SOU 2002:107
Bestämmelser om miljökvalitet - Miljöbalkskommitténs betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i Sverige
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Regeringen har därefter den 29 mars 2001 och den 28 februari 2002 beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2001:25 respektive dir. 2002:37). Tilläggsdirektiven gäller bland annat Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten. Kommittén, som antagit namnet Miljöbalkskommittén, har fått i uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Detta delbetänkande redovisar tilläggsdirektivens uppdrag beträffande ramdirektivet för vatten.
Statsrådet Kjell Larsson förordnade från den 22 december 1999 hovrättslagmannen Ulf Bjällås att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter har förordnats riksdagsledamoten Carina Adolfsson-Elgestam (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Catharina Elmsäter-Svärd (m) (fr.o.m. den 29 augusti 2000 t.o.m. den 30 november 2001), miljö- och hälsoskyddsinspektören Marithe Eriksson (kd) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Göte Jonsson (m) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 27 augusti 2000), riksdagsledamoten Lars Lindblad (m) (fr.o.m. den 1 december 2001), riksdagsledamoten Maggi Mikaelsson (v) (fr.o.m. den 2 maj 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), kommunalrådet Stig Nilson (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), f.d. riksdagsledamoten Sören Norrby (fp) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Carina Ohlsson (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), biokemisten Roy Resare (mp) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 30 november 2001), riksdagsledamoten Birgitta Sellén (c) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Hans Stenberg (s) (fr.o.m.
den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Willy Söderdahl (v) (fr.o.m. den 1 februari 2002) och riksdagsledamoten Maria Wetterstrand (mp) (fr.o.m. den 1 december 2001 t.o.m. den 17 november 2002).
Som sakkunniga har förordnats departementsrådet Egon Abresparr (fr.o.m. den 2 april 2002), expeditions- och rättschefen Kathrin Flossing (fr.o.m. den 7 mars 2000) och departementsrådet Stefan Rubenson (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 1 april 2002).
Följande experter deltar, nämligen miljöjuristen Karolina Ardesjö-Lundén (fr.o.m. den 29 maj 2000), advokaten Mårten Bengtsson (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande riksåklagaren Catharina Bergqvist Levin (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 31 december 2001), kriminalinspektören Karin Björkman (fr. o. m. den 20 februari 2001), chefsjuristen Fredrik Bonde (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Kerstin Cederlöf (fr.o.m. den 29 maj 2000), kammarrådet Gunnar Edenman (fr.o.m. den 29 maj 2000), miljöingenjören Ann-Sofie Eriksson (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Martin Eriksson (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 1 augusti 2002), den rättssakkunnige Tobias Eriksson (fr.o.m. den 15 oktober 2002), juristen Agneta Gardar (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementssekreteraren Anders Hedberg (fr.o.m. den 13 maj 2002), departementsrådet Anders Holmgren (fr.o.m. den 29 maj 2000), rådmannen Lars Holmgård (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare miljörådet Tore Jansson (fr.o.m. den 29 maj 2000), bolagsjuristen Ulrik Johansson (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande chefsåklagaren Stefan Karlmark (fr.o.m. den 20 februari 2001), juristen Anders Klahr (fr.o.m. den 2 augusti 2002) miljövårdsdirektören Kerstin Kvarnström (fr.o.m. den 29 maj 2000), verkställande direktören Anders Lindh (fr.o.m. den 10 maj 2001), professorn Gabriel Michanek (fr.o.m. den 29 maj 2000), kanslirådet Lars-Olof Mikaelsson (fr.o.m. den 15 september 2001 t.o.m. den 12 maj 2002), kanslirådet Joakim Munter (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), hovrättsassessorn Åsa Nord (fr.o.m. den 1 mars 2002 t.o.m. den 13 oktober 2002), lagmannen Håkan Nordling (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare miljörådet Thomas Rahmn (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementsrådet Cecilia Renfors (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 28 februari 2002), tidigare biträdande riksåklagaren Solveig Riberdahl (fr.o.m. den 1 januari 2002), direktören Björn Risinger (fr.o.m. den 29 maj 2000), ordföranden och chefen för Statens va-nämnd Stefan Rubenson (fr.o.m. den 2 april 2002), förste länsjuristen Magnus Sandström (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare generaldirektören
Rolf Strömberg (fr.o.m. den 29 maj 2000), den rättssakkunniga Monica Unneberg (fr.o.m. den 15 oktober 2002), departementssekreteraren Gia Wickbom (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 14 september 2001) och departementssekreteraren Henrik Wingfors (fr.o.m. den 20 februari 2001).
I sekretariatet ingår hovrättsassessorn Anders Lillienau (fr.o.m. den 1 november 2001), hovrättsassessorn Camilla Olsson (fr.o.m. den 1 september 2002, har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande), kammarrättsassessorn Johan Svensson (fr.o.m. den 3 april 2000, tjänstledig hösten 2002), hovrättsassessorn Anna Tiberg (fr.o.m. den 1 mars 2001) och som huvudsekreterare miljörådet Anna-Lena Rosengardten (fr.o.m. den 1 mars 2000).
Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande från vissa av ledamöterna. De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden.
Miljöbalkskommittén har tidigare överlämnat delbetänkandena Uppföljning av miljöbalken, Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) och Miljöbalken under utveckling, Ett principbetänkande (SOU 2002:50) och får härmed överlämna det tredje delbetänkandet, Bestämmelser om miljökvalitet, Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107). Vi fortsätter vårt arbete med ett slutbetänkande senast den 31 december 2003.
Stockholm i november 2002
Ulf Bjällås
Carina Adolfsson-Elgestam Carina Ohlsson Marithe Eriksson Birgitta Sellén Lars Lindblad Hans Stenberg Stig Nilson Willy Söderdahl Sören Norrby
/ Anna-Lena Rosengardten
Anders Lillienau
Anna Tiberg
Förkortningar
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
FörvaltningslagenFörvaltningslagen (1986:223) Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
Lagen om byggande av järnväg Lagen (1995:1649) om byggande av
järnväg
Lagen om införande av miljöbalken
Lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
MiljöbalkenMiljöbalken (1998:808) Miljöskyddslagen Miljöskyddslagen (1969:387)MinerallagenMinerallagen (1991:45) Naturresurslagen Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Plan- och bygglagen Plan- och bygglagen (1987:10) Romfördraget Fördraget om upprättandet av Européiska gemenskapen Räddningstjänstlagen Räddningstjänstlagen (1986:1102)RättegångsbalkenRättegångsbalken (1942:740)
Sevesolagen Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor SGU Sveriges geologiska undersökning SMHI Sveriges metrologiska och hydrologiska institut Utredningen svensk vattenadministration
Utredningen svensk vattenadministration (M 2001:01) (Dir. 2001:78)
Vattenlagen Vattenlagen (1983:291)VäglagenVäglagen (1971:948) Århuskonventionen Konventionen om allmänhetens tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor Äldre vattenlagenVattenlagen (1918:523)
EG-direktiv och beslut
Badvattendirektivet Rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten Direktivet om avloppsslam Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket Direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan
Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan
Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan
Rådets direktiv 84/491/EEG av den 9 oktober 1984 om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan
Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp
Rådets direktiv 83/513/EEG av den 26 september 1983 om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp
Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från kloralkaliindustrin
Rådets direktiv 82/176/EEG av den 22 mars 1982 om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från kloralkaliindustrin
Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än kloralkaliindustrin
Rådets direktiv 84/156/EEG av den 8 mars 1984 om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än klor-alkaliindustrin
Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farlig ämnen
Rådets direktiv 86/280/EEG av den 12 juni 1986 om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farlig ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG
Direktivet om luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar
Rådets direktiv 80/779/EEG av den 15 juli 1980 om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar
Direktiven om miljökonsekvensbedömningar
Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och Rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktivet ovan
Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten för tätbebyggelse
Direktivet om skaldjursvatten Rådets direktiv 79/923/EEG av den
30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten
Direktivet om växtskyddsmedel
Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden
Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten
Rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö
Dricksvattendirektiven Rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten och Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten Europaparlamentets och Rådets beslut 2455/2001/EG
Europaparlamentet och Rådet beslut nr 2455/2001/EG av den 20 november 2001 om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område och om ändring av direktiv 2000/60/EG
Fågeldirektivet Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar Grundvattendirektivet Rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen Habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter IPPC-direktivet Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar
Nitratdirektivet Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket Ramdirektivet för luft Rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten Ramdirektivet för vatten Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område Sevesodirektivet Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår Sötvattendirektivet Rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden Ytvattendirektivet Rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på de ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna
Sammanfattning
Miljöbalkskommitténs övergripande uppdrag är att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I detta delbetänkande behandlas de särskilda delar av vårt uppdrag som dels gäller EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och dels miljökvalitetsnormer.
Vi skall lämna förslag till hur de delar av ramdirektivet för vatten som gäller miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Vi skall också lämna sådana förslag till ändringar av systemet med miljökvalitetsnormer som kan bidra till att föreskrifterna i 5 kap. miljöbalken fungerar som ett instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. I dessa delar redovisar vi nu dels slutliga förslag till nya och ändrade regler som vi anser bör införas så snart som möjligt, dels vissa principförslag som vi avser att behandla ytterligare inför vårt slutbetänkande vid utgången av år 2003.
Genomförandet av ramdirektivet för vatten i Sverige är föremål för flera utredningar. Det är en uppgift för Naturvårdsverket och SGU att ta fram underlag för ett nationellt regelverk om miljökvaliteten i enskilda vattenförekomster. Samtidigt som vi lämnar detta delbetänkande, lämnar Utredningen svensk vattenadministration sitt betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105) som innehåller förslag till den organisation med vattenmyndigheter som ramdirektivet kräver. Gemensamt med Utredningen svensk vattenadministration redovisar vi i kapitel 5 i vårt betänkande några viktiga principiella utgångspunkter för arbetet med genomförandet av ramdirektivet för vatten och en bild av hur vi tror att den vattenplanering som följer av direktivet kommer att gestalta sig i praktiken i Sverige.
Våra övergripande ställningstaganden
Svenskt miljövårdsarbete har hittills främst varit inriktat mot störningskällorna. Det arbetet har varit effektivt för att minska påverkan från stora punktkällor, men är mindre effektivt eller helt verkningslöst när det gäller många mindre källor och diffus påverkan. Det finns därmed ett behov av att utveckla arbetsmetoder som i stället inriktas mot förhållandena i miljön och den miljökvalitet som är önskvärd att nå. Det arbetet är påbörjat genom de regler om miljökvalitetsnormer som infördes då miljöbalken trädde i kraft och genom det pågående arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen fattat beslut om. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade, och det finns brister i utformningen och osäkerheter i tillämpningen av reglerna om miljökvalitetsnormer.
Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillvägagångssätt som innebär både reglering av individuella störningskällor och regler som utgår från vilken kvalitet miljön skall ha. Direktivet gäller dock enbart vattenfrågor. Den svenska miljöbalken är integrerad så att samma bestämmelser gäller oavsett om det är fråga om utsläpp till vatten, luft eller andra störningar. En viktig utgångspunkt för vårt arbete är att även det regelsystem som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten måste utformas så att det så långt möjligt kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsförhållanden. Vi vill förhindra att det skapas särlösningar för vatten.
Genomförandet av ramdirektivet för vatten är en process som kommer att vara långt utdragen i tiden. Miljömålen skall i princip vara nådda senast den 22 december 2015. Med hänsyn till detta, samt till de begränsade erfarenheter som än så länge finns av tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet överhuvudtaget i Sverige, anser vi att de förslag vi lämnar bör vara inriktade på de grundläggande byggstenar som behövs för ett fungerande system. Samtidigt ställer dock ramdirektivet krav på delvis mycket detaljerade bestämmelser.
Åtgärdsprogrammets ställning är viktig för hur regelsystemet skall byggas upp. Vi anser att åtgärdsprogrammet skall utgöra ett strategiskt planeringsdokument. Det kan omfatta åtgärder av många olika slag som inte enbart behöver grundas på miljöbalken. Åtgärdsprogrammet kommer som regel inte att vara direkt bindande för dem som påverkar miljökvaliteten, utan kommer att
behöva omsättas till olika slag av beslut med stöd av bestämmelser utanför åtgärdsprogrammet. Myndigheter och kommuner kommer att vara bundna att fullgöra de uppgifter som följer av ett åtgärdsprogram, men inte att nå de resultat som bedöms möjliga i programmet.
Genomförandet av ramdirektivet är en omfattande arbetsuppgift där ett flertal utredningar, myndigheter och andra deltar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå. Det kommer att fortgå under lång tid, och konsekvenserna för svensk del kan ännu inte förutses fullt ut. Vi föreslår att regeringen, med underlag från de vattenmyndigheter som kommer att inrättas, rapporterar sina erfarenheter av genomförandets olika steg till riksdagen med en första rapportering våren 2005.
Slutliga förslag
Våra förslag innebär att 5 kap. miljöbalken, som nu gäller enbart miljökvalitetsnormer, utvidgas till att gälla även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet som exempelvis riktvärden för miljökvalitet. Hur de olika bestämmelserna skall definieras får fastställas i förordningen för varje enskild bestämmelse. En typ av bestämmelse om miljökvalitet som omfattas av 5 kap. blir de miljömål som följer av ramdirektivet för vatten som på detta sätt författningsregleras och kallas miljömål för vattendistrikt. Våra förslag påverkar inte den rättsliga statusen av de 15 nationella miljökvalitetsmålen som inte heller i fortsättningen kommer att vara författningsreglerade.
Ett särskilt avsnitt i vårt förslag till utvidgat 5 kap. behandlar förvaltning av vattendistrikt. Där anges att det normalt är vattenmyndigheten som fastställer åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikten. I vissa fall kan regeringen fastställa åtgärdsprogrammet, till exempel när det rör andra betydande samhällsintressen än miljöintresset. Vi föreslår också regler för den process som skall tillämpas när åtgärdsprogram och förvaltningsplaner skall tas fram. Processen har likheter med den som gäller för framtagande av planer enligt plan- och bygglagen och ställer bland annat krav på samråd med myndigheter, kommuner, organisationer, allmänheten och dem som i övrigt berörs.
Vi föreslår också ändringar av de regler som gäller övriga typer av bestämmelser om miljökvalitet i 5 kap., utöver miljömålen för
vattendistrikt. Även i fortsättningen bör reglerna vara allmänt hållna så att de kan anpassas till omfattningen och karaktären av de åtgärder som behövs för att klara bestämmelserna om miljökvalitet. Reglerna om åtgärdsprogram bör utformas på ungefär samma sätt som reglerna om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt. Förslagen innebär bland annat att det tydligt framgår vem som ansvarar för fastställelse respektive upprättande av förslag till åtgärdsprogram och hur processen för framtagandet skall gå till.
Vi föreslår att regeringen bemyndigas att i en förordning meddela mer detaljerade bestämmelser om vattendistriktens förvaltning. Dessa bör gälla exempelvis karaktärisering och undersökning av vattenområden, de omfattande miljömålen och förutsättningarna att meddela undantag från dessa, tidsscheman för fastställande av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt innehållet i planer och program. I de delar det följer av vårt uppdrag har vi lämnat förslag till bestämmelser som bör ingå i förordningen. Utredningen svensk vattenadministration har utgående från sitt uppdrag lämnat ytterligare förslag, men förslaget till förordning är ändå inte fullständigt, utan ytterligare bestämmelser kommer att behöva ingå.
Principförslag
En fråga av central betydelse, både när det gäller att nå ramdirektivets miljömål för vattendistrikt och andra bestämmelser om miljökvalitet, är hur bestämmelser om miljökvalitet skall kopplas till dagens system med individuell prövning.
Vi har i ett tidigare delbetänkande lämnat ett principförslag som innebär att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken grupperas i block. Vi bygger nu vidare på detta förslag och föreslår att det skapas tre block av bestämmelser. Blocken skall innehålla hänsynsregler, regler om val av plats respektive miljökvalitetsregler och vart och ett av dem måste uppfyllas före en slutavvägning. Miljökvalitetsreglerna i 2 kap. skulle få sin verkan i de fall det finns bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. och dessa inte klaras eller riskerar att inte klaras. De skulle göra det möjligt att ställa krav som går utöver vad som följer av hänsynsreglerna och reglerna om val av plats när miljökvaliteten inte är godtagbar.
Det återstår en rad överväganden innan slutliga förslag på bestämmelser av detta slag i 2 kap. kan lämnas. De förslag vi lämnar
i denna del är därför principförslag som vi avser att bearbeta vidare till vårt slutbetänkande. Principförslagen innebär att det i de fall en bestämmelse om miljökvalitet inte klaras, skall göras åtskillnad på vad som skall gälla om det finns respektive saknas åtgärdsprogram. Det är ett kollektiv av påverkare av olika slag som bidrar till att en miljökvalitet inte är godtagbar. Åtgärdsprogrammet är det instrument som fördelar kravbördorna inom det kollektivet. När det finns ett åtgärdsprogram bör det vara möjligt att ställa mer långtgående krav på enskilda verksamheter än vad som följer av hänsynsreglerna och platsvalsreglerna. Kraven bör dock inte kunna vara mer långtgående än vad som följer av åtgärdsprogrammet.
Principförslagen till ändringar av 2 kap. har återverkningar på andra bestämmelser som återfinns i miljöbalken, och som också åberopas i en rad andra lagar. Också konsekvenserna för de andra lagarna måste övervägas innan slutliga förslag kan lämnas.
Plan- och bygglagen påverkas både av våra förslag i denna del och av andra förslag som nu lämnas slutligt. Vilka förändringar som kan behövas i plan- och bygglagen är alltså delvis beroende av den slutliga utformningen av de principförslag vi lämnat beträffande 2 kap. och andra bestämmelser i miljöbalken. Vi lämnar därför inga förslag till ändringar nu, utan återkommer till denna fråga i vårt slutbetänkande sedan vi också samrått med kommittén för översyn av plan- och bygglagen.
Vi konstaterar också att det finns oklarheter i hur den nuvarande avvägningsregeln i 2 kap. 7 § skall tolkas. Vi avser att föreslå ett förtydligande av den bestämmelsen samtidigt som vi lämnar slutliga förslag till övriga delar av 2 kap.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)
dels att 5 kap. 2 och 8 §§ skall upphöra att gälla,
dels att rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse,
dels att 5 kap. 1, 4–6 och 9 §§, 6 kap. 7 och 13 §§, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas nya paragrafer, 5 kap. 5 a och 12–19 §§ och 6 kap. 11 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap. Bestämmelser om miljökvalitet
1 §
Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i
Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (bestämmelser om miljökvalitet).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela bestämmelser om miljökvalitet som följer av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen Europeiska unionen.
Vad bestämmelser om miljökvalitet skall ange
2 §
Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.
Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange
1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller
3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.
Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön.
Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.
4 §
Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds.
Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §. Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § första stycket 2.
Myndigheter och kommuner skall inom sina ansvarsområden fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt åtgärdsprogram fastställda enligt 5 och 14 §§.
5 §
Ett åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall regeringen eller den myndighet reger-
Ett åtgärdsprogram skall fastställas om det behövs för att en bestämmelse om miljökvalitet skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer fastställa ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall fastställa sådana åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att fastställa åtgärdsprogram som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Om en bestämmelse om miljökvalitet för ett geografiskt område överträds därför att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall
ingen bestämmer upprätta ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer.
Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige.
Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer.
Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställa ett åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla bestämmelsen om miljökvalitet förekommer.
Ett åtgärdsprogram som skall fastställas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige.
Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer.
Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.
Bestämmelserna i första – femte stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt.
5 a §
Innan ett åtgärdsprogram enligt 5 § fastställs, skall regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet skall genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt beredas tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram under minst två månader.
Efter samråd över förslaget till åtgärdsprogram skall myndigheten eller kommunen sammanställa de synpunkter som lämnats och
redovisa sina förslag med anledning av dem, däribland de ändringar som gjorts i förslaget till åtgärdsprogram, i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
Bestämmelserna i första och andra stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt.
6 §
Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket.
I ett åtgärdsprogram skall anges
1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,
2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket,
Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som föreskrivits i bestämmelser om miljökvalitet med stöd av 1 §.
I ett åtgärdsprogram skall anges
1. den bestämmelse om miljökvalitet som skall uppfyllas,
2. de åtgärder som skall vidtas för att bestämmelsen om miljökvalitet skall vara uppfylld senast den tidpunkt som anges i föreskriften om miljökvalitet,
3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas,
4. när de skall vara genomförda, och
5. de uppgifter som i övrigt krävs till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen.
Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser utifrån allmän och enskild synpunkt.
Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år.
Bestämmelserna i första – fjärde stycket gäller inte för åtgärdsprogram för vattendistrikt.
Åtgärdsplaner
8 §
Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärdsplaner.
9 §
Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas även besluta vilka som är skyldiga att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls samt hur resultatet av sådana kontroller skall redovisas.
Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas även besluta vilka som är skyldiga att kontrollera att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls samt hur resultatet av sådana kontroller skall redovisas.
Förvaltning av vattendistrikt
12 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om
1. karaktärisering, undersökning av miljöpåverkan och ekonomisk analys av vattenanvändning,
2. miljömål för vattendistrikt,
3. undantag från miljömål för vattendistrikt,
4. förvaltningsplaner och åt-
gärdsprogram för vattendistrikt,
5. övervakning av vattenmiljön, och
6. förvaltning av vattendistrikt i övrigt, som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen.
13 §
I en förvaltningsplan för vattendistrikt skall redovisas en sammanfattning av vattenförvaltningen och förhållandena i distriktet.
14 §
I ett åtgärdsprogram för vattendistrikt skall anges de åtgärder som skall vidtas för att uppfylla miljömål för vattendistrikt. Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet.
Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av programmets konsekvenser utifrån allmän och enskild synpunkt.
15 §
Innan förvaltningsplaner och
åtgärdsprogram för vattendistriktet fastställs skall vattenmyndigheten upprätta
1. en tidtabell och ett arbetsprogram för att utarbeta förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt en redogörelse för vilka samråd som planeras,
2. en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör vattenförvaltningen, och
3. förslag till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.
16 §
Vattenmyndigheten skall samråda med myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av en förvaltningsplan eller ett åtgärdsprogram.
Vattenmyndigheten skall genom kungörelse i ortstidning bereda de som omfattas av samrådet tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på de handlingar som anges i 15 § under minst sex månader. Av kungörelsen skall framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter skall lämnas. Ett exemplar av handlingarna skall alltid förvaras hos vattenmyndigheten och berörda kommuner. För kungörandet gäller vad som är föreskrivet i lagen ( 1977:654 ) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
17 §
Efter samråd över förslagen till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram skall vattenmyndigheten sammanställa de synpunkter som lämnats och redovisa sina förslag med anledning av dem, däribland de ändringar som gjorts i förslagen till planer och program, i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
18 §
Vattenmyndigheten skall fastställa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistriktet.
19 §
Vattenmyndigheten skall med eget yttrande överlämna till regeringen att fastställa ett åtgärdsprogram eller en del av ett program om
1. detta är nödvändigt för att uppfylla miljömålen för vattendistriktet, eller
2. åtgärdsprogrammet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken .
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat
beslutsunderlag
7 §
En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,
2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. överträds,
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
11 a §
Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att sådana åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. som behövs för att belysa tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet finns tillgängliga i målet eller ärendet.
Om myndigheten begär det, är vattenmyndigheten eller annan myndighet eller kommun som upprättat åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. skyldig att tillhandahålla dessa.
13 §
Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen (1987:10) avser att
1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls, och
1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. eller på annat sätt skapa förutsättningar för att bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. uppfylls, och
2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap.
Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av en sådan redovisning.
7 kap. Skydd av områden
19 §
Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte
Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte
uppfyller en miljökvalitetsnorm. uppfyller en bestämmelse om
miljökvalitet.
16 kap. Allmänt om prövningen
8 §
Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 § andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt.
Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 § andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att uppfylla bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt.
Frågor enligt första stycket får avgöras genom gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda beslut med gemensamma villkor.
24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
5 §
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att bestämmelser om miljökvalitet överträds,
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att det skall införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Förbud mot direkta utsläpp till grundvatten
20 a §
Det är förbjudet att släppa ut förorenande ämnen direkt till grundvatten.
Det är dock tillåtet att återföra vatten som använts för geotermiska ändamål till samma akvifer.
Tillstånd till direkta utsläpp får meddelas för följande verksamheter
1. injektering av vatten som innehåller ämnen som är ett resultat av provborrning efter och utvinning av kolväten eller av gruvverksamhet och injektering av vatten av tekniska skäl i geologiska formationer ur vilka kolväten eller andra ämnen har utvunnits eller i geologiska formationer som av naturliga skäl är permanent olämpliga för andra ändamål. Dessa injekteringar får inte innehålla andra ämnen än sådana ämnen som är ett resultat av ovannämnda aktiviteter,
2. återföring av grundvatten
som pumpats upp ur gruvor och bergtäkter,
3. injektering av naturgas och gasol (LPG) för lagringsändamål i geologiska formationer som av naturliga skäl är permanent olämpliga för andra ändamål,
4. injektering av naturgas och gasol (LPG) för lagringsändamål i geologiska formationer där en tryggad gasförsörjning är av utomordentligt stor betydelse, och där injekteringen är sådan att alla nuvarande eller framtida risker för en försämring av kvaliteten på mottagande grundvatten hindras, och andra
5. utsläpp av små mängder av ämnen för vetenskapliga ändamål, för karaktärisering, skydd eller förbättring av grundvattenförekomster, dock högst den mängd som är absolut nödvändig för dessa ändamål.
Konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten omfattas inte av denna bestämmelse.
Med direkt utsläpp till grundvatten avses utsläpp av föroreningar i grundvatten utan att de filtreras genom markytan eller underliggande jordlager.
1. Våra uppdrag och innehållet i detta delbetänkande
Regeringen har givit Miljöbalkskommittén i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att lämna förslag till nödvändiga reformer. I kommittédirektiven (se bilagorna 1, 2 och 3) anges vissa frågor som kommittén skall ägna särskilt intresse.
Vi har i ett första delbetänkande, Uppföljning av miljöbalken. Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) lämnat förslag till ett antal mindre komplicerade förändringar i miljöbalken som numera i huvudsak införts. I ett andra mer samlat delbetänkande, Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50), har vi lämnat förslag till de mer omfattande ändringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra. Detta delbetänkande – vårt tredje – behandlar frågor som gäller bestämmelser om miljökvalitet, bland annat EG:s ramdirektiv för vatten. Vi skall slutredovisa våra olika uppdrag i ett betänkande som skall lämnas senast vid utgången av år 2003.
Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten (se bilaga 4 till betänkandet). Vi har i ett tilläggsdirektiv fått i uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör miljöbalken och närliggande lagstiftning.
Enligt vårt ursprungliga kommittédirektiv skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområden. Tilläggsdirektivets uppdrag rörande ramdirektivet för vatten aktualiserar flera frågor som gäller regleringen och tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Båda uppdragen gäller bestämmelser som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten. Därför har vi valt att i samband med arbetet med att föreslå åtgärder för genomförandet av de materiella
bestämmelserna i ramdirektivet för vatten, också behandla vissa av de allmänna frågeställningar som rör miljökvalitetsnormer.
Detta betänkande innehåller till största del slutliga förslag som gäller uppdragen om ramdirektivet för vatten och miljökvalitetsnormer. De förslag som dessa uppdrag leder till när det gäller ändring av bestämmelser i 2 kap. miljöbalken, lämnas dock som principförslag. Det innebär att vi avser att återkomma till dem i vårt slutbetänkande, tillsammans med de övriga principförslag som vi lämnat i vårt tidigare delbetänkande (SOU 2002:50). I vårt slutbetänkande kommer vi också att behandla vissa återstående frågor som rör miljökvalitetsnormer.
De förslag vi lämnar här har liksom våra principiella ståndpunkter inverkan på det kommunala självbestämmandet. Detta redovisas närmare i kapitel 14, avsnitt 14.9. I samma kapitel, avsnitt 14.10, lämnar vi också synpunkter beträffande konsekvenserna för små företag. Vårt uppdrag omfattar endast vissa delar av genomförandet av ramdirektivet för vatten. Dessa delar har inte givit oss anledning att utreda de ekonomiska konsekvenserna av ramdirektivet i Sverige. Ändringarna är också en följd av det redan beslutade ramdirektivet. Vi bedömer inte att våra förslag aktualiserar konsekvensanalyser med avseende på brottslighet och brottsförebyggande åtgärder, jämställdhet, integrationspolitiska mål eller offentlig service i olika delar av landet.
Vi har fortlöpande haft samråd med Utredningen svensk vattenadministration och Naturvårdsverket som parallellt med oss utrett frågor som rör genomförandet av ramdirektivet för vatten. Utredningen svensk vattenadministration, som har i uppdrag att utreda bland annat organisationen för genomförandet av direktivet, redovisar sitt uppdrag i ett betänkande Klart som vatten (SOU 2002:105) samtidigt med vårt delbetänkande.
Naturvårdsverkets rapport Utveckling av miljökvalitetsnormer som rättsligt instrument (rapport 5138) har liksom rapporten Genomförandet av miljökvalitetsnormer m.m. Rapport på uppdrag av Miljöbalkskommittén av Lena Gipperth och Gabriel Michanek (ej publicerad) ingått som underlag för vårt arbete.
De experter som är knutna till Miljöbalkskommittén är organiserade i fem grupper; uppföljningsgruppen, hushållningsgruppen, organisationsgruppen, ekonomigruppen och påföljdsgruppen. Frågorna i detta delbetänkande har behandlats i uppföljningsgruppen.
Mer information om kommitténs arbetsformer samt vissa rapporter – bland annat den ovannämnda rapporten av Gipperth och Michanek – kan nås via vår hemsida med adressen www.sou.gov.se/miljobalken.
2. Ramdirektivet för vatten och dess genomförande
Förslag
Vi föreslår att regeringen, med underlag från vattenmyndigheterna, rapporterar erfarenheterna av genomförandet av ramdirektivet för vatten till riksdagen. Den första rapporteringen bör ske våren 2005.
Redan på ett tidigt stadium uttalade Europeiska gemenskapen att vatten är en resurs som det finns stor anledning att finna gemensamma regler för. Insikten om de gränsöverskridande problem som förorening av vatten orsakar har inneburit att gemenskapen antagit ett förhållandevis stort antal direktiv på vattenområdet. Direktiven anger exempelvis gränsvärden för utsläpp till vatten, miljökvalitetsnormer och regler för skyddade områden. De innehåller regler till skydd för både ytvatten, grundvatten och kustvatten. Flera av dem är inriktade på särskilda avgränsade områden, t.ex. dricksvatten, badvatten eller avloppsvatten.
De olika direktiven uppvisar sammantaget en ganska splittrad bild och gemenskapen har därför funnit att det finns ett behov av en samordnad reglering på vattenpolitikens område. Den främsta anledningen till reformbehovet torde emellertid vara att EGreglerna inte lett till att vattenkvaliteten inom gemenskapen har förbättrats i tillräcklig grad. Ett omfattande arbete under 1990-talet har därför resulterat i antagandet av ramdirektivet för vatten, ett av EG:s mest omfattande regelverk på miljöområdet.
Genom ramdirektivet skapas inte bara förutsättningar för ett nytt sammanhållet arbetssätt på vattenområdet utan det läggs också en grund för kommande regler i syfte att uppnå en god kvalitet på det ytvatten, grundvatten och kustvatten som finns inom gemenskapen.
Direktivet anger nya gemensamma miljömål för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. För ytvatten anges att medlemsstaterna skall skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus. För ytvatten som är konstgjorda eller kraftigt modifierade i fysiskt avseende, exempelvis kanaler eller reglerade älvar, anges att medlemsstaterna skall skydda och förbättra vattnet i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus. Nya miljökvalitetsnormer kommer efterhand att tas fram för innehållet av vissa utvalda kemiska ämnen i ytvatten.
Direktivet lägger stor vikt vid att hänsyn tas till ekologiska faktorer. De nya kvalitetskrav för ytvatten som skall utarbetas under de närmaste åren innebär att man skall beakta bland annat hydromorfologiska förhållanden (exempelvis vattenflöde, vattendragens djup och bredd samt förhållandena i strandzonen) och biologiska förhållanden (exempelvis förekomsten av vattenväxter och fisk).
Miljömålet om en god grundvattenstatus innebär att hänsyn skall tas till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. Medlemsstaterna har en allmän skyldighet att förhindra varje betydande tendens till ökning av koncentrationen av föroreningar i grundvatten. Nya miljökvalitetsnormer kommer att ersätta föråldrade normer.
Direktivet innehåller också regler för förvaltningen av vattenresurser. Den kommande vattenadministrationen i Sverige kommer att utgå från att landet indelas i vattendistrikt baserade på faktiska avrinningsområden. För varje distrikt skall det utses en behörig myndighet som har till uppgift att samordna vattenförvaltning så att miljömålen uppnås. Utredningen svensk vattenadministration lägger samtidigt med Miljöbalkskommitténs delbetänkande fram sitt förslag rörande en ny organisation för förvaltning av vattendistrikt; Klart som vatten (SOU 2002:105).
Centrala uppgifter för vattenmyndigheterna blir att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammet är det centrala instrumentet för att nå miljömålen. Ramdirektivet innehåller omfattande och delvis detaljerade regler om vilka åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. En grundläggande åtgärd är att se till att alla dotterdirektiv är korrekt genomförda. Genom förvaltningsplanen tillskapas vad som kan liknas vid en verksamhetsplan i ett långsiktigt perspektiv. De första åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna skall fastställas senast den
22 december 2009 och de skall därefter tas fram i ett löpande sexårsschema.
Direktivet innehåller också regler beträffande den karaktärisering av vattnen som miljömålen skall grunda sig på, den övervakning som skall ske samt särskilda regler om dricksvatten.
De viktigaste nyheterna i ramdirektivet kan sammanfattas enligt följande: N En för gemenskapen samordnad reglering på vattenområdet. N En ny förvaltningsorganisation som utgår från faktiska avrinningsområden och med en behörig myndighet. N En ny samordnad reglering av ytvatten med nya miljömål. Nya rättsliga begrepp introduceras, som exempelvis en god ytvattenstatus. Miljömålen tar hänsyn inte bara till kemiska utan även till ekologiska faktorer. N En ny samordnad reglering av grundvatten med nya miljömål som tar hänsyn till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. N Ett kombinerat tillvägagångssätt på vattenområdet, dvs. krav på både utsläppsregleringar och miljökvalitetsnormer. N Förutsättningar för att både för ytvatten och grundvatten ta fram nya skärpta miljökvalitetsnormer att ersätta föråldrade.
Direktivet innebär att gemenskapen för första gången tar ett helhetsgrepp på vattenpolitikens område. Den nya vattenadministrationen kan förväntas leda till att samhällets resurser på ett annat sätt än tidigare samordnas i syfte att komma till rätta med brister i vattenmiljön.
Direktivet anger alltså nya miljömål för i princip samtliga vattenförekomster. Direktivet hänvisar i fråga om miljökvalitetsnormer i stor utsträckning till tidigare direktiv. Flera av dessa kommer att upphävas med verkan 7 år respektive 13 år från den 22 december 2000 då direktivet trädde i kraft. Gemenskapen har tagit fram en ny lista över prioriterade ämnen som ersätter den lista som tagits fram enligt direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Nya miljökvalitetsnormer kommer att tas fram för dessa prioriterade ämnen, både för ytvatten och grundvatten.
En stor del av direktivet innehåller nya regler om hur man skall fastställa ekologisk och kemisk status i ytvatten. Alla vatten skall klassificeras utifrån de omfattande och komplicerade regler som finns i direktivets bilaga V. Innehållet i den bilagan åskådliggörs i bilaga 4b till detta betänkande.
Direktivet innehåller ett obligatoriskt krav på att använda ett kombinerat tillvägagångssätt. Det kräver att man för punktkällor och diffusa källor skall iaktta både regler om utsläpp till vatten som utgår från bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer som utgår från gränser för vad miljön och människors hälsa bedöms tåla.
Genomförandet av ramdirektivet är en långt utdragen process. Slutmålet är att nå miljömålen i artikel 4 senast den 22 december 2015, men det finns regler som kan göra det möjligt att flytta fram denna tidpunkt. Det tidsschema som kan utläsas ur direktivet kan sammanfattas enligt följande: senaste tidpunkt krav 22 december 2003 infört den lagstiftning som är nödvändig 22 december 2003 etablerat vattenmyndigheter 22 december 2004 genomfört karaktärisering av vattnen 22 december 2004 identifierat konstgjorda eller kraftigt modifierade vatten 22 december 2006 börjat tillämpa fastställda övervakningsprogram 22 december 2009 antagit åtgärdsprogram 22 december 2009 antagit förvaltningsplaner 22 december 2012 genomfört åtgärder 22 december 2015 uppfyllt miljömål för vattendistrikt
Direktivet kommer att åtföljas av nya miljökvalitetsnormer och andra bestämmelser för ytvatten och grundvatten framtagna både inom gemenskapen och på nationella nivå. Utformningen av de bestämmelserna vet vi i dag inte någonting om.
Det finns också ett stort antal frågor om hur olika delar av direktivet skall tolkas. Frågorna kommer ibland att kunna lösas genom att reglerna förbättras men i många fall får de överlämnas till rättstillämpningen. De förslag som vi nu lämnar är bara början på arbetet med att skapa väl fungerande regler för den nya vattenadministrationen. Regelsystemen kommer att utvecklas och genomföras under en lång tid framöver.
För vår del innebär detta att arbetet bör koncentreras till förslag till grundläggande byggstenar som fordras för ett fungerande system. De bör om möjligt utformas utan alltför hög detaljeringsgrad så att de ger utrymme för en utveckling vid den praktiska tillämpningen. Detta står dock i konflikt med de bitvis mycket
detaljerade bestämmelser som ramdirektivet innehåller. Ett korrekt genomförande av direktivet leder därför till delvis mer detaljerade bestämmelser än vad vår övergripande inställning motiverar.
Den övergripande bilden är att genomförandet av ramdirektivet är en omfattande arbetsuppgift där ett flertal utredningar, myndigheter och andra deltar på lokal, nationell och gemenskaplig nivå. Som framgår ovan kommer arbetet också att fortgå under lång tid och konsekvenserna av direktivet för svensk del kan ännu inte förutses fullt ut. Det är viktigt att genomförandet och dess konsekvenser kan följas upp av riksdagen. Vi föreslår därför att regeringen uppdrar åt de vattenmyndigheter som kommer att inrättas att till regeringen lämna det underlag som behövs för att rapportera till riksdagen om erfarenheterna av genomförandets olika steg – karaktärisering, miljömål, undantag från miljömål, åtgärdsprogram m.m. Den första rapporteringen bör ske våren 2005, efter det att vattendragen karaktäriserats och konstgjorda eller kraftigt modifierade vatten identifierats.
3. Genomförande av EG-direktiv på miljöområdet
I detta kapitel redovisar vi vilka grundläggande krav som ställs på medlemsstaterna när de genomför EG-direktiv på miljöområdet. Vi tar upp några av de frågor som uppkommer vid genomförandet av direktiv i den nationella lagstiftningen, men vår avsikt är inte att redovisa några definitiva svar på frågorna.
3.1. Allmänt om EG:s miljödirektiv
Enligt artikel 249 Romfördraget är ett direktiv bindande för medlemsstaten med avseende på det resultat som skall uppnås, men det överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det betyder att utgångspunkten är att direktiv inte är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Den rättspraxis som utbildats i EG-domstolen innebär dock att det kan finnas bestämmelser i direktiv som under vissa förutsättningar är direkt tillämpliga.
Genomförandet av ett EG-direktiv består av i vart fall två delar. Den första innebär att medlemsstaten tar fram de lagar och andra författningar som behövs för att kunna följa direktivet. Många gånger handlar det om att ändra och komplettera de befintliga nationella reglerna. Den andra delen av genomförandet innebär att de nationella reglerna tillämpas av myndigheter och enskilda så att reglerna får genomslag i praktiken.
Genomförandet av EG:s miljödirektiv kan aktualisera frågor som rör centrala delar av den nationella lagstiftningen på miljöområdet. En sådan fråga är med vilka utgångspunkter man skall skydda och förbättra miljön. En metod innebär att man så långt möjligt försöker begränsa olika störningskällors miljöpåverkan genom att ange begränsningsvärden för utsläpp. En annan metod innebär att man i bestämmelser anger gränser för vilken miljökvalitet som skall finnas inom ett område.
De två metoderna har använts i varierande utsträckning både i olika EG-direktiv och i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Den svenska miljölagstiftningen har hittills huvudsakligen inriktats på att begränsa utsläppen från störningskällor. Miljökvalitetsnormer har på senare tid aktualiserats som ett viktigt instrument även i den svenska miljölagstiftningen. Genom miljöbalken infördes grundläggande regler om miljökvalitetsnormer. Än så länge har endast ett begränsat antal miljökvalitetsnormer fastställts och normerna har därför fått ett begränsat genomslag i rättstillämpningen.
I senare EG-direktiv har ett delvis nytt sätt att utforma miljöregler tillämpats. Ett exempel på det är bestämmelserna i ramdirektivet för vatten som anger att ett så kallat kombinerat tillvägagångssätt skall användas för utsläpp från punktkällor och diffusa källor. Det betyder att både utsläppsbegränsningar och miljökvalitetsnormer skall användas för skyddet av miljön och människors hälsa. Den övervägande delen av ramdirektivets nya regler utgörs av regler som utgår från miljökvaliteten som sådan.
En beskrivning av EG-rätten börjar i själva direktiven men en viktig källa för förståelsen av dessa är EG-domstolens praxis. På miljöområdet handlar denna i stor utsträckning om genomförandet av miljökvalitetsnormer i den nationella lagstiftningen. Domstolen har i ett stort antal fall prövat EU-kommissionens talan mot medlemsstater som påstås inte ha genomfört direktiv på korrekt sätt.
3.2. EG-rättsliga krav på utformningen av nationella regler om miljökvalitetsnormer
Domstolens praxis på området handlar till övervägande del om utformningen av regler om miljökvalitetsnormer i den nationella lagstiftningen, dvs. om medlemsstaten på ett korrekt sätt har överfört EG-regler av det slaget till den nationella rättsordningen.
Det är svårt att för genomförandet av ett direktiv ange några generella riktlinjer för vilka bestämmelser i direktivet som bör återspeglas mer eller mindre ordagrant i den nationella lagstiftningen. Varje bestämmelse i ett direktiv måste i princip analyseras och sedan jämföras med de befintliga nationella reglerna. Det är inte ett grundläggande krav att ord för ord överföra ett direktiv till nationella regler. Tanken med direktivet är ju att varje medlemsstat
på lämpligast sätt skall kunna anpassa direktivets bestämmelser till den nationella lagstiftningen.
Bestämmelserna i ett EG-direktiv kan ha vad som brukar kallas direkt effekt. Detta begrepp har en innebörd som fortfarande inte har fått en slutlig uttolkning av EG-domstolen och som diskuteras ingående i den rättsliga doktrinen. Här kan i all korthet anges att en EG-bestämmelse anses ha direkt effekt om den är ovillkorlig och tillräckligt preciserad till innehållet. En sådan bestämmelse kan, om en medlemsstat inte genomför bestämmelsen på korrekt sätt i lagstiftningen, åberopas till grund för en enskilds talan vid en nationell domstol. Om en EG-bestämmelse har direkt effekt och är oförenlig med en nationell bestämmelse skall de nationella myndigheterna inte tillämpa den nationella bestämmelsen. Det är många gånger svårt att avgöra om bestämmelserna i ett direktiv på miljöområdet har direkt effekt. Det gäller exempelvis bestämmelserna om miljömål i ramdirektivet för vatten.
Ett EG-direktiv som inte införts på ett korrekt sätt i den nationella lagstiftningen och som inte har direkt effekt kan ändå få genomslag i den nationella rättsordningen, nämligen när de inhemska reglerna skall tolkas. EG-domstolen har uttalat att nationella myndigheter är skyldiga att inom gränserna för sin behörighet vidta alla lämpliga åtgärder som krävs för att följa gemenskapsrätten. Om de nationella bestämmelserna ger utrymme för tolkning är myndigheterna således skyldiga att tolka dem i enlighet med EG-bestämmelsernas ordalydelse, dock inte i strid med den nationella lagstiftningen. Detta brukar kallas principen om fördragskonform eller EG-rättskonform tolkning.
EG-domstolen har i sin praxis angående genomförandet av direktiv på miljöområdet, inte minst i fråga om miljökvalitetsnormer, ofta intagit en legalistisk hållning, dvs. så långt möjligt tolkat direktiven efter deras bokstav. Den legalistiska hållningen i fråga om direktivens genomförande innebär att domstolen ställer krav på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. Domstolen har därigenom kommit att uppställa vissa grundläggande krav på medlemsstaternas genomförande av EG-direktiven.
3.2.1. EG-domstolens uttalande om genomförandet av miljökvalitetsnormer
I ett par rättsfall i början av 1990-talet prövade EG-domstolen om Tyskland genomfört ett par luftkvalitetsdirektiv på korrekt sätt (mål C-361/88 och C-59/89). Dessa avgöranden utgör en viktig källa för förståelsen av hur ett direktiv bör genomföras i nationell lagstiftning. EG-domstolen fann här att det kan vara tillräckligt för ett korrekt genomförande att hänvisa till ett allmänt rättsligt sammanhang, men det förutsätter att vissa krav är uppfyllda. Domstolen formulerade dessa krav så här: 1. The transposition of a directive into domestic law does not necessarily require that its provisions be incorporated formally and verbatim in express, specific legislation; a general legal context may, depending on the content of the directive, be adequate for the purpose provided that it does indeed guarantee the full application of the directive in a sufficiently clear and precise manner so that, where the directive is intended to create rights for individuals, the persons concerned can ascertain the full extent of their rights and, where appropriate, rely on them before the national courts. The fact that a practice is in conformity with the requirements of a directive in the matter of protection may not constitute a reason for not transposing that directive into the national legal system by provisions capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and transparent to enable individuals to ascertain their rights and obligations. In order to secure the full implementation of directives in law and not only in fact, Member States must establish a specific legal framework in the area in question. 2. The obligation on Member States to prescribe limit values not to be exceeded within specified periods and under specified conditions, laid down in Article 2 of Directive 80/779 on air quality limit values and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is imposed “in order to protect human health in particular”. It implies, therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values could endanger human health, individuals must be in a position to rely on mandatory rules in order to be able to assert their rights. Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding nature is undeniable is also
necessary in order that all those whose activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the obligations to which they are subject.
Om en medlemsstat vill hänvisa till ett allmänt rättsligt sammanhang vid genomförandet av ett direktiv, bör bland annat följande krav vara uppfyllda: ─ De nationella reglerna måste säkerställa att direktivets bestämmelser kan tillämpas fullt ut på ett klart och precist sätt. ─ I de avseenden direktivet syftar till att skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda skall enskilda som berörs fullt ut kunna förvissa sig om dessa. ─ I de fall som överträdandet av miljökvalitetsnormerna kan riskera människors hälsa, skall enskilda kunna förlita sig på bindande regler för att kunna göra gällande sina rättigheter. Enskilda som berörs skall, när det är lämpligt, kunna förlita sig på sina rättigheter inför nationella domstolar.
EG-domstolens uttalande ger utrymme för skilda tolkningar i frågan om vilka skyldigheter och rättigheter som följer av miljökvalitetsnormer för myndigheter och enskilda.
En vanlig invändning från medlemsstater som stämts inför EGdomstolen för bristande genomförande av ett direktiv har varit att ett decentraliserat rättssystem gjort att staten inte haft kontroll över genomförandet. Domstolen har inte invänt mot att en medlemsstat delegerar behörighet till regionala och lokala myndigheter men staten måste fortfarande se till att direktivets bestämmelser genomförs på korrekt sätt i den nationella lagstiftningen. Domstolen har med andra ord inte godtagit förhållanden i den interna rättsordningen som förklaring till ett bristfälligt genomförande av miljökvalitetsnormer (se bland annat mål C-131/88).
3.2.2. Skyldigheter för myndigheter och enskilda
Ett EG-direktiv om miljökvalitetsnormer är i första hand riktat till medlemsstaterna. Det är varje medlemsstats skyldighet att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen.
Införandet av miljökvalitetsnormer i nationell lagstiftning ger inte automatiskt upphov till skyldigheter för enskilda. I stor utsträckning kan miljökvalitetsnormerna uppfyllas utan att några
särskilda åtgärder behöver vidtas. Men i en situation när miljökvaliteten är dålig, eller riskerar att bli det, måste det finnas regler som gör att miljökvalitetsnormer kan leda till krav på sådana verksamheter som ger upphov till de aktuella störningarna i miljön.
Ett direktivs bestämmelser kan inte som sådana ge upphov till skyldigheter för enskilda. Det är först genom medlemsstatens åtgärder för att genomföra bestämmelserna i den nationella lagstiftningen som sådana skyldigheter kan uppkomma. Om en medlemsstat inte på ett korrekt sätt genomför ett direktiv som förutsätter exempelvis krav på tillstånd för en viss typ av verksamhet, kan alltså en myndighet eller kommun inte med stöd av själva direktivet förelägga en enskild att ansöka om tillstånd till en sådan verksamhet.
EG-domstolen har gjort klart att genomförandet av ett direktiv måste ske på ett sådant sätt att enskilda kan förvissa sig om vilka skyldigheter som följer av bestämmelserna. Domstolen har vid tolkningen av grundvattendirektivet uttalat bland annat följande (mål C-131/88):
Directive 80/68 seeks to protect the Community´s groundwater fully and effectively by laying down specific and detailed provisions requiring the Member States to adopt a series of prohibitions, authorization schemes and monitoring procedures, which create rights and obligations for individuals, in order to prevent or limit discharges of certain substances. It must therefore be transposed in a manner which satisfies certain requirements as to precision and clarity.
Domstolen ansåg i detta fall att grundvattendirektivets specifika och detaljerade bestämmelser om förbud, tillståndsförfaranden och övervakningsprocedurer, som ger upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda, skall överföras till den nationella lagstiftningen på ett sätt som tillgodoser vissa krav på precision och tydlighet. I ett fall som detta framgår det förhållandevis tydligt vilka konkreta skyldigheter enskilda kan ha till följd av ett direktiv. Myndigheterna kan ställa krav på förbud mot utsläpp av farliga ämnen eller krav på tillstånd med villkor för utsläppen. I andra fall anger inte direktiven vilka konkreta skyldigheter enskilda har utan det överlämnas till medlemsstaterna att formulera dessa.
3.2.3. Rättigheter för enskilda
Vad innebär EG-domstolens uttalanden i mål C-361/88 i frågan om enskildas rättigheter till följd av EG:s regler om miljökvalitetsnormer? Den frågan ger upphov till en mängd följdfrågor. Skall en enskild som berörs av att en miljökvalitetsnorm inte uppnås i ett område ha möjlighet att föra talan vid domstol med krav på att den föreskrivna miljökvaliteten uppfylls? På vilket sätt skall i så fall en sådan talan föras? Vem skall talan riktas mot?
Miljökvalitetsnormer anger inte bara vad som är en godtagbar miljökvalitet, utan syftar ofta även till att skydda människors hälsa. I ramdirektivet för luft anges uttryckligen att de åtgärder som skall vidtas syftar till att skydda människors hälsa. Om de föreskrivna luftkvalitetsnormerna överträds utan att myndigheter och verksamhetsutövare tar nödvändiga initiativ, kan det förefalla rimligt att de enskilda som drabbas av den dåliga luftkvaliteten får en möjlighet att ställa krav på att åtgärder vidtas för att klara normerna.
Samtidigt kan en formell rätt för enskilda att föra talan om en viss miljökvalitet vara ett olämpligt sätt att hantera en situation när en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan inte minst vara svårt att klargöra vad en sådan talan skall gå ut på och vem den skall riktas mot. Skall varje boende längs med en gata i centrala Göteborg ha rätt att kräva att trafiken stoppas på gatan när luftkvalitetsnormen för kvävedioxid inte uppfylls? Skall en villaägare som bor i närheten av till exempel en fabrik med en oljepanna och en stor genomfartsväg i en tätort ha rätt att kräva att förbränningen i oljepannan upphör och att genomfartstrafiken stoppas? Om den bristande miljökvaliteten orsakats av ett stort antal förorenande utsläpp, exempelvis utsläpp av näringsämnen i en vattenförekomst, är det lämpligt att låta en enskild föra talan mot en viss förorenare angående dennes utsläpp? Det torde i sådana fall oftast vara mer lämpligt att det allmänna ansvarar för en samlad översyn av föroreningssituationen i syfte att upprätta ett åtgärdsprogram som på ett effektivt sätt leder till en minskning av utsläppen av förorenande ämnen.
De nu ställda frågorna har inget tydligt svar. EG-domstolen har inte konkretiserat vilka rättigheter som kan följa av miljökvalitetsnormer. Domstolen har inte i något fall fastställt att en medlemsstat brustit i genomförandet av EG-regler om miljökvalitetsnormer genom att inte ge enskilda en möjlighet att föra talan om bristande miljökvalitet vid domstol. Samtidigt har domstolen under lång tid
kunnat tänja på gränserna för vilka krav som ställs på medlemsstaterna vid genomförandet av direktiv. Det är svårt att förutse hur långt domstolen kommer att gå i sin framtida praxis, bland annat i frågan om enskildas rättigheter till följd av miljökvalitetsnormer.
3.3. Ett åtgärdsprograms rättsverkan
För att kunna uppfylla miljökvalitetsnormer kan ett åtgärdsprogram behöva upprättas och genomföras. Särskilt om föroreningssituationen är komplicerad kan det vara nödvändigt att göra en bred analys av förhållandena i det aktuella området och att i ett heltäckande program beskriva vilka åtgärder som är lämpligast och effektivast att vidta för att komma till rätta med bristerna i miljön.
I 5 kap. miljöbalken har intagits regler om att ett åtgärdsprogram skall upprättas bland annat om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Något åtgärdsprogram enligt dessa regler har ännu inte upprättats, men arbete pågår hos länsstyrelserna i Stockholms län och Västra Götalands län med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för att klara de luftkvalitetsnormer för kvävedioxid som ibland överskrids i vissa tätt trafikerade storstadsområden.
Det finns en betydande osäkerhet om vilken funktion ett åtgärdsprogram skall ha i det svenska miljörättsliga systemet, dvs. hur programmet skall förhålla sig till andra verktyg i balken. Det är också oklart hur ett åtgärdsprogram skall förhålla sig till annan lagstiftning, exempelvis plan- och bygglagen. Denna osäkerhet är begriplig med hänsyn till att erfarenheterna i Sverige av denna typ av åtgärdsprogram högst begränsade.
Den främsta anledningen till att åtgärdsprogram har fått en uttrycklig reglering i miljöbalken torde vara EG-rättens krav. Relevanta EG-direktiv och EG-rättspraxis bör kunna ge god vägledning när det gäller ett åtgärdsprograms funktion.
Frågan om vilken funktion ett åtgärdsprogram bör ha rymmer flera frågeställningar: Är ett åtgärdsprogram bindande för myndigheter? Hur förhåller sig ett åtgärdsprogram till andra miljöstyrande verktyg? Är ett åtgärdsprogram bindande för enskilda?
3.3.1. Vad säger EG-rätten om åtgärdsprogram?
Här följer en genomgång av några EG-direktiv som innehåller regler om åtgärder och åtgärdsprogram. Särskilt intressanta rättsfall tas upp i anslutning till respektive direktiv.
Ytvattendirektivet
I ytvattendirektivet finns det regler om kvaliteten på ytvatten som används för uttag av dricksvatten. Medlemsstaterna skall för vissa parametrar – exempelvis pH-värde och nitrathalt – fastställa värden som skall gälla för ytvattnet. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att ytvatten uppfyller de värden som fastställs för de olika parametrarna. De skall även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön och för detta ändamål skall de utarbeta en systematisk åtgärdsplan som innehåller en tidtabell för förbättringen av ytvatten. Det anges att de nationella programmen skall ge avsevärda förbättringar i detta hänseende under de närmaste tio åren.
EU-kommissionen gjorde i mål C-266/99 gällande bl.a. att Frankrike åsidosatt vissa bestämmelser i direktivet. EG-domstolen fann att den franska åtgärdsplanen delvis hade ett begränsat tillämpningsområde, i materiellt eller geografiskt hänseende, delvis framstod som en punktåtgärd. Den franska planen uppfyllde därför inte direktivet krav på en sammanhängande och heltäckande åtgärdsplan. Domstolen underströk att en skyldighet för en medlemsstat att upprätta ett övergripande program för att uppnå vissa målsättningar inte uppfylls genom faktiska partiella åtgärder eller ofullständiga regelverk.
Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten
I mål C-207/97, som gällde tillämpningen av direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten, uttalade Domstolen följande. ─ Det skall i detta sammanhang anmärkas att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet i enlighet med fast rättspraxis skall vara specifika. Målet att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna
saneringsprogram motsvarar därvid inte nödvändigtvis det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet.
─ Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en koherent och heltäckande åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening.
I resonemanget redovisas vissa grundläggande krav som EG-rätten ställer på genomförandet av ett direktiv. Ett problem med detta direktiv från år 1976 är att terminologin avviker från den som används i till exempel IPPC-direktivet och ramdirektivet för vatten. Frågan är vad som avses med de kvalitetsmål som anges i direktivet och dess dotterdirektiv för utsläpp av de förorenande ämnen som omfattas av direktivet. Det får också anses oklart vilken innebörd som ligger i de program som skall upprättas. Kan programmen i något avseende jämställas med åtgärdsprogram i den mening som avses i miljöbalken?
Naturvårdsverket tar i en rapport som nyligen överlämnades till regeringen upp några frågor som rör direktivet (Om införandet i Sverige av direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, 2002-03-21, dnr 548-5160-00 Rt). Naturvårdsverket föreslår att de kvalitetsmål som skall fastställas enligt direktivet inte fastställs som miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken, bland annat mot bakgrund av att direktivet inte kräver att ett åtgärdsprogram upprättas om målet inte nås. Verket lägger fram ett förslag på program för att begränsa föroreningar av vatten. Förslaget innebär att kvalitetsmålen genomförs i form av så kallade gränsvärden för ytvattenkvalitet. Myndigheter och kommuner skall vara skyldiga att vid föreskriftsarbete, tillståndsprövningar och i anmälningsärenden säkerställa att gränsvärdena för ytvattenkvalitet uppnås.
I sötvattendirektivet och direktivet om skaldjursvatten finns bestämmelser om program som påminner om de som finns i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten.
Nitratdirektivet
Nitratdirektivet har till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Direktivet upptar inte några miljökvalitetsnormer. Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas. Medlemsstaterna skall som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkten 1 och som bidrar till förorening. Kommissionen skall underrättas om dessa känsliga områden. Av artikel 4 följer att medlemsstaterna skall, i syfte att för alla vatten åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar, utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar vissa punkter angivna i bilaga 2. Av artikel 5 följer att medlemsstaterna för att uppnå direktivets syften skall upprätta åtgärdsprogram som avser de känsliga områden som förtecknats enligt bestämmelser i artikel 3. I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, främst om tillförseln av kväve från jordbruksverksamhet och från andra källor, och till miljöförhållandena i de berörda områdena i medlemsstaten i fråga. Åtgärdsprogrammen skall omfatta vissa obligatoriska åtgärder som är förhållandevis detaljerat utformade i bilaga 3 till direktivet. Medlemsstaterna skall också, enligt artikel 5, utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen.
I mål C-293/97 hade en engelsk domstol begärt ett förhandsavgörande i två frågor om tolkningen och giltigheten av nitratdirektivet som uppkommit i en pågående tvist vid domstolen. Frågorna hade uppkommit med anledning av talan som väckts av två grupper av jordbrukare. De hade yrkat ogiltigförklaring av de ministerbeslut genom vilka man förtecknat floderna Waveney, Blackwater och Chelmer samt deras bifloder som vatten som kan förorenas i den mening som avses i artikel 3. Dessutom hade de områden från vilka avrinning sker till dessa vatten angivits som känsliga områden i den mening som avses i samma artikel.
Jordbrukarna gjorde gällande att upprättandet av åtgärdsprogram som inskränker användningen av marken för jordbruksverksamhet inom de områden där de äger och brukar mark har orsakat dem omedelbar och långsiktig ekonomisk skada, såväl beträffande
markens värde som med avseende på inkomsterna från jordbruksverksamhet.
Domens första del handlar om direktivets bestämmelser om förteckning av förorenade vatten, om angivande av känsliga områden och om genomförande av åtgärdsprogram. Enligt EG-domstolen framgår det inte tydligt av direktivet när det är tillämpligt med avseende på hur stor mängd föroreningar eller hur stor andel av de sammanlagda föroreningarna som jordbruket bidrar med. Gemenskapsrätten tillhandahåller enligt domstolen inte precisa kriterier som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra om utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen. Medlemsstaterna kan därför tillämpa direktivet på olika sätt.
Domens andra del handlar om giltigheten av direktivets bestämmelser om förteckning av förorenade vatten, om angivande av känsliga områden och om genomförande av åtgärdsprogram. Jordbrukarna gjorde gällande att ministerbesluten innebar att deras jordbruksverksamhet drabbades på ett oproportionerligt sätt och att besluten stred mot bland annat principen att förorenaren skall betala och mot den grundläggande äganderätten.
Domstolen, som i alla delar underkände jordbrukarnas argument, fann att nitratdirektivet innehåller bestämmelser som är flexibla nog för att medlemsstaterna skall kunna iaktta proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av de åtgärder som vidtas och att det ankommer på de nationella domstolarna att säkerställa att denna princip iakttas. Domstolen fann också att reglerna om åtgärdsprogram m.m. i artikel 5 stämmer överens med folkhälsokrav och således eftersträvar ett mål av allmänt intresse utan att äganderätten därigenom skadas väsentligt.
3.3.2. Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter
Vad säger EG-rätten i frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för de myndigheter som fullgör uppgifter enligt den nationella miljölagstiftningen? Att myndigheter har en skyldighet att se till att EG-direktiv genomförs i praktiken följer av medlemsstatens allmänna skyldighet att genomföra direktiv i den nationella lagstiftningen. EG-domstolen har vidare klargjort att medlemsstaten inte kan skylla på förhållanden i det interna rättssystemet för att inte genomföra ett direktiv på korrekt sätt. Detta är utgångs-
punkten när man diskuterar frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter och vilken påverkan ett åtgärdsprogram har på de myndigheter som i sin dagliga verksamhet har att fullgöra uppgifter enligt miljöbalken.
Det är svårt att dra någon annan slutsats av EG-domstolens praxis än att myndigheter har en allmän skyldighet att genomföra åtgärder i ett åtgärdsprogram. Myndigheternas beslut i den löpande verksamheten på miljöområdet bör inte heller strida mot innehållet i ett program. På så sätt kan ett åtgärdsprogram sägas ha en styrande effekt på de olika verktyg som den nationella miljölagstiftningen tillhandahåller för att skydda och förbättra miljön.
Men frågan är mer komplicerad än så. Vad menar man när man säger att ett åtgärdsprogram är bindande för myndigheter? Är åtgärdsprogrammen så precist utformade att myndigheterna inte har någon större frihet vid genomförandet av åtgärderna? Vilka materiella regler skall tillämpas när myndigheterna föreskriver vilka preciserade krav som gäller för verksamhetsutövare? I vissa fall innehåller direktiven förhållandevis precisa åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsnormer. Men många gånger har det överlämnats till medlemsstaterna att utforma de nationella reglerna om åtgärder och åtgärdsprogram.
I många fall bör det inte finnas någon motsättning mellan ett åtgärdsprogram och de andra verktyg som lagstiftningen tillhandahåller för att komma till rätta med brister i miljön. Det är snarare tvärtom: Tillståndsgivning, tillsyn, m.m. är verktyg som behövs för att kunna få till stånd en förbättrad miljökvalitet. Det är först om verktygen inte är tillgängliga eller tillräckligt effektiva från miljösynpunkt som det kan vara svårt att uppnå den föreskrivna miljökvaliteten.
3.3.3. Frågan om ett åtgärdsprogram är bindande för enskilda
EG-domstolen har i sina avgöranden ofta utgått från att EG-regler om miljökvalitetsnormer kan skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda. Enligt domstolen måste de nationella reglerna utformas på ett sådant sätt att enskilda kan fastställa vilka skyldigheter som följer av ett EG-direktiv så att de vet vilka krav som gäller i fråga om utsläpp av föroreningar. Ett grundläggande krav enligt domstolen är att reglerna i dessa avseenden är bindande till sin karaktär.
EG-direktiv innehåller ofta mer eller mindre specificerade krav på att åtgärder skall vidtas, eller att åtgärdsprogram skall upprättas, för att uppfylla en miljökvalitetsnorm. EG-domstolen har vid bedömningen av medlemsstaters genomförande av sådana regler inte tagit upp frågan om ett åtgärdsprogram skall vara direkt bindande för enskilda, dvs. om skyldigheten att vidta en åtgärd följer direkt av programmet. Domstolen har huvudsakligen uttalat sig i generella termer om utformningen av ett program.
En fråga är om de preciserade krav som ställs på enskilda för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas måste framgå direkt av åtgärdsprogrammet eller om kraven kan fastställas i ett senare skede. Den frågan behandlas i kapitel 10. Det kan här konstateras att EG-domstolen i vart fall inte uttalat att de skyldigheter som följer av ett åtgärdsprogram skall vara direkt gällande mot enskilda. Samtidigt finns det inget i EG-rätten som hindrar en sådan ordning.
3.4. Tidigare uttalanden om genomförandet av EGdirektiv på miljöområdet i svensk lagstiftning
Det har i flera förarbeten under 1990-talet gjorts uttalanden om den svenska miljölagstiftningens förenlighet med EG-direktiv på miljöområdet, se särskilt prop. 1992/93:60 med anledning av Sveriges avtal med Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och prop. 1994/95:181 med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. I prop. 1992/93:60 uttalades bl.a. följande:
När det gäller genomförandet av EES-avtalet är det viktigt att de regler som beslutas i största utsträckning kan behållas även efter ikraftträdandet av den lagstiftning som blir slutresultatet av miljöskyddskommitténs arbete. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i Sverige förutsätter lagstiftning bör nu transformeras till den svenska rättsordningen oavsett på vilken konstitutionell nivå transformeringen sker.
För ett stort antal direktiv föreslogs i nämnda proposition att direktiven skulle anknytas till miljöskyddslagens system för tillstånd och omprövning av villkor. Detta resulterade i ett bemyndigande för regeringen att meddela de föreskrifter som på grund av
Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet inte får åsidosättas, en ordning som åtföljdes av följande kommentar:
Ett sådant bemyndigande, som också står i överensstämmelse med regeringsformens föreskrifter om normgivning, tillgodoser önskemålet från flera remissinstanser att inte tynga miljöskyddslagen med detaljregler i form av definitioner, listor med gränsvärden, m.m. Sådana bestämmelser kan i stället tas in i en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter så att direktiven transformeras till svensk rätt.
Även i propositionen med förslag till införande av miljöbalken behandlades frågan om genomförandet av EG:s rättsakter i den nationella lagstiftningen (se prop. 1997/98:45 s. 197 f.). Frågan exemplifierades med ett citat ur en dom meddelad av EG-domstolen i ett mål som gäller genomförandet av direktivet om luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361-/88, EG-kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 1991, s. 2567).
Med detta som utgångspunkt uttalades följande i propositionen:
Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella lagstiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid tillståndprövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (jfr prop. 1994/94:19 s. 526).
EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet har de hittills främst genomförts i Sverige genom regler av lägre dignitet än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning …Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighetsföreskrifter…
I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten…
EG-domstolen har i ett stort antal fall funnit att medlemsstaterna inte har genomfört direktiv på miljöområdet på ett korrekt sätt. Denna rättspraxis utgör en betydelsefull källa vid genomförandet av nya EG-direktiv. Den legalistiska hållning som EG-domstolen intagit innebär i många fall att krav ställs på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser.
Enligt Domstolens praxis kan en medlemsstat delegera behörighet till regionala och lokala myndigheter, men den måste alltid se till att direktivets bestämmelser genomförs korrekt i den nationella lagstiftningen.
3.5. Slutsatser för vårt arbete
EG:s direktiv på miljöområdet utgör inte en sammanhållen och heltäckande lagstiftning. Direktiven har efterhand kommit att täcka in alltfler områden och framför allt IPPC-direktivet innebär att ett mera integrerat synsätt vuxit fram även inom EG. De flesta direktiven omfattar dock särskilt utvalda sektorer; även regleringen i ramdirektivet för vatten är inriktad på ett medium – vatten. Även om EG:s reglering på miljöområdet bygger på vissa grundläggande principer – exempelvis principen om att förorenaren betalar – uppvisar de materiella reglerna en förhållandevis splittrad bild. Det gäller inte minst i fråga om regler som anger grundläggande krav på kvaliteten i miljön. Det är således inte möjligt att finna en enhetlig definition av begreppet miljökvalitetsnorm. Detta begrepp har olika innebörd i olika direktiv. Samtidigt har olika begrepp använts i EG-direktiv för regler som i princip innebär samma sak. En miljökvalitetsnorm kan alltså anges i termer av ett gränsvärde, ett kvalitetsmål eller liknande.
EG:s sektorsinriktade miljöregler och bristen på enhetliga termer och begrepp i direktiven ställer betydande krav på medlemsstaterna vid genomförandet av EG-regler. Den nationella lagstiftningen måste medge ett visst mått av flexibilitet för att kunna möta dessa krav. Samtidigt bör det vara möjligt att behålla vissa grundläggande egenskaper i den nationella miljölagstiftningen.
För att kunna bedöma hur ett direktiv som innehåller regler om miljökvalitetsnormer skall genomföras i den nationella lagstift-
ningen krävs – med beaktande av EG-domstolens praxis – en analys i varje enskilt fall av ett direktivs bestämmelser. Samma sak gäller i frågan om vilka skyldigheter och rättigheter som följer av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för myndigheter och enskilda.
Ett direktiv är riktat till medlemsstaten och det är i första hand medlemsstaten som har en skyldighet att genomföra ett direktiv på korrekt sätt. Om direktivet innehåller regler som syftar till att uppfylla en viss miljökvalitet till en angiven tidpunkt, är det emellertid inte tillräckligt att konstatera att reglerna återspeglas i den nationella lagstiftningen. Reglerna måste också tillämpas av landets myndigheter. Om det visar sig att den angivna miljökvaliteten inte uppfylls måste reglerna kunna ge upphov till skyldigheter för enskilda – antingen genom att reglerna innehåller direkt gällande handlingsregler eller genom att myndigheterna tillämpar reglerna i ett enskilt fall. Miljökvalitetsnormer kan på så sätt vara bindande både för myndigheter och enskilda.
Åtgärdsprogram bör som utgångspunkt vara bindande för de myndigheter som har att fullgöra uppgifter enligt den nationella miljölagstiftningen. Däremot innehåller EG-direktiven inte några regler som anger att ett åtgärdsprogram skall vara direkt bindande för de enskilda som skall vidta åtgärderna. Inte heller EG-domstolen har uttalat detta. EG-rätten kräver alltså inte att åtgärdsprogrammen beslutas i en viss rättslig form eller på en viss rättslig nivå. Det torde vara en konsekvens av att direktiven överlämnar ett betydande mått av frihet till medlemsstaten när det gäller form och tillvägagångssätt för deras genomförande.
Direktiven överlåter till varje medlemsstat att bestämma hur en enskild åtgärd skall genomföras i praktiken. Ett minimikrav är att enskilda i vart fall blir bundna av de konkreta skyldigheter som kan bli följden av att myndigheter genomdriver åtgärderna i ett program. Samtidigt torde det inte finnas något i EG-rätten som hindrar att ett åtgärdsprogram är direkt bindande för enskilda. En åtgärd kan alltså i praktiken utgöra ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. En åtgärd kan också bestå i utfärdandet av föreskrifter som är direkt gällande för både myndigheter och enskilda.
Om inte direktivet anger annat är det medlemsstaten som bestämmer vilka konkreta åtgärder som kan behöva vidtas av enskilda för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas. Ett exempel på det är badvattendirektivet som inte specificerar vilka åtgärder medlemsstaten skall vidta för att säkerställa den kvalitet på badvattnet som direktivet föreskriver. Annorlunda är det enligt
ramdirektivet för vatten som i vissa delar anger specifika åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Med hänsyn till att EG-kraven alltså ser olika ut, bör lagstiftningen vara sådan att det finns flexibla möjligheter att utforma åtgärdsprogrammet.
Det finns direktiv med uttryckliga regler om enskildas möjligheter till information och inflytande vid genomförande av direktivet. Ramdirektivet för vatten innehåller regler om information till och samråd med allmänheten vid framtagandet av en förvaltningsplan. I övrigt anger inte direktiven uttryckligen vilka rättigheter för enskilda som kan följa av regler om miljökvalitetsnormer. Det finns exempelvis inte några regler som föreskriver en rätt för enskilda att begära omprövning av tillstånd eller upprättande av ett åtgärdsprogram om en miljökvalitetsnorm överträds. EG-domstolen har i ett antal rättsfall som rör miljökvalitetsnormer i vissa direktiv utvecklat en förhållandevis sträng syn på genomförandet i den nationella lagstiftningen. Domstolen har i det sammanhanget utgått från möjligheten för enskilda att åberopa de nationella reglerna vid nationell domstol. Domstolen förutsätter alltså att en enskild person under vissa förhållanden skall ha en rätt att föra talan angående en överskriden miljökvalitetsnorm.
Domstolens resonemang har varit allmänt hållna och utgått från hur medlemsstaten utformat den nationella lagstiftningen, till skillnad mot enskilda fall där en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det torde å ena sidan stå klart att de regler som innehåller miljökvalitetsnormer skall vara utformade på ett sådant sätt att reglerna i och för sig kan åberopas vid en nationell domstol. Det innebär att det inte är tillräckligt att ta in normerna i regler som inte är bindande för myndigheter och domstolar, t.ex. allmänna råd. Å andra sidan har domstolen inte förklarat vilka konkreta rättigheter för enskilda som kan följa av en miljökvalitetsnorm, vilka enskilda som omfattas av rättigheterna, i vilket rättsligt sammanhang som enskilda skall kunna åberopa reglerna vid nationell domstol eller mot vem rättighetsanspråk skall riktas. EG-domstolen har inte i något fall fastställt att en medlemsstat genomfört ett direktiv om miljökvalitetsnormer på ett bristfälligt sätt genom att inte ge enskilda en möjlighet att vända sig till nationell domstol i en situation när en miljökvalitetsnorm överträds.
EG-rätten ställer sammanfattningsvis långtgående krav på hur miljökvalitetsnormer skall genomföras i den nationella lagstiftningen. Samtidigt är det tydligt att direktiven många gånger inte specificerar vilka rättigheter och skyldigheter som följer av bestäm-
melserna, utan överlämnar detta till medlemsstaten. Ramdirektivet för vatten är ett exempel på det eftersom direktivets bestämmelser till stor del måste fyllas ut av nationella regler. Det nu anförda bör vägas mot en annan allmän inriktning inom EU – vilket också framgår av ramdirektivet för vatten – nämligen att stärka allmänhetens möjligheter att få information om och påverka genomförandet av EU-lagstiftningen. I Århuskonventionen finns grundläggande regler på det området. Inom EU planeras antagandet av tre direktiv som skall genomföra olika delar av konventionen. Frågan om enskildas ställning kommer därmed åter att aktualiseras.
Det kan inte uteslutas att EG-domstolen någon gång får pröva ett fall där en miljökvalitetsnorm är överskriden och medlemsstaten med dess behöriga myndighet inte agerar för att uppfylla normen. Det är svårt att förutse om EG-domstolen då kommer att kräva att den nationella rättsordningen ger enskilda någon slags talerätt vid nationell domstol. Innan EG-domstolen konkretiserat sina uttalanden om enskildas rättigheter, är det svårt att dra några långtgående slutsatser i frågan. Det hindrar inte att det kan finnas goda skäl att överväga en stärkt ställning för enskilda som drabbas när miljökvaliteten inte är godtagbar.
4. Internationell utblick
Miljökvalitetsnormer har införts i Sverige efter mönster från andra länder. Det är framför allt EG-rättens krav som haft betydelse för reglernas utformning i Sverige (prop. 1997/98:45 del 1 s. 245 ff).
Situationen i Finland påminner mycket om vår egen, där betoning länge legat på tillståndsprövning i enskilda fall med höga krav på skyddsåtgärder utifrån tekniska och ekonomiska faktorer och där EG-rätten medfört att regler om miljökvalitet behöver införas. Dessutom har vi liknande faktiska förutsättningar när det gäller naturtyper, antal vattendrag och liknande. Även de administrativa systemen har stora likheter länderna emellan.
I andra länder har man arbetat länge utifrån miljökvalitet, bland annat vid tillståndsgivning. England är ett sådant exempel. Regler som utgår från miljötillståndet och sätter upp gränser eller mål för mänsklig påverkan har utarbetats även utanför EG. Längst erfarenhet i världen av det arbetssätt som regler om miljökvalitet innebär finns i USA.
Vi presenterar i detta kapitel översiktligt hur regler om miljökvalitet är utformade i Finland, England och USA.
4.1. Finland
Finsk lagstiftning har, liksom svensk, främst varit inriktad på att minska utsläppen från större punktkällor. Det finns således ett väl utbyggt system för tillståndsprövning i Finland. Regler om miljökvalitet har införts sedan EG-rätten börjat gälla.
År 2000 genomfördes en stor reform i finsk miljölagstiftning. Sedan dess finns två centrala lagverk – miljöskyddslagen och vattenlagen. Miljöskyddslagen är helt ny sedan år 2000 men bygger på tidigare lagstiftning. Vattenlagen antogs 1961 och förändrades delvis år 2000. För närvarande pågår ett utredningsarbete som syftar till att ytterligare arbeta om och modernisera vattenlagen.
Tillståndsprövning av större verksamheter enligt miljöskyddslagen och vattenlagen sker huvudsakligen av tre statliga miljötillståndsverk. De infördes när den nya miljöskyddslagen antogs år 2000 och ersatte de tidigare vattendomstolarna. Det finns också 13 regionala miljöcentraler som funnits sedan 1995. Även dessa beviljar tillstånd enligt miljöskyddslagen men deras huvudsakliga uppgift är att utöva tillsyn över miljölagstiftningens efterlevnad. De har till uppgift att svara för miljövården, markanvändningen och styrningen av byggandet samt för naturvården och vården av kulturmiljön. Centralerna tar fram information om belastningen på miljön och miljöns tillstånd. Dessutom bevakar de det allmännas intressen genom att yttra sig till miljötillståndsverken och övervaka efterlevnaden av tillståndsvillkor och bestämmelser. De mindre tillståndsärendena handläggs av de kommunala miljövårdsmyndigheterna. De har också en roll som tillsynsmyndigheter enligt båda lagarna.
4.1.1. Regler om miljökvalitet
Det finns inte i vare sig miljöskyddslagen eller vattenlagen något särskilt kapitel med regler om miljökvalitet. I miljöskyddslagen finns ett bemyndigande för regeringen att utfärda bestämmelser om bland annat miljökvalitet (11 §). Det finns en allmän skyldighet för kommunerna att följa tillstånd i miljön (25 §) och när det gäller luftkvalitet en skyldighet att agera när ett gränsvärde överskrids (102 §). Någon motsvarande skyldighet när det gäller överskridande av gränsvärde för vattenkvalitet finns inte.
De finska reglerna om miljökvalitet bygger alla på olika EGdirektiv och återfinns antingen i förordningar eller beslut utfärdade av regeringen (t.ex. Statsrådets förordning om luftkvalitet 9.8.2001/711). Reglerna om miljökvalitet innehåller en rad olika begrepp och definitioner som alla ligger mycket nära de olika definitioner som förekommer i respektive EG-direktiv eller förordning. Ordet miljökvalitetsnorm används inte i den finska lagstiftningen.
4.1.2. Exemplet luftkvalitet
Finland har infört EG-rättens regler om luftkvalitet genom Statsrådets förordning om luftkvalitet. I denna förordning används termerna gränsvärde, tröskelvärde för information, tröskelvärde för varning, övre utvärderingströskel samt nedre utvärderingströskel. I förordningen förekommer såväl begreppen gränsvärde för förebyggande av olägenhet för hälsan som gränsvärde till skydd för växtlighet och ekosystem. Jämfört med svensk lagstiftning finns således en hel flora av begrepp för olika former av regler för miljökvalitet.
Enligt förordningen om luftkvalitet är det kommunens skyldighet att upprätta planer och program om vissa gränsvärden överskrids eller det finns risk för att de skall överskridas (12 §). Vad planerna och programmen skall innehålla framgår av en bilaga till förordningen. Planerna och programmen skall upprättas senast 18 månader efter utgången av den referensperiod då gränsvärdet överskridits eller då det konstaterats att det fanns risk för överskridande. Planerna eller programmen skall ges in till den regionala miljöcentralen som skall lämna dem till miljöministeriet. Kommuninvånarna skall också informeras och vart tredje år skall den regionala miljöcentralen och miljöministeriet informeras om hur planerna och programmen fortskrider. I förordningen eller bilagan finns inga närmare bestämmelser om hur kravbördorna skall fördelas vid ett överskridande eller några principer för vilka åtgärder som skall prioriteras. Det finns vissa regler som ger vägledning när det gäller åtgärder, t.ex. sägs i förordningen att när det gäller koncentrationen av inandningsbara partiklar (PM
10
) skall en sänk-
ning av de små partiklarna (PM
2,5
) eftersträvas. Vissa undantag kan
göras från plikten att upprätta planer och program om gränsvärdena för inandningsbara partiklar (PM
10
) förorsakats av sand-
ning (13 §). I övrigt har lagstiftaren överlämnat åt kommunerna att avgöra vilka åtgärder som skall vidtas.
Utöver regler om åtgärdsprogram för luftkvalitet finns ett bemyndigande i 12 § miljöskyddslagen som ger statsrådet befogenheter att utfärda bestämmelser för vissa verksamheter. Det kan röra metoder, anläggningar och annat inom bland annat jord- och skogsbruket och vissa industriella anläggningar. Det kan också vara minskningar av utsläpp från vissa branscher eller regler för avfallsanläggningar. Det finns ingen lagreglerad skyldighet för statsrådet
att utfärda sådana regler för de fall att en regel om miljökvalitet inte uppnås.
Inga generella regler finns heller om hur reglerna för miljökvalitet skall beaktas t.ex. vid tillståndsprövning. Enligt 51 § miljöskyddslagen kan ett tillståndsvillkor sättas strängare än ett visst i förordning specificerat minimikrav för att bland annat tillgodose ett miljökvalitetskrav. Det finns dock inte någon skyldighet för tillståndsmyndigheten att göra så för att uppnå den föreskrivna miljökvaliteten. I övrigt finns regler om förutsättningarna för att tillstånd skall kunna beviljas (42 §), dvs. motsvarigheter till delar av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. De innehåller inga särskilda hänvisningar just till regler om miljökvalitet. Om en regel om miljökvalitet överträds eller riskerar att överträdas synes det finnas utrymme att ta hänsyn till det i tillståndsprocessen, men någon direkt styrning av hur resultatet skall bli görs inte.
4.1.3. Enskildas möjligheter att föra talan
Enligt miljöskyddslagen kan en vid krets av aktörer överklaga beslut enligt lagen. I 97 § föreskrivs att följande har besvärsrätt: den vars rätt eller fördel saken kan beröra, en miljöorganisation inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder, den kommun som berörs, respektive tillsynsmyndighet samt annan myndighet som bevakar ett allmänt intresse i saken. Samma krets av aktörer kan enligt 92 § miljöskyddslagen anhängiggöra en rad olika prövningar, såsom åliggande att göra utredningar av olika slag, att utföra sanering eller att upphöra med verksamhet som bryter mot lag eller meddelade villkor eller som medför olägenhet för hälsa eller förorening av viss betydelse i miljön. Denna vida krets av aktörer kan dock inte ta initiativ till återkallande av tillstånd eller ändring av tillstånd.
Vattenlagen innehåller i 17 kap. 1 § en motsvarighet till 97 § miljöskyddslagen men kretsen av aktörer som kan anhängiggöra ett ärende är något snävare. Vattenlagen har i 21 kap. 3 b § också en regel motsvarande 92 § om rätt att anhängiggöra talan. Den breda initiativrätt som införts både i miljöskyddslagen och vattenlagen skulle kunna ha betydelse i en situation där en bestämmelse om miljökvalitet är överträdd och användas för att ställa krav på agerande från myndigheters sida.
4.1.4. Ramdirektivet för vatten
I Finland arbetar för närvarande Miljöskyddslagskommittén samt i viss mån Vattenlagskommittén med att ta fram förslag på hur ramdirektivet för vatten skall införas i finsk rätt. Finska riksdagen har i vissa frågor uttalat sin uppfattning om hur ramdirektivet skall införas. Nedan presenteras de förslag och tankar som i nuvarande skede är aktuella. Några färdiga förslag finns dock inte för närvarande.
Utgångspunkten vid genomförandet av ramdirektivet för vatten i Finland är att det skall ske inom ramen för de befintliga myndigheternas verksamhet och att inga ytterligare resurser skall avsättas. Finland överväger att utse 8 av de redan existerande 13 regionala miljöcentralerna som behöriga myndigheter. I praktiken kommer alla de 13 miljöcentralerna att bli delaktiga i arbetet inom avrinningsdistrikten.
En särskild lag kommer troligen att införas i Finland med grundläggande bestämmelser om organisationen av vattenvården samt bemyndiganden. Tanken är att denna lag inte skall innehålla några materiella regler. När det gäller miljömålen kommer man troligen att bygga vidare på det system som nu finns för bestämmelser om miljökvalitet, med bemyndiganden i lag och de konkreta reglerna om miljökvalitet, i detta fall miljömålen i direktivets artikel 4, i förordning. En eller flera förordningar kommer att behövas för att införa ramdirektivets olika bestämmelser.
De flesta beslut som krävs till följd av ramdirektivet för vatten kommer troligen att fattas av regeringen efter förslag från de behöriga myndigheterna. Det gäller till exempel frågor om karaktärisering av vattenförekomster samt fastställandet av miljömål. Dessa beslut kan i några fall komma att bedömas vara någon form av normgivning. Avsikten är att åtgärdsprogram inte skall vara överklagbara. I den mån en åtgärd i ett åtgärdsprogram medför rättsföljder för enskilda måste kravet också ha stöd i lag. Beslut i enskilda fall, till exempel omprövningar för att uppnå direktivets miljömål kommer inte att ske med stöd i de nya regler som föreslås till följd av ramdirektivet för vatten, utan med stöd i den nu gällande lagstiftningen. Sådana beslut blir följaktligen överklagbara i den utsträckning gällande lagstiftning medger det.
De åtgärdsprogram som direktivet föreskriver kommer troligen också att antas av regeringen efter förslag från de behöriga myndigheterna. Åtgärdsprogrammen kommer med all sannolikhet inte att
bli bindande för enskilda, men däremot i viss mån för myndigheter. Åtgärdsprogrammen kommer att innehålla olika typer av åtgärder, av vilka en del baserar sig på eller härstammar direkt från lagstiftningen. Vissa åtgärder kommer att vara bindande för myndigheter medan andra kommer att ses som rekommendationer.
Även förvaltningsplaner kommer att fastställas av regeringen på förslag av de behöriga myndigheterna. Processen för framtagande av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram är tänkt att vara gemensam och beslut kan med denna modell fattas samtidigt om både planerna och programmen.
4.2. England och Wales
De regler som här beskrivs gäller den del av Storbritannien som omfattas av England och Wales. Skottland och Nordirland antar egna regler på miljöområdet.
I England och Wales har man när det gäller vatten under lång tid arbetat utifrån miljötillståndet och satt upp konkreta gränser för till exempel vattnets kvalitet. Tillståndsprövning har sedan skett utifrån de nivåer som skall uppnås i respektive vattendrag. Dessa har dock varit lagreglerade först sedan 1989. Lagstiftningen har varit sektorsinriktad, dvs. separat lagstiftning har funnits för exempelvis utsläpp till vatten respektive luft och för avfall.
Tillståndsprövning sker i olika former beroende på verksamhetens art och storlek. Sådana anläggningar som omfattas av IPPCdirektivet tillståndsprövas av det engelska statliga tillstånds- och tillsynsorganet the Environmental Agency. Detsamma gäller avloppsreningsanläggningar. I England är vattenverken och avloppsreningsverken privata (så kallade Water Companies). The Environmental Agency ger tillstånd och ställer krav på anläggningar som the Water Companies äger, medan dessa ställer krav på de verksamheter som är anslutna till reningsverken.
The Environmental Agency är såväl tillståndsmyndighet, tillsynsmyndighet som åklagarmyndighet. Myndigheten har behörighet att utfärda generella föreskrifter och har ansvar för att bestämmelserna om miljökvalitet uppfylls. Myndigheten har också till uppgift att initiera och genomföra omprövningar samt vidta andra åtgärder när en bestämmelse överskrids.
4.2.1. Regler om miljökvalitet
Den engelska lagstiftningen är som tidigare nämnts sektorsindelad och det finns således inga bestämmelser om miljökvalitet som är gemensamma för luft, vatten och mark. Lagstiftningen på miljöområdet är omfattande och bestämmelser finns både i form av lagar, förordningar utfärdade av miljöministern, och föreskrifter från myndigheter. De viktigaste lagarna när det gäller bestämmelser om miljökvalitet är Environment Act från 1995 som bland annat innehåller regler om luftkvalitet, Water Resources Act från 1991 med bland annat grundläggande regler om vattenkvalitet och Pollution Prevention and Control Act från 1999 med regler om förorening. Bindande bestämmelser om miljökvalitet finns sedan 1989; dessförinnan fanns informella mål och gränsvärden som inte var juridiskt bindande, men som i praktiken fick stort genomslag vid tillståndsprövning. Det finns inte några definitioner av miljökvalitetsnormer eller andra materiella bestämmelser om miljökvalitet på lagnivå – endast bemyndiganden.
När det gäller luft innehåller Environment Act grundläggande regler som syftar till att skapa en nationell strategi för luftkvalitet (part IV 80). Denna strategi skall bland annat innehålla luftkvalitetsmål (air quality objectives) och bestämmelser om luftkvalitet som miljöministern utfärdar. Det är lokala myndigheter som skall se till att målen och de begränsningsvärden som beslutas följs. Lagstiftningen kring luftkvalitetsmål är inte lika utvecklad som bestämmelserna om vattenkvalitetsmål. De bestämmelser om luftkvalitetsmål som finns i England och Wales är i princip de som fastställts av EG. När ett luftkvalitetsmål inte uppnås eller det förefaller som den inte nås skall de lokala myndigheterna utse ett ”air quality management area” samt anta en aktionsplan. Aktionsplanen har inga direkta rättsverkningar utan syftar till att beskriva problemet och se till att de olika lokala myndigheterna samordnar sina insatser. De lokala myndigheternas möjligheter att med bindande verkan föreskriva rättsverkan för enskilda är små; det är främst olika former av trafikföreskrifter som kan införas.
4.2.2. Exemplet vattenkvalitet
Grunden för regler om miljökvalitet i vatten läggs i Water Resources Act 1991 (part V, 82–84). I dessa bestämmelser ges miljöministern möjlighet att utfärda regler om ett system för att klassificera vattendrags kvalitet samt att utfärda vattenkvalitetsmål (water quality objektives). Det finns ett 50-tal sådana vattenkvalitetsmål i olika förordningar. I respektive förordning definieras de olika vattenkvalitetsmålen, ofta genom en specifik teknisk definition. Även ambitionsnivån anges. För varje typ av vattendrag bestäms hur hög halterna av de reglerade ämnena får vara. Utifrån dessa uppgifter i olika förordningar bedöms vad olika verksamhetsutövare får släppa ut i det aktuella vattendraget. Summan av tillskotten från alla tillstånd får inte leda till att den halt som anges i förordningen överskrids. Tillstånden omprövas vart fjärde år. När en anläggning skall utvidgas eller investeringar ske ställs regelmässigt krav på införande av bättre reningsteknik. På så sätt ställs hårdare krav över tiden.
Som ett exempel på hur bestämmelser om miljökvalitet kan hanteras inom ramen för en tillståndsprövning kan nämnas förordningen The Pollution Prevention and Control (England and Wales) Regulations 2000. Denna förordning baseras på lagen Pollution Prevention and Control Act 1999 och reglerar huvudsakligen tillståndsgivning av större industriella anläggningar (dvs. sådana som omfattas av IPPC-direktivet). Förordningen innehåller bland annat föreskrifter om hur tillstånd skall utformas. Enligt part II 12 (2) skall ett tillstånd innehålla begränsningsvärden för utsläpp. Dessa skall enligt 12 (6) baseras på bästa tillgängliga teknik med vissa möjligheter till modifieringar. Om en bestämmelse om miljökvalitet som krävs enligt EG-rätten (”environmental quality standard as set out in Community legislation”) kräver strängare begränsningsvärden än vad som följer av 12 (6) skall dock strängare krav ställas. Bestämmelsen sätter inte några gränser för hur stränga krav som kan ställas.
4.2.3. Enskildas möjligheter att föra talan
Systemet för överprövning av administrativa beslut på miljöområdet är relativt komplicerat. Så mycket som 135 olika författningar med regler om överklagande har identifierats på miljö-
området. Det finns många olika former av överprövning med olika formella regler och rättsföljder. Även kretsen av taleberättigade varierar. Tillstånd till utsläpp och annan miljöfarlig verksamhet får inte överklagas av andra än myndigheter och sökanden. En berörd granne eller annan sakägare kan alltså inte överklaga ett tillstånd. Orsaken till detta är historisk och bygger på tanken att de myndigheter som prövar tillstånden skall göra en allsidig bedömning och bland annat ta hänsyn till sakägares intressen; det skall därför inte finnas något behov av överklagande från enskilda.
Utöver möjligheten att överklaga enskilda beslut finns i England och Wales sedan cirka 20 år ett institut kallat judicial review. Institutet är lagreglerat men har utvecklats genom rättspraxis. Judicial review gör det möjligt att klandra en administrativ myndighets (där även ministrar ingår) agerande eller underlåtenhet att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter. Talan väcks vid administrativa domstolar. Tre alternativa grunder kan åberopas: olaglighet(”illegality”), orimlighet (”irrationality”) och processuell felaktighet (”procedural impropriety”). Vad som kan åberopas till grund för talan om judicial review utvecklas dock ständigt i praxis. Det är dock främst en laglighetsprövning som görs, utrymmet för sakprövning har hittills varit begränsat.
Tillståndsbeslut kan till exempel bli föremål för prövning genom judicial review. Det är också möjligt att hävda att the Environmental Agency inte följt sina lagstadgade skyldigheter om en bestämmelse om miljökvalitet inte följs.
Chanserna att vinna framgång med en talan om judicial review är dock varierande. Miljörättslig lagstiftning ger ofta visst manöverutrymme för myndigheterna – förpliktelsen kan vara vagt formulerad – och i de fallen är det svårt för en klagande att visa att ett avsteg från en laglig skyldighet skett. Även bestämmelser om miljökvalitet kan ge utrymme för skälighetsbedömningar av olika slag. Domstolarna är inte så benägna att ge sig in i komplicerade tekniska och naturvetenskapliga prövningar, utan håller sig ofta till en renodlad laglighetsprövning. En ständig utveckling pågår dock i domstolspraxis. Som exempel kan nämnas att miljöorganisationer givits möjlighet att ansöka om judicial reveiw. Dessutom har år 1998 Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna införts som lag i England och Wales vilket kan ha ökat utrymmet för sakprövningar inom ramen för judicial review.
4.2.4. Ramdirektivet för vatten
Arbetet med införande av ramdirektivet för vatten handhas av det engelska departementet Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) och Welsh Assembly Government. Inga lagförslag föreligger ännu, men två så kallade consultation papers har publicerats.
Ramdirektivet för vatten kommer troligen att överföras till engelsk rätt i form av en förordning. På lagnivå kommer sannolikt endast bemyndiganden som ger ramarna för förordningens regler att införas. Nu befintliga bemyndiganden om miljökvalitet bedöms inte vara tillräckliga för att möta direktivets krav när det gäller klassifikation. I England och Wales anser man att det i detta skede är för tidigt att avgöra vilka materiella regler, utöver gällande rätt, som krävs för att skydda vattenkvaliteten.
England och Wales kommer att delas in i 11 avrinningsdistrikt med the Environment Agency som behörig myndighet för hela området. Sannolikt kommer denna myndighet att komma med förslag när det gäller beslut om karaktärisering, miljömål och undantag samt åtgärdsprogram. Besluten kommer troligen att fattas av miljöministern.
Man överväger att ge the Environmental Agency en lagligt grundad skyldighet (statutory obligation) att uppfylla målen, eller snarare sträva mot målen. I England och Wales uppfattas kravet i direktivet vara att vidta åtgärder – inte ett absolut krav på att en viss miljökvalitet skall uppnås.
Mer information om införandet av ramdirektivet i England och Wales finns på DEFRA:s hemsida med adressen: www.defra.gov.uk/environment/consult/waterframe2/index.htm.
4.3. USA
I USA har miljökvalitet reglerats sedan slutet av 1940-talet. Enligt 1965 års vattenvårdslag (Water Quality Act) var det delstaternas ansvar att utfärda och genomföra vattenkvalitetsnormer. Normerna skulle godkännas av den federala miljövårdsmyndigheten the Environmental Protection Agency som dock hade små möjligheter att påverka genomförandet av dessa normer. Stora resurser lades ned på att utforma normerna och mindre kraft lades på att genomföra dessa och åtgärda föroreningar.
Luftkvaliteten reglerades inledningsvis i form av kriterier för luftkvalitet som skulle anges och uppnås. Det saknades dock regler för hur dessa kriterier skulle genomföras. Som en reaktion på den svaga lagstiftningen och de stora problem med luftkvaliteten som fanns på många håll i USA genomfördes 1970 en större förändring av Clean Air Act (luftvårdslagen) i vilken bindande luftkvalitetsnormer av den typ som fortfarande finns infördes. År 1972 trädde även en ny vattenvårdslag (Clean Water Act) i kraft. Regleringen av miljökvalitetsnormer i Clean Water Act utformades annorlunda än i Clean Air Act, vilket i stor utsträckning berodde på att vattenfrågor traditionellt setts som en delstatlig fråga. I Clean Water Act är den federala kontrollen således mindre än i Clean Air Act vad gäller utformning och genomförande av miljökvalitetsnormer.
Miljökvalitetsnormerna har varit en viktig del av den amerikanska miljölagstiftningen men har hela tiden reglerats parallellt med olika typer av utsläppskrav på både fasta och rörliga källor. Liksom i Europa har det förts diskussioner om vilket angreppssätt som är bäst – utsläppskrav eller kvalitetskrav – men i både Clean Air Act och Clean Water Act har båda teknikerna använts. Det som inom EU kommit att kallas ett ”kombinerat tillvägagångssätt”, har således funnits från början. Genom att ny kunskap vunnits om föroreningars inverkan på miljö och hälsa har miljökvalitetsnormer förändrats. Vissa normer har tagits bort medan andra skärpts och nya tillkommit. Utsläppskraven har också skärpts och utvecklats med tiden. Dessutom har kontrollen över att utsläppskraven efterlevs förstärkts, genom att tillståndsplikt införts för många verksamheter och att tillsynsverksamheten intensifierats och getts nya instrument.
4.3.1. Regleringen av luftkvalitetsnormer i Clean Air Act
I Clean Air Act föreskrivs att luften skall ha sådan kvalitet att den inte skadar människors hälsa och den allmänna välfärden. The Environmental Protection Agency är skyldig att ta fram kriterier för vad detta innebär ifråga om luftens kvalitet och föreskriva sådana miljökvalitetsnormer som behövs för att skydda människors hälsa och den allmänna välfärden. Luftkvalitetsnormerna och tidsgränserna för att uppnå dessa har setts som absoluta och är inte möjliga att frångå annat än genom lagändring, vilket dock skett flera gånger.
När en luftkvalitetsnorm överträds påverkas enskildas rättsliga ställning på två sätt. För det första anger lagen att generella utsläppskrav skall fastställas av the Environmental Protection Agency för vissa verksamheter i områden där luftkvalitetsnormerna inte uppfylls. I dessa områden är det inte tillåtet att starta en ny verksamhet eller där ändra en befintlig så att luftkvaliteten ytterligare försämras. Detta icke-försämringskrav har varit ett incitament för utveckling av ett system för byte av utsläpp inom ett område. För det andra är delstaterna skyldiga att upprätta rättsligt bindande genomförandeplaner där sådana krav måste ställas att luftkvalitetsnormerna kan uppnås och bibehållas. Rättsläget förändras således direkt genom att en luftkvalitetsnorm överskrids.
Delstaternas genomförande av luftkvalitetsnormer kontrolleras av the Environmental Protection Agency. Genomförandeplanen skall godkännas av myndigheten och gäller då som både federal och delstatlig lag. The Environmental Protection Agency är skyldig att även på andra sätt agera om delstaten inte uppfyller vad lagen föreskriver. Dessutom kan enskildas möjlighet att föra talan i domstol mot både myndigheter och verksamheter angående efterföljelsen av lagens krav påverka genomförandet av miljökvalitetsnormerna.
Det finns därmed i princip en fullständig kedja av regler från införandet av själva luftkvalitetsnormen till det faktiska genomförandet av den. Ändå motsvarar luftkvaliteten i USA inte luftkvalitetsnormerna, trots att denna lagstiftning varit i kraft under snart 30 år. Detta kan antas bero på att föreskrivna krav inte är tillräckliga och att många källor inte omfattas av kraven – t.ex. de äldsta delarna av den befintliga bilparken. Det juridiska läckaget har således varit betydande. Systemet är dock uppbyggt med en tydlig återkoppling mellan målsättningen om en god luftkvalitet och det faktiska resultatet. Kriterierna för luftkvalitet och luftkvalitetsnormerna omprövas kontinuerligt och har lett till att nya normer tillkommit. Även utsläppskraven och planerna revideras kontinuerligt. Detta är en följd av ett slags rättsverkan av kvalitetsnormerna. Det har lett till att kraven blivit fler och strängare samt att kontrollen över de olika källorna blivit alltmer omfattande. Resultatet av detta har blivit ett komplicerat system med federala, delstatliga och lokala regler som är olika för olika verksamheter och områden.
4.3.2. Regleringen av vattenkvalitetsnormer i Clean Water Act
I den amerikanska Clean Water Act finns klart angivna mål avseende nationens vattenkvalitet som lagen syftar till att genomföra. För varje vattenområde är delstaterna ansvariga för att föreskriva vattenkvalitetsnormer. I detta ingår att klargöra målsättning vad gäller användningsområde samt ange nödvändiga kriterier (både precisa och beskrivande) för att kunna upprätthålla detta användningssätt. The Environmental Protection Agencys föreskrifter och råd om kriterier och områdens klassificering syftar till att underlätta delstaternas arbete med att ta fram vattenkvalitetsnormer.
Clean Water Act har en tydlig kedja av regler från införandet av vattenkvalitetsnormer till det faktiska genomförandet av dem, varigenom målsättningen översätts i direkta förhållningskrav. Ansvaret för att genomföra vattenkvalitetsnormerna ligger i stor utsträckning på delstaterna. Dessa skall inventera de vattenområden där vattenkvalitetsnormer överskrids, lista dessa i prioritetsordning och bestämma den maximalt tillåtna totalbelastningen av ifrågavarande ämne. Detta belastningsutrymme skall sedan fördelas på olika källor. Dessutom skall delstaterna föreskriva sådana utsläppskrav som är nödvändiga för att vattenkvalitetsnormerna inte skall överskridas. Hela denna kedja av dokument från prioriteringslistan till utsläppskrav samlas i ett slags genomförandeplan som skall godkännas av the Environmental Protection Agency. Denna myndighet skall upprätta en egen prioriteringslista och ange totalbelastningen om planen inte kan godkännas men däremot inte någon federal plan såsom gäller enligt Clean Air Act. Planen skall kontinuerligt omprövas av the Environmental Protection Agency vars rättsliga möjligheter att utöva direkta påtryckningar på delstaterna att genomföra vattenkvalitetsnormerna dock förefaller mindre än när det gäller luftkvalitet.
I Clean Water Act tycks det inte vara genomförandeplanen utan utsläppsnormerna och tillståndssystemet som är det främsta instrumentet för att genomföra kvalitetsnormerna och som påverkar enskildas rättsliga ställning i fall vattenkvalitetsnormer överskrids. Enligt lagen är the Environmental Protection Agency även skyldig att utfärda sådana generella utsläppsnormer som kan behövas för att vattenkvalitetsnormer inte skall överskridas. Vid prövning av tillståndspliktiga utsläpp skall dessa utsläppsnormer gälla i områden där vattenkvalitetsnormerna inte följs. Dessutom krävs att utsläppet ryms inom det totala belastningsutrymmet.
Trots stora förbättringar har vattenföroreningsproblemen inte försvunnit och vattenkvalitetsnormerna överskrids fortfarande i många områden. Till stor del verkar detta bero på att vattenkvalitetsnormerna endast kopplats till vissa av de enskilda som påverkar vattenkvaliteten. Uppfyllandet av vattenkvalitetsnormerna är dock beroende av möjligheten att reglera samtliga bidragande källor varav källor med diffusa utsläpp har kommit att utgöra en allt större andel allt eftersom punktkällornas utsläpp minskat. Svårigheterna med att reglera de diffusa källorna har inte bara varit att de kan vara svåra att identifiera, svåra att mäta och att de är beroende av säsong och väder utan framför allt att de innehas av politiskt starka grupper (jord- och skogsbruk, städer utan dagvattenhantering). Återkopplingen mellan lagens målsättning och den verkliga situationen tvingar dock både the Environmental Protection Agency och delstaterna till att gå vidare med genomförandet av målsättningar och normer. Genom rättsprocesser har dock delstaternas genomförande av vattenkvalitetsnormerna och the Environmental Protection Agencys översyn över densamma angripits. Den utvecklingen verkar nu ha tvingat in olika aktörer i en process, där miljökvalitetsnormer skall genomföras genom upprättande av ett slags genomförandeplaner.
En mer omfattande redogörelse för bestämmelser om miljökvalitet i USA finns på vår hemsida, www.sou.gov.se/miljobalken.
5. Ramdirektivet i Sverige – principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken
Hur EG:s ramdirektiv för vatten skall införas i Sverige är föremål för flera utredningar. Miljöbalkskommittén skall lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning och Utredningen svensk vattenadministration skall föreslå en organisation för genomförande av direktivet och behandla frågan om vattenavgifter. Naturvårdsverket och SGU ansvarar huvudsakligen för de naturvetenskapliga frågorna beträffande ytvatten respektive grundvatten medan Statens va-nämnd har utrett om bestämmelser om taxor och avgifter i lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar överensstämmer med direktivets krav. Utredningarna har delvis olika tidplaner för sitt arbete.
Texten i detta kapitel, som dels innehåller principiella utgångspunkter och dels ett försök att ge en bild av det kommande praktiska vattenplaneringsarbetet, är gemensam i de båda betänkanden som nu lämnas av Utredningen svensk vattenadministration (Klart som vatten, SOU 2002:105) respektive Miljöbalkskommittén (Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107).
Syftet med avsnittet om vattenplaneringen är att ge en översiktlig helhetsbild av hur vi tror att den kommer att kunna fungera i Sverige med de förslag vi lämnat från respektive kommitté och utredning. Våra preciserade förslag i olika delar utvecklas närmare i andra kapitel av våra respektive betänkanden.
5.1. Ramdirektivet för vatten i svenskt miljöarbete
En nyordning för vattenplaneringen
Det övergripande syftet med EG:s ramdirektiv för vatten kan sammanfattningsvis sägas vara att säkerställa en metod för att skydda och successivt förbättra vattenförhållandena i medlemsstaterna.
Utmärkande för svenska vattenförhållanden i jämförelse med flertalet övriga medlemsstater är det stora antalet sjöar och vattendrag och att många av dessa säkerligen håller en relativt hög miljökvalitet i flera avseenden. Svårigheter att bemästra vissa problem illustrerar emellertid behovet av en nyordning för hantering av vattenfrågorna. Många svenska vatten är också reglerade för att kunna utnyttjas för elproduktion. Detta har skapat förändringar i de ekologiska systemen, vilket långsiktigt ställer krav på kompenserande åtgärder.
Målsättningen för införandet av ramdirektivet i Sverige bör vara att ge förutsättningar för arbetsmetoder som tillsammans med övrigt miljöarbete förbättrar miljöförhållandena och samtidigt ger goda möjligheter att bedriva verksamheter som anpassats till de krav miljön ställer. Ramdirektivet ställer krav på en vattenplanering som ger en ekologisk helhetssyn på vattendragen och motsvarande helhetssyn på grundvattenförekomsterna. Det innebär också nya möjligheter för vattenvården i Sverige.
Direktivet har flera utgångspunkter som skiljer sig från dem som svenskt miljöarbete traditionellt utgått från. Det förutsätter ett arbete som tar sin utgångspunkt i faktiska och önskade miljöförhållanden, det förutsätter en helhetssyn på vattenplaneringen inom naturligt avgränsade vattenområden och det förutsätter en administrativ organisation som baserar sig på sådana naturligt avgränsade vattenområden.
Konsekvenserna kan inte förutses fullt ut
Ramdirektivet väcker frågor som i dagens läge är svåra att med säkerhet besvara. Hur förhåller sig ekologisk och kemisk status i svenska vatten i allmänhet till ramdirektivets miljömål? Vilken förändring av kravnivån kommer alltså direktivet att innebära för verksamheter som påverkar vattnen? Hur kan vi nationellt utforma regler och organisation så att de kan fungera effektivt där vatten-
förhållandena inte är tillräckligt bra, samtidigt som de inte tar onödiga resurser i anspråk där vattenförhållandena är tillräckligt goda och där inga försämringar förväntas?
Även om detta kapitel inte ger svar på frågorna ovan, vill vi här lyfta fram några allmänna principer som vi anser bör gälla då den reglering som krävs enligt ramdirektivet för vatten skall passas in i den befintliga svenska miljölagstiftningen. Vi ger också en bild av hur vi med dagens kunskaper tror att arbetet med den vattenplanering som förutsätts i ramdirektivet kan komma att praktiskt fungera i Sverige.
Utvecklingen av miljöarbetet i Sverige
Svenskt miljövårdsarbete har traditionellt fokuserats på störningskällorna. Den som påverkar miljön har också ansvar för att vidta åtgärder för att begränsa påverkan. När en verksamhet prövas i samband med en tillståndsansökan eller vid tillsyn, ställs det krav på hur verksamheten skall utformas och bedrivas i syfte att minska störningar för omgivningen. Kraven på den enskilda verksamheten har fastställts bland annat utgående från utredningar om förhållandena i dess omgivning. Undersökningar av miljökvaliteten som inte varit kopplade till en särskild verksamhet har dock inte direkt kunna läggas till grund för krav på alla de olika slag av åtgärder som skulle kunnat behövas för att förbättra miljöförhållandena.
Det miljövårdsarbete som tar sin utgångspunkt i individuella störningskällor har varit effektivt och framgångsrikt för att minska utsläpp och andra störningar från stora punktkällor. Effektiviteten i metoden minskar när det är fråga om flera mindre källor, och när det gäller många slag av diffusa källor är den inte alls tillämpbar.
I dagens situation då belastningen från de stora punktkällorna minskat efterhand som åtgärder vidtagits, samtidigt som betydelsen av de många små och de diffusa källorna ökat, ställs det nya krav på miljöarbetet och på det regelverk som skall stötta arbetet. En utveckling av arbetsmetoder som utgår från den miljökvalitet man vill uppnå har också påbörjats genom det omfattande arbetet med de av riksdagen fastställda nationella miljökvalitetsmålen och genom miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Vissa normer för luftkvalitet har införts i Sverige och det finns förslag till en norm som skulle gälla grundvatten. Erfarenheterna är dock än så länge begränsade i Sverige, och när det gäller det nya rättsliga
instrumentet miljökvalitetsnormer finns det osäkerheter i den praktiska tillämpningen och behov av att utveckla systemet.
Ramdirektivet för vatten ställer krav på ett kombinerat tillvägagångssätt, där reglering av stora punktutsläpp kombineras med bestämmelser som utgår från vattnens status.
Reglering av punktkällor kompletteras med bestämmelser om miljökvalitet
Samtidigt som det rent sakligt finns behov av att utveckla de bestämmelser i svensk lagstiftning som tar sin utgångspunkt i förhållandena i miljön, ställer också införandet av ramdirektivet för vatten krav på en sådan reglering. Vi måste nu alltså komplettera den nuvarande regleringen av enskilda verksamheter med en reglering som utgår från en önskad miljökvalitet; för ramdirektivets del en önskad vattenstatus.
De förslag som lämnas bör i detta inledande skede begränsas till de grundläggande delar som fordras för ett fungerande system; organisationen, de miljömål som anges i direktivet, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner m.m. Förslagen bör utformas så att de ger utrymme för en utveckling genom den kommande praktiska tillämpningen. Regelsystemet bör efterhand kompletteras och förfinas med de bestämmelser som visar sig nödvändiga eller lämpliga.
En integrerad lagstiftning
Miljöbalken är en integrerad lagstiftning som vid prövning av enskilda verksamheter tillämpar samma regler för all slags skada eller olägenhet för miljön, oavsett om det är fråga om utsläpp till luft eller vatten eller om det gäller uppkomst av avfall, buller eller andra störningar. Införandet av ramdirektivet för vatten bör inte leda till någon förändring i detta avseende. Även den reglering som utgår från miljökvalitet bör alltså utformas så att den kan tillämpas lika för både vattenkvalitet, luftkvalitet och andra omgivningsförhållanden.
Förhållandet till fysisk planering
Det finns anledning att överväga hur vattenplaneringen enligt ramdirektivet förhåller sig till den vattenplanering som förekommer i kommunernas fysiska planering; främst i översiktsplaner,
men även i regionplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. På samma sätt som kommunerna vid planläggning enligt nuvarande regler skall iaktta bestämmelserna om miljökvalitetsnormer, bör också ramdirektivets miljömål för vattendistrikt och andra bestämmelser om miljökvalitet iakttas. Dagens vattenplanering i översiktsplanen får på detta sätt anpassas till den planering som sker i vattendistriktet.
När det uppstår konflikt genom att den kommunala planeringen väsentligt bidrar till att miljömålen för vatten inte kan klaras, måste vattenplaneringen – som tar sikte på den ekologiska statusen i ett helt vattenområde – vara överordnad den kommunala planeringen. På samma sätt som överskridna miljökvalitetsnormer utgör grund för länsstyrelsen att ändra eller upphäva en detaljplan, bör alltså icke nådda miljömål för vattendistrikten vara en sådan grund. Även planer för infrastruktur – t.ex. arbetsplaner och järnvägsplaner – måste kopplas till miljömålen för vattendistrikt.
Förhållandet till de 15 nationella miljökvalitetsmålen
Riksdagen har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål, som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Flera av dem berör vattnet, t.ex. Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Grundvatten av god kvalitet, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. De 15 miljökvalitetsmålen har brutits ned i 96 konkretiserade delmål som också beslutats av riksdagen. Vid framtagandet av dessa har man försökt ta hänsyn till ramdirektivets krav, eftersom direktivet i form av utkast och förslag varit känt länge. En viss överensstämmelse finns alltså mellan delmålen och ramdirektivets miljömål, så som de kunnat uttolkas så här långt. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas skillnader mellan de nationella delmålen och ramdirektivets miljömål beträffande utformning och ambitionsnivå.
Ramdirektivets miljömål kommer att få en annan och högre status än de nationella miljökvalitetsmålen, genom att de kommer att vara författningsreglerade. Förutom själva målen, kommer också viktiga länkar i den kedja som erfordras för genomförandet att vara författningsreglerade. Det gäller exempelvis myndighetsorganisationen, framtagandet av åtgärdsprogram och åtgärdsprogrammens ställning samt förvaltningsplaner och rapporteringskrav. Ramdirektivets miljömål kan därmed inte anpassas till de nationella miljökvalitetsmålen; det blir de nationella kvalitetsmålen som måste
anpassas till ramdirektivets mål om en samordning skall kunna ske. Om detta i sak är något problem undandrar sig vår bedömning. I själva verket är det troligt att arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen utgör en bra bas för arbetet med ramdirektivets miljömål för vattendistrikt.
5.2. Vattenplaneringscykeln i Sverige
Den vattenplanering som förutsätts i ramdirektivet omfattar flera steg. Här presenteras de som är viktigast för att visa systemets huvudlinjer. Andra viktiga frågor som tas upp i direktivet, som exempelvis skydd av områden, avgiftsfrågor och dricksvattenfrågor har skalats bort i denna förenklade systembeskrivning. Beskrivningen är inriktad på ytvatten men en likartad vattenplanering kommer att krävas för grundvatten. I alla delar av vattenplaneringen är det viktigt att understryka behovet av samverkan mellan lokala, regionala och nationella aktörer. Oftast ligger det övergripande ansvaret på vattenmyndigheten, medan de operativa uppgifterna ligger på regionala och lokala organ.
Några av de viktigaste stegen i vattenplaneringen för ett enskilt vattenområde är följande: ─ undersökning och karaktärisering av vattenområdet samt inventering av vilken mänsklig påverkan på vattnet som förekommer ─ bedömning av om vattnet skall anses vara konstgjort eller starkt modifierat samt om det finns anledning att tillämpa undantagsbestämmelser ─ fastställande av miljömål för vattenområdet ─ fastställande av åtgärdsprogram med syfte att klara miljömålen ─ övervakning och uppföljning av miljötillståndet.
Informationen om vattenområdena och vattenplaneringen kommer att sammanfattas i vattendistriktets förvaltningsplan som också är det dokument som skall översändas till EU-kommissionen för rapportering. Planeringen som cykliskt upprepas vart sjätte år kan illustreras genom denna skiss.
Följande beskrivning av hur vattenplaneringen kommer att gå till redovisar vår bild av hur processen praktiskt kommer att gå till i Sverige. Den utgör grund för de förslag som lämnas i betänkandet i övrigt. I många delar bygger emellertid bilden på förutsättningar som kan komma att förändras. Det gäller inte minst planeringscykelns inledande delar som för närvarande utreds av Naturvårdsverket. I de delar där vi ännu inte har full kunskap om vad som kommer att gälla, har vi fyllt ut med antaganden om hur processen kan gå till i syfte att i någon mån öka förståelsen för vattenplaneringscykeln som helhet. Vi hoppas också på detta sätt tydliggöra grunderna för de förslag vi för fram. Om de antaganden vi gjort om vattenplaneringen som helhet alltså skulle visa sig brista, finns det också anledning att överväga våra förslag på nytt.
1a. Undersökning och karaktärisering m.m.
Det första steget i cykeln omfattar följande tre moment. ─ undersökning av det aktuella vattenområdet ─ fastställelse av vad som skall anses vara ett så gott som opåverkat referensvatten (”typning”) ─ inventering av mänsklig påverkan på vattnet
De fem vattenmyndigheterna ansvarar för att det tas fram ett underlag för karaktärisering av vattensystemen i vart och ett av huvudavrinningsområdena (sammanlagt 119 i Sverige) inom distriktet. Mycket av undersökningsarbetet sker sannolikt inom kommuner, vattenvårdsförbund och länsstyrelser som också kan bidra med redan tillgängliga uppgifter. De uppgifter som skall tas
4 Övervakning
1a Undersökning och karaktärisering;
1b Undantag?
Förvaltningsplan
3 Åtgärdsprogram
2 Miljömål
4 Övervakning
1a Undersökning och karaktärisering;
1b Undantag?
Förvaltningsplan
3 Åtgärdsprogram
2 Miljömål
fram gäller både vattnets egenskaper i ekologiskt och kemiskt hänseende och den mänskliga påverkan som vattnet utsätts för.
Som en utgångspunkt vid fastställandet av miljömålen kommer vattenmyndigheten att ha ett nationellt underlagsmaterial för bedömning av olika typer av vatten. Det är ett material som Naturvårdsverket för närvarande arbetar med att ta fram utifrån direktivets anvisningar. Där kommer att anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som råder i olika typer av opåverkade referensvatten och vad som alltså motsvarar hög ekologisk och kemisk status i olika typer av vatten. Där kommer också att för varje typ av vatten anges vilka ekologiska och kemiska förhållanden som motsvarar den lägre nivån, god status.
Följande uppdiktade tabell är tänkt att tjäna som en starkt förenklad illustration av vilket slag av uppgifter vi räknar med att Naturvårdsverkets material kommer att innehålla. Vi förutsätter att detta underlag – som vi tror kommer att bli mycket omfattande och inte nödvändigtvis ha formen av tabellverk i alla delar – kommer att författningsregleras.
ekologiska parametrar
typ av referensområde
fiskfauna strandzonens
struktur
…
hög
status
god status
hög status
god status
hög status
god status
liten fjällsjö mellansvensk slättlandssjö Skåneå …
kemiska parametrar
typ av referensområde
fosfor koppar …
hög
status
god status
hög status
god status
hög status
god status
liten fjällsjö mellansvensk slättlandssjö Skåneå …
Materialet kommer också att ge ledning för bedömning av vad som är ”måttlig status”.
Det blir en uppgift för vattenmyndigheten att utgående från undersökningarna av det aktuella vattenområdet (eller delen därav) bestämma vilken typ det skall hänföras till och vilka referensförhållanden det alltså skall jämföras med.
Varje del av vattenområdet – t.ex. varje sjö eller älvsträcka – kommer knappast att kunna planeras individuellt. Vatten av samma typ inom området kommer därför att få hanteras tillsammans.
1b. Bedömning av om det finns skäl att tillämpa undantagsbestämmelser m.m.
På grundval av bland annat inventeringen av vilken mänsklig påverkan som förekommer i vattenområdet skall vattenmyndigheten avgöra om det finns skäl att göra undantag från de mål som normalt – utgående från Naturvårdsverkets bedömningsmaterial – skall gälla.
I det första skedet är det fråga om att bedöma om ett vatten skall anses vara konstgjort eller kraftigt modifierat i fysiskt hänseende. Kanaler kan vara exempel på konstgjorda vatten, medan många vattendrag som reglerats för vattenkraftändamål kan komma att bedömas som kraftigt modifierade. Sådana vatten behöver inte klara samtliga ekologiska miljömål på samma sätt som de naturliga.
Under vissa förutsättningar kommer det också att finnas möjlighet att för både naturliga och konstgjorda eller modifierade vatten meddela mindre stränga miljömål eller längre tider för att uppnå målen. Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att ta fram underlag för att göra denna bedömning.
2. Fastställande av miljömål
Med utgångspunkt från den karaktärisering av vattnet som gjorts, fattar vattenmyndigheten beslut om vilka miljömål som skall gälla beträffande ekologisk och kemisk status för enskilda vatten eller grupper av vattenförekomster i vattendistriktet. Besluten kommer i alla delar att vara styrda av föreskrifter (lag, förordning och/eller myndighetsföreskrifter) och basera sig på ─ Naturvårdsverkets och SGU:s nationella underlag om status i referensvatten,
─ vattenmyndighetens bedömning av vad som kan anses vara en mindre avvikelse från de förhållanden som anges för referensvattnet, d.v.s. vad som motsvarar god status, ─ vattenmyndighetens avgöranden av om vattnet skall anses konstgjort eller starkt modifierat i fysiskt hänseende, och ─ vattenmyndighetens avgörande om det finns skäl att tillämpa undantagsbestämmelser.
De lokala samverkansorganen i samverkansområdena (som utgår från huvudavrinningsområdena) har genom sin kännedom om vattenförekomsterna en viktig uppgift att bidra med underlag.
3. Beslut om åtgärdsprogram
De fem vattenmyndigheterna fastställer åtgärdsprogram för vart och ett av de 119 huvudavrinningsområdena (ibland delar av områdena). I de vattendrag där miljömålen redan är uppfyllda och där man inte har anledning att förvänta sig försämringar, kan åtgärdsprogrammen vara av enkel och standardiserad natur med inriktningen på att det inte behövs andra åtgärder än vad som följer av redan gällande bestämmelser enligt miljöbalken m.m. Det måste tydligt framgå att status inte får försämras.
Åtgärdsprogrammen för de vatten som behöver förbättras eller som hotas av försämring blir betydligt mer omfattande. Arbetet med dem kan innehålla följande moment, men omfattningen är beroende av de aktuella vattenförhållandena. ─ Anläggande av ett helhetsperspektiv i varje distrikt; vilka är de stora vattenrelaterade problemen? ─ Identifiering av vilka ekologiska eller kemiska delmål som inte är uppfyllda och någon sorts kvantifiering av hur omfattande praktiska åtgärder som fordras (baserad på avståndet mellan faktiska förhållanden och den eftersträvade statusen). ─ En inventering av vad det är för faktorer i form av mänsklig påverkan som bidrar till att dessa delmål inte är uppfyllda. En uppskattning av ”påverkansbidragen” från varje typ av störningskälla. ─ En genomgång av förutsättningarna för att minska påverkan från de olika typerna av störningskällor. Genomgången måste vara brett upplagd och innehålla en konsekvensanalys som belyser exempelvis tekniska förutsättningar, kostnader, kon-
sekvenser för olika inblandade parter osv. Genomgången resulterar i en bedömning av vilken potential det finns att minska påverkan från de olika slagen av störningskällor.
Detta slag av genomgång är inriktad på praktiska åtgärder som utbyggnader av kommunala reningsverk med ytterligare reningssteg, minskad påförsel av gödningsämnen på åkrar inom ett visst avstånd från vattnet eller minskning av hushållens utsläpp av tvättmedel via enskilda avlopp.
─ Val av verktyg för att åstadkomma en minskad påverkan från de identifierade slagen av störningskällor. Som exempel på verktyg kan nämnas miljöbalkens nuvarande bestämmelser om omprövning av villkor för tillståndsprövade verksamheter, generella föreskrifter, tillsynsåtgärder m.m. Det kan också finnas anledning att tillämpa bestämmelser i annan lagstiftning och styrmedel av andra slag som avgifter, informationskampanjer osv. I flera fall bör det finnas förutsättningar att minska påverkan genom samverkan i samfälligheter eller genom avtal och överenskommelser av olika slag. Det är i detta skede fråga om att avgöra vilka administrativa åtgärder eller styrmedel (inklusive avtal m.m.) som kan tillämpas.
För att återknyta till exemplen i föregående strecksats skulle en komplettering av reningsverk kunna åstadkommas genom en omprövning av villkoren för avloppsutsläppen, en minskad påförsel av gödningsmedel genom generella föreskrifter eller en minskning av hushållens tvättmedelsutsläpp genom en informationskampanj.
Arbetet med att ta fram underlag för åtgärdsprogrammet utförs till stor del på den lokala samverkansnivån, där det finns stor kunskap om de specifika förhållandena, men det är vattenmyndigheten som ansvarar för processen och som fattar beslut om åtgärdsprogrammet.
Det beslutade åtgärdsprogrammet kommer att innehålla uppgifter om vilka verktyg som skall användas i syfte att få till stånd olika åtgärder, vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna initieras och vilken tidplan som skall gälla. Det kommer också att innehålla en uppskattning av vilken effekt programmet väntas få, dels beträffande olika typer av störningskällor, dels beträffande de sammantagna förutsättningarna att nå målen.
Åtgärdsprogrammen kommer att fungera som strategiska planeringsdokument. De kommer som regel inte att vara direkt bin-
dande för påverkarna, utan kommer att behöva omsättas till olika slag av beslut genom andra bestämmelser utanför åtgärdsprogrammet.
I genomförandet av de administrativa och praktiska åtgärderna enligt åtgärdsprogrammet är en lång rad aktörer inblandade – lokala samverkansorgan, företag, statliga myndigheter m.fl. Åtgärdsprogrammet bildar en ram för genomförandearbetet.
Vattenmyndigheten är inte en tillståndsmyndighet och heller inte tillsynsmyndighet för punktkällor m.m. Den verksamheten bedrivs på samma sätt som idag av miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner.
4. Övervakning
Vattenmyndigheten kommer att ansvara för övervakningen av tillståndet i vattenmiljön i sina respektive vattendistrikt. I praktiken kommer övervakningen på samma sätt som den inledande karaktäriseringen att genomföras av vattenvårdsförbund, länsstyrelser och kommuner.
Genom övervakningen kommer effekterna av åtgärdsprogrammen att kunna följas upp. Om de åtgärder som angivits i ett åtgärdsprogram inte givit det förväntade resultatet, finns det behov av att i nästa åtgärdsprogram ange mer genomgripande och/eller fler åtgärder.
Det sker en återkoppling till ny karaktärisering, nya miljömål och nytt åtgärdsprogram med högst sex års intervall. Förutom förändringar i miljöförhållandena, är det också förändringar i verksamheter eller störningskällor eller i kunskapsläget som motiverar en uppdatering av karaktärisering, miljömål och åtgärdsprogram.
Slutsatser om vattenplaneringscykeln
Naturvårdsverkets nationella underlag om vad som är hög och vad som är god ekologisk och kemisk status i ytvatten, liksom SGU:s motsvarande material beträffande grundvatten kommer att få stor betydelse för vilken allmän ambitionsnivå som ramdirektivet för vatten ger uttryck för. Avsikten är att de olika underlagsmaterialen i EU:s medlemsstater skall motsvara jämbördiga nivåer. En slutsats av detta är att direktivets allmänna ambitionsnivå är given, och att det inte finnas något större utrymme för nationella avvikelser i denna del.
I de enskilda fallen kommer vattenmyndighetens avgöranden om vilken typ av referensvatten som skall tjäna som jämförelse, vilka vatten som skall anses som konstgjorda eller starkt modifierade samt i vilka fall undantagsbestämmelser skall tillämpas få stor betydelse för ambitionsnivån. Ett beslut om att ett vattendrag skall respektive inte skall anses som starkt modifierat på grund av regleringsdammar som skär av vandringsmöjligheter för fisk, kan få stor betydelse för möjligheterna att nå miljömålen och därmed för vilka krav som kan komma att ställas på regleringsföretaget.
Sammantaget är det Naturvårdsverkets och SGU:s nationella underlagsmaterial som tillsammans med vattenmyndighetens bedömningar grundar beslutet om miljömål för varje vattenområde. Det är detta beslut som blir avgörande för ambitionsnivån i det enskilda åtgärdsprogrammet och därmed på omfattningen av de krav som kan komma riktas mot dem som påverkar vattnet. De lokala samverkansorganen medverkar i processen både vad avser mål och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet kommer normalt inte i sig att innehålla några beslut som direkt binder enskilda. Det kommer att utgöra ett viktigt strategiskt planeringsdokument till grund för myndighetsavgöranden och andra åtgärder.
Den bredaste informationen om vattenplaneringen i ett vattenområde kommer att kunna hämtas i förvaltningsplanen som kan liknas vid en verksamhetsberättelse för vattendistriktet. I förvaltningsplanen ingår bland annat en sammanfattning av vattenplaneringscykelns steg i olika vattenområden; både en beskrivning av vattenområdet (på basis av undersökning, karaktärisering och inventering av påverkan), uppgifter om gällande miljömål, en sammanfattning av åtgärdsprogram och resultatet av övervakningen. Då det i olika sammanhang och enligt olika lagar fattas beslut om verksamheter som påverkar vattenområden, kommer förvaltningsplanen att tjäna som kunskapsunderlag. Det är också förvaltningsplanen som skall ges in till EU-kommissionen.
Ett åskådningsexempel:
Detta starkt förenklade exempel är tänkt att åskådliggöra vattenplaneringen. I själva verket är naturligtvis både antalet sjöar, antalet parametrar som kan påverkas, antalet störningskällor och antalet möjliga styrmedel och praktiska åtgärder betydligt fler i verklighetens vattenområden! Dessa rymmer också både älvsträckor, grundvattenområden och havet.
Åskådningsexemplet behandlar alltså bara tre sjöar inom vattenområdet.
1a. Undersökning och karaktärisering; “typning”
Ett vattenområde har följande kartbild
regleringsdamm
Kraftsjön
Grönsjön
Fjällsjön
havet
regleringsdamm
Kraftsjön
Grönsjön
Fjällsjön
havet
Uppgifter om vattenområdet och dess ekologiska och kemiska status hämtas in. Länsstyrelse, samverkansorgan och lokala aktörer bidrar med underlag. De tre sjöarna karaktäriseras. Fjällsjön karaktäriseras då som en liten fjällsjö i Mellansverige, Kraftsjön som en medelstor höglandssjö i Mellansverige och Grönsjön som en stor slättlandssjö i Mellansverige.
1b. Bedömning av om det finns skäl att tillämpa undantagsbestämmelser m.m.
Kraftsjön är reglerad. Det ligger ett vattenkraftverk med en damm vid sjöns utlopp. Vattenmyndigheten bedömer att regleringen är så omfattande i förhållande till sjöns naturliga förhållanden att den skall bedömas som starkt modifierad.
I övrigt anser inte vattenmyndigheten att det föreligger förhållanden som gör att det finns skäl att tillämpa några undantagsbestämmelser för vare sig Fjällsjön, Kraftsjön eller Grönsjön.
2. Fastställande av miljömål
Fjällsjön uppfyller till alla delar vad som motsvarar hög ekologisk och kemisk status. Vattenmyndigheten beslutar att miljömålet för den sjön blir att inte försämra dess höga status. Vattenmyndigheten beslutar att miljömålen för Kraftsjön respektive Grönsjön i huvudsak skall fastställas till vad som anges som god status för respektive typ av sjö i Naturvårdsverkets nationella underlagsmaterial. Det blir alltså fråga om ett antal ekologiska och kemiska parametrar som skall klaras för vardera sjö. För Kraftsjön – som bedömts som starkt modifierad – räcker det att uppnå målet om en god ekologisk potential; de ekologiska parametrar som inte kan nås på grund av regleringen behöver inte uppfyllas fullt ut.
3. Åtgärdsprogram
För Fjällsjöns del begränsas åtgärdsprogrammet till att ange att status inte skall försämras, och att detta kan säkerställas genom gällande lagstiftning. För de båda andra sjöarna sker arbetet med åtgärdsprogram i följande steg. I processen medverkar förutom vattenmyndigheten även länsstyrelsen, samverkansorganet, kommunen, kommunens VA-verk, berörda industrier, en berörd tomtägareförening samt intresserad allmänhet.
Steg 1. Varken Kraftsjön eller Grönsjön klarar alla de parametrar eller delmål som krävs för att god status (för Kraftsjön god ekologisk potential) skall anses vara nådd.
För Kraftsjöns del är det en av de ekologiska parametrarna som inte klaras. Beståndet av en viss algart (”balkalg”; den påverkas inte av att sjön är reglerad) är dubbelt så stort som i en opåverkad höglandssjö. När det gäller Grönsjön är det en kemisk parameter som inte klaras. Fosforhalten är kraftigt förhöjd jämfört med vad som anges för en opåverkad slättlandssjö, och högre än vad som motsvarar god status.
Steg 2.
Den mänskliga påverkan som sjöarna utsätts för kan åskådliggöras genom följande bild.
I Kraftsjön kan man konstatera att tillväxten av balkalg gynnas av den temperaturhöjning som föreligger i en av sjöns vikar på grund av att ett par industrier samt kommunens värmeverk och avloppsreningsverk har utsläpp där. Industriernas och kommunens varmvattenutsläpp beräknas stå för hela påverkan på balkalgbeståndet.
jordbruksmark
regleringsdamm
nedlagt tvätteri
industriområde
tätort
Kraftsjön
Grönsjön
Fjällsjön
område med fritidshus
havet
skogsmark
jordbruksmark
regleringsdamm
nedlagt tvätteri
industriområde
tätort
Kraftsjön
Grönsjön
Fjällsjön
område med fritidshus
havet
skogsmark
För Grönsjöns del finner man tre källor som bidrar till den förhöjda fosforhalten. Ett numera nedlagt tvätteri har tidigare haft omfattande fosforutsläpp i sjön och sjöns sediment har kraftigt förhöjda fosforhalter. Dessa påverkar också halterna i sjövattnet. Ett äldre område med fritidshus vid sjöns ena strand bidrar med utsläpp via bristfälliga avloppsanordningar. Det sker ett fosforläckage från omgivande jordbruksmark. De tre källorna uppskattas bidra till förhöjningen i sjöns fosforhalt med var sin tredjedel.
Steg 3. En utredning visar att en förbättrad energihushållning vid industrierna och hos kommunen skulle kunna eliminera en betydande del av den termiska påverkan på Kraftsjön, och därmed på beståndet av balkalg. Utredningen indikerar att det finns tekniska förutsättningar att förbättra energihushållningen som inte skulle innebära orimliga konsekvenser för industrierna eller kommunen.
Grönsjön skulle behöva restaureras, avloppsanordningarna från fritidshusen förbättras och gödslingen av jordbruksmark förändras. Dessa åtgärder beräknas sammantaget ha potential för att minska fosforhalten i sjön till vad som motsvarar god status.
Steg 4. För att minska effekterna av kylvattenutsläpp och annan termisk påverkan i Kraftsjön fordras omprövning av ett antal gällande tillstånd enligt miljöbalken. Tillståndsmyndigheten är vid sin prövning av respektive verksamhet inte bunden av de resultat som förväntas enligt åtgärdsprogrammet.
För att minska påverkan från jordbruk och fritidsbebyggelse vid Grönsjön kan man tänka sig endera tillsynsåtgärder enligt miljöbalken eller generella föreskrifter för det begränsade geografiska området. Det kan här också finnas utrymme för avtal och överenskommelser av olika slag. Innan frågan om restaurering kan tas upp måste ansvarsförhållandena utredas. Kan man finna någon som ansvarar för de fosforförorenade sedimenten? Eller kan det allmänna åta sig att genomföra restaureringen?
Steg 5. Åtgärdsprogrammet fastställs. Där anges de åtgärder som fordras; omprövning av vissa verksamheter, tillsyn vid fritidsbebyggelse och jordbruk, generella föreskrifter osv. tillsammans med uppgift om vem som skall initiera åtgärden och tidpunkten för detta. I åtgärdsprogrammet anges också den förväntade effekten av respektive åtgärd.
Steg 6. Vattenmyndigheten följer kontinuerligt upp hur åtgärdsprogrammet genomförs.
4. Övervakning
Ekologisk och kemisk status i Kraftsjön och Grönsjön följs upp, särskilt när det gäller effekterna av åtgärdsprogrammet på beståndet av balkalg respektive fosforhalt. Om åtgärdsprogrammet inte leder till att god status kan nås, måste andra eller mer långtgående åtgärder föreskrivas i nästa program. Övervakningen av Fjällsjön är mer begränsad.
6. Nuvarande regler om miljökvalitetsnormer
I detta kapitel beskriver vi översiktligt de nuvarande reglerna om miljökvalitetsnormer. Fördjupade diskussioner om reglernas innebörd förs i främst kapitel 7, 10 och 11.
6.1. Miljöbalken
Miljöbalken är en ramlag som innehåller många olika verktyg för att uppnå det övergripande målet om en hållbar utveckling. En viktig nyhet i miljöbalken var införandet av miljökvalitetsnormer. Tidigare svensk miljölagstiftning har i princip inte utgått från att ställa krav på en bestämd miljökvalitet. Miljöskyddslagen syftade till att genom individuella prövningar begränsa utsläppen från vissa störningskällor så långt som möjligt utifrån ekonomiska, tekniska och miljömässiga utgångspunkter.
Genom miljökvalitetsnormer kompletteras balkens andra verktyg med regler som tar direkt sikte på tillståndet i miljön. Regeringen har i 5 kap. 1 § bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer, dvs. om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Hittills har endast ett fåtal rikstäckande miljökvalitetsnormer fastställts men vid Naturvårdsverket pågår ett arbete som kan förväntas leda till införande av fler normer. I förarbetena till miljöbalken har uttalats att de krav på normer som uppställs i EGdirektiv skall utgöra utgångspunkten när regeringen meddelar nya miljökvalitetsnormer (prop. 1997/98:45 del 1 s. 251).
I 5 kap. 2 § finns förhållandevis detaljerade bestämmelser om vad miljökvalitetsnormer skall ange. Det anges bland annat att miljö-
kvalitetsnormernas nivåer inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Det betyder att normerna skall anges i termer av gränsvärden, dvs. värden som är bindande till sin karaktär.
För att miljökvalitetsnormer skall kunna klaras behövs det flera olika verktyg. Det har därför införts regler i miljöbalken som syftar till att ge genomslag för miljökvalitetsnormer i praktiken. I 5 kap. har det införts regler som till övervägande del har formell karaktär. I 3 och 4 §§ anges allmänna skyldigheter till följd av miljökvalitetsnormer. Enligt 3 § skall myndigheter och kommuner säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls bland annat när de prövar tillståndsfrågor, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. I 5 § finns det regler om att åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas och i 6 § anges vad ett åtgärdsprogram skall innehålla.
För att få genomslag för miljökvalitetsnormer i praktiken behövs det även regler som gör att myndigheter kan ställa krav på enskilda verksamhetsutövare och andra som påverkar miljön. Det gäller framför allt i en situation när en miljökvalitetsnorm överträds eller riskerar att överträdas. De viktigaste reglerna om detta finns i dag i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 §.
I 2 kap. finns bland annat de allmänna hänsynsreglerna, dvs. de centrala materiella bestämmelser som gäller på hela balkens tillämpningsområde. De anger vilka hänsynskrav som i olika avseenden skall vara uppfyllda för att verksamheter skall få bedrivas. Bestämmelserna är centrala verktyg vid myndigheters och kommuners tillståndsprövning och tillsyn. I 2 kap. 7 § anges att kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. I samma paragrafs andra stycke anges att avvägningen enligt första stycket inte får medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.
Enligt 16 kap. 5 § får tillstånd, godkännande eller dispens inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Verksamheten får dock enligt bestämmelsen tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning (så kallat förbättringsöverskott). Bestämmelsen gäller enbart för ny verksamhet och kan inte påverka tillåt-
ligheten av befintliga verksamheter, oavsett i vilken utsträckning sådana bidrar till överträdandet av en miljökvalitetsnorm.
I 7 kap. 19–20 §§ finns det bestämmelser om miljöskyddsområde. Regeringen får enligt dessa förklara ett större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om det krävs särskilda föreskrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande länsstyrelsen, får meddela generella föreskrifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått för verksamheter inom ett miljöskyddsområde.
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I 24 kap. 3 § finns det regler som kan göra det möjligt att återkalla tillstånd, bland annat om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.
Det finns också en särskild bestämmelse i 16 kap. 8 § enligt vilken tillståndsmyndigheten får meddela villkor som omfattar två eller flera verksamheter, bland annat om möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer ökar.
6.2. Plan- och bygglagen
Kommunerna skall ta hänsyn till miljökvalitetsnormer i sitt planeringsarbete. I 2 kap. plan- och bygglagen anges allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning. I 2 kap. 2 § första stycket fjärde meningen plan- och bygglagen föreskrivs att planläggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt andra stycket i samma paragraf skall detta beaktas även i andra ärenden enligt lagen. Det gör att miljökvalitetsnormer skall beaktas även i till exempel bygglovsärenden. I 5 kap. 3 § miljöbalken föreskrivs att kommuner och myndigheter skall iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning.
Därutöver föreskrivs att det i översiktsplaner skall redovisas hur kommunerna avser att iaktta miljökvalitetsnormer (4 kap. 1 § andra stycket 3 plan- och bygglagen). Länsstyrelsen skall vid samråd
verka för att miljökvalitetsnormerna iakttas och i sina granskningsyttranden ange om förslagen kan medverka till att miljökvalitetsnormer överträds (4 kap. 5 § första stycket 4, 5 kap. 22 § första stycket 2 samt 4 kap. 19 § andra stycket 2 plan- och bygglagen) .
Länsstyrelsen utövar enligt 12 kap. plan- och bygglagen ett statligt kontrollansvar över kommunernas planläggning. Länsstyrelsen kan i vissa specifikt angivna fall upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Ett sådant fall är att beslutet innebär att en miljökvalitetsnorm inte iakttas.
Dessutom har regeringen givits möjlighet att begära en redovisning av hur en eller flera kommuner har tänkt genomföra åtgärdsprogram eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer uppfylls (6 kap. 13 § första stycket miljöbalken).
De nu beskrivna reglerna har betydelse vid framtagandet av nya planer eller vid ändringar i planer. Det finns dock även en möjlighet att upphäva eller ändra en lagakraftvunnen men inte genomförd detaljplan om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds och detta inte kunde förutses vid planläggningen. Enligt 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen får en detaljplan ändras innan genomförandetiden gått ut i vissa fall. Det kan ske mot berörda fastighetsägares vilja om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte kunnat förutses vid planläggningen. Om så sker har rättighetshavare rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider. Om genomförandetiden har löpt ut kan planen upphävas och ändras utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. I propositionen till följdlagstiftningen till miljöbalken har antagits att överträdelsen av en miljökvalitetsnorm kan vara vara ett förhållande av stor allmän vikt (prop. 1997/98:90 s. 163).
6.3. Annan lagstiftning
Även vid andra typer av prövningar skall miljökvalitetsnormer beaktas. Ett stort antal lagar innehåller hänvisningar till balkens regler om miljökvalitetsnormer.
Som exempel kan nämnas 3 a § väglagen och 3 § lagen om byggande av järnväg som föreskriver att vid prövningen enligt dessa lagar skall vissa av miljöbalkens bestämmelser tillämpas. Det gäller
bland annat 2 kap., 5 kap. 3 § samt 16 kap. 5 §miljöbalken. Upprättande av arbetsplan enligt väglagen respektive fastställande av järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg skall därvid jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Det betyder att de myndigheter som skall upprätta en arbetsplan respektive fastställa en järnvägsplan skall säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats uppfylls. En arbetsplan respektive järnvägsplan får inte fastställas för nya vägar eller järnvägar som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
7. Bestämmelser om miljökvalitet
Förslag
Vi föreslår att 5 kap. miljöbalken utvidgas till att handla om även andra bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer, till exempel riktvärden för miljökvalitet. Ett nytt begrepp – bestämmelser om miljökvalitet – bör införas. Detta bör också bli den nya rubriken till 5 kap. Samtidigt bör de regler i balken som gör det möjligt att införa EG-rättsliga bestämmelser av detta slag göras mer flexibla. Innebörden av en miljökvalitetsnorm bör vara densamma som i dag, dvs. ett gränsvärde av bindande natur. Däremot bör den definition som har tagits in i 5 kap. 2 § inte vara kvar utan flyttas till de förordningar där miljökvalitetsnormerna har införts. Även definitioner av andra slags bestämmelser om miljökvalitet bör vid behov tas in i förordningar.
7.1. Regler om miljökvalitet i EG-direktiv
EG har från 1970-talet och framåt antagit ett stort antal direktiv som innehåller regler som utgår från vad som är en godtagbar miljökvalitet i olika avseenden. I direktiven förekommer flera olika begrepp med olika innebörder. Det som vi betecknar som en miljökvalitetsnorm i 5 kap. miljöbalken kan i olika EG-direktiv uttryckas i termer av en miljökvalitetsnorm, ett gränsvärde för miljökvalitet eller andra mer målinriktade värden. Samtidigt kan samma begrepp ges olika definitioner i olika direktiv. Ett viktigt exempel på det är att definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten skiljer sig från IPPC-direktivets definition; definitionen uttrycks i ramdirektivet i termer av mindre stränga riktvärden i stället för gränsvärden.
Målvärden, vägledande värden och tröskelvärden är andra typer av bestämmelser om miljökvalitet som förekommer inom EGrätten. Tröskelvärden anger till exempel en högre koncentration av ett förorenande ämne och som människor inte bör utsättas för annat än under korta tidsperioder.
Direktiven skiljer sig åt inte bara i fråga om innebörden av olika begrepp utan även i fråga om vilka metoder som skall användas för att uppnå de föreskrivna bestämmelserna om miljökvalitet. I några direktiv från 1990-talet föreskrivs att allmänna åtgärdsprogram skall upprättas medan andra direktiv anger mer specifika metoder för att uppfylla normerna.
En viktig skiljelinje går mellan bestämmelser om miljökvalitet som är av bindande natur (gränsvärde) och bestämmelser som är bindande enbart i förhållande till skyldigheten att vidta åtgärder i syfte att klara det angivna värdet (riktvärde). Den skiljelinjen återspeglas inte alltid i EG-direktiven.
7.2. Regler om miljökvalitet i ramdirektivet för vatten
Genom ramdirektivet för vatten sammanförs en mängd befintliga och nya regler för en integrerad förvaltning av vattenresurser. Det övergripande målet för den nya vattenadministrationen blir att uppnå en god vattenkvalitet. Merparten av direktivets regler utgår från krav på miljöförhållandena som sådana. Direktivet innehåller bland annat miljökvalitetsnormer för kemiska ämnen och regler för att fastställa kvaliteten på ytvatten och grundvatten. De olika reglerna tar sikte på både kemiska och ekologiska förhållanden och beaktar både kvalitativa och kvantitativa faktorer. För punktkällor och diffusa källor skall man använda en kombination av traditionella regler om begränsning av utsläpp från störningskällor och regler som utgår från miljökvaliteten.
Vilken faktisk kravnivå följer av miljömålen i artikel 4 och de nya reglerna om ekologiska kvalitetskrav på ytvatten? Liknar kraven i dessa regler de krav som miljökvalitetsnormer innehåller? Det är i dag svårt att överblicka vad direktivet kan komma att innebära i dessa delar. Ett skäl är att direktivets regler kommer att kompletteras. Det kommer först om några år att stå klart vilken ambitionsnivå för vattenkvalitet som miljömålen faktiskt innebär. Ett annat skäl är att direktivet i viktiga delar innehåller svårtolkade bestämmelser.
Definitionen av en miljökvalitetsnorm
Definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten skiljer sig från definitionen i IPPC-direktivet. I ramdirektivet anges att en miljökvalitetsnorm är koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som för att skydda människors hälsa och miljön inte bör överskridas. I IPPC-direktivet anges att miljökvalitetsnormer är ett antal krav som skall vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen.
I 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken anges att miljökvalitetsnormernas nivåer inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt.
Definitionen av begreppet miljökvalitetsnorm i ramdirektivet innebär att en miljökvalitetsnorm närmast är att beteckna som ett riktvärde. Enligt miljöbalken och IPPC-direktivet utgör däremot en miljökvalitetsnorm ett bindande gränsvärde. Det är i dag oklart vad den nya svagare definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet kommer att innebära för de nya miljökvalitetsnormer som skall tas fram inom gemenskapen och på nationell nivå.
Regler för att bestämma den ekologiska kvaliteten på ytvatten
Det övergripande målet för ytvatten är att uppnå en god ytvattenstatus. Med detta menas att vattenkvaliteten är åtminstone ”god” i kemiskt och ekologiskt hänseende. Den kemiska statusen kommer att bestämmas utifrån ett antal miljökvalitetsnormer för kemiska ämnen. Under de närmaste åren framöver kommer nya miljökvalitetsnormer att tas fram och det är därför inte möjligt att i dag precisera vad som kommer att krävas för att uppnå en god kemisk status.
Direktivets nya regler för att bestämma den ekologiska kvaliteten på ytvatten är omfattande och komplicerade. Den ekologiska kvaliteten på ytvatten skall bestämmas med användning av många olika faktorer och ett särskilt värderingssystem som utgår från vissa referensförhållanden. Man skall då beakta bland annat biologiska faktorer (sammansättning och förekomst av vattenväxter m.m.), hydromorfologiska faktorer (vattenflöde, strandzonens struktur
m.m.) och vissa allmänna faktorer (vattentemperatur, syreförhållanden m.m.).
Vid klassificeringen av den ekologiska statusen i sjöar och vattendrag skall fem nivåer användas: hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status. Man skall först fastställa hur förhållandena skulle vara i ett referensvatten som i stort sett inte är påverkat av mänsklig verksamhet. Detta motsvarar hög status. Utifrån dessa referensförhållanden fastställer man nästa nivå, god status. Direktivet anger som princip att förhållandena i en sjö eller ett vattendrag får innebära en ”liten avvikelse” från de aktuella referensförhållandena för att vara av god status.
Direktivet ger medlemsstaterna stor frihet att ta fram de jämförande värden som skall användas för att bestämma den ekologiska statusen. Naturvårdsverket har i uppdrag att utarbeta det tekniska och naturvetenskapliga underlag som behövs för att genomföra direktivet i dessa delar. Det uppdraget kommer att slutrapporteras först vid utgången av år 2003.
7.3. Överväganden och förslag
7.3.1. Bestämmelserna om miljökvalitet bör vara flexibla
I det följande föreslår vi vissa ändringar när det gäller miljöbalkens grundläggande regler om miljökvalitetsnormer i 5 kap. 1–2 §§. I kapitel 10–11 tar vi upp de frågor som har att göra med hur miljökvalitetsnormer och andra bestämmelser om miljökvalitet skall få genomslag i praktiken.
Balkens definition av en miljökvalitetsnorm är för snäv
Bestämmelser om miljökvalitet utgör föreskrifter om hur miljön skall vara beskaffad i olika avseenden. De bestämmelser av detta slag som EG-direktiven innehåller är ofta omfattande och detaljerade. Det är inte lämpligt att ta in sådana föreskrifter i miljöbalken eller annan lag. Regeringen har därför i 5 kap. 1 § bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitet – miljökvalitetsnormer. När det gäller EG-regler får regeringen överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer. Reglerna i 5 kap. bör även i fortsättningen bygga på sådana bemyndiganden.
Miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer har en förhållandevis snäv utformning som utgår från gränsvärden för vissa parametrar. EG-direktiven innehåller bestämmelser om miljökvalitet som utformats på flera olika sätt, såsom gränsvärden, riktvärden och tröskelvärden. Många av dessa bestämmelser faller inte in under balkens definition av en miljökvalitetsnorm. Samma sak gäller för miljömålen i ramdirektivet för vatten. De betydligt bredare miljömålen passar över huvud taget inte särskilt bra in i regleringen i 5 kap. som är inriktad på miljökvalitetsnormer för enstaka kemiska ämnen.
Det framgår inte av balkens regler att bestämmelser om miljökvalitet kan utformas på olika sätt och med olika innebörder. Visserligen har genomförandet av EG-direktiv i svensk lagstiftning lett till införande av riktvärden för halten av kemiska ämnen i fisk- och musselvatten, se förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Men sådana riktvärden är egentligen inte förankrade i balkens regler om miljökvalitetsnormer. Reglerna i 5 kap. bör i fortsättningen inte enbart vara inriktade på vad som anges vara en miljökvalitetsnorm utan utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet.
Bör innebörden av begreppet miljökvalitetsnorm ändras?
Bör begreppet miljökvalitetsnorm vidgas till att omfatta alla de olika begrepp som behövs på grund av EG-direktiv eller som det i övrigt finns behov av i vår lagstiftning? Bör alltså den nuvarande innebörden av en miljökvalitetsnorm enligt vad som föreskrivs i 5 kap. 2 § ändras så att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. omfattar begrepp med olika innebörder?
Rent språkligt finns det inget hinder att låta ordet miljökvalitetsnormer omfatta begrepp av olika slag; ordet beskriver att det handlar om regler om hur miljön skall vara beskaffad. Mot en sådan utvidgning talar det faktum att ordet miljökvalitetsnorm torde ha fått en vedertagen betydelse i svensk rätt. En miljökvalitetsnorm skall enligt 5 kap. 2 § ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Den skall alltså anges i form av ett gränsvärde. De som i dag arbetar med miljökvalitetsnormer torde utgå från att miljökvalitetsnormer anges just i termer av bindande gränsvärden.
Vi anser det olämpligt att nu vidga innebörden av begreppet miljökvalitetsnorm. Vi föreslår i stället att ett nytt begrepp – bestämmelser om miljökvalitet – bör vara utgångspunkten för regleringen i 5 kap. Det begreppet skall omfatta alla olika typer av regler som anger krav på miljöns beskaffenhet.
Definitioner av bestämmelser om miljökvalitet bör tas in i förordningar
Det finns enligt vår mening nackdelar med miljöbalkens definition av en miljökvalitetsnorm i 5 kap. 2 §. Definitionen styr på ett onödigt sätt införandet av bestämmelser om miljökvalitet i svensk lagstiftning. För att kunna genomföra EG-direktiv som innehåller olika slags bestämmelser om miljökvalitet skulle man därför vid sidan om de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 2 § behöva förklara innebörden av flera begrepp i balken, till exempel riktvärden för miljökvalitet och tröskelvärden. I framtiden kan andra slags bestämmelser om miljökvalitet visa sig vara minst lika viktiga som miljökvalitetsnormer enligt nuvarande definition. Definitionen av en miljökvalitetsnorm i ramdirektivet för vatten, som utgår från att normen anges i form av ett riktvärde, talar möjligen för det. Det är över huvud taget svårt att förutse hur EG-rätten, som till stor del styr utvecklingen på detta område, kommer att ändras i fråga om vilka begrepp som kommer att användas och vad begreppen kommer att betyda.
Vi har redan konstaterat att definitionen i 5 kap. 2 § inte ger utrymme för alla de typer av bestämmelser om miljökvalitet som EG-rätten kräver. Regelverket måste således ändras på något sätt. Som vi ser det kan det ske på två sätt. Ett alternativ är att flytta definitionen i 2 § till de förordningar som tagits fram för att införa olika miljökvalitetsnormer. På så sätt kommer balken endast att innehålla ett brett bemyndigande i 1 § som ger möjlighet att i de olika förordningarna införa de typer av regler som respektive EGdirektiv kräver.
Ett alternativ, som utvecklas närmare i nästa avsnitt, är att utöka antalet typer av bestämmelser om miljökvalitet direkt i balken. Det alternativet medför att det finns en tydligare styrning av regelverket direkt i balken. Det blir också synligt i balken att det finns olika typer av bestämmelser om miljökvalitet vilket har ett pedagogiskt värde. Regelverket i balken blir dock inte särskilt överskådligt
och den uppräkning av olika typer av bestämmelser om miljökvalitet som införs med detta alternativ kan på grund av EG-rättens ständiga utveckling inte bli fullständig. Med detta alternativ måste man, när nya direktiv om miljökvalitet tillkommer, i varje enskilt fall undersöka om direktivets regler stämmer med någon av balkens regler. Om ett direktiv innehåller nya typer av sådana bestämmelser måste det övervägas om antalet definitioner i balken bör utvidgas vilket i så fall kräver lagändring.
Införandet av nya bestämmelser om miljökvalitet blir enklare och regelverket i 5 kap. miljöbalken blir mer överskådligt om definitionerna inte tas in i balken utan läggs ner på förordningsnivå. Vi förordar därför den lösningen.
Även om definitioner av de olika begreppen i fortsättningen förs in i förordningar, är det önskvärt att vid införandet av bestämmelser om miljökvalitet vara konsekvent vid användningen av olika termer och begrepp. Begreppet miljökvalitetsnormer bör exempelvis även i fortsättningen reserveras för bindande gränsvärden på i princip det sätt som framgår av 5 kap. 2 §.
Vårt förslag leder till att ändringar måste göras i några av de förordningar som innehåller regler om miljökvalitetsnormer och som hänvisar till 5 kap. Det gäller bland annat förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.
7.3.2. En alternativ reglering
Vi förordar den reglering som beskrivs i det föregående avsnittet men utvecklar ändå här förslaget till en alternativ reglering.
Även enligt detta alternativ skulle reglerna i 5 kap. miljöbalken omfatta olika slags bestämmelser om miljökvalitet. Till skillnad mot vad som sagts i förra avsnittet skulle 5 kap. innehålla definitioner av några av huvudtyperna av bestämmelser om miljökvalitet.
I 5 kap. skulle anges att med bestämmelser om miljökvalitet avses miljökvalitetsnormer, riktvärden för miljökvalitet, miljömål för vattendistrikt och andra föreskrifter om miljökvalitet meddelade enligt det kapitlet. Därefter skulle det behövas flera bestämmelser som definierar de viktigaste begreppen, främst miljökvalitetsnormer och riktvärden för miljökvalitet.
Bestämmelserna i 2 § om vad miljökvalitetsnormer skall ange skulle behållas. Dessutom skulle det införas regler om vad som
avses med riktvärden för miljökvalitet. Det skulle anges att riktvärdenas nivåer inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Med en sådan definition skulle riktvärden för miljökvalitet inte vara bindande på samma sätt som miljökvalitetsnormer, utan begränsas till att innebära att åtgärder skall vidtas för att klara värdet.
Även i ett annat avseende skulle innebörden av begreppen i 5 kap. kunna tydliggöras. Det föreskrivs i dag att en miljökvalitetsnorms nivå inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och att det i ett åtgärdsprogram bland annat skall anges de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast vid denna tidpunkt. Regleringen medger inte föreskrifter om miljökvalitetsnormer som skall vara uppfyllda vid olika tidpunkter. Omständigheterna kan ibland vara sådana att det bör vara möjligt att införa en miljökvalitetsnorm eller ett riktvärde för miljökvalitet etappvis. Om 5 kap. även fortsättningsvis skulle innehålla definitioner av olika begrepp, skulle reglerna kunna ändras så att miljökvalitetsnormer och riktvärden för miljökvalitet skulle kunna föreskrivas i flera nivåer som skall eller bör uppfyllas vid olika tidpunkter (etappnivåer).
För att regleringen i 5 kap. skulle ha den flexibilitet som behövs med hänsyn till bland annat EG-rätten, skulle det enligt reglerna även vara möjligt att ta fram andra slags bestämmelser om miljökvalitet. En särskild bestämmelse om detta skulle också införas i 5 kap.
Här följer ett förslag till regler i enlighet med vad som nu har anförts. Den lagtext som är ny eller ändrad jämfört med nuvarande bestämmelser i 5 kap. 1 § och 2 § balken har kursiverats.
1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela
landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (bestämmelser om miljökvalitet).
Med bestämmelser om miljökvalitet enligt denna balk avses miljökvalitetsnormer, riktvärden för miljökvalitet, miljömål för vattendistrikt eller andra föreskrifter om miljökvalitet meddelade enligt detta kapitel.
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela bestämmelser om miljökvalitet som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller
störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.
Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange
1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller
3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.
Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön.
Miljökvalitetsnormer får föreskrivas i flera nivåer som skall uppfyllas vid olika tidpunkter (etappnivåer).
Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.
2 a § Riktvärden för miljökvalitet får ange de nivåer för föroreningar
eller störningar enligt 2 § andra stycket som behövs för att skydda eller förbättra människors hälsa eller miljön.
Riktvärdenas nivåer bör inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och får avvika från miljökvalitetsnormers nivåer.
Riktvärden för miljökvalitet får föreskrivas i flera nivåer som skall eller bör uppfyllas vid olika tidpunkter (etappnivåer)
Riktvärden för miljökvalitet skall vid behov omprövas.
2 b § Om det behövs för att uppfylla krav som följer av Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen eller om det behövs i övrigt, får andra bestämmelser om miljökvalitet föreskrivas än som följer av 2 § och 2 a §.
I 12 § finns bestämmelser om miljömål för vattendistrikt.
8. Miljömål för vattendistrikt
Förslag
Vi föreslår att direktivets miljömål författningsregleras och att de kallas miljömål för vattendistrikt.
Direktivets miljömål bör inte tas in i detalj i miljöbalken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de föreskrifter om miljömål för vattendistrikt som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. Miljömålen kan på så sätt överföras till en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter.
Vi har, i samarbete med Utredningen svensk vattenadministration, påbörjat arbetet med en förordning om förvaltning av vattendistrikt, där bland annat direktivets miljömål kan föras in. Vi lägger i betänkandet fram ett utkast till en sådan förordning.
8.1. Direktivets miljömål
Bestämmelserna om miljömålen är direktivets nav. Andra delar av direktivet, såsom övervakning och upprättande av åtgärdsprogram, utgör i själva verket redskap för att uppfylla miljömålen. Genomförandet av direktivets miljömål är av avgörande betydelse för om direktivet får den positiva påverkan på vattenmiljön som är avsedd.
Miljömålen är olika för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. Reglerna är komplicerade av framför allt två skäl: Det ena är att direktivet hänvisar till flera andra EG-direktiv, både befintliga och kommande. Det andra är att de nya regler om vattenkvalitet som finns i direktivet har ett invecklat innehåll som ännu inte har fått sin slutliga form. Det betyder att vi i dag inte vet vilken faktisk ambitionsnivå för vattenarbetet som direktivet anger. Det pågår arbete både nationellt och på gemenskapsnivå för att precisera de
ekologiska och andra krav som skall gälla för landets vattenresurser.
Miljömålen utgår från några övergripande statusbegrepp som definieras i direktivet: god ytvattenstatus, god ekologisk status, god kemisk ytvattenstatus, god ekologisk potential och god grundvattenstatus. Genom begreppen anges översiktligt de miljömål för ytvatten och grundvatten som på sikt skall uppnås. Miljömålen för ytvatten avser både kemiska och ekologiska faktorer medan miljömålen för grundvatten avser kemiska och kvantitativa faktorer. Miljömålen skall i princip uppnås senast den 22 december 2015.
Miljömålen kommer att utgöra en sammanhållande faktor vid genomförandet av direktivet. Den analys och beskrivning av vattendistrikten som inledningsvis skall göras kommer att leda fram till beslut om miljömål för sjöar och vattendrag. Den övervakning som skall utföras inom distrikten kommer att ske mot bakgrund av krav som miljömålen anger. Slutligen kommer vattenmyndigheternas arbete att utmynna i fastställandet av de åtgärdsprogram som behövs för att uppnå miljömålen. Dessa olika moment kommer tillsammans med miljömålen att sammanställas i förvaltningsplanen för vattendistriktet.
Ytvatten
Miljömålen för ytvatten anges sammanfattningsvis på följande sätt i den svenska översättningen av artikel 4.1 a) i direktivet (här bortses från de undantag som anges i bestämmelserna): ─ Medlemsstaterna skall genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av den kemiska och den ekologiska statusen i alla ytvattenförekomster. ─ Medlemsstaterna skall skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster, utom de som definieras som konstgjorda och kraftigt modifierade, i syfte att uppnå en god ytvattenstatus. ─ Medlemsstaterna skall skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus. ─ Medlemsstaterna skall genomföra nödvändiga åtgärder i syfte att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och
för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen skall upphöra eller stegvis elimineras.
Miljömålen för ytvatten utgår från både kemiska och ekologiska parametrar. För att klara målet om en god ytvattenstatus måste både den kemiska och den ekologiska vattenkvaliteten vara åtminstone god.
En viktig nyhet i direktivet är de ekologiska krav som ställs på ytvatten. I direktivets bilaga V finns omfattande och komplicerade regler för att bestämma den ekologiska kvaliteten på sjöar och vattendrag. Målet är att uppnå i vart fall en god ekologisk status. En närmare beskrivning av dessa regler finns i avsnitt 7.2.
Målet om en god kemisk ytvattenstatus innebär att ytvatten skall vara av sådan kvalitet att koncentrationerna av ett antal förorenande ämnen inte överskrider vissa värden. Under en övergångsperiod gäller miljökvalitetsnormerna i befintliga vattendirektiv men dessa kommer så småningom att ersättas av nya normer.
Direktivet anger mindre stränga miljömål för ytvattenförekomster som definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade i fysiskt hänseende jämfört med andra ytvattenförekomster. I alla medlemsstater finns ytvatten som har uppkommit genom mänsklig verksamhet eller vars naturliga förhållanden har förändrats kraftigt. Kanaler samt sjöar och vattendrag som påverkats avsevärt av regleringsföretag är exempel på det. Sådana vattenförekomster kan många gånger inte jämföras i ekologiskt hänseende med mindre påverkade områden. Direktivet ger därför medlemsstaterna en möjlighet att definiera ytvattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Påverkan genom förorening kan inte göra att en vattenförekomst bedöms vara kraftigt modifierad.
För konstgjorda och kraftigt modifierade ytvatten är målet att uppnå vad som kallas en god ekologisk potential. De ekologiska kraven är då lägre än vad som gäller för andra ytvattenförekomster. Däremot gäller kravet på en god kemisk ytvattenstatus även för konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag.
Direktivets miljömål anger att åtgärder skall vidtas för att förebygga en försämring av statusen i sjöar och vattendrag. Den ekologiska statusen kan i vissa fall komma att klassificeras som hög. Kravet på att inte försämra kvaliteten på ytvatten innebär att det i princip inte är tillåtet att låta exempelvis en sjö gå från en hög till en god ekologisk kvalitet med hänvisning till att det generella miljömålet är att uppnå en god ekologisk kvalitet. Miljömålet för
en sådan sjö skall i stället anges vara att bibehålla den höga ekologiska kvaliteten.
Grundvatten
Miljömålen för grundvatten anges sammanfattningsvis så här i direktivet: ─ Medlemsstaterna skall genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvatten samt att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster. ─ Medlemsstaterna skall skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, och säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning, i syfte att uppnå en god grundvattenstatus. ─ Medlemsstaterna skall genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att motverka varje eventuell betydande tendens till ökning av koncentrationen av alla föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet för att gradvis minska föroreningen av grundvattnet. Åtgärder för att motverka sådana tendenser skall genomföras i enlighet med vissa bestämmelser i direktivet och som kommer att leda till antagandet av nya direktiv med bestämmelser om miljökvalitetsnormer och andra begränsningsåtgärder.
Direktivet innehåller också i artikel 11.3 j) ett generellt förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten med vissa särskilt angivna undantag (se avsnitt 12.11).
Målet om en god grundvattenstatus innebär att både grundvattnets kvantitativa status och dess kemiska status åtminstone skall vara god. Med kvantitativ status avses i vilken grad en grundvattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag. Målet om en god kvantitativ status innebär att en viss avvägning skall göras mellan nybildningen av grundvattnet i en förekomst och den genomsnittliga uttagsnivån per år.
Målet om en god kemisk grundvattenstatus innebär i huvudsak att grundvattnet skall vara av sådan kvalitet att koncentrationen av förorenande ämnen
─ inte uppvisar effekter av saltvatteninträngning, ─ inte överskrider vissa miljökvalitetsnormer, ─ inte kan leda till att miljömålen för sådant ytvatten som är anslutna till grundvatten inte uppnås, och ─ inte har en negativ påverkan på sådana miljöer på jordytan som är direkt beroende av en grundvattenförekomst.
För grundvatten gäller även ett allmänt krav på att motverka varje tendens till att koncentrationen av förorenande ämnen ökar. Vad detta krav egentligen innebär kommer att framgå först när nya direktiv med miljökvalitetsnormer och andra begränsande åtgärder för kemiska ämnen i grundvatten har tagits fram.
Skyddade områden
Miljömålen för skyddade områden anges i artikel 4.1 c) vara att åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast den 22 december 2015. Frågan är vilka skyddade områden som omfattas av denna bestämmelse. Direktivet innehåller inte någon definition av skyddade områden och det finns inte heller någon hänvisning i artikel 4.1 c) till artikel 6, som anger att det skall upprättas register över skyddade områden. Det ligger nära till hands att förstå direktivet så att med skyddade områden enligt artikel 4.1 c) avses de skyddade områden som anges i artikel 6. I den artikeln finns det bland annat, via bilaga IV, en hänvisning till skyddade områden enligt badvattendirektivet, nitratdirektivet, direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, fågeldirektivet och habitatdirektivet. I de skyddade områden som omfattas av artikel 4.1 c) ingår eventuellt även de vattenförekomster som identifierats enligt artikel 7.1, dvs. vissa vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten.
8.2. Överväganden och förslag
8.2.1. Vilken allmän skyldighet följer av direktivets miljömål?
Utformningen av direktivets miljömål är resultatet av en kompromiss mellan EU:s medlemsstater. Direktivet är otydligt på flera punkter. Det gäller bland annat i frågan om vilken allmän skyldig-
het som följer av miljömålen. Är miljömålen bindande på samma sätt som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § miljöbalken, eller har de en svagare innebörd?
Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall vidta åtgärder i syfte att uppnå en god ytvattenstatus, en god ekologisk potential och en god grundvattenstatus. Vi bedömer att direktivet i denna del inte föreskriver ett ovillkorligt krav på att nå de angivna målen (en god ytvattenstatus etc.) senast år 2015. En medlemsstat kan inte klandras för sitt genomförande av direktivet enbart för att exempelvis vissa sjöar inte uppnått en god ytvattenstatus vid denna tidpunkt.
Ett ovillkorligt krav är däremot att medlemsstaterna skall se till att åtgärdsprogram upprättas för att uppnå miljömålen. Om de miljömål som uppställs för de samlade vattenresurserna inte uppnås inom rimlig tid kan medlemsstaten komma att klandras för att den i vart fall inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att uppnå miljömålen.
Eftersom miljömålen består av ett knippe regler som har olika utformning men som ändå samverkar med varandra, är det svårt att beskriva miljömålen i termer av gränsvärden, riktvärden eller liknande. Något förenklat skulle man kunna beskriva miljömålen så här: I miljömålen sammanfattas alla bestämmelser – inklusive de nya övergripande statusbegreppen – för den vattenkvalitet som vattenmyndigheten skall sträva efter att uppnå genom att alla möjliga och nödvändiga åtgärder vidtas.
Skyddade områden
Vad menas med att medlemsstaten i fråga om skyddade områden skall åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast den 22 december 2015? Det finns flera oklarheter när det gäller betydelsen av denna bestämmelse i artikel 4.1 c) som vi inte har något säkert svar på.
För det första, bestämmelsen skulle kunna förstås så att direktivet för skyddade områden föreskriver ett ovillkorligt krav på uppfyllelse av vissa normer och mål. Det skulle alltså inte vara tillräckligt att vidta åtgärder i syfte att klara föreskriven miljökvalitet, utan kvalitetskravet i sig måste uppnås. Mot det talar dock att artikel 11.1 i direktivet även med avseende på skyddade områden föreskriver en allmän skyldighet att upprätta åtgärdsprogram för att uppnå miljömålen enligt artikel 4.
För det andra, bestämmelsen skulle kunna innebära att de skyddade områdena inte omfattas av de bestämmelser som gör det möjligt att göra undantag från miljömålen enligt artikel 4.3–4.7. Det finns nämligen inte någon hänvisning till dessa bestämmelser när det gäller skyddade områden.
Slutligen, vad syftar termerna ”normer och mål” till? Med ”normer” skulle kunna avses miljökvalitetsnormer i den betydelse som detta begrepp har i ramdirektivet. När det gäller begreppet ”mål” talar ordvalet för att gemenskapen här avser något annat än de övergripande miljömålen för ytvatten och grundvatten. Det kan finnas anledning att jämföra ”mål” med termen ”kvalitetsmål” i artikel 10.3, som inte heller är definierat i direktivet. Det skulle kunna vara så att direktivet här avser något som inte utgör en miljökvalitetsnorm enligt direktivets definition av det begreppet, men som ändå anger ett miljökvalitetskrav i ett visst avseende. Möjligen avses de mer specifika miljökvalitetskrav i ekologiskt hänseende som blir följden av genomförandet av direktivets anvisningar för klassificeringen av ytvatten (främst bilaga V).
Till dess att dessa oklarheter har skingrats föreslår vi en bestämmelse i förordningen om förvaltning av vattendistrikt som ligger nära formuleringen i artikel 4.1 c).
8.2.2. Genomförandet av miljömålen i svensk lagstiftning
Miljöbalken innehåller inte några regler som motsvarar direktivets miljömål. Inte heller de av riksdagen beslutade 15 nationella miljökvalitetsmålen och 96 delmålen kan anses motsvara dessa miljömål. Frågan är då hur miljömålen skall genomföras i svensk lagstiftning.
Direktivets miljömål utgörs av mer eller mindre specifika regler i form av statusbegrepp, miljökvalitetsnormer, regler om ekologiska kvalitetskrav på ytvatten m.m. Reglerna ställer konkreta och preciserade krav på den miljökvalitet som medlemsstaterna skall sträva efter att uppnå. Miljömålen består därmed av regler som till stor del är bindande för medlemsstaten och dess myndigheter. Vi bedömer därför att direktivets miljömål bör författningsregleras.
Vi bedömer att det inte är lämpligt att i detalj föra in direktivets miljömål direkt i miljöbalken. Det bör vara tillräckligt att i miljöbalken föreskriva att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om miljömål för vattendistrikt som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska
unionen. Miljömålen i artikel 4.1 – och innehållet i bilaga V – skulle på så sätt överföras till en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter. Utgångspunkten bör vara att överföra miljömålen i artikel 4.1 i dess helhet, eftersom de saknar motsvarighet i svensk lagstiftning och varje moment i bestämmelsen utgör en del av ett genomarbetat regelverk.
Miljömålen för vattendistrikt kommer att gälla parallellt med de av riksdagen beslutade nationella miljökvalitetsmålen. Miljömålen för vattendistrikt får dock en starkare ställning än de nationella miljökvalitetsmålen. Det beror dels på att målen författningsregleras, dels att arbetet med att uppnå målen stärks genom upprättandet och genomförandet av åtgärdsprogram enligt särskilda bestämmelser i miljöbalken. Frågan om förhållandet mellan de olika miljömålen behandlas även i avsnitt 5.1.
I artikel 4.9 finns en bestämmelse som synes handla om förhållandet mellan de nya reglerna om miljömål och den befintliga gemenskapslagstiftningen. Det anges att åtgärder måste vidtas så att tillämpningen av direktivets regler om miljömål säkerställer åtminstone samma skyddsnivå som den befintliga gemenskapslagstiftningen. Vi bedömer att bestämmelsen är riktad till lagstiftaren i respektive medlemsstat. Bestämmelsen behöver därför inte författningsregleras.
8.2.3. Utformningen av de svenska reglerna om miljömål
Vi lägger i ett utkast till en ny förordning om förvaltning av vattendistrikt fram ett förslag till utformningen av de svenska miljömål för vattendistrikt som föranleds av främst artikel 4 i direktivet (se bilaga 6). Förslaget föranleder här följande synpunkter.
En granskning av direktivets miljömål visar att miljömålen i själva verket består av dels regler som anger de resultat i form av en viss miljökvalitet som skall uppnås, dels regler som beskriver hur det resultatet är tänkt att kunna nås. Ett exempel är att det föreskrivs att medlemsstaterna när det gäller ytvatten skall genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, med vissa angivna undantag. Gemenskapen har alltså valt begreppet miljömål trots att bestämmelserna inte bara anger de mål i form av resultat som skall uppnås enligt direktivet.
Skulle miljömålen överföras i princip oförändrade till svensk lag, skulle även de svenska reglerna ange både det resultat som skall uppnås och hur detta resultat skall uppnås. Vi bedömer det lämpligt att omarbeta miljömålen så att det i reglerna tydligt går att utläsa vilka resultat som skall uppnås. Det får vid en sådan omarbetning kontrolleras att de svenska reglerna varken blir strängare eller svagare än vad som krävs enligt direktivet. Vi bedömer att det förslag till miljömål för vattendistrikt som redovisas i utkastet till förordningen om förvaltning av vattendistrikt uppfyller detta.
Den övergripande innebörden av direktivets miljömål framgår först om man läser miljömålen tillsammans med direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram i artikel 11. Där anges att medlemsstaten skall upprätta ett åtgärdsprogram för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. Detta bör återspeglas i de svenska författningstexterna. Det bör i 5 kap. 14 § miljöbalken föreskrivas att det i ett åtgärdsprogram för vattendistrikt skall anges de åtgärder som skall vidtas för att uppfylla miljömål för vattendistrikt. Även om vi alltså föreslår att miljömålen renodlas på så sätt att de enbart anger de resultat som skall uppnås, går det övergripande kravet inte längre än att åtgärder skall vidtas för att uppnå dessa resultat.
Vad som nu sagts innebär att den övergripande skyldigheten för vattenmyndigheten – och i förlängningen även de myndigheter och kommuner som skall fullgöra uppgifter enligt ett åtgärdsprogram – är att vidta åtgärder för att klara de miljömål som fastställs för de enskilda vattenförekomsterna.
8.2.4. När fastställs miljömålen för vattendistrikten?
När fastställer vattenmyndigheten miljömålen för enskilda sjöar, vattendrag och grundvattenförekomster (eller grupper av sådana)? Enligt artikel 24 skall medlemsstaterna senast den 22 december 2003 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Det betyder inte att miljömålen för vattendistrikt skall finnas redan då. Det har överlämnats till varje medlemsstat att precisera miljömålen utifrån de anvisningar som finns i bilagorna II och V i direktivet. Miljömålen för enskilda vattenförekomster kommer att beslutas av vattenmyndigheten med tillämpning av det nationella regelverk som Naturvårdsverket och SGU tar fram.
Det inledande arbetet med miljömålen, som består av karaktärisering av vattendistrikt m.m. enligt artikel 5, skall vara avslutat redan den 22 december 2004. Det troliga är att vattenmyndigheterna då kommer att ange mer eller mindre provisoriska miljömål för distrikten. Fastställandet av miljömål är dock inte avslutat genom detta. I avsnitt 1.4 i bilaga V finns regler som syftar till att de nationellt framtagna regelverken skall motsvara en jämbördig ambitionsnivå inom EU. Ett så kallat interkalibreringsförfarande skall användas när de ekologiska målen för ytvatten bestäms. Avsikten med interkalibreringen är att se till att gränserna för de olika statusnivåerna (gränserna mellan hög, god och måttlig ytvattenstatus) stämmer överens med direktivets anvisningar samt att statusnivåerna i de nationella regelverken kan jämföras med varandra. Det bör i det här sammanhanget framhållas att de fastställda miljömålen kommer att se olika ut i olika delar av landet och, inte minst, i olika delar av EU. Sådana skillnader är en naturlig följd av direktivets anvisningar som bland annat innebär att miljömålen skall bestämmas utifrån de skilda förutsättningar som finns i olika regioner inom EU.
Interkalibreringen skall slutföras av EU-kommissionen och medlemsstaterna senast den 22 juni 2006. Ett halvår senare kommer Kommissionen att offentliggöra resultatet av interkalibreringen. Vi bedömer att interkalibreringen har betydelse för vid vilken tidpunkt miljömålen för vattendistrikten slutligt kan fastställas. Om denna visar att det svenska regelverket påtagligt avviker från andra nationella regelverk – och om ambitionsnivån därmed skulle bli påtagligt högre eller lägre än vad som följer av direktivets anvisningar – kan det finnas behov av att justera de provisoriska miljömålen. Vattenmyndigheten kommer alltså sannolikt inte att kunna fastställa miljömålen slutligt innan interkalibreringen slutförts år 2006. Det kan övervägas att i förordningen föreskriva att vattenmyndigheten skall fastställa miljömålen för vattendistrikt senast vid en viss tidpunkt som ansluter till slutförandet av interkalibreringen.
När väl miljömålen för enskilda vattenförekomster har fastställts av vattenmyndigheten, uppkommer nästa fråga: När kan miljömålen börja läggas till grund för beslut som ställer krav på enskilda? Den frågan behandlas i kapitel 11.
En annan närliggande fråga är om vattenmyndighetens beslut om miljömålen för enskilda vattenförekomster kommer att utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen. Den frågan har att göra med utformningen och tillämpningen av det
nationella regelverk som behövs för fastställandet av miljömålen. Frågan bör övervägas först när arbetet med detta regelverk har kommit längre och det går att överblicka vilka konsekvenser vattenmyndighetens beslut om miljömålen kan få för enskilda.
9. Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen
Förslag
Vi föreslår att direktivets bestämmelser om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen för vattendistrikt tas in i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
Vattenmyndigheterna bör ha ansvaret för att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modifierade och att besluta om undantag från miljömålen.
Det bör övervägas att införa regler enligt vilka regeringen i vissa fall prövar frågan om undantag från miljömål för vattendistrikt. En sådan prövning skulle kunna ske när regeringen tillåtlighetsprövar nya omfattande verksamheter enligt 17 kap. miljöbalken.
Direktivet innehåller i artikel 4.3–7 regler som gör det möjligt att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modifierade och att göra undantag från miljömålen för vattendistrikt. Reglerna är allmänt tillämpliga för landets vattenmiljöer Tillämpningen av reglerna har betydelse för vilka miljömål som skall gälla för landets vattenresurser och därmed för vilka åtgärder som kan komma att behövas. Bestämmelserna förutsätter normalt att en avvägning görs mellan intresset av att kunna bedriva verksamheter som påverkar miljön och intresset av att uppfylla miljömålen.
Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster gör det möjligt att fastställa mindre stränga ekologiska miljömål för fysiskt påverkade sjöar och vattendrag. En konstgjord vattenförekomst är sådan som har skapats genom mänsklig verksamhet, till exempel en kanal, medan en kraftigt modifierad vattenförekomst är sådan som har ändrat karaktär på ett väsentligt sätt till följd av fysiska förändringar, till exempel en utbyggd älv. För-
ändringar av ytvatten i kemiskt hänseende omfattas inte av dessa regler.
Enligt reglerna om undantag från miljömålen för vattendistrikt får man under vissa förutsättningar exempelvis förlänga tidsfristen för att uppfylla miljömålen eller göra undantag på grund av nya verksamheter som kan äventyra uppfyllandet av miljömålen. Dessa regler får tillämpas även på sjöar och vattendrag som definierats som konstgjorda eller kraftigt modifierade.
För att få en heltäckande bild av hur god vattenkvaliteten är inom ett vattendistrikt räcker det inte att se om de fastställda miljömålen är uppfyllda. Man behöver även beakta i vilken utsträckning miljömålen har angetts med en lägre ambitionsnivå, dvs. med tillämpning av reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster och reglerna om undantag.
9.1. Konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag
För att få klassificera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad måste två villkor vara uppfyllda. För det första måste de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå en god ekologisk status i vattnet ha en betydande negativ inverkan på vissa andra förhållanden. Bland de förhållanden som räknas upp i artikel 4.3 finns dricksvattenförsörjning, kraftproduktion och vattenreglering. För det andra skall nyttan av den fysiska förändringen av tekniska eller ekonomiska skäl inte kunna uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt.
För konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag krävs inte att vattnet håller en god ekologisk status, utan målet är i stället att uppnå det mindre stränga miljömålet om en god ekologisk potential. Fortfarande krävs dock att vattnet skall hålla en god kemisk status.
Reglerna blir enklare att förstå med ett exempel som rör en dammanläggning för kraftproduktion. Anläggningen gör att det inte är möjligt att uppnå en god ekologisk status i det uppdämda vattenområdet. Det bör därför undersökas om vattenområdet kan definieras som kraftigt modifierat. Ett första villkor för detta är att de förändringar av vattnets hydromorfologiska egenskaper som behövs för att uppnå en god ekologisk status har en negativ inverkan på ett sådant förhållande som räknas upp i bestämmelsen,
i detta fall kraftproduktionen. Ett andra villkor är att den nytta som kan knytas till dammanläggningen, dvs. även här kraftproduktionen, inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt.
9.2. Tidsbegränsade och permanenta undantag, force majeure
Redan i ingressen till direktivet slås fast att det kan bli omöjligt att redan år 2015 uppnå miljömålen för allt vatten inom gemenskapen. Medlemsstaterna kan därför enligt artikel 4.4–4.6 göra undantag från att uppnå miljömålen för ytvatten och grundvatten.
Tidsbegränsade undantag kan göras om alla nödvändiga förbättringar av statusen hos vattenförekomsterna inte rimligen kan åstadkommas senast år 2015 och om detta beror på ett av tre särskilt uppräknade skäl. Med stöd av dessa regler kan uppnåendet av miljömålen skjutas upp sammanlagt två perioder om sex år vardera. Reglerna för tidsbegränsade undantag är förhållandevis generöst formulerade. Det övergripande syftet med tidsbegränsade undantag torde vara att medlemsstater som måste vidta kostsamma åtgärder skall ha en möjlighet att sprida ut kostnaderna över en längre tidsperiod. Det kan också vara i praktiken omöjligt att återställa exempelvis kraftigt förorenade grundvattenförekomster på kort tid även om kraftfulla åtgärder vidtas. Samma sak kan gälla exempelvis för ytvatten med lång omsättningstid.
Permanenta undantag kan göras om det inte alls är möjligt att uppnå miljömålen. Utrymmet för att göra sådana undantag är av naturliga skäl begränsat. Ett av villkoren utgår från att en avvägning görs mellan nyttan av miljöpåverkande verksamheter och möjligheten att uppnå denna nytta på något annat sätt som är bättre för miljön.
Artikel 4.6 innehåller särskilda regler för att hantera tillfälliga försämringar av vattenkvaliteten till följd av exempelvis extrem översvämning och utdragen torka.
9.3. Regler för nya verksamheter
I artikel 4.7 finns det regler som ger utrymme för att tillåta nya verksamheter som kan göra det svårt att uppfylla miljömålen. Syftet med reglerna torde vara att undvika att ”en död hand” läggs på alla områden som omfattas av miljömålen.
Undantagsreglerna för nya verksamheter delas in i två grupper beroende på vilken slags miljöpåverkan som avses. Den ena handlar om att miljömålen äventyras antingen av förändringar av de fysiska förhållandena i ytvattenförekomster eller av nivåförändringar i grundvattenförekomster. Den andra handlar om att verksamheter orsakar att ytvattenkvaliteten i något avseende sänks från hög status till god status.
Enligt vissa av reglerna i artikel 4.7 skall en avvägning göras mellan fördelarna med verksamheterna utifrån vissa allmänna intressen och fördelarna för miljön och det allmänna med att uppnå miljömålen. Dessutom skall nyttan av verksamheterna inte kunna uppnås på något annat sätt som är bättre från miljösynpunkt.
9.4. Överväganden och förslag
Tillämpningen av de regler som följer av artikel 4.3–7 har betydelse för vilka krav som ställs på landets vattenmiljöer. Om många sjöar och vattendrag definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade mildras de ekologiska kraven. Kvalitetskraven mildras också om reglerna om undantag tillämpas i många fall.
Många svenska sjöar och vattendrag påverkas av regleringsföretag. På grund härav kan många sjöar och vattendrag komma att definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vi uppfattar att syftet med direktivets regler om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten är att åstadkomma så god vattenkvalitet som möjligt med bibehållande av de nyttiga verksamheter som kan leda till att de påverkade vattnen definieras som kraftigt modifierade.
Vattenmyndigheten bör ansvara för tillämpningen av reglerna
Vi har föreslagit att miljömålen för vattendistrikt författningsregleras. Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag och reglerna om undantag hör nära samman med
miljömålen. Det är naturligt att även dessa regler författningsregleras.
Reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag innehåller bland annat en slags avvägningsregel. Det skall bedömas om nyttan av den fysiska förändringen, till exempel regleringsdammen, inte kan uppnås på ett sätt som är bättre från miljösynpunkt (se artikel 4.3 punkt b). Regeln kan jämföras med vissa av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken som också föreskriver att en avvägning skall göras mellan olika faktorer. Syftet med direktivets regel är inte att bedöma om enskilda verksamheter är tillåtliga. Syftet är i stället att bestämma om ett vattendrag eller en sjö skall definieras som konstgjord eller kraftigt modifierad så att mindre stränga ekologiska kvalitetskrav kan anges för vattnet. Ett beslut i frågan om en sjö skall definieras som kraftigt modifierad eller inte innebär inte i sig att krav ställs på någon enskild. Vi bedömer därför att reglerna inte passar in i 2 kap. miljöbalken, som innehåller regler som ligger till grund för bedömningen av om en enskild verksamhet är tillåtlig.
Vi bedömer att reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade sjöar och vattendrag bör föras in i förordningen om förvaltning av vattendistrikt samt att vattenmyndigheterna bör ha ansvaret för tillämpningen av dessa regler. Vattenmyndigheterna bör även ansvara för tillämpningen av reglerna om undantag. Dessa regler föranleder vissa särskilda överväganden som redovisas nedan.
Regeringsprövning av frågor om undantag från miljömål för vattendistrikt
De nya miljömålen för vattendistrikt kommer i många fall att ligga till grund för tillståndsprövningen av olika verksamheter. Tillämpningen av reglerna om undantag, som kommer att påverka miljömålen för vattendistrikten, kan komma att få betydelse för tillåtligheten av exempelvis omfattande nya verksamheter som har stor påverkan på miljöförhållandena. Vid tillståndsprövning av en ny verksamhet kan det visa sig att miljömålen för ett vattenområde som skulle påverkas av verksamheten inte kommer att klaras. Detta gäller inte minst för de mest omfattande nya verksamheterna som tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken.
Det bör övervägas att införa regler enligt vilka regeringen i vissa fall prövar frågan om undantag från miljömål för vattendistrikt. En
sådan prövning skulle kunna ske när regeringen tillåtlighetsprövar nya omfattande verksamheter enligt 17 kap. miljöbalken. Om en sådan möjlighet inte skulle finnas, skulle regeringen vara bunden av vattenmyndighetens bedömning i frågan om undantag från miljömålen. Om vattenmyndigheten exempelvis skulle finna att planeringen av en omfattande ny verksamhet inte utgör skäl att besluta om undantag från miljömålen i ett vattenområde som skulle påverkas av verksamheten, skulle regeringen redan av den anledningen kunna vara förhindrad att tillåta verksamheten. Det skulle nämligen kunna visa sig att de miljömål som gäller för vattenområdet inte klaras om den nya verksamheten tillåts.
Undantag för nya verksamheter enligt artikel 4.7
Särskilda problem uppkommer vid analysen av artikel 4.7, som innehåller regler om undantag från miljömålen för nya verksamheter. I bestämmelsen anges några fall då nya verksamheter kan tillåtas trots att miljömålen äventyras. Den första delen av artikel 4.7 synes gälla verksamheter som påverkar de fysiska förhållandena i vattenmiljön (sänkning av grundvattennivån, förändringar i strömfåran i ett vattendrag etc.). Den torde däremot inte behandla förändringar av ytvattnets kemiska status. Den andra delen av bestämmelsen synes däremot inte vara begränsad till fysisk påverkan på vattenmiljön, utan bör även avse kemisk påverkan.
Det är delvis oklart vilka verksamheter som omfattas av de olika reglerna. Vi föreslår att det i förordningen anges att reglerna gäller generellt för olika typer av verksamheter och åtgärder.
Det finns regler i artikel 4.7 enligt vilken en avvägning skall göras mellan olika intressen. Reglerna kan jämföras med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken som är tillämpliga på alla verksamheter, bland annat vid tillståndsprövning av nya verksamheter. Det finns likheter mellan direktivets regler och i första hand 2 kap. 9 § miljöbalken enligt vilken regeringen om särskilda skäl föreligger får tillåta en verksamhet trots att den kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken.
Vi bedömer att det inte är tillräckligt för ett korrekt genomförande av direktivet i denna del att hänvisa till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Balkens regler motsvarar inte de
detaljerade krav som anges i artikel 4.7. Att föra in reglerna i 2 kap. skulle skapa särregler på vattenområdet, vilket bör undvikas.
Vi föreslår i stället att bestämmelserna i artikel 4.7 överförs till förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Det innebär att vattenmyndigheten, om det skulle behövas, kan besluta att göra undantag från miljömålen i ett vattenområde där förhållandena kan förväntas påverkas betydligt av planerade nya verksamheter. Ett beslut om undantag skulle ge förutsättningar att i ett senare skede ge tillstånd till en ny verksamhet. Vid tillståndsprövningen skall naturligtvis miljöbalkens krav vara uppfyllda, däribland de intresseavvägningar som föreskrivs i 2 kap. Det skall bland annat bedömas om de gällande miljömålen för vattendistriktet uppfylls. Vid den bedömningen kommer vattenmyndighetens beslut om undantag att vara av betydelse. Beslutet påverkar nämligen miljömålen, dvs. de miljökvalitetskrav som skall gälla i det vattenområde som berörs av verksamheten.
Det bör tilläggas att om vattenmyndigheten i ett visst fall skulle besluta att inte göra undantag för planerade nya verksamheter, betyder det inte att verksamheterna inte kan tillåtas enligt balkens tillåtlighetsregler. En ny verksamhet skall tillståndsprövas på vanligt sätt och det är först om miljöbalkens krav inte är uppfyllda, till exempel genom att miljömålen för det berörda vattenområdet skulle komma att överträdas, som prövningsmyndigheten kan komma fram till att de nya verksamheterna inte kan tillåtas.
Ett beslut om undantag förutsätter att bland annat kraven i artikel 4.7 punkt c) är uppfyllda. Innebörden av punkten c) är oklar. Vi gör den tolkningen att för att få göra undantag skall man kunna konstatera antingen att det föreligger ett allmänintresse av större vikt, eller att kravet i en särskild avvägningsregel som föreskrivs i punkten c) är uppfyllt. Enligt denna regel skall fördelarna för miljön och samhället med att uppnå miljömålen för en vattenförekomst vägas mot de fördelar som de nya verksamheterna har för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling.
Övriga överväganden
De nu behandlade reglerna bör utformas så att stora skillnader mellan vattendistrikten undviks vid tillämpningen. Ansvaret för att tillämpa reglerna kommer normalt att ligga på vattenmyndig-
heterna. Vi har övervägt att föreslå en bestämmelse som ger exempelvis Naturvårdsverket rätt att överklaga vattenmyndighetens beslut att definiera sjöar och vattendrag som konstgjorda eller kraftigt modifierade respektive att göra undantag från miljömålen. Frågan hör nära samman med om vattenmyndighetens olika beslut skall kunna överklagas, vilket bör övervägas vidare (se avsnitt 14.6). Vi föreslår därför inte någon bestämmelse av det slag som nu nämnts.
Många av Sveriges vattendrag används, eller har använts, för olika slags vattenverksamheter som syftar till att utnyttja vattnets energiinnehåll. Vissa dammanläggningar är inte längre i drift men anläggningarna finns fortfarande kvar och påverkar miljön. Det finns exempelvis många dammar som tillkommit för kvarn- eller sågverksändamål, men som inte längre används. Det finns också vattendrag som använts för flottning av timmer. De åtgärder som vidtagits i vattendragen för att kunna underlätta flottningen (man kan exempelvis ha rensat och sprängt bort stora stenar och andra hinder i vattnet för att vattenrännan skulle bli tillräckligt bred och djup) påverkar ofta vattenförhållandena än i dag.
Enligt artikel 4.3 i direktivet skall det finnas någon slags nytta med förändringarna i vattenmiljön, men vad som menas med nytta i detta sammanhang preciseras inte. Frågan är om man kan tillämpa reglerna om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten i de fall där verksamheterna inte längre bedrivs. En rimlig tolkning av artikel 4.3 är att även bevarandet av värdefulla kulturhistoriska miljöer kan vara en sådan nytta som krävs för att reglerna skall kunna tillämpas.
10. Hur skall bestämmelser om miljökvalitet få genomslag i praktiken?
Slutsatser och förslag
Ramdirektivet för vatten ställer särskilda krav på hur en myndighet skall förfara när ett åtgärdsprogram tas fram. Samma krav bör inte ställas på alla åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken. Vi föreslår därför olika regler om förfarandet för de åtgärdsprogram som behövs för att klara de nya miljömålen för vattendistrikt och för de åtgärdsprogram som behövs för att klara andra slags bestämmelser om miljökvalitet.
Förslagen innebär inte några principiella skillnader när det gäller åtgärdsprogrammens funktion. Åtgärdsprogrammen kommer att utgöra strategiska planeringsdokument som inte är direkt bindande för enskilda. Det är normalt de myndigheter och kommuner som redan i dag fullgör uppgifter enligt bland annat miljöbalken som skall ta de initiativ och fullgöra de uppgifter som behövs för att omvandla ett åtgärdsprogram till praktiska åtgärder.
Det bör i 5 kap. miljöbalken införas nya regler om hur det skall gå till när åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt tas fram. Direktivet kräver att vissa handlingar tas fram under den processen, bland annat ett förslag till en förvaltningsplan. Vi föreslår att förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen utarbetas samtidigt och enligt samma förfarande. Den föreslagna processen liknar planprocessen enligt plan- och bygglagen. Vattenmyndigheten skall samråda med myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av program och planer. Regeringen bör i vissa fall pröva ett åtgärdsprogram för vattendistrikt.
Vi föreslår flera ändringar av reglerna om hur man tar fram ett åtgärdsprogram för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt. Reglerna skiljer mellan upprättandet av ett förslag till åtgärdsprogram och
fastställandet av åtgärdsprogrammet. Regeringen bör, enligt vad som gäller redan i dag, fastställa ett åtgärdsprogram om den inte överlåter till en myndighet eller kommun att göra det. Regeringen bör kunna överlåta till en myndighet eller en kommun att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Samrådet över förslaget till åtgärdsprogram bör omfatta inte bara myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare, utan även den allmänhet som kan drabbas av en dålig miljökvalitet.
Bestämmelsen i 5 kap. 4 § bör utgå. I samma paragraf bör det i stället införas en regel om att myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram.
Reglerna i plan- och bygglagen bör anpassas till de nya bestämmelserna om miljökvalitet. Vi lämnar inte nu några förslag men tar ställning till enligt vilka principer reglerna bör utformas.
10.1. Om innehållet i kapitel 10 och 11
Bestämmelser om miljökvalitet innehåller inte några krav som är direkt riktade mot enskilda. För att bestämmelserna skall få genomslag i praktiken behövs det andra regler som säkerställer att miljökvaliteten kan klaras. Reglerna måste klargöra vilka skyldigheter som myndigheter och enskilda har på grund av bestämmelser om miljökvalitet. För detta behövs det både formella och materiella regler.
I kapitel 10 och 11 i detta betänkande tar vi upp den omfattande frågan om hur bestämmelser om miljökvalitet skall få genomslag i praktiken. I detta kapitel behandlar vi sådana regler i miljöbalken som till övervägande del är av formell karaktär. De återfinns till stor del i 5 kap. Det är regler som i första hand är riktade till myndigheter och kommuner och som i princip inte ger stöd för att rikta krav direkt mot enskilda. Vi tar i den delen upp bland annat följande frågor: – Vem kontrollerar och ansvarar för att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls? – Vem utarbetar och beslutar ett åtgärdsprogram? Hur skall det gå till? – Vem ser till att ett åtgärdsprogram genomförs i praktiken?
– Vilka instrument behövs för att uppfylla bestämmelser om miljökvalitet?
Vi föreslår i denna del flera ändringar av de nuvarande reglerna i miljöbalken.
Kapitel 11 är en naturlig fortsättning på innehållet i detta kapitel. Där ställer vi frågan hur bestämmelser om miljökvalitet skall påverka prövningen av enskilda verksamheter. Vi diskuterar bland annat följande frågor: – Vad bör gälla om en bestämmelse om miljökvalitet överträds? – Vad bör gälla för befintliga respektive nya verksamheter som påverkar miljökvaliteten? – Hur skall man fördela krav på ett kollektiv av verksamhetsutövare?
Dessa frågor hör nära ihop med frågan om utformningen av de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. miljöbalken. Det är genom dessa centrala materiella regler i balken som krav på åtgärder till skydd för miljön kan ställas på verksamhetsutövare. Utredningen i den delen mynnar ut i ett förslag till hur reglerna om miljökvalitet i 2 kap. bör vara utformade. Förslaget ansluter till ett av de principförslag som presenterades i vårt delbetänkande Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Förslaget i kapitel 11 presenteras därför också som ett principförslag som vi avser att slutbehandla inför vårt slutbetänkande som skall lämnas senast vid utgången av år 2003.
10.2. Regler i ramdirektivet för vatten
Ramdirektivet för vatten anger vissa grundläggande formella krav på vattenförvaltningen. Det skall bland annat finnas en organisation för vattenförvaltning som utgår från naturliga avrinningsområden. De myndigheter som får ansvaret för vattenförvaltningen skall bland annat utarbeta en förvaltningsplan som täcker myndigheternas hela ansvarsområden. Varje myndighet skall i förvaltningsplanen sammanfatta vattenförvaltningen och övergripande redovisa hur förhållandena ser ut i det område som planen omfattar.
Åtgärdsprogram som instrument för att uppfylla direktivets miljömål
Bestämmelserna om åtgärdsprogram är av central betydelse i direktivet. Åtgärdsprogrammen utgör en av tre hörnpelare i den kommande vattenförvaltningen – de två övriga pelarna är författningsreglering av nya miljömål för vattendistrikt och införandet av en ny organisation för förvaltning av vattendistrikt. Sambandet mellan dessa tre kan enkelt beskrivas så att åtgärdsprogrammet är vattenmyndigheternas huvudinstrument för att uppfylla miljömålen för vattendistrikt.
Åtgärdsprogrammen skall beslutas senast den 22 december 2009. Alla åtgärder skall enligt direktivet vara operationella senast den 22 december 2012. Vi bedömer att med ordet operationella bör förstås att åtgärderna skall ha genomförts i praktiken så att de kan börja verka i vattenmiljön. Inget hindrar att åtgärdsprogram beslutas, eller enstaka åtgärder genomförs, före dessa tidpunkter.
Det är en obligatorisk uppgift att upprätta åtgärdsprogram för att uppnå de miljömål som följer av artikel 4 i direktivet. Direktivet skiljer mellan grundläggande och kompletterande åtgärder; de förra är obligatoriska och de senare frivilliga. I artikel 11.3 anges – i en slags checklista – de minimikrav i fråga om åtgärder som medlemsstaten skall uppfylla (grundläggande åtgärder). I kapitel 12 i betänkandet undersöker vi om svensk lagstiftning uppfyller de krav som anges i checklistan i artikel 11.3.
10.3. Överväganden och förslag som gäller miljöbalkens regler
10.3.1. Allmänt om vem som ansvarar för att bestämmelser om miljökvalitet klaras
Miljökvalitetsnormer – och andra bestämmelser om miljökvalitet – innehåller regler om hur miljön skall vara beskaffad i olika avseenden. En bestämmelse om miljökvalitet talar inte ensam om hur enskilda – industriföretag, vattenkraftsföretag, jordbrukare, bilister, hushåll m.fl. – skall agera för att undvika skador och olägenheter för människors hälsa och miljön. Bestämmelsen gäller med andra ord inte direkt mot enskilda som bidrar till att den överträds. Att i en föreskrift ange vilken grad av förorening som får förekomma i olika avseenden har i sig ingen positiv effekt på miljön. En sådan föreskrift förutsätter i stället att det finns tillgång till andra
verktyg som kan användas just för att begränsa påverkan på miljön. Det är alltså tillsammans med andra delar av miljölagstiftningen som bestämmelser om miljökvalitet kan få genomslag i praktiken.
Bestämmelser om miljökvalitet är särskilt användbara i en situation där man inte kan peka ut enstaka föroreningskällor, utan där många små – och ofta diffusa – utsläpp bidrar till en bristande miljökvalitet. För att uppnå en godtagbar miljökvalitet i ett föroreningsdrabbat område kan krav behöva ställas på ett kollektiv av intressenter.
Bestämmelser om miljökvalitet måste i vissa situationer kunna leda till krav på enskilda som gör att påverkan på miljön minskar. Det är i första hand ansvariga myndigheter som har till uppgift att omsätta bestämmelser om miljökvalitet i handlingsregler för enskilda. För att bestämmelserna skall kunna genomföras i praktiken krävs att lagstiftningen gör klart vilka myndigheter som ansvarar för genomförandet, att myndigheterna har de instrument som behövs för detta och att det finns regler som talar om hur krav skall fördelas när många olika verksamheter och aktiviteter medverkar till en bristande miljökvalitet.
Så länge en bestämmelse om miljökvalitet uppfylls föreligger det naturligtvis inga problem. Om bestämmelsen däremot överträds eller om det föreligger en risk för att den kommer att överträdas, är situationen en annan. I de flesta fall kommer situationen vara sådan att den myndighet som ansvarar för genomförandet av miljökvalitetsnormen måste ta ett helhetsgrepp om föroreningssituationen. Miljötillståndet och den yttre påverkan som finns på det aktuella området måste kartläggas. Den ansvariga myndighet måste utreda vilka åtgärder som behöver vidtas för att klara miljökvaliteten och hur kraven på enskilda bör fördelas.
En utgångspunkt bör vara att alla slags verksamheter som på något sätt bidrar till att bestämmelser om miljökvalitet inte klaras har ett allmänt ansvar för att åtgärder vidtas.
10.3.2. Åtgärdsprogrammets funktion
Frågan om ett åtgärdsprograms funktion diskuterades i förarbetena till miljöbalken (se prop. 1997/98:45 s. 255 och 258 ff.). Det uttalades bland annat att mycket talar för att ett åtgärdsprogram skall vara bindande för berörda myndigheter och kommuner (prop. 1997/98:45 del 1, s. 260 f. och s. 271). Regeringen delade vidare de
synpunkter som Lagrådet framfört i frågan om ett åtgärdsprogram utgör föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Lagrådet hade uttalat bland annat följande (notera att när Lagrådet talar om åtgärdsplaner motsvaras det i dag av vad som kallas åtgärdsprogram i 5 kap. balken):
Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut, utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får det här – till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av plan- och bygglagen – ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. – såvitt här är av intresse – skydd för hälsa samt natur- och miljövård.
Frågan om åtgärdsprogrammets funktion handlar om vilken status åtgärdsprogrammen bör ha. På vilket sätt bör ett åtgärdsprogram vara styrande för de myndigheter och kommuner som fullgör uppgifter med stöd av bland annat miljöbalken? Bör det vara bindande för enskilda?
De åtgärder som tas in i ett åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer troligen att vara av vitt skilda slag och behöva initieras av offentligrättsliga organ på lokal, regional, statlig eller rentav överstatlig (EU) nivå. Åtgärderna kan vara av olika karaktär, såsom omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet, krav på tillstånd för vissa verksamheter, nya generella föreskrifter, avtal om miljöförbättrande åtgärder eller informationskampanjer. Det är inte realistiskt att tro att vattenmyndigheten kommer att ha den kompetens och de resurser som krävs för att genomföra sådana mer specifika åtgärder. Det bör i stället vara de myndigheter och kommuner som redan i dag fullgör uppgifter enligt i första hand miljöbalken som genomför åtgärderna. Om det sedan visar sig att
miljömålen inte har uppnåtts, får vattenmyndigheten – enligt vad som också anges i direktivet – utarbeta nya program med nya och strängare åtgärder.
Med den nu beskrivna funktionen hos ett åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer detta normalt inte att innehålla förvaltningsbeslut i enskilda fall. Det är inte vattenmyndigheten som fattar de beslut som är bindande för enskilda, dvs. som direkt påverkar enskildas rättsställning. Sådana beslut får fattas senare av andra myndigheter och kommuner. Åtgärdsprogrammen kommer därmed att få karaktär av övergripande planeringsinstrument, som kommer att ligga till grund för myndigheters överväganden. Det är inte minst praktiska skäl som talar för en sådan ordning. Vattenmyndigheten kommer endast ha möjlighet att på ett övergripande sätt ange vilka åtgärder som kommer att behövas. Den närmare utformningen av åtgärderna – och det faktiska resultatet av dessa – kan klargöras först i ett senare skede.
Även om åtgärdsprogrammen får karaktär av övergripande dokument, kan det inte uteslutas att ett åtgärdsprogram i något fall kan komma att innehålla ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. Lagrådet framhöll det i sitt remissvar över Miljöbalksutredningens förslag till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 1, s. 260 f.).
Vi bedömer att det i lagstiftningen tydligare bör framgå vilka förpliktelser som myndigheter och kommuner har med anledning av ett beslutat åtgärdsprogram. Det bör därför införas en ny bestämmelse enligt vilken myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram.
En sådan bestämmelse tydliggör myndigheters och kommuners ansvar för att ett åtgärdsprogram genomförs. Samtidigt kommer möjligheten att med åtgärdsprogram i detalj styra myndigheter och kommuner att vara begränsad. En åtgärd måste för det första falla inom en myndighets kompetensområde. Dessutom innebär den föreslagna bestämmelsen inte att myndigheten eller kommunen redan på grund av innehållet i åtgärdsprogrammet har en skyldighet att uppnå ett visst resultat. Visserligen kan åtgärdsprogrammet bygga på en prognos om vad man kan åstadkomma med en åtgärd, men det är först sedan myndigheten eller kommunen fullföljt sitt initiativ – exempelvis en omprövning av villkoren för en miljöfarlig verksamhet – som man kan få kännedom om det faktiska resultatet. Åtgärdens effekt i miljön beror i hög grad av de materiella regler
som tillämpas när åtgärdsprogrammet omvandlas till konkreta krav på verksamhetsutövare.
Vilka materiella regler kommer då att läggas till grund för de praktiska åtgärder som blir följden av ett åtgärdsprogram? Vi bedömer att själva åtgärdsprogrammet kommer att vara en del av beslutsunderlaget när en åtgärd genomförs. I 6 kap. 11 § miljöbalken finns det regler om att en myndighet som tillämpar balken skall se till att bland annat planer enligt plan- och bygglagen finns tillgängliga i ett ärende. Det anges också att en kommun skall tillhandahålla sådana planer om en myndighet begär det. Motsvarande bör gälla för åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. balken. Det bör därför införas regler av detta slag i en ny bestämmelse i 6 kap. 11 a §.
När ett åtgärdsprogram omvandlas till krav på praktiska åtgärder kommer de viktigaste materiella reglerna att finnas i 2 kap. miljöbalken. Dessa regler behöver utvecklas när det gäller vilken inverkan som bestämmelser om miljökvalitet – och i det sammanhanget även åtgärdsprogram – kan ha för befintliga och nya verksamheter. Den frågan behandlas i kapitel 11. I andra fall kommer åtgärderna att tas fram på andra grunder, till exempel när kommunala trafikföreskrifter antas, vid ändringar i gällande detaljplaner eller vid beslut om att inrätta vattenskyddsområden. Den myndighet eller kommun som genomför åtgärden har att som vanligt tillämpa de materiella regler som gäller i sådana sammanhang.
En annan sak är att en åtgärd ibland kan komma att utgöras av generella föreskrifter. Sådan normgivning gäller direkt mot enskilda som bedriver verksamhet på det område som berörs av föreskrifterna. Huruvida vattenmyndigheten och andra myndigheter som fastställer åtgärdsprogram skall kunna utfärda sådana föreskrifter behandlas i avsnitt 10.3.5.
Vad som nu sagts om åtgärdsprogrammens funktion bör gälla även för ett åtgärdsprogram som fastställts för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömål för vattendistrikt.
10.3.3. Förslag till vissa ändringar i 5 kap. miljöbalken m.m.
Bestämmelsen anger att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. Frågan är om bestämmelsen bör kunna ligga till grund för krav på enskilda. Om så var fallet, skulle den i princip kunna leda till hur stränga krav som helst i en situation när en miljökvalitetsnorm överträds. En sådan tolkning är inte rimlig.
Avgörande för driften av en verksamhet är vilka förutsättningar för driften som uppställts i generella föreskrifter för olika branscher, gällande tillstånd med villkor för driften eller andra föreskrifter från myndigheter. Om en miljökvalitetsnorm överträds kan en enskild verksamhetsutövare i de flesta fall inte rimligen veta hur driften av verksamheten skall ändras så att normen inte längre överträds. Föroreningssituationen torde då ofta vara mycket komplicerad. Bestämmelsen i 4 § bör då inte kunna läggas till grund för krav på enskilda. Kraven får i stället utformas med stöd av balkens materiella regler, främst de allmänna hänsynsreglerna, och efter en samlad bedömning av föroreningssituationen.
Mot bakgrund av vad som nu sagts bedömer vi att det inte finns något behov av bestämmelsen i 4 §. Den bör därför utgå.
Vi har i föregående avsnitt föreslagit en regel om myndigheters och kommuners skyldighet att fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett åtgärdsprogram. En ny bestämmelse om detta kan lämpligen föras in i 4 §.
Föreskrifter om miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 – 20 §§ miljöbalken
Vid sidan om åtgärdsprogrammet finns det ett annat strategiskt instrument som kan användas för att genomföra miljökvalitetsnormer, nämligen miljöskyddsområde. Bestämmelser om detta har tagits in i 7 kap.19–20 §§miljöbalken. Reglerna infördes ursprungligen i miljöskyddslagen i syfte att lättare kunna hantera många föroreningskällor gemensamt. Nu föreskrivs att regeringen får förklara ett större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om det krävs särskilda föreskrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. För området skall regeringen, eller efter regeringens
bemyndigande länsstyrelsen, meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Sådana generella föreskrifter kan gälla mot alla typer av verksamheter, även sådana som har rättskraftiga tillstånd. Det är inte möjligt att inskränka tillstånd enligt miljöskyddslagen. Föreskrifter för ett miljöskyddsområde innebär att materiella krav ställs mot enskilda.
Miljöskyddsområden har utpekats vid Laholmsbuktens tillrinningsområde och vid Ringsjön i Skåne. Bestämmelserna har med andra ord kommit till mycket begränsad användning. Vi anser dock att det finns god anledning att behålla bestämmelserna, inte minst då de innebär en möjlighet att ange generella föreskrifter som gäller direkt mot enskilda. Vattenmyndigheterna bör alltså kunna överväga om inrättande av miljöskyddsområden med föreskrifter är en lämplig åtgärd i ett särskilt föroreningsdrabbat vattenområde.
Bestämmelsen i 7 kap. 19 § gäller i dag – såvitt här är av intresse – bara för miljökvalitetsnormer. Den bör utvidgas så att det blir möjligt att inrätta ett miljöskyddsområde även när andra bestämmelser om miljökvalitet, till exempel miljömål för vattendistrikt, inte uppfylls i ett område.
Miljöskyddsområden beslutas av regeringen. Vattenmyndigheten bör kunna förorda att ett miljöskyddsområde inrättas och, med stöd av den bestämmelse som föreslås i 5 kap. 19 § (se avsnitt 10.3.4), lyfta frågan om fastställandet av åtgärdsprogrammet i den delen till regeringen.
Om miljöskyddsområde visar sig vara ett viktigt verktyg för vattenmyndigheterna, kan det finnas anledning att senare utreda om regeringen ensam skall vara behörig att inrätta miljöskyddsområden, eller om även andra myndigheter efter regeringens bemyndigande skall kunna inrätta sådana områden.
Omprövning av tillstånd enligt 24 kap. 5 § 2 miljöbalken
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 5 § 2 ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya
sådana om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Bestämmelsen bör utvidgas till att omfatta bestämmelser om miljökvalitet meddelade enligt 5 kap. Det betyder att bestämmelsen bland annat kommer att omfatta även de nya miljömålen för vattendistrikt.
10.3.4. Utarbetandet av åtgärdsprogram och förvaltningsplaner
Olika regler om förfarandet behövs i 5 kap. miljöbalken
I 5 kap.5 och 6 §§miljöbalken finns de nuvarande reglerna om när ett åtgärdsprogram skall upprättas för att klara en miljökvalitetsnorm och hur ansvariga myndigheter skall förfara när ett sådant program tas fram.
Ramdirektivet för vatten innehåller detaljerade bestämmelser om hur en myndighet skall förfara när förvaltningsplanerna utarbetas. Dessa bestämmelser är relevanta även för utarbetandet av åtgärdsprogram. Vi bedömer nedan att direktivets krav i fråga om förfarandet för förvaltningsplanerna bör gälla även för åtgärdsprogrammen. Samma formella krav behöver emellertid inte ställas på de åtgärdsprogram enligt 5 kap. balken som tas fram i syfte att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt. Av det skälet föreslår vi att olika regler om förfarandet förs in i 5 kap. I 13–19 §§ bör det införas nya regler om de åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt som krävs enligt direktivet, medan det i 5–6 §§ bör finnas regler om de åtgärdsprogram som behövs för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt.
Våra förslag innebär inte några principiella skillnader när det gäller åtgärdsprogrammens funktion. Åtgärdsprogrammen kommer att utgöra strategiska planeringsdokument som inte är direkt bindande för enskilda. Det är normalt de myndigheter och kommuner som redan i dag fullgör uppgifter enligt bland annat miljöbalken som skall ta de initiativ och fullgöra de uppgifter som behövs för att omvandla åtgärdsprogrammen till praktiska åtgärder.
Reglerna i 5 kap. 5 § miljöbalken bör utvecklas
Reglerna i 5 kap. 5 § anger när det skall upprättas ett åtgärdsprogram för att uppfylla en miljökvalitetsnorm och hur det skall gå till. Reglerna bör utvecklas när det gäller processen för att ta fram ett åtgärdsprogram. Reglerna bör vara flexibla så att de kan tillämpas för olika slags bestämmelser om miljökvalitet och med avseende på geografiska områden av olika storlek.
Vi föreslår att reglerna i 5 kap. skiljer mellan upprättandet av ett förslag till åtgärdsprogram och själva beslutet att fastställa ett program. Det behöver inte vara samma myndighet som upprättar förslaget till åtgärdsprogram och som fastställer det. Regeringen bör, enligt vad som gäller redan i dag, fastställa ett åtgärdsprogram om den inte överlåter den uppgiften till en myndighet eller kommun.
Det bör införas en ny paragraf, 5 a §, som tydligare än i dag beskriver hur det skall gå till när ett åtgärdsprogram tas fram. Det bör alltid utarbetas ett förslag till ett åtgärdsprogram. Ett sådant förslag bör utgöra det huvudsakliga underlaget för det samråd som myndigheten bör genomföra med olika intressenter.
De nuvarande reglerna i 5 § ställer krav på samråd med myndigheter och kommuner som berörs samt med verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Det förefaller märkligt att de människor som i realiteten drabbas av en dålig miljökvalitet – exempelvis de som bor i närheten av sådana storstadsmiljöer som har höga halter av kvävedioxid – inte skall informeras om och ha en möjlighet att påverka arbetet med åtgärdsprogram. Allmänheten kan också ha ett intresse av åtgärdsprogrammet av andra skäl. Ett förslag till åtgärdsprogram kan innehålla åtgärder som berör viktiga samhällsfunktioner, till exempel vägar och kollektivtrafik.
Vi föreslår en regel som innebär att myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av ett åtgärdsprogram skall ha möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram under minst två månader.
Förfarandet vid vattenmyndigheterna
Det bör i 5 kap. miljöbalken införas nya regler om hur det skall gå till när åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för vattendistrikt tas fram. Ramdirektivet för vatten kräver att vissa handlingar tas fram under den processen, bland annat ett förslag till en förvaltningsplan. Vi föreslår att förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen utarbetas samtidigt och enligt samma förfarande. Den föreslagna processen liknar planprocessen enligt plan- och bygglagen.
De svenska reglerna måste leva upp till direktivets detaljerade regler om information till och samråd med allmänheten när förvaltningsplanen för vattendistriktet utarbetas. I 5 kap. bör anges de minimikrav som skall uppfyllas. Vattenmyndigheten bör i övrigt ha stor frihet att finna lämpliga former för samrådet.
Här beskrivs översiktligt hur det bör gå till när vattenmyndigheterna utarbetar förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Arbetet inleds i själva verket med att vattenmyndigheten hämtar in och gör en samlad analys av förhållandena i vattendistriktet. Hur det går till regleras utförligt i de delar av direktivet som Naturvårdsverket och SGU skall utreda. Förfarandet när det gäller förvaltningsplaner och åtgärdsprogram kommer i övrigt, enligt de nu föreslagna reglerna, att bestå av följande huvudmoment: 1. Vattenmyndigheten kungör tre år före beslut om planer och program en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt en redogörelse för de samråd som planeras. 2. Vattenmyndigheten kungör två år före beslut om planer och program en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör vattenförvaltningen. 3. Vattenmyndigheten kungör ett år före samma beslut förslag till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Samråd genomförs med myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och allmänheten, vilket bland annat innebär möjlighet för dessa att under sex månaders tid yttra sig över förslagen. 4. Efter detta sista samråd upprättar vattenmyndigheten ett särskilt utlåtande i vilket myndigheten sammanställer de synpunkter som lämnats och redovisar de förslag som föranleds av dem, bland annat om det gjorts några ändringar i förslagen till planer och program.
5. Vattenmyndigheten fastställer förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.
Direktivets krav på att underlag och information skall vara offentligt
I artikel 14.1 anges att underlag och information som har använts vid utarbetande av förslaget till förvaltningsplan skall på begäran göras tillgängliga. Frågan är hur detta krav förhåller sig till svenska regler om allmänna handlingar och offentlighetsprincipen. Direktivets bestämmelse skulle kunna tolkas så att även sådana minnesanteckningar och dylikt som inte är offentlig handling enligt svensk rätt skall göras tillgängliga. Möjligen går inte kravet så långt. Bestämmelsen anger att det skall vara fråga om underlag och information som har använts vid utarbetandet. Huvudregeln i svensk rätt är att allt sådant material som har lagts till grund för ett avgörande i ett ärende vid en myndighet skall finnas med i akten i ärendet.
Frågan om vilka krav som ställs i artikel 14.1 bör utredas vidare. Frågan faller utanför vårt uppdrag och vi avser inte att återkomma till den.
Möjlighet för regeringen att fastställa åtgärdsprogram för vattendistrikt
Regeringen får enligt 5 kap. 7 § miljöbalken föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Vi föreslår inte någon ändring av den bestämmelsen, som bör gälla även för åtgärdsprogram för vattendistrikt.
Vi bedömer att det även finns behov av en regel som innebär att vattenmyndigheten i vissa fall skall lyfta åtgärdsprogrammet, eller delar av det, för prövning till regeringen. Detta bör ske dels om en regeringsprövning är nödvändig för att uppfylla miljömålen för vattendistriktet, dels om åtgärdsprogrammet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken.
Det första fallet kan aktualiseras om vattenmyndigheten bedömer att det saknas rättsliga förutsättningar för genomförandet av de åtgärder som behövs för att klara miljömålen för vattendistriktet. Regeringen har en bred behörighet när det gäller att ta initiativ till författningsändringar och fatta beslut som berör breda
samhällssektorer, såsom vägar och annan infrastruktur. Det kan även vara så att de regler som åtgärden måste ha stöd i endast kan tillämpas av regeringen. Ett tydligt exempel på det är om en vattenmyndighet bedömer att ett miljöskyddsområde med generella föreskrifter bör inrättas enligt bestämmelserna i 7 kap. 19–20 §§.
Regeringen bör även pröva ett åtgärdsprogram i ett fall där bedömningen av om en åtgärd behövs kräver en avvägning mellan miljöintresset och ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt. En bestämmelse av detta slag finns i dag för miljödomstolarnas del i 21 kap. 7 § andra stycket. Bestämmelsen bör bli aktuell endast i speciella fall där åtgärdsprogrammet, eller en del av detta, kräver ett ställningstagande från regeringens sida (jämför prop. 1997/98:45 del 2 s. 235).
Vi föreslår att det i 5 kap. 19 § förs in en bestämmelse av det slag som nu har diskuterats.
10.3.5. Fråga om föreskriftsrätt
Miljöbalken innehåller flera bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela generella föreskrifter på olika områden. Regeringen får exempelvis enligt 9 kap. 5 § för att skydda människors hälsa eller miljön, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått.
Vi har övervägt om vattenmyndigheten – och även andra myndigheter som beslutar om åtgärdsprogram – bör bemyndigas att meddela generella föreskrifter i olika avseenden. En sådan föreskriftsrätt skulle ge vattenmyndigheten en möjlighet att själv ta initiativ till en åtgärd som behövs för att uppfylla miljömålen för distriktet.
Vi bedömer att någon sådan föreskriftsrätt inte bör införas nu. Direktivet innehåller inte något krav på en föreskriftsrätt för den myndighet som antar åtgärdsprogrammet. Ett viktigt argument mot en föreskriftsrätt är att en sådan oundvikligen skulle omfatta områden inom miljöpolitiken där det redan finns bemyndiganden. De föreskrifter som vattenmyndigheten skulle ta fram, skulle riskera att komma i konflikt med andra myndigheters föreskrifts-
rätt. Det skulle över huvud taget vara svårt att på lämpligt sätt avgränsa en föreskriftsrätt för vattenmyndigheten.
Vi har inte bedömt om de bemyndiganden som finns i miljöbalken och annan lagstiftning är tillräckliga för vattenmyndigheternas arbete med att uppfylla miljömålen. Om det visar sig att så inte är fallet i fråga om till exempel diffusa källor, får det närmare utredas om det behövs nya eller ändrade bemyndiganden.
Om vattenmyndigheten inte själv skall kunna meddela generella föreskrifter, uppkommer frågan hur sådana föreskrifter skall kunna tas fram om vattenmyndigheten bedömer att det finns ett behov av det. Vi anser att vattenmyndigheten i vart fall måste kunna föreskriva i ett åtgärdsprogram att en myndighet skall utreda om det finns förutsättningar för att ta fram generella föreskrifter, exempelvis med stöd av någon bestämmelse i 7 kap. miljöbalken. Däremot kommer vattenmyndigheten knappast kunna förhindra att en länsstyrelse eller kommun vid en sådan utredning kommer fram till att det av ekonomiska eller andra skäl inte är möjligt att ta fram några generella föreskrifter.
Det kan alltså visa sig att åtgärdsprogrammen för vattendistrikt inte får tillräckligt genomslag i praktiken. Det bör då för det första framhållas att förvaltningen av vattendistrikt är en långt utdragen process som bland annat innebär att nya och skärpta åtgärdsprogram kan tas fram om de första inte räcker till för att klara miljömålen för vattendistrikt. Om det visar sig att det finns systematiska brister i reglerna om åtgärdsprogrammen, får det däremot övervägas att stärka åtgärdsprogrammens funktion. I fallet med att det inte blir möjligt att få fram tillräckligt med vattenskyddsområden, kan det också behöva övervägas att skärpa reglerna om när sådana vattenskyddsområden skall inrättas.
10.4. Plan- och bygglagen
Planering och planläggning enligt annan lagstiftning än miljöbalken kan ha stor betydelse för den fysiska miljön. Vi har i avsnitt 5.1 i betänkandet berört frågan om hur bestämmelser om miljökvalitet bör påverka planarbetet enligt plan- och bygglagen. I detta avsnitt redovisar vi enligt vilka principer vi anser att reglerna om miljökvalitet i plan- och bygglagen bör utformas. Vi lämnar dock inte nu några förslag till lagändringar.
Som redovisats i avsnitt 6.2 finns det ett antal bestämmelser som avser att trygga att planläggning bidrar till att uppfylla miljökvalitetsnormer. När vi nu föreslår att regelverket skall ge utrymme för andra typer av bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer bör det även finnas regler som klargör hur dessa skall beaktas inom planprocessen. Våra förslag till ändringar av regelverket om bestämmelser om miljökvalitet innebär bland annat att olika sådana regler kommer att finnas. Det bör finnas utrymme att ta hänsyn till bestämmelser om miljökvalitet på olika sätt beroende på vad den enskilda bestämmelsen föreskriver även inom ramen för plan- och bygglagen.
Vad de nuvarande reglerna närmare bestämt innebär har hittills inte blivit föremål för rättslig prövning. Vad betyder det att miljökvalitetsnormer skall “iakttas” vilket föreskrivs i 5 kap. 3 § miljöbalken? Betyder det mer än att kommunerna i sin planläggning skall beakta att det finns miljökvalitetsnormer? Hur långtgående krav ställs egentligen på planläggningen i en situation när miljökvalitetsnormen överträds eller riskerar att överträdas? I samma bestämmelse anges att myndigheter i olika situationer skall ”säkerställa att miljökvalitetsnormerna uppfylls”. Det får antas vara något annat än att iaktta normerna, annars hade det inte varit motiverat att behandla planläggning separat i bestämmelsen. Som påpekats i propositionen om följdlagstiftning till miljöbalken kan detaljplaner eller områdesbestämmelser inte garantera att en viss angiven markanvändning verkligen kommer till stånd. Planerna kan ange en markanvändning som främjar eller motverkar att en norm uppfylls. En plan kan inte ensam säkerställa att en miljökvalitetsnorm klaras, men den kan å andra sidan vara ett av flera medel för att förhindra att normerna överträds (prop. 1997/98:90 s. 163). Detta måste givetvis beaktas när reglerna utformas.
Vad bestämmelsen i 5 kap. 3 § miljöbalken egentligen betyder anser vi vara oklart. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 11.4.1 kan den uppfattas antingen som en formell regel som talar om när miljökvalitetsnormerna skall beaktas eller som en regel av materiell natur som talar om hur de skall beaktas. Vi anser att det blir en klarare lagstiftning om 5 kap. 3 § är en renodlat formell regel som anger vilken myndighet som skall ta hänsyn till bestämmelser om miljökvalitet. Frågan om hur de skall beaktas, det vill säga hur olika beslut skall påverkas av att en bestämmelse om miljökvalitet finns, bör för miljöbalkens del lösas inom ramen de allmänna hänsyns-
reglerna i 2 kap. miljöbalken. Vi lägger inte nu några förslag av förändring av 5 kap. 3 § miljöbalken.
Om 5 kap. 3 § miljöbalken skulle ändras till en renodlat formell regel betyder det för planlagstiftningens del att en hänvisning till 5 kap. 3 § miljöbalken endast betyder att hänsyn måste tas. Ytterligare bestämmelser om hur det skall ske behövs. I plan- och bygglagen finns ingen hänvisning till 2 kap. miljöbalken. I stället föreskrivs i 2 kap. 2 § första stycket sista meningen att planläggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Den regel i plan- och bygglagen som skall reglera frågan om hur olika bestämmelser om miljökvalitet skall beaktas bör ta hänsyn till att olika typer av bestämmelser anger olika kravnivå. Det är tveksamt om den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för en sådan bedömning. Det är därför inte självklart att föreslå att ordet ”miljökvalitetsnorm” skall bytas ut mot ”bestämmelser om miljökvalitet” i 2 kap. 2 § första stycket sista meningen. Frågan om hur bestämmelsen i plan- och bygglagen skall utformas har starka kopplingar till hur den materiella regleringen i 2 kap. miljöbalken kommer att lösas. Som redovisas i kapitel 11 återkommer vi med förslag i denna del i vårt slutbetänkande. Även när det gäller utformningen av reglerna om hur bestämmelser om miljökvalitet skall beaktas enligt plan- och bygglagen finns starka skäl att vänta med förslag. Dels har de nära koppling till reglerna i 2 kap. miljöbalken, dels vill vi hinna samråda med den nyligen tillsatta kommittén för översyn av plan- och bygglagen (M 2002:05, dir. 2002:97). Vi återkommer därför till frågan i vårt slutbetänkande, men vill här redovisa några principiella ställningstaganden.
Bestämmelsen bör alltså utformas så att det finns utrymme för kommunerna att ta ställning till vilka krav i det enskilda fallet en bestämmelse om miljökvalitet ställer. En miljökvalitetsnorm är bindande och anger de störningsnivåer som inte får över- eller underskridas. Planläggning kan således aldrig tillåtas om den bidrar till att en miljökvalitetsnorm överträds om inte detta tillåts inom ramen för ett åtgärdsprogram. Bestämmelser med karaktär av riktvärde medför inte samma stränga krav som miljökvalitetsnormer, och kan i vissa fall tillfälligt överskridas men skall alltid eftersträvas. Miljömål för vattendistrikt ställer varierande krav. Ett krav är att vidta åtgärder i vissa fall. Sådana åtgärder kan innefatta planläggning. Det är dock inte möjligt att generellt uttala sig om vilka krav ramdirektivet för vatten kommer att ställa på planläggning. Det får avgöras från fall till fall om miljömålen för vatten är
förenliga med en ny eller ändrad plan och en bestämmelse i denna del bör ge utrymme för att göra en sådan bedömning. Som vi framfört i avsnitt 7.3.1 kan nya typer av bestämmelser om miljökvalitet komma att införas, framför allt genom lagstiftning från EU. Den nu skisserade bestämmelsen bör ge utrymme för en bedömning av vilka krav på hänsyn i planeringen som ställs i varje sådant fall.
Hur skall då kravet på uppfyllelse av bestämmelser om miljökvalitet påverkas av närvaron eller frånvaron av ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken? Liksom när det gäller enskilda verksamheter som diskuteras i kapitel 11, bör ett åtgärdsprogram medföra att det blir klarlagt hur bestämmelsen om miljökvalitet skall kunna uppnås. Ett åtgärdsprogram kan således göra det möjligt att tillåta en plan som inte annars hade varit möjlig med hänsyn till bestämmelsen om miljökvalitet eftersom åtgärder på andra områden gör att den eftersträvade miljökvaliteten uppnås. Reglerna i plan- och bygglagen bör göra även detta möjligt. Eftersom ett åtgärdsprogram blir det verktyg som skall användas för att se till att bestämmelser om miljökvalitet uppfylls måste den ha en stark ställning i förhållande till de aktiviteter som påverkar miljökvaliteten. Vi föreslår att en bestämmelse införs i 5 kap. 4 § miljöbalken som föreskriver att myndigheter och kommuner är skyldiga att fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt ett åtgärdsprogram. Detta betyder att ett åtgärdsprogram kan innehålla krav på att initiativ skall tas, men reglerar inte vad slutresultatet blir. När det gäller kommunal planläggning anser vi att den föreslagna bestämmelsen inte medför att en föreskrift i ett åtgärdsprogram kan tvinga fram antagande, ändringar eller upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen. En utredning i syfte att undersöka om det är möjligt att anta, ändra eller upphäva en plan bör dock kunna föreskrivas i ett åtgärdsprogram med bindande verkan för en eller flera kommuner.
I plan- och bygglagen saknas det i dag bestämmelser om att det i detaljplaner skall redovisas om någon miljökvalitetsnorm överträds eller riskerar att överträdas inom planområdet och hur planläggningen kan påverka detta. Det bör övervägas om sådana redovisningar beträffande bestämmelser om miljökvalitet bör införas.
På samma sätt som gäller i dag för miljökvalitetsnormer bör länsstyrelsen enligt 12 kap. plan- och bygglagen kunna överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om en bestämmelse om miljökvalitet inte uppfylls. Vid bedömningen
av om en bestämmelse om miljökvalitet uppfylls eller ej skall naturligtvis på liknande sätt som beskrivits nyss kunna beaktas vilken typ av bestämmelse det rör sig om.
För att fullt ut kunna uppfylla bestämmelser om miljökvalitet kan det i vissa fall finnas behov av ändringar i lagakraftvunna planer. Som angivits i avsnitt 6.2 finns redan i dag ett utrymme för kommuner att upphäva eller ändra en lagakraftvunnen men inte genomförd detaljplan om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds och detta inte kunde förutses vid planläggningen. Frågan är om ytterligare möjligheter till ändringar behövs, till exempel, behörighet för regeringen att utfärda planföreläggande liknande vad som i dag gäller enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen. Vi anser att den framtida tillämpningen av bestämmelser om miljökvalitet får utvisa om det kan finnas sådana behov och hur de i så fall kan tillgodoses.
11. Hur skall bestämmelser om miljökvalitet påverka enskilda verksamheter?
Slutsatser och förslag
I detta kapitel diskuterar vi hur bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken skulle kunna utformas för att passa de situationer när en föreskriven miljökvalitet inte klaras eller riskerar att inte klaras, och krav mot enskilda därför aktualiseras.
Ofta är det ett kollektiv av enskilda som gemensamt bidrar till en dålig miljökvalitet. Ett åtgärdsprograms funktion bör bland annat vara att ge underlag och utgångspunkter för en fördelning av kraven mellan enskilda eller grupper av enskilda inom kollektivet. Åtgärdsprogrammet bör enligt vår mening kunna ligga till grund för den avvägning som myndigheterna i nästa steg skall göra när kraven fastställs.
När en bestämmelse om miljökvalitet är överskriden bör de nya reglerna ha följande innebörd. ─ Om det inte finns ett åtgärdsprogram bör en verksamhet eller åtgärd inte få medföra ökad påverkan. ─ Om ett åtgärdsprogram har fastställts bör kraven på en verksamhet eller åtgärd få vara strängare än vad som följer av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § – 7 § första stycket, men inte strängare än vad som följer av åtgärdsprogrammet. ─ Både med och utan ett åtgärdsprogram bör en verksamhet tillåtas etableras eller ändras om verksamhetsutövaren bereder utrymme för sina egna ökade utsläpp eller störningar genom att vidta åtgärder som minskar olägenheterna från någon annan verksamhet.
I detta delbetänkande lämnar vi principförslag till utformning av nya regler av detta slag som bör placeras i 2 kap. miljöbalken. Vi avser att bearbeta förslagen vidare för att kunna redovisa dem i vårt
slutbetänkande tillsammans med de andra principförslag till ändringar i 2 kap. som vi redovisat i ett tidigare delbetänkande.
Vi lämnar nu slutliga förslag om att en konsekvensanalys alltid skall ingå i ett åtgärdsprogram.
11.1. Bestämmelser om miljökvalitet och systematiken i 2 kap. miljöbalken
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler finns samlade i 2 kap. miljöbalken. De uttrycker vilka krav som ställs på varje enskild verksamhetsutövare och på var och en som vidtar en åtgärd. De har alltså störningskällorna som utgångspunkt och ställer krav på att dessa skall anpassas i syfte att åstadkomma en hållbar utveckling.
I vårt förra delbetänkande, Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50, kapitel 4) föreslogs att systematiken vid prövning av verksamheter enligt de allmänna hänsynsreglerna skulle förtydligas genom förändringar i 2 kap. Förändringarna skulle innebära att bestämmelserna grupperades i block. Ett block skulle utgöras av hänsynsregler som uttrycker vilka krav som alltid kan ställas på en verksamhet, oavsett var den är lokaliserad. Ett annat block skulle utgöras av regler som uttrycker hur platsen för en verksamhet skall väljas, oavsett vilken påverkan den har på omgivningen. Det framfördes också som en möjlighet att det kunde finnas behov av ett tredje regelblock som skulle uttrycka de krav som motiveras av att en viss önskad miljökvalitet inte klaras på platsen. Vi lämnar nu förslag på hur detta i princip skulle kunna se ut.
Vid prövningen av en verksamhets tillåtlighet (t.ex. vid tillståndsprövning) måste reglerna i vart och ett av de tre centrala prövningsblocken vara uppfyllda för att tillstånd skall kunna medges.
När alla tre block prövats återstår en slutavvägning där det gäller att bedöma om verksamheten eller åtgärden sammantaget på den sökta platsen kan innebära en väsentlig skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Prövningens systematik kan då schematiskt åskådliggöras genom följande figur.
Hänsynsregler Regler om val av plats Miljökvalitetsregler
Slutavvägning
Alla de materiella reglerna kommer att rikta sig mot dem som utövar verksamheter eller vidtar åtgärder. I de fall där det inte finns några bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken, eller där miljökvaliteten med säkerhet redan uppfyller dessa, leder det tredje prövningsblocket inte till några ytterligare krav utöver vad som följer av hänsynsreglerna och reglerna om val av plats.
Reglerna i det tredje prövningsblocket får sin verkan i de fall det finns något slag av bestämmelser om miljökvaliteten i området och dessa inte klaras eller riskerar att inte klaras. De får alltså sin verkan i de fall miljökvaliteten inte är godtagbar. Det finns då möjlighet att ställa krav som går utöver vad som följer av hänsynsreglerna och platsvalsreglerna.
Detta stämmer också med de krav som ställs genom ramdirektivet för vatten. Där anges i artikel 10.3 att om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm som upprättats med stöd av gemenskapslagstiftningen uppställer strängare villkor än vad som skulle bli resultatet av en prövning enligt annan gemenskapslagstiftning (t.ex. IPPC-direktivet), skall strängare krav ställas.
11.2. Åtgärdsprogrammet som fördelningsinstrument
I en situation där miljökvaliteten inom ett område i något avseende inte uppfyller de bestämmelser som gäller, beror det normalt på ett stort antal faktorer. Vissa av dessa kan inte påverkas genom lagstiftningen. Dit hör givetvis naturliga förhållanden av olika slag, t.ex. berggrundens sammansättning, men även faktorer som exempelvis långväga luftburen transport av föroreningar eller sedan
länge etablerad bebyggelsestruktur. De faktorer som kan påverkas omfattar normalt ett flertal olika störningskällor. Det kan vara fråga om stora eller små punktkällor och mer eller mindre diffusa källor. Det är ofta ett kollektiv av påverkare som gemensamt bidrar till en dålig miljökvalitet.
Bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken utgår från förhållandena i miljön och ställer utifrån dem krav som riktar sig mot kollektivet av påverkare när miljökvaliteten är oacceptabel. Frågan är hur dessa krav skall kunna omvandlas till krav mot en enskild verksamhetsutövare inom kollektivet vid en prövning enligt 2 kap. miljöbalken. Hur långtgående krav kan ställas på en enskild verksamhet när det är ett kollektiv som orsakar den dåliga miljökvaliteten?
Det instrument som erbjuds i 5 kap. för situationen då en önskad miljökvalitet inte klaras är åtgärdsprogrammet, med vars hjälp de uppsatta målen för miljökvaliteten omvandlas till krav på åtgärder. Åtgärdsprogrammet utgår från kollektivet av påverkare och anvisar hur kravet att minska påverkan bör fördelas dem emellan. Det är bara med stöd av åtgärdsprogrammet som de enskilda påverkarnas bidrag till den oönskade miljökvaliteten kan värderas och bara åtgärdsprogrammet som kan anvisa en väl avvägd kravnivå för enskilda verksamheter av olika slag.
Det innebär att reglerna om miljökvalitet i 2 kap. som riktar sig mot en enskild måste anknytas till förekomsten av ett åtgärdsprogram och innehållet i det. Åtgärdsprogrammet måste vara det stöd som utnyttjas vid en bedömning av hur mycket högre kraven skall ställas i den givna situationen med en dålig miljökvalitet, än vad som skulle fordrats om miljökvaliteten varit god. Det är åtgärdsprogrammens kravnivå för den aktuella verksamhetstypen som anger gränsen för hur mycket strängare krav som kan ställas på en enskild än vad som normalt följer efter en prövning enligt hänsynsreglerna och platsvalsreglerna i 2 kap.
Det är också så att om en bestämmelse om miljökvalitet enligt 5 kap. inte klaras, måste reglerna om miljökvalitet i 2 kap. kunna tillämpas även i de fall åtgärdsprogram ännu inte fastställts, eller annars saknas.
11.3. Vad bör reglerna om miljökvalitet i 2 kap. miljöbalken innebära?
Av diskussionen ovan följer att när reglerna om miljökvalitet skall tillämpas, måste olika regler gälla beroende på om det finns ett åtgärdsprogram eller inte.
Utan åtgärdsprogram blir reglerna med nödvändighet kantiga. De nödvändiga kraven på att åtminstone inte ytterligare försämra miljökvaliteten måste då bäras ensamt av den enskilda verksamhetsutövare som råkar vara föremål för prövning. Om en bestämmelse om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken inte är uppfylld bör ökad påverkan i det avseende bestämmelsen gäller inte kunna godtas. En ökad påverkan från en verksamhet bör bara kunna godtas om utövaren ser till att det ges utrymme för tillskottet genom att påverkan från någon annan verksamhet upphör eller minskar i minst motsvarande grad.
För tillståndsprövade verksamheter bör ökningar utöver vad som anges i tillståndet inte godtas.
För att stämma av funktionen hos en regel med denna innebörd i blocket med miljökvalitetsregler inom 2 kap. miljöbalken, finns det behov av att testa den i ett antal olika fall av prövning av enskilda verksamheter. I samtliga exempel nedan förutsätts att en bestämmelse om miljökvalitet inte klaras, att verksamheten ifråga bidrar till påverkan och att det inte finns något åtgärdsprogram.
Fall Bedömning då åtgärdsprogram saknas
1.
ansökan om nytt tillstånd till helt ny verksamhet
ej tillåtlig
2.
ansökan om nytt tillstånd som omfattar utökad verksamhet, påverkan ökar
den ökade påverkan är inte tillåtlig
3.
ansökan om nytt tillstånd som omfattar utökad verksamhet, påverkan minskar
inga krav utöver vad som följer av hänsynsregler och platsvalsregler
4.
anmälan av ny C-verksamhet ej tillåtlig (d.v.s. förbud)
5.
tillsyn vid befintlig verksamhet med gällande tillstånd, inga förändringar
inga krav utöver vad som följer av hänsynsregler och platsvalsregler
6.
tillsyn vid befintlig verksamhet som saknar tillstånd, inga förändringar
inga krav utöver vad som följer av hänsynsregler och platsvalsregler
7.
tillsyn vid befintlig verksamhet som saknar tillstånd, utökad verksamhet som medför ökad påverkan planeras
den ökade påverkan är inte tillåtlig
Tillstånd bör alltså inte kunna medges (eller förbud bör meddelas för) de verksamheter som medför ökad påverkan (nr 1, 2, 4 och 7). Dessa verksamheter bör dock kunna komma till stånd om en annan verksamhet minskar sin påverkan i minst motsvarande grad. Förhållandet i exemplet 3, som speglar ett vanligt fall när det gäller större industrier, kan sägas utgöra ett specialfall av detta där förbättringen nämligen åstadkoms internt.
Exemplen visar också att det inte skulle vara möjligt att utan åtgärdsprogram ställa mer långtgående krav än vad som följer av hänsynsreglerna och platsvalsreglerna på befintliga verksamheter som inte ökar sin påverkan. För att kunna ställa strängare krav i fallen 5 och 6 skulle det alltså fordras åtgärdsprogram. Likaså skulle det fordras åtgärdsprogram i fallet 3, för att kunna ställa mer långtgående krav än enligt hänsynsreglerna och platsvalsreglerna. En regel som medger en skärpning av kraven på en befintlig verksamhet utöver vad som följer av hänsynsreglerna och platsvalsreglerna och utan stöd av eller begränsning genom ett åtgärdsprogram skulle ge utrymme för alltför stort godtycke.
För tydlighetens skull bör det påpekas att övriga regler i miljöbalken, utom det nya blocket av regler om miljökvalitet i 2 kap., givetvis kan tillämpas i samtliga exempel. Om en miljökvalitetsnorm är överskriden, är det alltså exempelvis fullt möjligt att i exemplet 5 (en befintlig verksamhet) begära omprövning av tillstånd och villkor med stöd av 24 kap. 5 §, punkten 2. Den omprövningen kan då leda till uppdaterade villkor enligt hänsynsreglerna i 2 kap. Den kan däremot inte leda till villkor som är strängare än enligt dessa regler utan att det finns ett åtgärdsprogram.
Förekomsten av ett åtgärdsprogram bör medge en mer nyanserad tillämpning av bestämmelserna. Det finns då ett kollektiv att sprida åtgärdskraven på. De ökade kraven till följd av dålig miljökvalitet måste inte som i exemplen ovan enbart belasta den enskilda verksamhetsutövare som är föremål för prövning i samband med en ny eller ändrad verksamhet som innebär ökad störning. Samtidigt bör det då också finnas möjlighet att ställa strängare krav än de som följer vid en prövning enligt enbart hänsynsreglerna och platsvalsreglerna. Kraven bör dock inte kunna ställas högre än vad som anges i åtgärdsprogrammet för det aktuella slaget av verksamheter.
Med åtgärdsprogram bör det finnas förutsättningar att bereda plats även för nya verksamheter som bidrar till den icke önskade miljökvaliteten. De nödvändiga förbättringar som fordras förut-
sätts då kunna byggas upp genom krav fördelade över hela påverkarkollektivet.
Åtgärdsprogrammen bör därför utformas så att de medger etablering av nya verksamheter och utökningar av befintliga verksamheter även om de skulle innebära en viss ökning av påverkan. Sådana nyetableringar eller utökningar som innebär en betydande ökning av påverkan kan inte komma till stånd utan stöd av åtgärdsprogrammet. Det ligger i dessa fall i verksamhetsutövarens intresse att åtgärdsprogram tas fram eller förnyas.
Sammanfattningsvis bör innebörden av reglerna om miljökvalitet i 2 kap. vara följande när en bestämmelse om miljökvalitet är överskriden. ─ Om det inte finns ett åtgärdsprogram bör en verksamhet eller åtgärd inte få medföra ökad påverkan. ─ Om ett åtgärdsprogram har fastställts bör kraven på en verksamhet eller åtgärd få vara strängare än vad som följer av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 §–7 § första stycket, men inte strängare än vad som följer av åtgärdsprogrammet. ─ Både med och utan ett åtgärdsprogram bör en verksamhet tillåtas etableras eller ändras om verksamhetsutövaren bereder utrymme för sina egna ökade utsläpp eller störningar genom att vidta åtgärder som minskar olägenheterna från någon annan verksamhet.
11.4. Jämförelse med gällande bestämmelser som kan ha betydelse för enskilda
11.4.1. Nuvarande bestämmelser i miljöbalken
Förslagen till innebörd av nya regler om miljökvalitet i 2 kap. miljöbalken kan jämföras med följande gällande bestämmelser om vilka krav som kan eller skall ställas på enskilda till följd av miljökvalitetsnormer. (En mer fullständig beskrivning av nuvarande regler om miljökvalitetsnormer återfinns i kapitel 6.)
2 kap. 7 §
Kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalför-
svarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen.
Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.
Det finns olika uppfattning om hur bestämmelserna i 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken skall tolkas i förhållande till 2 kap. 3 § miljöbalken. Enligt en uppfattning skall hänsyn till ekonomiska faktorer tas endast enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 §. Kravet i 2 kap. 3 § att använda bästa möjliga teknik uppfattas således enbart som ett krav på en viss teknik och kopplas inte till om något ekonomiskt utrymmet finns för att kräva denna teknik. Vid tillämpningen av 2 kap. 7 § första stycket skall bedömas både vad ett normalt företag klarar av ekonomiskt samt hur avvägning mellan nytta och kostnader för skyddsåtgärder m.m. skall göras (se Bertil Bengtsson m.fl. Miljöbalken. En kommentar. Del 1 s 2:16).
Andra menar att en uppdelning av den ekonomiska bedömningen skall ske. Först skall bedömas vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Med ekonomiskt möjligt avses därvid vad ett normalt – branschtypiskt – företag klarar av. Bedömningen enligt 2 kap. 3 § sätter en maximal gräns för vilka krav, både tekniska och ekonomiska, som kan ställas på ett normalt företag. Därefter skall en avvägning mellan nyttan av kraven och kostnaderna för dem göras enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken. Kraven kan därvid mildras men aldrig skärpas (se Gabriel Michanek, Att väga säkert och vikten av att säkra i Vänbok till Staffan Westerlund, s. 76 ff).
I andra stycke av 2 kap. 7 § kommer hänsynen till miljökvalitetsnormerna in. Regeln anger inte någon gräns för hur långtgående krav som kan ställas för att uppfylla en miljökvalitetsnorm. Regeln innehåller inte heller något moment av att fördela krav mot flera aktiviteter som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Frågan är vad 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken innebär för tillämpningen av 2 kap. 7 § andra stycket med de olika tolkningar som redovisats ovan. Om all ekonomisk bedömning sker enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken blir resultatet att kraven kan gå hur långt som helst i ekonomiskt hänseende. Om en miljökvalitetsnorm är överträdd är det med denna tolkningsmodell möjligt att ställa så långtgående krav på en verksamhet som skulle krävas för att uppnå normen. I praktiken skulle då verksamheten
kunna förbjudas. En enda verksamhet kan på så sätt tvingas bära hela bördan av att en miljökvalitetsnorm är överträdd.
De som menar att en ekonomisk bedömning skall göras först enligt 2 kap. 3 § har en annan uppfattning. De menar att bedömningen enligt 2 kap. 3 § inte är en “avvägning” utan den medför att en högsta gräns för vad som kan krävas fastställs, nämligen bästa möjliga och ekonomiskt tillgängliga teknik. Eftersom bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket endast kan medföra att “avvägningen” enligt första stycket ändras får miljökvalitetsnormerna inte någon betydelse för den ekonomiska bedömning som skall göras inom ramen för vad som är bästa möjliga teknik; bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket hänvisar ju inte till 2 kap. 3 §. Med denna tolkning är det aldrig möjligt, inte ens när en miljökvalitetsnorm är överträdd, att ställa strängare krav än vad ett normalt företag inom branschen ekonomiskt klarar av. Förespråkare för denna tolkning menar att miljöbalkens hänsynsregler är otillräckliga för att miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras.
Rättsläget får anses osäkert i frågan om en ekonomisk bedömning skall göras enligt 2 kap. 3 § eller enbart enligt 2 kap. 7 § första stycket. Vi anser för vår del att det lämpligaste är att all ekonomisk avstämning sker i ett sammanhang inom ramen för en tolkning av 2 kap. 7 § första stycket. Det bör då bedömas både vad ett normalt företag klarar av – detta för att regelverket skall vara konkurrensneutralt – och om bland annat nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått motiverar de kostnader de medför. Vi har för avsikt att i vårt slutbetänkande överväga om det behövs förändringar av 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken i syfte att göra det tydligare vad som ingår i den avvägning som skall göras enligt bestämmelsen.
Innebörden av 2 kap. 7 § första stycket är av avgörande betydelse för vilka krav som kan ställas med stöd av 2 kap. 7 § andra stycket och därmed för vad som skall gälla när en miljökvalitetsnorm är överskriden. Ingen av de båda de tolkningar av 2 kap. 7 § första stycket som redovisats ovan ger en godtagbar reglering i det fallet. Den ena tolkningen ger orimligt stränga och godtyckliga krav, och den andra leder knappast till att miljökvalitetsnormerna får någon effekt. För utvecklingen av bestämmelser om miljökvalitet som ett fungerande instrument är det nödvändigt med tydliga regler och 2 kap. 7 § andra stycket bör då ersättas med nya bestämmelser. Dessa måste uppfylla både kravet på att strängare krav än annars skall kunna fastställas om bestämmelser om miljö-
kvalitet så fordrar, och att kravbördorna skall kunna fördelas mellan påverkarna på ett sätt som framstår som rimligt och rättvist.
16 kap. 5 §
Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Verksamheten får dock tillåtas, om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning.
Bestämmelsen gäller varje ny verksamhet som bidrar till påverkan, oavsett hur litet tillskottet än är och oavsett om det finns ett åtgärdsprogram eller inte. Det är dock endast ny verksamhet som kan stoppas. Ändringar av befintlig verksamhet som medför ökad påverkan synes inte omfattas av bestämmelsen.
5 kap. 3 §
Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de ─ prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmäl-
ningsärenden, ─ utövar tillsyn, eller ─ meddelar föreskrifter. Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer.
Bestämmelserna i 5 kap. 3 § skulle kunna förstås så att de kan läggas till grund för krav på enskilda i samband med tillsyn och tillståndsprövning, d.v.s. ha en materiell innebörd. Om så vore fallet skulle myndigheter och kommuner kunna ställa hur långtgående krav som helst mot en enskild, enbart med hänvisning till att det behövs för att säkerställa att en miljökvalitetsnorm uppfylls. En sådan långtgående tillämpning av bestämmelsen förefaller inte rimlig. Det bör i stället vara så att materiella krav på enskilda måste grundas på de materiella reglerna i balken, främst reglerna i 2 kap.
Vi anser att bestämmelsen bör tolkas som en allmän skyldighet för kommuner och myndigheter att bevaka att miljökvalitetsnormer iakttas vid skilda situationer men att de materiella kraven på verksamhetsutövare och andra måste ha stöd i bestämmelserna i 2 kap. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § bör således endast ges en formell innebörd. Med utvecklade regler i 2 kap. om vilka krav som skall
gälla då bestämmelser om miljökvalitet inte klaras, kan behovet av en formell bestämmelse av det slaget överhuvudtaget ifrågasättas. Motsvarande formella bestämmelser finns inte när det gäller övriga regler i 2 kap. som inte avser miljökvalitetsnormer.
Som redovisats i kapitel 6 skall miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer tillämpas även i en rad lagar utanför miljöbalken. Olika lagar kan ha olika koppling till balkens bestämmelser. Flera av lagarna anger att bestämmelserna i 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § skall tillämpas vid prövningen av ärenden enligt dessa lagar. I många av dem – men inte alla – anges också att bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken skall tillämpas.
Även om vi uppfattar att bestämmelsen i 5 kap. 3 § med utgångspunkt från miljöbalkens övriga bestämmelser enbart har en formell och inte en materiell betydelse, kan det vara så att slutsatsen om bestämmelsen utgående från andra lagar måste bli en annan. Om det nämligen inte finns några särskilda materiella bestämmelser i den aktuella lagen eller någon hänvisning till miljöbalkens materiella bestämmelser i 2 kap., ligger det nära till hands att ge hänvisningen till 5 kap. 3 § en materiell innebörd, som skulle göra det möjligt att ställa krav på enskilda.
För de angivna bestämmelserna om miljökvalitetsnormer, både 2 kap. 7 § andra stycket, 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §, gäller att de ännu inte har kommit till någon praktisk tillämpning, och att det finns betydande osäkerheter i hur de skall tolkas i olika situationer. Det kan också konstateras att de inte innehåller någon koppling till åtgärdsprogram och att de alltså gäller lika oavsett om det finns ett sådant eller inte.
11.4.2. Skillnaderna mellan nuvarande och föreslagna regler
Den viktigaste skillnaden mellan de gällande och de föreslagna reglerna är den ökade betydelse åtgärdsprogrammet skulle ges. Dels skulle åtgärdsprogrammet enligt förslaget vara den utgångspunkt som öppnar möjligheterna att föreskriva längre gående krav än enligt hänsynsregler och platsvalsbestämmelser, dels skulle det ange hur långtgående krav som skulle kunna ställas.
I gällande bestämmelser finns ingen sådan koppling till åtgärdsprogrammet. Det finns överhuvudtaget inte någon ledning när det gäller i vilka fall längre gående krav skall ställas, och hur långtgående de då får vara. Det finns inte någon koppling mellan kraven
på enskilda verksamhetsutövare och det instrument som skall fördela kravbördorna på kollektivet av påverkare. Med gällande regler skulle lika hårda krav kunna ställas på en verksamhet med ett litet bidrag till miljöpåverkan som på en verksamhet med ett stort bidrag, oavsett vilka konsekvenser kraven skulle medföra för verksamhetsutövarna.
Bestämmelserna är också mycket stränga när det gäller nya verksamheter. Om en sådan medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds kan tillstånd inte medges, även om bidraget är litet och åtgärdsprogrammet medför att kollektivets påverkan totalt sett minskar.
11.5. Fördelningen av bördorna i ett åtgärdsprogram
Åtgärdsprogrammet är ett verktyg för att på ett systematiskt sätt kunna arbeta för att nå vissa mål, t.ex. när det gäller miljökvalitet. Samtidigt bör åtgärdsprogrammet vara det instrument som anger hur bördan av att uppnå målen skall fördelas på ett kollektiv.
De åtgärdsprogram som anges i 5 kap. miljöbalken kommer att omfatta påverkan från en rad olika samhällssektorer och företeelser; inte enbart sådana som kan regleras med stöd av miljöbalken. De åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen kan också vara av många olika slag, och behöver inte heller grunda sig på miljöbalken. Det kan exempelvis vara fråga om minskade utsläpp från trafiken genom ändrade avgifter för kollektivtrafiken, informationskampanjer i syfte att minska utsläppen av skadliga ämnen med rengöringsmedel via enskilda avlopp eller föreskrifter om hur förorenade dagvatten skall tas om hand.
Många åtgärdsprogram – särskilt de som täcker stora geografiska områden med mycket tätbebyggelse – kan omfatta ett stort antal olika slag av påverkan, som vart och ett skulle kunna åtgärdas på olika sätt i administrativt och praktiskt hänseende. Kollektivet av påverkare kan bland annat omfatta ett antal enskilda åtgärds- eller verksamhetsutövare. Påverkarna och de åtgärder som kan aktualiseras kommer sannolikt att grupperas på lämpligt sätt i åtgärdsprogrammet, till exempel branschvis eller som åtgärder mot vissa diffusa källor. Det är bara i de fall miljökvaliteten är starkt beroende av ett fåtal punktkällor som dessa kommer att anges individuellt. Normalt blir åtgärdsprogrammet inte så detaljerat att enskilda företag pekas ut. Delvis är detta dock avhängigt av
storleken på det område som täcks av programmet; en minskad geografisk utbredning innebär en ökad möjlighet till större detaljeringsgrad.
En viktig fråga är enligt vilka kriterier bördorna skall fördelas mellan de olika slagen av påverkare. Skall ett fåtal – t.ex. de sist etablerade – bära hela bördan, eller skall den fördelas på ett flertal enligt andra principer?
Vår uppfattning är att fördelningen måste ske på grundval av ett brett spektrum av faktorer. De praktiska åtgärder som åtgärdsprogrammet syftar till att genomdriva har vitt skilda förutsättningar. Förhållanden som måste vägas in är hur stort bidraget är från den aktuella sektorn av påverkare och vilka de tekniska, sociala och kostnadsmässiga förutsättningarna är att minska påverkan. Finns det alltså metoder? Hur mycket minskar de påverkan? Är de värda de kostnader de innebär? Är de kostnadseffektiva jämfört med andra åtgärder inom andra sektorer? Hur påverkar de samhället i stort? Vad har de för konsekvenser för påverkarna inom den aktuella sektorn? Hur förhåller sig åtgärderna mellan olika sektorer till varandra när det gäller alla dessa konsekvenser?
Sammantaget är bredden av de faktorer som måste vägas in så stor att det inte går att i lagtext uttrycka principerna för fördelningen. Däremot bör det föreskrivas att det i varje åtgärdsprogram skall ingå en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Konsekvensanalysen skall syfta till att besvara frågor av det slag som anges ovan. Omfattningen och inriktningen av konsekvensanalysen måste avgöras från fall till fall.
Resultatet av fördelningen kommer att behöva uttryckas i åtgärdsprogrammet genom att potentialen för de i programmet angivna åtgärderna anges, uppdelat på sektorer eller grupper av verksamheter. Hur grupperingen sker beror på den detaljeringsgrad som motiveras av områdets geografiska storlek och typerna av påverkare. Ett exempel skulle kunna vara att det i ett åtgärdsprogram anges att vissa utsläpp från trafiksektorn enligt åtgärdsprogrammet bör kunna minska med 20 procent, medan samma utsläpp från uppvärmningen av bostäder bör minska med 40 procent och från industrierna i området med 10 procent.
Den sammantagna effekten av åtgärderna skall syfta till att nå de mål som uppställts; de skall alltså inte vara mer långtgående än målen motiverar. I de fall målen uttryckts om riktvärden kan detta leda till att åtgärderna i ett första program inte räcker för att uppnå riktvärdet. I sådana fall får ett nytt åtgärdsprogram med mer
omfattande åtgärder fastställas. Det blir alltså fråga om att genom ett brett spektrum av åtgärder successivt närma sig och nå målet.
Vi föreslår att det redan nu införs en bestämmelse i 5 kap. miljöbalken som innebär att det i varje åtgärdsprogram skall finnas en analys som redovisar programmets konsekvenser utifrån allmän och enskild synpunkt.
11.6. Möjligheter till ett anpassningsskede
Vid en första tidpunkt (A) fattas beslut om att en viss miljökvalitet skall ha nåtts ett antal år senare (B). I något skede under den tiden fastställs det första åtgärdsprogrammet (C). Vilka regler för enskilda verksamhetsutövare skall gälla under olika tidsperioder?
A C B
beslut om att nå viss miljökvalitet till år B
åtgärdsprogram fastställs tidpunkt då miljökvaliteten skall ha nåtts
Redan vid tidpunkten A, när beslutet fattas om att en viss miljökvalitet skall nås, finns det givetvis möjlighet för tillsyns- och tillståndsmyndigheter att ställa krav på enskilda verksamheter utgående från hänsynsreglerna och reglerna om val av plats. Man kan alltså tänka sig att myndigheterna under ett första anpassningsskede intensifierar sina tillsyns- och omprövningsinitiativ för att enbart genom en tillämpning av regler motsvarande de nuvarande 2 kap. 2 §–7 § första stycket nå förbättringar i miljön. Under detta skede ställs kraven på den enskilde därmed inte högre än vad som alltid gäller; de nya miljökvalitetsreglerna i 2 kap. tillämpas inte. Omprövning av ett tillstånds omfattning eller villkor kan i dessa fall inte grundas på 24 kap. 5 § punkten 2, som förutsätter att en verksamhet medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds, utan förutsätter att någon annan av de situationer som anvisas i bestämmelsen föreligger.
I själva verket är det säkerligen i många fall tillräckligt att de krav som riktar sig mot enskilda verksamhetsutövare baserar sig på dessa bestämmelser för att målet skall kunna nås. Det gäller exempelvis i fall där orsaken till den dåliga miljökvaliteten främst är diffusa källor. I sådana fall kan det också vara lämpligt att åtgärdskraven riktade mot enskilda i det första åtgärdsprogrammet inte är
mer långtgående än vad som följer av en tillämpning av enbart 2 kap. 2 §–7 § första stycket.
11.7. Återstående principiella överväganden
Som framgår ovan är tidsaspekterna viktiga. Vid vilken tidpunkt skall det vara möjligt att med stöd av de nya miljökvalitetsreglerna enligt 2 kap. ställa strängare krav än enligt nuvarande 2 kap. 2 § – 7 § första stycket? De nya reglerna måste givetvis kunna tillämpas efter den tidpunkt då den fastställda miljökvaliteten skall ha nåtts (B ovan). I de flesta fall behöver de kunna tillämpas redan vid tidpunkten då miljökvaliteten fastställs (A ovan), för att kunna bidra till den minskning av påverkan som är avsedd.
I avsnittet 11.3 har vi angivit vilken innebörd de nya reglerna om miljökvalitet i 2 kap. bör ha. Om nya regler med den innebörden införs skulle bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket samt 16 kap. 5 § utgå. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § skulle ges en utformning som tydligare visar att den enbart har formell karaktär. Innan något slutligt förslag till utformning av bestämmelser i 2 kap. liksom till förändringar som gäller 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § kan lämnas, återstår dock ett antal viktiga överväganden.
Det hänvisas till ovanstående bestämmelser i ett stort antal lagar utanför miljöbalken. Innan en ändring kan föreslås slutligt fordras en noggrann analys av konsekvenser för dessa lagar. Det måste exempelvis kontrolleras att det finns materiella bestämmelser om vilka krav som kan ställas på enskilda i olika sammanhang.
Kravnivån i de olika typerna av bestämmelser om miljökvalitet är viktig. Vilken betydelse skall det ha för prövningen av en enskild verksamhetsutövare om den fastställda miljökvaliteten gäller som ett gränsvärde eller som ett riktvärde för miljökvalitet, som ett miljömål för vattendistrikt eller annat? Denna fråga aktualiseras också i de lagar som är anknutna till miljöbalkens bestämmelser.
Den slutliga utformningen av bestämmelserna i 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § beror av analysen i dessa olika delar samt av resultatet efter en genomgång av ett antal typsituationer enligt checklistan i avsnittet 11.3.
De slutliga förslagen till förändringar av 2 kap. bör också läggas fram i ett sammanhang; de nu aktuella förslagen om regler om miljökvalitet bör utarbetas samtidigt med de principförslag till regler om val av plats som presenterades i vårt förra delbetänkande
(SOU 2002:50). De förslag vi lämnar här skall också ses som principförslag. Vi avser alltså att i vårt slutbetänkande återkomma med förslag till utformning av den nya lagtext som våra principförslag leder till, sedan de bearbetats vidare efter remiss av våra delbetänkanden.
11.8. Principförslag
Som framgår av föregående avsnitt återstår ett antal centrala analyser och överväganden innan vi slutligt kan lämna förslag till vilka regler som bör gälla beträffande bestämmelser om miljökvalitet i 2 kap. miljöbalken och vilka konsekvenser detta i sin tur får för de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket, 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §.
Trots stora osäkerheter, vill vi dock belysa och sammanfatta våra tankegångar kring hur bestämmelserna bör utformas genom följande principförslag till bestämmelser.
Under rubriken ”Regler om miljökvalitet” i 2 kap. bör bestämmelser av följande innebörd införas.
A Om en bestämmelse om miljökvalitet enligt 5 kap. överträds eller om det finns en överhängande risk för ett överträdande, får en verksamhet eller en åtgärd inte leda till ökad förorening, störning eller annan påverkan i det avseende som bestämmelsen om miljökvalitet reglerar. Första stycket gäller inte om
1. något annat följer av ett åtgärdsprogram som har fastställts enligt 5 kap. 5 § eller 14 §.
2. verksamhetens eller åtgärdens bidrag till föroreningen, störningen eller påverkan i övrigt är av försumbar betydelse,
3. den ökade påverkan beror på särskilda omständigheter som inte rimligen hade kunnat förutses, eller
4. åtgärder vidtas så att olägenheterna från annan verksamhet eller åtgärd upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla bestämmelsen om miljökvalitet ökar i inte obetydlig utsträckning.
B. Om det behövs för att uppfylla en bestämmelse om miljökvalitet enligt 5 kap. och om ett åtgärdsprogram har fastställts enligt 5 kap. 5 § eller 14 § i det syftet, får kraven på att vidta åtgärder till skydd för miljön vara mer långtgående än vad som följer av 2–7 §§ eller andra bestämmelser i balken. Kraven får dock inte vara mer långtgående än vad som följer av åtgärdsprogrammet.
Första stycket gäller inte om
1. verksamhetens eller åtgärdens bidrag till föroreningen, störningen eller påverkan i övrigt är av försumbar betydelse,
2. åtgärder vidtas så att olägenheterna från annan verksamhet eller åtgärd upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla bestämmelsen om miljökvalitet ökar i inte obetydlig utsträckning.
Om bestämmelsen i 5 kap. 3 § skall finnas kvar även fortsättningsvis, bör det tydliggöras att den enbart har en formell innebörd. Den bör också ändras i vissa andra avseenden så att den ges följande lydelse (jämför nuvarande lydelse i avsnitt 11.4.1).
3 § Myndigheter och kommuner skall beakta de bestämmelser
om miljökvalitet som meddelats enligt 1 § och 12 § när de ─ prövar tillåtlighet, tillstånd, villkor, godkännanden, dis-
penser och anmälningsärenden, ─ utövar tillsyn, ─ meddelar föreskrifter, eller ─ prövar frågor om planering och planläggning.
Med de ändringar som förslås ovan skulle 2 kap. 7 § andra stycket, liksom 16 kap. 5 § utgå.
Med hänsyn till den vikt som skulle läggas vid åtgärdsprogrammet i de föreslagna reglerna, kan det övervägas om det behövs en bestämmelse om att åtgärdsprogram inte får vara mer långtgående än vad som är motiverat med hänsyn till den bestämmelse om miljökvalitet som det är avsett för.
Ändringarna ovan förutsätter följdändringar i andra lagar som nu hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer.
12. Uppfyller svensk lagstiftning ramdirektivets krav på innehåll i åtgärdsprogram (artikel 11.3)?
Slutsats och förslag
Den svenska lagstiftningen uppfyller huvudsakligen kraven i artikel 11.3 i ramdirektivet för vatten. Vi föreslår att större delen av artikelns krav genomförs genom bestämmelser i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
Miljöbalkskommittén har fått i uppdrag att redovisa i vilka avseenden kraven i artikel 11.3 i ramdirektivet för vatten är uppfyllda i nuvarande svensk lagstiftning. Artikel 11 handlar om åtgärdsprogram och artikel 11.3 innehåller en lista över åtgärder som skall finnas i programmen.
I detta kapitel redovisas våra bedömningar i frågan om svensk rätt uppfyller kraven på ett åtgärdsprogram som ställs i artikel 11.3 i ramdirektivet. Här redovisas också hur vi föreslår att bestämmelserna i artikel 11.3 skall införas i svensk rätt. Först görs vissa mer övergripande överväganden om införandet av artikeln. I avsnitten därefter redovisas artikelns bestämmelser och de förslag vi lämnar punkt för punkt. Utkast till förordning om förvaltning av vattendistrikt redovisas i bilaga 6 till detta betänkande.
12.1. Artikel 11.1–11.4 i ramdirektivet för vatten
Artikel 11 innehåller regler om innehållet i åtgärdsprogram samt vissa tidsramar för upprättande och översyn av programmen. Enligt artikel 11.1 skall ett åtgärdsprogram upprättas för varje avrinningsdistrikt. Enligt artikel 11.2 skall varje åtgärdsprogram innehålla vissa grundläggande åtgärder som är obligatoriska. Dessutom kan de vid behov innehålla kompletterande åtgärder. De obligatoriska åtgärderna räknas upp i artikel 11.3. Direktivets krav att de obliga-
toriska åtgärderna skall finnas i varje åtgärdsprogram kan uppfyllas på två olika sätt. Antingen föreskrivs direkt i programmet att de åtgärder som direktivet räknar upp skall genomföras eller också görs en hänvisning till att motsvarande åtgärder genomförs till följd av nationell lagstiftning. Detta framgår av artikel 11.1.
De kompletterande åtgärderna regleras i artikel 11.4. Det finns inte någon uttömmande uppräkning av de kompletterande åtgärderna utan sådana exemplifieras i bilaga VI del B till direktivet.
Hur bör artikel 11.3 hanteras i den svenska lagstiftningen?
De bestämmelser som behövs till följd av artikel 11.3 bör föras in i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Eftersom direktivet gör det möjligt att hänvisa till åtgärder till följd av nationell lagstiftning föreslår vi att i de fall svensk lagstiftning uppfyller kraven som ställs i direktivet skall det ske en hänvisning i åtgärdsprogrammet till dessa regler. Det bör i förordningen framgå vilka hänvisningar till lagstiftning som skall göras och på vilka punkter åtgärder i annan form måste föreskrivas. Vi föreslår således att en bestämmelse införs som tillgodoser kravet på att konkreta åtgärder skall anges i åtgärdsprogrammet.
De krav som kan uppfyllas genom en hänvisning till svensk lagstiftning sammanförs till en annan bestämmelse. De delar av åtgärdsprogrammet som omfattar sådana hänvisningar blir samtidigt en lista över myndighetsinsatser som bör vara genomförda i praktiken. I de fall då vattenkvaliteten uppfyller målen i artikel 4 kan denna lista vara det huvudsakliga innehållet i ett åtgärdsprogram. Bestämmelserna i förordningen hänvisar till den lagstiftning som är aktuell. Exakt vad åtgärdsprogrammen kommer att innehålla när det gäller hänvisningar till svensk lagstiftning anges inte i förordningen utan det bör utvecklas vidare i det fortsatta arbetet med införande av ramdirektivet, antingen i form av föreskrifter från till exempel Naturvårdsverket eller i form av en handbok. Det kommer sannolikt att finnas ett stort behov av ytterligare vägledning inför upprättandet av de första åtgärdsprogrammen.
De ovan beskrivna reglerna om innehållet i åtgärdsprogram kompletteras med de krav som enligt 5 kap. 6 § miljöbalken ställs på åtgärdsprogram. Ytterligare bestämmelser om vad åtgärdsprogram skall innehålla kan komma att behövas vartefter konturerna kring vattendirektivets uttolkning klarnar. Sådana regler får utarbetas i ett senare skede.
12.2. Artikel 11.3 punkt a
Bestämmelsen i artikel 11.3 punkt a gäller de åtgärder som krävs för att genomföra EG:s lagstiftning för skydd av vatten, inklusive de åtgärder som krävs enligt den lagstiftning som anges i artikel 10 och i bilaga VI, del A. Det gäller en lång lista av EG-direktiv, nämligen följande.
IPPC-direktivet, direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, nitratdirektivet, direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från klor-alkaliindustri, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från andra källor än kloralkaliindustri, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan, direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farlig ämnen, badvattendirektivet, fågeldirektivet, dricksvattendirektiven, Sevesodirektivet, direktivet om miljökonsekvensbedömningar, direktivet om avloppsslam, direktivet om växtskyddsmedel, habitatdirektivet, alla direktiv som kommer att antas enligt artikel 16 samt all annan relevant gemenskapslagstiftning.
Vissa av de uppräknade direktiven har genomförts genom bestämmelser i balken, i förordningar och myndighetsföreskrifter. Alla de direktiv som hänvisas till har dock inte genomförts fullt ut i den svenska lagstiftningen. Som exempel på detta kan nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten samt dess dotterdirektiv. Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen föreslagit hur delar av direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten skall kunna införas i den svenska lagstiftningen. Det finns även i övrigt delfrågor där det framstår som oklart om EG-direktiven är fullständigt införda i svensk rätt, till exempel IPPC-direktivet. I avsnitt 14.1 behandlar vi ramdirektivets artikel 10 mer utförligt.
Punkten a innebär att alla åtgärder som krävs med stöd av de ovan uppräknade direktiven skall anges.
Vår slutsats är att det i dag finns vissa brister i genomförandet av de angivna direktiven. Att göra en fullständig genomgång av hur de olika direktiven införts i svensk rätt och i vilka hänseenden det brister i genomförandet av dem och i förekommande fall föreslå ändringar är alltför omfattande för att kunna göras i detta sammanhang.
Slutsatsen för vår del är att en genomgång av hur de olika direktivens regler till skydd för vatten har införts i svensk lagstiftning
bör göras så att vattenmyndigheterna kan hänvisa till det i åtgärdsprogrammet. Alla direktiven under punkt a måste bli införda i svensk rätt och en hänvisning till de nationella svenska reglerna som motsvarar dessa direktiv bör därför vara tillräcklig. Vi föreslår att det i 5 kap. 7 § 9 förordningen om förvaltning av vattendistrikt görs en hänvisning till de uppräknade direktiven. Den närmare genomgången av direktiven gör vi dock inte. Det bör lämpligen utvecklas i myndighetsföreskrifter eller i handboksform vilka nationella regler de olika direktiven motsvarar.
12.3. Artikel 11.3 punkt b
Enligt regeringens direktiv till kommittén behöver vi inte lämna förslag till genomförande av artikel 11.3 b och vi avstår därför från att behandla denna punkt.
12.4. Artikel 11.3 punkt c
Bestämmelsen gäller åtgärder som behövs för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning för att undvika att uppnåendet av de mål som anges i artikel 4 äventyras.
Genom miljöbalken, kompletterad enligt de olika förslag som läggs i detta betänkande, bör den svenska lagstiftningen medföra att en effektiv och hållbar vattenanvändning uppnås. Skulle så inte vara fallet finns utrymme för vattenmyndigheten att inom ramen för åtgärdsprogrammet ange vilka åtgärder som krävs för en effektiv och hållbar vattenanvändning. Vilka åtgärder det konkret innebär kan variera från vattenförekomst till vattenförekomst.
Vi föreslår att en bestämmelse motsvarande punkt c förs in i 5 kap. 6 § 2 förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
12.5. Artikel 11.3 punkt d
Bestämmelsen gäller åtgärder för att uppfylla kraven i artikel 7, däribland åtgärder för att skydda vattenkvaliteten för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
Bestämmelserna i artikel 7 behandlas i betänkandets kapitel 13. Vattenmyndigheten kan spela en viktig roll vid det praktiska
genomförandet av direktivet i denna del genom att peka ut de områden som kan behöva skydd som vattenskyddsområde. I övrigt föreskrivs i artikel 7 att medlemsstaterna skall se till att miljökvalitetsnormerna för dricksvattenförekomster uppfylls. Det stadgas också att det dricksvatten som genomgått rening skall uppfylla kraven i dricksvattendirektiven. Sverige har genomfört dricksvattendirektivets krav på vattenkvalitet genom Statens Livsmedelsverks föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30) som skall börja tillämpas den 25 december 2003.
Vi föreslår att det tas in en bestämmelse som föreskriver att åtgärdsprogrammet skall innehålla åtgärder till skydd för dricksvatten (5 kap. 6 § 3 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt). Inrättande av vattenskyddsområden kan vara en sådan åtgärd.
I de fall tillfredsställande skydd redan finns räcker det att hänvisa till åtgärder till följd av bestämmelserna i nuvarande svensk lagstiftning. Även i de fall åtgärder till följd av nuvarande lagstiftning i vart fall delvis uppfyller direktivets krav bör en hänvisning till lagstiftningen ske. En sådan bestämmelse bör därför tas in i 5 kap. 7 § 7 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
12.6. Artikel 11.3 punkt e
Enligt bestämmelsen skall det finnas ”regleringar av uttag av sött ytvatten och grundvatten samt uppdämning av sött ytvatten, inklusive ett eller flera register över vattenuttag och ett krav på förhandsprövning för uttag och uppdämning”. Vidare föreskrivs i direktivet att ”Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras”. Vad som avses med regleringar är inte fullständigt klart. Det kan vara själva lagstiftningen om uttag av sött ytvatten eller olika former för samhället att kunna kontrollera och styra vattenuttag och uppdämningar varav förhandsprövning är ett sätt. I Sverige är tillståndsprövning och tillsyn de instrument som finns. Kravet på översyn och uppdatering får därför för svenskt vidkommande anses omfatta de tillstånd till vattenverksamhet som gäller uttag och uppdämning.
Det finns enligt direktivet en möjlighet till undantag från kravet på regleringar. Det gäller för uttag och uppdämningar som inte har några betydande konsekvenser för vattnets status. Det är vidare möjligt att enligt artikel 4.3 definiera ytvattenförekomster som
konstgjorda eller kraftigt modifierade och att enligt artikel 4.4–5 få tidsbegränsat respektive permanent undantag från att uppnå miljömålen. Bestämmelserna i artikel 4 ger dock inte stöd för undantag från kravet på förhandsprövning enligt punkten e. Bestämmelsen torde för övrigt gälla även för befintliga uttag och uppdämningar.
12.6.1. Förhandsprövning – relevanta regler i miljöbalken
Vattenverksamhet är enligt huvudregeln tillståndspliktig enligt miljöbalken (11 kap. 9 §). Med vattenverksamhet avses bland annat uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten i vattenområde samt bortledande av grundvatten (11 kap. 2 § miljöbalken). De företeelser som punkten e i direktivet omfattar – uttag av sött ytvatten och grundvatten samt uppdämning av sött ytvatten omfattas således av balkens grundläggande tillståndsplikt.
Från kravet på tillstånd finns dock vissa undantag. Enligt 11 kap. 11 § första stycket 1 miljöbalken behövs inte tillstånd för vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Uttag utan föregående tillståndsprövning med stöd av denna bestämmelse skulle undantagsvis i till exempel kustnära områden kunna få betydande konsekvenser för vattnets status. Som närmare redovisas i avsnitt 13.2 finns i dag möjligheter för kommunerna att föreskriva att sådana uttag som nu diskuteras skall vara tillstånds- eller anmälningspliktiga. Detta kan dock endast ske om det behövs för att hindra olägenheter på människors hälsa. Frågan om tillstånds- eller anmälningsplikt bör kunna föreskrivas även till skydd för försämringar av vattnets status bör övervägas i samband med vårt fortsatta utredningsarbetet kring prövningsordningen för vattenverksamhet.
I 11 kap. 1 § miljöbalken finns fler undantag från tillståndsplikten. Enligt första stycket 2 är inte anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur tillståndspliktiga. I den mån en sådan anläggning innefattar anläggande av en damm och anläggningen kan ha betydande konsekvenser för vattnets status bör den enligt direktivet vara tillståndspliktig. Vissa fiskodlingar är tillståndspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, men dammar för odling av mindre mängder fisk och för kräftor är det inte. Antalet sådana fall kan i praktiken bedömas vara
litet. Kravet på tillståndsplikt för dessa kan uppfyllas genom en ändring i 11 kap. 1 § miljöbalken. Vi anser dock att det vore mer praktiskt och ge en bättre långsiktig lösning att ta upp denna fråga i samband med den översyn av tillståndsplikten för vattenverksamhet som skall ske i vårt fortsatta arbete. En lämplig lösning för just denna fråga skulle kunna vara att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga verksamhetsutövare att i vissa situationer söka tillstånd. Ett förslag till en sådan regel för vattenverksamhet kan komma att införas till följd av vårt fortsatta arbete. Vi föreslår därför ingen förändring i denna del nu utan vill återkomma till frågan i samband med vårt slutbetänkande.
Det finns ytterligare ett undantag i 11 kap. 11 § miljöbalken men vi bedömer att det inte har någon betydelse för införandet av ramdirektivet.
Slutligen krävs inte tillstånd om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena (11 kap. 12 § miljöbalken). Det sistnämnda undantaget bör utan vidare vara förenligt med undantaget i direktivet. Om ett uttag av vatten eller en dämning har konsekvenser för vattnets status är inte undantaget i 11 kap. 12 § tillämpligt; det finns då risk för skada på allmänt intresse – skyddet av vattenkvaliteten – och uppenbarhetsrekvisitet är inte uppfyllt.
Miljöbalkens regler om vattenverksamhet gäller för anläggningar som tillkommit sedan balken trädde i kraft. Omfattningen av tillståndsplikten är densamma som gällde enligt vattenlagen. Tillståndsplikt för dämningar och vattenuttag fanns dessutom i viss omfattning även i äldre vattenlagen. Före äldre vattenlagen fanns också möjligheter att meddela tillstånd i viss utsträckning och dessutom kunde medgivande att uppföra anläggningar ges i form av kungliga privilegiebrev, skattläggningsbeslut med mera. Även sådana beslut anses medföra att giltiga tillstånd föreligger. Många befintliga anläggningar och pågående vattenuttag som tillkommit före vattenlagen är således tillståndsprövade. De äldre anläggningar eller verksamheter som tillkommit när krav på tillstånd saknades men som hade varit tillståndspliktiga om de påbörjats i dag omfattas inte av någon tillståndsplikt. Det följer av 18 § lagen om införande av miljöbalken.
De vattenanläggningar som inte tillståndprövats och som tillkommit innan miljöbalken trädde ikraft kan i efterskott förklaras lagliga enligt 17 § lagen om införande av miljöbalken. Lagligförklaring kan ske för både sådana anläggningar som inte om-
fattades av tillståndsplikt när de uppfördes och sådana som i och för sig har tillkommit olagligt. Vid prövningen skall de materiella regler tillämpas som gällde när anläggningen kom till. Verksamheter kan dock inte lagligförklaras. En dom om lagligförklaring har samma rättsverkningar som en tillståndsdom och kan till exempel bli föremål för omprövning enligt 24 kap. miljöbalken.
Lagligförklaring kan endast ske på ansökan av ägaren eller verksamhetsutövaren. Det saknas enligt svensk rätt möjlighet för andra än ägaren och verksamhetsutövaren att framtvinga en tillståndsprövning av en vattenverksamhet som skulle vara tillståndspliktig om den påbörjades i dag men som är laglig genom att den tillkommit före 1983 års vattenlag. Till skillnad från vad som gäller för miljöfarlig verksamhet kan tillsynsmyndigheterna inte förelägga en verksamhetsutövare av vattenverksamhet att ansöka om tillstånd. Direktivet gör ingen skillnad på befintliga och nya verksamheter utan kräver att alla uttag av vatten och uppdämningar skall förhandsprövas. På denna punkt är det således tveksamt om svensk rätt till fullo uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten.
12.6.2. Översyn – relevanta regler i miljöbalken
Enligt ramdirektivet för vatten skall tillstånd till uttag av sött ytvatten och grundvatten samt uppdämningar av sött ytvatten regelbundet ses över och när så är nödvändigt uppdateras. När det gäller redan tillståndsprövade verksamheter kan kravet möjligen anses uppfyllt genom tillsynsmyndigheternas skyldighet enligt 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken att fortlöpande bedöma om villkoren för tillståndpliktig miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är tillräckliga. Denna bestämmelse har införts genom lagändring sommaren 2002 (SFS 2002:175) som ett svar på kritik från EG-kommissionen för bristfälligt införande av reglerna i IPPC-direktivet om regelbunden förnyad bedömning av villkor i beviljade tillstånd. Kravet i IPPC-direktivet omfattar endast villkor i tillstånd medan kravet i ramdirektivet möjligen omfattar hela tillståndet. Någon lagstadgad skyldighet att regelbundet se över hela tillstånd finns inte i svensk rätt. På denna punkt är det därför tveksamt om svensk rätt till fullo uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten.
12.6.3. Uppdatering – relevanta regler i miljöbalken
Bestämmelsen i ramdirektivet föreskriver alltså att ”regleringarna” om nödvändigt skall uppdateras. Enligt miljöbalken finns möjligheter för myndigheterna att begära omprövning av villkor och i viss mån tillstånd enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Själva tillståndet kan omprövas vad gäller produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning. Omprövning av tillstånd i andra avseenden är inte möjliga. De anläggningar som inte är tillståndsprövade samt de som saknar ägare eller verksamhetsutövare kan dock inte uppdateras på detta sätt.
Miljöbalken ger också utrymme för att återkalla ett tillstånd. Enligt 24 kap. 3 § kan ett tillstånd återkallas bland annat om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EUmedlemsskapet. Återkallelse av hela eller del av ett tillstånd kan således vara ett sätt att uppfylla direktivets krav på uppdatering. Återkallelse och dess motsvarighet i tidigare lagstiftning har kommit till användning i ytterst få fall.
Med hänsyn till de begränsningar i möjligheten att använda sig av omprövning och återkallelse som finns är det tveksamt om svensk rätt till fullo uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten både vad gäller möjligheten att göra andra ändringar av tillstånd än vad gäller verksamhetens omfattning och att göra ändringar av anläggningar som saknar tillstånd. Här kan det således finnas ett behov av att genomföra förändringar av den nuvarande lagstiftningen. Även denna fråga är lämplig att utreda i samband med att prövningsordningen i stort för vattenverksamheter ses över. Dessutom är det lämpligt att avvakta EG-kommissionens inställning till de ändringar som genomförts när det gäller IPPC-direktivet.
12.6.4. Slutsats och förslag
Reglerna i miljöbalken om tillståndsplikt för vattenföretag synes huvudsakligen uppfylla direktivets krav på förhandsprövning för uttag och uppdämning. Möjligheten att tillståndspröva gamla anläggningar och verksamheter, som tillkommit före 1983 års vattenlag saknas dock. Detsamma gäller dämningar som anläggs för fisk- mussel- och kräftodling. Kravet på förhandsprövning kan per definition inte uppfyllas i efterskott. Det är rimligare att för gamla anläggningar anse att direktivets krav på översyn och uppdatering
är det viktiga, det vill säga möjligheten att göra en ny bedömning av en anläggning.
När det gäller direktivets krav på att regleringar av uttag och uppdämningar regelbundet skall ses över kan regeln i 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken inte fullt ut anses uppfylla kravet eftersom det endast är villkor, inte tillståndet som sådant som tillsynsmyndigheterna skall granska. Regler om en skyldighet för någon myndighet att i någon form regelbundet bedöma om det finns skäl att ändra själva tillståndet bör införas för att uppfylla direktivets krav. Som ett sätt att möta kraven på översyn i artikel 11.3 föreslår vi att det i åtgärdsprogrammen skall redovisas eventuella behov av omprövning av bland annat tillstånd för uttag av sött ytvatten och grundvatten samt för uppdämning av sött ytvatten. Bestämmelsen bör leda till att vattenmyndigheten anger vilka omprövningar som kan behövas för att nå miljömålen eller överväger beslut om undantag. Den vidare frågan om det svenska systemet för omprövning möter de krav EG-rätten även i andra sammanhang ställer på översyn och uppdatering behandlas inte här.
Reglerna i 24 kap. 5 § om omprövning ger myndigheterna möjligheter att initiera omprövningar av tillstånd. Detta bör möta direktivets krav på att uppdatering skall kunna ske i de fall tillstånd finns. För övriga fall finns ingen möjlighet att göra uppdateringar. Detta kan komma att ändras till följd av kommitténs fortsatta arbete. Enligt den modell för prövning av tillstånd som förespråkats i betänkandet Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50) kan det bli aktuellt att föreslå att tillsynsmyndigheten skall kunna förelägga verksamhetsutövare eller ägare att söka tillstånd. Om en sådan möjlighet föreskrivs i alla fall där vattenuttag och uppdämningar har betydande konsekvenser för vattnets status bör genomförandet av ramdirektivet för vatten underlättas. Anläggningar som saknar ägare eller verksamhetsutövare kan dock inte hanteras på det sättet. Andra lösningar bör finnas i de fallen. Den frågan bör dock inte utredas innan frågan om prövningsordningen fått sin slutliga lösning. Att använda sig av återkallelse för att möta direktivets krav utan att skäl i övrigt föreligger för att återkalla ett tillstånd anser vi vara alltför långtgående.
Eftersom den svenska lagstiftning genom systemet med tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, tillsyn däröver och möjligheterna att genomföra omprövningar i huvudsak uppfyller kraven i punkt e bör en hänvisning till dessa regler ske i
åtgärdsprogrammet. Vi föreslår att det anges i 5 kap. 7 § 1, 2, 3 och 4 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
Direktivet nämner också att ett eller flera register över vattenuttag skall finnas. Regler om detta saknas i dag och bör därför införas. Föreskrifter om register förekommer även i artikel 6 i ramdirektivet. Vi anser att föreskrifter om register bör föras in i förordningen för förvaltning av vattendistrikt, men lämnar inga förslag till hur reglerna bör utformas.
12.7. Artikel 11.3 punkt f
Bestämmelsen innehåller krav på ”regleringar, inklusive ett krav på förhandsprövning, för konstgjord påfyllning eller förstärkning av grundvattenförekomster”. Liksom i punkt e föreskrivs att ”dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras”. Dessutom föreskrivs att vattnet som används för påfyllning eller förstärkning kan hämtas från vilket ytvatten eller grundvatten som helst, förutsatt att användningen av källan inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som fastställs för källan eller den påfyllda eller förstärkta grundvattenförekomsten.
Bestämmelsen i artikel 11.3 punkt f liknar på många sätt artikel 11.3 punkt e. Många av synpunkterna som vi framfört i avsnitt 12.6 gäller därför även detta avsnitt. Här redovisas de överväganden som endast gäller konstgjorda påfyllningar eller förstärkningar av grundvattenförekomster. I övrigt hänvisas även till avsnitt 12.6.
12.7.1. Förhandsprövning – relevanta regler i miljöbalken
Liksom när det gäller kravet på regleringar av uttag av vatten och uppdämningar är det förprövningsplikt som är det verktyg som svensk rätt använder sig av även för reglering av påfyllning och förstärkning av grundvatten. I 11 kap. miljöbalken föreskrivs att tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder för detta är tillståndspliktigt (11 kap. 9 § jämförd med 2 § 3). Påfyllning av grundvattenförekomster som utförs i annat syfte än att öka grundvattenmängden täcks således inte av tillståndsplikten. Direktivets krav på regleringar uppfylls således inte på denna punkt.
I praktiken har konstgjord påfyllning av grundvatten utan syfte att öka grundvattenmängden företrädesvis skett i två typer av fall. I samband med energiutvinning ur grundvatten har det ansetts angeläget att återföra det uppumpade vattnet för att bevara den ursprungliga grundvattennivån. Detta är inte tillståndpliktigt. Uppumpandet av grundvatten är dock tillståndspliktigt och tillstånd till sådan verksamhet har ofta försetts med villkor om att vattnet skall återföras. Det har alltså hanterats som ett villkor om skadeförebyggande åtgärder. Den andra typiska situationen rör sådana exploateringar, till exempel tunnelbyggen, som påverkar grundvattennivån. Om grundvattennivån sänks till följd av ett tunnelbygge kan risken för sättningar i omgivningen öka. Ett sätt att hindra sådana oönskade effekter är att genom att pumpa in vatten hålla grundvattennivån konstant. Även detta behandlas som en skadeförebyggande åtgärd i form av ett villkor. Någon skyldighet att genomföra förprövning är dock inte föreskriven även om det i praktiken ofta regleras genom villkor.
Från kravet på tillstånd finns undantag i 11 kap. 11 och 12 §§ (för beskrivning av dem se avsnitt 12.6.1). Av dessa undantag kan möjligen reglerna i 11 kap. 12 § miljöbalken ha betydelse i detta sammanhang. Direktivet ger inget utrymme till undantag från tillståndsplikten. I praktiken bör dock inte problem uppkomma eftersom utrymmet för att tillämpa undantaget på tillförsel av vatten till en grundvattenförekomst är litet. Så snart vattnets kvalitet kan påverkas i något av de hänseenden som ramdirektivet reglerar kan det inte anses uppenbart att inga allmänna intressen skadas. Tillståndsplikt föreligger då. Övriga undantag i 11 kap. miljöbalken bör inte gälla tillförsel till grundvatten.
Även kravet på att ”förstärkning” av grundvattenförekomster skall regleras kan medföra att tillståndpliktens omfattning behöver utvidgas i förhållande till vad som gäller i dag. Dämningar av grundvatten kan vara ett exempel på ”förstärkning” av grundvatten som inte är tillståndspliktigt enligt gällande lagstiftning.
12.7.2. Översyn – relevanta regler i miljöbalken
Liksom anförts ovan beträffande punkt e saknar miljöbalken system för regelbunden översyn och uppdatering av tillstånd. Tillförsel till grundvatten som regleras i tillstånd faller därför utanför tillsynsmyndighetens uttryckligen föreskrivna skyldighet.
För villkor i tillstånd finns reglering i 26 kap. 1 § andra stycket som ålägger tillsynsmyndigheten att fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Sådan tillförsel till grundvatten som regleras som skadeförebyggande åtgärd omfattas således av den föreskrivna översynen.
12.7.3. Uppdatering – relevanta regler i miljöbalken
Villkor i tillstånd kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Själva tillståndet kan omprövas vad gäller produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning. Omprövningar av tillstånd i andra avseenden är inte möjliga. För tillförsel av vatten till grundvattenförekomster bör till exempel mängden vatten som tillförs kunna omprövas både om det är fråga om tillstånd och villkor. Sådan tillförsel till grundvatten som inte är reglerad i tillstånd kan inte bli föremål för omprövning.
Miljöbalken ger också utrymme för att återkalla ett tillstånd. Enligt 24 kap. 3 § kan ett tillstånd återkallas bland annat om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EUmedlemsskapet. Återkallelse av hela eller del av ett tillstånd kan således vara ett sätt att uppfylla direktivets krav på uppdatering. Återkallelse och dess motsvarighet i tidigare lagstiftning har kommit till användning i ytterst få fall.
12.7.4. Slutsatser och förslag
De svenska reglerna om tillståndsplikt har inte samma omfattning som kravet i artikel 11.3 punkt f. För att uppfylla direktivets krav bör tillståndsplikt införas för alla konstgjorda påfyllningar eller förstärkningar av grundvattenförekomster, inte bara sådana som syftar till att öka grundvattenmängden. Detta bör dock inte ske förrän förslagen om ändrad prövningsordning för vattenverksamhet färdigställts.
Kravet i direktivet på översyn uppfylls när det gäller villkor men inte när det gäller tillstånd. Regler om en skyldighet för någon myndighet att i någon form regelbundet bedöma om det finns skäl att ändra själva tillståndet bör införas för att uppfylla direktivets krav. Som ett sätt att möta kraven på översyn i artikel 11.3 föreslår vi att det i åtgärdsprogrammen skall redovisas eventuella behov av
omprövning av tillstånd för konstgjord påfyllning eller förstärkning av grundvattenförekomster. Bestämmelsen bör leda till att vattenmyndigheten anger vilka omprövningar som kan behövas för att nå miljömålen eller överväger beslut om undantag. Den vidare frågan om det svenska systemet för omprövning möter de krav EG-rätten även i andra sammanhang ställer på översyn och uppdatering behandlas inte här
Direktivets krav på att uppdatering skall kunna ske uppfylls för de verksamheter som är tillståndspliktiga. De eventuella påfyllningar och förstärkningar av grundvattenförekomster som varken tillståndsprövats eller hanterats som skadeförebyggande åtgärder kan inte vare sig ses över eller uppdateras. Antalet lär i praktiken vara litet. Om det införs nya regler om tillståndsplikt för sådana verksamheter samt en möjlighet för tillsynsmyndigheter att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd bör kraven i direktiven vara uppfyllda. Detta bör övervägas i samband med översynen av prövningsordningen för vattenverksamhet. Att använda sig av återkallelse för att möta direktivets krav utan att skäl i övrigt föreligger för att återkalla ett tillstånd anser vi vara alltför långtgående.
Direktivets krav på att användningen av det vatten som utnyttjas för påfyllning och förstärkning av grundvattenförekomster inte får äventyra uppnåendet av miljömålen är en materiell regel som kommer att uppfyllas inom ramen för miljöbalkens hänsynsregler.
Eftersom den svenska lagstiftning genom systemet med tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, tillsyn däröver och möjligheterna att genomföra omprövningar i huvudsak uppfyller kraven i punkt f bör en hänvisning till dessa regler ske i åtgärdsprogrammet. Vi föreslår att det anges i 5 kap. 7 § 1, 2, 3 och 4 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
12.8. Artikel 11.3 punkt g
Bestämmelsen innehåller krav på reglering för utsläpp från punktkällor. Det krävs någon form av förhandsreglering för sådana utsläpp, men i bestämmelsen nämns flera möjligheter att uppfylla kraven. Det krävs att regleringar enligt artikel 10 – dvs. ett kombinerat tillvägagångssätt – och artikel 16 – regler om prioriterade ämnen införs. Vidare skall regleringarna regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras.
Svensk lag bör huvudsakligen uppfylla kraven på utsläppsreglering i denna punkt. Det är bestämmelserna i miljöbalken, främst tillståndsplikt i 9 kap. samt de allmänna hänsynsreglerna och tillsynssystemet som bildar ett system för utsläppsregleringar.
Miljöbalken saknar ett system för regelbunden översyn av tillstånd. Samma bedömning görs här som i avsnitten 12.6 och 12.7. I och med att det föreskrivs i förordningen om förvaltning av vattendistrikt att åtgärdsprogram skall innehålla en övergripande bedömning av om omprövning av tillstånd är nödvändig och åtgärdsprogram skall upprättas var sjätte år kommer en regelbunden översyn att göras.
När det gäller regleringar i enlighet med artikel 10 har i avsnitt 12.2 konstaterats att en del av dessa direktiv inte är fullständigt införda i svensk rätt samt att det är ett alltför omfattande arbete att analysera om samtliga direktiv angivna i artikel 10 är införda i svensk rätt för att klaras av i detta sammanhang. Genom de förslag om bestämmelser om miljökvalitet som lämnas nu och som kommer att lämnas i vårt slutbetänkande bör kraven på ett kombinerat tillvägagångssätt huvudsakligen tillgodoses. Innebörden av artikel 10 behandlas också i avsnitt 14.1.
Följden av bestämmelserna i artikel 16 kan vara att ett omfattande regelverk med bland annat bestämmelser om miljökvalitet införs. Det är för tidigt att avgöra vilka krav som kan komma att ställas till följd av artikeln.
Eftersom den svenska lagstiftningen genom systemet med tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, tillsyn däröver och möjligheterna att genomföra omprövningar i huvudsak uppfyller kraven i punkt g, bör en hänvisning till dessa regler ske i åtgärdsprogrammet. Vi föreslår att det anges i 5 kap. 7 § 1, 2, 3 och 4 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
12.9. Artikel 11.3 punkt h
Bestämmelsen innehåller krav på att åtgärder skall vidtas för att hindra eller reglera utsläpp av förorenande ämnen från diffusa källor som kan ge upphov till föroreningar. Det anges inte någon obligatorisk åtgärd för att reglera utsläpp från diffusa källor, vilket innebär att det har överlämnats till medlemsstaterna att bestämma hur kraven skall uppfyllas. Regeln ger utrymme att bedöma om föroreningar från diffusa utsläpp är ett problem i det enskilda fallet.
Det får i så fall angripas genom att åtgärder anvisas i åtgärdsprogrammet.
Olika åtgärder kan enligt svensk lagstiftning föreskrivas för utsläpp från diffusa källor. Bestämmelserna i 9 kap. 1 § miljöbalken om vad som är miljöfarlig verksamhet är utformade så att även diffusa källor kan angripas. Inom miljöbalkens ram finns flera bestämmelser som ger möjlighet att meddela generella föreskrifter i stället för beslut i enskilda fall för att skydda människors hälsa eller miljön. Sådana föreskrifter som tar sikte på diffusa utsläpp finns även utfärdade, till exempel regler om skötsel av jordbruksmark och regler om avgaskrav på bilar. Det är en alltför omfattande uppgift att kartlägga alla de regler om åtgärder mot diffusa utsläpp som kan finnas till skydd för vattenkvalitet för att vi här skall kunna räkna upp dem.
Vi föreslår en regel som ålägger vattenmyndigheterna att i åtgärdsprogram ange åtgärder mot diffusa utsläpp (5 kap. 6 § 5 förordningen om förvaltning av vattendistrikt). För det fall tillräckliga sådana åtgärder vidtagits med stöd av den nuvarande lagstiftningen skall det vara möjligt att hänvisa till denna. Det bör också komma till uttryck i förordningen (5 kap. 7 § 5). Någon uppräkning av vilka konkreta bestämmelser det är gör vi inte. Det bör lämpligen anges i myndighetsföreskrifter eller i handboksform.
Vi föreslår inte att vattenmyndigheterna skall ges behörighet att utfärda föreskrifter (se avsnitt 10.3.5). De bör däremot i ett åtgärdsprogram kunna peka på att behov av föreskrifter finns och utpeka den myndighet som bör utreda om det är möjligt att åstadkomma förbättringar genom föreskrifter.
12.10. Artikel 11.3 punkt i
Bestämmelsen anger att det även krävs åtgärder när det gäller alla andra betydande negativa konsekvenser för den vattenstatus som identifieras enligt artikel 5 och bilaga II, särskilt åtgärder för att se till att vattenförekomsternas hydromorfologiska förhållanden är förenliga med uppnåendet av den ekologiska status som krävs eller god ekologisk potential för vattenförekomster som betecknas som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Det finns inte heller här ett specifikt krav på en viss typ av åtgärd. Innehållet i bestämmelsen är oklart och vi bedömer att de krav som ställs kommer att framgå först när karakteriseringen m.m. av vattenförekomster enligt artikel
5 genomförts. Vi föreslår dock för att uppfylla direktivets krav att det i 5 kap. 6 § 6 i förordningen för förvaltning av avrinningsdistrikt tas in en bestämmelse motsvarande punkt i.
12.11. Artikel 11.3 punkt j
Denna bestämmelse innehåller ett krav på förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten om inte annat följer av vissa särskilt angivna undantag.
Med direkt utsläpp till grundvatten menas enligt artikel 2.32 utsläpp av föroreningar i grundvatten utan att de filtreras genom markytan eller underliggande jordlager. Vad som menas med förorenande ämnen och förorening anges i artikel 2.31 respektive 2.33. Det som förbjuds i artikel 11.3 punkt j är att direkt till grundvatten släppa ut en mängd olika ämnen. Utsläpp som når grundvattnet efter infiltration genom ovanliggande marklager omfattas inte.
I dag finns regler om förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten i föreskrifter från Naturvårdsverket (SNFS 1996:11). Dessa bygger på grundvattendirektivet. Kraven i ramdirektivet för vatten är mer långtgående än kraven i grundvattendirektivet på så sätt att fler ämnen omfattas. Kraven i ramdirektivet omfattar å andra sidan endast förbud mot direkta utsläpp medan grundvattendirektivet också reglerar indirekta utsläpp. Definitionerna av indirekta utsläpp är inte helt identiska i ramdirektivet och grundvattendirektivet; i grundvattendirektivet används ordet ”tillförsel” (”introduction” på engelska) medan ramdirektivet använder ordet ”utsläpp” (”discharge”). Ramdirektivets definition kan vara snävare än grundvattendirektivets. Kravet på förbud i direktivet är klart och ovillkorligt. Vi föreslår därför att en regel om förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten införs i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Stöd för att utfärda ett sådant förbud finns i 9 kap. 5 § första stycket andra meningen miljöbalken. Förbudsregeln bör ge utrymme att tillåta de typer av utsläpp som direktivet ger möjlighet att tillåta. En möjlighet att ge tillstånd föreslås därför. Denna regel som alltså föreskriver tillståndplikt har stöd i bemyndigandet i 9 kap. 6 § miljöbalken; det gäller tillståndsplikt för att bedriva miljöfarlig verksamhet. De typer av verksamheter som beskrivs i undantagen är till största delen redan tillståndspliktiga. De situationer som i dag inte omfattas av tillstånds-
plikt och som bör kunna tillståndsprövas bör dock läggas till i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och tillståndsplikt. Det gäller så vitt vi kan bedöma de undantag som framgår av artikel 11.3 punkt j tredje stycket tredje, fjärde och sjätte strecksatserna. Den närmare utformningen av reglerna i bilagan till förordningen bör utformas av Naturvårdsverket, som har överblick över redan befintliga regler och kunskap om behoven av att i Sverige införa ytterligare tillståndspliktiga verksamheter. Vi lämnar därför inga förslag på tillägg till bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kravet i artikel 11.3 punkt j tredje stycket femte strecksatsen anser vi uppfyllt genom reglerna om tillståndsplikt i miljöbalken samt mark- och bygglov i plan- och bygglagen. Några särskilda bestämmelser för att reglera utsläpp till grundvatten från konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande behövs därför inte.
Vid prövningen av de verksamheter som nu blir tillståndspliktiga gäller balkens materiella regler, främst de allmänna hänsynsreglerna.
Vi föreslår vidare att det tas in en hänvisning till reglerna om förbud för direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten i 5 kap. 7 § 6 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
12.12. Artikel 11.3 punkt k
Bestämmelsen hänvisar till artikel 16 och anger att åtgärder skall vidtas i enlighet med vad som föreskrivs där. Artikel 16 föreskriver att Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall besluta om olika strategier och normer för så kallade prioriterade ämnen. De prioriterade ämnena är fastställda genom Europaparlamentets och Rådets beslut 2455/2001/EG. Det har ännu inte antagits några regler med stöd av artikel 16. Det är således för tidigt att föreslå hur punkten k skall genomföras i lagstiftningen.
12.13. Artikel 11.3 punkt l
Bestämmelsen avser alla åtgärder som krävs för att hindra betydande spill av förorenande ämnen från tekniska installationer och för att hindra och/eller minska konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter exempelvis på grund av översvämning.
I dag beaktas risken för skador till följa av spill och liknande främst vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken skall de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt vidtas som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I 22 kap. 25 § föreskrivs vad en dom om tillstånd skall innehålla. Där krävs bland annat villkor för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter (första stycket punkt 6), villkor för hanteringen av kemiska produkter (första tycket punkt 7) och villkor om avfallshantering (första stycket punkt 8 ).
Andra lagar kan ha betydelse vid olyckor och tillbud. Sevesolagen syftar till att förebygga allvarliga kemikalieolyckor. Lagen föreskriver att det skall finnas handlingsrutiner och planer för att förebygga och hantera större kemikalieolyckor. Reglerna tar inte sikte på mindre spill och liknande. I akuta olyckssituationer ger räddningstjänstlagen möjligheter att hindra eller mildra konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter.
Den svenska lagstiftning torde genom systemet tillståndprövning och tillsyn varvid bland annat Sevesolagens krav skall beaktas, reglerna om egenkontroll och räddningstjänslagen i huvudsak uppfylla kraven i punkt g. En hänvisning till dessa regler bör därför ske i åtgärdsprogrammet. Vi föreslår att det anges i 5 kap. 7 § 1, 2, och 8 i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
13. Skydd för dricksvatten
Slutsatser
Vi föreslår i kapitel 12 att vattenmyndigheterna skall kunna ange i åtgärdsprogram att vattenskyddsområden bör inrättas. Vi anser att detta tillsammans med de nuvarande bestämmelserna om skydd för dricksvatten i miljöbalken, främst reglerna om vattenskyddsområden, uppfyller direktivets krav i artikel 7.2 i ramdirektivet för vatten.
EG engagerade sig på ett tidigt stadium i frågor som rör dricksvattenförsörjningen. I ett av de första direktiven på miljöområdet, ytvattendirektivet från 1975, intogs regler om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna. Mer preciserade regler för kvaliteten på både ytvatten och grundvatten har intagits i dricksvattendirektivet som antogs 1980 och ändrats 1998 (härefter dricksvattendirektiven).
I artikel 7 i ramdirektivet för vatten finns regler om sådant vatten som används för uttag av dricksvatten. Artikeln omfattar: ─ krav på identifiering av vattenförekomster som används eller i framtiden är avsedda för dricksvattenanvändning, förutsatt att uttaget av vatten uppgår till viss storlek ─ krav på övervakning av vissa sådana vattenförekomster ─ krav på vilken kvalitet det uttagna respektive det renade dricksvattnet skall ha ─ krav på skydd för identifierade dricksvattenförekomster.
Miljöbalkskommittén har fått i uppdrag att bedöma om det behövs författningsändringar för att genomföra artikel 7.3, som handlar om att säkerställa skydd för vatten som används eller kan komma att användas för uttag av dricksvatten. I detta kapitel ges först en
översiktlig beskrivning av regleringen av dricksvatten i ramdirektivet, därefter en beskrivning av våra nuvarande regler till skydd av dricksvatten och slutligen en bedömning av om kraven på medlemsländerna i artikel 7.3 är uppfyllda.
13.1. Bestämmelserna om dricksvatten i ramdirektivet
Bestämmelserna i artikel 7 i ramdirektivet för vatten handlar om vilka vattenförekomster som skall skyddas, samt vilken kvalitet som det vatten som uttas för dricksvattenberedning och det dricksvatten som distribueras skall hålla. Ramdirektivet hänvisar i fråga om kvaliteten på dricksvatten till dricksvattendirektiven, som kommer att fortsätta att gälla vid sidan om ramdirektivet.
Enligt bestämmelserna skall medlemsstaterna identifiera varje vattenförekomst som ger mer än 10 m3 per dag eller som betjänar mer än 50 personer. Även sådana vattenförekomster som är avsedda att i framtiden användas för uttag av dricksvatten i denna omfattning skall identifieras.
Olika krav ställs på sådana vattenförekomster som identifierats enligt artikel 7.1. De skall enligt artikel 6 föras in i registret över skyddade områden. På en punkt är vi dock inte säkra. Det gäller om identifierade vattenförekomster skall ingå i vad som är skyddade områden i artikel 4.1 punkt c (se avsnitt 8.1 och 8.2.1).
I artikel 7.2 anges ytterligare krav på identifierade vattenförekomster. Den svenska texten lyder: “I fråga om de vattenförekomster som identifierats enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16 och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används...”. Detta skulle kunna tolkas som om särskilda krav i fråga om miljömål skall uppfyllas för identifierade vattenförekomster. På engelska lyder texten: ”For each body of water identified under paragraph 1, in addition to meeting the objectives of Article 4 in accordance with the requirements of this Directive, for surface water bodies including the quality standards established at Community level under Article 16, Member States shall ensure that under the water treatment regime applied…”. En mer korrekt översättning av den svenska texten är enligt vår uppfattning: “I fråga om de vattenförekomster som identifierats enligt punkt 1,
skall medlemsstaterna, förutom att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav, för ytvatten inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16, se till att det resulterande vattnet...”. Med en sådan lydelse tillför i artikel 7.2 inga nya krav; den hänvisar endast till de miljömål som gäller till följd av artikel 4 och regler som kommer att antas enligt artikel 16.
Enligt artikel 11.3 punkt d skall åtgärder vidtas för att uppfylla kraven i artikel 7. I förvaltningsplanen skall det finnas en sammanfattning av de åtgärder som vidtagits för att uppfylla kraven i artikel 7.
Artikel 7.3
Medlemsstaterna skall enligt artikel 7.3 ”säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika en försämring av deras kvalitet i syfte att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten”. För detta ändamål får så kallade säkerhetszoner upprättas.
Identifierade vattenförekomster kan självfallet vara både ytvatten och grundvatten. Som nämnts skall inte bara vattenförekomster där uttag nu sker identifieras. Även sådana vattenförekomster som är avsedda att i framtiden användas för uttag av dricksvatten i viss omfattning skall identifieras. Kravet på skyddet är inte bestämt mer i detalj än att ”erforderligt” skydd skall finnas, att syftet med skyddet skall vara att vattenförekomsternas kvalitet inte skall försämras och att den rening som behövs av vattnet skall kunna minskas. Skyddszoner är ett exempel på en typ av skydd som får men inte måste användas.
13.2. Svenska regler till skydd för dricksvattenförsörjningen
De viktigaste bestämmelserna om skyddet av vattentäkter finns i 7 kap. miljöbalken. Enligt 7 kap. 21 § får ett mark- eller vattenområde av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. För ett sådant område skall länsstyrelsen eller kommunen meddela de
föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Länsstyrelsen eller kommunen kan meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Föreskrifter om inskränkningar i markanvändningen kan under vissa förutsättningar ge markägare rätt till ersättning. Bestämmelser om vattenskyddsområde kan omfatta både allmänna och enskilda vattentäkter.
Utöver möjligheterna att meddela föreskrifter enligt 7 kap. 22 § kan ytterligare regler med krav på försiktighetsmått utfärdas för vattenskyddsområden, bland annat med stöd i 14 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket har som exempel meddelat föreskrifter om skydd mot mark- och vattenförorening vid lagring av brandfarliga vätskor (NFS 2000:4) och föreskrifter om spridning av kemiska bekämpningsmedel (SNFS 1997:2).
Naturvårdsverket har också meddelat allmänna råd angående skyddsområden och skyddsföreskrifter för grundvattentäkter, AR 90:15. Vid verket pågår arbete med att ta fram nya allmänna råd, inbegripet en handbok, om inrättande av vattenskyddsområde avseende både ytvatten och grundvatten. Enligt uppgift från Naturvårdsverket omges cirka 40 procent av alla kommunala vattentäkter inte av vattenskyddsområden. I slutbetänkandet från Grundvattenutredningen, Grundvattenskydd (SOU 1995:45), drogs slutsatsen att den viktigaste orsaken till detta är att länsstyrelser och kommuner är osäkra på arten och omfattningen av ersättningsanspråk från markägare.
En annan möjlighet till skydd för vattentäkter ger 40 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kommunen får enligt denna, om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer, meddela föreskrifter om bl.a. skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter. Denna möjlighet har sin grund i delegationsbestämmelsen i 9 kap. 12 § miljöbalken och begränsas av 9 kap. 13 § som anger att föreskrifterna inte får medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.
I 9 kap. 10 § miljöbalken finns särskilda hälsoskyddsbestämmelser som gäller grundvattentäkter. Det anges att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Bortledande av yt- eller grundvatten är normalt sett tillståndspliktiga som vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Det krävs dock inte tillstånd för en vattentäkt för en en- eller två-
familjsfastighets eller för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning (11 kap. 11 § första stycket punkt 2). I 9 kap. 10 § andra stycket miljöbalken ges dock utrymme för kommunerna att föreskriva tillstånds- eller anmälningsplikt även av sådana fall som undantagits från tillståndsplikt i 11 kap. 11 §. Tillstånds- eller anmälningsplikt får föreskrivas för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Föreskrifter får meddelas endast om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. Denna bestämmelse ger ingen möjlighet att besluta om tillstånds- eller anmälningsplikt enbart av miljöskäl.
Även med stöd i miljöbalkens tillsynsbestämmelser jämte de allmänna hänsynsreglerna kan ingripanden göras till skydd för dricksvatten. För verksamheter och åtgärder som riskerar att orsaka störning av en dricksvattentäkt kan meddelas begränsningar, skyddsåtgärder och i allvarliga fall förbud.
I 3 kap. 8 § miljöbalken finns grundläggande hushållningsbestämmelser som även rör vattenförsörjningen. Enligt bestämmelsen skall mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Bestämmelsen tar främst sikte på tekniska anläggningar för vattenförsörjningen och inte själva vattenresursen eller den geologiska formation som används för konstgjord grundvattenbildning. Grundvattenutredningen har pekat på att detta är problematiskt och föreslagit att ändringar bör genomföras både när det gäller bestämmelserna om riksintressen och vattenskyddsområden (se betänkandet Grundvattenskydd, SOU 1995:45).
13.3. Överväganden
Frågan är vilket krav artikel 7.3 ställer på skydd av dricksvattentäkter. Bestämmelsen föreskriver att erforderligt skydd skall finnas samt anger vad syftet med skyddet är. Direktivet specificerar inte vad som menas med att säkerställa erforderligt skydd för vattenförekomsterna. Det ställer inte heller ett absolut krav på att upprätta säkerhetszoner. Även mindre ingripande skyddsåtgärder kan räcka. Ett stort utrymme lämnas således till medlemsstaterna att i
de enskilda fallen avgöra om särskilt skydd behövs och hur det i så fall skall utformas.
Det kan ifrågasättas om direktivets krav uppfylls om det över huvud taget inte finns något rättsligt skydd för de identifierade dricksvattenförekomsterna. Mycket talar dock för att medlemsstaterna kan bedöma i det enskilda fallet om skydd krävs eller ej. En uppgift för de kommande vattenmyndigheterna blir att undersöka om de vattenförekomster som används för uttag av dricksvatten har det skydd som behövs. Det bör vara tillräckligt för att uppfylla kravet i direktivet att vattenmyndigheten tar ställning till om skydd behövs eller inte och för de fall det behövs föreskriver i åtgärdsprogrammet att sådant bör inrättas. Myndigheten bör därför kunna i ett åtgärdsprogram ålägga en länsstyrelse eller en kommun att ta initiativ till att ett vattenskyddsområde inrättas.
En anledning till att många vattentäkter fortfarande saknar skydd synes vara att myndigheterna är osäkra på vilka ersättningsanspråk som kan komma att framställas vid inrättande av ett skyddsområde. Det är inte aktuellt att nu ändra reglerna om ersättning vid ingripanden av det allmänna. I övrigt är detta en fråga för rättstillämpningen.
Bestämmelserna om vattenskyddsområden i 7 kap.21–22 §§miljöbalken anger inte under vilka förutsättningar som skyddsområden bör inrättas; den frågan har överlämnats till länsstyrelserna och kommunerna att bedöma. Inte heller i förarbetena till miljöbalken uttalas något om enligt vilka grunder som vattenskyddsområden bör inrättas. Det sägs dock att bestämmelserna om vattenskyddsområden ger möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden och att de därför bidrar till att kraven grundvattendirektivet uppfylls (prop. 1997/98:45 del 2, s. 93). Frågan är om det är tillräckligt eller om det i balken måste framgå att syftet i artikel 7.3 – undvika en försämring av en dricksvattenförekomsts kvalitet för att minska nivån av vattenrening som behövs – skall uppfyllas.
Vi anser att de möjligheter balken ger att skydda dricksvattentäkter, i främst 7 kap. 21–22 §§, sammantaget med möjligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att uppfylla kravet i artikel 7.3.
Det finns dock andra skäl att överväga om miljöbalken har ett tillräckligt skydd av potentiella dricksvattentäkter. Som nämnts i
avsnitt 13.2 har Grundvattenutredningen lämnat förslag till ändringar för att stärka skyddet för grundvattenförekomster så att de bibehåller sitt värde för framtiden. Vi har i vårt tidigare principbetänkande Miljöbalken under utveckling bedömt att frågan om förändringar av vilka intressen som skall skyddas som riksintressen faller utanför vårt uppdrag (SOU 2002:50 s. 254). Vi gör alltjämt samma bedömning och tar därför inte upp Grundvattenutredningens förslag. Förslagen synes dock fortfarande vara aktuella.
14. Övrigt
Överväganden och förslag
14.1 Det krävs fortsatt arbete innan de svenska reglerna för utsläpp till ytvatten fullt ut motsvarar innehållet i artikel 10 i direktivet. 14.2 Vi bedömer att direktivets syfte inte behöver författningsregleras. 14.3 Vi lämnar i utkastet till förordningen om förvaltning av vattendistrikt de förslag till definitioner som föranleds av våra förslag i övrigt. 14.4 Vi lämnar inte några förslag när det gäller frågan om övervakning kan ske i en ordning som motsvarar 26 kap. 22 § miljöbalken. 14.5 De krav på miljöbedömningar som ställs i EG:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (dir. 2001/42/EG) bör beaktas i det fortsatta arbetet med införandet av ramdirektivet för vatten. 14.6. Vi bedömer att åtgärdsprogram normalt inte är överklagbara, eftersom programmen i de flesta fall kommer att utgöra övergripande planeringsinstrument som inte är direkt bindande för enskilda. Det kan dock inte uteslutas att ett åtgärdsprogram någon gång kan komma att innefatta ett förvaltningsbeslut. Åtgärdsprogrammet i den delen kan då komma att bli överklagbart enligt 22 § förvaltningslagen. Frågorna om möjligheten att överklaga besluten om åtgärdsprogram samt vattenmyndighetens övriga beslut behöver övervägas ytterligare. 14.7 Vissa myndigheter har i dag rätt att enligt bestämmelser i 24 kap. miljöbalken föra talan om omprövning av en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet om verksamheten
med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan övervägas att ge enskilda som berörs av att en bestämmelse om miljökvalitet överträds rätt att på samma grund föra talan om omprövning av en verksamhet.
14.8 De regler om sanktioner som miljöbalken innehåller bedömer vi i detta skede vara tillräckliga för att uppfylla ramdirektivets bestämmelser om påföljder. 14.9 Våra förslag minskar i någon mån det kommunala självstyret genom att kommunerna, när olika typer av bestämmelser för miljökvalitet införs, får fler faktorer att beakta vid planläggning. Dessutom innebär den föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § miljöbalken att kommunernas prioritering av arbetet styrs i viss mån. Detta uppfattar vi som en nödvändig följd av de regler om miljökvalitet som införts på grund av EGdirektiv. 14.10 Det är svårt att nu bedöma vilka konsekvenser bestämmelser om miljökvalitet och ramdirektivet för vatten kommer att få för små företag.
14.1. Regler om utsläpp till ytvatten i artikel 10
Direktivets regler om utsläpp till ytvatten
I direktivets artikel 10 finns regler om utsläpp till ytvatten. Vad som kallas ett kombinerat tillvägagångssätt skall tillämpas för utsläpp från punktkällor och diffusa källor. Det betyder förenklat att kraven när det gäller utsläppen till vatten från sådana källor skall relateras till krav på kvaliteten i vattenmiljön. Man skall alltså samtidigt tillämpa bestämmelser om utsläpp till vatten som utgår från bland annat bästa tillgängliga teknik och bestämmelser om hur miljön skall vara beskaffad i olika avseenden.
Reglerna för utsläpp till ytvatten kan delas upp i två delar – artikel 10.2 respektive 10.3. De två delarna kan förenklat beskrivas så här: Den ena innehåller de traditionella kraven på individuella utsläppskällor där fokus ligger på själva utsläppet. Den andra innebär att krav kan ställas utifrån den sammantagna påverkan i miljön som blir följden av utsläppen från ett stort antal källor.
I artikel 10.2 anges vissa grundläggande krav på regleringen av punktkällor och diffusa källor, bland annat i fråga om bästa tillgängliga teknik och gränsvärden för utsläpp. Kraven framgår av ett stort antal EG-direktiv som artikel 10.2 hänvisar till. Det handlar om både befintliga direktiv, såsom IPPC-direktivet, och nya direktiv som kommer att antas för prioriterade ämnen enligt artikel 16 i ramdirektivet.
Den andra delen av reglerna, artikel 10.3, innebär att de grundläggande kraven på punktkällor och diffusa källor skall relateras till vissa angivna krav på kvaliteten i vattenmiljön. Det föreskrivs att om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm anger strängare villkor än de som skulle bli resultatet vid tillämpning av reglerna i artikel 10.2, skall strängare krav fastställas för den berörda utsläppskällan.
Vad menas med kvalitetsmål och kvalitetsnorm i detta sammanhang? I direktivet preciseras inte detta på annat sätt än genom en hänvisning till i princip all befintlig gemenskapslagstiftning. Begreppen kvalitetsmål och kvalitetsnorm bör med andra ord ha en mycket omfattande innebörd. Sannolikt omfattas den nya regleringen av miljömålen i ramdirektivet för vatten av begreppen, liksom kvalitetsmålen i dotterdirektiven till direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Hänvisningen till detta direktiv i övrigt är oklar men vi bedömer att kvalitetsmålen i det direktivet också omfattas av artikel 10.3. Det anges för övrigt i bilaga IX till ramdirektivet att kvalitetsmålen i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten skall betraktas som miljökvalitetsnormer i ramdirektivet.
Tillämpningsområdet för det kombinerade tillvägagångssättet bestäms alltså av ett stort antal EG-direktiv. Tillämpningsområdet är mycket stort och begränsar sig inte till exempelvis de stora industrianläggningar som huvudsakligen omfattas av IPPC-direktivet. Hänvisningen till andra direktiv innebär vidare att olika regler skall användas på olika områden. Så föreskrivs exempelvis en helt annan metod för begränsning av utsläpp till vatten i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten jämfört med i nitratdirektivet.
Frågan om svenska regler för utsläpp till ytvatten uppfyller kraven i artikel 10
Svensk lag uppfyller till stor del kraven i artikel 10.2. Direktivets regler om utsläpp till ytvatten motsvaras av flera bestämmelser i miljöbalken, främst reglerna om tillståndsplikt för olika verksamheter i 9, 11 och 12 kap., de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och tillsynsbestämmelserna i 26 kap.
Vi har dock i avsnitt 12.1 konstaterat att några av de direktiv som anges i artikel 10.2 inte är fullständigt genomförda i svensk rätt. Ett viktigt exempel på det är direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Naturvårdsverket har i en rapport till regeringen föreslagit att merparten av kvalitetsmålen för de ämnen som omfattas av det direktivet genomförs i form av ett nytt begrepp i 5 kap. miljöbalken, nämligen gränsvärde för miljökvalitet. Verket har även föreslagit att det införs ett nytt anmälningsförfarande för vissa mindre ingripande miljöfarliga verksamheter som medför utsläpp av de ämnen som anges i en lista i rapporten. Anmälan om sådana utsläpp skall göras till den kommunala miljönämnden, som skall kunna förelägga om krav på tillstånd för utsläppet. För övriga större miljöfarliga verksamheter anses nuvarande krav på tillstånd i balken uppfylla direktivets krav.
Nästa fråga är om svensk lag uppfyller den andra delen av det kombinerade tillvägagångssättet, nämligen bestämmelsen i artikel 10.3. Den innebär som sagt att regleringen av utsläpp från punktkällor och diffusa källor skall relateras till vissa krav på kvaliteten i vattenmiljön.
Miljöbalken innehåller regler av detta slag i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 §. Dessa bestämmelser behandlas i kapitel 11. Vi bedömer där bland annat att bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket har en oklar innebörd. Vår utredning leder vidare till slutsatsen att bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket och 16 kap. 5 § behöver förändras. De svenska reglerna kan alltså för närvarande inte fullt ut anses motsvara innehållet i artikel 10.3. Genom de förslag om bestämmelser om miljökvalitet som lämnas i kapitel 11 och som kommer att lämnas i vårt slutbetänkande bör dock kraven på ett kombinerat tillvägagångssätt huvudsakligen tillgodoses.
Behov av fortsatt arbete
Det kommer att krävas fortsatt arbete innan de svenska reglerna för utsläpp till ytvatten fullt ut motsvarar hela innehållet i artikel 10. Det beror på att det i dag inte går att bilda sig en uppfattning om alla de krav som följer av artikel 10, bland annat till följd av att alla EG-regler ännu inte har antagits.
Behovet av fortsatt arbete tydliggörs dels av frågan om genomförandet av direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten, dels av att nya direktiv kommer att antas enligt artikel 16. Som framgått ovan saknas det i dag svenska regler om ett kombinerat tillvägagångssätt utifrån kvalitetsmålen i direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten. Naturvårdsverket har som sagt föreslagit en del av en sådan reglering. Enligt ramdirektivet för vatten skall direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten upphävas år 2013 och under övergångsperioden kommer nya direktiv att tas fram för ett stort antal prioriterade ämnen (se Europaparlamentets och rådets beslut nr 2455/2001/EG av den 20 november 2001 om upprättande av en lista över prioriterade ämnen på vattenpolitikens område och om ändring av direktiv 2000/60/EG). I artikel 16 i ramdirektivet har grunden lagts för dessa nya direktiv, som alltså kommer att omfattas av det kombinerade tillvägagångssättet enligt artikel 10.
Vi har utöver vad som nu anförts inte utrett om det finns ytterligare EG-direktiv angivna i artikel 10 som inte är fullständigt genomförda i svensk lag.
14.2. Bör direktivets syfte författningsregleras?
I direktivets artikel 1 anges direktivets övergripande syfte i fem punkter. Bestämmelserna om direktivets syfte är i princip inte kopplade till de grundläggande reglerna om miljömål, utsläpp till vatten och åtgärdsprogram. De består, till skillnad mot miljömålen i artikel 4, inte av specifika regler om miljökvalitet eller andra materiella bestämmelser. Bestämmelserna om syftet synes därför inte ha någon egentlig funktion i direktivet.
Det bör i den inledande paragrafen i förordningen om förvaltning av vattendistrikt anges att det i förordningen finns bestämmelser till skydd för inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Förordningen kommer i övrigt att innehålla ett mycket stort antal regler om vattenförvaltningen. Det
övergripande syftet med vattenförvaltningen kommer vara att uppnå de nya författningsreglerade miljömålen för vattendistrikt. Att därutöver ta in även direktivets syfte i förordningen tillför knappast något.
Vi bedömer att direktivets syfte mot bakgrund av det anförda inte behöver författningsregleras.
14.3. Definitioner
Direktivet innehåller i artikel 2 en lista med 41 definitioner av begrepp som används i direktivet. Flera av begreppen, bland annat de olika statusbegreppen som ingår i miljömålen, förekommer inte i svensk miljölagstiftning. Andra begrepp, till exempel miljökvalitetsnormer och förorening, är centrala begrepp i miljöbalken.
Miljöbalken innehåller inte någon systematisk lista över definitioner av begrepp som förekommer i balken. Behovet av definitioner har bedömts från fall till fall. Av de 41 definitionerna i direktivet är det endast den av begreppet miljökvalitetsnormer som har definierats i själva balken.
Vid tidigare genomföranden av direktiv i svensk lagstiftning har man vid behov vanligtvis fört in definitioner i den förordning som kommit att innehålla merparten av de regler som blivit följden av genomförandet. Detta bör gälla även för ramdirektivet för vatten.
Direktivet skall upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Dessa begrepp anger direktivets tillämpningsområde och återfinns bland dess definitioner. Tillämpningsområdet går inte utöver vad som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde som det anges i 1 kap. 1 § miljöbalken. Tillämpningsområdet sätter ramarna för förvaltningen av vattendistrikten och avgränsar vattenmyndigheternas behörighet. Vi föreslår att de angivna begreppen anges i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
Vi lämnar i utkastet till förordningen om förvaltning av vattendistrikt de förslag till definitioner som föranleds av våra förslag i övrigt. Vi föreslår att definitionen av begreppet miljökvalitetsnorm (artikel 2.35) tills vidare inte förs in i förordningen, eftersom definitionen avviker från den definition av en miljökvalitetsnorm som nu finns i 5 kap. 2 § (jämför avsnitt 7.3.1). Vi föreslår inte heller någon definition av begreppet god kvantitativ status
(artikel 2.28), eftersom direktivets definition rör vissa tekniska frågor som bör utredas i annan ordning.
14.4. Samordnad övervakning
Ett av deluppdragen i tilläggsdirektiven från regeringen till Miljöbalkskommittén rör en fråga om övervakning av vattenstatusen. Ramdirektivet för vatten ställer i artikel 8.2 och bilaga V avsnitt 1.3.2 krav på att övervakningen av ytvatten skall utföras så att omfattningen och effekten av påverkan från både punktkällor och diffusa källor skall kunna bedömas. I tilläggsdirektivet står att det bör finnas möjlighet att på bekostnad av verksamhetsutövare låta utföra samordnade undersökningar av olika verksamheters påverkan på vattenmiljön i hela avrinningsområdet. Vårt uppdrag är att analysera om en ordning motsvarande 26 kap. 22 § miljöbalken gör detta möjligt.
Vi börjar detta kapitel med att redogöra för 26 kap. 22 § miljöbalken och i vad mån samordnade undersökningar i dag kan åläggas verksamhetsutövare.
Möjligheterna att enligt miljöbalken ålägga verksamhetsutövare samordnad övervakning
Reglerna i 26 kap. miljöbalken handlar om tillsyn. I kapitlet finns flera bestämmelser som behandlar information. Reglerna i 19 § och delar av 20 § syftar till att se till att verksamhetsutövaren har tillräckligt med information för att kunna bedöma verkningarna av sin egen verksamhet och kunna motverka olägenheter. Det räcker inte för en verksamhetsutövare att kontrollera att balkens bestämmelser och meddelade tillstånd eller villkor följs. Verksamhetsutövaren skall också aktivt hålla sig informerad om verksamhetens påverkan på miljön även om det inte är fråga om en i och för sig otillåten påverkan.
Reglerna i 21–22 §§ syftar till att ge tillsynsmyndigheterna instrument för att kunna kräva in den information som behövs i tillsynen. Enligt 21 § kan uppgifter och handlingar som verksamhetsutövaren har krävas in. Med stöd i 22 § kan verksamhetsutövare och andra som vidtar åtgärder åläggas att utföra undersökningar. Dessa regler syftar till att hämta in ny kunskap. I
bestämmelsen nämns den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet. När det i texten i detta kapitel talas om verksamhetsutövare avses även de andra två kategorierna om inte annat anges.
I författningskommentaren i propositionen till miljöbalk sägs följande.
Undersökningen skall syfta till att tillförsäkra tillsynsmyndigheten fakta som underlag för bedömning av den individuella verksamheten eller åtgärden. Undersökningar kan också krävas för att kartlägga om verksamheten eller åtgärden är hälso- eller miljöfarlig. Begreppet undersökning bör ges en vid tolkning. Undersökningens omfattning skall bedömas med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Undersökningsplikten begränsar sig dock alltid till vad som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra sina skyldigheter. Kraven på utredning får dock inte vara orimliga och det kan föreligga skillnader i vad som anses rimligt beträffande olika typer av verksamheter. Verksamhetsutövaren kan dock inte åläggas att utföra undersökningar som utgör ren forskning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 283).
Det som enligt lagtexten kan åläggas är ”sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen”. I princip sätts två begränsningar upp. För det första skall undersökningarna ha en anknytning till verksamheten på så sätt att det skall gälla verksamheten direkt eller verkningarna av den. Helt allmänna uppgifter om tillståndet i det område där verksamheten bedrivs utan någon koppling till verksamheten bör falla utanför vad som kan åläggas med stöd av denna paragraf (se avgörande från Koncessionsnämnden för miljöskydd B 169/93).
För det andra skall undersökningarna behövas för tillsynen. Vad är då tillsyn i detta sammanhang? Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken skall tillsynen säkerställa syftet med balken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsynen skall kontrollera att balkens regler, föreskrifter meddelade med stöd av balken, domar och andra beslut enligt balken följs. Tillsynsmyndigheterna skall även genom rådgivning, information och liknande skapa förutsättningar för att balkens ändamål kan tillgodoses. I tillsynen ingår kontroll av enskilda verksamheter men också arbete på ett mer generellt plan, till exempel miljöstrategiskt arbete som går ut på att identifiera miljö- eller hälsoproblem och utarbeta riktlinjer för att lösa dem (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 267 f). Om uppgifterna endast krävs
för att tillsynsmyndigheterna skall kunna uppfylla till exempel krav på internationell rapportering bör en undersökning inte kunna åläggas en verksamhetsutövare – detta bör inte anses ingå i tillsynen. En annan sak är att information som behövs för att bedöma den individuella verksamheten, dvs. tillsyn, även kan användas för internationell rapportering. Samma sak gäller undersökningar som syftar till att kontrollera om olika typer av miljömål uppfylls. I den mån uppgifterna behövs för tillsynen kan det krävas att verksamhetsutövare utför undersökningar och inget hindrar då att uppgifterna används i miljömålsarbetet. Att kräva att verksamhetsutövare skall utföra undersökningar som endast har betydelse för miljömålsarbetet är dock inte möjligt med stöd i 26 kap. 22 §. I vilken utsträckning de uppgifter som tillsynsmyndigheterna behöver för sitt tillsynsarbete täcker behovet av uppgifter för miljöövervakningen enligt ramdirektivet har vi ingen möjlighet att bedöma på detta stadium av arbetet med ramdirektivet.
Den specifika fråga som är av intresse här är om en verksamhetsutövare kan åläggas att utföra gemensamma undersökningar. I propositionen till miljöbalken sägs följande.
I de fall flera verksamheter gemensamt åstadkommer skador på miljön bör undersökningsplikt kunna komma ifråga för varje verksamhet som kan befaras medverka till skadan. Då kan ett underlag tas fram för vilka skadeverkningarna är i området, i vad mån varje enskild verksamhet bidrar till dessa och vilka åtgärder som skall kunna krävas av var och en. Tillsynsmyndigheten kan också föreskriva att undersökningen skall göras, inte av den som bedriver verksamheten, utan på dennes bekostnad av fristående expertis med teknisk och vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella området (prop. 1997/98:45 del 2 s. 283).
I praktiken är det ofta både mer praktiskt och billigare att genomföra gemensamma och samordnade undersökningar när flera verksamhetsutövare påverkar samma recipient. Många verksamhetsutövare har i praktiken ingen anledning att motsätta sig en samordning. I bestämmelsen finns dock inget uttryckligt stadgat om samordnade undersökningar.
I miljöskyddslagen fanns i 43 § andra stycket en bestämmelse som motsvarade 26 kap. 22 § miljöbalken. Bestämmelsen i miljöbalken riktar sig till flera än vad miljöskyddslagens bestämmelse gjorde, men i övrigt är de lika – båda begränsar undersökningarna till verksamheten och dess verkningar samt har krav på att de behövs för tillsynen. Det förekom att föreskrifter om samordnad kontroll av recipienter föreskrevs i kontrollprogram som med-
delades med stöd av 39 a § och 43 §miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden för miljöskydd prövade sådana föreskrifter och fann att det inte fanns hinder i lagstiftningen mot sådana föreskrifter (B 169/93). Däremot ansågs bristen på lagstiftning i frågan leda till att det endast kunde ske om samtliga inblandade var ense (B 32/91). I två beslut har dock Koncessionsnämnden avslagit överklaganden mot gemensamma kontrollprogram där verksamhetsutövare motsatt sig att utföra undersökningar. Frågan gällde dock snarare om klagandena skulle anses skyldiga att genomföra undersökningar över huvud taget och inte i vilken form det i så fall skulle ske. Det finns inget uttryckligt stöd i praxis för att förelägga även den som motsätter sig att ingå i kretsen av huvudmän för ett gemensamt kontrollprogram. Möjligheterna att meddela samordnade kontrollprogram när parterna samtycker synes inte ha inskränkts genom införandet av miljöbalken. Det torde fortfarande vara möjligt att meddela föreskrifter om samordnade kontrollprogram när enighet råder. Dessutom bör fler aktörer kunna ingå i sådana kontrollprogram enligt balken, till exempel även den som bedriver vattenverksamhet. Rättsläget när en verksamhetsutövare motsätter sig att delta i samordnade program är i brist på uttrycklig lagstiftning något oklart.
Överväganden
Vi har funnit att det är av betydelse i sammanhanget vad den informationen som de samordnade undersökningarna ger skall användas till. Om undersökningarna är ett led i en allmän övervakning av hur miljön är påverkad som inte syftar till att tjäna som underlag för överväganden inom ramen för tillsynen av den enskilda verksamheten skulle det kunna innebära en principiell nyhet att ålägga verksamhetsutövare att bekosta sådana; var gränsen går för vad en verksamhetsutövare kan åläggas att undersöka är för närvarande inte klarlagt i rättstillämpningen.
Miljöbalkskommittén har förutom den nu aktuella delfrågan inga uppdrag som rör övervakning av miljötillståndet vare sig enligt ramdirektivet eller i övrigt. Vi anser inte att det vore lämpligt att föreslå regler om samordnade undersökningar på verksamhetsutövares bekostnad i syfte att uppfylla direktivets krav på övervakning utan att mer övergripande frågor om vilka behov som finns av övervakning och hur den skall organiseras är utredda. I vad mån
samordnade undersökningar kan uppfylla kraven på operativ övervakning enligt bilaga V, 1.3.2 i ramdirektivet för vatten är till exempel i detta skede inte möjligt att uttala sig om.
Är det så att informationen skall användas i tillsynen är det i dag oklart om samordnade undersökningar kan åläggas även den som inte frivilligt vill delta. Dagens lagstiftning ger inte ett säkert svar på frågan. För att få ett klart rättsläge krävs lagstiftning. Det skulle kunna övervägas att i miljöbalken, 26 kap. 22 § första stycket som näst sista mening införa följande. ”Om det behövs kan tillsynsmyndigheten föreskriva att undersökning enligt denna bestämmelse skall ske gemensamt för flera verksamhetsutövare.” Ett sådant förslag medför konsekvenser som vi dock inte kan överblicka. Det bör till exempel utredas vem som skall kunna besluta om gemensamma undersökningar i de fall flera olika tillsynsmyndigheter finns för olika verksamheter i ett vattendrag samt i vilken omfattning enskilda skall kunna åläggas att delta.
Vi kommer inte att behandla frågor om tillsyn och övervakning i våra fortsatta utredningar. Vi har därför valt att helt inrikta oss på de som vi uppfattat som de centrala frågorna i vårt uppdrag, nämligen bestämmelserna om miljökvalitet och åtgärdsprogram. Vi lämnar därför inte några förslag när det gäller frågan om övervakning kan ske i en ordning som motsvarar 26 kap. 22 § miljöbalken.
14.5. Direktivet om bedömning av miljöpåverkan
EG har antagit ett direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Syftet med direktivet är att se till att en miljöbedömning genomförs för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Tanken är att detta skall bidra till att integrera miljöaspekter i arbetet med att utarbeta planer och program och att ytterst främja en hållbar utveckling. Frågan är vilken betydelse detta direktiv har vid införandet av regler om åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten.
Av ingressen till direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan framgår tydligt att om skyldigheten att göra miljöbedömningar samtidigt följer av detta direktiv och ramdirektivet för vatten kan medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden. Något uttryckligt undantag från åtgärds-
program enligt ramdirektivet för vatten finns inte och åtgärdsprogram faller under den definition av de planer och program som skall åtföljas av miljöbedömning och samråd. Kraven i direktivet om miljöbedömningar för planer och program får således anses tillämpliga för de åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten som medför betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till att åtgärdsprogram alltid skall syfta till att på lämpligast sätt genomföra en miljöförbättring eller hindra en försämring av miljön, bör det endast vara aktuellt att en åtgärdsplan medför betydande positiv miljöpåverkan. Hypotetiskt kan tänkas att ett åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten medför förbättringar eller hindrar försämringar av vattenkvalitet men samtidigt medföra betydande negativ miljöpåverkan i andra hänseenden. I båda dessa situationer är direktivet om miljöbedömningar för planer och program tillämpligt.
Det ovan sagda betyder att det i vissa situationer kan ställas krav på miljöbedömningar enligt direktivet om miljöbedömning av vissa planes och program. Det faller utanför vårt uppdrag att föreslå regler med anledning av detta direktiv, men frågan behöver uppmärksammas i den fortsatta lagstiftningsprocessen kring ramdirektivet för vatten. Kraven i direktivet om miljöbedömningar av planer och program om samråd torde vara uppfyllda genom de regler som föreslås i detta betänkande.
14.6. Frågor om överklagande av vattenmyndighetens beslut
Vattenmyndigheten kommer att fatta en mängd beslut av olika karaktär. Den kommer att besluta vilka miljömål som skall gälla för olika vattenområden, vilka sjöar och vattendrag som skall definieras som konstgjorda eller kraftigt modifierade och vilka undantag från miljömålen som bör gälla. Vattenmyndigheten kommer att fastställa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Besluten kommer på olika sätt att vara av betydelse för myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och allmänheten.
De regler om vattenförvaltning som nu föreslås föranleder frågor om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens beslut. Är besluten överklagbara? Om besluten kan överklagas, vem får överklaga och till vilken instans? Vi har inte fått i uppdrag att föreslå de regler om överklagande som behövs på grund av genomförandet av
direktivet i svensk lagstiftning. Vi lägger i detta betänkande inte heller fram några förslag till regler om överklagande, men vi vill ändå framföra några synpunkter i dessa frågor.
Ramdirektivet för vatten innehåller inga regler om rätt att överklaga de beslut som fattas vid vattenförvaltningen. Det får anses ha överlämnats till medlemsstaten att mot bakgrund av allmänna EGrättsliga krav bedöma vilka regler som kan behövas i denna fråga.
Nuvarande regler
Miljöbalken innehåller i dag inte några regler om överklagande som är särskilt kopplade till miljökvalitetsnormer. Det finns till exempel inte några regler om rätt att överklaga ett åtgärdsprogram som beslutats enligt bestämmelserna i 5 kap.
Miljöbalken innehåller inte någon allmän regel i frågan om beslut och domar enligt balken kan överklagas. För miljödomstolarna gäller enligt 20 kap. 3 § första stycket att vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas, om inte annat följer av balken eller annan lag. För förvaltningsmyndigheterna gäller enligt 22 § förvaltningslagen att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Frågan om ett beslut kan överklagas får avgöras i varje enskilt fall enligt de eventuella föreskrifter som finns i specialförfattningar och de principer som har lagts fast i rättspraxis.
Det bör tilläggas att det i och för sig inte torde finnas något hinder mot att till grund för ett överklagande av exempelvis en dom som ger tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet åberopa att en miljökvalitetsnorm kommer att överträdas på grund av verksamheten. Men det föreskrivs alltså inte någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram för exempelvis de verksamhetsutövare som berörs av åtgärdsprogrammet eller för de enskilda som drabbas av att bestämmelserna om miljökvalitet inte klaras.
Vattenmyndighetens beslut
Frågorna om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens beslut kräver noggranna överväganden. Frågorna bör analyseras utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det bör övervägas om besluten om exempelvis åtgärdsprogram och undantag från miljö-
mål för vattendistrikt kommer att utgöra förvaltningsbeslut i enskilda fall, eller om de kommer att utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen. Det kommer sannolikt även finnas skäl att beakta de nya direktiv som blir resultatet av det arbete som pågår inom gemenskapen med att genomföra den så kallade Århuskonventionen. Dessa direktiv kan komma att innehålla regler om allmänhetens möjligheter att påverka olika miljöprövningar och överklaga beslut med anledning av sådana.
I förarbetena till miljöbalken har uttalats att eftersom åtgärdsprogram inte är direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter vid senare tidpunkt fattar, kan beslut om programmet inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga (prop. 1997/98:45 del 1 s. 270 f.). Vi har också bedömt att åtgärdsprogrammen i de flesta fall kommer att utgöra övergripande planeringsinstrument som inte är direkt bindande för enskilda, och att åtgärdsprogrammen då inte är överklagbara. Samtidigt är det i dag svårt att förutse hur åtgärdsprogram för vattendistrikt kommer att vara utformade. Miljömålen kan komma att bestämmas för exempelvis ett enda vattendrag som på ett påtagligt sätt påverkas av ett vattenkraftverk, dvs. en enda verksamhet. Det kan inte uteslutas att ett åtgärdsprogram i ett sådant fall kan komma att innefatta ett förvaltningsbeslut. Om åtgärdsprogrammet alltså skulle innefatta myndighetsutövning mot enskild, bör åtgärdsprogrammet i den delen kunna överklagas enligt 22 § förvaltningslagen. I ett sådant fall torde miljödomstolen vara behörig att pröva överklagandet enligt 20 kap. 2 § andra stycket miljöbalken.
Frågan om ett åtgärdsprogram kan överklagas är av betydelse även för frågan om när ett åtgärdsprogram börjar gälla. Om ett åtgärdsprogram för vattendistrikt överklagas vinner det inte laga kraft, om inte något annat skulle kunna föreskrivas i beslutet med stöd av nya bestämmelser i miljöbalken. Det skulle kunna fördröja det praktiska genomförandet av åtgärdsprogrammet och därmed uppfyllandet av fastställda miljömål för vattendistriktet.
Frågorna om överklagande rör även vattenmyndighetens beslut om karaktärisering av vattendistrikt, fastställande av miljömål, definiering av kraftigt modifierade sjöar och vattendrag samt undantag från miljömålen. Vi bedömer att det är för tidigt att ta ställning i frågan om dessa beslut skall kunna överklagas. Det regelsystem som kommer att ligga till grund för vattenmyndighetens
beslut i dessa delar håller för närvarande på att utarbetas av Naturvårdsverket och SGU.
Frågorna om möjligheten att överklaga vattenmyndighetens olika beslut behöver övervägas ytterligare. Vi avser inte att återkomma till dessa frågor.
14.7. Enskildas initiativrätt när en bestämmelse om miljökvalitet överträds
Av redovisningen i avsnitt 3.2 framgår att EG-domstolen i sin omfattande praxis förutsatt att enskilda som berörs av en överskriden bestämmelse om miljökvalitet som syftar till att skydda människors hälsa skall kunna hävda sina rättigheter med anknytning till bestämmelsen vid domstol. Reglerna i miljöbalken föreskriver inte att enskilda har någon särskild rätt att föra talan vid domstol i en situation när en bestämmelse om miljökvalitet överträds. Ingenting torde i och för sig hindra att enskilda i andra sammanhang – exempelvis vid tillståndsprövning av olika slags verksamheter – åberopar gällande bestämmelser om miljökvalitet till stöd för sin talan vid prövningsmyndigheten. Men många gånger torde behovet för enskilda att föra talan uppkomma i helt andra situationer, såsom när belastningen på miljön på grund av många små och diffusa utsläpp redan är så stor att bestämmelsen om miljökvalitet är överskriden. Dagens system för miljökvalitetsnormer medger inte att enskilda för talan mot verksamhetsutövare som medverkar till den bristande miljökvaliteten.
Nuvarande reglering innebär att enskilda helt utestängs från möjligheten att ta initiativ till någon form av åtgärd när en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan ifrågasättas om regleringen uppfyller EG-rättens krav på att enskilda i vissa situationer skall kunna hävda sin rätt till en föreskriven miljökvalitet vid domstol. Samtidigt har vi konstaterat att EG-direktiven och EG-domstolen ännu inte preciserat på vilket sätt enskilda bör ges en rätt att föra talan om den föreskrivna miljökvaliteten.
Vissa myndigheter har i dag möjlighet att ta initiativ till en omprövning av en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Det föreskrivs att tillståndsmyndigheten i fråga om sådan verksamhet får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra
eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana bland annat om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Det kan övervägas att ge enskilda som berörs av en överskriden bestämmelse om miljökvalitet en rätt att på samma grund föra talan om omprövning av en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Vi föreslår dock inte någon sådan bestämmelse nu. Innan frågan övervägs ytterligare bör man bland annat avvakta de EG-direktiv som syftar till att genomföra Århuskonventionen, som berör frågor av detta slag.
I kapitel 10 har vi föreslagit regler om att ansvarig myndighet skall samråda med olika aktörer när ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken upprättas. Vi föreslår där, bland annat med hänsyn till artikel 14 i ramdirektivet för vatten, att den allmänhet som berörs skall få möjlighet att lämna synpunkter på förslaget till ett åtgärdsprogram. Förslaget innebär att allmänheten får ökade möjligheter att påverka arbetet med att klara gällande bestämmelser om miljökvalitet.
14.8. Sanktioner
Enligt artikel 23 i ramdirektivet för vatten skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av de nationella bestämmelser som antas till följd av detta direktiv. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.
De tillägg till miljöbalken som ramdirektivet för vatten kommer att medföra syftar till att skapa ett system för att få regler om miljökvalitet att få genomslag. De nya bestämmelser som vi föreslår riktar sig främst till myndigheter; det är myndigheterna som genom att använda redan befintliga verktyg, t.ex. tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsrätt, skall se till att föreskriven miljökvalitet upprätthålls eller uppnås.
Ur sanktionssynpunkt är det viktigt att de verktyg som myndigheterna skall använda för att se till att miljömålen i ramdirektivet för vatten uppnås fungerar väl. Det ingår i vårt ursprungliga uppdrag, som skall slutredovisas den 31 december 2003, att se över påföljdsfrågor och detta arbete pågår för närvarande. Några direkta nya förpliktelser för enskilda medför inte de nu föreslagna reglerna, med undantag för den föreslagna regeln om förbud mot direkt-
utsläpp av förorenande ämnen direkt till grundvatten. Att släppa ut förorenande ämnen direkt till grundvattnet är i dag brottsligt genom bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning om förfarandet innebär en förorening som medför skador eller vissa risker för skador eller annan betydande olägenhet i miljön. Att släppa ut förorenade ämnen direkt till grundvatten utan tillstånd i de fall tillståndsplikt föreligger är straffbelagt genom bestämmelserna om otillåten miljöverksamhet.
De sanktioner som miljöbalken innehåller, bland annat reglerna i kap. 29 och 30, bedömer vi i detta skede vara tillräckliga för att uppfylla direktivets bestämmelse om påföljder.
14.9. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
De förändringar av regelverket som kan bli följden av de principiella ställningstagandena om plan- och bygglagen som redovisas i avsnitt 10.4 samt den föreslagna regeln i 5 kap. 4 § miljöbalken kan komma att påverka den kommunala självstyrelsen.
Skissen som redovisas i kapitel 10.4 går ut på att se till att de nya typerna av bestämmelser om miljökvalitet beaktas inom planprocessen. Sådana regler skulle inte innebära några principiella nyheter; redan i dag ställs ett krav på att kommunerna skall se till att miljökvalitetsnormer inte överträds. Detsamma gäller statens möjlighet att genom länsstyrelsen överpröva en detaljplan. Man kan säga att kommunernas självstyrelse genom framtida förändringar i dessa delar kringskärs i så måtto att de får fler bestämmelser om miljökvalitet att beakta. Detta är i mycket en följd av EG-lagstiftning och för att kunna uppfylla olika direktivs krav måste även den kommunala planeringen bidra till att olika mål för miljökvalitet uppfylls.
Kommunernas självstyrelse kommer även att kunna påverkas av åtgärdsprogram enligt 5 kap.5 och 14 §§miljöbalken. Genom den nu föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § miljöbalken blir det tydligt att en myndighet som tar fram ett åtgärdsprogram skall kunna påverka en kommun både när det gäller planfrågor, men även i andra fall. Med tanke på den stora betydelsen för den fysiska miljön som planläggning och även andra kommunala beslut har i många fall, är detta nödvändiga regler för att få bestämmelser om miljökvalitet att fungera. Kraven i bland annat ramdirektivet för vatten medför att bestämmelser om miljökvalitet måste kunna få genomslag i den
kommunala planeringen och vid annat beslutsfattande i kommunerna.
Slutsatsen är att våra förslag i någon mån minskar det kommunala självbestämmandet genom att kommunerna, när olika typer av bestämmelser för miljökvalitet införs, får fler faktorer att beakta vid planläggning. Dessutom innebär den föreslagna lydelsen i 5 kap. 4 § att kommunernas prioritering av arbetet styrs i viss mån. Detta uppfattar vi som en nödvändig följd av de regler om miljökvalitet som införts på grund av EG-direktiv.
14.10. Konsekvenser för små företag
Bestämmelser om miljökvalitet och ramdirektivet för vatten kommer att få konsekvenser för små företag. Det är dock svårt att nu bedöma vilka de är. Generellt kan sägas att regelverket blir mer komplicerat genom att bestämmelser om miljökvalitet införs. Det blir därmed svårare att sätta sig in i det och analysera hur olika aktörer påverkas. Små företag har sämre resurser för sådant än stora företag. Bestämmelser om miljökvalitet är dock inte något helt nytt. Det finns redan i dag regler om miljökvalitetsnormer. Dessutom ställer EG-rätten krav på att andra typer av bestämmelser om miljökvalitet införs i svensk rätt. Vi har i detta betänkande försökt göra regelverket tydligare än vad det är i dag. Vi kan i detta skede inte se några konkreta konsekvenser för just små företag till följd av våra förslag.
14.11. Om begreppet åtgärd
Begreppet åtgärd används i många olika sammanhang och med olika betydelser i miljöbalken. Även i EG-direktiv, bland annat ramdirektivet för vatten, används begreppet åtgärd på olika sätt. Användningen av begreppet kan därför leda till vissa missförstånd.
Begreppet åtgärd används i bland annat 2 kap. miljöbalken för att beteckna en fysisk aktivitet som under en begränsad tid påverkar miljön i något avseende. I andra sammanhang kan en åtgärd vara något som en myndighet ålägger en enskild att utföra, till exempel med stöd av 16 kap. 9 §.
Begreppet åtgärd kan beteckna både de praktiska, fysiska åtgärder som skall vidtas till skydd för miljön, till exempel att sanera ett
förorenat område, och de administrativa åtgärder som kan behövas, till exempel ett föreläggande till någon att sanera ett förorenat område. Man talar även om skyddsåtgärder, se bland annat 2 kap.
Av särskilt intresse här är att begreppet åtgärd även får en innebörd i samband med att åtgärdsprogram enligt 5 kap. tas fram. I ett åtgärdsprogram skall anges de åtgärder som skall vidtas för att en bestämmelse om miljökvalitet skall uppfyllas. Den myndighet som beslutar åtgärdsprogrammet kommer att ange en viss administrativ, ekonomisk eller annan åtgärd som normalt skall utföras av en annan myndighet eller en kommun.
Samtidigt kan en åtgärd som anges i ett åtgärdsprogram leda till en åtgärd som är riktad direkt mot exempelvis en enskild verksamhetsutövare. Frågan uppkommer därmed vilka fysiska aktiviteter som kan omfattas av ett åtgärdsprogram. I många fall handlar det om verksamheter av olika slag som påverkar miljön. Men det skulle även kunna handla om sådana åtgärder som i 2 kap. balken betecknar vissa fysiska aktiviteter som under en begränsad tid påverkar miljön i något avseende.
Den nu angivna problematiken är särskilt tydlig i vårt förslag till ändring av 5 kap. 6 § första stycket enligt vilket det bör föreskrivas att ett åtgärdsprogram får omfatta alla verksamhet och alla åtgärder som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som anges i bestämmelsen om miljökvalitet.
Vi har inte någon lösning på hur begreppet åtgärd bör användas i balken. Vi har i vårt delbetänkande Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50, s. 259 f.) pekat på att samma begrepp i balken kan ha delvis olika innebörd beroende på i vilket avsnitt av balken, i vilken föreskrift eller vilken verksförordning det står. Vi har samtidigt anfört att vi inte kommer att ta något fullständigt grepp om miljöbalkens hela begreppsflora.
15. En sammanfattning av författningsförslagen
15.1. Miljöbalken
Vi lägger i betänkandet fram flera förslag till ändrade och nya bestämmelser i miljöbalken. Merparten av lagförslagen rör bestämmelserna i 5 kap. som i dag handlar om miljökvalitetsnormer. Vi föreslår att kapitlet utvidgas till att omfatta inte bara miljökvalitetsnormer i den betydelse som detta begrepp har fått i dag, utan även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § bör alltså i fortsättningen ge regeringen behörighet att meddela föreskrifter av olika slag, till exempel riktvärden för miljökvalitet och tröskelvärden.
Definitionen av en miljökvalitetsnorm i 5 kap. 2 § bör inte vara kvar. De definitioner som behövs för förståelsen av olika slags bestämmelser om miljökvalitet bör i stället tas in i de regeringsförordningar som innehåller de konkreta reglerna om miljökvalitet. Den innebörd som begreppet miljökvalitetsnorm har i dag, dvs. en föreskrift om miljökvaliteten i form av ett gränsvärde, bör behållas.
Vi föreslår att 5 kap. 4 §, som anger att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds, utgår. I 4 § bör i stället införas en bestämmelse enligt vilken myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden skall fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt fastställda åtgärdsprogram. Genom den bestämmelsen införs en skyldighet för myndigheterna att agera enligt åtgärdsprogrammet.
Bestämmelsen i 5 kap. 5 § bör i fortsättningen inte innehåller regler om förfarandet när ett åtgärdsprogram tas fram. Sådana regler bör i stället tas in i en ny paragraf, 5 a §. Enligt dessa regler bör ett förslag till åtgärdsprogram alltid upprättas. Förslaget till åtgärdsprogram bör ligga till grund för det samråd som behövs med myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs. Det förfarande som föreslås för utarbetandet av åtgärdsprogram liknar planprocessen enligt plan- och bygglagen.
Enligt en ändring i 5 kap. 6 § bör ett åtgärdsprogram innehålla en konsekvensanalys utifrån enskild och allmän synpunkt.
Vi föreslår att det införs ett nytt block av bestämmelser i 5 kap. miljöbalken under rubriken förvaltning av vattendistrikt. Bestämmelserna föranleds av genomförandet av ramdirektivet för vatten i svensk lagstiftning. De första två paragraferna i 10–11 §§ läggs fram av Utredningen svensk vattenadministration och innehåller förslag på att landet skall delas in i vattendistrikt med en ansvarig myndighet i varje distrikt, se bilaga 5.
Vi föreslår att det i 12–19 §§ införs de övergripande regler som behövs för förvaltningen av vattendistrikt. Direktivets många gånger detaljerade bestämmelser behöver endast i begränsad utsträckning tas in i balken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de föreskrifter om förvaltning av vattendistrikt som behövs till följd av direktivet. Reglerna i 13–19 §§ handlar om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt.
Förslagen innebär att det kommer att finnas formella regler om åtgärdsprogram både i 5–6 §§ och i 13–19 §§. Reglerna i 5–6 §§ gäller för de åtgärdsprogram som behövs för att uppfylla andra bestämmelser om miljökvalitet än miljömålen för vattendistrikt; de reglerna gäller alltså inte när åtgärdsprogram för vattendistrikt tas fram. Vi föreslår inte några skillnader när det gäller funktionen hos åtgärdsprogrammen.
I kapitel 11 lägger vi fram ett förslag till ändring av vissa bestämmelser i 2 kap. miljöbalken. Det handlar om hur bestämmelser om miljökvalitet skall påverka enskilda verksamheter. Förslaget ansluter till ett av de principförslag som presenterades i vårt delbetänkande Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Även förslaget i kapitel 11 läggs fram som ett principförslag som vi avser att slutbehandla till vårt slutbetänkande som skall lämnas senast vid utgången av år 2003.
I kapitel 11 lägger vi även fram principförslag som rör 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § bör ändras så att det tydligt framgår att den enbart har ett formellt innehåll. Bestämmelsen bör därför ange att myndigheter och kommuner skall beakta bestämmelser om miljökvalitet när de bland annat prövar tillåtlighet, utövar tillsyn, meddelar föreskrifter och prövar frågor om planering och planläggning. En följd av principförslaget vad gäller reglerna om miljökvalitet i 2 kap. är att 16 kap. 5 § bör utgå.
15.2. En ny förordning om förvaltning av vattendistrikt
En ny regeringsförordning behövs för förvaltning av vattendistrikt. Merparten av direktivets regler bör överföras till denna som alltså kommer att innehålla en samlad reglering för vattenmyndigheterna. Förordningen kommer alltså att innehålla regler om bland annat indelningen i vattendistrikt, miljömål, undantag från miljömålen och kraven på innehållet i åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.
Eftersom vi bara har fått i uppdrag ett utreda vissa delar av ramdirektivet för vatten, presenterar vi endast ett utkast till förordningen, se bilaga 6. Förordningen kommer efter hand att fyllas ut och ändras.
Vi föreslår att direktivets miljömål författningsregleras och att de tas in i en förordning eller i myndighetsföreskrifter. Vårt förslag innebär att de grundläggande reglerna i artikel 4 i direktivet förs in i förordningen om förvaltning av vattendistrikt. Direktivet innehåller mycket omfattande bilagor med anvisningar för hur miljömålen skall bestämmas. Det är fortfarande oklart hur bilagorna skall genomföras i svensk lagstiftning. Naturvårdsverket och SGU kommer att ta fram det nationella regelverk som behövs i dessa delar.
Vi lägger inte nu fram förslag till delegationsbestämmelser som gör det möjligt för Naturvårdsverket och SGU att meddela de generella föreskrifter som det nämnda nationella regelverket torde kräva. Utkastet till förordningen får senare kompletteras med sådana bestämmelser.
Direktivets bestämmelser är mycket omfattande, vilket avspeglas i vårt utkast till förordning om förvaltning av vattendistrikt. Det finns i många delar behov av att närmare kommentera bestämmelserna i förordningen. Vi har koncentrerat vår utredning till de grundläggande delar som behövs för förvaltningen av vattendistrikt och presenterar därför inte någon särskild författningskommentar till förordningen.
En tabell för genomförandet av direktivet
Vi har påbörjat en tabell för genomförandet av ramdirektivet för vatten som senare kan ligga till grund för rapportering till EUkommissionen, se bilaga 7.
16. Författningskommentar
5 kap. Bestämmelser om miljökvalitet
1 §
Delegationsbestämmelsen i första stycket är oförändrad med undantag för att de föreskrifter som regeringen får meddela om miljökvalitet kan avse inte bara miljökvalitetsnormer i den mening som avses i 2 § utan även andra bestämmelser om miljökvalitet. Föreskrifter får alltså meddelas i form av exempelvis riktvärden för miljökvalitet, tröskelvärden eller med användning av något annat begrepp.
4 §
Den tidigare bestämmelsen riktad till verksamhetsutövare utgår och ersätts av en ny bestämmelse som tydliggör myndigheters och kommuners ansvar i fråga om genomförandet av åtgärdsprogram.
Innebörden av den nya bestämmelsen är i hög grad beroende av hur åtgärdsprogrammet utformas i enskilda delar. Bestämmelsen som sådan innebär att myndigheter och kommuner skall se till att de åtgärder som anges i programmet kommer till stånd. Det kan vara fråga om vitt skilda åtgärder, till exempel att intensifiera tillsynen, att ansöka om omprövning av villkor, att utfärda föreskrifter. Själva genomförandet av de praktiska åtgärderna svarar de som bedriver den miljöstörande verksamheten för. Om en kommun faktiskt ansvarar för en verksamhet, blir det kommunen som får genomföra de praktiska åtgärderna till exempel om det kommunala reningsverket behöver byggas ut med ytterligare reningssteg.
De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammet för enskilda verksamhetsutövare, till exempel ny eller förbättrad reningsutrustning efter omprövning av villkoren i ett tillstånd, måste alltid bedömas enligt de gällande materiella reglerna, såsom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. milljöbalken. Det faktiska resultatet av en åtgärd kommer därför att framgå först efter att myndigheten eller kommunen har gjort denna bedömning.
Genom denna paragraf tydliggörs myndigheters och kommuners skyldighet att agera på det sätt som anges i åtgärdsprogrammet.
5 §
Paragrafens regler om hur den myndighet eller kommun som tar fram ett åtgärdsprogram skall förfara överförs till 5 a §. Ordet miljökvalitetsnorm byts ut till det nya begreppet bestämmelser om miljökvalitet. I övrigt anges det att ett åtgärdsprogram skall fastställas i stället för att upprättas. Skälet till det är att ordet upprättas används i förslaget till 5 a §, enligt vilken det alltid skall upprättas ett förslag till åtgärdsprogram. Reglerna blir tydligare om man skiljer mellan att upprätta ett förslag till åtgärdsprogram och att fastställa åtgärdsprogrammet.
5 a §
Paragrafen är ny och innehåller regler för förfarandet när ett åtgärdsprogram tas fram för att uppfylla bestämmelser om miljökvalitet. Ett förslag till åtgärdsprogram skall alltid upprättas och samråd skall genomföras med utgångspunkt från detta förslag. Samrådskretsen utökas till att omfatta även allmänheten.
Reglerna om samråd är fortfarande relativt allmänt hållna. Det innebär att den myndighet som upprättar förslaget till åtgärdsprogram har stor frihet att anpassa formerna för samrådet till hur omfattande och komplext åtgärdsprogrammet är. I många fall torde det vara nödvändigt att genom kungörelse i ortstidning bereda allmänheten tillfälle att lämna skriftliga synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram. Om samrådskretsen är liten, bör samma information kunna sändas per post i stället.
6 §
De ändringar som görs är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Genom en ny bestämmelse i andra stycket föreskrivs det att ett åtgärdsprograms konsekvenser från allmän och enskild synpunkt skall analyseras. I tredje stycket erinras om att denna bestämmelse, liksom 5 och 5 a §§, inte gäller för åtgärdsprogram för vattendistrikt. För sådana program gäller bestämmelserna i 14-19 §§.
9 §
De ändringar som görs är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer.
12 §
Paragrafen är ny och innehåller en delegation till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för förvaltningen av vattendistrikt. Bestämmelsen ger inte stöd för att meddela andra föreskrifter än som följer av ramdirektivet för vatten.
13 §
Paragrafen är ny och ersätter bestämmelsen i 8 § som upphävs. Förvaltningsplanen kommer att innehålla övergripande uppgifter om vattenplaneringen och vattenförhållandena i distriktet. Några direkta rättsverkningar kommer förvaltningsplanen inte att ha, men planens innehåll kan förväntas få betydelse som beslutsunderlag i enskilda ärenden enligt miljöbalken. Närmare regler om innehållet i förvaltningsplanen kommer att finnas i förordningen om förvaltning av vattendistrikt.
14 §
I denna paragraf anges grundläggande regler om åtgärdsprogram för vattendistrikt. Den skall på så sätt delvis motsvara innehållet i 6 §. Den övervägande delen av direktivets regler om innehållet i åtgärdsprogram bör dock tas in i förordningen.
På samma sätt som enligt 6 § innebär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram kan omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet. Genom den inledande kartläggningen av ett vattendistrikt kommer det att redovisas vilken mänsklig påverkan som finns i distriktet. Det bör ge vägledning för vilka verksamheter och åtgärder som kan behöva omfattas av åtgärdsprogrammet.
Våra förslag innebär att det kommer att finnas parallella bestämmelser om åtgärdsprogram i 5 kap. I 5–6 §§ finns allmänna regler om åtgärdsprogram och i 14–19 §§ finns regler om åtgärdsprogram för vattendistrikt. Det har visat sig svårt att sammanföra dessa regler. Anledningen är att reglerna om hur vattenmyndigheten skall förfara när åtgärdsprogram för vattendistrikt tas fram är, som en följd av direktivets krav, mer specifika än motsvarande regler för andra åtgärdsprogram.
15 §
Paragrafen är en följd av artikel 14 i direktivet, som innehåller bestämmelser om förfarandet när förvaltningsplanen för vattendistriktet tas fram. Direktivet anger krav på information till och samråd med allmänheten. Samtidigt anges att möjligheterna till medverkan i vattenadministrationen skall omfatta ”samtliga berörda parter”. Den process som vi föreslår för att följa direktivets regler företer likheter med planprocessen enligt plan- och bygglagen.
Vattenmyndigheten skall upprätta flera handlingar som utgör utgångspunkten för samrådet enligt 16 §. Vad förvaltningsplaner och åtgärdsprogram skall innehålla kommer att framgå av förordningen om förvaltning av vattendistrikt. I övrigt får innehållet i handlingarna anpassas till behovet av information till allmänheten och övriga som berörs av vattenförvaltningen.
16 §
Bestämmelserna om samråd bör inte vara mer detaljerade än nödvändigt. Vattenmyndigheten kommer av naturliga skäl att ha ett nära samarbete med de myndigheter och kommuner som i ett senare skede skall fullgöra de uppgifter som följer av åtgärdsprogrammet. Formerna för det behöver inte regleras. I paragrafen bör endast anges de grundläggande krav som inte får åsidosättas.
Direktivets regler om processen när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tas fram är knutna till begreppen ”allmänheten, däribland användarna” och ”samtliga berörda parter”. Vilka omfattas av dessa begrepp? Vårt förslag i denna del innebär att de som omfattas av samrådet på något sätt skall vara berörda av förvaltningsplanen eller åtgärdsprogrammet. Detta bör förstås i mycket vid bemärkelse och det krävs inte att man till exempel har ett särskilt intresse knutet till en fastighet. Det får över huvud taget anses framgå av direktivet att syftet med bestämmelserna är att få till stånd ett brett samarbete kring vattenförvaltningen där lokala och regionala intressen får goda möjligheter att påverka processen. Det finns med andra ord anledning att framhålla vikten av att vattenmyndigheten, enligt vad direktivet anger, uppmuntrar allmänhetens aktiva medverkan i förvaltningen.
17 §
Vattenmyndigheten skall i ett särskilt utlåtande bemöta de synpunkter som lämnats under samrådet. En bestämmelse som motsvarar detta finns när det gäller att utarbeta översiktsplaner och detaljplaner enligt plan- och bygglagen, och det är sakligt motiverat med en sådan bestämmelse även här (jämför bilaga VII punkt 9 i direktivet).
18 §
Vattenmyndigheten skall fastställa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Regeringen kan dock med stöd av 7 § eller 19 § komma att pröva ett åtgärdsprogram för vattendistrikt.
19 §
Paragrafen har kommenterats i avsnitt 10.3.4.
Ett överlämnande till regeringen kan naturligtvis innebära att genomförandet av åtgärdsprogrammet fördröjs. Det skulle kunna innebära ett brott mot de tidsgränser för arbetet som anges i direktivet. Rimligtvis kommer vattenmyndigheten i ett någorlunda tidigt skede att kunna bedöma om vattenförvaltningen kommer att leda till åtgärder som måste beslutas av regeringen. Det får då ankomma på vattenmyndigheten att planera samråd på sådant sätt att överlämnandet till regeringen sker i god tid så att regeringen hinner fatta beslut inom föreskriven tid.
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag
7 §
Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer.
11 a §
Paragrafen är ny och innehåller regler om att myndigheter som skall tillämpa balken i olika sammanhang skall, när det behövs, inhämta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner enligt 5 kap. Om exempelvis uppfyllandet av miljömål för vattendistrikt kan äventyras genom att en ändring av en befintlig verksamhet tillåts, bör den tillståndsprövande myndigheten inhämta dessa handlingar för att få ett bättre beslutsunderlag.
Vattenmyndigheten är enligt andra stycket skyldig att tillhandahålla angivna handlingar.
13 §
Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer.
16 kap. Allmänt om prövningen
8 §
Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer.
24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
5 §
Ändringen är en följd av att 5 kap. utvidgas till att handla om även andra slags bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Omprövning kommer bland annat att kunna aktualiseras till följd av genomförandet av miljömålen för vattendistrikt. De materiella förutsättningarna för att genomföra en omprövning av olika verksamheter ändras inte genom lagändringen.
Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
20 a §
Bestämmelsen införs på grund av kravet i artikel 11.3 punkt j i ramdirektivet för vatten och har utformats för att motsvara direktivets krav. Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 12.11. Förslaget medför förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen i grundvatten. Det finns dock utrymme att ge tillstånd vilka utformats i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Bestämmelsen reglerar inte de materiella kraven som gäller för att ge tillstånd.
Direktivet ger bland annat utrymme för att behandla vissa direktutsläpp som tillåtna. Det gäller sådana utsläpp som sker vid konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten och som utförs i enlighet med allmänna bindande regler för sådana verksamheter. Vi bedömer att plan- och bygglagens regler om mark- och bygglov samt miljöbalkens regler om tillståndsplikt täcker dessa undantag. Sådana utsläpp undantas därför från paragrafens tillämpningsområde.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Birgitta Sellén (c) och Lars Lindblad (m)
De regler i miljöbalken som tar sin utgångspunkt i miljökvaliteten har hittills inte fått ett särskilt stort genomslag i tillämpningen i Sverige. En påtaglig förändring i detta avseende kan dock förväntas när 5 kap. miljöbalken, som nu gäller enbart miljökvalitetsnormer, enligt kommitténs förslag utvidgas till att gälla även andra typer av bestämmelser om miljökvalitet. De nya reglernas tillämpning kan förutses komma att leda till stora inskränkningar i enskilda verksamhetsutövares pågående verksamhet och i möjligheterna att starta nya verksamheter.
Miljöbalken medger inte någon intresseavvägning som medför att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Någon rätt till ersättning för det intrång i en företagares rådighet över sin egendom som tillämpningen av reglerna om miljökvalitet kan föranleda föreligger inte heller enligt balken. Kommittén föreslår inte några förändringar i detta avseende. Vi anser att detta är en brist som kan leda till stötande resultat från enskild företagares synvinkel. Vi vill åskådliggöra detta med följande exempel.
En skogsfastighet är belägen i närheten av ett vattenområde. För vattenområdet gäller en miljökvalitetsnorm avseende högsta tillåtna förekomst av kväve och fosfor. Skogsfastighetens ägare önskar göra en slutavverkning på fastigheten och inger i vederbörlig ordning en avverkningsanmälan till skogsvårdsstyrelsen. Markägarens avsikter uppmärksammas av den kommunala tillsynsmyndigheten. Denna anser att avverkningen kommer att leda till ett näringsläckage av kväve och fosfor till vattenområdet, som redan innehåller halter av de nämnda ämnena som är högre än vad miljökvalitetsnormen anger. Till följd härav förbjuder tillsynsmyndigheten avverkningen med tillämpning av 26 kap. 9 § miljöbalken. Skogsägaren har inte några alternativa avverkningsmöjligheter. Förbudet förorsakar honom stora ekonomiska problem. Någon rätt till ersättning för
den ekonomiska skada som förbudet förorsakar honom föreligger inte enligt miljöbalken.
Vår uppfattning är att kommittén har arbetat med frågorna om miljökvalitet ur ett alltför snävt kontroll- och myndighetsperspektiv. Arbetet borde ha bedrivits med en större bredd så att även ett företagarperspektiv hade lagts på frågorna. Det från den internationella miljöpolitiken framvuxna begreppet ”hållbar utveckling” finns intaget i miljöbalkens portalparagraf. Av den framgår att ”hållbar utveckling”, vars främjande utgör miljöbalkens allmänna mål, är en sammanvägning av olika intressen. I paragrafen föreskrivs sålunda att i fråga om användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt måste ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska intressen vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktig god hushållning.
Vi menar följaktligen att den framtida miljöbalken måste innehålla en tydlig reglering som medger en rimlig avvägning mellan miljöintresset och produktionsintresset. En tänkbar handlingsväg kunde härvid vara att överväga införandet av en regel om ersättningsrätt vid vissa ingrepp i pågående verksamhet av miljöskäl.
Visserligen gäller som en ledande princip inom svensk rätt att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som riktas mot verksamheter som anses innebära hot mot säkerhet och miljö, oavsett om inskränkningen har skett genom att tillstånd dras in eller att verksamheten förbjuds eller begränsas. Å andra sidan har lagstiftaren inte stått främmande för tanken att ersättning bör utgå vid offentliga ingrepp av miljöskäl. Här kan exempelvis nämnas ersättningsbestämmelserna i 31 kap. 4 § fjärde punkten och 31 kap. 20 § miljöbalken.
Vi anser sålunda att det finns fog för att i miljöbalken föreskriva ännu ett undantag från principen att det inte skall vara ersättningsgrundande att myndigheterna kräver att en verksamhetsutövare uppfyller miljöbalkens krav. De undantagsfall vi tänker på är sådana då utebliven ersättning, såsom i exemplet med skogsägaren ovan, skulle framstå som klart stötande.
För att skapa ett lämpligt rättighetsskydd för en verksamhetsutövare som av miljöskäl åläggs att upphöra med eller begränsa verksamheten kunde övervägas en ersättningsregel av innehåll att ersättning behöver inte utges för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada, såvida inte särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta.
Kommittédirektiv
Miljöbalken – uppföljning och reformbehov
Dir. 1999:109
Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1999.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer.
Kommittén skall ägna särskilt intresse åt följande frågor: – tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, – frågan om hur 3 och 4 kap. miljöbalken skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken, – miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområden, – miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på konsekvensbeskrivningarna, – prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken, – kostnadsmässiga konsekvenser av miljöbalkens tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade, – tillsynens effektivitet samt dess förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001, – avgiftssystemet och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv, – miljösanktionssystemet, dess effektivitet och samspel med andra myndighetsingripanden,
– utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. miljöbalken och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem.
Kommittén skall redovisa kostnader och andra konsekvenser och förslag till finansiering av sina förslag samt hur förslagen förhåller sig till gällande EG-rätt.
Bakgrund
Miljöbalken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den större förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. Miljöbalken innebär således en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall användas bl.a. för att genomföra de miljökvalitets mål som bygger på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU:6, rskr. 1998/99:183).
En omfattande inledande utbildning om miljömålen och den nya miljölagstiftningen genomförs för närvarande (dir. 1997:110) av Kommittén för Miljöbalksutbildningen (M 1997:03). Även efter denna första utbildning kommer anställda hos myndigheter, kommuner och företag att få återkommande utbildning och information.
Utbildningarna skall inte bara ge kunskap utan också skapa ett brett forum för diskussion om miljöbalkens tillämpning och effektivitet. I propositionen om Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns ett behov av att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och överväga vilka reformbehov tillämpningen kan leda till.
En fortsatt reformering av miljölagstiftningen
Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas både av myndigheter och enskilda främjar en
ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Det är naturligt att ett nytt lagverk av miljöbalkens omfattning med ett tillämpningsområde som rör alla samhällets sektorer ger upphov till nya frågor. Den snabba samhällsutvecklingen liksom erfarenheterna av miljöbalkens tillämpning kommer att medföra att bestämmelser som nu ingår i miljöbalken måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras. Ytterligare ett starkt motiv för det är de förändringar som följer av vårt medlemskap i EU.
I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) aviserade regeringen därför att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle tillsättas för att följa tillämpningen av miljöbalken och vid behov föreslå en reformerad lagstiftning som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås (Del 1, s. 654–655). Det finns också anledning att i ett större sammanhang nu närmare överväga de mer övergripande synpunkter som kom fram vid beredningen av miljöbalken och som då inte kunde färdigbehandlas.
Härtill kommer att Tunnelkommissionen i sitt betänkande Miljö i grund och botten – erfarenheter från Hallandsåsen (SOU 1998:137) har pekat på några möjliga förändringar av miljöbalken.
Uppdraget
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler
Tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag som balken får och för möjligheterna att uppnå miljöbalkens mål. De hänger nära samman med de övergripande målen för miljöpolitiken, nämligen att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att främja en långsiktigt hållbar utveckling med naturresurser och att skydda natur och kulturlandskap. Hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av miljöbalken liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken skall vara en grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete.
Bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. miljöbalken bör materiellt och lagtekniskt bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken.
Vad vattenlagstiftningens infogande i miljöbalken har inneburit för miljöskyddet skall med utgångspunkt i de allmänna hänsynsreglerna ägnas särskilt intresse i sammanhanget. Även förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna och de särskilda hänsynsregler i fråga om vattenverksamhet som finns i 11 kap. miljöbalken skall ägnas uppmärksamhet
I fråga om små och medelstora företag skall kommittén utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) belysa hur dessa företag påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljöbalkens mål.
Kommittén skall vid behov lämna förslag till de ändringar eller kompletteringar av lagstiftningen som behövs.
Tillsynen
Kommittén skall hämta in myndigheters, organisationers och enskildas erfarenheter av hur tillsynen fungerar och de allmänna hänsynsreglernas roll i sammanhanget.
Verksamheter som är registrerade enligt EU:s system för miljöstyrning och miljörevision (Eco Management and Audit System, EMAS) bedriver en aktiv och offentlig intern miljöstyrning och miljörevision.
Kommittén skall närmare följa upp hur tillsynsarbetet enligt miljöbalken över miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller Internationella Standardiseringsorganisationens system ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken långsiktig inverkan på tillsynsbehovet och tillsynsavgiften som detta kan medföra och vilka samordningsmöjligheter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljöledningssystemen EMAS och ISO 14000 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsarbetet av ett förändrat tillsynsbehov.
Miljökvalitetsnormer
Miljöbalken innehåller ett utvecklat system med miljökvalitetsnormer. I förordningen (1998:897) om miljökvalitetsnormer finns normer utfärdade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly. Natur-
vårdsverket har lämnat förslag om ytterligare miljökvalitetsnormer. Systemet med miljökvalitetsnormer skall följas upp av kommittén som skall analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. miljöbalken fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. Det är därvid viktigt att kommittén beaktar syftet med de nationella miljökvalitetsmålen och de regionala mål som länsstyrelser och andra myndigheter fått i uppdrag att utveckla. Kommittén skall vidare analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Dessutom skall kommittén analysera vilka effekter reglerna har för svenska företags nationella och internationella konkurrenskraft.
Miljökonsekvensbeskrivning
Miljökonsekvensbeskrivningarna har mot bakgrund av den EGrättsliga regleringen utvecklats och fått nya formkrav i miljöbalken. Bland annat skall länsstyrelserna avgöra om en verksamhet har betydande miljöpåverkan. Om länsstyrelsen finner att miljöpåverkan är betydande, krävs det bl.a. ett omfattande samrådsförfarande. Kommitténs arbete skall därför särskilt inriktas på att utvärdera om det utvecklade förfarandet att sammanställa miljökonsekvensbeskrivningar är effektivt och samtidigt ger miljökonsekvensbeskrivningarna en tillräckligt hög kvalitet. Kommittén skall även analysera förslaget att det bästa alternativet ur miljösynpunkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning och vad som skall innefattas i detta begrepp (SOU 1998:137). Kommittén skall också utreda om regelverket tillgodoser rimliga anspråk hos myndigheter, organisationer, sakägare och enskilda på att kunna utöva inflytande över projekten när det gäller att begränsa skadeverkningarna av planerade anläggningar. Vidare bör kommittén analysera om det nu beslutade förfarandet i alla delar står i proportion till syftet med kravet. Kommittén skall lämna förslag till de ändringar som kan behövas.
Avgifter
Regeringen anser att utformningen av systemet för prövning av tillsynsavgifter bör övervägas ytterligare. Bland annat bör kommittén närmare studera i vilken utsträckning fasta avgifter snedvrider konkurrensen. Det är också viktigt att upprätthålla skillnaden mellan skatt och avgift. Arbetets inriktning skall vara att sådan myndighetsverksamhet som avser prövning och tillsyn endast skall avgiftsfinansieras om den klart faller inom de ramar som regeringsformen ger.
Miljöbalksutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande Miljöbalken (SOU 1996:103) att dispensavgifter skulle betalas för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispensen (Del 2 s. 323). Regeringen ansåg dock i propositionen om Miljöbalk att grunderna för avgiftsuttaget borde lagregleras på ett tydligare sätt (Del 1 s. 516–517). Regeringen anförde vidare att underlag för att göra detta saknades men att regeringen hade för avsikt att låta utreda frågan. I sitt slutbetänkande (SOU 1998:35) Förordningar till miljöbalken pekade utredningen på andra avgiftsfrågor exempelvis om vattenverksamhet som förtjänade ytterligare uppmärksamhet. En annan fråga som utredningen tog upp var den om gränsdragningen mellan skatt och avgift i regeringsformens mening när det gäller myndigheternas tjänster till ett kollektiv (SOU 1996:103, Del 2 s. 321 f.). Denna gränsdragning har bl.a. betydelse för riksdagens möjlighet att delegera beslutanderätt.
I kommitténs arbete skall också ingå att överväga de nyss nämnda frågor som väckts av Miljöbalksutredningen och lämna förslag till de ändringar som behövs.
Tillståndsprövning
Miljöbalken innebär att en ny och sammanhållen prövningsordning införs. Miljödomstolar inrättas. Nya processuella och administrativa regler har tillkommit. Som framgår av avsnittet om en fortsatt reformering av miljölagstiftningen, har regeringen aviserat en översyn av frågan om tillståndsprövningen i framtiden bör ligga direkt hos miljödomstol eller skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Kommittén skall utreda denna fråga med beaktande av bl.a. tidigare utredningar och förslag om administrativ prövningsordning för vattenmål (SOU 1977:27,
prop. 1981/82:130, bet. 1982/83:JoU30 s. 40, rskr. 1997/98:278). Kommittén skall vidare beakta den utveckling som skett genom att renodlingen av domstolarnas roll att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna, alltmer kommit i förgrunden (SOU 1991:106, prop. 1994/95:100 s. 4 f. och 48, prop. 1996/97:1 s. 33 f. och prop. 1997/98:1 s. 42 f). Kommittén skall vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frågan hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt miljöbalken skall lösas samt redovisa konsekvenserna av olika alternativ i förhållande till den föreslagna prövningsordningen. Kommittén skall även närmare utreda Tunnelkommissionens förslag att anläggandet av järnvägar, vägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnvägar, väglagen (1971:948) och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (SOU 1998:137). Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas av kommittén som skall lägga fram förslag i dessa och andra tillståndsfrågor i den utsträckning det behövs.
Härutöver skall kommittén redovisa sådana kostnadsmässiga konsekvenser för tillståndsökande och andra parter som myndigheter och miljöorganisationer som miljöbalken har föranlett. I fråga om miljöorganisationerna skall kommittén även redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. miljöbalken och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut som har meddelats på central, regional eller kommunal nivå.
Miljösanktionsavgifter
Tillsynsmyndigheterna får genom miljöbalken ytterligare ett sanktionsmedel, nämligen miljösanktionsavgifter. I förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter föreskriver regeringen att avgifter skall betalas för de överträdelser som anges i en bilaga till förordningen. Kommittén skall utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas.
Straff
Den straffrättsliga regleringen i miljöbalken bör uppmärksammas av kommittén. Riksåklagaren har i december 1998 genom rapporten Effektivare miljöbrottsbekämpning lämnat förslag till åtgärder. På uppdrag av riksdagen (bet. 1997/98:JuU1) har en nationell miljöbrottsstrategi utarbetats. Dessa frågor skall kommittén beakta i sitt arbete. Vidare framförs det ofta i den allmänna debatten att alltför få brott med miljörättslig anknytning beivras. Riksåklagaren har under beredningen av miljöbalken framfört att det bör göras en översyn av brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning. Kommittén skall utreda förutsättningarna för att ändra brottsbeskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av miljöbalken samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem.
Kostnader
Om kommitténs förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges.
Tidsplan, arbetsformer m.m.
Kommittén skall utöver vad som tidigare anförts samråda med den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07). Kommittén skall dessutom genom utfrågningar, enkäter och på andra lämpliga sätt hämta in erfarenheter av miljöbalkens tillämpning. Om det under utredningens gång kommer fram ytterligare frågor av lagstiftningskaraktär som rör uppdraget, är kommittén fri att behandla dessa frågor. Större frågor skall först anmälas till regeringen.
Genom de övergångsregler som ges genom lagen (1998:811) om införande av miljöbalken gäller att äldre lag skall tillämpas i fråga om mål och ärenden som inkommit till domstolar och myndigheter före den 1 januari 1999. Detta innebär att de erfarenheter kom-
mittén kan inhämta om miljöbalken och dess genomslag blir begränsade under en inledande period särskilt som Koncessionsnämnden för miljöskydd överlämnat en stor mängd mål till domstolarna som skall handläggas enligt äldre ordning. Trots att utvärderingen av balken därför kommer att dröja finns det frågor av mer begränsad natur som kommittén kan inleda sitt arbete med. Kommittén skall därför i ett delbetänkande senast den 31 december 2000 redovisa förslag av mer begränsad, lagteknisk natur som uppdraget leder till. Kommittén skall i ett mer samlat betänkande senast den 1 juli 2002 lämna förslag till de mer omfattande ändringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra och samtidigt redovisa de dittills gjorda erfarenheterna av miljöbalkens hänsynsregler. Kommittén skall i ett slutbetänkande senast den 31 december 2003 redovisa en fullständigare bild av hur miljöbalken fått genomslag i den praktiska tillämpningen liksom andra frågor som rör uppföljningen av de centrala instrumenten i balken.
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén (M 1999:03)
Dir. 2001:25
Beslut vid regeringssammanträde den 29 mars 2001.
Sammanfattning av uppdraget
Miljöbalkskommittén (1999:03) skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall analysera bestämmelserna om omprövning samt vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen.
Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Kommittén får i särskilt uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör miljöbalken och närliggande lagstiftning.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet Miljöbalkskommittén.
Möjligheten att ompröva äldre tillstånd till vattenverksamhet
Kommittén skall enligt sina direktiv ägna särskilt intresse åt bl.a. prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken.
Vidare har regeringen till kommittén överlämnat en framställning från Svenska Kraftverksföreningen om lagändringar i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig och snabb hantering av mål om säkerhetshöjande åtgärder vid dammanläggningar. Det kan i sammanhanget också noteras att Affärsverket svenska kraftnät i regleringsbrevet för år 2000 fick i uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utredning och planering av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden samt för genomförande av förebyggande åtgärder. Uppdraget har redovisats till regeringen.
Översvämningarna i norra Svealand och södra Norrland samt västra Sverige under sommaren respektive hösten 2000 har väckt frågan om särskilt äldre vattendomar behöver omprövas. Detta aktualiserar i sin tur frågan om nu gällande föreskrifter om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet, är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar.
Tillstånd enligt vattenlagen (1983:291, VL) och äldre vattenlagen (1918:523, ÄVL) eller motsvarande äldre bestämmelser skall anses meddelade enligt miljöbalken (MB) enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (MP). Ett sådant tillstånd och villkoren för detta skall alltså kunna omprövas enligt 24 kap. 5 § MB på ansökan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen, enligt vad som framgår av 24 kap. 7 § MB. Det är då att lägga märke till nyheten i MB att det inte bara är villkoren utan också själva tillståndet till vattenverksamhet som kan omprövas, såvitt avser verksamhetens omfattning. I fråga om tillstånd enligt VL och ÄVL gäller alltså inte den begränsning i fråga om möjligheterna till omprövning såvitt avser verksamhetens omfattning som i 31 § MP stadgats beträffande ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Däremot gäller för vattenverksamhet enligt 32 och 33 §§ MP, särskilda bestämmelser som innebär en avvikelse från huvudregeln i 24 kap. 5 § första stycket 1, att en verksamhet alltid kan omprövas efter tio år. De fall som avses i 32 § MP avser tillstånd enligt VL, där omprövningstiden enligt 15 kap. 3 § av vattendomstol fastställts vara längre än 10 år. Av 33 § första
och andra styckena MP följer att längre omprövningstider också gäller i fråga om vissa tillstånd enligt ÄVL.
Det bör dock observeras att det nyss nämnda undantaget gäller tidsfristen enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. De grunder för omprövning före utgången av denna tidsfrist som anges i punkterna 2–11 i stadgandet gäller alltså även tillstånd enligt VL och ÄVL. För punkt 6 gäller dock den inskränkningen som stadgas i 33 § tredje stycket MP och som förutsätter att förändringen i omgivningen har skett efter den 31 december 1983.
För den materiella bedömningen vid omprövningen gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt de särskilda tillåtlighetsreglerna i 11 och 16 kap. MB. Dessutom gäller det extra skyddet för tillståndshavaren i 24 kap. 5 § sista stycket MB, som innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
Det bör dock påpekas att bestämmelserna om tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning kan innebära begränsningar i det allmännas möjligheter att åstadkomma förbättringar för t.ex. miljön eller fisket. Till skillnad från vad som gäller vid omprövning av miljöfarlig verksamhet finns nämligen en sådan ersättningsrätt. Reglerna innebär i korthet följande (31 kap. 20 och 22 §§ MB samt 39 § MP).
Om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i en regleringsrätt har tillståndshavaren i princip rätt till ersättning av staten. Någon rätt till ersättning finns däremot inte till den del omprövningen avser förbättring av en vattenanläggnings säkerhet och inte heller för tillståndshavarens kostnader för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som han blir skyldig att utföra enligt omprövningen.
En annan begränsning av möjligheterna att begära omprövning kan vara att den myndighet som begärt omprövning i vissa fall blir skyldig att betala sakägarnas rättegångskostnader. Ansvaret för att betala rättegångskostnaderna kan också verka avhållande på en tillståndshavares vilja att själv begära omprövning, t.ex. för att förbättra säkerheten hos en vattenanläggning.
Ramdirektivet för vatten
Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Senast den 22 december 2003 skall de nationella författningar som är nödvändiga för att följa direktivet träda i kraft.
N Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av
såväl ytvatten som grundvatten, vilket i sin tur sammanfattningsvis syftar till att
N hindra ytterligare försämringar av statusen hos bl.a. marina
ekosystem och ekosystem i sjöar och vattendrag samt att sådana system skall skyddas och förbättras,
N främja en hållbar vattenanvändning, N eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vatten-
miljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, ·
N säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar
och att ytterligare förorening förhindras samt
N bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka.
Medlemsstaterna skall identifiera de avrinningsområden som ligger inom deras territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Myndigheter skall utses för tillämpningen av direktivet inom varje distrikt. I direktivet finns särskilda regler för hur frågor som rör avrinningsområden som sträcker sig över flera medlemsstater eller som sträcker sig utanför Europeiska unionen skall hanteras.
Regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikten. I det uppdraget ingår att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorganisation och former för dess beslutsfattande. Materiella frågor som har anknytning till miljöbalken och närliggande lagstiftning är det dock lämpligare att Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda.
Uppdraget
Omprövning av tillstånd till vattenverksamhet
Kommittén skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall bedöma om förutsättningarna för omprövning är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Kommittén skall också bedöma om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Vidare skall kommittén analysera om ersättningsreglerna och bestämmelserna om rättegångskostnader lägger hinder i vägen för angelägna omprövningar som syftar till att förbättra t.ex. dammsäkerhet och minska riskerna för och skadeverkningarna av översvämningar.
Om kommittén vid sin analys kommer fram till att det finns behov av lagstiftning, skall kommittén föreslå sådan.
Ramdirektivet för vatten
De miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet för vatten innebär främst att åtgärder skall vidtas för att uppnå en viss vattenkvalitet. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet i svensk lagstiftning är det nödvändigt att analysera om direktivets miljömål som sådana helt eller delvis bör författningsregleras. Kommittén skall göra en sådan analys. Om det bedöms vara nödvändigt att författningsreglera direktivets miljömål skall förslag lämnas till författningsändringar. Direktivets miljömål kan även få betydelse för hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram skall genomföras.
Artikel 4 innehåller även bestämmelser som inte direkt anger miljömål men som har anknytning till målen. Som exempel kan nämnas att det finns regler för klassificering av vissa vattenförekomster och om villkoren för att tidsfristerna för att uppnå målen skall få förlängas. Beträffande de delar av artikel 4 som inte direkt anger miljömål skall författningsförslag lämnas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till kommitténs förslag beträffande målen och även i övrigt.
Kommittén skall ta ställning till hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram, som finns i artikel 11, lämpligen kan genom-
föras i svensk lagstiftning. I första hand skall analyseras om detta kan göras genom ändringar av de nuvarande svenska reglerna om åtgärdsprogram, som finns i 5 kap. miljöbalken. Om så är fallet skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas. Om det inte är lämpligt att genomföra bestämmelserna på detta sätt skall kommittén föreslå en annan ordning. Förslagen kan begränsas på det sätt kommittén finner lämpligt med hänsyn till att artikel 11 i vissa delar innehåller detaljerade regler.
Ett åtgärdsprogram enligt direktivet kan, enligt artikel 11.1, hänvisa till åtgärder till följd av nationell lagstiftning. I artikel 11.3 anges de grundläggande åtgärder som åtgärdsprogrammen skall inbegripa. Flera av dessa är sådana att kraven på innehållet i åtgärdsprogrammen kan bli helt eller delvis uppfyllda genom hänvisningar till befintliga svenska författningar, bl.a. reglerna om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt 9 respektive 11 kap. miljöbalken. Kommittén skall redovisa i vilka avseenden kraven i artikel 11.3 är uppfyllda befintlig svensk lagstiftning. I de avseenden så inte är fallet skall kommittén lämna förslag till författningsändringar. I de delar som kommittén anser att artikel 11.3 lämpligare genomförs genom de enskilda åtgärdsprogrammen, skall kommittén emellertid i stället lämna förslag som innebär att kraven kan genomföras på detta sätt. Kommittén behöver inte lämna förslag till genomförande av artikel 11.3 b.
Det är särskilt viktigt att kommittén analyserar vilka rättsverkningar ett åtgärdsprogram bör ha för att uppfylla direktivets krav. Det gäller rättsverkningarna för såväl enskilda som kommuner och myndigheter, bl.a. vid prövningar av ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, vid omprövningar av sådana tillstånd samt för pågående markanvändning i övrigt. Direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram kan också innebära att programmen skall innefatta åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen. Även frågan hur åtgärdsprogrammen skall beaktas vid den kommunala planeringen skall därför analyseras. Kommitténs författningsförslag för genomförande av artikel 11 skall utformas så att åtgärdsprogrammen får de rättsverkningar som behövs för ett korrekt genomförande av direktivet.
Enligt artikel 10 skall alla utsläpp till ytvatten regleras enligt regler som anges i direktivet samt enligt andra särskilt angivna EGdirektiv och annan relevant EG-lagstiftning. Kommittén skall granska om svenska regler för utsläpp till vatten står i överens-
stämmelse med de krav som ställs i artikeln. Om det behövs skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas.
I artikel 7 finns bestämmelser om vatten som används för uttag av dricksvatten. Artikeln gäller även för vatten som är avsedda att i framtiden användas för detta ändamål. I artikel 7.3 föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för sådana vattenförekomster och att säkerhetszoner får upprättas för dessa. Kommittén skall bedöma om det behövs författningsändringar för att genomföra artikel 7.3, utöver de ändringar som föreslås för genomförandet av artiklarna 4, 10 och 11. Om författningsändringar behövs skall kommittén lämna förslag till sådana.
I artikel 8 finns bestämmelser om att program för övervakning av vattenstatusen skall upprättas. Enligt artikel 8.2 skall övervakningen stämma överens med kraven i bilaga V till direktivet. Av avsnitt 1.3.2 i bilagan följer att övervakningen av ytvatten skall utföras så att omfattningen och effekten av påverkan från både punkt- och diffusa källor kan bedömas. Enligt 26 kap. 22 § miljöbalken finns för närvarande en skyldighet för verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. En tillsynsmyndighet kan utse någon annan att göra sådana undersökningar. Verksamhetsutövaren eller den som vidtagit en åtgärd är då skyldig att ersätta kostnaderna för undersökningen.
De myndigheter som kommer att ansvara för förvaltningen av avrinningsdistrikten bör även ansvara för att övervakningsprogram enligt artikel 8 upprättas. För detta ändamål bör det finnas möjligheter att på bekostnad av verksamhetsutövare låta utföra samordnade undersökningar av olika verksamheters påverkan på vattenmiljön i hela avrinningsområden. Kommittén skall analysera om en ordning motsvarande 26 kap. 22 § miljöbalken gör detta möjligt och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.
Syftet med direktivet, att upprätta en ram för skyddet av vatten, anges i artikel 1. Kommittén skall ta ställning till om det för ett korrekt genomförande av direktivet är nödvändigt att i Sverige författningsreglera syftet. Om så bedöms vara fallet skall författningsförslag lämnas.
I artikel 2 ges definitioner på olika begrepp som används i direktivet. Om kommittén, mot bakgrund av sina förslag i övrigt, finner att definitionerna bör författningsregleras, skall förslag till sådan reglering lämnas.
I artikel 23 sägs att medlemsstaterna skall ange vilka påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av nationella bestämmelser som antas till följd av direktivet. I den utsträckning det behövs skall kommitténs förslag innehålla förslag till påföljder.
Kommittén skall inte behandla de särskilda frågor som gäller samarbete med Finland och Norge i gemensamma avrinningsområden.
Kostnader och andra konsekvenser
Vad som sägs om kostnader i kommitténs huvuddirektiv (dir. 1999:109) gäller också detta särskilda uppdrag.
Om förslagen beträffande ramdirektivet för vatten har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet belysas i betänkandet.
Arbetsformer och redovisning av uppdraget
Kommittén skall i frågor som rör ramdirektivet för vatten samråda med den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för direktivets genomförande. Syftet skall vara att åstadkomma en sådan samordning av utredarens och kommitténs förslag att det praktiska genomförandet av direktivet säkerställs.
Beträffande tilläggsuppdraget om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet skall ett principförslag redovisas senast den 1 juli 2002. Det slutliga förslaget i denna del skall redovisas senast den 31 december 2003. Tilläggsuppdraget som avser ramdirektivet för vatten skall redovisas senast den 1 juli 2002.
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén (M 1999:03)
Dir. 2002:37
Beslut vid regeringssammanträde den 28 februari 2002.
Sammanfattning av uppdraget
Sista dag att redovisa den del av uppdraget som rör ramdirektivet för vatten flyttas fram till den 30 november 2002.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet Miljöbalkskommittén.
Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättandeav en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten. I tilläggsdirektiv beslutade den 29 mars 2001 utvidgades därför Miljöbalkskommitténs uppdrag bl.a. till att lämna förslag till hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras (dir. 2001:25). Enligt tilläggsdirektiven skall den delen av uppdraget redovisas senast den 1 juli 2002.
Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén när det gäller frågor som rör ramdirektivet samråda med den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt (M 2001:01, dir. 2001:78). Den utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 november 2002.
Miljöbalkskommitténs uppdrag rörande ramdirektivet för vatten kräver ett nära samarbete med den särskilde utredaren. Kommittén
har därför begärt att tiden för redovisning av den delen av uppdraget förlängs till den 30 november 2002.
Uppdraget
Med ändring av den i tilläggsdirektiven (dir. 2001:25) angivna tidpunkten skall kommittén redovisa tilläggsuppdraget som rör ramdirektivet för vatten senast den 30 november 2002.
Ramdirektivet för vatten, huvudtext
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område
(se EGT L 327, 22.12.2000. s. 1, Celex 32000L0060)
EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta, med beaktande av kommissionens förslag1, med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande2, med beaktande av Regionkommitténs yttrande3, i enlighet med det förfarande som anges i artikel 251 i fördraget4, mot bakgrund av det gemensamma utkast som godkändes av förlikningskommittén den 18 juli 2000, och av följande skäl:
(1) Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.
(2) I slutsatserna för ministerseminariet om gemenskapens vattenpolitik i Frankfurt 1988 betonas behovet av en gemenskapslagstiftning som omfattar ekologisk kvalitet. I sin resolution av den 28 juni 19885 anmodade rådet kommissionen att lägga fram förslag för att förbättra den ekologiska kvaliteten hos gemenskapens ytvattenresurser.
(3) I förklaringen från det ministerseminarium om grundvatten som hölls i Haag 1991 uppmärksammades behovet av åtgärder för att undvika en försämring av sötvattenkvaliteten och sötvatten-
1 EGT C 184, 17.6.1997, s. 20, EGT C 16, 20.1.1998, s. 14 och EGT C 108, 7.4.1998, s. 94. 2 EGT C 355, 21.11.1997, s. 83. 3 EGT C 180, 11.6.1998, s. 38. 4 Europaparlamentets yttrande av den 11 februari 1999 (EGT C 150, 28.5.1999, s. 419), bekräftat den 16 september 1999, rådets gemensamma ståndpunkt av den 22 oktober 1999 (EGT C 343, 30.11.1999, s. 1) och Europaparlamentets beslut av den 16 februari 2000 (ännu ej offentliggjort i EGT). Europaparlamentets beslut av den 7 september 2000 och rådets beslut av den 14 september 2000. 5 EGT C 209, 9.8.1988, s. 3.
kvantiteten på sikt, och ett åtgärdsprogram för en ekologiskt hållbar förvaltning och skydd av sötvattenresurserna, som skulle genomföras före utgången av år 2000, efterlystes. Rådet efterlyste i sina resolutioner av den 25 februari 19926 och den 20 februari 19957ett åtgärdsprogram för grundvatten och en översyn av rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen8.
(4) Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten v god kvalitet för alla syften. Europeiska miljöbyrån lade den 10 november 1995 i sin rapport ”Environment in the European Union 1995” fram en uppdaterad rapport om miljötillståndet, vilken bekräftade behovet av åtgärder för att skydda gemenskapens vattenresurser ii såväl kvalitativt som kvantitativt hänseende.
(5) Rådet begärde i sina slutsatser av den 18 december 1995 bland annat att ett nytt ramdirektiv med de grundläggande principerna för en hållbar vattenpolitik i Europeiska unionen skulle utarbetas och uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag i detta syfte.
(6) Kommissionen antog den 21 februari 1996 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om Europeiska gemenskapens vattenpolitik, i vilket principerna för gemenskapens vattenpolitik fastställdes.
(7) Kommissionen lade den 9 september 1996 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett handlingsprogram för integrerat skydd och förvaltning av grundvattenmiljön9. I sitt förslag pekade kommissionen på behovet av att fastställa förfaranden för reglering av sötvattenuttag och övervakning av sötvattenkvalitet och sötvattenkvantiteten.
(8) Kommissionen beslutade den 29 maj 1995 om ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om försiktigt nyttjande och
6 EGT C 59, 6.3.1992, s. 2. 7 EGT C 49, 28.2.1995, s. 1. 8 EGT L 20, 26.1.1980, s. 43. Direktivet ändrat genom direktiv 91/692/EEG (EGT L 377, 31.12.1991, s. 48). 9 EGT C 355, 25.11.1996, s. 1.
bevarande av våtmarker, där våtmarkernas viktiga funktion för skyddet av vattenresurserna erkändes.
(9) Det är nödvändigt att utarbeta en integrerad gemenskapspolitik för vatten.
(10) Kommissionen anmodades av rådet den 25 juni 1996, av Regionkommittén den 19 september 1996, av Ekonomiska och sociala kommittén den 26 september 1966 och av Europaparlamentet den 23 oktober 1996 att lägga fram ett förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för en europeisk vattenpolitik.
(11) Gemenskapens miljöpolitik skall, på det sätt som anges i artikel 174 i fördraget, bidra till att uppnå de mål som består i att bevara, skydda och förbättra miljön och i att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala.
(12) I enlighet med artikel 174 i fördraget skall gemenskapen när den utarbetar sin miljöpolitik beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden i gemenskapens olika regioner samt den ekonomiska och sociala utvecklingen i gemenskapen som helhet och den balanserade utvecklingen i dess regioner samt de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas.
(13) Olika omständigheter och behov inom gemenskapen kräver särskilda lösningar. Dessa olikheter bör beaktas vid planering och genomförande av åtgärder som syftar till att säkerställa skydd för och en hållbar användning av vatten inom avrinningsområdets ram. Beslut bör fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt. Åtgärder som ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde bör prioriteras genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassa de till regionala och lokala förhållande.
(14) Om detta direktiv skall bli framgångsrikt krävs nära samarbete och samverkan på gemenskapsnivå, medlemsstatsnivå och lokal nivå. Det krävs också information till allmänheten, inbegripet användarna, och att samråd sker med dem samt att de är delaktiga.
(15) Vattenförsörjningen är en tjänst i allmänhetens intresse enligt kommissionens meddelande ”Tjänster i allmänhetens intresse i Europa”10.
(16) Det är nödvändigt att ytterligare integrera skyddet och den hållbara förvaltningen av vattenresurserna med andra av gemenskapens politikområden, exempelvis energi, transport, jordbruk, fiskeri, regional politik och turism. Detta direktiv bör ligga till grund för en fortsatt dialog och för utvecklingen av strategier för ytterligare integration av olika politikområden. Detta direktiv kan också utgöra ett viktigt bidrag till andra områden där medlemsstaterna samarbetar, till exempel det europeiska projektet för fysisk utveckling (European Spatial Development Perspective).
(17) En effektiv och sammanhängande vattenpolitik måste beakta sårbarheten hos akvatiska ekosystem som är belägna nära kusten och floddeltan eller i bukter eller hav som är relativt inneslutet, eftersom deras balans starkt påverkas av kvaliteten på det inlandsvatten som flyter in i dem. Skyddet av vattenstatusen inom avrinningsområden kommer att ge ekonomiska fördelar genom att bidra till skyddet av fiskbestånd, inbegripet kustnära fiskbestånd.
(18) Gemenskapens vattenpolitik kräver en klar och tydlig, effektiv och enhetlig rättslig ram. Gemenskapen bör fastställa gemensamma principer och en allmän ram för åtgärderna. Detta direktiv bör tillhandahålla en sådan ram och samordna och integrera och, på längre sikt, ytterligare utveckla de allmänna principerna och strukturerna för skydd och hållbar användning av vattenresurserna i gemenskapen i enlighet med subsidiaritetsprincipen.
(19) Detta direktiv syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i gemenskapen. Detta mål avser först och främst kvaliteten hos det berörda vattnet. Kvantitetsreglering är en extra åtgärd för att garantera god vattenkvalitet och därför bör åtgärder med avseende på kvantiteten som främjar målet att säkerställa en god kvalitet också fastställas.
10 EGT C 281, 26.9.1996, s. 3.
(20) Den kvantitativa statusen hos en grundvattenförekomst kan påverka den ekologiska kvaliteten hos ytvatten och terrestra ekosystem som är förbundna med den grundvattenförekomsten.
(21) Gemenskapen och medlemsstaterna är parter i olika internationella avtal som innehåller viktiga skyldigheter när det gäller att skydda marina vatten mot föroreningar, särskilt konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö, som undertecknades i Helsingfors den 9 april 1992 och godkändes genom rådets beslut 94/157/EG11, konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, som undertecknades i Paris den 22 september 1992 och godkändes genom rådets beslut 98/249/EG12 och konventionen om skydd för Medelhavet mot förorening, som undertecknades i Barcelona den 16 februari 1976 och godkändes genom rådets beslut 77/586/EEG13 samt dess protokoll om skydd av Medelhavet mot förorening från landbaserade källor, som undertecknades i Aten den 17 maj 1980 och godkändes genom rådets beslut 83/101/EEG14. Detta direktiv bör bidra till att göra det möjligt för gemenskapen och medlemsstaterna att uppfylla dessa skyldigheter.
(22) Detta direktiv bör bidra till en successiv minskning av utsläppen av farliga ämnen till vatten.
(23) Gemensamma principer behövs för att samordna medlemsstaternas insatser för att förbättra skyddet av gemenskapens vattenresurser både när det gäller kvantitet och kvalitet, främja en hållbar vattenanvändning, bidra till regleringen av gränsöverskridande vattenproblem, skydda akvatiska ekosystem och sådana terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av dem samt skydda och utveckla de potentiella användningsområdena för gemenskapens vattenresurser.
(24) God vattenkvalitet kommer att bidra till att säkerställa försörjningen av dricksvatten till befolkningen.
11 EGT L 73, 16.3.1994, S. 19. 12 EGT L 104, 3.4.1998, s. 1. 13 EGT L 240, 19.9.1977, s. 1. 14 EGT L 67, 12.3.1983, s. 1.
(25) Gemensamma definitioner av vattenstatusen vad gäller kvalitet och när detta är motiverat från miljöskyddssynpunkt kvantitet bör fastställas. Miljömål bör ställas upp för att säkerställa att en god yt- och grundvattenstatus uppnås i hela gemenskapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemenskapsnivå.
(26) Medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra nödvändiga åtgärder inom integrerade åtgärdsprogram, med beaktande av befintliga gemenskapskrav. Där en god vattenstatus redan föreligger, bör denna upprätthållas. När det gäller grundvatten bör, utöver kraven avseende god vattenstatus, varje betydande och ihållande ökning av koncentrationen av förorenande ämnen identifieras och motverkas.
(27) Det slutgiltiga målet med detta direktiv är att uppnå att all förorening av prioriterade farliga ämnen upphör fullständigt och att bidra till att uppnå koncentrationer i den marina miljön som ligger nära bakgrundsnivåer av naturligt förekommande ämnen.
(28) Yt- och grundvattenresurser är i princip förnybara naturresurser. Uppgiften att säkerställa en god grundvattenstatus kräver åtgärder på ett tidigt stadium och en stabil och långsiktig planering av skyddsåtgärder med tanke på den naturliga tidsåtgången för grundvattnets bildning och förnyelse. I tidsplanerna för åtgärder som syftar till att uppnå en god grundvattenstatus måste denna tidsåtgång beaktas och varje betydande och ihållande ökning av koncentrationen av något förorenande ämne måste motverkas.
(29) Medlemsstaterna får i sina ansträngningar för att uppnå de mål som ställs upp i detta direktiv och när de fastställer ett åtgärdsprogram för detta ändamål genomföra åtgärdsprogrammet successivt så att kostnaderna för genomförandet sprids ut.
(30) För att säkerställa ett fullständigt och konsekvent genomförande av detta direktiv bör eventuella förlängningar av tidsplanen göras på grundval av lämpliga, klara och tydliga kriterier och motiveras av medlemsstaterna i deras förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.
(31) I fall där en vattenförekomst påverkas i sådan utsträckning av mänsklig verksamhet eller där dess naturliga tillstånd är sådant att
det kan vara omöjligt eller orimligt dyrt att uppnå en god status, kan mindre stränga miljömål ställas upp på grundval av lämpliga, klara och tydliga kriterier, och alla genomförbara åtgärder bör vidtas för att hindra varje ytterligare försämring av vattenstatusen.
(32) Det kan finnas skäl att under vissa förutsättningar göra undantag från kravet att hindra ytterligare försämring eller att uppnå god status om detta inte är möjligt på grund av oförutsedda eller exceptionella omständigheter, särskilt översvämningar eller torka eller om det är av utomordentligt stor betydelse från allmän synpunkt, nya ändringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller nivåförändringar hos grundvattenförekomster, under förutsättning att alla genomförbara åtgärder har vidtagits för att lindra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status.
(33) Målet att uppnå god vattenstatus bör eftersträvas för varje avrinningsområde så att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhöra samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system samordnas.
(34) Ur miljöskyddssynpunkt behövs det en ökad integrering av de kvalitativa och kvantitativa aspekterna av både yt- och grundvattenresurserna som tar hänsyn till de naturliga vattenflödesförhållandena i den hydrologiska cykeln.
(35) Inom sådana avrinningsområden där vattenanvändningen kan få gränsöverskridande effekter, bör kraven att nå de miljömål som har uppställts genom detta direktiv, och särskilt alla åtgärdsprogram, samordnas för hela avrinningsdistriktet. När det gäller avrinningsområden som sträcker sig utanför gemenskapens gränser bör medlemsstaterna eftersträva en lämplig samordning med relevanta icke-medlemsstater. Detta direktiv skall bidra till genomförandet av gemenskapens förpliktelser enligt internationella konventioner om skydd av vatten och om vattenförvaltning, i synnerhet Förenta nationernas konvention om skydd för och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar, som godkänts genom rådets beslut nr 95/308/EG15 och senare överenskommelser om dess tillämpning.
15 EGT L 185, 5.8.1995, s. 42.
(36) Det är nödvändigt att analysera avrinningsområdets karakteristika och konsekvenserna av mänsklig verksamhet samt att göra en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Utvecklingen av vattenstatusen bör övervakas av medlemsstaterna på en systematisk och jämförbar grund inom hela gemenskapen. Denna information är nödvändig för att skapa en god grund för medlemsstaterna att utarbeta åtgärdsprogram för att uppnå de mål som fastställs enligt detta direktiv.
(37) Medlemsstaterna bör fastställa vilka vattenresurser som används för uttag av dricksvatten och se till att bestämmelserna i rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten16 följs.
(38) Användning av ekonomiska styrmedel från medlemsstaternas sida kan vara en lämplig del av ett åtgärdsprogram. Principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader i samband med skada och negativa konsekvenser för vattenmiljön bör beaktas, i synnerhet i enlighet med principen att förorenaren betalar. För detta ändamål krävs en ekonomisk analys av vattentjänsterna som grundar sig på långsiktiga prognoser beträffande tillgång och efterfrågan på vatten i avrinningsdistriktet.
(39) Det finns ett behov av att förebygga eller minska konsekvenserna av oavsiktliga föroreningar av vatten. Åtgärdsprogrammet bör omfatta åtgärder med detta syfte.
(40) I fråga om förebyggande och reglering av föroreningar bör gemenskapens vattenpolitik utgå från ett kombinerat tillvägagångssätt och använda reglering av föroreningar vid källan genom att fastställa gränsvärden för utsläpp och miljökvalitetsnormer.
(41) När det gäller vattenkvantitet bör övergripande principer fastställas för reglering av uttag och uppdämning för att säkerställa en hållbar miljö i de påverkade vattensystemen.
(42) Gemensamma miljökvalitetsnormer och värden för utsläppsgränser för vissa grupper eller familjer av förorenande ämnen bör i form av minimikrav föreskrivas i gemenskapslagstiftningen. Be-
16 EGT L 229, 30.8.1998, s. 11. Direktivet senast ändrat genom direktiv 98/83/EG (EGT L 330, 5.12.1998, s. 32).
stämmelser för antagande av sådana normer på gemenskapsnivå bör antas.
(43) Föroreningar genom utsläpp eller spill av prioriterade farliga ämnen måste upphöra eller stegvis elimineras. Europaparlamentet och rådet bör efter förslag från kommissionen besluta vilka ämnen som skall prioriteras och vilka särskilda åtgärder som s kall vidtas mot vattenföroreningar som orsakas av dessa ämnen. Rådet bör härvid beakta alla betydande källor och fastställa en kostnadseffektiv och rimlig nivå på och kombination av regleringar.
(44) Vid fastställandet av prioriterade farliga ämnen bör försiktighetsprincipen beaktas, i synnerhet genom användning av fastställda potentiella negativa effekter av produkten och en vetenskaplig bedömning av risken som stöd.
(45) Medlemsstaterna bör meddela föreskrifter för att eliminera förorening av ytvatten genom de prioriterade ämnena och för att progressivt minska förorening genom andra ämnen som annars skulle hindra medlemsstaterna från att uppnå målen för ytvattenförekomsterna.
(46) För att säkerställa allmänhetens, inbegripet vattenanvändarnas, deltagande i utarbetande och uppdatering av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt är det nödvändigt att tillhandahålla riktig information om planerade åtgärder och att rapportera om framsteg vid åtgärdernas genomförande för att allmänheten skall kunna delta innan slutliga beslut om nödvändiga åtgärder fattas.
(47) I syfte att utarbeta lämpliga gemenskapsstrategier för att undanröja hinder för en förbättrad vattenstatus bör detta direktiv tillhandahålla mekanismer för att hantera sådana hinder som inte omfattas av gemenskapens vattenlagstiftning.
(48) Kommissionen bör årligen lägga fram en uppdaterad plan över initiativ som den avser att föreslå inom vattenområdet.
(49) Tekniska specifikationer bör fastställas som en del av detta direktiv för att säkerställa ett enhetligt tillvägagångssätt inom gemenskapen. Kriterierna för utvärdering av vattenstatus utgör ett viktigt steg framåt. Anpassning av vissa tekniska aspekter till den
tekniska utvecklingen och till standardiseringen av övervaknings-, insamlings- och analysmetoder bör ske med hjälp av ett kommittéförfarande. För att främja en grundläggande förståelse och en konsekvent tillämpning av kriterierna för karakterisering av avrinningsdistrikten och utvärdering av vattenstatusen får kommissionen anta riktlinjer för tillämpningen av dessa kriterier.
(50) De åtgärder som krävs för att genomföra detta direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter17.
(51) Genomförandet av detta direktiv bör medföra en skyddsnivå för vattenresurser som är åtminstone likvärdig med den som tillhandahålls i vissa tidigare rättsakter, vilka därför bör upphävas när de relevanta bestämmelserna i detta direktiv har genomförts fullt ut.
(52) Bestämmelserna i detta direktiv övertar den ram för reglering av föroreningar genom farliga ämnen som inrättades genom direktiv 76/464/EEG18. Det direktivet bör därför upphävas när de relevanta bestämmelserna i detta direktiv har genomförts fullt ut.
(53) Det bör tillses att befintlig miljölagstiftning om skydd av vatten genomförs och verkställs fullt ut. Det är nödvändigt att säkerställa en riktig tillämpning av bestämmelserna om genomförandet av detta direktiv i hela gemenskapen genom lämpliga påföljder enligt medlemsstaternas lagstiftning. Dessa påföljder bör vara effektiva, proportionella och avskräckande.
17 EGT L 184, 17.71999, s. 23. 18 EGT L 129, 18.5.1976, s. 23. Direktivet ändrat genom direktiv 91/692/EEG (EGT L 377, 31.12.1991, s. 48).
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE
Artikel 1
Syfte
Syftet med detta direktiv är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att
a) hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra
statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,
b) främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt
skydd av tillgängliga vattenresurser, och
c) eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön bland
annat genom särskilda åtgärder för en gradvis minskning av utsläpp och spill av prioriterade ämnen samt genom att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller stegvis elimineras,
d) säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet
och förhindra ytterligare förorening, och
e) bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka
och därigenom bidra till – tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet
som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning, – en betydande minskning av förorening av grundvattnet, – skydd för territoriella och marina vatten, – uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskom-
melser, inbegripet sådana som syftar till att förebygga och eliminera förorening av den marina miljön, genom gemenskapsåtgärder enligt artikel 16.3 för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller radvis elimineras, med det slutgiltiga målet att uppnå koncentrationer i den marina miljön som ligger nära bakgrundsnivåerna för naturligt före-
kommande ämnen och nära noll för av människan framställda syntetiska ämnen.
Artikel 2
Definitioner
I detta direktiv tillämpas följande definitioner: 1) ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten; vatten i övergångs-
zon och kustvatten utom när det gäller kemisk status då det även skall inbegripa territorialvatten.
2) grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den
mättade zonen och som står i direkt kontakt med marken eller underliggande jordlager.
3) inlandsvatten: allt stillastående eller strömmande vatten på
markytan och allt grundvatten på landsidan av den baslinje från vilken territorialvattnets bredd mäts.
4) flod: en förekomst av inlandsvatten som till största delen
strömmar på markytan men som kan strömma under jorden en del av sitt lopp.
5) sjö: en förekomst av stillastående inlandsytvatten. 6) vatten i övergångszon: förekomst av ytvatten i närheten av
flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar.
7) kustvatten: ytvatten som finns innanför den linje på vilken
varje punkt befinner sig på ett avstånd av en sjömil från närmaste punkt på den baslinje från vilken bredden av territoralvattnet mäts och som, när det är lämpligt, sträcker sig till den yttre gränsen för vatten i övergångszon.
8) konstgjord vattenförekomst: en ytvattenförekomst som skapats
genom mänsklig verksamhet.
9) kraftigt modifierad vattenförekomst: en ytvattenförekomst som
till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär, enligt vad som anges av medlemsstaten i enlighet med föreskrifterna i bilaga II.
10) ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande ytvattenföre-
komst som till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka.
11) akvifer: ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra
geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grundvatten eller uttag av betydande mängder grundvatten.
12) grundvattenförekomst: en avgränsad volym grundvatten i en
eller flera akviferer.
13) avrinningsområde: landområde från vilket all ytvattenavrinning
strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.
14) delavrinningsområde: landområde från vilket all ytvattenavrin-
ning strömmar genom en serie åar, floder och, möjligen, sjöar till en viss punkt i ett vattendrag (normalt en sjö eller ett flodtillopp).
15) avrinningsdistrikt: land- och havsområde som utgörs av ett
eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten, som enligt artikel 3.1 identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden.
16) behörig myndighet: en eller flera myndigheter som identifieras
enligt artikel 3.2 eller 3.3.
17) ytvattenstatus: allmän benämning på statusen hos en ytvatten-
förekomst som bestäms av dess ekologiska status eller dess kemiska status, beroende på vilkendera som är sämst.
18) god ytvattenstatus: den status som uppnås av en ytvatten-
förekomst när både dess ekologiska status och dess kemiska status åtminstone är ”god”.
19) grundvattenstatus: allmän benämning på statusen hos en
grundvattenförekomst, som bestäms av dess kvantitativa status eller dess kemiska status, beroende på vilkendera som är sämst.
20) god grundvattenstatus: den status som uppnås av en grund-
vattenförekomst när både dess kvantitativa status och dess kemiska status åtminstone är ”god”.
21) ekologisk status: ett uttryck för kvaliteten på strukturen och
funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten, klassificerad i enlighet med bilaga V.
22) god ekologisk status: status hos en ytvattenförekomst, klassi-
ficerad i enlighet med bilaga V.
23) god ekologisk potential: status hos en kraftigt modifierad eller
konstgjord vattenförekomst, klassificerad i enlighet med de relevanta bestämmelserna i bilaga V.
24) god kemisk ytvattenstatus: den kemiska status som krävs för att
uppfylla miljömålen för ytvatten enligt artikel 4.1 a, det vill säga den kemiska status som uppnås hos en ytvattenförekomst i vilken koncentrationerna av förorenande ämnen inte överskrider de miljökvalitetsnormer som fastställs i bilaga IX och enligt artikel 16.7 och enligt annan relevant gemenskapslagstiftning, där miljökvalitetsnormer på gemenskapsnivå fastställs.
25) god kemisk grundvattenstatus: den kemiska status hos en
grundvattenförekomst som uppfyller alla krav som definieras i tabell 2.3.2 i bilaga V.
26) kvantitativ status: ett uttryck för i vilken grad en grund-
vattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag.
27) tillgänglig grundvattenresurs: det långsiktiga årsgenomsnittet
för den totala grundvattenbildningen minus det långsiktiga årliga flöde som krävs för att uppnå de ekologiska kvalitetsmålen för förbundna ytvatten som anges i artikel 4, för att undvika en betydande minskning i den ekologiska statusen hos sådant vatten och för att undvika betydande skada på terrestra ekosystem.
28) god kvantitativ status: den status som definieras i tabell 2.1.2 i
bilaga V.
29) farliga ämnen: ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska,
beständiga och har benägenhet för bioackumulering, samt andra ämnen eller grupper av ämnen som ger upphov till motsvarande farhågor.
30) prioriterade ämnen: ämnen som fastställts enligt artikel 16.2
och som förtecknas i bilaga X. Bland dessa ämnen finns ”prioriterade farliga ämnen” med vilket menas ämnen som fastställts i enlighet med artikel 16.3 och 16.6 och för vilka åtgärder måste vidtas i enlighet med artikel 16.1 och 16.8.
31) förorenade ämnen: varje ämne som kan orsaka förorening,
särskilt de som förtecknas i bilaga VIII.
32) direkt utsläpp i grundvattnet: utsläpp av föroreningar i grund-
vattnet utan att de filtreras genom markytan eller underliggande jordlager.
33) förorening: direkt eller indirekt tillförsel genom mänsklig verk-
samhet av ämnen eller värme till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på akvatiska ekosystem eller på terrestra ekosystem som är direkt beroende av akvatiska ekosystem, som medför skada på materiell egendom eller försämrar eller hindrar möjligheterna att utnyttja de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön.
34) miljömål: de mål som fastställs i artikel 4. 35) miljökvalitetsnormer: koncentrationen av ett visst förorenande
ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas.
36) kombinerat tillvägagångssätt: reglering av utsläpp till ytvattnet i
enlighet med det tillvägagångssätt som anges i artikel 10.
37) dricksvatten: samma betydelse som i direktiv 80/778/EEG,
ändrat genom direktiv 98/83/EG.
38) vattentjänster: alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndig-
heter eller någon slags ekonomisk verksamhet
a) uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av
ytvatten eller grundvatten,
b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut
till ytvatten.
39) vattenanvändning: vattentjänster samt all annan verksamhet
som enligt artikel 5 och bilaga II anges ha en väsentlig effekt på vattenstatusen.
Detta begrepp gäller för artikel 1 och för den ekonomiska analys som utförs enligt artikel 5 och bilaga III.b.
40) gränsvärden för utsläpp: massa, uttryck i vissa specifika para-
metrar, i koncentration och/eller i utsläppsnivå, som inte får överskridas under en eller flera tidsperioder. Gränsvärden för utsläpp får också bestämmas för vissa grupper, familjer eller kategorier av ämnen, i synnerhet för dem som anges i artikel 16. Gränsvärden för utsläpp när det gäller ämnen skall normalt gälla vid den punkt där utsläppen lämnar anläggningen, utan hänsyn till utspädning när de bestäms. När det gäller indirekta utsläpp till vatten får hänsyn tas till effekten av en reningsanläggning för avloppsvatten när de berörda anläggningarnas gränsvärden för utsläpp bestäms förutsatt att en likvärdig nivå garanteras för skydd av miljön som helhet och att detta inte leder till högre nivåer av förorening i miljön.
41) utsläppsreglering: reglering som kräver särskilda gränser för
utsläppen, t.ex. ett gränsvärde för utsläpp, eller på annat sätt anger gränser eller villkor för effekter, art eller andra karakteristika hos ett utsläpp eller driftsförhållanden som påverkar utsläpp. Användning av uttrycket ”utsläppsreglering” i detta direktiv får, såvitt avser bestämmelserna i något annat direktiv, inte förstås som en omtolkning av de bestämmelserna i något avseende.
Artikel 3
Samordning av administrativa arrangemang inom
avrinningsdistrikt
1. Medlemsstaterna skall identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella territorium och skall för detta direktivs ändamål hänföra dem till enskilda avrinningsdistrikt. mindre avrinningsområden kan kombineras med större avrinningsområden eller förenas med angränsande mindre områden för att bilda enskilda avrinningsdistrikt där detta är lämpligt. I de fall grundvatten inte helt följer ett visst avrinningsområde, skall de identifieras och hänföras till det närmaste eller det lämpligaste
avrinningsdistriktet. Kustvatten skall identifieras och hänföras till det/de närmaste eller lämpligaste avrinningsdistriktet-/distrikten.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa lämpliga administrativa arrangemang vilket innefattar att de skall identifiera lämplig behörig myndighet för tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv inom varje avrinningsdistrikt som ligger på deras territorium.
3. Medlemsstaterna skall se till att ett avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt. Om de berörda medlemsstaterna begär det, skall kommissionen vidta åtgärder för att det skall bli lättare att hänföra avrinningsområden till sådana internationella avrinningsdistrikt. Varje medlemsstat skall säkerställa lämpliga administrativa arrangemang vilket innefattar att de skall identifiera lämplig behörig myndighet för tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv inom den del av varje internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium.
4. Medlemsstaterna skall se till att d etta direktivs krav för att uppnå miljömålen enligt artikel 4, och i synnerhet alla åtgärdsprogram, samordnas för hela avrinningsdistriktet. När det gäller internationella avrinningsdistrikt skall de berörda medlemsstaterna tillsammans sköta denna samordning och får för detta ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal givit upphov till. Om de berörda medlemsstaterna begär det, skall kommissionen vidta åtgärder för att det skall bli lättare att upprätta åtgärdsprogrammen.
5. I de fall ett avrinningsdistrikt sträcker sig utanför gemenskapens territorium skall den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna sträva efter att på lämpligt sätt åstadkomma samordning med relevanta icke-medlemsstater för att uppnå direktivets mål i hela avrinningsdistriktet. Medlemsstaterna skall se till att bestämmelserna i detta direktiv tillämpas på deras territorier.
6. Medlemsstaterna får utse ett befintligt nationellt eller internationellt organ till behörig myndighet för detta direktivs ändamål.
7. Medlemsstaterna skall utse den behöriga myndigheten senast vid den tidpunkt som anges i artikel 24.
8. Senast sex månader efter den tidpunkt som anges i artikel 24 skall medlemsstaterna till kommissionen överlämna en förteckning över sina behöriga myndigheter och de behöriga myndigheterna för alla de internationella organ de deltar i. För varje behörig myndighet skall den information som anges i bilaga I överlämnas.
9. Medlemsstaterna skall informera kommissionen om alla förändringar av den information som har överlämnats enligt punkt 8, inom tre månader efter det att förändringen har blivit gällande.
Artikel 4
Miljömål
1. Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna
a) när det gäller ytvatten
i) genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att före-
bygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8, ii) skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster om
inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8, iii) skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modi-
fierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämp-
ningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8, iv) genomföra nödvändiga åtgärder i enlighet med artikel 16.1
och 16.8, i syfte att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen skall upphöra eller stegvis elimineras,
utan att det påverkar de relevanta internationella avtal som avses i artikel 1 för de berörda parterna,
b) när det gäller grundvatten
i) genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att före-
bygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvattnet samt att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j, ii) skydda, förbättra och återställa alla grundvattenföre-
komster, säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande, i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4, och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j, iii) genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att motverka
varje eventuell betydande tendens till ökning av koncentrationen av alla föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet för att gradvis minska föroreningen av grundvattnet, åtgärder för att motverka sådana tendenser skall genomföras i enlighet med artikel 17.2, 17.4 och 17.5 varvid hänsyn skall tas till tillämpliga standarder i den relevanta gemenskapslagstiftningen, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
c) när det gäller skyddade områden
åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena har fastställts.
2. Om fler än ett av målen enligt punkt 1 avser en viss vattenförekomst, skall det strängaste målet gälla.
3. Medlemsstaterna får definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad när
a) de förändringar i förekomstens hydromorfologiska egenskaper
som vore nödvändiga för att uppnå en god ekologisk status skulle få en betydande negativ inverkan på
i) miljön i stort, ii) sjöfart, inklusive hamnanläggningar, eller rekreation, iii) verksamheter för vilka vatten lagras, t.ex. dricksvattenför-
sörjning, kraftproduktion eller bevattning, iv) vattenreglering, skydd mot översvämning, markdränering,
eller
v) andra, lika viktiga, hållbara mänskliga utvecklingsverksam-
heter,
b) de nyttiga mål som skall uppnås genom de konstgjorda eller
förändrade egenskaperna hos vattenförekomsten på grund av teknisk genomförbarhet eller oproportionerligt höga kostnader inte rimligen kan uppnås på något annat sätt som utgör ett bättre alternativ för miljön. En sådan definition samt skälen för den skall särskilt omnämnas i de förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som krävs enligt artikel 13 samt ses över vart sjätte år.
4. De tidsfrister som fastställs enligt punkt 1 kan förlängas i syfte att stegvis nå målen för vattenförekomster, under förutsättning att ingen ytterligare försämring av en påverkad vattenförekomsts status äger rum, när samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) Medlemsstaterna konstaterar att alla nödvändiga förbättringar
av statusen hos vattenförekomsterna inte rimligen kan åstadkommas inom de tidsramar som fastställs i den punkten av åtminstone ett av följande skäl:
i) Omfattningen av de erforderliga förbättringarna kan av
tekniska skäl endast åstadkommas stegvis på ett sätt som spränger tidsramarna. ii) Att slutföra förbättringarna inom tidsramarna skulle bli
oproportionerligt kostsamt. iii) Naturliga förhållanden omöjliggör tillräckligt snabb för-
bättring av vattenförekomstens status.
b) Förlängningen av tidsfristen, och skälen till detta, anges särskilt
och förklaras i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13.
c) Förlängningarna är begränsade till högst två ytterligare upp-
dateringar av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet utom i fall där de naturliga förhållandena är sådana att målen inte kan nås inom denna period.
d) En sammanfattning av de åtgärder som krävs enligt artikel 11
och som anses nödvändiga för att progressivt höja vattenförekomsternas status till den nivå som krävs inom den förlängda tidsfristen, anledningarna till varje betydande försening med genomförandet av dessa åtgärder och den förväntade tidtabellen för deras genomförande återges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet. En översyn av genomförandet av dessa åtgärder och en sammanfattning av eventuella tilläggsåtgärder skall tas med i uppdaterade versioner av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
5. Medlemsstaterna får inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål än de som krävs enligt punkt 1 för särskilda vattenförekomster när dessa är så påverkade av mänsklig verksamhet, i enlighet med artikel 5.1, eller när deras naturliga tillstånd är sådant att uppnåendet av dessa mål skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt och om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) De miljömässiga och samhällsekonomiska behov som sådan
mänsklig verksamhet fyller kan inte tillgodoses på något annat
sätt som skulle vara ett bättre alternativ för miljön utan att medföra oproportionerliga kostnader.
b) Medlemsstaterna ser till
– att bästa möjliga ekologiska och kemiska status uppnås för
ytvatten med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas på grund av den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär, – att grundvattnets status som gott vatten förändras så lite
som möjligt med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas på grund av den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär.
c) Ingen fortsatt försämring av den påverkade vattenförekomstens
status inträffar.
d) Uppställandet av mindre stränga miljömål, och skälen till detta,
anges särskilt i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13 och dessa mål ses över vart sjätte år.
6. Tillfällig försämring av vattenförekomsternas status utgör ingen överträdelse av detta direktivs krav om försämringen är ett resultat av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller som inte rimligtvis hade kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, eller som är ett resultat av omständigheter till följd av olyckor som inte rimligtvis kunnat förutses, när samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) Alla genomförbara åtgärder vidtas för att förebygga ytterligare
statusförsämring och för att inte äventyra uppnåendet av detta direktivs mål i andra vattenförekomster som inte påverkas av dessa omständigheter.
b) Förutsättningarna för att sådana omständigheter som är excep-
tionella eller som rimligtvis inte hade kunnat förutses skall kunna förklaras föreligga, inbegripet antagande av lämpliga indikatorer, anges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
c) De åtgärder som skall vidtas under sådana exceptionella om-
ständigheter finns upptagna i åtgärdsprogrammet och kommer inte att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när dessa omständigheter inte längre föreligger.
d) Effekterna av omständigheter som är exceptionella eller som
rimligtvis inte hade kunnat förutses ses över årligen och, med förbehåll för de skäl som anges i punkt 4 a, alla genomförbara åtgärder vidtas i syfte att återställa vattenförekomsten till dess status före effekterna av dessa omständigheter så snart detta rimligen kan genomföras.
e) En sammanfattning av effekterna av omständigheterna och av
de åtgärder som vidtas eller skall vidtas i enlighet med punkterna a och d skall tas med i nästa uppdaterade version av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
7. Medlemsstaterna gör sig inte skyldiga till överträdelse av detta direktiv i följande fall: – om god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential inte uppnås eller försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggs, och detta är en följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster, eller – om en försämring från hög status till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter, och om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) Alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa
konsekvenserna för vattenförekomstens status.
b) Skälen för ändringarna anges särskilt och förklaras i den för-
valtningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt arti- kel 13 och målen ses över vart sjätte år.
c) Skälen för dessa modifieringar eller förändringar är ett allmän-
intresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen enligt punkt 1 uppväger inte fördelarna med de nya modifieringarna eller förändringarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling.
d) De nyttiga mål som dessa modifieringar eller förändringar av
vattenförekomsten skall medföra kan, av tekniska skäl eller på
grund av orimliga kostnader, inte uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön.
8. Vid tillämpning av punkterna 3, 4, 5, 6 och 7 skall en medlemsstat se till att tillämpningen inte permanent hindrar eller äventyrar uppnåendet av detta direktivs mål i andra vattenförekomster inom samma avrinningsdistrikt och att den är förenlig med genomförandet av gemenskapens övriga miljölagstiftning.
9. Åtgärder måste vidtas för att se till att tillämpningen av de nya bestämmelserna, däribland tillämpningen av punkterna 3, 4, 5, 6 och 7, säkerställer åtminstone samma skyddsnivå som den befintliga gemenskapslagstiftningen.
Artikel 5
Avrinningsdistriktets karakteristika, översyn av
miljökonsekvenserna av mänsklig verksamhet och ekonomisk
analys av vattenanvändning
1. Varje medlemsstat skall se till att det för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium, utförs – en analys av dess karakteristika, – en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status, och – en ekonomisk analys av vattenanvändningen enligt de tekniska specifikationerna i bilagorna II och III, och att dessa är avslutade senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
2. De analyser och översyner som anges i punkt 1 skall ses över och om nödvändigt uppdateras senast 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.
Artikel 6
Register över skyddade områden
1. Medlemsstaterna skall se till att det upprättas ett eller flera register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd enligt viss gemenskapslagstiftning för skyddet av deras yt- och grundvatten eller för bevarandet av livsmiljöer och arter som är direkt beroende av vatten. De skall se till att registren färdigställs senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
2. Registret eller registren skall omfatta alla vattenförekomster som identifierats enligt artikel 7.1 och alla skyddade områden som omfattas av bilaga IV.
3. För varje avrinningsdistrikt skall registret eller registren över skyddade områden ses över regelbundet och hållas uppdaterade.
Artikel 7
Vatten som används för uttag av dricksvatten
1. Medlemsstaterna skall för varje avrinningsdistrikt identifiera – alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m3 per dag i genomsnitt eller betjänar mer än femtio personer, och – de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning. Medlemsstaterna skall i enlighet med bilaga V övervaka sådana vattenförekomster som enligt bilaga V ger mer än 100 m3 per dag i genomsnitt.
2. I fråga om de vattenförekomster som identifieras enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16 och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används och i enlighet med gemenskapslag-
stiftningen uppfyller kraven i direktiv 80/778/EEG, ändrat genom direktiv 98/83/EG.
3. Medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster.
Artikel 8
Övervakning av ytvattenstatus, grundvattenstatus
och skyddade områden
1. Medlemsstaterna skall se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt enligt följande: – För ytvatten skall dess program omfatta
i) volym och nivå eller flödeshastighet i den mån det är rele-
vant för den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen, och ii) den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska
potentialen.
– För grundvatten skall dessa program omfatta övervakning av
kemisk och kvantitativ status. – För skyddade områden skall de ovannämnda programmen
kompletteras med specifikationerna i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena upprättades.
2. Dessa program skall vara operationella senast sex år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den be rörda lagstiftningen. Övervakningen skall stämma överens med kraven i bilaga V.
3. Tekniska specifikationer och standardmetoder för analys och övervakning av vattenstatusen skall fastställas enligt förfarandet i artikel 21.
Artikel 9
Täckning av kostnaderna för vattentjänster
1. Medlemsstaterna skall beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framförallt med principen att förorenaren betalar. Medlemsstaterna skall senast 2010 se till att: – prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i detta direktiv, – de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänster, med utgångspunkt i den ekonomiska analys som utförts enligt bilaga III och med beaktande av principen om att förorenaren betalar. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas.
2. Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten rapportera om de planerade praktiska åtgärder för att genomföra punkt 1, vilka kommer att bidra till att miljömålen i detta direktiv uppnås samt om de olika vattenanvändningsverksamheternas bidrag till en kostnadstäckning för vattentjänster.
3. Inget i denna artikel hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå detta direktivs mål.
4. Medlemsstaterna skall inte anses ha överträtt detta direktiv om de i enlighet med fastslagen praxis beslutar att inte tillämpa bestämmelserna i punkt 1 andra stycket och i samma syfte de relevanta bestämmelserna i punkt 2 för en viss vattenanvändningsverksamhet, såvida detta inte äventyrar syftena och möjligheten att uppnå målen för detta direktiv. Medlemsstaterna skall rapportera skälen till varför de inte fullt ut tillämpar punkt 1 andra stycket i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten.
Artikel 10
Kombinerat tillvägagångssätt för punktkällor
och diffusa källor
1. Medlemsstaterna skall se till att alla utsläpp som avses i punkt 2 till ytvatten regleras i enlighet med det kombinerade tillvägagångssätt som framgår av denna artikel.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa upprättande och/eller genomförande av
a) utsläppsregleringar som grundas på bästa tillgängliga teknik
eller
b) relevanta gränsvärden för utsläpp eller,
c) i fall av diffusa konsekvenser, regleringarna inklusive, när det är
lämpligt, bästa miljöpraxis, enligt – rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1966 om sam-
ordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar19, – rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av
avloppsvatten för tätbebyggelse20, – rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om
skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket21, – de direktiv som har antagits i enlighet med artikel 16 i detta
direktiv, – de direktiv som förtecknas i bilaga IX, – all annan relevant gemenskapslagstiftning senast tolv år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den berörda lagstiftningen.
3. Om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm, oavsett om det/den har upprättats i enlighet med detta direktiv, i enlighet med de direktiv som förtecknas i bilaga IX eller i enlighet med någon
19 EGT L 257, 10.10.1966, s. 26. 20 EGT L 135, 30.5.1991, s. 40. Direktivet senast ändrat genom kommissionens direktiv 98/15/EG (EGT L 67, 7.3.1998, s. 29). 21 EGT L 375, 31.12.1991, s. 1.
annan gemenskapslagstiftning, uppställer strängare villkor än de som skulle bli resultatet vid tillämpning av punkt 2, skall strängare utsläppsregleringar fastställas.
Artikel 11
Åtgärdsprogram
1. Varje medlemsstat skall för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. Sådana åtgärdsprogram kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. När det är lämpligt kan en medlemsstat besluta om åtgärder för alla avrinningsdistrikt och/eller de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium.
2. Varje åtgärdsprogram skall inbegripa de ”grundläggande” åtgärder som anges i punkt 3, samt vid behov ”kompletterande” åtgärder.
3. Med ”grundläggande” åtgärder avses de minimikrav som skall uppfyllas och de skall bestå av följande:
a) De åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslag-
stiftningen för skydd av vatten, inklusive de åtgärder som krävs enligt den lagstiftning som anges i artikel 10 och i bilaga VI, del A.
b) Åtgärder som anses lämpliga för de syften som anges i artikel 9.
c) Åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvänd-
ning för att undvika att uppnåendet av de mål som anges i artikel 4 äventyras.
d) Åtgärder för att uppfylla kraven i artikel 7, däribland åtgärder
för att skydda vattenkvaliteten för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
e) Reglering av uttag av sött ytvatten och grundvatten, samt upp-
dämning av sött ytvatten, inklusive ett eller flera register över
vattenuttag och ett krav på förhandsprövning för uttag och uppdämning. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras. Medlemsstaterna kan från dessa regleringar undanta uttag och uppdämning som inte har några betydande konsekvenser för vattnets status.
f) Regleringar, inklusive ett krav på förhandsprövning för konst-
gjord påfyllning eller förstärkning av grundvattenförekomster. Vattnet som används kan hämtas från vilket ytvatten eller grundvatten som helst, förutsatt att användningen av källan inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som fastställts för källan eller den påfyllda eller förstärkta grundvattenförekomsten. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras.
g) När det gäller utsläpp från punktkällor som kan ge upphov till
föroreningar, ett krav på förhandsreglering, till exempel ett förbud mot att förorenande ämnen släpps ut i vattnet, eller ett krav på förhandsprövning eller registrering som baseras på allmänna bindande regler, där utsläppsregleringar för de berörda förorenande ämnena fastställs, inbegripet regleringar i enlighet med artikel 10 och 16. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras.
h) När det gäller diffusa källor som kan ge upphov till för-
oreningar, åtgärder för att hindra eller reglera utsläpp av förorenande ämnen. Regleringarna kan vara i form av ett krav på förhandsreglering, till exempel ett förbud mot att förorenande ämnen släpps ut i vattnet, eller ett krav på förhandsprövning eller registrering på grundval av allmänna bindande regler där ett sådant krav inte annars föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras.
i) När det gäller andra betydande negativa konsekvenser för den
vattenstatus som identifieras enligt artikel 5 och bilaga II, särskilt åtgärder för att se till att vattenförekomsternas hydromorfologiska förhållanden är förenliga med uppnåendet av den ekologiska status som krävs eller god ekologisk potential för vattenförekomster som betecknas som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Regleringar för detta ändamål kan vara i form av ett krav på förhandsprövning eller registrering på grundval av allmänna bildande regler där ett sådant krav inte annars
föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras.
j) Ett förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till
grundvatten om inte annat följer av följande bestämmelser:
Medlemsstaterna får tillåta återföring till samma akvifer av vatten som använts för geotermiska ändamål.
De får också, med angivande av villkoren härför, tillåta – injektering av vatten som innehåller ämnen som är ett resultat
av utforskning och utvinning av kolväten eller av gruvverksamhet och injektering av vatten av tekniska skäl i geologiska formationer ur vilka kolväten eller andra ämnen har utvunnits eller i geologiska formationer som av naturliga skäl är permanent olämpliga för andra ändamål. Dessa injekteringar får inte innehålla andra ämnen än sådana ämnen som är ett resultat av ovannämnda verksamheter, – återföring av grundvatten som pumpats upp ur gruvor och
stenbrott eller i samband med uppförande eller underhåll av konstruktionsarbeten, – injektering av naturgas och gasol (LPG) för lagringsändamål i
geologiska formationer som av naturliga skäl är permanent olämpliga för andra ändamål, – injektering av naturgas eller gasol (LPG) för lagringsändamål i
andra geologiska formationer där en tryggad gasförsörjning är av utomordentligt stor betydelse, och där injekteringar är sådan att alla nuvarande eller framtida risker för en försämring av kvaliteten på mottagande grundvatten hindras, – konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksam-
heter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten. För dessa ändamål får medlemsstaterna bestämma att sådana verksamheter skall behandlas som tillåtna under förutsättning att de utförs i enlighet med allmänna bindande regler som medlemsstaterna har utarbetat med avseende på sådana verksamheter, – utsläpp av små mängder av ämnen för vetenskapliga ändamål,
för karakterisering, skydd eller förbättring av grundvattenförekomster, dock högst den mängd som är absolut nödvändig för dessa ändamål,
förutsatt att dessa utsläpp inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som fastställts för den grundvattenförekomsten.
k) I enlighet med åtgärder som vidtas enligt artikel 16, åtgärder
för att eliminera förorening av ytvatten genom de ämnen som specificeras i den lista över prioriterade ämnen som beslutas enligt artikel 16.2 och för att progressivt minska förorening genom andra ämnen som annars skulle kunna hindra medlemsstaterna från att uppnå de mål för ytvattenförekomster som anges i artikel 4.
l) Alla åtgärder som krävs för att hindra betydande spill av
förorenande ämnen från tekniska installationer, och för att hindra och/eller minska konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter exempelvis på grund av översvämning, bl.a. genom system för att upptäcka eller varna för sådana händelser, inklusive i händelse av olyckor som inte rimligtvis kunnat förutses, alla lämpliga åtgärder för att minska risken för akvatiska ekosystem.
4. Med ”kompletterande” åtgärder avses åtgärder som utformas och genomföras utöver de grundläggande åtgärderna för att nå mål som ställs upp enligt artikel 4. Bilaga VI del B innehåller en ickeuttömmande förteckning över sådana åtgärder. Medlemsstaterna får också besluta om ytterligare kompletterande åtgärder som syftar till ytterligare skydd eller förbättringar av vatten som omfattas av detta direktiv, inbegripet genomförande av sådana relevanta internationella avtal som avses i artikel 1.
5. När övervakningsdata eller andra data indikerar att det är osannolikt att de mål för vattenförekomsten som ställs upp enligt artikel 4 kommer att nås, skall medlemsstaten se till att – orsakerna till det eventuella misslyckandet undersöks, – relevanta tillstånd och godkännanden granskas och ses över vid behov, – övervakningsprogrammen ses över och ändras vid behov, och – ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga för att nå dessa mål beslutas, bland annat, då så är lämpligt, fastställande av strängare miljökvalitetsnormer i enlighet med förfarandena i bilaga V.
När dessa orsaker är ett resultat av omständigheter som orsakats av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller inte rimligtvis kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, kan medlemsstaten bestämma att ytterligare åtgärder inte är genomförbara, om inte annat föreskrivs i artikel 4.5.
6. Vid genomförandet av åtgärder enligt punkt 3 skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att föroreningen av marina vatten inte skall öka. Utan hinder av befintlig lagstiftning får tillämpningen av åtgärder som vidtas enligt punkt 3 inte på några villkor, varken direkt eller indirekt, leda till ökad förorening av ytvatten. Detta krav skall inte gälla om det skulle leda till ökad förorening av miljön som helhet.
7. Åtgärdsprogrammen skall inrättas senast nio år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och alla åtgärder skall vara operationella senast tolv år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
8. Åtgärdsprogrammen skall ses söver, och om nödvändigt uppdateras, senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter. Alla nya eller reviderade åtgärder som fastställs enligt ett uppdaterat program skall vara operationella inom tre år efter deras fastställande.
Artikel 12
Frågor som inte kan hanteras på medlemsstatsnivå
1. Om en medlemsstat identifierar en fråga som har konsekvenser för förvaltningen av dess vatten, men som inte kan lösas av medlemsstaten själv, får medlemsstaten underrätta kommissionen om varje annan berörd medlemsstat om frågan och lämna rekommendationer om hur frågan kan lösas.
2. Kommissionen skall svara på alla rapporter eller rekommendationer från medlemsstaterna inom en sexmånadersperiod.
Artikel 13
Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt
1. Medlemsstaterna skall se till att det för alla avrinningsdistrikt som i sin helhet finns på dess territorium utarbetas förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.
2. Om ett internationellt avrinningsdistrikt i sin helhet ligger inom gemenskapen, skall medlemsstaterna säkerställa samordning i syfte att utarbeta en enda internationell förvaltningsplan för avrinningsdistriktet. Om en sådan internationell förvaltningsplan inte utarbetas, skall medlemsstaterna utarbeta förvaltningsplaner som omfattar åtminstone de delar av det internationella avrinningsdistriktet som befinner sig på deras territorium för att uppnå målen i detta direktiv.
3. Om ett internationellt avrinningsdistrikt sträcker sig utanför gemenskapens gränser, skall medlemsstaterna eftersträva att utarbeta en enda förvaltningsplan för avrinningsdistriktet, och om detta inte är möjligt skall planen åtminstone omfatta den del av det internationella avrinningsdistriktet som ligger på den berörda medlemsstatens territorium.
4. Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall innehålla den information som anges i bilaga VII.
5. Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt kan kompletteras med mer detaljerade program och förvaltningsplaner för delavrinningsområde, sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen. Genomförande av dessa åtgärder skall inte frita medlemsstaterna från någon av deras skyldigheter enligt återstoden av detta direktiv.
6. Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall offentliggöras senast nio år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
7. Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt skall ses över och uppdateras senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.
Artikel 14
Information till och samråd med allmänheten
1. Medlemsstaterna skall uppmuntra aktiv medverkan från samtliga berörda parter i genomförandet av detta direktiv, särskilt när det gäller att utarbeta, se över och uppdatera förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Medlemsstaterna skall för varje avrinningsdistrikt offentliggöra följande, som skall göras tillgängligt för kommentarer från allmänheten, däribland användarna:
a) En tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen
samt en redogörelse för vilka samråd som skall genomföras, minst tre år före början av den period som planen avser.
b) En interimsöversikt över väsentliga vattenförvaltningsfrågor i
avrinningsområdet minst två år före början av den period som planen avser.
c) Kopior av utkast till förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet
minst ett år före början av den period som planen avser. På begäran skall underlag och information som har använts vid utarbetande av utkastet till förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet göras tillgängliga.
2. För att möjliggöra ett aktivt deltagande och samråd skall medlemsstaterna anslå en tid av minst sex månader för skriftliga kommentarer till dessa handlingar.
3. Punkterna 1 och 2 skall i motsvarande grad gälla för uppdaterade förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt.
Artikel 15
Rapportering
1. Medlemsstaterna skall sända kopior av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt och alla senare uppdateringar till kommissionen och till alla andra berörda medlemsstater inom tre månader efter offentliggörandet
a) för avrinningsdistrikt som helt och hållet är belägna på en
medlemsstats territorium, alla förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som omfattar det nationella territoriet och som offentliggjorts i enlighet med artikel 13,
b) vad gäller internationella avrinningsdistrikt, minst den del av
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt som täcker medlemsstatens territorium.
2. Medlemsstaterna skall lämna sammanfattande rapporter om – de analyser som krävs enligt artikel 5, och – de övervakningsprogram som utarbetas enligt artikel 8 vilka utarbetas med avseende på den första förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet inom tre månader efter deras slutförande.
3. Medlemsstaterna skall inom tre år efter offentliggörandet av varje förvaltningsplan för ett avrinningsdistrikt eller uppdatering enligt artikel 13, lägga fram en interimsrapport med en beskrivning av hur långt genomförandet av det planerade åtgärdsprogrammet har framskridit.
Artikel 16
Strategier mot förorening av vatten
1. Europaparlamentet och rådet skall besluta om särskilda åtgärder mot förorening av vatten genom enskilda förorenande ämnen eller grupper av förorenande ämnen som innebär en betydande risk för eller som via vattenmiljön utgör en sådan risk, inbegripet sådana risker för vatten som används för uttag av dricksvatten. Åtgärderna skall med avseende på dessa förorenande ämnen syfta till en gradvis minskning och med avseende på prioriterade farliga ämnen, enligt artikel 2.30, syfta till att utsläpp och spill upphör eller stegvis elimineras. Dessa åtgärder skall beslutas på grundval av de förslag som läggs fram av kommissionen i enlighet med de förfaranden som fastställs i fördraget.
2. Kommissionen skall senast den 31 december 1999 lägga fram ett förslag med en lista över prioriterade ämnen som valts ut bland
dem som innebär en betydande risk för eller via vattenmiljön utgör en sådan risk. Ämnena skall prioriteras med avseende på åtgärder som skall vidtas på grundval av den risk för eller via vattenmiljön som identifieras genom
a) riskbedömningar som utförs i enlighet med rådets förordning
(EEG) nr 793/9322, rådets direktiv 91/414/EEG23 och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG24 eller
b) målinriktad riskbaserad bedömning (enligt metoden i förord-
ning (EEG) nr 793/93) som endast inriktas på akvatisk ekotoxicitet och humantoxicitet via vattenmiljön. Om det är nödvändigt för att kunna följa det tidsschema som fastställs i punkt 4 skall ämnena prioriteras med avseende på åtgärder som skall vidtas på grundval av den risk för eller via vattenmiljön som identifieras genom ett förenklat riskbaserat bedömningsförfarande som bygger på vetenskapliga principer med särskild hänsyn till – belägg för det berörda ämnets inneboende risk och i synnerhet
dess akvatiska toxicitet och humantoxicitet via akvatiska exponeringsvägar, – genom övervakning erhållna belägg för en utbredd konta-
minering av miljön, och – andra styrkta faktorer som kan indikera en möjlig utbredd
kontaminering av miljön, till exempel produktions- eller användningsmängden av det berörda ämnet samt användningsmönstret.
3. I kommissionens förslag skall också de prioriterade farliga ämnena fastställas. Härvid skall kommissionen ta hänsyn till det val av ämnen som ger upphov till oro vilket har gjorts i relevant gemenskapslagstiftning om farliga ämnen eller i relevanta internationella avtal.
4. Kommissionen skall se över den antagna listan över prioriterade ämnen senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraft-
22 EGT L 84, 5.4.1993, s. 1. 23 EGT L 230, 19.8.1991, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 98/47/EG (EGT L 191, 7.7.1998, s. 50). 24 EGT L 123, 24.4.1998, s. 1.
trädande och minst vart fjärde år därefter samt lägga fram förslag när så är lämpligt.
5. Kommissionen skall när den utarbetar sitt förslag beakta rekommendationer från Vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö, medlemsstaterna, Europaparlamentet, Europeiska miljöbyrån, gemenskapens forskningsprogram, internationella organisationer som gemenskapen är part i, europeiska näringslivsorganisationer inbegripet sådana som företräder små och medelstora företag, europeiska miljöorganisationer samt annan relevant information som kommer till dess kännedom.
6. Kommissionen skall för de prioriterade ämnena lägga fram förslag om reglering för – att gradvis minska utsläpp och spill av de berörda ämnena, och i synnerhet – att utsläpp och spill av de ämnen som fastställs i enlighet med punkt 3 upphör eller stegvis elimineras, inklusive en lämplig tidsplan för detta. Tidsplanen skall inte sträcka sig längre än 20 år efter det att dessa förslag antas av Europaparlamentet och rådet i enlighet med bestämmelserna i denna artikel Kommissionen skall därvid fastställa en kostnadseffektiv och proportionell nivå på och kombinationen av produkt- och processreglering för både punktkällor och diffusa källor och beakta de gränsvärden för utsläpp för processreglering som gäller i hela gemenskapen. När så är lämpligt kan åtgärder på gemenskapsnivå för processreglering utformas sektor för sektor. När produktregleringen omfattar en översyn av de relevanta tillstånd som har utfärdats enligt direktiv 91/414/EEG samt direktiv 98/8/EG, skall en sådan översyn genomföras i enlighet med bestämmelserna i de direktiven. I varje förslag till reglering skall anges hur dessa skall revideras, uppdateras samt hur deras effektivitet skall bedömas.
7. Kommissionen skall lägga fram förslag om kvalitetsnormer för koncentrationen av de prioriterade ämnena i ytvatten, sediment eller biota.
8. Kommissionen skall lägga fram förslag i enlighet med punkterna 6 och 7, åtminstone med avseende på utsläppsregleringar för
punktkällor och om miljökvalitetsnormer, inom två år från det att ämnet i fråga förts upp på listan över prioriterade ämnen. För ämnen som är upptagna på den första listan över prioriterade ämnen skall medlemsstaterna, när det saknas överenskommelse på gemenskapsnivå, sex år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande fastställa miljökvalitetsnormer för dessa ämnen för alla ytvatten som är påverkade av utsläpp av dessa ämnen och reglering av huvudkällorna för sådana utsläpp vilka bland annat grundar sig på överväganden av alla tekniska möjligheter till minskning. För ämnen som därefter förs upp på listan över prioriterade ämnen skall medlemsstaterna när det saknas överenskommelse på gemenskapsnivå vidta sådana åtgärder fem år efter den dag då ämnet förts upp på listan.
9. Kommissionen får utarbeta strategier mot förorening av vatten genom andra förorenande ämnen eller grupper av ämnen, inbegripet varje förorening som inträffar till följd av olyckor.
10. När kommissionen utarbetar sina förslag enligt punkterna 6 och 7 skall den också göra en översyn av alla direktiv som förtecknas i bilaga IX. Den skall inom tidsfristen i punkt 8 föreslå en översyn av regleringarna i bilaga IX för alla ämnen på listan över prioriterade ämnen och skall föreslå lämpliga åtgärder inklusive eventuellt avskaffande av regleringarna enligt bilaga IX för alla andra ämnen. Alla regleringar i bilaga IX för vilka översyn föreslås skall avskaffas senast den dag då dessa ändringar träder i kraft.
11. Kommissionen skall föreslå en lista över prioriterade ämnen, viken omnämns i punkt 2 och 3 och vilken när den antas av Europaparlamentet och rådet, skall bli bilaga X till detta direktiv. Översynen av listan över prioriterade ämnen vilken omnämns i punkt 4 skall ske enligt samma förfarande.
Artikel 17
Strategier för att hindra och reglera
förorening av grundvatten
1. Europaparlamentet och rådet skall besluta om särskilda åtgärder för att hindra och reglera förorening av grundvatten. Dessa åtgärder skall syfta till att målet om god kemisk grundvattenstatus uppnås i enlighet med artikel 4.1 b och skall beslutas på grundval av det förslag som inom två år efter detta direktivs ikraftträdande läggs fram av kommissionen i enlighet med de förfaranden som fastställs i fördraget.
2. När kommissionen föreslår åtgärder skall den ta hänsyn till den analys som utförs i enlighet med artikel 5 och bilaga II. Dessa åtgärder skall föreslås tidigare om data finns tillgängliga och skall omfatta
a) kriterier för bedömning av god kemisk grundvattenstatus i
enlighet med avsnitt 2.2 i bilaga II samt avsnitten 2.3.2 och 2.4.5 i bilaga V,
b) kriterier för identifiering av betydande och ihållande upp-
åtgående trender och för fastställande av utgångspunkter för att motverka trender, vilka skall användas i enlighet med av- snitt 2.4.4 i bilaga V.
3. De åtgärder som beslutas enligt punkt 1 skall ingå i de åtgärdsprogram som krävs enligt artikel 11.
4. Om kriterier enligt punkt 2 saknas på gemenskapsnivå skall medlemsstaterna fastställa lämpliga kriterier senast fem år efter det att detta direktiv har trätt i kraft.
5. Om kriterier enligt punkt 4 saknas på nationell nivå skall utgångspunkten för att motverka trender ligga på högst 75 procent av nivån på de kvalitetsstandarder som fastställts i den befintliga gemenskapslagstiftning som gäller för grundvatten.
Artikel 18
Kommissionens rapport
1. Kommissionen skall offentliggöra en rapport om detta direktivs genomförande senast tolv år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter och överlämna den till Europaparlamentet och rådet.
2. Rapporten skall innefatta följande:
a) En översyn av hur direktivets genomförande fortskrider.
b) En översyn av yt- och grundvattenstatusen i gemenskapen
samordnat med Europeiska miljöbyrån.
c) En översikt över de förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt
som har lagts fram i enlighet med artikel 15, inklusive förslag till förbättringar av framtida planer.
d) En sammanfattning av svaret på var och en av de rapporter eller
rekommendationer till kommissionen som framförts av medlemsstaterna i enlighet med artikel 12.
e) En sammanfattning av de förslag, regleringsåtgärder och stra-
tegier som har utarbetats enligt artikel 16.
f) En sammanfattning av svaren på Europaparlamentets och
rådets kommentarer till tidigare genomföranderapporter.
3. Kommissionen skall även offentliggöra en rapport om hur genomförandet fortskrider på grundval av medlemsstaternas sammanfattande rapporter i enlighet med artikel 15.2 samt överlämna den till Europaparlamentet och medlemsstaterna senast två år efter de tidpunkter som avses i artiklarna 5 och 8.
4. Kommissionen skall inom tre år efter offentliggörandet av varje rapport, i enlighet med punkt 1, offentliggöra en interimsrapport som på grundval av medlemsstaternas interimsrapporter enligt artikel 15.3 redogör för hur genomförandet fortskrider. Den skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet.
5. Kommissionen skall, när det är lämpligt och i överensstämmelse med rapporteringscykeln, sammankalla en konferens med berörda
parter från var och en av medlemsstaterna om gemenskapens vattenpolitik, för att de skall kunna ge synpunkter på kommissionens rapporter om genomförandet och för att utbyta erfarenheter. Deltagarna skall omfatta företrädare för de berörda myndigheterna, Europaparlamentet, icke-statliga organisationer, parterna på arbetsmarknaden och inom näringslivet, konsumentorganisationer, akademiker och andra experter.
Artikel 19
Planer för framtida åtgärder från gemenskapens sida
1. En gång per år skall kommissionen i informationssyfte för den kommitté som avses i artikel 21 lägga fram en vägledande plan över åtgärder som har konsekvenser för vattenlagstiftningen och som den avser att föreslå inom den närmaste framtiden, inklusive sådana som härrör från de förslag, regleringsåtgärder och strategier som har utarbetats enligt artikel 16. Detta skall ske första gången senast två år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
2. Kommissionen kommer att se över detta direktiv senast 19 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och föreslå nödvändiga ändringar.
Artikel 20
Tekniska anpassningar av direktivet
1. Bilagorna I och III och avsnitt av 1.3.6 i bilaga V får i enlighet med de förfaranden som fastställs i artikel 21 anpassas till vetenskapliga och tekniska framsteg, med beaktande av de perioder för översyn och uppdatering av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt som avses i artikel 13. När det är nödvändigt får kommissionen anta riktlinjer för genomförandet av bilagorna II och V i enlighet med de förfaranden som anges i artikel 20.
2. För överföring och behandling av data, inklusive statistiska och kartografiska data, kan tekniska format med avseende på punkt 1 antas i enlighet med de förfaranden som fastställs i artikel 21.
Artikel 21
Föreskrivande kommitté
1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté (nedan kallad kommittén).
2. När det hänvisas till denna artikel skall artiklarna 5 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i det beslutet. Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara tre månader.
3. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.
Artikel 22
Upphävanden och övergångsbestämmelser
1. Följande rättsakter skall upphävas med verkan sju år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande: – Direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna25. – Rådets beslut 77/795/EEG av den 12 december 1977 om ett gemensamt förfarande för utbyte av information om kvaliteten på sött ytvatten inom gemenskapen26. – Rådets direktiv 79/869/EEG av den 9 oktober 1979 om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna27.
25 EGT L 194, 25.7.1975, s. 26. Direktivet senast ändrat genom direktiv 91/692/EEG. 26 EGT L 334, 24.12.1977, s. 29. Beslutet senast ändrat genom 1994 års anslutningsakt. 27 EGT L 271, 29.10.1979, s. 44. Direktivet senast ändrat genom 1994 års anslutningsakt.
2. Följande rättsakter skall upphävas med verkan 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande: – Rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden28. – Rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 otkober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten29. – Rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen. – Direktiv 76/464/EEG med undantag för artikel 6, som skall upphävas med verkan från och med tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
3. Följande övergångsbestämmelser skall tillämpas för direktiv 76/464/EEG:
a) Den lista över prioriterade ämnen som antas enligt artikel 16 i
detta direktiv skall ersätta listan över prioriterade ämnen i kommissionens meddelande till rådet av den 22 juni 1982.
b) Med avseende på artikel 7 i direktiv 76/464/EEG får medlems-
staterna tillämpa principerna för identifiering av föroreningsproblem och av de ämnen som orsakar dem, fastställande av kvalitetsnormer, och antagande av åtgärder enligt detta direktiv.
4. Miljömålen i artikel 4 och de miljökvalitetsnormer som fastställs i bilaga IX och enligt artikel 16.7 samt av medlemsstaterna enligt bilaga V i fråga om ämnen som inte finns upptagna i listan över prioriterade ämnen och enligt artikel 16.8 med avseende på prioriterade ämnen för vilka gemenskapsnormer inte har fastställts, skall betraktas som miljökvalitetsnormer med avseende på artikel 2.7 och artikel 10 i direktiv 96/61/EG.
5. När ett ämne på den lista över prioriterade ämnen som antas enligt artikel 16 inte finns upptaget i bilaga VIII till detta direktiv eller i bilaga III till direktiv 96/61/EG skall det läggas till i de bilagorna.
28 EGT L 222, 14.8.1978, s. 1. Direktivet senast ändrat genom 1994 års anslutningsakt. 29 EGT L 281, 10.11.1979, s. 47. Direktivet ändrat genom direktiv 91/692/EEG.
6. När det gäller ytvattenförekomster skall miljömål som fastställs i enlighet med den första avrinningsområdesvisa förvaltningsplan som krävs enligt detta direktiv åtminstone innebära att kvalitetsnormer, som är minst lika stränga som de som krävs för att genomföra direktiv 76/464/EEG, blir gällande.
Artikel 23
Påföljder
Medlemsstaterna skall bestämma vilka påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av de nationella bestämmelser som antas till följd av detta direktiv. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Artikel 24
Genomförande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 22 december 2003. De skall omedelbart underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat beslutar om dessa föreskrifter skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv fastställa.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall underrätta övriga medlemsstater om detta.
Artikel 25
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
Artikel 26
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Luxemburg den 23 oktober 2000.
På Europaparlamentets vägnar På rådets vägar
N. FONTAINE J. GLAVANY
Ordförande Ordförande
Förteckning över bilagor till ramdirektivet för vatten
I Information som krävs för förteckningen över behöriga
myndigheter
II 1. Ytvatten 1.1 Karaktärisering av typ av ytvattenförekomster 1.2 Ekoregiaoner och typer av ytvattenförekomster
1.2.1 Floder (system A och B) 1.2.2 Sjöar (system A och B) 1.2.3 Vatten i övergångszon (system A och B) 1.2.4 Kustvatten (system A och B) 1.3 Fastställande av de typspecifika referensförhållandena för typer av ytvattenförekomster 1.4 Fastställande av påverkan 1.5 Bedömning av miljökonsekvenser
2. Grundvatten 2.1 Första karaktärisering 2.2 Ytterligare karaktärisering 2.3 Översyn av de konsekvenser som mänsklig verksamhet har för grundvatten 2.4 Översyn av förändringarnas konsekvenser för grundvattennivån 2.5 Översyn av konsekvenserna av föroreningar på grundvattenkvaliteten III Ekonomisk analys
IV Skyddade områden
V 1. Ytvattenstatus (Ett exempel på uppställningen återfinns sist i bilaga 4 b)
1.1 Kvalitetsfaktorer för klassificeringen av ekologisk status 1.1.1 Floder 1.1.2 Sjöar 1.1.3 Vatten i övergångszon 1.1.4 Kustvatten 1.1.5 Konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenföre-
komster
1.2 Normativa definitioner för klassificering av ekologisk status 1.2.1 Definition av hög, god och måttlig ekologisk status
i floder
1.2.2 Definition av hög, god och måttlig ekologisk status i sjöar 1.2.3 Definition av hög, god och måttlig ekologisk status i vatten i övergångszon 1.2.4 Definition av hög, god och måttlig ekologisk status i kustvatten 1.2.5 Definition av hög, god och måttlig ekologisk potential för konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster 1.2.6 Förfarande för medlemsstaternas fastställande av kemiska miljökvalitetsnormer 1.3 Övervakning av ekologisk status och kemisk status för ytvatten 1.3.1 Utformning av den kontrollerande övervakningen 1.3.2 Utformning av den operativa övervakningen 1.3.3 Utformning av den undersökande övervakningen 1.3.4 Övervakningsfrekvens 1.3.5 Tilläggskrav på övervakning av skyddade områden 1.3.6 Normer för övervakning av kvalitetsfaktorer 1.4 Klassificering och redovisning av ekologisk status 1.4.1 Jämförbarhet för biologiska övervakningsresultat 1.4.2 Redovisning av övervakningsresultat och klassifi-
cering av ekologisk status och ekologiska potential
1.4.3 Redovisning av övervakningsresultat och klassificering av kemisk status
2. Grundvatten 2.1 Grundvattnets kvantitativa status 2.1.1 Parameter för klassificering av kvanitativ status 2.1.2 Definition av kvantitativ status 2.2
Övervakning av grundvattnets kvantitativa status
2.2.1 Nät för övervakning av grundvattennivån 2.2.2 Täthet mellan övervakningsstationerna 2.2.3 Övervakningsfrekvens 2.2.4 Tolkning och redovisning av grundvattnets kvantitativa status 2.3 Grundvattnets kemiska status 2.3.1 Parametrar för bestämning av grundvattnets kem-
iska status
2.3.2 Definition av god kemisk status hos grundvattnet 2.4 Övervakning av grundvattnets kemiska status 2.4.1 Nätet för övervakning av grundvatten 2.4.2 Kontrollerande övervakning 2.4.3 Operativ övervakning 2.4.4 Identifiering av tendenser för förorenande ämnen 2.4.5 Tolkning och redovisning av grundvattnets kem-
iska status
2.5 Redovisning av grundvattnets status
VI Förteckning över åtgärder som skall inkluderas i åtgärds-
programmen
VII Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt
VIII Orienterade förteckning över huvudsakliga förorenande
ämnen
IX Gränsvärden för utsläpp och miljökvalitetsnormer
X Prioriterade ämnen
XI (Kartor över ekoregioner för floder och sjöar samt för vatten i övergångszoner och kustvatten)
Bilagorna är omfattande (totalt 50 sidor) Bilagorna II och V är av centralt intresse för utformningen av vattenplaneringen. För att ge en bild av hur bilagan V är uppställd, bifogas en sida ut bilagan 1.2.2 som visar definitionen av hög, god och måttlig ekologisk status i sjöar för några parametrar (endast ett utdrag).
Ett exempel på uppställning av bilagan V
Utdrag ur bilagan 1.2.2 med definition av hög, god och måttlig ekologisk status i sjöar
Biologiska kvalitetsfaktorer
Faktorer Hög status God status Måttlig status
Fytoplankton
Artsammansättning och förekomst av fytoplankton motsvarar helt eller nästan helt opåverkade förhållanden. Den genomsnittliga förekomsten av fytoplanktonbiomassa överensstämmer helt med de typspecifika fysika- lisk-kemiska förhållandena och förändrar inte väsentligt de typspecifika siktdjupsförhållandena. Planktonblomning inträffar med den frekvens och inten- sitet som stämmer överens med de typspecifika fysikaliskkemiska förhållandena.
Det finns lätta förändringar i artsammansättning och förekomst av plankton i förhållande till de typspecifika samhällena. Sådana förändringar tyder inte på någon accelererande tillväxt av alger som orsakar oönskade störningar av vattenförekomstens organismbalans eller av vattnets eller sedimentens fysikalisk-kemiska kvalitet. En lätt ökning av frekvensen för och intensiteten av den typspecifika planktonblomningen kan förekomma.
Artsammansättning och förekomst av plankton skiljer sig måttligt från sammansättningen i typspecifika samhällen. Biomassan är måttligt påverkad och kan förorsaka en betydande oönskad påverkan på andra biologiska och fysikaliskkemiska kvalitetsfaktorers värden och på vattnets eller sedimentens fysikaliskkemiska kvalitet. En måttlig ökning av frekvensen för och intensiteten av planktonblomning kan förekomma. Ihållande blomningar kan inträffa under sommarmånaderna.
Makrofyter och fytobentos
Artsammansättning och förekomst motsvarar helt eller nästan helt opåverkade förhållanden. Inga förändringar i den genomsnittliga förekomsten av makrofyter och fytobentos kan upptäckas.
Det finns lätta förändringar i sammansättning och förekomst av makrofyter och fytobentos i förhållande till typspecifika samhällen. Sådana förändringar tyder inte på någon accelererande tillväxt av fytobentos eller högre former av växtliv som orsakar oönskade störningar av vattenförekomstens organismbalans eller av vattnets eller sedimentens fysikalisk-kemiska kvalitet. Det fytobentiska samhället har inte till följd av mänsklig verksamhet påverkats negativt av flockar eller mattor av bakterier.
Det finns måttliga förändringar i artsammansättningen av makrofyter och fytobentos i förhållande till de typspecifika samhällena och den är väsentligt mer påverkad än vad som kan iakttas vid god kvalitet. Måttliga förändringar av den genomsnittliga förekomsten av makrofyter och fytobentos kan påvisas. Det fytobentiska samhället kan till följd av mänsklig verk- samhet ha påverkats och i vissa områden flyttats av flockar och mattor av bakterier.
Bentiska evertebrater
Artsammansättning och förekomst motsvarar helt eller nästan helt opåverkade förhållanden. Förhållandet mellan arter som är känsliga för påverkan och arter som inte är känsliga för påverkan uppvisar ingen förändring jämfört med opåverkade förhållanden. Graden av mångfald av evertebrater uppvisar inga tecken på förändring jämfört med opåverkade förhållanden.
Det finns lätta förändringar i artsammansättning och förekomst av evertebrater i förhållande till de typspecifika samhällena. Förhållandet mellan arter som är känsliga för påverkan och arter som inte är känsliga för påverkan uppvisar vissa tecken på förändring jämfört med opåverkade förhållanden. Mångfalden av evertebrater uppvisar vissa tecken på för- ändring jämfört med opåverkade förhållanden.
Artsammansättning och förekomst av evertebrater skiljer sig måttligt från typspecifika förhållanden. Viktiga grupper av arter i det typspecifika samhället saknas. Förhållandet mellan arter som är känsliga för påverkan och arter som inte är känsliga för påverkan, samt graden av mångfald, är väsentligt lägre än det typspecifika värdet och väsentligt lägre än vid god status.
Författningsförslag som läggs fram av Utredningen svensk vattenadministration i betänkandet Klart som vatten, SOU 2002:105.
5 kap.
10 §
Sveriges land- och havsområden skall indelas i vattendistrikt. Ett vattendistrikt består av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten. Ett avrinningsområde utgörs av ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.
För varje vattendistrikt skall det finnas en myndighet som ansvarar för förvaltningen av distriktet (vattenmyndighet).
Regeringen får indela riket i vattendistrikt med tillhörande avrinningsområden och utse vattenmyndigheter som följer av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen.
11 §
För varje huvudavrinningsområde skall finnas ett samverkansorgan med uppgift att medverka i vattenförvaltningen. Efter bestämmande av vattenmyndigheten kan ett samverkansorgan omfatta mer än ett huvudavrinningsområde, eller del av ett huvudavrinningsområde.
Berörda kommuner skall ingå i samverkansorganet. I samverkansorganet får även ingå juridisk person eller annan som väsentligt berörs av vattenförvaltningen. Vattenmyndigheten får förordna om medverkan i samverkansorganet och i samband därmed besluta i vilken omfattning medverkan skall ske.
Utkast till förordning (2003:00) om förvaltning av vattendistrikt
Miljöbalkskommittén lägger gemensamt med Utredningen svensk vattenadministration fram följande utkast till en ny förordning om förvaltning av vattendistrikt. Förslaget innehåller de delar av en kommande förordning som föranletts av våra respektive utredningsdirektiv.
De bestämmelser som Utredningen svensk vattenadministration är huvudansvarig för har skrivits på grå bakgrund. Övriga bestämmelser är Miljöbalkskommittén huvudansvarig för.
Förordningen kommer att kompletteras i bland annat de delar av ramdirektivet för vatten som utreds av Naturvårdsverket och SGU. Det innebär att det i förordningen behöver tas in bemyndiganden för Naturvårdsverket och SGU att ta fram de föreskrifter som behövs för att genomföra bestämmelserna om karaktärisering av vattenområden m.m. (främst artikel 5 samt bilagorna II och V i direktivet). Det är också skälet till att vi på flera ställen i förordningen hänvisar till en bilaga X, som alltså inte finns ännu.
Utkast till förordning ( 2003:00 ) om förvaltning av vattendistrikt
1 kap. Allmänna bestämmelser
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning gäller förvaltning av vattendistrikt enligt
Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. I förordningen finns bestämmelser till skydd för inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten.
Indelning i vattendistrikt
2 § Riket skall vara indelat i fem vattendistrikt enligt följande.
Vattendistrikt 1; Bottenviken omfattar avrinningsområdena för de svenska huvudvattendrag som mynnar i Bottenviken, dvs. huvudavrinningsområdena från och med Torneälven till och med Dalkarlsån. Dessutom ingår landområdena vid kusten mellan dessa huvudavrinningsområden från vilka vattnet rinner direkt till Bottenviken samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen.
Vattendistrikt 2; Bottenhavet omfattar avrinningsområdena för de svenska huvudvattendrag som mynnar i Bottenhavet, dvs. huvudavrinningsområdena från och med Sävarån till och med Skeboån. Dessutom ingår landområdena vid kusten mellan dessa huvudavrinningsområden från vilka vattnet rinner direkt till Bottenhavet samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen.
Vattendistrikt 3; Norra egentliga Östersjön omfattar avrinningsområdena för de svenska huvudvattendrag som mynnar i Södra Ålands hav och Norra Gotlandshavet, dvs. huvudavrinningsområdena från och med Broströmmen till och med Tyresån. Dessutom ingår landområdena vid kusten mellan dessa huvudavrinningsområden från vilka vattnet rinner direkt till
Södra Ålands hav och Norra Gotlandshavet samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen.
Vattendistrikt 4; Södra egentliga Östersjön omfattar avrinningsområdena för de svenska huvudvattendrag som mynnar i Västra Gotlandshavet, Östra Gotlandshavet, Bornholmshavet, Arkonahavet och Öresund dvs. huvudavrinningsområdena från och med Trosaån till och med Råån samt Öland och Gotland. Dessutom ingår landområdena vid kusten mellan dessa huvudavrinningsområden från vilka vattnet rinner direkt till södra delen av Egentliga Östersjön samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen.
Definitioner
5 § I denna förordning avses med
dricksvatten:
a) allt vatten som, antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning, är avsett för dryck, matlagning eller beredning av livs-
Vattendistrikt 5; Västerhavet omfattar avrinningsområdena för de svenska huvudvattendrag som mynnar i Västerhavet, dvs. huvudavrinningsområdena från Vege å till och med Enningsdalsälven. Dessutom ingår landområdena vid kusten mellan dessa huvudavrinningsområden, från vilka vattnet rinner direkt till Västerhavet samt kustvattenområdet intill en nautisk mil utanför baslinjen.
Vattenmyndigheter
3 § För varje vattendistrikt finns en vattenmyndighet som ansvarar för förvaltningen av vattendistriktet.
Vattenmyndigheternas uppgifter
4 § Vattenmyndigheten skall för vattendistriktet ansvara för
1. karaktärisering, undersökning av miljöpåverkan och ekonomisk analys av vattenanvändning,
2. miljömål,
3. undantag från miljömål,
4. förvaltningsplaner och åtgärdsprogram,
5. uppföljning av genomförandet av åtgärdsprogram,
6. övervakning av vattenmiljön, och
7. rapportering.
avrinningsområde: landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta
medel, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom en distributionsanläggning, från tankar, i flaskor eller i behållare, och
b) allt vatten som används i ett livsmedelsproducerande företag vid tillverkning, bearbetning, konservering eller saluhållande av varor eller ämnen som är avsedda som livsmedel,
ekologisk status: ett uttryck för kvaliteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten enligt bestämmelserna i bilaga X
förorenande ämnen: varje ämne som kan orsaka förorening
förorening: direkt eller indirekt tillförsel genom mänsklig verksamhet av ämnen eller värme till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på akvatiska ekosystem eller på terrestra ekosystem som är direkt beroende av akvatiska ekosystem, som medför skada på materiell egendom eller försämrar eller hindrar möjligheterna att utnyttja de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön
god ekologisk potential: när den ekologiska statusen hos en kraftigt modifierad eller konstgjord vattenförekomst åtminstone är god enligt bestämmelserna i bilaga X
god ekologisk status: när den ekologiska statusen hos en ytvattenförekomst åtminstone är god enligt bestämmelserna i bilaga X
god grundvattenstatus: statusen hos en grundvattenförekomst när både dess kvantitativa status och dess kemiska status åtminstone är god
god kemisk grundvattenstatus: den kemiska status hos en grundvattenförekomst som uppfyller de krav som definieras i tabell X i bilaga X
god kemisk ytvattenstatus: den kemiska status som uppfyller miljömålen för ytvatten enligt 3 kap. 1 § och som innebär att koncentrationerna av förorenande ämnen i ytvattenförekomsten inte överskrider de miljökvalitetsnormer som anges i bilaga X
god ytvattenstatus: statusen hos en ytvattenförekomst när både dess ekologiska status och dess kemiska status åtminstone är god enligt bestämmelserna i bilaga X
grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen och som står i direkt kontakt med mark eller underliggande jordlager
grundvattenförekomst: en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer
grundvattenstatus: allmän benämning på statusen hos en grundvattenförekomst som bestäms av dess kvantitativa status eller dess kemiska status, beroende på vilken av dessa som är sämst
inlandsytvatten: allt stillastående eller strömmande vatten på markytan och allt grundvatten på landsidan av den baslinje från vilken territorialvattnets bredd mäts
konstgjord vattenförekomst: en ytvattenförekomst som skapats genom mänsklig verksamhet och som definierats som konstgjord enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 §
kraftigt modifierad vattenförekomst: en ytvattenförekomst som till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär och som definierats som kraftigt modifierad enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 §
kustvatten: ytvatten som finns innanför den linje på vilken varje punkt befinner sig på ett avstånd av en sjömil från närmaste punkt på den baslinje från vilken bredden av territorialvattnet mäts och som, när det är lämpligt, sträcker sig till den yttre gränsen för vatten i övergångszon
huvudavrinningsområde: avrinningsområde med en areal som är minst 200 km2 vid mynningen i havet
huvudvattendrag: vattendrag med en areal som är minst 200 km
2
vid mynningen i havet
kvantitativ status: ett uttryck för i vilken grad en grundvattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag av vatten
ramdirektivet för vatten: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område
vatten i övergångszon: förekomst av ytvatten i närheten av flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar
ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten; vatten i övergångszon och kustvatten utom när det gäller kemisk status då det även skall inbegripa territorialvatten
ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande ytvattenförekomst som till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka
ytvattenstatus: allmän benämning på statusen hos en ytvattenförekomst som bestäms av dess ekologiska status eller dess kemiska status, beroende på vilken av dessa som är sämst
2 kap. Karaktärisering, undersökning av miljöpåverkan och ekonomisk analys av vattenanvändning
[Omfattas inte av våra utredningsdirektiv]
3 kap. Miljömål för vattendistrikt
Ytvatten
1 § Miljömålen för ytvatten är att
1. inte försämra statusen i ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av 4 kap. 4-7 §§,
2. uppnå en god ytvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga X i alla ytvattenförekomster utom de som definieras som konstgjorda
eller kraftigt modifierade senast den 22 december 2015, om inte annat följer av tillämpningen av 4 kap. 1-7 §§,
3. uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga X i alla konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster senast den 22 december 2015, om inte annat följer av tillämpningen av 4 kap. 1–7 §§.
Grundvatten
2 § Miljömålen för grundvatten är att
1. inte försämra statusen i grundvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av 4 kap. 4–7 §§,
2. uppnå en god grundvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga X senast den 22 december 2015, om inte annat följer av tillämpningen av 4 kap. 1-7 §§,
Skyddade områden
3 § Miljömålen för skyddade områden är att uppfylla alla normer och mål senast den 22 december 2015, om inte annat följer av den lagstiftning enligt vilken de skyddade områdena har bestämts.
Om flera miljömål avser samma vattenförekomst
4 § Om fler än ett av målen enligt 1–3 §§ avser en viss vattenförekomst skall det strängaste målet gälla.
Konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster
5 § En ytvattenförekomst får definieras som konstgjord eller kraftigt modifierad om
1. vattenförekomsten behöver förändras i hydromorfologiskt avseende för att uppnå god ekologisk status,
2. den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre för miljön på grund av orimliga kostnader eller av tekniska skäl, och
3. de förändringar som behövs för att god ekologisk status skall uppnås kan antas få betydande negativ inverkan på
a. miljön i stort, b. sjöfart, inklusive hamnanläggningar, eller rekreation, c. verksamheter för vilka vatten lagras, bland annat dricksvattenförsörjning, kraftproduktion eller bevattning, d. vattenreglering, skydd mot översvämning, markdränering, eller e. andra verksamheter av väsentlig betydelse från allmän synpunkt.
Beslut om konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster får inte permanent hindra eller äventyra att miljömålen i andra vattenförekomster inom vattendistriktet uppfylls.
4 kap. Undantag från miljömål för vattendistrikt
Tidsbegränsade undantag
1 § Vattenmyndigheten får flytta fram tidpunkten för att uppnå miljömålen för en vattenförekomst om de förbättringar som behövs i vattenmiljön inte kan genomföras till den 22 december 2015 på grund av orimliga kostnader, tekniska skäl eller naturliga förhållanden. Tidpunkten får flyttas fram till den 22 december 2021 eller, som längst, den 22 december 2027. Om miljömålen inte kan uppnås på grund av naturliga förhållanden får tidpunkten flyttas fram ytterligare.
Beslut om tidsbegränsade undantag, och skälen till dessa, skall redovisas i förvaltningsplanen för vattendistriktet.
Permanenta undantag
2 § Vattenmyndigheten får fastställa mindre stränga miljömål för vattenförekomster än som följer av 3 kap. 1-3 §§ om
1. dessa är så påverkade av verksamheter enligt de undersökningar som genomförts enligt 3 kap., eller
2. deras naturliga tillstånd är sådant,
att uppnåendet av miljömålen skulle vara omöjligt eller medföra orimliga kostnader.
3 § Undantag enligt 2 § får beslutas om
1. de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheterna fyller inte kan tillgodoses utan orimliga kostnader på något annat sätt som är bättre för miljön,
2. alla möjliga åtgärder vidtas för att uppnå bästa möjliga ekologiska och kemiska status för ytvatten, samt bästa möjliga grundvattenstatus, med beaktande av verksamheternas karaktär eller vattenförekomsternas naturliga tillstånd, och
3. vattenförekomsternas status inte försämras ytterligare.
Beslut om permanenta undantag, och skälen till dessa, skall redovisas i förvaltningsplanen för vattendistriktet.
Miljömålen för de berörda vattenförekomsterna skall ses över vart sjätte år.
Tillfällig försämring av statusen
4 § Vattenmyndigheten skall i förvaltningsplanen för vattendistriktet redovisa de tillfälliga försämringar av statusen i vattenförekomster som orsakats av
1. exceptionella naturliga omständigheter,
2. naturliga omständigheter som inte rimligen kunnat förutses,
3. force majeure, eller
4. olyckor som inte rimligen kunnat förutses.
5 § Vattenmyndigheten skall när omständigheter enligt 4 § inträffar vidta följande åtgärder.
1. Vattenmyndigheten skall fastställa de åtgärder som behöver vidtas för att förebygga ytterligare försämring av statusen och för att inte äventyra uppnåendet av miljömålen i andra vattenförekomster som inte påverkats av omständigheterna. Åtgärderna får inte äventyra återställandet av vattenförekomstens status när
omständigheterna inte längre föreligger. Åtgärderna skall redovisas i berörda åtgärdsprogram för vattendistriktet.
2. Vattenmyndigheten skall årligen se över effekterna av omständigheterna. Vattenmyndigheten skall se till att åtgärder vidtas i syfte att återställa vattenförekomsten till dess status innan omständigheterna inträffade. Vad som sägs i andra meningen gäller inte om förhållandena är sådana som anges i 1 § första meningen.
3. Vattenmyndigheten skall i nästa uppdaterade version av förvaltningsplanen för vattendistriktet redovisa en sammanfattning av effekterna av omständigheterna och av de åtgärder som vidtas eller som skall vidtas enligt punkterna 1 och 2.
Undantag för nya verksamheter
6 § Vattenmyndigheten får göra undantag från miljömålen för vattendistriktet om
1. god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential inte uppnås hos en yt- eller grundvattenförekomst, eller om statusen hos en sådan vattenförekomst försämras på grund av nya verksamheters eller åtgärders inverkan på en ytvattenförekomsts fysiska karaktäristika eller nivån hos en grundvattenförekomst, eller
2. statusen hos en ytvattenförekomst försämras från hög status till god status på grund av nya verksamheter eller åtgärder.
7 § Undantag enligt 6 § får beslutas om de fördelar som en ny verksamhet bedöms medföra inte kan uppnås på något annat sätt som skulle vara betydligt bättre för miljön på grund av orimliga kostnader eller tekniska skäl, samt om
1. skälen för förändringarna hos vattenförekomsten är ett allmänintresse av större vikt, eller
2. fördelarna för miljön och samhället med att uppnå miljömålen för berörd vattenförekomst inte uppväger de fördelar som den nya verksamheten har för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling.
Beslut om undantag för nya verksamheter, och skälen till dessa, skall redovisas i förvaltningsplanen för vattendistriktet.
Miljömålen för de berörda vattenförekomsterna skall ses över vart sjätte år.
Hänsyn till andra vattenförekomster
8 § Beslut enligt detta kapitel får inte permanent hindra eller äventyra att miljömålen i andra vattenförekomster inom vattendistriktet uppfylls.
5 kap. Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt
Fastställande av förvaltningsplan för vattendistrikt
1 § Vattenmyndigheten skall fastställa en förvaltningsplan för vattendistriktet senast den 22 december 2009.
Förvaltningsplanen för vattendistriktet skall ses över, och om nödvändigt uppdateras, senast den 22 december 2015 och därefter vart sjätte år.
2 § Vattenmyndigheten skall även fastställa förvaltningsplaner för varje huvudavrinningsområde. Förvaltningsplanen för vattendistriktet kan kompletteras med mer detaljerade förvaltningsplaner för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen.
En förvaltningsplan som omfattar endast en del av vattendistriktet, eller som avser särskilda aspekter, skall på lämpligt sätt tas in i förvaltningsplanen för hela distriktet. Fastställandet av sådana förvaltningsplaner inskränker inte skyldigheten att i förvaltningsplanen för vattendistriktet ange information enligt 3 §.
Förvaltningsplanens innehåll
3 § En förvaltningsplan för vattendistrikt skall innehålla den information som anges i bilaga 1.
Fastställande av åtgärdsprogram för vattendistrikt
4 § Av 5 kap. 14 § och 18 §miljöbalken framgår att vattenmyndigheten skall fastställa åtgärdsprogram för vattendistrikt och att ett åtgärdsprogram skall ange de åtgärder som skall vidtas för att uppfylla miljömål för vattendistrikt.
Vattenmyndigheten skall med beaktande av resultaten av de analyser som utförts enligt 2 kap. fastställa åtgärdsprogram för vattendistriktet senast den 22 december 2009. Åtgärdsprogram skall vara genomförda senast den 22 december 2012.
Åtgärdsprogram för vattendistrikt skall ses över, och om nödvändigt uppdateras, senast den 22 december 2015 och därefter vart sjätte år. Alla nya eller ändrade åtgärder i uppdaterade åtgärdsprogram skall vara genomförda senast tre år efter att programmen har fastställts.
Vattenmyndigheten får se över och uppdatera åtgärdsprogram för vattendistrikt även vid andra tidpunkter än som följer av tredje stycket.
Åtgärdsprogrammets innehåll
6 § Åtgärdsprogrammet skall innehålla följande åtgärder och uppgifter:
1. en redogörelse för det miljömål för vattendistrikt som skall uppnås,
2. åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning för att uppnå miljömålen enligt kapitel 3,
3. åtgärder till skydd för dricksvatten, såsom en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden samt de föreskrifter som behövs,
5 § Vattenmyndigheten får om det är ändamålsenligt fastställa flera åtgärdsprogram för delar av vattendistriktet. Åtgärdsprogram för vattendistrikt får kompletteras med mer detaljerade åtgärdsprogram för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen.
4. en redovisning av behov av omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
5. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen, och
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenstatusen, särskilt de åtgärder som behövs för att ekologisk status eller god ekologisk potential skall kunna nås när det gäller vattenförekomsternas hydromorfologiska förhållanden.
7 § Åtgärdsprogrammet skall hänvisa till åtgärder till följd av följande lagstiftning:
1. miljöbalkens tillståndssystem för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
2. miljöbalkens system för tillsyn inklusive systemet med egenkontroll,
3. tillsynsmyndigheternas skyldighet enligt 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken att fortlöpande bedöma om villkoren för tillståndspliktig vattenverksamhet är tillräckliga,
4. miljöbalkens regler om omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
5. bestämmelser för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
6. förbudet enligt 20 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att släppa ut förorenande ämnen direkt till grundvattnet,
7. miljöbalkens bestämmelser om vattenskyddsområde samt Statens Livsmedelsverks föreskrifter om dricksvattenkvalitet (SLVFS 2001:30),
8. bestämmelser till skydd för miljön vid oavsiktliga föroreningsincidenter i räddningstjänstlagen och lagen om åtgärder för att
förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och
9. bestämmelser till skydd för vatten enligt bilaga 2.
9 § I åtgärdsprogrammet skall också anges vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas samt när de skall vara genomförda.
Förfarandet när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram upprättas
10 § I 5 kap.15-17 §§miljöbalken finns bestämmelser om upprättandet av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt. I 5 kap. 11 § miljöbalken finns bestämmelser om att samverkansorgan skall medverka vid vattenförvaltningen.
11 § Vattenmyndigheten skall för vattendistriktet upprätta
1. en tidtabell och ett arbetsprogram för att utarbeta förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt en redogörelse för vilka samråd som kommer att genomföras senast den 22 december 2006,
2. en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör vattenförvaltningen senast den 22 december 2007, och
3. förslag till förvaltningsplaner och åtgärdsprogram senast den 22 december 2008.
Vattenmyndigheten skall planera arbetet med förvaltningsplaner och åtgärdsprogram så att det möjliggör ett aktivt deltagande av samtliga som berörs av vattenförvaltningen, däribland allmänheten.
8 § Åtgärdsprogrammet får innehålla andra kompletterande åtgärder, exempelvis avtal med andra parter avseende vattenförbättrande åtgärder och åtaganden i samband därmed.
13 § Bestämmelserna i 10–12 §§ gäller på motsvarande sätt vid upprättande av uppdaterade förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistriktet. De handlingar som anges i 11 § punkterna 1–3 skall upprättas senast tre år, två år respektive ett år före den tidpunkt som följer av 1 § andra stycket.
Genomförande av åtgärdsprogram för vattendistrikt
14 § Enligt 5 kap. 4 § miljöbalken skall myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden fullgöra de uppgifter som ankommer på dem enligt fastställda åtgärdsprogram.
6 kap. Övervakning
[Omfattas inte av våra utredningsdirektiv]
7 kap. Internationella vattendistrikt
[Omfattas inte av våra utredningsdirektiv]
15 § Vattenmyndigheten skall följa upp genomförandet av åtgärdsprogrammen. Den skall vid behov överlägga med myndigheter, samverkansorgan, kommuner, organisationer och enskilda som berörs och i övrigt skapa förutsättningar för genomförandet av programmen. I 8 kap. 1 § finns bestämmelser om samverksansorganens uppgifter.
12 § När en förvaltningsplan eller ett åtgärdsprogram har fastställts skall vattenmyndigheten snarast kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var förvaltningsplanen finns tillgänglig. Ett exemplar av den skall alltid förvaras hos vattenmyndigheten och berörda kommuner. För kungörandet gäller vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
8 kap. Övrigt
ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER
BILAGOR
1 § De samverkansorgan som anges i 5 kap. 11 § miljöbalken skall medverka i framtagande av analyser, miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Samverkansorganen skall även följa genomförandet av åtgärdsprogram och därvid efter samråd med vattenmyndigheten ta de initiativ som är påkallade för att främja en god vattenmiljö i området.
2 § Vattenmyndigheten skall utöver vad som angetts ovan samarbeta med myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som berörs av vattenförvaltningen samt lämna råd och upplysningar i frågor som rör förvaltningen.
3 § Regler om tillsyn över miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i miljöbalken (1998:808) och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
Bilaga 1
Förteckning över vilka uppgifter som enligt 5 kap. 3 § skall finnas med i förvaltningsplaner för vattendistrikt
1. En allmän beskrivning av vattendistriktets karakteristika som krävs enligt 2 kap. denna förordning. Beskrivningen skall innehålla följande:
För ytvatten – kartläggning av vattenförekomsternas lokalisering och
gränser,
– kartläggning av ekoregioner och typer av ytvattenföre-
komster inom avrinningsområdet samt
– identifiering av referensförhållanden för typer av ytvatten-
förekomster.
För grundvatten – kartläggning för grundvattenförekomsternas lokalisering
av gränser.
2. En sammanfattning av betydande påverkan och effekter på ytvattnets och grundvattnets status orsakade av mänsklig verksamhet såsom – uppskattning av föroreningar från punktkällor, – uppskattning av föroreningar från diffusa källor, inbegripet en sammanfattning av markanvändning, – uppskattning av påverkan på vattnets kvantitativa status, inbegripet uttag, – analys av andra konsekvenser som mänsklig verksamhet har för vattnets status.
3. Identifiering och kartläggning av skyddade områden som krävs enligt X kap. Y § denna förordning.
4. En karta över de nätverk för övervakning som upprättats för de syften som anges i 6 kap. denna förordning och en redovisning i kartform över resultaten av de övervakningsprogram som genomförts i enlighet med dessa bestämmelser när det gäller statusen hos
– ytvatten, både ekologisk och kemisk, – grundvatten, både kemisk och kvantitativ samt – skyddade områden.
5. En förteckning över miljömål som fastställts enligt 3 kap. denna förordning för ytvatten, grundvatten och skyddade områden, i synnerhet inbegripet identifiering av exempel då undantag enligt 4 kap. denna förordning har kommit gjorts, och den tillhörande information som krävs enligt dessa kapitel.
6. En sammanfattning av den ekonomiska analys över vattenanvändningen som krävs enligt 2 kap. denna förordning.
7. En sammanfattning av det eller de åtgärdsprogram som fastställts inbegripet på vilket sätt de i 3 kap. denna förordning fastställda målen avses att uppnås.
8. En sammanfattning av de åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslagstiftningen för vattenskydd.
9. En rapport om praktiska åtgärder som vidtagits för att tillämpa principen om återvinning av kostnaderna för vattenanvändning i enlighet med bestämmelserna härom.
10. En sammanfattning av de åtgärder som vidtagits för att uppfylla kraven om uttag av sött ytvatten och grundvatten.
11. En sammanfattning av regleringar för uttag och uppdämning av vatten, inklusive hänvisning till register och identifiering av de fall där undantag har gjorts för uttag av sött ytvatten och grundvatten samt uppdämning av sött ytvatten.
12. En sammanfattning av de regleringar som fastställts för punktkälleutsläpp och annan verksamhet som inverkar på vattenstatusen.
13. En identifiering av de fall där direkta utsläpp till grundvattnet har tillåtits.
14. En sammanfattning av de åtgärder som vidtagits om prioriterade ämnen.
15. En sammanfattning av de åtgärder som vidtagits för att hindra eller minska konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter.
16. En sammanfattning av de åtgärder som vidtagits när övervakningsdata eller andra data indikerat att det är osannolikt att de mål för vattenförekomsten som ställs upp i 3 kap. denna förordning kommer att uppnås.
17. Uppgifter om kompletterande åtgärder som identifierats som nödvändiga för att uppfylla de miljömål för vattendistrikt som upprättats.
18. Uppgifter om de åtgärder som vidtagits för att undvika ökad förorening av marina vatten.
19. Ett register över alla mer detaljerade program och förvaltningsplaner för vattendistrikt som avser särskilda delavrinningsområden, sektorer, frågor eller vattentyper, tillsammans med en sammanfattning av deras innehåll.
20. En sammanfattning av de åtgärder för information till allmänheten och samråd som hat vidtagits, resultaten härav och de ändringar i planen som gjorts till följd av detta.
21. Uppgift om respektive vattenmyndighets officiella namn och adress samt vattendistriktets geografiska omfattning, med namnen på de viktigaste floderna tillsammans med en detaljerad beskrivning av vattendistriktets gränser. Därutöver skall en beskrivning finnas av vattenmyndighetens rättsliga ställning och dess rättsliga och administrativa ansvar.
22. Kontaktpunkter och förfaranden för att få sådant underlag och sådan information som anges i 5 kap. 15 § miljöbalken, i synnerhet detaljer om regleringar som beslutats för punktkälleutsläpp och annan verksamhet som inverkar på vattenstatusen och om faktiska övervakningsdata som samlats in i enlighet med 6 kap denna förordning
Den första uppdateringen av förvaltningsplaner för vattendistrikt och alla efterföljande uppdateringar skall också innehålla:
1. En sammanfattning av alla förändringar eller uppdateringar som har gjorts sedan den föregående versionen inklusive en sammanfattning av de revideringar som skall genomföras enligt 2 kap. och 4 kap. 1 § denna förordning.
2. En bedömning av framstegen för uppnåendet av miljömålen, inkluderande en redovisning av resultaten av övervakningen under perioden för föregående plan i form av en karta, och en förklaring till varför ett eller flera miljömål inte uppnåtts.
3. En sammanfattning av, och en förklaring till, varje åtgärd som planerades i den tidigare versionen av förvaltningsplanen och som inte har vidtagits.
4. En sammanfattning av varje ytterligare övergångsåtgärd som i enlighet punkt 16 ovan fastställts sedan den föregående versionen av förvaltningsplanen.
Bilaga 2
Förteckning över direktiv vars bestämmelser om skydd för vatten enligt 5 kap. 7 § 9 skall ingå i ett åtgärdsprogram
IPPC-direktivet Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse Nitratdirektivet Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från kloralkaliindustri Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilver från andra källor än kloralkaliindustri Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan Direktivet om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen Direktiv som kommer att antas enligt artikel 16 Badvattendirektivet Fågeldirektivet Dricksvattendirektiven Sevesodirektivet Direktiven om miljökonsekvensbedömningar Direktivet om avloppsslam Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse Direktivet om växtskyddsmedel Habitatdirektivet