SOU 1979:94

En allmän socialförsäkring

Till Statsrådet och chefen för socialdepartementet

Socialpolitiska samordningsutredningen tillsattes efter bemyndigande av re- geringen den 18 juni 1975. I arbetet på förevarande betänkande har såsom sakkunniga medverkat rättschefen i socialdepartementet Björn Sjöberg (ord- förande), riksdagsledamoten Elis Andersson (fr. o. m. den 19 november 1976), barnombudsmannen Bo Carlsson (fr. o. m. den 27 januari 1978), pre- sidenten Leif Ekberg, riksdagsledamöterna Doris Håvik och Helge Karlsson samt f.d. riksdagsledamoten Per-Eric Ringaby.

Som experter i utredningen har medverkat regeringsrådet Gunnar Björne, byråchefen Einar Edvardsson, departementssekreteraren Jan Nasenius, ut- redningssekreteraren Sven Nelander, direktören Ingvar Nordin, universi- tetslektorn Nils Pårud, byråchefen Göran Smedmark, direktören Inge Svens- son och ombudsmannen Håkan Walander.

Sekreterare i utredningen har varit avdelningsdirektören Ingemar Eriks- son, kammarrättsassessorn Bengt Gustavsson (fr. o. m. den 1 januari 1979), kammarrättsrådet Margit Kärrström och försäkringsrättsassessorn Per Sche- ring.

Utredningen har tidigare avlämnat tre delbetänkanden, nämligen (Ds S 197614) Förtidspension vid alkoholmissbruk, (Ds S 197813) Ekonomiskt stöd vid yrkesinriktad rehabilitering m. m. och (SOU 1979:1) Utbyggt skydd mot höga vård- och läkemedelskostnader.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet En allmän socialförsäk- ring modell och riktlinjer.

Reservation har lämnats av ledamöterna Doris Håvik och Helge Karlsson. Särskilda yttranden har avgivits av Einar Edvardsson, Sven Nelander, Nils Pårud, Göran Smedmark och Håkan Walander.

Stockholm i november 1979

Björn Sjöberg Elis Andersson Bo Carlsson Leif Ekberg Doris H åvik Helge Karlsson Per-Eric Ringaby

/lngemar Eriksson Bengt Gustavsson Margit Kärrström Per Schering

.. '=”'-'. : ,, &. - '. r.'|._"..'|" " '.. '.. Lill" '.' ' _|. '._" "l._ .."|" .. .. -|"_" ".- ' 'r|_" . .- :_.___ . '_' __. __ -._'._.'_1 _ .. . ___. _'_._ __ __:__' ._.-_ _._: ._"l..'"._ ". ". ' '_.. " | .I- _ _J'_.. "l'" .'_ "'I __|: . .' "_" ."" '_'_Hlf;_':' 'I. T _." ___ '_ . . '| _-.|' |... ' _'_ . l'.-.Fl""' ___ ." .... '- ' ... . | . .. '-#__.L...'."=___."LI'J:"."'_-'._.'_ _ "'.-__"| l'1.l' *-

__ | ...' . . ..'” _...-. ' -_ .-_' __ ' . .-l"-'__ ' :' . ' |_. '.-.. .F. "'.'L .. I ' l. ' v. ' _ ' 1." .

. -. '.'_"... _. l'l'. ._l ' ._"" ' ..' ' _ "_-_. _. _; , .' || . """ _ "ll' . " .. .' ". ..' 'I _ __|." ' _ : 's '. 'I . ' 'l-Ur'l'r ' .'_'.__. " .'.F " ... " . ' ." "". ' ;. _ I _._i.

'|_.='C'__'_' '-'l "' ,I ' _ . ".. "' ” . " _ ' . ' "'|| "I'.|'_"'.'.||. .... _ ,_ _ .

.. f.. .. ' '. . . ...' ..

.._. j_" L..' ' _" _' "I _| ' __ .. .. ' ' . ..'... -.'..|._- ' :. -. * - ' " ' . ' ' . '

_ .._._...'__ _' _. |.'...... "._' _; '_ _ _. ._ .. _ '__' " _ ..' " _ . .' . ...'. | _ ”E .] 'J__ . _' *. " .___.” H...-___ I_ _ ..__ .-' _ . _ _ . ' _ . . .. ' "'_'-_ ' " ll .___ l _ __ l _ | _ |. |__ i _ ' _ l ' l | | | I. II _ _ -. .. . - — . ' ." . . . " '. . _ _ l :____ _"-. _ . __ _ _' _ .' .. _ '__ .. ...- _ _ . ...”: :_ '_'_.- .. _ . _ —_ " . ' _. __ __ __ .. . ..l _ _ : _ ' _ _. __ _ . _ __ '. _ ' |' .. _. . ' -

'___ . __ .___ '- "'I" __ _ ' ' . - _. __ _ ' _.. .. __ : _" |__-. .. _ . . . ' .' '_' .. _ .. . ' . ||. _ |... _ _ _ __ _ _ . ._ _. _ _ _. i . u _ | | ' .. ' __ _ _ _ " __ ' .l " 'l......1' '.' | .. ..- '- .. - ' ' . ' ' r_ _|""" __ _ _ .. _. . _. ..l.'.'..

_ _ .. .— . . ' . ' . _' 'I | __ . . , I'll.” . ... ' '_ _ _ ' _ ' '__E *I _ _ |___ | __ _ 'I | _ I | || | _ _ .. lll ' . ' ' ' '. "_ _ . . ._ . '_ _. '. ____ . . __ _. __ ._ _. _ . _ ___ _ _ ___ _ _ _—_ _'._' ' . ' .' ' . .' _. _ "_|" |____.. ._ _ . . .' ' ___' '_'_ ... _ : " _' ." '|. .. _' _ _ __ _ | "" " '. . . ' " ' ' __ ' . __ . _ '—_..'. IH " |__I ' . . _ ' _ ' ' . '. | |__ |. ' _ .. _ _. __. _ _ _ " -_' .. ' _'_ . '_ ' ... |__ _ u _ .__ .| _' _ _ '. '_ ' '_ .. I _ l _ __ l_ _ II |. _

Förkortningar

AFL ALF-utredningen

AMS ATP CSN ILO FB KAS KBT LAF PGI RFV RRV rskr SBU SfU SGI SkU SFS Soft SOU

lagen om allmän försäkring 1974 års utredning om en allmän arbetslöshetsfor- säkring

arbetsmarknadsstyrelsen allmän tilläggspension centrala studiestödsnämnden internationella arbetsorganisationen föräldrabalken

kontant arbetsmarknadsstöd kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer lagen om arbetsskadeförsäkring pensionsgrundande inkomst riksförsäkringsverket riksrevisionsverket

riksdagsskrivelse socialpolitiska bidragsutredningen socialförsäkringsutskottet sjukpenninggrundande inkomst skatteutskottet svensk författningssamling socialutredningens förslag till socialförsäkringstillägg statens offentliga utredningar

wyimsmur.

Sammanfattning

Socialpolitiska samordningsutredningen lägger i detta betänkande fram olika förslag i syfte att göra det ekonomiska trygghetssystemet enklare och över- skådligare. Som mål för en successiv vidareutveckling av bidragssystemet presenterar vi en principmodell till en allmän socialförsäkring. Den innefattar i stort sett samtliga nuvarande socialpolitiska kontantförmåner. För att inleda denna utveckling och på kortare sikt öka enhetligheten i försäkringssystemet föreslås riktlinjer för samordning på olika områden.

Allmänt om bidragssystemet (avd. 1)

Bakgrund och bidragssystemets nuvarande uppbyggnad (kap. 2—3)

Det socialpolitiska bidragssystemet består av socialförsäkring och annat kon- tantstöd till den enskilde. Socialförsäkringen ger ett ekonomiskt skydd vid sjukdom. arbetsskada, handikapp, ålderdom, arbetslöshet m.fl. behovssi- tuationer. Övriga bidrag ger ett särskilt stöd till olika grupper, exempelvis till barnfamiljer, studerande och värnpliktiga. Bidragssystemet är den tyngsta delen av socialpolitiken när det gäller kostnader och lagstiftning.

Den enskildes ekonomiska trygghet har förstärkts genom ett stegvis re- formarbete sedan 1900-talets början. Grunden till de allmänna ersättningar som är huvuddelen av det nuvarande bidragssystemet lades i reformskedet från 1930-talet till 1960-talet. Då genomfördes bl. a. allmän folkpension med garantibelopp, obligatorisk sjukförsäkring, allmän tilläggspension samt olika former av familjestöd såsom allmänna barnbidrag och bostadsbidrag. Även därefter har de ursprungliga grenarna av socialförsäkringen förstärkts. Sam- tidigt har nya försäkringsgrenar och bidragsformer tillförts systemet, exem- pelvis föräldraförsäkring och delpension. Allt fler behovssituationer har här- igenom täckts in.

Från att ha innefattat några få väl avgränsade försäkrings- och hjälpformer med inskränkta och enkla ersättningsregler har därmed systemet efter hand byggts ut med helt nya stödanordningar, kompletteringsförmåner och spe- cialvillkor. Under uppbyggnaden har de sociala stödbehoven stått i förgrun- den och bidragen har utformats utifrån sina olika syften. Försäkringsskyddet och kontantstödet har kommit att bli differentierat i viktiga avseenden, dvs. uppdelat såväl beträffande konstruktionen som den rättsliga regleringen.

Redan införandet av lagen om allmän försäkring år 1963 innebar ett be- tydande steg mot att samordna författningsreglering och handläggning. Un- der senare år har också nya eller utbyggda ersättningar delvis anpassats till befintliga stödformer. Den administrativa samordningen har fortsatt på så sätt att fler bidrag har flyttats över till försäkringskassorna och riksför- säkringsverket.

Sedan slutet av 1960-talet har det emellertid allt oftare framförts krav på åtgärder för att förenkla socialförsäkrings- och bidragssystemet. I debatten har man särskilt framhållit att det ekonomiska trygghetssystemet blivit för komplicerat, vilket skapar svårigheter för både den försäkrade allmänheten och förvaltningen. I riksdagen har väckts åtskilliga motioner om en vida- reutveckling av försäkringssystemet och om införande av en allmän mi- nimigaranti. Flera organisationer, bl. a. på arbetsmarknaden. har i rapporter och program fört fram olika modeller för att samordna bidragssystemet.

Vår systematiska genomgång visar att bidragsbestämmelserna är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar och att den författningsmässiga utformningen varierar starkt. Rätten till ersättning är rikt differentierad och styrs av olika grundvillkor för skilda behovssituationer. I en viss situation, exempelvis sjukdom, kan stöd utges från en rad olika försäkringsanord- ningar.

Bidragens konstruktion är också mycket växlande. Beroende på inriktning kan stöden vara inkomstrelaterade, inkomstprövade eller utges som grund- eller garantibidrag, dvs. oberoende av inkomst. Under den senaste 10-års- perioden har inkomstrelaterade ersättningar, som kompenserar inkomstbort- fall, ökat sin andel av de totala bidragskostnaderna. Grundbidragen, t. ex. folkpension och barnbidrag, har minskat sin andel, medan de inkomstprö- vade bidragens andel, främst bostadsbidrag, är oförändrad. Totalkostnaderna uppgick år 1977 till ca 61 miljarder kr, vilket motsvarar 1/3 av den privata konsumtionen. Merparten av det nuvarande ekonomiska trygghetssystemet handhas av försäkringskassorna och riksförsäkringsverket. Fortfarande finns det emellertid åtskilliga stödformer som administreras i annan ordning, exempelvis studiestöd och bostadsbidrag.

Allmänna överväganden (kap. 4)

Socialförsäkringen och de övriga kontantstöden är grundstenar i socialpo- litiken. De olika ersättningarna och bidragen tillgodoser var för sig angelägna behov av ekonomisk trygghet. De många och specialiserade bidragen har emellertid skapat nya problem. Den stora mängden författningar, de his- toriskt betingade särreglerna och den uppdelade handläggningen gör sy- stemet svåröverskådligt. Bidragens sociala syften kan därigenom motverkas och man riskerar att den enskilde går miste om den ersättning han har rätt till. En splittrad rättslig reglering och handläggning kan medföra gräns- dragningsproblem. Det kan leda till att vissa stödbehov inte tillgodoses me- dan andra kan täckas från flera myndigheter. Den uppdelade administra- tionen kan vidare få till följd avsevärda merkostnader genom dubbelarbete, invecklade rutiner för avisering, kontroll osv. Även det i våra dagar pågående utrednings- och reformarbetet innebär att olika grenar av socialförsäkringen och andra bidrag huvudsakligen utvecklas inom sina egna ramar.

Vi anser mot denna bakgrund att tiden är mogen för en betydligt ökad samordning för att göra det ekonomiska trygghetssystemet enklare, över- skådligare och enhetligare. Det behöver därför sättas upp ett mål för sam- ordningen inom bidragspolitiken. Vi har utifrån våra direktiv gjort följande överväganden om vad som är önskvärt och realistiskt i fråga om samordning med hänsyn till bidragens socialpolitiska syfte.

När det gäller inriktningen av samordningen är en huvudfråga om det ekonomiska trygghetssystemet också framöver skall grundas på en rätt till kontantstöd i särskilt angivna behovssituationer eller om man skall ersätta stora delar av försäkringssystemet med en allmän ekonomisk grundtrygghet. Vi avvisar olika förslag till generell minimigaranti, eftersom stödet i princip skulle bli villkorslöst, vilket torde innebära att ökade resurser överförs till grupper som inte från social synpunkt i första hand borde erhålla stöd, till nackdel för de mest behövande. De ekonomiska ramarna i samhället kräver enligt vår mening att bidragsrätten är differentierad efter behov så att kontantstödet kan inriktas på ett ändamålsenligt sätt.

Vi anser följaktligen att det ekonomiska trygghetssystemet bör vidare- utvecklas efter traditionella linjer i svensk socialpolitik. En samordning bör baseras på grunderna i nuvarande försäkringssystem. Följande tre punkter bör därför vara vägledande:

El Bidragens inbördes anpassning förbättras. El Systemet görs enklare och överskådligare. El Reglerna görs sådana att bidragen smidigt kan anpassas till nya behov.

Samordningen bör, inom ramen för bidragens sociala inriktning, bygga på en helhetssyn. Ersättningsrätten bör i högre grad ta sikte på behovet och mindre vara beroende av orsaken till behovet. Uppsplittringen på skilda författningar och myndigheter bör successivt minskas. En sådan harmo- nisering bör ingalunda motverka utan tvärtom stå i samklang med allmänna socialpolitiska, arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska mål.

Ett av de väsentligaste målen för samordningen anser vi vara att undanröja luckor i det ekonomiska skyddsnätet. Det kan exempelvis gälla motstridiga bedömningar av den enskildes förhållanden inom skilda bidragsformer, som leder till uteblivet stöd. Risken att vissa stödbehov oavsiktligt faller emellan olika anordningar bör motverkas genom ett enhetligare trygghetssystem med sammanhållen författningsreglering och administration. Det uppdelade bi- dragssystemet måste därför på sikt integreras i en enhetlig allmän soci- alförsäkring. Genom att ersättningar med likartad inriktning smälts samman och bidrag med flera syften renodlas bör bidragssystemet kunna omvandlas till en försäkring som grundas på en helhetssyn.

Vi har övervägt det närmare innehållet i en samordnad socialförsäkring. Utvecklingen bör enligt vår mening inriktas mot en allmän socialförsäkring som i stort sett täcker samtliga socialpolitiska stödanordningar och de be- hovssituationer som de innefattar. Då först blir det möjligt att komma till rätta med problem som återkommer inom nästan alla förmånsslag. Om man gör fler villkor gemensamma för bidragen, om olikheter i nivåer ut- jämnas och om administrationen sammanförs så förenklas trygghetssy- stemet. Den enskildes kontakter underlättas och man motverkar luckor och överlappande förmåner, samtidigt som stödformernas sociala syfte bi-

behålls. Handläggningen kan förenklas och rationaliseras. Denna inriktning kräver stora förändringar bl. a. beträffande organisationen, men resurskraven kan hållas på en rimlig nivå.

Möjligheterna att gå längre i samordning än vi förordat här beror till stor del på om gällande skillnader i ersättningsnivåer mellan olika stödformer kan minskas. Ökad enhetlighet beträffande nivåer ändrar delvis bidragens inriktning och torde bli kostnadskrävande. Det ärinte vår uppgift att föreslå sådana reformer. Dessa frågor bör prövas i vederbörlig ordning och reformer grundas på särskilda politiska beslut. Förslaget till en allmän socialförsäkring utgår från nuvarande stödformers huvudsakliga inriktning, men modellen möjliggör en fortsatt harmonisering.

Principmodell till en allmän socialförsäkring (avd. 11)

Med nyss nämnda utgångspunkter har vi utformat en principmodell till en samordnad försäkring. Den syftar till att ange ett långsiktigt mål för en vidareutveckling av bidragssystemet. Modellen vill visa försäkringens uppbyggnad i stort efter en sammansmältning och renodling av nuvarande kontantstöd som inte är förenade med återbetalningsskyldighet. Försäk- ringen består av fyra grenar, nämligen inkomstförsäkring, barnstöd, bo- stadsstöd och handikappstöd. Försäkringsmodellen och dess förhållande till nuvarande bidragssystem illustreras i diagram 1.

Inkomstförsäkring (kap. 5)

Det finns inom nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem en rad se- parata inkomstrelaterade ersättningar och grund- eller garantibidrag. Dessa ger ekonomisk trygghet till vuxna som är förhindrade att förvärvsarbeta. Vår systematiska genomgång efter bl. a. behovssituation och anknytning till inkomst visar hur splittrat detta ersättningsområde är. Ersättningarnas olika bakgrund och syften, t.ex. att täcka typiska risksituationer som sjuk- dom eller planerade situationer som utbildning, präglar konstruktionen av varje stödform i detalj, oavsett att behoven kan vara likartade. Olika regler gäller för inkomstunderlag, beräkningssätt, ersättningsnivåer, grundskydd, karenstider, ersättningstider osv.

Vi utgår ifrån att behovet av stöd till försörjningen i princip är likartat vid varje fall av inkomstförlust. Ersättningen skall därför ansluta till den vanliga inkomstens nivå så att den försäkrades standard bibehålls. Även för det fall att den försäkrade tidigare har saknat inkomster innebär dessa situationer att han är förhindrad att själv försörja sig, varför det finns ett stödbehov. 1 det fallet utges ersättning som grund- eller garantibidrag. Vårt förslag till samordning på detta område innebär att alla här aktuella er- sättningar samlas i en enda gemensam inkomstförsäkring. På detta sätt blir det ekonomiska skyddet mycket mera överskådligt, inte minst för den försäkrade allmänheten. Vidare kan administrationen göras enklare.

Helhetssynen innebär en strävan att ge stöd med bortseende från arten av orsaken till stödbehovet. Den enskilde skall kompenseras efter så långt möjligt enhetliga regler. Vi strävar också efter större enhetlighet beträffande

NUVARANDE BIDRAGSSYSTEM

Ma Sjukpenning

Föräldrapenning, barns födelse Föräldrapenning, tillfällig vård Särskild föräldrapenning Folkpension, ålderspension Folkpension, förtidspension

Arbetslöshetsförsäkring_ Dagpenning

Kontant arbetsmarknadsstod

Folkpension, änkepension Utbildningsbidrag Hustrutillägg Pensionstillskott Vårdbidrag ATP, ålderspension ATP, förtidspension ATP, änkepension

Studiestöd Vuxenstudiestöd

|

Värnpliktsförmåner Dagersättning Dagpenning

&petitionsutbildning etc. Dagpenning Familjebidragäpl etc.) Familjepenning till hustru

Delpension

Ersättning till smittbärare

Arbetsska deförsäk ring_

Sjukpenning Livränta Efterlevandelivränta

Allmän försäkring_ Barntillägg Folkpension, barnpension ATP, barnpension

Studiestöd Förlängt barnbidrag Studiebidrag (studiehjälp) Inkomstprövat tillägg Behovsprövat tillägg

Arbetsskadeförsäkring_ Efterlevandepension

Statligt bostadsbldrag t|ll barnfamlljer

Allmänt barnbidrag

Familjebidraglypl etc.) Familjepenning till barn

Bidragsförskott

»Statskommunala bostadsbidrag, Kommunalt bostadst|llagg barnfamiljer m fl

Familjebidrag (va etc.)

Statskommunala bostadsbidrag, folkpensionärer m fl Bostadsbidrag

= [1:11 _ _

Allmän försäkring_ Arbetsmarknadsutbndmng Handikappersättning Vårdbidrag Särskilt bidrag

Diagram] Principmodell till en allmän social/ärsäk- ring.

ALLMÄN SOCIALFÖRSÄKRING

lNKOMSTFÖRSÄKRI NG Bidragsgrenar

Sjukpenning Vårdpenning Arbetsmarknadspenning Vuxenstudiestöd Värnpliktspenning Förtidspension

. Omställningsstöd . Deltidspension . Ålderspension

10. Arbetsskadeförsäkring

wmwewewwf

BARNSTÖD Bidragsdelar 1_. Gwrellt barnbidrag 2. Inkomstprövat barnbidrag 3. Kompletterande barnbidrag

BOSTADSSTÖD

HANDIKAPPSTÖD

ersättningarnas namn och syften. Detta betyder bl. a. en sammansmältning av likartade stödformer. Därigenom blir bidragssystemet lättare att över- blicka. lnkomstförsäkringen ger också utrymme för framtida reformer, exem- pelvis utbyggnad på vissa områden.

Sjukpenning, havandeskapspenning och ersättning till smittbärare föreslås bli sammanförda till en enhetlig sjukpenning. Ersättningen bör bero på hur arbetsförmågan påverkas. På sikt finns det möjligheter till samordnade gar- antinivåer.

När det gäller vård av anhörig bör i första hand föräldrapenningen och vårdbidraget inordnas i en vårdpenning. Hit kan också föras vissa situationer då f. n. hustrutillägg, änkepension och familjepenning till hustru utges. Om man framdeles beslutar att ersättning för övrig vård av anhöriga. handi- kappade eller åldringar skall utges försäkringsvägen finns det likaså utrymme här.

Nuvarande stödformer vid arbetslöshet o. d., främst arbetslöshetsförsäk- ring, kontant arbetsmarknadsstöd och Utbildningsbidrag, bör sammanföras till en arbetsmarknadspenning. Det nuvarande vuxenstudiestödet kan antingen knytas till arbetsmarknadspenningen eller bilda en särskild gren inom in- komstförsäkringen.

Under tjänstgöring inom totalförsvaret bör inom försäkringens ram be- viljas garantibelopp eller inkomstrelaterat stöd i form av värnpliktspenning. Vid repetitionsutbildning, civilförsvarstjänst o. d. bör stödet vara inkomstre- laterat.

Folkpension och ATP anser vi var för sig vara ändamålsenliga och väl renodlade. De borde dock kunna lagtekniskt harmoniseras ytterligare. Vid långvarig sjukdom bör förtidspension utges enligt nuvarande principer. Be- nämningen pension bör dock i detta sammanhang ersättas med ett annat namn. Stödet bör kombineras med uppföljnings- och rehabiliteringsåtgärder. Unga handikappade bör i första hand få sedvanligt studie- och utbildnings- stöd kompletterat med handikappstöd.

De äldre skall ges grundtrygghet genom ålderspension i form av folkpen- sion och därjämte ATP till den som har förvärvsarbetat. Den som före pensionsåldern trappar ned förvärvsarbetet bör liksom nu kunna få in- komstrelaterad delpension, eller deltidspension som förefaller vara ett lämp- ligare namn.

Beträffande efterlevande vuxna skisserar vi ett omställningsslöd som är anpassat till inkomstförsäkringen och som till skillnad från den nuvarande änkepensionen kan utges till både kvinnor och män. Ett särskilt stöd knutet till den avlidnes inkomster, eventuellt med en garantinivå, bör beviljas så att den efterlevande maken under viss tid får möjlighet att anpassa ekonomin till de nya förhållandena. Efter omställningstiden bör stöd utges om den efterlevande inte kan försörja sig. Detta ytterligare stöd bör beviljas från Övriga grenar av inkomstförsäkringen allt efter arbetshindrets art. Barnens försörjning bör garanteras genom barnstödet.

Nuvarande arbetsskaddörsäkring ger på skadeståndsrättsliga grunder en högre kompensation än övriga försäkringar. Denna försäkring bör kvarstå som en särskild gren men lagtekniskt ytterligare integreras med den övriga inkomstförsäkringen.

Varje ersättning inom inkomstförsäkringen bör prövas enligt särskilda

grundvillkor, t.ex. rörande nedsättning av arbetsförmågan och vad som skall anses vara arbetslöshet. Specialvillkor måste också finnas för vissa ersättningar, såsom en begränsad ersättningstid vid vård av barn och vid arbetslöshet. 1 övrigt eftersträvar vi en harmonisering av_försäkringsviI/koren.

Bestämda åldersgränser bör få mindre betydelse i inkomstförsäkringen än de har f. n. Som exempel bör sjukpenning kunna beviljas förvärvsarbetande ungdomar under 16 år.

Anknytningen till inkomst/?irsäkringen bör grundas på ett gemensamt in- komstbegrepp. Den som har en registrerad inkomst av arbete skall i princip ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. Det bör dock finnas en gemensam nedre gräns. Den kan bestämmas av det lägsta ersättningsbelopp som ga— ranteras den enskilde. Varje stödform skall således normalt kunna lämnas som garantibidrag eller inkomstrelaterad ersättning. En enhetlig och allmän garantinivå är dock en fråga på lång sikt.

Gemensamma bestämmelser för vem som skall anses som arbetstagare bör också finnas. Arbetstagarbegreppet har betydelse främst i fråga om er- sättning vid kortvarig sjukdom och arbetslöshet.

De inkomstrelaterade ersättningarna bör beräknas efter en viss procent- andel av den inkomst som fastställs som underlag. Garantibidragen bör också beräknas enligt enhetliga grunder, t. ex. genom att man utgår från basbeloppet. Ersättningarna bör bestämmas efter gemensamma tidsenheter; för kortvariga ersättningar per dag, t.ex. fem eller sju dagar per vecka, och för långvariga per månad. Finns det motiv för att ha karensregler. bör samma väntetid innan en förmån börjar utbetalas gälla för alla kortvariga ersättningar. För de flesta stödformerna inom inkomstförsäkringen bör in— komstbegreppet vara gemensamt. Övriga regler som kan bli gemensamma är regler om familjetillhörighet, vissafärfaranderegler och administrationen.

Barnstöd (kap. 6)

Nuvarande stödformer för barns och ungdomars försörjning framstår som splittrade och oenhetliga. Bidrag med en likartad konstruktion och inriktning har en åtskild rättslig reglering och administration. Stödanordningar med samma syfte är olika utformade.

l principmodellen har vi därför renodlat och fört samman nuvarande 12 bidragsformer till ett barnstöd med tre beståndsdelar. Den första delen är ett generellt barnbidrag som innefattar nuvarande allmänna barnbidrag, för- längda barnbidrag och studiebidrag inom studiehjälpen. Den andra är ett inkomstprövat barnbidrag som avser de behovssituationer som f.n. täcks genom statligt bostadsbidrag, inkomst- och behovsprövat tillägg inom stu- diehjälpen, familjepenning till värnpliktigas barn och folkpensionens barn- tillägg. Som tredje del inordnas barnpension från folkpensioneringen och ATP, arbetsskadelivränta till barn och bidragsförskott i ett kompletterande barnbidrag för dessa behovssituationer. Inom varje del bör konstruktion och regler för beräkning i stort vara enhetliga.

En viktig fråga är om åldersgränserna för barnstöden kan samordnas. F. n. varierar de mellan 16 och 21 år. En enhetlig åldersgräns är Önskvärd från ren samordningssynpunkt men den kan å andra sidan resultera i starka tröskeleffekter genom att flera bidrag upphör samtidigt. En lämplig avväg-

ning framöver skulle vara att välja åldersgränsen 16 år för de ungdomar som inte studerar, såvitt gäller det generella barnbidraget, och 18 år för de övriga två delarna av barnstödet. För ungdomar som fortsätter att studera efter 16 år skulle gälla en övre åldersgräns vid 19 år.

Generel/t barnbidrag till barns och ungdomars uppehälle skulle kunna utges tills barnet fyllt 16 år för 12 månader, och därefter för 9 månader t. o. ni. det läsår då den studerande fyller 19 år. Stödet kan därigenom göras enkelt att överblicka för barnfamiljerna och administrationen kan bli smidig.

Utöver den generella garantinivån bör finnas ett inkomstprövat barnbidrag som utges till familjer med låga inkomster samt till värnpliktiga och pen- sionärer med barn och låga inkomster. Detta barnbidrag skulle beviljas oav— kortat när föräldrarnas och barnets sammanlagda inkomster understiger en viss gräns. Ovan gränsen bör bidraget trappas av. Bidraget skulle utges till dess barnet fyllt 18 år för 12 månader och därefter för 9 månader 1.0. m. det läsår då den studerande fyller 19 år.

Kompletterande barnbidrag skulle utges till barn när en av eller båda för- äldrarna inte bidrar till barnets försörjning. Det gäller således om förälder har avlidit eller inte betalar underhållsbidrag. Bidraget bör bestå dels av ett grundbelopp som är lika för alla barn, dels av ett tillägg om en avliden förälder hade rätt till ATP eller livränta från arbetsskadeförsäkringen.

Tyngdpunkten bör, bl. a. med hänsyn till ett ändrat efterlevandestöd till vuxna, läggas på ett förstärkt grundbelopp. Om barnet har förlorat försörj- ningen från båda föräldrarna bör grundbeloppet vara dubbelt. Tillägget bör dock vara beroende av hur många barn det finns i familjen. Varken grund- beloppet eller tillägget bör påverkas av det framtida stödet till efterlevande förälder. I likhet med det inkomstprövade barnbidraget bör detta komplet- terade stöd beviljas för 12 månader till dess barnet fyllt 18 år och för nio månader t.o.m. det läsår då den studerande fyller 19 år.

Bostadsstöa' (kap. 7)

Befintliga sju kontantstöd med anknytning till bostaden uppvisar sedan gam- malt stora olikheter när det gäller inkomstunderlag, administration m. m. Av de olägenheter uppdelningen medför torde den mest framträdande vara att inkomstunderlagen varierar. Ett steg mot en samordning togs år 1979 med beslutet om nya regler för statsbidrag till bl. a. kommunalt bostadstillägg till pensionärer.

Vi har byggt vidare på den samordning som har inletts. I syfte att förenkla dessa stöd, samtidigt som det bostadspolitiska syftet bibehålls, har vi i prin- cipmodellen fört samman fyra former av bostadsbidrag till ett enhetligt bo- stadsstöd. Det gäller statskontmunalt bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. och motsvarande till vissa folkpensionärer, kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och bostadsbidrag enligt familjebidragslagen till värnpliktiga m.fl. Övriga bostadsstöd har i modellen förts till andra grenar av soci- alförsäkringen.

Det blir då angeläget med en enhetlig åldersgräns för när ett barn upphör att räknas till familjen resp. när den unge själv får rätt att uppbära bidrag för sin bostad. Höjs gränsen till 18 år undviker man glapp i möjligheterna att erhålla bostadsbidrag.

Det samordnade bostadsstödet i principmodellen baseras på utformningen av de statskommunala bostadsbidragen. Det skulle omfatta alla som nu får bostadsstöd i en eller annan form, nämligen familjer med barn under 18 år, ensamstående över 18 år och makar om någon av dem är över 18 år. Stödet förblir inkomstprövat och knutet till bostadskostnaden. Reglerna om inkomstunderlag, avtrappning och beräkning av bostadskostnadens stor- lek är gemensamma för alla grupperna. Inkomstgränserna för när bidraget börjar reduceras eller helt upphör varierar emellertid efter familjestorlek.

Stödet skulle enligt huvudregeln beviljas med en viss procentandel av bo- stadskostnaden mellan särskilt angivna minimi- och maximibelopp. Om bo- stadsstödet fortfarande kommer att vara delvis kommunalt finansierat blir det kommunernas sak att bestämma maximibelopp. För folkpensionärer och värnpliktiga gäller inget minimibelopp. För värnpliktiga beviljas vidare bostadsbidrag för hela bostadskostnaden upp till ett visst maximibelopp.

H andikappstöd (kap. 8)

Stödet till de handikappade är uppsplittrat på olika ersättningsformer och huvudmän. Utöver de tidigare behandlade ersättningarna inom inkomstför- säkringen finns ersättning för merkostnader. ersättning för vårdinsatser, för- måner inom beskattningen och olika former av social service. Uppdelningen innebär självfallet betydande samordningsproblem.

Vi anser det emellertid inte givet vilka stödformer som bör inordnas i en allmän socialförsäkring. Först måste genomföras en kartläggning av stödets utformning bl. a. i landsting och kommuner. Vidare erinras om den nyligen beslutande utredningen om ersättning för vård av anhörig. De stöd- former som nu självklart kan anses höra hemma inom socialförsäkringen är handikappersättningen, den del av nuvarande vårdbidrag som avser mer- utgifter och merkostnadsersättningen vid arbetsmarknadsutbildning. Ett en- hetligt handikappstöd bör vara fristående från folkpensioneringen och upp- byggt efter mönster av den nuvarande handikappersättningen. Stödet bör vara helt knutet till individen och omfatta alla försäkrade, både barn och vuxna. Stödet bör inte vara inkomstprövat och inte heller påverkas av andra försäkringsförmåner.

Riktlinjer för ökad samordning inom olika områden (avd. 111)

I denna avdelning behandlar vi de viktigaste av de allmänna regler som finns inom olika bidragsformer. Vi tar också upp den viktiga frågan om en enhetligare administration liksom vissa skattefrågor. Det som behandlas här är sådant som bör kunna bli enhetligt dels för en allmän socialförsäkring eller för vissa grenar av den, dels i viss omfattning redan inom nuvarande bidragssystem. Mycket av det som behandlas här har avgörande betydelse för möjligheterna att skapa en allmän socialförsäkring.

Personkretsen (kap. 9)

Ersättningar enligt svensk socialförsäkringslagstiftning förutsätter i allmän- het en anknytning till Sverige såsom svenskt medborgarskap, bosättning i riket eller vistelse här. På det sättet avgränsar man den personkrets som har rätt till en ersättning. Styrkan i kravet på anknytning till Sverige varierar f.n. mellan olika ersättningsformer. Bosättning kan dock sägas vara det grundläggande villkoret.

Vi anser att huvudregeln för anknytning till den allmänna socialförsäk- ringen bör vara att den som är bosatt i riket skall omfattas av försäkringen. Särbestämmelser bör finnas endast för de delar av den allmänna social- försäkringen som motsvarar folkpension, ersättningar till värnpliktiga och deras familjer, arbetsskadeförsäkring och ATP.

Reglerna om rätt till folkpension iform av ålderspension och förtidspension bör enligt vår mening ansluta till de regler som gäller för dessa förmåner efter den 1 juli 1979. Detta innebär för utländska medborgare ett krav på viss tids vistelse i Sverige för att pension skall beviljas. De särskilda folk- pensionsförmånerna vårdbidrag, barnpension och handikappersättning har i vår principmodell till en allmän socialförsäkring frikopplats från folkpen- sionen. I dessa fall gäller därför huvudregeln, som innebär enbart ett krav på bosättning i Sverige.

Allmänna barnbidrag och bidragsförskott har i principmodellen förts sam- man med vissa andra bidrag till ett enhetligt barnstöd. För detta skall hu- vudregeln gälla. Det innebär att de särskilda krav på bl. a. viss tids vistelse i Sverige som nu ställs på utländska barn skulle försvinna.

Det bör liksom hittills finnas Specialregler när det gäller ATP, ersättning för arbetsskada och ersättning i samband med värnpliktstjänstgäring i Sverige.

Någon motsvarighet till den nuvarande inskrivningen i försäkringskassa anser vi inte behöver finnas inom den allmänna socialförsäkringen.

De ändringar i förhållande till nuvarande regler som vi föreslår är i första hand avsedda att genomföras först i samband med att en allmän social- försäkring införs. 1 den mån det visar sig lämpligt att genomföra ändringar redan inom nuvarande bidragssystem vill vi särskilt framhålla den ökade jäm- ställdhet mellan svenska och utländska medborgare som vi föreslår beträf- fande stöd till barn och handikappade.

F amiljetillhörighet (kap. 1 0)

Inom nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem finns många stöd— former som är knutna till familjen och där således regler om familjetill- hörighet behövs, dvs. regler som talar om vem som skall räknas som fa- miljemedlem. Dessa regler är inte alltid enhetligt utformade. Följden härav kan bli att en persons situation bedöms olika inom skilda bidragsformer. Sålunda kan ogifta som bor tillsammans i vissa fall jämställas med gifta och i andra fall anses som ogifta. Ett barn kan ibland räknas som famil- jemedlem och i andra fall som utomstående.

När det gäller vuxnas familjetillhörighet anser vi att man kan uppnå flera fördelar genom att låta ett bidrag utges oberoende av om en person är gift eller ensamstående. Även från samordningssynpunkt finns det anledning

framhålla att utvecklingen mot bidrag som inte är beroende av familje- förhållanden bör fortsätta, framför allt inom de bidragsformer där famil- jetillhörigheten påverkar endast stödbeloppens storlek. Främst för in- komstprövade bidrag och för stödformer som avser att trygga försörjningen vid dödsfall e. (1. kommer det dock enligt vår mening även framdeles att fordras regler som bestämmer vilka personer som skall anses ha gemensam ekonomi och gemensamt hushåll. Äktenskapet bör liksom hittills vara ut- gångspunkten för att bestämma detta. Vid sidan härav bör man försöka åstadkomma enhetliga regler för när samboende icke gifta skall likställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp som man skall ha. Genom ett enhetligt samboendebegrepp kan man undvika spekulation i fördelar och nackdelar med att betraktas som gift eller ensamstående.

Huvudregeln i en allmän socialförsäkring bör vara den regel som nu finns i AFL. Med makar skall således likställas de som utan att vara gifta lever tillsammans om de tidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har barn eller har haft barn. Vi anser dock att även ogifta som bor ihop och väntar barn tillsammans bör likställas med gifta. Vidare bör finnas en tilläggsregel som med gifta likställer man och kvinna som lever till- sammans under äktenskapsliknande förhållanden. Samlevnadsförhållandena bör bedömas med hänsyn till varaktigheten av förhållandet, förekomsten av gemensam bostad och ekonomisk hushållsgemenskap samt om barn vår- das gemensamt.

När det gäller åtgärder inom nuvarande bidragssystem anser vi det vara sär- skilt angeläget att införa enhetliga civilståndsregler för de olika bostadsbi- dragen. Ett första steg skulle då bli att införa ett utvidgat samboendebegrepp för kommunala bostadstillägg till folkpensionärer. Utöver vad som gäller f. n. skulle då också ogifta som bor tillsammans under äktenskapsliknande förhållandenjämställas med gifta. Vidare kan man överväga att införa denna regel för ålderspension och förtidspension från folkpensioneringen. Man kan också utvidga den huvudregel som nu finns inom bl.a. AFL till att omfatta inte bara samboende som har gemensamma barn utan också samboende som väntar barn tillsammans.

Vi anser vidare att enhetliga bestämmelser för gifta som inte bor tillsammans bör finnas i en allmän socialförsäkring. I fråga om det sakliga innehållet anser vi det självklart att innebörden så långt möjligt bör överensstämma med grunderna i samboendebegreppet för icke gifta. Frågan om samboendet har upphört bör därför bedömas med utgångspunkt i ekonomisk hushålls- gemenskap, bostadsförhållanden m.m.

1 en s. k. normalfamilj, dvs. makar med egna barn, uppstår i regel inga problem när det gäller att bestämma barnens familjetillhörighet i bidrags- hänseende. Det är främst när familjeförhållandena ändras och vid placering i fosterhem som nuvarande regler kan ge ett oenhetligt utfall. Ändrade samlevnadsmönster kan därför medföra att regler av detta slag får ökad betydelse. Man kan som framgår av fortsättningen dela in reglerna i olika grupper.

Den bidragsrättsliga samhörigheten avser bestämmelser om i förhållande till vilka föräldrar som rätten till bidrag skall prövas. Dessa regler har betydelse framför allt för de bidrag som i vår principmodell till en allmän social- försäkring har förts samman under beteckningen kompletterande barnbidrag,

dvs. barnpension från folkpensioneringen och ATP, barnlivränta från ar- betsskadeförsäkringen och bidragsförskott.

Vi anser att kompletterande barnbidrag i första hand skall kunna utges till egna barn, adoptivbarn och — vilket är en nyhet i förhållande till vad som gäller f. n. — barn som har mottagits i adoptionssyfte men där adoptionen inte har hunnit slutföras. Ett tillägg till denna regel som kan övervägas är att låta även styvbarn få rätt till kompletterande barnbidrag efter sina styvföräldrar. För att undvika att dubbla bidrag utges måste det då finnas en avräkningsregel eller en regel som innebär att endast det högsta bidraget skall utges.

Regler om rättssubjekt, dvs. om barnet eller föräldrarna skall ha rätt till ett bidrag, varierar inom nuvarande bidragslagstiftning. Sålunda har t. ex. barnet rätten till barnpension men föräldrarna rätten till barnbidrag. Vi fö- reslår en enhetlig regel som innebär att rätten till barnstöd skall tillkomma barnet. Genom en sådan regel blir det enligt vår mening lättare att låta utbetalningen av bidraget anpassas till den faktiska vårdsituation som barnet befinner sig i.

När det gäller utbetalningen av bidrag är huvudfrågan om bidraget skall betalas ut till den eller de föräldrar som enligt lag eller beslut av domstol har bestämmanderätten över barnet (dvs. den rättsliga vårdnaden) eller till den som faktiskt vårdar barnet. Även här förekommer varierande regler inom nuvarande bidragssystem. Vi anser att barnstöd, vårdpenning inom inkomstförsäkringen och handikappstöd till barn bör betalas ut till den som varaktigt har den faktiska vården om barnet. Detsamma bör gälla vid be- räkning och utbetalning av bostadsstöd. I sistnämnda fall bör dock hänsyn till barnet kunna tas både i den familj som har den faktiska vården och i barnets ursprungliga familj. Om ett barn under längre tid vårdas i en institution skall bidraget liksom hittills kunna betalas ut till den huvudman som svarar för vården.

Våra synpunkter avser i första hand ersättningar inom en allmän so- cialförsäkring. En regel om att barn som har mottagits i adoptionssyfte skall kunna få barnpension och barnlivränta efter sina blivande adoptiv- föräldrar, om någon av dem skulle avlida innan adoptionen har kunnat fullföljas, bör dock kunna införas även inom nuvarande bidragssystem.

Inkomstbegreppet (kap. 11)

Behovet av ett tillförlitligt inkomstunderlag är gemensamt för många om- råden. Inom bidragssystemet måste man ha ett inkomstunderlag för att bestämma storleken av såväl inkomstrelaterade ersättningar som in- komstprövade bidrag. Inkomstunderlag förekommer också inom beskatt- ningen och på det kommunala området för att bestämma avgifter för barn- tillsyn, social hemhjälp m. m. Inom alla dessa områden behöver man således särskilda regler för att bestämma inkomstunderlaget och man talar om att man använder det ena eller andra inkomstbegreppet.

De olika inkomstbegrepp som f. n. finns skiljer sig åt på väsentliga punkter. Olikheterna gäller framför allt vad som skall ingå i underlaget, hur detta skall beräknas och vilken tidsperiod inkomsten skall avse.

De många olika inkomstbegreppen innebär nackdelar både för den enskilde

Och för myndigheterna. Det måste för den enskilde framstå som egendomligt t. ex. att man skall utgå från en inkomst vid beräkning av dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, från en annan vid beräkning av sjukpenning och från en tredje vid beräkning av bostadsbidrag. Detta innebär också att den enskilde ofta måste lämna uppgift om sina ekonomiska förhållanden vid fiera olika tidpunkter. Olikheterna i fråga om inkomstbegrepp har vidare lett till att det på senare tid har ansetts nödvändigt att göra samkörningar i kontrollsyfte mellan de dataregister som innehåller inkomstunderlaget för bostadsbidrag resp. sjukpenninggrundande inkomst.

Ett till alla delar enhetligt inkomstunderlag anser vi inte möjligt att införa. Liksom hittills bör det finnas två huvudformer för inkomstunderlag, en för inkomstrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag. 1 det först nämnda underlaget bör bara ingå inkomster av arbete, eftersom enbart sådana inkomster faller bort i samband med de arbetsuppehåll av olika slag, då en inkomstrelaterad ersättning skall utges. Inkomstunderlaget för in- komstprövade bidrag bör däremot också innehålla inkomster av kapital. Sociala förmåner och viss del av eventuell förmögenhet bör också inräknas. Detta är nödvändigt för att man på ett så rättvist sätt som möjligt skall kunna bedöma behovet av ett inkomstprövat bidrag. Den del av inkomstun- derlaget som avser arbetsinkomsten bör givetvis vara gemensam för båda huvudformerna.

Vid sidan av de två nu nämnda huvudformerna av inkomstunderlag bör den pensionsgrundande inkomsten inom ATP-systemet finnas kvar för de stödformer som den nu ligger till grund för. Till skillnad från andra er- sättningar, som anknyter till en aktuell inkomst beräknas nämligen ATP på genomsnittsinkomsten under en lång följd av år. Även i en allmän so- cialförsäkring bör därför underlaget för ATP-beräkningen liksom hittills an- knyta till den taxerade inkomsten. Vår skiss till inkomstunderlag för inkomstrelaterade ersättningar innebär föl- jande. Underlaget utgörs av den beräknade inkomsten av arbete under ett år. Utgångspunkten bör vara den aktuella månadsinkomsten under förut- sättning att det är fråga om en för den försäkrade normal månadsinkomst. Är så fallet och är inga förändringar kända blir då underlaget den aktuella månadsinkomsten (brutto) multiplicerad med tolv. Kända förändringar i inkomsten under det kommande året bör beaktas fr. o. m. den tidpunkt då ändringen äger rum.

1 inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag ingår arbetsinkomsten med samma belopp som i underlaget för inkomstrelaterade ersättningar. Till detta belopp skall läggas eventuella inkomster av kapital. Från det sammanlagda beloppet kan vissa avdrag få göras, t. ex. för underhållsbidrag till barn och för underskott i förvärvskälla. Sedan skall man lägga till viss del av eventuellt kapital och vissa sociala förmåner som är kända när uppgifterna lämnas.

Det förslag till ett enhetligt inkomstbegrepp som vi skisserar bygger på att den enskilde själv lämnar uppgift om sin beräknade inkomst och vissa andra ekonomiska förhållanden för ett år. Inkomstunderlaget fastställs av försäkringskassan som också har hand om det dataregister där uppgifterna finns. Om de ekonomiska förhållandena förändras under året så mycket att det har betydelse för rätt till ersättning bör underlaget räknas om och fastställas på nytt.

Frågor om den personliga integriteten väcker ofta stor uppmärksamhet när uppgifter som gäller enskilda personers förhållanden skall registreras på data. Självfallet är det av stor vikt att sådana frågor noga beaktas. Vårt förslag innebär emellertid inte att nya uppgifter måste lämnas av enskilda utan endast att alla uppgifter normalt kommer att lämnas samtidigt. Detta innebär att den enskilde befrias från att i varje ärende som blir aktuellt lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden. Vidare kan man förbättra integriteten genom att införa spärrar i datasystemet. De kan utformas t. ex. så att de uppgifter som behövs för att avgöra ett visst ärende är åtkomliga endast för den tjänsteman som skall avgöra ärendet.

Vi anser att ett i huvudsak gemensamt inkomstbegrepp för inkomstre- laterade ersättningar och inkomstprövade bidrag bör minska frestelsen att lämna oriktiga uppgifter i syfte att få för höga bidrag. När det gäller in- komstrelaterade ersättningar är det nämligen förmånligt att inkomsten be- räknas högt medan det i fråga om inkomstprövade bidrag är förmånligt att inkomsten beräknas lågt. Eftersom de uppgifter som lämnas om in- komsten slår igenom beträffande både inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag, bör det normalt finnas anledning att undvika över- drifter åt någotdera hållet.

Det är enligt vår mening angeläget att ett enhetligare inkomstunderlag införs redan inom nuvarande bidragssystem, åtminstone vad gäller vissa bi- dragsformer. Utgångspunkten bör då vara att försäkringskassorna har hand om registret, medan andra myndigheter som fattar beslut inom vissa bi- dragsformer ges möjlighet att få uppgifter från detta. Ett enhetligt inkomstbe- grepp blir dock lättast att hantera om en enda myndighet fattar beslut i fråga om samtliga bidrag som berörs av inkomstbegreppet.

Avtrappningsregler och skatteeffekter (kap. 12)

För inkomstprövning av bidrag är inte bara utformningen av själva in- komstbegreppet utan också valet av inkomstgränser och avtrappningsregler av stor betydelse. Ett system med avtrappningsregler, dvs. regler om hur bidraget minskas när inkomsten överstiger en viss gräns, ingår i principen för inkomstprövade bidrag. Reglerna är emellertid inte enhetligt utformade.

För det ekonomiska värdet av ett inkomstprövat bidrag är också in- komstskatten i de inkomstskikt där avtrappningen av bidraget börjar be- tydelsefull. Eftersom skatten ökar samtidigt som de inkomstprövade bi- dragen faller bort uppstår vad man brukar kalla dubbla marginaleffekter, vilket innebär att den enskilde får behålla mycket litet eller kanske ingenting alls av en inkomstökning. Vidare förstärks ofta marginaleffekterna ytterligare genom att avgifter för barntillsyn o. d. höjs med stigande inkomst. I samband med att vi i detta kapitel behandlar avtrappningsreglerna berör vi därför också kortfattat vissa skattefrågor.

Genom konstruktionen av avtrappningsreglerna och valet av inkomstgränser kan man naturligtvis åstadkomma olika effekter för bidragstagarna. En kon- struktion som innebär att fiera bidrag minskas samtidigt och enligt samma regler kan ge stora marginaleffekter. Detsamma gäller om den s. k. reduk- tionsfaktorn är hög. Därmed avses det procenttal e. d. som man använder för att minska bidraget. Sker avtrappningen långsammare t. ex. genom att

reduktionsfaktorn är låg blir självfallet marginaleffekterna mindre. En lång- sam avtrappning kan dock bli kostnadskrävande för samhället och medföra att bidrag utges till personer med höga inkomster. Vi kommer därför fram till att valet av avtrappningsregler och inkomstgränser mer är en fråga om politiska bedömningar av skilda slag än om reglernas tekniska utformning. Sedan väl denna politiska bedömning har gjorts måste emellertid bevakas att regler konstrueras på sådant sätt att de harmoniserar med varandra.

I anslutning till avtrappningsreglerna behandlar vi frågan om i vad mån olika socialpolitiska bidrag skall beskattas. I samband med tidigare över- väganden om avtrappningsregler och marginaleffekter har man ibland dis- kuterat om inte de bidrag som nu prövas mot inkomsten istället borde göras skattepliktiga.

Vi betonar att den samlade marginaleffekten av skatter och bidrag ofta blir besvärande och inte minst drabbar barnfamiljer i tämligen normala in- komstlägen. Enligt vår mening bör man därför göra en sammanhållen analys av skatte- och bidragseffekter och vi föreslår att en sådan kommer till stånd. Denna analys bör innehålla en jämförelse mellan de effekter som kan för- väntas utifrån gällande regler och utfallet med hänsyn till den faktiska in- komststrukturen i befolkningen. I avvaktan på en analys bör liksom hittills de nu inkomstprövade bidragen inte beskattas. Ersättningar från inkomstför- säkringen bör däremot enligt vår mening i princip vara skattepliktiga. Frågan i vad mån de garantibelopp som finns inom inkomstförsäkringen skall undantas från skatteplikt bör bedömas i samband med att olika garantinivåer fastställs. Samtliga barnstöd bör vara undantagna från skatteplikten. Det- samma gäller handikappstöden.

Provisoriska beslut och förskott (kap. 13)

Enligt nuvarande ordning finns det i princip två möjligheter att ge stöd till den enskilde innan hans ärende är färdigbehandlat och det sökta bidraget kan betalas ut. Ersättning kan beviljas provisoriskt av den myndighet som handlägger bidragsfrågan. Så är fallet med t. ex. allmänna pensioner. Den andra möjligheten är att den försäkrade vänder sig till socialförvaltningen och ansöker om socialhjälp.

Förutom det faktum att det finns två vägar att garantera den omedelbara försörjningen gäller att bestämmelserna på området inte heller i övrigt är enhetliga. Möjlighet att meddela provisoriska beslut finns nämligen endast enligt vissa författningar. Vidare saknas ett enhetligt system för avräkning när socialhjälp har beviljats.

Det är ofrånkomligt att det ibland dröjer innan slutligt beslut i ett bi- dragsårende kan fattas. Sådana dröjsmål skall dock inte gå ut över den enskilde, och denne skall normalt inte behöva vända sig till socialförvalt- ningen för att få det stöd han behöver. I stället bör det enligt vår mening finnas en generell skyIdighet/ör den myndighet som handlägger bidragsårendet att pröva frågan om provisorisk ersättning. Härigenom skulle vidare socialför- valtningama avlastas fiertalet ärenden om förskott.

I vissa fall kan det vara klart att ersättning kommer att beviljas sökanden, men det är oklart med vilket belopp ersättning skall utges. Ersättning skall då utges med skäligt belopp till dess att slutligt beslut har fattats. 1 andra

fall kan det-däremot vara oklart om rätt till ersättning över huvud taget föreligger. Om det bedöms som sannolikt att det föreligger rätt till ersättning skall provisoriskt beslut kunna fattas. Skulle det senare visa sig att den försäkrade inte har rätt till ersättning eller att för hög ersättning har betalats ut bör han inte bli återbetalningsskyldig under förutsättning att han inte har lämnat oriktiga uppgifter.

1 en allmän socialförsäkring bör sådana regler finnas. Bl. a. med hänsyn till den nya socialtjänstreformen anser vi det emellertid angeläget att en vidgad möjlighet till provisorisk ersättning införs också inom nuvarande bi- dragssystem. Utvidgningen bör i första hand gälla de förmåner som betalas ut av försäkringskassorna.

I detta kapitel behandlar vi också en särskild fråga om fo'rskottering av sjukresekostnader. Vi föreslår att försäkringskassan skall ges möjlighet att betala ersättning direkt till den som svarar för resan. Detta överensstämmer med de bestämmelser om ersättning som finns för läkarvård, tandvård etc. Därmed blir särskilda förskotteringsregler obehövliga.

Sammantrc'wana'e av förmåner (kap. 14)

Inom bidragslagstiftningen finns på många håll bestämmelser som reglerar den situationen att två eller flera bidrag kan utges samtidigt. Det finns sålunda t. ex. bestämmelser som innebär att en viss förmån skall minskas om en annan utges samtidigt, och det finns bestämmelser om avräkning när en förmån avlöser en annan. Bestämmelserna ärinte enhetligt utformade och det kan vara svårt eller i varje fall tidsödande att tillämpa dem. För den enskilde kan beräkningen av ett bidrag i sådana fall bli tämligen obe- griplig.

Vi gör i detta kapitel en analys av de regler om sammanträffande av förmåner som finns för olika bidrag. Denna analys ger vid handen att de olikheter i utformningen av samordningen som finns mellan olika bidrag ofta går tillbaka på olikheter i bidragens konstruktion och inriktning. Detta gör det svårt att åstadkomma större enhetlighet inom nuvarande bidrags- system. Vi pekar dock i vår analys på vissa konkreta fall av sammanträffande som förefaller oavsiktliga och där resultatet kan bli otillfredsställande i det enskilda fallet.

Vår principmodell till en allmän socialförsäkring löser många av de pro- blem som f.n. finns. Den är konstruerad så att fiertalet regler om sam- manträffande av förmåner blir överflödiga. Detta beror bl. a. på att antalet förmånsformer minskas kraftigt. Andra bidrag inom den allmänna soci- alförsäkringen skall utan avräkningsregler kunna utges samtidigt. T. ex. skall handikappstöd och bostadsstöd kunna utges samtidigt med ersättning från inkomstförsäkringen, medan däremot ersättning i princip inte skall kunna utges från de olika grenarna av inkomstförsäkringen för samma tid.

Vissa förfaranderegler m. m. (kap 15)

I detta kapitel undersöker vi möjligheterna att göra vissa förfaranderegler mer enhetliga. Det är främst fråga om bestämmelser som reglerar den en- skildes kontakter med myndigheterna. Vi behandlar bl.a. regler om an-

sökningsförfarande, uppgiftsskyldighet och skyldighet att betala tillbaka en felaktigt utgiven ersättning m. m. För regler av detta slag anser vi att en utgångspunkt bör vara att kon- takterna mellan den enskilde och myndigheterna inte präglas av formalism utan av smidighet. Ett sådant krav kan i viss mån strida mot kravet på enhetlighet. Det är inte möjligt att införa helt enhetliga regler utan att re- sultatet för det enskilda bidraget eller i det enskilda ärendet blir mindre tillfredsställande.

När det gäller ansökningsförfarandet anser vi att ansökan i några fall liksom f.n. inte behövs men att den vanligtvis inte kan undvaras. Myndigheten bör dock vara skyldig att påminna den enskilde om möjligheten till en ersättning i de fall då detta kan ske och ansökan bör kunna göras så formlöst som möjligt. _ I fråga om övriga regler som behandlas i detta kapitel anser vi det möjligt att i en allmän socialförsäkring ha enhetliga bestämmelser om den enskildes skyldighet att lämna uppgifter och anmäla ändrade förhållanden liksom att betala tillbaka för mycket utgiven ersättning. Vidare föreslår vi en enhetlig regel om preskriptionstid, dvs.. den tid man har på sig att ta ut ersättning, räknad från den dag ersättningen kan lyftas. De regler som nu finns i AFL bör därvid vara vägledande.

En enhetligare administration (kap. 16)

Många skilda myndigheter fattar beslut om olika bidrag. Även prövningen av överklaganden är uppdelad på olika myndigheter liksom tillsynen över myndigheternas förvaltning. Administrationen av det socialpolitiska bi- dragssystemet är således mycket splittrad. För den som behöver ekonomiskt stöd från samhället i olika situationer måste det vara svårt att förstå att han skall behöva vända sig till olika myndigheter alltefter orsaken till stöd- behovet. Ibland kan det också finnas anledning att göra ansökan hos flera myndigheter i en viss behovssituation.

Vi menar att det finns åtskilliga fördelar att vinna med en enhetlig ad- ministration. Den enskilde får t. ex. lättare att hitta rätt och en övergång från en bidragsform till en annan blir smidigare. Vinster kan uppnås på olika sätt, t. ex. genom att man slipper förfrågningar och underrättelser från en myndighet till en annan. Risken för alltför stora administrativa enheter kan motverkas genom att beslutsfattandet i större utsträckning läggs på lokala organ.

De största fördelarna med en enhetlig administration får man om grund- villkor och regler om beräkning av olika ersättningar görs mer enhetliga. Skapar man en allmän socialförsäkring blir därför en naturlig följd att de olika bidragsgrenar som kommer att finnas i den allmänna socialförsäkringen också skall handläggas av en och samma myndighet. Detta gäller även om en del bidragsregler också i fortsättningen kommer att vara olika i olika grenar av den allmänna socialförsäkringen. Huvudsaken är att vissa grund- läggande beräkningsregler och begrepp är enhetliga.

De allmänna försäkringskassorna handhar f.n. hela den allmänna för- säkringen och stora delar av bidragssystemet i övrigt. De har under senare år fått ett flertal nya arbetsuppgifter. Mot bakgrund härav är det enligt vår

mening självklart att försäkringskassorna får hand om en allmän social- försäkring. Detta innebär inte att nya ärendegrupper tillförs centrala organ. Tvärtom har försäkringskassorna ett rikt förgrenat nät av lokalkontor och filialexpeditioner över hela landet.

Självklart är också att försäkringsrätterna och försäkringsöverdomstolen får hand om prövningen av överklaganden i ärenden som försäkringskas- sorna har avgjort.

Vi anser emellertid en samordning av administrationen så angelägen att den bör inledas redan inom nuvarande bidragssystem. Eftersom en sådan samordning under alla omständigheter bör ske successivt är detta också en praktisk väg att gå.

Samordningen bör påbörjas genom att samarbetet mellan försäkringskas- sor och andra myndigheter ökas. Detta kan ske på framför allt två sätt. Det ena sättet innebär att försäkringskassorna i ökad omfattning sköter ut- betalning av förmåner som i övrigt handläggs av andra myndigheter. Det andra sättet innebär att försäkringskassorna vidgar samarbetet med andra myndigheter genom att delta i samrådsgrupper av olika slag.

Dessa olika samarbetsformer bör enligt vår mening kunna bidra till att det blir lättare att föra över nya ärendegrupper till försäkringskassorna. Det är svårt att bedöma inom vilka områden som en administrativ samordning bör påbörjas. Från de synpunkter vi har att bevaka anser vi dock en sam- ordning vara mest angelägen i fråga om arbetslöshetsförsäkringen, bostadsbi- dragen och stödet till ungdomar som studerar i gymnasieskola.

Genomförandet (avd. IV)

Allteftersom det ekonomiska trygghetssystemet byggs ut med nya och änd- rade försäkringsgrenar blir en samordning och förenkling av systemet mer angelägen. Den traditionella synen att varje bestämmelse helt skall under- ordna sig bidragets syfte måste då förändras dithän att man godtar en jämk- ning av bidragsreglerna för att uppnå ökad enhetlighet och överskådlighet. Såväl vår principmodell som de riktlinjer vi har föreslagit visar att en om- fattande harmonisering kan göras inom ramen för bidragens huvudinriktning enligt grundvillkoren. Samordningen är naturligtvis inget självändamål, men den har ett egenvärde eftersom den underlättar för den enskilde att tillvarata sina rättigheter och möjliggör en smidigare administration. Vår genomgång har klart visat att samordningsfrågor måste beaktas i betydligt större ut- sträckning än hittills.

Socialförsäkrings- och bidragssystemet är emellertid så omfattande att en samordning måste genomföras etappvis inom ramen för ett sammanhållet reformarbete. Därför bör man enligt vår mening lägga fast ett samordnings- mål inom bidragspolitiken. Därvid bör man ta ställning till inom vilka om- råden behovet av samordning är mest uttalat och var möjligheterna till samordning är störst.

När det gäller principmodellen till en allmän socialförsäkring anser vi att inkomstförsäkringen och bostadsstödet bör sättas främst i ett fortsatt utvecklingsarbete. Inkomstförsäkringen är den tyngsta delen av bidrags-

systemet och här kan en samordning få den största effekten. För bostadsstö- det gäller att samordningsbehoven av flera skäl är särskilt påtagliga.

Beträffande de riktlinjer som vi har förordat på skilda områden anser vi det vara mest angeläget att lösa förskotteringsfrågan genom att vidga möjligheterna till provisorisk utbetalning av förmåner. Vidare anser vi bl. a. att frågan om ett enhetligare inkomstunderlag är särskilt viktig att fullfölja. Även när det gäller administrationen är en samordning, som vi förut fram- hållit, så väsentlig att den bör inledas även inom nuvarande bidragssystem.

Olika vägar att styra det fortsatta samordningsarbetet kan väljas. Det mest ändamålsenliga synes vara att ett principbeslut fattas om den framtida uppbyggnaden av bidragssystemet. Fastlagda principer för samordning skulle då kunna slå igenom i alla led av utvecklingen inom bidragssystemet. Nu- varande specialutredningar och sådana som tillsätts i fortsättningen kunde t. ex. ges direktiv som klargör på vad sätt man bör sträva efter samordning. Ett principbeslut skulle också kunna innehålla ställningstaganden till dels vilka etapper som bör sättas främst, dels i vilka former detaljförslagen bör utarbetas, dels förhållandet mellan specialutredningarnas uppgifter och ett fortsatt övergripande utredningsuppdrag.

1. Allmänt om bidragssystemet

1 Utredningsuppdraget och utredningens arbete

1.1. Utredningsuppdraget

1.1.1. Direktiven

Direktiven för vårt utredningsuppdrag finns i anförande till protokoll vid regeringssammanträdet den 18 juni 1975 av dåvarande chefen för social- departementet, statsrådet Aspling. Direktiven som är förhållandevis kort- fattade har följande lydelse:

En kartläggning av olika samordningsfrågor i det socialpolitiska bidragssystemet har nyligen redovisats i en rapport (Ds S 197514) av en särskilt tillkallad expertgrupp. Rapporten mynnar i kapitel 9 ut i en redovisning av frågor som bör prövas i ett fortsatt utredningsarbete med inriktning på en samordning av olika bidragssystem. I rapporten pekas därvid på frågor avseende administration, prövningsregler, författ- ningsmässig samordning, bidragsmässig samordning och information.

Jag föreslår att en översyn av det socialpolitiska bidragssystemet från samordnings- synpunkt nu kommer till stånd på grundval av det i rapporten redovisade materialet. Därvid bör undersökas vilka förbättringar i samordningsavseende som kan genomföras inom ramen för befintliga bidragsformer och för dessa fastlagda principer i fråga om bidragens inriktning och omfattning. Arbetet med en sådan översyn av gällande be- stämmelser bör bedrivas med utgångspunkt i den totala resurstilldelning och den huvudsakliga fördelning mellan olika områden som är fastställd av statsmakterna. Målsättningen för översynen bör vara att klarlägga hur långt det socialpolitiska bi- dragssystemet kan samordnas i en allmän socialförsäkring. En huvudfråga i utred- ningsarbetet kommer därigenom att bli en systematisk genomgång av lagen om allmän försäkring med beaktande av samordningsfrågorna både inom denna lag och i för- hållande till andra bidragsförfattningar. Utredningen bör ske i en parlamentariskt sammansatt kommitté och bedrivas med ledning av den sammanfattning av hit- hörande frågeställningar som anges i rapportens avslutande kapitel. Kommittén bör vid behandlingen av nämnda samordningsfrågor i detta avseende samråda med på- gående utredningar som har i uppdrag att pröva olika delar av det socialpolitiska bidragssystemet.

Särskilda tilläggsdirektiv har beslutats för samtliga kommittéer angående finansiering av reformer (Dir 1978:40). 1 direktiven fastslås med hänvisning till en redogörelse för det rådande statsfinansiella läget bl. a. följande:

Kommittéerna bör därför noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skall kunna finansieras genom omprövning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser inom det område kommitténs förslag avser. Det är också uppen- bart att ett förverkligande av nya förslag underlättas om det kan ske successivt. Kom-

mitteerna bör också göra en prioritering mellan angelägna önskemål inom utred- ningsområdet. Kommittéerna bör vidare så omsorgsfullt som möjligt belysa de in- direkta effekter i form av exempelvis ökad administration och byråkrati för myn- digheter och enskilda som förslagen kan medföra. Slutligen ligger det i sakens natur att i rådande läge sådana förslag kommer att visa sig enklast att genomföra som inte medför några tillkommande kostnader. Kommittéerna bör därför inrikta sig på att finna sådana lösningar.

1.1.2. Socialpolitiska bidragsutredningens slutsatser

Enligt direktiven skall vår översyn således grundas på det material som redovisas i socialpolitiska bidragsutredningens (SBU) rapport. 1 direktiven nämns särskilt rapportens avslutande kapitel 9.

SBU anförde inledningsvis i nämnda kapitel att generella helhetslösningar av typ negativ inkomstskatt, folkbidrag m.m. av fiera skäl — bl.a. kost- nadsskäl inte är ett realistiskt alternativ till det nuvarande svenska so- cialpolitiska bidragssystemet. I ett fortsatt utredningsarbete borde därför prö- vas vilka förbättringar i samordningsavseende som kan genomföras inom nuvarande bidragssystem.

Vidare redovisade SBU en indelning och genomgång av olika samord- ningsfrågor. När det gäller administrationen av bidragssystemet framhöll SBU att reformarbetet under senare år inriktats på en ökad administrativ sam- ordning. Enligt utredningen borde det prövas om ytterligare administrativa uppgifter avseende bidragssystemet kan sammanföras hos försäkringskas- sorna. Detta borde också gälla utbetalning av vissa bidrag som i övrigt hand- has av andra organ.

Beträffande prövningsreglerna för de olika bidragen påpekade SBU att er- farenheterna visar att en samordning kan genomföras utan att inriktningen av stödet går förlorad. Man ansåg att möjligheterna till ytterligare samordning av prövningsreglerna borde undersökas. Det gäller exempelvis regler om jämställdhet mellan män och kvinnor, neutralitet till samboendeformer, in- komstprövning, medborgarskap osv.

Angående Iagregleringen ansåg man att utvecklingen aktualiserar frågan om en författningsmässig samordning av bidragssystemet. En huvudfråga i det fortsatta utredningsarbetet borde vara en systematisk genomgång av lagen om allmän försäkring (AFL) med beaktande av samordningsfrågorna både inom lagen och i förhållande till andra bidragsförfattningar. I fråga om den s. k. bidragsmälssiga samordningen, dvs. bidragens inbördes anpass- ning, framhöll SBU att socialpolitiskt motiverade olikheter inom olika delar av bidragssystemet begränsar möjligheterna till en direkt bidragsmässig sam- ordning. Man ansåg likväl att samordningsmöjligheterna i detta hänseende inom olika huvudgrupper av socialpolitiska bidrag borde prövas i det fortsatta utredningsarbetet.

Beträffande informationen framhöll SBU att en på bidragsfrågoma riktad upplysningsverksamhet är av särskild betydelse bl. a. från samordningssyn- punkt. Den fortsatta behandlingen borde därför innefatta även informa-

tionsaspekter.

1.1.3. Till utredningen överlämnade frågor

Regeringen har därutöver till utredningen överlämnat vissa frågor angående socialförsäkrings- och bidragssystemet.

Genom beslut den 29 januari 1976 överlämnades till utredningen frågan om förtidspension vid alkoholism. Frågan har behandlats i utredningens delbetänkande ”Förtidspension vid alkoholmissbruk" (Ds S 197614).

Genom beslut den 10 juni 1976 överlämnades till utredningen frågan om högkostnadsskydd för den som har stort behov av läkemedel. Utred- ningen har lagt fram förslag i frågan i delbetänkandet ”Utbyggt skydd mot höga vård- och läkemedelskostnader” (SOU 1979:1).

En fråga om vidgad rätt till s. k. hemmamakeförsäkring i vissa fall över- lämnades till utredningen genom beslut den 17 november 1977 (SfU nr 1977/7813, rskr nr 1977/ 78:13). Vidare har till utredningen överlämnats en fråga om ersättning för vissa fordonsskador vid olycksfallstransporter (SfU nr 1977/78:10, LU nr 1977/78:1 y, rskr nr 1977/78:53). Genom beslut den 23 november 1978 har överlämnats två frågor rörande sjukresekostnader (SfU nr 1978/79:1, rskr nr 1978/79:19). Till utredningen har genom beslut den 28 juni 1979 också överlämnats en fråga om obligatorisk begravnings- försäkring (StU nr 1976/ 77:10, rskr nr 1976/77:37 samt skrivelser från Svens- ka röda korset oCh invandrarbyrån i Växjö kommun i samma ärende).

Regeringen har slutligen till utredningen överlämnat skrivelser från en- skilda, organisationer etc. angående olika frågor inom bidragssystemet.

Av nämnda frågor behandlar utredningen i förevarande betänkande när- mare den om utlägg för vissa resekostnader medan vissa andra frågor, exem- pelvis begravningsförsäkring, berörs översiktligt i samband med övervä- ganden om en samordning av försäkringssystemet. Det bör också nämnas att sjukpenningkommittén har i uppdrag att se över den s. k. hemmama- keförsäkringen.

1.2. Utredningsarbetet

1.2.1. Den allmänna uppläggningen

Utredningen tillsattes efter regeringens bemyndigande av chefen för so- cialdepartementet. Huvuddelen av socialförsäkringen med tillhörande för- måner lyder också under socialdepartementet. Det har utifrån direktiven varit naturligt att lägga störst vikt vid dessa ersättningar. Icke oväsentliga delar av bidragssystemet ligger dock utanför detta försäkringssystem. Även här finns stödformer med en klar socialpolitisk inriktning. Samordnings- frågor uppstår dessutom ofta mellan olika bidragsanordningar. Därför in- nefattar våra överväganden i stort sett samtliga kontantfönnåner inom det socialpolitiska trygghetssystemet.

Ett problem i samordningsutredningens arbete har varit att nästan hela socialförsäkrings- och bidragssystemet parallellt varit föremål för utredning i andra statliga kommittéer. Det gäller exempelvis pensionsförsäkringen, sjukpenningförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, familjestödet, stödet till ensamstående föräldrar, studiestödet, socialhjälpen osv. För samordnings- utredningens vidkommande har det varit oundvikligt att behandla stöd-

former som även utreds i annan ordning. Arbetsfördelningen har kommit till uttryck i att samordningsutredningen har lagt tonvikten på den lång- siktiga utvecklingen inom hela bidragssystemet, medan specialutredning- arna framför allt överväger i tiden närliggande åtgärder inom stödformernas egna ramar.

Uppdraget innehåller enligt direktiven två huvuduppgifter som delvis för- utsätter varandra, nämligen dels att klarlägga om bidragssystemet kan sam- ordnas i en allmän socialförsäkring, dels att systematiskt gå igenom lagen om allmän försäkring och andra bidragsförfattningar.

Vi har valt att i denna utredningsetapp lägga tyngdpunkten på den först- nämnda uppgiften. Huvudskälet till denna uppläggning är att en fullständig systematisk genomgång har begränsat värde om den inte grundas på fastlagda linjer efter vilka en samordning till en allmän socialförsäkring bör bedrivas. Först när ett mål för samordningssträvandena har preciserats kan den för- fattningsmässiga översynen ges en ändamålsenlig inriktning. Arbetet har därför koncentrerats till att söka utforma en modell för en vidareutvecklad och samordnad socialförsäkring. .

Som underlag härför har fölretagits en översiktlig genomgång av nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem. Denna genomgång redovisas i betän- kandets första avdelning allmänt om bidragssystemet. I denna finns också en kortfattad sammanställning av olika reforminitiativ som förts fram under senare år. Avdelningen avslutas med våra allmänna ställningstaganden till samordningsmålen inom bidragssystemet.

1 betänkandets andra avdelning lägger vi mot denna bakgrund fram förslag till en principmodellfär en allmän socialfirsäkring. Bidragssystemets omfatt- ning och stödformernas skiftande syfte medför självfallet stora svårigheter när det gäller att dra upp linjer för en samordnad försäkring. Modellen har därför en översiktlig karaktär. Principmodellen vill visa hur man genom att renodla resp. smälta samman olika stödformer på längre sikt kan åstad- komma ett mer enhetligt och överskådligt ekonomiskt trygghetssystem. Vi har då utgått ifrån att direktiven innebär att bidragens inriktning i stort sett skall bibehållas genom oförändrade grundvillkor för de behov som skall täckas. Vi har dock funnit det nödvändigt att i fiera fall vid sammansmält- ningen ange delvis förändrade grundvillkor. Det gäller bidrag som vi be- traktat som mindre tidsenliga eller som stämmer dåligt överens med struk- turen i en enhetlig försäkring.

Bidragssystemets författningsmässigt, administrativt och ekonomiskt sto- ra omfattning utesluter enligt vår mening en omedelbar och fullständig samordning. Reformarbetet måste inriktas på successiva förändringar av nuvarande system. Vi har därför ansett det angeläget att utarbeta förslag till riktlinjer för samordning på olika områden. Dessa riktlinjer, som redovisas i betänkandets tredje avdelning, baseras på en jämförande analys av de viktigaste allmänna villkoren för nuvarande socialförsäkring och bidrags- former. Riktlinjerna är en närmare utveckling av de bidragsregler som helt eller delvis bör kunna vara gemensamma för principmodellen. Där anges också samordningsåtgärder som vi anser bör genomföras på kortare sikt. Det gäller exempelvis regelkomplex som bör lämpa sig för en harmonisering oberoende av övergripande bidragspolitiska målsättningar. Således behandlas dels samordningsfrågor som har varit uppmärksammande i olika samman-

hang, dels villkor som genom sin allmänna karaktär förhållandevis enkelt kan samordnas.

Uppläggningen innebär att vissa mindre betydelsefulla allmänna villkor har lämnats i stort sett obehandlade och de kvarstår som uppgifter för sys- tematisering i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla socialförsäkringen.

I betänkandets fjärde avdelning behandlar vi slutligen olika vägar för ett successivt genomförande av en samordnad försäkring. Därutöver dis- kuteras olika kvarvarande samordningsfrågor.

1.2.2. Kartläggningar m. m.

Vårt uppdrag föregicks som nämnts av den kartläggning av samordnings- frågor som genomfördes av socialpolitiska bidragsutredningen. SBU redo- visade i sin rapport en tämligen omfattande översikt av gällande regler, utvecklingsdrag inom bidragssystemet och aktuella samordningsfrågor. Som underlag härför utförde SBU olika undersökningar. Bl. a. gjordes en bred enkät om samordningsproblem hos ett stort antal myndigheter och organ med anknytning till bidragssystemet.

Vi har därmed inte haft anledning att genomföra ytterligare kartläggningar frånsett dem som redovisats i våra tidigare betänkanden. Även om vissa frågor i SBU:s rapport redan har lösts i det löpande reformarbetet, är fiertalet huvudfrågor fortfarande aktuella. Vi har också haft tillgång till SBU:s ur- sprungliga enkätmaterial.

Utredningsarbetet har därför huvudsakligen bedrivits i form av en för- fattningsmässig granskning av olika bidragsvillkor. Det nuvarande social- försäkrings- och bidragssystemet innehåller ett stort antal ersättningar och förmåner med synnerligen varierande komplikationsgrad. Bidragsförfatt- ningar och ersättningsvillkor är inte konsekvent uppbyggda. Vissa bestäm- melser finns i likartad utformning inom i stort sett alla bidragsformer medan andra är specifika för en viss stödanordning. Mängden av bidragsvillkor har krävt en viss metod för den företagna systematiska översynen.

Som närmare framgår av bilaga A har vi valt att dela in bidragssystemets regler i hanterliga mindre sektorer. Systematiken grundas på reglernas in- nehåll. Bestämmelser om exempelvis inkomstunderlag och vissa förfaran- deregler har sammanställts i avsikt att precisera skiljaktigheter och deras motiv som underlag för att pröva möjligheterna till samordning. Beträffande inkomstbegreppen har utredningen tillsammans med riksförsäkringsverket initierat en jämförelse mellan sjukpenninggrundande inkomst och taxerad inkomst.

Under utredningsarbetet har vi i olika former återkommande haft kon- takter med myndigheter på bidragsområdet. Vidare har vi haft sådana kon- takter med andra kommittéer på socialförsäkrings- och bidragsområdet.

:J' ... '|.'""' " .. ' . ',, "'.' | 'I | .. " .' .." "" |" |" "" _"||..'|" | ..'1 |. _| ' . i t- . ' ' r " ' " " ' ' .. ' '|. ' . ' . _ " 1:13)". ,.'-'_ " |.' |. 'I " ' I" " _" _ 'i' ' "' 1| |||—__,” I'M * ä'uh "'.."

"| ' ' ' '.' ' 'J " ' "..." . ...'._." ||.|.. !I |__-#" H* TM "F.-'. '| " ' ' ' ' '_.I | "_| "_" ' "_"| '_ .'"-"'.

|

|..| ". | I ' "I | " ' , _ . ' " ' ' . _ '|_l' .|., . _.f' '..' ., _- .*7' l" " ' "| ' | | , .. .. | ,, |_| ' J. ria! ' :" ' "" "' "' ' " ' "' ' ' ' ' ' ' '— | ' ._ |, ||_...:_ ._"Ijiq' hff] . . | __ |, ||, _ |__| _I—I___ _.:.|

.- ' ' _ | ,,. __ "..", 1 ."" '__ -..,' ' ' |". . ' ' , . ' . ' ' . . | '. "- '" n "-",_|_._ :? ' ' , . " ' , '.. .-._--|"J.7.|'"..'i.l"| |" . ' .l _ , ' |||"..:_|,.,,.,"T Er.—..,, _ | . ' .' '. | __ _| '_ | ":

,- ' " .. ' ..——....—"......'.'....'...'.,_""*'ll

"' ' - '. .-_ ...-| |

'.:| || | _| | |» . | .' . |' | || '| | ||||| | || _ . ' .. ' . .. ' .. _, _;,|._||',__._ ".'. ” IT," .' l ' ' " ' .-' ."..'| ”| .- " . , . ' _ _, , '. , " ' '|._.' '_ _ ". |" '|.l'_ ._ ,. ,,'.J' '.'. ' " ' ' ' '. ". _'."'.' | ,| ' ".. .'l"|'.'". L.; ; . . . . . " . ' . ' . ' . ' ' |— "| ||. , ' . || . .' | ., " .. ' , ' _".j— ",. .".""|'

. . ' . Ö -_ ' " '-'»»"|".' ut.." ""|.” ' . ' . . . .'... lin.—"-

|

i . " _ . ' , , I ' '-.'.'|.|' ""'|||||_" ' . . ' ' '| .' _..'.|' ,|.|| -'|_|'...|_,__ " | | * " _" '_*_ . . ' ' ' ', ' || , >_I'.||.| ."... _ ' . ' . . - | ' t' . . |. ,_ . "| ' ' ' | ! N' "I' II " ' ll' ' ' ' J" ll _ l _'l ' ' | _ || |" ' | ,I _ | _ H H 1 . ' , _ ' ll l-l ! ' 'I . . . . .. I ' ll ! ' l ' l' l l ' "' ' ' .l' .. il ' . .. *I- '| | | | | | | | , || | | ',," | 'I . .

2. Bakgrund

2.1. Inledning

Vårt uppdrag att samordna har sin bakgrund i den diskussion om utveck- lingsdrag i bidragssystemet som förts sedan mer än 10 år. Socialförsäkringen och de andra kontantstöden hör till de samhällsområden som har expanderat kraftigast under 1900-talet. Strävan att bygga ut och förbättra skilda för- säkringsgrenar har under lång tid dominerat reformarbetet medan frågan om stödformernas inbördes förhållanden väckts först under senare år.

I detta kapitel sammanfattas behandlingen av samordningsfrågor i riks— dagen och på annat håll. Redovisningen innefattar såväl frågan om soci- alförsäkringens möjliga vidareutveckling som olika förslag till totallösningar som bl. a. prövats av socialpolitiska bidragsutredningen. Som underlag ges inledningsvis en summarisk översikt av bidragssystemets framväxt. Av- slutningsvis nämns övriga utredningar inom bidragsområdet.

2.2. Kort om socialförsäkringens och bidragens framväxt

En utförlig och heltäckande historik som avser hela det ekonomiska trygg- hetssystemet har inte sin plats i detta betänkande. Detaljerad historik för skilda försäkringsgrenar och bidragsformer finns ofta redovisade i äldre of- fentliga betänkanden. Historiska översikter finns också publicerade i annan ordning.' För vår uppgift har vi ansett det lämpligare att i denna resumé i första hand peka på några huvudprinciper inom bidragssystemet och hur de har förändrats då systemet byggts ut. I vidsträckt mening kan man säga att organiserad social och ekonomisk trygghet har funnits under lång tid genom att människor i större eller mindre grupper givit varandra hjälp i_ olika situationer. Den äldsta formen av so- cialpolitiskt stöd i Sverige har annars sina rötter i församlingarnas omsorger om de fattiga, som grundades på det kristna kärleksbudet. Sedermera blev det den världsliga (borgerliga) gemenskapens, dvs. kommunens uppgift att svara för understöd. Under hela 1800-talet bestod de socialpolitiska åtgär- derna av en huvudsakligen restriktiv fattigvård. Olika fattigvårdsförordning- ar avlöste varandra, där ekonomiska förhållanden och idéströmningar gav utslag i större eller mindre restriktivitet. Hjälpen medförde en viss om- fördelning från de någorlunda välbeställda till de fattiga. Under vissa skeden innebar lagstiftningen en begränsad rätt till fattigvård. I huvudsak var emel-

1 Se bl. a.: Broberg, R.: Så formades tryggheten. Försäkrings- kasseförbundet 1973. Elmér, Å.: Från Fattigsve- rige till välfärdsstaten. Lund 1972. Höjer, K.] .: Svensk socialpolitisk historia. Malmö 1952. Holgersson, Lindblom: Utvecklingslinjer i social- politiken. Lund 1974. Montgomery, A.: Svensk socialpolitik under 1800- talet. Stockholm 1934. Nasenius, Ritter: Delad välfärd. Svensk socialpoli- tik förr och nu. Stockholm 1974.

lertid fattigvården att se som ett barmhärtighetsverk. Hjälpen blev tidigt förknippad med individuell behovsprövning.

Behovsprövade hjälpanordningar har utvecklats och omformats men i viktiga avseenden fortlevt oförändrade under l900-talet. Fattigvården och socialhjälpen har i grunden reformerats vid flera tillfällen. Rätten till sådan hjälp har förstärkts inom ramen för en bibehållen behovsprövning. Nya bidragsformer har tillkommit som nära ansluter till dessa principer. Fa- miljeunderstödet till värnpliktiga byggdes exempelvis ut under 1930-talet och fick under 1940-talet en mera fast form som baseras på behovsprövning. Inom studiestödet har införts behovsprövade bidrag till yngre studerande osv.

I slutet av 1800-talet samverkade en rad förhållanden till en begynnande alternativ trygghetspolitik. Olika hjälpkassor bildades med uppgift att bistå medlemmari nödlägen. Genom industrialiseringen Iuckrades jordbrukssam- hällets skyddsnät upp och man fick en övergång till penninghushållning. Detta tillsammans med ökade risker i arbetslivet ledde fram till krav på nya stödformer för barn, gamla och yrkesskadade. Både i Sverige och ut- omlands väcktes från olika ideologiska utgångspunkter tankar på en so- cialförsäkring som skulle ge rätt till ersättning vid olika behovssituationer. Människor i nöd borde ges visshet om med hur mycket och i vilken form hjälpen utges.

Under 1900-talets första decennier tillkom de första socialförsäkringarna. Den första socialförsäkringslagen (1901) om arbetsgivares ersättningsplikt vid olycksfall i arbetet ersattes år 1916 med en skyldighet för arbetsgivaren att försäkra arbetaren. Ersättningen sattes i relation till arbetsförtjänstens storlek. Olika förslag om pension till anställda ledde så småningom fram till den första pensionsförsäkringen (1913). Principiellt viktigt var att den svenska försäkringen gjordes allmän, till skillnad mot många utländska "ar- betarförsäkringar”. Pensionsbeloppen var beroende av betalda egenavgifter. Beloppen var låga och de dåvarande inkomstprövade pensionstilläggen blev för många den väsentligaste pensionsförmånen.

Parallellt härmed växte de frivilliga försäkringarna vid sjukdom, arbets- löshet m. m. fram. Dessa försäkringar byggde på medlemskap, egna avgifter, frivilligt arbete och generella ersättningar. Mönstret hämtades från den pri- vata försäkringsvärlden. Redan i slutet av 1800-talet infördes statsbidrag till sjukkasseverksamheten och i början av l900-talet förstärktes statsun- derstöden samtidigt som statens tillsyn skärptes. Ända in på mitten av 1920-talet var dock andelen försäkrade i befolkningen låg men antalet kassor högt. Trots fiera framstötar om att införa en allmän sjukförsäkring så om- organiserades det frivilliga systemet till erkända sjukkassor år 1933. Re- formen innebar en rationalisering, eftersom man i stort sett fick endast en kassa i varje kommun. För arbetslöshetsförsäkringen infördes statsbidrag först år 1935. Även om socialförsäkringen utvidgades var dock fattigvården, bl. a. till följd av samhällsekonomiska kriser, det dominerande ekonomiska stöd- systemet fram till början av 1930-talet.

I reformskedet från 1930-talet till 1960-talet lades grunden till de generella ersättningar som utgör huvuddelen av nuvarande bidragssystem. Incm pen- sionsförsäkringen avskaffades premiereservsystemet, där pensioner. utgick

i förhållande till inbetalda avgifter, och en folkpension med garanterade grundbelopp infördes (1935). Först genom folkpensionsreformen år 1946 fick man dock generella ersättningsbelopp som gav den enskilde möjligheter till en grundförsörjning. Tilläggsstödet överfördes främst till de successivt utbyggda kommunala bostadstilläggen.

Avgörande steg i socialförsäkringens utveckling var när den frivilliga sjuk- försäkringen ombildades till en allmän och obligatorisk försäkring (1955) och beslutet om allmän tilläggspension (ATP) år 1959. Införandet av den obligatoriska sjukförsäkringen föregicks av flera utredningsförslag, riksdags- beslut och uppskov med ikraftträdandet. Båda reformerna innebar att för- säkringsskyddet utvidgades till att omfatta i stort hela befolkningen.

Under denna period grundlades även det kontanta stödet till barnfamiljer genom införandet av barnbidrag, bidragsförskott, familjebostadsbidrag och studiesocialt stöd. De allmänna barnbidragen (1947), som ersatte barnav- dragen inom beskattningen, tillkom bl. a. mot bakgrund av rädslan för en folkminskning och strävan att ge alla barn en minimistandard. Stödet till ensamföräldrar byggdes ut genom bidragsförskott (1937) och ersättningar inom socialförsäkringen till efterlevande barn och föräldrar. Inom famil- jestödet kompletterades dessa bidrag genom inkomstprövade familjebos- tadsbidrag riktade till barnfamiljer med lägre inkomster. Det egentliga stu- diesociala stödet tillkom först år 1964.

Ett betydande steg mot en samordnad försäkring togs i och med genom- förandet av lagen om allmän försäkring (1963). Reformen innebar en såväl materiell som administrativ samordning av de tyngsta delarna av bidrags- systemet, nämligen sjukförsäkringen, folkpensioneringen, ATP och till en del yrkesskadeförsäkringen.

Utvecklingen under dessa år ändrade delvis socialförsäkringens och bi- dragssystemets karaktär. Den samhälleliga gemenskapen ersatte frivilligt arbete och egna avgifter. Omfördelningstanken gavs ett nytt innehåll sam- tidigt som traditionella försäkringsprinciper trädde i bakgrunden. I stället kom att tillämpas något som kan kallas solidaritetsprincipen. Ersättningsrätt grundas inte längre lika tydligt på individuellt rättvisetänkande och kost- naderna fördelas på alla medborgare genom skatter och socialförsäkrings- avgifter.

Under 1960- och 1970-talen har reformarbetet inom bidragssystemet fort- satt i snabb takt. De ursprungliga grenarna av socialförsäkringen har vida- reutvecklats och förstärkts genom generösare villkor, kompletterande regler och höjda bidragsbelopp. Samtidigt har nya försäkringsgrenar och bidrags- former tillförts systemet. Det gäller exempelvis tandvårdsförsäkring, för- äldraförsäkring, delpensionering, utvidgade bostadsbidrag osv.

Den etappvisa utbyggnaden av socialförsäkrings- och bidragssystemet vi- sas också av tabell 2.1. I denna anges viktigare reformer under 1900-talet, såsom införandet av nya eller helt ändrade ersättningar. Den allmänna bilden av utvecklingen är att de socialpolitiska ersättningar- na inte har organiserats efter något enhetligt system. Av naturliga skäl har socialpolitiska strävanden ofta måst vägas mot tillgängliga resurser. De rå- dande förhållandena avseende såväl samhällsekonomi och människors mate- riella villkor som ideologiska strömningar när reformerna aktualiserades, har därmed präglat bidragens konstruktion. Även efter decenniers social-

Tabell 2.1 Viktigare reformer inom socialförsäkringen och bidragssystemet under 1900-talet (årtal inom parantes = ikraftträdande)

1901 Lag om ersättning för skada till följd av olycksfall i arbetet 1909 Förordning om ersättning av statsmedel i anledning av kroppsskada ådra- gen under militärtjänstgöring 1913 Lag om pensionsförsäkring (1914) 1916 Obligatorisk försäkring för olycksfall i arbetet (1918) 1918 Fattigvårdslag 1929 Lag om försäkring för vissa yrkessjukdomar 1931 Förordning om erkända sjukkassor (1932—1935) 1934 Förordning om erkända arbetslöshetskassor (1935) 1935 Lag om folkpensionering (1937) 1937 Bidragsförskott 1946 Ny folkpensioneringslag (1948) Familjebidrag till värnpliktiga 1947 Familjebostadsbidrag Allmänna barnbidrag (1948) Allmän sjukförsäkring (1955) 1952 Kommunala bostadstillägg till folkpension 1954 Lag om yrkesskadeförsäkring (1955) 1956 Socialhjälpslag (1957) 1959 Allmän tilläggspension, ATP (1960—1963) 1962 Lag om allmän försäkring (1963) 1964 Studiesocialt stöd Ny lag om bidragsförskott 1969 Pensionstillskott till folkpension (stegvis 1969—1981) Bostadstillägg till barnfamiljer 1973 Allmän tandvårdsförsäkring (1974) Föräldraförsäkring (1974) Arbetslöshetsförsäkring (1974) Lag om kontant arbetsmarknadsstöd (1974) 1975 Lag om delpensionsförsäkring (1976) Nya utbildningsbidrag (1976) Vuxenstudiestöd (1976) 1976 Lag om arbetsskadeförsäkring (1977)

politiskt reformarbete kan man utan vidare påstå att det historiska ursprunget fortfarande kännetecknar fiertalet bidrag.

1 samordningshänseende har dock reformarbetet inte minst under senare år inneburit en rad framsteg. Likartade bidrag har anpassats till varandra genom enhetligare prövningsregler och utjämnade bidragsbelopp. Nya er- sättningar har i stor utsträckning utformats efter samma principer som exi- sterande förmåner. Handläggningen av allt fler bidragsformer har samman- förts inom socialförsäkringsorganisationen.

Det differentierade (uppdelade) socialförsäkrings- och bidragssystemet har emellertid bibehållits. Det betyder att vilken form av ersättning som skall utbetalas och dess belopp beror på vilken situation ersättningsbehovet hän- för sig till. Exempelvis ges sjukpenning vid sjukdom, arbetslöshetsstöd vid arbetslöshet etc. Varje försäkringsgren eller bidragsform har vidareutvecklats inom sina egna ramar utifrån de speciella omständigheter som rått för den.

Tyngdpunkten i reformarbetet har förskjutits under årens lopp, bl. a. till följd av ökade ekonomiska resurser. Från början var det mest framträdande målet att värna den enskildes ekonomiska grundtrygghet. Genom generella ersättningar ville man skapa garantier så att människor, som av olika skäl

har svårt att försörja sig, inte lider nöd. Utbyggnaden av socialförsäkringen innebar att ur detta mål utvecklades så småningom standardmålet. Det kan förenklat sägas betyda att den som förlorat sin inkomst, exempelvis på grund av sjukdom, inte skall förlora sin levnadsstandard. Under de senaste de- cennierna har utjämningsmålet alltmer kommit i förgrunden i den soci- alpolitiska debatten. Genom bl. a. riktade bidrag är syftet att omfördela eko- nomiska resurser mellan olika inkomstskikt eller olika grupper i samhället.

2.3. Riksdagsbehandling av samordningsfrågor m. m.

I riksdagen har man under en längre tid diskuterat behovet av mer genom- gripande förändringar av socialförsäkrings- och bidragssystemet. 1 det föl- jande sammanfattas huvuddragen i denna diskussion, som utförligare re- dovisas i bilaga B.

År 1969 begärdes en översyn av den allmänna försäkringen i syfte att anpassa denna till samhällsutvecklingen. En samordning av försäkringsvillkor och förmånsrätt betonades som angelägen. Olika exempel gavs på frågor som borde ses över. Andra lagutskottet framhöll att det var sannolikt att man förr eller senare skulle tvingas göra en samordnande översyn men att tiden ännu inte var mogen.

Samma år föreslogs införande av s. k. negativ skatt i Sverige. Som motiv angavs bl. a. att det finns situationer som hittills inte har kunnat bemästras med socialförsäkringen. Det efterfrågades en undersökning av problem och möjligheter med negativ inkomstskatt. Bevillningsutskottet framhöll dock att taxeringen inte är något tillförlitligt bevis för den enskildes behov av stöd. Vidare sades att negativ inkomstskatt dels förutsätter en omprövning av hela socialpolitiken, dels medför betydande svårigheter. Önskemålet att garantera en minimiinkomst ansågs bättre kunna tillgodoses inom nuva- rande system.

År 1970 förordades i motioner att det sociala trygghetssystemet skulle förstärkas genom någon form av garanterad minimiinkomst. Det socialpo- litiska systemets svåröverskådliga uppbyggnad ansågs innebära risker att de som bäst behöver stöd inte får det. Ett generellt system skulle medföra administrativa förenklingar, större möjligheter till förebyggande arbete m. m. Andra lagutskottet påpekade att de olika trygghetsanordningarna är sam- ordnade i betydande grad. Utskottet ställde sig skeptiskt till förslag om generell inkomsttrygghet och förslagen ansågs alltför diffusa för att kunna bedömas. Man förordade en fortsatt användning av selektiva och diffe- rentierade metoder.

Förslagen om negativ inkomstskatt, garanterad minimiinkomst o. d. åter- kom under de följande åren. De berörda utskotten fann emellertid inte anledning att ändra ståndpunkt. En interdepartemental arbetsgrupp utvärderade år 1972 resultaten från låginkomstutredningen. Arbetsgruppen föreslog den 8 juni 1972 i en skrivel- se till socialministem att det socialpolitiska bidragssystemet skulle göras till föremål för en kartläggning. Arbetsgruppen framhöll bl. a. att det so- cialpolitiska reformarbetet syftar till och även fått till följd att allt flera be- hovsområden kommit att täckas av socialpolitiska trygghetsanordningar

genom ett efter hand alltmer utbyggt system. Det rikt differentierade sys- temet av regler för olika socialpolitiska bidrag gör det emellertid i vissa avseenden svårt att överblicka systemets konsekvenser beträffande rätten till bidrag för medborgare i olika situationer. Arbetsgruppen fann det därför angläget att klarlägga om nuvarande system uppvisar brister i avseende på samordningen av olika bidragsformer.

Efter regeringens bemyndigande tillkallades en sakkunnig för att göra en sådan kartläggning. Utredningen tog namnet socialpolitiska bidragsut- redningen (SBU; se vidare avsnitt 2.2.4).

I riksdagen vidareutvecklades förslagen i motionerna i olika avseenden under åren 1973 och 1974. Man efterfrågade bl. a. en samordning av soci- alförsäkringarna och ett mer heltäckande system. Därvid framfördes återigen kraven på en garanterad minimiinkomst eller en negativ inkomstskatt. Som motiv angavs också behovet av jämnare fördelning. Det påpekades att skatter och bidrag måste ses i ett sammanhang. Bland målen för en samordning nämndes exempelvis ett enklare och flexiblare stödsystem som skulle vara lättare att överblicka och administrera. Systemet borde bli enhetligare, inte minst vid bedömningen av likartade hjälpbehov.

År 1973 fann socialförsäkringsutskottet att det inte rådde delade meningar om behovet av en samordnande översyn men att den borde anstå tills so- cialpolitiska bidragsutredningen hade redovisat sina resultat. År 1974 hän- visade ett enhälligt socialförsäkringsutskott bl. a. till förhållandet att sam- tidigt som efter hand ökat välstånd medgett utbyggnad av tryggheten inom olika sektorer av det socialpolitiska fältet, behovet av en samordning av olika bidragsformer hade accentuerats allt mer. Med hänsyn till att kart— läggningsarbetet inom kort skulle vara slutfört, ansåg sig utskottet kunna förorda att en parlamentariskt förankrad kommitté tillsattes med uppgift att verkställa den åsyftade utredningen. Kommitténs arbete borde enligt utskottets mening lämpligen bedrivas på grundval av det material som kom fram genom kartläggningen. I juni 1975 redovisades denna kartläggning.

Socialpolitiska samordningsutredningen tillkallades den 18 juni samma år.

Därefter har samordningsfrågor behandlats i riksdagen vid några tillfällen varvid socialförsäkringsutskottet har hänvisat till det pågående utrednings- arbetet.

2.4. Modeller till allmän grundtrygghet

Förslagen om att införa en allmän ekonomisk grundtrygghet för alla med- borgare har spelat en viss roll i diskussionen om samordningen inom bi— dragssystemet. I det följande sammanfattas förslagens bakgrund och egen— skaper (se även bilaga B). Framställningen gör inte anspråk på att vara full- ständig eftersom det internationellt förts en synnerligen omfattande debatt rörande dessa modeller.

Den äldsta formen av allmän minimigaranti, som i Sverige fått benäm- ningen allmänt folkbidrag eller medborgarbidrag, prövades i praktiken redan under slutet av 1700-talet i England. Den innebar att ett garantibidrag som

var beroende av familjestorlek utbetalades till alla. Systemet fick dock ne- gativa följder bl. a. på det sättet att det ledde till en press nedåt på lönerna. Förslagen återkom under andra världskriget med beteckningen "social di- vidend”. Systemet skulle innebära att varje medborgare skulle få lika stort bidrag i form av garanterad minimiinkomst via skattesystemet. Bidraget skulle finansieras med en proportionell skatt på 40 % på alla inkomster. Förslaget vann inget omedelbart stöd men under 1950- och l960-talen kom det att diskuteras av en rad forskare och ekonomer såväl utomlands som i Sverige.

Förslagen om negativ inkomstskatt (NIS) kom till bl.a. mot bakgrund av att fattigdomen var utbredd i USA under 1960-talet, trots en utbyggnad av sociala program. Det centrala i NIS är att begränsa de socialpolitiska insatserna och rationalisera hjälpen så att den fria marknaden inte påverkas. Systemet avses innebära att negativ skatt, dvs. bidrag, utges med exempelvis 50 % av skillnaden mellan faktisk taxerad inkomst och en fastställd mi- nimiinkomst. Sedan förslagen presenterades har de utvecklats i många av- seenden varvid nya motiv för lösningarna framförts exempelvis i fråga om fördelningseffekterna och sambandet med skattesystemet.

Folkbidrag och negativ inkomstskatt har ofta betraktats som två skilda modeller men de har i stort sett samma syfte, nämligen att åstadkomma en generell minimigaranti för alla medborgare. I själva verket kan man visa att dessa konstruktioner på många sätt är likvärdiga vad gäller utfallet för den enskilde. Det är närmast de tekniska lösningarna som varierar. Föl- jande tre huvudpunkter är gemensamma för olika modeller till allmän eko- nomisk grundtrygghet.

Cl Garanterad minimiinkomst som varieras efter familjetyp etc. El Skatt i procent av övriga inkomster. El Utjämningsnivå som anger den punkt där erhållet bidrag är lika med skatteavdraget på övriga inkomster.

”Social dividend” eller folkbidrag kännetecknas av att tyngdpunkten läggs på den garanterade minimiinkomsten och skatteprocenten. I svenska mo- deller har minimiinkomsten föreslagits bli en viss procent av basbeloppet medan skatten på inkomster därutöverskulle vara t. ex. 40 % proportionellt. Genom att utmönstra barnbidrag, grundförmåner inom socialförsäkringen etc. och förändra nuvarande skattesystem har man räknat med att tilläggs- kostnaderna kan komma att röra sig om några 10-tal miljarder kr per år jämfört med nuvarande kostnadsnivå.

I negativ inkomstskatt betonas främst utjämningsnivån och skattepro- centen som sedan får bestämma minimiinkomsten. Om en persons inkomst är högre än utjämningsnivån betalar han skatt precis som nu. Om däremot inkomsten understiger denna nivå, erhåller personen ett bidrag via skatten som är proportionellt till skillnaden mellan den egna inkomsten och ga- rantinivån. Finns det inga egna inkomster erhåller han ett skattebidrag som motsvarar garantinivån. När det gäller den konkreta utformningen är va- riationerna stora. I vissa modeller ger skattebidraget 100 % av skillnaden mellan den egna inkomsten och garantinivån. De vanligaste modellerna går dock ut på ett skattebidrag motsvarande ca 50 % av skillnaden mellan egen inkomst och garantinivån. Skattebidraget skall prövas automatiskt och utbetalas av skattemyndigheten.

Bland fördelarna med dessa modeller har följande nämnts. En generell minimigaranti anses vara en effektiv åtgärd mot fattigdomen samtidigt som de nuvarande bidragsanordningarna kan rationaliseras. Alla får en mini- mistandard oavsett orsaken till den låga inkomsten, vilket medger enkla regler och en smidigare administration. Den enskildes värde oberoende av prestationsförmåga markeras. Genom ett samverkande bidrags- och skat- tesystem som innehåller ökad automatik minskas risken att människor går miste om förmåner som de kan ha rätt till. Inkomsterna kan utjämnas samtidigt som systemen enkelt kan användas i den ekonomiska stabili— seringspolitiken.

Den svårighet med förslagen som framför allt diskuterats är effekten på arbetsviljan. Frågan har gällt om människor kommer att känna sig ha en minskad anledning att arbeta, eller att öka sina arbetsinsatser, om de har en garanterad grundtrygghet. Ett anonymt kontantstöd skulle dessutom kunna dölja andra sociala stödbehov bland bidragsmottagarna. Andra om- råden, t. ex. näringspolitik och rehabilitering, skulle kunna passiveras. Vidare har man befarat att dessa system kan påverka lönesättningen och ge en ogynnsam effekt på samhällsekonomin. En viktig punkt har också varit om förslagen kan genomföras praktiskt. Man har således hävdat att nu- varande skattesystem och inkomstmått inte kan tjäna som underlag för dessa generella system.

Tämligen långtgående regeringsförslag till system med generell minimi- garanti liknande negativ inkomstskatt har utarbetats i både USA och Stor- britannien. I USA kallades reformen ”Family Assistance Plan” och den skulle innebära statliga bidrag till alla barnfamiljer med inkomster under en viss gräns. Bidragen skulle vara förenade med villkoret att bidragsmot- tagaren arbetade eller stod till arbetsmarknadens förfogande och de skulle kompletteras med en utbyggd barnomsorg. Systemet skulle administreras av socialförsäkringsorganisationen. Förslaget antogs av representanthuset år 1970 men föll i senaten år 1971.

I Storbritannien lades år 1972 fram ett förslag till ”Tax-Credit” som skulle omfatta 90 % av befolkningen. Systemet skulle ge ett skattebidrag vars storlek var beroende av inkomst och familjestorlek. Reformen beräknades kosta 15 miljarder kr i dåvarande penningvärde. Förslaget genomfördes aldrig.

Ett försök med negativ inkomstskatt genomfördes åren 1968—72 i fyra städer i New Jersey, USA. Mer än 1300 tvåförsörjarhushåll med låga in- komster erhöll via posten ett av åtta alternativa skattebidrag. Som in- komstmått användes en form av disponibel inkomst, närmare bestämt me- delvärdet för tre månader.

Den viktigaste erfarenheten av försöken var att arbetsutbudet minskade endast i begränsad omfattning, i genomsnitt med 5—6 %, främst bland den vita befolkningen. Familjer med NIS gjorde större investeringar i bostaden och intresset för utbildning och bättre jobb ökade i vissa grupper.

Utvärderingen berörde knappast i vad mån NIS hade tillgodosett väsent- liga hjälpbehov eller om det hade förenklat stödsystemet. Även om många framförde tvivel på resultatens tillförlitlighet, ansåg andra att försöket visat att tekniska och administrativa problem med NIS kan lösas.

I en rapport från OECD år 1974 har man också behandlat förslagen till

negativ inkomstskatt. Där sammanfattas främst olika mål, egenskaper och problem med dessa system. Bland slutsatserna kan nämnas att NIS anses passa bättre för vissa länder och sämre för andra, bl. a. beroende på hur administrationen och beskattningen är utformad. Vidare påpekar man att fattigdomen medför många problem som knappast löses med NIS. Slutligen framhålls att det innebär väldiga problem att skapa ett allmänt stöd för de ändringar i den statliga beskattningen som fordras om NIS skall ge en godtagbar försörjning.

2.5. Socialpolitiska bidragsutredningens bedömning av helhetslösningar

Som nämnts skall vår översyn enligt direktiven grundas på det material som redovisas i socialpolitiska bidragsutredningens (SBU) rapport. Tidigare har vi sammanfattat SBU:s slutsatser i rapportens avslutande kapitel 9. I det följande skall kort redovisas SBU:s bedömning av olika förslag till ge- nerell minimigaranti.

Beträffande ett allmänt folkbidrag, som skall utges i princip till alla individer oberoende av inkomst- och förmögenhetsförhållanden, gjorde SBU vissa överslag i fråga om behovet av ekonomiska resurser. Man utgick då ifrån att bidragsnivån borde vara så hög att den svarar mot grundläggande för- sörjningskostnader. Ett folkbidrag skulle med dåvarande basbelopp totalt kosta i storleksordningen 70 miljarder kr per år. Man beräknade också kost- nader för andra socialpolitiska anordningar som folkbidraget skulle ersätta. Mot bakgrund av kalkylerna ansåg SBU att ett folkbidrag skulle ta i anspråk så stora resurser att det var uppenbart att andra kostnadskrävande reformer skulle få skjutas åt sidan. Från finansiella utgångspunkter bedömde SBU modellen inte vara realistisk. Man pekade också på svårigheten att genom beskattningen undvika betydande inkomstförstärkningar till personer i goda ekonomiska omständigheter.

Inkomstgarantikomo, ett konto som den enskilde efter eget val kan använda vid studier, sjukdom, arbetslöshet, giftermål, ålderdom m. m., innebar enligt SBU flera komplikationer. Kontot skulle ge utrymme för överkompensation till betydande medborgargrupper samtidigt som andra inte skulle erhålla en tillräcklig ekonomisk trygghet. Kontosystemet måste ändå kompletteras av traditionella Stödanordningar. Därför ansåg SBU inte detta vara något socialpolitiskt alternativ till nuvarande system.

För modellen negativ inkomstskatt beräknade SBU, på grundval av statistik över hushållsinkomster, kostnader för olika konstruktioner. Totalkostnaden, som baserades på då gällande basbelopp, varierade mellan 5 och 25 miljarder kr. SBU ansåg därför att, om systemet skall vara allmänt och ge en tillräcklig försörjningsnivå, det skulle bli synnerligen resurskrävande. Man pekade vidare på svårigheten att anpassa bidraget efter mottagarens aktuella eko- nomiska behovssituation. Exempelvis ger den taxerade inkomsten ett brist- fälligt mått på en persons ekonomiska resurser och behov. Det framhölls som positivt att medborgarna garanteras sin försörjning oberoende av sina insatser i arbetslivet. Å andra sidan framhöll SBU att NIS inte skulle vara enllösning på samhällsproblem i form av låga inkomster, arbetslöshet m. m.

I stället skulle systemet kunna bli uttryck för en passiv politik, som kunde komma att ta resurser från aktiva samhällsinsatser i fråga om sysselsättning, bostäder, vård m.m. Även om nivåerna i NIS lades högt skulle det bli nödvändigt att behålla vissa övriga delar av det socialpolitiska bidragssy- stemet. Mot bl.a. denna bakgrund ansåg man inte en sådan modell vara ett realistiskt alternativ till nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem utan förordade en vidareutveckling av det nuvarande systemet.

2.6. Huvuddrag i debatten om bidragssystemets samordning

I den allmänna debatten om socialförsäkrings- och bidragssystemet har sam- ordningsfrågor alltmer kommit i förgrunden under senare år. I det följande sammanfattas några huvuddrag i denna diskussion.

Kritiken mot den bristande samordningen inom bidragssystemet går fram- för allt ut på att systemet blivit för komplicerat. Nuvarande system anses svårt eller omöjligt att överblicka för den enskilde. Detta kan få till följd att vissa, som i och för sig är berättigade, inte erhåller det stöd de har rätt till. Även på lokal och central administrativ nivå saknas i viss utsträck- ning en överblick, vilket kan leda till en bristande samordning i avseende på myndigheternas ansvarsområden. Gränsdragningsproblem kan uppstå i fråga om hur skilda stödbehov skall tillgodoses. Det finns risk för dub- belarbete för såväl myndigheter som medborgare. Det kan bli olikheter i det stöd som utges beroende på skilda regelsystem och administrativ praxis, trots att försörjningsbehovet är tämligen likartat. Vidare minskas utrymmet för samarbete kring vård och service. Kritiken utmynnar ofta i krav på tillämpning av helhetsprincipen. Med denna menas att olika stödbehov skall ses i ett sammanhang och tillgodoses oberoende av vad som föranlett be- hovet.

När det gäller den allmänna inriktningen av samordningen inom bidrags- systemet framförs ofta den åsikten att systemet bör bli mer heltäckande genom exempelvis en vidgning av ramen för socialförsäkringen. Socialför- säkringen borde inriktas på generella åtgärder som att öka tryggheten för dem som inte klarar försörjningen, samtidigt som socialhjälpsbehoven re- duceras. Behovet av ökad anpassning till samhällsutvecklingen och större flexibilitet understyrks. Inte sällan påpekas också det önskvärda med en klarare uttalad målsättning för det fortsatta reformarbetet. Även om man också framöver måste arbeta med begränsade reformer, bör de inte endast vara lappningar i den nuvarande strukturen utan steg mot ett preciserat mål för samordning.

I debatten berörs ofta förhållandet mellan förvärvsarbete och rätten till bidrag. I regel hävdas den synen att rätten till socialpolitiskt stöd bör bero av möjligheterna att arbeta. Bidragen bör vara så konstruerade att de inte motverkar intresset för ökade arbetsinsatser. Rätten till bidrag bör också närmare knytas till förebyggande insatser för att aktivt motverka en ut- slagning från arbetsmarknaden. Bidragen bör medverka till rehabiliterande åtgärder för att medge en återgång till förvärvsarbete. Likaså understryks vikten av att de handikappade får del av stödåtgärder som för dem in i

arbetslivet hellre än ett passiverande försörjningsstöd. Å andra sidan måste särskild hänsyn tas till de människor som inte har kunnat kvalificera sig för ersättningsrätt genom produktiva insatser.

En återkommande fråga är också sambandet mellan bidrag och skatter. Ibland gör man exempelvis gällande att bidrags- och skattesystemens sam- lade utjämningseffekter inte är de åsyftade eller är otillräckligt kända. Det kan gälla exempelvis de samlade effekterna för olika hushållstyper eller systemens marginaleffekter vid en inkomstökning.

Kritiken leder ofta fram till krav på att samordningen också måste innebära en sammanjämkning av bidrags- och skattesystemens egenskaper. Framför allt berörs då sambanden mellan de inkomstprövade bidragen och beskatt- ningen. Bland kraven kan nämnas ett tak för marginaleffekten och ett mins- kat skatteuttag i stället för bidrag. Ett förenklat bidragssystem skulle enligt dessa diskussioner föra med sig förändringar även på skattesidan.

Vidare diskuteras ibland förhållandet mellan författningsreglerade och kol- lektivavtalsreglerade ersättningar på det socialpolitiska området. Påpekanden görs bl. a. om svårigheten att överskåda de avtalsreglerade ersättningarna och om behovet av samordning av avtalsreglerade och författningsreglerade ersättningar. I något fall framförs den åsikten att avtalsreglerade förmåner borde göras generella och inordnas samhällets socialpolitiska system,.såväl lagtekniskt som administrativt.

När det gäller diskussionen om inriktningen av samordningen finns det åtskilliga reformförslag från politiska partier, arbetsmarknadsorganisationer och andra intresseorganisationer. Bland dessa förslag kan två huvudlinjer urskiljas. I den ena utgår man ifrån hur olika grundbidrag, som utges obe— roende av inkomst, är konstruerade i nuvarande system och anger som mål en utbyggnad av grundtryggheten. Avsikten är då att ersätta nuvarande grundförmåner inom socialförsäkringen och bidragssystemet med ett hel- täckande grundtrygghetssystem som skall träda in när man inte själv klarar sin försörjning. För bidragen till barns försörjning innebär det att stödet skall höjas och stödformerna smältas samman. För vuxna skall grunder- sättning beviljas personer som inte kan arbeta på grund av sjukdom, ar- betslöshet, studier, värnplikt o.d. Därutöver skall finnas kompletterande bostadsstöd, merkostnadsersättningar och ersättningar för inkomstförlust.

I mer långtgående förslag utgår man i vid mening från en kritik av skat- tesystemet, låginkomstproblemen och fördelningspolitiska strävanden och förordar en allmän och generell minimigaranti (se 2.4).

Den andra linjen går ut på att sammanföra de ersättningar inom främst socialförsäkringen som baseras på bortfall av förvärvsinkomst. I en samlad försäkring skulle ersättning utges enligt enhetliga villkor och ge samordnat skydd mot inkomstförlust vid ofrivillig bortovaro från arbetet. Ersättning- arna skulle då beräknas enligt samma principer oavsett vad som föranlett inkomstbortfallet. Dock bör viss skillnad enligt förslagen göras mellan till- fälliga och varaktiga arbetsuppehåll.

2.7. Aktuellt utrednings- och reformarbete

Idet följande ges en koncentrerad framställning av den pågående utrednings- och reformverksamheten inom bidragssystemet.

Socialutredningen lade i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) fram förslag om ett socialförsäkringstillägg som syftade till att bygga ut den nuvarande grundtryggheten och samtidigt avlasta socialhjälpen. Förslaget bearbetas f . n. av en särskild arbetsgrupp inom socialdepartementet.

Pensionskommittén har bl. a. svarat för förslag till nu gällande regler om sänkt pensionsålder och rörlig pensionsålder. 1 det senaste betänkandet (SOU 1977:46) behandlades vissa pensionsfrågor, av vilka vissa redan lett till lag- stiftning. F. n. överväger kommittén bl. a. efterlevandepensioneringens framtida utformning.

Familjestödsutredningen slutförde med betänkandet Föräldraförsäkring (SOU 1978:39) sitt uppdrag när det gäller föräldraförsäkringen. Betänkandet innehöll förslag angående bl. a. föräldrapenning under havandeskap, höjda åldersgränser för föräldrapenning vid tillfällig vård av barn m. m. Nya regler genomförs fr. o. m. den 1 januari 1980.

1974 års utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring (ALF-utredning- en) framlade ett betänkande år 1978 (SOU 1978:45). Det innehöll förslag angående utformning och administration av en allmän arbetslöshetsförsäk— ring. Därmed slutfördes uppdraget.

Studiestödsutredningen har presenterat alternativa utvecklingslinjer inom studiestödet (SOU 1977:31). Genom tilläggsdirektiv (Dir 1978:82) har ut- redningen fått i uppdrag att framlägga konkreta förslag till förändringar av det studiesociala stödet.

Utredningen om ADB inom den allmänna försäkringen m. m. (ALLFA) har i uppdrag att pröva bl. a. möjligheterna att sprida datordriften inom försäkringen, granska uppgifterna för framtida ADB-system och utarbeta förslag angående säkerhet och service. Utredningen behandlar i en rapport (Ds S 197914) det kortsiktiga ADB-behovet och inriktningen av det fortsatta utredningsarbetet.

Ensamförälderkommittén tillkallades år 1977 med uppdrag att klarlägga behovet av stödåtgärder för ensamföräldrar, studera nuvarande utformning och avgränsning samt kartlägga barnens levnadsförhållanden. Samma år tillkallades omsorgskommittén för att utreda vissa frågor om omsorgerna' för psykiskt utvecklingsstörda, psykotiska barn och flerhandikappade. Kom- mittén berör också det ekonomiska stödet till familjer med handikappade barn och de utvecklingsstördas förtidspensionering.

1978 års tandvårdsutredning har i uppgift att se över olika frågor inom tandvårdsförsäkringen, exempelvis ersättningsreglernas utformning.

Sjukpenningkommittén tillkallades år 1978 med uppdrag att se över sjuk- penningsförsäkringen i olika avseenden. Det gäller exempelvis möjligheterna till sjuklönesystem för kortare sjukfall, sjukpenningen för korttids- och del- tidsanställda etc.

En ny utredning har tillsatts för att se över administrationen av och reg- lerna för bostadsbidragen. Vidare är nya utredningar aktuella bl. a. beträf- fande ersättning för vård av anhörig, stödet till stora barnfamiljer, folk- pensionäremas ekonomiska situation och ersättning för sjukresor.

3. Bidragssystemets nuvarande uppbyggnad

3.1. Inledning

Samordningsuppdraget avser hela det socialpolitiska bidragssystemet, dvs. förutom socialförsäkringsområdet också andra kontanta bidrag med social inriktning. 1 systemet inryms framför allt sjukförsäkringen, den allmänna pensioneringen med tillhörande förmåner, arbetsskadeförsäkringen, stödet vid arbetslöshet och därtill knutna bidrag, familjestödet, det studiesociala stödet och värnpliktsförmånerna. Det socialpolitiska bidragssystemet och samordningsuppgiften är så omfattande att vår redogörelse för systemets uppbyggnad i föreliggande kapitel av naturliga skäl måste bli tämligen över- siktlig. En utförligare redovisning finns i bilaga A.

Utöver en kort beskrivning av den författningsmässiga och administrativa uppbyggnaden innehåller kapitlet en sammanfattning av vår genomgång av bidragens systematik och inriktning. Avslutningsvis ges vissa ekono- miska uppgifter om det nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystemet.

3.2. Avgränsning

Begreppet ”det socialpolitiska bidragssystemet" kan sägas vara en ganska ny konstruktion. Innehållet har inte närmare preciserats. Både allmänspråk-

ligt och sakligt är termen diffus. . Det socialpolitiska ekonomiska stödet beskrivs vanligen i de gängse be- greppen socialförsäkring och tillhörande stödformer samt socialhjälp. Er- sättningsformer vid sidan av dessa behandlas mera sällan i socialpolitiska sammanhang. Behovet av ett samlat grepp på bidragsområdet aktualiserades i början av 1970-talet. Bakgrunden var bl. a. att socialförsäkringens utbygg- nad och framväxten av nya bidragsformer gjorde det i vissa avseenden svårt att överblicka rätten till bidrag i olika situationer. En första övergripande kartläggning och beskrivning, omfattande samtliga bidrag och ersättningar till den enskilde, genomfördes av socialpolitiska bidragsutredningen.

Vid en avgränsning av bidragssystemet måste man beakta att de kontanta ersättningarna ingår som en del av samhällets totala socialpolitiska insatser i form av socialvård, bostadspolitik, hälso- och sjukvårdspolitik osv. Å andra sidan kan samordningsfrågor beträffande bidragen undersökas närmare en- dast om bidragen betraktas som delar av ett komplext system.

Vi har funnit det ändamålsenligt att avgränsa bidragssystemet till att gälla de författningsreglerade kontanta ersättningar med socialpolitisk inriktning, som helt eller delvis finansieras med statliga medel. Det gäller bidrag som samhället via offentliga eller motsvarande organ överför till den enskilde och som denne fritt kan disponera över.

Utanför det på så sätt definierade bidragssystemet kommer då att ligga kontanta förmåner för vilka kommunala organ är huvudmän. Det gäller exempelvis socialhjälp, hemsjukvårdsbidrag m. m. Vidare faller utanför olika system för avgiftsreduktion, exempelvis sjukvårdsförmåner. Att dessa för- månsslag lämnas utanför i denna redovisning innebär inte att samordnings- frågorna här skulle vara mindre betydelsefulla. Avgränsningen har främst arbetstekniska motiv. Kommunala bidrag och olika system för avgiftsre- duktion innehåller flera särpräglade samordningsfrågor som gör dessa för- måner lämpade för en speciell översyn.

Vid sidan om stödformer inom det socialpolitiska trygghetssystemet finns det också inom beskattningen vissa regler med sociala inslag. Dessa skat- tevillkor behandlas i kapitel 12.

Den gjorda avgränsningen märks framför allt i våra överväganden medan den i mindre grad präglar redovisningen av bakgrunden m.m.

3.3. Lagteknisk uppbyggnad

Bidragssystemets differentiering och bidragens historiska ursprung återspeg— las kanske tydligast i den lagtekniska uppbyggnaden. Bidragslagstiftningen är i flera avseenden splittrad och den författningsmässiga formen varierar. Systemet är författningsmässigt ordnat i ett 70-tal större och mindre lagar och förordningar som direkt berör utgivandet av ersättning. Inräknas också de kompletteringar som utfärdas av ansvariga myndigheter blir antalet för- fattningar betydligt högre.

Av de olika grenarna av socialförsäkringen är fem samlade i lagen om allmän försäkring (AFL), nämligen sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen. folkpensioneringen och ATP samt den frivilliga sjuk- och pensionsförsäk- ringen. I sjukförsäkringen ingår sjukvårdsförmåner och sjukpenningförsäk- ring. Folkpensioneringen och ATP innehåller varför sig ålderspension, för- tidspension och familjepension. Övriga förmåner inom AFL är handikapp- ersättning, vårdbidrag och barntillägg.

I fråga om vissa förmåner hänvisar AFL till anslutande lagar. Det gäller hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg (KBT) och pensionstillskott.

Övriga grenar av socialförsäkringen regleras i fristående lagar, nämligen arbetsskadeförsäkringen, delpensioneringen, arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet.

Till försäkringslagarna finns knutna en rad specialförfattningar som när- mare reglerar vissa bidrag eller vissa frågor.

Utanför socialförsäkringen i traditionell mening finns det ett antal bi- dragsformer som regleras i särskilda lagar och förordningar. Det studiesociala stödet, som består av studiehjälp, studiemedel och vuxenstudiestöd, be- handlas i studiestödslagen och studiestödsförordningen. Stödet under ar-

betsmarknadsutbildning har inordnats i arbetsmarknadskungörelsen. Ersätt- ningen under värnpliktstjänstgöring 0. d. regleras dels i familjebidragslagen, dels i värnpliktsförmånsförordningen. Bostadsbidragen till barnfamiljer be- stäms av två förordningar om statligt och statskommunalt bostadsbidrag. Socialhjälpen regleras i socialhjälpslagen. Särskilda lagar finns också om all- männa barnbidrag och bidragsförskott.

Vissa förmåner under kommunalt huvudmannaskap saknar en författ- ningsreglering, däribland hemsjukvårdsbidrag och kommunalt bostadsbidrag till handikappade.

3.4. Bidrag vid olika behovssituationer

Som redovisats i kapitel 1 skall vi undersöka samordningsmöjligheter inom ramen för befintliga bidragsformer och deras inriktning. Av störst betydelse för inriktningen är bidragens grundvillkor, enligt vilka ersättningsrätten prö- vas. Utformningen av dessa villkor visar hur bidragen differentieras med hänsyn till olika behovssituationer.

I det följande ges en systematisk sammanställning av de viktigaste grund- villkoren inom nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem. Redovis- ningen är av naturliga skäl synnerligen summarisk. Med uppdelningen vill vi visa dels att differentieringen innebär att i en viss behovssituation kan stöd utges från flera bidragsformer med olika syften, dels vilka huvudsakliga förutsättningar för samordning som det finns med hänsyn till bidragens inriktning.

Sjukdom och handikapp

Vid kortvarig sjukdom som medför en nedsatt arbetsförmåga med minst hälften ersätts största delen av inkomstbortfallet med sjukpenning. Är ar- betsförmågan varaktigt nedsatt med minst hälften kan förtidspension be- viljas. Om nedsättningen inte är varaktig men kan antas bestå för avsevärd tid så kan sjukbidrag utges. Förtidspension och sjukbidrag kan utges dels från folkpensioneringen, dels från ATP. Personer som saknar eller har låg ATP erhåller dessutom pensionstillskott. Ersättning för vårdkostnader vid sjukdom — för läkarvård, sjukvård, läkemedel o.d. utbetalas vanligen direkt till vårdgivaren medan den försäkrade betalar en låg enhetlig avgift eller erhåller kostnadsfri vård och behandling.

Om nedsättningen av arbetsförmågan orsakas av en arbetsskada utges sjukpenning och ersättning för vård- och läkemedelskostnader från sjuk- försäkringen under samordningstiden om 90 dagar, därefter sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen med full kompensation för inkomstbortfallet. Blir nedsättningen av arbetsförmågan långvarig kan livränta beviljas för in- komstförlusten. Efter samordningstiden ersätts nödvändiga kostnader för läkarvård, läkemedel, behandling o.d. av arbetsskadeförsäkringen.

Om någon före 65 års ålder fått sin funktionsförmåga nedsatt så att han behöver hjälp för sin dagliga livsföring eller för att kunna förvärvsarbeta kan handikappersättning utges. Detsamma gäller om han i övrigt får be-

tydande merutgifter. Om ett barn under 16 år på grund av sjukdom. psykisk utvecklingsstörning etc. behöver särskild tillsyn och vård kan vårdbidrag beviljas.

Under rehabilitering i form av arbetsmarknadsutbildning etc. utges ut- bildningsbidrag.

Barns försörjning och vård

Vid ett barns födelse beviljas föräldrapenning under högst 180 dagar. Den kan också utges under sista tiden av havandeskapet. Föräldrapenning för tillfällig vård av barn under 10 år utges i samband med sjukdom hos barnet eller dess ordinarie vårdare, vid besök i barnhälsovård eller barnomsorg samt till fader vid barns födelse. Särskild föräldrapenning utges för vård av barn under 8 år under högst 90 dagar.

Nya regler inom föräldraförsäkringen träder i kraft den 1 januari 1980. De innebär bl. a. att gravida kvinnor med tungt arbete kan få rätt till ha- vandeskapspenning i graviditetens slutskede, att åldersgränsen för föräldra- penning vid tillfällig vård av barn höjs till 12 är samtidigt som ersättnings- tiden förlängs till högst 60 dagar per barn och år.

Allmänna barnbidrag utges till barns uppehälle och fostran. Om ingen av föräldrarna eller bara en av dem har vårdnaden om ett barn kan bi- dragsförskott beviljas. Även om föräldrarna har gemensam vårdnad, men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en av dem, lämnas bidrags- förskott i förhållande till den andra föräldern. Om en eller båda föräldrarna har avlidit kan utges barnpension från folkpensioneringen och ATP. Har förälder avlidit till följd av en arbetsskada utges livränta från arbetsska- deförsäkringen. Barntillägg från folkpensioneringen utges för varje barn un- der 16 år till förälder som uppbär ålders- eller förtidspension.

Familjepenning utges för värnpliktigs barn under 18 år.

Ålderdom

Rätt till ålderspension inträder normalt vid 65 år. Ålderspensionen kan tas ut i förtid från 60 år och skjutas upp till 70 år. Ålderspension kan utges dels från folkpensioneringen, dels från ATP. Även här kan, såsom vid för- tidspension, pensionstillskott utges. Hustrutillägg tillkommer enligt huvud- regeln hustru i åldern 60—65 år om maken uppbär ålders- eller förtids- pension och makarna har varit gifta i minst fem år. Delpension' kan beviljas anställda i åldern 60—65 år som minskat sitt arbete med i genomsnitt minst fem timmar per vecka och som därefter har deltidsarbete med minst 17 timmar per vecka. Från och med den 1 januari 1980 införs rätt till delpension även för egenföretagare.

Efterlevande vuxna

Rätt till änkepension från folkpensioneringen tillkommer änka om hon har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under sexton år, som vid makens död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan.

I annat fall fordras för pension att änkan vid makens död har fyllt 36 år och varit gift med honom i minst fem år. Änkepension kan utges från ATP om äktenskapet har varat i minst fem år och ingåtts innan den för- säkrade fyllt 60 år eller om den försäkrade efterlämnar barn. Om ATP är låg kan pensionstillskott utges. Om den försäkrade avlidit till följd av en arbetsskada har änkan under i stort sett samma förutsättningar som inom folkpensioneringen rätt till livränta från arbetsskadeförsäkringen. Även för- älder till en avliden försäkrad som kommer att sakna behövligt underhåll kan beviljas en livränta från denna försäkring.

Arbetslöshet

Medlemskap i en arbetslöshetskassa under minst 12 månader och förvärvs- arbete under minst 5 av 12 månader kan ge rätt till ersättning vid arbetslöshet. Som allmänna villkor gäller att den försäkrade är arbetsför, oförhindrad att arbeta, beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, anmäld som arbets- sökande hos arbetsförmedlingen och inte kan erhålla ett lämpligt arbete.

Den som inte är arbetslöshetsförsäkrad eller ej uppfyllt medlemsvillkoret eller som har uppnått viss ålder och tömt ut försäkringens ersättningsperiod kan ha rätt till kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). För KAS gäller dels samma arbetsvillkor och allmänna villkor som för arbetslöshetsförsäkringen, dels särskilda arbetsvillkor bl. a. för den som vårdat åldring eller handikappad eller genomgått arbetsmarknadsutbildning.

En arbetslös som har fyllt 60 år och har tömt ut möjligheterna till ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS kan vidare ha rätt till förtidspension.

Den som erhåller arbetsmarknadsutbildning på grund av arbetslöshet eller risk för arbetslöshet erhåller utbildningsbidrag. Utbildningsbidrag lämnas i form av dagpenning, Stimulansbidrag och särskilt bidrag för kursavgifter, resor m.m.

Studier

Förlängt barnbidrag kan beviljas för barn som fyllt 16 år och som går kvar i grundskolan. Studiebidrag utges till studerande i gymnasial utbildning 0. (1. som fyllt högst 19 år under det kalenderår då läsåret börjar. Inkomstprö- vat tillägg utges till studerande mellan 17 och 19 år i gymnasial utbildning. Behovsprövat tillägg kan beviljas för samma kategori studerande mellan 16 och 19 år.

Från och med den 1 juli 1979 infördes utvidgade möjligheter för 18—19- åringar i gymnasial utbildning att få uppbära återbetalningspliktiga studie- medel.

Vid eftergymnasial utbildning kan återbetalningspliktiga studiemedel be- viljas. Därtill kan utges icke återbetalningspliktigt studiebidrag. Den som genomgår forskarutbildning kan erhålla utbildningsbidrag för doktorander.

Vuxna som studerar kan erhålla vuxenstudiestöd. För studier på en nivå motsvarande grundskolans högstadium , gymnasieskolan och högskolan kan särskilt vuxenstudiestöd beviljas. För vuxna som deltar i studiecirklar resp. kona ämneskurser vid folkhögskola finns tim- och dagstudiestöd.

Värnplikt o. d.

Vid värnpliktstjänstgöring och motsvarande erhåller den tjänstepliktige för- måner av olika slag, exempelvis dagpenning, dagersättning, premier och utryckningsbidrag. Till den tjänstepliktiges barn, maka och därmedjämställd kan utges familjepenning.

Bostadskostnader etc.

Statligt bostadsbidrag till barnfamiljer kan beviljas för varje barn under 17 år efter prövning mot familjens statligt taxerade inkomst. Statskommunalt bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. beräknas med hänsyn till antalet barn, bostadskostnaderna och de taxerade inkomsterna. Bidraget kan också be- viljas ensamstående och makar utan barn. Statskommunalt bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. 11. kan tillkomma pensionärer utan barn, dvs. ogifta personer som uppbär folkpension eller makar där någon av dem åt- njuter pension. Kommunalt bostadstillägg till folkpension utges till den som åtnjuter folkpension i form av ålders-, förtids- eller änkepension eller har hustrutillägg. Bostadstilläggets storlek bestäms av bostadskostnaderna och pensionärens inkomster. Vid värnpliktstjänstgöring och motsvarande kan bidrag beviljas för kostnader för den tjänstepliktiges bostad.

3.5. Bidragens konstruktion

Utöver de i föregående avsnitt kort återgivna grundvillkoren bestäms bi- dragens inriktning till väsentliga delar av den konstruktion som används. Olika konstruktioner för att fastställa ersättningsbeloppet beror bl. a. av bi- dragets syfte i förhållande till den enskildes försörjningssituation.

En genomgång av de socialpolitiska bidragskonstruktionerna kan göras på olika sätt. En indelningsgrund är att utgå från ersättningarnas generella eller selektiva karaktär. Då tar man hänsyn till både mängden villkor och deras innehåll. De villkor som har störst betydelse när det gäller utform- ningen är de som preciserar anknytningen till bidragstagarens inkomst. Vi har valt en sådan indelning eftersom den på ett enkelt sätt klargör stöd- formernas olika syften.

Grundbidrag

Med grundbidrag avses här de olika ersättningar och bidrag i nuvarande stödsystem som utges i huvudsak oberoende av bidragstagarens inkomstför- hållanden och som avser att helt eller delvis täcka försörjningen.

Grundbidragen kan delas in i olika undergrupper. 1 en första grupp är det fråga om försörjningsstöd på enhetlig nivå till personer som normalt inte förvärvsarbetar eller också har låg inkomst. Stödet utges i de behovs— situationer där, i motsvarande fall, de förvärvsarbetande erhåller en in- komstrelaterad ersättning. Oftast utgörs stödet av en garantinivå inom eller anknuten till den inkomstrelaterade ersättningen.

Följande garantibidrag finns i det nuvarande systemet:

Kontant arbetsmarknadsstöd

Hemmamakesjukpenning

Lägsta arbetsskadesjukpenning och arbetsskadelivränta Garantinivå för föräldrapenning Garantinivåer för utbildningsbidrag (även vissa vuxenstudiestöd) Lägsta dagpenning vid repetitionsutbildning m.m. Ålderspension i form av folkpension jämte pensionstillskott Förtidspension i form av folkpension jämte pensionstillskott.

DDDDCLEIEICI

En andra undergrupp består av de stöd på schablonnivå som tillkommer barn och änkor här underhållet från en försörjare uteblir. Det gemensamma för dessa stöd är att de härleds från en annan persons underhållsskyldighet:

El Änkepension i form av folkpension jämte pensionstillskott D Barnpension i form av folkpension Cl Motsvarande arbetsskadelivräntor på lägsta nivå El Bidragsförskott

En tredje undergrupp består av kompletterande ersättningar på schablonnivå som utges t. ex. till dem som är handikappade eller har barn. Som exempel kan nämnas handikappersättning, barnbidrag, studiebidrag och olika barn- tillägg.

Grundbidragen är av ganska skiftande karaktär. Det man närmast avser med grundbidrag torde vara de bidrag som skall svara för de grundläggande levnadskostnaderna. Utmärkande för dessa är att stöden utges även om bidragstagaren inte kommit in i arbetslivet. Det finns inget gemensamt grundbidrag utan olika bidrag beviljas i vissa fastställda behovssituationer vid ett visst arbetshinder.

Grundbidragen kan sägas vara mer eller mindre renodlade på så sätt att deras funktion måste ses i samband med övriga bidrag och olika grundbidrag kan utges samtidigt i en viss situation. I vissa fall är grundbidragen kom- pletterade med tillägg som beror av inkomsten.

Syftet med grundbidragen har oftast angetts i vaga ordalag som att ge skälig levnadsstandard, bereda grundläggande försörjningsstöd eller tillför- säkra ekonomisk grundtrygghet.

Nivåerna för grundbidragen är inte enhetliga. Skillnaderna är till stor del betingade av bidragens olika syften. Även garantibeloppen som är anknutna till inkomstrelaterade ersättningar varierar, vilket torde bero på att bidragen riktar in sig på grupper som genomsnittligt har olika behov. En viss sam- ordning mellan nivåerna finns dock för vissa grupper av bidrag.

Grundbidrag som har formen av garantibelopp är i princip skattepliktiga även om beloppen ofta är så låga att någon skatt i praktiken inte behöver erläggas. Andra grundbidrag räknas i regel inte som skattepliktig inkomst. Vissa grundbidrag värdesäkras genom anknytning till basbeloppet. Andra uppräknas genom särskilda beslut av statsmakterna.

Inkomstrelaterade ersättningar

Med inkomstrelaterade ersättningar avses de kontantstöd som ersätter en bortfallen arbetsinkomst och som i princip utges med högre belopp vid ökande inkomster. Det kan sägas finnas följande tio huvudformer av sådana ersättningari nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem, varav fiertalet kommer i fråga vid ett tillfälligt inkomstbortfall.

Sjukpenning Föräldrapenning Sjukpenning, arbetsskada Dagpenning vid repetitionsutbildning o.d. Dagpenning vid arbetslöshet Utbildningsbidrag Vuxenstudiebidrag Tilläggspension Livränta Delpension

DDDDDDEIEIEID

Differentieringen av bidragssystemet innebär således att man med preci- serade grundvillkor söker avgränsa i vilka situationer som en person skall skyddas mot inkomstförlust vid ofrivillig bortovaro från arbetet. Vid pröv- ning av rätten till ersättning har också villkor beträffande personkrets be- tydelse. Dessa regler anger vilka krav som skall vara uppfyllda för att en person skall vara försäkrad eller motsvarande. Personkretsvillkoren uppvisar betydande skillnader mellan olika inkomstrelaterade ersättningar.

Av stor betydelse för utformningen av inkomstrelaterade ersättningar är principerna för fastställandet av ersättningsgrundande inkomst. Inkomstun- derlaget är ett mått på den inkomst som går förlorad vid ofrivilligt arbets- uppehåll. Bland de inkomstrelaterade ersättningarna förekommer fyra olika inkomstunderlag. Gemensamt för samtliga ersättningar är att de baseras på arbetsinkomsten. Ett undantag är dock ATP där, utöver arbetsinkomster, bl.a. flera inkomstrelaterade ersättningar inräknas i underlaget.

För beräkningen av ersättningsbelopp på grundval av inkomstunderlaget finns i huvudsak två system. I det ena uträknas beloppen som en viss procent av underlaget. Det andra bygger på schablonbelopp kompletterade med maximeringsregler. Till nivåkonstruktionen hör också olika principer för ersatta dagar. Sjukpenningen och därmed sammankopplade ersättningar baseras på en sjudagarsregel, dvs. ersättning utges i princip för varje dag i veckan. Arbetslöshetsersättningen m. ti. grundas på fem ersättningsdagar per vecka.

Bestämmelser om karens och ersättningstid tillhör också de grundläggande beräkningsreglerna. Karensvillkor, dvs. att ersättning beviljas först efter viss tid av arbetsuppehåll, finns för arbetslöshetsförsäkringen och för in- sjuknandedagen inom sjukpenningförsäkringen. Beträffande ersättnings- tiden gäller att den i princip är obegränsad för flertalet ersättningar, dvs. ersättning utges så länge behovet kvarstår enligt grundvillkoren. Undantag är föräldrapenning samt arbetslöshetsersättning, för vilka har fastställts en längsta ersättningstid. Samtliga inkomstrelaterade ersättningar är skatte- pliktiga och inom flertalet finns garantinivåer.

Sättet att fastställa inkomstunderlag, beräkna ersättningsbelopp samt reg- ler om ersättningsdagar, karens och ersättningstid samverkar så att det fak- tiska ersättningsbeloppet när inkomsten bortfaller varierar beroende av vad som förorsakat bortfallet.

Inkomst- och behovsprövade bidrag

Som inkomstprövade räknas bidrag som minskar vid ökande inkomst. Även de inkomstprövade bidragen är av mycket skiftande karaktär. De är avsedda att täcka behov i olika situationer eller att som den nuvarande socialhjälpen vara en slags minimigaranti. Inkomstprövade bidrag kan ytterligare delas upp med utgångspunkt i vad mån prövningen endast baseras på inkomstför- hållanden eller om hänsyn också tas till utgifter och försörjningssituation. Följande inkomstprövade bidrag ingår i det i avsnitt 3.2 avgränsade bi- dragssystemet.

Statligt bostadsbidrag till barnfamiljer Statskommunalt bostadsbidrag till barnfamiljer Statskommunalt bostadsbidrag till folkpensionärer Kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer Hustrutillägg Studiestöd, inkomstprövat tillägg Studiestöd, behovsprövat tillägg Familjepenning vid värnplikt etc. Bostadsbidrag vid värnplikt etc.

EIEICIDDCICIDEI

Därutöver finns kommunalt bostadstillägg till handikappade, studiemedel samt den behovsprövade kommunala socialhjälpen.

När det gäller inkomstprövade bidrag är det naturligt att själva inkomstun- derlaget har en central roll. Det finns i nuvarande system tre huvudgrupper av inkomstunderlag för att bestämma bidragsgrundande inkomst. Vissa bi- drag grundas på den taxerade inkomsten året före bidragsåret. Några baseras på en beräknad framtida inkomst och vissa beräknas på aktuell inkomst under en viss tidsperiod. Vidare skiljer sig underlagen när det gäller vad som utöver arbetsinkomst, exempelvis förmögenhet eller sociala förmåner, skall inräknas i underlaget.

De olika bidragens varierande syfte återspeglas i det sätt på vilket bi- dragsbeloppen framräknas. Något renodlat inkomsttillägg som fastställs en- dast utifrån faktisk inkomst kan inte sägas finnas i nuvarande system. Bi- dragsbeloppen bestäms i stället med hänsyn till barnantal, bostadskostnad, faktiska utgifter etc. Vissa bidrag utges oreducerade med förhållandevis låga schablonbelopp upp till en viss inkomst, varefter de successivt trappas av. Andra bidrag utges med förhållandevis höga belopp upp till en viss gräns, varefter de snabbt upphör. De inkomstprövade bidragen är med ett undantag (hustrutillägg) inte skattepliktiga inkomster.

3.6. Bidragssystemets administration

Socialförsäkrings- och bidragssystemets administration behandlas närmare i kapitel 16, varför här endast ges en schematisk överblick av organisationen.

Merparten av nuvarande bidragssystem handhas av socialförsäkringsor- ganisationen, dvs. försäkringskassorna och riksförsäkringsverket. Handläg— gande och beslutande organ är landets 26 allmänna försäkringskassor som har drygt 450 lokalkontor spridda i landet. Riksförsäkringsverket är till- synsmyndighet men har också vissa servicefunktioner när det gäller da- tordrift, utbetalning m. m. Under en följd av år har allt fler uppgifter överförts till denna organisation, varigenom ansvarsområdet utvidgats från den ur- sprungliga socialförsäkringen till att gälla även andra socialpolitiska bidrag, exempelvis barnbidrag, bidragsförskott, dagpenning vid repetitionsutbild- ning.

Den enda grenen av socialförsäkringen som ligger utanför är den nu- varande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Den handhas av erkända ar- betslöshetskassor, vilka vanligtvis är uppbyggda i anslutning till olika fack- liga organisationer. Tillsynsmyndighet är arbetsmarknadsstyrelsen. Det kon- tanta arbetsmarknadsstödet handhas av- arbetsmarknadsorganen, dvs. länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadsstyrelsen. Stödet utbetalas av för-

säkringskassorna och riksförsäkringsverket. Bostadsbidragen till barnfamiljer handläggs av förmedlingsorgan inom

kommunerna under tillsyn av bostadsstyrelsen, medan bostadsstödet till folkpensionärer sköts av försäkringsorganisationen. Värnpliktsförmånerna, utom dagpenning vid repetitionsutbildning, administreras till olika delar av kommunerna, försvarets civilförvaltning och regementena. Även soci- alhjälpen är en kommunal uppgift.

Administrationen av det studiesociala stödet är uppdelad. I stora drag gäller att stödet till yngre elever sköts av skolstyrelser och skolor medan studiemedlen handhas av studiemedelsnämnder. Särskilda vuxenutbild- ningsnämnder beslutar om rätt till vuxenstudiestöd medan försäkringsor- ganisationen beräknar och utbetalar stödet. Tillsynsmyndigheten, centrala studiestödsnämnden, ansvarar för vissa delar av studiestödet, exempelvis studiestöd för studier utomlands.

Även besvärsorganisationen är på samma sätt uppdelad. För flertalet er- sättningar är försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol besvärsorgan. För olika former av arbetsmarknadsstöd, studiestöd och bostadsstöd gäller andra besvärsordningar.

3.7. En funktionsinriktad struktur

En samlad syn på socialförsäkringens och bidragens lagtekniska utformning, inriktning på behovssituationer, olika konstruktioner och administrativa lös- ningar kan ge underlag för att beskriva systemets kännetecken i mer all- männa termer. Dessa egenskaper tillsammans belyser hur nuvarande system skiljer sig från såväl andra verksamheter på det socialpolitiska området som generella modeller till grundtrygghet.

Ett grundläggande drag i det nuvarande ekonomiska trygghetssystemet är att socialpolitiska bidrag med några få undantag riktas till de grupper i samhället som av olika skäl inte kan eller inte anses böra förvärvsarbeta. En enkel förteckning av exempel på ”bidragsberättigade situationer” är föl- jande:

Barnafödsel Barndom Studier Tjänstgöring inom totalförsvaret Sjukdom Arbetsskada Arbetslöshet

Handikapp Ålderdom

Vårdnadsbehov

DDDEIEIDEIEIDEI

Det är dock långt ifrån alla icke—arbetande som inryms; som exempel ges inte stöd till vuxna som försörjs av andra, personer som lever på kapi- talinkomster m. m. Uppdelningen är inte heller fullständig. Det finns mel— lanformer, t. ex. speciellt stöd till handikappade som förvärvsarbetar, bo- stadsbidrag till barnfamiljer. Detta särdrag kan annars sägas vara huvud- punkten i differentieringen av bidragssystemet, som innebär att samhället med hänsyn till begränsningen av de ekonomiska resurserna har skilt ut vissa grupper, som inte kan försörja sig genom förvärvsarbete, och avpassar stöden till dessa gruppers varierande behov.

Beroende på hur många kriterier eller villkor som skall uppfyllas för att rätt till bidrag skall föreligga kan vi också se bidragen fördelade över en kontinuerlig skala med avseende på hur allmänna resp. riktade förmånerna är. Det finns en stor grupp av bidrag som till sin natur är generella, dvs. de utges till alla personer i en viss situation. Som exempel kan nämnas barnbidrag och ålderspension. Å andra sidan finns det en mindre bidrags- grupp som är selektiv, dvs. förmånerna utges endast till vissa personer i en bestämd situation efter särskild prövning. Till denna grupp hör t. ex. familjebidrag vid värnplikt, behovsprövat studiestöd osv.

Ändå kan man hävda att överföringen av bidrag är detaljreglerad, till skillnad från flertalet övriga verksamheter inom den socialpolitiska sektorn. Inom exempelvis medicinsk vård och social vård ingår alltid ett mått av skönsmässighet när man bestämmer åtgärder. Inom bidragssystemet som helhet har det däremot sedan länge varit en stark strävan till minskat ut- rymme för skönsmässighet genom att i formella villkor noggrant ange bi- dragsrätten.

Bidragen överförs således enligt ett fastställt regelsystem, vars syfte är att rikta och differentiera stödet i varierande grad, selektivt eller generellt, till i första hand icke arbetande med vissa accepterade behov. Denna styrning brukar också ses som en filtreringsmekanism som från totalbefolkningen genom olika villkor avgränsar den grupp som stödet är avsett för. Denna mekanism kan schematiskt beskrivas såsom i diagram 3.1. Personkretsvillkoren anger den grupp människor av hela befolkningen som totalt sett omfattas av en försäkring eller kan komma i fråga för ett

/ Personkretsen

Bidragsber'a't- " tigade situa— tioner

. Personer som faktiskt Hela befolkningen får bidrag

Diagram 3.1 Bidragssyste- metsfiltreringsmekanismer.

bidrag. Ytterligare ett antal regler anger i vilka situationer dessa människor har bidragsrätt. Slutligen har vi det faktiska utfallet av villkoren, dvs. den grupp som i praktiken erhåller bidrag.

Den schematiska bilden gäller självfallet inte alla bidragsformer. För många stödformer, t. ex. inom den allmänna försäkringen, är i stort sett hela befolkningen innefattad enligt personkretsvillkoren. Inom andra bidrag, t. ex. barnbidrag, sammanfaller i stort personkretsen med den bidragsbe- rättigade situationen. Grundmodellen visar dock på några viktiga frågeställ- ningar inom bidragssystemet. I diagrammet har således markerats att det faktiska utfallet av prövningen, dvs. de personer som erhåller bidrag, kan innebära dels en undertäckning, dels ett överutnyttjande. Alltför vaga resp. komplicerade och svåröverskådliga bidragsregler kan föra med sig att vissa människor går miste om en berättigad ersättning medan i andra fall ersättning kan utges trots att det inte har varit lagstiftarens avsikt. Oberättigad er- sättning kan också utges t.ex. till följd av missbruk av regelsystemet.

Sammantaget kan det nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystemet betecknas som funktionsinriktat. Det betyder att olika behovssituationer tillgodoses på varierande sätt efter skilda regler av olika samhällsorgan. En viss lagteknisk och administrativ samordning finns i lagen om allmän för— säkring och i socialförsäkringsorganisationen. Fortfarande är det dock sär- skilda bidragsregler för olika behov. Många bidragsformer vid sidan av för- säkringen grundas på speciella regelsystem och handhas av särskilda myn- digheter.

3.8. Kostnader, utnyttjande m. m.

En god bild av socialförsäkrings— och bidragssystemets stora betydelse sam- [Det senaste årsom det hällsekonomiskt och för de enskildas försörjning erhåller man genom att f_ "_j—mus officiellstatistik granska systemets kostnader och utnyttjande. En redovrsnmg av förhål- för. landena under år 1977' ges i tabell 3.1.

Tabell 3.1 Socialpolitiska bidrag, antal mottagare och kostnader 1977

Bidragsändamål Antal ersatta (1 OOO-tal) Utgivet belopp Personer Dagar Milj. kr % Familjer och barn 6 184 10,1 Allmänna barnbidrag 1 791” 3 503 Bidragsförskott 2151” 496” Barnpension, folkpension 44” 130” Barnpension, ATP 42” 154 Livränta till barn, LAF 8 894 Föräldrapenning, barns födelse 177 20 182 1 609 Föräldrapenning, tillf. vård av barn 783 1850 203 Studie/£ 2 351,3 3,9 Förlängt barnbidrag 32 18 Studiebidrag 197 285 Inackorderingstillägg (grundbelopp) 30 52 Inackorderingstillägg (fria hemresor) 27 31 Resetillägg 94 86 Inkomstprövat tillägg 14 7 Behovsprövat tillägg 4 5 Resekostnadsersättning 1 0,3 Studiemedel till yngre elever 3 8 Grundutbildning för vuxna 3 7 Studiebidrag till äldre studerande 139 230 Studiemedel till äldre studerande 119 1393 Vuxenstudiebidrag 15 161 Studiemedel vid vuxenutbildning 9 34 Timstudiestöd 30 14 Dagstudiestöd 45 20 Värnpliktsy'änstgöring etc. 458,6 0,8 Familjepenning” 33* Bostadsbidrag? 22* Näringsbidrage 1,6* Dagersättning, repetitionsutb. . . 1405 195 Dagers. inkl. tillägg, grundutb. 48 12882 207 Bostad 3 859 6,3 Bostadsanpassningsbidrage 8[ 57 Bostadsbidrag 591g 1 600” KBT till pensionärer 790" 2202 KBT till handikappade Sjukdom och handikapp 22 931 37,6 Sjukvårdsförmåner, AFL . . 6060 Sjukpenning, AFL 107 687 10 740 Sjukpenning, läkarvård etc., LAF 1000” 168 Sjukpenning. statl. pers. skadeskydd . . 45 Ersättning till smittbärare (kort tid) . . 50 5 Förtidspension, folkpension 258” 3050€ Förtidspension, ATP 164" 2 195c Egenlivränta, LAF 64 324 Handikappersättning 35" 157” Vårdbidrag 14" 187”

1 Materialet har utarbetats av Jan Nasenius.

Bidragsändamål Antal ersatta (1 OOO-tal) Utgivet belopp Personer Dagar Milj. kr % ___—___— Arbetslb'shet 2 625 4,3 Ers. från arbetslöshetskassa 134 8 161 1 015 Kontant arbetsmarknadsstöd 80 181 Flyttningsbidrag 19 89 Utbildningsbidrag 138 1 340 Efterlevande vuxna. ålderdom etc. 21 505,4 35,1 Änkepension, folkpension"' ( 87 836 Änkepension, ATP" 167 884 Efterlevandelivränta LAF 2 89” Delpension 26 420 Ålderspension, folkpensiona' 1 284 13 905 Ålderspension, ATPa' [ 622 5 371 Begravningshjälp, LAF . . 0,4 Tillägsjörmdner !. pensiona' c 82 464 0,8 Soria/hjälp 378 749 1 ,2

"Januari 1977. bUppskattning från tre kvartal. "Årsbelopp i januari 1977. ”Livränta till efterlevande barn och vuxna. "Avser budgetår 1977/78. f Lägenheter. ! December 1977. " Exkl. dagar under samordningstiden. * Uppskattningar. Källor: Riksförsäkringsverket, centrala studiestödsnämnden, försvarets civilförvalt- ning, bostadsstyrelsen, statistiska centralbyrån, arbetsmarknadsstyrelsen.

Tabellen visar att pensioner samt ersättning vid sjukdom och handikapp svarar för huvudparten av såväl kostnader som antal ersatta personer och dagar. Dessa ersättningar svarar för tillsammans ca 3/4 av kostnaderna. Närmast följer familje- och bostadsstöd som svarar för inemot 1/10 vardera. Övriga kontantersättningar tar i anspråk endast några få procent av de totala bidragskostnaderna.

De sammanlagda samhällsutgifterna för socialpolitiken under detta år (utom vad avser arbetsmarknad och bostadsproduktion) har beräknats till ca 106 miljarder kronor. Det betyder att kostnaderna för kontantersättningar i olika former, ca 61 miljarder, svarar för omkring 58 % av de totala so- cialpolitiska kostnaderna. Omräknat motsvarar bidragskostnaderna ca 32 % av den privata konsumtionen, som år 1977 uppgick till 189 miljarder.

När det gäller kostnadernas fördelning på olika bidragsformer har en upp- delning gjorts på grundbidrag, inkomstrelaterade ersättningar och in- ltt».-.tistpiöx'ade bidrag under åren 1968 och 1978 (tabell 3.2)1 Beräkningarna grundas på uppgifter i budgetpropositioner. Fördelningen ärinte fullständigt genomförd eftersom det i några fall inte har varit möjligt att statistiskt särskilja garantibelopp från inkomstrelaterade belopp.

Tabell 3.2 Socialpolitiska bidragskostnader fördelade på bidragssystemets huvud- former åren 1968 och 1978

1968 1978 Milj. kr % Milj. kr % Grundbidrag 7 922 60 29 102 42 Inkomstrelaterade ersättningar 3 801 29 32 686 48 Inkomstprövade bidrag 1 538 11 6 863 10 Summa 13261 100 68 651 100

Av tabellen framgår att kostnadsinsatserna under denna period förskjutits från grundbidrag till inkomstrelaterade ersättningar. Förändringen är möj- ligen något överskattad med hänsyn till ovannämnda begränsning. Dess- utom inverkar införandet av skatteplikt för sjukpenning m. fl. ersättningar. Exempelvis uppgick innehållen preliminär skatt för sjukpenning m. fl. dag- ersättningar till 4,4 miljarder år 1978 enligt uppgift från riksförsäkringsverket. Frånräknas detta belopp skulle inkomstrelaterade ersättningar svara för 44 % av kostnaderna. Förskjutningen torde vara helt förväntad bl. a. genom ATP:s successiva utbyggnad och införandet av nya inkomstrelaterade ersättningar som föräldraförsäkring, delpension, utbildningsbidrag m. m. Insatserna via inkomstprövade bidrag har sjunkit något och det kan nämnas att minsk- ningen varit mest markant för behovsprövade bidrag.

Socialförsäkrings- och bidragssystemet finansieras huvudsakligen genom arbetsgivaravgifter och statliga medel. Egenavgifter från de försäkrade finns främst inom arbetslöshetsförsäkringen, inom övriga försäkringsformer en- bart från egenföretagare. Kostnaderna för vissa försäkringsgrenar, nämligen ATP, delpensioneringen och arbetsskadeförsäkringen täcks helt av avgifter från arbetsgivare, beräknade på lönesumman, och från egenföretagare, grun- dade på taxerad inkomst. Andra grenar, t. ex. folkpensionering och sjuk- försäkring, finansieras huvudsakligen med sådana avgifter och i övrigt med statliga medel. Övriga delar av bidragssystemet, exempelvis barnbidrag, be- kostas med statliga medel. Kommunerna svarar för delar av utgifterna för bostadsstöd (även för bidragsförskott t.o.m. år 1980).

| I ,,,-'.: 'J'_' _._ '.i' '_,. "',a."' ' ,|':-._,,.,, .. ,- ' _- 'i' " ',-." j_ _|'_,."'|,l..||-r|_,'—_,,1.'|, j'. "'"""",','" ”' ',|-,;1' 'n'-,-.,,:—,",_'|',',,,_| ,.tlt',|...' .f' w,... ' ' "' .." " , "'.."' |'l-."'| : ||" Mini:-'""

.. ',,-|'.| .. = ." .--'-I |. |— | __

':' ',,.':,.,,,1.,,",, . .--| '|| |,l.,'|| |"|' HFI—|| ||_ lill , ll,ll__'l| | ll'. _- || | .1 '

' " '- " .l'g'. " "" |.'»! : '- .' ' ." i"" "'.|'|'. "" nu!. ".:,II. "':i,|,"I",' 'l'rE'IJ'h't' H::-).""i"r,, -'.' ',',"|."1'_"':'..,

| 'i | || | ,,,,.,-- "'.'.',_"'.!"'.'"."".j:. .'.-|: ”||| ' ,,,,I,I|'|'",, ..|-'.

. -|. | .- " . . ",.1,,',', ':,,'| 91 ." .i. """"""'". ' |. '_|. 'i' '. . T,. ,', .',,,,J_ |...' ' ||.' . , |, ,- | '_| HJ', ||, ..'-|' "'|- 1' —,_'4"" . " |. , .. __ . _. - .., ,. - ..,..,.,,_, .- l'l" " ”"i -. ,, ,. . '

|',,,':,.j,'||.,.,' ..'lJ ' ||,' ' . u-j, . ,—"_"-'|'|.,' '

,.n'. ,|-.| .. .

-., | '|| .l'|

... ,,|| 'L'l'ih': .' ' '|'-|

"':'—"H.. """|.Jr..-.I.|l

l_||| ILI

' ||. .. !-.."- | |.—»| _ "11 i"" "55':||'.|'|,"."'|' I'll |"|| I|,| ""'

. F .,,.i'r."|' _..'.|'.-i| .. "j- || :...-"'." '||

_ugm

. | " ".-:"",|" _.'_..— "II,... . ,'|, t'. |"i_ lar,-u 'li"",_,

, J. -. ..|,' " å,,| __,|.|.lI ,. --,, +., '... |-

"','. gr,. .. .'.: . '|'—..|? l

," ...". '.'l|.' I rJ: . ,. '|-.J_ (||-" "'||" -

du?"-| il'u"!»'u,,.p' ,,|"... | » |! "'|| 'u-u|,||,..é,;w .,. '-.'l"|"-.'." "'."9"”."...| . I

I"6_l,| I|||:I'l '|"l| li£,lll_ll,:ll,l'II | I,

','.l, '_', - ",:,,,-.-.Ä -»-' _1'_u_,,,l,d|,' ,, , _ "F...||- -':;|| ..".'|._| ","l" ':'-"' |,'-|'T ' , ,_ ' -..".-'.+|,'T'II".|..l-1||..| ' ', '.l'.u ». " :|. ' '...| |. "'|| '.. -".'.- ."|-.' '|'-. w '.' "--.|r.| ..'» ||

.....,,,,,,”, ..,,,,, _|.,,..— -..

|.'. - ,,|.l. '||._,| ._'- '- . . |" r..",-,'. ,',-- _, , .,,..,. .. , ,, I,, ,.|,.. ., , ., , . li ! '|| 'Al' ..

.- |. '||-'."..1' . '.'. .. '|',,','_I|",, .. "'"". .,,'.,.;'||'.' '

4. Allmänna överväganden

4.1. Inledning

Våra direktiv beträffande uppgiften att samordna det socialpolitiska bidrags- systemet är kortfattade och allmänt hållna. Det gäller såväl de ramar, inom vilka arbetet skall bedrivas, som de metoder som bör användas och målen för översynen. Vi har därför själva efter hand under utredningsarbetet fått precisera samordningsuppgiften med hänsyn till det material och de er- farenheter som samlats in.

Som framgått av avsnitt 1.2.1 har vi funnit det lämpligt att i denna ut- redningsetapp framför allt behandla samordningsmål för hela socialförsäk- ringsområdet och bidragssystemet. I föreliggande kapitel redovisas vår all- männa inställning till behovet av samordning, möjligheterna till mer genom- gripande samordning och de riktlinjer efter vilka strävandena kan inriktas.

4.2. Behovet av samordningsmål inom bidragspolitiken

Det socialpolitiska bidragssystemet har byggts ut och förbättrats genom år- tionden av utrednings- och reformarbete. Från att har varit några få väl avgränsade försäkrings- och hjälpformer med restriktiva och schablonartade ersättningsregler har systemet tillförts en mängd ytterligare Stödanordningar, kompletteringsförrnåner och Specialvillkor. Prövningsreglema och adminis- trationen har förfinats och utvecklats undan för undan. Allt fler behovs- situationer har täckts in. Bidragssystemet har kommit att spela en väsentlig ekonomisk roll för både samhället och den enskilde.

Det mångfacetterade och specialiserade bidragssystemet har emellertid också skapat nya problem. Den successiva anpassningen till nya behov och utvidgningen av stödssystemet har medfört en stor författningsmängd. Genom att förbättringar i stor utsträckning genomförts i form av påbyggnader på äldre lagstiftning, har historiskt betingade särregler kommit att bestå. Den enskildes inkomster, familjeförhållanden, bostad m. m. bedöms därför olika i skilda bidragsformer. Trots att allt fler bidragsformer och handlägg- ningsuppgifter har flyttats över till försäkringskassorna och riksförsäkrings- verket, är det en rad olika myndigheter och organ som administrerar bi- dragssystemet.

Bidragssystemets allt mer komplicerade uppbyggnad kan enligt vår me-

ning få till följd att det sociala syftet med olika ekonomiska trygghets- anordningar motverkas. En splittrad bidragsstruktur kan göra systemet svår- överskådligt. Det uppstår problem med att sprida kunskap om rätten till bidrag i olika situationer. Detta innebär risker för rättsförluster, dvs. att den försäkrade går miste om den ersättning han har rätt till. Vidare är det ofta svårt för den enskilde att kontrollera utfallet av gällande bidrags- villkor. Olika särregler kan medföra att en övergång mellan närliggande förmånsslag leder till förändringar i utgående stöd som framstår som omo- tiverade.

Vi anser att de ökade svårigheter som den enskilde möter när det gäller att erhålla avsedd hjälp i och för sig är tillräckliga skäl för att ge sam- ordningsaspekter stor vikt i reformarbetet inom bidragssystemet.

Det nuvarande bidragssystemet kan emellertid också skapa svårigheter för de handläggande myndigheterna. En uppdelad administration av likar- tade stödformer kan leda till gränsdragningsproblem beträffande myndig- heternas kompetens— och ansvarsområden. Det kan uppstå tveksamhet om hur stödbehovet skall bedömas i ett enskilt fall om ärendet prövas inom olika myndigheter. Det finns risk för dubbelarbete såväl för myndigheter som för försäkrade. Vissa stödbehov kan komma att inte tillgodoses, medan andra täcks från två eller flera myndigheter. I det ena fallet kan följden bli en oavsiktlig lucka i bidragssystemet så att den enskilde inte får den avsedda ekonomiska tryggheten. I det andra fallet kan det bli fråga om överlappande förmåner så att den enskilde överkompenseras.

För de handläggande organen kan det bli avsevärt merarbete och mer- kostnader i olika avseenden. Ett splittrat bidragssystem för med sig krav på invecklade rutiner för avisering, dubbelkontroll osv. Det finns flera exem- pel på att olika myndigheter parallellt utför likartade uppgifter, såsom att utreda den försäkrades inkomstförhållanden. Med den nuvarande uppbygg- naden kan vidare den enskilde få svårt att finna rätt myndighet.

Genomgången av utvecklingen inom bidragssystemet, som redovisas i kapitel 2, visar att åtskilliga samordningsåtgärder har kunnat genomföras utan att bidragens inriktning för den skull har ändrats. Samordningen har avsett såväl villkorens utformning som de organisatoriska lösningarna.

Det finns dock som vi ser det en lång rad kvarstående skillnader mellan olika bidrag som har historiskt ursprung. Under uppbyggnaden av bidrags- systemets huvudformer synes det ofta ha ansetts naturligt med en unik uppsättning prövningsregler för varje anordning. Det är framför allt under 1970-talets reformarbete som nya bidragskonstruktioner närmare har an- passats till befintliga stödformer. Som förhärskande intryck kvarstår dock att de olika delarna av nuvarande bidragssystem har utvecklats efter egna linjer.

En rad samordningsförslag beträffande viktiga grundvillkor, allmänna reg- ler, administration m. m. har också under den senaste lO-årsperioden över- vägts men inte genomförts. Ofta har motiven varit att man vill behålla bidragens särskilda egenskaper eller att samordningen bör prövas samlat.

Den pågående utvecklingen följer delvis samma mönster. Olika grenar av socialförsäkringen och andra bidrag vidareutvecklas huvudsakligen inom sina egna ramar. Den bedömningen har vi måst göra bl. a. i fråga om andra utredningars förslag rörande arbetslöshetsförsäkringen, föräldraförsäkringen och studiestödet.

Aktuella problem inom det ekonomiska trygghetssystemet har enligt vår mening som bidragande orsak att samordningsfrågor inte har uppmärksam- mats i tillräcklig grad i reformarbetet. Vi anser därför att tiden är mogen för en betydligt ökad satsning på samordningsåtgärder. Socialförsäkrings- och bidragssystemet måste bli enklare, överskådligare och enhetligare om det framöver skall kunna ge den ekonomiska trygghet som avses utan att det blir administrativt allt för tungrott. Det är angeläget också för att man bättre skall kunna följa systemets effekter i olika avseenden, exempelvis beträffande omfördelningen av ekonomiska resurser.

Enligt direktiven skall vi undersöka vilka förbättringar i samordnings- avseende som kan genomföras inom ramen för befintliga bidragsformer och för dessa fastlagda principer i fråga om bidragens inriktning och om— fattning. Inriktningen av bidragen bestäms egentligen av det sammantagna regelsystemet, möjligen med undantag för bestämmelser om administra- tionen. Av störst betydelse är dock grundvillkoren, dvs. de regler som av- gränsar behovssituationer eller målgrupper. Vi har utgått från att direktiven innebär att dessa grundvillkor i stort sett skall bibehållas medan uppgiften att samordna främst avser övriga bidragsvillkor.

Våra överväganden går ut på att ange dels utvecklingsmöjligheter inom bidragssystemet på längre sikt, dels samordningsåtgärder som kan genom- föras i ett kortare perspektiv.

4.3. Inriktningen av samordningsarbetet

Med samordning kan man avse olika mer eller mindre långtgående åtgärder. Detta framgår inte minst genom den stora spännvidden i de synpunkter som framförts i debatten om det nuvarande socialförsäkrings- och bidrags- systemet. I det följande redovisas utredningens inställning till vad som är önskvärt och realistiskt när det gäller hur långt man kan gå i fråga om samordning utan att förändra grunderna för bidragssystemet.

4.3.1. Generella system eller en differentierad försäkring

Som redovisats i avsnitt 2.4 har vid åtskilliga tillfällen under senare år, särskilt utomlands, framförts förslag som går ut på att förenkla systemet med ekonomiska överföringar genom att införa en allmän minimigaranti. De olika modeller som har presenterats, exempelvis negativ inkomstskatt (NIS) och folkbidrag, har det gemensamma syftet att varje medborgare skall garanteras en viss ekonomisk grundtrygghet. Vi har ansett det motiverat att något utförligare kartlägga olika modeller och den diskussion som förts kring dem (se även bilaga B).

De huvudfrågor som hittills främst har diskuterats beträffande generella system med minimigaranti är de administrativa komplikationerna, konsek- venserna för bidragsmottagarnas arbetsmotivation och resurskraven. När det gäller praktiskt administrativa problem har man bl. a. pekat på att en minimigaranti fordrar ett aktuellt och rättvisande inkomstmått baserat på familjen. Frågan om arbetsmotivationen har gällt om intresset för arbets-

insatser skulle minska med en garanterad ekonomisk trygghet. Beträffande resurskraven har man framhållit att en minimigaranti skulle kräva syn- nerligen stora ekonomiska insatser.

I och för sig utgör dock dessa svårigheter inga definitiva hinder för system med allmän minimigaranti. Dessa system har prövats i försök utomlands, varvid man enligt uppgift har lyckats lösa de praktiska problemen och erhållit tämligen positiva resultat beträffande mottagarnas arbetsvilja. I flera länder har man också utarbetat tämligen långtgående förslag till minimigaranti, som dock av olika skäl inte genomförts. Med den i Sverige väl utbyggda skatteorganisationen och försäkringsorganisationen finns det skäl att tro att man, visserligen med en omfattande omstrukturering, skulle kunna finna administrativa lösningar. Vidare bör uppmärksammas att de svenska bo- stadsbidragen uppvisar betydande likheter med t. ex. negativ inkomstskatt. Båda systemen avser att ge ett efter försörjningsbörda avpassat generellt inkomsttillskott. I båda fallen används ett inkomstbegrepp grundat på be- skattningen och varierande bidragsbelopp beroende på familjestorlek. Pro- blemen med att erhålla ett aktuellt inkomstunderlag och rättvist mäta hus- hållens ekonomiska bärkraft är gemensamma.

När det gäller arbetsviljan bör ett grundtrygghetssystem knappast ha helt andra effekter än vad nuvarande grundbidrag och inkomstprövade bidrag har tillsammans med beskattningen. Beträffande kraven på ekonomiska re— surser är det ytterst en politisk fråga vilka omprioriteringar man vill göra i fråga om nuvarande socialpolitiska anordningar och eventuellt andra sam- hällsområden för att bekosta en generell grundtrygghet.

Från våra utgångspunkter vill vi däremot understryka att modeller till generell minimigaranti i sin ursprungliga form har långt vidare syften än att förenkla och samordna socialförsäkringen. Genom dessa system vill man samtidigt motverka fattigdomen, komma till rätta med problem inom be- skattningen och ändra fördelningspolitiken.

Det starka inslaget av ”åtgärd mot fattigdom” i förslagen till NIS och folkbidrag visar på modellernas internationella bakgrund. Det är emellertid svårt att se att de anordningar för grundtrygghet som finns i det svenska ekonomiska trygghetssystemet, exempelvis folkpensionen och barnbidragen, skulle ha sådana brister att man borde inrikta sig på en total förändring av bidragssystemet. Vår översyn pekar i stället på att de olika bidragsfor- merna var för sig tillgodoser väsentliga behov och fungerar ganska väl. Det är framför allt den bristande inbördes samordningen som skapar pro- blem.

Som närmare utvecklas i följande avsnitt framstår det för oss som mindre realistiskt att, med ett bibehållande av bidragens nuvarande inriktning, för- söka fullständigt väva samman bidrags- och skattesystemen till någon form av samordnat skattebidrag. Vidare ingår det inte i vårt uppdrag att bedöma inkomstfördelningen i samhället och behovet av omfördelningar i form av generella minimigarantier.

Vår principiella invändning mot generella system av typen folkbidrag eller negativ inkomstskatt är att dessa anordningar till sin natur är avsedda att vara villkorslösa. Alla medborgare skall garanteras en ekonomisk grund- trygghet, oavsett av vilka skäl som inkomsten är låg. Enligt vår mening måste ett sådant system få till följd att resurser tas i anspråk för att ge

ökade ekonomiska tillskott till olika grupper, som enligt vedertagen upp- fattning inte i första hand borde erhålla stöd. Det gäller exempelvis personer som har hög levnadsstandard men av skattetekniska skäl låg inkomst, per- soner som inte arbetar utan försörjs av andra eller som lever på låga kapital- inkomster, personer som tar ett ”sabbatsår” osv. Den skattemässiga pröv- ningen av den enskildes inkomst är nämligen inget mått på sociala behov. En villkorslös minimigaranti skulle därför minska utrymmet för insatser i de behovssituationer som enligt gängse mening bör sättas främst när det gäller socialpolitiska åtgärder.

Skulle man för att undvika sådana problem införa olika villkor för rätten till minimigaranti, så att stöd exempelvis förutsätter sjukdom, arbetslöshet osv., närmar man sig omedelbart nuvarande bidragssystem. Därmed re- duceras också fördelarna med den generella utformningen.

Vi utgår ifrån att de ekonomiska ramarna i samhället för överskådlig tid kommer att kräva prioriteringar av vilka behovssituationer som bör tryg- gas genom socialpolitiskt kontantstöd. Det ekonomiska trygghetssystemet bör därför även framdeles grundas på en bidragsrätt som är differentierad efter behovssituation. Ekonomiskt stöd bör utges efter prövning enligt fast- ställda grundvillkor beträffande arbetsoförmåga, arbetslöshet, handikapp m. m. Differentieringen blir ett uttryck för att samhället, med hänsyn till begränsningen av tillgängliga resurser, väljer att inrikta det kontanta stödet till personer i vissa behovssituationer. Villkoren bör därmed även i fort- sättningen kontinuerligt anpassas till förändrade behov och förutsättningar i samhället genom särskilda politiska beslut.

De samordningsbrister som finns i nuvarande socialförsäkrings- och bi- dragssystem bör i stället angripas genom ett målmedvetet reformarbete för att minska de komplikationer som uppstår genom differentieringen. I detta bör ingå också en sammanjämkning av effekterna inom bidrags- och skat- tesystemen för att reducera bl.a. problemen med de kraftiga marginal- effekterna.

4.3.2. Bidragen i förhållande till skattesystem och avtalsförmåner

Bidragen ingår, i likhet med beskattningen, i samhällets system för eko- nomiska transfereringar. I olika sammanhang har föreslagits att hela eller delar av bidragssystemet borde inordnas i skattesystemet. Modeller till all- män minimigaranti går exempelvis ofta ut på att grundbidrag regleras via beskattningen.

I Sverige har bidragssystem och beskattning av tradition hållits isär. Sys- temen har i grunden helt olika syften. Även om beskattningsreglerna till viss del innehåller sociala avvägningar, är systemets huvudsyfte att skaffa fram resurser för kollektiva ändamål. Utrymmet för sociala hänsyn i skat- tesystemet har ansetts kunna minska successivt i takt med utbyggnaden av socialförsäkringen. Det har också genomförts en övergång till i princip individuell beskattning, där man inte längre ser till familjens samlade eko— nomiska resurser utan bedömer varje enskild person för sig. Bidragssystemet grundas å andra sidan på socialpolitiska mål såsom ekonomisk trygghet för den enskilde. Inom flera stödformer baseras prövningen på familjeför- hållanden. De olika systemen har också helt olika rättslig reglering och administration.

Nämnda skillnader talar enligt vår mening emot att fullt ut sammanföra bidrag och skatter. En långtgående sammansmältning skulle på olika sätt kunna låsa fast nuvarande utformning. Ändringar i metoderna för skat- teuttag skulle exempelvis kunna försvåras av ökade sociala hänsynstagan- den. En förnyelse av bidragens utformning skulle å andra sidan kunna kom- pliceras av skattesystemets uppbyggnad. En genomgripande sammansmält— ning av bidrag och skatter framstår därför som en mindre framkomlig väg att komma till rätta med här aktuella samordningsfrågor inom socialför- säkrings— och bidragssystemet. Denna fråga ingår inte heller i vårt uppdrag.

Denna ståndpunkt står emellertid inte i motsatsförhållande till önskemål om en bättre sammanvägning av skatte- och bidragssystemen. För den en- skilde har förhållandet mellan bidrag och skatter stor praktisk betydelse exempelvis när det gäller uppkomsten av s.k. marginaleffekter. För ar- betsmarknadens parter är sambandet av intresse bl. a. vid lönepolitiska över- väganden. Från samhällets synpunkt ingår båda systemen bland de för- delningspolitiska instrumenten.

Systemens samlade effekter bör ägnas större uppmärksamhet. Det är an- geläget att samordningen inom bidragssystemet bedrivs med hänsyn till utvecklingen inom beskattningen, så att möjligheterna ökas till anpassning mellan bidrag och skatter och oönskade effekter förebyggs. Det innebär bl. a. att skatteplikten för bidrag och ersättningar bör vila på gemensamma principer.

Särskilda försäkringar som ger ekonomisk och social trygghet har också införts genom avtal på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ansvarar för dessa försäkringar. Även för avtalsförsäkringarna har samordningspro- blem uppmärksammats. En samordning av de s.k. AFA- och AMF-för- säkringarna, i fråga om bl. a. försäkringstecknande, har också genomförts i syfte att förebygga luckor i försäkringsskyddet. Även informationsinsat- serna har ökats.

Sedan länge råder den grundsynen att avtalsförsäkringar i princip skall komplettera allmänna försäkringar. Genom ett samspel mellan dessa för- säkringsanordningar har utvecklingen i ett längre tidsperspektiv dock in- neburit att socialförsäkringen förändrats så att vissa avtalskompletteringar ändrat karaktär. Som exempel från senare tid kan nämnas sänkningen av pensionsåldern inom den allmänna försäkringen till 65 år. Reformen innebar att bestämmelserna i avtalet mellan SAF och LO om särskild tilläggspension såvitt gällde pension i åldern 65—66 år i huvudsak blev överflödiga och ersattes av andra avtalskompletteringar. Ett annat exempel kan hämtas från arbetsskadeområdet. I äldre lagstiftning, t. o. m. 1954 års lag om yrkesska- deförsäkring, fungerade livräntorna som ersättningar för såväl inkomstförlust som lyte och men på grundval av en medicinsk invaliditetsbedömning. I 1976 års lag om arbetsskadeförsäkring koncentrerades livräntans roll till att ge full kompensation för inkomstbortfallet, grundat på en ekonomisk bedömning. Beträffande ersättning för lyte och men litade man till ett avtal om trygghetsförsäkring vid arbetsskada som träffats mellan parterna på ar- betsmarknaden.

Att överföra förmåner från avtalsförsäkringarna till de lagstadgade för- säkringarna skulle medföra nya och utvidgade åtaganden för socialförsäk- ringen och därigenom ökade resursanspråk, vilket förutsätter andra ställ-

ningstaganden än de som enligt direktiven ingår i samordningsöversynen. I vår bedömning av samordningsmöjligheter har det dock varit naturligt att väga in avtalsförsäkringarnas roll. Enklare och enhetligare allmänna för- säkringar kan också underlätta samordningen mellan lagstadgade och av- talsreglerade förmåner.

4.4. Målet en allmän socialförsäkring

4.4.1. H uvudpunkter för en samordning

På grundval av våra överväganden angående möjliga alternativa lösningar och översynen av aktuella samordningsfrågor förordar vi att socialförsäk- rings- och bidragssystemet vidareutvecklas efter traditionella linjer i svensk socialpolitik. Det betyder att en samordning bör utgå från att differentierade grundvillkor bibehålls beträffande rätten till ersättning i olika situationer. En samordning bör baseras på grunderna i nuvarande försäkringssystem och huvudsakligen bygga på nuvarande bidragsformer. Samordningsmålen måste därför alltid ställas i relation till de olika stödanordningarnas syfte och inriktning.

Följande huvudpunkter bör vara vägledande för en vidareutveckling och samordning av socialförsäkrings- och bidragssystemet:

El Den inbördes anpassningen mellan nuvarande bidrag bör förbättras så att riskerna för rättsförluster, fall mellan paragraferna och överlappande förmåner motverkas. El Systemet bör göras enhetligare och överskådligare så att den enskildes insikt om villkoren och kontakter med myndigheterna underlättas och administrationen förenklas. CI Utformningen bör bli sådan att villkoren smidigt kan anpassas till nya behov och förutsättningar i samhället.

En samordning bör vidare bygga på en helhetssyn på stödbehov och bi- dragsrätt. Helhetsprincipen har kommit att påverka utvecklingen inom en rad samhällsområden. Inom socialpolitiken, och särskilt för den framtida socialtjänsten, blir detta betraktelsesätt av stor betydelse. Vi menar att även för bidragssystemet bör man eftersträva detta synsätt. Behovet av ersättning bör framöver i högre grad bedömas med bortseende från arten av orsaken till stödbehovet. De olika ersättningarna och bidragen bör ses som integrerade delar av ett ekonomiskt trygghetssystem. Den nuvarande uppsplittringen på skilda författningskomplex och administrationssystem bör successivt ut- mönstras. Varje bidrags- och försäkringsgren bör inte längre ha en separat reglering med specifika villkor. Den enskildes förhållanden bör ses som en helhet och inte bedömas olika inom skilda bidragsformer.

Visserligen ingår bidragen ofta som en del av ett större område inom samhällspolitiken. Kontantstöden är således underordnade mera allmänna socialpolitiska, arbetsmarknadspolitiska eller utbildningspolitiska mål. Vi an- ser dock att möjligheterna att vinna dessa mål ingalunda motverkas av ett mer sammanhållet ekonomiskt trygghetssystem. Även inom ett sam- ordnat system kommer det att finnas utrymme för särskilda hänsynsta- ganden som motiveras av sådana mål.

Ett av de viktigaste samordningsmålen är att förebygga oavsiktliga luckor i det ekonomiska skyddsnätet. Ett uppdelat socialförsäkrings- och bidrags- system, med specifika villkor för varje trygghetsanordning, kan medföra risker för luckor på så sätt att vissa stödbehov faller emellan de olika an- ordningarna, utan att det har varit lagstiftarens avsikt. Sådana glapp mellan skilda bidragsformer bör kunna reduceras väsentligt genom ett enhetligare ekonomiskt trygghetssystem, där såväl författningsregleringen som admi- nistrationen är mer sammanhållen.

En annan sak är att man med luckor också kan avse brister som beror på att bidragssystemet har en begränsad räckvidd. Som närmare utvecklas i nästa avsnitt behandlas dessa frågor i annan ordning, men en ökad sam- ordning bör eftersträvas även inom ramen för systemets nuvarande räckvidd.

Vi anser således att bidragssystemet kan göras enklare och överskådligare om det nuvarande uppdelade systemet successivt samordnas i en enhetlig allmän socialförsäkring. Denna samordning bör framför allt gå ut på att söka smälta samman resp. renodla nuvarande bidragsformer med utgångs- punkt i den huvudsakliga inriktningen av det nuvarande bidragssystemet. Åtskilliga bidragsformer i det befintliga systemet har en likartad inriktning och konstruktion men författningsregleringen och administrationen är ofta uppdelad. Genom att sammansmälta eller föra samman sådana bidrags- former och så långt möjligt tillskapa enhetligare regler och administration kan man göra systemet mera överblickbart. Vidare förekommer för när- varande flera stödformer som är avsedda att samtidigt fylla flera olika funk- tioner. I dessa fall bör målet vara att söka särskilja dessa olika syften och på så sätt renodla bidragens inriktning.

4.4.2. Innehållet i en samordnad försäkring

Utifrån våra direktiv och nyss nämnda huvudpunkter skall vi i det följande söka precisera innehållet i en framtida samordnad socialförsäkring. Begreppet en allmän socialförsäkring kan ges olika innebörd beroende på hur målet sätts.

För det första kan man avse en mera heltäckande socialförsäkring än den vi har i dag. Den skulle således dels täcka in fler behovssituationer än f. n., både när det gäller grundbidragen och de inkomstrelaterade er- sättningarna, dels vara mer enhetlig både beträffande grundvillkor och mer allmänna regler, dels helt administreras av en myndighet. En utbyggd och mera heltäckande socialförsäkring av det slag som här skisseras skulle vidare med generella förmåner kunna täcka behovssituationer där f. n. inkomstprö- vade bidrag utges. Behovet av sådana bidrag skulle då minska. Ju fler be- hovssituationer som täcks, desto mera närmar man sig en generell mini- migaranti. Differentierade behovssituationer skulle dock fortfarande finnas kvar inom ramen för den allmänna socialförsäkringen.

En enligt dessa linjer vidareutvecklad socialförsäkring borde kunna leda till ett avsevärt förenklat bidragssystem. För både allmänheten och admi- nistrationen torde det innebära stora fördelar med enhetliga regler och nivåer samt en enda bidragsmyndighet. Samordnade bidragsvillkor bör medföra att den enskildes handhavande underlättas, exempelvis genom att kraven minskas på att lämna uppgifter om inkomster, samlevnadsförhållanden etc.

Enhetliga stödnivåer skulle, om de uppnås genom höjningar av låga belopp, medföra ekonomiska förstärkningar för många bidragsmottagare.

En sådan utveckling skulle emellertid kräva icke oväsentliga ändringar av bidragens inriktning. Som exempel kan nämnas helt nya grunder för ATP genom att man inför enhetliga former av inkomstbegrepp och beräkning av ersättningsbelopp. Vidare skulle man införa rätt till högre grundbidrag för stora grupper, som ännu inte har kommit in på arbetsmarknaden.

Jämfört med nuvarande ordning skulle en övergång till en allmän so- cialförsäkring av detta slag vidare få en rad andra konsekvenser. Den skulle sannolikt förutsätta ett helt nytt system för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Förändringar av materiella villkor kan väntas bli nöd- vändiga. En ändrad resursanvändning inom bidragssystemet tillsammans med förändringar inom beskattningen leder till förskjutningar inom för- delningspolitiken. Vidare skulle förändringarna medföra mycket omfattande kostnadshöjningar.

När det gäller frågan om en heltäckande försäkring kan följande fram- hållas. I den process, där socialförsäkringen anpassas till samhällsutveck- lingen, framförs ständigt krav på en utvidgad bidragsrätt för att göra systemet heltäckande. Dessa önskemål skall prövas i vedertagen ordning i special- utredningar o. d. och reformer grundas på särskilda politiska beslut. En ut- ökning av bidragsrätten bör dock inte vara en förutsättning för samord- ningsarbetet. Visserligen ligger det i sakens natur att beakta luckor i bi- dragsrätten, som förorsakas av bristande samordning. Ökad samordning bör emellertid eftersträvas även om man bibehåller bidragens inriktning, dvs. att bidragen täcker i stort sett samma behovssituationer som i dag. Kan man åstadkomma ett system med utrymme för en konsekvent uppbyggnad av bidragen blir det i många fall enklare att beakta luckor i systemet.

Denna vida tolkning av begreppet allmän socialförsäkring faller utanför de ramar som våra direktiv anger för samordningen. Vi anser också att de genomgripande förändringar som fordras för en sådan samordning, inte minst beträffande utvidgad bidragsrätt och höjda resurskrav, gör modellen mindre realistisk under överskådlig tid. Det är däremot inte uteslutet att man på längre sikt kan åstadkomma en sådan långtgående samordning av systemet.

Vi har å andra sidan övervägt en tolkning av begreppet allmän social- försäkring, som skulle innebära att man tog sikte på en huvudsakligen for- mell och lagstiftningsmässig samordning inom i första hand den nuvarande allmänna försäkringen och därtill knutna förmåner. Man skulle då behålla de nuvarande grundvillkoren i princip oförändrade men göra justeringar av vissa regler, t. ex. regler om ansökning, förskottering och vissa regler om sammanträffande av förmåner. Därutöver skulle göras en språklig och redigeringsmässig översyn av bidragslagstiftningen. Administrationen skulle på det hela taget behållas oförändrad.

Eftersom det här bara är fråga om formella och lagtekniska förändringar ställs inga nämnvärda krav på ökade resurser. Metoden att sammanföra delar av nuvarande bidragslagstiftning till en lag om allmän socialförsäkring, med nästan enbart språkliga och redigeringsmässiga förändringar, fordrar dock stora arbetsinsatser och informationsbehov, som knappast står i rimlig proportion till samordningsvinsterna. Vidare skulle då kvarstå åtskilliga pro-

blem, eftersom man inte inbegriper hela bidragssystemet i samordningen. Med hänsyn till den helhetssyn vi förordar och angelägenheten av att för- enkla hela systemet, måste vi avvisa en så begränsad målsättning.

Vi anser således att varken en kraftigt utbyggd socialförsäkring eller en enbart författningsteknisk översyn är ett realistiskt mål för samordningen. Det mål för en successiv samordning som vi stannat för innebär att ut- vecklingen bör inriktas mot en allmän socialförsäkring som i stort sett täcker samtliga kontantförmåner och samma behovssituationer som i dag. Systemet bör dock förenklas genom införande av en sammanhållen lagstiftning med gemensamma regler för t. ex. inkomstunderlag och familjetillhörighet, en- hetligare nivåer inom inkomstrelaterade ersättningar och grundbidrag samt en enhetlig administration. Även när det gäller de inkomstprövade bidragen bör beräkningsreglerna göras mera enhetliga. I stort sett bibehålls dock de grundvillkor för rätten till stöd som f.n. finns.

Vid prövningen av behovet av en mer övergripande samordning måste man nämligen enligt vår mening ha som utgångspunkt att den nuvarande bidragsstrukturen har förfinats och förbättrats genom många års utrednings- och reformarbete. Varje förändring av regelsystemet, oavsett hur väl för- beredd den är, för med sig omställningsproblem, verkningar som med hänsyn till ersättningsreglernas väsentliga roll i samhällets och de enskildas ekonomi måste noga undersökas. En betydande varsamhet kan anses påkallad vid varje resonemang om större ändringar i bidragsrätten.

Denna grundsyn överensstämmer också med våra direktiv, där det talas om samordning ”inom ramen för befintliga bidragsformer och för dessa fastlagda principer i fråga om bidragens inriktning och omfattning”.

Det viktigaste motivet till att vi vill innefatta i stort sett alla kontant- förmåner i samordningen är att flera centrala villkorsgrupper där enhetlighet ifrågasätts finns inom nästan samtliga stödanordningar. Det gäller exem- pelvis inkomstbegrepp, garantinivå, beräkningsmetod m. m. Behovet av ett enhetligt, aktuellt och rättvisande inkomstunderlag har således framhållits för såväl inkomstrelaterade ersättningar som inkomstprövade bidrag. Av- vägningen av garantibelopp mot övriga belopp har diskuterats för stödan- ordningar på olika områden.

En samordning efter dessa linjer skulle kunna innebära avsevärda för- enklingar inom bidragsadministrationen genom att regler sammansmälts inom olika bidragsgrupper. Överskådligare bidragsprinciper och en fören- hetligad administration kan förväntas underlätta för den enskilde att bevaka sin rätt till stöd. Görs reglerna enhetligare kommer den enskildes situation att bedömas mer konsekvent och oberoende av vilken stödform som är aktuell. En sammanhållen försäkring och administration bör avsevärt minska riskerna för att personer faller emellan olika skyddssystem eller blir över- kompenserade genom att flera bidrag utges samtidigt. Informationen om bidragsrätten och uppföljningen av den enskildes situation underlättas.

Samtidigt krävs det, även med denna vidareutveckling till en allmän socialförsäkring, förändringar på flera av de tidigare nämnda punkterna. Det gäller exempelvis beträffande finansieringen och administrationen. Där- emot förblir bidragens huvudsakliga inriktning oförändrad. Även om ni- våjusteringar m.m. i viss mån medför ändrat materiellt utfall, torde er- sättningarnas grundkonstruktion och syfte kvarstå. Nya former för sam-

manställning av inkomstunderlag torde leda till ett ökat beroende av da- torteknik. Eftersom försäkringen antas täcka i stort sett samma behovs- situationer som f.n., är resursanspråken betydligt lägre än för den först redovisade försäkringsmodellen. Även här kan det dock bli fråga om kost- nadsökningar, särskilt om man vill utjämna nivåskillnader mellan likartade ersättningsformer.

4.4.3. Försäkringens allmänna utformning

När det gäller den allmänna utformningen av en sådan samordnad social- försäkring bestäms huvuddragen redan därav att nuvarande grundvillkor i princip skall bibehållas. En central fråga är dock i vad mån befintliga bidragskonstruktioner bör förändras.

Som framhålls i avsnitt 2.2 styrs utformningen av stödanordningarnas syfte och inriktning. Utformningen vilar således på överväganden om olika traditionella socialpolitiska mål. Tyngdpunkten i målsättningen har förskju- tits under årens lopp, vilket bl. a. visas av resursfördelningen (tabell 3.2). Vidare diskuteras ofta behovet av fortsatta förändringar bl. a. med hänsyn till nya behov i samhället.

Vi anser dock att de mål som styrt utformningen av olika stödformer bör ses som överordnade samordningsmålet. Motivet härför är, i likhet med vad som sagts om den tidigare behandlade frågan om utökad bidragsrätt, att en samordning inte skall förutsätta omfattande samtidiga och kostnads- krävande reformer. Bättre samordning bör eftersträvas även med utgångs- punkt i nuvarande utformning.

Av detta följer att en samordning bör utgå från i stort sett den användning av grundbidrag, inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag som nu gäller. En förenkling av socialförsäkringen bör dock förbättra de ingående bidragsanordningarnas möjligheter att uppfylla olika övergripande mål.

Ett samordnat bidragssystem bör också utformas så att man inte låser fast den övergripande målsättningen. En vidareutvecklad socialförsäkring bör ju vara anpassbar till framtida förskjutningar i bidragspolitiken.

4.5. Samordningsmål på olika områden

På grundval av nu redovisade allmänna principer skall vi i det följande söka närmare konkretisera efter vilka linjer olika delar av bidragssystemet kan samordnas i en allmän socialförsäkring. En viktig utgångspunkt är då att en samordning av befintliga ersättningsregler, som syftar till att åstad- komma ökad enhetlighet och därigenom överskådlighet, ofrånkomligen måste åtföljas av ändringar i det materiella utfallet för enskilda försäkrade. För att uppnå förbättringar för större grupper måste man därvid godta att vissa försäkrade får i något avseende förändrat eller minskat stöd, exempelvis genom att vissa säranordningar avvecklas. Detta måste gälla såvida man skall undgå att varje samordningsåtgärd medför anspråk på kraftigt ökade

resurser. Vår avsikt är därför att söka ange vilka materiella förändringar som kan vara rimliga med hänsyn till de samordningsvinster i form av enkelhet och överskådlighet som kan uppnås för allmänheten och admi— nistrationen.

4.5.1. Enhetligare villkor

Allmänna bestämmelser om personkrets, familjetillhörighet m. m. förekom- mer i olika utformning inom nästan samtliga bidragsanordningar. Skillna- derna i konstruktionen torde ofta ha historiskt ursprung. Strävan bör enligt vår mening vara att åstadkomma en likformig konstruktion av dessa villkor. Så många bestämmelser som möjligt bör bli gemensamma för alla bidrag eller för undergrupper av närbesläktade bidrag. De smärre förändringar som fordras torde normalt följas av enbart små modifieringar av det materiella utfallet för den enskilde. Enhetliga allmänna villkor kan eventuellt i en första samordningsetapp sammanföras i en allmän ramlag som gäller samt- liga ersättningar och bidrag.

På samma sätt finns inom flertalet bidragsformer regler om det admi- nistrativa förfarandet. Det gäller bestämmelser om ansökan, anmälan, re- troaktivitet m.m. I nuläget är utformningen oenhetlig. Till viss del kan detta leda till att kontakterna med de försäkrade blir onödigt komplicerade. Vi anser att målet att skapa större enhetlighet på detta område bör förenas med en strävan att reducera anspråken på insatser av den enskilde. Sådana förenklingar för den försäkrade kan uppnås framför allt genom en likformig reglering och mindre formalism, men också genom ökad användning av datorer, registersamkörning m.m. Vinsterna i form av enkelhet måste då vägas mot krav på skydd för den enskildes integritet och på att systemet inte blir alltför sårbart.

En rad socialpolitiska bidrag beräknas på grundval av den försäkrades inkomst. Sättet att beräkna inkomstunderlaget varierar även mellan likartade förmåner. Vissa skillnader är direkt beroende av bidragens inriktning och syfte, exempelvis att kompensera inkomstförlust eller att komplettera låg inkomst. Motiven för andra olikheter måste vägas mot samordningsönske- målen. Målet bör vara att reducera variationerna och om möjligt tillskapa ett för bidragssystemet enhetligt inkomstbegrepp. Först efter närmare ana- lyser kan man dock klargöra om en sådan enhetlighet kan uppnås att regler om inkomstunderlag kan införas i bestämmelser som är gemensamma för bidragssystemet.

I dag värdesäkras vissa förmåner men inte andra. Bidrag utan värdesäkring brukar dock justeras återkommande med hänsyn till penningvärdeföränd- ringen. Det är ett naturligt samordningsönskemål att värdesäkring används efter likartade principer, men detta medför vittgående konsekvenser för bi- dragskostnaderna m.m. Vi anser att i första hand bör användas sådana konstruktioner som öppnar möjligheter för enhetligare värdesäkringsprin- ciper och, på sikt, en eventuell övergång till andra former av anknytning till penningvärde och löneutveckling, t. ex. standardsäkring av vissa för- måner.

En utgångspunkt är, som vi förut framhållit, att differentierade grundvillkor

skall bibehållas. Samordningen av dessa villkor bör därför syfta till att und- vika fall mellan paragraferna. Harmoniseringen innebär en strävan att den försäkrades arbetsmöjligheter, anknytning till arbetsmarknaden m.m. be- döms likartat inom närliggande stödformer. Om ett begrepp återfinns på flera håll, bör det om möjligt alltid ha samma innebörd. Stöden bör således renodlas så att det endast förekommer ett visst bidrag för varje behovs- situation.

Under senare år har bidragsvillkoren utvecklats mot en större neutralitet till samlevnadsformer och kön. Detta har uppnåtts genom att olika former av barn- och hustrutillägg utmönstrats och ersatts av individrelaterade stöd- former. Vidare har könsbestämda ersättningar generaliserats till att gälla både män och kvinnor. Beloppsskillnader mellan ensamstående och makar har också reducerats. Fortfarande finns det dock åtskilliga bidrag som är beroende av samboendeförhållanden eller är könsbestämda. Vid en sam- ordning till en allmän socialförsäkring bör inriktningen enligt vår mening vara att inom de stödformer där det är möjligt fortsätta att eliminera kvar- varande särbestämmelser.

Enligt nuvarande regler utges ofta två eller flera ersättningar samtidigt till en försäkrad. Detta medför betydande problem vid prövning och samman- jämkning. Vi anser att ambitionen bör vara att endast en huvudförmån utges vid varje behovssituation. Om ersättningar ändå sammanträffar, bör en enkel och generell avräkningsregel gälla. Huvudförmånerna bör således utformas så att behovet av tilläggsförmåner reduceras.

4.5.2. En samlad inkomstf'o'rsäkring

lnkomstrelaterade ersättningar är redan i dag delvis samordnade i fråga om konstruktion och administration. Det gäller exempelvis sjukpenningför- säkringen, föräldraförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Fortfarande bestäms dock utgående ersättningar i viktiga avseenden av vad som har föranlett inkomstbortfallet, t. ex. sjukdom eller arbetslöshet. Skillnaderna uppstår framför allt till följd av olika beräkningsregler och ersättningsnivåer.

Vid en samordning är de försäkringar som ger försörjningsstöd vid för- värvshinder en huvudfråga. Till följd av försäkringarnas dominans inom bidragssystemet är det här som samordningsåtgärder kan få störst betydelse. Den helhetssyn inom socialförsäkringen som vi förordar innebär att stöd- behoven i ökad grad skall tillgodoses med bortseende från arten av orsakerna till förvärvshindret. Denna grundsyn anser vi bör vara ett riktmärke för samordningen på detta område. För inkomstrelaterade ersättningar innebär det att, sedan väl rätten till ersättning fastställts enligt särskilda grundvillkor, inkomstförlusten skall kompenseras efter enhetliga regler oavsett vad som orsakat bortfallet. På sikt kan det också — beroende på bl. a. tillgången på resurser bli fråga om att minska kvarvarande skillnader i kompensations- nivåer. Behovet av olika villkor för tillfälliga och varaktiga inkomstbortfall kan då övervägas närmare. En sådan samordning skulle enligt vår mening göra ersättningarna vid förlust av inkomst väsentligt enklare och överskåd- ligare. Emellertid fordras då en rad viktiga förändringar i befintliga för- säkringar. En helt samlad inkomstförsäkring torde därför vara möjlig att genomföra först på längre sikt.

En huvudgrupp inom grundbidragen är de garantistöd som finns inom eller är anknutna till inkomstrelaterade ersättningar. Dessa bidrag avser att ge en ekonomisk grundtrygghet i särskilda situationer till försäkrade som normalt inte förvärvsarbetar. Garantinivåer finns för flertalet inkomstbort- fallsförsäkringar, med undantag för sjukpenningförsäkringen, där det endast finns den s. k. hemmamakesjukpenningen. Konstruktion, beräkningsregler och nivåer varierar dock mellan olika garantibidrag. Skillnaderna har i flera fall motiverats med att bidragen avser personer med olika stödbehov. I andra fall är skälen till variationerna inte särskilt angivna och deras om- fattning efter skatt obetydliga.

En samordning utifrån den grundsyn vi förordar bör innebära en strävan till större enhetlighet i utformningen och en utjämning av nivåerna för garantibidrag till personer med likvärdiga stödbehov. En generell konstruk- tion och nivå för garantierna inom samtliga försäkringar är dock realistisk först på lång sikt, eftersom en sådan skulle medföra en förskjutning av bidragens inriktning och starkt ökade resursanspråk.

En sådan vidareutveckling av inkomstförlustersättningarna och garan- tibidragen inom nuvarande socialförsäkring bör lägga grunden till en samlad inkomstförsäkring. Denna skall försäkra den enskilde en enhetligare kom- pensation vid inkomstförlust eller garantibelopp i händelse av sjukdom, vård av barn och andra, arbetslöshet m.m.

Nuvarande försäkringar grundas till väsentliga delar på insatser inom för- värvslivet. Rätten till stöd begränsas till vissa allmänt vedertagna arbets- hinder. En särskild trygghet ges dem, som inte har kunnat kvalificera sig på arbetsmarknaden. Bidragsrätten är ofta förenad med en uppföljning av förändringar i arbetsmöjligheterna. Villkoren återspeglar den principen att det ekonomiska trygghetssystemet inte skall motverka utan medverka till en återgång till förvärvsarbete. Vi anser att denna princip även i fortsätt- ningen bör vara självklar inom bidragssystemet. Vid en samordning till en inkomstförsäkring bör man sträva efter en samlad, preciserad och smidig anknytning av ersättningsreglerna till villkor beträffande arbete, utbildning och rehabilitering.

4.5.3. Övriga bidrag

En annan huvudgrupp inom grundbidragen utgörs av stöden till barns och ungdomars försörjning. Två olika former kan urskiljas, nämligen allmänt stöd till barns uppehälle och selektivt stöd då en förälders försörjningsförmåga är nedsatt eller har upphört. I nuvarande bidragssystem finns det ett flertal förmåner för dessa ändamål, exempelvis barnbidrag, bidragsförskott, barn- pension m. fl. Även här är utformningen varierande, men däremot är ni- våerna inom olika grupper av barnstöd jämförelsevis enhetliga. Också här anser vi att man bör eftersträva att samordna och smälta samman förmånerna utifrån principen att se till det faktiska stödbehovet.

En tredje form av grundbidrag är kompensation för merutgr'frer på grund av sjukdom och handikapp. För vuxna är stödet huvudsakligen separat, medan det för barn är inordnat i en form av arbetsersättning (vårdbidraget). Inom landstingen och kommunerna finns olika former av stöd med delvis samma inriktning. Den väsentligaste samordningsuppgiften här torde vara att ren-

odla stödet och göra det enhetligt över hela riket.

I likhet med grundbidragen kan de inkomstprövade bidragen delas upp efter inriktning. Tyngdpunkten ligger dock på olika former av stöd till bo- stadskostnader. Bostadsstödens syften är likartade, nämligen att ge möjlig- heter till god bostad för personer med lägre inkomster. Vidare syftar de till att bereda ett allmänt konsumtionsstöd till barnfamiljerna.

Bostadsstööen är beroende av inkomster och bostadskostnader m. m. Prin- ciperna för inkomstberäkning och bostadsprövning varierar emellertid. Här- till kommer att vissa försäkrade kan ges bidrag från flera stödformer. Sam- ordningsproblemen på detta område är påtagliga.

Här som tidigare bör samordningssträvandena enligt vår mening gå ut på att förenkla utformningen genom att renodla bidragen efter deras in— riktning. Ett självklart mål blir då ett samlat bostadsstöd med enhetliga regler för hur man fastställer inkomst och bostadskostnad m. m. En ren- odling betyder bl. a. att det statliga bostadsbidraget, som enbart är knutet till barnantal, kunde överföras till och inordnas i det förut omtalade barn- stödet. Samtidigt finns det åtskilliga andra vittgående frågor som aktua- liseras, exempelvis kraven på en rättvisande och aktuell inkomstberäkning, avtrappningsreglernas utformning och den långsiktiga utvecklingen av kost- nadsfördelningen mellan stat och kommuner. Sammantaget innebär denna inriktning krav på genomgripande förändringar.

En undergrupp av inkomstprövade bidrag är de stödformer som är för- enade med ett visst slag av behovsprövning. För det föreslagna socialför- säkringstillägget, och för en stor del av familjebidragen till värnpliktiga, är behovsprövningen schabloniserad. Syftet är att ge en ekonomisk grund- trygghet i vissa angivna situationer. I den delen överensstämmer inrikt- ningen med garantibidragen inom inkomstförsäkringarna. Hur dessa be- hovsprövade stödformer framöver skall betraktas i samordningshänseende, blir delvis beroende på huruvida ett socialförsäkringstillägg införs och på utvecklingen beträffande socialhjälpen. Det kan dock på sikt framstå som naturligt att t.ex. socialförsäkringstillägget blir ett komplement till in- komstförsäkringen, som efter i försäkringen angivna villkor ger en särskilt prövad garanti. Därmed skulle man införa en garantianordning i den ge- nerella försäkringen, så att man undviker att försäkringsförmåner måste kompletteras med socialhjälp.

4.5.4. Författningsreglering och administration

Den nuvarandeförfatmingsregleringen anser vi vara alltför vidlyftig och svår- överskådlig. Såväl för handläggande organ som för den försäkrade allmän- heten kan det vara svårt att bedöma bidragsrätten.

De förenhetligade villkor och renodlade ersättningar som vi föreslår möj- liggör en samlad lagreglering i en allmän socialförsäkring. Därigenom ned- bringas kraftigt antalet författningar. Samordningen bör också ha som mål en språkligt enkel och överskådlig rättslig reglering. Då ökas den enskildes möjligheter att kontrollera sin bidragsrätt. Villkoren bör vara utformade med tanke på att informationen har en viktig funktion i trygghetssystemet. I den lagtekniska översynen bör vidare genomföras en konsekvent upp- delning av villkoren i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Lag-

stiftningens disposition m.m. bör som förut framhållits skapa utrymme för sådana förändringar som följer av bidragssystemets kontinuerliga an- passning till samhällsutvecklingen. I vilket skede av vidareutvecklingen som en samordnad lagstiftning kan genomföras, anser vi emellertid behöva över- vägas ytterligare.

När det gäller administrationen måste samordningsmålet på sikt vara en enhetlig handläggningsorganisation för hela socialförsäkringen. En allmän socialförsäkring bör handhas av en specialiserad organisation, dvs. försäk- ringskassorna och riksförsäkringsverket. I vissa fall kan det vara först efter det att bidragen gjorts enhetligare och givits en enkel lagreglering, som särskilda fördelar uppkommer genom en samordnad administration. Enligt vår mening bör dock en successiv samordning, bl. a. av vissa handlägg- ningsuppgifter, inledas redan inom ramen för nuvarande bidragssystem. Vinster i form av smidigare kontakter mellan den enskilde och myndigheten, rationell hantering och samlad prövning av en enskild försäkrads stödbehov, talar för detta. Risken för att organisationen blir otymplig kan förebyggas dels genom förenklade prövningsregler, dels genom en fortsatt decentra- lisering av beslutanderätten. Omställningsproblemen torde kunna reduceras genom noggrann planläggning av omorganisationen.

En väsentlig fördel med en administrativ samordning är slutligen att man får en samlad överblick av inkomstunderlag och utnyttjandet av bidrags- rätten, vilket på sikt gör det möjligt att kontinuerligt följa upp bidrags- systemets fördelningseffekter.

11. Principmodell för en allmän socialförsäkring

Den här redovisade principmodellen har utformats med utgångspunkt i de principer och mål för samordningen som har angetts i kapitel 4.

Modellen innehåller inte någon fullständig beskrivning av reglerna i det framtida bidragssystemet. Det är i stället fråga om systemets struktur i stort. Bidragen har grupperats efter sin inriktning och efter hur de kompletterar varandra. Detta bestäms av bidragens s. k. grundvillkor. Redogörelsen i mo- dellen avser således närmast sådana villkor, dvs. villkor som avgränsar be- hovssituationer eller målgrupper. I övrigt finns inom bidragssystemet en rad genomgående bestämmelser om t. ex. personkrets, familjetillhörighet, inkomstbegrepp och administration. Möjligheterna att samordna sådana be- stämmelser behandlas i avdelning III i betänkandet.

Vårt uppdrag avser enligt direktiven det socialpolitiska bidragssystemet. Vi har gett detta uttryck en vid definition. I modellen ingår således bidrag som i och för sig kan kallas för arbetsmarknads-, bostads-, försvars- eller utbildningspolitiska. De flesta kontantstöd till den enskilde har otvivelaktigt ett socialpolitiskt inslag. De olika bidragen kompletterar varandra och bör således ses i ett enda bidragspolitiskt sammanhang. Det faller sig vidare naturligt för den enskilde att betrakta bidragssystemet som en helhet. l modellen har således medtagits stöd som f. n. hör under olika huvudmän. De är också finansierade på olika sätt.

Modellen omfattar endast kontantstöd utan återbetalningsskyldighet till den enskilde. Således har inte medtagits t. ex. de indirekta bidrag som betalas ut till företag i anställningsfrämjande syfte. Inte heller berörs återbetalnings- pliktiga studiemedel eller den avgiftsnedsättning som gäller för sjukvård m.m. enligt sjukförsäkringsbestämmelserna. Det nämnda studiestödet får med sin lånekaraktär anses ligga vid sidan av bidragssystemet. Avgifts- nedsättningen för sjukvård kan inte heller likställas med kontantstöd. Detta hindrar inte att sjukvårdsförmånerna lagtekniskt bör inordnas i en allmän socialförsäkring. Som närmare motiveras i kapitel 8 tas inte heller vissa kommunala och landstingskommunala handikappstöd med i diskussionen.

Bidragen har i modellen indelats i fyra grupper. Den första gruppen bildar inkomstförsäkringen. Denna centrala del av bidragssystemet rymmer alla de stöd som träder i stället för en utebliven inkomst. Dessa stöd syftar alla till att garantera den grundläggande försörjningen för personer som i olika situationer är eller anses vara förhindrade att försörja sig genom för- värvsarbete. Det är således fråga om personer som är sjuka, vårdar barn, är arbetslösa etc. De övriga grupperna innehåller de bidrag som riktar sig

till personer som har ansetts behöva ett särskilt stöd utöver vad som kan erbjudas genom inkomstförsäkringen. Det är fråga om stöd som beviljas barnfamiljer, hjälp till bostadskostnader och stöd till handikappade.

Inkomstförsäkringen som del av socialförsäkringen behandlas mera över- siktligt än de andra delarna. Detta beror på att vi inte ansett oss böra föregripa kostnadskrävande reformer, som förutsätter särskild utredning och politiska beslut. Även handikappstödet behandlas tämligen översiktligt.

De olika delarna i modellen har olika inriktning. Detsamma gäller de enstaka bidragen. Dessa skall således inte konkurrera med varandra utan komplettera varandra. Det innebär konkret t. ex. att olika ersättningar inom inkomstförsäkringen normalt inte skall kunna utges för samma tid, medan däremot barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd skall kunna utges sam- tidigt med ersättning från inkomstförsäkringen.

5. Inkomstförsäkring

5.1. Inledning

Inom nuvarande bidragssystem finns en rad olika stöd som syftar till att garantera den grundläggande försörjningen för vuxna personer som i olika situationer är eller anses vara förhindrade att försörja sig genom förvärvs- arbete. Det är dessa stöd som i detta kapitel har sammanförts i en inkomstför- säkring.

Många av de nuvarande stöden är ersättning för en förlorad förvärvs- inkomst. I flertalet fall är det den uteblivna egna inkomsten som kom- penseras. Så är fallet med t.ex. sjukpenning och ålderspension. I andra fall får en person ersättning därför att stödet från en försörjare upphör. Ett exempel på detta är änkepension.

De här aktuella stöden kan i princip beviljas i två skilda former. Antingen är de relaterade till storleken av förvärvsinkomsten eller också beviljas de som grund- eller garantibidrag på enhetliga nivåer även om den enskilde inte tidigare har förvärvsarbetat. Hustrutillägg, som i vissa fall utges till en folkpensionärs hustru, är däremot inkomstprövat, st. minskas vid sti- gande inkomst. Detsamma gäller familjepenningen till tjänstepliktigs maka.

I avsnitten 3.3.3 och 3.3.4 har bl. a. här berörda ekonomiska stöd beskrivits efter två indelningsgrunder, nämligen behovssituation resp. anknytning till inkomst. Tab. 5.1 visar detaljerat i vilken utsträckning det för de olika behovssituationerna finns grund- eller garantibidrag resp. inkomstrelaterad ersättning. Uppställningen är endast översiktlig. På annat håll i betänkandet behandlas t. ex. i vilken utsträckning samboende kan likställas med makar och hur inkomstbegreppet är utformat. Avsikten är att visa hur splittrat bidragssystemet är när det gäller att garantera den grundläggande försörj- ningen för personer som inte kan förvärvsarbeta.

Vissa av de ersättningar som föreslås bli inordnade i inkomstförsäkringen avser kortvariga eller tillfälliga behov, t. ex. sjukpenning och föräldrapen- ning. Andra avser långvarigare fall, t.ex. ålderspension och vårdbidrag.

De flesta av ersättningarna är uppbyggda för att ge stöd på en skälig nivå i vissa typiska behovssituationer, oavsett situationens uppkomstsätt. I arbetsskadeförsäkringen finns däremot ett starkt skadeståndsrättsligt inslag beträffande arbetstagare som skadas. Inom denna försäkring finns en rad ersättningar som oftast har motsvarighet på en lägre kompensationsnivå när ersättningsbehoven inte har orsakats av arbetet. En och samma sjukdom

Tabell 5.1 Uppställning över inkomstrelaterade ersättningar och därtill knutna grundbidrag/garantilidrag

Behovssituation Grundbidrag/garantibidrag lnkomstrelarerad ersättning

Sjukdom m. m.

Sjukdom Sjukdom, arbetsskada Sjukdom, vissa personskador Smitta Havandeskap

Vård Vård av nyfött barn Vård av annat barn än nyfött

Vård av pensionerad make Vård av barn med pensionerad make Vård av handikappat barn

Arbetslöshet rn. m.

Arbetslöshet Långvarig arbetslöshet för äldre Arbetslös hustru till folkpensionär Arbetsmarknadsutbildning

Utbildning m. m.

Studier, viss ämneskurs vid folkhögskola Studier vid vissa läro- anstalter

Värnpliktigs grundutbildning Värnpliktigs repetitions- utbildning Civilförsvarspliktigs tjänst- göring

Långvarig sjukdom m. m. Långvarig sjukdom

Pensionärshustrus långvariga sjukdom långvarig sjukdom, arbets- skada Iångvarig sjukdom, vissa per- sonskador Långvariga fall av smitta

Hemmamakesjukpenning Lägsta arbetsskadesjukpenning Lägsta sjukpenning

Föräldrapenning i högst 60 dagar på garantinivå

Föräldrapenning på garantinivå

Särskild föräldrapenning på garantinivå

Inkomstprövat hustrutillägg Inkomstprövat hustrutillägg

Vårdbidrag

Kontant arbetsmarknadsstöd Förtidspension i form av folk- pension och pensionstillskott Inkomstprövat hustrutillägg

Garantinivå inom utbildnings- bidraget

Dagstudiestöd

Garantinivå, motsvarande ga- rantinivån för utbildnings- bidraget Dagersättning

Dagpenning på garantinivå

Dagpenning på garantinivå

Förtidspension eller sjuk- bidrag i form av folkpension och pensionstillskott Inkomstprövat hustrutillägg

Lägsta arbetsskadelivränta

Lägsta livränta

Sjukpenning Arbetsskadesjukpenning Sjukpenning Smittbärarersättning Föräldrapenning i högst

60 dagar Havandeskapspenning införs fr.o.m. 1980-01-01

Föräldrapenning Föräldrapenning för tillfällig vård av barn

Särskild föräldrapenning för 2/3 av ersättningsbar tid; utsträcks till hela tiden fr.o.m. 1980-01-01

Dagpenning Allmän tilläggspension

Utbildningsbidrag

Särskilt vuxenstudiestöd

Dagpenning

Dagpenning

Förtidspension eller sjuk- bidrag i form av tilläggs- pension Arbetsskadelivränta

Livränta

Skälig ersättning

Behovssituation Grundbidrag/garantibidrag lnkomstrelarerad ersättning

___—f—

Ålderdom Minskat förvärvsarbete för Delpension

äldre Ålderdom, 60 år Förtida uttag av ålders- Förtida uttag av ålderspension pension i form av folkpension i form av tilläggspension och pensionstillskott Ålderdom. 65 år Ålderspension, eller upp- Ålderspension, eller upp- skjutet uttag därav, i form skjutet uttag därav, i av folkpension och pensions- form av tilläggspension tillskott ' Ålderdom, arbetsskada Arbetsskadelivränta eller Arbetsskadelivränta eller motsvarande i vissa fall motsvarande i vissa fall 60-årig hustru till folkpen- Inkomstprövat hustrutillägg

sionär

Bortfall av annans försörj-

nmg Änka Änkepension i form av folk- Änkepension i form av till- pension och pensionstillskott läggspension Änka efter arbetsskadad Lägsta efterlevandelivränta Efterlevandelivränta Änka, vid vissa personskador Lägsta efterlevandelivränta Efterlevandelivränta Maka till värnpliktig m.fl. Inkomstprövad familjpenning

eller skada kompenseras således olika beroende på om den har föranletts av arbetet eller inte. Så är fallet trots att behovet av stöd kan vara detsamma. För behovssituationer som kortvarig sjukdom, långvarig sjukdom m.m. beror således kompensationsnivån på situationens uppkomstsätt.

De nuvarande inkomstförlustförsäkringarna berör sammanfattningsvis följande huvudkategorier av behovssituationer.

Sjukdom, smitta och havandeskap Vård av barn eller make Arbetslöshet Vuxenstudier Tjänstgöring inom totalförsvaret Långvarig sjukdom Ålderdom, nedtrappning av förvärvsarbete Utebliven försörjning från annan

DDDDDDEIC]

Vissa av de ovanstående behovssituationerna är typiska risksituationer, s. k. försäkringsfall. Stöd utges till den som blir sjuk, arbetslös etc. I andra fall är det situationer som planerats av den enskilde, t. ex. studier. I ett tredje fall, ålderdom, är det fråga om ett generellt stöd till alla personer i en viss åldersgrupp. Stödet vid tjänstgöring inom totalförsvaret är däremot knutet till en tjänstgöringsplikt. Det gemensamma för alla dessa situationer är att det allmänt har accepterats att samhället skall bistå med stöd därför att den enskilde inte själv klarar sin försörjning. Det är därför naturligt att behandla dem samtidigt.

Grundbidragen är till sin konstruktion ofta en garantinivå inom de in- komstrelaterade ersättningsformerna. Exempel på detta är föräldrapenning och utbildningsbidrag. Det förekommer också att det finns en miniminivå för en inkomstrelaterad ersättning som bestäms genom att inkomstunder- laget schablonmässigt antas uppgå till ett visst minsta belopp. Så är fallet t.ex. inom arbetsskadeförsäkringen. En sådan nivå är inte avsedd att ga- rantera försörjningen. Det är i stället fråga om en av praktiska skäl motiverad schablon för kompensation av låga förvärvsinkomster. I andra fall är grund- bidragen självständiga ersättningsformer som folkpension jämte pensions— tillskott.

Ersättningsniv-åerna för de olika grund- eller garantibidragen varierar av- sevärt. ] diagram 5.1 anges maximalt belopp per dag. För de bidrag där ersättning utges för endast fem dagar i veckan har veckobeloppet dividerats med sju så att en jämförelse kan göras med övriga bidrag.

De inkomstrelaterade ersättningarna utges, som beteckningen anger, på en nivå som står i förhållande till nivån på den uteblivna arbetsinkomsten. För att bestämma de inkomstrelaterade ersättningarna används inkomstun- derlag som utgår från olika inkomstbegrepp.

De inkomstrelaterade ersättningarnas belopp bestäms enligt i huvudsak två principer. Vanligast är att ersättningen beräknas som en viss procentandel av inkomstunderlaget med viss begränsning uppåt, t. ex. 7,5 basbelopp. Detta gäller för bl. a. sjukpenning och ATP. Den andra är att ersättningen utges

Dia 'om 5.1 Ersättnin s— . . .. .. . .. . g' g med vrssa schablonbelopp, kombinerat med sparrar mot overforsakrrng som

nivåer per dag för olika grund. eller gara,,,,-b,-d,.ag_ i det enskilda fallet begränsar ersättningen. Så är faller inom arbetslöshets- Ju/i1979. försäkringen samt för utbildningsbidrag och vuxenstudiestöd. Kr/dag 0 25 50 75 100 125 T___T__t__r___1__1 Hemmamakesjukpenning [:]

Dagersättning, värnpliktig G Kontant arbetsmarknadsstöd [:] Utbildningsbidrag, under 20 år [: Hel ålderspension inkl. pensions- |: tillskott, ensamstående Hel förtidspension inkl. pensions— : tillskott ensamstående E_å—é—f—å

Kr/dag 0 25 50 75 100 125

Kr/dag 0 25 50 75 100 125 150 175

200 225 250 275

_1_.1__L___l____l____l__l___l_.l_l

snnknennnnn nunnm fösnnnnk :::: ne (::::

Ardennennnn C:] namn-pension ::

E.......ä...,..b.......d. [:::—:l

Kr/dagO 25 50 75 100 125 150 175

Även för de olika inkomstrelaterade ersättningarna varierar ersättnings- nivåerna. I diagram 5.2 anges maximalt belopp per dag. På samma sätt som i diagrammet över grundbidragen har för de bidrag där ersättning utges för endast fem dagar i veckan veckobeloppet dividerats med sju. Diagrammet visar endast skillnaderna i den högsta nivån,

Under ett kalenderår uppkommer ytterligare variationer mellan ersätt- ningsnivåerna. Dessa beror på att t.ex. sjukpenningens maximibelopp blir låst av det basbelopp som gäller vid årets ingång, medan t. ex. pensions- beloppen följer med ändringar av basbeloppet under året. För vissa bidrag — t. ex. arbetslöshetsersättning höjs beloppen genom återkommande lag- ändringar.

För deltids- och delårsarbetande gäller att kompensationen i olika be- hovssituationer vanligen är anpassad till deras genomsnittsinkomst för en längre tid. Därför motsvarar ersättningen ofta inte det aktuella inkomstbort- fallet i en kortvarig ersättningssituation.

De flesta av de här aktuella garantibidragen och inkomstrelaterade er- sättningarna saknar bestämmelser om karenstid. Sjukpenning utges dock i regel inte för insjuknandedagen eller för arbetsfria dagar vid kortare sjuk- perioder. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en femdagarskarens.

Maximerad ersättningstid finns endast inom föräldraförsäkringen och ar- betslöshetsförsäkringen.

De här behandlade ersättningarna är i regel skattepliktiga och pensions- grundande. Undantag finns dock. Hemmamakesjukpenningen varken be- skattas eller grundar pension. Pensionsförmåner är av naturliga skäl vanligen inte pensionsgrundande.

200 225 250 275

Diagram 5 .2 Er'sättnings- nivåer per dag för olika inkomstrelaterade ersätt- ningar. Januari 1979.

5.2. Förslag till inkomstförsäkring

De förmåner som utges vid inkomstförlust är en dominerande del av bi- dragssystemet. Det är därför särskilt angeläget att sträva efter samordning på detta område.

I varje fall av inkomstförlust är behovet för den enskilde i princip det- samma. Han behöver stöd för att klara sin försörjning. Ersättningen skall träda i stället för den förlorade inkomsten och garantera försörjningen med utgångspunkt i den vanliga inkomstens nivå. Detta gäller i alla de behovs- situationer som här är aktuella. Om den enskilde däremot före behovs- situationens inträde inte har haft någon inkomst är situationen annorlunda. Det är då inte fråga om att kompensera en tidigare inkomst, men genom att han har råkat in i en här avsedd situation är han förhindrad att själv försörja sig. Därför finns också i detta fall ett behov av bidrag till försörj- ningen. Det är således naturligt att den som är långvarigt arbetsoförmögen får grundstöd till försörjningen vare sig han tidigare har förvärvsarbetat eller inte, t. ex. genom folkpension och pensionstillskott. En hävdvunnen princip är likaså att den som genom förvärvsarbete har uppnått en bestämd standard bör garanteras en ersättning som står i relation till förvärvsin- komsten. Vid t. ex. sjukdom beviljas således inkomstrelaterad sjukpenning och, om tillståndet blir varaktigt eller långvarigt, förtidspension i form av både folkpension och tilläggspension.

Med den här använda beteckningen inkomstförsäkring avser vi just det förhållandet att försäkringen skall innehålla stöd som utges i stället för för- värvsinkomst både för dem som har förvärvsarbetat och för andra. Sam- ordningen innebär först och främst att alla här aktuella bidrag samlas i en enda gemensam inkomstförsäkring. Redan därigenom uppnås starkt ökad överskådlighet för bl. a. de försäkrade. Vidare möjliggörs en förenklad ad- ministrativ hantering.

För att åstadkomma denna samordning utgår vi från den av oss förordade helhetssynen. Denna innebär här att den enskilde såvitt möjligt skall få stöd efter enhetliga principer och med bortseende från arten av orsaken till stödbehovet. Han skall således kompenseras efter så långt möjligt en- hetliga regler oavsett vilken behovssituation det är fråga om. Vidare efter- strävas en större enhetlighet beträffande stödformernas namn och syften. Detta innebär bl. a. en strävan att sammansmälta varandra närliggande stöd- former. Därigenom blir bidragssystemet lättare att överblicka.

1 det följande redogörs för huvuddragen av en samordnad inkomstför- säkring för olika behovssituationer. Den är utformad så att den ger utrymme för framtida reformer, t. ex. en utbyggnad som avser att täcka nya eller ändrade behovssituationer. Åtskilliga allmänna regler bör kunna bli gemen- samma för de olika grenarna. Vissa olikheter måste dock i vart fall till en början accepteras. Det gäller både allmänna regler, nivåer och beräk- ningssätt. Vi återkommer till några av de här nämnda frågorna i avsnitt 5.3.

5.2.1. Sjukdom m. m.

Vid sjukdom, smitta och havandeskap bör i den framtida inkomstförsäk- ringen finnas en enda ersättning, sjukpenning. Denna ersättning skulle då motsvara sjukpenning enligt AFL, smittbärarersättning och den havande- skapspenning som fr. o. m. den 1 januari 1980 kan utges under två månader före den beräknade nedkomsten till kvinnor med tungt förvärvsarbete. Det finns här möjligheter till samordning om man i framtiden vill införa enhetliga garantinivåer för alla till skillnad från nuläget där det t. ex. inom sjukför- säkringen finns en garantinivå enbart för hemmamakar.

Sjukpenning bör utges när arbetsförmågan sätts ned med minst hälften till följd av sjukdom, smitta eller havandeskap. Särskild hänsyn tas till för- mågan att utföra det vanliga arbetet. Liksom f. n. bör hel eller halv sjuk- penning komma i fråga.

Förutom hemmamakesjukpenningen och utformningen av garantinivån över huvud taget finns här flera frågor som kan behöva utredas närmare. Det gäller t. ex. sjukdomsbegreppet, sjukpenning för deltidsarbetande och fridagsregeln. Som vi har sagt i inledningen till denna avdelning av be- tänkandet innehåller principmodellen ingen fullständig beskrivning av reg- lerna i det framtida bidragssystemet. De ovan nämnda frågorna är exempel på sådant som bör utredas av specialutredningar.

5.2.2. Värd av anhörig

Denna del av inkomstförsäkringen, som kan kallas vårdpenning, omfattar framför allt de nuvarande ersättningarna föräldrapenning, vårdbidrag och till vissa delar hustrutillägg. Samtliga tre former av föräldrapenning ingår, dvs. föräldrapenning i samband med barns födelse, vid tillfällig vård av barn och särskild föräldrapenning. Som närmare kommer att redovisas i avsnitt 5.2.8 kan man också föra hit vissa situationer då f. n. änkepension och familjepenning till hustru utges.

Det nuvarande vårdbidraget skall både ersätta arbetet för vårdaren och täcka merkostnader på grund av handikappet. Endast vårdersättningsdelen förs till inkomstförsäkringen, medan handikappade barn liksom andra han- dikappade skall kunna få ersättning för merkostnader genom det särskilda handikappstöd som ingår i modellen för en allmän socialförsäkring. Här finns således ett exempel på den renodling av bidragen som är en av ut- gångspunkterna för den allmänna socialförsäkringen.

Hustrutillägg kan f. n. i vissa fall utges utan att huvudregeln är tillämplig, dvs. att hustrun skall ha fyllt 60 år och att makarna skall ha varit gifta i minst fem år. Hustrutillägg utges då därför att vissa särskilda skäl föreligger, nämligen ett vårdbehov hos make eller barn. Det är i dessa situationer som vårdpenning i framtiden bör kunna utges.

I fråga om barn skulle således vårdpenningen omfatta både vård i samband med barns födelse och vård av något äldre barn. Liksom f. n. måste ersättning kunna utges också viss tid före barnets födelse. När det gäller de något äldre barnen omfattas dels situationer då barnet — tillfälligt eller för längre perioder — är sjukt eller handikappat och därför kräver särskild tillsyn, dels situationer då tillsyn i övrigt behövs. Bl. a. avses situationer där f. n. särskild föräldrapenning utges.

Om man vill utvidga möjligheten att inom socialförsäkringen ge ersättning för vård av anhöriga även i andra fall, finns det utrymme härför inom denna del av inkomstförsäkringen. Även andra konstruktioner är dock tänk- bara. Regeringen har nyligen beslutat tillsätta en utredning om vård av anhörig, som skall behandla bl. a. frågor av detta slag. Vi vill inte föregripa de ställningstaganden som denna utredning kan komma att göra utan endast peka på de tekniska möjligheter som här finns att inordna ersättning för vård av anhörig i en samordnad inkomstförsäkring.

De nuvarande stödformer som ingår är konstruerade på olika sätt. För- äldrapenningen är en inkomstrelaterad ersättning med garantinivå. Vård- bidraget utges med viss procent av basbeloppet. Hustrutillägget är knutet till storleken av folkpensionen och således också beroende av basbeloppet. Det är dessutom inkomstprövat.

En samordnad vårdpenning inom inkomstförsäkringen bör åtminstone på sikt få en enhetlig konstruktion. Nära till hands ligger då att utgå från den konstruktion som föräldrapenningen har, bl. a. eftersom den nuvarande föräldrapenningen kommer att bli det dominerande inslaget inom den fram- tida vårdpenningen.

Vi går här inte närmare in på de olika situationer då vårdpenning skall kunna utges eller de tidsbegränsningar som måste finnas. F. n. kan ju för- äldrapenning utges i en rad speciella situationer, t.ex. sjukdom hos barnet eller dess ordinarie vårdare, annat barns födelse och besök i samhällets fö- rebyggande barnhälsovård. Det är sådana frågor som bör utredas närmare i annan ordning. I samband därmed bör en förenkling av reglerna efter- strävas. En gemensam förutsättning för att få vårdpenning bör dock vara att den som gör anspråk på ersättningen avstår från förvärvsarbete på grund av vården.

5.2.3. Arbetslöshet

Vid arbetslöshet bör det i den framtida inkomstförsäkringen finnas utrymme för bidrag på garantinivå och inkomstrelaterad ersättning för alla arbetslösa. De nuvarande stödformerna dagpenning och kontant arbetsmarknadsstöd utgör grunden för det framtida stödet. Även utbildningsbidrag vid arbets- marknadsutbildning bör innefattas. Det samordnade stödet kan benämnas arbetsmarknadspenning.

För att få arbetsmarknadspenning måste liksom inom nuvarande arbets- löshetsstöd krävas t.ex. att arbetslösheten inte är självförvållad, att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och är beredd att ta ett lämpligt arbete som erbjuds honom. Arbetsmarknadspenning i samband med utbildning bör kunna utges inte bara till den som är arbetslös utan också till den som riskerar att bli det eller är svårplacerad på arbetsmarknaden. Ett krav bör dock vara att utbildningen skall underlätta för honom att få eller behålla ett arbete.

Något arbetsvillkor i traditionell mening, dvs. krav på förvärvsarbete i viss omfattning under tiden närmast före arbetslösheten, bör det däremot inte finnas, om man vill eftersträva samma krav på anknytning till ar- betsmarknaden som för övriga grenar av inkomstförsäkringen. Arbetsvillkor saknas för övrigt redan i dag för en av de ersättningar som föreslås ingå

i arbetsmarknadspenningen, nämligen utbildningsbidraget. Inom det kon- tanta arbetsmarknadsstödet är kravet uppmjukat.

Såvitt gäller inkomstrelaterad ersättning kommer anknytningen till ar- betsmarknaden i stället fram genom att det för rätt till sådan ersättning bör krävas att det finns ett registrerat inkomstunderlag av viss storlek. När det gäller rätt till arbetsmarknadspenning på garantinivå kan det finnas an- ledning att överväga om det behövs speciella regler för att förhindra att personer som inte på allvar avser att söka sig ut på arbetsmarknaden skall få arbetsmarknadspenning. I vart fall måste man strikt upprätthålla kravet på att den enskilde verkligen skall vara beredd att anta ett lämpligt arbete eller en lämplig utbildning som erbjuds honom. Ett alternativ, som dock inte är särskilt tilltalande ur samordningssynpunkt, är att ha ett slags ka- renstid som innebär ett krav på att den enskilde skall ha stått till arbets— marknadens förfogande en viss tid innan arbetsmarknadspenning beviljas. Detta krav skulle dock inte gälla den som efter avslutad utbildning söker sig ut på arbetsmarknaden eller särskilt utsatta grupper, t. ex. handikappade som behöver stöd i samband med utbildning.

Arbetsmarknadspenning som utges utan samband med utbildning bör liksom det nuvarande arbetslöshetsstödet vara tidsbegränsad. Det är viktigt att detta stöd inte utges under längre tidsperioder. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder av annat slag bör då i stället vidtas. Arbetsmarknadspenning under utbildning bör naturligtvis utges så länge utbildningen pågår.

5.2.4. Vuxenstudier

Det nuvarande vuxenstudiestödet består av särskilt vuxenstudiestöd, dag- studiestöd och timstudiestöd. Alla tre stödformerna är speciella i den me- ningen att det inte finns någon absolut rätt att få stöd i en viss situation. Bidragsvillkoren anger i stället att företräde skall ges personer som har störst behov av utbildning och stöd, t. ex. de som har svåra arbetsförhållanden eller kort tidigare utbildning, handikappade och personer med en betungande försörjningsbörda.

De nuvarande vuxenstudiestöden har även i övrigt vissa särdrag. Sålunda är timstudiestödet som namnet anger en ersättning som utges per timme. Det betalas ut till deltagare i studiecirklar o.d. och har mycket litet ge- mensamt med inkomstförsäkringens övriga delar. Timstudiestödet bör där- för inte inlemmas i inkomstförsäkringen. Detsamma gäller dagstudiestödet, som utges i samband med kortare ämneskurser vid folkhögskolor.

Det särskilda vuxenstudiestödet skiljer sig från de ersättningar som i övrigt inordnas i inkomstförsäkringen även på det sättet att det består av en bi- dragsdel och en lånedel. Detta stöd kan dock mer än övriga vuxenstudiestöd sägas ha till syfte att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden ett syfte som också det nuvarande utbildningsbidraget har.

Vår inställning är därför att i vart fall det särskilda vuxenstudiestödet bör inordnas i inkomstförsäkringen. Vuxenstudiestödets arbetsmarknads- politiska syfte aktualiserar frågan om det skall vara en självständig del av inkomstförsäkringen med vissa speciella regler eller om det — liksom ut- bildningsbidraget skall ingå i det tidigare berörda arbetsmarknadsstödet. För ett sammanförande talar vuxenstudiestödets syfte att förstärka den en-

skildes ställning på arbetsmarknaden. Vidare skulle antalet stödformer min- skas om vuxenstudiestödet inordnas under arbetsmarknadspenningen.

Om det särskilda vuxenstudiestödet inlemmas i inkomstförsäkringen blir det nödvändigt att ifrågasätta om en del av stödet fortfarande skall vara återbetalningspliktigt. Detta är dock en fråga om stödets inriktning som bör prövas i en annan ordning. Skall en de] av stödet även i fortsättningen vara återbetalningspliktigt är det ganska självklart att det bör bilda en särskild gren av inkomstförsäkringen.

Oavsett om vuxenstudiestödet tekniskt skall inordnas under arbetsmark- nadspenningen eller inte måste reglerna vara sådana att särskilt utsatta grup- per får möjlighet till stöd i samband med studier. Det kan gälla 1. ex. han- dikappade ungdomar som inte har kommit in i förvärvslivet och som stu- derar på grundskole- eller gymnasienivå sedan barnstödet har upphört. Det kan också gälla personer som har mist sin försörjare och saknar yrkesut- bildning. För dessa och andra grupper måste det inom inkomstförsäkringen finnas ett stöd på en rimlig nivå, även om den studerande inte tidigare har förvärvsarbetat.

5 .2.5 Tjänstgöring inom totalförsvaret

Vid tjänstgöring inom totalförsvaret bör man skilja mellan å ena sidan stöd som utges under grundutbildning och å den andra stöd under repetitions- utbildning resp. civilförsvarstjänstgöring. I de båda sistnämnda fallen beviljas redan nu både garantibelopp och inkomstrelaterat stöd. Så bör vara fallet även inom den framtida inkomstförsäkringen.

Under grundutbildning av värnpliktiga utges f. n. dagersättning med ett jämförelsevis lågt belopp per dag jämte utryckningsbidrag o.d. Dagersätt- ningen är inte inkomstrelaterad. Eftersom grundutbildningen pågår relativt länge måste man här beakta i vilken utsträckning förmåner utges in natura som kost, logi och kläder. Ersättningsnivåerna kan därför inte utan vidare jämföras med andra behovssituationer. När det gäller den grundläggande första värnpliktstjänstgöringen talar vidare starka skäl mot att differentiera stödet på grundval av tidigare inkomst, särskilt mot bakgrund av att mångas anknytning till arbetslivet då kan vara mycket tillfällig eller kortvarig. Att i detta fall göra stödet inkomstrelaterat skulle vidare ändra inriktningen.

Det samordnade stödet kan benämnas värnpliktspenning. Genom denna benämning betonas sambandet med de övriga stödformerna från inkomstför- säkringen. Liksom för dessa är grundförutsättningen för värnpliktspenningen att den enskilde är förhindrad att förvärvsarbeta.

5.2.6. Långvarig sjukdom

Den nu dominerande stödformen vid långvarig sjukdom är förtidspension (sjukbidrag). Motsvarande stöd inom inkomstförsäkringen bör liksom f. n. ha sin grund i att den enskilde till följd av sjukdom eller liknande orsak för avsevärd tid eller varaktigt är förhindrad att förvärvsarbeta. Det bör beviljas när nedsättningen av prestationsförmågan uppgår till minst hälften. Stödet bör vidare så snart det behövs kombineras med uppföljnings- och rehabiliteringsåtgärder, anpassade efter den enskildes förutsättningar.

För rätt till förtidspension krävs f. n. en varaktig nedsättning av arbets- förmågan medan det för sjukbidrag räcker att denna nedsättning bedöms bli bestående för avsevärd tid. I övrigt har förtidspensionen och sjukbidraget samma konstruktion och ersättningsnivå. Den som har sjukbidrag har dock i regel kvar en starkare bindning till arbetsmarknaden. Förtidspension avlöser ofta sjukbidrag. I inkomstförsäkringen bör finnas en enda förmån som er- sätter båda och medger täta uppföljningar.

Förtidspension utges f.n. i vissa fall på enbart arbetsmarknadsmässiga grunder. Vid den närmare utformningen av inkomstförsäkringen bör över- vägas om så bör vara fallet även i fortsättningen eller om arbetsmarknads- penning bör utges i dessa fall.

Förtidspension och sjukbidrag utges f.n. inte så sällan till unga han- dikappade som inte har hunnit pröva sina möjligheter i förvärvslivet. Det är inte tillfredsställande att dessa ungdomar skall få stöd i form av en pension. De som är handikappade och utbildar sig bör i stället så långt det är möjligt få samma stöd som andra ungdomar som genomgår motsvarande utbildning. Det innebär att barn och ungdomar under en viss ålder bör få barnstöd och den som är äldre arbetsmarknadspenning eller vuxenstudiestöd (se vida- re avsnitt 5.3.3 och 6.3). Därutöver bör naturligtvis handikappstöd kunna utges som ersättning för merkostnader.

Eftersom det i vissa fall inte torde gå att undvika att även ganska unga personer får förtidspension bör man eftersträva att ge denna del av in- komstförsäkringen ett namn som inte innehåller ordet pension. Det kan över huvud taget diskuteras om inte ordet pension borde förbehållas ål- derspensionen. Även för personer med allvarliga handikapp bör man ha en förhoppning om att rehabilitering skall kunna ske. Ordet förtids- pension skulle därför kunna bytas ut mot exempelvis försörjningsstöd. Detta ord anger visserligen inte vilken behovssituation som avses men ger å andra sidan inte som ordet förtidspension ett intryck av att man har gett upp hoppet om inträde på eller återgång till arbetsmarknaden.

Stödet bör liksom f.n. utges i form av folkpension och ATP. Folkpen- sionen kommer då att bilda en garantinivå som är lika för alla, oberoende av tidigare förvärvsarbete. När reglerna för inkomstförsäkringen närmare utarbetas bör man ta ställning till hur man skall förfara med det nuvarande pensionstillskottet. Utöver garantinivån får den som har förvärvsarbetat en inkomstrelaterad ATP-pension. Detta innebär således att den nuvarande konstruktionen av förtidspensionen behålls i stort sett oförändrad såvitt gäller beräkningssättet. Lagtekniskt kan dock en betydande förenkling åstad- kommas genom att man i största möjliga utsträckning sammanför de nu parallella bestämmelserna om förutsättningarna för de två pensionerna folk- pension och ATP.

5.2.7. Ålderdom och nedtrappning av förvärvsarbete

Vid ålderdom bör på samma sätt som f. n. den enskilde garanteras grund- trygghet genom folkpension. Vidare bör inkomstrelaterad ATP-pension be- viljas den som har förvärvsarbetat. Liksom förtidspensionen bör dock ål- derspensionen lagtekniskt samordnas till en enda pension, som innehåller dels en garantinivå som fortfarande kallas folkpension, dels en inkomstre-

laterad ATP-del. Beträffande pensionstillskottet gäller vad som har sagts i avsnitt 5.2.6.

Den som vill trappa ner sitt förvärvsarbete innan han tar ut hel pension bör liksom enligt nuvarande ordning kunna få delpesnion eller deltids- pension som förefaller vara ett lämpligare namn. Deltidspensionen bör av naturliga skäl vara enbart inkomstrelaterad. Delpensioneringen befinner sig fortfarande i ett inledningsskede och man bör tills vidare räkna med att de nya villkor som kommer att gälla efter den 1 januari 1980 skall ligga till grund för det framtida stödet.

En fråga som det finns anledning att ta upp särskilt är den rörliga pen- sionsåldern och förhållandet till andra delar av inkomstförsäkringen. Själv- fallet skall den rörliga pensionsåldern finnas kvar. I den framtida inkomstför- säkringen bör fixerade åldersgränser snarast få mindre betydelse. En bestämd lägre åldersgräns för rätt till uttag av ålderspension torde dock behöva vara kvar.

Det system med en rörlig pensionsålder som f. n. finns innebär stora valmöjligheter för den enskilde. Han kan t.ex. begära förtida uttag och ta ut hela pensionen redan vid 60 års ålder men får då en lägre pension än om den tas ut senare. Vidare kan han vänta med pensionsuttaget till tiden efter den normala pensionsåldern och får då en högre pension. Det är dock bara tiden mellan 65 och 70 år som påverkar pensionsbeloppet vid uppskjutet uttag av pension. En annan möjlighet som finns är att bara ta ut halv ålderspension. I så fall minskas eller ökas halva pensionen i enlighet med de regler som gäller för förtida resp. uppskjutet uttag av hel pension. Vidare finns möjligheten att få delpension mellan 60 och 65 år. Delpensionen påverkar inte storleken av ålderspensionen. Slutligen kan det ibland också vara aktuellt att ansöka om förtidspension.

De många valmöjligheter som således finns f. n. när det gäller tidpunkten för uttag av pension innebär emellertid å andra sidan problem ur samord- ningssynpunkt. Vidare kan det vara svårt för den enskilde att välja den för honom bästa lösningen.

Inom riksförsäkringsverket pågår det f. n. en utredning om verkningarna av systemet med en rörlig pensionsålder och möjligheterna till delpension. Redan nu kan sägas att förtida och uppskjutet uttag av pension används i mycket liten utsträckning medan delpension har kommit till desto större användning. Sedan riksförsäkringsverkets utredning har avslutats och då reglerna för den framtida inkomstförsäkringen närmare skall utformas kan det därför finnas anledning att överväga i vad mån det finns ett verkligt behov av att ha kvar samtliga de variationsmöjligheter som nu finns. En förenkling av de regler som har att göra med den rörliga pensionsåldern bör i vart fall eftersträvas.

De samordningsproblem som finns i nuvarande bidragssystem beror också på att det inte anses givet att den som har ålderspension också har slutat förvärvsarbeta. Sjukpenning kan ju t. ex. utges vid sidan av hel ålderspension under en begränsad tid. Med tanke på den renodling som vi eftersträvar inom en allmän socialförsäkring är det ur ren samordningssynpunkt mest naturligt att ålderspension börjar utges först i samband med att den för— säkrade helt slutar att förvärvsarbeta. Till den som har börjat uppbära hel ålderspension skulle då andra stöd från inkomstförsäkringen, t.ex. sjuk-

penning. normalt inte utges för tiden efter pensioneringen. Även detta är en fråga som man bör överväga i samband med den närmare utformningen av försäkringen.

5.2.8. Utebliven försörjning från annan m. m.

] inkomstförsäkringen bör ingå ett stöd till efterlevande vuxna vid makes eller makas dödsfall.

Den nuvarande änkepensionen beviljas oberoende av änkans förmåga att själv försörja sig. Därför svarar inte alltid det utgående stödet mot ett verkligt stödbehov. Vidare kan — vilket framgår av namnet — änkepension inte be- viljas änklingar. Antalet förvärvsarbetande kvinnor i Sverige har sedan den nuvarande änkepensionen infördes ökat med mer än 600 000. Av kvinnorna i arbetskraften är ca två tredjedelar gifta. Det kan således sägas att utveck- lingen har gått ifrån den nuvarande änkepensionen. Pensionsförsäkrings- kommittén behandlade det framtida efterlevandestödet i ett betänkande år 1971 (SOU 1971219). Kommittén uttalade då att det fanns skäl för att än- kepensioneringen i framtiden, när kvinnorna i högre grad ägnar sig åt för- värvsarbete, borde ersättas med andra åtgärder. Dessa borde enligt kom- mittén vara en utbyggd barnpensionering, en könsneutral försörjarpension samt särskilda åtgärder för den som har svårigheter att efter makens död komma ut på arbetsmarknaden.

Det föreligger enligt vår mening ett klart behov av omställningsstöd om den avlidne helt eller till övervägande del har svarat för den gemensamma försörjningen. Den efterlevande maken eller makan bör få möjlighet att under en viss tid anpassa ekonomin till de nya förhållandena. Omställ- ningsstödet bör anknytas till den avlidnes inkomster och således vara in- komstrelaterat. Även om den avlidne inte bidragit till försörjningen genom arbete utanför hemmet kan det finnas behov av omställningsstöd. Detta skulle i så fall beviljas på garantinivå. Det förtjänar att närmare övervägas om den inkomstrelaterade delen av stödet som en korttidsförmån skall an- knytas till det aktuella inkomstbortfallet vid dödsfallet eller om det skall knytas till principerna inom pensioneringen och bygga på genomsnittsin- komsten under en längre tid. Utformningen av familjetillhörighetsreglerna (se kapitel 10) avgör närmare vilka som skall komma i fråga för stödet. Det kan också diskuteras om omställningsstödet skall avse andra efterle- vande än makar och likställda.

De efterlevande barnens fortsatta försörjning upp till en viss ålder bör helt garanteras genom det samordnade och utbyggda barnstödet.

Det egentliga omställningsstödet bör utges till alla som har förlorat en make (samboende). Det bör vara tidsbegränsat och utges under t. ex. sex månader eller ett år.

Efter omställningstidens slut bör den efterlevande vuxne få stöd om han eller hon inte själv kan försörja sig. Detta stöd bör alltefter arbetshindrets art beviljas i anslutning till de åtgärder som kan vara behövliga utifrån den efterlevandes situation. Stödet bör komma från de andra grenarna av inkomstförsäkringen enligt de regler som gäller för dessa. Under utbildning bör således beviljas vuxenstudiestöd eller arbetsmarknadspenning och vid vård av barn vårdpenning. Man kan överväga att inom andra grenar av

inkomstförsäkringen ha Specialregler som särskilt tar sikte på personer som har förlorat en försörjare. T. ex. skulle sådana personer kunna få vårdpenning under gynnsammare förutsättningar än andra. Stödet för vård av barn skulle då i viss mån komma att motsvara den av pensionsförsäkringskommittén skisserade försörjarpensionen.

Det skisserade efterlevandestödet blir behovsprövat i den meningen att det efter den egentliga omställningstidens slut görs beroende av om det verkligen föreligger oförmåga till självförsörjning. Därigenom kommer stö- det att bättre än den nuvarande änkepensionen bli anpassat till de efter- levandes verkliga behov. Stödet blir dessutom könsneutralt. Betydande sam- ordningsvinster uppnås vidare genom att de normala stödformerna för resp. situation utnyttjas. I allt väsentligt tillgodoses de stödbehov som omfattades i pensionsförsäkringskommitténs skiss. Skillnaden mot denna skiss är främst att konstruktionen har anpassats till strukturen av den samlade inkomstför- säkring som vi förordar.

Ett specialfall av utebliven försörjning från annan än den situation som inträffar för familjemedlemmarna när någon fullgör värnpliktstjänstgöring (grundutbildning). I detta fall utges f.n. inte någon inkomstrelaterad er- sättning till den tjänstepliktige utan i stället kan en behovsprövad ersättning utges till hustru och barn, nämligen familjepenning. I den mån ersättning under grundutbildning också i den framtida inkomstförsäkringen kommer att utges på enbart garantinivå finns det behov av en särskild ersättning till den tjänstepliktiges familj. I första hand bör detta stöd avse barnen. Enligt vår modell till det framtida barnstödet skall i detta fall inkomstprövat barnbidrag kunna utges.

Vill man garantera familjen bibehållen standard under värnpliktstjänst- göringen skulle även i detta fall kunna utges ett stöd med samma utformning som det skisserade generella omställningsstödet. Detta skulle dock innebära en väsentlig förändring av inriktningen i förhållande till vad som gäller f. n., eftersom familjepenningen är behovsprövad. Den utges dessutom till maka som inte vårdar barn endast om synnerliga skäl föreligger. Vi anser därför att något generellt stöd inte bör utges till den tjänstepliktiges maka. Om hon på grund av vård av barn inte förvärvsarbetar bör hon i stället få vårdpenning. Kan denna ersättning inte utges enligt vanliga regler, kan man även här överväga en specialregel som ger henne rätt till vårdpenning under mannens värnpliktstjänstgöring.

I LAF finns till skillnad från i AFL en bestämmelse om efterlevandestöd till föräldrar. En förälder har rätt till föräldralivränta med visst skäligt belopp om han till följd av dödsfallet kommer att sakna behövligt underhåll. Yr- kesskadeförsäkringskommittén fann (SOU 1975:84) det motiverat att behålla denna möjlighet till efterlevandelivränta. Visserligen skulle uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen komma att göra en sådan bestämmelse mindre motiverad med tiden. Fortfarande torde det emellertid enligt kom- mittén förekomma fall där pensionsskyddet var dåligt, inte minst bland invandrarfamiljer, och där en behovsprövad föräldralivränta kunde utgöra en nödvändig förutsättning för en dräglig försörjning.

Tidigare gällde att barn var underhållsskyldiga mot föräldrar som av sjuk- dom eller annan dylik orsak var ur stånd att själv försörja sig. Denna skyl- dighet avskaffades den 1 juli 1979. Detta motiverades (prop. 1978/79:12)

med hänvisning till de förmåner som enligt den allmänna försäkringen be- viljas vid sjukdom, invaliditet och ålderdom. Omfattningen av dessa ansågs göra att skyldigheten för ett barn att i särskilda fall utge underhållsbidrag till förälder kunde undvaras. Inte heller antogs underhållsskyldigheten ha någon direkt ekonomisk betydelse. De äldres behov av hjälp och stöd av sina barn var inte av ekonomisk art utan avsåg främst den personliga om- sorgen. När det gäller invandrarfamiljernas situation skall vidare påminnas om dels de många socialkonventioner som numera finns, dels de nya be- stämmelser i AFL som gäller sedan den 1 juli 1979 och som ger invandrare rätt till folkpension även i fall som inte täcks av konventioner.

Med hänsyn till dessa omständigheter synes det motiverat att ånyo ifrå- gasätta behovet av arbetsskadeförsäkringens föräldralivränta. Det kan finnas anledning att undersöka i hur många fall den faktiskt har beviljats.

I anslutning till vad som här har diskuterats om efterlevandestöd bör nämnas att samordningsutredningen från regeringen har fått framställningar som avser frågor om begravningsförsäkring, Till grund för detta ligger ett betänkande (SfU 1976/77:10) av socialförsäkringsutskottet, vari hemställs om en utredning i frågan. I likhet med vad utskottet har uttalat anser vi att en allmän obligatorisk begravningsförsäkring med tanke på den nöd- vändiga prioriteringen av olika reformer inom den allmänna försäkringen — inte motiverar den kostnad den kan väntas föranleda. Vidare är problemet av begränsad betydelse med hänsyn till utvecklingen av grupplivförsäk- ringarna. Frågan bör därför hellre lösas i anslutning till gestaltningen av det framtida begravningsväsendet genom att det skapas ett selektivt stöd främst för de fall då det inte finns några tillgångar i dödsboet som kan bekosta begravningen m. m.

Vi vill erinra om att det på åtskilliga håll i landet redan har införts an- ordningar för att ge stöd i här avsedda fall. Den väsentliga uppgiften synes vara att skapa ett stöd som är någorlunda likformigt över hela landet. Sedan de grundläggande frågorna om begravningsväsendets framtida utformning har blivit lösta vilket kan väntas ske under de närmaste åren — finns förutsättningar att tillgodose detta krav vid detaljutformningen av reglerna. Det framstår under alla förhållanden som mindre lämpligt att dessförinnan genomföra en ny stödanordning, som sedan till följd av förändrade för- utsättningar kan komma att te sig orationell. Detta gäller även den fråga som avser längre transport av avlidna till platsen för begravningen, vilket kan vålla betydande kostnader i vissa särpräglade fall, 1. ex. då det rör sig om transport till eller från utlandet.

En stödform som inte är något efterlevandestöd men som ändå har vissa beröringspunkter med änkepensionen är hustrutillägget som liksom änke- pensionen är ett stöd som utges enbart till kvinnor. Hustrutillägget är en inkomstprövad tilläggsförmån som hustrun till en folkpensionär kan få när hon inte själv är pensionär. Om förutsättningarna enligt reglerna om in- komstprövning är uppfyllda beviljas det alltid om hon har fyllt 60 år och har varit gift i minst fem år. Även om sistnämnda krav inte är uppfyllda kan hon få hustrutillägg när det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl är enligt praxis att hon är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av vård av maken, vård av små barn, egen sjukdom eller arbetsmarknadsskäl.

Motiveringen till att hustrutillägget infördes var huvudsakligen att folk-

pensionen är beräknad för endast mannens uppehälle. I vissa fall fanns dock därutöver behov av stöd även för hustrun, nämligen om hon inte kunde bidra till försörjningen genom arbete utanför hemmet.

Liksom änkepensionen är hustrutillägget som nyss har sagts inte köns- neutralt. Vidare har hustrutillägget i viss mån spelat ut sin roll med hänsyn till att gifta kvinnor numera i mycket stor utsträckning förvärvsarbetar. Likaså skall beaktas utbyggnaden av tilläggspensioneringen, som innebär att familjen numera har ett helt annat pensionsskydd än tidigare. Slutligen skall erinras om de möjligheter till förtida uttag av ålderspension som hustrun numera har. Det förefaller därför som om hustrutillägget inte längre behövs som en särskild bidragsform. I de situationer där endera maken är förhindrad att förvärvsarbeta bör han eller hon i stället få ett självständigt stöd genom andra delar av den framtida inkomstförsäkringen, t. ex. vårdpenning. Över- gångsbestämmelser bör kunna säkra att hustrutillägget avskaffas på ett smi- digt sätt.

5.2.9. Arbetsskadeförsäkring

Arbetsskadeförsäkringen och närliggande stödformer ger enligt nu gällande ordning ett särskilt förmånligt stöd vid inkomstförlust som orsakas av ar- betsskada o.d. Denna försäkring består vid sidan av den allmänna för- säkringen.

Ersättningarna enligt arbetsskadeförsäkringen ligger på en högre kom- pensationsnivå än andra socialförsäkringar. Det är det skadeståndsrättsliga inslaget som har ansetts motivera denna skillnad. Den arbetstagare som tar anställning skall vara väl försäkrad mot de risker han löper genom att ställa sig till arbetsgivarens förfogande.

De höga kompensationsnivåerna inom arbetsskadeförsäkringen medför en avvikelse från den av oss förordade principen att stöd skall utges efter enhetliga grunder utan hänsyn till arten av behovssituationen.

Att en uppdelning av försäkringsfallen måste göras i å ena sidan arbets— skador och yrkessjukdomar och å andra sidan andra skador och sjukdomar har medfört att det krävs ett i många fall omfattande utredningsarbete för att avgöra vad som skall ersättas på den högre nivån. I ett ärende kan det vara nödvändigt att konstatera t. ex. att den skadade har förvärvsarbetat, att det är olycksfall, att detta har inträffat i arbetet samt framför allt att skadan har det erforderliga sambandet med olycksfallet. Alla leden kan ge upphov till intrikata bedömningar. Detta gäller även 5. k. färdolycksfall där det ofta är nödvändigt att utreda om olycksfallet har inträffat på den vanliga och direkta vägen till eller från arbetet och om avvikelser från denna skall få någon betydelse. Också yrkessjukdomarna kan medföra omfattande utredningsarbete. Sammanlagt blir ofta handläggningstiden lång. Vidare tar arbetsskadeförsäkringsärendena i anspråk en stor del av resurserna för för- säkringskassor och andra myndigheter.

Om man beaktar principen om lika ersättning vid samma behovssituation och ser till t. ex. de ovannämnda problemen med arbetsskadeförsäkringen kan det naturligtvis ifrågasättas om den i nuvarande utformning bör ingå i inkomstförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen har emellertid i bred politisk enighet genomförts i sin nuvarande utformning för endast ett par år sedan

och dess ersättningsnivåer ger uttryck för principen om full ersättning för skada i arbetet. Den bör därför inlemmas i inkomstförsäkringen med de särskilda försäkringsbestämmelser som föranleds av denna princip. Detta gäller både nivåer och beräkningssätt. Även om således åtskilliga särbe- stämmelser krävs kan dock vissa allmänna bestämmelser vara gemensamma med övriga grenar av inkomstförsäkringen. Vidare bör arbetsskadeförsäk- ringen lagtekniskt kunna integreras i den övriga inkomstförsäkringen. Även det statliga personskadeskyddet, som avser personer som skadas under militärtjänstgöring, anstaltsvistelse m. m., och krigsskadeersättningen till sjömän bör lagtekniskt integreras i inkomstförsäkringen. I båda dessa fall utges ersättning med tillämpning av bestämmelserna i lagen om ar- betsskadeförsäkring. Med tanke på de speciella verksamheter som dessa båda ersättningsformer täcker kommer det dock även i framtiden att behöva finnas specialbestämmelser både när det gäller rätten till ersättning och mera ». allmänna regler. Den ersättning som enligt en särskild lag kan utges för sveda och värk, lyte och men m. m. till personer som omfattas av det statliga personskadeskyddet bör dock läggas vid sidan av inkomstförsäkringen, efter- som det här är fråga om en ideell ersättning som när det gäller arbets- skadeförsäkringen regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

Tabell 5.2 Schematisk uppställning över ersättningar som ingår i inkomstförsäk- ringen , Nuvarande system Inkomstförsäkringen l ' Sjukpenning . . l ..... ! Havandeskapspenning Sjukpenmng ' Ersättning till smittbärare

Föräldrapenning, barns födelse Föräldrapenning, tillfällig vård Särskild föräldrapenning ___ Vårdpenning ;. Vårdbidrag

, Hustrutillägg

? Änkepension

—' Familjepenning

Dagpenning Kontant arbetsmarknadsstöd _ Utbildningsbidrag Arbetsmarknadspenning Hustrutillägg ___—Vuxenstudiestöd Änkepension Vuxenstudiestöd

Dagersättning Dagpenning ] ----- Varnpliktspenmng

Förtidspension __ _ _ Siukbidrag ____ Fortldspensmn

Hustrutillägg (ev. annat namn) Änkepension

Änkepension ]—-—-— Omställningsstöd Delpension ]"--. Deltidspension Ålderspension

Pensionstillskott ----- Ålderspension Hustrutillägg

Arbetsskadesjukpenning ]--—- Arbetsskadesjukpenning Arbetsskadelivränta ]-——- Arbetsskadelivränta

5.3. Särskilda frågor

5.3.1. Kortvariga och långvariga fall

Det är i och för sig ingenting som säger att ersättningarna i kortvariga och långvariga fall skall vara konstruerade på olika sätt. Behovet av stöd kan vara detsamma qavsett ersättningsperiodens längd. Vidare kan ett kort- varigt fall övergå till att bli långvarigt.

De kortvariga stöden siktar in sig på övergående situationer. För den för- värvsarbetande blir det fråga om ersättning vid ett temporärt uppehåll i arbetet. Det är då naturligt att stödet skall kompensera den uteblivna in— komsten. När ett långvarigt fall inträffar är situationen annorlunda. Det är då mera aktuellt att tala om en omställning av den enskildes förhållanden. Anknytningen till situationen just när förvärvsarbetet upphörde blir mindre fast.

Det mest renodlade långtidsfallet inom nuvarande bidragssystem är ål- derspensionen. Även förtidspension, livränta från arbetsskadeförsäkringen och vårdbidrag tillerkänns dock normalt eller kommer i praktiken att utges för en längre tid.

De skillnader i ersättningsnivåer som gäller för kortvariga resp. långvariga fall är på ett avgörande sätt betingade av vad samhällsresurserna tillåter. Vidare gäller att de långvariga stöden normalt har andra konstruktioner än de kortvariga. Medan ersättningen i de kortvariga fallen bestäms med ledning av en tämligen aktuell inkomst bestäms ålders- och förtidspension från ATP av hur den enskildes arbetsinkomster har utvecklats under en lång rad år. Pensioner från folkpensioneringen är helt oberoende av tidigare inkomst. Vårdbidraget utges också oberoende av inkomsten och kan ses som en enhetlig ersättning för den särskilda vård som en förälder lägger ned på ett handikappat barn.

En ökad enhetlighet beträffande nivåerna skulle bli mycket kostnads- krävande om den högsta nivå som nu gäller får bli riktmärke för sam- ordningen. Det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå sådana reformer. ] skissen räknas därför med att bidrag i långvariga fall fortfarande skall bygga på nuvarande konstruktioner och nivåer i folk- och tilläggspensioneringen. Här bortses från arbetsskadorna, där redan nu kompensationsnivån är en- hetlig för kortvariga och långvariga fall. Konstruktionen av inkomstförsäk- ringen i skissen tillåter emellertid en möjlig framtida utveckling i riktning mot enhetligare nivåer för resp. kortvariga och långvariga fall. Redan nu bör man dock sträva efter att så många bestämmelser som möjligt blir ge- mensamma för alla delarna av inkomstförsäkringen.

5.3.2. Garantinivåer och inkomstrelaterade stöd

Inom en enhetlig inkomstförsäkring bör gälla att varje stödform normalt skall kunna innehålla dels en garantinivå, dels en inkomstrelaterad ersättning. I vissa fall kan det dock finnas skäl som talar för att stöd skall utges endast på garantinivå (t. ex. värnpliktspenning under grundutbildning). När det gäl- ler delpension ligger det däremot i själva karaktären av ersättningen att enbart ett inkomstrelaterat stöd skall finnas. Delpension skall ju ersätta

inkomstförlust i samband med nedtrappning av förvärvsarbete. I andra fall har frånvaron av en allmän garantinivå kritiserats, t. ex. inom sjukförsäk- ringen.

Det ingår emellertid inte i samordningsutredningens uppgifter att föreslå en sådan ändrad inriktning av bidragssystemet att garantibidrag införs i situationer där de f. n. saknas. Den här skisserade modellen till en samordnad inkomstförsäkring ger dock utrymme för en sådan framtida utvidgning. Konstruktionen av inkomstförsäkringen i sig hindrar å andra sidan inte att försäkringen inrymmer både bidrag med enbart en garantinivå och bidrag som bara är inkomstrelaterade.

Av stor betydelse ur samordningssynpunkt är också avgränsningen mellan personer som får inkomstrelaterat stöd från inkomstförsäkringen och andra. För rätt till inkomstrelaterat stöd måste krävas någon form av anknytning till arbetsmarknaden.

Enligt nuvarande ordning gäller ibland, såsom i fråga om sjukpenning, att inkomsten skall uppgå till ett visst belopp 4 500 kr — för att inkomstre- laterat stöd skall utges. Detta belopp bestämmer samtidigt den nedre gränsen för inkomstrelaterad ersättning genom att Sjukpenningen utgör viss procent av SGI. I de fall då stödformen innehåller en garantinivå bestäms dock den nedre gränsen i praktiken av garantistödets nivå. Således utges t. ex. föräldrapenning i princip på en garantinivå om 32 kr för alla som inte har tillförsäkrats ett högre belopp. Garantinivån motsvarar en SGI på ca 13 000 kr per år. För rätt till inkomstrelaterad föräldrapenning krävs att SGI har legat över 13000 kr i minst nio månader.

I den framtida inkomstförsäkringen bör anknytningsvillkoret avse enbart att en viss inkomst har registrerats enligt reglerna för ett gemensamt in- komstbegrepp. Det bör bara möjligt att för alla inkomstförsäkringens grenar, frånsett stöd vid ålderdom och långvarig sjukdom, utgå från att den som har en registrerad förvärvsinkomst i princip skall vara berättigad till in- komstrelaterad ersättning vid varje försäkringsfall som inträffar. En gemen- sam nedre gräns är vidare önskvärd. En sådan sammanhänger dock med i vad mån det går att skapa enhetligare nivåer när det gäller garantibidragen.

I den mån det finns bidrag på garantinivå är nivåerna f. n. ofta mycket varierande. Skillnaderna är till en del betingade av de olika syftena med bidragen. De kan emellertid bli mycket betydande. T.ex. gäller för för- äldrapenning och dagpenning vid repetitionsutbildning garantinivån 32 resp. 40 kr per dag. Dessa båda garantinivåer kan jämföras med garantinivåer som har andra syften, t. ex. lägsta utbildningsbidrag som för personer över 20år är 155 kr per dag, dock endast under fem dagar i veckan.

I en enhetlig inkomstförsäkring bör man eftersträva att garantinivån blir gemensam för alla behovssituationerna i den mån skillnad inte görs t. ex. mellan olika åldersgrupper eller mellan kortvariga och långvariga fall. En utveckling mot en gemensam och allmän garantinivå är emellertid en fråga på lång sikt. Som vi har sagt i anslutning till resonemanget om kortvariga och långvariga fall ingår det inte i vårt uppdrag att föreslå kostnadskrävande nivåförändringar för olika bidrag. Inkomstförsäkringen bör dock konstrueras på ett sådant sätt att den tillåter en framtida ökad harmonisering.

För att bestämma ersättningsbeloppen gäller enligt nuvarande ordning i hu- vudsak två beräkningssätt både för de inkomstrelaterade ersättningarna och

för garantibidragen. I fråga om inkomstrelaterade ersättningar utges ersätt- ningen antingen i form av en viss procent av inkomstunderlaget eller också används schablonnivåer med spärrar mot överkompensation. Garantibidra- gen utges antingen med viss procent av basbeloppet eller med ett bestämt belopp.

Inom inkomstförsäkringen bör alla de inkomstrelaterade ersättningarna få sin nivå bestämd t. ex. till en viss procentuell andel av det gemensamma inkomstunderlaget. Att olika ersättningar t. v. får olika procenttal är inget avgörande hinder för en i övrigt samordnad inkomstförsäkring. ATP-pen- sionens speciella natur förutsätter dock fortsatta separata beräkningsgrunder.

Även för garantibidragen bör det i inkomstförsäkringen finnas enhetliga beräkningsgrunder. Detta kan göras på så sätt att ersättningarna värdesäkras genom att de anknyts till basbeloppet på ett enhetligt sätt. Också för ga- rantibidragen gäller att skillnaden i nivå inte är något avgörande hinder för en i övrigt samordnad inkomstförsäkring.

I en samordnad inkomstförsäkring bör vidare finnas enhetligare regler för vilken tidsenhet ersättningen skall avse. Det kan diskuteras om ersätt- ningen skall utges för sju eller fem dagar i veckan vad gäller kortvariga fall. Båda sätten har sina för- och nackdelar. Vid den närmare utformningen av inkomstförsäkringen bör undersökas vilket som är att föredra. För lång- variga fall bör ersättningen bestämmas per månad eller möjligen per år.

5.3.3. Gemensamma regler i övrigt

1 det följande diskuteras några ytterligare områden där enhetligare villkor bör gälla inom hela eller i vart fall de flesta delarna av inkomstförsäkringen.

Inkomstförsäkringens personkrets i en viss mening, nämligen anknytning- en till riket, behandlas i kapitel 9. Resonemanget där visar att undantag från huvudregeln, nämligen krav på bosättning i riket, behövs för vissa av delarna inom inkomstförsäkringen, beroende på deras speciella karaktär.

Andra regler som avgränsar personkretsen är regler om åldersgränser. Som redan har nämnts i inledningen skall inkomstförsäkringen ge stöd endast till vuxna, eftersom barnen får stöd från en annan del av den allmänna socialförsäkringen, nämligen barnstödet (kapitel 6). I det kapitlet kommer vi att närmare redogöra för hur åldersgränserna för barnstöden bör bli ut- formade. Redan här skall dock nämnas något om gränsdragningen mellan barnstöden och inkomstförsäkringen.

Mot bakgrund av den renodling av bidragen som vi eftersträvar är en naturlig utgångspunkt att inkomstförsäkringen normalt inte skall överlappa barnstödet. Det gälleri varje fall garantibidragen inom inkomstförsäkringen i förhållande till de barnstöd som utges generellt till alla barn. När det gäller den inkomstrelaterade delen av inkomstförsäkringen är detta däremot inte lika självklart. Idet fallet kan den naturliga utgångspunkten anses vara att den som har kommit ut i förvärvslivet och börjat tjäna pengar skall få ersättning från inkomstförsäkringen oberoende av åldern, om han på grund av t. ex. sjukdom för en tid förlorar sin inkomst. Det är ju inte rimligt att den som nyligen har fyllt 16 år skall få sjukpenning men inte den som har ett par månader kvar till 16-årsdagen, under förutsättning att förhål- landena i övrigt är desamma. Bestämda åldersgränser för rätt till ersättning

l l !

från inkomstförsäkringen bör därför få mindre betydelse inom den föreslagna inkomstförsäkringen än de har i dag. Detta hindrar inte att åldersgränser i vissa fall kan behövas för att avgöra t. ex. om den som utbildar sig skall få ersättning från barnstödet eller inkomstförsäkringen.

Betydelsen av åldersgränser för rätt till stöd under ålderdom har berörts i avsnitt 5.2.7.

För de flesta stödformerna inom inkomstförsäkringen bör, som närmare utvecklas i kapitel 11, inkomstbegreppet vara detsamma. Detta innebär bl. a. att det gemensamma inkomstbegreppet bör omfatta samtliga kortvariga fall, dvs. även arbetsmarknadspenningen och vuxenstudiestödet. Det gemen- samma inkomstunderlaget kan också användas i fråga om delpension. För långvariga fall bör man bygga på nuvarande konstruktioner i folk- och till- läggspensioneringen. Detta gäller dock inte arbetsskadelivräntor, där det gemensamma inkomstbegreppet bör kunna användas med de möjligheter till avvikelse som f.n. gäller i fråga om SGI.

Enligt nuvarande ordning kan skillnaden mellan anställning och annat för- värvsarbete ha betydelse för ersättningsrätten. Inom sjukpenningförsäkringen gäller att den som har annat förvärvsarbete än anställning kan ha speciella karenstider och begära undantagande. (Det ingår i sjukpenningförsäkrings- kommitténs uppdrag att ompröva behovet av sådana alternativ till de vanliga reglerna.) Inom arbetslöshetsstödet har gränsdragningen mellan de två grup- perna en avsevärd betydelse för ersättningsrätten. Arbetstagarbegreppet är därvid inte alltid detsamma. I den framtida inkomstförsäkringen bör ett gemensamt arbetstagarbegrepp gälla i de fall det är nödvändigt att skilja mellan arbetstagare och övriga förvärvsarbetande.

De kortvariga fallen inom inkomstförsäkringen bör såvitt möjligt ha ge- mensamma bestämmelser om de karensregler eller fridagsregler som kan erfordras. Om det finns motiv för karensregler bör dessa gälla på samma sätt för alla kortvariga fall. Kommande förslag från sjukpenningförsäkrings- kommittén får den största betydelse för möjligheterna till samordning av karensreglerna.

Övriga regler som kan tänkas bli gemensamma för olika delar av in- komstförsäkringen är regler om familjetillhörighet, vissa förfaranderegler och administrationen. Dessa frågor behandlas i kapitlen 10, 15 och 16.

För varje enskild ersättning blir det förutom de gemensamma reglerna nödvändigt att ange grundvillkoren. Dessa måste liksom f. n. vara mer eller mindre utförligt beskrivna. För rätt till sjukpenning måste det t. ex. finnas krav på nedsättning av arbetsförmågan med minst hälften medan det för arbetslöshetsstödet måste finnas en precisering av vad som menas med arbetslöshet. Det är också nödvändigt att ange vissa viktiga Specialvillkor, t. ex. maximerad ersättningstid i fråga om föräldrapenning och arbetsmark- nadspenning.

Resultatet av den samordning som skisserats ovan blir att ersättningen i varje enskilt fall beviljas med tillämpning av ett så långt möjligt enhetligt regelsystem. Att det finns olika behovssituationer skall påverka ersättnings- reglernas utformning så litet som möjligt.

6. Barnstöd

Inom nuvarande bidragsstruktur finns tolv stödformer med inriktningen att bidra till barns och ungdomars försörjning nämligen

I E] allmänt barnbidrag ' förlängt barnbidrag

studiebidrag (studiehjälp) statligt bostadsbidrag till barnfamiljer inkomstprövat tillägg (studiehjälp) behovsprövat tillägg (studiehjälp) familjebidrag till barn (vid värnplikt o.d.) barntillägg (folkpension) barnpension från folkpensioneringen barnpension från ATP arbetsskadelivränta till barn bidragsförskott

DDDDCIEICIDCICIE]

Eftersom det statliga bostadsbidraget utges oberoende av bostadskostnad räknas det till barnstöden. Barnstöd är möjligen en för snäv beteckning då vissa stödformer utges även till myndiga ungdomar. Den används dock här som arbetsbegrepp.

En annan beteckning, som ofta brukar användas när det gäller ekonomiskt stöd till barnfamiljer, är familjestöd. Denna beteckning är dock vidare och innefattar också t. ex. föräldraförsäkringen. Med den renodling av bidragen som vi eftersträvar, hör emellertid föräldraförsäkringen hemma under in- komstförsäkringen, eftersom den utgör ett stöd som ersätter utebliven in- komst i samband med vård av barn. Termen barnstöd anser vi därför vara att föredra.

6.1 Kort redogörelse för nuvarande barnstöd

Man kan dela in barnstöden i tre olika huvudgrupper med utgångspunkt i deras funktion och syfte. Den första gruppen skulle då utgöras av generella bidrag som utges antingen till alla barn i en viss ålder eller till alla som genomgår en viss utbildning. Dit hör allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag enligt studiehjälpssystemet.

Allmänt barnbidrag utges utan ansökan till barn som inte har fyllt 16 år. Bidraget utges f. n. med 2 500 kr per barn och år. Förlängt barnbidrag enligt

studiestödslagen utges till barn som fyllt 16 år och som går kvar i grund- skolan. Bidraget utges utan ansökan. Det utgör f.n. 208 kr per månad, dvs. samma månadsbelopp som det allmänna barnbidraget, men utges bara under nio av årets månader. Studiebidrag utges till studerande i gymnasial utbildning 0. (1. som fyller högst 19 år under det kalenderår då läsåret börjar. Bidrag utges efter ansökan och motsvarar beloppsmässigt förlängt barnbi- drag.

Den andra gruppen utgörs av inkomst- och behovsprövade bidrag. Bo- stadsbidrag enligt förordningen om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer utgör oreducerat 1 260 kr (efter den 1 januari 1980 1 500 kr) per år för varje barn under 17 år, om föräldrarnas till statlig inkomstskatt taxerade inkomst inte överstiger 38 000 kr. Vid inkomster däröver reduceras beloppet enligt vissa procentsatser.

Det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpssystemet är numera sam- ordnat med bostadsbidragen när det gäller inkomstbegrepp, inkomstgränser m. m. Detta bidrag börjar utges när det statliga bostadsbidraget upphör och utgör högst 125 kri månaden under nio månader. Tillägget utges mellan 17 och 19 år efter särskild ansökan. För behovsprövat tillägg gäller samma lägsta inkomstgräns som för inkomstprövat tillägg men i övrigt tillämpas fri behovsprövning. Detta tillägg utgör 200 kr i månaden under nio månader.

Ett annat inkomstprövat barnstöd ärfamiljepenning enligt familjebidrags- lagen som utges vid värnplikt o.d. Familjepenningen för barn är högst 480 kr per månad. Reglerna om inkomstprövning skiljer sig väsentligt från vad som gäller för övriga inkomstprövade barnstöd. Även fri behovsprövning förekommer.

Barntillägg från folkpensioneringen är ett bidrag som inte utan vidare kan räknas in under någon av huvudgrupperna. Det utges för varje barn under 16 år till förälder som uppbär ålderspension eller förtidspension. Barntillägg till hel pension är 25 % av basbeloppet per år. Om barnet har barnpension från folkpensioneringen är tillägget 10 %. Utges reducerad pension minskas barntillägget i motsvarande grad. Har den försäkrade ATP, minskas barn- tillägget med hälften av det belopp från ATP som överstiger halva bas- beloppet.

Den tredje huvudgruppen består av bidrag som utges när en eller båda föräldrarna inte längre bidrar till barnens försörjning, dvs. i första hand barnpensioner och barnlivräntor.

Barnpension från folkpensioneringen utges till barn som inte har fyllt 18 år om en eller båda föräldrarna har avlidit. Pensionen är minst 25 % av basbeloppet per år (3 375 kr ijuli 1979). Den utges dock alltid med så högt belopp att den i förening med barnpension från ATP utgör 60 % av bas- beloppet om båda föräldrarna har avlidit, 30 % av basbeloppet om barnet samtidigt uppbär bidragsförskott och 40 % av basbeloppet i övriga fall då barnet uppbär pension efter en av föräldrarna. Änkepensionen från folk- pensioneringen kan också i vissa situationer påverka barnpensionens storlek.

Barnpension från ATP tillkommer barn under 19 år. Pensionsbeloppet är beroende av om det finns pensionsberättigad änka samt familjemedlem— marnas antal. Om den avlidne efterlämnar änka med rätt till ATP är barn— pensionen 15 % av den avlidnes pension från ATP för första barnet och 10 % för vart och ett av de andra barnen. Finns inte pensionsberättigad

änka blir pensionen 40 % av den avlidnes egenpension för första barnet och 10 % för varje barn utöver det första. Finns flera barn fördelas det sammanlagda beloppet lika mellan barnen. Har barnet rätt till barnpension från både modern och fadern utges enbart den största pensionen.

Arbetsskadelivränta utges till barn under 19 år. Om barnet till följd av sjukdom e. (1. inte kan försörja sig, kan livräntan utges till 21 år. Beloppet är 20 % av den beräknade egenlivräntan för varje barn, om den försäkrade efterlämnar ersättningsberättigad änka eller jämställd. I annat fall är livräntan 40 % av underlaget för det första barnet och 20 % för övriga, lika fördelat mellan barnen. Livräntan avräknas mot utgående pensioner enligt AFL.

Även bidragsförskott bör räknas till den tredje huvudgruppen. Sådant för- skott kan utges om vårdnaden av ett barn tillkommer endast en av för- äldrarna eller ingen av dem (särskild vårdnadshavare tillsatt) eller om för- äldrarna gemensamt har vårdnaden men endast en av dem varaktigt bor tillsammans med barnet. Det är således fråga om dels barn till ogift mor, dels barn i äktenskap som har upplösts genom äktenskapsskillnad. Rätt att få bidragsförskott föreligger om den underhållsskyldige inte fullgör sin underhållsskyldighet. Bidragsförskott utgör normalt 40 % av basbeloppet, dvs. 5 400 kr per år (juli 1979). Om någon annan än föräldrarna har vårdnaden utgör förskottet 30 % av basbeloppet, dvs. 4 050 kr, för var och en av för- äldrarna. Betalas fastställt underhållsbidrag utgör bidragsförskottet skillna- den mellan vad som kan utges som bidragsförskott och underhållsbidragets belopp (utfyllnadsbidrag). Bidragsförskottet utbetalas i förskott för varje må- nad t.o.m. den månad barnet fyller 18 år.

De olika barnstödens nivåer, omräknade till årsbelopp, framgår av tabell 6.1. Eftersom storleken på barnpension från ATP och arbetsskadelivränta varierar efter den avlidne förälderns inkomster har dessa båda bidrag inte tagits med.

Tabell 6.1 Barnstödens nivåer, omräknade till årsbelopp (juli 1979)

___—###

Bidrag Beräkningssätt Kr/år

Allmänt barnbidrag kr/år 2 500 Förlängt barnbidrag kr/månad 1 872 Studiebidrag (studiehjälp) kr/månad 1 872 Inkomstprövat tillägg (studiehjälp) kr/mån 1 125 Behovsprövat tillägg (studiehjälp) kr/månad 1 800 Familjepenning till barn kr/månad 5 760 Barntillägg % av basbeloppet 3 375” Statligt bostadsbidrag kr/år 1 260” Barnpension från folkpensioneringen % av basbeloppet 5 4006 Bidragsförskott % av basbeloppet 5 4001

Avser huvudregeln. Endast 1 750 kr utges om barnet också har barnpension från folkpensioneringen. !'1 500 kr fr.o.m. den 1 januari 1980. Avser garantiregeln 40 %. Maximalt kan 8 100 kr/år utges per barn om båda för- äldrarna är döda. Enligt huvudregeln, som dock sällan tillämpas, utges barnpension med 25 % av basbeloppet, dvs. 3 375 kr/år. " Avser huvudregeln. Samma maximibelopp som för barnpension gäller.

6.2 Inriktning av ett enhetligare barnstöd

Nuvarande bidragsformer för barns och ungdomars försörjning ger ett i flera avseenden splittrat och oenhetligt intryck. Bidrag med i stort sett lik- artad konstruktion och inriktning har åtskild författningsreglering och ad- ministration. Som exempel kan nämnas allmänt barnbidrag och förlängt barnbidrag. Andra bidrag med samma syfte är olika konstruerade. Det gäller framför allt vissa av de stöd som utges när en av eller båda föräldrarna har avlidit, nämligen barnpension från folkpensioneringen resp. ATP och barnlivränta från arbetsskadeförsäkringen. I flera fall sammanträffar förmå- ner, vilket har fordrat Specialregler för avräkning m. m. Så är fallet beträf- fande t. ex. barnpension från folkpensioneringen och bidragsförskott. Dessa egenskaper tillsammans med det stora antalet förmåner torde inte underlätta överskådlighet och handläggning.

Vi strävar här liksom i övrigt inom denna principmodell efter att renodla och sammansmälta bidragen utifrån principen att se till syftet och det faktiska stödbehovet. Vi har i föregående avsnitt delat in de nuvarande barnstöden i tre huvudgrupper. Ett enhetligare barnstöd bör bygga på denna indelning. Barnstödet inom den allmänna socialförsäkringen skulle således bestå av generellt barnbidrag, inkomstprövat barnbidrag och kompletterande barn- bidrag. Till gruppen inkomstprövat barnbidrag kan också barntillägget föras.

Inom varje grupp bör bidragskonstruktionen och beräkningsreglerna i allt väsentligt vara enhetliga. Åtskilliga regler bör också helt eller delvis kunna vara gemensamma för alla tre grupperna liksom för hela den allmänna so- cialförsäkringen. Det gäller exempelvis regler om den personkrets som har rätt till ett bidrag, regler om familjetillhörighet och inkomstunderlag, en del förfaranderegler samt administrationen. Dessa regler kommer att be- handlas närmare i följande kapitel (se kapitel 9—11 samt 15 och 16).

6.3 Åldersgränser

En viktig fråga när det gäller barnstöden är om åldersgränserna kan sam- ordnas. Frågan har uppmärksammats vid flera tillfällen (t. ex. familjepolitiska komitténs slutbetänkande Familjestöd, SOU 1972:34, och Studiestödsutred- ningens principbetänkande Studiestöd alternativa utvecklingslinjer, SOU 197731). I det nuvarande bidragssystemet förekommer åldersgränser för dessa bidrag från 16 år till 21 år. Barnbidrag och barntillägg utges till dess barnet har fyllt 16 år, bostadsbidrag normalt till 17 år, bidragsförskott, barn- pension från folkpensioneringen och familjebidrag till 18 år, barnpension från ATP och studiehjälp till 19 år samt arbetsskadelivränta i vissa fall till 21 år. Inom studiehjälpssystemet finns också olika lägsta åldersgränser, beroende på att det inkomstprövade tillägget är sammankopplat med det statliga bostadsbidraget. För förlängt barnbidrag finns ingen övre åldersgräns utan bidraget utges så länge eleven deltar i undervisningen.

Vi anser att de många åldersgränserna företer en onödigt splittrad bild, vilket tyder på att gränsdragningen inte alltid vilar på enhetliga bedöm- ningsgrunder. Mångfalden underlättar inte heller de försäkrades förståelse

eller det administrativa handhavandet. De olika åldersgränserna kan vidare leda till tröskeleffekter för barnfamiljernas ekonomi. Stödet kan också ibland ändras t. ex. under pågående gymnasieutbildning.

En enhetlig åldergräns för barnstöd framstår som önskvärd från ren sam- ordningssynpunkt. Var en sådan gräns skall dras kan dock diskuteras. Varje alternativ synes vara förenat med åtskilliga problem. En anpassning till myn- dighetsåldern 18 år skulle för flertalet ungdomar innebära nackdelar genom att stödet upphörde under gymnasieutbildningen. En lägre gräns skulle med- föra väsentligt minskat stöd till barnfamiljerna. En högre gräns, exempelvis 19 år, blir synnerligen kostnadskrävande om den görs generell.

Vidare kan en enhetlig åldersgräns leda till ökade tröskeleJekter genom att flera bidrag upphör samtidigt. I en fullt utbyggd allmän socialförsäkring är det clock naturligt att barnstöd utges till en viss ålder och att därefter olika former av vuxenstöd blir aktuella i den mån det finns ett stödbehov. Med en sådan konstruktion behöver det inte uppstå några tröskeleffekter. Om den försäkrade när åldersgränsen passeras inte har egen inkomst utges då i stället för barnstöd t. ex. arbetsmarknadspenning eller vuxenstudiestöd från inkomstförsäkringen. Detta förutsätter emellertid att det inom varje gren av inkomstförsäkringen finns ett garantibidrag som utges även om den försäkrade inte har vunnit inträde på arbetsmarknaden.

Vidare bör här nämnas att någon lägsta åldersgräns inte har föreslagits för inkomstförsäkringens del. Satte man en sådan gräns t. ex. vid myn- dighetsåldern 18 år skulle sexton- och sjuttonåringar som arbetar inte kunna få inkomstrelaterade ersättningar. Detta kan naturligtvis inte accepteras. Samtidigt är det många ungdomar i denna ålder som saknar egen inkomst och fortfarande är beroende av föräldraekonomin. För att ge ungdomar från ekonomiskt svaga hem samma möjligheter som andra ungdomar att få gym- nasial ttbildning bör det därför finnas ett utbildningsstöd inom ramen för barnsttvden. Ett sådant stöd bör kunna beviljas till den ålder då de flesta ungdomar har hunnit avsluta sina gymnasiestudier.

Det kan således konstateras att frågan om en gemensam åldersgräns för barnstöden berör dels gränsdragningen till inkomstförsäkringen, dels grund- läggande familjepolitiska och utbildningspolitiska frågeställningar. Sam- hälletsambition är att alla ungdomar skall kunna få en gymnasial utbildning. Flertalet elever påbörjar sådana studier efter grundskolan. Utbildningen pågår normat till l9-årsåldern. Under denna tid är den studerande huvudsakligen beroerde av föräldraekonomin. Man bör därför inrikta sig på en allmän gememam åldersgräns vid I 9 år. Denna gräns skulle dock enbart gälla för ungdonar som studerar. Liksom f. n. bör särskilt anges vilka Studieformer som ger rätt till barnstöd i samband med studier. Fyller den studerande 19 år tnder läsåret bör barnstöd dock utges till läsårets slut. Om han eller hon stiderar efter denna ålder blir det aktuellt med andra studiestöd, t. ex. vuxenttudiestöd från inkomstförsäkringen eller studiemedel.

Åldersgränsen för den som inte studerar bör däremot vara lägre än 19 år. Mm kan diskutera om den skall vara 16, 17 eller 18 år. Med tanke på att barnbidrag f.n. utges till 16 år kan detta tyckas vara en naturlig gräns. Det statliga bostadsbidraget, som föreslås inordnat under de in- komstrrövade barnbidragen, utges dock till 17 år. Att införa en åldersgräns på 16 år för de inkomstprövade barnbidragen skulle således innebära en

försämring i jämförelse med nuvarande regler. För de barnstöd som utges när en eller båda föräldrarna inte längre bidrar till barnets försörjning gäller generellt högre åldersgränser, nämligen i allmänhet 18 eller 19 år. Även inom familjebidragslagstiftningen är åldersgränsen 18 år. I dessa fall blir det därför också försämringar om man väljer en åldersgräns på 16 år.

Om man vill undvika sänkningar av åldersgränserna i förhållande till nuläget skulle detta dock få till följd att man får minst tre olika åldersgränser för barnstöd till ungdomar som inte studerar, nämligen 16 år för generellt barnbidrag, 17 eller 18 år för inkomstprövat barnbidrag och 18 eller 19 år för det kompletterande barnbidraget. När det gäller studerande ungdomar kan man däremot ha en gemensam åldersgräns vid 19 år för alla tre ka- tegorierna. Det bör dock påpekas att det f. n. inte finns någon övre åldersgräns för förlängt barnbidrag och att detta ibland utges till handikappade ungdomar över 19 år som fortfarande studerar i grundskolan. För dessa bör i första hand stöd utges från inkomstförsäkringen. Alternativt skulle barnstöd kunna utges även efter 19 år till den som då fortfarande studerar i grundskolan.

Det skulle vara olyckligt att vid en samordning till en allmän social- försäkring helt hålla fast vid de oenhetliga åldersgränser som f.n. finns. En gemensam åldersgräns vid 16 år för den som inte studerar och vid 19 år för den som studerar skulle ur samordningssynpunkt vara att föredra. Man kan vidare ifrågasätta behovet av ett särskilt barnstöd till den 16- eller 17-åring som har egen inkomst och är självförsörjande. Å andra sidan kan det ibland vara svårt att entydigt fixera den tidpunkt då den unge blir självförsörjande. Det kan t. ex. vara så att han eller hon har tillfälliga arbeten och däremellan saknar inkomst.

Ett alternativ är naturligtvis att i stället välja åldersgränsen 18 år för den som inte studerar. Detta skulle medföra en väsentlig höjning av ålders- gränsen vad gäller de förmåner som ingår i de generella barnbidragen och en sänkning endast för barnpension från ATP och barnlivräntor från ar- betsskadeförsäkringen. Detta alternativ skulle dock få till följd att bidrag skulle utges till många självförsörjande ungdomar vilkas föräldrar kanske dessutom lever under goda ekonomiska förhållanden. För samhällets del skulle det medföra ganska betydande kostnadsökningar.

Olika för- och nackdelar måste således här vägas mot varandra. Att ha olika åldersgränser för de olika delarna av barnstödet gör detta oenhetligt och svåröverskådligt. Å andra sidan kan sådana olikheter leda till minskade tröskeleffekter. Gör man åldersgränserna mera enhetliga måste man accep- tera antingen försämringar jämfört med nuvarande regler för vissa ålders- grupper eller förbättringar för andra med kostnadsökningar som följd.

En tänkbar kompromiss skulle vara att för de ungdomar som inte studerar välja åldersgränsen 16 år såvitt gäller generella barnbidrag och 18 år inom de båda andra grupperna. När det gäller de inkomstprövade barnbidragen bör dock även den unges egen inkomst beaktas vid inkomstprövningen. Här- igenom kan man undvika att inkomstprövat barnbidrag beviljas ungdomar som är helt självförsörjande. Kompletterande barnbidrag skulle däremot kunna beviljas även självförsörjande ungdomar upp till 18 år. Detta kan motiveras med att det kompletterande barnbidraget skall ersätta inkomsten från en försörjare och därigenom bör ge en viss standardgaranti. Vidare undviker man större sänkningar av de åldersgränser som gäller f. n. Jämfört

med nuvarande regler blir det sänkningar i stort sett bara för ungdomar som inte studerar när det gäller det kompletterande barnbidrag som mot- svarar barnpension från ATP och barnlivränta. Det bör dock betonas att om vårt förslag genomförs måste naturligtvis övergångsreglerna utformas så att ingen som redan uppbär stöd kommer att drabbas. Vidare bör påpekas att den l8—19-åring som inte studerar bör kunna få ersättning från in- komstförsäkringen i stället för barnstöd i den mån han på grund av ar- betslöshet eller av andra orsaker inte kan försörja sig själv. Höjningar av åldersgränsen för icke studerande ungdomar blir det däremot när det gäller inkomstprövat barnbidrag, jämfört med det nuvarande statliga bostadsbi- draget.

Åldersgränserna för de tre grupperna av barnstöd skulle då bli följande.

Tabell 6.2 Åldersgränser för barnstöd

Bidragstyp Icke studerande Studerande Generellt barnbidrag 16 år T.o.m. det läsår Inkomstprövat barnbidrag 18 år den studerande Kompletterande barnbidrag 18 år fyller 19 år

6.4 Generellt barnbidrag

De nära beröringspunkterna mellan allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag är uppenbara. Generellt stöd till barns uppehälle ges genom barnbidrag upp till 16 år och därefter vid fortsatt utbildning antingen i form av förlängt barnbidrag eller studiebidrag. Bidragen har likartad konstruktion och sannolikt samma funktion för barnfamiljernas ekonomi. Flertalet barn erhåller studiebidrag i stället för barnbidrag när de övergår från grundskola till gymnasieutbildning. Den främsta skillnaden är att barnbidrag utges för hela kalenderåret medan de övriga utges för läsåret, dvs. nio månader. Må- nadsbeloppet är dock detsamma och bidragen har beloppsmässigt följts åt i flera år.

Ett sätt att förenkla och samordna skulle vara att smälta samman berörda bidrag till ett allmänt stöd till barns och studerande ungdomars uppehälle. I stället för tre bidrag med skilda regler får man en generell stödform med enhetliga regler som delvis blir gemensamma för hela försäkringen. En sam- ordning utesluter inte sådana ändringar framöver som kan föranledas av familjepolitiska eller utbildningspolitiska överväganden.

I en allmän socialförsäkring skulle således generellt barnbidrag kunna utges med ett visst belopp per månad.

1) tills barnet fyllt 16 år under 12 månader, 2) även därefter för 9 månader till studerande vid läroanstalter och utbild- ningslinjer som regeringen bestämmer, dock längst t. o. ni. det läsår under vilket den studerande fyller 19 år.

Administrativa förenklingar kan då också genomföras. När barnet blir 16 år kunde det vara tillräckligt med en anmälan från föräldrarna eller skolan

till försäkringskassan att fortsatta studier är aktuella, varefter bidraget kvar- står. Från skolstyrelser etc. kunde sedan i efterhand bekräftas om studier verkligen pågår.

6.5 Inkomstprövat barnbidrag

F.n. är det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpssystemet samman- kopplat med bostadsbidragen på två sätt. Dels börjar det inkomstprövade tillägget utges när det statliga bostadsbidraget upphör (dvs. när barnet fyller 17 år), dels utges statskommunalt bostadsbidrag efter det barnet fyllt 17 är endast om förlängt barnbidrag eller studiehjälp utges.

Om bostadsstöd och barnstöd skall kunna renodlas förutsätts dels att de statliga bostadsbidragen, som inte är beroende av bostadskostnad, överförs till ett inkomstprövat barnbidrag, dels att kopplingen bryts mellan statskom- munalt bostadsbidrag och inkomstprövat tillägg. Bidragsutbudet skulle då för barnstödens del kunna reduceras genom att det statliga bostadsbidraget samordnas med i första hand de inkomstprövade och behovsprövade tilläggen inom studiehjälpen.

Från samordningssynpunkt är det en tydlig samhörighet mellan dessa inkomstprövade bidrag till barnfamiljer. Trots den gemensamma konstruk- tionen är emellertid såväl författningsreglering som administration f.n. splittrad. Här förefaller samordningsvinster i samband med en allmän so- cialförsäkring kunna uppnås genom att stöden förs samman till ett enhetligt inkomstprövat barnbidrag.

Studiestödsutredningen har i sitt principbetänkande diskuterat olika al- ternativ även för dessa stödformer inom studiehjälpen. Utredningen föreslog bl. a. att de behovs- och inkomstprövade tilläggen skulle sammanföras till en enda stödform. Enligt de tilläggsdirektiv som utredningen har fått skall den närmare utreda förutsättningarna härför. Direktiven förordar en vida- reutveckling på sikt främst av de selektiva stödformerna.

Den sammanslagning som vi här skisserar torde knappast lägga hinder i vägen för sådana förändringar som skulle kunna följa av en utbyggnad av det selektiva stödet vid studier. Tvärtom borde en frikoppling från bo- stadsstödet skapa större möjligheter till framtida utbildningspolitiskt be- tingade förbättringar. Samtidigt uppnås åtskilliga samordningsvinster både beträffande överskådlighet, författningsreglering och administration.

F.n. utges barntillägg till ålderpension och förtidspension från folkpen- sioneringen. Om den försäkrade också har ATP, skall barntillägget minskas med hälften av den ATP som överstiger halva basbeloppet. Barntillägget kan således sägas vara inkomstprövat i förhållande till utgående ATP. Det förefaller därför naturligt att även inordna detta bidrag under det inkomstprö- vade barnbidraget.

En skillnad i förhållande till nuläget blir då att inkomstprövning sker dels i förhållande till samtliga inkomster och förmögenhet hos den avför- äldrarna som får folkpension från inkomstförsäkringen, dels att hänsyn tas till båda makarnas och barnets ekonomiska förhållanden. Denna skillnad kan dock lätt motiveras ur rättvisesynpunkt. Det finns knappast anledning

att ha ett särskilt barntillägg till en viss gren av inkomstförsäkringen, om inte familjens allmänna ekonomiska situation ger anledning till det.

En annan förmån som borde kunna inordnas i det inkomstprövade barn- bidraget är familjepenning för barn enligt familjebidragslagen. I samband med att en ny familjebidragslag tillkom den 1 juli 1978 gjordes uttalanden om att man var angelägen att behålla de särskilda inkomstprövningsregler som gäller på detta område (se pr0p. 1977/781127). Det är därför möjligt att fa- miljebidragen först på sikt kan inordnas i en allmän socialförsäkring. Ur samordningssynpunkt är det dock önskvärt att en samordning sker. De skäl som brukar åberopas mot en samordning bygger ofta på traditionella överväganden som bör omprövas förutsättningslöst.

Familjepenningen skiljer sig från övriga bidrag i denna grupp av barnstöd på det sättet att den under en viss tid skall ersätta den del av inkomsten från en av föräldrarna som skulle ha gått till barnets underhåll. Detta talar för att man skulle föra in familjepenningen under den tredje gruppen av barnstöd, som behandlas i nästa avsnitt, och inte göra den inkomstprövad. Härigenom skulle dock familjebidragens karaktär helt förändras. Vidare skulle det innebära att värnpliktiga i goda ekonomiska förhållanden skulle få bidrag. Vi anser därför att familjepenning för barn bör inordnas under det inkomstprövade barnbidraget.

Genom det förslag som här har skisserats skulle barnstödet få formen av en generell garantinivå kompletterad med en inkomstprövad del. För- slaget innebär inte någon ökning av de inkomstprövade stöden — utom i viss mån när det gäller barntilläggen — utan endast en sammansmältning av redar. befintliga inkomstprövade bidrag. Som närmare kommer att framgå av nästa avsnitt skall därutöver kompletterande barnbidrag kunna utges när en eller båda föräldrarna inte längre bidrar till barnens försörjning. Alla tre bidragen kan således utges vid sidan av varandra, men det kompletterande barnbidraget bör beaktas vid inkomstprövningen för det inkomstprövade bidraget

Samnanfatmingsvis kan således sägas att inkomstprövat barnbidrag utges oavkorttt när föräldrarnas och barnets sammanlagda inkomst inte överstiger en viss inkomstgräns. Om inkomsten överstiger gränsen för maximalt bidrag reduceras bidraget med viss procent av den överskjutande inkomsten.

Unde' förutsättning att rätt till inkomstprövat barnbidrag föreligger enligt reglernaom inkomstprövning skulle då sådant bidrag utges med visst belopp per månad

1) till dess barnet fyllt 18 år för 12 månader, 2) även därefter för 9 månader per år till studerande vid läroanstalter och utbiliningslinjer som regeringen bestämmer, dock längst t. o. m. det läsår under vilket den studerande fyller 19 år.

6.6 Kompletterande barnbidrag

Barnpersionfrånfolkpensioneringen och A TP, arbetsskadelivränta till barn samt bidragsfrskott har närliggande syften men olika konstruktion och författ- ningsreglering. Bidragens huvudsakliga inriktning kan sägas vara att ge ett

kompletterande stöd till barns uppehälle när en av föräldrarna eller i vissa fall ingen av dem längre bidrar till barnens försörjning. Det nuvarande bi- dragsförskottet skiljer sig dock från övriga här nämnda förmåner på det sättet att det som regel är ett förskott på det underhållsbidrag som en un- derhållsskyldig förälder skall betala och att denne därför kan räkna med återkrav från samhällets sida.

I nuvarande bidragssystem varierar de ersättningar som avser att kom— pensera bortfallet av förälders försörjningsförmåga efter orsaken till bortfallet. Dessutom sammanträffar ibland olika ersättningar, vilket fordrar kompli- cerade avräkningsregler och ett system med garantinivåer i olika situationer.

En utgångspunkt för samordningen är att likvärdiga stödbehov skall till- godoses enhetligt, oavsett vad som har föranlett behovet. Detta synsätt torde ligga bakom den samordning som hittills har genomförts mellan barn- pension och bidragsförskott. En annan utgångspunkt är att om möjligt endast en ersättning skall utges i varje behovssituation.

Den sammanslagning som här skisseras bygger på detta. Dessutom grun- das den på den förändring av efterlevandestödet till vuxna som har föreslagits i kapitel 5. Tyngdpunkten inom efterlevandestödet skulle då komma att läggas på det kompletterande barnbidraget, vilket gör det angeläget att för- stärka detta i förhållande till vad som gäller f.n.

Det kan diskuteras om man för de situationer då bidragsförskott f. n. lämnas även inom en allmän socialförsäkring har behov av specialregler. Bidragsförskott lämnas nämligen inte om det finns anledning anta att den underhållsskyldige betalar fastställt underhållsbidrag eller på annat sätt sörjer för att barnet får motsvarande underhåll. Om den underhållsskyldige betalar fastställt underhållsbidrag men detta är lägre än bidragsförskottet lämnas bidragsförskott med mellanskillnaden. Den underhållsskyldige skall till för- säkringskassan återbetala bidragsförskott som svarar mot fastställt under— hållsbidrag.

Det skulle vara en fördel om man kunde undvika särskilda regler för de fall som motsvarar de nuvarande bidragsförskotten om dessa tas med i en allmän socialförsäkring. Man kan dock inte helt undvika särbestäm- melser. Så länge den familjerättsliga underhållsskyldigheten finns kvar även för föräldrar som inte längre bor tillsammans med sina barn torde man nämligen inte komma ifrån återbetalningsskyldighet för den förälder som genom dom eller avtal har ålagts att betala underhållsbidrag.

Vidare kan man hävda att det bör vara möjligt för de föräldrar som så önskar att själva klara av betalningen av underhållsbidrag. I sådana fall förefaller det vara onödigt att försäkringskassan efter ansökan av vårdnads— havaren eller motsvarande först skall betala ut kompletterande barnbidrag till denne och sedan kräva tillbaka beloppet av den underhållsskyldige. Vi anser därför att det även i en allmän socialförsäkring i princip bör krävas att fastställt underhållsbidrag inte betalas för att kompletterande barnbidrag skall beviljas. Är underhållsbidraget lägre än det kompletterande barnbi- draget bör dock mellanskillnaden alltid kunna utbetalas.

En annan fråga är om det kompletterande barnbidraget skall utges med samma belopp för alla barn och enbart svara för grundtryggheten eller om bidraget skall variera beroende på storleken av föräldrarnas inkomster.

F. n. utges barnpension från ATP med viss procentandel av den avlidnes

ålderspension eller förtidspension. En viss samordning sker dock med barn- pension från folkpensioneringen. Sistnämnda barnpension utges nämligen med lägre belopp om barnpension från ATP också utges. Har den försäkrade avlidit av en arbetsskada kan barnlivränta beviljas med viss procentandel av ett ersättningsunderlag som i princip motsvarar den egenlivränta som utgavs eller skulle kunnat utges, med avdrag för den pension som barnet har.

Vi anser att det även i en allmän socialförsäkring bör finnas dels ett grundstöd som utges med samma belopp till alla barn, dels möjlighet till ett påslag, om den avlidne föräldern hade eller skulle ha fått rätt till ATP-pension eller arbetsskadelivränta. Detta gör visserligen det komplet- terande barnstödet mindre enhetligt och överskådligt. En annan ordning skulle emellertid innebära en ändrad inriktning av ATP och arbetsskade- försäkringen och dessutom medföra oacceptabla försämringar för vissa grup- per. Vidare är det rimligt att barnet får ett stöd som i viss utsträckning är avpassat till den standard barnet hade när båda föräldrarna bidrog till barnets försörjning och som barnet också får vid skilsmässa genom att un- derhållsbidraget är relaterat till förälderns inkomst.

Mera tveksamt är om ett särskilt påslag skall kunna beviljas om dödsfallet förorsakats av arbetsskada. Det skulle ur samordningssynpunkt vara olyck- ligt med ytterligare en variant av det kompletterande barnbidraget. Det kan vidare ifrågasättas om det är rimligt att inom en allmän socialförsäkring ha bestämmelser som medför högre bidrag från samhällets sida om barnets föräldrar har avlidit efter en skada i arbetet eller på väg dit än om dödsfallet har andra orsaker. Vidare kan besvärliga gränsdragningsproblem uppstå när man skall bedöma om dödsfallet beror på arbetsskada eller inte. Å andra sidan kan det anses vara mindre lämpligt att ta bort en gren av efterle- vandestödet till barn samtidigt som detta stöd förändras för efterlevande vuxna.

När man utarbetade den nya arbetsskadelagstiftningen, som trädde i kraft så sent som den 1 juli 1977, gjordes vidare bedömningen att en särskild livränta för efterlevande barn skulle finnas. Så länge man behåller de olika beräkningsgrunder och nivåer som f.n. gäller för egenpension från ATP resp. egenlivränta kommer ett kompletterande barnbidrag, som utgör viss procentandel av egenförmånen, i många fall att bli avsevärt högre om man använder det beräkningssätt som finns inom arbetsskadeförsäkringen. Under sådana omständigheter blir det svårt att komma ifrån ett särskilt påslag som gäller arbetsskadefallen.

Ytterligare några särskilda regler som f. n. gäller för vissa av de förmåner som föreslås ingå i det kompletterande barnbidraget skall tas upp här.

Storleken av barnpension och arbetsskadelivränta enligt nuvarande lag- stiftning påverkas i viss utsträckning av om änkepension eller änkelivränta utges. Bl.a. eftersom sistnämnda ersättningar föreslås försvinna i sin nu- varande utformning bör det kompletterande barnbidraget i en allmän so- cialförsäkring inte påverkas av stöd som eventuellt utges till den efterlevande föräldern.

Barnpension från folkpensioneringen och bidragsförskott utges med lika stort belopp till varje barn oavsett om det finns ett eller flera barn i familjen. När det gäller barnpension från ATP och arbetsskadelivränta blir däremot

beloppet till varje barn lägreju flera barn i familjen som skall få stöd. Bak- grunden är att detta efterlevandestöd bygger på föräldrarnas inkomst. Efter- som varje barns del av föräldrarnas inkomst sjunker med ökande barnantal, har det ansetts rimligt att detta återverkar på ett efterlevandestöd som är konstruerat med utgångspunkt i storleken av föräldrainkomsten. Motsva- rande bör gälla för det kompletterande barnstödet. Det påslag som beräknas på grundval av den avlidnes ATP-pension eller egenlivränta bör således i fråga om storleken vara beroende av antalet barn i familjen. Grundbeloppet bör däremot utges lika för alla barn.

Om båda föräldrarna har avlidit eller i övrigt inte bidrar till barnets för- sörjning är f. n. procentandelen inte alltid dubbelt så hög som om den ena av föräldrarna fortfarande bidrar härtill. Vi anser att förlust av båda för- äldrarna bör ge dubbel ersättning. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att båda föräldrarna i allt större utsträckning bidrar till barnens försörjning.

Inom det nuvarande efterlevandestödet finns vissa ganska komplicerade garantiregler som i olika situationer garanterar barnet pension från folk- pensioneringen på viss nivå. Denna nivå varierar beroende på bl.a. om barnet också har rätt till barnpension från ATP eller bidragsförskott. Om det utges änkepension påverkar detta också nivån i vissa situationer. Det- samma gäller om båda föräldrarna har avlidit.

Det kompletterande barnbidrag som föreslås här bör konstrueras så att garantinivåer av det slag som avses i föregående stycke inte behövs. Detta kan man åstadkomma dels genom den renodling av bidragen som vi föreslår, dels genom att tyngdpunkten i efterlevandestödet läggs på barnstödet, fram- för allt på den grundläggande del av det kompletterande barnbidraget, som utges med samma belopp för alla barn.

Sammanfattningsvis kan således sägas att det stöd som avses i detta avsnitt bör utges med viss procent av basbeloppet under 12 månader per år till dess barnet fyller 18 år när antingen

1) en eller båda föräldrarna har avlidit, 2) det kan antas att en eller båda föräldrarna inte betalar fastställt under- hållsbidrag eller, 3) fastställt underhållsbidrag understiger det kompletterande barnbidraget. Bidrag utges i detta fall med mellanskillnaden.

Om barnet studerar vid en läroanstalt eller en utbildningslinje som regeringen bestämmer bör kompletterande barnbidrag utges så länge studierna pågår, dock endast under 9 månader per år och längst t.o.m. det läsår under vilket den studerande fyller 19 år.

Ett påslag på grundbeloppet bör därutöver beviljas när en eller båda för- äldrarna har avlidit, om föräldern har rätt till sådan ersättning från in- komstförsäkringen, som motsvarar ålderspension eller förtidspension från ATP eller arbetsskadelivränta. Påslaget bör utgöra viss procent av vad som skulle ha utgetts i ATP-pension eller arbetsskadelivränta till föräldern. Det här nämnda påslaget bör däremot inte beviljas när föräldern underlåter att betala fastställt underhållsbidrag utan i det fallet bör underhållsbidraget dri- vas in. Åldersgränserna är desamma som för grundbeloppet.

NUVARANDE SYSTEM EN ALLMÄN __ SOCIALFÖRSAKRING

1. Generellt Allmänt barnbidrag ____________ b b'd ——————— om | rag

Förlängt barnbidrag — - — — - — - -—- - - - :—_—_—-_-__-_-unc- Studiebidrag (studiehjälpl— — -- " ""' " '

Inkomstprövat tillägg (studiehjälp) ————— _, Behovsprövat tillägg (studiehjälp)_______:: 2. Inkomstprövat Familjepenning till barn (vid värnplikt)_ |”?ande Barntillägg ---------------- :jZ”-

Statligt bostadsbidrag- —- "'" ' __

Barnpension från folkpensioneringen _____ Barnpension från ATP- __ _ ___ Arbetsskadelivränta till barn—_— Bidragsförskott —————————

3. Kompletterande barnbidrag

Figur 6.1 Schematisk uppställning över de olika barnstöden.

7. Bostadsstöd

Det finns sju olika kontantstöd som har med bostaden att göra. De båda huvudtyperna av statskommunala bostadsbidrag har då räknats som två stöd. Hänsyn har däremot inte tagits till olika lånemöjligheter och ersättning för dubbelbosättning o.d. Tre av de sju kontantstöden har i skissen förts över till andra delar av den allmänna socialförsäkringen. Det gäller det stat- liga bostadsbidraget som inte har anknytning till bostaden och som därför har förts över till barnstöden. Vidare har kommunalt bostadsstöd till han- dikappade och bostadsanpassningsbidrag förts till handikappstöden. De två sist nämnda stöden syftar nämligen till att kompensera de handikappade för merkostnader som de kan ha för sin bostad. Naturligtvis skall de han- dikappade lika väl som andra kunna få bostadsstöd enligt vanliga regler. De fyra bostadsstöd som föreslås bli sammanförda till ett enhetligt bo- stadsstöd är

El kommunalt bostadstillägg till folkpension D statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl., Cl statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m.fl., El bostadsbidrag inom familjebidragslagstiftningen.

7.1. Kort redogörelse för nuvarande bostadsstöd

Samtliga här berörda bostadsstöd är inkomstprövade. De belopp som nämns är därför de högsta belopp som utges innan stöden börjar reduceras.

Kommunalt bostadstillägg til/folkpensionärer utges till den som har folkpen- sion i form av ålderspension, förtidspension eller änkepension och är man- talsskriven inom kommunen. Bostadstillägg kan också utges till den som har hustrutillägg. Det finns inga författningsbestämmelser om vare sig mi- nimi- eller maximinivåer. Olika kommuner har olika maximibelopp och bidrag utges med hela bostadskostnaden upp till maximibeloppet. Sedan nya statsbidragsbestämmelser har införts, som överensstämmer med stats- bidragen för de statskommunala bostadsbidragen, kan man dock räkna med enhetligare nivåer i kommunerna.

Statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. utges till föräldrar med barn under 17 år eller med barn som har fyllt 17 år men uppbär förlängt barnbidrag eller studiehjälp eller får undervisning enligt omsorgslagen. En- samstående och makar utan barn som har fyllt 18 år kan också få bostadsbi-

drag. Bidrag utges inte för de första 400 kr av bostadskostnaden per månad (fr. o. m. den 1 januari 1980 450 kr). Det finns vidare ett tak för bostadskost- naden som beror på familjens storlek. Detta tak varierar efter den 1 januari 1980 mellan 700 och 1 625 kr. Helt bostadsbidrag utgör 80 96 av bostadskost- naden mellan minimi- och maximibeloppen.

Statskommunala bostadsbidrag till vissa jblkpensionärer m. fl. utges till dels ogift person som har folkpension, dels makar om någon av dem har folk- pension. Detta bostadsbidrag utges bara när reglerna ger gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg. För den som också har rätt till sådant tillägg utges det statskommunala bostadsbidraget som ett utfyllnads- bidrag. Man tillämpar samma inkomstprövningsregler och samma minimi- och maximinivåer som för statskommunala bostadsbidrag till hushåll utan barn.

Bostadsbidrag enligt familjebidragslagen utges till den som är tjänstepliktig (enligt bl.a. värnpliktslagen) för bostad, i vilken han bor tillsammans med maka eller barn samt i vissa fall för bostad i vilken han bor ensam. Bo- stadsbidrag får beräknas till högst bostadskostnaden eller den tjänstepliktiges andel i denna kostnad. Till grund för beräkningen fåri allmänhet inte läggas högre bostadskostnader än som motsvarar normal hyra på orten för bostad av en viss storlek. 1 lagen är direkt angivet hur stor bostad en familj av viss storlek får ha för att få maximalt bostadsbidrag.

7.2. Inriktning av ett enhetligare bostadsstöd

Stora olikheter finns sedan gammalt mellan bostadsstöden till folkpensio- närer och till andra grupper i samhället. En viss samordning mellan kom- munalt bostadstillägg och de statskommunala bostadsbidragen genomfördes i samband med att folkpensionärerna fr. o. m. den 1 januari 1978 gavs möj- lighet att få statskommunalt bostadsbidrag. Under våren 1979 har riksdagen fattat beslut om enhetliga regler vad gäller statsbidrag för de olika bostadsstö- den. Åtskilliga olikheter kvarstår dock fortfarande. Framför allt bygger de olika bostadsstöden på helt olika inkomstbegrepp. Vidare administreras de av olika myndigheter. Inte minst de båda sistnämnda samordningsbristerna har påtalats sedan länge. En stor olägenhet är också att folkpensionärernas rätt till bostadsstöd skall prövas enligt två helt olika regelsystem.

De bostadsstöd som utges enligt familjebidragslagen till värnpliktiga och deras familjer i samband med i första hand grundutbildning skiljer sig på väsentliga punkter från både kommunalt bostadstillägg och statskommunalt bostadsbidrag. Som nämndes i samband med barnstöden har det hittills visat sig svårt att samordna familjebidragen med t. ex. den allmänna för- säkringens förmåner. Sett ur samordningssynpunkt talar dock starka skäl för att både familjestödet och bostadsstödet inom familjebidragslagstiftning- en bör inordnas i en allmän socialförsäkring.

Vi föreslår således att de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn (både pensionärer och andra), kommunalt bostads- tillägg och bostadsbidrag enligt familjebidragslagen slås samman till ett en- hetligt bostadsstöd. Detta skall kunna utges till alla försäkrade, nämligen

i : i l. 3. i 1 i

»

både barnfamiljer, folkpensionärer, ensamstående och makar utan barn. Fler- talet regler bör bli gemensamma för alla försäkrade men vissa särregler kan behöva fmnas för att förhindra försämringar, framför allt för de personer som f.n. har kommunalt bostadstillägg men också för värnpliktiga. Inte minst betydelsfullt är att ett samordnat bostadsstöd i en allmän socialför- säkring föreslås få ett enhetligt inkomstbegrepp och en enhetlig admini- stration. Dessa frågor behandlas dock inte här utan i kapitel 11 resp. 16.

7.3. Beräkning av bostadskostnaden

Regler om hur bostadskostnaden beräknas och om i vad mån hela den faktiska bostadskostnaden får beaktas är till stor del av den karaktären att de knappast i detalj kan tas med i en lag om en allmän socialförsäkring. Det är sådant som hör hemma i föreskrifter från en tillsynsmyndighet. Det gäller t. ex. frågan om i vad mån avgifter för trappstädning, garage o.d. skall inräknas i bostadskostnaden liksom närmare bestämmelser om hur bostadskostnaden skall beräknas för personer som bor i egen fastighet. Frågor av detta slag kommer vidare att behandlas av den nyligen tillsatta utred- ningen om en översyn av bostadsbidragen till barnfamiljer m. 11. V i vill endast påpeka att reglerna naturligtvis bör vara enhetliga för de grupper som skall kunna få bostadsstöd. Om bostadsstöden handläggs av en enda myndighet kommer också en myndighet att ha hand om tillsyn och utfärda föreskrifter. Denna myndighet bör ha till uppgift att utarbeta enhetliga regler över hela fältet.

Vissa bestämmelser som har med bostadskostnaden att göra skall dock nämnas. Om den bidragsberättigade delar bostaden med en annan person bör en uppdelning av bostadskostnaden ske så att bostadsstödet bara utges till den del av bostadskostnaden som anses belöpa på den bidragsberättigade. Genom att ha vissa maximigränser för bostadskostnaden kan man vidare undvika att onödigt höga bostadskostnader slår igenom i bostadsstödet. Den- na fråga behandlas närmare i nästa avsnitt.

7.4. Bidragskonstruktion m. m.

Under våren 1979 har riksdagen fattat beslut om en gemensam statsbi- dragsnivå på 43 % för kommunernas kostnader för statskommunala bo- stadsbidrag och kommunala bostadstillägg. Vidare har man beslutat att i huvudsak samma villkor skall gälla för statsbidrag inom de båda systemen. Dessa villkor innebär att kommunen genom kommunalt bostadstillägg täck- er minst 80 % av bostadkostnaden upp till en övre hyresgräns som är den- samma som gäller för statskommunala bostadsbidrag. En skillnad i för- hållande till de statskommunala bostadsbidragen är dock att statsbidrag för kommunalt bostadstillägg skall kunna utges för hela bostadskostnaden upp till de övre hyresgränserna. Något avdrag görs således inte här för den kost- nadsdel som ligger under en hyreskostnad på 400 kr i månaden.

Vi anser att man bör bygga vidare på den samordning av bostadsbidrags-

systemen som har inletts. Man bör därvid i första hand utgå från den bi- dragskonstruktion som f. n. gäller för de statskommunala bostadsbidragen.

Huvudregeln bör således vara att bostadsstöd utges med viss procentandel av bostadskostnaden mellan särskilt angivna hyresgränser. Den övre hy- resgränsen bör variera efter familjestorlek. Värnpliktiga, som under sin mi- litärtjänstgöring ofta är helt utan inkomst, bör dock liksom f. n. kunna få bostadsstöd för hela bostadkostnaden upp till en viss maximal hyreskostnad. Pensionärer bör få stöd med viss procentandel av bostadskostnaden upp till maximibeloppet, dvs. stöd skall utges även till den bostadskostnad som ligger under de miniminivåer som gäller för andra stödtagare. Därigenom uppnår man överensstämmelse med de nya reglerna om statsbidrag för kom- munalt bostadstillägg.

Även om således det enhetliga bostadsstödet kommer att kunna utges på olika nivåer för olika kategorier stödtagare, innebär detta inte att ett nytt bidragsfall inträffar t. ex. när någon som redan har bostadsstöd blir pensionär. Det medför endast att bidragsbeloppet räknas om.

F.n. utges statskommunala bostadsbidrag till ensamstående utan barn till den som har fyllt 18 år och till makar utan barn om någon av makarna har fyllt 18 år. För barnfamiljer gäller ingen åldersgräns för föräldrarna. Bidrag utges om det i familjen finns barn under 17 år eller äldre barn som har studiehjälp e. (1.

Bidragsbeloppen inom ett enhetligt bostadsstöd bör även i fortsättningen vara knutna till om familjen har barn och till hur många barn som finns. Det behövs ju en större och följaktligen också dyrare bostad om det finns barn i familjen. Detta innebär att det även för bostadsstödens del måste finnas åldersgränser som anger hur länge barnet skall anses höra till familjen.

Önskvärt ur samordningssynpunkt vore att ha samma åldersgräns för när ett barn upphör att räknas till familjen och när det får rätt att uppbära bostadsbidrag för egen räkning. Denna åldersgräns bör lämpligen vara 18 år. Det innebär en höjning med ett år i förhållande till vad som f. n. gäller. En sådan höjning förefaller dock rimlig, bl. a. för att det inte skall bli något glapp när det gäller möjligheterna att få bostadsbidrag som medlem i en familj eller för egen bostad. Bor ungdomar över 18 år hemma bör reglerna om delad bostad bli tillämpliga när bostadsstödet för föräldrarna bestäms.

F. n. är storleken pa" själva bidragsbeloppen inte författningsreglerad. Efter det tidigare nämnda riksdagsbeslutet kommer däremot en i stort sett ge- mensam reglering att finnas för kommunalt bostadstillägg och statskom- munala bostadsbidrag genom villkoren för statsbidrag. Inom en allmän so- cialförsäkring bör i vart fall minimibeloppen författningsregleras. Om man anser att bostadsstödet även i fortsättningen delvis bör finansieras av kom- munerna, bör dessa självklart ha frihet att själva välja maximibelopp. Det är dock naturligt att ett bostadsstöd inom ramen för en allmän socialför- säkring på sikt kommer att finansieras av staten på samma sätt som övriga grenar av den allmänna socialförsäkringen. Detta är emellertid en fråga som bör behandlas i samband med andra frågor som har med kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun att göra.

Med utgångspunkt i de hyresgränser som gäller i fråga om statsbidrag för statskommunalt bostadsbidrag efter den I januari 1980 skulle följande hyresgränser kunna gälla för ett enhetligt bostadsstöd. De siffror som nämns

i tabellen är bara avsedda att ge en illustration till hur det enhetliga bo- stadsstödet kan komma att utfalla för olika kategorier. Det är således inte fråga om förslag från utredningens sida när det gäller de olika nivåerna.

Tabell 7.1 Illustration till bostadsstödets nivåer för olika stödtagare

___—_________————

Stödtagare Miniminivå Maximinivå ________________.____ , Ensamstående folkpensionär ' eller värnpliktig 0 — 700 kr/mån. i Makar, varav båda eller den , ena är folkpensionär 0 800 kr/mån. i Makar, varav den ene är värnpliktig 0 — 800 kr/mån. [ Annan ensamstående 450 — 700 kr/mån. Makar utan barn (ej folkpensionärer eller värnpliktiga) 450 — 800 kr/mån. Familj med 1—2 barn 450 — 1 125 kr/mån. Familj med 3—4 barn 450 — 1375 kr/mån. Familj med 5 eller flera barn 450 — 1625 kr/mån. Barnfamilj där fadern fullgör värnpliktstjänstgöring 0 — ] 125/1 625

kr/mån. beroende på barnantalet

8. Handikappstöd

Handikappstöden är f.n. splittrade på flera olika huvudmän. De handi- kappstöd som avses här utgör helt eller delvis kontanta ersättningar för de merkostnader som handikappade kan ha. Därutöver kan naturligtvis de handikappade få sjukpenning, förtidspension, utbildningsbidrag m.m. Dessa ersättningar behandlas dock inte här utan i samband med inkomstför- säkringen. Vidare får de handikappade del av social service av olika slag, t. ex. färdtjänst och social hemhjälp. Även inom skattelagstiftningen finns särbestämmelser för de handikappade. Sålunda kan handikappade medges extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Sistnämnda förmåner behandlas inte här utan i kapitel 12. Som kommer att framgå av det följande resonemanget är också flera av kontantstöden av den karaktären att det f.n. är svårt att inordna dem i en allmän socialförsäkring. Följande kontantstöd kommer att beröras i fortsättningen.

Handikappersättning enligt AFL Vårdbidrag enligt AFL Särskilt bidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen Bidrag och lån till anskaffning av motorfordon enligt arbetsmarknads- kungörelsen

Näringshjälp enligt arbetsmarknadskungörelsen Bostadsanpassningsbidrag enligt en särskild kungörelse Bostadsbidrag till handikappade (ej författningsreglerat) Hemsjukvårdsbidrag (ej författningsreglerat)

ClEIElEl DDDD

8.1 Kort redogörelse för nuvarande handikappstöd

Handikappersättning är en folkpensionsförmån som utges för att kompensera bl. a. de merutgifter som en handikappad har. Ersättning utges till den som för avsevärd tid har fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan, för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan eller eljest behöver vidkännas betydande merutgifter. Den som har studiestöd enligt studiestödslagen skall likställas med den som utför förvärvsarbete. Ersätt- ningen utgör viss procent av basbeloppet och varierar alltefter hjälpbehovets omfattning eller merutgifternas storlek.

Vårdbidrag, som också är en folkpensionsförmån, utges till föräldrar med

barn under 16 år om barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklings- störning eller annat handikapp under minst sex månader är i behov av särskild tillsyn och vård. Bidrag utges med belopp som motsvarar hel eller halv förtidspension till ensamstående jämte pensionstillskott. Det bör på- pekas att vårdbidraget inte är någon renodlad merkostnadsersättning. Det innefattar i första hand ersättning för vården av barnet.

Särskilt bidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen utges till handikappade som genomgår arbetsmarknadsutbildning och har merkostnader för lärome- del. Det krävs att merkostnaderna är förorsakade av handikappet och inte täcks av kursanordnaren. Därutöver får naturligtvis handikappade liksom andra som genomgår arbetsmarknadsutbildning särskilt bidrag till kursav- gifter, vissa resor m.m.

Utöver det särskilda bidraget till handikappade studerande finns i ar- betsmarknadskungörelsen ett par särskilda bidrag som helt eller delvis är avsedda för handikappade, nämligen näringshjälp och bidrag och lån till an- skajj'ning av motorfordon för handikappade. I båda fallen är det fråga om en- gångsersättningar.

En annan engångsersättning är bostadsanpassningsbidrag som utges till husägare eller lägenhetsinnehavare för åtgärder som behövs för att en han- dikappad skall kunna utnyttja lägenheten på ett ändamålsenligt sätt.

Kommunalt bostadstillägg till handikappade utges i endast vissa av landets kommuner. Författningsreglering saknas men kommunförbundet har gett anvisningar i ett cirkulär.

Hemsjukvårdsbidrag utges av kommuner och landsting. Inte heller detta bidrag är författningsreglerat. Variationerna vad gäller bidragsbelopp, ut- formning m.m. torde vara stora mellan olika kommuner och landsting.

8.2 Inriktning av ett enhetligare handikappstöd

Eftersom bidrag till de handikappade utges från så många olika håll är det tämligen självklart att samordningen är bristfällig. Det är dock inte utan vidare klart att samtliga här nämnda handikappstöd bör inordnas i en allmän socialförsäkring. Detta kan i vart fall beträffande de kommunala bidragen inte göras utan en närmare kartläggning av vilken utformning dessa stöd har fått i olika kommuner och landsting. Utfallet av en sådan kartläggning får visa i vad mån det är möjligt att inordna dem i en allmän socialförsäkring. Det bör vidare nämnas att regeringen nyligen har beslutat tillsätta en ut- redning om vård av anhörig i hemmet m.m. De här nämnda bidragen bör därför f. n. inte tas med i diskussionen om en allmän socialförsäkring. De arbetsmarknadspolitiska bidrag som helt eller delvis utgör engångser- sättningar, nämligen bidrag till handikappfordon och näringshjälp, bör lik- som bostadsanpassningsbidraget också t.v. lämnas utanför.

De handikappförmåner som f.n. kan sammanföras i ett enhetligt han- dikappstöd inom ramen för en allmän socialförsäkring är därför handikapp- ersättningen enligt AFL, merkostnadsdelen av vårdbidraget och merkost- nadsersättningen till den som är handikappad och genomgår arbetsmark— nadsutbildning. Det skall tilläggas att den del av vårdbidraget som avser

i %

arbetsersättning för vård av barn behandlas under inkomstförsäkringen.

Ett enhetligt handikappstöd bör vara helt fristående från folkpensionen inom inkomstförsäkringen. Det kan dock byggas upp efter ett visst mönster av nuvarande handikappersättning. Det skulle således utges till personer som har eller kan förutsättas ha merutgifter av viss omfattning på grund av handikapp. Ersättning bör kunna beviljas både förvärvsarbetande och andra.

Stöd bör således på ungefär samma sätt som enligt nuvarande regler om handikappersättning utges om den handikappade behöver hjälp av annan person i samband med sin dagliga livsföring, sitt arbete eller sina studier. De kostnader för hjälp från andra som här avses gäller situationer då kost- naderna inte täcks genom vårdpenning från inkomstförsäkringen eller genom andra former av ersättning till en vårdare. Vidare bör stöd utges till den som har särskilda merutgifter för bl. a. hjälpmedel i hemmet, på arbets- platsen, i skolan eller för att förflytta sig. Liksom nuvarande handikapp- ersättning bör det nya handikappstödet utges med en vis procentandel av basbeloppet. Denna procentandel bör variera i vissa steg beroende på hjälp- behovets omfattning eller merutgifternas storlek. Alla försäkrade, både barn och vuxna, bör kunna få handikappstöd. Stödet bör vara helt knutet till individen. Det bör inte vara inkomstprövat. Eftersom det är fråga om en renodlad merkostnadsersättning bör beloppet inte påverkas av andra förmåner från den allmänna socialförsäkringen. Däremot bör viss hänsyn kunna tas till om ersättning för handikappet har utbetalats av andra myndigheter. Så länge inte samtliga handikappstöd har samordnats finns risk för sådana kollisioner.

Åtskilliga av de regler som skall gälla för det enhetliga handikappstödet bör vara gemensamma med andra delar av den allmänna socialförsäkringen. Det gäller t. ex. personkrets, familjetillhörighet, förfaranderegler och admi- nistration (se kapitlen 9, 10, 15 och 16).

IH Riktlinjer för ökad samordning inom olika områden

I avdelning 11 har vi skisserat en principmodell till en allmän socialförsäkring. I avdelning III behandlar vi de viktigaste av de allmänna regler som finns inom olika bidragsformer och undersöker möjligheterna att göra dem mer enhetliga. Dessa regler bör kunna bli enhetliga för de flesta grenarna av den allmänna socialförsäkringen. Vi undersöker också om de kan bli mer enhetliga på kortare sikt inom det nuvarande bidragssystemet.

De regler som vi behandlar i den här avdelningen är bestämmelser om personkrets, familjetillhörighet, inkomstbegrepp, avtrappningsregler, sam- manträffande av förmåner samt provisoriska beslut och förskott. Vidare behandlar vi möjligheterna till Ökad enhetlighet beträffande vissa förfa- randeregler och administrationen. Slutligen berör vi vissa skattefrågor i an- slutning till avtrappningsreglerna.

De allmänna regler som vi tar upp här har ofta diskuterats och kritiserats, bl. a. därför att samordningen mellan olika bidragsformer är bristfällig. En bättre samordning av dessa regler är därför av avgörande betydelse för möj- ligheterna att skapa en allmän socialförsäkring, även om det i vissa fall kan bli nödvändigt att ha Specialregler för vissa grenar av försäkringen.

9. Personkretsen

9.1. Gällande bestämmelser

Ersättningar enligt svensk socialförsäkringslagstiftning förutsätter i allmän- het en anknytning till Sverige såsom svenskt medborgarskap, bosättning i riket eller vistelse här. På det sättet avgränsas den yttre ramen för per- sonkretsen. Styrkan i kravet på anknytning till Sverige varierar mellan de olika bidragsformerna. Bosättning här kan dock sägas vara det grundläggande villkoret för anknytning till trygghetssystemet. Det finns flera undantag härifrån. Pension, såväl ATP som folkpension, kan utges även om pen- sionstagaren inte är bosatt i riket men förutsätter då normalt en tidigare bosättning här. Arbetsskadeförsäkringen omfattar arbetstagare som arbetar i Sverige även om de inte är bosatta här. Det statliga personskadeskyddet ger försäkringsskydd också åt den som inte är bosatt i Sverige.

Det krav på bosättning i riket som finns för de flesta bidragsformerna innebär att en utlänning som bosätter sig här kommer in i det svenska socialförsäkringssystemet. I vissa fall sker detta omedelbart vid ankomsten till Sverige. I andra fall krävs dessutom en tids vistelse här. Rätt till barn- bidrag inträder först efter en väntetid på sex månader om inte mantals- skrivning äger rum tidigare. För rätten till folkpensionsförmåner är det en förutsättning att den utländske medborgaren varit bosatt här en längre tid, t.ex. tio år när det gäller ålderspension.

För vissa förmåner finns inget formellt krav på bosättning här, men be- stämmelserna rörande bidragsrätten kan vara så utformade att bosättning i Sverige i praktiken utgör en förutsättning för att bidrag skall kunna utges. Detta gäller exempelvis arbetslöshetsersättning och kontant arbetsmarknads- stöd.

En utförligare redogörelse för gällande bestämmelser finns i bilaga A.

9.2. Bakgrund

Den oenhetlighet i fråga om anknytningsvillkor som kan iakttas vid en genomgång av gällande regler är inte slumpmässig utan grundar sig i hu- vudsak på inriktningen av varje bidragsform. I de fall det föreligger avvikelse från huvudregeln att bosättning utgör enda krav på anknytning finns i all- mänhet klart utsagda grunder härför.

Folkpensioneringens ursprungliga krav på svenskt medborgarskap grun- dade sig på att rätten till folkpension är oberoende av tidigare avgiftsbetalning eller förvärvsinsats. Med hänsyn härtill ansågs det inte möjligt att utan vidare i lagstiftningen likställa utländska medborgare med svenskar beträf- fande rätten till förmåner. Folkpensionssystemet saknar motsvarighet utan— för Norden. Genom den uppmjukning av folkpensionsbestämmelserna som trädde i kraft den 1 juli 1979 slopas visserligen kravet på svenskt med- borgarskap men det förutsätts i stället en längre tids bosättning i Sverige.

Särbestämmelserna såvitt gäller ATP grundar sig på att pensionsrätten är relaterad till de arbetsinkomster pensionstagaren haft under sin aktiva tid.

Att arbetsskadeförsäkringen och personskadeskyddet omfattar andra än i Sverige bosatta har skadeståndsrättsliga grunder.

Dagpenning till värnpliktiga m.fl. vid repetitionsutbildning utgår även till svenska medborgare som är bosatta utomlands. Bosättning här krävs inte heller för att familjebidrag skall kunna utges. Anledningen härtill är att även svensk medborgare som är bosatt utomlands är skyldig fullgöra värnplikt eller motsvarande. Civilförsvarsplikt åvilar däremot endast den som är bosatt i Sverige varför dagpenning och familjebidrag till civilför- svarspliktig i praktiken förutsätter bosättning här.

För vissa bidrag finns det bestämmelser som innebär krav utöver bo- sättning. Det kan gälla väntetider, kvalifikationsperioder etc. som kan finnas i lagstiftningen och som brukar gälla alla oavsett nationalitet, alltså även för svenska medborgare. Som exempel kan nämnas villkoret för föräldra- penning i samband med barns födelse och för särskild föräldrapenning att föräldern skall ha varit inskriven hos försäkringskassan under minst 180 dagar. Ett annat exempel är arbetsvillkoren för arbetslöshetsstöd. För den som flyttar in i Sverige utgör dessa regler i praktiken ett krav på viss tids bosättning.

9.3. Bosättningsbegreppet

Huvudregeln inom svensk socialförsäkringslagstiftning är som nämnts att förmåner och rättigheter tillkommer den som är bosatt i riket. Bosättnings- begreppet inom detta område bygger i huvudsak på motsvarande begrepp inom folkbokföringen. Enligt folkbokföringsförordningen anses en person som regel bosatt där han vistas eller kan antas komma att vistas under nattvilan. Närmare anvisningar för hur bosättningsbegreppet skall tillämpas när det gäller den allmänna försäkringen har meddelats av riksförsäkrings- verket i cirkulär 15/1975.

Bosättningsbegreppet inom socialförsäkringen är i stort sett enhetligt. När det gäller de allmänna barnbidragen ger dock kammarrätternas praxis exem— pel på att man använt ett bosättningsbegrepp som närmar sig skattelag- stiftningens. Det skatterättsliga bosättningsbegreppet är vidare än socialför- säkringens och innebär bl. a. att man inte behöver ha bostad i Sverige för att anses bosatt här. Det räcker med att t. ex. ha stora personliga eller eko— nomiska intressen i landet.

Frågan om folkbokföring och socialförsäkringens bosättningsbegrepp har behandlats av hemvistsakkunniga i betänkandet Hemvist (SOU 197639). Hemvistsakkunnigas förslag innebär ingen större förändring i materiellt hän- seende för socialförsäkringens del.

Enligt huvudregeln i hemvistsakkunnigas förslag förvärvar en utlänning hemvist i Sverige om han har sin vardagliga vistelse här och inte har kvar starkare anknytning till annat land. En person får i regel hemvist i det land där han vistas eller antas komma att vistas under minst ett år. En person som har hemvist i Sverige skall enligt förslaget kyrkobokföras här. Prövningen av bosättningskravet såvitt gäller socialförsäkringsförmåner skall i princip knytas till kyrkobokföringen.

Det kan här erinras om att de utlänningar som reser in i Sverige f.n. kyrkobokförs om de beviljas uppehållstillstånd för ett år. Statens invan- drarverk har i sitt yttrande över hemvistsakkunnigas förslag framhållit att kyrkobokföring inte bör ske innan uppehållstillstånd beviljats.

9.4. Överväganden

9.4.1. H uvudregelns konstruktion

Utredningens huvuduppgift, samordningen, syftar till ett enhetligare, en- klare och överskådligare bidragssystem. Ett sätt att uppnå detta syfte är att skapa enhetliga grundläggande villkor för att någon skall omfattas av de olika ersättningarna och bidragen. De bestämmelser som beskriver en persons anknytning till riket är sådana som lämpar sig för samordning.

De nuvarande bestämmelserna utgår i stort sett från en och samma hu- vudregel, nämligen att den som är bosatt i Sverige har rätt till ett visst bidrag eller en viss ersättning. Bestämmelserna är emellertid utformade på olika sätt. Författningsregleringen blir svåröverskådlig genom att det hän- visas till olika förutsättningar trots att kravet i praktiken är detsamma. Som exempel kan anges bestämmelsen i 3 kap. l ä AFL att hos allmän för- säkringskassa inskriven försäkrad har rätt till sjukpenning. Försäkrade enligt AFL är svenska medborgare och utländska medborgare som är bosatta i riket. Inskriven hos allmän försäkringskassa är den som är bosatt i riket och har fyllt 16 år. Kravet för att sjukpenning skall kunna utges är således i praktiken att man är bosatt i Sverige och har fyllt 16 år.

En annan brist är att det inte görs någon klar systematisk åtskillnad mellan ersättningar som kan utges endast till här bosatta personer och ersättningar som kan lyftas i utlandet. Korttidsförmåner, t. ex. sjukpenning, kan endast utges till en här bosatt person medan ATP, arbetsskadelivränta och i vissa fall folkpension kan utges även till en person som har flyttat utomlands.

Genomgången av gällande bestämmelser visar att bosättning i landet utgör det grundläggande villkoret för de flesta bidragsfortnema. Det är därför naturligt att låta en allmän socialförsäkring bygga på detta begrepp. Man kan visserligen fråga sig om det inte finns något lämpligare anknytnings- faktum än bosättning. Det har t.ex. i skilda sammanhang talats om att åstadkomma en bättre anknytning mellan skattskyldighet i Sverige och rätt till sociala förmåner. Då uppkommer frågan om det är möjligt att skapa

en så enkel huvudregel som att den som är skattskyldig i Sverige också omfattas av den allmänna socialförsäkringen.

Svaret måste bli att en sådan anknytning, bl. a. på grund av skattskyl- dighetens vida omfattning, skulle bryta flera grundläggande principer inom trygghetssystemet och därför inte kan anses realistisk. Man kan bl. a. peka på effekterna av den s.k. treårsregeln inom beskattningen. Även om ut- redningen i det enskilda fallet visar att en person faktiskt skall vara bosatt en längre tid i ett främmande land, anses han skattskyldig här i vart fall i tre år efter avresan, om han behåller någon i detta sammanhang väsentlig anknytning, t. ex. sin bostadsfastighet eller ett avgörande ekonomiskt in- flytande i svenskt familjeföretag. Att låta exempelvis sjukpenning eller för- äldrapenning utges till en sådan person skulle inte vara i överensstämmelse med den grund varpå dessa ersättningar vilar. Den som å andra sidan vistas här tillfälligt är skattskyldig för inkomst av tjänst här. Det kan inte heller anses rimligt att låta en sådan person omfattas fullt ut av det svenska trygg- hetssystemet. Skatte- och bidragssystemens olika syften torde vara avgö- rande hinder för en sammankoppling mellan skattskyldigheten och rätten till bidrag.

En annan lösning vore att låta rätten till ersättning för inkomstförlust basera sig på förvärvsarbete i Sverige. Den som förvärvsarbetar i Sverige skulle således omfattas av inkomstförsäkringen i skissen till en allmän so- cialförsäkring. Rätten till övriga bidrag i skissen (barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd) skulle grunda sig på bosättning här.

Det finns i dag en ersättningsform som för arbetstagare har förvärvsarbete som enda anknytningsvillkor, nämligen arbetsskadeförsäkringen. För annan förvärvsarbetande än arbetstagare krävs dock bosättning i Sverige.

Det ligger i och för sig nära till hands att anse att rätten till ersättning för inkomstförlust bör kunna grunda sig enbart på förvärvsarbete här. För de ersättningsformer som innehåller garantibelopp skulle emellertid något annat anknytningsvillkor än förvärvsarbete bli nödvändigt.

Också andra särregler skulle bli nödvändiga. Inte ens arbetsskadeförsäk- ringen omfattar en utländsk arbetstagare som tillfälligt arbetar häråt en arbetsgivare i hemlandet. Det kan inte anses rimligt att låta denna kategori omfattas av försäkringen mot inkomstförlust i den allmänna socialförsäk- ringen.

Den som förvärvsarbetar här är i allmänhet också bosatt här. Ett undantag är utländska medborgare som endast tillfälligt arbetar hos svenska arbets- givare utan att vara bosatta här. De omfattas i dag av arbetsskadeförsäkringen men inte av övriga socialförsäkringar. Önskemålet att ge denna lilla grupp fullständigt försäkringsskydd kan dock inte anses motivera en övergång från bosättning här till förvärvsarbete här som grundläggande anknytnings- villkor. Försäkringsskyddet för denna grupp kan i viss utsträckning i stället tillgodoses konventionsvägen.

Huvudregeln för anknytning till den allmänna socialförsäkringen bör där- för vara att den som är bosatt i riket omfattas av försäkringen. Bosättning här utgör sedan gammalt en vedertagen grund för att inlemmas i det svenska trygghetssystemet. I huvudsak stämmer denna ordning också med reglerna om skattskyldighet i Sverige.

l , l i. i '!

9.4.2. Huvudregelns tillämplighet

För den del av inkomstförsäkringen som motsvarar nuvarande sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsstöd, utbildningsbidrag, ersättning vid vuxenstudi- er och delpension innebär förslaget ingen ändring i praktiken. De särskilda villkor för de olika bidragen som kan innebära krav på viss tids bosättning, t. ex. 180-dagarsregeln för föräldrapenning, avses inte sättas ur spel på grund av den föreslagna gemensamma bestämmelsen. Under resp. bidragsform får närmare anges vilka villkor som kan krävas utöver kravet på bosättning i riket.

Ersättningen till värnpliktiga och deras familjer utgör en särskild svårighet. Sådana ersättningar utges oberoende av bosättning i riket och måste, på grund av att svensk medborgare som är bosatt i utlandet är värnpliktig, också fortsättningsvis så göra. Huvudregeln måste således förses med undan- tag för dessa förmåner. Enda anknytningsvillkoret bör här vara att någon fullgör värnpliktstjänstgöring i Sverige.

Bestämmelserna om folkpension innebär från den 1 juli 1979 att, förutom svensk medborgare som är bosatt i riket, också svensk medborgare som är bosatt utomlands har rätt till folkpension. Vid bosättning utomlands får svenska medborgare folkpension i förhållande till intjänad rätt inom ATP, dvs. oavkortad folkpension om antalet poängår är minst 30 och i annat fall en proportionellt minskad folkpension. Utländska medborgare som är bosatta i Sverige kan få folkpension om de bott här viss tid. Utländska medborgare kan däremot inte uppbära folkpension vid bosättning utom- lands enligt lagstiftningen utan härför fordras konvention.

Rätten till folkpensionen i en allmän socialförsäkring bör grunda sig på bosättning här. Det kan emellertid ifrågasättas om det är rimligt att göra det svenska folkpensionssystemet, som saknar motsvarighet i andra länder än de nordiska, tillgängligt omedelbart för utländska medborgare som flyttar hit. Genom de nya reglerna om rätt till folkpension för utländska medborgare tillförsäkras de invandrargrupper som inte täcks av konventioner från den 1 juli 1979 sådan rätt efter viss vistelse i Sverige. Kvalifikationsvillkoren har utformats efter mönster av den gynnsammaste utomnordiska konven- tionen. Mot bakgrund härav saknas skäl för att låta utländska medborgare enbart på grund av bosättning här omedelbart förvärva rätt till vårt sociala grundskydd vid ålderdom. Vi föreslår därför att huvudregeln att alla som är bosatta i Sverige omfattas av den allmänna socialförsäkringen — inte skall gälla för utländska medborgares rätt till folkpension. Särregleringen bör lämp- ligen utgå från den nya bestämmelsen i 5 kap. 4 & AFL, vilken såvitt gäller ålderspension innebär krav på tio års bosättning i Sverige, varav fem år omedelbart innan pensionen börjar utges. De särskilda folkpensionsförmå- nerna vårdbidrag, barnpension och handikappsersättning har i modellen till en allmän socialförsäkring föreslagits frikopplade från folkpensionen. I en allmän socialförsäkring skall motsvarighet till dessa stödformer i stället fin- nas inom barnstödet och handikappstödet och bör därför följa huvudregeln, dvs. utges oavsett medborgarskap.

Svensk medborgare har rätt att uppbära folkpension vid bosättning ut- omlands i förhållande till det antal år tilläggspensionspoäng beräknats. Pen- sionen kan dock utges oavkortad efter prövning i det enskilda fallet om

pensionären har flyttat av hälsoskäl eller om det föreligger andra särskilda omständigheter. Utländska medborgare får uppbära folkpensionen vid flytt- ning utomlands om det följer av en konvention eller flyttningen har skett av hälsoskäl eller andra särskilda omständigheter föreligger. Riksdagen framhöll nyligen (SfU 1978/ 79:15) att rätten till pension vid bosättning utomlands har en klar karaktär av en genom förvärvsarbete in- tjänad rätt till det grundbelopp — motsvarande första basbeloppet inom ATP som folkpensionen svarar för. En svensk medborgare som bosätter sig utomlands garanteras ett fullständigt pensionsskydd på grundval av för- värvsarbete i Sverige. I enlighet med riksdagens ställningstagande bör i en framtida allmän socialförsäkring folkpensioneringens bestämmelser kvarstå oförändrade i sakligt hänseende.

Den föreslagna huvudregeln att alla som är bosatta i Sverige skall omfattas av den allmänna socialförsäkringen innebär ingen större förändring såvitt avser den del som motsvarar nuvarande ATP. Utlänningar som är bosatta i riket är i allt väsentligt likställda med här bosatta svenska medborgare i fråga om såväl pensionsrättens intjänande som pensionens beräkning.

Karakteristiskt för tilläggspensionen är vidare att den vid pensionstagarens bosättning utomlands betalas ut utan inskränkning och oavsett medbor- garskap.

Det finns vissa kategorier som f. n. har rätt till ATP utan att vara bosatta i Sverige. En sådan kategori är utländska sjömän på svenska handelsfartyg. Eftersom anställning och därmed förenad vistelse på svenskt handelsfartyg inte anses som bosättning i Sverige bör huvudregeln i en allmän social- försäkring således kompletteras med en särbestämmelse för denna grupp. Särbestämmelsen måste givetvis också omfatta på svenska fartyg anställda sjömän av svensk nationalitet som är bosatta utomlands. Dessa har i dag rätt till ATP.

En annan kategori som har möjlighet att intjäna rätt till ATP utan att vara bosatta här är svenska medborgare som är anställda i utländska dot- terbolag till svenska företag och sådana svenska medborgare som av svenskt företag sänts ut för tjänstgöring utomlands i företaget.

Det nu anförda och tilläggspensionens speciella konstruktion leder till att huvudregeln i detta fall bör kompletteras med de två här nämnda till- läggen, vilka innebär en utvidgning i förhållande till huvudregeln. Vidare bör det föreskrivas att ATP även får uppbäras av den som bosätter sig utomlands.

Den föreslagna huvudregeln skulle innebära vissa förändringar såvitt gäller arbetsskadeförsäkringens personkrets. Lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) kräver utom vad gäller egenföretagare inte bosättning i riket. Dess räck- vidd bedöms med ledning av den praxis som utbildats inom yrkesskade- försäkringen. Enligt denna praxis jämställs anställda ombord på svenska fartyg med här i landet bosatta arbetstagare. Vidare omfattar försäkringen en arbetstagare som utför arbete i Sverige för svensk arbetsgivare, även om arbetstagaren inte kan anses bosatt här.

När det gäller sjömännen har en särregel redan föreslagits såvitt avser rätten till ATP. Denna särregel bör gälla även arbetsskadeförsäkringen för sjömännen. Det bör här nämnas att svenska sjömän som bor utomlands inte har rätt till sjukpenning. En sjöman som insjuknar när han har befattning

på ett fartyg eller viss tid därefter har enligt sjömanslagen rätt till lön. På grund härav och då frågan om utländska sjömäns rätt till sjukersättning är en sådan fråga som bör lösas genom ömsesidiga konventioner föreslår vi ingen ändring av nuvarande ordning.

De utländska arbetstagare som arbetar tillfälligt här för svensk arbetsgivare kan genom trygghetsförsäkringen (TFA) få skydd motsvarande arbetsska- deförsäkringens. Med åberopande härav skulle man i och för sig kunna utesluta denna grupp från arbetsskadeskyddet. Sverige har emellertid ra- tificerat [LO:s konvention nr 118 (SFS 1964:57) vilken föreskriver att li- kabehandling skall garanteras vad angår förmåner vid bl. a. yrkesskada utan villkor med avseende på bosättning. På grund härav bör såvitt gäller ar- betstagare anknytningen till arbetsskadeförsäkringen alltjämt bygga på för- värvsarbete här. Inte heller föreslås någon ändring av nuvarande praxis att anställda ombord på svenska handelsfartyg och svenska medborgare som tjänstgör utomlands täcks av arbetsskadeförsäkringen.

Arbetsskadelivränta är en sådan ersättning som bör utges även när någon bosätter sig utomlands.

Det statliga personskadeskyddet tillförsäkrar värnpliktiga, andra tjänste- pliktiga och anstaltsintagna i princip samma skydd vid skada som arbets— skadeförsäkringen ger arbetstagare. Genom lagen om statligt personskade- skydd sammanfördes bestämmelser från sex olika författningar till en ge- mensam lag med gemensamma villkor för de vitt skilda verksamheter som skyddet avser att täcka. Den skyddade personkretsen åtnjuter skydd oavsett bosättning. Med hänsyn till de mycket speciella verksamheter som lagen täcker och lagens starka skadeståndsrättsliga anknytning föreslås ingen änd- ring härvidlag.

Huvudregeln föreslås gälla även för de delar av barnstödet i en allmän socialförsäkring som motsvarar nuvarande barnbidrag och bidragsförskott. Detta innebär att de nuvarande Särbestämmelserna för utländska barn tas bort. För rätt till allmänt barnbidrag till barn som inte är svensk medborgare krävs i dag - förutom att barnet är bosatt i Sverige,vilket också gäller för svenska barn att barnet fostras av någon som är bosatt och mantalsskriven i Sverige eller, om detta villkor inte är uppfyllt, att barnet eller endera av dess föräldrar vistas i Sverige sedan minst sex månader. För ett utländskt barn som tillsammans med sina föräldrar flyttar till Sverige medför dessa bestämmelser att rätt till barnbidrag inträder först efter en väntetid på sex månader om inte mantalsskrivningen kommer tidigare.

Såväl familjepolitiska kommittén som invandrarutredningen föreslog (SOU 197234 och 1974z69) att kravet på sex månaders vistelse i Sverige för utländska barn i fråga om rätt till barnbidrag skulle slopas. Man ansåg att alla som bosatte sig i landet skulle ha samma rätt till barnbidrag för sina barn som svenska föräldrar. Genom en nordisk konvention är dessutom barn med danskt, finskt, isländskt eller norskt medborgarskap likställda med svenska barn. De får således barnbidrag i och med att de bosätter sig i Sverige.

Bidragsförskott utges — förutom till svenskt barn som vistas här — till här bosatt barn som inte är svensk medborgare om vårnadshavaren är bosatt i riket och antingen barnet eller vårdnadshavaren sedan minst sex månader

vistas i landet. Den nordiska trygghetskonventionen jämställer barn med medborgarskap i nordiskt land med svenskt barn.

Tidigare gällde för de utländska barnen att vårdnadshavaren skulle vara svensk medborgare och bosatti riket. Detta medborgarskapskrav slopades den 1 januari 1976. Man införde då utöver kravet på bosättning för vård- nadshavaren — ett krav på att barnet eller vårdnadshavaren sedan minst sex månader skulle ha vistats i riket.

Familjepolitiska kommittén, som föreslog att medborgarskapskravet skul- le slopas, ställde inte upp något krav på viss tids vistelse här. Kommittén ansåg inte att det förelåg någon påtaglig risk för missbruk av förmånen (SOU 1972:34, s. 337). Kommitténs bedömning torde ha fog även i dag. Att ha kvar särregler för rätten till bidragsförskott kan inte anses motiverat.

De ändringar i förhållande till nuvarande regler som vi föreslår äri första hand avsedda att genomföras först i samband med att en allmän social- försäkring kan införas. I den mån det visar sig lämpligt att genomföra änd- ringar redan inom nuvarande bidragssystem vill vi särskilt framhålla den ökade jämställdhet mellan svenska och utländska medborgare som vi föreslår beträffande stödet till barn och handikappade.

10. Familjetillhörighet

10.1. Inledning

Inom det nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystemet finns det ett betydande antal stödformer som är utformade med hänsyn till familjens ekonomiska situation. Det gäller exempelvis kontantstöd som utges för barns försörjning, vid anhörigs dödsfall eller till bostadskostnader. För dessa bidrag finns det bestämmelser enligt vilka en persons familjetillhörighet inverkar på såväl rätten till stöd som utgående belopp. Olika regler finns framför allt om hur gifta och sammanboende icke gifta samt barn och föräldrar skall betraktas i bidragshänseende.

När det gäller vuxnas familjetillhörighet grundas bidragsprövningen hu- vudsakligen på det legala civilståndet. Således gäller i vissa fall särskilt gynn- samma villkor för gifta personer, exempelvis inom stödet till efterlevande. Inom andra bidragsformer innebär civilståndsvillkoren fördelar för icke gifta, t. ex. beträffande folkpensionsbelopp och inkomstprövning. Av sociala och rättviseskäl har därför för flertalet berörda bidragsformer införts särskilda regler som gör det möjligt att med gifta jämställa samboende icke gifta.

De frågor om civilståndets betydelse som aktualiserats är gemensamma för i stort sett samtliga familjeanknutna stödformer. Huvudfrågan är i vad mån nuvarande civilståndsvillkor och bestämmelser enligt vilka ogifta sam- boende kan jämställas med gifta, s.k. likställighetsregler, är lämpligt ut- formade i förhållande till rådande familjemönster. Den andra frågan, som närmare berör uppgiften att samordna, gäller om villkorens varierande ut- formning kan leda till ett oklart rättsläge och bristande överskådlighet för den försäkrade allmänheten.

De problem som berör barns familjetillhörighet är likartade. För nuvarande familjeanknutna bidragsformer, särskilt de som är avsedda för barnfamiljer, gäller olika regler för hur barn skall räknas till familjen resp. för vilka som skall anses vara barnets föräldrar. Ibland grundas tillhörigheten på släktskap, i andra fall avgörs den av rättslig vårdnad och i andra fall åter av faktisk vård.

Konsekvenserna av en skiftande utformning av regler om familjetillhö- righet kan bli att en persons situation bedöms olika inom skilda bidrags- former. Samboende icke gifta kan i vissa fall jämställas med gifta och i andra fall anses som ogifta. Ett barn kan ibland räknas som familjemedlem men annars som icke medlem.

Det önskvärda i mer enhetliga och neutrala regler om familjetillhörighet

har påpekats i flera sammanhang. Samtidigt har man vid åtskilliga tillfällen påtalat de problem som uppstår när familjetillhörigheten skall avgränsas. Familjemönstren uppvisar stor variationsrikedom och förändras med tiden. Strävan till rättvisa och objektiva regler motverkas av komplicerade för- hållanden i enskilda fall och nya samlevnadsformer i samhället.

Vid en samordning till en allmän socialförsäkring är det, som vi framhållit i kapitel 4, naturligt att söka uppnå en så långt möjligt enhetlig utformning av bidragens allmänna villkor. Målet i detta sammanhang är närmast att söka åstadkomma regler om familjetillhörighet som är gemensamma för försäkringen. Av principmodellen framgår att det även i en allmän soci- alförsäkring kommer att finnas stödformer som är familjeanknutna och där det fordras regler för hur familjen skall avgränsas.

Reglerna om familjetillhörighet är dock av sådan betydelse att man bör pröva möjligheterna att skapa en större enhetlighet redan inom ramen för nuvarande bidragssystem.

10.2. Gifta och samboende

10.2.1. Gällande regler i huvuddrag

Bidragsvillkoren för gifta och samboende återfaller delvis på äktenskaps- lagstiftningen. Äktenskapet har en central plats inom familjerätten. Genom giftermålet regleras makarnas inbördes förhållanden både under samlev- naden och om den upphör. Familjerätten bygger på att alla fasta förbindelser mellan man och kvinna med familjefunktioner tar äktenskapets form. Någon reglering av förhållandet mellan icke gifta som lever samman motsvarande äktenskapslagstiftningens finns inte. Inom bidragssystemet inverkar civilståndet och samlevnaden såväl på rätten till stöd som på utgående belopp. De viktigaste exemplen där dessa förhållanden påverkar ersättningsrätten är följande. Sjukpenning till s.k. hemmamake utges endast till en försäkrad som sammanbor med make eller barn. Rätten till efterlevandestöd för änka är i princip beroende av om änkan har barn eller varit gift viss tid. Hustrutillägg kan utges till hustru som fyllt 60 år om maken har folkpension. Familjebidrag vid värnplikts— tjänstgöring o. d. utges enligt huvudregeln endast till maka eller annan per- son som vårdar den värnpliktiges barn.

Civilstånd och samlevnadsförhållanden påverkar ersättningsbeloppen i exempelvis följande stödformer. Ålders- och förtidspension från folkpen- sioneringen utges med lägre belopp till gifta, om båda makarna har folk- pension. Vid fastställande av barnpension från folkpensioneringen beaktas änkepension från folkpensioneringen om barnet stadigvarande sammanbor med modern. Inom bostadsstöden, t. ex. kommunalt bostadstillägg (KBT) och bostadsbidrag till barnfamiljer, prövas inkomster och bostadskostnader för makar gemensamt, vilket kan innebära minskat bidrag jämfört med beloppen för ensamstående. Vissa former av studiestöd kan prövas mot föräldrars eller makes inkomst, beroende på samlevnadsförhållandena. Kon- tant arbetsmarknadsstöd reduceras med hänsyn till makes förmögenhet.

Inom social- och skattelagstiftningen har särregler för gifta gjorts till-

lämpliga också på man och kvinna som lever samman som gifta men utan äktenskap. Huvudregeln är att med gifta jämställs man och kvinna som lever tillsammans, om de tidigare varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft bam. Sådana bestämmelser med olika utformning finns inom beskattningen, den allmänna försäkringen och för en rad andra so- cialpolitiska bidrag. Som komplement till huvudregeln finns det för vissa bidrag ytterligare bestämmelser om hur samboende icke gifta skall betraktas i bidragshänseende. De innebär en vidare avgränsning genom att med makar likställs även man och kvinna som lever tillsammans under äktenskaps— liknande förhållanden. Med detta avses normalt att de samboende har ge- mensam ekonomi och hushållsgemenskap. För några bidrag gäller enbart en sådan regel. I något fall saknas bestämmelser om likställighet.

För gifta som inte sammanbor finns också särskilda bestämmelser. Inom beskattningen gäller således att makar, som under beskattningsåret levt åt- skilda, anses som av varandra oberoende skattskyldiga. I den allmänna för- säkringen och för flera andra bidrag finns ett liknande stadgande. I några fall likställs dock särlevande gifta med samboende gifta. Det gäller exem- pelvis beträffande rätten till änkepension från ATP och livränta till efter- levande kvinna. Även frånskilda som inte sammanbor kan anses som fört- farande gifta i bidragshänseende, vilket gäller i vissa fall inom arbetsska- deförsäkringen.

Bestämmelser som bygger på äktenskap och samlevnad förekommer där- utöver i åtskillig lagstiftning. Sådana regler finns i lagen om ogifta sam- boendes gemensamma bostad, aktiebolagslagen, rättegångsbalken, jordabal- ken, bostadsrättslagen, konkurslagen rn. fl. Olika uttryckssätt har valts för att beteckna en gemenskap som man i vissa avseenden har velat jämställa med äktenskap.

10.2.2. Samlevnadsförhållanden och familjemönster

Äktenskapet har numera inte samma centrala roll som förr när det gäller mäns och kvinnors mönster för familjebildning. Giftermålsfrekvensen är väsentligt lägre än på 1960-talet. Antalet årligen ingångna äktenskap var på 1960-talet omkring 60000 men var år 1978 ca 38000. Antalet äkten- skapsskillnader per år är numera betydligt högre än förr.

Åtskilliga tecken tyder på att samlevnad utan giftermål har blivit vanligare. En mätare härpå kan vara andelen barn som är födda av ogift mor. Denna andel låg stabilt på ca 10—15 % under 1900-talet fram till år 1965, då den ökade markant. År 1978 var andelen 36 %. Olika undersökningar har visat att andelen icke gifta av alla samboende utgör 5—10 %. Enligt folk- och bostadsräkningen år 1975 var andelen 11 % medan 89 % av alla samboende var gifta. I de yngsta åldrarna, t. ex. 20—24 år, var nära hälften av de sam- boende icke gifta.

I rapporten Att sambo och gifta sig (SOU 1978:55), utarbetad på uppdrag av familjelagssakkunniga, redovisas ytterligare material om samlevnads- mönster. Av resultaten kan nämnas att Sverige har den högsta frekvensen samboende utan äktenskap bland moderna västländer. I stort sett alla som gifter sig har sambott ogifta under äktenskapsliknande förhållanden. Sam- boende med eller utan äktenskap betraktas av de flesta som i stort sett

identiska företeelser. Många samboende ogifta känner dock inte till vilka rättsverkningar, bl.a. inom bidragssystemet, som blir aktuella exempelvis om samlevnaden upplöses.

10.2.3. Överväganden i andra sammanhang

Behovet av enhetligare och mer neutrala regler om familjetillhörighet har uppmärksammats i flera sammanhang. Familjelagssakkunniga framhöll i sitt betänkande Familj och äktenskap 1 (SOU 1972141) att ”anknyter man däremot vissa regleringar till den faktiska situationen och andra till civil- ståndet kan det bli svårt att överblicka hur sammanträffandet av rättigheter och skyldigheter för vederbörande utfaller. Han kan exempelvis bli berättigad till en förmån på grund av det faktiska samboendet och till en annan förmån på grund av att han är ogift, utan att det finns sakliga skäl för mer än den ena förmånen. På motsvarande sätt kan han gå miste om förmån, som sakligt sett bort tillkomma honom”. Vidare ansåg man att neutralitet till olika samboendeformer inom familjerätten borde följas av en motsvarande neutralitet också inom andra regleringar, som ger olika rättigheter och skyl- digheter för sammanlevande och för ensamstående.

Sedan regleringen av underhållsskyldigheten behandlats1 arbetar famil- jelagssakkunniga vidare med frågor om övriga ekonomiska rättsverkningar av äktenskapet. Dessa skall redovisas i ett kommande betänkande. Därvid kommer man också att behandla frågor om ogifta samboendes gemensamma bostad och bohag. Däremot avser man inte att föreslå åtgärder för en en- hetligare reglering inom exempelvis socialförsäkring och bidragssystem.

I socialpolitiska bidragsutredningens (SBU) rapport (se kap. 2), som utgör underlag för samordningsutredningens arbete, uppmärksammades också konsekvenserna av nuvarande civilståndsregler. I den enkät SBU genom- förde framhöll flera myndigheter att det var angeläget att pröva om reglerna för samboende kan göras enhetligare. SBU konstaterade inför det fortsatta utredningsarbetet att man borde undersöka möjligheterna till ytterligare sam- ordning av prövningsreglerna, exempelvis när det gäller neutralitet till sam- boendeformer.

I övrigt har frågan om enhetligare civilståndsregler inte behandlats ut- förligare. Däremot har man återkommande övervägt civilståndsreglernas utformning inom ramen för skilda bidragsformer. Det skulle föra för långt att i detta sammanhang närmare redovisa tidigare ställningstaganden. För att illustrera några viktiga problem som dessa regler aktualiserar, återges dock i det följande huvuddragen av utvecklingen inom bostadsbidragen till barnfamiljer.

Vid prövningen av bostadsbidrag lägger man samman makars inkomster. Bidraget beräknas på basis av den totala bostadskostnaden. Före år 1974 gällde att med makar jämställdes samboende som tidigare varit gifta eller som hade barn tillsammans. Likställighetsregeln gav ofta ett ogynnsamt utfall för samboende utan barn eller med barn som inte var gemensamma.

, SeUnderhåll till bam Eftersom många unga är samboendenansågs villkoren orättvisa. Reglerna och frånskilda, SOU andrades år 1975 så att med makar jamstalldes, om de så önskade, man 1977:37. och kvinna som levde tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden

utan att vara gifta och inte hade gemensamma barn, om de i ansökan uppgav att de hade gemensamt hushåll.

Reglerna väckte åtskillig kritik för att vara alltför generösa och leda till ett otillfredsställande resultat. Boende- och bostadsfinansieringsutredning- arna föreslog då i betänkandet Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1975:51) att samboende man och kvinna som lever under äktenskapslik- nande förhållanden skulle bedömas som makar, om de inte kunde styrka att de inte hade någon hushållsgemenskap. Efter förslag (prop. 1975/76:145) genomfördes endast en mindre ändring av reglerna. Innebörden av nuva- rande regler är följaktligen att man och kvinna som lever tillsammans utan att vara gifta och utan barn, på sin ansökan skall uppge om de lever under äktenskapsliknande förhållanden och har ekonomisk hushållsgemenskap. Enligt anvisningarna från bostadsstyrelsen skall uppgifterna godtas om inte omständigheterna ger anledning till annat.

Även denna upplysningsplikt anses dock skapa problem i handläggningen. I praxis har ekonomisk hushållsgemenskap ansetts föreligga om de sam- boende gemensamt äger eller hyr bostaden. I övriga fall är man helt beroende av vad de sökande själva uppger. Om de samboende var och en har egna inkomster och utgifter anser de själva inte att det är fråga om ekonomisk hushållsgemenskap. Bostadsstyrelsen har mot denna bakgrund föreslagit att reglerna ändras såsom utredningarna förordat.

I anslutning till denna redovisning bör också nämnas att bl. a. pensions- kommittén överväger efterlevandestödet för samboende medan en särskild kommitté granskar stödet till ensamföräldrar.

10.3. Allmänna synpunkter på civilståndsregler m. m.

10.3.1. En ökad individualisering

Som översiktligt visas i kapitel 2 har under årens lopp tyngdpunkten i re- formarbetet inom bidragssystemet förskjutits mellan insatser för ekonomisk grundtrygghet, standardgaranti och utjämning. Dessa förändringar kommer till uttryck även i användningen av familjeanknutna stödanordningar.

Ursprungligen var flertalet sociala förmåner utformade utifrån det tra- ditionella försörjarbegreppet. Det allenarådande familjemönstret med man— nen som huvudförsörjare och kvinnan som hemarbetande motiverade att det ekonomiska stödet knöts till familjen. Nedsattes eller upphörde mannens försörjningsförmåga kunde kontantstödet anpassas till familjesituationen genom make- och barntillägg.

Under de senaste decennierna har familjernas levnadsmönster ändrats. Det traditionella enförsörjarhushållet blir allt oftare tvåförsörjarhushåll genom att kvinnorna söker sig ut till arbetslivet. Detta återspeglas i åtskillig lagstiftning, där man har sökt utforma regler som grundas på att mannen och kvinnan är likaberättigade.

Även inom bidragssystemet har denna utveckling varit tydlig, om än inte entydig. Familjeanknutna förmåner samt barn- och hustrutillägg har utmönstrats och ersatts med individrelaterade ersättningar. Som exempel kan nämnas övergången från inkomstprövade utbildningsbidrag och famil-

jebidrag vid repetitionsutbildning till inkomstrelaterade ersättningar. I viss utsträckning har tidigare könsbestämda ersättningar generaliserats till både män och kvinnor, t. ex. föräldrapenning och hemmamakesjukpenning. Skill- naderna i ersättningsbelopp mellan samboende och icke samboende personer har reducerats exempelvis för folkpensionärer. Det finns dock ersättnings- områden där tendenserna delvis varit motsatta, t. ex. inom arbetsskade- försäkringen där möjligheterna till änklingspension har slopats.

Den individualiseri ng av ersättningsrätten som utvecklingen innebär åter- speglas också i fördelningen av ekonomiska resurser inom bidragssystemet. Under den senaste 10-årsperioden har individualiserade förmåner i form av inkomstrelaterade ersättningar tagit i anspråk en ökande andel av de totala bidragsresurserna (tabell 3.2).

Under denna period har även utjämningsmålet fått större vikt och bl. a. lett fram till en utbyggnad av inkomstprövade bidrag. Ändrade familje- mönster har ökat betydelsen av vissa familjeanknutna bidrag, t. ex. när det gäller att överbrygga inkomstskillnader mellan en- och tvåförsörjarhushåll.

Dessa förskjutningar kan sägas vara ett uttryck för ändrad inställning till såväl bidragspolitiska som familjerättsliga frågor. Bakom bidragspolitiken synes ligga delvis motstridiga syften, nämligen dels att behandla varje för- säkrad som en ekonomiskt självständig individ, dels att åstadkomma en ekonomisk utjämning genom bidrag avpassade efter familjens försörjnings— situation. På det familjerättsliga området är utvecklingen inriktad mot att anpassa regleringen till ändrade familjemönster och skapa en ökad neutralitet till olika samlevnadsförhållanden.

Våra allmänna utgångspunkter, som redovisas i kapitel 4, innebär att samordningen huvudsakligen utgår från bidragens nuvarande inriktning. Vidare anser vi att bidragspolitiska mål rörande utjämning, grundtrygghet osv. bör vara överordnade samordningsmålet. Av detta följer att frågan om bidrag skall vara familjeanknutna eller inte i och för sig kan anses ligga utanför uppdraget att samordna.

Å andra sidan anser vi det givet att utformningen inom bidragssystemet så nära som möjligt bör ansluta till utvecklingen inom det familjerättsliga området. Det gäller då särskilt inriktningen mot ökad neutralitet till olika samlevnadsformer.

Familjelagssakkunniga framhåller(SOU 1972z4l) att man inte kan genom- föra en fullständig neutralitet till samlevnadsformen om äktenskapet sam- tidigt skall behållas som ett särskilt rättsligt institut. Däremot kan man på särskilda punkter ge sådana regler för faktiskt samlevandes rättigheter som har samma innehåll som äktenskapets regler. Då får man två regelsystem för familjebildningen, mellan vilka samlevande kan välja: ett mera full- ständigt, som blir tillämpligt genom giftermål, dvs. genom parternas vil- jeförklaring i viss form, och ett mindre omfattande, som blir tillämpligt redan på grund av den faktiska samlevnaden vare sig parterna vill det eller inte.

Enligt vår mening tillhör socialförsäkrings- och bidragssystemet de om- råden där man av sociala och rättviseskäl i princip bör ha ett regelsystem som anknyter till den faktiska samlevnaden. Ekonomiska stödbehov bör således bedömas med hänsyn till faktiska omständigheter. Därför bör man vid en samordning sträva efter en långtgående neutralitet till olika sam- levnadsformer.

En fullständig formell neutralitet till samlevnadsförhållanden kan uppnås bäst genom att bidragsrätten utformas med hänsyn till den enskilde för- säkrade som en ekonomiskt självständig individ. Är exempelvis pensions- beloppen desamma för gifta som för ogifta förlorar självfallet pensionärens civilstånd varje intresse.

För bidragsformer där endast stödbeloppen bestäms av civilståndsregler, exempelvis förtids- och ålderspension från folkpensioneringen, är en sådan utjämning av beloppen tekniskt enkel, om än synnerligen resurskrävande ifall den åstadkommes genom höjningar av de lägre beloppen. En sådan utveckling har inletts för folkpensionärernas del bl. a. i fråga om pensions- tillskotten, eftersom de är lika för alla oberoende av samlevnadsförhållanden.

För stödformer där själva rätten till ersättning bestäms av familjeförhål- landen är en individualisering knappast möjlig utan att i grunden ändra bidragens syfte och inriktning. Nuvarande konstruktion inom exempelvis efterlevandestödet syftar således till att ge familjen ett ekonomiskt skydd vid försörjares frånfälle. I modellen till en allmän socialförsäkring har för- ordats att efterlevandestödet till vuxna renodlas i förhållande till vårdbehov m.m. och i övrigt görs till ett tidsbegränsat omställningsstöd. Även i en sådan framtida utformning behövs dock regler som anger i vilka samlev- nadsförhållanden som stödet bör utges. En konsekvent tillämpning av in- dividprincipen skulle däremot närmast innebära att stödet till efterlevande vuxna helt utmönstrades.

När det gäller inkomstprövade bidrag synes en individualisering vara tek- niskt svår att genomföra. Inom exempelvis bostadsstödet skulle man då behöva klyva bidragsrätten och göra ena partens inkomst till underlag för prövning mot halva bostadskostnaden och, i förekommande fall, halva barn- antalet. En sådan konstruktion skulle direkt få till följd att till samman- levande, där den ene har hög och den andre låg inkomst, skulle bidrag utges för den lägsta inkomsten. Detta skulle föra med sig en i många fall väsentligt ändrad bidragspolitisk inriktning. De inkomstprövade förmånerna i nuvarande utformning förutsätter således att hänsyn tas till hela det eko- nomiska underlaget hos dem som lever samman.

Sammanfattningsvis kan konstateras att man genom att individanknyta bidragsrätten uppnår flera fördelar. Prövningen blir avsevärt enklare genom att man inte behöver mer eller mindre godtyckliga avgränsningsregler. Vida- re blir bidragsrätten helt neutral till den form för samlevnad som den enskilde väljer. Systemet gynnar varken ogifta eller gifta.

Vi anser därför att det finns anledning att också från samordningssynpunkt framhålla att utvecklingen till individualiserade förmåner bör fortsätta, fö- reträdesvis inom de förmåner där endast stödbeloppen beror av samhö- righeten. Speciellt angeläget blir detta vid en vidareutveckling till en allmän socialförsäkring. I modellen till en samordnad försäkring har bl. a. nuvarande hustrutillägg och efterlevandestöd i nya former närmare knutits till indi- videns situation.

Särskilt för bidrag som har ett direkt fördelningspolitiskt syfte och stöd- former som avser att trygga försörjningen vid dödsfall o.d. kommer det emellertid att även framdeles fordras regler om avgränsning av personer med gemensam ekonomi.

10.3.2. Äktenskapet som familjebegrepp

I tider då äktenskapet var en självklar form för samlevnad mellan man och kvinna var det naturligt att knyta bidragsvillkoren till giftermålet. Då familjemönstren var mer homogena återspeglade civilståndet tämligen väl den faktiska samlevnadssituationen. Civilståndet som lätt kunde registreras angav framför allt mannens försörjningsplikter.

Civilståndet är fortfarande enkelt att registrera men det speglar inte längre lika väl den faktiska samlevnaden. Särskilt i yngre åldersgrupper är det allt vanligare att man och kvinna lever samman som gifta utan formellt äktenskap. Numera föds mer än 1/3 av alla barn av ogift mor. För barn- familjer, som intar en särställning inom bidragssystemet, är därför äkten- skapet ett allt otillräckligare indicium på försörjningsgemenskap. Behovet av kompletteringsregler har ökat och därmed tillämpningssvårigheterna.

Äktenskapets rättsverkningar uppmjukas vidare alltmer. I familjelagssak- kunnigas översyn av familjerätten har det ifrågasatts om en särskild reglering av makars underhållsskyldighet under äktenskapet är meningsfull.] Vidare har underhållsskyldigheten mot barn efter skilsmässa i viss mån mildrats.2 Enligt direktiven till de sakkunniga bör dock äktenskapet även framdeles ha en central plats i familjerätten.

Ekonomiska stödbehov bör som tidigare framhållits i princip bedömas med hänsyn till faktiska omständigheter. För de bidragsformer i en sam- ordnad socialförsäkring där avgränsningsregler även framöver behövs vore idealet närmast regler som objektivt fastställer i vad mån sammanlevande personer har hushålls- och ekonomisk gemenskap och inbördes försörjnings- förhållanden.

Utarbetas noggranna riktlinjer, efter vilka det enskilda fallet utreds i olika avseenden, torde man ofta med betydande säkerhet kunna fastslå om sådana samlevnadsförhållanden är för handen. Åtminstone gäller det om parterna är överens. Finns det motstridiga åsikter torde även närmare utredningar stöta på svårigheter. Ibland torde inte ens noggranna kontroller kunna fastslå de verkliga förhållandena, nämligen om parterna är överens om att lämna endast uppgifter som leder till det mest gynnsamma resultatet i bidrags- hänseende.

På områden där samlevnadsförhållanden kan prövas utförligare för ett fåtal fall kan ett sådant förfarande med noggrann utredning och kontroll- åtgärder användas. Det stora antalet fall inom socialförsäkringen och bi- dragssystemet gör att man här generellt sett måste lita till enkla och scha- bloniserade regler. Vidare bör bidragsvillkoren av integritetsskäl inte för- utsätta ingående utredningar som rör den enskildes personliga förhållanden.

Ett diskuterat alternativ är att man skulle kräva av den bidragssökande att han lämnade uppgift om ekonomisk hushållsgemenskap ”på heder och samvete”. Även sådana principer skulle dock föra med sig gränsdragnings- problem och inbjuda till olika tolkningar beträffande vilka samlevande per- soner som skall betraktas som samhöriga.

1Underhåll till barn och Äktenskapets roll vid familjebildning har visserligen minskat och un- frånskilda, SOU 1977237- derhållsskyldigheten mellan makar har begränsats men det är alltjämt så 2Pr0p. 1978/79:12, LU m att flertalet samlevnadsförhållanden, åtminstone efter viss tid, leder till gif- 9, Rskr nr 99, termål. Aktenskapet är fortfarande den vanligaste formen för samlevnad.

Vi anser det mot denna bakgrund inte möjligt att ersätta äktenskapet som avgränsningsmetod med en enkel regel som objektivt fastställer faktiska samboendeförhållanden.

10.3.3. Samboende icke gifta

I modellen till en samordnad försäkring finns det flera bidrag som är fa- miljeanknutna och här anser vi således att civilståndet bör vara utgångspunkt för avgränsningen av familjen. Eftersom många även framöver troligen vill leva samman utan formellt äktenskap fordras bestämmelser för hur sam- boende icke gifta skall likställas med gifta. Dessa likställighetsregler får en särskild betydelse för strävandena mot ökad neutralitet till samlevnadsför- .- hållanden. I det följande behandlas likställighetsreglers räckvidd, innehåll och utformning vid en samordning till en allmän socialförsäkring.

När det gäller frågan om på vilka områden som likställighetsregler finns gäller att äktenskapslagstiftningen f. n. saknar reglering av förhållandet mel- lan samboende. Möjligheter att jämställa icke gifta samboende med gifta finns dock inom åtskillig annan lagstiftning. När det gäller bidragsrätten finns möjligheter att jämställa samboende med gifta för samtliga famil- jeanknutna förmåner, bortsett från änkepension från ATP.

Som vi framhöll i avsnitt 10.3.1 talar starka sociala och rättviseskäl för att den faktiska familjesituationen så långt som möjligt bör vara avgörande för rätten till socialpolitiskt kontantstöd. Användningen av likställighets- regler för familjeanknutna förmåner kan knappast begränsas vid en sam- ordning av systemet. Begränsas tillämpningsområdet i en allmän social- försäkring till vissa förmåner skulle samboende icke gifta i vissa fall gynnas , jämfört med gifta och i andra fall missgynnas.

För att uppnå enhetlighet anser vi att det snarare måste bli fråga om att utvidga likställighetsreglernas användningsområde så att de blir giltiga inom alla familjeanknutna bidrag. Vad som då närmast aktualiseras är att införa likställighetsregler för de ersättningar i en samordnad försäkring som kan komma i stället för nuvarande änkepension från ATP.

När det gäller likställighetsreglernas och samboendebegreppets innehåll är utgångspunkten att de familjeanknutna förmånerna även framöver be- höver grundas på äktenskapet som avgränsningsmetod. Likställighetsreg- lerna bör då avse samboende man och kvinna som lever under äktenskaps- liknande förhållanden.

Vad som skall anses närmare känneteckna den äktenskapliga samlevnaden är emellertid inte lika enkelt att precisera. Familjen och äktenskapet har en rad olika funktioner. Familjelagssakkunniga nämner (SOU 1972141) fram- för allt barnafödande, sexuella, känslomässiga, fostrande, ekonomiska och religiösa funktioner samt skydds- och fritidsfunktioner.

Dessa mer teoretiska aspekter på äktenskapet kan näppeligen ge underlag för vad som man i praktiken kan avse med äktenskapsliknande. En orsak är att långt ifrån alla äktenskap, eller fall av samlevnad utan formellt gif- ' termål, fyller samtliga funktioner. En viktigare anledning är att få av äk- ' tenskapets funktioner kan bedömas utifrån objektiva kriterier. Vissa aspekter på äktenskapsliknande förhållanden är t. o. m. av den karaktären att endast de samboende själva kan bedöma dem närmare.

Man kan således konstatera att det inte är möjligt att konstruera enkla och objektiva kriterier efter vilka man kan fastslå om ett förhållande är äktenskapsliknande. I nuvarande regler för likställighet utnyttjas därför olika indicier på om ett samlevnadsförhållande kan anses vara likt ett äktenskap. De vanligaste indicierna som utnyttjas för att avgränsa samlevnadsförhål— landen är tidigare giftermål, förekomst av gemensamma barn, graviditet, hushållsgemenskap, gemensam ekonomi och delad bostad.

När det gäller samboendebegreppets allmänna innehåll inom bidragsrätten anser vi att det ligger närmast till hands att fästa särskild vikt vid sam— manlevande mans och kvinnas ekonomiska hushållsgemenskap. De famil- jeanknutna förmåner där samlevnadsförhållanden inverkar på bidragsrätten avser i regel att ge stöd med hänsyn till familjens ekonomiska situation. De familjeanknutna bidragen är vidare till stor del inriktade på barnfamiljer. Det är därför självklart att allmänna kriterier som utgår från förekomst av barn tillmäts betydelse.

Det bör dock framhållas att likställighetsreglerna skapar problem i till- lämpningen. En uppenbar brist i huvudregeln är att ogifta samboende utan barn behandlas som ensamstående, om de inte tidigare varit gifta. Det kan leda till fördelar i bidragshänseende för vissa och till nackdelar för andra. Inte heller samboende som har barn, som dock ej är gemensamma, kan jämställas, vilket inte sällan upplevs stötande om de samboende tillsammans vårdar och försörjer barnet.

De försök som har gjorts för att komma till rätta med dessa brister genom kompletteringsregler har skapat nya svårigheter. Det visar sig i praktiken ofta svårt att fastställa om ett förhållande är äktenskapsliknande utan att utredningen upplevs inkräkta på den personliga integriteten. Gränsdrag- ningsproblem har uppstått i exempelvis fall där en man har barn med en kvinna men sammanbor med en annan under äktenskapsliknande förhål— landen. Personer med ekonomisk hushållsgemenskap har vidare inte kunnat godta att deras förhållanden enbart av det skälet anses äktenskapsliknande.

Såvitt vi kunnat finna är det svårt att hitta enkla lösningar på nämnda svårigheter. Problemen är i hög grad förenade med familjeanknutna för- måner. Vid en samordning till en allmän socialförsäkring bör man skapa större enhetlighet beträffande regler för hur samboende icke gifta skall lik- ställas med gifta med utgångspunkt i det ekonomiska trygghetssystemets speciella uppgifter. Genom en mer konsekvent utformning kan man mot- verka risken att samboendeformer bedöms olika inom skilda bidragsformer. En samordnad administration, som vi föreslår i kapitel 16, skulle vidare medverka till en enhetlig praxis som bygger på de indicier som är tillgängliga.

10.3.4. Skiss till en enhetlig Iikställighetsregel

Som vi framhöll i föregående avsnitt är det knappast realistiskt att vid en samordning begränsa möjligheterna att likställa samboende icke gifta med gifta. I stället synes det självklart med hänsyn till utvecklingen inom det familjerättsliga området och inom bidragsrätten att förorda en samordning som innebär ökade möjligheter till likställighet genom ett för vissa bidrags- former utvidgat samboendebegrepp.

Huvudregeln i en samordnad försäkring bör vara att, efter förebild inom den allmänna försäkringen, med gifta jämställda man och kvinna som stadigvarande sammanbor utan att vara gifta om de tidigare varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft barn. Det kan antas att flertalet samboendefall där likställighet aktualiseras kan prövas på grundval av in- dicierna i denna huvudregel. Därmed uppfylls ett viktigt krav på bestäm- melserna inom socialförsäkringen, nämligen att de skall vara enkla och scha- bloniserade. Dessa indicier vilar dessutom på vedertagna uppfattningar om vad som avses med äktenskapsliknande förhållanden. Eftersom likställig- hetsregler har särskild vikt för bidrag till barnfamiljer, exempelvis efter- levandestöd och bostadsbidrag, är det också naturligt att förekomsten av barn får betydelse för avgränsningen av familjen.

Ett generellt tillägg till regeln borde dock övervägas. Det gäller samboende icke gifta som väntar barn tillsammans. Sådana samboende borde kunnajäm- ställas med gifta.

Den ökade enhetligheten bör i övrigt uppnås genom att en tilläggsregel som bygger på ett vidare samboendebegrepp införs för samtliga familje- anknutna bidrag, som i nuvarande system saknar en sådan regel. Tilläggs- regeln bör vara att med gifta likställs även man och kvinna som stadigvarande lever samman under äktenskapsliknande förhållanden. Samlevnadsförhållan- dena bör bedömas med hänsyn till varaktigheten av förhållandet, förekom- sten av gemensam bostad och ekonomisk hushållsgemenskap samt om barn vårdas gemensamt. Som regel borde flera av dessa omständigheter vara för handen för att likställighet skall kunna tillämpas. Samboendet bör vara av viss varaktighet, särskilt när det är fråga om stöd till efterlevande. Genom att flertalet ersättningsfall inom berörda förmåner kommer att bedömas på grundval av äktenskap eller regeln om gemensamma barn, kommer denna bestämmelse endast att behöva tillämpas i ett mindre antal fall.

Även om tilläggsregeln medför risker för tillämpningssvårigheter, har den fördelar som synes överväga. Den medger ökad neutralitet till samlevnads- former och en smidigare anpassning till ändrade familjemönster. Exempelvis kan personer som lever tillsammans och saknar gemensamma barn jäm- ställas med gifta när det gäller efterlevandeskyddet. Det blir möjligt att ge ersättning i de fall alla övriga villkor är uppfyllda, men där ett stadig- varande samboende av personliga motiv inte har legaliserats genom gif- termål. Även personer som lever samman, men i uppenbart syfte att till- skansa sig förmånliga bidrag framställer sig som icke samboende, kan då om omständigheterna i fråga om ekonomisk gemenskap m. m. så visar lik- ställas med gifta.

När det gäller det praktiska förfarandet skulle uppgifter om äktenskaps- liknande samlevnad enligt tilläggsregeln kunna lämnas av den bidragssö- kande eller också skulle registrerade uppgifter om gemensam bostad etc. om inte annat visas antas innebära samlevnad.

Skall man bygga på uppgifter av den enskilde är en metod att den sökande själv får välja om han skall betraktas som samboende eller inte. Därigenom respekteras de enskildas frihet att själva avgöra vilka normer som skall gälla för deras samlevnad i familjen. Valet skulle då gälla samtliga berörda bidragssystem. En förutsättning är att de sökande har fullständig överblick över rättsverkningarna av valet.

En sådan valfrihet skulle dock komma att gälla endast vissa samboende. Alla gifta och samboende som bedöms enligt huvudregeln skulle få sin familjetillhörighet prövad utan möjligheter till val. En valfrihet för vissa skulle vidare tunna ut det sakliga innehållet i samboendebegreppet och göra en reglering mindre meningsfull. Det finns också risk för att en valfrihet skulle kunna utnyttjas i spekulativt syfte för att uppnå den förmånligaste bedömningen i bidragshänseende. Även om denna lösning ytligt sett är tilltalande, måste den alltså förkastas av rättviseskäl.

Ett alternativ till fritt val är en presumtion att samlevnadsförhållanden är för handen om parterna har gemensam bostad. Underlag för denna pre- sumtion kan vara dels uppgifter från den enskilde, dels registeruppgifter om bosättning. För att bryta presumtionen visa att samlevnad inte fö- religger — skulle intyg kunna uppvisas om hyresförhållande o.d.

Effekterna av en sådan ordning är svåra att förutsäga. I flertalet sam- boendefall torde visserligen delad bostad vara ett användbart indicium på ekonomisk hushållsgemenskap. I många andra fall kan dock en presumtion ge ett olyckligt utfall. Åtskilliga personer torde leva samman utan äktenskap för att de inte vill ha de ekonomiska och juridiska band som giftermålet medför. Antagandet om ekonomisk hushållsgemenskap motsvarar då inte de verkliga förhållandena. Vidare kan det vara svårt att bedöma vilken bevisning som skall godtas för att samboende inte skall anses föreligga.

En presumtionsregel kan möjligen vara ändamålsenlig för vissa bidrags- former men den skulle inte kunna tillämpas för alla bidrag där samlev- nadsförhållanden inverkar på bidragsrätten. Exempelvis inom efterlevande- stödet skulle en sådan regel föra med sig en utvidgning av ersättningsrätten som är svår att överblicka. Ett sådant förfarande anser vi således mindre ändamålsenligt i detta sammanhang.

Det mesta talar därför för att uppgiftsskyldighet om samlevnadsförhål- landen bör åläggas bidragssökanden på samma sätt som andra uppgifts- skyldigheter om t. ex. inkomstförhållanden. Den som ansöker om famil- jeanknutna förmåner skall således på ansökan ange om han är gift, sam- boende enligt huvudregeln eller enligt tilläggsregeln. De kriterier som kan göra tilläggsregeln tillämplig bör också anges. En prövning enligt tilläggs- regeln bör dock kunna initieras av myndigheten.

10.3.5. Några konsekvenser av en enhetlig regel i en samordnad försäkring

I den samlade inkomstförsäkringen som enligt modellen bör avlösa nu- varande uppdelade socialförsäkringsgrenar finns flera ersättningsformer som i nuvarande utformning har anknytning till familjen. Den nu gällande s. k. hemmamakesjukpenningen inom sjukpenningförsäkringen kan på sikt kom- ma att omformas till ett enhetligt grundskydd oberoende av familjetillhö- righet. Intill dess behövs emellertid likställighetsregler. Den föreslagna en- hetliga regeln innebär en i vissa fall utvidgad rätt till sjukpenning t. ex. för samboende utan barn.

Nuvarande ålderspension och full förtidspension från folkpensioneringen utges med lägre belopp till gifta och likställda. Den individualisering som eftersträvas inom bidragssystemet kan på sikt komma att utjämna belopps-

i l

skillnaderna, varvid behovet av likställighetsregler minskar. Intill dess in- nebär en enhetliggjord regel att pensionen kan komma att reduceras för samboende som f. n. inte kan jämställas med gifta.

Stödet till efterlevande vuxna vilar helt på familjetillhörighet. Enligt mo- dellen skall detta stöd väsentligt omformas. Ändå kommer det att kvarstå behov av en bestämning av begreppet efterlevande för att avgränsa i vilka fall efterlevandestöd skall beviljas vid dödsfall. Enligt nu gällande regler finns ett vidare samboendebegrepp inom arbetsskadeförsäkringen. Huvud- regeln om samboende med gemensamma barn gäller för änkepension från folkpensioneringen medan möjlighet till likställighet saknas för änkepen- sionen inom ATP. Den föreslagna enhetliga regeln innebär en mer kon— sekvent behandling av samboende genom att ett vidare samboendebegrepp införs. Det blir en viss utvidgning av personkretsen inom stödet till efter- levande, framför allt vad gäller ATP. Även samboende kan bli berättigade till detta stöd. Jämfört med den genomgripande förändring av efterlevan- destödet som förutsätts i modellen synes dessa konsekvenser mindre be- tydelsefulla.

Hustrutillägget' är i modellen till en allmän socialförsäkring inordnat 1 olika grenar av inkomstförsäkringen, bl a. iden som avser vård av anhörig Ännu efter en sådan samordning kan behövas regler för att avgränsa familjen. Jämfört med nuläget innebär den föreslagna samordnade civilståndsregeln inga förändringar bortsett från den utvidgning av personkretsen som följer av tilläggsregeln. När det gäller föräldrapenning kan enligt nuvarande regler med förälder likställas samboende enligt huvudregeln. Även i en samordnad försäkring torde behövas en särskild reglering som utgår från föräldrahe- greppet. Detsamma gäller efterföljaren till vårdbidraget. Dessa frågor rör dock närmast villkoren om barns familjetillhörighet som behandlas i avsnitt 10.4.

Inkomstprövade bidrag bibehålls enligt modellen till en allmän social- försäkring både inom barnstödet och inom bostadsstödet. I nuvarande bi- dragssystem förekommer likställighetsregler i olika utformning inom stu- diestödet, familjebidragen till värnpliktiga och de olika bostadsbidragen. En samordnad och enhetlig reglering kommer därför att medföra vissa föränd- ringar. Beträffande studiestödet skall studiehjälpen enligt modellen inord- nas i barnstödet. Här blir det fråga om ett delvis utvidgat samboende- begrepp på grund av tilläggsregeln, vilket medför en mer rättvis ekonomisk prövning för bl. a. samboende utan barn. Ändringen kan också komma att medföra att prövning mot föräldrars inkomster blir mindre vanlig då fler studerande kan jämställas med gifta. Även familjebidragen kommer enligt modellen att genomgå större förändringar som ändock inte eliminerar kraven på civilståndsregler. Jämfört med nuvarande regler innebär förslaget mer preciserade kriterier för likställighet i och med att man får dels en generell huvudregel, dels en tilläggsregel. Såvitt kan bedömas torde förändringen inte-medföra nya avgränsningar av familjetillhörigheten.

Bostadsbidragen är de stödformer där civilståndsregler f. n. har kanske störst praktisk betydelse. Bidragen utges bl. a. till ett stort antal yngre barn- familjer där, som förut visats, samboende utan giftermål är särskilt vanligt. I de fall det finns gemensamma barn uppstår normalt inga problem utan då gäller regler om likställighet. I andra fall kan dock svårigheter uppstå

vid avgränsningen. Den föreslagna samordnade regeln innebär inga större förändringar i förhållande till nuläget när det gäller principen för hur sam- boende ogifta skall likställas med gifta. Den väsentliga nyheten ligger dock däri att avsikten är att samboendet skall bedömas konsekvent inom samtliga bostadsbidragsforrner. Det innebär bl. a. att reglerna blir enhetliga för samt- liga bostadsstöd, och inte som nu olika för pensionärer resp. icke pensionärer.

I modellen till inkomstförsäkring skall kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) ersättas av ett grundbelopp som utges oberoende av makens förmögenhet. Därigenom slopas nuvarande civilståndsvillkor.

10.3.6. Åtgärder på kortare sikt

Hittills har vi behandlat civilståndsreglernas innehåll i en allmän social- försäkring. Redan före en sådan genomgripande samordning framstår det som angeläget att få till stånd en utveckling mot enhetligare regler. Genom att successivt minska nuvarande skillnader gör man det lättare att införa en mer omfattande samordning av regler som är gemensamma för hela försäkringen. Vidare kan man i ett tidigare skede nedbringa de olägenheter som nuvarande brist på samordning kan ge upphov till.

I första hand bör man inrikta sig på att enhetliggöra civilståndsregler inom de familjeanknutna ersättningsformer som kommer att bibehållas på längre sikt. Det gäller således regler för folkpension och inkomstprövade bidrag. Särskilt angeläget synes det vara att införa enhetliga civilståndsregler för de olika bostadsbidragen. Ett första steg skulle vara att införa ett utvidgat samboendebegrepp för kommunala bostadstillägg för att anpassa reglerna till bostadsbidragen.

På samma sätt borde en tilläggsregel införas för ålderspension och för- tidspension från folkpensioneringen. Då får reduktionsreglema för pensions- beloppen ett mer rättvist utfall. Vidare undviker man att pensionärers sam- levnadsförhållanden bedöms olika inom skilda bidragsformer.

Däremot bör man vara mera återhållsam i fråga om ändringar i civil— ståndsreglema för stödet till efterlevande vuxna. Detsamma gäller för hust- rutillägget och den s.k. hemmamakesjukpenningen. Nämnda stödformer bör enligt vår mening på sikt förändras i grunden. Att då med nuvarande utformning utvidga samboendebegreppet skulle leda till bl. a. utökad pen- sionsrätt. En sådan utvidgning står delvis i motsatsförhållande till den av oss förordade långsiktiga inriktningen.

Man bör också på kortare sikt överväga att efter förebild i arbetsska- deförsäkringen utvidga den generella likställighetsregeln inom bl. a. AFL till att omfatta inte bara samboende som har gemensamma barn utan även de samboende som väntar barn tillsammans. Inte minst inom stödet till efterlevande kan en sådan förändring bidra till en mer rättvis skyddsan- ordning. Innan en sådan ändring företas bör dock närmare granskas vilka riktlinjer som då behövs för att förebygga komplikationer i tolkning m. m.

I den utsträckning familjebidragen, studiestödet och bostadsbidragen blir föremål för nya överväganden bör man här också sträva efter att successivt förenhetliga civilståndsvillkoren.

l . l

10.3.7. Gifta icke samboende

Särskilda undantagsregler gäller för gifta som av olika skäl inte lever till- sammans. Även dessa samboenderegler innebär att villkoren närmare an- passas till faktiska förhållanden. Nuvarande huvudregel är att gift försäkrad, som stadigvarande lever åtskild från sin make, skall likställas med ogift försäkrad.

När det gäller bestämmelserna för gifta pensionärer avser reglerna främst de fall där en av två makar för avsevärd tid vårdas i en institution eller då två makar på grund av söndring lever åtskilda eller i övrigt då makarna inte sammanbor. Beträffande institutionsvård har tanken varit att bereda den hemmavarande maken samma försörjningsmöjligheter som om han varit ogift.

Vid en samordning i en allmän socialförsäkring är det naturligt att efter- sträva att nuvarande bestämmelser för gifta icke samboende inordnas i en enhetlig regel. Därigenom kan författningsmängden ytterligare reduceras. Dock torde inte regeln kunna göras allmängiltig. Det finns exempelvis inom nuvarande arbetsskadeförsäkring vissa undantag som grundas på skade- ståndsrättsliga principer. Vidare gäller särskilda regler för efterlevandestödet till vuxna. Sådana undantag kan även behövas i en samordnad försäkring.

I fråga om det sakliga innehållet i regeln anser vi det självklart att in- nebörden så långt möjligt bör överensstämma med grunderna i samboen- debegreppet för icke gifta. Det vore olyckligt om kriterierna på äktenskaps- liknande förhållanden varierade mellan så närliggande bestämmelser. Frågan om samboendet har upphört bör därför bedömas med utgångspunkt i eko- nomisk hushållsgemenskap, bostadsförhållanden, faktisk vård av barn m. m. Inte enbart en sådan faktor bör vara utslagsgivande. Om flera omständigheter tyder på att samboendet stadigvarande upphört bör de gifta likställas med ogifta. Även i dessa fall. bör man i första hand fästa uppmärksamheten vid bostadsförhållanden och ekonomisk gemenskap. Återkommande kon- takter mellan två parter som i övrigt lever åtskilda bör här, lika lite som för icke gifta, leda till att parterna likställs med gifta.

10.4. Barn och föräldrar

10.4.1. Gällande regler i huvuddrag

Barns familjetillhörighet i bidragshänseende återfaller till stor del på den familjerättsliga lagstiftningen. Förhållandet mellan föräldrar och barn reg- leras i bestämmelser om vårdnad och underhåll i föräldrabalken (FB).

Vårdnaden innefattar en plikt att sörja för barnets person och ge det sorg- fällig uppfostran. Barnet skall bl. a. erhålla uppehälle och utbildning efter vad som är tillbörligt med hänsyn till föräldrarnas villkor, barnets egna tillgångar och dess anlag. Vårdnaden om barn upphör när barnet har fyllt 18 år eller ingått äktenskap.

Barnet står från födelsen under vårdnad av bägge föräldrarna, om dessa är gifta, och i annat fall av modern ensam. Vårdnaden kan genom rättens beslut överföras till den ena föräldern eller till särskilt förordnad förmyndare.

Gemensam vårdnad kan numera kvarstå efter skilsmässa. Även föräldrar som inte är eller har varit gifta med varandra kan efter ansökan och beslut få gemensam vårdnad.

Nära sammankopplat med vårdnaden ärförmyndarskapet. Förmyndaren skall sörja för den omyndiges person, förvalta hans förmögenhet och fö- reträda honom i förmögenhetsrättsliga frågor. Har föräldrarna gemensamt vårdnaden är de enligt huvudregeln också gemensamt barnets förmyndare. Har en förälder vårdnaden är denne förmyndare.

Föräldrarna skall stå för kostnaden för barnets uppehälle och utbildning, i den mån barnet inte har egna tillgångar. Nya regler för underhållsplikt mot barn gäller efter den 1 juli 1979. Underhållsskyldigheten består i princip till dess barnet fyller 18 år. Om barnet då inte har avslutat gymnasiestudier eller annan grundutbildning, kvarstår underhållsskyldigheten sålänge barnet studerar. Den upphör dock senast när barnet fyller 21 år. De nya reglerna innebär att underhållsplikten inte längre skall vara ovillkorlig utan göras mer beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets behov.

Enligt FB skall vid tillämpningen av bestämmelse i lag eller annan för- fattning som tillägger släktskap eller svågerlag rättslig betydelse adoptivbarn anses som adoptantens barn. Detta gäller om inte annat är särskilt föreskrivet eller följer av rättsförhållandets natur.

Om adoptivbarns rätt till kontantstöd finns inget särskilt stadgat inom bidragsreglerna. Här gäller generellt vad som sägs i FB om adoptivbarns likställande med egna barn. Undantag gäller dock för föräldrapenning i sam- band med barns födelse. För detta fall finns bestämmelser som innebär att rätten till föräldrapenning gäller vid adoption av barn som inte har fyllt 10 år.

Föräldrarna kan överlåta på annan att utöva den faktiska vården av barnet, exempelvis fosterföräldrar. Med fosterbarn avses enligt barnavårdslagen barn under 16 år som vårdas och fostras i ett annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare som har vårdnaden om barnet. För att ett fosterbarnsförhållande skall anses föreligga fordras att den i vars hem barnet vistas ger barnet den vård och fostran som en far eller mor normalt svarar för. Det krävs således att uppfostringsplikten övergått till den som har barnet i sin vård. Om en förälder lämnar den faktiska vården till någon annan, har han dock kvar den rättsliga vårdnaden och bestämmanderätten över barnet.

Barn som placerats i enskilt hem likställs inom vissa bidragsformer med familjens egna barn. Det gäller exempelvis föräldrapenning för vård av sjukt barn och bostadsbidrag. Idet sistnämnda fallet räknas dock endast fosterbarn som vistats i familjen i minst tre månader. Fosterföräldrar likställs med föräldrar bl. a. beträffande föräldrapenning vid barns födelse.

Inom socialförsäkrings- och bidragssystemet har regler om barns famil— jetillhörighet betydelse främst för Stödanordningar som är'avsedda för barn- familjer. Man kan teoretiskt dela in regler om barns familjetillhörighet i tre grupper, nämligen regler om den bidragsmässiga samhörigheten, regler om rättssubjekt och regler om utbetalning. Beträffande alla tre grupperna gäller att reglerna delvis varierar med bidragens inriktning.

Den bidragsrättsliga samhörigheten avser bestämmelser om i förhållande till vilka föräldrar som rätten till bidrag skall prövas. Dessa regler har något

olika utformning beroende på vilken bidragsform det gäller. Ofta har de ett nära samband med regler om utbetalning av bidrag. Samhörighetsregler är främst av betydelse för efterlevandestödet till barn. I detta fall är det närmast fråga om från vilka föräldrar bidragsrätten härrör. Barnpension från folk- pensioneringen och ATP samt livräntor från arbetsskadeförsäkringen grun- das på släktskap. Pensionsrätt föreligger efter biologiska föräldrar eller adop- tivföräldrar oavsett den rättsliga vårdnaden. Livränta till barn utges dock även till efterlevande makes barn, om barnet stod under dennes vårdnad. En liknande bestämmelse finns för barntillägg till folkpensionen. Även för bidragsförskott är samhörighetsregler av betydelse. Sådant förskott lämnas i förhållande till underhållsskyldig förälder, dvs. biologisk förälder eller adop- tivförälder. I detta fall är dock också både rättslig vårdnad och faktisk vård av betydelse. Vårdbidrag tillkommer biologiska föräldrar, adoptivföräldrar och styvföräldrar men inte fosterföräldrar. Föräldrapenning däremot kan ut- ges till samtliga här nämnda föräldrakategorier.

Även inom stödet till efterlevande vuxna kan barns familjetillhörighet in- verka på rätten till ersättning. Änkepension från folkpensioneringen kan således ges med hänsyn till vårdnad om barn medan barnets släktskap med den avlidne saknar betydelse. Ett av villkoren för sådan änkepension är nämligen att änkan har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under 16 år, som vid makens död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. För änkepension från ATP är det däremot av betydelse om den försäkrade efterlämnar barn som också är barn till änkan. Här tillmäts alltså släktskapet betydelse men inte den rättsliga vårdnaden. När det gäller livränta till änka från arbetsskadeförsäkringen är det däremot liksom inom folkpensioneringen vårdnaden som har betydelse.

Familjetillhörigheten för barn påverkas också av reglerna om rättssubjekt. dvs. vem som formellt har rätt till bidraget. Enligt nuvarande regler till- kommer rätten till stöd för barns försörjning antingen barnet eller föräldrarna. Upphör förälders försörjningsförmåga genom dödsfall är det efterlevande barn som får rätt till ersättning. Detsamma gäller om förälders försörjning upphör genom skilsmässa e. (1. Såvitt gäller barnpension, livräntor till barn och bidragsförskott är således barnet rättssubjekt. Den gängse principen är i övrigt att föräldrarna eller någon av dem är rättssubjekt. Genom särskilda bestämmelser kan med förälder likställas en person som är gift med eller sammanbor med förälder. Beträffande föräldrapenning och vårdbidrag kan således med förälder likställas den, med vilken förälder är eller varit gift eller har eller har haft barn, om de stadigvarande bor samman.

När det gäller utbetalning av bidrag, dvs. vem som i praktiken får lyfta bidraget, regleras barns familjetillhörighet på två sätt. I det ena fallet är utgivandet knutet till vårdnaden och därmed också förmyndarskapet och i andra fallet till den faktiska vården. Sålunda utges enligt huvudregeln barnbidrag och bidragsförskott till förälder som har rättslig vårdnad (i fråga om barnbidrag i första hand till modern) och det fordras framställan från barnavårdsnämnd innan bidraget kan flyttas över till fosterföräldrar. För- äldrapenning kan däremot direkt enligt lag utges för vård av fosterbarn. Bostadsbidrag kan vidare utges för fosterbarn efter det att barnet har vistats tre månader hos fosterfamiljen. Barnets egna föräldrar kan ändå få behålla rätten till bostadsbidrag.

När barn vårdas i en institution gäller särskilda regler för utgivande av bidrag. Således kan t. ex. barnbidrag, bidragsförskott och vissa pensions- förmåner utges till den huvudman som svarar för vården.

10.4.2. Överväganden i andra sammanhang

Som visats i föregående avsnitt grundas familjetillhörighetsreglerna för barn inom bidragssystemet till väsentliga delar på familjerätten. Den familje- rättsliga lagstiftningen har under 1970-talet varit föremål för en etappvis reformering. Efter förslag från familjelagssakkunniga i tidigare nämnt be- tänkande från år 1972 och i promemorian Faderskap och vårdnad (Ds Ju 1975zl7) infördes år 1976 nya regler om gemensam vårdnad. Vårdnads- reglerna ändrades så att den gemensamma vårdnaden inte nödvändigtvis behöver upplösas vid en skilsmässa. Även föräldrar som aldrig varit gifta med varandra kan med de nya reglerna efter ansökan och beslut få gemensam vårdnad.

Familjelagssakkunnigas huvudförslag rörande barns familjerättsliga ställ- ning lades fram i betänkandet Underhåll till barn och frånskilda (SOU 1977:37). Efter proposition och riksdagsbehandling år 1978 gäller ändrade regler om underhåll fr. o. m. den 1 juli 1979. Reformen syftar till att bringa underhållsreglerna i överensstämmelse med förändringar i familjemönstren och samhällsstrukturen, särskilt vad avser den utbyggda socialförsäkringen. Mot bakgrund av förstärkta sociala förmåner mildras föräldrars underhålls- skyldighet mot barn och görs mer än tidigare beroende av föräldrarnas eko- nomi och barnets behov. Vidare införs rätt till underhållsbidrag och bi- dragsförskott i de fall föräldrar har gemensam vårdnad exempelvis efter skilsmässa.

Familjelagssakkunniga föreslog i sistnämnda betänkande också att un- derhållsskyldigheten mot styvbarn skulle slopas. Motiven var bl.a. att be- stämmelsen ensidigt gällde gifta och inte samboende, att den hade begränsad praktisk betydelse m. m. I de nya reglerna om underhåll utvidgas i stället underhållsskyldigheten mot styvbarn till att även gälla samboende icke gifta som har gemensamma barn. Motivet är bl. a. att markera att alla barn i en och samma familj bör leva på samma standard. De nya reglerna begränsar dock underhållsskyldigheten till att gälla då styvfader eller styvmoder var- aktigt bor tillsammans med barnet och en av de biologiska föräldrarna.

Familjelagssakkunniga har därmed i huvudsak avslutat uppdraget såvitt avser barns familjerättsliga ställning. I det fonsatta arbetet skall man bl. a. behandla vissa arvsfrågor, exempelvis efterlevande makes arvsrätt i förhål- lande till barns arvsrätt.

Vissa familjerättsliga frågor behandlas f.n. i stället av utredningen om barnens rätt. Utredningen har under hösten 1979 kommit med betänkandet Barnets rätt (SOU 1979:63). Där föreslås att uttrycket vårdnad skall ersättas med föräldraansvar. Föräldrar som inte är gifta med varandra skall enligt huvudförslaget kunna få gemensamt föräldraansvar genom ett enkelt an- mälningsförfarande hos pastorsämbetet. Ett alternativförslag är att alla för- äldrar automatiskt skall få gemensamt föräldraansvar för sina barn. Är för- äldrarna gifta med varandra är huvudregeln att det gemensamma föräl-

draansvaret skall fortsätta även efter äktenskapsskillnad. Bara om en förälder yrkar upplösning av det gemensamma ansvaret skall frågan tas upp till prövning vid rätten. Föräldraansvaret skall kunna flyttas över från föräldrar till en annan person utan att föräldrarna i och för sig är olämpliga att ha föräldraansvaret. Som exempel på när en sådan överflyttning kan bli aktuell nämns det fallet att ett barn har vistats en längre tid i fosterhem och har rotat sig där. Den som i stället för föräldrarna har anförtrotts föräldraansvaret behöver inte,vara särskilt förordnad förmyndare för barnet.

Socialutredningen lade i sitt slutbetänkande Socialtjänst m.m. (SOU 1977:40) fram förslag till en ny socialtjänstlag som bl. a. skall ersätta bar- navårdslagen. Vidare lade utredningen fram olika förslag när det gäller vård och fostran i annat enskilt hem — fosterbarnsvård. Förslagen berör i första hand socialnämndens ansvar för och tillsyn över fosterbamsvården. När det gäller ersättningsfrågor anser utredningen att socialnämnden bör svara för ersättning för vården medan föräldrarna bör vara skyldiga att ta del i kostnaden.

Regeringen har i prop. 1979/8011, som lades fram i augusti 1979, inom här nämnda områden anslutit sig till socialutredningens förslag. Fosterbarns- begreppet utmönstras ur lagstiftningen och man talar om familjehem i stället för om fosterhem. För all stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vård- naden om barnet krävs socialnämndens medgivande. Det gäller således både privata placeringar och placeringar genom socialnämndens försorg.

När det gäller socialförsäkrings- och bidragssystemet har under senare år bestämmelser om familjetillhörighet behandlats inom ramen för skilda bidragsformer. Så har exempelvis barns rätt till ersättning vid förälders ar- betsskada varit föremål för reformering i samband med införandet av en ny arbetsskadeförsäkring. Föräldrabegreppet inom föräldraförsäkringen har behandlats av familjestödsutredningen. Det skulle dock föra för långt att i detta sammanhang redovisa överväganden inom olika bidragsformer.

En mer övergripande diskussion i dessa frågor fördes av familjepolitiska kommittén i betänkandet Familjestöd (SOU 1972:32).

Kommittén övervägde bl. a. subjekten för det familjepolitiska stödet. Bak- grunden var att man ville ha en enhetlig lösning i förslaget till en ny fa- miljestödslag. Man framhöll att barnet som omyndigt har starkt begränsade möjligheter att råda över ekonomiska ting. Barnet saknar i stort rättslig handlingsförmåga. Även om bidragen utges till barnfamiljer är det inte sagt att bidragen är avsedda uteslutande för barnen. Vid bambidragens tillkomst anfördes exempelvis att stödet skulle vara ett tillskott till hela familjens hushållning. Bostadsbidragen avser att täcka barnkostnader och hyreskost- nader. Kommittén hävdade att förmånerna skall ses som samhällets stöd åt föräldrarna att fullgöra den underhållsskyldighet som åligger dem. Vill man se bidragen som ett led i en inkomstomfördelning ter sig barnen mindre lämpliga som bidragssubjekt. Föräldrarna måste enligt sakens natur vara bidragsberättigade i fråga om föräldrapenning. Föräldrarna har tillsammans ansvaret för barnens försörjning. ] praktiken anses föräldrarna redan i dag i stor utsträckning vara de bidragsberättigade också när stödet är riktat direkt till barnen. Kommittén stannade således för att föreslå att föräldrarna i princip skall stå som subjekt i en lag om familjestöd. Förslaget till familjestödslag har inte genomförts.

I detta sammanhang bör också erinras om att flera av här berörda bi- dragsformer är föremål för överväganden i andra utredningar, exempelvis barnpensioneringen, stödet till ensamföräldrar, studiestödet osv.

10.5. Allmänna synpunkter på barns familjetillhörighet

I det nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystemet finns ingen enhetlig reglering av barns familjetillhörighet. Det gäller vare sig man betraktar den bidragsrättsliga samhörigheten, bidragens rättssubjekt eller utbetalningen av stödet. Ibland bestämmer den rättsliga vårdnaden om barnet skall räknas till familjen, i vissa fall beaktas den faktiska vården och i andra fall används andra avgränsningsmetoder. Även här kan således uppstå den situationen att ett barn inom en stödform anses tillhöra familjen men inte inom en annan,

I en s. k. normalfamilj, makar med egna barn, uppstår i regel inga problem. Det är främst vid annan eller ändrad familjebildning som nuvarande regler kan ge ett oenhetligt utfall. Det kan vara fråga om barn som placeras i ett enskilt hem, makar vars barn inte är gemensamma, familjer där en förälder har vårdnaden och en annan utövar den faktiska vården, gifta för- äldrar som lever åtskilda, makar som efter skilsmässa har gemensam vårdnad osv. De olika lösningar som valts inom nuvarande reglering av familje- tillhörigheten kan innebära att bidragen för ett och samma barn åtminstone övergångsvis utges i olika familjer.

Mot bakgrund av vår allmänna inställning, som redovisas i kapitel 4, anser vi det därför naturligt att vid en samordning till en allmän social- försäkring sträva efter en större likformighet när det gäller reglerna om barns familjetillhörighet.

Som visats i föregående avsnitt återfaller bidragsreglerna till väsentliga delar på familjerättsliga bestämmelser. Det gäller såväl grunderna för stödens inriktning som regler om utgivande av bidrag. Exempelvis är efterlevan- destöden och bidragsförskottet uppbyggda med hänsyn till bortfallet un- derhål].

Vi anser det självklart att reglerna inom bidragssystemet även vid en samordning så långt möjligt bör stå i samklang med den familjerättsliga lagstiftningen. Det betyder bl. a. att de reformer som genomförs inom fa- miljerätten för att anpassa lagstiftningen till samhällsutvecklingen måste följas av en motsvarande anpassning inom bidragssystemet.

En annan viktig utgångspunkt är, som vi framhöll i avsnitt 10.3.1, att den faktiska situationen bör vara vägledande när det gäller rätten till so- cialpolitiskt kontantstöd. I praktiken kan det betyda att familjerättsliga regler måste kompletteras med bestämmelser inom socialförsäkringen som är be- roende av bidragens syfte.

Beträffande civilståndsvillkoren förde vi ett resonemang om förutsätt- ningarna att minska behovet av särskilda regler genom att göra bidragsrätten mer individanknuten. Till skillnad från vad som gäller beträffande civil- ståndsvillkoren finns det dock knappast möjligheter att minska behovet av avgränsningsregler för barn genom en individanknytning av bidragsrätten.

Såväl nuvarande familjestöd som det barnstöd som skisserats inom en allmän socialförsäkring grundas till väsentliga delar på familjen som försörjnings- enhet. Målet för en samordning på både kortare och längre sikt bör närmast vara att åstadkomma en enhetligare utformning av regler för hur familjen skall avgränsas.

Regler om barns familjetillhörighet får i likhet med civilståndsregler ökad betydelse till följd av ändrade samlevnadsmönster. Avgränsningsfrågor aktualiseras allt oftare genom att andelen barn som föds av ogift mor liksom skilsmässofrekvensen ökar, att nya regler införs om vårdnad och underhåll osv. Både adoptioner och placering i enskilt hem — fosterbarnsvård — har en annan omfattning nu jämfört med förhållandena under l960-talet.

Såväl den familjerättsliga utvecklingen som ändrade familjemönster anser vi ge motiv att påbörja en samordning av reglerna om barns familjetill- hörighet inom bidragssystemet redan innan det kan bli aktuellt att genomföra en allmän socialförsäkring.

10.5.1. Samhörighet mellan barn och föräldrar

Regler om den bidragsmässiga samhörigheten, dvs. om i förhållande till vilka föräldrar som rätten till ett bidrag skall prövas, har självständig betydelse för framför allt sådana förmåner som utges till barn när en eller båda för- äldrarna på grund av dödsfall eller av andra orsaker inte längre bidrar till barnets försörjning. Enligt dessa regler fastslås således om ett barn har pen- sionsrätt eller rätt till livränta enbart efter biologiska föräldrar och adop- tivföräldrar eller också efter t. ex. styvföräldrar. Som framgår av den in- ledande redogörelsen för gällande regler är bestämmelserna på detta område inte enhetliga. Rätt till barnpension föreligger således endast i förhållande till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar medan livränta från arbetsska- deförsäkringen också kan utges till styvbarn. Däremot beviljas aldrig efter- levandeförmåner i förhållande till fosterföräldrar. Bidragsförskottet intar en särställning, eftersom det här är fråga om ett bidrag som har konstruerats som ett förskott på det underhållsbidrag som en underhållsskyldig förälder skall betala.

Barnpension från folkpensioneringen och ATP, barnlivränta från arbets- skadeförsäkringen och bidragsförskott har i vår principmodell till en allmän socialförsäkring förts samman under beteckningen kompletterande barn- bidrag. Åtminstone för denna del av barnstödet bör samhörighetsreglerna vara gemensamma.

Helt klart är att kompletterande barnbidrag skall beviljas egna barn och adoptivbarn. Detta är helt i enlighet med nuvarande bidragsregler och an- knyter vidare till arvsrättsliga och familjerättsliga principer. Att införa rätt till kompletterande barnbidrag efter avlidna fosterföräldrar ter sig däremot mycket främmande med hänsyn till gängse regler på olika områden.

Vad som framför allt kan diskuteras är hur man skall se på styvbarns rätt till kompletterande barnbidrag när en Styvförälder har avlidit. Som har nämnts tidigare finns här skillnader mellan pensioner å ena sidan och liv- räntor från arbetsskadeförsäkringen å den andra. Ser man till den famil- jerättsliga bakgrunden gäller enligt FB att make i viss utsträckning är un- derhållsskyldig mot andra makens barn. Detta gäller fr.o.m. den 1 juli

1979 också samboende icke gifta som har gemensamma barn. Underhålls- skyldigheten varar dock endast så länge den underhållsskyldige varaktigt bor tillsammans med barnets förälder. Styvföräldrar är vidare bara un- derhållsskyldiga till den del som barnet inte får underhåll från den biologiske förälder som inte bor tillsammans med barnet.

Om man utgår från den familjerättsliga underhållsskyldigheten borde så- ledes efterlevande styvbarn tillförsäkras en kompensation för det bortfallna underhållet. I så fall skulle principerna för styvbarns ersättningsrätt inom nuvarande arbetsskadeförsäkring utvidgas till att gälla samtliga komplet- terande barnbidrag. Detta skulle dock stå i strid med de principer som gäller för arvsrätten. Vidare skulle det kunna medföra att styvbarn i enstaka fall kan få kompletterande barnbidrag både från biologisk förälder och styv- förälder. En sådan lösning fordrar därför särskilda avräkningsregler så att exempelvis endast den högsta ersättningen utges. Enklast ur samordnings- synpunkt är därför att låta kompletterande barnbidrag utges efter enbart biologiska föräldrar och adoptivföräldrar.

En annan fråga som vi vill ta upp gäller barn som tas emot i en familj i adoptionssyfte. Dessa barn likställs när det gäller rätten till föräldrapenning med adopterat barn. Inom övriga bidragsformer saknas f. n. regler om barn som tas emot i adoptionssyfte.

Vi anser att man för det kompletterande barnbidraget kan överväga att med adoptivbarn också jämställa barn som har tagits emot i fosterhem i adoptionssyfte. Från den tidpunkt barnet anländer till familjen skulle det då anses som adoptivbarn. Genom en sådan förändring kan man undvika rättsförluster i de fall då en adoptivförälder avlider innan adoptionen formellt är för handen. Möjligen bör det göras en preliminär bedömning av för- utsättningarna för ett slutligt beslut om adoption.

Även när det gäller föräldrapenning och vårdbidrag enligt nuvarande regler och den föreslagna vårdpenningen inom inkomstförsäkringen kan man tala om bidragsmässig samhörighet. I detta fall sammanfaller dock normalt reglerna härom med reglerna om utbetalning. F.n. gäller att för- äldrapenning kan utges till eller i vart fall avslås till fosterföräldrar. Vård- bidrag kan däremot inte utges till fosterföräldrar. För både föräldrapenning och vårdbidrag gäller att styvföräldrar har bidragsrätt. Vi anser att rätten till vårdpenning inom inkomstförsäkringen bör knytas till den faktiska vår- den. Detta innebär ökad enhetlighet i förhållande till vad som nu gäller och en bättre anpassning till stödbehovet. För handikappade barn blir t. ex. rätten till stöd inte som nu beroende av om barnet vistas hos egna föräldrar eller hos fosterföräldrar. Vissa begränsningar som har att göra med barnets ålder m.m. måste naturligtvis liksom nu finnas. Detta är dock närmast en fråga om konstruktionen av själva vårdpenningen och tas därför inte upp här.

För bostadsstödens del har frågan om vilka barn som skall räknas till familjen när det gäller att bedöma storleken av stödet också ett starkt samband med utbetalningen av detta, eftersom det i praktiken är fråga om att bidrag skall utges i den familj dit barnet anses höra. I en allmän so— cialförsäkring bör liksom f.n. den faktiska vården vara _avgörande. Detta överensstämmer med vad vi har föreslagit i fråga om vårdpenningen. Vi återkommer närmare till denna fråga i avsnittet om utbetalning av bidrag.

Ett område där regler som kan hänföras till den bidragsmässiga sam- hörigheten har betydelse är slutligen efterlevandestöden till vuxna, där i vissa fall förekomsten av barn kan inverka på rätten till ersättning. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt är reglerna inte enhetliga utan bygger i vissa fall på enbart släktskap, i andra på faktisk vård. Eftersom vi anser att efterlevandestödet på sikt bör väsentligt förändras, finns det inte anledning att inom nuvarande bidragssystem göra de mindre föränd— ringar som krävs för att åstadkomma enhetlighet i fråga om här aktuella regler. I den mån förekomsten av barn skall påverka den del av inkomstför- säkringen inom en allmän socialförsäkring som närmast motsvarar nuva- rande efterlevandestöd för vuxna anser vi att faktisk vård och inte rättslig vårdnad eller släktskap bör vara utslagsgivande.

I fråga om de bidrag som föreslås ingå i de generella och inkomstprövade barnbidragen saknar regler om bidragsmässig samhörighet helt betydelse. Däremot är det viktigt att ta ställning till vem som skall få lyfta bidraget.

Sammanfattningsvis anser vi således att kompletterande barnbidrag i för- sta hand skall kunna utges till egna barn, adoptivbarn och barn som har mottagits i adoptionssyfte. Ett tillägg som kan Övervägas är att låta även styvbarn få rätt till kompletterande barnbidrag efter sina styvföräldrar. För att undvika att dubbla bidrag utges måste det då fmnas en avräkningsregel eller en regel av innebörd att endast det högsta bidraget skall utges. Rätt till vårdpenning från inkomstförsäkringen och bostadsstöd bör knytas till faktisk vård. Våra synpunkter avser i första hand ersättningar inom en allmän socialförsäkring. Förslaget att låta barn som har mottagits i adoptionssyfte få kompletterande barnbidrag bör dock kunna genomföras på kortare sikt.

10.5.2. Bidragsrätt för barnet eller föräldrarna och utbetalning av bidrag

Barns familjetillhörighet i bidragshänseende påverkas också av regler om rättssubjekt, dvs. om barnet eller föräldrarna formellt har rätt till bidraget, och av bestämmelser om utbetalning, dvs. vilka föräldrar som skall få lyfta bidraget. Dessa regler har betydelse framför allt för de förmåner som vi i vår principmodell till en allmän socialförsäkring har fört in under begreppet barnstöd. Regler om till vilka föräldrar utbetalning skall ske har dock be- tydelse också när det gäller bostadsstöd till barnfamiljer, föräldrapenning och vårdbidrag (vårdpenning enligt principmodellen och — såvitt gäller vård- bidragets merkostnadsdel handikappstöd till barn).

Som visas av vår systematiska genomgång är nuvarande regler inte en- hetligt utformade. Rätten till bidrag för barns försörjning tillkommer an— tingen barnet (t. ex. barnpension) eller föräldrarna (t. ex. barnbidrag). Ut- betalningen är för vissa bidrag knuten till den rättsliga vårdnaden, men det finns särskilda regler för de fall då den faktiska vården utövas av annan än vårdnadshavaren. För t. ex. bostadsbidrag är däremot utgivandet direkt knutet till den faktiska försörjningen.

Vid en samordning till en allmän socialförsäkring blir det angeläget med en enhetligare utformning av dessa regler, särskilt för det skisserade barn- stödet. Man bör då så långt det är möjligt anpassa reglerna till familjerätten. Samtidigt måste man ta hänsyn till de socialpolitiska kontantstödens syften och utforma regler som medger att bidrag för barn smidigt kan följa barnets försörjning.

]Se t. ex. förslaget i betänkandet SOU 1979:63 som har redovisats kort- fattat i avsnitt 10.4.2.

Den formella rätten till bidrag saknar i allmänhet större praktisk betydelse, även om man naturligtvis kan föra ett mera principiellt resonemang om huruvida ett bidrag bör användas speciellt till att bekosta barnets uppehälle eller för familjens allmänna kostnader. I ett speciellt fall kan sådana regler få praktisk betydelse, nämligen om barnstöden helt eller delvis skulle göras skattepliktiga. Eftersom barnet i allmänhet saknar annan inkomst är det i flertalet fall en fördel för bidragstagaren om bidragsrätten tillkommer barnet och beskattas hos detta.

Även om således regler om den formella rätten till bidrag inte har så stor praktisk betydelse, är det naturligtvis viktigt att man får en enhetlig regel. Om bidragsrätten skall tillkomma föräldrarna, måste man precisera vilka föräldrar som avses. Skall det vara de biologiska föräldrarna, den rätts- liga vårdnadshavaren, den som har den faktiska vården eller eventuellt någon annan? Enligt traditionella familjerättsliga principer kan det visserligen synas naturligt att låta bidragsrätten tillkomma den rättsliga vårdnadshavaren. Ökade möjligheter till gemensam vårdnad efter skilsmässa och strävan att låta gemensam vårdnad bli den naturliga ordningen även för ogifta föräldrar kan emellertid på sikt göra det rättsliga vårdnadsbegreppet mindre använd- bart i detta sammanhang.l Vidare kan man hävda att eftersom föräldrars underhållsskyldighet mot barn har mildrats med hänvisning till ökade sociala förmåner för barns försörjning, blir det naturligt att låta dessa förmåner tillkomma barnet och utbetalas till den som svarar för vården.

Vi anser därför att den formella rätten till barnstöd bör tillkomma barnet självt. Detta gäller framför allt för det mera renodlade barnstöd som vi föreslår skall ingå i en allmän socialförsäkring. Genom att låta bidragsrätten tillkomma barnet blir det också enligt vår mening lättare att låta utbetal- ningen av bidraget anpassas till den faktiska vårdsituationen som barnet befinner sig i.

När det gäller utbetalningen av bidrag är huvudfrågan om denna skall knytas till rättslig vårdnad eller till faktisk vård. En särskild fråga är hur man skall bestämma begreppet faktisk vård. Om barnet endast under en mycket kort tid vistas på annat håll än hos föräldrarna kan det knappast bli aktuellt med en överflyttning. Vidare måste man ta ställning till hur man skall förfara med bidragen när ett barn vårdas i en institution.

För barn som lever samman med biologiska föräldrar och för adoptivbarn torde det i normalfallen sakna betydelse om utbetalningen knyts till rättslig vårdnad eller faktisk vård. Här sammanfaller de båda begreppen. Endast i de fall barn inte försörjs och vårdas gemensamt av vårdnadshavarna blir regler om utbetalning av betydelse. Framför allt blir sådana regler av be- tydelse om ett barn placeras i fosterhem.

Väljer man att knyta utbetalningen till rättslig vårdnad måste ett särskilt beslut fattas för att bidraget skall kunna betalas ut till t. ex. fosterföräldrar. Har föräldrarna gemensam vårdnad om ett barn men lever åtskilda, måste bidraget antingen delas upp mellan föräldrarna eller beslut fattas om att den av dem som har den faktiska vården skall ha bidraget. Detsamma gäller över huvud taget om ett barn varaktigt vistas hos annan än den rättsliga vårdnadshavaren. Mot det rättsliga vårdnadsbegreppet kan vidare användas samma argument som i resonemanget om själva bidragsrätten, nämligen att detta på senare tid i viss mån har uppluckrats och kan komma

l ! l

att uppluckras ännu mer i samband med vidgad användning av gemensam vårdnad. Om utbetalningen av bidrag knyts till den faktiska vården blir förfarings— sättet enklare vid en överflyttning av den faktiska vården. Man måste endast precisera en tidsfrist, varefter bidragen efter avisering från sociala myndig- heter kan ändras. Man kan t. ex. välja den gräns på tre månader som f. n. gäller för när ett fosterbarn skall anses tillhöra familjen vid beräkning av bostadsbidrag. Alternativt kan man avstå från att precisera en tidsgräns och i stället knyta an till den föreslagna bestämmelsen i socialtjänstlagen om när det krävs socialnämndens tillstånd till att ett barn skall få vistas i annat enskilt hem än föräldrarnas. Överflyttning av bidragen skulle då ske när barnet tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet. En anknytning till den faktiska vården innebär vidare att fosterbarnen likställs med de andra barnen i en fosterfamilj. Över- ensstämmelse uppnås vidare med vad som redan gäller i fråga om bo- stadsstöd och föräldrapenning.

På samma sätt som f. n. bör bostadsstöd kunna utges med beaktande av barnet både till fosterföräldrar och till den rättsliga vårdnadshavaren, under förutsättning att den senare fortfarande har kontakt med barnet och därför behöver bostadsutrymme för detta. I den mån de biologiska för- äldrarna svarar för viss del av barnets uppehälle även när barnet vistas i fosterhem kan man överväga om inte socialnämnden bör kunna förordna att viss del av barnstödet skall utges till dessa föräldrar.

En annan fråga som måste beaktas är hur bidrag som betalas ut till fos- terföräldrar skall påverka fosterbarnsersättningen. Påpekas bör också att om inkomstprövade bidrag, dvs. inkomstprövade barnbidrag och bostadsstöd, skall betalas ut till fosterföräldrar, bör inkomstprövningen göras mot dessa föräldrars inkomster. Av betydelse i detta sammanhang är också frågan hur de biologiska föräldrarnas skyldighet att utge ersättning för fosterbarns— vården skall lösas.

När det gäller barn som vårdas i en institution finns för flertalet bidrag spe- ciella regler som gör det möjligt att utge bidragen till huvudmannen för vården. Barnbidrag utges således inte om barn vårdas i en institution som drivs av staten. Vidare kan barnbidrag utbetalas till ett kommunalt organ om barnet vårdas i en kommunal institution. Likaså kan bidragsförskott utbetalas till det kommunala organ som svarar för vårdkostnaden, om barnet under en hel månad är omhändertaget för samhällsvård. Liknande bestäm- melser finns också för barnpension och barntillägg. Bostadsbidrag kan utges till den ordinarie familjen även om barnet under en viss tid vistas utom hemmet, t.ex. på grund av skolgång eller sjukdom.

Även såvitt gäller regler när barn vistas i en institution bör man eftersträva enhetlighet för ett samordnat barnstöd i en allmän socialförsäkring. Det finns knappast anledning att frångå nuvarande huvudregel att stödet i dessa fall skall kunna utges till den huvudman som svarar för vården. Eftersom man i flertalet fall när ett barn vistas i en institution fortfarande ser det som angeläget att barnet upprätthåller kontakter med föräldrarna, är det självklart att det skall finnas möjligheter att utge visst barnstöd för den tid då barnet vistas i hemmet. Liksom hittills bör vid beräkning av bo- stadsstöd även barn som vistas på en institution tas med i beräkningen.

Våra synpunkter innebär således sammanfattningsvis att rätten till barnstöd skall tillkomma barne att barnstöd, vårdpenning inom inkomstförsäkringen och handikappstöd till barn skall betalas ut till den som varaktigt har den faktiska vården om barnet

samt att vid beräkning och utbetalning av bostaisstöd hänsyn skall kunna tas till barnet både i den familj som har den fakiska vården och i barnets

ursprungliga familj.

Synpunkterna avser i första hand bidragen in(m en allmän socialförsäk- ring. 81. a. eftersom det är fråga om delvis rent telniska förändringar föreslår vi inga förändringar inom nuvarande bidragssystem.

11 Inkomstbegreppet

11.1. Inledning

Behovet av ett tillförlitligt mått att användas vid inkomstprövning är ge- mensamt för många områden. Förutom inom bidragssystemet är inkomstens storlek av betydelse på beskattningsområdet, där inkomsten utgör underlag för inkomstskatten. På det kommunala området utgör vidare inkomsten underlag för att bestämma avgifter för barntillsyn, social hemhjälp m. m. Inom alla dessa områden behöver man således särskilda regler för att be- stämma inkomstunderlaget och man talar om att man använder det ena eller andra inkomstbegreppet.

Inom bidragssystemet använder man inkomstunderlag för att bestämma såväl inkomstrelaterade ersättningar som inkomstprövade bidrag. Problemen är delvis desamma i båda fallen, nämligen att finna ett aktuellt och rätt- visande inkomstbegrep. Inkomstrelaterade ersättningar utgör i allmänhet viss procent av inkomstunderlaget. Detta har betydelse för att bestämma storleken av sjukpenning från AFL och arbetsskadeförsäkringen, föräldra- penning, dagpenning till värnpliktiga m. fl., ATP, livränta från arbetsska- deförsäkringen, delpension, dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen (nu- varande och föreslagen lagstiftning), utbildningsbidrag och vuxenstudiebi- drag.

När det gäller de inkomstprövade bidragen används inkomstunderlaget för att bestämma de inkomstgränser där bidraget börjar reduceras eller helt upphör. De bidrag som berörs är kommunalt bostadstillägg till folkpen- sionärer, hustrutillägg, bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl., inkomstprövade och behovsprövade tillägg inom studiehjälpssystemet, studiemedel och fa- miljebidrag.

Det inkomstmått som man använder är emellertid långt ifrån enhetligt. Totalt finns det f. n. ett tjugotal olika inkomstbegrepp. Hänsyn har då tagits till inkomstbegrepp på beskattningsområdet, inom bidragssystemet och på det kommunala området. Flera av inkomstbegreppen är tämligen lika var- andra, medan andra skiljer sig åt på väsentliga punkter. Här behandlas dock endast inkomstbegreppen inom bidragssystemet.

Önskvärdheten av ett enhetligt och tillförlitligt inkomstbegrepp har på- talats i många sammanhang. Samtidigt har man betonat att svårigheterna att åstadkomma ett sådant inkomstbegrepp är betydande. Ofta har man hänvisat till att frågan om ett enhetligt inkomstbegrepp ligger inom ramen för denna utrednings arbetsuppgifter.

1 en allmän socialförsäkring är det naturligt att man försöker åstadkomma ett inkomstbegrepp som i största möjliga utsträckning är gemensamt för olika grenar av försäkringen. Inkomstbegreppet kommer här till användning för att bestämma underlag för den inkomstrelaterade delen av inkomstför— säkringen, den inkomstprövade delen av barnstödet och bostadsstödet. Som en förberedelse för en sådan harmonisering är det dock angeläget att man prövar möjligheten att skapa större enhetlighet redan inom ramen för nu- varande bidragssystem.

Mot bakgrund av vad nu har sagts har vi ansett det befogat att särskilt behandla frågan om ett enhetligt inkomstbegrepp.

Den skiss som presenteras här är inte att anse som ett färdigt förslag. Vissa detaljer i inkomstbegreppet tar vi dock upp till närmare granskning. Däremot går vi i detta betänkande inte in på de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Vi vill dock redan nu påpeka att förändringari inkomstbegreppet kan leda till att bidragsbelopp och inkomstgränser kan behöva justeras för att neutralisera nämnda förändringar.

11.2. Kort redogörelse för nuvarande inkomstbegrepp

Inom beskattningen talar man om inkomstslag. De olika inkomstslagen är inkomst av jordbruksfastighet, annan fastighet, rörelse, tjänst, tillfällig för- värvsverksamhet och kapital (l7é kommunalskattelagen). Vad som skall ingå i de olika inkomstslagen anges också i kommunalskattelagen. Enligt en särskild bestämmelse är vissa sociala förmåner inte skattepliktiga. Andra sociala förmåner ingår i vissa av inkomstslagen.

Inom sjukpenningförsäkringen och tilläggspensioneringen talar man också om olika inkomstslag, nämligen inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete. Vad som ingår i dessa båda inkomstslag anges i viss mån i AFL men framför allt i anvisningar som utfärdas av riksförsäkrings- verket. Inom andra bidragsformer talar man ibland mera allmänt om års- inkomst e. (1. Även här anges dels i författningar, dels i anvisningar vad som skall ingå i inkomsten. Bestämmelser finns i olika författningar och i olika anvisningar. Vad som skall anses ingå i inkomsten kan variera i viss mån.

Det finns två huvudformer för inkomstunderlag, nämligen en för in- komstrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag. I det först- nämnda underlaget ingår bara förvärvsinkomster medan alla inkomstslag i allmänhet ingår i det senare. Även vissa sociala förmåner och del av för— mögenhet över ett visst belopp brukar ingå i inkomstunderlaget för de in- komstprövade bidragen. Vilka sociala förmåner som ingår och hur stor del av kapitalet som skall inräknas varierar mellan olika bidragsformer. I den pensionsgrundande inkomsten (PGI), som utgör inkomstunderlag framför allt inom ATP-systemet, inräknas sådana sociala förmåner som anses vara ersättning för inkomstförlust. I detta hänseende skiljer sig således PGI från underlagen för övriga inkomstrelaterade ersättningar.

De olika inkomstbegreppen skiljer sig också åt när det gäller för vilken tid som inkomsten skall beräknas, dvs. om den skall beräknas förförfluten,

l l l l &

kommande eller aktuell tid. Det typiska exemplet på inkomstbegrepp som avser förfluten tid är PGI. Även inkomstunderlaget för bostadsbidragen och för det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpssystemet, nämligen den taxerade inkomsten året före bidragsåret, avser förfluten tid. Exempel på beräknad framtida inkomst är framför allt sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och årsinkomst för beräkning av hustrutillägg och kommunalt bo- stadstillägg samt inkomst under kalenderhalvåret för beräkning av studie- medel. Som exempel på ett inkomstunderlag som avser aktuell inkomst kan ALF- utredningens förslag till dagpenninggrundande inkomst inom ar- betslöshetsförsäkringen nämnas. Även nuvarande arbetslöshetsförsäkring och familjebidragslagstiftningen har ett inkomstbegrepp som avser aktuell inkomst. Inom arbetslöshetsförsäkringen har dock inkomstbegreppet bety- delse endast för bestämmelserna om överförsäkring. Dessa innebär att er- sättning får utges med ett visst högsta belopp i förhållande till dagsför- tjänsten. Normalt utges dagpenning med vissa schablonbelopp, beräknade med hänsyn till ett genomsnittligt löneläge för kassamedlemmarna.

Andra skillnader som kan noteras i fråga om de nuvarande inkomstbe- greppen gäller sättet att bestämma inkomstunderlaget. I vissa fall lämnar den enskilde själv uppgift om beräknad inkomst för det kommande året. Sedan inkomstunderlaget fastställts av beslutande myndighet registreras detta på data. Så är fallet i fråga om SGI.

I andra fall bestäms inkomstunderlaget först när det blir aktuellt att en ersättning skall utges. Så är fallet enligt ALF-utredningens förslag till allmän arbetslöshetsförsäkring. Den enskildes uppgifter skall då styrkas genom ar— betsgivarintyg e. d. För de inkomstprövade bidragens del bestäms normalt inkomstunderlaget först när en ansökan om bidraget har getts in.

Vidare används i vissa fall ett inkomstunderlag som redan finns registrerat på data för annat ändamål. Så är fallet i fråga om den taxerade inkomsten som används för bl. a. bostadsbidragen. Vidare används SGI inte bara för att bestämma sjukpenningens storlek utan också i allmänhet för att be- stämma storleken av ersättningar inom arbetsskadeförsäkringen, föräldra- penning och dagpenning till värnpliktiga m.fl.

Ytterligare skillnader som kan noteras gäller hur makes (samboendes) inkomst och förmögenhet påverkar inkomstunderlaget. Sådana skillnader är dock av betydelse bara i fråga om inkomstprövade bidrag men spelar där en viktig roll för storleken av det inkomstprövade bidraget.

11.3. Tidigare överväganden m. m.

Det är framför allt i fråga om bostadsbidragen som inkomstbegreppet har diskuterats och som förslag till ändringar har lagts fram under senare år. I samband med tillkomsten av ny lagstiftning som berör inkomstbegreppet har dock naturligtvis alternativ till de framlagda förslagen diskuterats. Så har t. ex. skett i samband med att SGI skapades. Inkomstbegreppet dis- kuterades också i ALF-utredningens betänkande med förslag till en allmän arbetslöshetsförsäkring (SOU 1978:45).

11.3.1. Bostadsbidrag

F. n. gäller att till grund för beräkningen av bostadsbidragets storlek läggs den taxerade inkomsten vid taxeringen året före bidragsåret. I fråga om makar läggs deras sammanlagda taxerade inkomst till statlig inkomstskatt till grund för beräkningen, om de inte lever åtskilda. Bostadsbidragen re- duceras under år 1979 med 15 % av inkomsten över 29000 kr för hushåll utan barn och 38 000 kr för hushåll med barn samt med 24 % av inkomsten över 59000 kr.

Om familjens förmögenhet överstiger 75000 kr, ökas inkomsten med 20 % av det överskjutande beloppet. Överstiger det sammanlagda avdraget för underskott i förvärvskälla vid taxeringen 4 000 kr, läggs det överskjutande beloppet till den taxerade inkomsten. Om väsentliga inkomstminskningar eller väsentliga inkomstökningar har skett i förhållande till den senaste tax- erade inkomsten skall storleken av bostadsbidraget bestämmas med hänsyn till en bidragsgrundande inkomst för det kalenderår för vilket bostadsbidrag skall utges.

Nuvarande regler om bostadsbidrag går tillbaka till år 1968 då beslut fat- tades om bostadstillägg till barnfamiljer (prop. 1968142). Enligt propositionen skulle inkomstprövningen ske på grundval av föräldrarnas beskattningsbara inkomst till statlig inkomstskatt enligt den taxering som fanns tillgänglig vid beslutstillfället. Redan då var man medveten om att den eftersläpning som fanns vid inkomstprövningen innebar en viss nackdel.

Året innan hade familjepolitiska kommittén föreslagit ett system med inkomstgraderade allmänna barnbidrag och familjetillägg (SOU 1967z52). På grund av remisskritiken ledde emellertid inte detta förslag till lagstiftning. Förslaget innebar att bidragsbeloppen vid utbetalningen skulle graderas efter föräldrarnas sjukpenningklassplacering. Slutjustering skulle ske när makar- nas beskattningsbara inkomst för bidragsåret fastställts vid taxeringen. Sys- temet innebar att bidrag kunde återkrävas från en del familjer, och det var framför allt detta som föranledde kritik under remissbehandlingen.

I sitt slutbetänkande Familjestöd (SOU 1972z34) tog familjepolitiska kom- mittén på nytt upp frågan om inkomstprövningen. Kommittén diskuterade om man kunde gå över till en inkomstprövning mot aktuell inkomst och prövade då möjligheterna att anknyta till sjukpenningklassplaceringen och till preliminärskatteuttaget. Man fann dock att varken sjukpenningklass- placeringen eller preliminärskatteuttaget var lämpliga mätare på aktuell in- komst. I stället föreslog kommittén att inkomstprövningen skulle knytas till den inkomst som uppges i deklarationen, den s. k. sammanräknade in- komsten. Detta betydde att allmänna avdrag vid taxeringen bl.a. rän- teavdrag för villafastigheter — inte längre skulle påverka den bidragsgrun- dande inkomsten. Ansökan om bostadstillägg skulle göras i samband med deklarationstillfället i februari och bidragsåret skulle börja löpa den I april. Härigenom nedbringades den tvååriga eftersläpningen i inkomstprövningen med inemot hälften.

Familjepolitiska kommitténs förslag kritiserades starkt av flera viktiga remissorgan, bl. a. bostadsstyrelsen, riksskatteverket och Svenska kommun- förbundet. På grund av remisskritiken föranledde förslaget endast mindre förändringar. Bl.a. infördes en regel att väsentliga inkomstökningar skulle

föranleda omprövning av bostadstillägget under löpande bidragsår. Vidare beslöts att tillkalla den s.k. bostadstilläggsgruppen.

Bostadstilläggsgruppen behandlade i betänkandet Bostadstillägg in- komstprövning och administration (Ds B 197411) två olika alternativ, varav det ena knöt an till skattesystemet och det andra till den sjukpenning- grundande inkomsten.

Att lägga den sjukpenninggrundande inkomsten till grund för prövningen av bostadstillägg skulle enligt gruppen tillgodose kravet på ett aktuellt in- komstunderlag. Man ansåg dock att en viss osäkerhet vid inkomstregistre- ringen inom sjukförsäkringssystemet förelåg. För vissa grupper t. ex. egna företagare är det svårt att under löpande verksamhetsår avgöra hur stor inkomsten kommer att bli. Härtill kommer att den sjukpenninggrundande inkomsten avser att mäta endast det inkomstbortfall som uppstår för den försäkrade vid sjukdom. Enligt gruppen måste hela den ekonomiska si- tuationen vägas in vid inkomstprövningen för bostadstillägg. Att korrigera den sjukpenninggrundande inkomsten med hänsyn till andra förhållanden skulle bli administrativt betungande. Bostadstilläggsgruppen avvisade därför ett system som skulle innebära att den sjukpenninggrundande inkomsten direkt lades till grund för prövningen av bostadstillägg.

I stället borde enligt gruppen även i fortsättningen bostadstillägget grundas på en vid beskattningen framräknad inkomst. För att få ett underlag för inkomstprövningen som bättre överensstämde med aktuella förhållanden skulle man dock använda den sjukpenninggrundande inkomsten som mätare på förändringar i inkomstläget. Förändringar av den sjukpenninggrundande inkomsten som överskred vissa gränser skulle direkt slå igenom i bostadstil- läggets storlek. Systemet skulle i huvudsak kunna skötas genom automatisk databehandling.

I prop. 19741150 uttalade departementschefen att han delade bostadstil- läggsgruppens uppfattning att förbättringar i nuvarande system borde efter- strävas på andra vägar än genom en ändring av inkomstbegreppet. I pro— positionen föreslogs att ett system utvecklades så att den sjukpenninggrun- dande inkomsten skulle kunna användas av de beslutande myndigheterna i kontrollsyfte.

Bostadsstyrelsen fick därefter i uppdrag att utarbeta ett system för att lägga inkomstuppgifter inom sjukförsäkringen till grund för kontrollen av hushållens inkomstförhållanden. I samråd med riksförsäkringsverket utar- betade då bostadsstyrelsen en metod som innebar att inkomstuppgifter inom sjukförsäkringen fortlöpande med hjälp av ADB skulle föras över till kom- munernas förmedlingsorgan. Datainspektionen ställde sig emellertid avvi- sande till att den angivna metoden skulle tillämpas och det föreslagna sys- temet genomfördes aldrig.

I betänkandet Bostadsförsörjning och bostadsbidrag (SOU 1975:51) dis- kuterade boende- och bostadsfinansieringsutredningarna olika möjligheter till inkomstprövning. Utredningarna konstaterade att de inte hade funnit något mått som gav en rättvisande och entydig bild av den ekonomiska bärkraften hos olika hushåll.

Behovet av ett tillförlitligt mått att användas vid inkomstprövning var enligt utredningarna gemensamt för många områden. Detta skulle kunna ligga till grund för en rättvis beskattning, för olika former av bidrag och

avgifter m. m. Svårigheterna att åstadkomma ett enhetligt mått var emel- lertid betydande. Det var dock i hög grad angeläget att frågan om ett enhetligt och tillförlitligt mått att användas vid inkomstprövningen av olika sociala förmåner och bidrag fick en lösning. Frågan var dock enligt utredningarnas mening av den arten att den inte borde prövas isolerat inom ramen för bostadsbidragen utan förutsatte en mer genomgripande behandling och lös- ning. Utredningarna kom därför till slutsatsen att det gällande inkomstpröv- ningssystemet och inkomstbegreppet för bostadstilläggen inte borde ändras utan t.v. fick accepteras i avvaktan på frågans lösning i ett större sam- manhang.

I prop. 1975/76:145 hänvisades till utredningarnas påpekande att frågan om ett enhetligt och tillförlitligt mått för inkomstprövning av sociala för- måner borde lösas i ett större sammanhang. Departementschefen nämnde att många remissinstanser delade utredningarnas uppfattning och pekade på att frågan om ett enhetligt mått för inkomstprövning av olika sociala förmåner låg inom ramen för socialpolitiska samordningsutredningens ar- bete.

I den under år 1978 framlagda rapporten Inkomstprövning av bostadsbi- drag (Ds Bo l978:2) föreslogs bl. a. att kommunernas förmedlingsorgan från taxeringsmyndigheterna skulle få tillgång till uppgifter om förmögenhet, bruttoinkomst av tjänst och underskott i förvärvskälla för s. k. nolltaxerade personer. Vidare föreslogs på nytt att förmedlingsorganen genom automatisk databehandling skulle få tillgång till försäkringskassornas uppgifter om sjuk- penninggrundande inkomst.

Datainspektionen har därefter godkänt att kontroll av de inkomstuppgifter som lämnas i ansökan om bostadsbidrag får göras genom samkörning med dataregistret över sjukpenninggrundande inkomst. Godkännandet gäller dock under högst två år. Efter denna tidsperiod skall en förnyad prövning ske. Innan dess bör enligt datainspektionen en förutsättningslös översyn av administrationen av bostadsbidragsrutiner göras. En utredning som skall göra en översyn av bostadsbidragen till barnfamiljer m. fl. har numera till- satts. Utredningen skall behandla både inkomstbegrepp och administration m.fl. frågor.

I början av år 1979 har riksrevisionsverket kommit med en revisonsrapport som innehåller en granskning av hur bostadsstyrelsen utvärderar effekterna av bostadsbidragen. Verket har i rapporten också gjort en utvärdering av sambandet mellan bidrag och ekonomisk bärkraft. I samband därmed kom- mer verket in på det inkomstbegrepp som gäller för bostadsbidragen. Verket menar att vid inkomstprövningen hänsyn inte tas till utvecklingen av hus- hållens disponibla inkomster, till förändringar i andra bidragssystem och till utvecklingen av hushållens övriga nödvändiga levnadsomkostnader.

I sin utvärdering kommer verket sålunda fram till att hushållets brut- toinkomst är en mycket dålig mätare av den ekonomiska bärkraften. Vidare är fördelningen av hushållsinkomsten mellan två makar av väsentlig be- tydelse för hushållets ekonomiska bärkraft, men ingen hänsyn tas till detta vid beräkning av bostadsbidrag. Bl.a. beroende på att bidragsförskott och underhållsbidrag inte inräknas i inkomstunderlaget bidrar bostadsbidragen till att ensamstående med barn erhåller en högre standard än motsvarande hushåll med två makar och samma barnantal och inkomst.

Riksrevisionsverket har också andra invändningar som dock mer har att göra med inkomstgränserna och avtrappningsreglerna än med själva in- komstunderlaget. Frågorna hänger dock så nära samman att det finns skäl att nämna även detta. Sålunda konstaterar verket att reduktion av helt bo- stadsbidrag för olika hushållstyper inträder vid högst olika ekonomisk bär- kraft. Bostadsbidragen upphör också vid kraftigt skilda nivåer på ekonomisk bärkraft för olika hushållstyper. Vidare påpekas att bostadsbidragen endast i begränsad utsträckning bidrar till att utjämna den ekonomiska standarden mellan hushåll med samma inkomster men med olika antal barn. Slutligen påvisas att de samlade marginaleffekterna av dels ökade skatter och barn- omsorgsavgifter, dels minskade bostadsbidrag inte sällan är högre i vanliga lägen på hushållsinkomster än marginaleffekterna är för inkomsttagare som har för höga inkomster för att få bostadsbidrag.

Sammanfattningsvis kan man således konstatera att vad som mest har kritiserats när det gäller inkomstprövningen för bostadsbidrag är att det inkomstbegrepp som används, nämligen den taxerade inkomsten, inte är ett mått på bidragstagarens aktuella inkomst. De regler om skyldighet att anmäla inkomständringar som finns har visat sig fungera dåligt i praktiken, och ansträngningar har gjorts för att söka åstadkomma att de kommunala förmedlingsorganen skall få tillgång till uppgifter om aktuella inkomster från försäkringskassorna. Vidare har de besvärande marginaleffekterna på- pekats i många sammanhang. Slutligen har, bl. a. i riksrevisionsverkets rap- port, påtalats att inkomstprövningsreglerna inte på ett riktigt sätt utgår från hushållens ekonomiska bärkraft och att därför bostadsbidragssystemet i sin nuvarande utformning har dålig precision som fördelningsinstrument.

1 1.3.2 Sjukpenning/örsäkring

Inkomstunderlaget inom sjukpenningförsäkringen, SGI, är den inkomst i pengar eller naturaförmåner (kost, bostad och bil) som den försäkrade för ett år framöver kan väntas få av eget arbete antingen som arbetstagare eller som egen företagare. Systemet med SGI tillkom efter förslag av sjuk- penningutredningen.

I sjukpenningutredningens betänkande Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet rn. m. (SOU 1972160) diskuterades vilket inkomstunderlag som skulle användas. Utredningen nämnde tre tänkbara alternativ som un- derlag nämligen

l. förvärvsinkomsten under ett föregående kalanderår, dvs. i regel den in- komst som framkommer vid taxeringen,

2. förvärvsinkomsten när sjukfallet inträffar eller

3. den förvärvsinkomst som den försäkrade kan antas få tills vidare.

Att beräkna sjukpenningens storlek enbart på uppgifterna från taxeringen kunde enligt utredningen ge en sjukpenning som många gånger inte utgjorde en riktig kompensation vid sjukfall. För att komma till rätta med detta måste sjukförsäkringsorganen ges möjligheter att göra avsteg från den tax- erade inkomsten. Sådana avsteg kunde beräknas medföra ett betydande merarbete om man skulle kunna tillgodose den försäkrades intresse att få Sjukpenningen beräknad efter den verkliga arbetsinkomsten vid sjukfallet.

Det andra alternativet — aktuell inkomst kunde i praktiken bara tillämpas för arbetstagare. För egna företagare måste i regel en annan beräkningsgrund användas. För tillämpningen krävs att uppgifter kan inhämtas från arbets- givaren om arbetsinkomstens storlek när sjukfallet inträffar. Den tid som då krävs för att fastställa den årsinkomst som skall ligga till grund för sjuk- penningens storlek gör att utbetalningen kan försenas avsevärt. Vidare kan det enligt utredningen uppkomma en situation som leder till press på ar- betsgivaren från den försäkrades sida att få arbetsinkomsten beräknad så fördelaktigt som möjligt i det intyg om arbetsinkomstens storlek som måste utfärdas.

Mot bakgrund av de invändningar som kunde riktas mot att beräkna SGI enligt något av de två första alternativen ansåg sig utredningen inte kunna förorda en övergång till något av dessa beräkningssätt. Man pekade på att den årsinkomSt som den försäkrade kan antas få tills vidare har varit sjukpenninggrundande alltsedan den allmänna sjukförsäkringen trädde i kraft år 1955. Beräkningen som sådan ansågs ge ett godtagbart underlag för Sjukpenningen. Det system man då hade att låta samma sjukpenning utges för inkomster inom vissa intervall hade dock gjort att ogynnsamma effekter uppkommit. Man föreslog därför att sjupenningen i stället skulle utgöra viss procentandel av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Utredningens förslag mottogs välvilligt av remissinstanserna. Vad som framför allt diskuterades var hur uppföljningen av inkomstförhållandena skulle ske. Depanementschefen anförde i propositionen (prop. l973z46) att det var väsentligt att finna ett sätt att anknyta Sjukpenningen så nära som möjligt till den aktuella inkomsten. Samtidigt var det viktigt att ersättningens storlek var känd både för den försäkrade och för försäkringskassan när er— sättningsbehovet uppkom. Sjukpenningen fick inte försenas av att in- komstförhållandena först måste utredas.

11.3.3 Arbetslöshetsförsäkring _

I den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen är medlemmarna pla- cerade i en viss dagpenningklass. Inkomstbegreppet har därför bara betydelse när det gäller reglerna om överförsäkring. Dagpenningen får nämligen inte överstiga viss del av medlemmens dagsförtjänst. Dagsförtjänsten beräknas som 1/5 av den veckoinkomst eller 1/22 av den månadsinkomst som med- lemmen vanligen har haft under en arbetstid som är normal för honom.

ALF-utredningen föreslår att man går ifrån det nuvarande systemet med dagpenningklasser och på samma sätt som enligt de nuvarande reglerna om överförsäkring beräknar dagsförtjänsten till viss andel av den vecko- inkomst, månadsinkomst eller årsinkomst som den försäkrade hade innan arbetslösheten inträffade under en arbetstid som var normal för honom.

Utredningen konstaterar att frågan om vilken inkomst som skall läggas till grund för beräkningen av dagsförtjänsten får en ökad betydelse när man går ifrån schablonbeloppen. Det är enligt utredningen viktigt att beräkningen av inkomstbortfallet grundas på en så aktuell inkomstuppgift som möjligt Löneuppgiften på arbetsgivarintyget och taxeringsmaterialet ger ur denna synpunkt ett acceptabelt resultat. Utredningen diskuterar också om man skulle kunna bestämma dagpenningen på grundval av den försäkrades SGI.

Man pekar på att SGI bygger på ett antagande om en framtida inkomst och i de fall då den försäkrade glömt att anmäla inkomständring inte alltid återger de faktiska inkomstförhållandena. Vidare hänvisas till riksförsäk— ringsverkets rapport om översyn av delpensionsförsäkringen (Ds S 197719), där det redovisas att den försäkrades registrerade SGI i övervägande antalet fall inte överensstämmer med de uppgifter om inkomst som lämnas i an- sökan om delpension och arbetsgivarintyg.

Mot denna bakgrund ansåg sig utredningen inte kunna förorda att be- räkningen av inkomstbortfallet i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen skulle baseras på den försäkrades SGI. Uppgifter enligt arbetsgivarintyg för anställd eller taxeringsmaterialet för företagare borde i stället vara underlag för beräkning av dagpenningen.

ALF-utredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning.

11.4. Allmänna synpunkter

Av den tidigare redogörelsen framgår att problem som har att göra med de olika inkomstbegreppen har diskuterats i många sammanhang. Det största problemet har helt naturligt visat sig vara att hitta ett inkomstbegrepp som är rättvisande samtidigt som det är lätt att administrera. Detta problem är gemensamt för samtliga inkomstbegrepp. När det gäller de inkomstprö- vade bidragen tillkommer svårigheten att på ett riktigt sätt ta hänsyn till de faktorer utöver förvärvsinkomsten som har betydelse för den ekonomiska bärkraften hos den person eller det hushåll som söker ett sådant bidrag.

De problem som finns beror naturligtvis inte enbart på att utformningen av inkomstbegreppet varierar från en bidragsform till en annan utan över huvud taget på svårigheterna att skapa ett godtagbart mått på en persons eller ett hushålls ekonomiska bärkraft. Just nackdelarna med de många olika inkomstbegreppen har dock särskilt påtalats i många sammanhang.

Det måste för den enskilde framstå som egendomligt t. ex. att man skall utgå från en inkomst vid beräkning av dagpenning från arbetslöshetsför- säkringen och från en annan vid beräkning av sjukpenning. Detsamma gäller i fråga om de olika inkomstbegrepp som finns för kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer å ena sidan och statskommunalt bostadsbidrag till barn- familjer, folkpensionärer m. 11. å den andra. Även ur myndigheternas syn- punkt är det betungande att behöva räkna ut olika inkomstunderlag för olika situationer.

De olikheter som finns har i allmänhet historiska förklaringar. Både för reglerna om inkomstberäkning och andra bidragsregler gäller att varje bi- dragsform ofta utvecklas inom sina egna ramar.

När man föreslår att den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen skall om- vandlas till en allmän försäkring förordas t. ex. inte att man skall använda det inkomstbegrepp som gäller för den allmänna sjukförsäkringen utan man vill ha kvar det inkomstbegrepp som f.n. finns inom arbetslöshetsförsäk- ringen. När det gäller bostadsstöden bör man hålla i minnet att kommunalt bostadstillägg är en folkpensionsförmån. Inom folkpensioneringen har ti- digare funnits fler pensionsförmåner än hustrutillägg och kommunalt bo- stadstillägg som varit inkomstprövade. En beräknad framtida årsinkomst

har hela tiden varit det inkomstbegrepp som har använts. Såvitt gäller bo— stadsstödet till barnfamiljer har man alltsedan slutet av 1940-talet, då fa- miljebostadsbidragen infördes, använt ett inkomstbegrepp som anknyter till beskattningen. När den nya lagstiftningen om familjebidrag till värnpliktiga m. fl. trädde i kraft den 1 juli 1978 gjordes gällande att det inte var önskvärt att ersätta den traditionella möjlighet till fri behovsprövning som fanns inom familjebidragssystemet med en helt schabloniserad inkomstprövning.

Om man vill försöka skapa ett nytt enhetligt eller i varje fall enhetligare inkomstunderlag bör man samtidigt så långt det är möjligt beakta och rätta till de nackdelar som är förenade med nuvarande inkomstbegrepp. Här skall några av de problem som finns diskuteras. Dessa frågor gäller framför allt innehållet i inkomstunderlaget och hur detta skall beräknas. I samband därmed kommer man också in på frågan om inkomsten skall avse förfluten, aktuell eller kommande tid. Vidare kan man inte undvika att komma in på frågor om skyddet för den enskildes integritet, eftersom det rör sig om uppgifter som gäller enskildas ekonomiska och i viss mån personliga för- hållanden. Sedan dessa frågor har diskuterats redogörs närmare i avsnitt 11.5 för själva förslaget till ett enhetligare inkomstbegrepp.

11.4.1. Vad skall inga" i inkomstunderlaget? De olika inkomstslagen

I de inkomstbegrepp som bildar underlag för olika inkomstrelaterade er- sättningar ingår traditionellt enbart förvärvsinkomsten. Det gäller både er- sättningar som avser längre tidsperioder, t. ex. tilläggspension, och ersätt- ningar som avser kortare perioder av inkomstbortfall, såsom sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. I inkomstunderlaget för de inkomstprövade bidragen ingår däremot alla inkomstslag, dvs. utöver för- värvsinkomsten också t. ex. kapitalinkomster.

Den skillnad som således kan noteras mellan inkomstunderlaget för in- komstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag är naturlig, efter- som bara förvärvsinkomsten och inte t. ex. kapitalinkomster faller bort i samband med försäkringsfall av olika slag. För att få ett riktigt mått på behovet av ett inkomstprövat bidrag är det däremot rimligt att samtliga inkomster inräknas i inkomstunderlaget.

Förvärvsinkomsten är för de flesta människor den enda eller i varje fall den viktigaste grundvalen för ekonomin. För vissa människor spelar dock andra inkomster liksom förekomsten av förmögenhet eller sociala förmåner så stor roll för behovet av inkomstprövade bidrag att man inte kan bortse från dessa faktorer när det gäller att bestämma inkomstunderlaget. Redan nu kan därför sägas att man även inom en allmän socialförsäkring måste räkna med två huvudformer av inkomstunderlag, nämligen en för in- komstrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag. Däremot bör det vara möjligt, åtminstone vad gäller anställda, att åstadkomma en- hetliga regler om vad som skall inräknas i de olika inkomstslagen. Det skulle vara önskvärt om överensstämmelse också kunde uppnås med vad som gäller inom skattelagstiftningen så att t. ex. begreppet inkomst av tjänst enligt kommunalskattelagen helt kom att motsvara anställningsinkomst

inom socialförsäkringslagstiftningen.

I fråga om egna företagares inkomster finns speciella problem. Det kan när det gäller dem vara svårt att skilja mellan förvärvsinkomster och andra inkomster, eftersom t. ex. rörelsekapitalets avkastning kan påverka netto— intäkten. När det gäller SGI finns därför f . n. en särskild regel som innebär att inkomst av arbete för egen räkning inte får beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. För att bestämma inkomstprövade bidrag används däremot f. n. antingen den tax- erade inkomsten (t. ex. för bostadsbidrag) eller den beräknade nettointäkten av rörelsen (t. ex. för kommunalt bostadstillägg). Frågan om beräkningen av inkomstunderlaget för egna företagare behandlas närmare i avsnitt 11.5.1.

De skillnader som i övrigt finns mellan olika inkomstunderlag kan gälla t. ex. i vad mån tillfälliga inkomster, såsom gratifikationer o.d., skall in- räknas i inkomstunderlaget. Skillnaderna är inte särskilt stora och torde ofta bero på att olika praxis har utbildats inom de olika myndigheter som bestämmer inkomstunderlagen. Dessa skillnader skulle därför lätt kunna elimineras om man dels skapade helt enhetliga lagregler och anvisningar, dels lät en myndighet fastställa inkomstunderlag för olika bidrag.

Framför allt beror dock skillnaderna mellan inkomstunderlagen på om utgångspunkten är ett underlag som beräknats för annat ändamål och avser förfluten tid (t. ex. taxerad inkomst), en framtida beräknad inkomst (t. ex. SGI) eller en inkomst som bestäms i det enskilda ärendet när rätt till er- sättning ifrågasätts (t.ex. familjebidrag). Denna fråga hänger samman med administration av de olika inkomstbegreppen och behandlas i avsnitt 11.4.2.

En skillnad mellan inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag, som inte har med själva inkomstunderlaget att göra men som ändå har stor betydelse, är att de förra är helt individrelaterade medan i fråga om de senare båda makarnas (eller de samboendes) inkomster räknas sam- man vid inkomstprövningen. Som framgår av resonemanget i avsnittet om familjetillhörighet torde denna skillnad komma att bestå även i fortsätt- ningen.

Brutto- eller nettoinkomst

Bedömningen av vilka avdrag som skall få göras från bruttoinkomsten vid-beräkningen av ett inkomstunderlag varierar mellan olika bidragsformer. Inkomstberäkningen för t. ex. SGI skall sålunda i princip avse inkomsten efter avdrag för kostnader för inkomstens förvärvande. I praxis brukar dock vid inkomstberäkningen avdrag inte göras för smärre omkostnader, t. ex. kostnader för resor till och från arbetet. Hänsyn tas naturligtvis inte heller till allmänna avdrag.

I de fall då den taxerade inkomsten utgör inkomstunderlag beaktas auto— matiskt alla de avdrag som har godtagits vid taxeringen, däribland de all- männa avdragen. När det gäller bostadsbidragen och de inkomstprövade tilläggen inom studiehjälpssystemet finns dock en specialregel som innebär att avdrag för underskott i förvärvskälla som överstiger 4 000 kr skall läggas till den taxerade inkomsten.

När den beräknade årsinkomsten för kommunalt bostadstillägg skall fast- ställas, får kostnader som är nödvändiga för inkomstens förvärvande dras

av. Avdrag för erlagt underhållsbidrag får också göras. Inkomst av egen rörelse uppskattas enligt taxeringsmässiga principer. Uppstår underskott får detta inte dras av från övriga inkomster. Erlagda skuldråntor får också dras av. Skuldränta som hänförs till en fastighet får dras av från en faktisk eller schablonmässigt beräknad avkastning av fastigheten. Uppstår ett underskott får detta inte dras av från övriga inkomster.

Avdrag av skilda slag blir således beaktade på olika sätt beroende på om man använder den taxerade inkomsten som underlag eller om man använder en framtida beräknad inkomst. Nackdelen med den taxerade in- komsten är att den utgör ett inkomstunderlag som inte längre avspeglar de aktuella ekonomiska förhållandena. Däremot kan man säga att man redan gjort en mera exakt bedömning av inkomsten än som normalt sker när man använder en framtida beräknad'inkomst. Bl. a. har man gjort en be- dömning av vilka avdrag som får beaktas.

Rent principiellt skulle man kunna göra gällande att en motsvarande be- dömning av vilka avdrag som får göras bör ske på grundval av en aktuellare inkomst. Det skulle dock bli mycket komplicerat och man skulle riskera att få ytterligare ett taxeringsförfarande. Man måste därför använda vissa schablonberäkningar om man anser att avdrag skall få göras från ett in— komstunderlag som inte bygger på den taxerade inkomsten. Ett särskilt problem är om de avdrag man anser sig kunna acceptera skall göras från inkomstunderlagen för både inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprö- vade bidrag. Först diskuteras här vilka avdrag som över huvud taget kan bli aktuella och sedan tas upp i vad mån avdragen skall avse båda typerna av inkomstunderlag.

När det gäller anställda kan man använda sig av ett schablonavdrag för kostnader som har samband med inkomstens förvärvande. Ett schablonavdrag som är lika för alla anställda bidrar visserligen inte till ökad rättvisa mellan olika anställda men väl mellan anställda och egna företagare. Det senare gäller under förutsättning att inkomstberäkningen för egna företagare sker med utgångspunkt i nettointäkten av rörelsen eller jordbruket.

Skall man beakta även andra avdrag än sådana som har att göra med inkomstens förvärvande blir det mera komplicerat. [ ett par situationer kan man dock tänka sig att avdrag får göras. Det gäller dels avdrag för un- derhållsbidrag, dels underskottsavdrag. Andra avdrag, t. ex. för försäkrings- premier eller periodiska understöd, torde inte ha lika stor ekonomisk be- tydelse. Det skulle vidare bli alltför betungande ur administrativ synpunkt om alla tänkbara avdrag skulle beaktas.

Att utge underhållsbidrag är ofta ekonomiskt betungande för den under- hållsskyldige och påverkar därför i hög grad hans ekonomiska bärkraft. I samband med taxeringen medges avdrag med högst 3000 kr per år och barn. Inom de bidragsformer där inkomstunderlaget bygger på den taxerade inkomsten beaktas således underhållsbidrag upp till den nämnda gränsen. Det är därför rimligt att underhållsbidrag beaktas i motsvarande mån om man som inkomstunderlag använder en framtida beräknad inkomst.

I de fall då den taxerade inkomsten bildar inkomstunderlag påverkas un— derlaget också av de underskottsavdrag som finns. Sådana avdrag får dock f. n. inte överstiga 4 000 kr. För att inte försämra möjligheterna för framför allt villaägare med måttliga ränteavdrag att få bostadsbidrag och andra in-

komstprövade bidrag bör en sådan avdragsmöjlighet finnas.

Ytterligare en fråga kan det finnas "anledning att ta upp i detta sam- manhang. Riksrevisionsverket har i sin revisionsrapport om bostadsbidragen påpekat att fördelningen av hushållsinkomsten mellan två makar har väsentlig betydelse för hushållets ekonomiska bärkraft men att ingen hänsyn tas till detta vid beräkning av bostadsbidrag. På grund av progressiviteten i skat- tesystemet får det hushåll där enbart ena maken har inkomst en sämre ekonomisk bärkraft än det hushåll där båda makarna har inkomst, om brutto- inkomsten är densamma i de båda hushållen. Detta är en följd av att sam- beskattningen avskaffades beträffande arbetsinkomster i början av 1970- talet.

Ett sätt att komma ifrån detta problem är att man innan inkomstunderlaget fastställs gör avdrag för den beräknade skatten på bruttoinkomsten, dvs. ett slags preliminärskatteavdrag. För att inte i stället skapa orättvisor för barnfamiljer där båda förvärvsarbetar och har kostnader för barntillsyn borde då också avdrag få göras för barntillsynskostnader. Det är emellertid tvek- samt om man inom bidragssystemet på detta sätt bör neutralisera beskatt- ningens effekter.

När det sedan gäller frågan om de nyss nämnda avdragen skall göras från underlagen för både inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag är den naturliga utgångspunkten att avdragen bara bör avse de in- komstprövade bidragen. En sådan lösning överensstämmer bäst med vad som gäller f. 11. Att t. ex. göra skatteavdrag innan man bestämmer SGI skulle vara ologiskt mot bakgrund av det system med beskattad sjukpenning som vi numera har.

Det nu förda resonemanget om avdrag visar att det ingalunda är självklart att förvärvsinkomsten i sin helhet kan bestämmas till samma belopp för inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag och utgöra en gemensam del av ett enhetligt inkomstbegrepp. Utgångspunkten för be- räkningen är dock gemensam och eventuella skillnader består i om vissa avdrag skall få göras eller inte. Önskvärdheten av att skapa ett inkomstbe- grepp som så långt möjligt är gemensamt för de flesta bidragsformer eller för de olika grenarna av en allmän socialförsäkring får vägas mot behovet av att ha ett inkomstbegrepp som är väl avpassat för olika situationer men som då också blir mera svåradministrerat.

De socialpolitiska bidragen och inkomstbegreppen

I fråga om de socialpolitiska bidragen och inkomstbegreppen finns flera problem att diskutera. Även här finns som tidigare har nämnts en markant skillnad mellan inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag. Vanligtvis ingår inte sociala förmåner i inkomstunderlagen för de inkomstre- laterade ersättningarna, medan detta däremot är fallet vad gäller inkomstprö- vade bidrag. Ett undantag från denna huvudregel är dock den pensions- grundande inkomsten. I denna ingår nämligen sådana sociala förmåner, som helt eller delvis är att anse som ersättning för inkomstbortfall. Några förändringar som gäller den pensionsgrundande inkomsten är inte avsedda. I fortsättningen behandlas därför bara inkomstprövade bidrag. I detta avsnitt behandlas endast dels vilka sociala förmåner som f.n. ingår i olika in-

komstbegrepp, dels vilka sådana förmåner som kan tänkas ingå i ett enhetligt inkomstbegrepp. Även frågan om huruvida underhållsbidrag skall ingå tas upp. Längre fram behandlas sedan i vad mån detta inkomstbegrepp kan användas inom en allmän socialförsäkring resp. inom nuvarande bidrags- former för att bestämma t. ex. om rätt till inkomstprövade bidrag föreligger.

Vilka sociala förmåner som ingår i inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag varierar f. n. något från förmån till förmån. För de inkomstbegrepp som bygger på den taxerade inkomsten, t. ex. inkomstunderlaget för bo- stadsbidragen, blir det automatiskt så att endast de sociala förmåner som är skattepliktiga inräknas i underlaget. Även i övrigt är det ganska vanligt att de sociala förmåner som inte är skattepliktiga inte heller inräknas i in- komstunderlaget. Flera undantag härifrån finns dock. Så skall t.ex. i in- komstunderlaget för hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg inte in- räknas det skattepliktiga utbildningsbidraget enligt arbetsmarknadskungö- relsen. I stället påverkar hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg stor- leken av utbildningsbidraget. Som exempel på ett skattefritt bidrag som påverkar inkomstunderlaget kan nämnas bidragsförskott, som skall inräknas i inkomstunderlaget för familjebidrag.

Den författningsmässiga regleringen av vilka sociala förmåner som skall ingå i ett visst inkomstunderlag är inte heller enhetlig. Tekniken är i all- mänhet den att de sociala förmåner som inte skall inräknas i inkomstun- derlaget räknas upp i författningstexten. Ibland kompletteras uppräkningen i anvisningar från en tillsynsmyndighet. Så är fallet beträffande t. ex. in- komstbegreppet enligt lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer. Det händer också att man i författningstexten i stället räknar upp de förmåner som skall inräknas.

En fråga som i viss mån hänger samman med behandlingen av de sociala förmånerna är om underhållsbidrag skall inräknas i inkomstunderlagen för de inkomstprövade bidragen. I de flesta fall läggs underhållsbidrag inte till inkomsten.

Vid beräkning av årsinkomst för kommunalt bostadstillägg får dock av- drag från den beräknade inkomsten göras för erlagt underhållsbidrag till barn eller f. d. make. Underhåll från f. d. make tas vidare upp som inkomst. Underhållsbidrag inräknas däremot inte i inkomstunderlaget för bostadsbi- drag till barnfamiljer m.m. Detsamma gäller bidragsförskott.

Riksrevisionsverket har i sin revisionsrapport om bostadsbidragen anfört att dessa genomgående bidrar till att ensamstående med barn erhåller en högre ekonomisk standard än motsvarande hushåll med två makar och samma barnantal och inkomst. En orsak till detta är enligt rapporten att underhållsbidrag och bidragsförskott inte inräknas i inkomstunderlaget.

Frågan om vilka sociala förmåner m. ni. som skall ingå i ett inkomstun- derlag är tämligen komplicerad. Betydligt större enhetlighet än f.n. bör dock kunna uppnås. Man kan här tänka sig olika alternativ. I de alternativ som nämns nedan avses sociala förmåner till samtliga de personer, således även barnen, som finns med i den hushållsgemenskap som är utgångspunkt för beräkningen av de inkomstprövade bidragen. Först behandlas vilka för- måner inom nuvarande bidragssystem som kan tänkas ingå.

Ett alternativ är att endast de sociala förmåner som är skattepliktiga skall tas med. Detta förutsätter dock att likartade bidrag behandlas på samma

sätt i beskattningshänseende. Så är inte alltid fallet. Bl. a. är barnpension skattepliktig men bidragsförskott skattefritt.

Ett annat alternativ är att låta alla bidrag som inte är ersättning för direkta merutgifter ingå i inkomstunderlaget. Endast ersättningar till handikappade, resekostnadsersättningar o.d. skulle således lämnas utanför. Detta skulle dock innebära t. ex. att ett inkomstprövat bidrag skulle inräknas i underlaget vid prövningen av rätt till ett annat. En sådan lösning förefaller därför inte lämplig och skulle också bli mycket svår att administrera.

Ett tredje och kanske bättre alternativ är följande. I inkomstunderlaget inräknas inkomstrelaterade ersättningar av viss varaktighet (även eventuella garantibelopp), pensionsförmåner (dock ej handikappersättning, vårdbidrag och kommunalt bostadstillägg), bidragsförskott och underhållsbidrag. Där- emot inräknas inte merkostnadsersättningar, inkomstprövade bidrag, vissa generella grundbidrag som barnbidrag och studiebidrag eller återbetalnings- pliktiga studiemedel.

Vårdbidragen utgör en komplikation, eftersom de dels utgör en kom- pensation för det arbete som omvårdnaden om barnet medför och dels skall täcka merkostnader på grund av handikappet. Den principiellt riktigaste lösningen skulle därför vara att den del av vårdbidraget som är ersättning för arbete räknas in i inkomstunderlaget. Denna del brukar uppskattas till 60 %. En lösning enligt dessa principer blir dock ganska komplicerad. I väntan på att vårdbidraget renodlas till sin funktion bör man därför inte alls räkna in detta i inkomstunderlaget.

Barnbidrag och studiebidrag skall enligt det förordade alternativet inte inräknas i inkomstunderlaget. Det beror på att dessa bidrag utges generellt till alla barn, resp. alla ungdomar som studerar. De återbetalningspliktiga studiemedlen tas inte heller med därför att det här är fråga om ett lån som normalt skall återbetalas.

Enligt det sista alternativet ingår underhållsbidrag och bidragsförskott i in- komstunderlaget. Detta är en förändring i jämförelse med vissa av de nu- varande inkomstunderlagen, t. ex. bostadsbidrag. Vi anser det naturligt att låta både bidragsförskott och underhållsbidrag ingå i inkomstunderlaget, eftersom det här är fråga om ersättning för att en av barnets föräldrar eller båda inte längre bidrar till hushållets ekonomi genom sin inkomst. Om föräldern fortfarande hade bidragit med sin inkomst skulle ju denna ha medräknats. Genom detta förslag minskas den skillnad i ekonomisk bärkraft mellan en- och tvåförälderfamiljer som riksrevisionsverket har på- talat i sin rapport.

Det bör i detta sammanhang påpekas att ju fler sociala förmåner som skall inräknas i inkomstunderlaget, desto mera komplicerat kan detta bli. Det gäller kanske framför allt om samtliga medlemmar i en ekonomisk hushållsgemenskap skall räknas med. Å andra sidan blir naturligtvis in- komstprövningen rättvisare om man beaktar allt som påverkar den eko- nomiska bärkraften. Dessa två faktorer måste därför vägas mot varandra. Generellt kan sägas att sociala förmåner bör medräknas endast om de har en viss varaktighet. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.5.2.

I det föregående har redovisats vilka sociala förmåner i nuvarande bi- dragssystem som skall ingå i ett enhetligt inkomstbegrepp. Vid en sam- ordning till en allmän socialförsäkring uppkommer frågan vilka förmåner

från en sådan försäkring som skall inräknas i inkomstunderlaget för de inkomstprövade delarna av försäkringen. Eftersom förmånerna enligt en allmän socialförsäkring förutsätts bli betydligt mer renodlade än motsva- rande förmåner är i dag bör problemen bli mindre. Om man utgår från alternativ 3 bör de delar av den allmänna socialförsäkringen som skall räknas in i underlaget vara förmåner från inkomstförsäkringen av viss varaktighet, kompletterande barnbidrag samt därutöver underhållsbidrag.

Förmögenheten och inkomstbegreppen Även när det gäller förmögenhetens inverkan på inkomstunderlaget finns motsvarande skillnader mellan inkomstrelaterade ersättningar och in- komstprövade bidrag som har redovisats tidigare. I fråga om de inkomstre- laterade ersättningarna beaktar man aldrig förmögenheten, medan denna normalt beaktas i fråga om de inkomstprövade bidragen. Här måste man också skilja på två saker, nämligen om en faktisk eller beräknad avkastning av förmögenheten skall räknas som inkomst och om därutöver viss del av själva förmögenheten skall läggas till inkomsten.

I fråga om de inkomstunderlag som bygger på den taxerade inkomsten blir det automatiskt så att skattepliktig avkastning av förmögenhet räknas som inkomst. När det gäller t. ex. inkomstunderlaget för hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg finns däremot i anvisningar från riksförsäkrings- verket utförliga regler om hur avkastningen av olika typer av tillgångar skall påverka inkomstunderlaget.

Utöver en faktisk eller beräknad avkastning läggs i allmänhet en del av förmögenheten över vissa belopp till inkomsten. Något sådant tillägg görs dock inte i fråga om familjebidragen. I övrigt finns skillnader både vad gäller hur stor del av förmögenhet över viss gräns som skall läggas till inkomsten och var denna gräns skall dras. Skillnaden mellan kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och övriga bostadsbidrag är kanske mest anmärkningsvärd. När det gäller kommunalt bostadstillägg skall 10 % av förmögenhet över 75000 kr för ensamstående och 120000 kr för makar läggas till inkomsten. I fråga om övriga bostadsbidrag är tillägget 20 % av ensamståendes eller makars sammanlagda förmögenhet över 75 000 kr. Här finns således skillnader dels i fråga om den procentandel av förmögenheten som skall läggas till inkomsten, dels i fråga om förmögenhetsgränsen för makar. För det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpen gäller samma procentandel och samma förmögenhetsgräns som för bostadsbidragen, men här avser förmögenhetsgränsen båda föräldrarnas och den studerandes sam- manlagda förmögenhet.

Liksom hittills skall förmögenheten inte påverka inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar.

För de inkomstprövade bidragens del kan man i fråga om förmögenhetens inverkan på inkomstunderlaget tänka sig att en schablonregel införs vad gäller avkastningen av förmögenheten. I den mån den verkliga avkastningen är känd och är rimlig bör dock denna användas. Enhetliga bestämmelser bör också finnas beträffande hur stor del av förmögenheten över en viss gräns som skall läggas till inkomsten. Detsamma gäller frågan om hur makes förmögenhet skall beaktas. I stället för i kronor fastställda förmögenhets- gränser kan förmögenheten anges i relation till basbeloppet.

11.4.2. Hur skall inkomstunderlaget fastställas?

F. n. finns stora skillnader mellan olika bidragsformer när det gäller sättet för beräkning av ett inkomstunderlag. I vissa fall lämnar den enskilde i förväg uppgift om sin inkomst utan att någon aktuell bidragssituation fö- religger. Sedan inkomstunderlaget fastställts av den beslutande myndigheten registreras detta på data. Så är fallet i fråga om SGI. När sedan ett sjukfall inträffar använder man SGI för att beräkna Sjukpenningen.

I andra fall använder man ett inkomstunderlag som redan finns registrerat på data för ett annat ändamål. Så använder man t. ex. SGI för att beräkna föräldrapenning och dagpenning till värnpliktiga m. fl. Vidare används den taxerade inkomsten som underlag för att besluta om rätt till bostadsbidrag.

Ett tredje sätt är att bestämma inkomstunderlaget först när det blir aktuellt att utge bidrag. Så sker f.n. i fråga om familjebidrag. Också enligt ALF- utredningens förslag till en allmän arbetslöshetsförsäkring skall ersättnings- underlaget fastställas för varje ersättningstillfälle. Den enskildes uppgifter skall då styrkas genom arbetsgivarintyg e. d.

En fråga som är mycket viktig för hur stora de inkomster blir som skall inräknas i inkomstunderlaget men också för beräkningssättet är om in- komsten avser förfluten, kommande eller aktuell tid. De skillnader som här finns mellan olika bidragsformer är ofta traditionellt betingade och fyller knappast någon praktisk funktion.

Beträffande de flesta inkomstbegrepp är det självfallet av intresse att man får en så aktuell bild som möjligt av bidragstagarens ekonomiska förhål- landen. Som i så många andra sammanhang utgör dock den pensionsgrun- dande inkomsten inom ATP-systemet ett undantag. Här bygger man inte beräkningen av förmåner på ett aktuellt inkomstunderlag utan på den genomsnittliga inkomsten under ett antal år av den försäkrades aktiva tid. Detta kan utan överdrift sägas vara en av grundstenarna för ATP-systemet. Den pensionsgrundande inkomsten lämnas därför även här utanför reso- nemanget.

Skillnaden mellan ett inkomstbegrepp som bygger på aktuell inkomst, t. ex. ALF-utredningens förslag i fråga om arbetslöshetsförsäkringen, och ett som bygger på en framtida beräknad inkomst, t. ex. SGI, är i praktiken inte så stor som det ibland kan förefalla. Den som skall uppge sin beräknade framtida inkomst måste ju i allmänhet utgå från den inkomst han har när uppgiften lämnas. Kommande förändringar är ofta okända eller osäkra. När man skall beräkna ett inkomstunderlag enligt ALF-utredningens modell, kan man å andra sidan inte bara se till den inkomst som den försäkrade hade dagarna innan han blev arbetslös. Det kan t. ex. vara så att inkomsten då var onormalt hög eller onormalt låg. När man beräknar inkomstunderlaget måste man därför även i detta fall se till vilken inkomst den försäkrade har under en något längre tidsperiod.

Av större praktisk betydelse både för den enskilde och myndigheten är om inkomstunderlaget skall registreras i förväg eller bestämmas först när det blir aktuellt med ersättning. Båda dessa tillvägagångssätt har såväl för- delar som nackdelar.

Om man i förväg registrerar inkomstunderlaget blir det självfallet enkelt för den beslutande myndigheten att beräkna det bidrag som skall utges när väl en bidragssituation uppstår. Den enskilde vet i förväg hur stor er-

sättning han kan få. Vidare kan han snabbt få sin ersättning, och han behöver normalt lämna uppgift om sin inkomst bara t. ex. en gång per år och inte varje gång som det blir aktuellt med bidrag. Om samma inkomstunderlag kan användas för alla eller de flesta bidragsgrenar blir enkelheten ännu mer påtaglig.

En registrering i förväg är emellertid också förenad med nackdelar. Om man använder ett inkomstunderlag som fastställts för ett annat ändamål, t. ex. den taxerade inkomsten, är visserligen inkomstunderlaget noggrannt beräknat men ofta inte längre aktuellt. Grundar man registreringen på en framtida beräknad inkomst kommer svårigheterna att beräkna denna in- komst in i bilden. Denna svårighet blir framför allt påtaglig för egna fö- retagare, som ofta kan ha problem med att beräkna sin framtida inkomst. Även för arbetstagare med varierande inkomstförhållanden kan det bli svå- righeter. Särskilda problem finns för säsong- och deltidsarbetande.

Om man bestämmer inkomstunderlaget först när det blir aktuellt med er- sättning blir det inga svårigheter att få fram ett aktuellt inkomstunderlag. Å andra sidan är det inte säkert att den inkomst någon hade dagarna innan ersättningsfrågan aktualiserades är den bästa utgångspunkten för inkomstun- derlaget, i varje fall inte om det blir fråga om en lång ersättningsperiod. Som tidigare har nämnts måste man därför se till inkomsten under en något längre tidsperiod. För personer som mycket sällan ansöker om ersättning är denna metod att föredra; i motsatt fall leder den till ökat uppgiftslämnande.

Av betydelse för bedömningen av om registrering skall ske i förväg eller inte är därför framför allt dels antalet ärenden inom en viss bidragsgren, dels hur högt kraven på en snabb handläggning bör ställas. En beräkning av ersättningsunderlaget för varje ersättningstillfälle kräver en snabb ad- ministration eller längre väntetider för den försäkrade. Ett sätt att avlasta försäkringsadministrationen är att — såsom har nämnts som alternativ i di- rektiven till den nya sjukpenningutredningen — arbetsgivaren betalar sjuklön e. (1. under början av ersättningsperioden.

Antalet ärenden är inom många bidragsgrenar mycket stort. Det är viktigt att ärendena handläggs snabbt. Det torde därför vara svårt att med nuvarande ersättningsregler och nuvarande ärendemängd helt lita till ett system där inkomstunderlaget fastställs först när det blir aktuellt med ersättning. Vi anser därför att någon form av registrering i förväg bör finnas.

11.4.3. Enkelhet, rättvisa och integritet

Ett inkomstbegrepp som är gemensamt för alla eller de flesta områden kan göras enkelt och överskådligt. Det blir lätt för den enskilde att överblicka och det blir enkelt att administrera. Detta gäller framför allt om inkomstun- derlaget registreras i förväg. Eftersom en del av beslutsunderlaget då redan finns tillgängligt, nämligen uppgifter om de ekonomiska förhållandena, bör bidragsbesluten kunna fattas snabbare än om hela beslutsunderlaget måste tas fram i varje ärende. Enklast blir det om man i ett register har uppgifter för så många olika bidrag som möjligt.

Integritetsfrågor i samband med registrering på data väcker ofta stor upp- märksamhet i den allmänna debatten. Skillnaderna ur integritetssynpunkt i förhållande till nuläget blir dock närmast att uppgifter om inkomster, som

nu ofta finns i olika myndigheters register, kommer att samlas i ett enda dataregister. Där är därför inte fråga om att registrera uppgifter som f. n. inte alls finns på data.

Man brukar ofta göra gällande att ju större informationsmängd som samlas på ett enda ställe och ju fler som har tillgång till uppgifterna, desto större blir riskerna för integritetskränkningar. Det är dock inte självklart att det innebär större risker ur integritetssynpunkt att samla en stor informations- mängd i ett register hos en myndighet än att ha flera mindre register hos olika myndigheter. Systemens utformning och spärrar av olika slag, t. ex. snäva regler för tjänstemännens tillgång till uppgifter ur registret, kan ha minst lika stor betydelse som mängden information. Det kan t.ex. i ett samlat register finnas en klar åtskillnad mellan de uppgifter som enbart behövs för att bestämma inkomstprövade bidrag och andra uppgifter. Den tjänsteman som har till uppgift att besluta om sjukpenning behöver således inte ha möjlighet att från dataregistret ta fram uppgifter om t. ex. förmö- genhet som bara är intressanta när beslut skall fattas om inkomstprövade bidrag.

Mycket viktigt är att den som lämnar uppgifterna får kännedom om vad dessa skall användas till. Det måste alltså klart framgå av den blankett som den enskilde fyller i för vilka bidrag som de lämnade uppgifterna skall användas. I den mån kontroll kommer att ske mot andra register måste detta också framgå av blanketten.

Mot den nackdel som det kan innebära att ha flera uppgifter samlade i ett register bör ställas den påtagliga fördelen att den enskilde då befrias från att i varje ärende som blir aktuellt lämna uppgifter om sig själv. Att ständigt behöva lämna ut uppgifter om sina ekonomiska förhållanden kan också vara besvärande ur integritetssynpunkt. En förutsättning för att den enskilde skall slippa göra detta är emellertid att uppgifterna i registret från början är så korrekta som möjligt.

För att åstadkomma detta krävs att den enskilde vid ett och samma tillfälle lämpligen en gång per år lämnar ganska många uppgifter. Detta är kanske ett av de största problemen med ett samordnat inkomstbegrepp med den utformning som här har skisserats. En nödvändig förutsättning för ett samlat uppgiftslämnande måste därför vara att uppgiftslämnandet förenklas i största möjliga utsträckning genom att blanketterna görs enkla, bl. a. på det sättet att många uppgifter är förtryckta. Uppgiftslämnaren be- höver då i många fall bara markera om den förtryckta uppgiften är riktig eller inte.

Det samlade uppgiftslämnandet innebär dock inte att några nya uppgifter måste lämnas, utan det ersätter uppgifter som nu lämnas vid flera olika tillfällen. Redan nu lämnar ju alla uppgift om sin inkomst i samband med registreringen av SGI. Det bör noteras att den som har så god ekonomi att inkomstprövade bidrag inte kan komma i fråga naturligtvis inte skall behöva lämna uppgift om andra ekonomiska förhållanden än förvärvsin- komsten. Andra uppgifter än sådana som är nödvändiga för att bestämma en viss ersättning skall inte behöva lämnas. I detta fall innebär det samlade uppgiftslämnandet inte att fler uppgifter än f.n. behöver lämnas vid ett och samma tillfälle. Skulle ekonomin försämras under året måste det där- emot, liksom i andra fall då förhållandena ändras, finnas möjlighet att i

efterhand lämna erforderliga uppgifter och ansöka om ett inkomstprövat bidrag.

Ett tänkt exempel skall här ges på de uppgifter som en normalfamilj idag kan behöva lämna under ett år. Familjen består av två förvärvsarbetande makar och tre barn, 5, 10, 16 år gamla. Familjens inkomst ligger på ca 60000 kr brutto. En av makarna arbetar deltid.

Kring årsskiftet lämnar båda makarna uppgift om sin beräknade årsin- komst till försäkringskassan.

Under våren blir mannen arbetslös. Han är arbetslöshetsförsäkrad och måste då till sin arbetslöshetskassa lämna uppgift om sin aktuella inkomst och styrka detta med ett arbetsgivarintyg.

Vid höstterminens början skall äldsta barnet påbörja gymnasiestudier. Ansökan om studiehjälp, bl. a. inkomstprövat tillägg, ges in till kommunens skolstyrelse. I ansökan lämnas uppgift om bl. a. antalet barn, båda föräld- rarnas och den studerandes senaste taxerade inkomst, väsentliga förändringar i inkomsten sedan senaste taxering, underskottsavdrag över 4 000 kr samt föräldrarnas och den studerandes sammanlagda förmögenhet över 75 000 kr.

Yngsta barnet vistas på daghem och för att bestämma daghemsavgiften måste föräldrarna till kommunens socialförvaltning lämna uppgift om års- inkomst, sociala förmåner och förmögenhet.

Under hösten ansöker familjen om bostadsbidrag hos kommunens för- medlingsorgan. I denna ansökan lämnas i stort sett samma uppgifter som i den tidigare nämnda ansökan om inkomstprövat tillägg.

Utöver självdeklarationen måste den här beskrivna familjen lämna upp- gifter om sin ekonomi vid fem olika tillfällen. Att så sker är tämligen normalt. Det finns fall då uppgifter måste lämnas i ännu fler situationer.

11.4.4 Slutsatser m. m.

Att bidragssystemet har olika inkomstbegrepp med skiftande utformning är enligt vår mening helt oacceptabelt. De olika inkomstbegrepp som f. 11. finns har dock alla både fördelar och nackdelar. Det helt idealiska inkomstbe- greppet lär inte gå att konstruera. Ett sådant skall ge en rättvis och korrekt bild av den enskildes ekonomiska förhållanden, den enskilde skall inte be- höva lämna alltför många uppgifter och hans integritet får inte kränkas. Vidare skall inkomstbegreppet vara lätt att administrera.

De krav man ställer på ett inkomstbegrepp är således delvis oförenliga. Man får t. ex. inte en rättvis bild av den enskildes ekonomiska förhållanden om inte ganska många uppgifter lämnas och täta kontroller görs. Detta kräver en relativt stor administration och även vissa insatser från den en- skildes sida. En lämplig avvägning mellan olika för- och nackdelar måste således göras.

För att belysa de skillnader i inkomstunderlag som följer av inkomstbe- greppens skiftande utformning har vi i samarbete med riksförsäkringsverket gjort en undersökning, där de försäkrades SGI har jämförts med den taxerade inkomsten. Undersökningen visar att det för många försäkrade finns ganska stora skillnader mellan SGI och taxerad inkomst. Någon fullständig sam- manställning av resultatet eller någon utvärdering av orsakerna till skill-

naderna har dock ännu inte gjorts.

Det finns i detta sammanhang anledning att nämna något om den sam- körning som under våren 1979 har gjorts mellan SGI och inkomstunderlaget för bostadsbidrag. Samkörningen har gått till så att man i normalfallet har räknat upp den taxerade inkomst som bostadsbidraget har beräknats på till bruttoinkomst och ökat den med 20000 kr, dvs. den inkomstökning som skall föranleda att en annan bidragsgrundande inkomst än den taxerade inkomsten skall beräknas. Detta belopp har sedan jämförts med SGI. Endast skillnader på över 21 000 kr har normalt gett utslag. Sådana fall då bidrags- tagaren har passerat övre gränsen för att över huvud taget få bostadsbidrag har också registrerats. Detsamma gäller dem som har fått bidraget baserat på en beräknad inkomst. I ca en sjättedel av de kontrollerade fallen har det visat sig att skillnaden mellan SGI och det inkomstunderlag som bo- stadsbidraget hade baserats på var så stor att det föranledde en särskild utredning och kontakt med bidragstagaren. De skillnader som har noterats beror dock delvis på inkomstunderlagens olika konstruktion. Man kan så- ledes inte utan vidare påstå att för högt bostadsbidrag har utgetts i samtliga fall. Någon utvärdering av orsakerna till de noterade skillnaderna har dock ännu inte gjorts. Bostadsstyrelsen har emellertid i uppdrag att redovisa en utvärdering senast den I juni 1980.

Olikheterna mellan SGI och taxerad inkomst har kommit till ett klart uttryck genom de båda undersökningar som har nämnts här. Även om resultaten ännu inte har utvärderats, kan man dock konstatera att de tydligt visar nackdelarna med att använda två så olika inkomstbegrepp inom bi- dragssystemet.

Vi är medvetna om att det finns nackdelar med ett inkomstbegrepp som i likhet med SGI bygger på en framtida beräknad inkomst. Ett sådant in- komstbegrepp kan aldrig bli helt exakt. Nackdelarna med att använda den taxerade inkomsten i bidragssammanhang anser vi dock vara ännu större, bl. a. med tanke på att man då inte använder ett aktuellt inkomstbegrepp. Att bygga beräkningen av ett bidrag på att aktuella uppgifter om ekonomiska förhållanden skall lämnas i varje enskilt ärende medför också nackdelar. Bl.a. blir det tungrott att administrera. Den största nackdelen är dock att många enskilda måste lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden vid flera tillfällen.

Vi förordar därför ett enhetligt inkomstbegrepp, byggt på en framtida beräknad inkomst som registreras i förväg. Utgångspunkten bör dock vara den aktuella inkomsten när uppgiften lämnas.

Skapas ett inkomstunderlag, som bygger på en framtida beräknad inkomst

och är gemensamt för flera bidragsformer, blir det mycket viktigt att rik- . tigheten av underlaget följs upp på ett effektivt sätt. Det kan ske genom att inkomstuppgifter oftare än f.n. begärs från de försäkrade eller genom att kontroll görs hos arbetsgivaren i ökad utsträckning.

Resonemanget i de tidigare avsnitten visar att man även i fortsättningen måste skilja mellan inkomstbegreppen för inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag. Det gäller även inkomstbegreppet i en allmän socialförsäkring. I underlaget för inkomstrelaterade ersättningar bör, som tidigare har sagts, enbart förvärvsinkomster ingå medan underlaget för in- komstprövade bidrag bör innefatta alla inkomster samt därutöver också vissa socialpolitiska bidrag och del av förmögenhet.

Förvärvsinkomsten, som är den mest betydelsefulla delen av inkomstun- derlaget för både inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag, skulle dock bli gemensam för båda kategorierna av bidrag. En intressant fråga är vilken effekt detta får på tillförlitligheten av inkomstbegreppet. För den som lämnar uppgiften bör det då finnas anledning att undvika överdrifter åt någotdera hållet. En anmäld inkomständring slår t. ex. igenom beträffande både inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag. Enligt vår mening skulle därför ett inkomstunderlag som är gemensamt för båda dessa kategorier bli mer tillförlitligt än ett som bara avser den ena kategorin. Den risk för spekulation i t. ex. låg sjukpenning och högt bostadsbidrag som ett gemensamt inkomstbegrepp undantagsvis skulle kunna innebära är enligt vår mening mindre än de spekulationsmöjligheter som f. n. finns och som består i att man anmäler olika inkomster för olika bidragsformer.

Det enhetliga inkomstbegrepp som vi föreslår här är naturligtvis i första hand avsett för det socialpolitiska bidragssystemet, både det nuvarande och en allmän socialförsäkring. Som nämndes i inledningen till detta kapitel använder man inkomstunderlag även inom kommunerna för att bestämma avgifter av olika slag. Inget hindrar att ett enhetligt inkomstunderlag inom bidragssystemet i en framtid kan komma att användas eller i vart fall bli vägledande när avgifter inom kommunerna skall bestämmas. Det är i så fall inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag som bör användas.

11.5. Ett enhetligare inkomstbegrepp

I detta avsnitt skisseras huvuddragen i utformningen av inkomstbegreppet för inkomstrelaterade ersättningar och inkomsprövade bidrag var för sig.

Åtskilliga detaljer, som avser innehållet i inkomstunderlaget eller admi- nistrativa rutiner i samband med att underlaget fastställs, tas dock inte upp i den följande framställningen. Det är sådant som brukar lösas i ad- ministrativ ordning.

Vid sidan av dessa båda kategorier av inkomstunderlag ligger den pen- sionsgrundande inkomsten inom ATP-systemet. Att anpassa denna till öv- riga inkomstunderlag skulle innebära en förändring av grunden för hela ATP-systemet. Även i en allmän socialförsäkring bör därför underlaget för ATP-beräkningen anknyta till den taxerade inkomsten. Den pensionsgrun- dande inkomsten berörs därför inte av skissen till ett enhetligare inkomstbe- grepp.

11.5.1. Inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar

Underlaget utgörs av den beräknade förvärvsinkomsten ett år framöver. För en arbetstagare bör utgångspunkten vara den aktuella månadsinkomsten, dvs. den månadsinkomst som den försäkrade har när han lämnar uppgiften. Detta gäller dock bara under förutsättning att det är fråga om en för ar- betstagaren normal månadsinkomst. Är så fallet och är inga förändringar kända blir då underlaget den aktuella månadsinkomsten (brutto) multipli- cerad med tolv. Skulle däremot denna vara onormalt hög eller onormalt låg bör ett genomsnitt uppges. Tillfälliga inkomster som inte beräknas åter-

komma tas inte med.

Kända förändringar i inkomsten under det kommande året bör anges i den inkomstuppgift som lämnas. Är förändringen av större omfattning, bör inkomstunderlaget fastställas för tiden fram till förändringen och därefter höjas eller sänkas utan att den enskilde behöver lämna någon ny inkomstupp- gift.

Vad som sagts ovan gäller den som har en tämligen regelbunden an— ställningsinkomst året om. Särskilda problem att fastställa inkomstunder- laget finns dock beträffande vissa kategorier. Det gäller t. ex. personer som är arbetslösa, sjuka eller genomgår utbildning när uppgiften lämnas eller blir det senare under den tid som inkomstunderlaget normalt skall gälla. Man måste i dessa fall ta ställning till om och hur länge den tidigare förvärvs- inkomsten skall vara utgångspunkt för inkomstunderlaget. Mestadels torde det under här aktuella arbetsuppehåll bli fråga om sänkningar av den faktiska inkomsten, men också höjningar kan förekomma, t. ex. när någon som har låg eller ingen inkomst genomgår arbetsmarknadsutbildning och får det för- hållandevis höga grundbelopp som utges i samband med sådan utbildning.

Sociala förmåner ingår som tidigare har sagts inte i SGI. Däremot kan t. ex. utbildningsbidrag utges även under sjukdom. Vidare finns f.n. åt- skilliga regler om hur snart SGI skall omräknas i samband med inkomständ- ringar. Vissa regler härom finns i AFL, medan andra har utbildats i praxis och sedan tagits in i anvisningar från riksförsäkringsverket. Generellt gäller att ändringar som påverkar inkomstförhållandena under högst sex månader inte skall föranleda omräkning av SGI. För andra inkomstförändringar gäller olika regler beroende på anledningen till förändringen. Genomgår någon arbetsmarknadsutbildning eller är tjänstledig för studier inom det egna yr- kesområdet är t. ex. SGI vilande så länge studierna pågår. För andra former av studier finns andra regler.

Vi avser inte att här i detalj gå in på dessa frågor, eftersom det delvis är sådant som måste lösas genom tillämpningsföreskrifter eller i praxis. Vida- re ingår frågor av detta slag i sjukpenningkommitténs arbetsuppgifter. Vi vill endast påpeka att det måste finnas möjlighet att få behålla ett inkomstun- derlag, som grundas på förvärvsinkomst, under arbetsuppehåll av olika slag. Det är också önskvärt att reglerna görs mera enhetliga än f. n. och att or- sakerna till arbetsuppehållet blir mindre utslagsgivande än de är i dag.

Ett annat problem utgör personer med oregelbundna inkomster. I första hand utgår man från den inkomstuppgift som den försäkrade lämnar. Är denna osäker eller osannolik kan det finnas anledning att göra en jämförelse med vilken taxerad inkomst som vederbörande har haft under t. ex. de senaste tre åren. Ett genomsnitt av denna inkomst jämte schablontillägg som avser avdrag i samband med taxeringen och normala löneökningar kan då anses som inkomstunderlag. Skulle den försäkrade få ett regelbundet arbete och en fast inkomst som avviker från det tidigare fastställda in- komstunderlaget bör naturligtvis ett nytt underlag fastställas.

Svårigheter uppstår också när det gäller att fastställa inkomstunderlaget för deltids- och delårsanställda och att över huvud taget finna rättvisa principer för beräkning av inkomstrelaterade ersättningar för dessa kategorier. Om man slår ut arbetsinkomsten över hela året blir resultatet att personer som arbetar deltid men inte tjänstgör varje dag blir underkompenserade vid från-

varo under arbetsdagar och överkompenserade vid frånvaro under arbetsfri tid.

Problemet för de deltidsarbetande är störst när det gäller ersättning under kortare sjukdomsperioder. Detta är en av de frågor som sjukpenningkom- mittén särskilt skall ta upp. Vi har därför inte anledning att närmare gå in på problemet. Sett enbart ur samordningssynpunkt är det dock önskvärt att inkomstunderlaget beräknas på samma sätt vare sig det avser deltids- arbetande eller andra och att eventuella särlösningar för deltidsarbetande inriktas på beräkningen av ersättningen. Det gäller framför allt om den del av inkomstunderlaget som avser förvärvsinkomsten skall kunna vara gemensam för inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag.

Vid beräkning av egenföretagares inkomst möter speciella problem. In- komsterna varierar ofta år från år, t. ex. beroende på tillfälliga vinster eller förluster. Vidare kan inkomsten innefatta avkastning av rörelsekapitalet och således inte bara påverkas av företagarens egen arbetsinsats. Också kon- junkturpolitiskt betingade bidrag och avdrag av olika slag kan påverka in- komsten. Ett inkomstunderlag som utgörs av den beräknade nettointäkten av rörelsen kan därför i vissa fall ge ett resultat som inte direkt avspeglar den aktuella ekonomiska situationen.

För beräkning av SGI gäller f. n. att inkomst av arbete för egen räkning inte får beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Har en egen företagare under en följd av år taxerats för lägre inkomst än den som en anställd i motsvarande ställning får, skall dock vid beräkning av SGI företagarens inkomst i regel beräknas till det belopp som han normalt har taxerats för.

En regel som anknyter till vilken inkomst en anställd i motsvarande ställning har, t. ex. en ersättare för företagaren, kan övervägas för ett in- komstunderlag som gäller för enbart inkomstrelaterade ersättningar. I fråga om inkomstprövade bidrag är dock en sådan regel mindre lämplig, eftersom det här är behovet med hänsyn till inkomstens faktiska storlek och inte inkomstbortfallet vid t.ex. sjukdom som man behöver bestämma. Även om man bara ser till förvärvsinkomsten kan således ett inkomstunderlag som är gemensamt för inkomstrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag vara svårt att konstruera när det gäller egna företagare.

Skall en framtida beräknad inkomst vara inkomstunderlag också för egna företagare torde det emellertid vara nödvändigt att använda vissa schablon- beräkningar, eftersom det i allmänhet är mer eller mindre omöjligt att göra en exakt uppskattning av den framtida inkomsten. Vad man har att välja mellan år då antingen att utgå från nettointäkten av rörelsen och göra en jämförelse med de senaste årens taxeringar eller att jämföra med vad en anställd i motsvarande ställning har för inkomst. För att undvika otillfreds- ställande resultat i enskilda fall bör det dock finnas möjlighet att göra avsteg från schablonberäkningen. Det gäller oavsett vilken metod man väljer.

När det gäller inkomstunderlaget för egna företagare måste man också uppmärksamma sambandet mellan avgifter och förmåner. F. n. utgår man från taxeringen vid beräkning av egenföretagares sjukförsäkringsavgift och inte från SGI. Avgifter och förmåner kommer således att beräknas på olika underlag inom sjukförsäkringen i den mån man tillåter att SGI avviker från den taxerade inkomsten.

Om sjukförsäkringsavgiften även i fortsättningen kommer att beräknas på grundval av taxeringen synes det därför vara svårt att komma ifrån att man utgår från den beräknade nettointäkten av rörelsen när en egenfö- retagares inkomstunderlag skall bestämmas. Detta innebär visserligen att man gör visst avsteg från principen att endast inkomst som beror på den egna arbetsinsatsen skall påverka inkomstunderlaget. Å andra sidan upp- rätthålls sambandet mellan avgift och förmån. Alternativet är att beräkna inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar efter en jämförelse med anställda i liknande situationer och i gengäld beräkna avgiften med ledning av detta inkomstunderlag. Detta innebär emellertid en betydande komplikation av systemet dels genom den särskilda avgiftsberäkningen, dels genom att ett annat underlag måste fastställas för inkomstprövade bidrag.

De uppgifter som den försäkrade lämnar om sin beräknade inkomst under det kommande året bör, om man utgår från nettointäkten, jämföras med de senaste årens taxerade inkomst. Är avvikelsen stor mellan den uppgivna inkomsten och genomsnittet av t. ex. de senaste tre årens taxerade inkomst bör sistnämnda genomsnitt med vissa schablontillägg i stället bilda in- komstunderlag i den mån den försäkrade inte kan tillfredsställande motivera skillnaden.

Schematiskt uppställt skulle ett enhetligt inkomstunderlag för inkomstre- laterade ersättningar inom en allmän socialförsäkring te sig på följande sätt.

Tabell 11.1 Schematisk uppställning över inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar

Inkomstrelaterade för- Innehållet i in- måner från försäkringen komstunderlaget Sjukpenning Beräknad bruttoinkomst Vårdpenning av anställning Arbetsmarknadspenning och annat Värnpliktspenning förvärvsarbete Vuxenstudiestöd

Deltidspension Arbetsskadeersättning

Fönidspension Ålderspension PGI

Omställningsstöd Den avlidnes PGI/alt.

beräknade bruttoinkomst

11.5.2. Inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag

I inkomstunderlaget skall förutom förvärvsinkomsten också ingå sådana inkomster som inte är att anse som inkomst av arbete, sociala förmåner samt del av kapital.

Förvärvsinkomsten ingår med samma belopp som i inkomstunderlaget för inkomstrelaterade ersättningar. Det är således i första hand bruttoinkomsten som avses, eventuellt efter vissa avdrag. I ett hushåll räknas makarnas (eller de samboendes) inkomster samman. Vid bedömningen av om inkomstprö— vade bidrag till barn och ungdomar skall utges bör även barnets eller den unges inkomst medräknas.

Utgångspunkt för beräkning av kapitalinkomster bör i princip vara det kapital och den räntesats som gäller när uppgiften lämnas. Den räntesats som skall tillämpas kan vara bestämd i förväg med utgångspunkt i den normala räntesats som gäller och finnas angiven på uppgiftsblanketten. Ak- tieutdelning är svårare att beräkna och här kan någon form av schablon- beräkning bli aktuell.

Avkastning av andra tillgångar än kapital, t. ex. annan fastighet, beräknas till den faktiska nettoavkastningen. Är denna svår att bedöma kan scha- blonberäkning ske, t. ex. genom att viss procent av taxeringsvärdet på en hyresfastighet läggs till inkomsten. Sådana schablonberäkningar används f.n. som hjälpregler för att bestämma avkastningen av vissa tillgångar i samband med inkomstberäkningen för kommunalt bostadstillägg till folk- pensionärer.

Inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet, dvs. framför allt realisationsvinster, går knappast att uppskatta i förväg. En möjlighet skulle vara att till den beräknade inkomsten av övriga inkomstslag lägga inkomst av tillfällig för- värvsverksamhet enligt senaste taxering. Inkomsten kommer emellertid då att påverka inkomstunderlaget under fel år, vilket inte är tillfredsställande. Vidare kan man i vissa fall få uppskov med beskattningen av realisations- vinster, vilket innebär att inkomster av detta slag kan komma att påverka rätten till inkomsprövade bidrag flera år efter inkomståret. Svårigheterna att förutse inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet gör att man kan ifrå- gasätta om det är meningsfullt att över huvud taget låta enstaka inkomster av detta slag ingå i inkomstunderlaget. Det kan tilläggas att större rea- lisationsvinster rimligen bör öka förmögenheten och således därigenom på- verka inkomstunderlaget. Vidare bör noteras att återkommande realisations- vinster vid taxeringen kan komma att betraktas som inkomst av rörelse.

Under avsnitt 11.4 har diskuterats lämpligheten av att medge vissa avdrag från bruttoinkomsten. Detta skulle innebära ett i vissa avseenden rättvisare underlag. Å andra sidan blir underlaget svårare att fastställa, eftersom fler faktorer skall beaktas. En avvägning måste därför göras. I den mån avdrag över huvud taget skall medges bör följande avdrag i första hand komma i fråga.

[] Schablonavdrag för inkomstens förvärvande (gäller endast arbetstagare). El Avdrag för underhållsbidrag till barn med högst det belopp som medges vid taxeringen. D Underskottsavdrag med ett begränsat belopp.

Om förmögenheten överstiger vissa belopp läggs för de flesta inkomstprövade bidrag f. n. viss del av förmögenheten till inkomsten. Dessa beloppsgränser brukar höjas efter hand i anslutning till utvecklingen av penningvärdet. För att slippa ändringar av detta slag kan man i stället ha ett visst antal basbelopp som gräns. Om man utgår från de beloppsgränser och procenttal som f.n. gäller för bostadsbidragen skulle 1/5 av förmögenhet över sex basbelopp läggas till inkomsten. Det bör här påpekas att förmögenhet under gränsen för skatteplikt kan vara svår att kontrollera. Någon kontroll görs nämligen f. n. inte från skattemyndigheternas sida i dessa fall och uppgifterna i deklarationen kan således inte utan vidare godtas i bidragssammanhang.

På samma sätt som nu är fallet i fråga om kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer men inte i fråga om bostadsbidrag bör förmögen- hetsgränsen vara högre för två makar än för en ensamstående. I fråga om inkomstprövade bidrag som utges till barn bör även barnets eventuella för- mögenhet medräknas.

Fastigheter bör uppskattas till taxeringsvärdet, aktier och obligationer till det börsvärde som gäller när uppgiften lämnas. Fastighet som bebos av den försäkrade och hans familj eller används i rörelse som denne driver skulle möjligen kunna bedömas enligt gynnsammare regler än övrig för- mögenhet.

Vissa sociala förmåner som i princip skall ingå i inkomstunderlaget är svåra eller omöjliga att uppskatta när inkomstunderlaget utgörs av en fram- tida beräknad inkomst. När uppgiften lämnas kan man ju inte förutse om man kommer att få t. ex. sjukpenning eller arbetslöshetsersättning under det kommande året. Det är dock här fråga om ersättningar som träder i stället för och någorlunda motsvarar den beräknade förvärvsinkomsten. Den inkomstuppgift som lämnas avser normalt denna inkomst. Endast om sådan ersättning utges under längre perioder kan storleken av det inkomstprövade bidraget nämnvärt påverkas. Om inkomstuppgiften lämnas med utgångs- punkt i en beräknad förvärvsinkomst och det senare visar sig att den för- säkrade blir sjuk eller arbetslös under en längre period, bör inkomstun- derlaget kunna omprövas, t. ex. i samband med ansökan om bostadsbidrag.

Det finns dock situationer då den försäkrade redan vid uppgiftslämnandet vet att han under det följande året inte kommer att ha någon förvärvsinkomst men väl t. ex. utbildningsbidrag under en ettårig utbildningstid. I ett sådant fall bör utbildningsbidraget och inte den tidigare inkomsten utgöra grund- stommen i inkomstunderlaget såvitt gäller inkomstprövade bidrag.

Andra sociala förmåner som 'är kända vid uppgiftslämnandet och som bör ingå i inkomstunderlaget är ålderspension, förtidspension, familjepension och livränta från arbetsskadeförsäkringen. Detsamma gäller underhållsbidrag och bidragsförskott.

Ser man på modellen till en allmän socialförsäkring skall i inkomstun- derlaget för de inkomstprövade delarna av försäkringen inräknas långvariga ersättningar från inkomstförsäkringen och kompletterande barnbidrag.

I en allmän socialförsäkring skulle således inkomstunderlaget te sig på följande sätt i schematisk uppställning.

Tabell 11.2 Schematisk uppställning över inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag

Inkomstprövade förmåner Innehållet i från försäkringen inkomstunderlaget Inkomstprövat barnbidrag Beräknad bruttoinkomst av Bostadsstöd anställning och annat förvärvsarbete +

beräknade kapitalinkomster m.m. ev. minskade med schablonavdrag för inkomstens förvärvande samt utgivet

Inkomstprövade förmåner Innehållet i från försäkringen inkomstunderlaget

underhållsbidrag och under- skottsavdrag med visst högsta belopp + långvariga förmåner från inkomstförsäkringen, kompletteran- de barnbidrag och underhållsbidrag + 1/5 av förmögenhet över 6 basbelopp

11.5.3. Registrering av inkomstuppgifterna

Det förslag till ett enhetligt inkomstbegrepp som har skisserats här bygger på att den enskilde lämnar uppgift om sin beräknade inkomst och vissa andra ekonomiska förhållanden för ett år framöver. Inkomstunderlaget fast- ställs av försäkringskassan som också har hand om det dataregister där uppgifterna finns. Alla uppgifter som gäller inkomstunderlaget är samlade i ett register. Alternativt kan man ha två olika register, ett för inkomstre- laterade ersättningar och ett för inkomstprövade bidrag.

Ett enhetligt inkomstbegrepp blir naturligtvis lättast att hantera om en enda myndighet är beslutsfattare i fråga om samtliga bidrag som berörs av inkomstbegreppet. Så är dock f. n. inte fallet beträffande de bidrag som kan bli aktuella. Om det enhetliga inkomstbegreppet skall kunna tillämpas inom nuvarande bidragssystem utan att administrationen förändras måste därför utgångspunkten vara att försäkringskassorna handhar registret medan andra myndigheter som är beslutsfattare i fråga om vissa bidragsformer ges möjlighet att få uppgifter från registret.

Det föreslagna registret bör innehålla inkomstuppgifter beträffande alla som är inskrivna i en försäkringskassa, dvs. alla över 16 år som är bosatta i riket. Registret kommer alltså att innehålla uppgift om även sådana personer som f.n. inte har någon registrerad SGI. Det gäller bl. a. folkpensionärer som inte har andra inkomster än sin folkpension. I en allmän socialförsäkring kommer alla som är omfattade av försäkringen att finnas med, t. ex. även ungdomar under 16 år som har inkomst över visst belopp.

Administrativt skulle det kunna fungera på följande sätt. De försäkrade får varje år en blankett att fylla i. På blanketten finns till att börja med information om vad de uppgifter som den försäkrade lämnar skall användas till. Vissa uppgifter på blanketten bör vara förtryckta. Den enskildes insatser kan då i vissa fall begränsas till en bekräftelse av att de förtryckta uppgifterna är riktiga. De uppgifter som bör finnas förtryckta är tidigare inkomstunderlag, senast taxerad inkomst, senaste förmögenhetstaxering (eventuellt också upp- gift i deklarationen om förmögenhet som understiger gränsen för förmö— genhetsskatt) samt under året utbetalade sociala förmåner, som är av den karaktären att de påverkar inkomstunderlaget.

Den försäkrade kontrollerar de uppgifter som finns på blanketten och markerar om de är riktiga eller inte. Vidare lämnar han uppgift om sin

aktuella inkomst av förvärvsarbete och vilken inkomst han räknar med att få under ett år framöver. Kända förändringar under det kommande året beaktas. Den beräknade årsinkomsten bör avse både förvärvsinkomster och andra inkomster. Vidare lämnas uppgifter om aktuellt kapitalinnehav och andra förmögenhetstillgångar över ett visst belopp. Personer som har så höga inkomster att det inte kan bli aktuellt med inkomstprövade bidrag behöver dock inte lämna uppgifter om annat än förvärvsinkomster. Uppgift behöver inte heller lämnas om inkomster som med ett visst belopp överstiger taket för förmånen, dvs. enligt nuvarande regler 7,5 basbelopp. Det räcker i detta fall om det på blanketten anges att inkomsten överstiger ett angivet tak. Eftersom försäkringskassan redan har uppgift om sådana förmåner som kassan själv betalar ut torde den försäkrades insatser i detta fall kunna inskränka sig till att han anger vilken förmån han har utan att något belopp nämns. Sociala förmåner som betalas ut av en annan myndighet än för- säkringskassan måste däremot den försäkrade själv lämna fullständiga upp- gifter om i den mån förmånerna är av den karaktären att de skall påverka inkomstunderlaget. Detsamma gäller underhållsbidrag.

Den ifyllda blanketten skickas in till försäkringskassan, som kontrollerar de lämnade uppgifterna mot de förtryckta, dvs. framför allt tidigare in- komstunderlag och senaste taxerade inkomst. Är skillnaderna anmärknings- värda kan viss utredning behöva göras, t. ex. inkomstkontroll hos arbets- givare. Även i övrigt bör stickprovskontroll kunna göras genom förfrågningar hos arbetsgivaren. Ibland kan jämförelsen behöva göras med de tre senaste årens taxerade inkomst. Om den försäkrades uppgifter ifrågasätts, skall han få tillfälle att yttra sig innan beslut fattas.

Uppgifterna registreras sedan på data på samma sätt som nuvarande SGI. De blir alltså direkt åtkomliga via försäkringskassornas dataterminaler. Upp- delning sker mellan inkomst av anställning, inkomst av annat förvärvsarbete och andra inkomster än förvärvsinkomster. De förmögenhetsuppgifter som har lämnats registreras också. Detsamma gäller sociala förmåner som betalas ut av en annan myndighet än försäkringskassan. I fråga om sociala förmåner som försäkringskassan själv betalar ut torde det datatekniskt kunna ordnas så att uppgift om i vart fall förmåner som utges under längre tidsperioder kan fås på samma databild. I praktiken skulle det innebära t. ex. att det är möjligt att via en dataterminal direkt få fram uppgifter om dels utgående pension, dels inkomster vid sidan av pensionen. Sådana uppgifter behöver dock kunna tas fram endast av den tjänsteman som direkt måste ha dem för att t. ex. kunna avgöra om den försäkrade har rätt till ett inkomstprövat bidrag.

Både i fråga om inkomstunderlag som avser förfluten tid och sådana underlag som avser en framtida beräknad inkomst finns f. n. bestämmelser om att inkomstunderlaget skall omräknas om de ekonomiska förhållandena ändras. Sådana bestämmelser är i allmänhet kombinerade med en skyldighet för bidragsmottagaren (eller den tänkbare bidragsmottagaren) att anmäla ändringar i ekonomin.

I fråga om bostadsbidragen gäller t. ex. att en särskild bidragsgrundande inkomst för bidragsåret skall fastställas, om inkomsten har ökat eller minskat utöver ett visst belopp. Man använder sig då inte av den taxerade inkomsten.

Det är dock endast väsentliga förändringar i inkomstförhållandena som skall föranleda en särskild beräkning av den bidragsgrundande inkomsten. Att gå ifrån den taxerade inkomsten vid endast smärre inkomstförändringar har ansetts bli alltför tungrott och tidskrävande att administrera. Liknande bestämmelser finns i fråga om de inkomstprövade tilläggen inom studie- hjälpssystemet.

När det gäller sjukpenningförsäkringen finns bestämmelser om att SGI skall omprövas bl. a. när försäkringskassan har fått veta att den försäkrades inkomstförhållanen har undergått förändringar som är av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek. Bestämmelser av i stort sett samma innebörd finns också i fråga om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg. Såvitt gäller sjukpenningförsäkringen skall ändring dock inte göras förrän 30 dagar efter det att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Om man väljer ett i förväg registrerat inkomstunderlag måste det i en eller annan form finnas möjligheter till omprövning i samband med in- komstförändringar. Alltför många omprövningar av inkomstunderlaget kan dock göra systemet svårt att administrera. Endast förändringar som är så pass stora att de i nämnvärd grad påverkar det eller de bidrag som är aktuella bör därför föranleda omprövning. Det bör dock påpekas att ett enhetligt inkomstunderlag har den fördelen att en inkomständring kan medföra att flera bidrag omräknas samtidigt.

Omprövning bör också _ i enlighet med de regler som gäller om ändring av försäkringskassas beslut kunna ske om de uppgifter som låg till grund för beslutet var uppenbart felaktiga eller ofullständiga och inkomstunderlaget därför blivit oriktigt.

En annan fråga är om omräkning skall ske från dagen för beslutet, om viss karenstid liksom inom sjukpenningförsäkringen skall finnas eller om ändringen skall kunna göras också retroaktivt. Det förefaller lämpligt att ändringen normalt gäller från beslutsdagen utan karenstid.

Initiativet till omräkningar av inkomstunderlaget bör kunna tas både av den enskilde och av försäkringskassan. Liksom hittills bör den enskilde vara skyldig att anmäla förändringar i inkomstförhållandena. Den blankett som den enskilde använder när han lämnar sina inkomstuppgifter bör in- nehålla en påminnelse om denna skyldighet.

Kontroll av lämnade uppgifter bör vidare ske varje år genom att för- säkringskassan skickar ut en ny blankett med inkomstförfrågan. Kommer inte något svar från den försäkrade, bör försäkringskassan ha rätt att grunda sitt beslut på tidigare uppgifter eller annan utredning. På samma sätt som f.n. gäller för SGI-kontrollen bör årlig kontroll kunna underlåtas i de fall då den registrerade inkomsten med ett visst belopp överstiger taket för förmånen.

Skapar man ett inkomstunderlag som skall kunna gälla för de flesta bi- dragsgrenar, kan det vidare bli aktuellt med mera generella omräknings- möjligheter för vissa bidrag. Det gäller t. ex. familjebidrag. Här kan det bli aktuellt att särskilt kontrollera om den inkomstminskning som föranleds av värnpliktstjänstgöringen har beaktats när inkomstunderlaget fastställdes. Om det när en ersättning skall bestämmas har gått lång tid sedan underlaget fastställdes kan det över huvud taget finnas anledning för försäkringskassan att genom en ny inkomstförfrågan kontrollera detta.

11.6. Något om konsekvenserna för nuvarande bidragssystem

Nedan skall i korthet redovisas några synpunkter på i vad mån det skisserade enhetligare inkomstbegreppet är användbart för olika bidrag inom det nu- varande bidragssystemet. Något om skillnaderna mellan nuvarande resp. föreslagna regler vad gäller olika bidrag tas också upp. Däremot behandlas inte vilka kostnadsmässiga konsekvenser förslaget skulle få och vilka för- ändringar som skulle inträffa för bidragstagare inom de olika bidragsgre- narna. Som tidigare har antytts måste, sedan väl ett enhetligt inkomstbegrepp har beslutats, en översyn ske av beräkningsreglerna för de särskilda bidragen för att neutralisera icke avsedda verkningar av ändringar i inkomstbegreppet. Omläggningen avses alltså inte i sig leda till kostnadsmässiga konsekvenser för de olika bidragen eller till förändringar vad gäller beloppen för bidrags- tagare inom de olika stödformerna.

För att ett enhetligare inkomstbegrepp skall fungera tillfredsställande är det som tidigare har nämnts önskvärt att samtliga bidrag som berörs av underlaget också administreras av samma myndighet, dvs. försäkringskas— san. Under alla omständigheter måste försäkringskassan bli ansvarig för det dataregister som kommer att innehålla det enhetliga inkomstunderlaget.

1 1.6.1 Inkomstrelaterade ersättningar

Det skisserade inkomstbegreppet bör självfallet kunna användas som un- derlag för att beräkna sjukpenning. Man beaktar då bara den del som avser förvärvsinkomster. Några större förändringar i förhållande till den nuvarande sjukpenninggrundande inkomsten är inte avsedda. Önskvärt vore dock om inkomstunderlaget bättre än f. n. kunde avspegla de faktiska ekonomiska förhållandena.

Den sjukpenninggrundande inkomsten är inte bara underlag för sjuk- penning enligt AFL utan också för föräldrapenning, dagpenning till värn- pliktiga m.fl. och enligt huvudregeln också för sjukpenning och livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. I dessa fall bör det nya inkomstun- derlaget kunna användas i samma utsträckning som SGI f. n. används. De Specialregler som nu finns och som bl.a. gäller personer som råkar ut för en arbetsskada i unga år kan däremot behöva finnas kvar.

Det föreslagna enhetliga inkomstunderlaget avser som tidigare har nämnts inte ATP. Liksom hittills bör därför en särskild pensionsgrundande inkomst beräknas i samband med taxeringen. Det torde dock vara möjligt att i fråga om vissa detaljer anpassa den pensionsgrundande inkomsten till det nya inkomstunderlaget.

Arbetslöshetsförsäkringen skall liksom sjukpenningförsäkringen ersätta in- komstbortfall under förhållandevis kona perioder. Det är därför naturligt att samma inkomstunderlag används i båda fallen. F. n. utges normalt dag- penning från arbetslöshetsförsäkringen med vissa schablonbelopp, och in- komstunderlag behöver bara bestämmas när det blir aktuellt att tillämpa bestämmelserna om överförsäkring. Enligt ALF-utredningens förslag skall inkomstunderlaget utgöras av den årsinkomst, som den försäkrade normalt hade innan han blev arbetslös under en för honom normal arbetstid. Dag- penning skall utges med antingen bara ett visst grundbelopp eller vilket

torde bli det vanliga grundbeloppet jämte viss procent av inkomstun- derlaget. Några större skillnader mellan vad som faktiskt skall ingå i in- komstunderlaget för sjukpenning resp. för dagpenning från arbetslöshets- försäkringen finns knappast. Det är därför rimligt och angeläget att även sättet att beräkna inkomstunderlaget görs enhetligt inom dessa båda när- liggande ersättningsformer.

Dagpenning under arbetsmarknadsutbildning utges f. n. med vissa schablon- belopp per dag. För den som uppfyller villkoren för ersättning från allmän arbetslöshetskassa utges dagpenning med samma belopp som skulle ha ut- getts i ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. För övriga utges dagpenning med vissa garantibelopp. Även här bör det skisserade enhetliga inkomstun- derlaget kunna användas. Övergången mellan olika ersättningsformer, t. ex. sjukpenning och utbildningsbidrag, underlättas betydligt om ersättningen grundas på samma inkomstunderlag.

Särskilt vuxenstudiestöd beräknas på samma sätt som dagpenning under arbetsmarknadsutbildning. Det innehåller dock en bidragsdel och en åter- betalningspliktig del. Samma inkomstunderlag som för dagpenning bör kun- na användas. Inkomstbidrag från dagstudiestödet utges f. n. med 125 kr per dygn. Även sistnämnda bidrag bör kunna grundas på ett enhetligt in— komstunderlag. Timstudiestöd bör däremot även i fortsättningen utges med visst belopp per timme.

Det skisserade inkomstbegreppet bör också kunna vara underlag för del- pension till arbetstagare. Det underlag på vilket delpension skall beräknas utgörs för arbetstagares del i princip av skillnaden mellan den inkomst som han hade före övergången till deltidsarbete under normal arbetstid och den inkomst som han kan antas få i deltidsarbetet. Skillnaden får dock inte beräknas högre än skillnaden i SGI enligt AFL före och efter övergången till deltidsarbetet. Om SGI visar sig vara för låg får dock kassan använda en högre inkomst som underlag. Vidare finns vissa spärregler mot spe- kulation. De undantag från huvudregeln som finns kan liksom spärreglerna behöva ses över om inkomstbegreppet ändras. När det gäller delpension för egenföretagare skall pensionsunderlaget grun- das på den pensionspoäng som har tillgodoräknats för de närmaste tre åren före den arbetstidsminskning som ger rätt till delpension. Som motivering härför anges i prop. 1978/ 79:69 att det ofta är svårt att avgöra hur mycket av en uppburen ersättning som skall anses utgöra inkömst av förvärvsarbete och att det därför är nödvändigt att anknyta till ett redan befintligt in- komstbegrepp. Om man lyckas skapa ett någorlunda tillförlitligt inkomstun- derlag, uppdelat på inkomst av förvärvsarbete och andra inkomster, kan det övervägas att använda detta inkomstunderlag även för egenföretagare som söker delpension.

11.6.2. Inkomstprövade bidrag

De enda inkomstprövade bidrag som f. n. handläggs av försäkringskassorna är kommunalt bostadstillägg och hustrutillägg. Folkpension räknas inte som inkomst vid beräkning av årsinkomst i detta fall. Detsamma gäller flera andra sociala förmåner. Inkomstgränsen är mycket låg (för den som är gift 1 500 kr och för annan 2 000 kr). Denna låga inkomstgräns sammanhänger

med att folkpensionen inte inräknas i inkomstunderlaget. Blir så fallet måste naturligtvis inkomstgränserna höjas. Under sådana omständigheter finns det knappast något skäl att inte använda det skisserade enhetliga inkomstun- derlaget för hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg. Det skulle väsent- ligt underlätta administrationen av dessa förmåner om man kunde använda ett i förväg uträknat inkomstunderlag. Man måste naturligtvis då beakta de inkomständringar som uppstår i samband med pensioneringen. I dessa och följande ärendegrupper beaktar man både förvärvsinkomster och andra inkomster samt därutöver sociala förmåner och förmögenhet.

När det gäller övriga bostadsbidrag använder man f. n. den taxerade in- komsten året före bidragsåret som inkomstunderlag. Detta har kritiserats i åtskilliga sammanhang, bl. a. därför att man bygger inkomstberäkningen på en inkomst som ligger två år tillbaka i tiden. Genom att använda det här skisserade inkomstunderlaget skulle man kunna bygga beräkningen på en betydligt aktuellare inkomst. För att nå samma resultat som f. n. torde inkomstgränserna behöva höjas något, eftersom användningen av den tax- erade inkomsten innebär att vissa avdrag från bruttoinkomsten automatiskt beaktas. F.n. skickas förtryckta ansökningsblanketter ut till barnfamiljer som enligt senaste taxerade inkomst kan ha rätt till bostadsbidrag. På mot- svarande sätt skulle en ansökningsblankett kunna skickas ut samtidigt med den årliga inkomstförfrågan, i vart fall till personer som enligt senaste in- komstuppgift var berättigade till bostadsbidrag.

När det gäller de inkomstprövade tilläggen enligt studiehjälpssystemet an- vänds f. n. samma inkomstbegrepp som för bostadsbidragen. Den stude- randes egna inkomster skall dock också inräknas. Även i detta fall bör det skisserade inkomstunderlaget kunna användas. Vissajusteringar av in- komstgränserna kan behöva göras av samma anledning som när det gäller bostadsbidragen.

Inom studiemedelssystemet använder man sig av inkomstprövning både när ansökan om studiemedel prövas och när återbetalning sker. Inkomstun- derlag vid ansökan om studiemedel är den studerandes och viss del av hans makes beräknade inkomst under kalenderhalvåret. Avgiftsunderlag i samband med återbetalningen är den återbetalningsskyldiges taxerade in- komst jämte viss del av makes taxerade inkomst. När det gäller att bevilja studiemedel bör det här skisserade inkomstunderlaget kunna användas utan att det blir fråga om några större förändringar i förhållande till nuläget. Vad gäller återbetalningen skulle förändringarna bli större. Det torde dock inte vara uteslutet att även här använda det nya inkomstunderlaget.

Inkomstunderlag enligt familjebidragslagen är den inkomst som är skat- tepliktig enligt kommunalskattelagen utom inkomst som härrör från mi- litärtjänstgöringen. Vidare skall bidragsförskott läggas till. F. ri. finns det möjlighet till s.k. fri behovsprövning för familjebidrag. I samband med att den nya familjebidragslagstiftningen tillkom år 1978 ansågs att scha- bloniserade inkomstberäkningar inte var lämpliga på detta område. Det kan därför anses sannolikt att det först på längre sikt blir möjligt att här använda samma inkomstbegrepp som för de förmåner som handläggs av försäk- ringskassorna.

12. Avtrappningsregler och skatteeffekter

12.1. Inledning

I föregående kapitel har behandlats innehållet i och administrationen av själva inkomstunderlaget för både inkomstrelaterade ersättningar och in- komstprövade bidrag. För inkomstprövningen av sistnämnda bidrag är det inte bara utformningen av själva inkomstbegreppet som är av betydelse utan också valet av inkomstgränser och avtrappningsregler. Ett system med avtrappningsregler, dvs. regler om hur bidraget minskas vid stigande inkomst, finns f. n. för både de olika bostadsstöden, hustrutillägget, familjebidragen och det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpen. Avtrappningsreglerna innebär att bidraget minskas med viss del av inkomsten över de in- komstgränser som gäller för bidraget.

Av stor betydelse för det ekonomiska värdet av ett inkomstprövat bidrag är också hur stor marginalskatten är i de inkomstskikt där avtrappningen av bidraget börjar. Ofta uppstår dubbla marginaleffekter genom att skatten ökar samtidigt som de inkomstprövade bidragen faller bort. Ibland kommer man också upp i ett inkomstskikt med högre skatteprogressivitet samtidigt som bidragen avtrappas. Den samlade marginaleffekten av skatter och bi- dragsminskning kan bli betydande även i ganska låga inkomstskikt. Det bör tilläggas att det finns en tredje form av marginaleffekter, nämligen den som uppstår genom höjningen av vissa avgifter, t. ex. avgift för barntillsyn.

Ser man på familjernas och den enskildes ekonomiska situation råder över huvud taget ett intimt samband mellan skattesystemet och bidrags- systemet. I avsnitt 4.4.2 har vi fört ett resonemang om bidragen i förhållande till skattesystemet. Vi konstaterade bl.a. att de skillnader i syfte, rättslig reglering och administration som finns mellan skattesystemet och bidrags- systemet talar emot att sammansmälta de båda systemen. En samman- smältning av bidrag och skatter framstod som en mindre framkomlig väg att komma till rätta med samordningsfrågorna inom socialförsäkringen och bidragssystemet. Systemens samlade effekter borde däremot ägnas större uppmärksamhet. Det ansågs angeläget att samordningen inom bidragssys- temet bedrivs med hänsynstagande till utvecklingen inom beskattningen, så att möjligheterna ökas till anpassning mellan bidrag och skatter och oön- skade effekter förebyggs. Vår slutsats blev den att vår uppgift att samordna det sociala bidragssystemet — bäst löses genom att skattesystemet och bi- dragssystemet även i fortsättningen hålls isär.

Det nu sagda gällde frågan om inriktningen i stort av samordningsarbetet.

En annan sak är att man vid diskussioner om enskilda detaljer i bidrags- systemet eller skattesystemet måste göra klart för sig den sammanlagda effekten inom båda systemen av en viss åtgärd. Konstruktionen av av- trappningsregler inom bidragssystemet är en sådan fråga som inte kan lösas utan att beskattningen berörs. I samband med att vi i detta kapitel skall behandla avtrappningsreglerna skall vi också beröra skattesystemet. De aspekter som tas upp särskilt är skatteplikten och skatteförmånerna i form av olika avdrag. Bestämmelserna om skatteplikt och skatteförmåner har nämligen tillsammans med den progressiva skatteskalan — avgörande be- tydelse för uppkomsten av marginaleffekter.

12.2. Vissa skatteregler

12.2.1. Skatteförmåner

Sedan mycket länge har skattesystemet använts för att tillgodose sociala stödbehov. Vid beskattningen tas bl. a. genom olika avdrag hänsyn till den skattskyldiges familjesituation och försörjningsbörda. Avdragen har här sam- ma syfte som kontanta bidrag. En annan form av stöd är de särbestämmelser som gäller för pensionärerna. I olika sammanhang har framförts den upp- fattningen att sociala stödbehov främst bör tillgodoses genom sociala bidrag, inte genom avdrag. Denna uppfattning låg bakom införandet av generella barnbidrag i stället för barnavdrag vid inkomstbeskattningen. En väsentlig anledning till omläggningen var också att de mindre inkomsttagarna inte helt kunde utnyttja sin avdragsrätt.

Skattesystemet rymmer vissa stöd som skulle kunna kallas familjestöd. Dessa är förvärvsavdraget, skattereduktionen och avdraget för underhåll av icke hemmavarande barn. Förvärvsavdrag medges i princip skattskyldiga ensamstående eller gifta som har hemmavarande barn under 16 år. I fråga om makar tillförs avdraget den av dem som haft den lägsta A- inkomsten. Avdraget uppgår i princip till 25 % av inkomsten, dock högst 2 000 kr. 1972 års skatteutredning ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1977:91) att förvärvsavdraget alltjämt borde finnas kvar med hänsyn till dess ställning av omkostnadsavdrag för barntillsyn för förvärvsarbetande föräldrar. Ut- redningens principiella inställning var annars att samhällets stöd till barn- familjer bör lämnas på det sociala området och inte genom åtgärder vid beskattningen.

Skattereduktion, dvs. särskilt avdrag från den uträknade skatten, medges dels gift vars make saknar statlig taxerad inkomst, dels ensamstående med hemmavarande barn under 18 år. För den senare kategorien uppgår re- duktionen alltid till 1 800 kr. För en gift skattskyldig är reduktionen maxi- malt 1 800 kr men minskas med 40 % av makens taxerade inkomst och upphör helt när denna uppgår till 4500 kr. 1972 års skatteutredning fann att skattereduktionen för en skattskyldig med hemmamake av principiella skäl borde avskaffas. Då detta bl. a. skulle leda till försämrade ekonomiska förmåner för många skattskyldiga med hemmamake och barn och då möj- ligheterna att kompensera dessa barnfamiljer ansågs små, fann utredningen dock att det inte var rimligt att föreslå ändrade regler. Inte heller när det

gällde skattereduktionen för ensamstående med barn ansåg skatteutredning- en det möjligt att föreslå ändrade regler.

Avdrag för underhåll av icke hemmavarande barn medges om barnet är under 18 år eller under 21 år om det genomgår grundutbildning. Avdrag medges med högst 3000 kr för varje barn.

Skattesystemet rymmer ett särskilt stöd för den som till följd av långvarig sjukdom eller olyckshändelse, hög ålder, underhåll till närstående eller annan därmed jämförlig omständighet fått sin skatteförmåga nedsatt. Avdraget är maximerat till 10 000 kr. Den personkrets som företrädesvis kommer i fråga för avdraget är handikappade och personer med kroniska sjukdomar. Vid avdragsberäkningen beaktas de utgifter den skattskyldige åsamkats på grund av sjukdomen eller handikappet, dock endast i den mån de inte ersatts av försäkringskassa eller på annat sätt.

Avdrag för nedsatt skatteförmåga kan medges också då den skattskyldiges inkomst efter avdrag för skatt understiger vad han anses ha behövt till underhåll för sig själv, make och oförsörjda barn (existensminimum). För- utsättningen för att extra avdrag i dessa fall skall kunna medges är dels att inkomsten är låg, dels att detta orsakats av nedsatt arbetsförmåga, lång- varig oförvållad arbetslöshet, stor försörjningsbörda eller annan därmed jäm- förlig omständighet. Om den skattskyldiges inkomst understiger existens- minimibeloppet medges extra avdrag med så stort belopp att han inte behöver betala någon skatt. Om inkomsten är högre än existensminimum men inte så stor att den efter skatt uppgår till existensminimum, avpassas det extra avdraget så, att inkomsten efter skatt uppgår till existensminimum.

För folkpensionärerna finns särskilda bestämmelser om extra avdrag vid inkomstbeskattningen. De pensionsförmåner som ger mottagaren rätt till extra avdrag är folkpension i form av ålderspension, förtidspension, än- kepension och hustrutillägg. Avdragets storlek beror på storleken av den taxerade inkomsten och förmögenheten. Bestämmelserna innebär att den som endast har folkpension och en sidoinkomst på högst 3600 kr inkl. pensionstillskott inte påförs beskattningsbar inkomst. Tillsammans med reg- lerna om skattereduktion medför detta att pensionen och en sidoinkomst på ca 4 900 kr går fri från skatt. När inkomsterna är högre avtrappas det maximala avdraget med 40 % av överskjutande belopp. Avdraget skall också jämkas om den skattskyldige eller hans make har förmögenhet över 75 000 kr. Särskilda regler gäller för värdering av egnahem, fritidshus och jord- bruksfastigheter som används för bostadsändamål.

Bestämmelserna om extra avdrag för folkpensionärer innebär att dessa betalar en lägre total skatt än skattskydiga som har motsvarande inkomst på grund av förvärvsarbete. Detta illustreras av följande tabeller:

Tabell 12.] Total inkomstskatt för ensamstående folkpensionär jämfört med total inkomstskatt för ensamstående skattskyldig i aktiv ålder år 1978

Kommunal utdebitering = 28:50 kr. Vid beräkning av extra avdrag för folkpensionär har förutsatts att priserna ökar med 8 % per år från september 1977.

Taxerad Total inkomstskatt, kr Skillnad i skatt mellan inkomst, _— folkpensionär och skatt- kr Folkpensionär Skattskyldig skyldig i aktiv ålder, i aktiv ålder kr 10 000 0 1 277 — 1 277 15 000 0 2 802 — 2 802 20 000 1 765 4 337 — 2 572 25 000 3 900 5 962 2 062 30000 6157 7607 —1450 35 000 8 556 9 457 901 40000 11369 11547 — 178 45 000 13 797 13 797 i 0 50000 16 302 16302 i 0

Tabell 12.2 Total inkomstskatt för makar som båda är folkpensionärer jämfört med total inkomstskatt för makar i aktiv ålder år 1978. Makarna förutsätts ha lika stora inkomster

Kommunal utdebitering = 28:50 kr. Vid beräkning av extra avdrag för folkpensionär har förutsatts att priserna ökar med 8 % per år från september 1977. ___å Makarnas Total inkomstskatt, kr Skillnad i skatt mellan sammanlagda folkpensionärer och skatt- taxerade Folkpensionärer Makar i skyldiga i aktiv ålder, inkomst, kr aktiv ålder kr

10 000 0 0 :i: 0 15 000 0 1 030 1 030 20 000 0 2 554 — 2 554 25 000 0 4 080 4 080 30 000 1 030 5 604 4 574 35000 3164 7130 —3966 40 000 5 300 8 674 — 3 374 50000 9650 11924 —2 274 60000 14200 15214 —1014 70000 18914 18914 i 0 80 000 23 094 23 094 i 0 100 000 32 604 32 604 i 0

Källa: Översyn av skattesystemet SOU l977:91.

Redan här vill vi framhålla att de gynnsamma reglerna om extra avdrag för folkpensionärer å andra sidan, tillsammans med skatteskalan, får till konsekvens kraftiga marginaleffekter vid inkomstökningar i de inkomstskikt där avtrappningen inträder.

12.2.2. Skatteplikt

Av 31 och 32 && kommunalskattelagen med anvisningar framgår vilka so- cialförsäkringsförmåner som utgör skattepliktig inkomst av tjänst. I l9é kommunalskattelagen finns bestämmelser om inkomster som inte är skat- tepliktiga.

Sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring, lagen om yrkesskadeför- säkring, lagen om arbetsskadeförsäkring och lagen om statligt personska- deskydd utgör skattepliktig inkomst av tjänst om den grundas på en sjuk- penninggrundande inkomst av minst 4 500 kr/år. Ersättning enligt lagen om ersättning till smittbärare är också skattepliktig inkomst, liksom för- äldrapenning. Detsamma gäller dagpenning vid utbildning och tjänstgöring inom totalförsvaret liksom dagpenning och Stimulansbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Även timstudiestöd, inkomstbidrag och vux— enstudiebidrag enligt studiestödslagen, utbildningsbidrag för doktorander och timersättning vid grundläggande utbildning för vuxna räknas som skat- tepliktig inkomst av tjänst.

Folkpension och ATP är skattepliktig inkomst av tjänst. Detta gäller ål- derspension, förtidspension, sjukbidrag, änkepension, barnpension, pen- sionstillskott och hustrutillägg. Även vårdbidrag är skattepliktig inkomst av tjänst. Handikappersättning och kommunalt bostadstillägg är däremot inte skattepliktig inkomst.

Periodiska utbetalningar av livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är skattepliktig inkomst av tjänst. Livränta enligt lagen om yrkesskade- försäkring (YFL) uppdelas i en skattefri och en skattepliktig del. Den skat- tefria delen får dock aldrig överstiga ett halvt basbelopp. YFL avser skadefall som inträffat under tiden 1 januari 1955 — 30 juni 1977. Livränta till den som skadats före den 1 januari 1955 beskattas till reducerat belopp. Som skattepliktig intäkt räknas endast viss del av livräntans belopp efter en fal— lande skala beroende på livräntetagarens ålder under beskattningsåret. För exempelvis den som är mellan 64 och 69 år upptas endast 40 % av livräntans belopp som skattepliktig intäkt.

Ett antal inkomster av olika slag är enligt bestämmelserna i 195 kom- munalskattelagen ej skattepliktiga. Detta gäller t. ex. socialhjälp, begravnings- hjälp enligt lagen om arbetsskadeförsäkring, allmänt barnbidrag, hemsjuk- vårdsbidrag från kommuner och landsting, alla olika slags bostadsbidrag, studiestöd enligt 2, 3 och 4 kap. studiestödslagen, återbetalningspliktiga stu- diemedel enligt 7 kap. studiestödslagen, resekostnadsersättning och särskilt bidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Inte heller bidragsförskott är skattepliktig inkomst. Detsamma gäller andra former av familjebidrag än näringsbidrag.

Bestämmelserna om att vissa ersättningar och stöd är skattepliktiga medan andra är skattefria utgör ett problem ur samordningssynpunkt. Grunden för att viss ersättning behandlas på visst sätt ur skattesynpunkt är inte alltid helt klar. Ett genomgående drag är att stöd som utgör kostnadsersättning är skattefritt medan stöd som ersätter förvärvsinkomst är skattepliktigt. Det- ta är dock inte konsekvent genomfört. Härtill kommer att vissa bidrag med tiden mist sin karaktär av kostnadsersättning och kommit att rent allmänt utgöra ett stöd för familjens försörjning, t. ex. bostadsbidrag och barnbidrag.

Vårdbidrag enligt lagen om allmän försäkring har dubbla syften, nämligen att dels ersätta vårdaren för utebliven förvärvsinkomst, dels täcka de mer- kostnader som följer av barnets handikapp. Trots det starka inslaget av kostnadsersättning 'är vårdbidraget i sin helhet skattepliktigt. Härtill kommer att skattedomstolama inte ansett sig kunna medge avdrag under inkomst av tjänst för de kostnader som den skattskyldige ansett vara att hänföra till vårdbidraget. Avdrag för kostnader i samband med vården kan endast medges i form av extra avdrag för nedsatt skatteförmåga.

Riksdagen har under senare år (se t. ex. SkU l978/ 79:35) vid upprepade tillfällen framhållit att krav på förbättringar för dem som drabbas av kost- nader för sjukdom och handikapp bättre tillgodoses genom åtgärder på det sociala området än genom åtgärder på beskattningsområdet. När det gäller vårdbidraget framhöll familjestödsutredningen i sitt betänkande (SOU 1978:39) Föräldraförsäkring att beskattningssituationen för föräldrar till han- dikappade barn skulle förbättras väsentligt om vårdbidraget omkonstrue— rades och delvis utgick som en skattefri ersättning för omkostnader. Re- geringen har nyligen beslutat tillsätta en utredning om vård av anhöriga som bl. a. skall ta upp frågan om vårdbidragets framtida konstruktion.

Det förhållandet att barnpension är skattepliktig inkomst medan bidrags- förskott inte är skattepliktig inkomst har kritiserats från flera håll. Förälder, som inte har vårdnaden om sitt barn, betalar vanligen underhållsbidrag till barnet. Om bidrag inte betalas träder samhället in och betalar bidragsförskott. Varken underhållsbidraget eller bidragsförskottet utgör skattepliktig in- komst. I det fall föräldern avlider träder samhället in i den avlidne förälderns ställe beträffande underhåll av barnet genom barnpension. Denna utgör då skattepliktig inkomst för barnet.

Oavsett om samhället träder in genom bidragsförskott eller barnpension bör enligt 1972 års skatteutredning samma beskattningsregler gälla. Skat- teutredningen avstod emellertid från att lägga något konkret förslag i frågan med hänsyn till att regeringen har tillkallat en utredning för att se över samhällets stöd till ensamstående föräldrar. Enligt utredningens direktiv skall utredningen göra en genomgång av de olika stödformerna för ensam- stående föräldrar.

Frågan om att göra bostadsbidragen skattepliktiga har diskuterats vid ett flertal tillfällen. De överväganden som gjorts härvidlag skall redovisas när- mare i avsnitt 12.3.1.

Bestämmelserna om skattepliktig — icke skattepliktig inkomst försvårar arbetet med att samordna och skapa enhetligare regler inom socialförsäk- ringsområdet. Som exempel på detta kan här nämnas yrkesskadeförsäk- ringskommitténs försök att skapa enhetliga regler när det gäller en förmån från yrkesskadeförsäkringen som sammanträffar med en förmån från den allmänna försäkringen. I betänkandet (SOU 1976:50) Statligt personskade- skydd påvisade utredningen att en önskvärd enhetlighet förutsatte ingrepp i skattesystemet.

12.3. Avtrappningsregler

12.3.1. Bostadsbidrag

Bostadsbidragen reduceras f. n. med 15 % av inkomsten över 29000 kr för hushåll utan barn och 38000 kr för barnfamiljer samt med 24 % av inkomsten över 59000 kr.

För bostadsbidragens del har frågan om avtrappningsregler och margi- naleffekter diskuterats i åtskilliga sammanhang. Frågan om beskattade bo- stadsbidrag har också tagits upp vid flera tillfällen. Bl. a. har familjepolitiska kommittén i sina båda betänkanden behandlat denna fråga (SOU 1967:52 och 197234).

I 1967 års betänkande diskuterades att man skulle införa beskattade all- männa barnbidrag och familjetillägg. Genom att höja barnbidragen och kom- plettera dem med familjetillägg skulle man enligt kommittén kunna åstad- komma en omfördelning av samhällets ekonomiska stöd till förmån för familjer i låga inkomstlägen. Genom att både barnbidrag och familjetillägg föreslogs bli beskattade skulle progressiviteten i inkomstbeskattningen en- sam ge en tillräcklig gradering av bidragen. Man skulle således undgå de nackdelar som en traditionell inkomstprövning medför i form av eftersläp- ning vid inkomstprövningen och marginaleffekter till följd av att bidragen reduceras vid stigande inkomster. En beskattning av dessa bidrag skulle dock leda till betydande problem med omfördelning avlskattemedel från kommunerna till staten. En hel del svårigheter av teknisk och administrativ natur skulle också uppkomma, bl.a. frågan om var och av vem prelimi- närskatteavdraget skulle göras. Kommittén ansåg vidare att frågan om be- skattning av olika sociala förmåner borde prövas i ett större sammanhang.

På grund av de svårigheter som kunde uppstå förordade kommittén inte en reguljär beskattning av barnbidragen och av de föreslagna familjetilläggen utan i stället ett alternativ som i princip skulle ge samma utjämningseffekt, nämligen inkomstgraderade barnbidrag och familjetillägg. Som tidigare har nämnts genomfördes dock inte kommitténs förslag i denna del utan man behöll ett i huvudsak bostadsanknutet, inkomstprövat stöd till barnfamil- jerna och införde det nuvarande bostadsbidragssystemet.

I 1972 års betänkande prövade familjepolitiska kommittén på nytt frågan om beskattning av bostadstilläggen. Kommittén ansåg sig inte heller denna gång kunna förorda en övergång till beskattade bidrag. Man ansåg emellertid fortfarande en beskattning av barnbidragen och bostadstilläggen som en principiellt riktig åtgärd. Härigenom skulle man erhålla en samlad mar- ginaleffekt av minskade bostadstillägg och ökad skatt. Det förutsatte dock ingrepp i själva skattesystemet.

Skatteutredningen föreslog i sitt delbetänkande Förslag till skatteomlägg- ning m. m. (SOU 1974:20) att en enhetlig reduktionsfaktor för avtrappningen av bostadstilläggen skulle införas. Om procentsatsen och reduktionsgränsen avvägdes på ett lämpligt sätt kunde man enligt Skatteutredningen åstad- komma en lindring av marginaleffekterna. Det skulle även bli enklare att anpassa inkomstprövningen efter den allmänna löneutvecklingen, eftersom endast en reduceringsgräns behövde justeras, nämligen den gräns där bi- draget börjar avtrappas. Skatteutredningen föreslog därför en enhetlig re-

duktionsfaktor på 15 %. Förslaget innebar en förstärkning av bostadsstödet framför allt för flerbarnsfamiljer i mellaninkomstlägen. En bieffekt blev dock enligt utredningen att bostadstillägg kunde utges i påtagligt högre in- komstskikt än tidigare. Bidrag skulle således i vissa fall kunna utges till familjer med en taxerad årsinkomst upp till 95200 kr.

Departementschefen förordade i prop. 1974:150 att reduktionsfaktorn för avtrappning skulle ändras i enlighet med utredningens förslag med det undantaget att avtrappning skulle ske i två etapper och att reduktionsfaktorn skulle sättas till 24 % förtaxerade inkomster över 54 000 kr per år. Härigenom kunde man undvika att bostadstillägg utgick i inkomstlägena 80 000—95 000 kr. Förslaget i propositionen innebar att reduktion av bostadstilläggen skulle ske vid två olika inkomstgränser i stället för som tidigare vid tre. Pro- positionen antogs av riksdagen och nu gällande ordning infördes fr.o.m. den 1 januari 1975.

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna tog i sitt slutbetänkande (SOU 197551) på nytt upp frågan om inkomstprövning och beskattning av bostadsbidrag. Utredningarna ansåg i och för sig frågan om beskattade bostadsbidrag naturlig, eftersom bostadsbidragen kunde betraktas som in- komster för dem som får sådana. Genom ett system med beskattning skulle vidare alla de problem som hör samman med andra slag av konventionella inkomstprövningssystem undanröjas, t. ex. problemen med att åstadkomma ett aktuellt och rättvisande inkomstbegrepp. Vidare skulle de dubbla mar- ginaleffekterna falla bort.

Utredningarna åberopade emellertid också flera skäl mot beskattade bo- stadsbidrag. Även hushåll med mycket höga inkomster skulle kunna få relativt stora bidrag till bostadskostnaden. Det viktigaste skälet mot be- skattning av bostadsbidragen var dock enligt utredningarna svårigheten att förena ett sådant system med de bostadspolitiska målen. Det var enligt utredningarna tveksamt om man över huvud taget kunde konstruera ett rimligt system för beskattade bostadsbidrag, där hänsyn togs till antal barn, ekonomisk bärkraft och bostadspris. Det var vidare omotiverat att göra enbart bostadsbidragen beskattningsbara. En beskattning av bostadsbidrag och barnbidrag borde därför övervägas samtidigt. Ett annat problem som måste lösas vid beskattning av bostadsbidragen var hur utgifter och skatteintäkter skulle fördelas mellan stat och kommun. Beskattade bostadsbidrag skulle vidare föra med sig tekniskt administrativa problem. Arbetsgivaren skulle få merarbete genom att vid preliminärskatteavdraget hänsyn skulle tas även till den anställdes bostadsbidrag. Å andra sidan skulle ett system med be- skattade bidrag sannolikt innebära lättnader i andra administrativa hän- seenden.

Utredningarna konstaterade slutligen att frågan om beskattade bidrag två gånger hade prövats av familjepolitiska kommittén men avvisats. Dessutom hade Skatteutredningen i uppgift att från mera övergripande synpunkter ta upp frågan om en beskattning av bostadsbidragen. Utredningarna fann därför inte skäl föreslå beskattning av bostadsbidragen.

Skatteutredningen anslöt sig i sitt slutbetänkande (SOU 197791) till de tidigare utredningarnas bedömning och föreslog således inte någon Övergång till beskattning av bostadsbidragen. Utredningen ansåg det vara en olägenhet att avtrappningen kunde ge upphov till så kraftiga marginaleffekter som

nu var fallet. Man konstaterade emellertid att mera väsentliga sänkningar inte kunde företas utan att stödet utsträcktes till familjer i betydligt högre inkomstskikt än stödet nu utgår. En sådan utveckling var enligt utredningens mening inte önskvärd. Utredningen ansåg därför att nuvarande avtrapp- ningsprocent borde bibehållas och föreslog inte någon ändring i detta av- seende.

12.3.2. Hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg

Även när det gäller hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg har mar- ginaleffekterna påtalats. Avtrappning skedde här före år 1975 med hälften av den sidoinkomst, som översteg det s.k. avdragsfria beloppet. Skatte— utredningen föreslog i det delbetänkande som kom år 1974 att avtrappningen i stället skulle ske med 1/ 3 av nämnda sidoinkomst. Detta förslag genom- fördes i samband med ändringar i bl. a. inkomstskatten (prop. 1974:132). Det avdragsfria beloppet utgör f.n. 2000 kr för ensamstående och 3000 kr för makar.

Skatteutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande att avtrappningen av folkpensionärernas extra avdrag i samband med inkomstbeskattningen och det kommunala bostadstillägget tillsammans med skatteskalans pro- gressiva utformning i många fall ledde till kraftiga marginaleffekter vid inkomstökningar i de inkomstskikt där avtrappningen inträdde. Ytterligare marginaleffekter kunde i vissa fall uppstå för folkpensionärer på grund av reglerna om differentierade avgifter för social hemhjälp och vård i ålder- domshem. Marginaleffekterna var enligt utredningen en följd av att man velat ge stödet enbart till pensionärer med låga inkomster. Dessa effekter kunde inte undvikas utan att stödet till denna grupp minskade eller kom även de pensionärer till godo som hade icke obetydliga inkomster utöver folkpensionen. Utredningen ansåg detta vara en större olägenhet än de fö- religgande marginaleffekterna.

12.3.3. S tudiehjälp

Vid beräkning av det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpssystemet gäller i stort sett samma inkomstgränser och avtrappningsregler som för bostadsbidragen. Antalet övriga barn inom familjen påverkar dock det in- komstprövade tillägget genom att detta multipliceras med antalet barn innan reduktionen påbörjas. Eftersom detta tillägg f.n. är så lågt som 125 kr i månaden under högst nio månader per år har marginaleffekterna inte upp- märksammats lika mycket som när det gäller bostadsbidragen. Skatteutred- ningen föreslog dock i sitt tidigare nämnda delbetänkande från år 1974 att den ändring av reglerna för avtrappning av bostadstillägg som man föreslog också borde medföra att reglerna för avtrappning av inkomstprövat tillägg ändrades i motsvarande mån.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt betänkande Studiestöd alternativa utvecklingslinjer (SOU 1977:31) en kraftig förstärkning av det selektiva stö- det i studiehjälpssystemet. Utredningen konstaterade att en sådan höjning skulle medföra en ökning av marginaleffekterna för många barnfamiljer, om man behåller nuvarande avtrappningsregler. En kraftig höjning av det

framtida selektiva stödet i studiehjälpssystemet var enligt utredningen så viktig att samhället fick acceptera antingen att marginaleffekterna blev höga i normala inkomstlägen eller att även höginkomsttagare fick del av stödet. Enligt utredningens mening var den sistnämnda effekten att föredra. Ut- redningen diskuterade därför dels en samordning av avtrappningsreglerna för bostadsbidrag och inkomstprövat studiestöd, dels en beskattning av stu- diestödet. Den nämnda samordningen av avtrappningsreglerna gick ut på att de olika förmånerna skulle reduceras i tur och ordning. Reduktionen av det inkomstprövade tillägget skulle påbörjas först när hela bostadsbidraget reducerats till 0 kr.

I fråga om beskattad studiehjälp konstaterade Studiestödsutredningen att även barnfamiljer med mycket höga inkomster skulle komma att få stora bidrag för barnens studier. Det beskattade studiebidraget skulle aldrig komma att helt upphöra. Utredningen tog inte ställning för eller emot något av de alternativ som lades fram men erinrade om att Skatteutredningen enligt sina direktiv hade att från mera övergripande synpunkter uppmärk- samma frågan om beskattning i stället för inkomstprövning av statliga bi- dragssystem. Det kan nämnas att Skatteutredningen i sitt slutbetänkande inte berörde frågan om beskattning av de inkomstprövade tilläggen inom studiehjälpssystemet.

12.3.4. F amiljebidrag

Även när det gäller inkomstprövning i samband med familjebidrag finns vissa avtrappningsregler. En mindre arbetsinkomst påverkar inte alls fa- miljebidraget, medan en viss del av överskjutande belopp reducerar detta. Fribeloppet för maka är 1000 kr. Hälften av den inkomst som överstiger 1 000 kr i månaden skall dras av. Är inkomsten mer än 4 000 kr i månaden görs avdrag med hälften av den del som överstiger 1/4 av inkomsten. För den tjänstepliktige själv och för barn till honom finns särskilda reduktions- regler.

Även när det gäller familjebidragen har frågan om beskattning diskuterats men inte med den intensitet som har skett i fråga om bostadsbidragen. Den s.k. förmånsutredningen tog i sitt betänkande Värnpliktsförmåner (SOU 1972:68) upp frågan men ville inte föreslå beskattade bidrag. Bl.a. ansåg man att man först borde avvakta hur systemet med beskattad sjuk- penning skulle utfalla. Förslag härom hade då nyligen framlagts.

12.4. Överväganden

12.4.1. Konstruktionen av avtrappningsreglerna

Reglerna om reduktion av inkomstprövade bidrag är f. n. konstruerade på olika sätt. I samtliga fall utges oreducerat bidrag upp till en viss inkomstgräns. Däröver reduceras bidraget med viss andel av den inkomst som överstiger den nämnda inkomstgränsen. Reduktionen sker emellertid olika snabbt. I fråga om statliga och statskommunala bostadsbidrag sker avtrappningen i två etapper. Över en viss inkomstgräns sker den i snabbare takt genom

att den s. k. reduktionsfaktorn är högre. Statliga och statskommunala bo- stadsbidrag läggs samman före reduceringen, som sker med början i den statliga delen. Inkomstprövat tillägg inom studiehjälpssystemet, som utgår till ogifta studerande med syskon, reduceras enligt samma regler som bo- stadsbidragen. För gifta studerande eller för ogifta studerande utan syskon sker dock avtrappningen i endast en etapp. Det inkomstprövade tillägget reduceras i vissa fall i samma inkomstskikt som det statskommunala bo- stadsbidraget.

För kommunala bostadstillägg till folkpensionärer och hustrutillägg sker avtrappningen i endast en etapp och med en reduktionsfaktor som är högre än för statliga och statskommunala bostadsbidrag. För den som har rätt till både bostadstillägg och hustrutillägg sker minskningen först på bostads- tillägget. Reglerna för familjebidragen är ganska speciella. De bygger på månadsinkomsten och har olika fribelopp för maka, barn och den tjän- stepliktige själv. Även när det gäller studiemedlen skiljer sig reglerna från övriga inkomstprövade bidrag. Minskning sker i detta fall med viss andel av såväl inkomst som förmögenhet. Minskning sker också med viss del av makes inkomst och förmögenhet. I fråga om övriga inkomstprövade bidrag låter man däremot förmögenhet och makes ekonomiska förhållanden påverka bidraget på så sätt att dessa faktorer räknas in i själva inkomstun- derlaget enligt vissa regler.

För att variera avtrappningseffekterna kan man teoretiskt tänka sig en mångfald olika konstruktioner. Detta gäller framför allt om man har flera inkomstprövade bidrag. I första hand är det tre komponenter i beräknings- metoderna som kan varieras:

El Man kan reducera samtliga inkomstprövade bidrag samtidigt eller ett i sänder. El Man kan använda inkomstgränserna för att påverka avtrappningen och t. ex. ha olika inkomstgränser för olika familjetyper. Vidare kan man ha samma inkomstgränser för skilda bidrag eller välja olika inkomstgrän- ser. El Man kan minska bidragen olika snabbt med hjälp av reduktionsfaktorn. Det kan ske genom att man generellt har en hög resp. en låg reduk- tionsfaktor, genom att man reducerar bidragen i fler eller färre etapper med olika reduktionsfaktorer eller genom att man för de olika bidragen väljer olika reduktionsfaktorer.

Med utgångspunkt i de tre ovan nämnda komponenterna kan man välja en mängd olika lösningar. Vi vill här som exempel nämna fyra huvud- alternativ som närmast gäller möjligheterna att variera avtrappningskon- struktionerna när man har mer än ett inkomstprövat bidrag.

1. Alla inkomstprövade bidrag avtrappas var för sig samtidigt; både re- duktionsfaktorn och inkomstgränserna är gemensamma för de olika bi- dragen.

2. Olika bidrag reduceras i tur och ordning; reduktionsfaktorn och in- komstgränserna är gemensamma för de olika bidragen men reduktionen av ett bidrag påbörjas först när ett annat har reducerats till noll. Bidragen reduceras således ett i sänder.

3. Olika inkomstgränser bestäms för olika bidrag; reduktionsfaktorn för olika inkomstintervall är dock gemensam för samtliga bidrag.

4. Olika reduktionsfaktorer väljs för olika bidrag, men inkomstgränserna är desamma.

De här nämnda alternativen liksom de andra alternativ som kan tänkas får naturligtvis olika effekter för bidragstagarna. Vidare kan de vara mer eller mindre acceptabla ur ren samordningssynpunkt och mer eller mindre lättadministrerade.

Om man jämför de olika alternativen kan man konstatera att alternativ 1 innebär kraftiga marginaleffekter för den som har flera bidrag, eftersom alla bidrag då kommer att reduceras samtidigt. Alternativ 2 innebär däremot mindre marginaleffekter än alternativ 1 för den som har flera bidrag. Det bidrag som avtrappas sist kan emellertid komma att utges också i höga inkomstlägen. Båda alternativen kan anses vara tämligen acceptabla ur sam- ordningssynpunkt och lätta att administrera. Alternativ 2 förutsätter dock för att kunna fungera något så när smidigt att bidragen administreras av samma myndighet.

Alternativen 3 och 4 blir mera svåröverskådliga och tekniskt komplicerade. Ser man på alternativ 3 skulle t. ex. en mängd olika inkomstgränser behöva höjas, om man vill neutralisera bidragsminskningen till följd av att lönerna stiger. Med en stor variationsrikedom när det gäller inkomstgränser och reduktionsfaktorer torde man dock kunna åstadkomma acceptabla margi- naleffekter. På grund av den komplicerade tekniska konstruktionen finns det dock risk för att marginaleffekterna blir svåra att överblicka.

Inom de här nämnda alternativen finns naturligtvis flera variationsmöj- ligheter beroende på vilka syften man vill uppnå. Man kan t. ex. inom samt- liga alternativ välja olika inkomstgränser för olika familjetyper och särskilt gynna flerbarnsfamiljer. Vidare kan man med reduktionsfaktorns hjälp få den avtrappningstakt man önskar.

Mycket förenklat kan man sålunda sammanfatta effekterna av olika tek- niska konstruktioner på följande sätt. En enkel och enhetlig konstruktion kan ha nackdelar genom att marginaleffekterna blir stora när flera bidrag minskar samtidigt. En snabb avtrappning ger stora marginaleffekter. Sker avtrappningen i långsammare takt blir däremot marginaleffekterna mindre. Det senare innebär å andra sidan att bidrag kan utges också i högre in- komstlägen. Generösa bidrag till utsatta grupper kan skapa problem i form av besvärande marginaleffekter när den ekonomiska situationen förbättras. En långsam avtrappning kan bli kostnadskrävande för samhället och medföra att bidrag utges till personer som inte behöver bidrag från det allmänna. Genom att välja olika inkomstgränser och avtrappningsfaktorer kan man visserligen gynna vissa grupper men i stället skapa en krånglig adminis- tration, som i sin tur kan innebära nackdelar för bidragstagarna, inkl. de grupper man velat gynna.

Inkomstprövade bidrag utges såväl inom nuvarande bidragssystem som enligt vår principmodell till särskilt utsatta grupper i samhället. Det gäller i båda fallen barnfamiljer, studerande och personer med höga bostadskost- nader. Det är således inte enbart låga inkomster som är avgörande. Storleken av bidragsbeloppen blir därför beroende av vilka grupper man vill stödja

mest och vilka kostnader som man i första hand vill ersätta. Både för- delningspolitiska, utbildningspolitiska och bostadspolitiska synpunkter kan således bli av betydelse. Vidare blir naturligtvis de samhällsekonomiska resurserna av avgörande betydelse. Till detta kommer att utformningen av skattesystemet i hög grad avgör vilka samlade marginaleffekter som uppstår för bidragstagare i olika inkomstlägen.

Valet av avtrappningsregler och inkomstgränser är således mer en fråga om politiska bedömningar av olika slag än om tekniska bidragskonstruk- tioner. Vi anser att det inte är en uppgift för oss som samordningsutredning att träffa ett sådant val.

12.4.2. Skatteplikt

I samband med tidigare diskussioner om avtrappningsregler och marginal- effekter har ibland ifrågasatts om inte de inkomstprövade bidragen borde göras skattepliktiga. Man kunde då slopa de traditionella inkomstprövnings- reglerna. Progressiviteten i inkomstbeskattningen skulle verka reducerande på bidragen i högre inkomstlägen. Diskussionerna har främst gällt bostadsbi- dragen. Frågan om beskattade bostadsbidrag har två gånger prövats av fa- miljepolitiska kommittén och därefter av 1972 års skatteutredning och av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. Samtliga utredningar ansåg att övervägande skäl talade mot beskattning av bostadsbidragen. Det vik- tigaste skälet mot beskattning var enligt utredningarna svårigheterna att förena ett sådant system med de bostadspolitiska målen.

Enligt vår mening är tiden mogen för en sammanhållen analys av skatte- och bidragseffekter. 1 avsnitt 12.4.4 redovisar vi behovet av en analys och föreslår att en sådan kommer till stånd. Vi vill därför inte nu föregripa en sådan analys genom att ta bestämd ställning till de tidigare utredningarnas bedömningar. I avvaktan på att analysen färdigställts föreslår vi därför att bostadsstödet inte skall anses som skattepliktig inkomst.

Det handikappstöd, som vi föreslagit i kap. 8, skall ses som en ersättning för den handikappades merkostnader på grund av sjukdomen eller skadan. Stödet skall inte vara inkomstprövat. Det är uppbyggt efter mönstret i nu- varande handikapperrättning men skall vara fristående från folkpensione- ringen.

Det är en erkänd princip inom vårt skattesystem att ett stöd som utgör en kostnadsersättning skall vara skattefritt. Vi anser att denna princip är rimlig. På grund härav föreslår vi att handikappstödet inte skall vara skat- tepliktig inkomst.

Barnstödet, som behandlas i kap. 6, kan sägas utgöra ett stöd till familjens försörjning snarare än en kostnadsersättning. Barnstödet föreslås ersätta bl. a. barnpension som f. n. är skattepliktig och bidragsförskott som f. n. inte är skattepliktig inkomst. Inom barnstödet ryms också det nuvarande allmänna barnbidraget som är skattefritt. Det allmänna barnbidraget utgör kostnads— mässigt den tyngsta delen i barnstödet. Barnbidraget har ett klart fördel- ningspolitiskt syfte och används som ett instrument för att utjämna bördorna för barnfamiljerna. Dessutom har det ibland använts som ett instrument i den ekonomiska stabiliseringspolitiken. En beskattning skulle försvåra des- sa syften. Härtill kommer att vi anser att barnet skall utgöra rättssubjekt,

1 Med inkomstökning avses här t. ex. högre lön på grund av befordran eller ökad arbetsinsats. lönehöjningar på grund av de årliga löneavtalen bnikar beaktas genom att inkomstgränserna juste- ras för de olika bidragen.

dvs. ha rätten till barnstödet. Ett skattepliktigt barnstöd skulle innebära att många barn blev deklarationsskyldiga och skattskyldiga och att mycket onödigt krångel skapades. Vi föreslår därför att barnstödet skall vara undan- taget från beskattning. Detta innebär bl.a. att den del som motsvarar nu- varande barnpension blir skattefri. Detta bör man ta hänsyn till när pen- sionens nivå skall diskuteras.

Ersättning från inkomstförsäkringens olika bidragsgrenar skall utgöra skat- tepliktig inkomst. Detta är en självklar följd av att inkomstförsäkringens huvudsyfte är att ersätta utebliven förvärvsinkomst. De nuvarande bidrag som inkomstförsäkringen motsvarar är i regel skattepliktiga. Undantag är hemmamakesjukpenningen och andra ersättningar från sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och smittbärarskyddet om de grundas på en sjuk- penninggrundande inkomst som understiger 4500 kr/år. Huruvida in- komstförsäkringens lägsta garantibidrag på motsvarande sätt skall undantas från skatteplikt bör bedömas i samband med att olika garantinivåer dis- kuteras och fastställs.

12.4.3. M arginaleffekter

Som framgår av den tidigare redogörelsen har avtrappningsreglerna för olika inkomstprövade bidrag diskuterats i åtskilliga sammanhang. Liksom när det gäller inkomstbegreppen varierar utformningen mellan de olika bidragen. Det är dock i detta fall inte olikheterna i utformningen av själva avtrapp- ningsreglerna som är det största problemet utan de dubbla marginaleffekter som uppstår genom att bidragen minskar samtidigt som inkomstskatten ökar. Samordningssvårigheterna finns således mera i förhållandet skatt/bi— drag än mellan olika bidrag.

Avgörande för den s. k. marginaleffekten, dvs. hur mycket bidragen sjun- ker vid stigande inkomsterl, är reduktionsfaktorerna. Nuvarande faktorer vid exempelvis beräkningen av bostadsbidrag om 15 % resp. 24 % innebär i praktiken en motsvarande marginaleffekt. Den skall då adderas till mot- svarande effekter inom skattesystemet som visas i tab. 12.3.

Tabell 12.3 Statlig skatt och genomsnittlig kommunal utdebitering år 1979. Procent

Beskattnings- Statlig Kommunal bar inkomst, kr skatt % skatt % 0— 16 200 2 16 200— 27 000 4 27 000— 32 400 8 32 400— 37 800 13 37 800— 43 200 16 43 200— 48 600 20 48 600— 54 000 25 54 000— 59 400 29 29 59 400— 64 800 33 64 800— 70 200 35 70 200— 75 600 40 75 600— 86 400 45 86 400—108 000 49 108 000—162 000 53 162 000— 58

En schablonberäkning för ett inte ovanligt inkomstläge, t. ex. 80 000, ger således statlig skatt 45 % , kommunal skatt 29 % , reduktion av bostadsbidrag 24 %, tillsammans en marginaleffekt om ca 98 %. Till detta skall också adderas effekter av sociala avgifter, t. ex. barnomsorgsavgiften. Effekten kan vidare variera betydligt i ett visst inkomstskikt, mellan familjetyper osv.

Riksrevisionsverket har i revisionsrapporten Bostadsbidrag redovisat de samlade marginaleffekterna av skatter, bidrag och avgifter vid inkomstök- ning. Dessa framgår av tabell 12.4. Av tabellen framgår att de samlade marginaleffekterna inte sällan över- stiger 80 % redan i ”vanliga” inkomstlägen. För två- och trebarnsfamiljerna kan marginaleffekterna uppgå till mer än 100 % precis innan bidragen upp- hör.

Riksrevisionsverkets beräkningar visar vidare att fördelningen av hus- hållsinkomsten mellan två makar har väsentlig betydelse för hushållets eko- nomiska bärkraft, men att ingen hänsyn tas till detta vid beräkning av bostadsbidrag. Avtrappningsreglerna leder vidare till att för en ensamstående med barn utgår helt bostadsbidrag vid en ekonomisk bärkraft som är högre än den nivå som makar med motsvarande antal barn har när bostadsbidragen helt upphör. Genomgående upphör bostadsbidragen vid kraftigt skilda nivåer på ekonomisk bärkraft för olika hushållstyper. De samlade marginaleffek- terna är inte sällan högre i vanliga lägen på hushållsinkomster än för in- komsttagare som har så höga inkomster att bostadsbidrag inte utgår. Bo- stadsbidragen bidrar endast i begränsad omfattning till att utjämna den eko- nomiska standarden mellan hushåll med samma inkomster men med olika antal barn.

Det har dock framhållits att marginaleffekterna dämpas något genom att den inkomstökning som leder till avtrappning av bostadsbidraget i nor- malfallet ligger två år tillbaka i tiden. Under den tid som gått innan in- komstökningen beaktas i bidragshänseende har ofta inkomstgränserna jus- terats- Det har också anförts att marginaleffekterna är mest märkbara för dem som betalar preliminär A-skatt. De som betalar preliminär B-skatt berörs inte i samma utsträckning.

Barnfamiljer med måttliga inkomster kan som vi nyss framhållit drabbas hårt av marginaleffekter vid en inkomstökning. Skatten tar en del av in— komstökningen, bostadsbidragen sänks och avgifterna för kommunal barn- tillsyn ökar. lnkomstökningen leder i realiteten inte till någon standardök- ning. Frågan om de samlade marginaleffekterna på den enskildes ekonomi av progressiv skatt och inkomstrelaterade bidrag och avgifter förekommer ofta i den allmänna debatten och har behandlats i riksdagen vid ett flertal tillfällen, senast våren 1979. I ett antal motioner begärdes att en utredning skulle tillsättas i syfte att begränsa marginaleffekterna. Riksdagen (SkU 1978/ 79:55) ansåg inte att någon riksdagens åtgärd var erforderlig och hän- visade till att regeringen har tillsatt en utredning i vars arbetsuppgifter denna fråga ingår, nämligen kommittén med uppgift att göra en översyn av det ekonomiska stödet till barnfamiljerna med särskild inriktning på flerbarns- familjerna. Denna kommitté skall undersöka bl. a. vilken effekt de nuva- rande direkta och indirekta stödformerna har för olika typer av familjer och i olika inkomstlägen. Kommittén skall analysera de tröskel- och mar—

Tabell 12.4 Samlade marginaleffekter av skatter, bidrag och avgifter vid inkomstökning (%)

___'—"EK—

Hushållstyp Hushållsinkomst (1000 kr)

___—8— 30—40 40—50 50—55 55—60 60—65 65—70 70—75 75—80 80—90 90—100 100—120

% Makar ett barn” 40,0 59,5 68,0 73,8 79,3 85,0 89,7 94,3 76,9 79,0 81,9

ett barnb 36,0 47,8 48,6 48,6 75,7 75,7 65,5 65,5 49,1 55,5 56,5 två barn" 40,0 59,5 68,9 73,8 79,3 85,0 85,0 89,3 95,0 79,0 81,9 två barn” 36,0 49,0 48,6 48,6 76,7 76,7 65,7 65,7 57,9 55,5 56,5 tre barn” 40,0 60,5 68,9 74,3 79,3 84,3 89,7 94,7 97,5 93,0 81,9 tre barnb 35,0 50,8 46,6 46,6 77,2 77,2 69,1 69,1 65,7 71,4 56,5

Ensamstående ett barn 42,3 63,9 70,0 76,2 82,1 88,7 91,7 94,2 80,0 81,0 81,5 två barn 46,3 61,9 66,5 79,7 78,1 92,7 87,7 100,7 88,8 79,0 81,5 tre barn 44,3 57,9 78,5 71,7 90,1 84,7 87,7 92,7 102,3 92,9 81,5

Makar utan barn” 47,5 61,1 68,9 74,5 63,7 64,9 69,5 74,5 76,8 79,0 81 ,9 utan barn” 39,2 56,7 47,2 47,2 37,6 37,6 42,5 42,5 45,7 50,5 58,5

Ensamstående utan barn 47,5 61,0 63,6 60,6 64,0 65,0 69,5 74,5 77,0 78,8 81 ,9

" En inkomsttagare. ”Två inkomsttagare där båda tjänar lika mycket.

ginaleffekter som de nuvarande stödformerna medför. Den skall också över- väga vilka åtgärder som behövs för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose flerbarnsfamiljernas behov och pröva ändamålsenligheten av nuvarande bi- dragsregler från flerbarnsfamiljernas synpunkt. Särskilt har kommittén att pröva hur marginaleffekterna påverkar flerbarnsfamiljerna.

Marginaleffekterna för folkpensionärerna är som tidigare nämnts av be- tydande storlek. Detta är en följd av den progressiva skatteskalan och av- trappningsreglerna för dels det extra avdraget, dels det kommunala bo- stadstillägget. Denna ordning är i sin tur en följd av att samhället gett ett kraftigt stöd i form av dels bostadstillägg, dels skattelättnader till pen- sionärerna men samtidigt velat reservera stödet till pensionärer med de lägsta inkomsterna. Marginaleffekterna kan därför inte undvikas utan att stödet för denna grupp minskar eller kommer även de pensionärer till godo som har inte obetydliga inkomster utöver folkpensionen. 1972 års skatteutredning ansåg att detta vore en större olägenhet än de föreliggande skatteeffekterna.

I prop. 1978/79:160 om fortsatt reformering av inkomstskatten m.m. har vidare aviserats att en kommitté skall tillkallas för att se över de problem som är förknippade med de nuvarande reglerna om folkpensionärernas be- skattning och tillämpningen därav.

Som vi nyss framhållit är det omöjligt att behandla frågan om enhetliga avtrappningsregler utan att samtidigt ta hänsyn till fördelningspolitiska mål, skattereglerna, inkomststrukturen i befolkningen och samhällskostnaderna. Vi utgår från att de nu nämnda utredningarna efter sådana samlade över- väganden skall lägga fram förslag som också ur samordningssynpunkt kan accepteras.

Enligt vår mening måste man vid reformer inom socialförsäkringssystemet beakta skatteeffekterna. I samband med ändringar i skattesystemet måste likaledes hänsyn tas till bidragssystemet. Vid allt reformarbete som rör den enskildes ekonomi är det önskvärt att marginaleffekterna analyseras. Inom det svenska utredningsväsendet är det praxis att kommittéerna redovisar hur mycket deras förslag kommer att kosta. Ibland anges uttryckligen i direktiven att kostnaderna för eventuella förslag skall redovisas. Enligt vår mening borde det bli praxis för kommittéer på socialförsäkringsområdet och skatteområdet att genom räkneexempel klart redovisa förslagens mar- ginaleffekter.

En förutsättning för att man skall kunna nå klarhet i den mycket kom- plicerade diskussionen om marginaleffekter är att det finns ett korrekt un— derlag för framtida ställningstaganden. I nästa avsnitt föreslår vi att ett sådant underlag skall tas fram.

12.4.4. Analysbehov beträjfande bidrags- och skattesystemen

Som vi tidigare framhållit är bidragssystemet och beskattningen i grunden helt åtskilda. Ett väsentligt syfte med båda dessa system är dock att förbättra villkoren för de ekonomiskt sämre ställda bl. a. genom att utjämna olik— heterna i inkomster och levnadsstandard. Beskattningen syftar genom pro- gressionen till en omfördelning, samtidigt som skatterna skapar resurser som fördelas via bidragssystemet. Ser man till den enskildes situation måste beaktas alla faktorer som påverkar ekonomin. Mot denna bakgrund bör

bidrag och skatter ses som en helhet. Vi anser därför att det även från samordningssynpunkt är viktigt att noga följa systemens samlade verkningar för den enskilde. Inför fördelningspolitiska ställningstaganden behövs vidare ett ändamålsenligt faktaunderlag som åskådliggör sambanden mellan ut- jämningssträvanden och t. ex. marginaleffekter.

Hittills har systemens gemensamma effekter studerats parallellt på två skilda sätt. Således har åtskilliga myndigheter, organisationer m.fl., på grundval av gällande skatte- och bidragsregler, beräknat teoretiska effekter för varierande familjetyper och inkomstskikt. Som exempel har man visat hur mycket barnfamiljer med olika tänkta inkomster får behålla av en in- komstökning enligt nuvarande regler. Man har därvid i olika grad framhållit vissa frågor såsom marginaleffekten vid en inkomstökning, omfördelningen mellan inkomstgrupper och hushållstyper, inkomstunderlagets användbar- het osv.

Vid sidan härav pågår sedan flera år på statistiska centralbyrån (SCB) kontinuerliga undersökningar av den faktiska inkomstfördelningen i be- folkningen (det 5. k. HINK-projektet). [ dessa undersökningar belyses hur förvärvsinkomster, kapitalinkomster, skatter och sociala förmåner etc. sam- verkar när det gäller inkomststrukturen för olika hushållstyper o. (1. Under senare år har också särskilda forskningsprojekt baserats på detta material.

Den hittills förda diskussionen om samordningen mellan bidragssystemet och beskattningen utgår främst från förstnämnda beräkningar. Även vid vår systematiska genomgång inom utredningen har denna metod prövats. Emellertid har vi funnit att sådana kalkyler av flera skäl inte i sig ger ett tillräckligt underlag för att bedöma hur samordningsfrågor skall lösas. En viktig begränsning är således att den faktiska inkomststrukturen i befolk- ningen, som följer av sysselsättningsgrad, lönenivå, skatte- och bidrags- system etc., avviker från de förutsättningar som kan erhållas ur löne- och inkomststatistik resp. skatte- och bidragsvillkor. Ett annat skäl är att teo- retiska beräkningar bättre än hittills bör relateras till verkliga förhållanden. Exempelvis bör de marginaleffekter som förväntas enligt gällande regler för en viss familjetyp i ett inkomstskikt ställas i relation till förekomsten av denna grupp. Vad som i kalkyler framstår som påtagliga samordnings- brister kan sålunda vara mindre vanliga företeelser, medan mindre fram- trädande effekter kan beröra stora befolkningsgrupper.

Därför anser vi det angeläget att det genomförs en samlad analys, där man jämför de effekter som förväntas utifrån gällande regler med vad som kan utläsas av den faktiska inkomststrukturen. Syftet bör i första hand vara att beskriva resultatet av nuvarande fördelningspolitik och de mar- ginaleffekter som omfördelningen medför. Därutöver bör också prövas al- ternativa lösningar beträffande bidrags- och skattereglerna inom ramen för social- och skattepolitikens inriktning och kostnader. 1 det följande skall anges några frågeställningar som är viktiga från samordningssynpunkt.

En huvudfråga bör vara att granska nuvarande inkomstunderlag. Vår genomgång i kapitel 11 visar att det f. n. finns flera olika inkomstunderlag med skiftande utformning, alla med samma ändamål, nämligen att rättvist mäta hushållens ekonomiska bärkraft. I flera sammanhang har man ifrågasatt särskilt underlagens aktualitet för prövning av rätten till bidrag. En analys bör därför innehålla jämförelser mellan de bidrag familjer faktiskt erhåller,

ofta på grundval av ett mindre aktuellt inkomstunderlag, med den för- sörjningssituation som familjerna i verkligheten har med hänsyn till dis- ponibel inkomst och försörjningsbörda. Genom att studera hushållens ut- komstsituation, dvs. förhållandet mellan den disponibla inkomsten och för- sörjningsbördan, dels i den faktiska inkomststrukturen, dels efter teoretiska kalkyler, ges olika möjligheter att utvärdera inkomstunderlaget.

En annan viktig uppgift bör vara att granska skatte- och bidragssystemens nettoejfekter, dvs. den samlade effekten av skatter och bidrag i olika in- komstgrupper och familjetyper. Man bör då beskriva både den faktiska för- delningsprofilen i befolkningen och den som kan förväntas utifrån gällande regler. Hänsyn bör också om möjligt tas till effekten av olika slag av sociala avgifter, t. ex. avgifter för barnomsorg.

Ytterligare en central frågeställning bör vara att studera utkomstsituationen för olika familjer både i den faktiska inkomststrukturen och i den förväntade. Särskilt viktigt måste det bli att klarlägga i vilken grad de skillnader i eko- nomiska förhållanden, som teoretiskt kan beräknas mellan t. ex. ensam- föräldrar och makar med barn, återspeglas i realiteten.

Som vi tidigare framhållit utgörs samordningssvårigheterna inom bidrags- och skattesystemen framför allt av de marginaleffekter i vissa inkomstskikt som omfördelningen medför. För att kartlägga hur nuvarande regler slår bör man i undersökningen med utgångspunkt i den faktiska inkomststruk- turen söka fördela hushållen efter de teoretiska marginaleffekter som kan förväntas vid en inkomstökning. Därvid bör man beakta att inkomstökningar i vissa fall påverkar bidrag först ett par år efter lnkomstökningen, beroende på att man använder ett inkomstunderlag som inte är aktuellt. Syftet bör vara att identifiera i vilka grupper och under vilka reella förutsättningar som höga marginaleffekter kan uppstå. Man bör också studera faktiska för- ändringar i hushållens inkomststruktur, t. ex. mellan två år, och då beskriva sambanden mellan inkomstförändringar och de ändringar i skatt och bidrag som följer därav.

På grundval av denna analys av nuvarande förhållanden bör man i ett andra steg pröva alternativa konstruktioner beträffande skatteregler, avtrapp- ningsregler, inkomstunderlag etc. Frågor som bör besvaras är exempelvis hur fördelningsprofilen och därmed marginaleffekterna ändras, om reduk- tionsfaktorerna för de inkomstprövade bidragen görs enhetliga eller i övrigt förändras, om bidragens inkomstgränser ändras, om vissa bidrag beskattas osv. Utgångspunkten bör då vara att pröva metoder för att harmonisera olika regler så att marginaleffekterna reduceras i vanliga inkomstlägen, med i stort bibehållen fördelningsprofil och kostnadsram. Även denna analys bör självfallet så långt möjligt baseras på den faktiska inkomststrukturen.

En undersökning av detta slag borde kunna genomföras med utnyttjande av materialet i SCB:s inkomstfördelningsundersökning och de anvisningar för beskattning och bidragsberäkning som utfärdas av ansvariga myndig- heter. Som tillvägagångssätt kunde det statistiska materialet bearbetas till- sammans med särskilda program uppbyggda på grundval av nuvarande resp. alternativa regelsystem. Undersökningen kunde genomföras av statistiska centralbyrån och riksrevisionsverket i samarbete med andra berörda myn- digheter.

Man bör överväga om inte analysen av dessa frågor, som vi framhållit

utifrån samordningssynpunkter, kan kombineras med andra likartade kart- läggningar som kan komma att behövas, t. ex. inom den tidigare nämnda utredningen om det ekonomiska stödet till barnfamiljer. Man skulle vinna praktiska fördelar om planläggning m.m. av olika kartläggningsuppdrag inom detta område kunde samordnas.

13. Provisoriska beslut och förskott

13.1. Inledning

I detta kapitel behandlas möjligheterna till en vidgad användning av pro- visoriska beslut, varigenom man bl. a. skulle ersätta socialhjälpens funktion som förskott på andra bidrag. Det är nämligen angeläget att det ges en rätt till provisorisk ersättning från bidragsmyndigheten när prövningen av ett ärende drar ut på tiden. Det skall inte vara nödvändigt att söka socialhjälp till försörjningen i ett sådant fall.

Socialutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Socialtjänst och social- försäkringstillägg (SOU 1977:40) att de bidrag som handhas av försäkrings- kassorna vid behov också skulle förskotteras av dem. Den tekniska ut- formningen av förslaget innebar att förskotteringen skulle göras genom att använda den föreslagna nya förmånen soft. Om en försäkrad ansökt om en förmån, som betalas ut av försäkringskassa, skulle soft kunna utges i förskott och senare avräknas mot den sökta förmånen.

Socialutredningen pekade emellertid också på de möjligheter att meddela provisoriska beslut som finns inom socialförsäkringen. Utredningen ansåg det önskvärt att förskotteringsfallen så långt möjligt avvecklades genom att sådana beslut användes.

I vårt yttrande över socialutredningens förslag ansåg vi det vara följd- riktigare att överväga om inte behovet av förskottering i stället borde täckas genom att försäkringskassorna gavs vidgade möjligheter att meddela pro- visoriska beslut i fråga om grundförmåner.

En närliggande fråga som behandlas i detta kapitel gäller en till oss över- lämnad motion om förskott på sjukresekostnader.

13.2. Bakgrund

I detta avsnitt redogörs för huvuddragen av gällande bestämmelser. Dess- utom berörs orsakerna till behovet av förskottering m.m.

En person som ansöker om ett bidrag kan inte alltid räkna med att ome— delbart få ett slutligt beslut i ärendet och en snabb utbetalning av bidraget. Om i sådant fall den enskilde inte har sin försörjning ordnad från annat håll uppkommer behov av förskottering eller utbetalning av förmånen i särskild ordning.

Enligt nuvarande ordning finns det i princip två möjligheter att ge stöd till den enskilde innan hans ärende är färdigbehandlat och det sökta bidraget kan utbetalas. Vissa bidrag kan beviljas provisoriskt av den myndighet som administrerar bidraget. Så är fallet med t. ex. allmänna pensioner.

Den andra möjligheten är att den försäkrade vänder sig till socialför- valtningen och ansöker om socialhjälp. Förvaltningen har då skyldighet att bevilja sådan hjälp om ett omedelbart försörjningsbehov föreligger. (Be- nämningen socialhjälp skall enligt förslag i prop. 1979/80:1 ersättas med socialbidrag.)

Det inträffar naturligtvis också att den enskilde erhåller socialhjälp och först vid en senare tidpunkt gör gällande sin rätt till en annan förmån.

Förutom det faktum att det finns två skilda vägar att garantera den ome- delbara försörjningen gäller att regleringen på området inte heller i övrigt är enhetlig. Utgiven socialhjälp kan visserligen betraktas som förskott på de flesta andra periodiska förmåner som syftar till den enskildes försörjning. Möjlighet att meddela provisoriska beslut finns emellertid endast enligt vissa bidragsförfattningar. Slutligen saknas ett enhetligt system för avräkning när socialhjälp har utgetts.

Termen förskottering av socialhjälp används här för de fall då någon får socialhjälp i avvaktan på en socialförsäkringsförmån som ännu inte har be- viljats.

Socialförvaltningarnas förskotteringsverksamhet är mycket omfattande. De förmåner som förskotteras med socialhjälp är t. ex. allmänna pensioner, bostadsstöd, sjukpenning, utbildningsbidrag, kontant arbetsmarknadsstöd, studiemedel, bidragsförskott, flyttningsbidrag och arbetsskadeförmåner. Hela verksamheten kan omfatta några tiotal miljoner kronor per år.

En helt annan sak än förskottering är den förmedlingsverksamhet som socialförvaltningarna bedriver. Denna innebär att ett periodiskt bidrag ut- betalas från t. ex. försäkringskassan inte direkt till den enskilde utan till socialförvaltningen. Denna betalar sedan ut det i delbelopp till den enskilde. I huvudsak är det pension och sjukpenning som på detta sätt förmedlas till den enskilde. Genom förmedlingen hjälper socialförvaltningen honom att sköta sin och eventuellt familjens ekonomi.

Förmedlingsverksamheten skiljer sig från förskotteringen framför allt genom att det är fråga om att efter den enskildes behov anpassa utbetalningen av en ersättning från t.ex. försäkringskassan, som redan har beviljats.

Provisoriska beslut kan vara av olika beskaffenhet. I en del fall kan det provisoriska beslutet fattas innan utredningen i ärendet är komplett. En sådan möjlighet ges för allmänna pensioner i 16 kap. 35 AFL och för ar- betsskador m. m. i 8 kap. 3 & andra stycket lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF).

Provisoriska beslut enligt 16 kap. 35 första stycket AFL förekommer sällan.

Om det slutliga beslutet i ett pensionsärende inte får samma innehåll som ett tidigare meddelat provisoriskt, uppkommer fråga om justering av utbetalningen. Om i ett sådant fall den slutliga pensionen är lägre än den provisoriskt beviljade skall dock någon återbetalningsskyldighet beträffande det överskjutande beloppet inte komma i fråga annat än som följer av be- stämmelserna i 20 kap. 45 AFL. Dessa bestämmelser avser de fall där

någon t. ex. fått för hög ersättning genom oriktiga eller vilseledande upp- gifter.

Bestämmelsen i LAF om provisoriska beslut har vidare omfattning än motsvarigheten i AFL. Det är inte endast pensionsförmåner som egenliv- räntor och efterlevandelivräntor som kan komma i fråga. Alla förmåner enligt LAF kan bli föremål för provisoriska beslut.

LAF innehåller vidare i motsats till AFL en uttrycklig bestämmelse om att återbetalningsskyldighet inte föreligger om den definitiva ersättningen blir lägre än den provisoriska. Dessutom föreligger enligt LAF en skyldighet att meddela provisoriska beslut när ärendet drar ut på tiden.

För de provisoriska beslut enligt AFL och LAF som nu nämnts gäller samma beslutförhetsregler som för det definitiva beslutet. Skall det de- finitiva beslutet fattas i pensionsdelegation gäller alltså samma regel för de provisoriska. En annan typ av provisoriska beslut återfinns exempelvis i 8 5 första stycket nuvarande socialhjälpslag, nämligen provisoriska beslut som innebär att man frångår det vanliga beslutförhetskravet genom att medge ordförandebeslut när ett omedelbart ingripande är påkallat. För so- cialförvaltningarna har de delegeringsmöjligheter som finns medfört att de allra flesta socialhjälpsärendena avgörs på tjänstemannaplanet.

Här bör också nämnas att besvärsinstanserna inom socialförsäkringen har rätt att med tillämpning av 28 5 förvaltningsprocesslagen fatta provisoriska beslut utan inskränkning till vissa bidragsformer.

En annan anordning är utbetalning i förskott. Det är fråga om möjlighet att inom ett och samma bidragssystem vid behov göra en utbetalning före det normala utbetalningstillfället. Det förutsätter att förmånen är slutligt beviljad. Möjlighet till utbetalning i förskott förekommer i fråga om bl.a. särskilt vuxenstudiestöd, utbildningsbidrag och studiemedel.

En socialnämnd har rätt att av den enskilde återkräva socialhjälp som har utgjort förskott. I förslaget till socialtjänstlag finns en motsvarande be- stämmelse, nämligen att socialnämnden får återkräva ekonomisk hjälp ”om den har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning ...” (33 5).

När socialhjälpen har utgjon förskott på allmän pension gäller enligt 17 kap. 45 första stycket AFL att den sociala myndigheten kan uppbära den del av den försäkrades pensionsbelopp som motsvarar vad myndigheten har utgivit för den försäkrades och vissa anhörigas försörjning. Denna rätt till återkrav direkt från försäkringskassan gäller bara den första pensions- utbetalningen och för den tid som pensionsbeloppet avser. Pensionen ut- betalas således här direkt till den sociala myndigheten. Motsvarande gäller för bidragsförskott enligt 95 fjärde stycket lagen om bidragsförskott.

Av motiven till 17 kap. 4 5 första stycket AFL framgår bl. a. (SOU 1945:46) att betalning från en försäkringskassa till en kommun inte förutsätter att den enskilde informerats om att hjälpen från kommunen utgjorde förskot- tering. Det räcker sålunda att hjälpen i realiteten har haft denna karaktär.

Hithörande frågor har i flera fall varit föremål för JO:s uppmärksamhet. I ämbetsberättelsen år 1974 (s. 289 f. f.) redogörs för ett ärende som gällde gottgörelse för socialhjälp ur retroaktiv förtidspension. Det var fråga om en person som uppgav att hon när socialhjälpen beviljades inte hade un- derrättats om att socialnämnden skulle kunna uppbära senare beviljad pen- sion. JO uttalade bl. a. att socialnämnden lämpligen hade bort lämna hjälp- tagaren sådan underrättelse.

JO har i ett senare sammanhang uttalat (1977/78 5. 223) att socialför- valtningen vid återkrav bör kunna visa att det från början klargjorts för den enskilde i vad mån den lämnade socialhjälpen har utgjort förskott på förmån och därigenom kunde komma att återkrävas.

När det gäller andra sociala förmåner än pensionsförmåner där alltså möjligheter till avräkning av utgiven socialhjälp enligt 17 kap. 45 AFL inte står till buds har man i tillämpningen sökt andra vägar att säkerställa återbetalningen av socialhjälp som lämnats som förskott. Det förekommer t. ex. att den sociala myndigheten gör anspråk på sjukpenning hos försäk- ringskassan med stöd av en fullmakt som den försäkrade har undertecknat. Enligt 20 kap. 65 AFL får dock en försäkrad inte överlåta sin rätt till er- sättning innan ersättningen är tillgänglig för lyftning. Detsamma gäller även andra förmåner, t. ex. bidragsförskott och bostadssociala förmåner.

JO överlämnade år 1973 till socialutredningen en utredning beträffande fullmaktsförfarandet. I denna och i senare sammanhang har JO riktat kritik mot användandet av fullmakter vid återkrav.

I förslaget till socialtjänstlag (prop. 1979/80:1 s. 545 f.) förordas att om ett socialbidrag beviljas under förutsättningen att det är ett förskott på någon fordran som hjälptagaren är berättigad till från annan men som inte kan överlåtas innan den har förfallit till betalning (t. ex. lön), det bör göras helt klart för hjälptagaren att han i princip är skyldig att betala tillbaka hjälp- beloppet när den andra fordran förfaller till betalning. I samband härmed bör det kunna förekomma att hjälptagaren ger socialnämnden fullmakt att lyfta det väntade beloppet. Hjälptagaren bör då upplysas om att fullmakten kan återkallas av honom. Socialnämnden är bara att anse som ombud för hjälptagaren.

I sammanhanget bör uppmärksammas effekter av förmånernas olika ställ- ning i skattehänseende. Den enskilde har kunnat lida avsevärd ekonomisk förlust genom att t. ex. retroaktiv pension, som är skattepliktig i sin helhet, räknas av mot tidigare erhållen skattefri socialhjälp utan hänsyn till skat- teskulden. Numera har föreskrivits att skatteavdrag skall göras före avdrag för erhållen socialhjälp.

En särskild fråga är utlägg för resekostnaderi samband med sjukvårdsbesök. Denna fråga har berörts i en motion till riksdagen (1977/781260) med moti- vering att resekostnaderna kan bli mycket höga för den försäkrade vid vård utanför hans eget län. Varken sjukreseförordningen (19751964) eller AFL innehåller nämligen någon bestämmelse om rätt till förskott på resekost- nader.

Sedan riksdagen på socialförsäkringsutskottets förslag begärt utredning i frågan har regeringen överlämnat den till oss.

Den allmänna försäkringens regler om ersättning för sjukresor skiljer sig från vad som gäller ersättning för vård m.m. För den som gör t. ex. ett läkarbesök gäller att han erlägger ett mindre belopp till vårdgivaren. Hu- vuddelen av kostnaderna ersätts däremot av försäkringen genom en direkt överföring från försäkringskassan till vårdgivaren. På så sätt behöver den försäkrade inte ligga ute med ett större belopp än det han själv slutligen har att svara för. För sjukresorna gäller i stället, med undantag för am- bulanstransporter, att den försäkrade själv skall betala hela kostnaden, var- efter han i efterhand får ersättning från försäkringskassan för de kostnader

som överstiger ett bestämt belopp. Det är den tidigare dominerande åter- bäringsprincipen som finns kvar på detta område.

13.3. Överväganden

13.3.1. Utgångspunkter

Behovet av provisoriska beslut eller förskottering har samband med kravet på utredning av bidragsårendena, beslutsrutinernas utformning och utbe- talningsterminerna. Den enskilde kan få vänta på sina pengar om t.ex. en omfattande utredning av hans förhållanden måste göras. Vidare har det betydelse om beslutet skall fattas av en enskild tjänsteman eller av t. ex. en delegation. Slutligen kan långa perioder mellan utbetalningstillfällena medföra behov av förskottering.

På längre sikt kan behovet av säranordningar på här aktuellt område reduceras genom en ändrad inställning till vad som är erforderlig utredning i ärendena och genom snabbare besluts- och utbetalningsrutiner.

Det mest påfallande i nuvarande ordning är emellertid att det regelsystem som finns för provisoriska beslut och förskottering är ofullständigt och oen- hetligt. Olika regler har delvis sammanfallande syften. Flera myndigheter kan bli inblandade i ett och samma ärende med senare avräkningsförfarande som komplikation.

I vissa fall måste det dröja innan slutligt beslut kan fattas i ett bidrags- ärende. Detta medför att en de] sökande måste vända sig till socialför- valtningen för att under tiden få stöd till sin försörjning. Andra kan ha ekonomiska förutsättningar att vänta längre på besked från den andra myn- digheten. Ytterligare andra drar sig för att utnyttja rätten till socialhjälp trots att de kommer i ekonomiska svårigheter.

Alla bör emellertid ha samma rätt att få stöd till försörjningen när ett bidragsårende drar ut på tiden. Ofullkomligheter i rättsmaskineriet bör inte gå ut över den enskilde. Vidare bör den enskilde inte behöva vända sig till ytterligare en myndighet (socialförvaltningen) för att få detta stöd. Möj- ligheten till stöd bör heller inte vara beroende av den enskildes inställning till socialhjälpen. Detta innebär att alla bör ha rätt till provisorisk ersättning från den första myndigheten om ärendet drar ut på tiden. Denna myndighet skall således ha skyldighet att utge ersättning i sådana fall. Detta kommer i sin tur att medföra att socialförvaltningarna avlastas förskotteringsärenden. Därigenom ökar deras möjligheter till andra insatser, vilket är önskvärt.

13.3.2. Vidgad användning av provisoriska beslut

En väg att vidga möjligheterna till provisorisk ersättning är den som föreslogs av socialutredningen. Den innebär som tidigare nämnts att den handläg- gande myndigheten försäkringskassan får tillgång till en särskild er- sättning (soft) att utge till sökande som behöver stöd innan den sökta för- månen kan utges.

En sådan lösning förutsätter att det skall finnas villkor som avgränsar

de fall där soft skall kunna komma i fråga. Enligt förslaget skulle således soft användas i förskotteringssituationer när det finns förutsättningar för att ansökan om grundförmånen skall kunna leda till bifall. Ett sådant villkor betyder emellertid att soft i detta fall får funktionen av provisorisk ersättning. Följden skulle bli att det för försäkringskassorna skulle finnas två former av provisoriska beslut, dels en speciell form för vissa grundförmåner, dels en generell med användande av soft. I fråga om allmänna pensioner och arbetsskadeersättningar skulle man ha att välja mellan dessa två former. En ytterligare komplikation kan bli det avräkningsförfarande som föreslagits. Därvid kan förutsättas att grundförmån och soft inte kommer att utges på samma nivå, eftersom normerna för förmånerna är olika.

Det kan också anses principiellt olämpligt att förskottera en socialför- säkringsförmån med en annan socialförsäkringsförmån.

Det förefaller lämpligare att reglerna om provisorisk ersättning blir sam- ordnade i den meningen att det genomgående är den sökta förmånen som får utges provisoriskt. På så sätt undgår man till stor del avräkningsför- faranden mellan förmåner med olika konstruktion. Vidare blir förfarandet enklare att överblicka.

Villkoren för provisoriska beslut bör ges en sådan utformning att ersättning kan utges i så många fall som möjligt där senare slutlig ersättning blir be- viljad. Å andra sidan får villkoren inte bli så generösa att det ofta händer att ett provisoriskt beslut om ersättning senare ersätts av ett slutligt av- slagsbeslut. Det skulle innebära att falska förhoppningar väcktes hos de sökande. Skall syftet att avlasta socialhjälpen uppnås, är det dock ofrån- komligt att sådana fall måste förekomma. Liksom nu är fallet med allmänna pensioner och arbetsskadeförmåner bör någon återbetalningsskyldighet inte föreligga för den försäkrade i sådana fall om inte ersättning har utgetts obehörigen eller med för högt belopp under sådana förhållanden som anges i 20 kap. 45 AFL.

I det följande beskrivs närmare i vilken utsträckning provisoriska beslut bör kunna meddelas. I första hand avses förmåner som administreras av försäkringskassorna.

I vissa fall kan det stå klart att ersättning kommer att beviljas sökanden. Det kan dock vara oklart med vilket belopp ersättning skall utges. Det kan t. ex. vara fråga om en person med komplicerade arbetsförhållanden, där det krävs närmare utredning för att fastställa den exakta nedsättningen av arbetsförmågan. I sådana fall skall naturligtvis provisorisk ersättning utan vidare kunna beviljas med ett skäligt belopp. En sådan möjlighet finns redan i LAF. I 8 kap. 3 5 andra stycket andra meningen denna lag stadgas nämligen att ett skäligt belopp skall utges provisoriskt om det belopp som skall utges som sjukpenning eller livränta inte kan bestämmas. Motsvarande bör kunna gälla alla de fall där det inte finns anledning att ifrågasätta ersättningsrätten som sådan.

I andra fall har det däremot inte helt hunnit utredas om ersättningsrätt över huvud föreligger. När det i ett sådant fall blir fråga om att utge provisorisk ersättning blir det nödvändigt att göra en sannolikhetsbedömning. En om- ständighet som man då har att beakta är om sökandens uppgifter är adekvata för förmånen och trovärdiga. Vad som saknas i utredningen bör endast vara bevisning som avser bestämda omständigheter. Det kan vara fråga

om olika omständigheter som avgör ersättningsrätten, t. ex. bosättnings- förhållanden, familjetillhörighet, hälsotillstånd och inkomstförhållanden. I teorin kan alla sådana omständigheter tänkas vålla tidsutdräkt vid hand- läggningen av ett ärende. Det som saknas skall antas kunna bli uppfyllt. Provisorisk ersättning skall således beviljas när det sannolikt är ett fall för förmånen men inte annars.

I praktiken torde det ofta bli fråga om ärenden där utredningen drar ut på tiden därför att det visar sig svårt att få in uppgifter från annat håll än sökanden. Det som saknas kan t. ex. vara material som förvaras hos andra myndigheter eller läkarutlåtanden som förutsätter undersökning av den försäkrade. Ofta finns dock redan material på området såsom sökandens egna uppgifter, information som införskaffas per telefon och läkarintyg som ger grundläggande information. Vid en utdragen utredning skall den för- säkrade då kunna få frågan om provisorisk ersättning prövad. Detsamma gäller i övrigt om handläggningen drar ut på tiden av skäl som den försäkrade inte kan råda över.

Det ligger i sakens natur att prövningen av den enskildes anspråk på provisorisk ersättning inte får bli tidsödande. Det är därför nödvändigt att möjligheter skapas att i förekommande fall delegera beslutsrätten i sådana ärenden till en tjänsteman så att inte fördelarna bortfaller. Alla ärenden är dock inte lika brådskande, varför man bör kunna använda delegerings- möjligheten efter behov. Provisoriska beslut i pensionsärenden och arbets- skadeärenden som avgörs av pensionsdelegation bör kunna fattas av enskild tjänsteman i den ordning pensionsdelegationen bestämmer. I ärenden som avgörs i försäkringsnämnd har redan nu ordföranden viss beslutanderätt i enlighet med riksförsäkringsverkets kungörelse RFFS 1977:6. Denna rätt bör utsträckas till att omfatta provisoriska beslut i alla ärenden som avgörs av en försäkringsnämnd.

Det 'är viktigt att möjligheterna att utge provisorisk ersättning tillvaratas när den försäkrade eljest skulle få ekonomiska svårigheter. Annars vinner man inte de fördelar som åsyftas. Möjligheten bör därför i princip alltid beaktas när utredningen drar ut på tiden. Det skall således vara ett åliggande för t. ex. försäkringskassan att på eget initiativ se till att provisorisk ersättning betalas ut när förutsättningar finns. Genom detta åliggande kan den avsedda överföringen från förskottering med socialhjälp till provisoriska beslut åstad- kommas. Det är således inte den enskildes initiativ som skall avgöra om provisorisk prövning skall göras. I praktiken bör dock förmånens ekonomiska betydelse för den enskilde spela en stor roll när det gäller att avgöra om provisoriskt beslut skall meddelas. Om han själv vill avvakta ett slutgiltigt beslut bör han givetvis få göra det. Det är också viktigt att han blir informerad om att ett provisoriskt beslut om ersättning kan ersättas av ett slutligt av- slagsbeslut och vice versa.

Det är omöjligt att i förväg begränsa möjligheten att fatta provisoriska beslut till vissa ärendegrupper. Det får därför prövas från fall till fall t. ex. om en tjänsteman skall utnyttja en befogenhet som har delegerats till honom att fatta provisoriska beslut.

Socialhjälp (socialbidrag) till den enskildes huvudsakliga försörjning bör i försäkringskassefallen inte beviljas annat än när det konstateras att pro- visorisk ersättning inte kan utges. Det blir utomordentligt betydelsefullt

för reglernas genomslagskraft att denna kontroll alltid görs. Det förutsätts således att det skall finnas effektiva rutiner för sådan kontroll.

Den vidgade användningen av provisoriska beslut bör i en allmän so- cialförsäkring gälla alla förmåner. I nuläget bör den i ett första steg genom- föras beträffande de ersättningar som administreras av försäkringskassorna.

13.3.3. Återbetalning av socialhjälp (socialbidrag)

Också vid en vidgad användning av provisoriska beslut kommer det att kunna inträffa att förmåner från t. ex. försäkringskassan utbetalas retroaktivt för samma tid som socialhjälp (socialbidrag) har utgivits. Det kommer att inträffa fall där den enskilde nekas provisorisk ersättning därför att det inte bedöms som sannolikt att han efter genomförd utredning kommer att be- viljas ersättning genom slutligt beslut. Han kan då komma att beviljas so- cialhjälp (socialbidrag). Därefter kan det i undantagsfall hända att det slutliga beslutet ifråga om den sökta förmånen blir beviljande i strid mot den tidigare provisoriska bedömningen.

För denna situation bör också fortsättningsvis finnas regler om detta slag av sammanträffande av förmåner. Den nuvarande ordningen på området är inte tillfredsställande. En nackdel är att det för flera förmåner saknas uttryckliga avräkningsregler. Man har därför förlitat sig på ett system med fullmakter som stöd för avräkning. Dessa fullmakters rättsliga grund har flera gånger ifrågasatts.

Det bör dock finnas regler som förhindrar att den enskilde blir över- kompenserad genom dubbelt stöd till försörjningen. Regeln om återbetalning av retroaktiva pensionsbelopp i 17 kap. 45 första stycket AFL bör därför utsträckas till att gälla alla de förmåner som utbetalas av försäkringskassa, dvs. även sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadeersättning m. m. Där- igenom blir formen för återbetalning enhetlig. Det blir inte nödvändigt att avkräva den försäkrade en fullmakt för att få återbetalningen ordnad. En annan sak är att det alltjämt kommer att vid sidan av förskotteringsfallen finnas s.k. förmedlingsfall, där socialförvaltningen kan behöva fullmakt för att förmedla ersättningar från försäkringskassan vid andra tillfällen än ordinarie utbetalningsdagar. Sådana fullmakter har dock inte vållat här ak- tuella problem.

I fråga om den närmare utformningen av avräkningsreglerna i förevarande avseende bör som nu gälla att socialhjälpen (socialbidraget) skall beaktas bara om den svarat för försörjningen i väsentlig mån.

Den retroaktiva utbetalningen av en förmån från försäkringskassan till den enskilde skall endast omfatta det belopp med vilken förmånen, efter skatteavdrag där sådant skall göras, överstiger den socialhjälp (socialbidrag) som utgivits för samma tid. Det skisserade avräkningsförfarandet träder i stället för den enskildes återbetalningsskyldighet mot socialförvaltningen.

Om försäkringskassan undantagsvis inte skulle beakta att stöd från so- cialförvaltningen har utgetts kan den försäkrade bli överkompenserad. I sådant fall kan det, om övriga förutsättningar föreligger, bli aktuellt att tillämpa reglerna i 20 kap. 4 5 AFL om återbetalning och kvittning, eftersom den försäkrade fått ersättning med för högt belopp från försäkringskassan.

Det har tidigare nämnts att det inte är ett villkor för utbetalning av re- troaktiv pension till socialförvaltningen enligt 17 kap. 4 5 AFL att det klar- gjorts för den enskilde att socialhjälpen varit förskott. Det blir emellertid betydelsefullt för de fall där förskottering genom socialhjälp alltjämt kommer att inträffa, att den enskilde hjälptagaren i förväg får veta att en framtida förmån från försäkringskassan i form av en retroaktiv engångsutbetalning kan komma att minskas med vad som har utbetalats i socialhjälp. Vet han det inte, finns det risk för att han sätter sig i skuld i förlitan på den förväntade engångsutbetalningen. Än viktigare är att beslutet om avräkning kan upplevas som en rättsförlust. Han kan med fog hävda att han bort informeras om regler av sådan avgörande betydelse för storleken av er- sättningen.

Utvecklingen går mot en ökad integrering av bidragen och deras admi- nistration. Ett ökat samarbete mellan försäkringskassa och socialförvaltning har förordats. Det synes naturligt att det vidgade samarbetet mellan so— cialförvaltning och försäkringskassa också bör innefatta sådana kontakter att situationer som nyss beskrivits i möjligaste mån undviks.

Den vidgade användningen av provisoriska beslut förutsätter i enlighet med nuvarande tillämpning att socialförvaltningen tar reda på orsakerna till stödbehovet och vilka ersättningar som stödtagaren i förekommande fall uppbär eller kan ha rätt till från försäkringskassan. Kan han antas ha rätt till försäkringsersättningar etc. som han inte redan uppbär skall han hänvisas till försäkringskassan. Om tillräckligt stöd inte är att förvänta från försäkringskassan har socialförvaltningen att pröva rätten till socialhjälp (so- cialbidrag).

Om stöd från socialförvaltningen utbetalas till sökanden bör det förutsättas att han alltid anmäler till förvaltningen att han t. ex. söker pension eller har börjat uppbära sjukpenning. Detta bör han kunna erinras om i samband med den information som i övrigt brukar lämnas honom om innehållet i beslut, besvärsmöjligheter etc. Redan nu brukar hjälptagaren få underteckna en förklaring att sådan information har lämnats. Slutligen bör det i broschyrer och annan information om olika socialförsäkringsförmåner ingå uppgifter om att det finns avräkningsregler.

I vissa fall kommer provisoriska beslut om ersättning att avlösas av slutliga avslagsbeslut. För de fall där den enskilde eljest skulle ha erhållit socialhjälp (socialbidrag) uppkommer knappast någon merkostnad för samhället. Således bör det bli ovanligt att någon får ett provisoriskt ersättningsbeslut ersatt av ett slutligt avslagsbeslut samtidigt som han inte kunnat anses berättigad till behovsprövad hjälp från socialförvaltningen. Mot den kostnadsökning som eventuellt kan uppstå får man ställa den administrativa besparingen genom att enbart en myndighet blir indragen i ärendets handläggning.

De i 13.3.2 och här framförda förslagen bör i den första etappen lagtekniskt genomföras på så sätt att bestämmelsen i 16 kap. 35 AFL om provisoriskt beviljande av pension flyttas till det för hela AFL gemensamma kap. 20 och vidgas till att omfatta alla ersättningar enligt lagen. Vidare bör till samma kapitel flyttas bestämmelsen i 17 kap. 45 AFL om återbetalning av so- cialhjälp genom avräkning på retroaktiva pensionsbelopp. Också denna be- stämmelse bör därvid vidgas till att avse även andra förmåner än pensioner. Dessutom krävs motsvarande ändringar i en rad författningar som avser

förmåner som administreras av försäkringskassorna. Slutligen bör i 18 kap. 21 5 AFL tas in en bestämmelse om delegering till tjänstemän av pensions- delegationens beslutanderätt i fråga om provisoriska ersättningar.

Vi återkommer i kapitel 14 med förslag om ytterligare ändringar i 17 kap. 45 AFL.

13.3.4. Utlägg för sjukresekostnader

Orsaken till att sjukresekostnaderna i vissa fall kan bli betungande för den enskilde är att försäkringen inte kunnat generellt utfästa sig att betala sin del av kostnaderna till den som ombesörjer resan, t. ex. trafikföretag eller taxiägare. Nuvarande ersättningsregler förutsätter att t. ex. färdsättets skä- lighet bedöms innan ersättning kan beviljas. Försäkringskassan prövar därför i regel försäkringens ersättningsskyldighet först när utgiften redan föreligger.

Utanför socialförsäkringen finns en parallell där ersättning för resekost- nader kan betalas i förskott. Deltagare i arbetsmarknadsutbildning kan näm- ligen erhålla förskott på resekostnader i samband med utbildningen. Det är fråga om fall där deltagaren är berättigad till dagliga resor, har beviljats taxiresor etc. Man vet alltså på förhand att deltagaren är berättigad till er- sättning. Förskottet beslutas av försäkringskassan som också i övrigt har ansvaret för beräkning och utbetalning av bidrag till deltagare i arbetsmark- nadsutbildning.

När det gäller sjukresor har redan enligt nu gällande ordning frågan om förskott på resekostnader kunnat lösas i flera typfall.

När taxi används finns ett system med s. k. överlåtelse. Det innebär att den försäkrade genom påskrift på ett sjuktransportkvitto överlåter sin rätt till ersättning från försäkringen till utfärdaren av taxikvittot. Förfarandet med överlåtelsekvitton gör förskott onödigt.

1 uppdraget för den nytillsatta utredningen för översyn av sjukförsäk- ringens ersättningssystem ingår att överväga frågor om taxiresor och om förfarandet med överlåtelsekvitton. Med hänsyn härtill berörs förskottsfrå- gan vid resor med taxi inte ytterligare här.

I fråga om andra färdsätt förekommer på olika håll ett förfarande med biljettrekvisition, där t. ex. Statens järnvägar som tillhandahåller en tågresa debiterar försäkringskassan direkt. Det finns dock ingen enhetlig praxis för hela landet.

Det är en mycket begränsad grupp för vilken resekostnaderna blir ett problem. I stor utsträckning är det dessutom fråga om ett glesbygdsproblem som drabbar personer med långa avstånd till sjukhus, specialister etc. Det synes därför naturligt att frågan löses utan något större ingrepp i försäkringens konstruktion.

Den försäkrade bör naturligtvis inte behöva vända sig till annat håll än försäkringskassan, t. ex. till socialförvaltningen, för att få möjlighet att betala en sjukresa. Här gäller detsamma som anförts i föregående avsnitt om pro- visoriska beslut. Således bör det vara försäkringskassans sak att hjälpa ho- nom, så att han i görligaste mån inte behöver ligga ute med större belopp.

Enligt 2 kap. 1 och 5 55 AFL äger försäkrad i fråga om sjukresor endast rätt till ersättning för utgifter. Försäkringskassan bör dock utan hinder därav kunna bistå den försäkrade redan innan denne har betalat resan. De likartade

ersättningsbestämmelserna i AFL för läkarvård, tandvård etc. har nämligen inte utgjort hinder för att försäkringskassan erlägger vårdkostnaden direkt till den som tillhandahåller vården. Eftersom försäkringen slutligen skall svara för ersättningen blir det en sekundär fråga på vilket sätt den försäkrade lämpligast skall skyddas mot kostnaderna.

Möjligheten för försäkringskassan att utge ersättning direkt till den som tillhandahåller resan utöver vad som redan gäller i fråga om ersättning till sjukvårdshuvudman för sjuktransporter bör anges i sjukreseförord- ningen. Det bör i övrigt ankomma på riksförsäkringsverket att lämna när- mare anvisningar om i vilka situationer försäkringskassan skall utge er- sättning direkt till den som svarar för resan i här avsedda fall.

Av anvisningarna bör framgå att biljettrekvisition eller motsvarande bör användas vid sjukresa med allmänt kommunikationsmedel. Genom centrala avtal med reseföretagen bör enhetliga normer åstadkommas för hela landet. Genom lokala kontakter kan vidare rutiner skapas efter en av riksförsäk- ringsverket rekommenderad mall. En beloppsgräns behövs för att undvika onödigt administrativt merarbete för försäkringskassor och reseföretag. Den- na gräns kan lämpligen gå vid en resekostnad på 100 kr. Undantag bör dock kunna göras i särskilda fall. Som redan anförts bör ingen vara tvungen att vända sig till socialförvaltningen för att få möjlighet att företa en er- forderlig sjukresa. Däremot bör det inte ha någon betydelse om resan ut- sträcks utanför gränserna för det egna landstingsområdet. Kassan bör vidare försäkra sig om att resan avser ett vårdbesök. I de fall försäkringskassan med stöd av 16 kap. 25 AFL tagit initiativet till läkarundersökning bör vid behov biljettrekvisition alltid kunna användas.

Enligt den här beskrivna ordningen bortfaller behovet av förskott genom att ersättningsreglerna för sjukresor i viss utsträckning samordnas med vad som gäller för sjukvård m.m.

För den som insjunknar akut finns möjlighet till resa med fordon som är särskilt anpassade för sjuktransporter, dvs. ambulans o.d. När sådana används behöver den försäkrade inte riskera att ligga ute med större belopp. Därför behövs i detta fall ingen hjälp från försäkringen som i ovannämnda situationer.

14. Sammanträffande av förmåner

14.1. Inledning

Regler om sammanträffande av förmåner finns framför allt i 17 kap. AFL. Här finns bestämmelser av innbörd att en viss förmån skall reduceras om en annan förmån utges samtidigt. Vidare finns i detta kapitel regler om avräkning när en förmån avlöser en annan. Liknande regler finns på många andra områden inom bidragslagstiftningen. Det är här fråga om bestäm- melser som reglerar bidragens förhållande till varandra eller samordningen mellan bidragen i en snäv bemärkelse. Bestämmelserna ärinte alltid enhetligt utformade och det kan vara svårt eller i varje fall tidsödande att tillämpa dem. Vi har därför ansett det befogat att särskilt behandla regler av detta slag. För att slippa använda den långa termen ”regler om sammanträffande av förmåner” används i fortsättningen för enkelhetens skull termen "sam- ordningsregler".

Redan nu kan påpekas att de olikheter i utformningen av samordningen som finns mellan olika bidrag ofta går tillbaka på olikheter i bidragens kon- struktion och inriktning. Detta gör" det svårt att åstadkomma större en- hetlighet inom ramen för nuvarande bidragssystem. Ibland är nämligen avsikten att en viss förmån skall kunna utges samtidigt med de flesta andra förmåner. I vissa andra fall är förmånerna konstruerade så att det är mer eller mindre självklart att de inte skall kunna utges samtidigt. Det finns också fall då en granskning av de regler som finns inte ger klart besked om i vad mån två bidrag skall kunna uppbäras samtidigt. I praxis har man i sådana fall ibland låtit bidragen utges samtidigt, även om detta inte har varit en uttalad avsikt i samband med tillkomsten av bidragen. Överkom- pensation kan då uppkomma.

I detta kapitel redovisas först en sammanfattande beskrivning av vilka tekniska lösningar som valts. Vidare gör vi en analys av samordningsreglerna för vissa bidrag eller bidragsgrupper. Analysen gör inte anspråk på att vara fullständig. Slutligen diskuteras dels om det är möjligt att inom ramen för nuvarande bidragssystem renodla och förenkla här aktuella regler, dels i vad mån det går att i en allmän socialförsäkring helt eller delvis komma ifrån behovet av detta slags regler.

14.2. Olika typer av samordningsregler

Man kan peka på framför allt två olika typer av bestämmelser som direkt reglerar samordningen mellan bidragen. För det första finns det regler som anger att två olika förmåner inte får utges samtidigt. Som exempel kan nämnas regeln i 4 kap. 19 5 AFL att föräldrapenning inte utges i den mån föräldern för samma dag uppbär bl.a. sjukpenning. Ett annat exempel är regeln i 10 kap. 4 5 AFL, som anger att förmånerna barnpension, förtidspension, änkepension eller hustrutillägg inte får utges för samma tid. Sistnämnda paragraf är vidare exempel på en situation där den försäkrade har möjlighet att välja det förmånligaste bidraget. _

För det andra finns det regler som beloppsmässigt samordnar olika utgående förmåner genom att en av förmånerna reduceras. Utformningen av dessa regler varierar. I allmänhet skall en förmån från AFL utges i första hand. Om det därutöver föreligger rätt till ytterligare en förmån utbetalas endast det belopp som överstiger förmånen från AFL. I praktiken får man alltså ett belopp som motsvarar den största av förmånerna. Som exempel kan nämnas 17 och 18 55 arbetsmarknadskungörelsen, som innehåller regler om samordning mellan framför allt sjukpenning och pensionsförmåner å ena sidan och utbildningsbidrag å den andra. Ytterligare exempel på sam— ordningsregler av detta slag finns i 17 kap. 2 5 AFL, där samordningen mellan pensioner och yrkesskadeförmåner enligt äldre lagstiftning regleras. När det gäller den nya arbetsskadeförsäkringen finns motsvarande sam- ordningsregler i 4 kap. 4 5 och 6 kap. 1 5 lagen om arbetsskadeförsäkring. Går man till barnförmånerna kan som exempel nämnas 8 kap. 6 5 AFL. Enligt denna bestämmelse utges barnpension från folkpensioneringen med lägre belopp om rätt till bidragsförskott föreligger samtidigt.

Ibland finns det ingen direkt bestämmelse om att två förmåner inte kan utges samtidigt, men det framgår av bidragsvillkoren att detta inte är möjligt. Som exempel kan nämnas hel sjukpenning och ersättning från arbets- löshetsförsäkringen. För att få sjukpenning krävsju att arbetsförmågan skall vara nedsatt med minst hälften, och för att få ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen krävs att man skall vara arbetsför. En annan sak är att olika tolkningar av begreppet arbetsför kan leda till att dubbla ersättningar utges eller att ingen ersättning utges. I andra fall kan två bidrag inte utges samtidigt därför att bidragen vänder sig till olika ålderskategorier. Som exem— pel kan nämnas studiehjälp enligt 3 kap. studiestödslagen och studiemedel enligt 4 kap. samma lag. Av samma skäl föreligger ibland hinder mot att ålderspension utges samtidigt med en annan förmån.

I vissa fall torde det kunna betraktas som självklart att två förmåner inte skall utges samtidigt även om bidragsvillkoren eller särskilda regler inte utesluter detta. Som exempel kan nämnas utbildningsbidrag till doktorander och utbildningsbidrag enligt arbetsmarknadskungörelsen, där det i praktiken knappast torde bli aktuellt med sammanträffande.

Regler om inkomstprövning kan vidare leda till att två förmåner inte kan utges samtidigt eller till att den ena förmånen utbetalas med reducerat belopp. En hög livränta kan t. ex. leda till att hustrutillägg bortfaller eller reduceras.

I andra fall leder avsaknaden av särskilda regler till att två eller flera för- måner kan utges samtidigt. Detta är i vissa fall helt avsiktligt, t. ex. därför

att förmånerna riktar sig till en grupp som man vill skydda mer än andra grupper. Handikappersättning och andra förmåner som skall täcka merut- gifter kan t. ex. normalt utges samtidigt med grundbidrag och inkomstre- laterade ersättningar. I andra fall leder avsaknaden av regler till en direkt överkompensation. Vad som skall anses som överkompensation eller inte kan dock naturligtvis diskuteras.

Slutligen finns bestämmelser som reglerar den situationen att en förmån avlöser en annan. I bl. a. 17 kap. 4 5 AFL finns bestämmelser om avdrag på pensionsbelopp när vissa andra förmåner har utgetts under samma tid för vilken pension senare beviljas retroaktivt.

14.3. Analys av samordningsreglerna i fråga om vissa förmåner

14.3.1. F olkpensionering och ATP

Folkpensioneringens olika grundförmåner utges i allmänhet med samma belopp vare sig det är fråga om ålderspension, förtidspension, änkepension eller hustrutillägg. Inom ATP är däremot t. ex. änkepension generellt be- tydligt lägre än ålderspension och förtidspension. Å andra sidan finns det inga åldersvillkor för änkepensionen från ATP till skillnad från vad som gäller inom folkpensioneringen. Folkpensionen utges vidare med i princip samma belopp till alla, medan ATP står i förhållande till de inkomster av förvärvsarbete som den försäkrade har haft under sin aktiva tid. ATP- systemet bygger alltså på intjänande, medan folkpensionen är ett grundbidrag som i princip utges lika till alla.

De polikheter i inriktningen som finns mellan folkpensioneringen och ATP avspeglar sig också när det gäller samordningen mellan olika förmåner inom de båda systemen. För folkpensioneringens del gäller att aldrig mer än en av förmånerna barnpension, förtidspension, änkepension, hustrutillägg eller ålderspension kan utges för samma tid. Inom ATP är läget annorlunda. Här skall samordning ske endast mellan olika änkepensioner men däremot inte mellan änkepension och egenpension. Någon åldersgräns uppåt finns inte för änkepension från ATP men väl för sådan pension från folkpen- sioneringen (65 år). Den försäkrades rätt till änkepension påverkas alltså inte av att hon samtidigt är berättigad till egenpension förtids- eller ål- derspension — från ATP. Detta motiverades av socialförsäkringskommittén i betänkandet SOU 1961:38 med att full änkepension utges helt oberoende av de förvärvsinkomster som änkan samtidigt kan ha. Det förhållandet att arbetsinkomsten faller bort och ersätts av egenpension i form av för- tidspension eller ålderspension bör då inte medföra att änkepensionen dras in.

Man kan således konstatera att många av de olikheter som finns i fråga om samordningen på pensionssidan är helt medvetna. Olikheterna blir sär- skilt påtagliga när det gäller efterlevandepensioneringen.

I detta sammanhang kan påpekas att delpension inte får utges samtidigt med vare sig ålders- eller förtidspension enligt AFL. Det gäller sådana pen- sioner från både folkpensioneringen och ATP. Däremot samordnas inte del- pension och livränta från arbetsskadeförsäkringen. Änkepension samordnas

inte heller i något fall med delpension. Det är således möjligt att ha än- kepension från både folkpensioneringen och ATP samtidigt med delpension och inkomst från ett deltidsarbete eller sjukpenning i den mån man blir sjukskriven. Detta är alltså ett exempel på att man kan ha fyra olika bidrag - samtidigt.

Exemplet visar vilken stor betydelse bidragens inriktning har för sam- ordningsreglerna eller avsaknaden av sådana och att det därför kan vara fullt avsiktligt att flera bidrag utges samtidigt. Det visar emellertid också att nya förmåner inom det sociala bidragssystemet ibland inte helt passar in i mönstret, i vart fall inte när de skall samordnas med könsbundna för- måner som bygger på en föråldrad syn på mäns och kvinnors ställning i yrkeslivet. Det är sålunda helt naturligt att sjukpenning i exemplet ovan kan utges vid sidan av delpension. Sjukpenningen kompenserarju den in- komstförlust som uppstår när änkan på grund av sjukdom är borta från det deltidsarbete hon har vid sidan av delpensionen. Däremot är det inte lika naturligt att änkepension skall utges vid sidan av delpension och inkomst från deltidsarbete eller sjukpenning. I vart fall gäller detta änke- pension från folkpensioneringen, där det ju inte är fråga om intjänade pen- sionspengar.

Samordningen mellan pensionsförmåner och livräntor kommer att be- handlas i avsnitt 14.3.4.

14.3.2. H ustrutillägg

Hustrutillägg är en inkomstprövad förmån. Även om denna förmån kan utges samtidigt med en annan förmån, kan reglerna om inkomstprövning leda till att hustrutillägget på grund av den andra förmånens storlek bortfaller eller utbetalas med reducerat belopp. Samordningen mellan hustrutillägg och övriga förmåner får därför en speciell karaktär. Av denna anledning behandlas hustrutillägget särskilt, även om det formellt hör hemma inom folkpensioneringen.

Hustrutillägget är tänkt att vara en förmån till kvinnor som inte har rätt till någon av de andra förmånerna inom folkpensioneringen. Därför utges enligt särskilda regler inte hustrutillägg samtidigt med ålderspension, änkepension eller förtidspension från folkpensioneringen. Är den försäkrade berättigad till såväl hustrutillägg som förtidspension eller änkepension från folkpensioneringen finns det emellertid möjlighet att välja det förmånligaste av bidragen. Väljer hon hustrutillägg, hindrar det inte att hon samtidigt därmed kan få förtidspension från ATP. Sistnämnda förmån räknas dock som inkomst och kan således minska eller förorsaka helt bortfall av hus- trutillägget. Något hinder mot att få hustrutillägg samtidigt med egenlivränta finns inte heller vare sig i den gamla lagen om yrkesskadeförsäkring eller i nu gällande lag om arbetsskadeförsäkring. Även dessa förmåner skall dock beaktas i samband med inkomstprövningen.

Det bör noteras att änkepension från ATP kan utges samtidigt med hust- rutillägg. Sådan änkepension dras nämligen in endast om änkan gifter om sig medan hustrutillägg i vissa fall kan utges till en kvinna som sammanbor med en pensionär: Detta sammanhänger med de olika sammanboendebe- grepp som gäller för ATP resp. folkpensioneringen och som har redovisats

i kapitel 10. Även i detta fall kan dock inkomstprövningsreglerna reducera eller föranleda helt bortfall av hustrutillägget.

Vuxenstudiebidrag och utbildningsbidrag skall däremot inte räknas in i årsinkomsten i samband med inkomstprövningen. Enligt arbetsmarknads- kungörelsen hör dock hustrutillägg till de förmåner som reducerar utbild- ningsbidraget. Detsamma gäller vuxenstudiebidraget.

Sammanfattningsvis kan således sägas att samordningsreglerna är täm- ligen komplicerade och splittrade när det gäller hustrutillägget. Sålunda sker ibland ett slags samordning direkt på grund av reglerna om inkomstprövning. Hustrutillägget kan alltså bortfalla eller reduceras därför att en annan förmån skall beaktas i samband med inkomstprövningen. I andra fall skall en annan förmån inte beaktas i samband med inkomstprövningen och då sker sam- ordningen när den andra förmånen betalas ut. Slutligen kan hustrutillägget bytas ut mot en icke inkomstprövad förtidspension eller änkepension i den mån förutsättningarna för att få någon av dessa förmåner är uppfyllda. Ofta torde det vara svårt för den enskilde och kanske också för myndigheten att avgöra vilket som är fördelaktigast. Det är nämligen inte bara de båda förmånerna hustrutillägg och förtidspension som då kommer in i bilden utan också vissa tilläggsförmåner. Reglerna om hustrutillägg innehåller så- ledes åtskilliga komplikationer som mer eller mindre har med regler om sammanträffande av förmåner att göra. Det går knappast att ändra dessa regler utan att ändra hustrutilläggets speciella inriktning. I vår principmodell till en allmän socialförsäkring föreslår vi att hustrutillägget skall avskaffas som särskild förmån. Vi har därför inte ansett det påkallat att föreslå några förändringar av nuvarande regler vad gäller hustrutillägget.

14.3.3. Föräldrapenning

Samordningen mellan föräldrapenningen och övriga bidrag är inte helt kon- sekvent genomförd. Den enda bestämmelse i AFL som anger att föräl- drapenning inte får utges samtidigt med ett annat bidrag är 4 kap. 19 5. Enligt denna paragraf utges inte föräldrapenning i den mån föräldern för samma dag uppbär sjukpenning enligt AFL eller från arbetsskadeförsäk- ringen eller uppbär motsvarande ersättning som utges enligt annan för- fattning eller på grund av regeringens förordnande. Föräldrapenning får dock utges om den avser annan tid än Sjukpenningen.

I övrigt finns inga regler i AFL om samordning mellan föräldrapenning och andra bidrag. Det heter endast att föräldrapenning inte utges för tid då föräldern förvärvsarbetar. Vidare gäller i fråga om föräldrapenning för tiden efter barns födelse att den av föräldrarna som till huvudsaklig del vårdar barnet är berättigad till föräldrapenning. En mindre ändring i denna paragraf träder i kraft den 1 januari 1980. Den har tillkommit för att markera att en förutsättning för föräldrapenning är att föräldern i fråga också svarar för den faktiska vården av barnet. I den proposition (1978/792168), som låg till grund för ändringen, nämns som exempel att en förälder som bedriver bundna heltidsstudier normalt inte kan anses uppfylla kravet på att han eller hon samtidigt vårdar barn i den utsträckning att föräldrapenning kan utges.

I vissa andra författningar finns däremot bestämmelser om att föräldra- penning inte får utges samtidigt med andra bidrag. Sålunda anges både i lagen om arbetslöshetsförsäkring och i lagen om kontant arbetsmarknads- stöd att dagpenning resp. kontant arbetsmarknadsstöd inte får utges för dag då föräldrapenning utbetalas. En motsvarande bestämmelse finns i ALF- utredningens förslag till lag om allmän arbetslöshetsförsäkring. I värnplikts- förmånsförordningen och förordningen om förmåner till civilförsvarspliktiga stadgas att dagpenning inte utges för dag då föräldrapenning enligt AFL har beviljats.

Fr.o.m. den 1 januari 1980 gäller enligt studiestödslagen att vuxen- studiebidrag skall minskas med belopp som har utgetts i föräldrapenning för samma tid. Någon motsvarande bestämmelse har däremot inte införts i arbetsmarknadskungörelsen.

Det finns heller inga bestämmelser som hindrar att föräldrapenning utges samtidigt med olika pensioner eller livräntor. I dessa fall kan man göra gällande att överkompensation förekommer. Det är dock ett märka att för- äldrapenningen här i allmänhet utges på garantinivån, 32 kr per dag, eftersom pensionären eller livräntetagaren sällan är försäkrad för sjukpenning som överstiger detta belopp. Föräldrapenning över grundnivån kan dock bli ak- tuell när föräldrapenning utges samtidigt med änkepension, eftersom änkan kan vara försäkrad för en sjukpenning som väsentligt överstiger föräldra- penningens grundnivå.

Bestämmelser om samordning saknas också när det gäller familjepenning enligt familjebidragslagstiftningen och föräldrapenning. Eftersom familje- bidragen är inkomstprövade kan dock reglerna om inkomstprövning leda till att familjebidraget reduceras eller bortfaller om föräldrapenning utges. I familjebidragslagen finns en bestämmelse som ger beslutande myndighet rätt att bestämma att bidrag inte skall utges, om det är uppenbart att behov av bidraget inte föreligger. Vi har inhämtat att man har övervägt att tillämpa denna bestämmelse så att familjepenning skulle förvägras värnpliktigs maka som väntar barn under åberopande av att hon har rätt till föräldrapenning. Detta har kanske inte direkt med samordningsregler att göra men visar hur den praktiska tillämpningen kan bli när sådana regler saknas.

Sammanfattningsvis kan sägas följande. Om man har den utgångspunkten att flera bidrag av den typ som utgör grundstöd för försörjningen inte får utges för samma tid finns här klara fall av överkompensation. Anser man däremot att föräldrapenning är ett bidrag som alltid skall utges i samband med barns födelse, oavsett de andra bidrag som utges, kan man däremot givetvis inte tala om överkompensation. Enligt ordalydelsen i 4 kap. AFL är endast den som förvärvsarbetar utesluten från föräldrapenning. Bestäm- melser att föräldrapenning inte får utges samtidigt med andra bidrag finns i vissa författningar men inte i andra. Avräkningsregler finns för vuxen- studiebidrag men inte för utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbild- ning. Man kan således under alla omständigheter peka på att samordningen inte är konsekvent genomförd. Att låta två grundstöd utges samtidigt kan också tyckas svårt att motivera, även om de sammanlagda förmånerna ibland inte blir så höga. Det kan här finnas anledning att göra skillnad mellan grundbidraget på 32 kr per dag och den inkomstrelaterade delen av för- äldrapenningen.

Vi återkommer i avsnitt 14.4 till samordningsregler som har med för- äldrapenning att göra.

14.3.4 Pensionsförmåner och livräntor

Principerna för samordning mellan den allmänna pensioneringens förmåner och livräntorna inom den nya arbetsskadelagstiftningen skiljer sig från vad som gäller enligt äldre yrkesskadelagstiftning. I båda fallen bygger sam- ordningen i allmänhet på att en av förmånerna reduceras.

Livräntor enligt äldre lag är i princip livsvariga men reduceras vid inträdet i pensionsåldern. I övrigt görs reduktionen på pensionssidan. Både ålders- pension och förtidspension från såväl folkpensioneringen som ATP reduceras när egenlivränta utges. När det är fråga om efterlevandelivränta reduceras ålderspension och efterlevandepension från folkpensioneringen samt efter- levandepension från ATP men däremot inte egenpension från ATP eller _ förtidspension från folkpensioneringen.

Huvudregeln inom den nya arbetsskadeförsäkringen är att både egenliv- ränta och änkelivränta upphör när livräntetagaren fyller 65 år. För den som har låg pension gäller dock en garantiregel som innebär att livränta i vissa fall kan utges även sedan ålderspension har börjat utges. Samordningen mellan förtidspension och familjepension från den allmänna pensioneringen och livräntor från arbetsskadeförsäkringen innebär i övrigt att livräntan bara skall täcka den del av inkomstförlusten som inte ersätts genom en pen- sionsförmån. Pensionsförmånen utges således i första hand och skall inte reduceras.

En huvudprincip för samordningen mellan pensionsförmåner och livräntor från arbetsskadeförsäkringen är vidare att man begränsar samordningen till sådana fall där livränta och pension avser att kompensera samma in- komstbortfall. Föreligger inte denna situation kan den ersättningsberättigade uppbära båda förmånerna ograverade. En egenlivränta samordnas således inte med en efterlevandepension och änkelivränta samordnas inte med egen- pension.

Samordningen mellan pensionsförmåner och livräntor har länge vållat problem. I den nya arbetsskadelagstiftningen är dock samordningsfrågorna reglerade på ett enklare och mera konsekvent sätt. Några speciella frågor skall dock nämnas här. Det finns t. ex. inga regler som samordnar livräntor enligt gammal och ny lag. Partiell yrkesskadelivränta samordnas således inte ens med hel arbetsskadelivränta. När underlaget för denna bestäms bortser man dock från yrkesskadelivräntan. Inte heller sker någon sam- ordning mellan en livränta och sjukpenning som utges enligt AFL på grund av annan sjukdom än den som har föranlett livräntan. Detta gäller livränta enligt både gammal och ny lag. Såvitt gäller livränta enligt den nya lagen torde överkompensation knappast bli aktuell, eftersom Sjukpenningen då beräknas på den SGI som är fastställd för restarbetsförmågan. Enligt äldre lagstiftning kan dock livränta utges trots att någon faktisk nedsättning av arbetsförmågan inte uppkommit. Livränta och hel sjukpenning kan således i vissa fall utges samtidigt. Även hemmamakesjukpenning kan i princip utges samtidigt med hel livränta i den mån inte hel förtidspension också utges. Vidare kan påpekas att det inte finns några bestämmelser som hindrar

att sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen utges samtidigt med dagpen- ning till värnpliktiga och civilförsvarspliktiga. I praktiken torde dock ett sammanträffande sällan bli aktuellt.

De situationer då förmåner sammanträffar som redovisas i föregående stycke är knappast av den karaktärattdet finns anledning att föreslå lagändring. Huvuddelen avser den nu övergångsvis gällande lagen om yr- kesskadeförsäkring. I samband med arbetsskadeförsäkringens tillkomst tog man upp frågan om en ändring av de regler som gäller för samordningen av de äldre livräntorna och den allmänna försäkringens förmåner. Det ansågs då inte lämpligt att genomföra någon ändring i dessa regler, eftersom änd— ringar lätt kunde leda till icke önskvärda effekter i olika avseenden. Vi anser att det nu inte finns anledning att göra någon annan bedömning.

Vi vill dock nämna ett fall där samordningsbrister kan få större praktisk betydelse. Det har att göra med dels reglerna om samordning mellan egen- livränta från arbetsskadeförsäkringen och förtidspension, dels reglerna om vad som skall ingå i livränteunderlaget för egenlivränta. Utformningen av dessa regler kan nämligen få till följd att arbetsskadeförsäkringens syfte att ge en 100—procentig ersättning för inkomstbortfall inte kan uppnås för delpensionärer som på grund av arbetsskada får bestående nedsättning av arbetsförmågan.

Livräntan beräknas på ett underlag som motsvarar den försäkrades SGI. Efter övergången till delpension kan SGI väntas vara ungefär hälften av den SGI som gällde före arbetstidsminskningen. Om delpensionären också har rätt till förtidspension samordnas förtidspensionen och livräntan. Sam- ordningsreglerna innebär att livränta bara utges i den mån den överstiger pensionen. Vidare upphör delpensionen när förtidspension börjar utges.

Samordningen kan i detta fall innebära att livräntan helt faller bort därför att förtidspensionen visar sig bli högreän livräntan. Förtidspensionen beräknas ju på ett annat underlag än livräntan, nämligen med utgångspunkt i de pensionspoäng som har tjänats in under sådana är då inkomsten var högst. Kompensationsnivån kan i ett sådant fall sjunka till ca 80 %.

Den lägre kompensationsnivån beror på att delpensionen inte inräknas i livränteunderlaget men å andra sidan bortfaller samtidigt som förtidspen- sionen/livräntan börjar utges. Det bör här nämnas att livränteunderlaget för efterlevandelivränta skiljer sig från vad som gäller för egenlivränta så till vida att till grund för beräkning av livränta till efterlevande vanligtvis även får läggas pension, livränta eller annan ersättning som utges till den försäkrade med anledning av tidigare arbetsskada i den mån det är skäligt.

Följande sifferexempel illustrerar utfallet med nuvarande regler. Utgångs- punkten är en försäkrad med en inkomst på 60 000 kr före delpensioneringen. Inkomsten efter delpensioneringen men före arbetsskadan blir då följande.

Inkomst av halvtidsarbete 30000 kr Delpension 19 500 kr Summa inkomster 49500 kr

Om arbetsoförmågan blir bestående och fråga uppkommer att bevilja för- tidspension enligt AFL och livränta enligt LAF blir effekten med tillämpning av nuvarande regler följande (livräntan beräknas på ett livränteunderlag som utgörs av en SGI på 30000 kr):

Delpension upphör Livränta bortfaller helt Förtidspension 40 3961 Summa inkomster 40 396 kr

Vi återkommer med förslag i denna fråga i avsnitt 14.4.

14.3.5 Utbildningsbidrag och studiestöd

Såvitt gäller utbildningsbidrag finns det regler om samordning med flertalet ersättningar från den allmänna försäkringen. Det är här fråga om reduk- tionsregler som innebär att förmånen från den allmänna försäkringen utges i botten och att därutöver dagpenning utges med belopp som tnotsvarar skillnaden mellan vad som annars skulle ha utgetts i dagpenning och de sammanlagda förmånerna per dag räknat. Samordning sker även med andra pensionsförmåner än sådana som utges enligt lagen om allmän försäkring. Således samordnas t. ex delpension i den mån det kan bli aktuellt att denna förmån utges samtidigt med utbildningsbidrag. Även livränta från försäk- ringsinrättning på grund av yrkesskada eller olycksfall och sjukpenning enligt annan författning än AFL samordnas. Det bör uppmärksammas att även änkepensioner, änkelivräntor och hustrutillägg samordnas med utbildnings- bidrag. Däremot görs ett direkt undantag för handikappersättning, vårdbidrag och barnpension enligt AFL. Som har nämnts i avsnitt 14.3.3 saknas vidare regler om samordning mellan utbildningsbidrag och föräldrapenning.

För vuxenstudiestödet finns det dessutom en särskild samordningsregel i fråga om både sjukpenning och föräldrapenning som innebär att vuxen- studiebidraget skall minskas med det belopp som har utgetts i sjukpenning resp. föräldrapenning. Det bör då påpekas att det särskilda vuxenstudiestödet innehåller dels en bidragsdel och dels en lånedel. Den här nämnda sam- ordningsregeln gäller bidragsdelen. I fråga om lånedelen finns det bestäm- melser att lån som har utgetts under en sjukperiod inte behöver återbetalas. Friheten från återbetalningsskyldighet begränsas dock när Sjukpenningen överstiger 25 kr per dag. Denna bestämmelse gäller också lånedelen inom andra studiestödsformer.

När det gäller förhållandet mellan olika studiestöd finns för flertalet si- tuationer bestämmelser som innebär att mer än ett bidrag inte får utges för samma tid. I vissa fall saknas emellertid sådana regler. De olika stöden är dock avsedda för olika Studieformer och olika situationer. Det torde därför i praktiken sällan bli aktuellt att två stöd utges samtidigt. Någon särskild analys av dessa regler görs därför inte. Det finns inte något skäl att föreslå lagändring för de relativt sällsynta fall då samordningsbrister förekommer. Vi återkommer i avsnitt 14.4 till frågan om samordning mellan föräldra- penning och utbildningsbidrag.

14.3.6 Frågor om övergången mellan olika förmåner

Regler om övergången mellan olika förmåner finns framför allt i 17 kap. AFL men också i 16 kap. AFL liksom i författningar som har med ut- bildningsbidrag och studiestöd att göra.

1 Beräkningen av pensio- nens ATP-del har baserats på årsinkomsten 60 000 kr och basbeloppet 12 600 kr.

Enligt 17 kap. 1 5 AFL skall det pensionsbelopp, som först förfaller till betalning efter det att förtidspension har beviljats, minskas med den sjuk- penning enligt AFL som den försäkrade har fått i den mån pension och sjukpenning hänför sig till samma månad. Bakgrunden till denna regel är att utredningen i pensionsfrågan ibland tar lång tid. Det kan då inte godtas att pensionen utbetalas retroaktivt för en lång tid utan avräkning för den sjukpenning som har uppburits under samma tid. Numera finns också regler i denna paragraf som samordnar dels sjukpenning från arbetsskadeförsäk- ringen, dels utbildningsbidrag och särskilt vuxenstudiebidrag med retroaktiv förtidspension.

I 17 kap. 45 AFL finns det bestämmelser om avdrag på pensionsbelopp när ett annat bidrag än sjukpenning har utgetts under samma tid för vilken pension senare beviljas. Avdrag skall ske när en pensionsberättigad i vä- sentlig mån har erhållit sin försörjning av allmänna medel, dvs. har fått socialhjälp, eller för tid som omfattas av beslutet om pension har fått bi- dragsförskott, livränta från arbetsskadeförsäkringen, dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd eller delpension.

Barnpension avräknas mot bidragsförskott. I fråga om övriga förmåner är det i allmänhet ålders- och förtidspension som skall minskas. Såvitt gäller kontant arbetsmarknadsstöd skall avdrag göras även från änkepension. Nu nämnda regler innebär att samordning sker med tillämpning av samma principer som gäller under löpande förmånstid. Avräkningen skall dock av praktiska skäl göras på pensionsbeloppet.

Övergång kan också ske från hustrutillägg eller änkepension enligt folk- pensioneringen till förtidspension. Eftersom dessa förmåner inte får utges för samma tid torde det dock inte behövas någon särskild bestämmelse som reglerar övergången mellan förmånerna. Ser man på förmåner utanför pensionsområdet finns också fall då avräkningsregler saknas, t. ex. vid över- gång mellan sjukpenning och föräldrapenning. Såvitt vi vet vållar dock detta inga problem i den praktiska tillämpningen utan det förefaller tillräckligt med de regler som finns om att förmånerna inte får löpa samtidigt. Det finns därför ingen anledning att föreslå särskilda regler för sådana övergångar.

Även i lagen om arbetsskadeförsäkring saknas avräkningsregler. Det in— nebär att avräkning inte kan göras på livräntebelopp som utges retroaktivt, om en annan ersättning har betalats ut för samma tid. I den praktiska till- lämpningen har det förekommit situationer då ganska höga livräntebelopp har betalats ut utan att avräkning har kunnat göras för utbildningsbidrag som har beviljats för samma tid. Om ett sammanträffande blir aktuellt under en tid då de båda ersättningarna löper samtidigt görs däremot avräkning enligt en bestämmelse i arbetsmarknadskungörelsen.

Sammanfattningsvis kan sägas att antalet regler om övergången mellan olika förmåner har ökat efter hand som nya och ändrade ersättningar har skapats. Reglerna har därigenom kommit att bli ganska svåröverskådliga. När en avräkningsregel har saknats för ett särskilt fall har man i tillämp- ningen ansett sig förhindrad att göra avräkning. I stället har man sökt sig fram genom att använda en fullmakt från bidragsmottagaren som stöd för avräkning. Som vi har nämnt i kapitel 13 har sådana fullmakters rättsliga

grund ifrågasatts. En allmän regel om avräkning på retroaktivt utgående förmåner är därför

önskvärd. Den bör ansluta till vad som skall gälla för i vilken utsträckning förmånerna får utges samtidigt under löpande förmånstid. Gäller där vissa begränsningar, skall dessa i princip beaktas även i den situationen att en förmån beviljas retroaktivt. Har man en sådan princip, skulle de många olika avräkningsregler som har redovisats här kunna göras om till en allmän regel att avräkning skall ske på den förmån som beviljas retroaktivt i den mån förmånerna inte får utges samtidigt. I en allmän socialförsäkring blir en sådan allmän regel naturlig. Vi återkommer i avsnitt 14.4 med förslag såvitt gäller nuvarande bidragssystem.

14.4 Slutsatser och förslag

De många regler om sammanträffande av förmåner som finns inom bi- dragssystemet medför på flera sätt administrativt merarbete. Det gäller f ram- för allt när två eller flera bidrag utges samtidigt och det ena bidraget skall reduceras på visst sätt. Ofta har man dels reduktionsregler som gäller under löpande ersättningstid, dels avräkningsregler för det fallet att en ersättning betalas ut retroaktivt för samma tid som en annan ersättning har utgetts.

Så snart en ny ersättning tillkommer och ibland också när en ersättning ändras, måste nya samordningsregler skapas. Författningsregleringen blir på det sättet alltmer komplicerad. Det är svårt för lagstiftaren att förutse alla situationer när olika förmåner kan tänkas sammanträffa. Redovisningen i det föregående visar att tämligen egendomliga situationer kan inträffa i den praktiska tillämpningen. För den enskilde måste vidare beräkningen av ett bidrag bli ganska obegriplig i sådana fall då de komplicerade reduk- tionsreglema skall tillämpas. Saknas sådana regler kan detta å andra sidan innebära överkompensation i den mån bidragvillkoren inte är utformade på ett sådant sätt att det ena bidraget utesluter det andra.

När flera bidrag utges för samma tid kan det också uppstå svårigheter vid beskattningen. Det kan ibland vara besvärligt att få en helhetsbild av samtliga beskattningsbara förmåner och det kan också vara tveksamt vem som skall anses vara huvudarbetsgivare och således skyldig att göra skat- teavdraget.

De här nämnda svårigheterna visar hur viktigt det är att de olika delarna i bidragssystemet så långt som möjligt är utformade så att man undviker både luckor, överkompensation och komplicerade reduktionsregler. Allra helst borde bidragens nivåer, inriktning och konstruktion vara sådan att endast ett grundstöd behövs i en given situation och att också endast ett grundstöd kan utges.

Som vi flera gånger framhållit har nya och ändrade bidragsformer gjort bidragssystemet alltmer svåröverskådligt. En konsekvens av mångfalden av bidrag är att olika bidrag ofta kan komma i fråga i samma situation. Därmed krävs också allt fler regler om sammanträffande av förmåner. Den mest effektiva lösningen på detta problem är att skapa en allmän social- försäkring med enklare och mer renodlade bidragsformer i enlighet med vad vi har föreslagit i avdelning 11 i betänkandet.

En allmän socialförsäkring bör byggas upp så att flertalet regler om sam- manträffande av förmåner blir överflödiga. De komplicerade reglerna på

detta område är därför ett starkt skäl för att inrikta samordningssträvandena mot en allmän socialförsäkring.

För inkomstförsäkringen inom en allmän socialförsäkring bör i princip gälla att ersättning från de olika grenarna inte skall kunna utges samtidigt. Däremot skall naturligtvis både bostadsstöd och handikappstöd kunna utges samtidigt med ersättning från inkomstförsäkringen, eftersom dessa båda förmåner är avsedda att täcka kostnader i speciella situationer. Olika former av barnstöd skall också kunna utges samtidigt. Även här är det nämligen fråga om stöd i olika situationer. 1 den mån åldersgränser inte hindrar det, blir det i princip också möjligt att få ersättning från inkomstförsäkringen och barnstöd samtidigt.

Även inom en allmän socialförsäkring kan det dock finnas situationer då ersättning skall utges samtidigt från två grenar av inkomstförsäkringen, nämligen om de avser olika tider. Det kan gälla t.ex. halv sjukpenning och halv arbetsmarknadspenning. Så länge det finns olika kompensations- nivåer inom inkomstförsäkringen är det inte betydelselöst från vilken gren av inkomstförsäkringen som ersättning utges. 1 den mån förutsättningarna är uppfyllda för att få ersättning från mer än en gren av inkomstförsäkringen, bör den försäkrade ha möjlighet att välja den förmånligaste ersättningen.

Möjligheterna att göra samordningsreglerna enklare inom nuvarande bi- dragssystem blir till stor del beroende på i vad mån man är beredd att ändra inriktningen av de nuvarande bidragen. Vad som i förstone verkar vara överkompensation kan ibland vid närmare granskning visa sig vara en fullt avsiktlig åtgärd i syfte att särskilt gynna en utsatt grupp. Man får då ställa sig frågan om den grupp det gäller fortfarande har behov av ett särskilt skydd eller om samhällsutvecklingen har medfört att detta skydd kan mins- kas, avskaffas eller tillgodoses på annat sätt. I andra fall kan det vara fråga om en verklig överkompensation, och då blir det mera angeläget att snabbt föreslå ändring av reglerna.

Förenklat uttryckt kan man säga att bidrag som har samma syfte inte skall utges samtidigt. Det kan gälla t. ex. bidrag som skall svara för grund- tryggheten eller ersätta ett inkomstbortfall. Ser man på genomgången i av- snitt l4.3 kan man påstå att det framför allt äri fråga om föräldrapenningens och änkepensionernas förhållande till andra bidrag som reglerna inte har utformats så att dubbla ersättningar undviks.

I fråga om föräldrapenningen är det mest långtgående förslaget att man inför en bestämmelse som innebär att föräldrapenning och andra ersättningar som har samma syfte, dvs. att ersätta inkomstbortfall, inte får utges för samma tid. Denna bestämmelse skulle då gälla i förhållande till sjukpenning, pension enligt AFL, olika slag av livräntor, arbetslöshetsstöd, utbildnings- bidrag, vuxenstudiebidrag och ersättningar under värnplikts- och civilför- svarstjänstgöring. Skulle en sådan regel införas bör den enskilde kunna välja det förmånligaste stödet men aldrig ha båda stöden samtidigt under för- utsättning att hel föräldrapenning utges. Eventuellt skulle en sådan regel bara gälla den inkomstrelaterade delen av föräldrapenningen, dvs. inte det garantibelopp som utbetalas oavsett tidigare inkomst, f.n. 32 kr per dag. Alternativt skulle man kunna införa enhetliga reduktionsregler, som innebär t. ex. att föräldrapenning utges i botten och den andra förmånen därutöver

för det fall denna är högre. Den sistnämnda lösningen är dock betydligt mer komplicerad och innebär för den enskilde i praktiken samma sak som föregående alternativ.

När det gäller änkepensioner skulle en bättre samordning kunna skapas mellan sådana pensioner från folkpensioneringen resp. ATP. En del av de fall då änkepension från ATP utges samtidigt med andra förmåner skulle då försvinna. Det gäller t. ex. den situationen att änkepension utges samtidigt med egenpension. Detta förutsätter dock ett ändrat synsätt i fråga om både änkepension och ATP och visar hur beroende reglerna om sammanträffande av förmåner är av den inställning man har i fråga om inriktningen av de olika bidragen. En ändring som är mer realistisk inom nuvarande system är att änkepension från folkpensioneringen reduceras eller bortfaller när del- pension utges. Samordningsfrågor som berör änkepensionen bör dock prövas i samband med den pågående revisionen av efterlevandepensioneringen.

Man kan således konstatera att det ofta krävs tämligen omfattande för- ändringar av de nuvarande bidragen om man inom hela bidragssystemet vill skapa enkla och enhetliga regler om sammanträffande av förmåne Vi vill dock peka på några situationer där vi utan större ingrepp i nuvarande bidragssystem kan föreslå förändringar.

Det ena fallet gäller samordningen mellan föräldrapenning och utbildnings- bidrag. Som vi har nämnt tidigare (avsnitt 14.3.3) finns det inte någon be- stämmelse som hindrar att dessa två ersättningar utges för samma tid. Det kan inte vara rimligt att ersättningar som båda är avsedda att täcka en inkomstförlust skall kunna utges för samma tid utan att någon av dem reduceras. Som vi har nämnt tidigare finns numera också en regel som innebär att vuxenstudiebidrag skall minskas, när föräldrapenning har utgetts för samma tid.

Vi föreslår därför att i arbetsmarknadskungörelsen tas in en bestämmelse att dagpenning och Stimulansbidrag under arbetsmarknadsutbildning skall minskas med belopp som har utgetts i föräldrapenning för samma tid. Här- igenom kommer samma regler att gälla som finns för samordningen mellan föräldrapenning och vuxenstudiestöd.

Det andra fallet gäller samordningen mellan delpension och egenlivränta. Den situation som vi närmast tänker på gäller en delpensionär som efter en arbetsskada blir helt arbetsoförmögen. Som vi närmare har redogjort för i avsnitt 14.3.4 kan gällande regler då leda till att kompensationsnivån stannar vid 80 % trots den princip om 100 % kompensation som gäller inom arbetsskadeförsäkringen.

För att en delpensionär som skadas i arbetet skall få full kompensation för sin arbetsskada kan man tänka sig olika lösningar. En lösning skulle vara att för speciella situationer låta delpensionen kvarstå vid sidan av för- tidspensionen. Detta skulle dock kunna leda till överkompensation. En an- nan lösning skulle vara att ändra reglerna om samordning mellan förtids- pension och livränta. Att ändra dessa regler för detta speciella fall kan dock få alltför vittgående följder.

En mer tilltalande lösning är därför att låta delpensionen ingå i livrän- teunderlaget. Utgår man från det exempel som nämns i avsnitt 14.3.4 skulle då livränteunderlaget och livräntan — bli 49 500 kr (dvs. SGI 30000 kr + delpension 19 500 kr). Samordningen med förtidspensionen, som blir oför-

ändrat 40 396 kr, leder inte till någon minskning av det totala beloppet, utan livränta kommer att utges med det belopp som överstiger förtidspen- sionen, dvs. 9104 kr.

Den sist nämnda lösningen förefaller naturlig också med tanke på att det f. n. är möjligt att i underlaget för en efterlevandelivränta räkna in vissa pensionsförmåner o.d. Vi anser därför att en bestämmelse liknande den som nu finns i 5 kap. 25 LAF och gäller efterlevandelivränta bör införas också beträffande egenlivränta. Vid utformningen av bestämmelsen får när- mare övervägas om även andra förmåner än delpension skall inräknas i underlaget, hur man skall förfara om arbetsskadan inte leder till hel ar- betsoförmåga m.m.

Vi har tidigare konstaterat att antalet regler om övergången mellan olika förmåner har ökat efter hand som nya och ändrade ersättningar har skapats och att dessa regler därigenom har kommit att bli ganska svåröverskådliga. Det finns också situationer då avsaknaden av regler kan leda till överkom- pensation. Vi anser därför att man redan inom nuvarande bidragssystem bör införa en allmän regel att avräkning skall ske på en ersättning som beviljas retroaktivt i den mån en annan ersättning har utgetts för samma tid och de båda ersättningarna under löpande förmånstid inte ograverade kan utges samtidigt. En sådan regel bör lämpligen tas in i 20 kap. AFL.

Redan i kapitel 13 har vi föreslagit en allmän bestämmelse i 20 kap. AFL av innebörd att socialhjälp, som har utgetts för samma tid som en ersättning från den allmänna försäkringen, skall återbetalas genom avräkning på sistnämnda ersättning. Den nu föreslagna bestämmelsen får en ännu vidare innebörd och skall kunna tillämpas dels när två ersättningar från AFL har utgetts för samma tid i samband med övergång från en ersättning till en annan, dels när en ersättning från AFL beviljats retroaktivt och er- sättning har utgetts enligt en annan författning för samma tid. En liknande bestämmelse eller en hänvisning till bestämmelsen i AFL bör tas in i lagen om arbetsskadeförsäkring och generellt gälla livräntebelopp som utges retroaktivt.

Genom de föreslagna bestämmelserna skulle man uppnå en ökad kon- sekvens inom bidragssystemet vad gäller olika avräkningsregler och undvika överkompensation vid övergången från en ersättning till en annan. Vidare skulle man åstadkomma en väsentlig lagteknisk förenkling, vilket bör un- derlätta handläggningen hos de tillämpande myndigheterna och göra det lättare för dessa att informera allmänheten om reglernas innebörd.

15 Vissa förfaranderegler m. rn.

15.1 Inledning

I det följande redovisas närmare några områden som lämpligen bör behandlas samtidigt. Det är regler om anhängiggörande, uppgiftsskyldighet, återbe- talning, påföljd, retroaktivitet och preskriptionstid. Sambandet mellan dessa områden är i korthet följande. Den enskildes medverkan i ett ärende, dvs. hans uppgiftsskyldighet, är av betydelse för utformningen av ansöknings- reglerna. Uppgiftsskyldigheten är vidare avgörande för behovet av de vik- tigaste återbetalnings- och påföljdsbestämmelserna. Ansökningstillfället bru- kar vara utgångspunkt för beräkningen av retroaktivtider. Slutligen kan re- troaktivtid och preskriptionstid ligga nära varandra till innebörd. Det är därför lämpligt att övervägandena om Ökad samordning görs övergripande för dessa områden.

15.2 Nu gällande ordning

15.2.1 Anhängiggörande

Att ett ärende anhängiggörs betyder att en fråga blir väckt som myndigheten blir skyldig att avgöra med ett slutligt beslut. Man brukar skilja mellan två former av anhängiggörande, nämligen privata och publika. Ett privat anhängiggörande innebär att frågan blir väckt genom initiativ från en enskild person. Vid ett publikt anhängiggörande är det däremot en myndighet som tar initiativet. Detta kan också kallas för en prövning ex officio (självmant). Inte minst inom bidragssystemet finns det mellanformer mellan de två grup- perna. Det kan t. ex. vara föreskrivet att den enskilde skall göra ansökan men å andra sidan har myndigheten ålagts bevaka att ansökan görs.

Det privata anhängiggörandet brukar ske genom att den enskilde gör en ansökan eller anmälan. Formellt brukar man kunna definiera en ansökan som en begäran om ett visst beslut. Inom bidragssystemet får ansökan anses innebära en begäran av den enskilde om att han skall tillerkännas ett bidrag.

En anmälan brukar inom förvaltningsområdet snarast ses som ett med- delande till en myndighet om ett visst sakförhållande. Som senare skall beröras finns det emellertid inom bidragsområdet inte någon klar gräns mel- lan ansökan och anmälan.

Det publika anhängiggörandet betyder för den enskilde att han inte be- höver bevaka att hans anspråk tas tillvara. Inom bidragssystemet är bl. a. barnbidragsreglerna ett exempel på detta.

Det normala inom bidragsområdet är privat anhänggigörande genom an- sökan. I vissa fall räcker det dock med en anmälan. I ytterligare några andra fall är det en myndighet som tar initiativet till prövning. Det är för arbetsskadeersättning, föräldrapenning och sjukpenning som det räcker med anmälan. I fråga om barnbidrag, förlängt barnbidrag samt vissa ersättningar till värnpliktiga är det en myndighet som tar initiativet till prövning.

De skillnader som finns inom bidragssystemet i fråga om formerna för anhängiggörande är ofta betingade av praktiska hänsyn för varje bidrag. Det har ofta vuxit fram förfaranden som visat sig lämpliga för de enskilda bidragen. Sammantaget finns det dock anledning att fråga sig om enhetligare och mera ändamålsenliga regler än de nuvarande kan gälla. Bristande en- hetlighet på området ger svåröverskådlighet och risk för att den enskilde kan gå miste om förmåner.

Först skall här något närmare beröras gränsdragningen mellan privat och publikt anhängiggörande. Varför skall den enskilde behöva ta initiativet för att han skall få en förmån som han är berättigad till?

Ett skäl som har anförts till förmån för krav på ansökan är att de uppgifter som lämnas i en ansökan är väsentliga och inte kan undvaras. I riksdagen behandlades åren 1964 resp. 1972 motioner om att slopa ansökningsför- farandet för ålderspensionen (2 LU 1964z26 resp. SfU 1972112). Motionerna avslogs. Som skäl för att behålla ansökningsförfarandet anfördes bl. a. föl- jande. Den 5. k. RAFA-utredningen hade ansett att det var praktiskt taget ogenomförbart att låta ålderspension utges utan ansökan. Det var nämligen nödvändigt att i samband med bestämmandet av pensionsförmånerna få uppgifter om de försäkrades förhållanden i åtskilliga avseenden. Detta gällde uppgifter om sammanboendeförhållanden, betalningsmottagare m. m. och framför allt uppgifter av ekonomisk art, om sidoinkomster, eventuella pen- sioner från utlandet och andra förhållanden som var av betydelse bl. a. för frågan om hur skatt skulle dras. Vidare var det nödvändigt med kontakter med de försäkrade för att avgöra frågan om förtida och uppskjutet uttag. Vidare var kontakten värdefull för att möjliggöra en kontroll av att upp- gifterna i registren var riktiga och aktuella. Man hänvisade också till reglerna om längsta retroaktivtid. Dessutom fanns ett system med aviseringar till de försäkrade. Pensionskommittén diskuterade i sitt betänkande Pensionsfrågor m. m. (SOU 1977:46) vissa ansökningsfrågor. Enligt kommitténs mening fanns det skäl att fastslå att ett ansökningsförfarande skulle gälla i de fall vilka normalt inte på annat sätt kom till försäkringskassornas kännedom. Kom- mittén föreslog vidare ett lagfästande av principen att ansökan skall krävas för en ökning av beviljad pension. Enligt kommittén talade praktiska skäl för en sådan ordning. Genom en ansökan får försäkringskassan kännedom om de omständigheter som föranleder ökning av pensionen.

1 den proposition (1978/ 79:75) som följde på nämnda betänkande biträddes kommitténs förslag. Huvudregeln skulle vara att den som vill erhålla ökning av utgående pension skall ansöka om detta hos försäkringskassan. Denna regel har numera trätt i kraft.

I samband med att propositionen behandlades hemställdes i en motion (1978/79:1249) om att reglerna för utbetalning av ålderspension skulle för- enklas. 1 motionen anfördes bl. a. att det inte skulle behövas någon särskild ansökan för att komma i åtnjutande av ålderspension. Inte heller var det nödvändigt att försäkringskassorna fattade beslut om att bevilja ansökningar för dem som har laglig rätt till ålderspension. Det borde räcka med att riksförsäkringsverket frågar om den som fyller 65 år vill ha pensionen skickad per post eller insatt på bankkonto. Sedan kunde pensionen betalas ut utan att några särskilda beslut fattades. I det betänkande av socialförsäkrings- utskottet (SfU 1978/ 79:15) som låg till grund för riksdagens ställningstagande avvisades motionärens hemställan. Utskottet hänvisade bl. a. till förtida och uppskjutet uttag samt ansökans funktion som kontroll och som impuls för den försäkrade att ta upp frågor om inkomstprövade förmåner.

Också för bostadsbidragen har en förenkling av ansökningsförfarandet nyligen diskuterats. En arbetsgrupp med representanter för bostadsstyrelsen, kommunförbundet, riksförsäkringsverket och riksskatteverket har i maj 1978 lämnat synpunkter i ärendet. Utgångspunkten var ett förslag av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna (SOU 1975:51) om att fortsatt bo- stadsbidrag skulle prövas automatiskt på grundval av tillgängliga register- uppgifter. Enligt nuvarande regler beviljas nämligen bostadsbidrag för högst ett kalenderår i taget. Därför måste alla bidragstagare årligen lämna in en ny ansökan. Arbetsgruppen gjorde en genomgång av vad som krävs för att automatisera ansökningsförfarandet. Arbetsgruppen fann bl. a. att det i befintliga register inte fanns tillgång till alla de uppgifter som ligger till grund för beräkning av bostadsbidragen. Därför måste bidragstagarna enga- geras i det årliga omprövningsförfarandet. De måste kontrollera föreliggande registeruppgifter samt lämna kompletterande upplysningar om förhållanden för vilka uppgifter inte kan erhållas från andra än sökanden. Arbetsgruppen rekommenderade ett system där så många uppgifter som möjligt har för- tryckts på ansökningsblanketterna. Detta skulle vara att föredra framför ett system med automatiska preliminära beslut där bidragstagaren fick kon- trollera beslutsunderlaget innan beslutet meddelades slutligt.

Det bör observeras i sammanhanget att någon årlig ansökan inte behövs för vare sig kommunalt bostadstillägg eller statskommunalt bostadsbidrag till folkpensionärer. I stället gör försäkringskassan en kontroll.

I den nya lagen om delpensionsförsäkring har fastlagts en princip om att sökanden genom intyg eller annan utredning skall styrka de förhållanden som skall läggas till grund för pension, i den mån tillförlitliga uppgifter inte redan finns tillgängliga hos försäkringskassan. Den som ansöker om delpension har således ålagts bevisskyldighet för de förhållanden som skall läggas till grund för pensionen. I motiveringen anges (prop. 1978/79:69) att det är viktigt att försäkringskassan kan lita på de uppgifter som sökanden lämnar i pensionsansökningen och andra handlingar. Uppgifterna bör därför lämnas på heder och samvete i den mån de har betydelse för pensionen.

Av det ovanstående framgår tydligt att behovet av ansökningsförfarande satts i samband med behovet av att den enskilde medverkar med upp- lysningar till den beslutande myndigheten. Det har ansetts lämpligt att den enskilde i fråga om vissa bidrag lämnar dessa upplysningar redan i an- sökningshandlingen. De upplysningar det är fråga om är sådana som myn- digheten inte har tillgängliga.

Vissa uppgifter om den försäkrades förhållanden kan visserligen finnas hos myndigheten, men förhållandena kan ha ändrats. Det kan därför finnas anledning för den enskilde att kontrollera dem. Även på försäkringskas- seområdet pågår en utveckling mot att kassan förtrycker tillgängliga uppgifter på den blankett som den enskilde har att fylla i. Så är fallet t. ex. i fråga om ansökan om ålderspension och försäkran för föräldrapenning.

En annan självklar orsak till behovet av ansökningsförfarande är att myn- digheten ofta inte har någon möjlighet att veta eller med någon sannolikhet kunna förutskicka att den enskildes förhållanden är sådana att han uppfyller grundvillkoren för ett bidrag. I dessa fall måste således impulsen till den första prövningen komma från den enskilde själv. Det ligger annorlunda till när ett tidsbestämt bidrag har utbetalats för den bestämda tiden. Då är det ofta troligt att en ny prövning är befogad.

Ansökningsförfarandet har i övrigt en mycket viktig uppgift. Ansökningen utgör nämligen mycket ofta utgångspunkt för beräkning av den retroaktiva tid för vilken förmånen kan utges.

I vissa fall är den enskildes förhållanden registrerade så att det utan vidare utredning går att på detta material konstatera om bidragsrätt föreligger. För vissa bidrag krävs dock en kommunikation eller avisering mellan olika myn- digheter för att alla nödvändiga uppgifter skall kunna samlas.

Även om den försäkrade formellt är skyldig att göra ansökan eller anmälan förekommer det ofta att bidragsmyndigheten aviserar honom och alltså talar om för honom att han bör göra ansökan. Ett typexempel på detta är avi- seringen till personer som skall fylla 65 år och som normalt blir berättigade till ålderspension. Försäkringskassorna aviserar den enskilde också i fråga om rätt till familjepension vid dödsfall. Kassorna får i dessa fall uppgift om dödsfallet från pastorsämbetena. Vidare aviseras den enskilde när ett tillerkänt sjukbidrag upphör och när maka till pensionär fyller 60 år och kan bli berättigad till hustrutillägg. Den som fått förtida uttag av ålders— pension aviseras när han fyller 65 år om rätten till tilläggsförmåner. Be- träffande de här nämnda fallen är det bara vid en förlängning av sjukbidrag som det därefter bevakas att ansökan kommer in. Personer som fyller 60 år aviseras inte om möjligheterna till förtida uttag av ålderspension.

Utanför pensionsområdet har avisering till de försäkrade förekommit i fråga om rätt till särskild föräldrapenning. Den enskilde har då upplysts om återstående ersättningsdagar för barn som närmar sig åttaårsåldern.

Möjligheten att avisera den enskilde står naturligtvis i ett direkt förhål- lande till vilka avgörande uppgifter om de enskilda som myndigheten för- fogar över. Är bidragsrätten mycket lätt att konstatera — som t. ex. för barn- bidrag — blir förfarandet ändå enklare. Då behövs ingen ansökan eller an- mälan överhuvudtaget. Men också i fråga om barnbidrag kan bidragsrätten vara tveksam, beroende på bosättningsförhållanden. Därför kan det vara nödvändigt att göra en viss utredning i det enskilda fallet.

Det kan sammanfattningsvis hävdas att två delvis motstridande huvud- principer står mot varandra. Å ena sidan skall den enskilde enligt en ser- viceprincip befrias från onödigt besvär. Å andra sidan skall han enligt en självverksamhets— eller prestationsprincip lämna så fullständigt beslutsun- derlag som möjligt.

Som nämnts tidigare finns det en viss teknisk skillnad mellan ansökan

och anmälan. Man kan säga att man i det första fallet gör anspråk på ett bidrag medan man i det andra bara talar om att vissa sakförhållanden fö- religger.

Inom bidragsområdet har dock skillnaden mellan de två förfarandena knappast mer än en skenbar betydelse. Bidragsmyndigheten torde ha skyl- dighet att avsluta ett ärende med beslut (eller utbetalning) vare sig den enskilde enligt föreskrift skall höra av sig med ansökan eller med anmälan.

Det kan visserligen vid första anblicken synas som om en ansökan skulle ha en annan och högre dignitet än en anmälan. I regel fordras t. ex. att en ansökan skall vara skriftlig och göras på en bestämd blankett. Dessutom brukar blanketten innehålla olika upplysningar, t. ex. om vad den enskilde har att iaktta i fråga om uppgiftsskyldighet. Ofta undertecknas blanketten på heder och samvete eller med en försäkran.

Å andra sidan har i fråga om allmänna pensioner andra viljeyttringar än skriftliga på rätt formulär i praxis kunnat jämställas med en sådan ve- derbörlig ansökan, t. ex. när det gäller att fastställa utgångspunkten för be- räkning av retroaktivtid. Det brukar dock inte regelmässigt registreras hos försäkringskassan när någon på ett formlöst sätt hör av sig i fråga om en förmån som förutsätter ansökan.

Även om det för anmälan gäller som huvudregel att den kan göras form- löst, t.ex. per telefon, så måste den ofta kompletteras med skriftliga upp- gifter. Det är således vanligt att den enskilde måste komplettera sin anmälan med ”försäkran” eller liknande där han skriftligen får lämna de uppgifter som är nödvändiga för prövningen. Denna försäkran brukar, som det framgår av namnet, innebära att den enskilde försäkrar att lämnade uppgifter är riktiga.

Sammanfattningsvis kan det således hävdas att vare sig det är fråga om ansökan eller anmälan så har den enskilde normalt en skyldighet att med- verka genom att lämna vissa uppgifter om sina förhållanden. Dessa uppgifter får han normalt intyga sanningsenligheten av på en blankett. När det gäller att fastställa utgångspunkter för retroaktivtid kan det vara viktigare att den enskilde har hört av sig än hur han har gjort det. På så sätt blir skillnaden mellan ansökan och anmälan tämligen skenbar.

15.2.2 Uppgiftsskyldighet

I förvaltningsförfarandet har myndigheten regelmässigt ett ansvar för att utredningsmaterialet är fullständigt. Men även om myndigheten har an- svaret måste ändå den enskilde medverka vid utredningen. Särskilt om han själv har tagit initiativet till prövningen är det självklart att han måste medverka i utredningen. Ärendet bör bli så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver. Det fallet av sig självt att en myndighet ofta har behov av att ta in uppgifter från ett annat håll än från den enskilde. Ofta måste t. ex. läkare, arbetsgivare eller myndigheter lämna uppgifter eller intyga vissa förhållanden. Framställningen här avser dock den enskildes uppgiftsskyl- dighet.

Den enskildes uppgiftsskyldighet omfattar i stort sett två delar. För det första skall han lämna alla behövliga upplysningar vid den första prövningen av bidragsårendet. Också senare måste han kunna stå till tjänst med upp-

lysningar. För det andra skall han — under den tid han uppbär bidraget anmäla alla förändringar som kan påverka rätten till bidrag eller bidragets storlek. I det nämnda andra fallet gäller det dock att den enskildes an- mälningsskyldighet kompletteras av att myndigheten kan ha att bevaka vissa förändringar i bidragstagarens situation. Ibland kan myndigheten så- ledes ha rutiner som innebär att vissa upplysningar automatiskt förmedlas från t. ex. andra myndigheter. I andra fall kan myndigheten på eget initiativ göra kontroller eller omprövningar.

Utan tvekan är den enskilde tvungen att bidra till utredningen av hans bidragsärende. Vissa av de uppgifter som är nödvändiga för prövningen kan bara han lämna.

Regleringen på området är emellertid inte helt enhetlig. Tonvikten har inte alltid lagts på samma sak. Den allmänna bestämmelse om uppgifts- skyldighet som finns i 20 kap. 8 5 AFL saknar oftast motsvarighet i andra bidragsförfattningar. Förklaringen till detta förhållande torde vara dels att det följer av allmänna principer att den enskilde skall medverka, dels att denna medverkan ofta fullgörs i tillräcklig utsträckning genom de uppgifter som lämnas på ansökningsblankett, i försäkran m. m. Ofta är det nämligen föreskrivet att den enskilde skall göra skriftlig ansökan och bifoga det ena eller andra intyget. Det finns en uppgiftsskyldighet som avviker från de övriga. Det är den enskildes skyldighet att enligt 3 kap. 6 5 AFL till försäkringskassan anmäla ändringar i sina inkomstförhållanden. Här är det inte fråga om att medverka vid utredningen av ett "försäkringsfall”, utan det gäller att tillhandahålla material för reglering av ev. framtida bidragsärenden.

I de flesta bidragsförfattningar finns bestämmelser om i vilken utsträck- ning den enskilde har att anmäla de förändringar i hans förhållanden som kan påverka hans bidrag. I några författningar saknas dock sådana bestäm- melser. Detta gäller arbetsskadeersättning (där dock riksförsäkringsverket bemyndigats att meddela föreskrifter), arbetslöshetsersättning, kontant ar- betsmarknadsstöd och utbildningsbidrag.

Omfattningen av uppgiftsskyldigheten beskrivs på olika sätt i olika bi- dragsförfattningar. I de fall där bidragsrätten fastställs med få och lätt konsta- terade grundvillkor avser således skyldigheten ofta förändringar i vissa be- stämt angivna förhållanden. Så är fallet beträffande t. ex. barnbidrag, förlängt barnbidrag och vuxenstudiestöd. I de fall där prövningen av bidragsrätten är mer komplicerad görs i stället en allmän hänvisning till ändrade för- hållanden eller till nya omständigheter. För de kommunala bostadstilläggen till folkpensionärer gäller dock uppgiftsskyldigheten närmare angivna eko- nomiska, bosättnings- och samboendeförhållanden. För bostadsbidragen till barnfamiljer m. fl. gäller den däremot allmänt för ändrade förhållanden eller för omständigheter av betydelse för rätten till bidrag. Så är fallet också i fråga om de statskommunala bostadsbidragen till folkpensionärer.

Som det i viss mån har framgått av det ovanstående är terminologin eller beskrivningen av situationerna inte heller i övrigt enhetlig på bidrags- området.

I vissa fall gäller anmälningsskyldigheten bara de förändringar som kan leda till minskning av utgående bidrag. Klarast uttryckt är detta i fråga om delpensionen där det talas om ändring som kan leda till att pensionen

minskas eller dras in. Eljest inbegriper skyldigheten ofta i och för sig enligt ordalagen alla förändringar som påverkar bidragen.

15.2.3 Återbetalning och påföljd

Återbetalnings- och påföljdsbestämmelserna inom bidragssystemet avser dels de fall där uppgiftsskyldigheten inte fullgörs eller oriktiga uppgifter lämnas, dels diverse andra förfaranden av den enskilde, t. ex. att han själv orsakat försäkringsfallet. Syftet med de bestämmelser som avser de först- nämnda fallen är att om möjligt säkerställa att den enskilde fullgör sin uppgiftsskyldighet och lämnar riktiga uppgifter. 1 de senare fallen är det fråga om vissa obehöriga förfaranden av allvarlig natur från den enskildes sida.

Tidigare har nämnts att den enskildes uppgiftsskyldighet avser dels upp— lysningar vid den första prövningen av bidragsärendet, dels senare föränd- ringar i hans förhållanden som kan påverka bidragsrätten. I vissa fall hänvisas i återbetalnings- och påföljdsbestämmelserna till denna uppgiftsskyldighet.

Här sammanfattas vad den enskilde kan råka ut för om han brister i sin uppgiftsskyldighet.

Cl Allmän domstol kan döma den enskilde för olika bedrägeribrott till fäng— else eller böter enligt bestämmelserna i brottsbalken. Här finns också an- svarsbestämmelser beträffande osann och vårdslös försäkran. El Också i vissa bidragy'ödattningar finns strafibestämmelser med böter som

påföljd.

1 ett fall (arbetslöshetsförsäkringen) kan påföljden bli uteslutning ur kassa. En tämligen vanlig påföljd i bidragsförfattningarna är att den enskilde kan frånkännas rätt till honom tillkommande ersättning. Ersättningen kan dras in eller sättas ned. Ansökning kan avslås. El För den som redan uppburit ersättning kan påföljden för de flesta bidrag bli återbetalningsskyldighet. Denna kan ofta fullgöras genom kvittning i framtida ersättning.

DD

Bestämmelserna i 9 kap. brottsbalken om bedrägeribrott förutsätter för sin tillämpning att bedrägligt uppsåt kan styrkas hos den enskilde. Det räcker således inte med oaktsamhet. Om den enskilde använder ett osant intyg kan han enligt 15 kap. 115 brottsbalken dömas för brukande av osann urkund. Om han lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen i en skriftlig utsaga som författningsenligt skall avges på heder och samvete eller under annan dylik försäkran kan han enligt 15 kap. 10 5 brottsbalken om gärningen var uppsåtlig dömas för osann försäkran och vid grov oaktsamhet för vårdslös försäkran.

I de flesta bidragsförfattningar finns det föreskrivet att uppgifter i en ansökan skall avges på heder och samvete. Så är dock inte alltid fallet. I fråga om uppgiftslämnandet enligt AFL krävs ofta i praktiken endast att sökanden försäkrar att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga. I ett rättsfall från högsta domstolen (NJA 1976:233) behandlas verkan av an- sökningsformulär enligt vilket lämnade uppgifter skulle vara ”sannings- enliga”. Här ansåg högsta domstolen att en oriktig uppgift inte föranledde ansvar för vårdlös försäkran. Det gällde ett äldre formulär för bostadsbidrag.

Numera innehåller blanketten formuleringen ”på heder och samvete”.

Bestämmelser om böter finns i bidragsförfattningarna främst för de fall då en arbetsgivare underlåter att fullgöra föreskriven uppgiftsskyldighet. Så finns en sådan bestämmelse bl.a. i 20 kap. 95 AFL bland de för de olika försäkringsgrenarna gemensamma bestämmelserna. I några fall kan dock också den försäkrade straffas med böter enligt bestämmelser i bidrags- författningen. Så är fallet enligt lagarna om arbetsskadeförsäkring, delpen- sionsförsäkring och familjebidrag. I dessa fall räcker det med grov oakt- samhet för att böter skall kunna komma i fråga.

En påföljd som endast förekommer inom arbetslöshetsförsäkringen är uteslutning som medlem av den som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter angående vissa förhållanden. Någon motsvarande bestämmelse finns dock inte i ALF-utredningens förslag om en allmän arbetslöshetsförsäkring.

I fråga om de hittills nämnda påföljderna bör nämnas att 1968 års brott- målsutredning i betänkandet Snyltningsbrott och sjukförsäkringsmissbruk (SOU 1973:13) förordade en begränsning av det straffrättsliga ingripandet när det gällde brott mot försäkringskassa. I stället föreslogs en utbyggnad av kassornas möjligheter till administrativa sanktioner. Utredningen anförde bl. a. att det föreföll naturligt och önskvärt att försäkringskassorna liksom arbetslöshetskassoma och de lokala skattemyndigheterna gavs möjlighet att själva gripa in mot överträdelser av systemet utan att de rättsvårdande myn- digheterna behövde engageras. Utredningen hänvisade till den då nyinförda sanktionsformen mot skattebrott, skattetillägg. Utredningen föreslog att för- säkringskassa skulle få påföra en särskild avgift om den försäkrade gjorde sig skyldig till sjukförsäkringsmissbruk. Förslaget har dock inte genomförts. Vidare föreslog utredningen att kriminaliseringen av oriktigt uppgiftsläm- nande i försäkran inom sjukförsäkringen helt borde kunna undvaras. Detta borde ske genom att man tog bort uttrycket ”på heder och samvete” som dåförtiden fanns i formuläret för försäkran. Inom riksförsäkringsverkets an- svarsområde har därefter i flera fall formuleringen ”heder och samvete” ändrats till en försäkran om sanningsenligheten av lämnade uppgifter. En viss översyn pågår på området.

Den enskilde kan i flera fall frånkännas en ersättning som han annars har rätt till om han lämnar oriktig eller vilseledande uppgift. För alla förmåner enligt AFL gäller att en ersättning kan dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar sådan uppgift om förhållande, som är av betydelse för rätten till ersättning. Bestämmelsen är fakultativ och skall således tillämpas efter skälighet. Av förarbetena framgår att påföljden bör användas med varsamhet. Vid skä- lighetsbedömningen bör den försäkrades och hans familjs försörjningssi- tuation beaktas. Bestämmelsen innebär således att den enskilde riskerar att tills vidare helt eller delvis frånkännas en ersättning som han annars i och för sig är berättigad till. Denna påföljdsbestämmelse används mycket sällan i praktiken.

Liknande bestämmelser som den nämnda i AFL finns i lagen om at- betslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Bestäm- melsen är genom hänvisning tillämplig också för arbetsskador. I lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer finns

strängare bestämmelser om indragning, nämligen även vid underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden samt vid åberopande av oriktig uppgift som kan påverka rätten till förmånen ”fastän det skäligen kunnat fordras att uppgiften varit riktig”. I det senare fallet kan påföljden alternativt bli avslag på ansökning. I den nya lagen om delpensionsförsäkring liksom i andra författningar finns dock inte bestämmelser om frånkännande av er- sättning. En annan sak är att en ersättning kan dras in därför att myndigheten finner att de vanliga villkoren för ersättning inte föreligger när de felaktiga uppgifterna korrigerats.

Den sista av de bestämmelser som här gås igenom är återbetalning av redan utgiven ersättning. I AFL regleras detta i 20 kap. 45 första stycket. Två fall kan där urskiljas. I det första förutsätts att den försäkrade genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åvilande uppgifts— eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att er- sättning utgått obehörigen eller med för högt belopp. För tillämpning av denna bestämmelse krävs inte att den försäkrade varit medveten om fel- aktigheten eller att han handlat ovarsamt. Han är således inte skyddad av god tro.

I det andra fallet föreligger återbetalningsskyldighet om någon eljest obe- hörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och han skäligen har bort inse detta. I detta fall är den försäkrade således skyddad om han varit i god tro.

Den här beskrivna tolkningen är inte klar. Lagtexten kan läsas på olika sätt. Det kan hävdas att god tro befriar från återbetalningsskyldighet också i det först beskrivna fallet. När återbetalningsskyldighet konstaterats kan dock denna alltid efterges helt eller delvis om anledning föreligger till detta i särskilt fall. Således'får då god tro betydelse även i det första fallet, men först när eftergiftsmöjligheten skall prövas.

För de allra flesta bidrag finns regler om återbetalning som motsvarar 20 kap. 45 första stycket AFL. Ibland avviker dock formuleringarna något från varandra. För studiestödet och för statliga och statskommunala bo- stadsbidrag (dock ej till folkpensionärer) gäller en kortfattad bestämmelse om återbetalning vid obehörig utbetalning om den enskilde insett eller bort inse det obehöriga. I familjebidragslagen har återbetalningsskyldigheten an- knutits till tre närmare beskrivna förhållanden.

Möjligheten att låta återbetalningen fullgöras genom avräkning vid senare utbetalning av samma bidrag (kvittning) är allmänt förekommande.

I övrigt finns bestämmelser om sanktion som avser vissa obehöriga för- faranden av den enskilde. Många av dem ger möjlighet till påföljd när den enskilde själv så att säga orsakat försäkringsfallet. Så gäller i följande fall.

El Den som uppsåtligen åsamkat sig sjukdom eller skada kan få ersättning enligt AFL eller LAF indragen eller nedsatt. El Den som uppsåtligen bragt någon annan om livet får inte rätt till fa- miljepension eller efterlevandelivränta efter den dödade.. Cl Den som avhänt sig inkomst eller egendom för att uppfylla förutsätt- ningarna för hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg kan få ansökan avslagen. CI Den som själv vållat eller förlängt sin arbetslöshet avstängs från arbets- löshetsstöd under viss tid.

Övriga påföljdsbestämmelser avser olika förhållanden som kan komma ifråga vid olika bidrag. Inom den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäk- ringen finns en urskiljbar grupp förhållanden som alla har att göra med att den enskilde inte skall förlänga sjukdomsfallet. Genom dessa påföljds- bestämmelser skall han motiveras att t. ex. följa läkares föreskrifter, un- derkasta sig rehabiliteringsåtgärd och ta emot sjukkontrollant.

Om de i detta avsnitt aktuella påföljderna kan sägas att de i stort sett finns i de bidragsförfattningar där de behövs. I den mån den enskilde genom sina egna åtgärder kan tillskapa en ersättningssituation eller påverka er- sättningstidens längd finns också möjligheter till påföljd.

15.2.4 Retroaktivtid

Med retroaktivtid avses här den tid som ett periodiskt bidrag kan utges före den tidpunkt då ansökan görs eller rätten till ersättning på annat sätt gjorts gällande.

Det har ansetts att retroaktivtiderna inte bör vara alltför långa i de fall då det är fråga om ekonomiskt stöd till den enskildes löpande försörjning. Vidare talar utredningssvårigheter mot prövning av ersättningsvillkoren för tid som ligger långt tillbaka. Detta gäller dock i olika utsträckning för olika bidrag.

Behovet av retroaktivtid står i direkt samband med myndigheternas möj- ligheter att betala ut bidragen automatiskt eller efter avisering till den en- skilde.

Regleringen är ganska splittrad inom bidragssystemet i fråga om retro- aktivtid. Flera olika konstruktioner förekommer.

Vanligt är att för ett bidrag har föreskrivits att det får utges endast viss tid före ansökan. Så är fallet med pensionsförmåner enligt AFL, hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg, delpension, arbetslöshetsersättning, bidrags— förskott, bostadsbidrag samt soft enligt socialutredningens förslag. Den längsta tiden är dock inte enhetlig för dessa förmåner. Den vanligast fö- rekommande tiden är tre månader. För barnpension gäller dock numera två år, för arbetslöshetsersättningen åtta veckor. För soft har föreslagits 30 dagar.

Retroaktivtiden för barnpension har nyligen förlängts. Detta motiverades (prop. 1978/ 79:75) med att det var angeläget att rättsförluster förhindrades. Det fanns visserligen ett väl fungerande system för avisering med anledning av inträffade pensionsfall men det kunde inte uteslutas att ansökan i undan- tagsfall kom in senare än tre månader efter pensionsfallet. En ytterligare utsträckning (utöver två år) skulle dock medföra att barnpensionens karaktär av löpande konsumtionsstöd åsidosattes i alltför hög grad. För andra pen- sioner hade pensionskommittén (SOU 1977:46) uttalat att det inte kunde åberopas de tungt vägande skäl som talade för en ändring beträffande barn- pension.

Också enligt familjebidragslagen är det ansökningstillfället som är ut- gångspunkt för beräkning av retroaktivtid. Tiden är 30 dagar, dock med möjlighet till undantag vid särskilda skäl.

För arbetsskadeersättningarna har man också en bestämt angiven retro- aktivtid, sex år. Därvid gäller dock att ansökan skall göras senast så lång

tid efter t. ex. den dag ersättningen avser. Annars är rätten till ersättning förlorad.

Enligt lagen om allmänna barnbidrag gäller att den bidragsberättigade har att göra gällande rätt till bidraget före utgången av året näst efter det till vilket bidraget hänför sig.

För sjukpenning och föräldrapenning enligt AFL gäller en helt annorlunda konstruktion. Ersättning utges före anmälan endast om hinder mött för anmälan eller särskilda skäl föreligger. Regeln sammanhänger med att det är viktigt ur kontrollsynpunkt att anmälan alltid görs omedelbart.

För studiestödet har man bestämmelser om en viss tidpunkt på året som ansökan senast får ges in. Detta har naturligtvis samband med tidpunkten då t.ex. ett läsår inleds. Ansökan får prövas också om den kommer in för sent, men endast om särskilda skäl föreligger.

Sammanfattningsvis gäller således att retroaktivtiden kan ha sin utgångs- punkt i ansökan (anmälan), sista ansökningsdag eller exempelvis den dag ersättningen avser. Möjligheten att utge ersättning retroaktivt uttrycks an- tingen som en bestämd tidsperiod eller som en undantagsmöjlighet vid särskilda skäl. För barnbidraget som utges automatiskt utan ansökan gäller att den enskilde språngvis vid varje årsskifte förlorar rätt till ersättning för ett år. Den regeln liknar en preskriptionsregel. Även arbetsskadeför- säkringens regel kan kallas för en preskriptionsregel. Denna karaktär kan anses ha sin grund i att den enskilde normalt inte har att göra ansökan till myndigheten i dessa fall.

15.2.5 Preskriptionstid

Preskription brukar betyda att man förlorar sin talan om man inte bevakar en fordran inom viss tid. Inom bidragssystemet anses i regel en fordran på en ersättning vara preskriberad sedan en viss tid har förflutit efter att beloppet har förfallit till betalning. Detta innebär normalt att man har en viss tid på sig att ta ut ersättning räknad från den dag ersättningen är till- gänglig för lyftning.

Det låter sig knappast göra att dra en skarp gräns mellan retroaktivitets- och pteskriptionsbestämmelser. Detta har framgått i föregående avsnitt. De förstnämnda är dock närmast inriktade på anhängiggörandet av ett ärende medan de senare avser lyftandet av en ersättning.

Den klart dominerande preskriptionsbestämmelsen är den enligt vilken ersättningen är förverkad om den inte lyfts före utgången av andra året efter det, varunder beloppet förfallit till betalning. Den enskilde har således alltid minst två år på sig att lyfta ersättningen. Denna preskriptionstid gäller för alla förmåner enligt AFL och LAF samt för hustrutillägg, kommunalt bostadstillägg, delpension samt den av socialutredningen föreslagna förmå- nen soft. .

För andra bidrag har preskriptionsregeln samma konstruktion medan tiden är kortare. I fråga om barnbidrag, bidragsförskott och vissa bostadsbidrag är tiden minst ett år. För vissa studiestöd gäller att ersättningen skall lyftas före utgången av det år för vilket de beviljats.

Många bidragsförfattningar innehåller inte någon preskriptionsbestämmel- se. Den tioåriga preskriptionen enligt 1862 års preskriptionsförordning gäller

enligt 195 första stycket denna förordning om det inte har föreskrivits en kortare tid i en lag eller en särskild författning. Sammanfattningsvis är regleringen tämligen enhetlig på bidragsområdet.

15.3 Möjligheter till samordning. Förslag

Med utgångspunkt i den tidigare redogörelsen diskuteras här i vilken ut- sträckning det är möjligt att uppnå ökad samordning genom att göra de aktuella reglerna enhetligare. En utgångspunkt är att kontakterna mellan den enskilde och myndigheterna inte bör präglas av formalism utan av smidighet. Ett sådant krav kan i viss mån strida mot kravet på enhetlighet. Det är ofta inte möjligt att använda enhetliga regler utan att resultatet i fråga om det enskilda bidraget eller det enskilda ärendet blir mindre till- fredsställande. Även om en ökad enhetlighet har ett eget värde måste det således finnas möjligheter till anpassning till förhållandena i de enskilda fallen. De regler och rutiner som utbildas på olika områden har ofta syftat till just en sådan anpassning.

I det följande går vi igenom samordningsmöjligheterna på här aktuella områden med utgångspunkt i de bidrag som administreras av försäkrings- kassorna.

Ett ärende kan förenklat sägas anhängiggöras på två sätt. Antingen tar myndigheten initiativet eller också gör den enskilde det. Men även om det i vissa fall formellt är den enskildes sak att ta initiativet, så har bidrags- myndigheterna ofta utvecklat rutiner för avisering och bevakning