SOU 1998:105

Minska regleringen av kommuner och landsting

Till statsrådet och chefen för Inrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade den 29 maj 1997 chefen för Inrikesdeparte- mentet att tillkalla en särskild utredare (dir. 1997z81) för att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet. I uppdraget ligger även att föreslå de generella åtgärder som kan anses motiverade för att förbättra rutinerna för omprövning och förenkling av regelbeståndet, effektiviteten i tillsynen, kvaliteten i myndigheternas kostnads- och konsekvensanalyser samt återkoppling- en till riksdagen och regeringen av konsekvenserna av myndigheternas regelgivning och tillsyn.

Utredningen har antagit namnet Avregleringsutredningen (In 1997:09).

Som särskild utredare förordnades den 1 oktober 1997 landshöv- dingen Ulf Lönnqvist.

I arbetet med betänkandet har som sakkunniga deltagit sektions- chefen Håkan Tomgren, Svenska Kommunförbundet, direktören Erik Trillkott, Landstingsförbundet, samt departementsrådet Ema Zelmin- Åberg, Inrikesdepartementet.

Som experter har deltagit hovrättsassessorn Sakari Alander, Kom- munikationsdepartementet (fr.o.m. 1998—05—27), departementssekre- teraren Marcus Bengtsson, Inrikesdepartementet, kanslirådet Ingrid Bengtsson—Rij avec, Inrikesdepartementet, kanslirådet Kerstin Cederlöf, Miljödepartementet (t.o.m. 1998—04—30), departementssekreteraren Ulrica Gradin, Försvarsdepartementet, departementsrådet Jon Kahn, Miljödepartementet (fr.o.m. 1998—05—01), departementsrådet Mårten Lagergren, Socialdepartementet, departementssekreteraren Sten Ljung- dal, Utbildningsdepartementet, departementsrådet Bo Malmqvist, Stats- rådsberedningen (fr.o.m. 1997—10—29), departementssekreteraren Per Sedigh, Finansdepartementet, departementssekreteraren Herbert Silber- mann, Närings— och handelsdepartementet, departementssekreteraren Katarina Sjölander, Arbetsmarlmadsdepartementet, kanslirådet Catarina Staaf, Justitiedepartementet (t.o.m. 1997—10—28), departementssekrete- raren Maria Wennerberg, Kommunikationsdepartementet (t.o.m. 1998— 05—26), departementssekreteraren Barbro Zelander-Söderberg, Jord- bruksdepartementet (fr.om. 1998—05—01), departementssekreteraren Ann-Jeanette von Zweigbergk, Jordbruksdepartementet (t.o.m. 1998—

04—30), samt departementssekreteraren Christer Åström, Kulturdepar- tementet.

Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m. den 1 oktober 1997 revi- sionsdirektören Leif Lundberg. Från samma datum förordnades avdel- ningsdirektören Ulf S. Andersson som sekreterare. Pol. mag. Mattias Ludvigsson förordnades som biträdande sekreterare &.om. den 22 sep- tember 1997.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Minska regle- ringen av kommuner och landsting (SOU 1998: 105).

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 20 juli 1998 Ulf Lönnqvist

/Leif Lundberg Ulf S. Andersson Mattias Ludvigsson

Innehåll Sammanfattning ......................................................................................... 7 Författningstörslag .................................................................................. 13 1 Inledning ......................................................................................... 17 1.1 Uppdraget .......................................................................... 17 l .2 Utredningsarbetet .............................................................. 1 8 2 Bakgrund ......................................................................................... 21 3 Utgångspunkter .............................................................................. 29 3.1 Om den statliga regelgivningen ........................................ 29 3.2 Avgränsning av uppdraget ................................................ 32 4 Den statliga regleringen av kommuner och landsting ................ 37 4.1 Arbetsmarknadsdepartementet .......................................... 38 4.2 Finansdepartementet ......................................................... 40 4.3 Försvarsdepartementet ...................................................... 44 4.4 Inrikesdepartementet ......................................................... 47 4.5 J ordbruksdepartementet .................................................... 53 4.6 Justitiedepartementet och Statsrådsberedningen. .............. 57 4.7 Kommunikationsdepartementet ........................................ 63 4.8 Kulturdepartementet ......................................................... 68 4.9 Miljödepartementet ........................................................... 71 4.10 Närings— och handelsdepartementet .................................. 74 4.1 1 Socialdepartementet .......................................................... 78 4.12 Utbildningsdepartementet ................................................. 89 4.13 Utrikesdepartementet ........................................................ 93

4.14 Avslutande diskussion ...................................................... 94

5 Den statliga tillsynen över kommuner och landsting .................. 97 5.1 Tidigare utredningar m.m. ................................................ 97 5.2 Allmänt ........................................................................... 100 5.3 Beskrivning av tillsynen över olika verksamheter .......... 102 5 . 3. 1 Finansdepartementet ....................................................... 103 5.3.2 Försvarsdepartementet .................................................... 104 5.3.3 Inrikesdepartementet ....................................................... 107 5.3.4 Jordbruksdepartementet .................................................. 108 5.3.5 J ustitiedepartementet ...................................................... l 1 1 5.3.6 Kommunikationsdepartementet ...................................... 1 1 1 5 .3 .7 Kulturdepartementet ....................................................... 1 1 2 5 .3 .8 Miljödepartementet ......................................................... 1 12 5.3.9 Närings- och handelsdepartementet ................................ 1 16 5 .3. 10 Socialdepartementet ........................................................ 1 16 5.3.1 1 Utbildningsdepartementet ............................................... 122 5.4 Avslutande diskussion .................................................... 123 6 Myndigheternas regelarbete m.m ............................................... 129 6.1 Regleringen av regelarbetet ............................................ 129 6.2 Regelarbetet i praktiken .................................................. 134 7 Kostnaderna för regelgivning och tillsyn ................................... 139 8 Överväganden och förslag ........................................................... 145 8.1 Allmänt ........................................................................... 145 8.2 Förbättrad regelomprövning inom myndigheterna ......... 147 8.3 Effektivare tillsyn ............................................................ 150 8.4 Förbättrade kostnads- och konsekvensanalyser .............. 153 8.5 Förbättrad information till regeringen och riksdagen ..... 156 8.6 Övriga synpunkter och förslag ........................................ 157 8.7 Konsekvenserna av utredningens förslag ....................... 158 Bilagor Bilaga 1: Utredningens direktiv (dir. 1997:81) ...................................... 163 Bilaga 2: Kartläggning av regleringen av kommuner och landsting ...... 171 Bilaga 3: Konsultrapport om kostnaderna för regleringen av och tillsynen över kommuner och landsting ................................. 405

Sammanfattning

Inledning

I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150) presentera- des ett omfattande program för att förändra styrformema i den statliga verksamheten. Syftet var att genom mål- och resultatstyming åstad- komma en starkare politisk styrning och en effektivare resurshushåll- ning. Detta skulle ske genom att riksdag och regering skulle ange mål för verksamheten och kombineras med ett delegerat ansvar till de verk- samhetsansvariga.

Ett led i mål- och resultatstymingen är att den statliga regelstyr- ningen i ökad omfattning successivt kompletteras eller ersätts med en mer informativ styrning via uppföljning, utvärdering, utvecklingsinsat- ser och tillsyn.

I förhållandet mellan staten och kommunerna/landstingen har mål- styming och avreglering kommit till uttryck i flera viktiga beslut under senare år.

Bland nyheterna i 1991 års kommunallag kan nämnas tydligare regler om kommunernas och landstingens befogenheter, fri nämndor- ganisation, större frihet att delegera från fullmäktige till nämnder och större frihet för nämnderna att delegera beslutanderätt.

Vid årsskiftet 1992/93 trädde ett nytt statsbidrags- och utjämnings- system för kommunerna och landstingen i kraft. Syftet med det nya systemet är att skapa mera likvärdiga ekonomiska förutsättningar mel- lan kommunerna. Det nya systemet innebar en kraftig minskning av specialdestinerade statsbidrag till de olika verksamhetsgrenama och därmed en minskad detalj styrning.

Viktiga förändringar har således genomförts och det pågår även ett kontinuerligt utvecklingsarbete. I olika sammanhang har det riktats kri- tik mot den statliga regelgivningen och tillsynen - inte minst har kritik- en rört regelgivning och tillsyn mot kommunerna och landstingen. Kommunala företrädare har riktat kritik mot de statliga reglernas om- fattning, detaljeringsgrad och kostnadshöjande verkan. I skriften Mins- ka statens regelstyrning (Svenska Kommunförbundet 1997) redovisas Svenska Kommunförbundets syn på den statliga regelstymingen. I

skriften sägs bl.a. att det finns en uppenbar risk för att resursfördel- ningen i kommunerna blir en effekt av regelsystemet i stället för att den sker utifrån en lokal bedömning av effektivaste sättet att tillgodose medborgarnas behov.

Regelarbetet kommenterades även i den av riksdagen nyligen antag- na förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). I proposi- tionen framhålls att arbetet med att reformera och förenkla regler behö- ver förstärkas och breddas. Vidare aviseras att regeringen kommer att utarbeta tydligare riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser i an- slutning till förslag som föreläggs riksdagen.

Riksdagens revisorer har i en samlad bedömning av frågor som rör statliga insatser för tillsyn (l994/95:RR9) framhållit att det finns ett behov av en förbättrad tillsyn och tydligare regler för tillsyn.

Det är bl.a. mot denna bakgrund man skall se Avregleringsutred- ningens uppdrag att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet.

Reglering och omprövning

Avregleringsutredningens kartläggning och analys av omfattningen av den statliga regleringen av kommuner och landsting (kapitel 4) visar att ett stort antal regler berör kommuner och landsting.

Gemensamt för mycket av regleringen är att den syftar till att ga- rantera liv och hälsa, miljö, patientsäkerhet, rättssäkerhet, demokrati- värden eller sociala rättigheter. Dessa syften kan komma till uttryck exempelvis genom den reglering som myndighetsutövningen vilar på, men också genom en reglering som kan bedömas vara förutsättnings- skapande, exempelvis genom reglering av att verksamheten skall orga- niseras på visst sätt. Ett intryck är att det bland de berörda inom den kommunala sektorn finns en större acceptans för reglering som direkt berör myndighetsutövningen än för reglering av olika frågor av organi- satorisk art.

Från kommun- eller landstingssektom föreligger kritik mot regle— ringen i åtminstone någon utsträckning inom de flesta departementsom- råden. Gemensamt för kritiken är att den tar fasta på vad som anses vara hinder för en effektivare kommunal verksamhet.

En utgångspunkt för kritik är strävan mot mera av målstyming, bort från detalj styrning. Reglerna upplevs ofta styra medlen i stället för mål- en inom ett område. Kritikerna önskar större valmöjligheter för kom— munerna och landstingen i fråga om valet av medel för att uppnå ett visst resultat.

En annan kritik tar fasta på den stora mängden regler, vilket anses vara ett problem i sig. Kritikerna framhåller olika exempel på regler som inte tillämpas och därför upplevs som onödiga.

Därutöver framförs från kommuner och landsting uppfattningen att riksdagen inom flera områden givit regeringen eller myndigheterna allt- för vida bemyndiganden.

I kritiken mot myndigheternas regelgivning framhålls främst att myndighetsregleringen är alltför omfattande, att myndigheten i sam- band med regelgivningen inte är tillräckligt lyhörd för synpunkter från den kommunala sektorn samt att myndigheten inte är tillräckligt tydlig i att upprätthålla eller tydliggöra skillnaden i status mellan föreskrifter, allmänna råd och andra dokument av handboks- eller policykaraktär. Det är främst de förvaltningsmyndigheter som är stora regelgivare gentemot kommuner och landsting som får kritik.

Bedömningar och förslag

Avregleringsutredningen anser att det totala regelverket bör kunna för- enklas betydligt. Utredningen anser därför att arbetet med att åstad- komma förenkling och minskning av de regler som styr bl.a. kommuner och landsting måste få en ökad prioritet under de kommande åren både inom de statliga myndigheterna och inom Regeringskansliet.

Det är enligt utredningens mening i första hand de centrala statliga myndigheterna som måste ta ansvaret för att det sker en systematisk omprövning och förenkling av reglerna. Det är också de statliga myn- digheterna som måste ta ansvaret för att informera regeringen både om detta arbete och om kostnaderna för befintlig reglering och tillsyn. Det ankommer sedan på regeringen att på lämpligt sätt informera riksdagen. En skyldighet för myndigheterna att ompröva regler föreslås skrivas in i verksförordningen. Myndigheterna föreslås också åläggas att varje år i årsredovisningen lämna en redogörelse över sitt arbete med regelgivning och regelomprövning.

Utredningen anser att de statliga myndigheterna i normalfallet skall ha omprövat sina regler innan de varit i kraft under fyra år.

Senast år 2001 skall samtliga myndigheter ha genomfört en om- prövning av sina regler och redovisat resultatet till regeringen.

Regeringens information till riksdagen om arbetet med och konse- kvenserna av reglering och tillsyn kan enligt utredningens mening läm- nas i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse årligen.

Tillsyn

Utredningen har redogjort för den statliga tillsynen av kommuner och landsting (kapitel 5).

Kommuner och landsting berörs av statlig tillsyn inom ett stort antal områden. Kommuner och landsting är i vissa fall föremål för tillsyn i likhet med andra organisationer. Inom vissa områden har dock kom- muner och landsting en särställning, antingen genom att de är ensamma om att ha en viss uppgift eller på grund av att de har en dominerande ställning som huvudman eller producent inom området. Det förekom- mer också inom ett antal områden att kommunerna - och undantagsvis landstingen - är tillsynsutövare.

Tillsynsbegreppet är inte klart avgränsat eller innehållsmässigt lik- tydigt för alla de statliga myndigheterna. Det kan trots detta konstateras att en stor del av den verksamhet som av myndigheterna redovisats som tillsyn mer avser främjande insatser, såsom rådgivning och utbildning, än kontrollerande åtgärder, t.ex. inspektioner och förelägganden.

Bedömningar och förslag

Utredningen vill understryka att reglering och tillsyn måste betraktas i ett sammanhang. I samband med regelgivning måste i analysen vägas in den nya regelns konsekvenser för tillsynen inom området. En diskus- sion om tillsyn bör även innefatta en analys och prövning av reglering- en och de politiska ambitionerna samt vilka resurser som kan avsättas för verksamheten inom ett visst område.

Utredningen föreslår att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar lämna information om inriktningen på samt om- fattningen och resultatet av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. Av särskilt intresse i sammanhanget är myndighetens avväg- ning mellan olika typer av kontrollerande och stödjande insatser samt uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Konsekvensanalyser

Av utredningens redogörelse för hur myndigheterna bedriver sitt regel- arbete (kapitel 6) framgår att det finns ett antal brister i detta arbete.

Några av de myndigheter som utfärdar regler med relevans för kommunsektom har en policy för regelarbetet, men många myndighet- er saknar relevanta interna styrdokument.

Flertalet av de aktuella myndigheterna omprövar reglerna endast när behov särskilt påkallas, exempelvis som en följd av lagändringar. Få myndigheter omprövar systematiskt samtliga myndighetsregler.

Inte någon av de berörda myndigheterna utför systematiska bedöm- ningar avseende behovet av omprövning av lagar och förordningar inom det egna ansvarsområdet.

En stor majoritet av de berörda myndigheterna utför regelmässigt konsekvensanalyser, även om det finns stora skillnader i ambitions- nivån myndigheterna emellan. Det finns myndigheter, även stora regel- producenter, som inte kommunicerar förslag till nya föreskrifter och som heller inte gör några konsekvensanalyser.

Som regel sker ingen systematisk återkoppling till regeringen av myndigheternas arbete med regelgivningen.

Bedömningar och förslag

Utredningen anser att myndigheterna endast skall behöva göra konse- kvensanalyser i de fall där analysen spelar en reell roll för myndighet- ens ställningstagande. Utredningen föreslår därför att en begränsning av kravet på konsekvensanalys bör ske genom att man i verksförord- ningen skriver in att en konsekvensanalys inte behöver göras om myn- digheten finner att den är obehövlig och de som berörs inte begär att en sådan analys skall göras.

Enligt verksförordningen (28 &) behöver en myndighet inte begära regeringens medgivande för att besluta om föreslqifter som leder till inte oväsentliga kostnader för dem som berörs, om föreskriften beslutas för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och inte går utöver vad som följer av dessa förpliktelser. Utredningen föreslår att de berör- da ges möjlighet att kräva att även en sådan föreskrift underställs rege- ringens prövning.

Utredningen anser att en del insatser behöver genomföras för att underlätta myndigheternas arbete med konsekvensanalyser och för att höja kvaliteten på dessa. Utredningen föreslår att det nya Ekonomistyr- ningsverket ges i uppdrag att utreda och till regeringen lämna förslag om hur hjälpen och stödet till myndigheterna i dessa frågor kan förbättras.

Författningsförslag

1. Förslag till

Förordning om ändring i verksförordningen

(1995:1322)

Regeringen föreskriver i fråga om verksförordningen (1995: 1322) dels att 28 5 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 28 a &, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

28å

För föreskrifter som uteslu- tande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 & avgiftsförordningen (1992: 191) gäller inte 27 5 2-4. För före- skrifter som beslutas av en myn- dighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 27 ä 4.

Föreslagen lydelse

För föreskrifter som uteslut- ande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 & avgiftsförordningen (1992: 191) gäller inte 27 Ö 2-4. För före- skrifter som beslutas av en myn- dighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller 27 Q 4 endast om de som berörs begär att regeringens medgi- vande skall inhämtas.

Om myndigheten finner att en konsekvensutredning är obehöv- lig och de som berörs inte begär att en sådan utredning skall gö- ras gäller inte 27 5 2.

Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får vad som sägs i 27 & 2-4 vänta till efter beslutet.

28 a &

Myndigheten skall ompröva beslut om föreskrifter och all— männa råd. Omprövning skall ske senast fyra år efter det att en föreskrift eller ett allmänt råd beslutades, senast ändrades el- ler omprövades.

Omprövningen skall omfatta de åtgärder som anges i 27 å ]- 3. Vad avser föreskrifter som behövs för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna skall omprövningen omfatta de åtgär— der som anges i27 5 I och 3.

Denna förordning träder i kraft den ...1999. Föreskrifter och allmänna råd som har beslutats eller ändrats före ilqaftträdandet av denna förord- ning skall omprövas senast den 31 december 2001.

2. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m.

Regeringen föreskriver att 7 & förordningen (19961882) om myndig- heters årsredovisning m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

75

Årsredovisningen skall upprättas på ett överskådligt sätt och i enlig- het med god redovisningssed. Årsredovisningshandlingarna skall upp- rättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens re- sultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställ- ning. Samma principer för värdering, klassificering och indelning av de olika posterna i årsredovisningen skall konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett annat.

Av årsredovisningens resultatredovisning skall framgå hur verk- samhetens kostnader och intäkter fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat.

Myndigheten skall i års- redovisningen redovisa vilka föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsför- ordningen (1976: 725) som be— slutats, ändrats eller omprövats. Myndigheten skall också redo- visa resultatet av den ompröv- ning som föreskrivs i 28 a &” verksförordningen (1995:1322).

Myndigheten skall i årsredovisningen även lämna information om and- ra förhållanden aV väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten.

Denna förordning träder i kraft den ...1999. Den nya föreskriften i 7 5 skall tillämpas första gången på årsredovisningar avseende räken- skapsåret 1999.

1. Inledning

1 . 1 Uppdraget

I regeringens direktiv (dir. 1997:81) anges att uppdraget för den sär- skilde utredaren är att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet. Direktiven redovisas i sin helhet i betänkandets bilagedel (bilaga 1).

Enligt direktiven bör en utgångspunkt för arbetet vara hur staten får kunskap om hur de nationella målen nås i olika verksamheter. Det finns sannolikt ett samband mellan omfattningen av regelstymingen och förmågan att följa upp och utvärdera resultatet i och effekterna av olika verksamheter i kommunerna. På motsvarande sätt finns det också sam- band mellan omfattningen på och inriktningen av regelbeståndet och formerna för den tillsyn som utövas. Utredaren bör enligt direktiven uppmärksamma dessa samband.

Mer konkret anges i direktiven uppdraget vara att kartlägga och analysera följande: —Vilken omfattning den statliga regelgivningen har och vilka rutiner myndigheterna har för att pröva ändamålsenligheten, utreda kost- nadsmässiga och andra konsekvenser samt för att ompröva och för- enkla regelbeståndet. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de reg- ler som fmns i verksförordningen (1995:1322) och i förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. —Vilka formerna för statlig tillsyn över kommunal verksamhet är. Utre- daren skall särskilt beskriva innehållet i den statliga tillsynen, hur till- synen avgränsas eller defmieras samt vilka nationella mål som moti- verar tillsynen. Utredaren skall uppmärksamma reglerna i verksför- ordningen om att en myndighet vid inhämtande av uppgifter och ut- övande av tillsyn skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas. —Hur stora statens, landstingens och kommunernas administrativa och andra kostnader för statlig tillsyn och regelgivning är.

—Vilka rutiner som finns för att till regeringen och riksdagen ge åter- koppling på arbetet med tillsynsfrågor och regelgivning och konse- kvenserna av detta.

Utredaren skall på grundval av kartläggningama och analyserna föreslå de generella åtgärder som behövs för att myndigheterna —mer systematiskt och löpande skall ompröva och förenkla sina regler, —skall förbättra effektiviteten i sin tillsyn, —skall förbättra kvaliteten i sina kostnads- och konsekvensanalyser, samt _skall förbättra återkopplingen av konsekvenserna av regelgivning och tillsyn till regeringen och riksdagen.

Utredaren skall i sammanhanget föreslå de generella författningsänd— ringar i t.ex. verksförordningen (1995:1322) och i förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. som anses motivera- de.

Utredaren skall även beakta i vilken mån och på vilket sätt EU:s regler påverkar den statliga regleringen av och tillsynen över kommun- al verksamhet.

1 .2 Utredningsarbetet

Utredningen har valt att betrakta kartläggningen och analysen av regle- ringen som den centrala komponenten i uppdraget. Motivet är att regle- ringen utgör förutsättningen för de övriga nämnda insatserna; konse- kvensutredningama, tillsynen, kostnaderna för reglering och tillsyn samt återkopplingen till regeringen och riksdagen.

Den största delen av detta arbete har utförts av utredningens sekreta- riat, i samarbete med utredningens sakkunniga och experter samt med företrädare för olika berörda myndigheter och organisationer. Utred- ningen har i detta sammanhang även fått hjälp av Statskontoret, som svarat för insamlingen av uppgifterna om myndigheternas regelgivning.

På grund av bredden på utredningsuppdraget och den begränsade ut- redningstiden har utredningen även lagt ut en del andra uppdrag på ex- terna konsulter eller utredare, främst Statskontoret.

Statskontoret har anlitat Jane Granström vid KPMG Bohlins AB för att utarbeta en rapport (Statlig reglering av kommunal verksamhet, Statskontoret, daterad 1998-03-17) till utredningen. Rapporten är en beskrivning och analys av erfarenheterna av det avregleringsarbete som under senare år bedrivits inom Svenska Kommunförbundet och Rege-

ringskansliet. Rapporten har använts som ett underlagsmaterial av ut- redningen.

Statskontoret har även biträtt utredningen med en utvärdering av statens tillsyn över kommuner och landsting. Detta uppdrag till Statskontoret gavs gemensamt av Avregleringsutredningen och Den parlamentariska regionkommittén (PARK). Uppdraget har redovisats i rapporten Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner (Statskontoret 1 998 : 8).

För att få underlag för en bedömning av kostnaderna för den statliga regleringen och tillsynen av kommunal verksamhet etablerades en kontakt med personal vid Statistiska centralbyråns (SCB) avdelning för ekonomisk statistik, offentlig ekonomi. Som en följd av dessa kontakter anlitades SCB för att göra en konsultstudie åt utredningen i här aktuell fråga. Studien har gjorts av avdelningsdirektören Ingegerd Berggren vid SCB under medverkan av programchefen Tore Melin och utred- ningens huvudsekreterare Leif Lundberg.

Under utredningstiden har utredningen följt utvecklingen inom de olika områden som berörs av utredningens uppdrag. Utredningen har även haft underhandskontakter med ett flertal utredningar som be- handlat frågor av betydelse för utredningen, bl.a. Kommittén om livs- medelstillsynen (dir. 1997225), Räddningsverksutredningen (dir. 1996: 114) och Socialtjänstutredningen (dir. 1997: 109).

2. Bakgrund

I detta kapitel lämnas en kortfattad beskrivning av relationen mellan staten och kommunerna/landstingen och hur den statliga styrningen av kommuner och landsting har förändrats från 1970-talet och framåt. I anslutning därtill beskrivs något av senare års debatt kring den kom- munala självstyrelsen. Det förändringsarbete som bedrivs i syfte att minska regleringen, främst myndighetsregleringen, beskrivs också. Av- slutningsvis redogörs för några iakttagelser rörande tillsynsfrågorna.

Regleringen av och tillsynen över kommunsektorn har under senare decennier utvecklats under inflytande av ett flertal beslut som rör för- hållandet mellan staten och kommunerna/landstingen. Utvecklingen kan sammanfattas med nyckelbegrepp som decentralisering och mål- styming; även om utvecklingen varit långtifrån entydig.

Den statliga styrningen av kommunerna och landstingen

Under 1970—talet och i början av 1980-talet stod behovet av att stärka den lokala demokratin i centrum för förändringarbetet inom den kom- munala sektorn. En ny kommunallag trädde i kraft den 1 juli 1977. Ett viktigt inslag i den nya lagen var den minskade detaljregleringen av den kommunala organisationen. Bland andra förändringar som genomför- des under perioden kan nämnas att de förtroendevaldas arbetsvillkor förbättrades, t.ex. genom rätt till ledighet från arbetet för att delta i kommunala sammanträden samt förbättrade ekonomiska villkor.

Genom den lagstiftning om lokala organ som trädde i kraft vid års— skiftet 1979/80 blev det möjligt att införa beslutsorgan med ansvar för flera verksamhetsområden i enskilda kommundelar. Inrättandet av kommundelsnämnder blev det konkreta uttrycket för de möjligheter som erbjöds genom den nya lagstiftningen.

Mot bakgrund av den kommunala sektorns snabba expansion upp- märksammades under första hälften av 1980-talet styrningen av den kommunala verksamheten som ett växande problem för de förtroende- valda. Den traditionella regel- och detalj styrningen bedömdes inte svara mot kraven på en adekvat och effektiv lekmannastyming. Frågan fick en ökad tyngd genom den alltmer ansträngda kommunala ekonomin,

vilken medförde ett ökat behov av att effektivisera verksamheten. På denna grund växte målstymingen fram som en metod för att effektivi- sera styrningen inom kommuner och landsting.

Med målstyming avsågs bl.a. att de förtroendevalda i ökad utsträck- ning skulle formulera tydliga mål för verksamheten och följa upp att målen omsattes i praktiken. Förvaltningen skulle välja metoder och ar— betsformer för att uppnå målen.

Ett ytterligare inslag i förändringsarbetet under 1980-talet var fri- kommunförsöket. Försöket, som inleddes 1984 och avslutades 1991, var ett led i avregleringen. Det grundläggande syftet med frikommun- försöket var att pröva nya former för den statliga styrningen. De kom- muner och landsting som deltog i försöken gavs genom dispenser från föreskrifter i lagar och andra författningar möjligheter att bättre anpassa organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade sam- hällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Erfarenheterna av frikornrnunförsöket bidrog bl.a. till reformer som innebar slopande av statliga detaljregler, t.ex. inom plan- och byggområdet, miljöområdet, arbetsmarknadsom- rådet och skolområdet.

Ett omfattande program för att förändra styrformema i den statliga verksamheten presenterades i 1988 års kompletteringsproposition. Syftet med programmet var att genom mål- och resultatstyming åstad- komma en starkare politisk styrning och en effektivare förvaltning. Detta skulle uppnås genom att riksdag och regering skulle ange mål för olika verksamheter och kombineras med ett delegerat ansvar till de verksamhetsansvariga.

Ett led i denna ökade satsning på mål- och resultatstyming är att den statliga regelstymingen successivt kompletterats eller ersatts med en mer informativ styrning via uppföljning, utvärdering, utvecklingsin- satser och tillsyn. Även i relationen mellan staten och den kommunala sektorn har denna typ av insatser fått en ökad betydelse.

Den nya kommunallagen från år 1991 kan sägas uttrycka såväl av- regleringssträvanden som målstymingsambitioner. Bland nyheterna finns tydligare regler om kommunernas och landstingens befogenheter, fri nämndorganisation, större frihet att delegera från fullmäktige till nämnder och större frihet för nämnderna att delegera beslutanderätt.

Vid årsskiftet 1992/93 trädde ett nytt statsbidrags- och utjämnings- system för kommunerna och landstingen i kraft. Syftet med det nya systemet är att skapa mera likvärdiga ekonomiska förutsättningar mel- lan kommunerna. Kommunerna och landstingen skall däremot själva ta konsekvenserna av skillnader i servicenivå, kvalitet och effektivitet i verksamheten. Det nya systemet innebar att de specialdestinerade bi- dragens andel krympte till cirka en fjärdedel, medan resten av bidragen

blev generella. Härigenom minskade kraftigt detaljstymingen via spe- cialdestinerade statsbidrag till olika verksamhetsgrenar.

I samband med det nya statsbidragssystemet infördes även den s.k. finansieringsprincipen (prop. 1991/92:150). Riksdagen ställde sig bak- om principen, som i korthet bl.a. innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter.

Under senare år har regeringen bl.a. i 1995 års kompletteringspro- position (prop.l994/95:150) aviserat en fortsatt avreglering. I proposi- tionen sägs att regeringen har för avsikt att ta initiativ till en genom- gång av det statliga regelverk som berör kommunal verksamhet. Syftet är att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läget i kommunerna och landstingen.

Debatten om den kommunala självstyrelsen

I 1 kap l & regeringsformen(RF) bestäms att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av stor vikt är också 1 kap. 7 & RF som föreskriver att beslutanderätten utövas av valda församlingar samt att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. I 8 kap. 5 & RF regleras att: ”Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommu- ner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden”.

Gränserna för den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har sedan länge, från tid till annan, varit föremål för debatt. Under se- nare år har debatten främst rört huruvida lagstiftning om kommunala skattestopp är förenlig med grundlagens bestämmelser om den kom- munala beskattningsrätten. Men även ramlagstiftningen och den s.k. rättighetslagstifmingen har föranlett debatt om den kommunala själv— styrelsen och dess grundlagsskydd.

I dag finns inget kommunalt skattestopp; men det finns ändå en be- gränsning av kommunernas skatteuttag. Om en konnnun eller ett landsting inför åren 1997, 1998 eller 1999 höjer skatten, skall det gene- rella statsbidraget till kommunen eller landstinget för samma år mins- kas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av de prelimi- nära kommunalskattemedel som blir följ den av skattehöjningen.

Speciallagstiftningen inom den kommunala sektorn har ofta ram- lagskaraktär. En ramlag kännetecknas av att den anger mål och riktlin- jer, men att detaljbestämmelser saknas. Detta innebär att lagen måste

fyllas ut med exempelvis förordningar, myndighetsreglering eller rätts- praxis skapad av förvaltningsdomstolarna.

Förvaltningsdomstolarnas prövning omfattar i flera fall även skälig- hetsbedömningar, något man från kommunalt håll är kritisk mot. Man anser att detta innebär att domstolarna i praktiken tagit över kommun- alpolitiska funktioner. Det hävdas också från kommunalt håll att myn- digheterna i praktiken ges alltför stora möjligheter att forma politikens faktiska innehåll genom de detaljföreskn'fter som är konsekvensen av tekniken med ramlagar.

En annan lagstiftningsteknik som ibland används är s.k. rättighets- lagstiftning. Vad en rättighetslag är finns inte klart definierat. Två grundläggande kriterier är emellertid att rättigheten skall dels preciseras i lag, dels kunna utkrävas. Med sistnämnda lqav menas i praktiken att den enskilde kan få sin lagstadgade rätt prövad genom att anföra för- valtningsbesvär.

En ofta förekommande kritik mot rättighetslagstiftningen är att den strider mot grunderna för den kommunala sj älvstyrelsen på det sättet att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna får ge vika för nationella, standardiserade krav.

Socialtjänstlagen , som både har inslag av ramlag och rättighetslag, kan nämnas som exempel på en lag där man från kommunalt håll anser att domstolarna givits ett alltför stort inflytande över hur lagen praktiskt skall tillämpas.

Med skyldighetslagar avses lagar där huvudmannens ansvar definie- ras och där besluten normalt överklagas i enlighet med kommunal- lagens bestämmelser om laglighetsprövning. Kritikerna av rättighets- lagstiftningen önskar i allmänhet sätta skyldighetslagstiftning i dess ställe. Svenska Kommunförbundet har under senare år inom ramen för programberedningen för kommunal självstyrelse arbetat med både regel- och tillsynsfrågor. Programberedningen har bl.a. utgivit skrifter om kommunal självstyrelse, statlig tillsyn av kommunerna och dom— stolamas kontroll av kommunerna. Programberedningens samlade be- dömning är att regelsystemet är alltför omfattande, svåröverblickbart, krångligt och onödigt styrande. Beredningens arbete ledde även till att Kommunförbundet utarbetade skriften Minska statens regelstyming (1997).

Förvaltningspolitiska kommissionen skriver i sitt huvudbetänkande (SOU 1997:57) att det ökade antalet myndighetsföreslo'ifter är ”ett centralt förvaltningspolitiskt problem som bör hanteras på ett övergri- pande plan”. Kommissionen anser att utgångspunkten bör vara att de regler som statsmaktema utfärdar i största möjliga utsträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Kom-

missionen menar att detta kan åstadkommas genom tydligare lagstift- ning och förarbeten.

Regelarbetet

Ett viktigt steg i arbetet med att minska myndighetsregleringen togs i och med 1970 års begränsningskungörelse. Begränsningskungörelsen (l970:641) innebar att statliga myndigheter inte fick, utan att först sam- råda med regeringen, ändra eller utge nya regler som kunde påverka gällande standard eller tillämpade normer och som ”i mer än oväsentlig grad” kunde leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i verk- samhet som berörs. Vidare föreskrevs att myndigheterna skulle utreda reglernas kostnadsmässiga konsekvenser och höra företrädare för dem som kunde förutses slutgiltigt få bära kostnaderna för regeländringen.

Arbetet med myndigheternas regelarbete intensifierades under mit- ten av l980—talet, bl.a. genom införandet av verksförordningen (1995: 1322) och ändringar i författningssamlingsförordningen (1976:725). Under en period användes även den s.k. solnedgångstekniken. Metoden innebar att regeringen gav en myndighet en viss begränsad tid att ompröva en verkställighetsregel. Efter periodens slut upphörde regeln att gälla, om inte myndigheten dessförinnan hade meddelat regeln på nytt.

Vid 1980-talets mitt genomfördes även inom departementen ett ar- bete för att se över och ompröva de bemyndiganden och uppdrag som regeringen givit myndigheterna när det gäller att besluta om föreskrifter och allmänna råd. I samband med detta förenklingsarbete utarbetade Statsrådsberedningen handboken Myndigheternas föreskrifter (Ds 1992: 1 12), med anvisningar för myndigheternas författningsskrivning.

Riksrevisionsverket (RRV) hade enligt sin instruktion t.o.m. den 1 juli 1998 som särskild uppgift att följa myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om konsekvensutredningar i 27 & verksförordningen— en uppgift som nu övertagits av det nyinrättade Ekonomistyrningsverk- et. RRV har utgivit skrifter för att hjälpa myndigheterna i deras regelar— bete, bl.a. kan nämnas skriften Konsekvensutredningar (RRV 199638).

Kraven på konsekvensutredningar gäller inte bara myndigheterna utan också för Regeringskansliet och för kommittéväsendet.

År 1994 skärptes kraven på arbetet med konsekvensanalyser inom Regeringskansliet, efter det att riksdagen uppmärksammat vissa brister i regelarbetet.

För att stödja regelgivarna har Statsrådsberedningen givit ut pro- memorian Att styra genom regler - Checklista för regelgivare (PM 199512).

Regelarbetet kommenterades även i den av riksdagen nyligen antag- na förvaltningspolitiska propositionen (1997/98:136). I propositionen framhålls att arbetet med att reformera och förenkla regler behöver för- stärkas och breddas. Vidare aviseras att regeringen kommer att utarbeta tydligare riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser i anslutning till förslag som föreläggs riksdagen. Regeringen framhåller även att med- lemskapet i Europeiska unionen och anslutningen till EG:s regelverk innebär ändrade förutsättningar för det nationella arbetet med att re- formera och förenkla regler.

Regeringen anser därför att en strategi behöver utvecklas för hur Sverige bör verka inom EU för att förbättra EG-reglemas utformning. Regeringen avser att som ett led i detta arbete uppdra åt Statskontoret att göra en analys av hur EG:s regler införs i Sverige. Frågan om styr- ningen och uppföljningen av myndigheternas föreskriftsarbete i sam- band med införande av EG-regler bör därvid särskilt belysas.

För övrigt kan nämnas att en arbetsgrupp inom Regeringskansliet i departementsskriften Ett offentligt databaserat rättsinformationssystem (Ds l998:10) presenterar ett förslag till ett rättsinformationssystem som skall underlätta för bl.a. kommuner och landsting i sökandet efter rele- vanta föreskrifter (såväl lagar, förordningar som myndighetsföreskrift- er). När det gäller regelarbetet för att underlätta för näringslivet kan närrmas att Småföretagsdelegationen behandlat denna fråga i sitt betän- kande Bättre och enklare regler ( SOU 1997:186 ).

Tillsynen över kommunal verksamhet

Ett antal förvaltningsmyndigheter utövar tillsyn över den kommunala verksamheten. Det finns ingen entydig definition av begreppet tillsyn. Inom olika områden inkluderas i tillsynsbegreppet i varierande ut— sträckning även bl.a. rådgivning, uppföljning och utvärdering.

Ytterst syftar tillsynen oavsett hur begreppet används till att uppnå ett genomslag för politiskt bestämda mål och regler inom olika områden. Regleringens omfattning och karaktär är styrande för myn- digheternas arbete med implementering och återkoppling av olika för- fattningar, där tillsyn ingår som en del.

Olika problem rörande den statliga tillsynen har under senare år uppmärksammats i ett flertal sammanhang, bl.a. av Riksdagens revisor- er, RRV och den förvaltningspolitiska kommissionen. Frågor har be- handlats rörande exempelvis tillsynsbegreppets innebörd, ansvarsför— delningen mellan olika aktörer, resursfördelningen, sanktionsmöjlighet- er och återkopplingen till regering och riksdag. Det har framhållits att det ofta finns oklarheter kring vad tillsynsuppgiften konkret innebär.

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) avise- ras en översyn av den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn. En- ligt propositionen bör översynen i första hand beröra t.ex. definitionen av begreppet tillsyn i förhållande till snarlika verksamheter, hur till- synsuppgifter bör regleras samt hur regeringens och riksdagens behov av uppföljning av tillsynen bör tillgodoses. I propositionen redovisas bedömningen att Avregleringsutredningens arbete kommer att vara ett betydelsefullt kunskapsunderlag för denna planerade översyn.

3. Utgångspunkter

3.1. Om den statliga regelgivningen

Vissa förvaltningsrättsliga begrepp

I samband med förvaltningsrättsliga frågor används ofta en rad olika begrepp och uttryck. I detta avsnitt görs en kortfattad beskrivning av hur vissa av dessa begrepp tolkas och används i detta betänkande. Framställningen grundas på Statsrådsberedningens handbok i författ- ningsskrivning (Ds l992:112).

Föreskrifter är det begrepp som i 8 kap. regeringsformen (RF) an- vänds som beteckning för rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Det som kännetecknar före- skrifter är att de är bindande och att de gäller generellt.

Ett annat begrepp som ofta används i förvaltningsrättsliga sam- manhang är författning. Med författningar förstås enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som före- skrifter. Tilläggas kan att i författningstext används ibland även ordet bestämmelser. Detta ord har då samma betydelse som begreppet före- skrifter.

Det är inte heller ovanligt att uttrycken bindande respektive icke— bindande regler används. Med en bindande regel avses samma sak som med en föreskrift.

I samband med den statliga regelgivningen används ibland även or- det norm. Exempelvis talas i 8 kap. RF om normgivningsmakten. Med detta avses rätten att besluta rättsregler (dvs. föreskrifter).

En konsekvens av det sagda är att begreppen rättsregler, föreskrift- er, författningar, bestämmelser, bindande regler och norm i dessa sam- manhang kan ses som synonymer.

Allmänna råd är beteckningen för generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör

handla i ett visst hänseende. Allmänna råd är till skillnad mot före- skrifter inte bindande. Av den tidigare presenterade definitionen följer att ett allmänt råd varken är en rättsregel, en föreskrift, en författning eller en bestämmelse. De allmänna råden kan även kallas för icke—bin- dande regler.

Tidigare användes begreppet anvisningar ibland för bindande och ibland för icke—bindande regler. Detta begrepp får dock inte längre an- vändas som beteckning för en myndighets föreskrifter. I propositionen som låg till grund för detta beslut (prop. 1983/84:119) sägs att myndig— heterna även skall undvika att använda termen anvisningar som beteck- ning på regler som inte är bindande. Särskilt angeläget är det att termen undviks som beteckning på regler som riktar sig till allmänheten eller till kommuner (s. 16).

Det begrepp som används för att samlat beteckna både föreslm'fter och allmänna råd är regler.

Lag (eller balk) är namnet på föreskrifter beslutade av riksdagen. Föreskrift beslutad av regeringen benämns förordning. För myndig- heternas föreskrifter finns inte någon formellt fastslagen beteckning. Det finns dock krav på att föreskrifter utfärdade av myndigheter skall ha en rubrik som innehåller ordet ”föreskrift”. För att särskilja myndig- heternas föreskrifter från lagar och förordningar kan myndigheternas rättsregler kallas för myndighetsföreskrifter.

Normgivningsmakt och delegation

Redovisningen i detta avsnitt grundas på Statsrådsberedningens skrift Regeringsforrnens regler om norrngivningsmakten (den s.k. Gröna bo- ken, 1985 års utgåva).

De grundläggande bestämmelserna om rätten att besluta om rätts- regler -— normgivningsmakten — finns i RF (8 kap.). RF fördelar norm- givningsmakten mellan riksdagen och regeringen. Principen är att de centrala delarna av normgivningen ligger på riksdagen och övriga delar de mindre centrala — på regeringen.

Det område som i princip skall regleras av riksdagen kallas det primära lagområdet. Inom detta område finns en del det obligato- riska lagområdet som alltid måste regleras i form av lag, dvs. av riksdagen. Till det obligatoriska lagområdet hör bl.a. den civilrättsliga regleringen, offentligrättsliga regler som innebär åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden (med vissa i 819 RF nämnda undantag) samt de grundläg- gande reglerna om kommuner och landsting.

För den övriga delen av det primära lagområdet det fakultativa eller delegeringsbara lagområdet gäller att riksdagen kan bemyn- diga regeringen att meddela föreskrifter dvs. riksdagen kan delegera sin normgivningsmakt i dessa frågor. Ett sådant delegationsbeslut kan också medge att regeringen i sin tur överlåter åt en myndighet att med- dela bestämmelser i ämnet — s.k. subdelegation. Ett krav för att sub- delegation skall få ske är att riksdagen uttryckligen bestämt det.

Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger på regeringen (regeringens primärområde) hör föreskrifter om verk- ställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall beslutas av riksdagen, den s.k. restkompetensen.

Regeringens rätt att komplettera lagar med verkställighetsföreskrift- er omfattar i princip alla slag av lagar, således även lagar inom det ob- ligatoriska lagområdet. Till verkställighetsföreskrifter räknas i första hand sådana tillämpningsföreskrifter som är av rent administrativ ka- raktär. Det finns dock också verkställighetsföreslqifter som i viss ut- sträckning materiellt sett ”fyller ut” en lag. Ett krav i dessa fall är att den bestämmelsen i lagen som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom verkställighetsföre— shiften.

Till regeringens restkompetens hör även den administrativa normgivningen, t.ex. föreskrifter om en myndighets organisation, ar- betsuppgifter och inre verksamhet. Hit hör även föreskrifter inom den offentliga rätten som ger enskilda förmåner av olika slag (s.k. berätti- gande föreskrifter) eller som inte påverkar enskildas ställning vare sig i positiv eller negativ riktning (s.k. neutrala bestämmelser) samt så- dan reglering rörande kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer som inte är att betrakta som grundläggande regler (som ju är förbehållna riksdagen).

När det gäller föreskrifter inom regeringens primärorrrråde har rege- ringen rätt att överlåta delegera — åt en underordnad (statlig) myndig- het att besluta om bestämmelser i ämnet. Regeringen kan inte överlåta beslutanderätt som faller inom regeringens primärområde till kommun- er eller landsting och inte heller till någon myndighet under riksdagen.

Det kan konstateras att grundlagen varken ger statliga myndigheter, kommuner eller landsting någon direkt rätt att utfärda föreskrifter, dvs. regler som är bindande för enskilda eller myndigheter. Skall dessa fatta beslut om en föreskrift måste de således ha fått en sådan normgivnings- rätt delegerad till sig.

Bemyndigandet för statliga myndigheter kan antingen bygga på en subdelegation från regeringen (i fall föreskriftsrätten i frågan ursprung— ligen tillhört riksdagen) eller på en delegation från regeringen (om föreskriften faller inom regeringens primärområde). Tilläggas kan att

de statliga myndigheterna inte behöver ha ett bemyndigande för att ut- färda allmänna råd.

För kommuner och landsting bygger rätten att fatta beslut om fö- reskrifter antingen på ett bemyndigande direkt från riksdagen eller på subdelegation från regeringen. I det sistnämnda fallet krävs att riksdag- en uttryckligen lämnat ett bemyndigande till regeringen att överlåta den behövliga normgivningskompetensen till kommuner eller landsting.

3.2. Avgränsning av uppdraget

I kapitel 1 har redogjorts för utredningens uppdrag. Som där redovisas avser uppdraget enligt direktiven den statliga regleringen av och tillsy— nen över kommunala verksamheter. Vid en första anblick kan detta ses som en klar avgränsning. Efter en stunds eftertanke dyker dock fråge- tecknen upp. Vad menas med regleringen av kommuner och landsting? Avses reglering som endast gäller kommuner eller landsting? Menas all reglering som på något sätt berör kommuner eller landsting? Eller skall någon annan avgränsning användas? Motsvarande frågor kan även ställas när det gäller tillsyn.

I detta avsnitt lämnas en beskrivning av de överväganden utredning- en gjort för att avgränsa vilken reglering som medtagits i utredningens kartläggning och analys.

Om man väljer en minimilinje — dvs. inkluderar reglering som en- bart gäller för kommuner eller landsting— berörs endast en mycket be- gränsad del av den totala statliga regleringen. I första hand skulle det röra sig om kommunallagen med följdförfattningar, regleringen av det kommunala statsbidrags- och skatteutjämningssystemet, viss komplet- terande ekonomisk och administrativ reglering (exempelvis den kom- munala momsregleringen samt lagen om kommunal redovisning) samt en begränsad del av den reglering som ålägger kommunerna eller landstingen att svara för en viss uppgift eller verksamhet inom något område (de s.k. speciallagama med följdförfattningar).

Orsaken till att endast en del av specialregleringen skulle komma med vid minimialtemativet är att dessa föreskrifter nästan alltid inne- håller reglering som även berör andra än kommuner och landsting. Som ett exempel kan nämnas skollagen , som även innehåller reglering för vissa statliga utbildningsforrner, för fristående skolor samt för föräld- rarna (exempelvis avseende skolplikten samt rätten till undervisning). Motsvarande förhållande gäller även för hälso— och sjukvårdslagen, tandvårdslagen , socialtjänstlagen , lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, bibliotekslagen , plan- och bygglagen osv.

Väljer man att i stället ta med all reglering som berör kommuner och landsting — ett maximialternativ— får man med en stor del av den totala statliga regleringen. Förutom regleringen i minimialtemativet tillkom- mer den resterande delen av speciallagama med följdförfattningar. Men därutöver tillkommer ett stort antal ytterligare regler. De tillkommande reglerna har i flertalet fall en mindre stark koppling till de kommunala verksamheterna.

När det gäller kommunernas och landstingens ekonomi finns— som tidigare nämnts _ viss särreglering. Kommunerna och landstingen har dock också en betydelsefull roll som aktör i det allmänna ekonomiska systemet. De äger stora tillgångar i form av kontanter, barrkrnedel, ford- ringar, värdepapper, materiel, inventarier och fastigheter. Kommunerna och landstingen har också stora skulder och borgensåtaganden. De är vidare i stor utsträckning engagerade i aktiebolag, stiftelser och olika typer av ekonomiska och ideella föreningar. Genom dessa organisatio- ner eller direkt i egen regi driver kommuner och landsting verksamhe- ter inom ett stort antal näringsområden och branscher. I dessa sarrnnan- hang blir kommunerna och landstingen naturligtvis indragna i en mängd typer av transaktioner och avtalsförhållanden. Bredden i den kommunala verksamheten och i kommunernas och landstingens eko- nomiska förvaltning gör att de berörs av en stor del av den statliga reg- leringen inom så skilda områden som avtalsrätt, associationsrätt, fi- nansrätt, skatterätt samt av olika typer av särskild närings- eller branschvis reglering.

Kommunerna och landstingen är också stora arbetsgivare. I egen- skap av arbetsgivare berörs kommunerna och landstingen naturligtvis av all den lagstiftning som finns knuten till denna roll, exempelvis den arbetsrättsliga regleringen och regleringen inom arbetsmiljöområdet.

Att i utredningen bara behandla reglering som uteslutande berör kommuner eller landsting dvs. minimialtemativet har inte bedömts som rimligt. En sådan linje skulle innebära att en stor del av de regler som kommuner eller landsting kritiserat under senare år inte skulle ingå i utredningens underlag. Detta gäller särskilt myndighetsreglema, efter- som dessa regler endast i mycket begränsad utsträckning utformats så att de kan sägas avse endast kommuner eller landsting.

Inte heller maximialtemativet bedöms erbjuda en möjlig väg att gå. I detta alternativ ingår ett stort antal regler där kopplingen till kommuner och landsting inte är starkare än till andra organisationer eller enskilda. Med tanke på att utredningens uppdrag uttalat avser kommuner och landsting framstår det inte som meningsfullt att en stor del av kartlägg- ningen och analysen upptas av reglering där kommunerna och lands- tingen inte på något sätt har en särställning i förhållande till andra.

Utredningen har därför som grundprincip valt att ta med alla regler som innehåller någon form av särreglering för kommuner eller lands- ting. I praktiken får denna avgränsning direkt betydelse främst för ur- valet av lagar och förordningar. Hur urvalet av myndighetsregler skett redovisas senare i detta avsnitt.

För att få fram uppgifter om dessa lagar och förordningar har utred- ningen gjort sökningar i den del av Riksdagens publika databaser (Rixlex) som innehåller alla svenska lagar och i Svensk Författnings- samling (SFS) publicerade förordningar.

Sökningen har gjorts efter författningar som innehåller begreppen kommun och/eller landsting i olika böjningsformer eller sarmnansätt- ningar. Från urvalet har sedan tagits bort författningar där begreppen kommun eller landsting exempelvis enbart använts för att beskriva en geografisk avgränsning.

Det finns ett antal områden där kommuner eller landsting har en dominerande roll som producent. Detta gäller t.ex. inom hälso- och sjukvården, tandvården, socialtjänsten samt skolan. Utredningen har här valt som princip att ta med alla föreskrifter inom området. Motivet är att även om en del av dessa författningar inte uttryckligen innehåller orden kommun eller landsting är det ändå kommunerna eller landsting- en som i huvudsak berörs av reglerna. Det finns dock en del fall där det är klart att författningen endast avser icke offentlig verksamhet, t.ex. gäller detta vissa författningar om fristående skolor inom utbildnings- området. Sådana författningar har inte tagits med i det slutliga urvalet.

När det gäller myndighetsregleringen har urvalet inte kunnat ge- nomföras på samma sätt. Myndighetsregleringen utgörs i huvudsak av konkretiseringar av överordnade regler (lagar eller förordningar). Detta innebär att eventuell särreglering för kommuner och landsting vanligen återfinns redan i de överordnade reglerna. Det är därför i många fall inte möjligt att direkt från innehållet i den enskilda myndighetsregeln avgöra i vilken utsträckning den berör kommuner eller landsting.

Kartläggningen av myndighetsreglema har, som tidigare nämnts, ut— förts av Statskontoret på uppdrag av utredningen. Ambitionen har dock varit att så långt möjligt — använda samma kriterier vid urvalet av myndighetsregler som vid urvalet av lagar och förordningar. Utred- ningen har därför haft fortlöpande kontakt med utredarna vid Statskon- toret under deras arbete.

För att få fram myndighetsreglema som mer direkt berör kommuner och landsting förtecknades i ett första steg de myndigheter som har rätt att utfärda föreskrifter. I nästa steg gjordes en bedömning av vilka av myndigheterna som har en koppling till den kommunala sektorn och till olika kommunala verksamheter. Förteckningar över dessa myndighet- ers regler införskaffades. Hjälp och råd vid det slutliga urvalet av myn-

dighetsregler har lämnats både av personal inom berörda myndigheter och av kommunala tjänstemän inom olika verksamhetsområden.

En särskild fråga som aktualiserats i urvalsprocessen rör de myn- dighetsregler som gäller vid kommunal myndighetsutövning, och då främst vid tillsyn.

Som närmare kommer att beskrivas i bl.a. kapitel 5 svarar kommun- erna för den lokala tillsynen inom ett antal verksamhetsområden. Det finns en betydande mängd myndighetsregler som riktas mot de enskilda och organisationer som är föremål för denna tillsyn. I huvuddelen av fallen berörs kommunerna endast i begränsad utsträckning direkt som huvudman av dessa regler. Kommunen berörs dock i sin egenskap av lokalt tillsynsorgan, eftersom kommunen har att tillse att verksamheter- na bedrivs i enlighet med bl.a. de krav som ligger i myndighetsreglema. Utredningen har valt att ta med även dessa regler i kartläggningen. Vid den redovisning av reglerna som görs bl.a. i kapitel 4 har dock särskilt angivits när det handlar om regler som kommunerna har att iaktta främst i sin tillsyn av tredje part. Tilläggas kan att i ett antal fall bygger dessa myndighetsregler på bemyndiganden i lagar och förordningar som inte innehåller någon särreglering för kommuner eller landsting. Utredningen har valt att inte ta med sådan överordnad reglering i kart- läggningen.

Utredningen har stämt av urvalet av lagar, förordningar och myn- dighetsregler med företrädare för Svenska Kommunförbundet, Lands- tingsförbundet samt berörda departement och myndigheter. På grundval av dessa avstämningar har vissa kompletteringar och strykningar sedan gjorts.

Utredningen vill framhålla att det urval som gjorts inte är det enda tänkbara. I ett inte obetydligt antal fall har det varit en bedömnings- fråga om en reglering skall tas med eller inte. Utredningen har i dessa fall haft som grundprincip att hellre ta med en regel än att avstå.

En sammanfattande men något förenklad beskrivning av de urvals- kriterier som utredningen använt är att säga att målsättningen varit att ta med alla regler som på något särskilt sätt eller i mer betydande omfatt- ning berör kommuner eller landsting.

Samma principer kan sägas ha använts även vid urvalet av vilka om- råden som tagits med i utredningens beskrivning av den statliga tillsyn- en av kommuner och landsting. I denna beskrivning har medtagits dels områden där kommuner eller landsting svarar för den lokala tillsynen, dels områden där kommuner eller landsting inte är tillsynsutövare men där de har en dominerande ställning som huvudman/producent eller en särställning av något annat skäl.

4. Den statliga regleringen av kommuner och landsting

I detta kapitel redogörs för statens reglering av kommuner och lands- ting. Kapitlet baseras på den regelkartläggning som i sin helhet redovi- sas i bilaga 2 i betänkandet.

Ambitionen är att ge en översiktlig bild över omfattningen av och karaktären på regleringen av kommuner och landsting. Beskrivningen görs departementsvis. Beskrivningen tar särskilt fasta på de övergri- pande ålägganden och befogenheter som reglerar kommunernas verk- samhet och påverkar fördelningen av resurser samt viktigare s.k. kon- stituerande regleringar.

Kommuner och landsting kan beröras av regleringen på olika sätt. En del av regleringen riktar sig mot kommunal/landstingskommunal nämnd eller befattningshavare. För enkelhetens skull beskrivs ändå regleringen genomgående som ”reglering av kommun” alternativt ”reglering av landsting”. I regelkartläggningen har också medtagits reg- lering som kommunen eller landstinget har att beakta i samband med att tillsyn utövas, även om denna reglering primärt kan sägas ha en adressat utanför kommunen/landstinget.

Antalet regler återges i beskrivningen. Det bör påpekas att utred- ningen inte gör anspråk på att redovisa den fullständigt kompletta och enda riktiga bilden av regleringens omfattning inom kommunsektorn. Som tidigare nämnts finns ett mått av skönsmässighet i det urval som gjorts (se kapitel 3).

Det bör observeras att det inte är all reglering inom ett visst område som redovisas nedan, utan enbart den reglering som i vidare mening bedöms vara relevant för kommuner eller landsting.

I kapitlet redovisas även en del upplevda problem med regleringen, baserat på synpunkter från företrädare för kommun- respektive lands- tingssektom. Utredningen tar dock inte ställning till de synpunkter som återges.

Avslutningsvis redovisas en sammanfattande diskussion rörande regleringens omfattning och karaktär.

4. l Arbetsmarknadsdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell ]. Antalet regler -— Arbetsmarknadsdepartementet

Lagar Förordningar M ndi hetsre

Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för 44 regler som bedöms sär- skilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i områdena Arbetsmarknadsområdet, Arbetarskydd m.m. och Övrigt. Arbetsmarknadsfrågoma berör i första hand kommunerna medan arbe- tarskyddsfrågoma berör både kommuner och landsting.

Inom arbetsmarknadsområdet åläggs kommunerna att svara för att det finns en arbetslöshetsnämnd med uppgift att vidta eller främja åt- gärder för att förebygga eller minska verkningarna av arbetslöshet. För övrigt regleras möjligheter till åtaganden för kommunerna.

Inom arbetarskyddsorrrrådet åläggs kommunerna främst att efterleva en del myndighetsregler i samband med bedrivandet av olika verksam- heter, dvs. regleringen innebär villkor eller restriktioner för verksam- heterna.

Regleringen som ger kommuner möjligheter till olika aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet kan i vissa delar sägas vara omfattande och detaljerad.

Svenska Kommunförbundet uttrycker önskemål om att staten inom arbetsmarknadsområdet bör nöja sig med att formulera övergripande mål och besluta om medel, men överlåta genomförandet åt den lokala nivån.

Från kommunalt och landstingskommunalt håll framförs kritik rö- rande myndigheternas krav på ventilation och luftväxling, t.ex. vid skolor.

Arbetsmarknadsområdet

Regleringen av kommuner och landsting inom arbetsmarknadsområdet återfinns bl.a. i lagen ( l944:475) om arbetslöshetsnämnd, lagen (l995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år och lagen (1996:423) om kommuners medverkan i försöksverksamhet med lokal samverkan om arbetsmarlmadsutvecklingen. Det finns elva förordning- ar inom området. Därutöver finns 15 myndighetsregler från Arbets- marknadsstyrelsen.

En ålagd uppgift för kommunerna är att genom en arbetslöshets- nämnd vidta eller främja åtgärder för att förebygga eller minska verk- ningarna av arbetslöshet. För övrigt ger regleringen inom området ett antal möjligheter till åtaganden för kommunerna, dvs. den ärinte tving- ande. Regleringen ger främst möjligheter att: _ anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ung- domar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning t.o.m. det år de fyller 20, — erbjuda ungdomar mellan 20 och 24 år en aktiverande och utvecklan— de insats på heltid, — erbjuda arbetslösa personer över 19 år möjligheter att lära sig använ- da informationsteknik, efter särskilt beslut av regeringen, träffa avtal om att delta i och bidra till finansieringen av försöksverksamhet med lokal samverkan om ar- betsmarknadsutbildningen, få statsbidrag till avlöning av anställda med olika handikapp (skyddat arbete),

— ta emot arbetslösa i resursarbete,

ta emot arbetslösa som fyllt 55 år i offentliga tillfälliga arbeten (OTA).

Svenska Kommunförbundet anser att staten bör nöja sig med att formulera övergripande mål och besluta om medel, men överlåta ge- nomförandet åt den lokala nivån, utan detaljreglering och ständiga för- andnngar 1 förutsättningama.

Arbetarskydd m.m.

Regleringen av kommuner inom arbetarskyddsområdet återfinns i för- ordningen (1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar. Därutöver finns elva myndighetsregler från Arbetarskyddsstyrelsen.

En uppgift för kommunen är att ta emot anmälan om asbestföre- komst i ventilationsanläggningar. Regleringen ålägger fastighetsägare eller annan, som ansvarar för yrkesmässig användning av en ventila- tionsanläggning att anmäla asbestförekomst i denna till kommunen.

Den aktuella myndighetsregleringen från Arbetarskyddsstyrelsen stadgar villkor eller restriktioner inom områden där en dominerande del av verksamheten direkt eller indirekt bedrivs av kommuner och lands- ting. Det rör sig här om hamnarbete, hälso- och sjukvård, sotning, barnomsorg, tandvård, omvårdnadsarbete i enskilt hem samt rök- och kemidykning.

Från kommunalt och landstingskommunalt håll framförs kritik rö- rande Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Kritiken handlar i första hand om att de aktuella myndigheternas krav på ventilation och luftväxling, ansetts leda till orimliga kostnader, t.ex. vid skolor.

Övrigt

För övrigt finns lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa före- ningsuppdrag inom skolan m.m. Ytterligare en lag finns inom området.

Regleringen bestämmer att en arbetstagare har rätt till ledighet för att utföra vissa ideella uppdrag under dagtid i grundskolan eller inom allmän fritidsverksamhet.

4.2 Finansdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 2. Antalet regler — Finansdepartementet

__

Lagar 28 Förordningar 24 M ndinhetsreler 5

Inom Finansdepartementets ansvarsområde finns 57 regler som bedöms särskilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i områdena Skatter m.m., Finansiering m.m., Uppgiftslämnande m.m.

och Övrigt. Merparten av regleringen gäller såväl kommuner som landsting.

Inom skatteområdet regleras bl.a. utdebitering, uppbörd och dekla- rationsskyldighet.

Inom området Finansiering m.m. finns bl.a. bestämmelser om kom- muners och landstings möjligheter till fondavsättningar och vissa åläg— ganden om betalningsväsendet under krigsförhållanden.

Vad gäller uppgiftslämnandet finns främst reglerat en skyldighet för kommuner och landsting att lämna uppgifter för den offentliga statis- tiken och att på begäran lämna uppgifter till Riksdagens revisorer.

För övrigt finns bl.a. reglering om arbetstagare i offentlig tjänst, om upphandlingsfrågor och vissa åligganden rörande lotterifrågor.

Svenska Kommunförbundet anser att kraven på samråd bör skärpas i förordningen om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet är båda kritis- ka till lagstiftningen inom upphandlingsområdet. Förbunden anser bl.a. att nuvarande lagstiftning försvårar såväl koncemsamverkan som inter- kommunal samverkan. Lagstiftningen är föremål för översyn.

Skatter m.m.

Inom området finns reglering av kommuner eller landsting bl.a. i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan me- nighets utdebitering av skatt, m.m.; kungörelsen (1950z431) med vissa föreskrifter angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal indelning; förordningen (l957:515) om fullgörande av dek- larationsskyldighet för staten, landsting, kommun m.m. och kungörel- sen (1969:475) om uppbörd av särskilda avgifter genom Tullverkets försorg. Ytterligare åtta lagar och fem förordningar finns inom områ- det. Därutöver finns två myndighetsregler från Riksskatteverket som bedöms reglera kommuner eller landsting.

I den lag som reglerar utdebitering m.m. finns regler om bl.a. be- stämningen av skattesatsen, att kommuner och landsting före ett visst datum skall erhålla uppgifter om erhållande av skatt för föregående år och att skattemyndigheten skall underrättas om skattesatsen. Vidare regleras skattemyndighetemas process vid utbetalning av skatt.

Regleringen i övrigt som berör kommuner och landsting inom skat- teområdet avser exempelvis bestämmelser om skattesatsen, utdebite- ring, uppbörd och deklarationsskyldighet, vissa mervärdesskattefrågor samt hur kommuner och landsting skall lärrma skattedeklaration och inbetala avdragen skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt.

I fråga om Tullverket regleras att kommunen ges rätt att anlita Tull- verket vid uppbörd av avgifter från hamn, flygplats eller godsterrninal.

Myndighetsregleringen från Riksskatteverket avser bl.a. undantag från skatteplikt för omsättning avseende hälso- och sjukvård och social- tjänst.

Finansiering m.m.

Reglering inom området finns bl.a. i lagen (1946:727) om kommunal fondbildning, insiderlagen (199011342), sparbankslagen(1987:617) och kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämp- ningen av lagen den 20 december 1957 om betalningsväsendet under krigsförhållanden. Det finns ytterligare tre lagar inom området.

I lagen om kommunal fondbildning regleras kommuners möjlighet till avsättning av medel till fond.

Sparbankslagen bestämmer bl.a. att kommuner och landsting skall utse vissa huvudmän för övervakning av en sparbanks förvaltning m.m.

I kungörelsen som rör betalningsväsendet åläggs kommuner och landsting att vidta vissa åtgärder under krigsförhållanden rörande utbe- talning och förvaring av mynt och sedlar samt viss underrättelseskyl- dighet.

För övrigt regleras inom området bl.a. vissa undantagsbestämmelser av betydelse för kommuner och landsting.

Uppgiftslämnande m.m.

Vissa frågor rörande kommuners och landstings uppgiftslämnande till staten regleras i lagen (l992z889) om den offentliga statistiken, förord- ningen (l982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner och lagen (19741585) om skyldighet att tillhandahålla Riksdagens revisorer vissa handlingar m.m. Det finns ytterligare en lag och två förordningar inom området. Därutöver finns tre myndighetsföreskrifter från Statistiska Centralbyrån.

I lagen om den offentliga statistiken regleras att kommuner och landsting är skyldiga att lämna uppgifter för den officiella statistiken.

I &åga om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter regleras villkor för statliga myndigheter i samband med inhämtandet av uppgift- er från kommunerna. Förordningen stadgar bl.a. att fristen för besva- rande av en enkät i vanliga fall skall vara minst tre veckor.

I lagen om skyldighet att tillhandahålla Riksdagens revisorer vissa handlingar m.m. stadgas att kommun eller landsting som tagit emot

statsbidrag på begäran skall tillhandahålla Riksdagens revisorer all- männa handlingar, uppgifter och yttranden.

Myndighetsregleringen från Statistiska centralbyrån reglerar upp- giftslämnarskyldighet.

Svenska Kommunförbundet anser att kraven på samråd bör skärpas i förordningen om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Vidare framhåller förbundet att samråds- förfarande även bör gälla för myndigheter under riksdagen samt kom- mittéer och särskilda utredare enligt kommittéförordningen.

Övrigt

Övrig reglering finns exempelvis i lotterilagen (l994:1000), lagen (l992z563) om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvår- den m.m., lagen (l994z260) om offentlig anställning, lagen (1992: 1528) om offentlig upphandling, förordningen (l976:837) om ersätt— ning för kostnader för vissa pensioner och livräntor samt verksförord- ningen (1995:1322). Det finns ytterligare sex lagar och tio förordningar inom området.

Lotterilagen reglerar bl.a. att kommuner skall pröva frågor om till- stånd när lotterier anordnas av en sammanslutning som är verksam hu- vudsakligen inom endast en kommun. Lagen ålägger även kommuner- na vissa tillsynsuppgiften

I fråga om förtroendenämnder regleras att kommuner och landsting skall ha en eller flera förtroendenämnder avseende hälso- och sjukvår- den och tandvården.

Lagen om offentlig anställning innehåller bestämmelser om arbets— tagare i offentlig tjänst. Bestämmelser finns om arbetskonflikter, bi- sysslor, disciplinansvar m.m.

Lagen om offentlig upphandling ger bestämmelser om villkor och tillvägagångssätt m.m. vid offentliga upphandlingar.

I fråga om pensioner och livräntor regleras att kommuner och landsting i vissa fall erhåller ersättning för kostnader för pension eller livränta.

I verksförordningen finns bestämmelsen att en myndighet, innan den utfärdar föreskrifter eller allmänna råd, skall ge kommuner och landsting samt andra berörda tillfälle att yttra sig i frågan och om kon- sekvensutredningen.

svenska Kommunförbundet anser beträffande lagen om offentlig upphandling att samverkan inom kommunala koncerner och samverkan dels mellan kommuner, dels mellan kommuner och landsting försvåras avsevärt genom lagens krav på upphandling. Vidare framhålls att den

svenska tolkningen av EG:s upphandlingsdirektiv går längre än vad som är vanligt i de flesta andra medlemsstater inom EU. Enligt förbun- det har den internationellt sett mycket långtgående detaljregleringen av kommunal upphandling i förening med lagens regler om överprövning och skadestånd visat sig ge utrymme för domstolsprövningar av kom— munal verksamhet i en omfattning som knappast förutsågs vid lagens införande.

Även Landstingsförbundet anser att upphandlingslagstifiningen för- svårar såväl interkommunal samverkan som koncemsamverkan. För- bundet framhåller att lagen försvårar koncemsamverkan, då lagen gäl- ler när landstinget köper tjänster av ett eget företag. Detta anser för- bundet motverkar kommunallagens regler, som understryker behovet av samordning mellan landstinget och dess företag.

Vidare menar Landstingsförbundet att upphandlingslagstiftningen försvårar s.k. avknoppning, dvs. när landstingen ger stöd till de anställ- da att bilda egna företag som alternativ till landstingskommunal tjäns- teproduktion.

Förbundet är också kritiskt vad gäller frågan om upphandling av fr- nansiella tjänster. En tillämpning av upphandlingslagstiftningen på upp- tagande av lån anses leda till att kommunallagens krav på ekonomisk hushållning inte kan upprätthållas.

Landstingsförbundet anser också att upphandlingslagstiftningen är alltför restriktiv när det gäller möjligheten för upphandlande enheter att tillämpa förhandlad upphandling samt att man bör utvärdera effekterna av att man från svensk sida valt att lagreglera upphandling under trös- kelvärdena.

Upphandlingslagstiftningen är föremål för översyn (dir. 1998158).

4.3 Försvarsdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 3. Antalet regler Försvarsdepartementet

Lagar Förordningar M ndi

Inom Försvarsdepartementets ansvarsområde finns 61 regler som be- döms särskilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i områdena Övergripande bestämmelser inom Totalförsvaret, Civil ledning och samordning, Räddningstjänst samt Övrigt. Det är främst kommuner som berörs av regleringen. Landstingen berörs dock av vissa åligganden inom civilförsvaret.

Inom områdena Övergripande bestämmelser inom Totalförsvaret och Civil ledning och samordning finns åligganden för kommunerna (och i viss utsträckning för landstingen) rörande framför allt bered- skapsförberedelser, verksamhet under höjd beredskap, hemskydd och skyddsrum.

Kommunerna åläggs även ett verksamhetsansvar för räddnings- tjänsten inom kommunen. Regleringen är förhållandevis omfattande och detaljerad.

I fråga om räddningstjänsten efterlyser Svenska Kommunförbundet en mer målinriktad och mindre detaljreglerad lagstiftning och tillsyn.

Svenska Kommunförbundet anser även att militären bör få ett vidare mandat att medverka i civil verksamhet.

Övergripande bestämmelser inom Totalförsvaret

Inom området Övergripande bestämmelser inom Totalförsvaret finns reglering av kommuner och landsting främst i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap med tillhörande förordning. Det finns ytterligare sex förordningar inom området.

Lagen om totalförsvar och höjd beredskap reglerar bl.a. när rege- ringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap. Kommuner och landsting skall vidta särskilda åtgärder för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret, bl.a. skall de vid beredskapslarrn övergå till krigsorganisation.

Civil ledning och samordning

Frågor om Civil ledning och samordning regleras i lagen (1994:l720) om civilt försvar med tillhörande förordning. Räddningsverket har ut- färdat fyra föreskrifter och två allmänna råd som riktar sig till kommu- nema.

Kommunens (och i viss utsträckning landstingens) uppgifter är framför allt att bedriva verksamhet rörande beredskapsförberedelser, höjd beredskap, hemskydd och skyddsrum. Bland annat stadgas att kommunen skall verka för att beredskapsförberedelsema för den civila

verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, lands- tinget m.fl. får en enhetlig inriktning och att samverkan kommer till stånd mellan dem. Detta gäller dock endast i fråga om sådan verksam- het som är inriktad på kommunen. Kommuner och landsting har rätt till viss ersättning från staten för arbetet inom området. Flertalet föreskrift— er berör kommunernas arbete med inrättande och kontroll av skydds- rum. Kornrnunema har viss föreskriftsrätt.

Räddningstjänst

Regleringen av kommuner inom området som rör räddningstjänst åter- finns i räddningstjänstlagen (198621102) med tillhörande förordning. Ytterligare en förordning finns. Räddningsverket ansvarar för 28 myn- dighetsregler inom området.

Kommunen svarar för räddningstjänsten inom kommunen (vissa undantag finns rörande fjällräddning och flyg- respektive sjörädd- ningstjänst). Författningama innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Bestärrnnelsema rör bl.a. kommunens ansvar, räddningskåren, förebyggande åtgärder mot brand, räddningstjänstplan, sjöräddningstjänst till sjöss, alarmering, ledning, ersättning till kommun för medverkan i räddningstjänst, till- syn, bemyndiganden, räddningstjänst under krig och utländskt bistånd. Kommunerna får utfärda vissa föreskrifter.

Regleringen är förhållandevis omfattande och detaljerad.

Svenska Kommunförbundet efterlyser en mer målinriktad och mindre detaljreglerad lagstiftning och tillsyn. Kritiken avser exempelvis de detaljerade kraven på den kommunala räddningstjänstplanen samt fokuseringen på brandsyn och sotning när det gäller förebyggande in- satser.

Övrigt

För övrigt finns bl.a. förfogandelagen (1978:262), lagen (199411809) om totalförsvarsplikt, hemvärnsförordningen (1997:146) och förord- ningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Därut- över finns ytterligare en lag och sex förordningar. Inom orrrrådet finns en myndighetsföreskrift från Räddningsverket och två föreskrifter från Överstyrelsen för civil beredskap.

Förfogandelagen ger kommunen möjligheter till vissa beslutsbefo- genheter vid krig eller krigsfara.

I fråga om totalförsvarsplikt regleras bl.a. att kommunen skall utse ledamöter till inskrivningsnämnden.

Hemvämsförordningen ger kommunerna rätt att utse minst en leda- mot i hemvämsrådet samt möjlighet att yttra sig innan avtal ingås vad gäller persons tjänstgöring som hemvämsman.

När det gäller militär medverkan i civil verksamhet regleras främst medverkan i räddningstjänst.

Svenska Kommunförbundet anser att militären bör få ett vidare mandat att medverka i civil verksamhet.

4.4 Inrikesdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 4. Antalet regler — Inrikesdepartementet

Lagar Förordningar M ndi

Inrikesdepartementet ansvarar för 87 regler som bedöms särskilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i områdena Kommunal lagstiftning m.m., Kommunal ekonomi, Plan— och byggfrå- gor, Integrationsfrågor och Övrigt. Regleringen av kommunal lagstift- ning respektive ekonomi berör såväl kommuner som landsting. Plan- och byggfrågoma samt integrationsfrågoma berör främst kommunerna.

Den centrala regleringen av den kommunala kompetensen finns i kommunallagen . För övrigt finns ett antal författningar som ger kom- muner och landsting en i förhållande till kommunallagen vidgad eller preciserad kompetens inom en rad områden.

Vad gäller regleringen av den kommunala ekonomin rör huvudde- len av lagarna och förordningarna systemet för statsbidrag till kommu- ner och landsting och det kommunala utjämningssystemet. Även kom- munernas redovisning regleras.

Kommunerna åläggs verksamhetsansvar inorn plan- och byggorrrrå— det. Författningama innehåller bl.a. bestämmelser om att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vat-

ten samt att pröva olika ansökningar. Regleringen är förhållandevis om- fattande och detaljerad.

När det gäller integrationsfrågoma finns bestämmelser främst rö— rande den ekonomiska ersättningen till kommuner för mottagande av flyktingar (mottagandet i sig bygger på ett frivilligt avtal) samt regle- ring av villkoren för den introduktionsersättning som kommunen får bevilja flyktingar som har tagits emot i kommunen.

Svenska Kommunförbundet anser, beträffande den allmänna kom- petensen, att kommunerna har alltför begränsade möjligheter att kunna göra arbeten och vara verksamma åt varandra. Kommunförbundet me- nar vidare att lagarna om tjänsteexport och katastrofhjälp ger kommun- erna ett alltför begränsat mandat.

Kommunförbundet anser att kommunerna inte bör vara skyldiga att ha en byggfelsförsäkring.

Kommunförbundet framhåller även att det i olika sammanhang finns oklarheter kring hur långt byggnadsnämndens tillsynsansvar sträcker sig. Denna fråga är aktuell inte minst i samband med funktionskontrol- ler av ventilationssystem och av hissar.

Kommunförbundet anser att förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande ger för stort utrymme för Invandrarverkets bedöm- ning när det gäller beslut om ersättning till kommuner för betydande extraordinära kostnader för flyktingmottagande.

Kommunal lagstiftning m.m.

Den centrala kommunala lagstiftningen återfinns främst i kommunalla- gen (199lz900); lagen (l989z977) om kommunalt stöd till ungdomsor- ganisationer; lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport; lagen (l962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande; lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet; lagen (l968zl31) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet; lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikap- pade; lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd; lagen (1992z339) om proportionellt valsätt; lagen (1994:692) om kom- munala folkomröstningar; tillkännagivande (1997:824) om länets in- delning i kommuner samt lagen (l979:4ll) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Därutöver finns 15 lagar och två förordningar.

I kommunallagen regleras bl.a. frågor om kommun- och lands- tingsindelningen, villkoren för medlemskap, kommunernas och lands- tingens befogenheter och organisation.

Kommuner och landsting ges en allmän kompetens att själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat lands- ting eller någon annan. Kommuner och landsting ges också befogenhet att under vissa villkor — driva näringsverksamhet samt att lämna kommunalt partistöd.

Flertalet av de övriga ovan omnämnda lagarna och förordningarna innebär en i förhållande till kommunallagen vidgad eller preciserad kompetens inom en rad områden. Exempelvis ges möjligheter att stödja ungdomsorganisationer, bedriva tjänsteexport, bistå utländska stude- randen och att ge stöd till boendet.

Det finns också en del andra lagar som på ett mer allmänt plan berör kommunernas åligganden, befogenheter och organisation. Exempelvis lagreglering av att proportionella val skall tillämpas i val som förrättas av bl.a. landstings- och kommunfullmäktige eller av kommunala styrel- ser/nämnder om en majoritet av ledamöterna begär det. Även förfaran- det vid kommunala folkomröstningar finns reglerat i lag.

Bland de författningar som inte omnämns ovan finns bl.a. en rad la- gar som tillkommit för att möjliggöra olika typer av försöksverksam- heter eller liknande på lokal eller regional nivå. Exempelvis finns regle- ring av försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting och försök med samtjänst vid medborgarkontor.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser beträf- fande den kommunala kompetensen bl.a. att kommunerna har alltför begränsade möjligheterna att kunna göra arbeten och vara verksamma åt varandra.

Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser vidare att lagarna om tjänsteexport och katastrofhjälp ger kommunerna ett alltför begrän- sat mandat. Med nuvarande utformning av dessa lagar krävs regering- ens tillstånd i många ärenden.

Kommunal ekonomi

Inom området Kommunal ekonomi finns den väsentliga regleringen i lagen (1995: 1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting med tillhörande förordning, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting med tillhörande (två) förordningar, lagen (1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997—1999 samt lagen (19972614) om

kommunal redovisning. Ytterligare två lagar och en förordning finns inom området.

Huvuddelen av lagarna och förordningarna inom detta område reg- lerar systemet för statsbidrag till kommuner och landsting samt det kommunala utjämningssystemet.

I lagen som reglerar minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting finns bestämmelser om att kommuner och landsting som höjer utdebiteringen under åren 1997— 1999 går miste om en del av statsbidraget.

I lagen om kommunal redovisning finns reglering om hur kommun— ernas redovisning skall utformas.

Plan- och byggfrågor

Regleringen av kommuner och landsting i fråga om plan- och byggfrå- gor återfinns bl.a. i plan- och bygglagen (1987: 10) med tillhörande för- ordning, lagen (l970c244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar, förköpslagen (l967:868), lagen (1995:1393) om kommunal lantrnäterimyndighet, förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem och förordningen (l988:372) om bidrag till åt- gärder mot radon i egnahem. Ytterligare sex lagar och tolv förordningar finns inom området. Därtill kommer att Boverket utgivit elva myndig- hetsregler som bedöms vara av särskild betydelse för kommunerna.

Plan— och bygglagen (PBL) innehåller bestämmelser om planlägg- ning av mark och vatten och om byggande. Det är en kommunal ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Författning- ama innehåller detaljerade regler om vilka planer kommunen måste eller får upprätta samt hur planeringsprocessen skall gå till. Kommun- erna skall ha tillsyn över byggnadsarbeten och utföra besiktningar, ta emot bygganmälan och rivningsanmälan samt ta upp frågor om påfölj- der och ingripanden vid överträdelser. Kommunen prövar även ansök- ningar om bygglov, rivningslov och marklov samt ger förhandsbesked. Det finns i flertalet fall detaljerade regler om hur dessa ärenden skall handläggas. PBL reglerar även ett antal situationer då kommunen har rätt eller skyldighet att lösa in mark, eller skyldighet att utge ersättning till markägare på grund av beslut eller åtgärder vidtagna med stöd av PBL. I övrigt finns i PBL bl.a. bestämmelser för kommunerna om att övervaka, samverka, informera och ta initiativ i plan- och byggfrågor. Kommunen skall t.ex. verka för en god byggnadskultur och en god stads- och landskapsmiljö och för att riksintressen tillgodoses.

När det gäller allmänna vatten- och avloppsanläggningar åläggs kommunerna att, om det behövs med hänsyn till hälsoskyddet, sörja för

eller tillse att allmän va—anläggning kommer till stånd. Länsstyrelsen kan vid vite ålägga kommunen att fullgöra denna skyldighet. Huvud- mannen kan, men behöver inte, vara en kommun.

Förköpslagen ger kommun rätt till förköp vid försäljning av viss fast egendom som t.ex. med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning eller för idrott eller friluftsliv. Om köparen eller säljaren bestrider kommunens förköpsrätt måste kommunen inom angiven tid söka tillstånd för för- köpet hos regeringen.

Regeringen får meddela tillstånd för en kommun att inrätta en kommunal lantrnäterimyndighet och att svara för verksamheten vid myndigheten.

När det gäller ventilationssystem åläggs kommunen att övervaka att ägare till byggnader fullgör sina skyldigheter i fråga om funktionskon— troll av ventilationssystem. Regleringen innehåller närmare regler om hur, när och av vem funktionskontrollen skall göras.

Med stöd av förordningen om bidrag till åtgärder mot radon i egna- hem kan statliga bidrag lämnas till kostnader för åtgärder i syfte att minska radonhalten i en— och tvåbostadshus som bidragstagaren äger och själv bor i (egnahem). Bidragsverksamheten sköts av Boverket, länsstyrelserna och kommunerna.

Myndighetsreglerna från Boverket reglerar i huvudsak bidrag, certi- fiering, typgodkännande, tillverkningskontroll och CE—märkning i samband med byggverksamhet.

De författningar som inte kommenteras ovan innehåller viss regle- ring av kommunerna, bl.a. i anslutning till reglering av avgifter vid lantmäteriförrätmingar, gemensamhetsanläggningar, exploateringssam- verkan, tekniska egenskapskrav på byggnadsverk och byggfelsförsäk- ring.

Sammantaget kan sägas att regleringen är omfattande och detaljerad inom plan- och byggområdet.

Svenska Kommunförbundet anser att kommunerna inte bör vara skyldiga att ha en byggfelsförsäkring. En allmän synpunkt är att Bo- verkets författningar är svårtillgängliga, eftersom ändring ofta görs på ändring på ett sådant sätt att det ställer stora krav på avnämama.

Kommunförbundet framhåller även att det i olika sammanhang finns oldarheter kring hur långt byggnadsnämndens tillsynsansvar sträcker sig. Denna fråga är aktuell inte minst i samband med funktionskontrol- ler av ventilationssystem och av hissar.

Integrationsfrågor

Regleringen av integrationsfrågoma finns i förordningen (1990z927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. och lagen (1992: 1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlän- ningar. Vidare fmns ytterligare en förordning. Därutöver finns två före- skrifter från Statens invandrarverk.

Förstnåmnda förordning ger Invandrarverket befogenhet att träffa överenskommelse med kommunerna om flyktingmottagande. Vidare regleras bl.a. vilka grupper som kan omfattas av överenskommelsema, när ersättning till kommuner och landsting kan utgå samt formerna och nivåerna på dessa ersättningar.

I fråga om introduktionsersättning regleras att kommunen ges rätt att bevilja introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlän- ningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommun- ala flyktingmottagandet. Vidare stadgas bl.a. att kommunen får be- stämma introduktionsersättningens storlek.

Svenska Kommunförbundet anser att förordningen om statlig ersätt- ning för flyktingrnottagande ger för stort utrymme för Invandrarverkets bedömning när det gäller beslut om ersättning till kommuner för bety- dande extraordinära kostnader för flyktingmottagande. Det rör sig här om ett i förväg maximerat belopp, vilket innebär att när pengarna är slut får övriga kommuner avslag. Detta gör att kommunerna får svårt att bedöma vilken ersättning de kan få för extraordinära kostnader.

Övrigt

Övrig reglering inom området finns i lagen (1990:ll83) om tillfällig försäljning med tillhörande förordning, förordningen (l988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden, förordningen (1995: 868) med instruktion för Konsumentverket och förordningen (1994: 1389) med instruktion för Ungdomsstyrelsen. Det finns ytterligare en lag inom området.

Kommunen ges rätt att, under vissa omständigheter, kräva och ut- färda tillstånd samt att fastställa föreskrifter vid tillfällig yrkesmässig försäljning av varor till konsumenter.

Av Allmänna reklamationsnämndens instruktion framgår att nämn- den skall stödja den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister och att kommunerna skall vara representerade i ett råd knutet till nämnden.

Enligt Konsumentverkets instruktion skall verket ge stöd åt konsu- mentgrupper som är ekonomiskt eller socialt svaga. I praktiken har

detta bl.a. inneburit att verket utbildar kommunala konsurnentvägledare och socialtj änstemän i budgetrådgivning och skuldsanering.

I Ungdomsstyrelsens instruktion sägs att styrelsen skall verka för att statliga och kommunala insatser för ungdomar samordnas, för förnyelse av ungdomsverksamheten i kommunerna och föreningslivet samt ut- värdera effekterna av statliga och kommunala insatser för ungdomar.

4.5 J ordbruksdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 5 . Antalet regler — J ordbruksdepartementet

Lagar Förordningar

Inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde finns 145 regler som bedöms särskilt beröra kommunerna eller landstingen. Regleringen av- ser livsmedel och djurskydd.

Regleringen av livsmedels- och djurskyddsområdena innehåller åligganden för kommunen som främst avser tillsyn och utfärdande av tillstånd.

Regleringen är omfattande inom både livsmedelsområdet och djur- skyddsområdet, särskilt myndighetsregleringen. Flertalet regler är så— dana som kommunerna har att beakta i samband med tillstånds- och tillsynsverksamheten och utgör således inte direkt reglering av kom- munal verksamhet.

Svenska Kommunförbundet anser att de bestämmelser i livsmedels- förordningen som ger Livsmedelsverket möjlighet att efter samråd med kommunen överlåta tillsynsuppgifter på kommunen bör ändras.

Kommunförbundet anser även att förordningen om avgift för livs- medelstillsyn m.m. bör ändras; kommunerna bör få möjlighet att själva fastställa nivån på avgifterna och bestämmelsen om att kommunerna skall inleverera viss del av dessa till Livsmedelsverket bör tas bort.

Svenska Kommunförbundet har hemställt till regeringen att förord- ningen om kontroll av livsmedel som importeras ändras så att kontrol- len fortsättningsvis blir en statlig uppgift. Kommunförbundet anser att

kommunerna skall ha möjlighet att på frivillig väg genomföra verk- samheten mot full kostnadstäckning.

Kritik framförs också mot flera myndighetsföreskrifter inom områ- det, exempelvis de föreskrifter som ålägger kommunerna att upprätta verksamhetsplan för tillsynen. Förbundet anser att dessa föreskrifter innebär ett alltför betimgande uppgiftslämnande för kommunerna.

Kommunförbundet anser att Livsmedelsverkets konsekvensutred- ningar ofta är bristfälliga.

Konnnunförbundet anser att Jordbruksverket inte på ett tillfreds- ställande sätt har samrått med förbundet om hur uppgiftslämningen från kommunerna kan ske.

Livsmedelsfrågor

Regleringen av kommuner inom livsmedelsområdet återfinns främst i livsmedelslagen (197lz511) med tillhörande förordning; förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m.; förordningen (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m.; förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter; förordningen (1994zl7l7) om kon- troll av livsmedel som importeras från tredje land samt förordningen (1956:413) om klassificering av kött och förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska unionen i fråga om farliga livsme- del. Därutöver frnns 95 myndighetsregler från Livsmedelsverket. Reg- leringen berör i huvudsak kommunerna.

I livsmedelslagen med tillhörande förordning stadgas att kommunen skall utöva tillsyn inom kommunen och även pröva vissa frågor om tillstånd och frågor om godkännande av vissa livsmedelslokaler. Livs- medelsverket får efter samråd med kommunen överlåta vissa tillsyns- uppgifter på kommunen. Kommunen kan åläggas att biträda vid sär- skild provtagning och undersökning som Livsmedelsverket bestämmer. Kommunen får bestämma vissa avgifter.

Övriga förordningar ålägger kommunerna olika uppgifter inom livsmedelsområdet i fråga om tillsyn, tillståndsprövning, undersökning, provtagning, klassificering m.m.

Regleringen är omfattande och detaljerad. Reglerna från Livsme- delsverket innehåller dock främst stadganden som kommunerna har att beakta i samband med tillstånds- och tillsynsverksamheten och utgör således inte direkt reglering av kommunerna.

Svenska Kommunförbundet anser att de bestämmelser i livsmedels- förordningen som ger Livsmedelsverket möjlighet att efter samråd med kommunen överlåta tillsynsuppgifter på kommunen bör ändras. För-

bundet anser att Livsmedelsverket vid tillämpningen av dessa stadgan- den inte i tillräcklig utsträckning har beaktat kommunernas synpunkter.

Kommunförbundet anser även att kommunerna bör få möjlighet att själva fastställa nivån på avgifterna för livsmedelstillsyn och att be- stämmelsen om att kommunerna skall inleverera viss del av avgifterna till Livsmedelsverket bör tas bort.

Kommunförbundet har hemställt till regeringen att förordningen om kontroll av livsmedel som importeras skall ändras så att kontrollen fort— sättningsvis blir en statlig uppgift. Kommunförbundet anser att kom- munerna skall ha möjlighet att på frivillig väg genomföra verksamheten mot full kostnadstäckning.

Kritik framförs också mot flera myndighetsföreskrifter inorn områ- det, exempelvis de föreskrifter som ålägger kommunema att upprätta verksamhetsplan för tillsynen. Förbundet anser att dessa föreskrifter innebär ett alltför betungande uppgiftslämnande för kommunerna.

Kommunförbundet anser att Livsmedelsverkets konsekvensutred- ningar ofta är bristfälliga.

Vid införlivande av en rad EG—förordningar, framför allt marknads- förordningar, har Livsmedelsverket velat utse kommunerna som till- synsmyndighet. Kommunförbundet anser dock att i de fall förordning- arna reglerar en märkning som skall fungera som ett konkurrensmedel, bör kontrollen av märkningen inte vara ett offentligt åtagande. Kon- trollen bör enligt förbundet istället åligga ett enskilt kontrollorgan.

Kommittén om livsmedelstillsynen behandlar i betänkandet Livs- medelstillsyn i Sverige (SOU:1998:61) regleringen och tillsynen inom området. Kommittén anser bl.a. att gränskontrollen av livsmedel bör ses som ett statligt åtagande. Vidare föreslår kommittén att allmänna råd tas bort från författningssamlingen och att möjligheterna att för- enkla reglerna inventeras.

Djurskydd m.m.

Regleringen av kommunerna inom djurskyddsområdet återfinns främst i djurskyddslagen(1988z534) med tillhörande förordning; lagen (1992: 1683) om provtagning på djur, m.m. med tillhörande förordning; förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion och krigs- veterinärförordningen (1981:648). Det finns ytterligare en lag inom området. Vidare finns 26 myndighetsregler från Jordbruksverket som berör kommunerna.

Kommunens uppgift enligt djurskyddslagen med tillhörande förord- ning är att pröva tillstånd och utöva tillsyn. Kommunen får i egenskap av tillsynsmyndighet tillträde till områden, anläggningar m.m. för att

där besikta djuren, göra undersökningar och ta prover. Kommunen får begära handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen samt får besluta att ett djur skall omhändertas. Kommunen får vidare meddela förelägganden och förbud, sätta ut vite och meddela föreslcifter om avgifter för tillsynen.

Övriga förordningar ger främst Jordbruksverket möjlighet att över- låta viss tillsyn på kommunerna i fråga om provtagning på djur.

Regleringen är omfattande och detaljerad inom området, särskilt myndighetsregleringen. Flertalet myndighetsregler berör kommunerna endast på så sätt att kommunen bedriver tillsyn av efterlevnaden av dem.

Svenska Kommunförbundet framhåller att ett antal direktiv på djur- skyddsområdet föreskriver rapportering till EG—kornmissionen. För— bundet anser att Jordbruksverket inte på ett tillfredsställande sätt har samrått med förbundet om hur uppgiftslämningen från kommunerna skall ske.

Övrigt

Övrig reglering inom området finns främst i jordförvärvslagen (l979z230), förordningen (l997z638) om bidrag till åtgärder mot radon i dricksvatten och lagen (1981:533) om fiskevårdsområden. Det finns ytterligare tre lagar och en förordning inom området. Dessutom finns två myndighetsregler från Fiskeriverket.

I jordförvärvslagen stadgas bl.a. att kommunen inte får vägras till— stånd till förvärv av sådan fast egendom som med hänsyn till den fram- tida utvecklingen till någon del krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning.

I fråga om bidrag för åtgärder mot radon i dricksvatten regleras att bidrag får länmas bl.a. för saneringsåtgärder vid en allmän anläggning som drivs av en kommun.

Kommunen får ansöka om bildande av fiskevårdsområde.

4.6 Justitiedepartementet och Statsråds- beredningen

Regleringen i sammanfattning

Tabell 6. Antalet regler Justitiedepartementet och Statsrådsbered- ningen

Lagar Förordningar M ndi

Inom Justitiedepartementets och Statsrådsberedningens ansvarsområde finns 117 regler som bedöms särskilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i följande områden: Grundlagsfrågor; Vissa förvaltningsrättsliga frågor; Valfrågor; Tillsynsfrågor; Polis-, säkerhets- och ordningsfrågor; Vissa fastighetsfrågor m.m.; Familje- rättsfrågor och Övrigt. Grundlagsfrågorna, de förvaltningsrättsliga frå- gorna, tillsynsfrågoma och säkerhetsfrågorna berör såväl kommuner som landsting. Övriga frågor berör främst kommunerna.

Regeringsformen reglerar grunden för den kommunala självstyrel— sen, beskattningsrätten m.m. I tryckfrihetsförordningen finns bl.a. reg- ler om allmänna handlingars offentlighet.

Inom området Vissa förvaltningsrättsliga frågor innebär författning- arna främst villkor eller restriktioner för kommuner och landsting, ex- empelvis regleringen rörande personregister, sekretessfrågor och ska- deståndsfrågor.

En reglering avseende fastighetsfrågor ger kommuner befogenheter rörande expropriation av mark.

Inom det familjerättsliga området åläggs kommunen uppgifter gäl- lande överförmyndarverksamhet, fastställande av faderskap m.m.

När det gäller polis-, säkerhets— och ordningsfrågor kan nämnas att kommunen ges befogenhet att utfärda lokala föreskrifter, skall utse le- damöter i polisstyrelsen, skall efterleva regler rörande säkerhetsskydd samt har möjlighet att utse medborgarvittnen.

För övrigt kan nämnas att kommunema åläggs att ha en valnämnd med vissa specificerade uppgifter.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser båda att sekretesslagen har flera brister. Den anses bl.a. svår att tillämpa i en fri kommunal nämndorganisation och när flera myndigheter skall sam- verka, t.ex. inom vårdområdet.

Kommunförbundet anser att ordningslagen allmänt sett är för detal- jerad. Förbundet anser även att kommunerna själva bör få besluta om att ge tillstånd till att använda allmän plats. Kommunerna bör även— enligt förbundets mening— ges rätt att införa generellt förbud mot alko- holförtäring på allmän plats.

Båda förbunden anser även att stiftelselagen är alltför detaljerad. Lagen anses inte anpassad till kommunal verksamhet, bl.a. är det svårt att få göra ändringar av föreskrifter i stiftelseförordnandet.

Svenska Kommunförbundet anser bl.a. att regeringsformen bör in- nehålla en bestämmelse som garanterar att kommuner och landsting alltid hörs i lagstiftningsfrågor som berör dem. Vidare menar förbundet att den kommunala beskattningsrätten måste skyddas bättre.

Landstingsförbundet anser att förslaget till ny persondatalag, som är tänkt att ersätta datalagen, är uppbyggt på ett sätt som gör lagen svår att tillämpa. Förbundet ifrågasätter även de vida bemyndiganden till Datainspektionen som förslaget innehåller.

Grundlagsfrågor

Reglering av kommuner och landsting finns i regeringsformen (1974: 152) och tryckfiihetsförordningen (1949: 105).

Regeringsformen innehåller grundläggande stadganden om kommu- ner och landsting. Här regleras grunden för den kommunala självstyrel- sen. I regeringsformen stadgas att grunderna för ändringar i rikets in- delning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningsrätten bestäms i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Vidare regleras exempelvis att för- valtningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Tryckfrihetsförordningen innehåller flera stadganden som berör kommunerna. Framför allt gäller detta bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet, men även t.ex. förbudet att eftersöka författa- ren till en framställning. Vidare regleras exempelvis att landstingen /kommunerna skall utse jurymän till tryckfrihetsmål.

Svenska Kommunförbundet anser att regeringsformen bör innehålla en bestämmelse som garanterar att kommuner och landsting alltid hörs

i lagstiftningsfrågor som berör dem. Förbundet anser också, i enlighet med artikel 11 i Europakonventionen om kommunal självstyrelse, att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säker- ställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de prin- ciper om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen.

Vidare anser förbundet att den kommunala beskattningsrätten måste skyddas bättre. Regeringen bör inte ha möjligheten att, så som i dag är fallet, minska statsbidraget för de kommuner som höjer skatten. Rege- ringen kan också införa tillfälliga skattestopp och skattetak. Förbundet anser att finansieringsprincipen bör skrivas in i regeringsformen.

Vissa förvaltningsrättsliga frågor

Reglering av kommuner och landsting finns bl.a. i datalagen (1973z289), sekretesslagen (1980le0) med tillhörande förordning, för- valtningslagen (1986:223) och skadeståndslagen (1972:207). Det finns ytterligare fem lagar och tre förordningar inom området. Därutöver finns fyra föreskrifter från Datainspektionen.

Datalagen behandlar personuppgifter och personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Personregister får inrättas och föras endast av den som har anmält sig hos Datainspektionen och fått bevis om detta av inspektionen (licens). Utöver licens behövs tillstånd av Datainspektionen för att inrätta och föra vissa typer av personregis- ter. Lagen reglerar bl.a. tillstånd, den registeransvariges skyldigheter, bemyndiganden och straff samt skadestånd. Lagen undantar kommuner och landsting från tillståndsbestämmelsema när det gäller vissa specifi- cerade personregister.

Den 24 oktober 1998 ersätts datalagen av personuppgiftslagen som reglerar behandlingen av personuppgifter. Till skillnad från datalagen gäller den nya lagen såväl automatiserad som manuell databehandling.

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess i det allmän- nas verksamhet och om begränsningar i rätten att lämna ut allmänna handlingar.

Förvaltningslagen gäller bl.a. handläggning av ärenden hos förvalt- ningsmyndigheter, däribland kommuner. Lagen reglerar bl.a. frågor om serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, inkommande hand- lingar, parters rätt att få del av uppgifter, motivering och underrättelse om beslut, hur beslut överklagas och omprövning av beslut.

Skadeståndslagen reglerar att kommun skall ersätta skada vid myn- dighetsutövning.

För övrigt regleras inom området bl.a. vissa frågor med kommunal anknytning rörande sammansättningen och processförfarandet i all- männa förvaltningsdomstolar.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser båda att sekretesslagen har flera brister. Den anses bl.a. svår att tillämpa i en fri kommunal nämndorganisation och när flera myndigheter skall sam- verka, t.ex. inom vårdområdet.

Landstingsförbundet anser att förslaget till ny persondatalag, som är tänkt att ersätta datalagen, är uppbyggd på ett sätt som gör den svår att tillämpa. Förbundet ifrågasätter även de vida bemyndiganden till Datainspektionen som förslaget innehåller.

Valfrågor

Valfrågor som berör kommuner eller landsting regleras i vallagen(1997:157), lagen (l972:704) om kyrkofullmäktigval m.m., folkom- röstningslagen (1979:369) och lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall.

I varje kommun skall det finnas en valnämnd. Valnämnden skall vara lokal valmyndighet. Valnämnden skall ha tillgång till personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna utföra sina uppgifter. Valnämnden i kommunen skall vara valnämnd även i kyrko- firllmäktigevalet. De kommunala valnämndema svarar även för genom- förandet av folkomröstningar.

Författningarna innehåller detaljerade anvisningar för de kommun— ala valnämndema.

Tillsynsfrågor

Övergripande tillsynsfrågor regleras i lagen (1975 :1339) om justitie- kanslems tillsyn och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän har i den omfattning som anges tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter står under Justitiekanslems och Riksdagens om- budsmäns tillsyn. Ledamöter av beslutande kommunal församling är dock inte föremål för tillsyn. Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall beaktas de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

Polis-, säkerhets- och ordningsfrågor

Polis-, säkerhets- och ordningsfrågor regleras i första hand i ordnings- lagen (1993:1617), förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ord- ningslagen (1993:1617), polislagen(1984z387) med tillhörande förord- ning, lagen (1981 :324) om medborgarvittnen och säkerhetsskyddslagen (l996z627) med tillhörande förordning. Därutöver finns fyra lagar och fyra förordningar inom området. Vidare finns en föreskrift från Riks- polisstyrelsen.

Polismyndigheten skall inhämta godkännande från kommunen innan tillstånd ges för att ta i anspråk en offentlig plats. Kommunen får också, efter regeringens bemyndigande, utfärda lokala föreskrifter.

Polisstyrelsens ledamöter, utom polischefen och biträdande polis- chefen, utses av landstingen (i vissa fall av kommunfullmäktige).

Kommunerna får utse medborgarvittnen. Säkerhetsskyddslagen med tillhörande förordning reglerar säker- hetsskydd framför allt för den offentliga verksamheten.

För övrigt regleras inom området bl.a. kommunala myndigheters rätt att ta del av utdrag ur polismyndighetens register och att yttrande skall inhämtas från kommunerna i samband med vissa beslut som fattas av polismyndigheten.

Svenska Kommunförbundet anser att ordningslagen allmänt sett är för detaljerad. Förbundet anser även att kommunerna själva bör få be- sluta om att ge tillstånd till att använda allmän plats. Kommunerna bör även anser förbundet ges rätt att införa generellt förbud mot alko- holförtäring på allmän plats.

Vissa fastighetsfrågor m.m.

Vissa fastighetsfrågor av betydelse för kommuner och landsting regle- ras i expropriationslagen (l972:7l9) med tillhörande kungörelse, fas- tighetsbildningslagen (1970:988) med tillhörande kungörelse, jordabal- ken (1970:994), stadsregisterkungörelsen (1971:1010) och lagen (1969z246) om domstolar i fastighetsmål. Ytterligare 14 lagar och åtta förordningar finns inom området. Dessutom finns ett allmänt råd från Naturvårdsverket rörande bevakning av naturvårds- och friluftsintresset i företag enligt vattenlagen.

Expropriation får ske under vissa villkor för att ge kommun möjlig- het att förfoga över mark.

Vad gäller rådighet över vatten m.m. regleras att rådighet tillkom- mer staten, kommuner och vattenförbund för att utföra vissa angelägna

vattenföretag. Kommunen får vidare föra talan vid förrättningar vid prövning av markavvattningsföretag, för att tillvarata allmänna intres- sen inom kommunen.

För övrigt finns en detaljerad reglering inom området, exempelvis rörande fastighetsbildning och fastighetsregister, som kommunen kan ha att beakta i egenskap av lantrnäterimyndighet.

Det kan även nämnas att jordabalken särskilt nämner kommunen eller landstinget på ett antal ställen. Det handlar om diverse undantag för kommun eller landsting, särbestämmelser för kommun eller lands- ting eller att kommunen/landstinget har rätt att få information.

Familj erättsfrågor

De familjerättsliga frågor som berör kommuner eller landsting regleras bl.a. i föräldrabalken (1949z38l), förmyndarskapsförordningen (1995: 379), ärvdabalken(1958:637) och lagen (l973z650) om medling mellan samlevande. Ytterligare tre lagar och fyra förordningar finns inom orrrrådet.

Föräldrabalken ger kommunen åligganden när det gäller bl.a. över- förmyndare, god man och fastställande av faderskap. I fråga om fast- ställande av faderskap är socialnämnden bl.a. skyldig att försöka utreda vem som är far till barnet och se till att faderskapet fastställs, om barnet har hemvist i Sverige. Vad gäller överförmyndare regleras bl.a. att så- dan skall väljas av kommunfullmäktige (alternativt en överförrnyndar- nämnd). Överförmyndare skall förordna god man.

Ärvdabalken reglerar anmälan till överförrnyndaren om någon dödsbodelägare behöver god man. Socialnämnden skall, om det inte finns någon som tar hand om den dödes egendom, underrättas och för- valta egendomen.

Länsstyrelsen utser efter hörande av kommun medlare för medling mellan samlevande.

Övrigt

Under rubriken övrigt kan nämnas stiftelselagen(1994:1220), skuld- saneringslagen (l994z334) och kommittéförordningen (1976:l 19). Den sistnämnda förordningen ansvarar Statsrådsberedningen för. Det finns ytterligare 23 lagar och tio förordningar inom området.

Stiftelselagen innehåller särskilda bestämmelser för kommuner och landsting, exempelvis är stiftelser som bildats av eller tillsammans med kommun eller landsting bokföringsskyldiga.

I fråga om skuldsanering gäller att kommunen inom ramen för soci- altjänsten eller på annat sätt skall lämna råd och anvisningar till skuld- satta parter. Vid tvingande skuldsanering skall tingsrätten kalla gälde- nären och samtliga borgenärer till ett sammanträde vid vilket frågan om tvingande skuldsanering skall prövas. Till sammanträdet får också fö- reträdare för socialnämnden kallas. Socialnämnder och andra myndig- heter skall till kronofogdemyndighet eller domstol som handlägger ett ärende om skuldsanering på begäran överlämna sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ärendet.

Kommittéförordningen tillämpas på kommitté och särskild utredare. Förordningen reglerar att tillstånd behövs av det statsråd som handläg- ger ärenden angående kommittén, om uppgifter för undersökningen skall inhämtas i större omfattning från kommuner eller från enskilda personer, företag eller sammanslutningar. Vidare regleras att i betän- kanden som behandlar kommunala eller landstingskommunala verk- samhetsområden skall redovisas en bedömning av vilka effekter kom- mitténs förslag medför för den kommunala självstyrelsen.

De författningar som inte kommenteras i detta delavsnitt innehåller smärre reglering av kommuner eller landsting rörande bl.a. upphovs- rättsfrågor, associationsrättsliga frågor, bostadsfrågor och Obestånds— frågor.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser båda att stiftelselagen är alltför detaljerad. Lagen anses inte anpassad till kom- munal verksamhet, bl.a. anser förbunden att detär svårt att få göra änd- ringar av föreskrifter i stiftelseförordnandet.

4.7 Kommunikationsdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 7. Antalet regler Kommunikationsdepartementet

Lagar Förordningar M ndi

Inom Kommunikationsdepartementets ansvarsområde finns 241 regler som bedöms reglera kommuner eller landsting. Flertalet regler är myn- dighetsregler från Vägverket. Regleringen grupperas nedan i följande områden: Vägtransportsystemet, Parkering, Kollektivtrafik, Färdtjänst, Skolskjutsar, Sjöfart, Luftfart och Övrigt. Merparten av regleringen berör kommunerna. Det är framför allt inom kollektivtrafik- och färd— tjänstområdena som även landstingen berörs av regleringen.

Åligganden som innebär verksamhetsansvar finns inom områdena Vägtransportsystemet, Kollektivtrafik och Färdtjänst. Kommunerna åläggs visst verksamhetsansvar även inom sjöfartsområdet. Åliggan- dena inom luftfartsområdet utgörs främst av flygsäkerhetsbestämmel— ser. I fråga om Skolskjutsar har kommunerna att efterleva trafiksäker- hetsbestämmelser. Inom parkeringsområdet ges framför allt möjligheter för kommunerna att äta sig uppgifter.

Regleringen är omfattande och detaljerad vad gäller vägtransport- systemet. Kommunen berörs i egenskap av väghållare. Flertalet av reglerna inom detta orrrråde härrör från Vägverket. Även inom luft- fartsområdet finns en omfattande och detaljerad reglering. Svenska Kommunförbundet framför kritik avseende delar av regleringen röran- de vägtransportsystemet, kollektivtrafiken och färdtjänsten.

Vägtransportsystemet

Den centrala regleringen av kommunens uppgift rörande vägtransport- systemet finns i väglagen(1971 :948), vägkungörelsen (1971 :954), väg- trafikkungörelsen (l972:603) och vägmärkesförordningen (1978: 1001). Ytterligare tre lagar och tio förordningar finns inom området. Dessutom finns 164 myndighetsföreskrifter från Vägverket.

Kommunens uppgift är att utöva väghållarskap, vilket omfattar an- svar för byggande och drift av väg. Kommunen berörs enbart om den är väghållare. Enligt huvudregeln är staten väghållare för allmänna vägar. Men regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, (i praktiken Vägverket), får besluta att en kommun skall vara väghållare inom kommunen. Ändring av en kommuns väghållningsområde beslutas av Vägverket. Vägverket utövar tillsyn och får i vissa fall meddela förelägganden mot kommunen eller låta utföra nödvändiga åtgärder på kommunens bekostnad, exempelvis om kommunen inte sköter underhållet av vägen. Kommunen får utfärda vissa föreskrifter.

Inom ramen för väghållarskapet är ”trafik och utmärkning” en viktig uppgift. Kommunen får meddela vissa föreskrifter som rör förhållande- na i trafiken m.m. Föreskrifter som en kommun beslutat skall tas in i en för ändamålet avsedd liggare. Kommunen har i egenskap av väghållare

att beakta ett stort antal föreskrifter från Vägverket, främst om hur tra- fikregler skall åskådliggöras för trafikanterna genom bl.a. vägmärken. Den kommunala nämnden får ta ut avgifter för vissa ärenden rörande parkeringstillstånd.

Regleringen är detaljerad inom delar av området som rör vägtrans- portsystemet. Detta gäller vägtrafikkungörelsen, som innehåller trafik- regler, och Vägmärkesförordningen, som reglerar hur dessa skall åskådliggöras. Till den sistnämnda finns dessutom en omfattande och detaljerad myndighetsreglering. Det bör noteras att merparten av regle- ringen inom området inte är specifikt riktad mot kommunen. Kommun— en berörs i egenskap av väghållare. Såväl staten som kommunen kan vara väghållare.

Utredningen har erfarit kritik från kommunalt håll rörande den tra- fikliggare som förs av kommunen gemensamt för samtliga myndigheter som har att meddela föreskrifter. Regleringen av hur liggaren skall fö- ras upplevs vara onödigt detaljerad.

Parkering

Den centrala regleringen av kommunens uppgift inom parkeringsområ- det återfinns främst i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift med till- hörande förordning, lagen (1987:24) om kommunal parkeringsöver- vakning, förordningen ( 1987z26) om parkeringsvakter i kommuner och lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall. Ytterligare en lag och tre förordningar finns inom området samt en föreskrift från Väg- verket och tre från Rikspolisstyrelsen

Regleringen rör parkeringsövervakning. Uppgiften är fiivillig. Kommunen ges rätt att ta ut felparkeringsavgifter och förordna parke- ringsvakter samt att i vissa fall flytta fordon.

Delar av regleringen kan uppfattas som detaljerad. Exempelvis reg- leras utbildningslcrav för parkeringsvakter.

Kollektivtrafik

Kommunens och landstingens uppgifter inom kollektivtrafikområdet regleras främst i lagen (l997z734) om ansvar för viss kollektiv person- trafik. Ytterligare en lag och tre förordningar finns inom området samt en föreskrift från Vägverket.

Huvuduppgiften är att ansvara för den lokala och regionala linj etra- fiken för persontransporter. Med vissa undantag är landstinget och kommunerna tillsammans ansvariga (länstrafikansvariga). Uppgifterna

handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen skall verka för att transporterna är tillgängliga för funktionshindrade.

Färdtjänst

Kommunens uppgifter inom färdtjänstområdet regleras i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och lagen (1997:736) om färdtjänst.

I fråga om riksfärdtjänst har kommunen att lämna ersättning för res- kostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funk- tionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. När det gäller färd- tjänst är uppgiften att ansvara för verksamheten inom kommunen. Frå- gor om tillstånd för färdtjänstresor prövas av kommunen. Kommunen har rätt att ta ut avgifter.

Svenska Kommunförbundet har tillsammans med Landstingsför- bundet framfört till regeringen att man önskar en reglering av kommu- nens och landstingets skyldigheter inom området snarare än, som nu är fallet, en reglering av den enskildes rättigheter.

Skolskjutsar

Kommunens uppgifter vad gäller trafiksäkerhet i samband med skol- skjutsar regleras primärt genom förordningen (1970z340) om skol- skjutsning. Därutöver finns två föreskrifter från Vägverket.

Kommunen har att tillse att skolskjutsama är trafiksäkra. Förord- ningen reglerar — med avseende på trafiksäkerheten — hur kommunen skall ordna Skolskjutsar och hållplatser. Vidare finns bestämmelser om bl.a. färdväg och fordonets beskaffenhet. (Uppgiften att anordna skol— skjutsar regleras i författningar som Utbildningsdepartementet ansvarar för.)

Sjöfart

Kommunens uppgifter inom sjöfartsområdet regleras främst genom sjötrafikförordningen (1986:300). Därutöver finns en lag och två för- ordningar inom området. .

Kommunen skall underhålla vissa sjömärken och i vissa fall ges till- fälle att yttra sig innan föreskrifter meddelas av Sjöfartsverket eller länsstyrelsen.

Luftfart

Kommunens och landstingets uppgifter inom luftfartsområdet regleras främst genom luftfartslagen(19572297) och luftfartsförordningen (1986:171). Ytterligare en förordning finns inom området. Därutöver finns 17 föreskrifter från Luftfartsverket.

Kommunens och landstingets uppgift är att svara för trafiksäkerhet- en vid egna flygplatser. Kommuner och landsting berörs endast i den mån de är innehavare av flygplats. Luftfartslagen innehåller bl.a. regler rörande säkerhetsbestämmelser. Luftfartsverket beslutar om Vilka krav som skall vara uppfyllda för att ett område skall godkännas för att tas i bruk som allmän flygplats.

Regleringen av säkerhetsbestämmelser för flygplatser får sägas vara detaljerad. Inom området finns en omfattande myndighetsreglering från Luftfartsverket.

Övrigt

1 övrigt finns bl.a. lagen (l990:712) om undersökning av olyckor med tillhörande förordning och lagen (l945:119) om stängselskydd för järnväg m.m. Det finns ytterligare två lagar och sju förordningar inom området. I fråga om undersökning av olyckor regleras undersökning från säkerhetssynpunkt av olyckor och tillbud till olyckor. Kommunens uppgift är att inom ramen för den kommunala räddningstjänsten, i den utsträckning som Statens haverikommission bestämmer, underrätta kommissionen om de händelser som enligt lagen skall undersökas.

En uppgift för kommunen är att besluta om stängsel vid järnväg. Kommunen och innehavaren delar kostnadsansvaret enligt principer som anges i lagen. Om inte kommunen och innehavaren kommer över— ens får Stängselnämnden fälla avgörandet.

De lagar och förordningar inom Kommunikationsdepartementets ansvarsområde som inte kommenterats ovan innehåller bl.a. stadganden om skyldighet för statliga myndigheter att i olika sammanhang samråda med eller informera kommunen, rätt för kommunen att utfärda vissa lokala trafikföreskrifter och vissa särbestämmelser för fordon som ägs av stat eller kommun.

4.8 Kulturdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 8. Antalet regler Kulturdepartementet

__

Lagar 8 Förordningar 12 M ndihetsre_ler 15

Kulturdepartementet ansvarar för 35 regler som bedöms särskilt beröra kommuner eller landsting. Regleringen grupperas nedan i Arkivområ- det, Kulturmiljö, Kulturverksamhet och Övrigt. Arkiv- och biblioteks- frågoma berör såväl kommuner som landsting. De övriga reglerna be- rör i första hand kommunerna.

Inom området Kulturverksamhet finns åligganden som innebär verksamhetsansvar för folkbibliotek och för landstingens del länsbib- liotek.

Kommuner och landsting åläggs att vara arkivmyndighet, dvs. att ansvara för arkivvården av egna handlingar.

Inom kulturmiljöområdet finns i första hand restriktioner eller vill- kor för kommunerna i samband med fysisk planering och markanvänd- ning. Syftet är att i olika avseenden bidra till att skydda och vårda kul- turmiljön.

Från Svenska Kommunförbundet framhålls att det vore att föredra om bibliotekslagen var utformad som en funktionslag, dvs. att lagen snarare bestämde målen för verksamheten.

Arkivområdet

Regleringen av kommuner och landsting inom arkivområdet finns framför allt i arkivlagen (l990:782) med tillhörande förordning. Därut- över finns en lag och en förordning samt 15 allmänna råd från Riks- arkivet.

Kommuner och landsting åläggs att vara arkivmyndighet, dvs. att ansvara för arkivvården av egna handlingar. Författningarna innehåller reglering rörande bl.a. arkivbildningen och dess syften, arkivvården,

arkivmyndighetema och deras uppgifter samt gallring. För kommunala arkiv finns Vissa särskilda bestämmelser. Kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige får, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet, meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen.

Myndighetsregleringen inom området rör bl.a. bevarande och gall- ring av olika typer av handlingar.

Kulturmiljö

Regleringen av kommuner och landsting inom kulturmilj öområdet åter- finns främst i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Därutöver finns två förordningar inom området.

Kommunens uppgift är att i olika avseenden bidra till att skydda och vårda kulturmiljön. Författningarna innehåller bl.a. bestämmelser om fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Kommuner- na berörs även av bestämmelserna om skydd för begravningsplatser. Detta innebär bl.a. att det krävs tillstånd av länsstyrelsen för utvidga eller på annat sätt väsentligen ändra en begravningsplats som anlagts före utgången av år 1939. Kommunen ansvarar också för t.ex. förteck- ning samt förvaring och vård av föremål av kulturhistoriskt värde som finns på en begravningsplats eller i en byggnad på begravningsplats som ägs och förvaltas av kommunen. Kommunen berörs även av regle- ringen dels genom sitt planeringsansvar enligt plan- och bygglagen (1987: 10), dels i egenskap av markägare (precis som andra markägare).

Kulturverksamhet

Inom detta område finns regleringen av kommuner och landsting främst i bibliotekslagen(199611596), förordningen (1986:1608) om statsbidrag till folkbibliotek och förordningen (1996:1598) om stats— bidrag till regional kulturverksamhet. Därutöver finns tre förordningar.

Kommunen åläggs att ha folkbibliotek. Dessutom skall skolbibliotek finnas. Allmänheten skall få låna litteratur avgiftsfritt på folkbibliotek- en. Uppgiften för landstingen är att svara för länsbiblioteken och för biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Kommuner kan beviljas statsbidrag för olika typer av kostnader för biblioteksverksamheten. Kommunen skall årligen rapportera till Kultur- rådet hur de statliga medlen använts. Länsbiblioteken skall i olika avse— enden bistå folkbiblioteken i länet.

Förordningen om statsbidrag till regional kulturverksamhet riktar sig framför allt till Kulturrådet samt regionala och lokala kulturinstitution—

er. Kommuner och landsting omnämns i bestämmelsen om att det till en kulturinstitutions ansökan om bidrag skall bifogas ett yttrande från det landsting eller den kommun som också avser att lämna bidrag till kul- turverksamheten.

Från Svenska Kommunförbundet framhålls att det vore att föredra om bibliotekslagen var utformad som en funktionslag, dvs. att lagen snarare bestämde målen för verksamheten. Lagen upplevs med nuva- rande utformning inte uppmuntra till samarbete över gränserna, t.ex. mellan folkbibliotek och länsbibliotek.

Landstingsförbundet anser att uppgiften att fördela medel till den regionala kulturen bör ligga på regionernas direktvalda organ i samråd med berörda kommuner och inte på en statlig, central myndighet. I konsekvens därmed anser förbundet att statsbidragen till regional kultur skall utgå som ett samlat bidrag till landstingen.

Övrigt

Reglering av kommuner finns i kyrkolagen (l992z300) och begrav- ningslagen (l990:1 144). Vidare finns två förordningar inom det kyrk— liga ornrådet. Därutöver finns två lagar och en förordning.

En av kommunens uppgifter i kyrkliga frågor är att efter särskilt beslut av regeringen .— anlägga och underhålla allmän begravningsplats. Vidare sägs bl.a. att länsstyrelsen och kyrkofullmäktige får anlita val- nämnden i kommunen vid folkomröstningar och opinionsundersök- ningar.

Smärre reglering finns även i fråga om TV-, radio- och pressfrågor.

4.9 Miljödepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 9. Antalet regler Miljödepartementet

Lagar Förordningar

Inom Miljödepartementets ansvarsområde finns 216 regler som bedöms särskilt beröra kommuner eller landsting. Flertalet regler är myndig- hetsregler från Naturvårdsverket eller Kemikalieinspektionen. Regle- ringen grupperas nedan i områdena Miljöskydd, Hushållning med na— turresurser, Avfallshantering, Naturvård och Strålskydd m.m. Merpart- en av regleringen berör främst kommunerna. Inom strålskyddsområdet berörs även landstingen av regleringen.

De centrala åliggandena för kommunerna är tillsynsuppgiftema inom miljöskyddsområdet och verksamhetsansvaret rörande avfalls- hanteringen. Åligganden som innebär restriktioner eller villkor i sam- band med kommunal verksamhet finns inom naturresursområdet och strålskyddsområdet. Sistnämnda regler avser främst landstingen. Inom naturvårdsområdet ges främst vissa möjligheter och befogenheter för kommunerna.

Regleringen inom milj öskyddsområdet är omfattande och detaljerad. Ett stort antal myndighetsregler finns inom området. Att märka är att merparten av regleringen inte direkt reglerar kommuner, men att kom— munerna har att beakta reglerna vid utövande av tillsyn. Inom avfalls- hanteringsområdet finns en delvis detaljerad reglering, avseende av- fallsplanen, som direkt har kommunerna som adressat.

Riksdagen har nyligen beslutat om en ny miljöbalk. Den nya miljö- balken innebär att ansvaret för verkställigheten av beslut förskjuts nedåt i förvaltningen, framför allt till kommunerna. Merparten av den s.k. operativa tillsynen läggs på kommunerna. Svenska Kommunför— bundet är kritiskt till de många och breda bemyndiganden som finns i den nya balken.

Miljöskydd

Den centrala regleringen av kommunema inom miljöskyddsområdet återfinns främst i miljöskyddslagen (1969:387) med tillhörande (två) förordningar, lagen (l985z426) om kemiska produkter med tillhörande förordning, lagen (1976: 1054) om svavelhaltigt bränsle med tillhörande förordning, förordningen (l995z555) om HFC och förordningen (l995z636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. För övrigt finns två förordningar inom området. Vidare finns 91 myndighetsregler från Naturvårdsverket samt 41 myndighetsregler från Kemikalieinspektion— en.

Kommunen utövar den lokala tillsynen över miljöfarlig verksamhet i den mån tillsynen inte ålagts andra myndigheter. Länsstyrelsen kan även överlämna till kommunen att utöva tillsyn över tillståndspliktig verksamhet. Det åligger tillsynsmyndighetema att verka för att överträ- delser av lagen beivras.

Därutöver utövar kommunerna lokal tillsyn över hanteringen av kemiska produkter och har vissa tillsynsuppgifter i fråga om HFC (ofullständigt halogenerade flourkarboner). Regleringen innehåller bl.a. bemyndiganden för tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter inom de olika tillsynsområdena. Kommunerna får vidare utfärda vissa före- skrifter rörande svavelhaltigt bränsle.

Regleringen inom miljöskyddsområdet är omfattande och detaljerad. Framför allt är myndighetsregleringen omfattande. Merparten av myn- dighetsreglema är sådana so ommunen har att beakta och tillse ef- terlevnaden av i samband mem tillsyn utövas. Det förekommer också att kommunen själv är en aktör och i den egenskapen direkt berörs av myndighetsregleringen.

Riksdagen har nyligen beslutat om en ny miljöbalk, som ersätter ett stort antal författningar inom miljöområdet. Den nya miljöbalken inne- bär att ansvaret för verkställigheten av beslut förskjuts nedåt i förvalt— ningen, framför allt till kommunerna. Merparten av den s.k. operativa tillsynen läggs på kommunerna. Kommunförbundet är kritiskt till de många och breda bemyndiganden som finns i den nya balken. Den nya balken berör förutom miljöskyddsområdet även naturresursområdet, avfallshanteringsområdet och naturvårdsområdet.

Hushållning med naturresurser

Kommunens uppgifter inom området som rör hushållning med naturre- surser regleras främst i lagen (1987212) om hushållning med naturre-

surser m.m. Därutöver finns inom området en lag, fyra förordningar och tre allmänna råd från Naturvårdsverket.

Kommunen ges främst ett ansvar för att i besluten enligt plan- och bygglagen (1987:]0) tillse att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällseko- nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas.

Avfallshantering

Inom området återfinns den centrala regleringen av kommunerna i ren- hållningslagen (19791596) med tillhörande förordning. Därutöver finns två lagar och sex förordningar samt tre myndighetsregler från Natur— Vårdsverket.

Kommunen ansvarar för att hushållsavfallet forslas bort till behand- lingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose hälso— och miljöskyddskrav samt enskilda intressen. I författningarna stadgas bl.a. att det i varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering samt en avfallsplan.

Regleringen av avfallsplanens innehåll, bl.a. i en föreskrift från Naturvårdsverket, är detaljerad i fråga om hur olika typer av avfall skall sorteras och omhändertas.

Vad gäller s.k. PET—flaskor får regeringen överlåta åt kommun att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn.

I fråga om returpapper och förpackningar skall producenten sam- råda med kommunen i frågor som rör insamlingssystem för bortforsling av returpapper respektive förpackningsavfall.

Kommunerna åläggs att ta hand om kasserade batterier, kylskåp och

frysar. I fråga om bilskrotning ges kommunen möjlighet att inrätta skrot-

upplag eller annat mottagningsställe.

Naturvård

Den centrala regleringen av kommunerna inom naturvårdsområdet finns i naturvårdslagen (1964z822) med tillhörande förordning. Därut- över finns inom området en lag och sex förordningar samt 15 myndig- hetsregler från Naturvårdsverket.

Kommunen skall tillsammans med staten verka för naturvården. För- fattningarna ger främst kommunerna Vissa befogenheter. Kommunen får bl.a. kräva tillstånd för uppsättning av sådana skyltar som avvisar

allmänheten från ett visst område. Kommunen får vidare förelägga den som skräpat ner en viss plats i kommunen att ställa i ordning platsen. Kommunen får efter överenskommelse med länsstyrelsen åta sig ansvar för tillsyn över täktverksamhet. Kommunerna får utfärda förelägganden och utsätta vite.

Strålskydd m.m.

Den centrala regleringen av kommuner och landsting inom strål- skyddsområdet finns främst i strålskyddslagen (l988z220) med tillhö- rande förordning och förordningen (1976:247) om vissa avgifter till Statens strålskyddsinstitut. Därutöver finns inom området ytterligare en lag, två förordningar och 21 myndighetsregler från Strålskyddsinstitut- et.

Kommuner och landsting berörs i första hand genom att hälso- och sjukvården och tandvården har att efterleva föreskrifter från Strål- skyddsinstitutet. Strålskyddsinstitutet får ta ut avgifter för till- ståndsprövning, tillsyn m.m.

För övrigt får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer efter åtagande från en kommun överlåta viss tillsyn till den ansvariga kommunala nämnden. Strålskyddsinstitutet har överlåtit till kommuner att utöva tillsyn över offentliga solarier.

4.10 Närings- och handelsdepartementet

Regleringen i sammanfattning

Tabell 10. Antalet regler Närings- och handelsdepartementet

__ 10

Lagar Förordningar 20

M ndi_hetsreler 26 Närings- och handelsdepartementet ansvarar för 56 regler som bedöms särskilt beröra kommunerna eller landstingen.

Regleringen grupperas nedan i områdena Energi, Regionalpolitik, Brandfarliga och explosiva varor samt Övrigt. Det är främst kommun-

ema som berörs av regleringen. Inom områdena Regionalpolitik och Övrigt berörs dock även landstingen.

Kommunens åligganden rörande energiförsörjningen innebär en skyldighet att främja hushållningen med energi samt verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Kommunen har även möjlighet att vara huvudman för allmänna värmesystem.

Kommunerna åläggs att pröva frågor om tillstånd för hantering av brandfarliga varor, hantering och import av explosiva varor och utöva tillsyn beträffande vissa brandfarliga varor.

Regleringen är förhållandevis omfattande i fråga om brandfarliga och explosiva varor. Flertalet regler berör kommunen i första hand ge- nom att kommunen har att bedriva tillsyn avseende efterlevnaden av dem. En del regler är även direkt tillämpliga för kommunen i samband med viss verksamhet som kommunen bedriver.

Kommuner och landsting kan enligt konkurrenslagen bli ålagda att redovisa kostnader och intäkter i verksamhet ”av ekonomisk eller kommersiell natur”. Kommuner eller landsting kan vidare främst åläg- gas vissa villkor eller restriktioner i samband med genomförande av upphandling i anbudskonkurrens. För övrigt gäller att kommuner och landsting har att efterleva konkurrenslagstiftningen, på samma sätt som andra aktörer.

Vad gäller det regionala utvecklingsarbetet regleras främst möjlig- heter för kommuner och landsting att yttra sig i frågor som har regio- nalpolitisk betydelse och att begära information från länsstyrelsen.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att be- slutsmodellen i fråga om EG:s strukturfonder ger ett alltför stort statligt inflytande, på bekostnad av kommuner och landsting.

Svenska Kommunförbundet anser att regleringen rörande kommun- al energiplanering är föråldrad. Detta med anledning av att de tidigare kommunala energimonopolen i dag är konkurrensutsatta. Förbundet anser att även lagen om allmänna värmesystem är föråldrad.

Energi

Regleringen av kommuner inom området som rör energifrågor återfinns främst i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering med tillhörande förordning, förordningen (1997:1322) om bidrag till kom- munal energirådgivning och lagen (1981:l354) om allmänna värme- system. Ytterligare två lagar och fyra förordningar fmns inom området.

En uppgift för kommunerna är att främja hushållningen med energi samt att verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. Författning- arna r