att kommunerna fram till hösten 1977 hade haft möjlighet att biträda vårdnadshavaren och barnet vid krav på underhållsbidrag också över bidragsförskottsnivån. Det tycktes rimligt att kassan i det föreslagna systemet påtog sig ett visst ansvar också beträffande underhållsbidrag över bidragsförskottsnivån.

Förslaget ansågs också kunna medföra en ökad tillströmning till bidrags- förskottssystemet med risk för att betalning av underhållsbidrag direkt från den bidragsskyldige till vårdnadshavaren skulle minska. Detta skulle leda till att återbetalning till det allmänna blev den normala vägen för utbetalning av underhållsbidrag. Härmed kunde betalningsviljan befaras minska och antalet bidragsförskott kraftigt öka. Detta skulle i sin tur öka kostnaderna för samhället.

Behovet av samverkan mellan socialtjänst och försäkringskassor under- ströks. Frågor om underhåll ansågs intimt höra samman med barnets situation i övrigt, som man därför inte kunde bortse från.

I samband med ansökan om socialbidrag och vid vissa andra situationer där familjens ekonomi var av betydelse aktualiserades en bedömning av underhållsbidragen både avseende den underhållsberättigade och den bidragsskyldi ge. Ett visst dubbelarbete mellan de sociala myndigheterna och kassan ansågs oundvikligt även om ansvaret för barns underhåll inte längre skulle ligga hos socialnämnderna. Detta ansågs medföra vissa kostnadsök- ningar.

När det gällde de personal- och organisationsförändringar som förslaget föranledde underströks nödvändigheten av att kassorna tillfördes sådan personalförstärkning och erhöll sådana instruktioner att rättssäkerhetssyn- punkterna blev i möjligaste mån tillgodosedda. Behovet av kompetent personal, även med social utbildning och erfarenhet, såväl på försäkrings- kassorna som inom riksförsäkringsverket underströks.

För att undvika onödigt dubbelarbete föreslogs att möjligheterna skulle undersökas att samordna kassans och kronofogdemyndighetens prövning av den bidragsskyldiges betalningsförmåga. Också möjligheten till samordning av skattemyndighetens prövning av den bidragsskyldiges inkomstförhållan- den ansågs böra övervägas.

Lag- och socialutskotten

Med anledning av propositionen föreslogs i motion 1978/79:29 (5) att återkravssystemet borde överarbetas av kommittén för översyn av samhälls- stödet till ensamstående föräldrar (ensamförälderkommittén).

I yttrande över motionen framförde socialutskottet (SoU 1978/79:2y) bl.a.:

”Som departementschefen framhåller har det nuvarande systemet för återkrav av utgivna bidragsförskott brister och på längre sikt måste kanske andra lösningar sökas. Enligt utskottets mening skulle åtskilliga fördelar stå att vinna om prövningen av skyldigheten att betala tillbaka bidragsförskott frigörs från de civilrättsliga avgöran- dena om underhållsbidrag. En sådan ordning skulle ge försäkringskassan möjligheter att fortlöpande anpassa återkraven efter ändringarna i den underhållsskyldiges inkomster och andra ekonomiska förhållanden. Vidare skulle antalet jämkningspro- cesser kunna nedbringas, vilket skulle vara till fördel inte bara för samhället utan äveni hög grad för parterna i de enskilda fallen. Många remissinstanser har också uttalat sig positivt om de sakkunnigas förslag. I likhet med departementschefen anser emellertid utskottet att tiden ännu inte är mogen för genomförandet av ett sådant system som familjelagssakkunniga förordat. Inte heller kan förslaget utan ytterligare övervägan- den läggas till grund för lagstiftning. Utskottet utgår från att kommittén för översyn av samhällsstödet till ensamstående föräldrar i samband med behandlingen av bidrags- förskottsinstitutet tar upp spörsmålet om hur äterbetalningsskyldigheten bättre skall kunna anpassas till den faktiska ekonomiska bärkraften hos den underhållsskyldi-

ge.”

Lagutskottet (LU 1978/79:9) delade socialutskottets uppfattning. Riksda- gen beslöt i enlighet härmed.

6.2.2. Riksdagsarbetet åren 1980-1983

Administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott har, även efter riksdagsbehandlingen av propositionen om underhåll till barn och frånskilda m.m., tagits upp i flera motioner varvid yrkanden om en översyn har framförts. Detta har bl.a. gällt de s.k. skenprocesserna och kassans möjligheter att lämna förhandsbesked. Det administrativa förfarandet har vidare ansetts böra ses överi syfte att göra detta enklare och billigare för såväl samhället som de berörda föräldrarna.

I motionerna 901 (m) och 1583 (c) till riksmötet 1980/81 togs skenproces- serna upp och den onödiga arbetsbelastning som härigenom uppstod för tingsrätterna. Som en lösning på problemet framfördes tanken att avtal som upprättats under medverkan av advokat eller tjänsteman vid socialförvalt- ning normalt borde godtas av kassan, såvida inte några nya omständigheter tillkommit. En annan lösning kunde enligt motionärerna vara att kassan redan innan avtalet slutgiltigt träffats fick en annan roll än f.n.

Vidare påtalades i motion 901 den kraftiga byråkratiseringen och ökningen av den administrativa apparaten. Detta ansågs vara en följd av de nya reglerna för beräkning av underhållsbidrag i förening med de anvisningar som utfärdats av socialstyrelsen. De ökade möjligheterna till jämkning av fastställda underhållsbidrag ansågs också ha medfört merarbete och ökat personalbehov.

Lagutskottet (LU 1981/82:2) ansåg att vissa problem av närmast adminis- trativ natur uppkommit. Utskottet hänvisade till ensamförälderkommitténs arbete samt sade sig utgå från att regeringen följer utvecklingen och tar erforderliga initiativ.

Under riksmötet 1981/82 togs i motionen 927 (fp) upp den långa handläggningstiden vid jämkning av dom eller avtal om underhållsbidrag. Mot bakgrund av att antalet bidragsförskottsärenden starkt ökat och att därmed försäkringskassorna i allt större utsträckning bedömde barns behov och föräldrars förmåga att utge underhållsbidrag ansåg motionärerna att kassorna borde ges rätt att medverka vid fastställande av underhållsbidrag. Därmed ansågs också väntetiderna och samhällets kostnader kunna mins- ka.

I motionen 2090 (m) behandlades de fall då vårdnadshavaren inte hade något ekonomiskt intresse att bevaka underhållsbidraget. I dessa fall ansågs att kassorna borde ges vidgade befogenheter att ta initiativ och medverka till avtal om underhållsbidrag för barn. Kassorna borde också ges möjlighet att inför domstol föra talan om sådant underhållsbidrag. I motionen 1241 (s) påtalades de skillnader i hjälp till vårdnadshavaren som föreligger när underhållsbidrag bör omprövas på grund av risk för indragning av bidragsförskott. I vissa fall sägs försäkringskassorna hjälpa till, i andra familjerättsavdelningar inom den kommunala förvaltningen medan åter i andra fall utredningsuppgiften läggs på den enskilda vårdnadshavaren. I motionen yrkades att riksdagen som sin mening skulle uttala dels att detär en myndighetsuppgift att göra ekonomisk utredning vid omprövning av underhållsbidrag, dels att de aktuella myndigheterna bör göra en klar ansvarsfördelning.

Lagutskottet (LU 1981/82:25) avstyrkte motionerna med hänvisning dels

till pågående utredning inom ensamförälderkommittén, dels till pågående samråd mellan justitiedepartementet och riksförsäkringsverket i syfte att försöka öka kassornas möjligheter att lämna förhandsbesked för att undvika onödiga processer.

Under riksmötet 1982/83 togs i motion 1220 (fp) upp frågan om kompetensfördelningen mellan domstol och försäkringskassa. l lagutskottets betänkande LU 1982:24 hänvisades till ensamförälderkommitténs arbete samt till socialdepartementets arbete för att ge försäkringskassorna möjlig- het att lämna förhandsbesked varigenom problemet i viss utsträckning skulle bortfalla.

6.3. Översiktligt om för- och nackdelar med nuvarande administration

En fördel med den nuvarande uppdelningen av underhållsbidrag och bidragsförskott på olika myndigheter är att en bred sakkunskap kan tillgodogöras i ärendenas handläggning. Socialnämnderna har den sociala sakkunskap som kan behövas i vissa fall. Advokater är lagfarna och har stor erfarenhet av att hjälpa parter att finna lösningar på praktiska problem. Domstolarnas styrka ligger i objektiviteten samt möjligheten till skälighets- bedömning och fri prövning för att lösa tvister mellan parter. Detta innebär att underhållsbidrag och bidragsförskott administreras med en sammantaget bredare nyansering än vad en enda myndighet som regel kan erbjuda. Vid en tvist kan prövning i domstol ge en större rättssäkerhet än om underhållsbi- draget fastställdes på annat sätt. Likaså kan handläggning hos de sociala myndigheterna kännas som en garanti för att sociala hänsyn tas.

Det kan också uppfattas som en fördel att advokater och domstolar kan biträda parterna i underhållsfrågan samtidigt som man handlägger äkten- skapsskillnad, vårdnad och bodelning och därmed sammanhängande frågor. Nackdelen ligger i att en sådan samordning kan leda till att underhållsfrågan löses på ett mindre tillfredsställande sätt för att den skall kunna ingå som en del i en större överenskommelse.

De brister i hjälpen till föräldrar, som vid socialnämnderna tar sig uttryck i höga balanser och avvisande av i första hand gifta föräldrar, har beskrivits i föregående avsnitt. Tidigare har också nämnts skenprocesserna i domstol samt dubbelarbetet vid kassan i förhållande till socialnämnder och advokater samt inom kassans eget område. Dessa nackdelar i den nuvarande administrationen kan sägas vara av huvudsakligen organisatorisk karaktär. De bör åtminstone till viss del kunna bemästras genom den förenkling i beräkningen av underhållsbidrag som vi föreslår samt genom organisatoriska förändringar t.ex. i ansvars- och arbetsfördelning mellan och inom myndig- heterna.

Nuvarande administrativa system har emellertid också effekter som i sak leder till nackdelar såväl för föräldrar som för de handläggande myndighe- terna. Härvid kan särskilt nämnas EI kompetenskonflikten mellan myndigheter D risken för rättsförlust när utfyllnadsbidrag vägras på grund av att kassan

anser underhållsbidraget för lågt

Cl risken för onödiga kostnader för förälder och barn vid omprövning av underhållsbidrag

partställningen i jämkningsärenden

avvisandet av föräldrar som önskar hjälp med underhållsfrågan D bristen på lättillgänglig information till föräldrar i underhållsfrågan.

DD

Dessa frågor behandlas i det följande.

6.4. En beskrivning och analys av problemen i nuva- rande administration

6.4.1. Kompetenskonflikter mellan handläggande organ

Bidragsförskottslagens bestämmelse att kassan för beviljande av bidragsför- skott skall pröva att underhållsbidraget inte uppenbarligen är för lågt kan uppfattas som att socialnämndens beräkning och domstolens beslut i ett underhållsbidragsärende skall sättas i fråga. I de fall kassan kommer till annat resultat upplevs detta ofta som en kompetenskonflikt.

Det som ser ut som en kompetenskonflikt är dock uttryck för olika funktioner. Underhållsbidraget är i första hand en fråga för föräldrar att fritt avtala om. Vägledning för att fatta eget beslut kan föräldrar få av socialnämnden eller av en advokat. För föräldrar som inte är överens och därför inte kan avtala finns domstolarna.

Kassan däremot representerar ett intresse vid sidan av föräldrarnas nämligen det allmännas intresse att inte lämna samhällsstöd till barnet när detta enligt föräldrabalken har rätt till motsvarande försörjning av den bidragsskyldige föräldern. Kassan måste därför kontrollera att inte barnet efterger sin rätt till underhållsbidrag.

I lagrådets yttrande i proposition 1978/79: 12 s. 415 över förslag till ändring i lagen om bidragsförskott gjorde en av ledamöterna följande kommentar till uppkommande skillnader i domstolens och kassans ställningstagande till barnets behov av bidrag.

"Skillnaden härvidlag blir att, medan processen vid allmän domstol förs i den för tvistemål gällande ordningen med högsta domstolen som slutinstans, ett ärende hos försäkringskassan skall föras efter förvaltningslagens och i högre instanser enligt förvaltningsprocesslagens regler med försäkringsöverdomstolen som slutinstans. I förra fallet beror utgången i målet av parternas yrkanden och det bevismaterial dessa inför i processen. I senare fallet är fråga om en process enligt officialprincipen, där det åligger den beslutande myndigheten att införskaffa den utredning som behövs. Då uppgifter varom det kan bli fråga i stor utsträckning finns hos offentliga myndigheter, kan en sådan utredning ofta väntas bli tillförlitligare än den som kan komma till stånd i civilprocessen. Även bedömningarna av en rättsfråga kan bli olika i högsta domstolen och hos försäkringsöverdomstolen.

Bidragsförskottet har karaktär av socialförmån medan underhållsbidraget är avtalbart. Man får därför acceptera att ett och samma fall kan komma att bedömas olika enligt de båda systemen för utredning av barnets situation."

I den praktiska handläggningen av underhållsfrågan kan det såsom påtalats i avsnitt 4.2.4 visa sig svårt att nå en enhetlighet i bedömningen av

underhållsbidragets storlek. Inom socialnämnderna ligger svårigheten i att man har den dubbla rollen att dels ta sociala hänsyn, dels göra en bedömning av skäligt underhållsbidrag. I det fall två advokater företräder var sin part påverkas storleken av underhållsbidraget av de yrkanden och medgivanden som förs fram till prövning i domstolen.

Det är således inte särskilt märkligt att det med nuvarande uppdelning av handläggningen på flera organ kan uppstå skillnader i uppfattning.

Att orsakerna till skiljaktigheterna inte alltid är tydliga kan föranleda besvär för såväl föräldrar som handläggare.

6.4.2. Risk för rättsförluster för barnet

Skillnader i bedömningen av underhållsbidragets storlek mellan kassan och övriga instanser kan leda till rättsförluster speciellt för barnet. Detta kan bli fallet när kassan vägrar utfyllnadsbidrag därför att den funnit att underhålls- bidraget fastställts till uppenbarligen för lågt belopp. För att få fullt utfyllnadsbidrag i sådana fall måste barnet/vårdnadshavaren medverka till att underhållsbidraget höjs. Möjligheterna att kunna göra detta begränsas dock av föräldrabalkens villkor för omprövning av underhållsbidrag. Enligt 7 kap. 10 & FB kan underhållsbidraget jämkas endast om ändring i förhållandena föranleder det eller avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst. Har underhållsbidraget inte ändrats under en sexårsperiod kan det dock omprövas utan sådana skäl. Dessa begränsningar kan leda till att barnet går miste om sin rätt till utfyllnadsbi— drag utan att vårdnadshavaren då underhållsbidraget fastställdes varit medveten om att en sådan situation skulle kunna uppstå. Detta innebär som regel en rättsförlust för barnet. Det är också en allvarlig brist i samordningen mellan berörda organ.

Då kassan finner att underhållsbidraget är för högt kan kassan uppmana den bidragsskyldige att söka få till stånd en sänkning. Om. denne misslyckas med detta har kassan möjlighet att genom eftergiftsreglerna i viss utsträck- ning åstadkomma en form av jämkning. Eftergiftsinstitutet är emellertid inte avsett att användas på detta sätt. Om kassan väljer att i det enskilda fallet tillämpa eftergiftsregeln behöver den bidragsskyldige inte lida någon förlust.

Följden för barnet av ett misslyckat försök till jämkning blir förlust av ett bidrag som bort utgå. En vägrad jämkningsansökan får emellertid i regel inte samma konsekvenser för den bidragsskyldige.

6.4.3. Risk för kostnader i samband med att avtal eller dom omprövas

Om föräldrarna med hjälp av en advokat kommer överens om en sådan ändring av underhållsbidraget att bidragsförskott kan beviljas, utgörs parternas kostnader i huvudsak av advokatarvoden. Part kan under vissa förutsättningar få en del av kostnaderna betalda av staten genom allmän rättshjälp.

Då mål om underhållsbidrag anhängiggjorts genom stämning blir den förlorande parten skyldig att ersätta den vinnande parten för dennes

rättegångskostnader. Den förlorande parten får också själv stå för sina egna kostnader, till den del de inte täcks av rättshjälp. När kassan föreslår omprövning av underhållsbidrag kan alltså processkostnader uppkomma om målet förloras. Kassans vägran att lämna utfyllnadsbidrag då underhållsbi- draget anses för lågt kan därför för barnet medföra risk för förlust av utfyllnadsbidrag eller risk för processkostnader, vars storlek kan vara svår att överblicka.

Vid jämkning är det barnet som är part i målet och som bär ansvaret för rättegångskostnaderna.

Barnets kostnader i mål om jämkning av underhållsbidrag har behandlats av rättegångsutredningen, SOU 1982:26. För att befria barnet från kostnads- ansvar och göra de tvistande mera jämspelta diskuterar utredningen möjligheten att i stället ålägga vårdnadshavaren ett kostnadsansvar. Med hänsyn till frågans starka familjerättsliga anknytning samt till att riksdagen vid upprepade tillfällen avvisat tanken ansåg rättegångsutredningen att det inte borde ankomma på dem att framföra förslag till någon ändring.

Rättegångsutredningen pekar dock på betydelsen av att ingen av ovidkommande skäl tvingas föra processer som parterna inte har någon nytta av och anför (s. 234):

"Många otvistiga mål om jämkning av underhållsbidrag har visserligen försvunnit genom att försäkringskassor och skattemyndigheter släppt sina tidigare krav på att underhållsskyldighet alltid skall vara domfäst för att beaktas vid bidragsförskott och taxering. Fortfarande är dock praxis, särskilt i fråga om bidragsförskott, sådan att försäkringskassor inte ger några förhandsbesked och att parterna tvingas driva en skenprocess för att kunna åberopa en dom i stället för ett avtal med motsvarande innehåll inför försäkringskassan.”

6.4.4. Partsställning i jämkningsärenden

Med nu gällande regler är avtal om underhållsbidrag bindande både för det bidragsberättigade barnet och den bidragsskyldige. Är parterna överens om en ändring kan de genom nytt avtal ändra såväl tidigare avtal som dom. Vissa begränsningar gäller dock om bidragsförskott betalas ut till barnet. Är föräldrarna inte överens om ändring kan de hos domstol åstadkomma sådan endast om ändrade förhållanden föreligger. Har sex år förflutit skall som tidigare nämnts begärd omprövning alltid ske. I ett jämkningsärende är barnet och den bidragsskyldige parter. Vårdnadshavaren för som ställföre- trädare barnets talan.

När underhållsbidrag fastställs med hänsynstagande till så många omstän- digheter som nu sker är det oundvikligt att jämkningsärenden blir vanliga. Detta leder till betydande arbete och kostnader med i många fall relativt ringa resultat.

Inte minst inom bidragsförskottssystemet ger jämkningsärendena avsevär- da problem. När kassan åläggs att bevaka löpande bidragsförskott framkom- mer många gånger behov av att få underhållsbidraget jämkat. I dessa fall är det kassan som är initiativtagare till jämknin gen. Kassan som företrädare för samhället torde dock inte ha partsställning i den allmänna domstolen när det gäller jämkning av underhållsbidrag för framtiden.

I fråga om underhållsbidrag som avser förfluten tid inträder kassan

däremot i barnets rätt i den mån kassan har betalat ut ersättningsbidrag som svarar mot det bestämda underhållsbidraget. Detta innebär att den bidragsskyldige inte med bindande verkan för kassan kan träffa avtal med barnet om nedsättning av bidragsskyldigheten för den tid under vilken bidragsförskott har betalats ut, om nedsättningen av underhållsbidrag yrkas under bidragsförskottsnivån. Inte heller blir en dom mellan den bidragsskyl- dige och barnet under samma omständigheter bindande för kassanz. Däremot kan kassan uppträda som part i ett mål om nedsättning av ett sådant förskotterat underhållsbidrag? Huruvida en nedsättning av underhållsbidra- get kan ske i ett sådant fall enligt 7 kap. 10 5 första stycket FB har dock ännu inte prövats av högsta domstolen.

För att samhällets intressen skall kunna tas till vara agerar kassan f.n. genom vårdnadshavaren eller den bidragsskyldige. Detta krångliga förfaran- de illustreras i figur 6.3.

När kassan initierar jämkning måste vårdnadshavaren resp. den bidrags- skyldige såsom figur 6.3 visar först kontakta barnets andra förälder för att försöka ändra avtal eller dom. Lyckas inte detta återstår att processa i domstol. Det händer dock att varken vårdnadshavaren eller den bidrags- skyldige vidtar någon åtgärd eller att man när motparten vägrat väljer att inte begära jämkning. Barnet kan då gå miste om utfyllnadsbidraget. När det gäller för höga underhållsbidrag riskerar kassan att få ärendet liggande som ett eftergiftsärende.

Om barnet eller vårdnadshavaren som företrädare för barnet inte delar kassans åsikt att underhållsbidraget är för lågt kan kassans beslut att dra in utfyllnadsbidraget överklagas i försäkringsrätten. Går vårdnadshavaren däremot till domstol för att få underhållsbidraget höjt och domstolen dömer annorlunda än vad kassan kommit fram till finns fortfarande en risk att utfyllnadsbidraget dras in. Försäkringskassan är i och för sig inte bunden av domstolens dom.

År 1980 drogs utfyllnadsbidraget in för 152 barn. Anledningen var att man kunnat konstatera att underhållsbidraget uppenbarligen understeg vad den bidragsskyldige borde betala.

Även i sådana fall där utfyllnadsbidraget inte hotas kan dock samhället ha intresse av att barnet begär att underhållsbidraget jämkas till ett högre belopp. Detta gäller i de fall där kassan anser att den bidragsskyldige har större förmåga att betala men där förmågan inte så uppenbart överstiger det fastställda underhållsbidraget att utfyllnadsbidrag bör vägras. I detta fall har vårdnadshavaren ringa intresse av att begära jämkning såvida inte denna kan förväntas leda till att underhållsbidraget fastställs till belopp över bidrags-

förskottsnivån. 2 _. _. "

Nackdelen med nuvarande partsförhållanden vid fastställande av under- Jamfor hogsta dom"

h" . .. . d 1 .. f" .. d . d stolens beslut__den 15 allsbidrag ar att kassan i egenskap av et al mannas oretra are v1 mars 1983, SO 654 och

utbetalning av bidragsförskott inte har samma möjligheter som en part att 655.

agera i underhållsfrågan. Kassan kan i viss utsträckning agera genom 3 Jämför högsta d0m_

parterna. Detta skapar dock lätt irritation och kostnadsrisker som inte svarar stolens beslut den 15 mot någon möjlighet att förstärka partens ekonomiska situation. mars 1983, SÖ 653.

Figur 6.3 Handläggnings- gång för jämkningsären- den inom bidragsför- skottssystemet

Kassan initierar jämkning av underhålls- bidrag

Vårdnads- för lågt för högt Bidrags- havare skyldig

_idrags- _kyldig

ia

Reducerat bidrags- förskott

_ngen Vårdnads- —gärd havare "' nej

Ny prövning av kassan

Eventuell Oförändrat Förändrat/ eftergift/ bidrags- oförändrat preskription» förskott åter krav

6.4.5. Ansvar för informationen

Något samlat informationsansvar i frågor om underhållsbidrag och bidrags- förskott finns inte. Detta beror på att det är flera myndigheter som handlägger frågorna. Även om det är möjligt att ge en samlad information om de grundläggande bestämmelserna om underhållsskyldighet blir denna information för den enskilde oftast av mindre värde. Anledningen är bl.a. att en individuell bedömning görs i varje enskilt fall och att det därför inte är möjligt att generellt upplysa om vilket underhållsbidrag som kan bli aktuellt.

6.5. Överväganden och förslag

Med utgångspunkt i den lämnade redovisningen har vi funnit att det finns starka skäl för att ingående pröva vilka förändringar som skulle kunna göras för att lösa de mest uppenbara problemen i den nuvarande administrationen. Samtidigt bör eftersträvas att undvika dubbelarbete och minska kostnader- na.

Tjänstemän vid kommuner och kassor har i sitt dagliga arbete funnit den nuvarande administrationen tungarbetad och tidsödande och ifrågasatt denna. Från domstolssidan har kostnaderna med skenprocesserna påtalats. I botten på dessa problem ligger även de svårtillämpade underhållsbidrags- reglerna.

Vi har i avsnitt 4.3 föreslagit förenklade regler för beräkning av underhållsbidrag. Förändringarna syftar till att underlätta själva beräkning- en genom att minska detaljerade individuella hänsynstaganden och införa ett mer schabloniserat beräkningssystem. Detta leder också till att det kommer att bli mindre arbetskrävande att beräkna underhållsbidrag. Dessutom blir det lättare att informera föräldrar om hur beräkningarna går till. Även behovet av förhandsbesked för att undvika skenprocesser kan förväntas minska då beräkningsreglerna förenklas.

De förändringar i underhållsbidragsreglerna som vi föreslår gör det lättare att förenkla administrationen. Detta avsnitt inleds med en redogörelse för hur våra förslag till ändrade regler påverkar administrationen. Därefter behandlar vi olika möjligheter att ytterligare förenkla administrationen och lämnar förslag till åtgärder.

6.5.1. Hur vårt förslag till enklare regler för beräkning av underhållsbidrag påverkar administrationen

Skyldigheten att betala underhållsbidrag har utformats så att vårdnadshava- rens ekonomiska situation inte längre behöver prövas. Därmed finns inte heller anledning att gå in på frågan om vårdnadshavaren har make/ samboende eller hemmavarande barn. För den bidragsskyldige gäller att frånsett de få fall då enligt undantagsregeln förbehåll för make kan bli aktuellt det inte heller här finns anledning att undersöka makes/samboendes förhållanden. Det förbehåll den bidragsskyldige kan få göra för eget hemmavarande barn påverkas nämligen inte heller till sitt belopp av vilken försörjning barnet kan erhålla av sin andre förälder.

Vidare har beräkningen av barns behov och förälders förmåga ytterligare schabloniserats. Arbetet med att kontrollera faktiska kostnader av olika slag minskar följaktligen avsevärt.

Förslaget om att fördela försörjningsbördan mellan föräldrar genom hälftendelningi stället för enligt nu gällande kvotdelsmetod innebär också att beräkningen av underhållsbidrag förenklas avsevärt.

De enda skälen till att ett underhållsbidrag hamnar på en nivå under bidragsförskottet blir enligt det föreslagna beräkningssättet att antingen den bidragsskyldiges förmåga understiger bidragsförskottsnivån eller att barnet har egna inkomster och därmed ett lägre behov.

De förenklade reglerna för beräkning av underhållsbidrag bör kunna leda till en betydande minskning av handläggningstiderna.

Enligt nu gällande regler görs oftast endast en översiktlig kontroll av vårdnadshavarens inkomster i de fall den bidragsskyldige har ett lågt överskott (den s.k. förenklingsmetoden). Härigenom har beräkningarna väsentligt kunnat förenklas i en betydande del av de ärenden där vårdnadshavaren söker sig in i bidragsförskottssystemet. I sådana under- hållsbidragsärenden som ligger utanför bidragsförskottssystemet kan man anta att förenklingsmetoden kunnat tillämpas endast i ett mindre antal fall.

De förändringar i arbetstidsåtgång som vårt förslag kan förväntas medföra i olika delar av beräkningen av underhållsbidrag har uppskattats till följande:

Utredningen om den bidragsskyldiges inkomster kan förväntas kräva i stort sett samma arbetsinsats som tidigare.

Utredningen av den bidragsskyldiges förbehållsbelopp kommer att kräva mindre tidsåtgång än nu. Anledningen är att särskilda beräkningar för bostad , hemmamake/samboende och eventuellt övriga kostnader i allmänhet inte behöver göras. Beräkningen av förbehållsbelopp för hemmavarande barn förenklas starkt. Arbetet med beräkning av resekostnader till och från arbetet kvarstår dock.

Vårdnadshavarens inkomstförhållanden och förbehållsbelopp kommer inte längre att beaktas. Momentet bortfaller helt.

Kvotdelningen mellan föräldrarna bortfaller helt. Införandet av en schablon för barnets behov i det övervägande antalet fall där den bidragsskyldige kan betala högst bidragsförskottsnivån kan beräknas minska antalet beräkningar av barns behov med uppemot 60 %.

Beräkningen av barnets inkomster kommer att ske i ungefär samma omfattning som tidigare. Någon förändring av tidsåtgången är därför inte att räkna med. Barnets inkomster har beräknats i ett ringa antal fall.

Tilläggsbidraget som föreslagits i stället för tidigare standardtillägg kan antas komma att tillämpas i ett något större antal fall och därmed föranleda en viss ökning av arbetstiden.

Skälighetsbedömningen bortfaller. I stället införs en undantagsregel. Detta kan antas medföra att tidsåtgången minskar något.

Inläsningen och tolkningen av instruktioner kommer att bli avsevärt enklare och därmed spara arbetstid.

Uträkningen av underhållsbidraget underlättas genom att det blir färre poster och ett enklare räknesätt utan kvotdelsberäkningen och skillnaden i procentuttag.

En del av arbetet med underhållsbidragen är oberoende av reglerna för beräkningen. Detta gäller t.ex. den tid som åtgår för att nå föräldrar, diskutera överenskommelsen och skriva avtal. Vårt förslag till förenklingar i beräkningen av underhållsbidrag kan beräknas medföra att arbetstidsåtgång- en totalt minskar med omkring 30 %.

6.5.2. Olika möjligheter att angripa administrationsproblemen

Problemen med det nuvarande systemet har beskrivits i avsnitt 6.4. I diskussionen om lösningar har det varit naturligt att gruppera problemen i sådana som kan åtgärdas inom ramen för nuvarande administration och

sådana som är svåra att lösa utan betydande administrationsförändringar.

Självfallet är det inte möjligt att göra en strikt uppdelning. Problem som visserligen tillfredsställande kan åtgärdas inom nuvarande system kan kanske få en bättre lösning vid en mera genomgripande administrationsför- ändring. Å andra sidan skulle problem som för en lösning kräver att administrationen förändras kanske ändock i någon mån kunna minskas även inom nuvarande system. Med ett nytt system kan också nya problem följa.

Problem som skulle kunna åtgärdas inom nuvarande adminis- tration

Följande problem skulle kunna angripas inom ramen för nuvarande system: D risken för rättsförlust för barnet då utfyllnadsbidrag vägras och jämkning av underhållsbidrag inte kan ske

skenprocesserna

svårigheterna för enskilda och advokat att få fram inkomstuppgifter D de otillräckliga resurserna för underhållsbidragsärenden.

DD

Risken för rättsförlust för barnet skulle kunna lösas genom att kassans vägran att bevilja utfyllnadsbidrag när underhållsbidraget anses för lågt godtas som skäl för att underhållsbidraget omprövas oavsett om ändrade förhållanden föreligger.

Antalet skenprocesser kan reduceras avsevärt genom att kassan lämnar förhandsbesked.

I fråga om inhämtandet av inkomstuppgifter har socialnämnderna f.n. möjlighet att från försäkringskassan erhålla uppgifter om parternas ekonomi för att bedöma bl.a. underhållsärenden. Någon motsvarande möjlighet föreligger inte för parterna själva eller för advokater som hjälper dem. I den mån en jämkningsprocess föranleds av att kassan har vägrat utfyllnadsbidrag kan dock barnet som part i ärendet om bidragsförskott ha rätt att enligt reglerna för partsinsyn ta del av uppgifterna.

Genom ändring i sekretessbestämmelserna skulle det kunna vara möjligt att redan på ett tidigt stadium ge föräldrar och deras ombud tillgång till inkomstuppgifter från försäkringskassan. Det kan dock ifrågasättas om detta generellt sett kan anses utgöra en lämplig lösning på problemet.

En bättre service bör bli en självklar följd av de förenklade beräknings- grunderna. Det utrymme som uppstår kan dock inte beräknas bli tillräckligt för att socialnämnderna skall kunna motta alla som söker hjälp i underhålls- frågan och samtidigt undvika balanser. Om detta skall uppnås torde inom nuvarande system krävas utökade resurser inom socialnämnderna.

Ett tänkbart alternativ vore att — i likhet med vad som gäller för advokater och socialnämnder — ge kassan möjlighet att biträda parter med att teckna avtal. Vidare kunde kassan ges möjlighet att uppträda som ombud för barnet i allmän domstol eller själv inträda i rättegången i någon form.

De här upptagna åtgärderna är i och för sig möjliga att genomföra utan att nuvarande beslutsfunktioner förändras. Några av dem kräver dock lagänd- ringar. Vissa av förslagen såsom förhandsbesked från kassan för att undvika skenprocesser och underlättande av att inhämta inkomstuppgifter skulle

komma att leda till kostnadsminskningar. Däremot skulle vissa kostnadsök— ningar för kommunerna alternativt staten uppkomma om servicenivån höjs vid socialnämnderna och kassan ges möjlighet att även teckna avtal samt uppträda som ombud för barnet. Om vårt förslag om förenklingar i beräkningarna av underhållsbidrag genomförs begränsas dock dessa kost- nadsökningar.

Problem som är svåra att lösa inom nuvarande administration

Följande problem är svåra att lösa utan förändringar i nuvarande system: D kompetenskonflikter El kassans ställning i frågor om jämkning av underhållsbidrag D rättegångskostnader vid jämkning El ojämnheter mellan olika organ i bedömningen av underhållsbidragets storlek dubbel- och extraarbetet mellan och inom olika organ

höga administrationskostnader.

DD

Förslaget att förenkla underhållsberäkningen kommer att underlätta i några av dessa avseenden. Vi anser dock att så stora problem återstår att administrationen behöver ses över.

Tre huvudlinjer

Vi har diskuterat olika möjligheter till förändringar i det administrativa systemet. Ett mål har därvid varit att åstadkomma ett system där

antingen

El beslut om underhållsbidrag görs tvingande så att det organ som beviljar bidragsförskott varken behöver eller får kontrollera underhållsbidrag som handlagts av annan myndighet eller D beslut om bidragsförskott och underhållsbidrag ligger på samma myndig- het.

Rent principiellt urskiljer sig tre olika huvudlinjer. Den första linjen är att låta domstolarna och försäkringskassorna i stort sett behålla de uppgifter som de har f.n. men göra domstolens avgörande bindande för kassan då bidragsförskott beviljas. Ett sätt att nå detta resultat är att göra mål om underhållsbidrag indispositiva på så sätt att domstolen inte är bunden av parternas yrkanden och medgivanden samt att domstolen har en utrednings- skyldighet.

Den andra linjen är att helt lägga underhållsbidragen på försäkringskas- sorna. Dessa skulle då också fatta beslut vid tvist varvid rätt till överklagande i försäkringsdomstol skulle föreligga.

Den tredje linjen skulle vara att helt lägga frågor både om bidragsförskott och underhållsbidrag på socialnämnderna. Då föräldrar inte kan komma överens hänvisas ärendet till allmän domstol.

Utifrån dessa tre olika principer för administrationen av underhållsbidrag kan flera olika modeller byggas upp. Vi har stannat för att bedöma tre olika alternativ.

Den modifierade modellen innebär mindre förändringar i den nuvarande

administrationen i syfte att lösa en del olägenheter som nu finns. Tanken enligt den första huvudlinjen att göra målen indispositiva har inte tagits upp i modellen då förslaget ansetts innebära en onödig belastning på de allmänna domstolarna.

I kassamodellen bibehåller försäkringskassan frågor om bidragsförskott och tar över samtliga ärenden om underhållsbidrag. Denna modell överens- stämmer med den andra huvudlinjen.

Socialnämndsmodellen slutligen har anknytning till den tredje huvudlinjen men avviker från denna huvudsakligen i det avseendet att tvister fortfarande löses av allmän domstol.

Modellerna har utformats i syfte att undvika olägenheter i nuvarande administration och samtidigt minska dubbelarbetet och begränsa adminis- trationskostnaderna. Självfallet kan dessa modeller på olika sätt varieras genom förändringar i enstaka moment.

6.5.3. Den närmare utformningen av tre administrationsmo- deller

I alla tre modellerna kan föräldrar själva träffa avtal om underhållsbidrag eller göra detta med biträde av advokat, kassa eller socialnämnd. Vilka av dessa organ som skall kunna medverka till avtal är beroende av modellens uppbyggnad.

Faderskapsfastställelser och vårdnadsfrågor ligger i samtliga modeller, i enlighet med vad som nu gäller, kvar på socialnämnder och domstolar. Underhållsbidrag till make berörs inte av modellerna.

Den modifierade modellen

Beslut om underhållsbidrag och bidragsförskott ligger kvar på samma myndigheter som f.n. Beviljande av bidragsförskott läggs dock på försäk- ringskassornas centralkontor. Anledningen är att beviljandet av utfyllnads- bidrag är beroende av en bedömning av underhållsbidraget och att centralkontoren i modellen fått ökade funktioner i detta hänseende. Möjlighet införs för kassan att ge förhandsbesked. Om bidragsförskott vägras på grund av underhållsbidragets storlek skall detta utgöra skäl för omprövning av underhållsbidrag.

Försäkringskassan skall kunna uppträda som ombud för barnet vid allmän domstol eller själv kunna träda in i rättegången.

Den modifierade modellen innebär följande:

D Förstagångsfastställelse av underhållsbidrag sker liksom nu genom avtal eller dom av allmän domstol. Socialnämnder och advokater medverkar till avtalen. D Talan mot dom angående underhållsbidrag förs liksom nu hos allmän domstol. E Ändring av underhållsbidrag sker liksom nu genom avtal eller dom av

allmän domstol. Vägrat utfyllnadsbidrag på grund av att underhållsbidra— get är för lågt skall utgöra skäl för omprövning av underhållsbidrag. E Talan mot dom angående omprövning av underhållsbidrag förs liksom nu hos allmän domstol.

D Beslut om bidragsförskott fattas av försäkringskassa (vårdnadshavarens centralkontor). D Besvär över beslut om bidragsförskott anförs liksom nu hos försäkrings- domstol. El Förhandsbesked, inte bindande, skall kunna lämnas av kassan. De kan inte överklagas. D Förmågeprövningen vid återkrav handhas liksom nu av kassan.

Prövning av eftergift handhas liksom nu av kassan. D Indrivning sker liksom nu genom kronofogdemyndigheten. Underhålls— bidrag över bidragsförskottsnivå kan liksom nu drivas in genom att vårdnadshavaren ger fullmakt till kassan eller vänder sig direkt till kronofogdemyndigheten.

[:|

En variant av modellen kan vara att låta även kassorna biträda föräldrarna med avtal.

Kassamodellen

Denna modell innebär att alla beslut om underhållsbidrag flyttas över från domstolarna till kassorna. Kassorna erbjuder även den hjälp med att beräkna underhållsbidrag som nu lämnas av socialnämnderna. Detta gäller oavsett på vilken nivå underhållsbidraget kommer att ligga i förhållande till bidragsför- skottet. Vid bidragsförskott eller tvist om underhållsbidrag beslutar kassan om underhållsbidragets storlek. Enligt kassamodellen upphör alltså allt arbete med underhållsbidrag vid allmänna domstolar och i huvudsak också vid socialnämnderna. Kassamodellen innebär följande: CJ Förstagångsfastställelse av underhållsbidrag

0 Föräldrar som räknar med att inte begära bidragsförskott kan liksom nu träffa avtal om underhållsbidraget själva, eventuellt med biträde av advokat eller kassa. Skriftligt och bevittnat sådant avtal utgör på samma sätt som nu underlag för indrivning genom kronofogdemyn- digheten. Kan föräldrarna inte komma överens beslutar försäkrings- kassan (centralkontoret) om underhållsbidragets storlek oavsett nivån på underhållsbidraget. . Då föräldrar söker bidragsförskott fattar kassan beslut om underhålls- bidragets storlek. Sådant beslut ersätter eventuellt tidigare avtal. El Besvär över kassans beslut om underhållsbidrag anförs hos försäkrings- domstol. El Ändring av underhållsbidrag sker genom beslut av kassan (centralkon- toret). I de fall bidragsförskott inte betalas ut kan ändring också ske genom avtal. El Besvär över kassans beslut angående omprövning av underhållsbidrag förs hos försäkringsdomstol. D Beslut om bidragsförskott fattas liksom nu av den försäkringskassa där vårdnadshavaren är inskriven (vederbörande lokalkontor). D Besvär över beslut om bidragsförskott förs liksom nu hos försäkrings- domstol. D Förhandsbesked blir inte aktuella.

D Förmågeprövningen vid återkrav ersätts av kassans prövning om eventu- ell ändring av underhållsbidraget. D Prövning av eftergift handhas liksom nu av kassan. El Indrivning sker liksom nu genom kronofogdemyndigheten. Underhålls— bidrag över bidragsförskottsnivån kan liksom nu drivas in genom att vårdnadshavaren ger fullmakt till kassan eller vänder sig direkt till kronofogdemyndigheten.

I modellen förutsätts att kassan tar över socialnämndens handläggning av underhållsbidrag. Trots detta är socialnämnden givetvis oförhindrad att inom ramen för socialtjänstlagen lämna sådant biträde. Socialnämnden avses dock inte ha kvar skyldigheten enligt 7 kap. 11 & FB att se till att underhållsbidrag fastställs för barn som fötts av en ogift mor. Som en följd av detta förslår vi även att rätten för socialnämnden enligt 7 kap. 14 5 första stycket FB att föra talan om underhållsbidrag för dessa barn utgår.

Socialnämndsmodellen

Denna modell innebär i princip en återgång till förhållandena före år 1977 då bidragsförskotten fördes över till kassorna.

Beslut om bidragsförskott flyttas således från kassan tillbaka till social- nämnderna.

Alla underhållsbidrag, oavsett nivå, kommer enligt modellen att handläg- gas av socialnämnder, advokater och domstolar. Vägran att bevilja bidragsförskott på grund av underhållsbidragets storlek skall utgöra skäl för omprövning av underhållsbidrag.

Socialnämndsmodellen innebär följande: D Förstagångsfastställelser av underhållsbidrag sker liksom nu genom avtal

eller dom av allmän domstol. Socialnämnder och advokater medverkar till avtalen. Talan mot dom angående underhållsbidrag förs liksom nu hos allmän domstol. D Ändring av underhållsbidrag sker liksom nu genom avtal eller dom av

allmän domstol. Vägrat utfyllnadsbidrag på grund av att underhållsbidra- get är för lågt skall utgöra skäl för omprövning av underhållsbidrag. Talan mot dom angående omprövning av underhållsbidrag förs liksom nu hos allmän domstol.

C Beslut om bidragsförskott fattas av vårdnadshavarens socialnämnd. Kassan sköter endast utbetalningar och registrerar inbetalningar av underhållsbidrag. Cl Besvär över beslut om bidragsförskott anförs hos allmän förvaltnings-

domstol. Förhandsbesked, inte bindande, skall kunna lämnas av socialnämnd. De kan inte överklagas.

Il Förmågeprövning och återkrav handhas av socialnämnden.

Prövning av eftergift vid återkrav handhas av socialnämnden. D Indrivning sker liksom nu genom kronofogdemyndigheten.

L.]

En sammanfattning av de tre modellernas uppbyggnad ges i figur 6.4.

Figur 6.4 Sammanställning över de tre administrationsmodellernas innebörd i grundläggande avseenden

Underhållsbidrag/bi- dragsförskottsärenden

Underhållsbidrag Avtal tecknas, första- gångs- eller jämknings- ärende

Avtal kan inte tecknas,

förstagångs- eller jämk- ningsärende: fastställelse

besvär

Bidragsförskott beslut besvär

Förhandsbesked

Ytterligare jämknings- skäl

Förmågeprövning vid återkrav

Prövning av eftergift

Utbetalning och krav: utbetalning av bidrags- förskott utsändande av krav indrivning

Den modifierade model- len

Parterna själva eller med biträde av advokat, kassa eller socialnämnd (giltigt vid ansökan om bidrags- förskott)

Dom i tingsrätt

Hovrätt Försäkringskassa Försäkringsrätt Försäkringskassa Vägrat utfyllnadsbidrag p.g.a. underhållsbidra- gets storlek

Försäkringskassa

Försäkringskassa

Försäkringskassa Försäkringskassa Kronofogdemyndighet

Kassamodellen

Parterna själva eller med biträde av advokat eller kassa (ej giltigt vid ansö- kan om bidragsförskott)

Beslut av försäkringskas- sa

Försäkringsrätt

Försäkringskassa Försäkringsrätt

Behovet bortfaller

Behovet bortfaller

Behovet bortfaller

Försäkringskassa

Försäkringskassa Försäkringskassa Kronofogdemyndighet

Socialnämndsmodellen

Parterna själva eller med biträde av advokat eller socialnämnd (giltigt vid ansökan om bidragsför- skott)

Dom i tingsrätt

Hovrättt

Socialnämnd Länsrätt

Socialnämnd

Vägrat utfyllnadsbidrag p.g.a. underhållsbidra-

gets storlek

Socialnämnd

Socialnämnd

Försäkringskassa Försäkringskassa Kronofogdemyndighet

6.5.4. Vårt ställningstagande till socialnämndsmodellen

Fördelen med modellen ligger i socialnämndernas större vana att ta tillvara barns rättigheter och att bedöma sociala förhållanden. Jämfört med nuvarande administration skulle fler föräldrar kunna tillgodogöra sig dessa erfarenheter.

Socialnämnderna skulle ha både funktionen att bevilja bidragsförskott och att biträda med avtal om underhållsbidrag. I denna modell skulle därför endast vårdnadshavare med underhållsbidrag fastställt i domstol kunna drabbas av rättsosäkerhet vid vägrat bidragsförskott. För att undvika detta skulle samma konstruktion som i den modifierade modellen kunna införas. Vägrat bidragsförskott skulle sålunda kunna införas som skäl tili jämkning och socialnämnden ges möjlighet att som ombud eller intervenient uppträda i rättegång. Ett alternativ är att på motsvarande sätt som i kassamodellen

undvika domstolsförfarandet och i stället låta socialnämnderna avgöra tvist i underhållsfrågan med rätt till överklagande vid förvaltningsdomstol.

Ett annat alternativ av socialnämnsmodellen är att låta bidragsförskotten ligga kvar på försäkringskassan medan alla underhållsbidragsärenden handläggs av socialnämnderna. När föräldrar är oense eller bidragsförskott skall betalas ut fattar socialnämnderna beslut om underhållsbidragets storlek. Nackdelarna med en sådan modell ligger i att underhållsbidragens storlek som är avgörande för kostnaderna av bidragsförskotten avgörs av en kommunal myndighet medan bidragsförskottsverkamheten bekostas av statsmedel. Modellen ger därmed motiv för en återgång till en viss kommunfinansiering av bidragsförskotten. Av detta skäl har vi inte funnit anledning att närmare diskutera en lösning av denna innebörd.

Socialnämndsmodellen kan inte förväntas leda till att dubbelarbetet mellan olika organ minskar. Även om dubbelarbetet mellan försäkringskassa och domstolar upphör och mellan försäkringskassa och kronofogdemyndig- het minskar, finns risken för att detta mer än väl kommer att uppvägas av dubbelarbete i förhållandet mellan socialnämnder och kassa resp. kronofog- demyndighet. Genom att kassan skall lämna socialnämnderna service i utbetalnings- och kravfunktionen uppkommer ett ökat behov av underrät- telser mellan nämnden och kassan. Med hänsyn till alla de komplikationer som ligger i att en myndighet är beslutande och en annan utbetalande och återkrävande blir socialnämndsmodellen i praktiken svårhanterlig och arbetskrävande.

I socialnämndsmodellen får anses ligga ambitionen att förbättra kommun- ernas service i underhållsfrågan. Detta innebär att föräldrar inte bör avvisasi den omfattning som sker i dag samt att de höga balanserna måste undanröjas. Nås denna ambitionsnivå kommer förmodligen långt fler föräldrar än i dag att vända sig till socialnämnderna. Detta kräver i sig en icke obetydlig personalförstärkning. Skulle kommunerna dessutom ta över handläggningen av bidragsförskotten och därav föranledd prövning av underhållsbidrag ökar personalbehovet ytterligare. I princip kan dock hävdas att det i denna del huvudsakligen blir fråga om en minskning av personal inom kassorna med ungefär motsvarande ökning på socialnämnderna. Med undantag för enskildas inbetalningar av underhållsbidrag är bidragsförskottet statligt finansierat. Administrationen är helt en statlig kostnad. Det finns därför inte skäl att föra över handläggningen från kassorna till kommunen.

Genom att föräldrarna i denna modell kommer i kontakt med socialnämn- derna i underhålls- och bidragsförskottsfrågor kan det bli lättare att ta upp även andra problem av social natur. Å andra sidan kan det också vara en nackdel att dessa frågor kopplas samman. Som förutsattes då bidragsför- skottsärenden flyttades över till försäkringskassan kan dessa frågor också lösas genom samverkan mellan kassa och socialnämnd.

I förhållande till nuvarande system innebär socialnämndsmodellen liksom den modifierade modellen vissa kostnadsminskningar i och med att skenprocesserna på grund av förhandsbesked i huvudsak kommer att undvikas. Överföringen av bidragsförskottsverksamheten till socialnämn- derna samtidigt som försäkringskassorna bibehålls som serviceorgan för utbetalning torde innebära att verksamheten blir dyrare. Totalt sett kan således socialnämndsmodellen antas leda till kostnadsökningar i förhållande

till den nuvarande administrationen. Att två olika organ har hand om bidragsförskott kan också vara förvillande för allmänheten.

Handläggningen av bidragsförskott och därmed sammanhängande pröv- ning av underhållsbidrag sköttes av kommunerna före den 1 oktober 1977 då den fördes över till försäkringskassorna. Handläggningen av barnbidrag hade några år tidigare också förts över från kommunerna till försäkrings- kassan. Det kan därför finnas anledning att uppmärksamma de skäl som låg bakom dessa åtgärder.

Ett viktigt skäl för överflyttningarna var att man genom en enhetlig handläggning med användning av ADB skulle kunna uppnå en rationellare och mindre kostnadskrävande administration. Vidare framhölls att barnbi- dragen var ett rent statligt bidrag, något som nu gäller även i fråga om bidragsförskottens utfyllnadsdel. Önskemål om överförande hade förts fram från kommunernas sida. I sammanhanget framhölls också att bidragsförskot- ten hade anknytning till andra uppgifter inom den kommunala socialvården och att det därför krävdes samverkan mellan kommunerna och försäkrings- kassorna.

Enligt vår uppfattning har de skäl som föranledde överflyttningen av bidragsförskott inte försvagats. Snarare har de vuxit i styrka eftersom organisationen nu har byggts upp och försäkringskassornas personal har fått erfarenhet av dessa ärenden. En ordning som i allt väsentligt innebär en återgång till tidigare ordning bör därför övervägas bara om man därigenom kan uppnå andra väsentliga fördelar som inte kan nås på annat sätt.

Sammanfattningsvis anser vi att socialnämndsmodellen inte kan anses ha några väsentliga fördelar framför de båda andra modellerna. De skäl som tidigare föranlett en överflyttning av bidragsförskottsadministrationen från socialnämnderna till försäkringskassorna har närmast ökat. Med hänsyn härtill avvisar vi socialnämndsmodellen som ett sätt att förenkla administra- tionen.

6.5.5. Den modifierade modellen eller kassamodellen

Vi anser att valet står mellan att B i huvudsak bibehålla nuvarande ordning för fastställande av underhålls— bidrag och administration av bidragsförskott, om än med vissa justeringar såsom i den modifierade modellen eller att El föra samman båda funktionerna inom försäkringskassorna såsom i kassamodellen.

I figur 6.5 redovisas hur vissa moment förändras i de båda modellerna i förhållande till nuläget.

Kan prövning vid allmän domstol avvaras?

Först behandlar vi frågan om principiella skäl bör anses utgöra ett hinder för att föra över en prövning som avser tvist mellan enskilda från de allmänna domstolarna till försäkringskassorna och försäkringsdomstolarna.

Rent grundlagsmässigt finns inget hinder att, då föräldrar är oense, lägga avgörandet om underhållsbidragets storlek på försäkringskassorna och försäkringsdomstolarna i stället för de allmänna domstolarna. I proposition

Figur 6.5 Hur vissa moment förändras i de båda modellerna i förhållande till nuläget

Moment Den modifierade model- Kassamodellen len

Skillnader i uppfattning Minskar till följd av för- Bortfaller om underhållsbidragets handsbesked storlek

Rättsosäkerhet för vård- Minskar till följd av Bortfaller nadshavaren vid vägrat 1) omprövningsskäl utfyllnadsbidrag 2) kassans ställning som ombud/intervenient

Skenprocesser Undviks i huvudsak ge— Bortfaller nom förhandsbesked

Rättegångskostnader Minskar till viss del Minskar

Samverkan med risk för dubbelarbete mellan

Minskar till viss del

Bortfaller försäkringskas- sa/domstol resp. i huvud-

myndigheter sak socialnämnd Bidragsförskottssyste- Oförändrat Ökar eventuellt något mets omfattning

Servicegrad för den en- Samma Större skilde

Konsekvenser på perso- nalsidan

Ökat personalbehov vid försäkringskassor p.g.a.

Frigörande av personalre- surser inom domstol resp.

förhandsbeskeden och socialnämnden ombud/intervenientfunk- Okat personalbehov vid tionen försäkringskassor

___—____________________-—————_——-

1973290 med förslag till ny regeringsform anförde departementschefen bl.a. (s. 385):

”Enligt svensk rätt handläggs på ett stort antal områden frågor av rättslig karaktär av förvaltningsmyndighet utan att möjlighet finns att dra frågorna under domstols prövning. Senast i samband med 1971 års förvaltningsrättsreform (prop. 1971:30, KU 36, rskr 222) företogs en omfattande översyn av kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t och administrativ domstol. Med det kompetensfördelningssystem som vi har sedan gammalt är det inte möjligt att i grundlag dra någon generell, klar gränslinje mellan domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas kompetensområden. Däremot är det möjligt att i enlighet med grundlagberedningens förslag slå fast i regeringsfor- men att vissa avgränsade, särskilt betydelsefulla kategorier av ärenden skall i princip eller undantagslöst kunna bli föremål för domstols prövning.

Beredningen anser att rättstvister mellan enskilda i allmänhet skall slutligt avgöras av domstol när de tvistande inte utan medverkan av det allmänna kan komma fram till en lösning. Jag är av samma uppfattning men vill gå ett steg längre. Enligt min mening bör avgörandet av sådana tvister inte bara i sista instans utan även i tidigare instans i princip vara en domstolssak. Det bör dock inte vara uteslutet att genom lag öppna möjlighet för annan myndighet än domstol att handha ifrågavarande rättskipnings- uppgifter, om en sådan ordning skulle befinnas ändamålsenlig. I första stycket av förevarande paragraf föreskrivs därför att rättstvist mellan enskilda inte får utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Med rättstvist mellan enskilda avser jag därvid sådana tvister som rör enskildas inbördes rättigheter, skyldigheter eller rättsliga ställning men däremot inte fall där en enskild motsätter sig en av annan enskild gjord ansökan och där det är offentligrättsliga och inte privaträttsliga synpunkter som skall vara avgörande för utgången”.

Tvister om underhållsbidrag är - så länge de rör endast föräldrarna och barnet - att betrakta som en renodlad tvist mellan enskilda. I och med att samhället genom bidragsförskottssystemet har trätt in med en garanti såväl för betalningen av fastställda underhållsbidrag som för att barnet tillförsäk- ras viss försörjningsnivå berör underhållsfrågan däremot även samhället.

Vi konstaterar att kassamodellen uppfyller kravet på handläggning i domstol när det gäller överprövning av en kassas beslut i försäkringsrätt och i försäkringsöverdomstol. Det föreligger inte heller något hinder mot att frågan i första instans inte avgörs av allmän domstol utan av försäkringskas- san under förutsättning att vi finner skälen härför tillräckligt starka och frågan regleras i lag.

Fördelar och nackdelar med modellerna

Olägenheterna i nuvarande system ligger främst i den dubbla prövningen av underhållsbidragen dvs. prövning dels av allmän domstol i mål om underhållsbidrag, dels av försäkringskassan vid beviljande av bidragsför- skott. Detta leder också till risk för rättsförluster och onödiga processer. Även advokaternas och socialnämndernas arbete vid upprättande av avtal kan' ] förening med kassans prövning i bidragsförskottsärenden ses som ett slags dubbelarbete. Det nuvarande systemet med både dubbelprövning och dubbelarbete leder också till kostnadsökningar för såväl samhället som den enskilde.

Risken för rättsförluster då kassan finner underhållsbidraget för lågt minskar i den modifierade modellen. Även skenprocesserna minskar. Dessa förändringar uppnås genom förhandsbeskedsinstitutet, den utökade rätten till omprövning och möjligheten för kassan att uppträda som ombud eller intervenient i mål om underhållsbidrag. En viss risk för rättsförluster kvarstår dock eftersom skiljaktiga bedömningar mellan kassan och domsto- len kan uppkomma.

För att helt undanröja risken för rättsförlust skulle man i och för sig kunna tänka sig att göra domstolens dom bindande för kassan. Detta skulle emellertid i sin tur förutsätta antingen att kassan hade uppträtt i målet med en självständig ställning eller att målen blev indispositiva med en utrednings— skyldighet för domstolen. Detta anser vi inte lämpligt.

I kassamodellen har den dubbla prövningen och de därmed förenade olägenheterna, bl.a. risken för rättsförlust, helt undanröjts.

Eftersom den dubbla prövningen uppkommer endast i de fall då bidragsförskott betalas ut och främst då det är fråga om utfyllnadsbidrag, kan man naturligtvis överväga att i enlighet med familjelagssakkunnigas förslag lägga avgöranden t.o.m. bidragsförskottsnivån på kassan och avgöranden om underhållsbidrag däröver på domstolarna. Som understrukits i remissyt- trandena över förslaget har emellertid en sådan ordning avsevärda nackde- lar. Resultatet av prövningen blir då avgörande för vilken myndighet som är behörig. Kommer domstolen och kassan till olika resultat i denna prövning, kan detta leda till att den bidragsskyldige eller barnet kommer i kläm.

I den modifierade modellen har man tillvaratagit de nuvarande organens speciella kompetens och den organisation som har byggts upp för deras nuvarande uppgifter.

När det gäller de allmänna domstolarnas speciella kompetens i fråga om att lösa tvister kommer saken emellertid i viss män i ett nytt läge genom de förslag som vi lägger fram i fråga om beräkning av underhållsbidrag. Beräkningarna blir i långt större utsträckning grundade på schabloner. Vidare bortfaller avvägningen mellan föräldrarnas försörjningsinsatser om hälftendelningen införs. Det finns då inte längre samma behov av att ta i anspråk det kvalificerade och relativt kostsamma förfarandet i allmän domstol. I undantagsfall uppkommer dock behov av sådana allmänna bedömningar där domstolarnas särskilda kompetens alltjämt skulle vara av värde. Det är då fråga om bedömningar av en helt annan svårighetsgrad än de ärenden där fasta regler och föreskrifter kan tillämpas. Vi anser dock att undantagsfallen med våra förslag kommer att bli relativt begränsade. I de fall en fråga av mer prejudicerande art uppkommer ges även inom kassamodel- len möjlighet till en domstolsprövning genom att kassans beslut kan överklagas till försäkringsrätten och i sista hand försäkringsöverdomstolen. I sammanhanget kan också påpekas att det kan finnas vissa situationer där kassan har speciell kompetens som kan vara av särskilt värde, t.ex. vid bedömning av nedsatt förvärvsförmåga på grund av sjukdom.

En övergång till kassamodellen medför att försäkringsrätterna, som nu har stora balanser, kommer att belastas ytterligare. Arbetssituationen vid försäkringsrätterna håller emellertid på att förbättras bl.a. till följd av de nya bestämmelser som trädde i kraft den 1 april 1982. Bestämmelserna innebär att kassan själv i första hand omprövar sina beslut när klagomål anförs.

Det kan hävdas att kassan som har att bevaka det allmännas rätt i bidragsförskottssystemet inte på samma sätt som domstolen framstår som opartisk då underhållsbidrag fastställs. Misstankar skulle t.ex. kunna uppkomma om att kassan försökte minska kostnaderna för utfyllnadsbidrag genom att fastställa högre underhållsbidrag än som var befogat. Misstankar- na skulle också kunna gälla att kassan försökte underlätta kravarbetet genom att fastställa ett för lågt bidrag.

Det är därför viktigt att entydigt slå fast att kassan varken kan eller bör ha möjligheter att avvika från ett korrekt beräknat underhållsbidrag. Kassan har naturligtvis liksom domstolarna — att besluta i enlighet med gällande lagstiftning kompletterad med vägledande anvisningar och praxis. Redan i dag fattar kassan beslut i bidragsförskottsärenden som för den bidragsskyl- dige och för vårdnadshavaren är jämförbara med en domstols beslut i underhållsfrågan. Kassan har sedan bidragsförskotten togs över är 1977 skaffat sig erfarenhet av den civilrättsliga lagstiftningen av underhållsbidrag. Det kan finnas anledning att se över vem eller vilka hos kassan söm bör ha behörighet att besluta i en underhållsfråga. Till detta återkommer vi senare i detta avsnitt.

I sammanhanget är värt att påpeka att prövningen av underhållsbidrag i kassamodellen koncentreras till ett mindre antal organ. Härigenom bör det vara möjligt att uppnå en högre grad av enhetlighet i avgörandena och en betydande rutin hos den handläggande personalen. En ökad enhetlighet i avgörandena är i hög grad önskvärd. Inte minst eftersom förutsebarhet underlättar möjligheterna att undvika tvister mellan parterna.

En nackdel med kassamodellen kan sägas vara att underhållsbidrag till barn och underhållsbidrag till vuxen kommer att handläggas av olika

myndigheter. Underhållsbidrag till vuxna förekommer numera ibland under betänketiden före äktenskapsskillnad men endast undantagsvis därefter. Eftersom underhållsskyldigheten mot barn går före underhållsansvaret mot make bör uppdelningen i praktiken inte medföra några problem. Det torde snarare vara en fördel att frågan om underhållsbidrag och bidragsförskott till barnet kan tas upp omedelbart och i ett sammanhang och utan att resultatet av påbörjade skilsmässoförhandlingar behöver awaktas.

En särskild fördel med kassamodellen är att frågan om partsförhållande för kassan i jämkningsärenden inte uppkommer. J ämkningsärenden i nuvarande mening försvinner och ersätts med omprövning där kassan blir ensam beslutande. Härvid försvinner den tidsutdräkt som i dag följer av att två myndigheter är inblandade. En annan fördel är att när jämkning inte längre förekommer bortfaller också de rättegångskostnader för barn som dessa ärenden föranlett.

Enligt vår bedömning uppkommer det vissa kostnadsminskningar i den modifierade modellen. Visserligen medför förhandsbeskeden och kassans roll som ombud eller intervenient i underhållsmål vissa kostnadsökningar hos försäkringskassorna men dessa bör mer än väl uppvägas av inbesparingarna vid domstolarna och inom rättshjälpen genom att skenprocesser undviks. Även 1 övrigt torde förhandsbeskeden kunna underlätta handläggningen och därmed minska kostnaderna.

Kassamodellen innebär en långt större förändring av administrationen och därmed av kostnadsbilden. Arbetet med underhållsbidrag upphör helt vid de allmänna domstolarna och vid socialnämnderna. Detta medför stora kostnadsbesparingar där. Mot detta står kostnadsökningar hos kassan som har att ta över hjälp med avtal eller beslut om underhållsbidrag från såväl dessa organ som advokater. Kostnaderna hos de sistnämnda har till viss del betalats av de enskilda och till viss del av det allmänna genom rättshjäl- pen.

Det kan inte uteslutas att det med kassamodellen följer en risk att anslutningen till bidragsförskottssystemet kommer att öka. Detta ligger nära till hands om kontakt ändå skall tas med kassan för bestämmande av underhållsbidrag genom avtal eller beslut av kassan. Som tidigare nämnts är det dock redan nu en mycket hög andel av under senare år nya underhållsberättigade barn som kommer in i systemet. Av betydelse kan också vara att kassan i bidragsförskottsärenden även lämnar en inte obetydlig service till vårdnadshavaren och den bidragsskyldige genom att bl.a. varje månad skicka ut inbetalningskort till den bidragsskyldige, bevaka att indrivning sker och informera om indexhöjningar m.m. Dessa förhållanden påverkar administrationskostnaderna.

Det kan i kassamodellen bli svårare att nå föräldrar som behöver kurativ hjälp när underhållsfrågans lösning inte längre utgör skäl för dem att ta kontakt med socialnämnden. Uppfattningen om vilken betydelse detta har skiftar mellan olika socialnämnder. I vissa fall anser man kontakten i underhållsbidragsfrågan viktig, i andra anses den vara av relativt ringa betydelse. Vi anser det viktigt att det blir lätt och naturligt för föräldrar att ta kontakt med den sociala rådgivningen. Det är dock enligt vår mening möjligt att lösa detta gen m att beakta behovet av väl utvecklade rutiner inom kassan för att förmedla kontakt mellan föräldrar och socialtjänsten.

Ställningstagande

Sammanfattningsvis anser vi att de fördelar som är förbundna med kassamodellen är så stora att denna modell bör väljas. Särskilt kan understrykas det företräde för kassamodellen som ligger i att :i olägenheterna med både den nuvarande dubbla prövningen och dubbel- arbetet helt undanröjs

problemet med barns rättegångskostnader i huvudsak undviks EI frågan om partsförhållandet för kassan i jämkningsärenden inte uppkom- mer.

[_|

Vi diskuterar i följande avsnitt riktlinjer för den mera praktiska handläggningen av underhållsbidragsärenden enligt kassamodellen. För att mera detaljerat utforma de organisationsförändringar och de ändrade handläggningsrutiner som blir följden av vårt förslag föreslår vi att en särskild arbetsgrupp tillsätts.

Enligt vår uppfattning kan delar av den modifierade modellen eventuellt användas som ett första steg mot införande av kassamodellen. Vi återkom- mer till detta i avsnitt 6.5.7.

6.5.6. Mer om kassamodellen

Den tidigare redovisningen av modellerna har varit översiktlig. I detta avsnitt redovisar vi vår syn på den närmare utformningen av kassamodellen i vissa viktigare avseenden.

Arbetsfördelningen mellan centralkontor och lokalkontor

Vi har föreslagit att ett underhållsbidrag skall fastställas av det centralkontor som den bidragsskyldige hör till. Detta utesluter självfallet inte att lokalkontoren vid behov medverkar som kontaktorgan bl.a. då de uppgifter samlas in som skall ligga till grund för beräkningen av underhållsbidragets storlek. Redan nu finns en upparbetad rutin för samarbete när det gäller t.ex. delpensionsärenden. I undantagsfall kan tjänstemannen vid centralkontoret avtala tid med part för besök t.ex. vid lokalkontor för att fastställa underhållsbidrag.

Förstagångsfastställelse

Kassan biträder på begäran föräldrarna med att teckna avtal om underhålls- bidrag.

Är föräldrarna överens om ett underhållsbidrag som kassan inte kan acceptera som underlag för bidragsförskott informeras de härom. De har då möjlighet att hålla fast vid sin överenskommelse och stanna utanför bidragsförskottssystemet.

Är föräldrarna oense om underhållsbidragets storlek eller skall bidrags— förskott betalas ut fattas beslut på tjänstemannanivå. Vi berör senare möjligheten att fatta beslut i en särskild delegation i de fall föräldrar är oense.

Jämkning av underhållsbidrag

Om underhållsbidragsprövningen flyttas över till försäkringskassorna aktua- liseras vissa ändringar i reglerna om jämkning. Här skall först tas upp förutsättningarna för jämkning och hur jämkningen formellt handläggs.

Den nuvarande huvudregeln är att jämkning kan ske endast om ändring i förhållandena föranleder det. Jämkning kan emellertid ske också om det är frågan om ett avtal som med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst är oskäligt. Slutligen kan ett underhållsbidrag omprövas om det har förflutit sex år sedan bidraget bestämdes.

De nuvarande reglerna har både nackdelar och fördelar. Nackdelen är först och främst risken att ett i och för sig oriktigt underhållsbidrag inte kan jämkas. Fördelen är att parterna vet vad de har att rätta sig efter och att ideliga tvister och förnyade prövningar av samma uppgifter undviks.

I kassamodellen kommer frågan i ett något annat läge. Det är t.ex. kassan som har ansvaret för utredningen även om parterna givetvis både har skyldighet och intresse av att medverka. När avtal träffats kommer en förnyad prövning av underhållsbidraget automatiskt till stånd om bidrags- förskott söks. Det framstår därför som naturligt att inte längre ha någon spärr för förnyad prövning. Detta innebär alltså att man tar bort de särskilda kraven på ändrade förhållanden, oskäligt avtal eller att sex år förflutit sedan underhållsbidraget senast fastställdes för att ny prövning skall få ske.

Man kan uttrycka detta så att beslutet om underhållsbidrag bara gäller t.v. och att ett nytt beslut kan fattas när som helst. Detta kan i förstone betraktas med misstro därför att det skulle inbjuda till ideliga framställningar om ny prövning. Nu förhåller det sig dock så att detär många frågor som kan prövas på nytt utan att sådana problem uppkommer. Här kan nämnas interimistiska beslut om vårdnad och underhåll, häktning, utfärdande av körkort och byggnadslov. En annan sak är att ny prövning i sig inte bör föranleda någon ändring i fråga om underhållsbidragets storlek i de fall det nya belopp som räknas fram endast marginellt avviker från det gällande. Hänsyn bör givetvis tas också till hur bestående beräkningsunderlaget förväntas bli. Varje förändring kan självfallet inte läggas till grund för en jämkning. Det bör också påpekas att en efter kort tid framställd begäran om jämkning, där det inte ens påstås att omständigheterna är andra än när underhållsbidraget fastställdes, oftast torde kunna ges en summarisk behandling.

En fråga som hänger nära samman med omprövningen är hur jämknings- ärendet anhängiggörs. Till en början kan naturligtvis såväl barnet som den bidragsskyldige begära jämkning. Barnet torde dock ha intresse härav endast om underhållsbidraget uppgår eller kan antas komma att uppgå till ett belopp som överstiger bidragsförskottet.

Det är uppenbart att kassan själv måste kunna ta upp frågan om höjning av underhållsbidraget i sådana fall där utfyllnadsbidrag utgår. Likaledes bör kassan vara oförhindrad att själv ta upp frågan om sänkning när förskott utgår. I båda dessa fall har nämligen kassan en ställning som ”intressent", även om kassan i det senare fallet inte handlar i syfte att tillgodose det allmännas ekonomiska intressen.

Det kan däremot inte komma i fråga att kassan skulle ha någon möjlighet att själv ta upp till prövning ett underhållsbidrag som har bestämts genom

avtal mellan föräldrarna annat än i samband med att bidragsförskott beviljas. Detsamma bör gälla när underhållsbidraget visserligen har bestämts av kassan men bidragsförskott inte utgår. Om föräldrarna eller den ene av dem vill ändra bidragsbeloppet kan de antingen själva försöka träffa ett nytt avtal eller be kassan ompröva underhållsbidraget.

Det är mer tveksamt om kassan självmant skall ta upp frågan om en sänkning av underhållsbidraget i de fall kassan endast betalar utfyllnadsbi- drag. Enligt vår mening bör detta inte ske. Detsamma bör i princip gälla frågan om en höjning av bidraget när endast förskott utgår. Det senare har dock ringa praktisk betydelse, eftersom så endast sker i ett begränsat antal fall.

Frågan om kassans rätt och därav följande skyldighet att ta upp frågan om jämkning av underhållsbidrag har i praktiken mycket nära samband med informationen till vårdnadshavaren och den bidragsskyldige. Det får anses klart att föräldrar som vänder sig till kassan och eventuellt klagar över den betungande underhållsskyldigheten i relation till försämrad ekonomi e.d. skall underrättas om möjligheterna till jämkning. De skall också beredas tillfälle att framställa begäran härom.

Det är däremot tveksamt om kassan automatiskt skall ge parterna upplysningar om att det har inträffat någon förändring som kan utgöra skäl för jämkning.

Här uppkommer också vissa sekretessfrågor. Parterna måste givetvis ha full insyn i det material som kassan lägger till grund för sitt beslut. Detta kommer i huvudsak att innebära att vårdnadshavaren får uppgifter om den bidragsskyldige, men inte tvärtom. Men skall kassan också fortlöpande skicka vårdnadshavaren uppgifter om alla inträffade förändringar som har kommit till kassans kännedom och som kassan eventuellt måste inhämta just för denna underrättelseskyldighet?

En sådan omfattande uppgiftsskyldighet är helt otänkbar såvitt gäller totala antalet bidragsskyldiga. Den måste begränsas till att gälla bidragsskyl- diga i bidragsförskottssystemet. Det är emellertid då av vikt att inte servicegraden blir alltför olika beroende på om bidragsförskott utgår eller inte. Härvid föreslås följande.

När utfyllnadsbidrag utgår bevakar kassan den bidragsskyldiges ekono- miska situation. Om kassan anser att skäl kan föreligga att höja underhålls- bidraget tas ett jämkningsärende upp. Båda parter underrättas om detta och får då också lämna uppgifter och ta del av inhämtade uppgifter.

Om förskott utgår och kassan vid återkravsverksamheten finner skäl föreligga för att sänka underhållsbidraget tas på motsvarande sätt och med samma underrättelser upp ett jämkningsärende.

I övrigt sker jämkning efter initiativ av part.

Beslut i särskild delegation

När det gäller frågan om vem inom försäkringskassan som vid tvist mellan föräldrarna bör fatta beslut om underhållsbidrag kan nämnas att redan nu vissa ärenden avgörs i delegation eller förtroendenämnd. Enligt 18 kap. 20 5 lagen om allmän försäkring (AFL) avgörs frågor om förtidspension samt om handikappersättning och vårdbidrag i allmän försäkringskassa av en pen-

sionsdelegation, bestående av åtta ledamöter. I delegationen ingår bl.a. sakkunniga samt två av landsting eller kommunfullmäktige utsedda ledamö- ter.

Vissa frågor rörande folkpension, t.ex. hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg, prövas enligt 18 kap. 23 & samma lag av försäkringsnämnder. Dessa nämnder skall också tillhandagå kassans styrelse, pensionsdelegation och lokalkontor med råd och upplysningar angående lokala angelägenheter. Försäkringsnämnd skall finnas i varje kommun. Den skall bestå av minst fem och högst sju av kommunen utsedda ledamöter.

En särskild utredning med representanter för riksförsäkringsverket och försäkringskasseförbundet, RFV-FKF—utredningen, avlämnade i maj 1980 bl.a. förslag om förtroendevaldas medverkan i försäkringskassorna. Försla- get har överarbetats av utredningens förtroendemannagrupp som föreslår att frågor om återkrav av bidragsförskott, om eftergift av återkrav mot den bidragsskyldige och om indrivning av underhållsbidrag i vissa fall skall behandlas i delegation. Förslaget öppnar vägen för att i delegation fatta beslut även om underhållsbidrag i de fall föräldrarna är oeniga om bidragets storlek. Även vissa principiella beslut avseende fastställande av underhålls- bidrag skulle kunna visa sig angelägna att ta upp i delegation. I en sådan delegation bör enligt vår mening ingå förutom lekmän även sakkunniga, varav någon bör vara jurist med domarkompetens.

Handläggning i delegation av ärenden där föräldrar är oense om underhållsbidragets storlek kan ge parterna en större trygghet i förhållande till det beslut som fattas. Nackdelen med delegation är dels att det kan innebära en viss förskjutning av beslutet i tiden, dels att beslut i delegation medför ökade kostnader.

Vi anser inte att skäl föreligger för att alla beslut om underhållsbidrag såväl vid förstagångsfastställelse som vid jämkning skall fattas i delegation. Beslut bör enligt vår mening i första hand fattas på tjänstemannanivå. Vid begäran av omprövning bör dock såsom föreslås i det följande beslut ske i delegation.

Omprövning och besvär

Beslut av allmän försäkringskassa får enligt 20 kap. 11 5 första stycket AFL inte överklagas av enskild innan kassan omprövat sitt beslut. Sådan omprövning kan begäras av den som berörs av beslutet. Vid omprövning får beslut inte ändras till den enskildes nackdel. Ifall omprövning inte leder till begärd ändring av beslut kan besvär anföras hos försäkringsrätten.

Med utgångspunkt häri anser vi att beslut i tvist om underhållsbidrag bör fattas på tjänstemannanivå inom centralkontor men att vid överklagande omprövning som avses i ovannämnda paragraf bör ske i delegation. På så sätt kan delegationsärendena begränsas samtidigt som fördelarna med en diskussion i delegation kan tas till vara för att ärenden icke i onödan skall föras vidare till prövning i högre instans. I övrigt anser vi att den arbetsgrupp vi föreslagit särskilt bör uppmärksamma de nya frågor som kan uppkomma i samband med prövning av renodlade underhållstvister.

Vid överklagande i försäkringsrätt kan part anlita biträde av advokat. För sådant biträde finns möjligheter att få rättshjälp om behov föreligger. Enligt

vår mening får sådant behov i viss utsträckning anses föreligga i underhålls- bidragsårenden.

Informationsansvar

Ansvaret för informationen i frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott är med nuvarande administration uppdelat på socialstyrelsen, riksförsäk- ringsverket, domstolsverket och statistiska centralbyrån. Vid kassamodellen bör enligt vår mening det totala informationsansvaret ligga på riksförsäk- ringsverket och kassorna. Vi har i avsnitt 5.4.3 föreslagit en höjning av bidragsförskottsnivån från 13 år samt rätt till bidragsförskott vid gymnasie- studier eller därmed jämförlig utbildning från 18 års ålder. Med anledning härav skall kassan i god tid före aktuell tidpunkt underrätta föräldrarna i bidragsförskottssystemet om ändringarna av bidragsförskottet och de åtgärder som kan föranledas härav. Föräldrar som inte ingår i bidragsför- skottssystemet informeras av riksförsäkringsverket genom massmedia.

Samverkan mellan kassa och socialnämnd

Behovet av kontakter mellan socialnämnd och kassa i ärenden som rör fastställande av underhållsbidrag kommer att minska. I vissa fall behöver dock uppgifter i samband med social bedömning inhämtas från nämnden. Detta kan liksom i dag ske genom telefonkontakt i det enskilda ärendet. Om det i samband med t.ex. fastställande av underhållsbidrag eller i samband med utredning om återkrav framkommer behov av bistånd från socialnämnd bör kassan informera om möjlighet till hjälp samt också hjälpa till att förmedla kontakt. Det bör enligt vår mening vara en aktiv strävan hos kassans personal att förmedla kontakt till socialnämnd i det fall det föreligger konflikter mellan föräldrarna som försvårar deras samarbete till barnets bästa och barnets kontakter med båda sina föräldrar. Kassapersonalens roll i detta avseende bör särskilt behandlas i utbildningssammanhang. Det kan ifrågasättas om inte kassorna genom lag bör åläggas sådan informations— och förmedlingsverksamhet.

Administrationskostnader

Den ökade servicenivå som kassamodellen innebär får till följd att kostnader som tidigare betalats av den enskilda kommer att föras över på samhället. Med anledning härav har vi diskuterat möjligheten att belägga viss service vid kassan med avgift. Vi återkommer till frågan om avgifter i avsnitt 7.4.5.

6.5.7. Förslag till åtgärder under en övergångsperiod

I avvaktan på att administrationen ändras enligt kassamodellen anser vi det viktigt att vissa olägenheter i den nuvarande administrationen blir föremål för omedelbara åtgärder. Förslagen i den modifierade modellen om förhandsbesked och möjligheter för kassorna att biträda med att teckna avtal bör redan nu kunna genomföras i syfte att undanröja de mera akuta problemen och vinna erfarenheter inför den föreslagna större förändring- en.

Frågan om förhandsbesked övervägs f.n. inom socialdepartementet. Enligt vad vi erfarit är avsikten att förslag härom skall läggas fram inom en snar framtid. Vi anser det viktigt att kassorna snarast ges möjlighet att lämna förhandsbesked. Då förhandsbesked inte skall förekomma när försäkrings- kassorna helt övertagit handläggningen av underhållsbidrag i enlighet med förslaget har det inte funnits anledning för oss att närmare gå in på förhandsbeskedens utformning.

Om kassorna under en övergångsperiod ges möjlighet att biträda föräldrarna med att teckna avtal utan någon form av inskränkning kommer svårigheter att uppkomma när det gäller uppskattningen av antal ärenden och därmed följande behov av personalförstärkning. Även inom socialnämn- derna uppstår osäkerhet om i vilken utsträckning antalet underhållsbidrags- ärenden kommer att förändras. Med hänsyn härtill föreslår vi att kassorna under övergångsperioden skall tilldelas personalresurser för att kunna överta samtliga jämkningsärenden. Tvistiga jämkningsärenden skall dock under denna tid i likhet med vad som nu gäller fullföljas i allmän domstol. Det kan vara lämpligt att socialnämnderna erbjuds att överlämna i balanser liggande jämkningsärenden till kassorna. Detta innebär att kassorna kommer att belastas av fler ärenden än löpande jämkningsfall. Målsättningen bör vara att balanserna av jämkningsärenden klaras av under en tvåårsperiod. Detta bör beaktas vid tilldelningen av personal till kassorna. Efter hand som balanserna minskar bör frigjorda resurser tas i anspråk för att biträda föräldrar i första hand vid sådana förstagångsfastställelser av underhållsbidrag som social- nämnderna i dag handlägger.

Då socialnämnderna avlastas samtliga jämkningsärenden bör övriga balanser kunna avklaras av nämnderna. Successivt bör under övergångspe- rioden allt fler föräldrar kunna erhålla socialnämndernas och kassornas hjälp med förstagångsfastställelse av underhållsbidrag.

Däremot kan man ställa sig tveksam till om de övriga två förslagen i den modifierade modellen bör genomföras under övergångsperioden. Detta gäller dels att låta vägrat utfyllnadsbidrag utgöra skäl för omprövning, dels att bereda kassan möjlighet att uppträda i rättegång som ombud eller intervenient. Anledningen är att dessa förslag inte återfinns i kassamodellen eftersom de problem de skall lösa inte uppstår här. Detsamma kan visserligen sägas vara fallet med förhandsbeskeden. Skillnaden är dock att förhandsbe- skeden redan förberetts i departementen.

Vi har inte funnit skäl för att metoden med ombud eller intervenient i rättegång införs endast för en övergångsperiod. Däremot anser vi med tanke på barnets behov av försörjning att det finns skäl att utöver gällande regler införa rätt till omprövning av fastställt underhållsbidrag när utfyllnadsbidrag vägrats. Vi föreslår därför lagändring i enlighet härmed.

Vi är medvetna om att övergången från den nuvarande administrationen till kassamodellen är en betydande förändring. Med hänsyn härtill kan ett alternativ vid genomförandet av kassamodellen vara atti en första etapp låta kassorna endast ta över socialnämndernas handläggning av underhållsbi— drag. Möjligheten till förhandsbesked får då t.v. ligga kvar för att förhindra skenprocesser. Med förslaget om hälftendelning mellan föräldrarna kan de tvistiga fallen förväntas minska.

Om underhållsbidragsärenden förs över till kassorna i etapper vinner

kassorna successivt erfarenheter av de nya reglerna och de nya rutinerna. Härigenom underlättas även den slutliga överföringen av domstolarnas uppgifter.

6.5.8. Ekonomiska effekter av förslagen

Ett genomförande av kassamodellen kommer att innebära kostnadsföränd- ringar inom samtliga nu inblandade organ. Kostnaderna för fastställande av underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna bortfaller. Detta gäller såväl vid tingsrätterna som i fråga om överklaganden vid hovrätterna. Kostnader- na för underhållsbidragen vid socialnämnderna bortfaller. Däremot kvarstår ett visst behov av kontakt mellan kassa och socialnämnd i ärenden som kräver sociala hänsynstaganden. Detta kan förväntas leda till att vissa frågor som varit nära knutna till underhållsbidraget kan bli kvar inom socialnämn- derna med anspråk på vissa resurser. Vidare torde huvuddelen av rättshjälpskostnaden kunna undvikas.

För försäkringskassorna innebär kassamodellen en betydlig utökning av kostnaderna. Detta gäller framförallt vid centralkontoren som vi föreslår skall handlägga underhållsbidragen.

År 1982 var närmare 60 % av föräldrar med underhållsbidragsberättigade barn anknutna till bidragsförskottssystemet. År 1982 tillkom enligt bidrags- förskottsstatistiken 28 600 nya ärenden varav 5 700 avsåg ärenden med äldre domar eller avtal. Det totala antalet nya fall med bidragsberättigade barn var samma år ca 28 000. Detta skulle innebära att av nya fall med underhålls- bidrag närmare 80 % söker sig in i bidragsförskottssystemet. Vi befinner oss alltså inne i en period av starkt ökat tryck på bidragsförskottssystemet.

Förändringen i administrationskostnaden vid ett genomförande av kas- samodellen har beräknats av den till sekretariatet knutna expertgruppen. Beräkningarna gäller kostnader för motsvarande uppgifter som kostnadsbe- räknats i den nuvarande administrationen.

Vilka förändringar införandet av kassamodellen kommer att innebära för riksförsäkringsverket och socialstyrelsen har vi inte gått närmare in på. De behandlas översiktligt efter redovisningen av de kostnader kassamodellen kan beräknas innebära för försäkringskassorna lokalt och regionalt.

Kostnader för den lokala och regionala administrationen av underhållsbidrag enligt kassamodellen samt besparingar i för- hållande till nuvarande administration

Vid beräkningen av kostnaderna för kassamodellen har antagits att kassan årligen kommer att handlägga 55 000 underhållsbidragsärenden antingen i form av förstagångsfastställelse eller i omprövning. Detta kan jämföras med det antal ärenden 37 000 som under år 1981 handlades av socialnämnder och tingsrätter och som kostnadsgruppen utgick från vid kostnadsberäkningen av nuvarande rutiner beträffande fastställandet av underhållsbidrag. Den antagna ökningen av antalet ärenden består av ett ökat antal omprövnings- ärenden och vissa advokatärenden som kan antas övergå till kassaären- den.

När det gäller tidsåtgången för handläggning av underhållsbidragsärenden

Tabell 6.3 Beräknade kostnader för administration av underhållsbidrag enligt kassamodellen

Antal ärenden Tidsåtgång, tim./ Lönekostnad, kr./ Kostnad/kr. ärende ärende

55 000 3,5 72,80 14 014 000

har expertgruppen utgått från den tid som i kostnadsberäkningen av nuläget användes för de större kommunerna där det finns specialiserad personal för dessa ärenden dvs. 5 timmar. Kostnadsberäkningen utgår från vårt förslag om förenklade regler för beräkningen av underhållsbidrag. Detta antas minska tidsåtgången per ärende med i genomsnitt 30 %. Handläggningstiden per ärende beräknas därför uppgå till 3,5 timmar.

Beträffande lönekostnaderna har gruppen räknat med att underhållsbi- dragsärendena enligt kassamodellen handläggs på assistentnivå. Lönekost- naden per timme har beräknats efter löneläget den 1 januari 1982. Genom att även beräkningarna av de nuvarande rutinerna utgår från samma lönenivå är beloppen jämförbara.

Med ledning av ovanstående antaganden och uppgifter kan kostnaderna för administrationen av underhållsbidragsärenden enligt kassamodellen beräknas till ca 14 milj. kr. vid försäkringskassorna (tabell 6.3).

I tabell 6.4 görs en jämförelse mellan samhällets kostnader för adminis- trationen enligt nuvarande system och enligt kassamodellen. Vi har utgått från att kostnaderna för överklaganden i försäkringsdomstolen kommer att hålla sig inom samma belopp som kostnaderna i hovrätten i nuvarande system. Därtill kommer vissa marginella kostnader för eventuell omprövning i delegation. De senare ingår inte i beräkningen. I sammanhanget kan nämnas att rättshjälpskostnader för staten föranledda av överklaganden i hovrätt inte ingår i den i tabellen upptagna rättshjälpskostnaden.

Om samma antagande beträffande fördelningstid görs som när det gällde

»l.

Tabell 6.4 Kostnader för administration av underhållsbidrag enligt nuvarande administration och enligt föreslagen kassamodell

Område/påslag Nuvarande system Kassamodellen milj. kr. milj. kr. Socialnämnder 12,5 — Tingsrätt och hovrätt 5,3 — Försäkringskassor 4,2 14,0 Försäkringsdomstol 0,4 Summa nettokostnad 22,0 14,4 Påslag för fördelningstid, 15 % 3,3 2,2 Summa kostnad 25,3 16,6 Påslag för omkostnader, 40 % 10,1 6,6 Summa kostnader 35,4 23,2 Rättshjälp 15,5 —

Kostnader, totalt 50,9 23,2

beräkningarna av kostnaderna för nuvarande rutiner bör ett tillägg göras på 15 %. Med detta pålägg kan kostnaderna för den s.k. kassamodellen beräknas uppgå till ca 16,6 milj.kr. Med påslag för omkostnader m.m. på 40 % 6,6 milj.kr. uppgår kostnaderna till 23,2 milj.kr.

De årliga kostnaderna för kassamodellen är 27,7 milj. kr. lägre än för nuvarande administration. Av detta belopp utgör 9,7 milj. kr. en besparing till följd av de föreslagna förenklade reglerna för beräkningen av underhålls- bidrag. Om hänsyn tas härtill utgör kostnadsskillnaden 18,0 milj. kr./år.

I detta belopp ingår minskade rättshjälpskostnader med 15,5 milj. kr. Med hänsyn till att den andel av rättshjälpskostnaderna som den enskilde skall betala ökar på grund av ändrade regler 1 maj 1983 kommer statens kostnader för rättshjälpen att minska i det nuvarande systemet. Om man bortser från rättshjälpen uppgår besparingen vid en genomförd kassamodell till 2,5 milj. kr./år. Rättshjälpen inräknad ligger besparingen på 14 - 17 milj. kr./år.

Såsom tidigare antytts kan besparingen antas vara något mindre då vissa frågor som var sammankopplade med underhållsberäkningen även med kassamodellen kan förväntas ta resurser i anspråk på socialnämnderna. Samtidigt måste dock också beaktas den högre servicegrad som uppnås med kassamodellen.

Övriga kostnadsförändringar

En övergång från nuvarande administration av underhållsbidrag till kas- samodellen kommer givetvis att leda till förändringar även centralt. Således kommer nuvarande informations- och utbildningsinsatser med underhållsbi- dragsfrågor att upphöra inom socialstyrelsen. Samtidigt kommer motsvaran- de uppgifter att öka inom riksförsäkringsverket. Man kan dock här räkna med en besparing dels därför att antalet handläggare som skall syssla med underhållsbidragsärenden blir färre dels därför att informations—och utbild- ningsinsatserna i sin helhet samordnas inom ett enda organ och ett organ som redan tidigare parallellt med socialstyrelsen bedrivit motsvarande verksam- het. Exempel på detta är de allmänna råd som utarbetas och utges i samarbete mellan socialstyrelsen och riksförsäkringsverket.

Inom riksförsäkringsverket får man dessutom framför allt i initialskedet räkna med vissa kostnader för utarbetande av författ