SOU 2002:50

Miljöbalken under utveckling, ett principbetänkande

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Regeringen har därefter den 29 mars 2001 och den 28 februari 2002 beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2001:25 respektive dir. 2002:37).

Statsrådet Kjell Larsson förordnade från den 22 december 1999 hovrättslagmannen Ulf Bjällås att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter har förordnats riksdagsledamoten Carina Adolfsson-Elgestam (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Catharina Elmsäter-Svärd (m) (fr.o.m. den 29 augusti 2000 t.o.m. den 30 november 2001), miljö- och hälsoskyddsinspektören Marithe Eriksson (kd) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Göte Jonsson (m) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 27 augusti 2000), riksdagsledamoten Lars Lindblad (m) (fr.o.m. den 1 december 2001), riksdagsledamoten Maggi Mikaelsson (v) (fr.o.m. den 2 maj 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), kommunalrådet Stig Nilson (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), f.d. riksdagsledamoten Sören Norrby (fp) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Carina Ohlsson (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), biokemisten Roy Resare (mp) (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 30 november 2001), riksdagsledamoten Birgitta Sellén (c) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Hans Stenberg (s) (fr.o.m. den 7 mars 2000), riksdagsledamoten Willy Söderdahl (v) (fr.o.m. den 1 februari 2002) och riksdagsledamoten Maria Wetterstrand (mp) (fr.o.m. den 1 december 2001).

Som sakkunniga har förordnats departementsrådet Egon Abresparr (fr.o.m. den 2 april 2002), expeditions- och rättschefen Kathrin Flossing (fr.o.m. den 7 mars 2000) och departementsrådet Stefan Rubenson (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 1 april 2002).

Följande experter deltar, nämligen miljöjuristen Karolina Ardesjö-Lundén (fr.o.m. den 29 maj 2000), advokaten Mårten Bengtsson (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande riksåklagaren Catharina Bergqvist Levin (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 31 december 2001), kriminalinspektören Karin Björkman (fr. o. m. den 20 februari 2001), chefsjuristen Fredrik Bonde (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Kerstin Cederlöf (fr.o.m. den 29 maj 2000), kammarrådet Gunnar Edenman (fr.o.m. den 29 maj 2000), miljöingenjören Ann-Sofie Eriksson (fr.o.m. den 29 maj 2000), direktören Martin Eriksson (fr.o.m. den 29 maj 2000), juristen Agneta Gardar (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementssekreteraren Anders Hedberg (fr.o.m. den 13 maj 2002), departementsrådet Anders Holmgren (fr.o.m. den 29 maj 2000), rådmannen Lars Holmgård (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare miljörådet Tore Jansson (fr.o.m. den 29 maj 2000), bolagsjuristen Ulrik Johansson (fr.o.m. den 29 maj 2000), biträdande chefsåklagaren Stefan Karlmark (fr.o.m. den 20 februari 2001), miljövårdsdirektören Kerstin Kvarnström (fr.o.m. den 29 maj 2000), verkställande direktören Anders Lindh (fr.o.m. den 10 maj 2001), professorn Gabriel Michanek (fr.o.m. den 29 maj 2000), kanslirådet Lars-Olof Mikaelsson (fr.o.m. den 15 september 2001 t.o.m. den 12 maj 2002), kanslirådet Joakim Munter (fr.o.m. den 7 mars 2000 t.o.m. den 31 januari 2002), hovrättsassessorn Åsa Nord (fr.o.m. den 1 mars 2002), lagmannen Håkan Nordling (fr.o.m. den 29 maj 2000), miljörådet Thomas Rahmn (fr.o.m. den 13 februari 2001), departementsrådet Cecilia Renfors (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 28 februari 2002), tidigare biträdande riksåklagaren Solveig Riberdahl (fr.o.m. den 1 januari 2002), direktören Björn Risinger (fr.o.m. den 29 maj 2000), ordföranden och chefen för Statens vanämnd Stefan Rubenson (fr.o.m. den 2 april 2002), förste länsjuristen Magnus Sandström (fr.o.m. den 29 maj 2000), tidigare generaldirektören Rolf Strömberg (fr.o.m. den 29 maj 2000), departementssekreteraren Gia Wickbom (fr.o.m. den 29 maj 2000 t.o.m. den 14 september 2001) och departementssekreteraren Henrik Wingfors (fr.o.m. den 20 februari 2001).

I sekretariatet ingår hovrättsassessorn Anders Lillienau (fr.o.m. den 1 november 2001), kammarrättsassessorn Johan Svensson (fr.o.m. den 3 april 2000), hovrättsassessorn Anna Tiberg (fr.o.m. den 1 mars 2001) och som huvudsekreterare miljörådet Anna-Lena Rosengardten (fr.o.m. den 1 mars 2000).

Vi har antagit namnet Miljöbalkskommittén.

Miljödepartementet har överlämnat ett antal ärenden till oss. Vi har också mottagit ett flertal skrivelser och synpunkter direkt från myndigheter, organisationer och enskilda.

Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa av ledamöterna. De sakkunniga har inte lämnat några särskilda yttranden. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden.

Miljöbalkskommittén har tidigare överlämnat delbetänkandet Uppföljning av miljöbalken, Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116) och får härmed överlämna det andra delbetänkandet, Miljöbalken under utveckling – Ett principbetänkande (SOU 2002:50). Vi fortsätter vårt arbete med ett delbetänkande senast den 30 november 2002 och ett slutbetänkande senast den 31 december 2003.

Stockholm i juni 2002

Ulf Bjällås

Carina Adolfsson-Elgestam Carina Ohlsson Marithe Eriksson Birgitta Sellén Lars Lindblad Hans Stenberg Stig Nilson Willy Söderdahl Sören Norrby Maria Wetterstrand

/ Anna-Lena Rosengardten

Anders Lillienau

Johan Svensson Anna Tiberg

Förkortningar

Artskyddsförordningen Artskyddsförordningen (1998:179) Avfallsförordningen Avfallsförordningen (2001:1063)BrottsbalkenBrottsbalken (1962:700) EG:s fågeldirektiv Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar EG:s livsmiljödirektiv Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter EG:s ramdirektiv för vatten Europaparlamentets och rådets di-

rektiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område

EllagenEllagen (1997:857) EMAS Eco Management and Audit Scheme EPD Environmental Product Declaration Europakonventionen Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Expropriationslagen Expropriationslagen (1972:719)

FastighetsbildningslagenFastighetsbildningslagen (1970:988) Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer

Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar

Förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar

Förordningen om miljösanktionsavgifter

Förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter

Förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll

Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll

FörvaltningslagenFörvaltningslagen (1986:223) Hälsoskyddslagen Hälsoskyddslagen (1982:1080) ISO Internationella Standardiseringsorganisationen IVF Institutet för verkstadsteknisk forskning JO Justitieombudsmannen JordabalkenJordabalken (1970:994) Kommittéförordningen Kommittéförordningen (1998:1474)KommunallagenKommunallagen (1991:900) Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Lagen om byggande av järnväg Lagen (1995:1649) om byggande av

järnväg

Lagen om införande av brottsbalken

Lagen (1964:163) om införande av brottsbalken

Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Lagen om kemiska produkter Lagen (1985:426) om kemiska pro-

dukter

Lagen om kontinentalsockeln Lagen (1966:314) om kontinental-

sockeln

Lagen om Sveriges ekonomiska zon

Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Lagen om vissa rörledningar Lagen (1978:160) om vissa rörledningar Lagen om vissa torvfyndigheter

Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter

LRF Lantbrukarnas Riksförbund LuftfartslagenLuftfartslagen (1957:297)MiljöbalkenMiljöbalken (1998:808) Miljöskadelagen Miljöskadelagen (1986:225) Miljöskyddslagen Miljöskyddslagen (1969:387)MinerallagenMinerallagen (1991:45)NaturgaslagenNaturgaslagen (2000:599) Naturresurslagen Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Naturvårdslagen Naturvårdslagen (1964:822) Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll

Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll [till 26 kap. 19 § miljöbalken och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll]; NFS (2001:2)

Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen om avgifter för myndigheters prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen (1998:940) om avgifter för myndigheters prövning och tillsyn enligt miljöbalken; NFS (2000:8)

Plan- och bygglagen Plan- och bygglagen (1987:10) Ramdirektivet för vatten Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område Renhållningslagen Renhållningslagen (1979:596) Räddningstjänstlagen Räddningstjänstlagen (1986:1102)RättegångsbalkenRättegångsbalken (1942:740)SkadeståndslagenSkadeståndslagen (1972:207) SMHI Sveriges metrologiska och hydrologiska institut SPRU Science and Technology Policy Research, University of Sussex SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll TaxeringslagenTaxeringslagen (1990:324) Tillsynsförordningen Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken Utredningen svensk vattenadministration

Utredningen svensk vattenadministration (M 2001:01) (Dir. 2001:78)

Vattenlagen Vattenlagen (1983:291)VäglagenVäglagen (1971:948) Vägverkets föreskrifter om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner

Vägverkets föreskrifter (2001:18) om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m m i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner

Äldre vattenlagenVattenlagen (1918:523)

Sammanfattning

Miljöbalkskommittén har i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. Uppdraget kommer att redovisas i ett slutbetänkande vid utgången av år 2003. I detta delbetänkande redovisar vi principiella förslag och slutsatser i några av de mer omfattande frågor som vi enligt uppdragen skall ägna särskilt intresse. Det gäller ─ bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken, ─ ordningen för tillståndsprövning, ─ bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar, ─ förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem och ─ sanktionssystemet.

Dessutom lämnar vi en lägesrapport om vår uppföljning av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och domstolar. Erfarenheterna från de första årens tillämpning av bestämmelserna om miljösanktionsavgifter och straff har också givit oss anledning att redan i detta betänkande lämna förslag till vissa begränsade ändringar som bör träda i kraft så snart som möjligt. Vi lämnar förslag till författningstext i den delen.

I vårt nästa delbetänkande, som skall lämnas senast den 30 november 2002, kommer vi att lämna förslag som gäller införlivandet av EG:s ramdirektiv för vatten i svensk lagstiftning. Vi kommer då också att behandla vissa frågor som gäller miljökvalitetsnormer. Övriga frågor enligt vårt uppdrag – erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar, kostnadsmässiga konsekvenser för miljöbalkens aktörer och systemet för tillsyns- och prövningsavgifter – kommer att behandlas i slutbetänkandet.

Lägesrapport om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna (kapitel 3)

Uppföljningen av hur miljöbalkens hänsynsregler tillämpas av myndigheter och domstolar har än så länge begränsats till genomgångar av avgöranden som fattats av kommunala miljönämnder, länsstyrelser (inklusive miljöprövningsdelegationer) Miljööverdomstolen och Högsta domstolen.

De slutsatser vi dragit efter genomgången av beslut från kommunala miljönämnder är att införandet av miljöbalkens allmänna hänsynsregler inte inneburit så stor skillnad jämfört med vad som gällde tidigare. Den nya lagstiftningen kan i de flesta fall inte anses ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla lagstiftningen skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller dessa främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. De inbördes skillnaderna mellan kommunerna vid tillämpningen av hänsynsreglerna är större än skillnaderna mellan tillämpningen av gammal och ny lagstiftning.

Besluten från länsstyrelserna visar att myndigheterna är väl medvetna om miljöbalkens hänsynsregler. De speglar också en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas till konkreta krav i de enskilda fallen. Vi har uppfattat att detta tyder på ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag. Avgörandena från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen visar dock att eftersläpningen är stor när det gäller i vilken takt miljöbalkens materiella krav slår igenom. Dessa instanser har ännu inte avgjort några mål som ger vägledning för tillämpningen av miljöbalkens nya hänsynsregler och det kommer alltså att ta mycket lång tid innan en praxis utbildas i överinstanserna.

Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljödomstolar att gås igenom. Undersökningen kommer även att fördjupas genom frågor till myndigheterna och domstolarna, bland annat beträffande behovet av stöd och vägledning angående tillämpningen av miljöbalkens nya hänsynsregler. Den kommer att samordnas med utredningen om miljökonsekvensbeskrivningar.

Bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken (kapitel 4)

Vi har utrett hur miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden skall integreras med hänsynsreglerna och med andra regler om markanvändning i balken. Vi har gjort det genom att steg för steg undersöka hur hushållningsbestämmelserna förhåller sig till annan lagstiftning, till miljöbalkens mål och tillämpningsregler och till miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Slutsatserna från vart och ett av dessa steg samt från de överväganden vi gjort om systematiken vid prövning enligt miljöbalken har lett fram till ett principförslag som främst innebär förtydliganden i 2 kap. miljöbalken som innehåller de allmänna hänsynsreglerna. Förtydligandena består dels i ett införande av underrubriker, dels i att den nuvarande lokaliseringsregeln ersätts med ett nytt block av bestämmelser som handlar om valet av plats för verksamheter och åtgärder.

Vi föreslår således att man inför underrubriker i 2 kap. som visar att kapitlet i huvudsak omfattar tre huvudblock av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägningsregler. Reglerna om platsval syftar till att genom tre nya paragrafer lyfta fram de delmoment som ingår. Det gäller nämligen att välja bästa plats som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden och att inte meddela vissa slag av beslut i strid mot planbestämmelser.

Utöver dessa förtydliganden föreslår vi också en saklig förändring. Vi anser att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna bör utvidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. Hushållningsbestämmelserna bör på motsvarande sätt också bli tillämpliga för de vattenverksamheter som enligt vårt förslag beträffande prövningsordningen för vattenverksamheter skulle bli anmälningspliktiga.

De ändringsförslag vi lämnar i denna del kan komma att påverkas av andra delutredningar och bör bearbetas vidare. Våra slutliga förslag kommer att presenteras i slutbetänkandet.

Ordningen för tillståndsprövning (kapitel 2, 5 och 6)

Detta delbetänkande inleds med en vision av hur miljöbalken i framtiden skall kunna göras mer effektiv och tydlig, och hur bestämmelser för olika typer av verksamheter skall kunna samordnas bättre än i dag. Vi skisserar en bild av hur prövningsordningen på längre sikt, efter vårt slutbetänkande och utanför ramarna för vårt nuvarande utredningsuppdrag, skulle kunna utformas. Visionen förutsätter en ny myndighetsorganisation och ansluter till den pågående Utredningen svensk vattenadministration, dvs. utredningen om vilka myndigheter som skall verka som avrinningsmyndigheter enligt EG:s ramdirektiv för vatten. Vår vision innebär att all tillståndsprövning av stora verksamheter av olika slag enligt miljöbalken i framtiden skulle ske hos förvaltningsmyndigheter av samma antal (4 diskuteras), på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna.

Vi har också utrett principerna för hur prövningsordningen för vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet och infrastrukturprojekt på kortare sikt, med nuvarande myndighetsorganisation, bör utformas. Våra förslag i dessa delar är utformade så att de inte skall lägga hinder i vägen för ett senare genomförande av visionen och utgör delvis steg på vägen mot den.

När det gäller prövningsordningen för vattenverksamhet har uppdraget varit att undersöka möjligheterna att flytta prövningen i första instans från miljödomstolar till förvaltningsmyndigheter. En huvudfråga är då hur frågor om ersättning för skada och intrång samt tvångsvis tillträde till mark skall hanteras. Dessa frågor behandlas i dag gemensamt med tillståndsprövningen hos miljödomstol. Förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för den del av prövningen som gäller verksamhetens miljöpåverkan, men bör normalt inte pröva tvistiga ersättningsfrågor eller frågor om tvångsvis tillträde till mark. Med denna utgångspunkt har vi utrett två alternativa möjligheter att flytta prövningen från domstol till förvaltningsmyndighet.

Alternativ 1 är mest långtgående och innebär att vattenverksamheter prövas på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Det betyder att frågor om ersättning för skada och intrång och om marktillträde inte alls behandlas vid tillståndsprövningen, utan att prövningen enbart gäller miljöfrågorna. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamheter men med hänsyn till kompetensen i den nuva-

rande prövningsorganisationen skulle de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstol, medan de mindre skulle prövas av länsstyrelse (miljöprövningsdelegation). Alternativet ger de processuella förutsättningarna för att uppfylla den vision vi skisserat.

Alternativ 2 innebär att tvistiga frågor om markåtkomst och ersättning för skada liksom nu prövas tillsammans med miljöfrågorna i en och samma rättegång vid miljödomstol. Till skillnad mot i dag skulle en förvaltningsmyndighet kunna pröva sådana vattenmål där frågor om tvångsrätt och ersättning inte förekommer eller inte är tvistiga. Det innebär att ett stort antal mål kan flyttas från miljödomstol till en förvaltningsmyndighet som med dagens prövningsorganisation bör vara länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen).

Oavsett om alternativ 1 eller 2 väljs, föreslår vi en ändring så att de minst omfattande av de vattenverksamheter som nu är tillståndspliktiga i stället blir anmälningspliktiga till länsstyrelsen.

Med nuvarande myndighetsorganisation är vårt förslag att alternativ 2 genomförs. Ett genomförande av den vision vi skisserat förutsätter ytterligare utredningar.

Om vi inte ges andra direktiv avser vi att till vårt slutbetänkande utarbeta förslag till de regler som behövs enligt alternativ 2 för tillståndsprövningen hos länsstyrelserna och för länsstyrelsens handläggning av anmälningsärenden. Vi kommer också att närmare överväga vilka typer av verksamheter som bör tillståndsprövas hos miljödomstolen respektive länsstyrelsens miljöprövningsdelegation och vilka som bör vara anmälningspliktiga till länsstyrelsen.

Vi föreslår vidare att de materiella reglerna för tillståndsprövning av vattenverksamhet samordnas med motsvarande regler för miljöfarlig verksamhet så att kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet som nu gäller för vattenverksamhet begränsas till att enbart gälla vid prövning av frågor om tvångsvis tillträde till mark och rätt till strömfall. Det innebär att det både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i huvudsak blir miljöbalkens allmänna hänsynsregler som blir styrande vid tillståndsprövningen.

Den nuvarande prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet medger, liksom alternativ 1 gör för vattenverksamhet, i princip att all miljöfarlig verksamhet skulle kunna tillståndsprövas hos en förvaltningsmyndighet. Med dagens myndighetsorganisation föreslår vi inte några förändringar i prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet.

När det gäller den särskilda frågan om tillståndsprövning av infrastrukturprojekt har vi i enlighet med vårt uppdrag utrett en prövningsordning som innebär att dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner för vägar och järnvägar hos Vägverket respektive Banverket ersätts med en tillståndsprövning hos miljödomstol. En sådan prövning skulle uppfylla de krav som Tunnelkommissionen ställt på att prövningen skall ske vid en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen tillförs tillräckligt miljökunnande och att det sker en samlad prövning vid ett tillfälle för varje infrastrukturprojekt.

Vi har också konstaterat att dagens prövningssystem som genomgick stora förändringar i och med införandet av miljöbalken till vissa delar uppfyller dessa krav, eller har förutsättningar att uppfylla dem för de största projekten. Erfarenheterna av tillämpningen av det nya systemet är än så länge inte tillräckliga för att det skall kunna gå att dra några slutsatser om hur väl miljökraven tillgodoses. Vi är principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen. En överflyttning av tillståndsprövningen för infrastrukturprojekt från trafikverk till miljödomstolar skulle dock inte ligga i linje med den renodling av domstolarnas roll som eftersträvas och inte heller med den framtida vision om tillståndsprövning som skisserats.

Vårt förslag är att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser dock – i enlighet med vår vision – att man på sikt bör pröva att överföra miljöprövningen till ett fåtal kompetenta förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt miljöbalken. Detta måste bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning.

Vi föreslår inte någon ändring när det gäller prövningsordningen för allmänna farleder.

Det föreslagna fortsatta utredningsarbetet kommer att syfta till en ökad samordning av tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, både sakligt och förfarandemässigt. Vi avser att under det fortsatta arbetet också utreda förutsättningarna för att nå en bättre samordning i dessa hänseenden med den tredje stora gruppen verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, nämligen täkter.

Bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar (kapitel 7)

Vi har utrett omständigheterna kring översvämningar och analyserat ett antal vattendomar som pekats ut som särskilt intressanta med hänsyn till risken för översvämningar. Vi har funnit att vattendomar i allmänhet inte innehåller några sådana systematiska brister som kan åtgärdas så att risken för översvämningar minskas. Orsaken är främst att det inte är möjligt att med avtappade, utvidgade eller nya magasin undanröja risken för betydande översvämningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på bebyggelse och naturmiljö. Det är alltså generellt sett inte genom omprövning av vattendomar som översvämningsproblemen kan mildras. Vi föreslår därför inga ändringar av omprövningsreglerna.

Slutsatsen är i stället att vi måste vara beredda på att översvämningar kommer att inträffa. För att mildra verkningarna av dem förefaller det mer ändamålsenligt med ökad hänsyn till översvämningsrisken vid den fysiska planeringen och en utbyggd verksamhet med älv- och samordningsgrupper.

Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet. Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som handlar om att öka säkerheten vid vattenverksamheter. Frågan om rättegångskostnader i allmänhet kan dock aktualiseras vid den fortsatta utredningen om prövningsordningen för vattenverksamhet.

Förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem (kapitel 8)

Frågor som gäller tillsyn vid företag med miljöledningssystem har utretts huvudsakligen genom en enkät till samtliga länsstyrelser och kommunala miljönämnder och genom fördjupade brevfrågor till olika myndigheter, certifieringsorgan, organisationer och verksamhetsutövare.

Vi har dragit slutsatsen att miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger positiva effekter för miljöarbetet i företagen, men

att sådana effekter också kan nås på andra sätt. Det finns redan nu möjligheter att samordna egenkontroll och myndighetstillsyn och vi anser inte att det behövs några nya regler för att öka samordningen.

Vi har också funnit att behovet av insatser från tillsynsmyndigheterna inte är mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. Det är heller inte troligt att insatserna med nuvarande resurser hos myndigheterna kommer att kunna minska i någon större omfattning på längre sikt. Däremot kan tillsynens innehåll ändras beroende på om ett företag har miljöledningssystem eller inte.

I ett vidare samhällsperspektiv och på längre sikt finns det förhoppningar om att införandet av miljöledningssystem kan ge minskad miljöpåverkan.

I vårt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet för prövnings- och tillsynsavgifter kommer vi inte att föreslå några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS.

Sanktionssystemet (kapitel 9)

Sanktionssystemet – bland annat miljösanktionsavgifter och straff – i miljöbalken behöver ses över i grunden. Det är nödvändigt med en genomgripande revision av framför allt miljöbalkens straffbestämmelser.

Utgångspunkten måste vara att sanktionssystemet skall präglas av förutsebarhet och proportionalitet. Straff bör i huvudsak reserveras för de beteenden som är skadliga, kränkande eller farliga för de intressen de är avsedda att skydda. Överträdelser som inte är så allvarliga att straff skall användas kan sanktioneras på andra sätt. Skärpningar kan övervägas för de centrala brotten, till exempel miljöbrott och vållande till miljöstörning, medan straffen bör avskaffas för vissa mindre allvarliga överträdelser. Bland annat bör straff avskaffas för vissa – men inte alla – slag av underrättelse- eller uppgiftsskyldighet och anmälningsskyldighet. Straffbestämmelserna bör också avgränsas tydligare.

I avvaktan på en mer genomgripande reform föreslår vi mildringar av de sanktionsbestämmelser som gäller mindre allvarliga överträdelser. Vi föreslår en åtalsprövningsregel och en sänkt

beloppsgräns. Dessa ändringar bör träda i kraft så snart som möjligt.

Åtalsprövningsregeln införs eftersom det framstår som en överreaktion från samhällets sida att både miljösanktionsavgifter och straff skall utgå för vissa mindre allvarliga brott. Den innebär att när en miljösanktionsavgift kan åläggas kommer åtal bara att väckas när det är uppsåtliga brott och när det är särskilt motiverat att dessutom döma till straff.

Den sänkta beloppsgränsen innebär att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift ändras från 5 000 kr till 1 000 kr. Miljösanktionsavgifter som gäller för sent inlämnade uppgifter eller underrättelser bör utformas med ett första belopp som är lägre än i dag och därefter med successivt högre belopp vid fortsatt försening.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 29 kap. 11 § och 30 kap. 2 §miljöbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 kap. Straffbestämmelser och förverkande

11 §

Om gärning som avses i 3–10 §§ är att anse som ringa, döms inte till ansvar.

Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet.

Om ett brott som avses i 4– 10 §§ kan föranleda miljösanktionsavgift och brottet

1. har begåtts av oaktsamhet och

2. inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

30 kap. Miljösanktionsavgifter

2 §

Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

Miljösanktionsavgiften skall uppå till minst 5 000 och högst 1 000 000 kr.

Miljösanktionsavgiften skall uppgå till minst 1 000 och högst 1 000 000 kronor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2003.

1. Våra uppdrag och hur de kommer att redovisas

Regeringen har givit Miljöbalkskommittén i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I direktiven (se bilagorna 1, 2 och 3) pekas särskilt ut deluppdrag som gäller följande frågor:

―

tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar

―

bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. miljöbalken

―

systemet med miljökvalitetsnormer

―

erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar

―

ordningen för tillståndsprövning

―

kostnadsmässiga konsekvenser för balkens aktörer

―

förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem

―

systemet för tillsyns- och prövningsavgifter

―

sanktionsregler, framför allt miljösanktionsavgifter och straff

―

bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar

―

införandet av bestämmelser i EG:s ramdirektiv för vatten om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten i svensk lagstiftning

Detta är det andra av sammanlagt fyra betänkanden som kommittén planerar att lämna.

I det första delbetänkandet – Uppföljning av miljöbalken. Vissa lagtekniska frågor (SOU 200:116) – lämnade vi förslag till mindre komplicerade lagändringar i ett antal begränsade frågor.

Detta delbetänkande – vårt andra – har framför allt karaktären av ett principbetänkande. Här presenteras förslag till inriktningen av det fortsatta arbetet beträffande några av de mer storskaliga frågor som uppdraget omfattar. Av de olika deluppdragen ovan behandlas

på detta vis bestämmelserna om markanvändning i 3 och 4 kap. miljöbalken (kapitel 4 i betänkandet), ordningen för tillståndsprövning (kapitel 5 och 6), förhållandet mellan tillsyn och standardiserade miljöledningssystem (kapitel 8), sanktionsregler (kapitel 9) samt bestämmelserna om omprövning av vattendomar mot bakgrund av översvämningar (kapitel 7). Förutom dessa principförslag lämnas en lägesrapport från den pågående utredningen om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos myndigheter och domstolar (kapitel 3) samt vissa förslag till lagändringar som snarast bör genomföras när det gäller miljösanktionsavgifter och straff (kapitel 9).

Det tredje delbetänkandet kommer att innehålla slutförslag i den del av vårt uppdrag som gäller bestämmelser med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. Det kommer att innehålla förslag till de förändringar i miljölagstiftningen som behövs och skall lämnas senast den 30 november 2002. Det är samtidigt som Utredningen svensk vattenadministration skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt, dvs. förslag till de administrativa och organisatoriska förändringar som följer av ramdirektivet för vatten. I det tredje delbetänkandet kommer vi också att redovisa uppdraget som gäller systemet för miljökvalitetsnormer i de delar som knyter an till ramdirektivet för vatten.

Kommitténs slutbetänkande, det fjärde betänkandet, skall lämnas senast vid utgången av år 2003. Det kommer att omfatta uppdragets återstående frågor samt slutliga förslag i de delar som inte slutredovisats tidigare.

Av kapitel 10 i detta delbetänkande framgår mer i detalj vilka förslag och enskilda frågor vi avser att arbeta vidare med och utgångspunkterna för detta. Vi kommer i det fortsatta arbetet i huvudsak att följa de linjer som anges i det avsnittet om inte tilläggsdirektiv eller andra tydliga anvisningar ger anledning till något annat.

I delbetänkandet finns också ett kapitel 2 som presenterar visioner för framtiden. Visionerna är inte underbyggda av utredningar på samma sätt som principförslagen i betänkandet utan har mer formen av idéskisser i ett långsiktigt perspektiv.

Av de typer av konsekvenser som enligt kommittéförordningen alltid skall redovisas i de fall de aktualiseras, är det främst ekonomiska konsekvenser, konsekvenser för små företag samt konsekvenser beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete som är aktuella i detta fall. Konsekvenser i dessa avseenden som

följer av våra förslag redovisas i respektive kapitel. Det är framför allt förslagen i kapitel 5 om prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samt kapitel 9 om miljösanktionsavgifter och straffbestämmelser som innebär ekonomiska konsekvenser och som också har intresse utgående från de små företagens perspektiv. Förslagen i både kapitel 5 och 9 bedöms innebära minskade kostnader för staten och fördelar för de små företagen. Utredningen i kapitel 9 är i sin helhet av betydelse beträffande brottslighet och brottsförebyggande arbete.

Konsekvenser med avseende på jämställdhet, integrationspolitiska mål, kommunalt självstyre och offentlig service i olika delar av landet aktualiseras inte genom någon av de delutredningar som presenteras i detta betänkande. Däremot skulle ett genomförande av den vision av en framtida prövningsordning som presenteras i kapitel 2 kunna få betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet.

2. Visioner och övergripande synpunkter

En bärande princip bakom införandet av miljöbalken var att man genom en gemensam balk med delvis nya regler skulle få en skärpt och samordnad miljölagstiftning. Balkens samlade form och många av de enskilda förändringarna i miljöbalken har också varit betydande steg i den riktningen. Några av de viktigaste nyheterna i miljöbalken i dessa avseenden är exempelvis de gemensamma materiella reglerna som samlats som allmänna hänsynsregler i 2 kap., den till stora delar gemensamma organisationen för tillståndsprövning samt närmandet av de processuella reglerna till varandra genom till exempel gemensamma regler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet när det gäller omprövning av villkor. De nya bestämmelserna om miljösanktionsavgifter och om straff är exempel på miljöbalkens nya skärpta regler.

De förändringar som föreslås i detta delbetänkande är avsedda att utgöra ytterligare steg i riktningen mot en skärpt och samordnad miljölagstiftning. I innebörden av ordet skärpt ligger då också begrepp som effektiviserad och tydlig. Ett övergripande mål för skärpningen av balken måste vara att åstadkomma regler som medför att samhällets resurser främst läggs på de insatser som har störst betydelse för att nå en hållbar utveckling. Miljöbalkens trovärdighet riskerar att urholkas om miljöprövningsprocessen tar omotiverat lång tid eller om alltför stora insatser riktas mot exempelvis administrativa förseelser, samtidigt som överträdelser som direkt skadar miljön inte bemöts lika strängt. De förslag i detta betänkande som gäller sanktionssystemet är alltså avsedda att vara steg i riktning mot en effektiviserad miljöbalk. På motsvarande sätt syftar de förslag som är resultat av utredningen om miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten till ett förtydligande av hur bestämmelserna skall tillämpas.

Bland våra olika deluppdrag kommer samordningen av miljöbalkens bestämmelser främst in när det gäller att utreda prövnings-

ordningen. Trots att miljöbalken inneburit att tillståndsprövningen av exempelvis vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bringats närmare varandra genom många gemensamma regler, finns det fortfarande stora skillnader. Det gäller både materiella regler och prövningsordningen i sig som innebär olika sätt att hantera civilrättsliga frågor och därmed också olika ställning för sakägarna. Skillnaderna motiveras oftast av reglernas olika historiska bakgrund. Det är fråga om prövningssystem som varit etablerade under lång tid och där det fordras noggranna överväganden i alla enskilda delar innan konkreta ändringsförslag kan lämnas. De mindre genomgripande förändringar av prövningsordningen som föreslås här i syfte att kunna genomföras efter den detaljgenomgång som kommer att ske i vårt slutbetänkande, bör dock ses i ljuset av en mer långsiktig vision.

Den vision som skisseras här är inte underbyggd av utredningar på samma sätt som övriga kapitel i betänkandet. Den är i stället att se som en idéskiss i ett långsiktigt perspektiv som också ligger bortom vårt slutbetänkande. De enskilda förslagen i betänkandet syftar alltså inte till att nå visionen utan enbart att vara steg i riktning mot den – eller att åtminstone inte motverka den.

I det långsiktiga perspektivet är det alltså i många fall inte längre motiverat att behålla olika bestämmelser för de olika typer av verksamheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. En strävan bör vara att så långt som möjligt få gemensamma materiella och processuella bestämmelser. Det skulle innebära att den nuvarande avgränsningen mellan olika slag av verksamheter skulle luckras upp. Samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täktverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. I en förlängning skulle det alltså bli möjligt att meddela tillstånd enligt miljöbalken, inte enligt balkens enskilda kapitel. Då skulle det också vara möjligt att frivilligt söka tillstånd till verksamheter som täcks av balken och som inte är att hänföra till något av kapitlen med särskilda bestämmelser. Innan detta kan bli verklighet måste dock frågan om prövningens omfattning i samband med ändringar få en lösning. Det skulle naturligtvis inte vara effektivt om det alltid skulle erfordras en heltäckande prövning så snart en mindre del av ett projekt ändrades.

När det gäller de materiella bestämmelserna är det balkens hänsynsregler som är av störst intresse. Förutom de allmänna hänsynsreglerna finns det i dag särskilda hänsynsregler insprängda i de kapitel i miljöbalken som innehåller särskilda bestämmelser om

vissa verksamheter. I många fall fordras det sådana särskilda hänsynsregler på grund av verksamheternas eller åtgärdernas speciella egenarter eller på grund av särskilda bestämmelser i EG-direktiv. För en del av dem är det dock inte uppenbart att de enbart måste gälla för just den aktuella verksamhetstypen. De skulle alltså möjligen kunna tas bort eller omarbetas så att de i stället kan gälla generellt som allmänna hänsynsregler. Detta skulle innebära en ökad samordning av de materiella bestämmelserna, vilket också i sin tur skulle förbättra förutsättningarna för att integrera prövningen av olika typer av verksamheter och åtgärder enligt balken.

Förutom att det alltså finns samordningsvinster att göra, finns det också nackdelar med att utan vägande skäl behålla särskilda hänsynsregler av detta slag.

När det finns särskilda regler för en verksamhetstyp kan det vara svårt att avgöra hur dessa skall förhålla sig till de allmänna hänsynsreglerna. Det finns en risk att de särskilda hänsynsreglerna – som oftast hämtats från tidigare gällande lagstiftning – tillämpas i första hand och att de därmed i viss mån blockerar tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. De särskilda reglerna kan alltså i värsta fall fungera konserverande så att miljöbalkens mål inte får fullt genomslag. Det är nämligen i hög grad genom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som miljöbalkens mål kan omsättas i konkreta krav och bestämmelser i det enskilda fallet.

När det gäller samordningen av de processuella bestämmelserna är det framför allt tillståndsprövningen som är av intresse för oss. I ett långsiktigt perspektiv är det mycket som talar för att all tillståndsprövning i första instans borde ske hos förvaltningsmyndighet och inte hos domstol. Det innebär att de civilrättsliga frågorna om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och skador lämpligen bör frikopplas från den renodlade miljöprövningen och prövas av allmän domstol. Tillståndsprövningen skulle då kunna fokuseras på miljöfrågorna som därmed stärks.

Miljöprövningen, dvs. den del av tillståndsprövningen som utgår från de allmänna hänsynsreglerna och balkens övriga hänsynsregler, bör alltså på längre sikt ske hos en förvaltningsmyndighet i första instans. Miljöprövningen är i allt väsentligt en uppgift av förvaltningsrättslig karaktär. Prövningen fordrar ett brett kunskapsunderlag från många områden, där bland annat de tekniska och naturvetenskapliga frågorna har stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta är stort. Förvaltningsmyndigheter är bäst

lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut.

De allmänna domstolarna är bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. Överprövningen av överklagade beslut samt frågorna av civilrättslig natur hör naturligt hemma hos miljödomstolarna.

En sådan arbetsfördelning mellan förvaltningsmyndigheter och miljödomstolar stämmer bättre överens med vad som normalt gäller i samhället. Den bedöms också ta tillvara miljöintresset på bästa sätt, samtidigt som den bedöms spara tid och kostnader.

Ett avgörande argument mot att i dag överföra all tillståndsprövning i första instans till förvaltningsmyndighet är att det är svårt att finna förvaltningsmyndigheter som är lämpade för uppgiften. Det är länsstyrelserna, i form av miljöprövningsdelegationer, som ligger närmast till hands, men eftersom de är så många till antalet – 21 stycken – är det omöjligt att upprätthålla tillräcklig kompetens på var och en av dem för att klara prövningen av de största och mest komplicerade förprövningspliktiga verksamheterna.

Situationen kan dock komma att förändras inom en inte alltför avlägsen framtid. EG:s ramdirektiv för vatten kommer att medföra att vi i Sverige måste inrätta avrinningsmyndigheter. Utredningen svensk vattenadministration håller för närvarande på att utreda frågan om avrinningsmyndigheternas organisation. Utredningen kommer senast den 30 november 2002 att lämna förslag när det gäller exempelvis avrinningsmyndigheternas antal och geografiska områden. Med den inriktning som utredningen för närvarande har är det troligt att förslaget kommer att utmynna i ganska få myndigheter (4 diskuteras) uppdelade efter avrinningsområden. Det är troligt att de kommer att ha någon form av anknytning till länsstyrelser.

Det antal avrinningsmyndigheter som diskuteras skulle också kunna vara lämpligt för en organisation av förvaltningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vidare vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden. Det fordras också – åtminstone delvis – samma slag av kompetenser för en avrinningsmyndighet och en tillståndsprövningsmyndighet.

En vision när det gäller den framtida tillståndsprövningen enligt miljöbalken är att prövningen skulle kunna ske i förvaltningsmyndigheter av samma antal, på samma orter och med ansvar för samma geografiska områden som avrinningsmyndigheterna. Hur organisationerna närmare skulle förhålla sig till varandra och till

länsstyrelsernas organisation och vilken sammansättning och form tillståndsmyndigheterna skulle ha är öppna frågor.

Tanken är att dessa nya tillståndsmyndigheter skulle pröva samtliga A-verksamheter (både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter) i första instans, medan B-verksamheterna skulle prövas av länsstyrelserna (miljöprövningsdelegationerna) som nu. De föreslagna C-verksamheterna när det gäller vattenverksamheter skulle också prövas av länsstyrelserna. Med nya tillståndsmyndigheter skulle det naturligtvis finnas anledning att på nytt överväga gränsdragningen mellan A- och B-verksamheter.

Miljödomstolarna skulle förutom att pröva de civilrättsliga frågorna i anknytning till miljöbalken få rollen som överprövningsinstanser. Beslut från länsstyrelserna skulle överklagas direkt till miljödomstolarna utan att passera de nya tillståndsmyndigheterna. Den närmare utformningen av överinstanserna skulle få övervägas vidare.

En viktig fråga för den framtida visionen är sakägarnas ställning. I ett långsiktigt perspektiv framstår det inte som rättvist att sakägarna när det gäller vattenverksamhet skall ha en så mycket starkare ställning än sakägarna när det gäller miljöfarliga verksamheter.

Om miljöprövningen av alla vattenverksamheter sker vid förvaltningsmyndighet mister sakägarna sin nuvarande rätt till ersättning för rättegångskostnader i den delen. Rätten till ersättning för rättegångskostnader vid prövning av frågor om markåtkomst, tvångsrätt och ersättningar för intrång och skador skulle dock vara oförändrad.

Sakägare vid miljöfarliga verksamheter har aldrig haft någon rätt till ersättning för rättegångskostnader i samband med miljöprövning. Det bör dock finnas förutsättningar att förbättra dessa sakägares ställning genom att öka deras möjligheter att få frågor om ersättning för skador prövade. Det skulle eventuellt kunna ske exempelvis genom att frågor av detta slag lyfts direkt från miljöprövningsärendet till domstol, i stället för att sakägaren som nu skall vara tvungen att på egen hand initiera målet genom ansökan om stämning. Denna och andra möjligheter skulle behöva undersökas vidare i kommande steg mot visionen.

I kapitel 5 i detta betänkande redovisar vi två alternativ till den nuvarande prövningsordningen för vattenverksamhet. Alternativ 1 innebär att miljöprövningen helt skiljs från de civilrättsliga frågorna. Det alternativet ger förutsättningar för att pröva alla vattenverksamheter i förvaltningsmyndighet. Alternativ 2 innebär att

mindre vattenverksamheter som inte innehåller några tvistiga civilrättsliga frågor kan prövas i förvaltningsmyndighet. Båda de utredda alternativen förutsätter nuvarande myndighetsorganisation.

Den prövningsordning som skisseras i visionen bygger på alternativ 1 för vattenverksamhet, men förutsätter därutöver en ny myndighetsorganisation.

Även om vi i kapitel 5, med utgångspunkt i den nuvarande myndighetsorganisationen, i ett kortsiktigt perspektiv föreslår att alternativ 2 genomförs, anser vi alltså att det finns skäl att i ett längre tidsperspektiv överväga visionen. Vi anser således att fördelarna med prövning hos en kompetent förvaltningsmyndighet i första instans, med åtföljande möjligheter till gemensam behandling av tillståndsprövningen av olika slag av verksamheter (vattenverksamheter, miljöfarliga verksamheter och täkter), väger tyngre än de fördelar som följer av att civilrättsliga frågor kan behandlas samtidigt med tillståndsprövningen i de vattenmål där de civilrättsliga frågorna är tvistiga.

Sammanfattningsvis innebär alltså visionerna så långt möjligt gemensamma materiella och processuella regler för alla tillståndspliktiga verksamheter i balken. All tillståndsprövning i första instans skulle ske hos förvaltningsmyndighet, där de största verksamheterna av olika slag skulle prövas av ca 4 nya tillståndsmyndigheter som täcker samma områden som de nya avrinningsmyndigheterna. Domstolarna skulle pröva civilrättsliga frågor och överklagade ärenden. Sakägarna vid miljöfarliga verksamheter skulle ges en stärkt ställning.

3. Lägesrapport om tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler

I vårt uppdrag understryks att tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag miljöbalken får och för möjligheterna att uppnå dess mål. En viktig utgångspunkt för vårt arbete skall vara hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av miljöbalken liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen.

I fråga om små och medelstora företag skall vi belysa hur dessa påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljöbalkens mål.

I detta kapitel lämnas en lägesrapport för den undersökning som pågår och som gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar. Arbetet har hittills främst varit inriktat på beslut från kommunala miljönämnder och från länsstyrelser men även på domar och beslut från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Resultatet av det arbetet redovisas i detta kapitel. Än så länge begränsar sig slutsatserna till vad som kommit fram vid dessa genomgångar.

Under det fortsatta arbetet kommer också domar från miljödomstolarna att täckas in. Erfarenheterna från uppföljningen av beslut och domar från myndigheter och domstolar kommer också att i det fortsatta arbetet ligga till grund för ytterligare utredningar. Därefter kommer samlade och mer ingående slutsatser beträffande tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos domstolar och andra myndigheter att kunna redovisas.

3.1. Uppläggning och genomförande

I den pågående undersökningen studerar vi tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna bland annat genom att gå igenom och analysera beslut och domar som samlas in från tillstånds- och till-

synsmyndigheter. Arbetet läggs upp så att vi under sexmånadersperioder samlar in samtliga beslut och domar enligt miljöbalken från vissa utvalda kommunala miljönämnder, länsstyrelser och miljödomstolar. Turordningen anpassas efter hur miljöbalkens materiella regler successivt får genomslag hos de olika myndigheterna och domstolarna.

Under den första halvårsperioden samlades därför beslut från de utvalda miljönämnderna in, varefter insamlingen övergick till de utvalda länsstyrelserna.

I det fortsatta arbetet kommer insamling av domar från miljödomstolarna att ingå.

Därutöver samlas in samtliga domar och beslut från Miljööverdomstolen och alla miljöavgöranden från Högsta domstolen under hela undersökningsperioden från och med år 2000.

Insamlingarna omfattar alla beslut och domar som meddelas med stöd av miljöbalken och dess förordningar. För länsstyrelserna har insamlingen dock inskränkt sig till de beslut som länsstyrelsen fattat som första prövningsinstans. Beslut i överklagade ärenden från miljönämnderna har alltså inte tagits med.

Genomgångarna ger en allmän bild av vilka typer av avgöranden som fattas och i vilken utsträckning de är sådana att de allmänna hänsynsreglerna bör ha en betydande roll. De ger också underlag för vissa slutsatser om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. De kommer dock under det fortsatta arbetet att få kompletteras genom fördjupade frågor till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna innan det går att dra några samlade och mer ingående slutsatser om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas.

Syftet med analysen av beslut och domar är alltså i första hand att studera hur sakfrågorna bedöms hos myndigheter och domstolar med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Dessutom passar vi på att som underlag för våra övriga utredningsuppdrag också låta genomgångarna belysa hur andra bestämmelser som tillkommit genom miljöbalken tillämpas för att tillvarata miljöintressena. Genomgångarna är alltså till sin helhet inriktade på miljöbalkens materiella regler; hur bestämmelserna tillämpas i sak. I vissa fall kan handläggningsrutiner och andra frågor av processuell karaktär också ha betydelse för det materiella utfallet. Det görs dock inte någon systematisk genomgång av denna typ av frågor.

Analysen av de insamlade avgörandena sker mot bakgrund av ett antal frågeställningar som vi bedömer vara viktiga för att belysa hur miljöbalkens nya regler för att tillvarata miljöintressena tillämpas i

praktiken. Inför analysen konstaterade vi att det är av särskilt intresse att fånga upp sådana avgöranden som belyser följande aspekter och frågeställningar.

Särskilda frågeställningar

Miljöbalkens tillämpningsområde Tillämpas miljöbalken på andra verksamheter eller åtgärder än den tidigare lagstiftningen?

Prövningens omfattning Hur avgränsas prövningen? Vilken är inställningen till så kallade påbyggnadstillstånd?

Tillämpningen av balkens miljömål Tillämpas 1 kap. 1 § direkt eller endast indirekt?

Tillämpningen av bestämmelser om hushållning med mark och vatten

Tillämpas bestämmelserna på något annat sätt än de gjorde med tidigare lagstiftning?

Tillämpning av miljökvalitetsnormer I vilken omfattning påverkar förekomsten av miljökvalitetsnormer och eventuella åtgärdsprogram olika typer av beslut?

Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag

Vilka krav ställs på det sakliga innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag?

Tillämpningen av allmänna och särskilda hänsynsregler

Leder miljöbalkens hänsynsregler till andra överväganden och krav än tidigare? Ställs det alltså krav beträffande andra sakfrågor än tidigare, exempelvis vad gäller energihushållning, säkerhet eller transporter?

Frågor om följdverksamheter Vilka typer av följdverksamheter förekommer i övervägandena? Hur påverkar de avgörandena?

Deltagande av remissmyndigheter och miljöorganisationer

Har valet av remissmyndigheter påverkats av att miljöbalken täcker fler frågeställningar än tidigare lagstiftning? I vilken utsträckning deltar miljöorganisationer vid prövningar?

Tillämpning av EG-rätt Finns det behov av att göra EG-konform tolkning av några av miljöbalkens bestämmelser, och i så fall vilka och hur?

Egen utredning hos tillståndsmyndigheten

Hur fungerar myndigheternas officialprövningsskyldighet i den delen?

Samtliga frågeställningar är naturligtvis inte relevanta i alla typer av beslut, och det anges heller inte alltid explicit i besluten att det är just någon av de ovanstående frågorna som är av intresse. Vid identifieringen av intressanta beslut blir därför i praktiken det viktigaste kriteriet om beslutet i sak lika gärna hade kunnat fattas med stöd av gammal lagstiftning, eller om miljöbalkens nya regler medfört ställningstaganden eller krav som inte kunnat bli följden tidigare.

Också när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna är det miljöbalkens nya möjligheter i förhållande till den gamla lagstiftningen som är av störst intresse. Vad har exempelvis kunskapskravet fått för betydelse? Ställs det krav på energihushållning? Hur hanteras produktvalsprincipen i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter? Har säkerhetsfrågorna fått ökad tyngd?

Det är svårare att utifrån besluten dra slutsatser när det gäller om sådana regler som även fanns i den gamla lagstiftningen, och som införts i balken, fått en strängare tillämpning. Det gäller exempelvis kravet på en god lokalisering och kravet på skyddsåtgärder. Om det numera skulle ställas hårdare krav på skyddsåtgärder är det svårt att veta om detta är att hänföra till den strängare lydelsen i lagtexten eller om det är fråga om en fortsättning på den teknisk/miljömässiga utveckling som pågått och pågår utan direkt samband med lagens krav.

Det bör också understrykas att utfallet i beslut och domar inte ger någon fullständig bild av vilken betydelse eller genomslagskraft miljöbalkens allmänna hänsynsregler har fått hos miljöbalkens aktörer. De allmänna hänsynsreglerna kan i många fall ha stor betydelse vid muntliga kontakter mellan myndigheter och verksamhetsutövare och vid planeringen av myndigheternas arbete. Reglernas betydelse i dessa delar avspeglas inte av beslut i enskilda ärenden. Som exempel kan nämnas att om en verksamhetsutövare redan lever upp till miljöbalkens bestämmelser, resulterar troligen ett tillsynsbesök inte i något beslut över huvud taget. Vårt uppdrag är dock begränsat till att avse tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i ärenden som gäller tillstånd, tillsyn och tillsynsvägledning.

Vi räknar med att kunna få en tydligare bild av de allmänna hänsynsreglernas verkliga genomslagskraft efter fördjupade frågor till myndigheterna.

3.2. Genomgång av beslut från kommunala miljönämnder

Slutsatser

För de ärenden som handläggs av de kommunala miljönämnderna har införandet av miljöbalkens allmänna och särskilda hänsynsregler inte haft så stor betydelse. Den nya lagstiftningen kan i flertalet fall inte bedömas ha lett till andra bedömningar eller krav än vad den gamla skulle ha gjort. I den mån det ställs nya typer av krav gäller de främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor.

Olikheterna i vilka krav som ställs bedöms vara större mellan kommunerna inbördes än mellan miljöbalken och tidigare lagstiftning.

Beslut från sex kommunala miljönämnder har samlats in under perioden oktober 2000 – mars 2001. Valet av kommuner har avsett att spegla olika typer av boendestruktur och huvudsaklig näringsinriktning. De kommuner som omfattats är följande: ─ Botkyrka ─ Falun ─ Kristianstad (insamlingen begränsad till oktober 2000 – mitten av februari 2001) ─ Lycksele ─ Malmö ─ Tanum

De valda kommunerna skiljer sig åt i flera avseenden. För att något illustrera kommunernas olika förutsättningar anges här befolkningsantalet och befolkningstätheten.

Kommun Befolkning

(utgången av år 2000)

Invånare per km2

Botkyrka 73 097 367 Falun 54 426 27 Kristianstad 74 161 59 Lycksele 13 058 2 Malmö 259 579 1 677 Tanum 12 105 13

Förutom olikheterna i befolkningsstruktur och näringsinriktning kan kommunerna också ha delvis olika arbetsuppgifter beroende på vad som exempelvis delegerats från länsstyrelse och vad som anges i kommunens egna föreskrifter. De naturliga förhållandena kan också skilja sig mellan kommunerna, med exempelvis olika tillgång till grundvatten och känslighet för olika slag av föroreningar. Det finns alltså ett antal orsaker till att besluten i flera avseenden kan skilja sig mellan kommunerna. Miljöbalkens materiella regler gäller dock naturligtvis lika i alla kommunerna.

3.2.1. Kommunernas olika typer av beslut

Sammanlagt har 916 beslut samlats in från de sex kommunerna. Innan de kan analyseras med avseende på hur de allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens andra materiella regler tillämpas, finns det behov av att grovt gruppera dem efter olika typer. Grupperingen syftar till att förbättra överblicken över besluten. Den kan också vara av betydelse eftersom det kan finnas större eller mindre anledning att förvänta sig en tillämpning av miljöbalkens nya bestämmelser i olika typer av beslut.

I tabell 1 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade besluten från de olika kommunerna uppdelat på olika grupper. Grupperingen har skett i två nivåer, dels efter huvudtyper, dels mer detaljerat.

De huvudtyper som har valts för de kommunala besluten är a. beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljöbedömning, b. tillståndsbeslut samt sådana tillsynsbeslut som är av till-

ståndskaraktär, och

c. renodlade tillsynsbeslut.

För de kommuner till vilka frågor om strandskydd har delegerats tillkommer huvudgruppen områdesskydd.

Det är totalt ca 20 procent av besluten som kan hänföras till huvudtypen a där de allmänna hänsynsreglerna inte har någon direkt tillämpning. Huvudtyperna b och c, där de allmänna hänsynsreglerna generellt sett bör kunna tillämpas, utgör tillsammans ca 75 procent av besluten. De båda huvudtyperna skiljer inte särskilt mycket i storlek inbördes. Resterande ca 5 procent utgörs av strandskyddsdispenser.

Det finns stora skillnader mellan olika kommuner, dels när det gäller antalet beslut, dels när det gäller hur besluten fördelar sig på olika huvudtyper. Exempelvis är antalet beslut per kommuninvånare tio gånger större i Tanum än i Lycksele. Förhållandet mellan beslut av formell natur (typ a) å ena sidan och av materiell natur (typerna b och c) å andra sidan varierar också. I Tanum har inte fattats några formella beslut över huvud taget och i Malmö har bara fattats ett formellt beslut per tio materiella. I Botkyrka och Lycksele däremot har fattats 13 respektive 15 formella beslut per tio materiella.

Skillnaderna kan inte enbart förklaras av olika befolkningsstruktur (t.ex. förhållandet mellan tätort och glesbygd eller antalet sommarboende/turister), olika huvudsakliga näringsinriktning (t.ex. industri, jordbruk, service eller tjänstesektor) eller olika fysiska förutsättningar. Det finns säkerligen också skillnader i handläggningsrutiner som innebär att ärenden dokumenteras mer eller mindre formellt i olika kommuner. Ett ställningstagande som i en kommun får formen av ett skriftligt beslut kan sannolikt i en annan kommun få formen av protokoll eller muntligt besked. Det finns också skillnader i resurser och i hur olika arbetsuppgifter kan ha prioriterats hos de olika kommunerna.

Besluten av enbart formell karaktär som inte innehåller miljöbedömningar (huvudtyp a)

Ungefär hälften av besluten av formell karaktär gäller miljösanktionsavgifter och den andra hälften avgifter för prövning och tillsyn. Övriga beslut av formell karaktär är sådana som exempelvis gäller anstånd med att ge in rapporter, återkallelser av beslut beträffande verksamhet som upphört och förelägganden att betala miljöskade- och saneringsförsäkring.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller beslut om miljösanktionsavgifter. I Malmö och Tanum har det inte fattats några beslut om miljösanktionsavgifter, medan antalet sådana beslut varit relativt stort i Falun och Kristianstad. Ofta fattas det ett stort antal beslut om miljösanktionsavgifter vid enstaka miljönämndssammanträden. Det kan alltså vara så att den sexmånadersperiod under vilken undersökningen varat inte är tillräcklig för att hinna fånga upp och utjämna beslutsmängden från de relativt få beslutstillfällena. Undersökningen ger därmed inte någon

riktig bild av hur besluten om miljösanktionsavgifter fördelar sig mellan kommunerna.

När det gäller besluten om prövnings- och tillsynsavgifter går det inte heller att dra några särskilda slutsatser. I själva verket finns många av de beslut som fattas om avgifter med som delar i andra typer av beslut och redovisningen i vår tabell är därför inte på något sätt fullständig.

I det här sammanhanget tas besluten av formell karaktär med främst därför att de kan avskrivas från att vara av intresse ur de allmänna hänsynsreglernas synvinkel.

Tillståndsbesluten samt de tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp b)

De ärenden som resulterar i beslut av denna huvudtyp har det gemensamt att de initierats av verksamhetsutövaren.

Den största enskilda gruppen av ärenden inom huvudtypen gäller avloppsanordningar; det är främst fråga om tillstånd till nya eller ändrade enskilda avlopp samt ändrade tömningsintervall för slamavskiljare. Besluten om avloppsanordningar utgör ca 40 procent av de beslut som är av tillståndskaraktär.

Också när det gäller antalet beslut inom denna huvudtyp, och den mer detaljerade uppdelningen på vilka typer av ärenden de avser, är det stora skillnader mellan kommunerna. Det kan till en stor del förklaras av kommunernas olika förutsättningar; i en tätortskommun som Malmö finns det inte anledning att förvänta sig samma andel beslut om enskilda avloppsanordningar som i en landsortskommun som Tanum där det dessutom förekommer många sommarbostäder. Det är dock möjligen förvånande att antalet industriärenden i Botkyrka och Falun inte är större än vad som registrerats (4 i vardera kommun) med hänsyn till antalet ärenden av detta slag i Malmö och Kristianstad (32 respektive 15). Det är också förvånande att det enbart är i Falun och Kristianstad som det förekommer beslut i anmälningsärenden om ”vård m m” (dvs. hälsoinriktade beslut enligt 38 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

I denna huvudtyp av beslut borde kommunens egna prioriteringar av miljöskyddsarbetet få ett mindre genomslag eftersom ärendena inte initieras av myndigheten själv.

De renodlade tillsynsbesluten

Många av de renodlade tillsynsbesluten hos de kommunala miljönämnderna har initierats av någon annan än verksamhetsutövaren själv, nämligen av myndigheten eller av någon som störs av verksamheten.

Den avgjort största enskilda posten av beslut inom huvudtypen (46 %) gäller störningar i bostäder. Det kan vara fråga om både störningar inom fastigheten (t.ex. dålig ventilation, mögellukt eller buller från hiss, tvättstuga eller grannar) och störningar från verksamheter utanför fastigheten (t.ex. gatustädning, kyrkklockor, trafik eller restaurangmusik). Bakgrunden till dessa ärenden är att någon har framfört klagomål till miljönämnden om en störning. Miljökontoret har därefter gjort besök, ibland mätningar, och har haft kontakt med den ansvarige – fastighetsägaren eller verksamhetsutövaren – som vidtagit åtgärder så att störningarna upphört. I vissa fall konstaterar miljökontoret i stället att störningarna inte motsvarar olägenhet enligt miljöbalken eller att ärendet av någon orsak inte längre är aktuellt. Det stora flertalet ärenden i denna kategori resulterar därmed i avskrivningsbeslut. Det är bara en mindre andel där miljönämnden är tvungen att ingripa med ett föreläggande om åtgärder.

Antalet beslut inom denna huvudtyp skiljer också kraftigt mellan de olika kommunerna. Av de totalt 173 besluten som gäller störningar i bostäder kommer 164 från Malmö. Eftersom antalet klagomål per innevånare inte borde skilja sig särskilt mycket mellan den kommunen och de andra kommunerna med mycket tätbebyggelse är det troligen fråga om olikheter i dokumentationen av ärendena.

Ett sådant förhållande som att Kristianstads kommun står för 38 av de totalt 41 besiktningarna av oljecisterner är sannolikt i stället beroende dels på kommunens bebyggelsestruktur, dels på prioriteringar av insatserna.

3.2.2. Hur tillämpar kommunerna miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser?

Kartläggningen av de olika typerna av beslut ovan syftar till att ge underlag för en bedömning av i vilken utsträckning det är rimligt att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna eller andra regler som tillkommit genom miljöbalken skall ha betydelse för besluten.

Det har redan konstaterats ovan att det i de formella besluten – dvs. i ca 20 procent av det totala antalet beslut – inte finns anledning att förvänta sig en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna eller andra materiella regler.

I förhållande till motsvarande mål och ärenden hos miljödomstolar och länsstyrelser är många av tillsyns- och tillståndsbesluten hos de kommunala miljönämnderna miljömässigt okomplicerade i det avseendet att störningen eller olägenheten är tydlig, samtidigt som de nödvändiga åtgärderna också är lätta att peka ut. Det gäller exempelvis de tillsynsärenden där privatpersoner störs i sin bostad. Enbart ”bostadsgruppen” utgör hela 20 procent av det totala antalet insamlade beslut. Motsvarande förhållanden gäller också i många av de övriga grupperna.

I detta slag av ärenden sätts de allmänna hänsynsreglerna inte på prov eftersom det inte är så många olika faktorer som måste vägas samman. Avvägningarna av vad som är rimliga krav i det enskilda fallet kan däremot vara svåra. Likartade avvägningar gjordes dock även med stöd av den tidigare lagstiftningen och de beslut som fattas med stöd av miljöbalken ställer inte heller krav på andra åtgärder än vad beslut enligt den tidigare lagstiftningen skulle ha gjort.

De tillstånds- och tillsynsbeslut som fattas av de kommunala miljönämnderna utgörs till stor del av detta slag av förhållandevis miljömässigt okomplicerade fall. Det finns därmed inte anledning att förvänta sig att de allmänna hänsynsreglerna skall ha medfört ändrade ställningstaganden i någon större utsträckning jämfört med förhållandena innan miljöbalken trädde i kraft.

Möjligen hade man kunnat vänta sig att några kommuner skulle ha startat tillsynskampanjer inriktade på någon eller några av de miljöfrågor som är nya eller utvidgade i miljöbalken jämfört med tidigare lagstiftning, t.ex. energihushållning eller kemikalieanvändning. Någon sådan kampanj har dock inte kunnat fångas upp i de sex aktuella kommunerna under den tid undersökningen varat.

Det är givetvis så att enbart de skriftliga besluten inte ger en fullständig bild av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos kommunerna. Den stora del av miljönämndernas arbete som baserar sig på bestämmelserna i miljöbalken men som inte resulterar i skriftliga beslut täcks inte in av denna undersökning. I samtliga tillståndsärenden måste dock beslut fattas. De tillsynsärenden som är kontroversiella och där tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna kan få avgörande betydelse bör också utmynna i skriftliga beslut hos samtliga de undersökta kommunerna.

Det är också endast i ett fåtal beslut från miljönämnderna där införandet av miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna har inneburit någon större förändring jämfört med tidigare. I själva verket framstår olikheterna kommunerna emellan som större än den förändring som miljöbalken inneburit jämfört med tidigare lagstiftning.

Som exempel för att belysa skillnaderna mellan kommunerna bifogas två beslut från Falu respektive Botkyrka kommuner som båda gäller inrättande av värmepumpsanläggningar (bilaga 5 och 6). Sådana anläggningar är enligt 17 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmälningspliktiga. Kommunen har också rätt att föreskriva att det skall krävas tillstånd av miljönämnden, vilket skett i Botkyrka. Av exemplen framgår att det för samma typ av anläggning i den ena kommunen (Falun) räcker med en anmälan som endast resulterar i allmänt hållna krav, medan det i den andra (Botkyrka) lämnas ett tidsbegränsat tillstånd med femton specificerade villkorspunkter.

Ytterligare exempel som visar olikheter mellan kommunerna i vilka krav som ställs på likartade anläggningar är bifogade beslut från Tanums och Kristianstads kommuner som båda gäller installation av toaletter med infiltrationsanläggningar (bilaga 7 och 8). För anläggningen i Tanum ställs också krav på urinseparation. Av exemplen framgår att villkoren i det ena fallet (Tanum) är betydligt mer detaljerade och omfattar fler miljöaspekter än i det andra fallet.

Exemplen avser alltså att belysa att det finns skillnader mellan kommunerna när det gäller utformningen av kraven på likartade anläggningar. I det här sammanhanget har det inte gjorts någon uppföljning av om något av besluten överprövats och vilket resultatet i så fall blivit. Det som är av intresse här är att konstatera att olikheter föreligger, inte att värdera de enskilda besluten.

En allmän reflexion är att det verkar vara en fördel för miljönämnderna att i det stora antalet ärenden som gäller störningar i

boendemiljön slippa, som tidigare, tvingas välja om miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen skall tillämpas. Det är tillräckligt med tillsynsbestämmelserna och hänsynsreglerna och miljönämndens spelrum begränsas av tillsynsförordningens bestämmelser om fördelningen av tillsynsansvaret. Däremot måste man givetvis även fortsättningsvis välja mot vem kraven skall riktas; exempelvis om man vid bullerstörningar i en bostad skall vända sig mot den som utövar den bullrande verksamheten, fastighetsägaren (isoleringsåtgärder) eller om det möjligen är mera relevant med en hänvisning till jordabalkens bestämmelser om hyra (störningar från bullrande grannar i hyreshus).

Särskilda frågeställningar

Bland de särskilda frågeställningar som nämndes under avsnittet 3.1 är det utöver frågan om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna möjligen frågan om miljöbalkens tillämpningsområde som kan vara av intresse när det gäller miljönämndernas beslut. Miljönämnderna kan i egenskap av tillsynsmyndigheter konfronteras med verksamheter och åtgärder som ligger inom miljöbalkens vida tillämpningsområde, men som inte skulle ha täckts av tidigare lagstiftning.

Enligt tillsynsförordningen har de kommunala miljönämnderna ansvar för den operativa tillsynen beträffande vissa typer av verksamheter och åtgärder som också omfattades av tidigare lagars tillämpningsområden. Enligt förordningen är det Naturvårdsverket som har det övergripande tillsynsansvaret och som alltså är den myndighet som skall fatta beslut inom miljöbalkens nya tillämpningsområden.

Trots att miljönämnderna inte har ansvar för tillsynen inom de nya tillämpningsområdena, finns det ändå något beslut som möjligen kan ses som gränsfall i detta avseende.

Det gäller Miljönämnden i Malmö som har förelagt ett rederi att sanera ett oljeutsläpp i vatten. Utsläppet uppstod vid tankning av en båt och kan delvis ha haft samband med brister i båtens överfyllnadsskydd. Vad som är intressant i detta sammanhang är att föreläggandet alltså gällde en rörlig utsläppskälla (båt).

De allmänna hänsynsreglerna

När det gäller tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kan följande konstateras. Liksom när det gäller tidigare enskilda exempel är det också här viktigt att påpeka att besluten fattats av första prövningsinstans och att man alltså inte vet hur de skulle stå sig vid en eventuell överprövning.

Det har inte gått att finna några exempel på beslut där kunskapskravet i 2 kap. 2 § tydligt gjort sig gällande. Visserligen finns i en del beslut med krav på ytterligare undersökningar hänvisningar till 2 kap. 2 §, men kravens sakinnehåll skiljer sig inte på något tydligt sätt från vad som skulle ha kunnat förekomma med tidigare lagstiftning.

Kraven på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i 2 kap. 3 § skiljer sig överlag inte särskilt mycket från vad som gällde tidigare. Som redan konstaterats är det också svårt att avgöra om eventuella skärpningar av kraven beträffande störningar som redan tidigare reglerades är att hänföra till miljöbalkens strängare bestämmelser (t.ex. 2 kap. 7 §) eller om de är en följd av teknisk och kunskapsmässig utveckling.

Vad som är av intresse är dock om kraven är inriktade på nya typer av störningar eller störningsrisker. Har miljöbalkens mål medfört att nya typer av krav kunnat ställas? Har exempelvis säkerhetsfrågorna eller transportfrågorna lyfts fram i större utsträckning än tidigare? Förekommer naturvårdshänsyn i kraven som riktas mot verksamhetsutövare?

När det gäller säkerhetsfrågorna finns det exempel på villkor och föreskrifter i förelägganden som syftar till att öka säkerheten genom att förebygga olyckor eller minska konsekvenserna av olyckor.

Exempelvis finns det i Kristianstads kommun i de beslut som fattas efter anmälan om installation av värmepumpar regelmässigt villkor om materialvalet i syfte att förhindra sönderfrysning. Sådana villkor finns också i motsvarande tillståndsbeslut från Botkyrka kommun. I Tanums kommun lämnas som svar på anmälningar om värmepumpar bl.a. råd om utmärkning av köldbärarkretsen för att förhindra skador vid markarbeten. I samma kommun finns i vissa tillståndsbeslut beträffande infiltrationsanläggningar för enskilda avlopp villkor om att anläggningen inte får utsättas för ständiga belastningar från fordon och därför inte får placeras under parkeringsplats, väg eller liknande. Det finns också en föreskrift om att

spilltråg vid förvaring av diesel m.m. på grund av sin placering (brygga) måste utföras av korrosionsbeständigt material.

Transporterna skulle kunna vara av intresse både i den utsträckning de behandlas som följdföretag (16 kap. 7 §), om de regleras genom föreskrifter om skyddsåtgärder eller begränsningar (2 kap. 3 §) eller om de behandlas från energihushållningsperspektiv (2 kap. 5 §). De insamlade besluten från miljönämnderna ger dock inte några exempel i dessa avseenden. Besluten är dock inte heller av den karaktären att de ger anledning att förvänta något större antal exempel av detta slag.

Det finns några exempel på krav riktade mot miljöfarlig verksamhet och som innebär begränsningar och skyddsåtgärder med hänsyn till natur- och kulturmiljöer. Tillståndsbeslut rörande avloppsanordningar från Tanums kommun innehåller villkor om att vid markarbetena (för en infiltrationsanläggning) skall hänsyn tas för att i möjligaste mån begränsa skadorna på vegetationen (se bilaga 7, andra villkorspunkten). Beslutet i bilagan innehåller också villkor om att återställa en stenmur till ursprungligt skick efter utförda grävningar, samt om att bibehålla en gångstig. Detta slag av villkor har visserligen fastställts även med stöd av tidigare lagstiftning (se t.ex. Miljööverdomstolens dom DM 9 år 2001), men enligt vår uppfattning endast i enstaka fall.

Som exempel på ett beslut som gäller en störningstyp som är mindre vanlig kan nämnas att Miljönämnden i Malmö har fattat ett beslut som gäller störningar för boende till följd av solreflexer från ett tak. Likartade störningar har dock prövats tidigare enligt miljöskyddslagen – ljusstörningar från vindkraftverk och från reklamskyltar – och störningstypen är alltså inte helt ny.

Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 § skiljer sig inte så mycket från innehållet i tidigare bestämmelser i miljöskyddslagen. Det har inte heller gått att finna exempel på beslut där miljöbalkens lokaliseringsregler medför ett annat ställningstagande än vad den tidigare lagens motsvarande regler skulle gjort.

Hushållningsbestämmelserna i 2 kap. 5 §miljöbalken skulle kunna resultera i nya typer av krav och ställningstaganden jämfört med tidigare. Hushållning med råvaror har i viss mån kunnat regleras tidigare via exempelvis krav rörande uppkomsten av avfall, men energifrågorna har tidigare bara kunnat regleras indirekt i den mån energianvändningen givit upphov till utsläpp på platsen. Det har dock inte gått att finna särskilt många exempel på direkt tillämpning av hushållningsbestämmelserna vid fastställandet av krav (vill-

kor eller föreskrifter i förelägganden) i miljönämndernas beslut. Detta beror återigen säkerligen till största del på beslutens karaktär. I ett anmälningsärende beträffande ett tryckeri i Botkyrka kommun har man dock i beskrivningen av verksamheten och i övervägandena påtalat användningen av energi, råvaror och förbrukningsmaterial som en miljöstörning vid sidan av utsläppen till vatten och luft.

Det finns dock ett antal exempel på beslut där den prövade verksamheten i sig är positiv från hushållningssynpunkt – ett exempel är återvinning av asfalt. Hushållningsregeln skulle då möjligen kunna sägas vara tillämplig vid tillåtlighetsbedömningen och i dessa fall peka till verksamhetsutövarens fördel. Det framgår dock inte av de aktuella besluten om sådana överväganden gjorts.

Kemikaliefrågorna har i flera beslut från olika kommuner, med stöd av produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §miljöbalken, behandlats i samband med miljöfarlig verksamhet på ett sätt som inte varit möjligt med tidigare lagstiftning. Miljöskyddslagen gav bara möjlighet att behandla sådan kemikalieanvändning som påverkade utsläppen eller störningarna i övrigt från den prövade verksamheten, inte kemikalieanvändningen som sådan (utan medgivande från verksamhetsutövaren). I flera av undersökningens beslut har kemikalieanvändningen på olika sätt reglerats utan att man först konstaterat om kemikalierna förekommer i utsläpp eller ej.

Det gäller exempelvis föreskrifter i förelägganden om att vid bilvårdsanläggningar endast använda kemikalier som är godkända enligt Kemikaliesvepets listor. (Kemikaliesvepet är ett projekt som bedrivits av Miljöförvaltningen i Göteborg och som ursprungligen beskrivits i förvaltningens rapport 1993:21. Rapporten har senare reviderats.) Flertalet av dessa kemikalier avgår säkerligen till avloppet och skulle ha kunnat regleras även med stöd av tidigare lagstiftning. Det finns dock troligen några kemikalier på listorna som inte i någon större utsträckning hamnar i avloppet från bilvårdsanläggningen, utan som tillförs miljön först senare och som alltså inte skulle ha kunnat regleras tidigare vid prövningen av bilvårdsanläggningen.

I några av kommunerna föreskrivs regelmässigt kemikalievillkor i beslut om tillstånd till enskilda avlopp. Som exempel på hur villkoren formuleras kan hänvisas till det näst sista villkoret i beslutet i bilaga 7. (Beslutet i bilaga 8 saknar däremot kemikalievillkor.) Sådana villkor hade ofta kunnat föreskrivas även med den gamla lagstiftningen, men det var då mindre vanligt.

Miljönämnden i Malmö har vidare förbjudit användningen av kemikalier innehållande akrylamidmonomer i samband med att man lägger ned skyddsrör till bredbandskabel i mark. Det beslutet är också av intresse genom att det visar att nämnden agerar utifrån tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna utan att – som med tidigare lagstiftning – behöva ta ställning till om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet eller kemikaliehantering.

3.3. Genomgång av beslut från länsstyrelser

Slutsatser

Besluten från länsstyrelserna visar i de flesta fall en hög grad av medvetenhet om miljöbalkens allmänna och särskilda hänsynsregler. De speglar samtidigt en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas i konkreta krav i de enskilda fallen. Det tyder på att det finns ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag.

Miljöbalkens nya bestämmelser tillämpas i varierande utsträckning i olika beslut. Det finns beslut där enbart de bestämmelser som också gällde enligt den gamla lagstiftningen tillämpats, men det finns också ett stort antal beslut som visar att miljöbalkens nya hänsynsregler tillämpas fullt ut.

För en noggrannare analys av tillämpningen av hänsynsreglerna och behovet av stöd och vägledning i deras tillämpning fordras fördjupade undersökningar.

Under en sexmånadersperiod, mars 2001 – augusti 2001, har beslut enligt miljöbalken och dess förordningar samlats in från tre länsstyrelser och deras miljöprövningsdelegationer. De län som omfattats av undersökningen är följande: ─ Jönköpings län ─ Västernorrlands län ─ Västra Götalands län

Länen är på grund av sin större geografiska utbredning och sin organisation mer lika varandra inbördes än vad kommunerna är.

Befolkningsantalet och befolkningstätheten för de undersökta länen kan dock vara av visst intresse och framgår av följande tabell.

Län Befolkning

(utgången av år 2001)

Invånare per km2

Jönköpings län

327 824

31

Västernorrlands län

245 078

11

Västra Götalands län

1 500 857

59

De skillnader som ändå föreligger mellan länen beror bland annat på olikheter i de naturliga förhållandena, befolkningens struktur och näringslivets sammansättning. Det finns också skillnader beroende på att uppgifter – t.ex. tillsyn över miljöfarliga verksamheter – kan ha delegerats på olika sätt och i olika omfattning i länen.

3.3.1. Länsstyrelsernas olika typer av beslut

Sammanlagt har 856 beslut samlats in från de tre länen. På motsvarande sätt som när det gällde de kommunala besluten har länsstyrelsebesluten grovt grupperats på huvudtyper. I tabell 2 i bilaga 4 till betänkandet redovisas de insamlade länsstyrelsebesluten, uppdelade på dels huvudtyper, dels en mer detaljerad nivå för vardera av de tre länsstyrelserna.

Så långt det varit lämpligt har valet av huvudtyper anpassats till vad som gällt för de kommunala besluten, men på grund av beslutens karaktär har länsstyrelsebesluten fått sorteras i något fler grupper. De huvudtyper som använts för länsstyrelsebesluten är följande: a. beslut av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljöprövning b. beslut i tillståndsärenden där verksamheten kan ha en direkt miljöpåverkan c. beslut i tillståndsärenden av annat slag d. tillsynsbeslut av tillståndskaraktär e. renodlade tillsynsbeslut f. beslut som rör områdesskydd

Det är bara drygt en procent av länsstyrelsebesluten som är av enbart formell karaktär, utan att innefatta någon miljöbedömning. I alla de övriga beslutstyperna kan de allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens andra materiella bestämmelser ha tillämpning i större eller mindre grad.

De betydande skillnader som noterades beträffande kommunerna när det gällde antalet beslut och fördelningen av dem på olika huvudgrupper föreligger inte på samma sätt när det gäller länsstyrelsebesluten. De tre länsstyrelserna är alltså ganska lika varandra när det gäller antalet beslut per invånare och andelen beslut inom de olika huvudgrupperna. Andelen tillståndsbeslut är något större i Västernorrlands län än i de andra länen, delvis beroende på ett ganska stort antal beslut med anknytning till utbyggnaden av Botniabanan.

Besluten av enbart formell karaktär som inte innebär någon miljöprövning (huvudtyp a)

Denna grupp av beslut är mycket liten och utgörs av beslut rörande miljösanktionsavgifter och avgifter för prövning och tillsyn. Den saknar intresse för undersökningen av hur de materiella bestämmelserna i miljöbalken tillämpas.

Tillståndsbeslut; direkt miljöpåverkan (huvudtyp b)

Denna kategori av beslut omfattar tillstånd till miljöfarlig verksamhet (B-verksamhet) enligt 9 kap., markavvattning enligt 11 kap. och täkter och vilthägn enligt 12 kap. miljöbalken. Den omfattar också tillstånd till verksamheter inom Natura 2000-områden enligt 7 kap. miljöbalken. Av de totalt 118 tillståndsbesluten gäller de största grupperna miljöfarliga verksamheter (totalt 56 beslut) och täkter (totalt 49 beslut).

Till kategorin har också förts den ganska stora grupp beslut, 102 stycken, som följer efter tidigt samråd och som innebär ett avgörande av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte.

De allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens andra materiella bestämmelser har direkt tillämpning i de tillståndsbeslut som kan medföra direkt miljöpåverkan. Övervägandena i besluten är också

normalt så utvecklade att det framgår hur reglerna tillämpats. Denna kategori beslut är därmed av stort intresse för undersökningen.

Andra tillståndsbeslut (huvudtyp c)

De beslut som förts till denna huvudgrupp gäller tillstånd till preparering, handel och förevisning av vissa djur- och växtarter enligt artskyddsförordningen, tillstånd till överlåtelse av kemikalier enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer samt tillstånd till yrkesmässig avfallstransport och tillstånd till transport av farligt avfall enligt avfallsförordningen. Gruppen har beräknats omfatta 228 beslut totalt.

Även om de allmänna hänsynsreglerna – särskilt kunskapskravet och kravet på skyddsåtgärder och försiktighetsmått – är tillämpliga i ärendena av detta slag, är det svårt att av beslutstexterna utläsa hur de tillämpats i enskilda fall. Tillstånden och eventuella villkor är oftast schabloniserade och övervägandena mycket kortfattade.

Tillsynsbeslut som är av tillståndskaraktär (huvudtyp d)

De tillsynsbeslut som följer av anmälningar rörande miljöfarlig verksamhet (9 kap. 6 §) och av anmälningar om samråd som gäller verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön (12 kap. 6 §) har många likheter med tillståndsbeslut och har förts till en egen grupp, skild från de renodlade tillsynsbesluten. Till kategorin har också förts beslut efter anmälningar om att jordbruksmark tas ur produktion. Totalt ingår 247 beslut i huvudtypen.

Prövningen innebär en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna och andra materiella bestämmelser och besluten är därför av intresse i undersökningen. Samtidigt är besluten ofta ganska kortfattade och det är svårt att enbart av besluten utläsa på vilket sätt hänsynsreglerna tillämpats. För detta fordras mer djupgående undersökningar.

En grupp ärenden har särskilt uppmärksammats inom kategorin. Det gäller ärendena om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §. Typiska ärenden av detta slag gäller uppsättning av kommunikationsmaster, markutfyllnader och nedläggning av kabel. Särskilt i

Jönköpings län, men även i Västra Götalands län, finns också ett betydande antal ärenden som gäller rena vattenverksamheter, exempelvis anläggande av viltvatten och andra dammar, utvidgning av pir, nedläggning av kabel i vattendrag m.m.

I anknytning till utredningen om prövningsordningen och tillståndsplikten för vattenverksamhet (kapitel 5) kan det konstateras att det i dag förekommer en osäkerhet hos verksamhetsutövarna om olika åtgärder och verksamheter skall bedömas som tillståndspliktiga eller inte. De frågor som då ställs till tillsynsmyndigheten – länsstyrelsen – hanteras i dag på olika sätt hos olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser – som Länsstyrelsen i Jönköpings län – hanterar frågorna som anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 §. I Jönköpings län gäller 60 procent av 12 kap. 6 § ärendena ren vattenverksamhet. Andra länsstyrelser – som den i Västra Götalands län – hanterar vattenfrågorna antingen som 12 kap. 6 § ärenden eller inom ramen för ansökningar om strandskyddsdispenser. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har inte redovisat några skriftliga beslut som visar hur vattenfrågorna hanteras där.

På grund av behovet har det alltså vuxit fram olika slag av ickeformaliserade anmälningsförfaranden för vattenverksamheter som skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. I kapitel 5 i betänkandet föreslår vi att ett formaliserat anmälningsförfarande för vattenverksamheter införs.

Renodlade tillsynsbeslut (huvudtyp f)

Sammanlagt 185 beslut av renodlad tillsynskaraktär har samlats in. Av dem utgör länsstyrelsernas svar på ingivna miljörapporter och andra rapporter den största gruppen eller ca 65 procent. Dessa beslut härrör till helt övervägande del från Länsstyrelsen i Västra Götalands län. I gruppen ingår i övrigt bland annat beslut om kontrollprogram.

Inom de övriga huvudgrupperna är det tydligt att alla ärendena initieras av verksamhetsutövarna. Det enda undantaget gäller de sammanlagt 9 besluten om miljösanktionsavgifter. Inom huvudgruppen renodlade tillsynsbeslut skulle man dock kunna vänta sig att finna ett betydligt större antal beslut som tillkommit efter myndighetens egna initiativ. Antalet beslut av det slaget är dock mycket litet – sammanlagt under tio, eller en procent av undersökningens totalt insamlade beslut.

Liksom när det gäller tillsynsbesluten av tillståndskaraktär är miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpliga i detta slag av ärenden, men det är svårt att av beslutstexterna utläsa på vilket sätt reglerna haft betydelse.

Beslut om områdesskydd (huvudtyp g)

Besluten om områdesskydd gäller dels nya eller ändrade skyddsföreskrifter för olika typer av skyddade områden, dels dispenser från skyddsföreskrifter. Gruppen utgörs totalt av 129 beslut. Den avgjort största delen, ca 95 procent, är dispenserna och de utgörs i sin tur mest av strandskyddsdispenser.

Även om de allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga, är det svårt att enbart utifrån besluten utläsa vilken betydelse de haft i de olika fallen. Även när det gäller denna grupp fordras fortsatta undersökningar.

3.3.2. Hur tillämpar länsstyrelserna miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra nya bestämmelser?

De allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga i nästan alla de beslut som fattas av länsstyrelserna. Tillämpningen kan lättast läsas ut i de beslut som gäller tillstånd till verksamheter som kan ha en direkt miljöpåverkan. Inom den gruppen utgör de tillståndsbeslut som gäller miljöfarlig verksamhet och täkter det största antalet. Besluten i övriga typer av ärenden innehåller mer kortfattade överväganden. Besluten kan också vara mer eller mindre schabloniserade. Det gäller exempelvis olika typer av tillstånd till avfallstransporter. Även om det gjorts noggranna överväganden om exempelvis uppfyllandet av kunskapskravet inför ett sådant beslut, går det inte att utläsa av beslutsdokumentet. I det fortsatta utredningsarbetet fordras kompletterande och fördjupade undersökningar för att närmare klarlägga hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Resultaten här nedan är alltså att se som delvis preliminära slutsatser.

Undersökningen har inte visat några större systematiska skillnader mellan länsstyrelserna annat än när det gäller hanteringen av frågor som gäller mindre vattenverksamheter. Detta har vi redovisat i avsnitt 3.3.1. I Västra Götalands län förekommer också i

betydligt större utsträckning än i de övriga länen noggranna skriftliga svar på ingivna miljörapporter.

Ett övergripande intryck från beslutsgenomgången är att det överlag finns en hög grad av medvetenhet om miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Detta tar sig uttryck i att det i beslutstext, överväganden och ibland i bilagor till besluten hänvisas till de bestämmelser som gäller. Det förekommer också att en allmän hänsynsregel direkt omformas till villkor i tillståndsbeslut, förutom att den i samma beslut också ligger till grund för ett antal specificerade villkor. Ett exempel på det är följande villkor som förekommer i flera beslut om tillstånd till täkter i Västra Götalands län.

Alla som bedriver eller avser att bedriva täktverksamhet skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall bästa möjliga teknik användas.

Villkoret har nästan samma lydelse som den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 §. I besluten som innehåller detta villkor finns också ett tiotal villkor om bland annat buller och damning. De villkoren måste grunda sig på samma hänsynsregel.

För att hänsynsreglerna skall kunna anses vara tillämpade måste de dock ha omsatts i konkreta krav i tillstånd, villkor eller förelägganden. Det räcker inte att man hänvisat till dem eller ens att man återgivit dem i fulltext. Om hänsynsreglerna inte konkretiseras utan i stort sett formulerats på samma sätt som i lagtexten, överlåts det helt och hållet på verksamhetsutövaren att tolka innebörden av bestämmelserna. Då riskerar syftet med prövningen att förfelas.

Det är förstås inte nödvändigt att skriva ut hänvisningen till hänsynsregeln då den tillämpas. Kort sagt är det beslutets sakliga innehåll som visar om en hänsynsregel tillämpats eller inte.

Ur besluten kan alltså utläsas en osäkerhet om hur hänsynsreglerna praktiskt skall tillämpas i de enskilda fallen. Den osäkerheten resulterar också i att det i många fall förs resonemang i beslutsmotiveringarna om vilka åtgärder m.m. som bör vidtas till följd av de allmänna hänsynsreglerna, utan att resonemangen följs upp med villkor eller förelägganden.

Osäkerheten beror troligen delvis på att miljöbalken ännu inte gällt under särskilt lång tid. Tillämpningen av de nya reglerna har inte funnit sina former än. För att miljöbalkens allmänna hänsynsregler – och därigenom balkens miljömål – skall kunna få genom-

slagskraft är det viktigt att ge länsstyrelserna och deras miljöprövningsdelegationer stöd genom exempelvis praxis, återföring av goda exempel och rådgivning av olika slag från de centrala myndigheterna. De olika samordningsaktiviteter som länsstyrelserna redan nu bedriver genom handläggargrupper m.m. är också av stor betydelse. Vilken form av stöd, och vilka utvecklingsmöjligheter som finns, får utredas vidare under det fortsatta arbetet. Som framgår av sammanställningen av avgöranden från Miljööverdomstolen i följande avsnitt kan det dock redan nu konstateras att det kommer att ta lång tid innan det utbildats praxis i många av de sakfrågor som aktualiseras genom de allmänna hänsynsreglerna. En förutsättning för att praxis skall kunna utvecklas är naturligtvis också att högre instanser får tillfälle att pröva tillämpningen av reglerna. De centrala myndigheterna har i dessa avseenden viktiga uppgifter att fylla.

Det övervägande intrycket är att det finns en stor medvetenhet om de allmänna hänsynsreglerna, samtidigt som också osäkerheten om deras tillämpning är stor. Det finns också ett spektrum av exempel som visar olika grader av tillämpning av dem. I det här avseendet går det inte några skiljelinjer mellan olika länsstyrelser, utan olikheterna finns både inom och mellan dem.

Eftersom de flesta hänsynsreglerna i miljöbalken har sin grund i tidigare lagstiftning, är det möjligt att utgå från de bestämmelser som gällde tidigare inom ett visst område och tillämpa dessa på samma sätt som innan miljöbalken infördes. Det finns många exempel där man enbart tillämpat de regler som också gällde enligt den gamla lagstiftningen, utan att sätta in dem i miljöbalkens nya sammanhang och jämföra dem med miljöbalkens mål (1 kap. 1 §).

Ett tydligt exempel på detta är följande. Ett företag hade sedan tidigare tillstånd till viss produktion och verksamhet enligt miljöskyddslagen. Företaget ville permanent minska sin produktion och verksamhet och sökte tillstånd enligt miljöbalken, dock utan att ge in någon miljökonsekvensbeskrivning. Miljöprövningsdelegationen konstaterade att verksamheten inte bedömdes medföra någon negativ miljöpåverkan och att det därför inte behövdes någon miljökonsekvensbeskrivning i detta ärende. Exemplet visar att miljöprövningsdelegationen inte ansåg att prövningen breddats genom de nya hänsynsregler och mål som införts genom miljöbalken.

Andra exempel på att inflytandet från den tidigare lagstiftningen är stort, inte bara när det gäller tillåtlighets- eller hänsynsreglerna, är tillämpningen av tidsbegränsning av tillstånd samt ställande av

ekonomisk säkerhet. Enligt tidigare lagstiftning tidsbegränsades alltid tillstånden till täkter. För täkter fordrades också normalt ekonomisk säkerhet. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet fick däremot bara tidsbegränsas om det fanns särskilda skäl och det fanns inte några möjligheter att ställa krav på ekonomisk säkerhet i dessa ärenden.

Genom miljöbalken gäller numera reglerna om tidsbegränsning av tillstånd och ställande av ekonomisk säkerhet lika för täkter och miljöfarlig verksamhet (16 kap. 2 och 3 §§). Reglerna tillämpas dock på samma sätt som enligt den gamla lagstiftningen. Tillstånden för täkterna tidsbegränsas alltså regelmässigt och görs oftast också beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Bland de undersökta besluten om miljöfarlig verksamhet finns det inte något exempel där tillståndet gjorts beroende av att det ställs ekonomisk säkerhet. Det finns bland besluten om miljöfarlig verksamhet – som inte har anknytning till täkter – få exempel på tidsbegränsning av tillståndstiden. Ett beslut gäller två vindkraftverk där miljöprövningsdelegationen begränsat tillståndstiden till ca 15 år. Miljöprövningsdelegationen åberopade i beslutet miljöbalkens ökade möjligheter till tidsbegränsning och motiven till dessa i propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45).

Miljöbalkens bestämmelse om sökandens vandel, dvs. bestämmelsen i 16 kap. 6 § om att tillstånd m.m. kan vägras den som tidigare inte fullgjort sina skyldigheter enligt balken, har också åberopats som grund för tidsbegränsning av tillstånd. Det har då varit fråga om beslut om tillstånd till yrkesmässig handel med djur enligt artskyddsförordningen där sökanden tidigare bedrivit verksamhet utan tillstånd.

Särskilda frågeställningar

Bland de frågeställningar som diskuterades i avsnittet 3.1 och som innan insamlandet av beslut identifierades som särskilt intressanta är det, utöver tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna, frågorna om prövningens omfattning, tillämpningen av miljökvalitetsnormer, miljökonsekvensbeskrivningarna och frågorna om följdverksamheter som kan ge anledning till kommentarer efter genomgången av länsstyrelsebesluten.

När det gäller vilken omfattning prövningen har vid länsstyrelserna eller miljöprövningsdelegationerna är det överlag så att pröv-

ningen avser hela verksamheten. När det inte är fråga om en ren nyetablering avser tillstånden både befintlig och utökad eller förändrad verksamhet.

Några exempel visar att fördelar skulle kunna nås vid en ökad samordning av prövningsreglerna för olika typer av verksamhet. Ett exempel gäller två beslut avseende samma företag och geografiska område. Det ena är ett tillståndsbeslut, fattat av länsstyrelsen, avseende täktverksamhet och det andra är ett tillståndsbeslut, fattat av miljöprövningsdelegationen, avseende uppläggning och mellanlagring av vissa massor inom samma täktområde. För båda besluten gäller ett antal villkor. Ett annat exempel gäller ett tillstånd till en anläggning för avloppsvatten. I det fallet skulle ett visst reningsverk tas ur drift och vattnet från det verket skulle i stället ledas via en avloppstub på havsbotten till ett annat, utbyggt reningsverk. Frågan om avloppsreningen prövas alltså av miljöprövningsdelegationen, medan avloppstuben är tillståndspliktig som vattenverksamhet hos miljödomstol.

Miljökvalitetsnormer omnämns bara i två av de insamlade besluten. I det ena fallet, som gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet, konstateras att det inte föreligger någon risk för överskridande av någon miljökvalitetsnorm. Det andra fallet gäller också tillstånd till en utökad miljöfarlig verksamhet. Där påpekar länsstyrelsen i sitt yttrande till miljöprövningsdelegationen att transportarbetet ökar och att det inte kan uteslutas att miljökvalitetsnormen för kväveoxider överskrids på de mest trafikerade gatorna i närliggande stad. Synpunkten resulterar inte i något krav i tillståndsbeslutet. Att antalet beslut där miljökvalitetsnormer omnämns är så litet, beror säkerligen på att det i praktiken är ytterst få tillståndsbeslut som rör verksamheter som skulle kunna bidra till att en norm överskrids.

Genomgången av besluten ger inte underlag för någon inblick i eller bedömning av de miljökonsekvensbeskrivningar som legat till grund för besluten. Frågan om framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningar, både när det gäller proceduren och innehållet, kommer under det fortsatta utredningsarbetet att bli föremål för en särskild delutredning. I det arbetet är det också av intresse att följa upp hur de allmänna hänsynsreglerna tillgodoses. Det är säkerligen så att frågor som gäller de allmänna hänsynsreglerna har en mer omfattande behandling i miljökonsekvensbeskrivningarna än i de slutliga besluten. Den undersökning som genomförts hittills och som enbart inriktats på besluten underskattar förmodligen i vilken

utsträckning hänsynsreglerna faktiskt tillämpas. Det fortsatta fördjupade arbetet med en uppföljning av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar bör samordnas med den utredning som skall göras beträffande miljökonsekvensbeskrivningar.

Av besluten framgår också att remissinstanser, organisationer och enskilda kan vara mer aktiva i processens tidiga skede – vid tidigt och utökat samråd – än senare inför beslutsfattandet. Uppföljningen av vilka som deltar vid prövningen bör ske i samband med den utredning som gäller miljökonsekvensbeskrivningar.

De allmänna hänsynsreglerna

Liksom när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan det konstateras att syftet bakom de allmänna hänsynsreglerna och miljöbalkens mål ibland kan stödja den aktuella verksamheten eller åtgärden som sådan. Ett exempel på hur syftet med kunskapskravet (2 kap. 2 §) kan ha betydelse är när länsstyrelsen meddelar dispens från förbud att beträda ett fågelskyddsområde i ett fall då avsikten är att utföra en inventering som förbättrar kunskaperna om fågelfaunan. Ett annat exempel gäller produktvalsprincipen (2 kap. 6 §). I en anmälan om ändrad underredsbehandling av bilkarosser godtogs en övergång från material som innehåller polyuretan till material baserat på polyvinylklorid. Länsstyrelsen konstaterade att övergången var förenlig med produktvalsprincipen, men att produktvalsprincipen också borde tillämpas i det fortsatta arbetet i syfte att finna ytterligare bättre material.

I det följande lämnas ett antal exempel på hur de olika hänsynsreglerna tillämpats i olika beslut. Liksom när det gäller övriga enskilda exempel är det viktigt att påpeka att besluten fattats av första instans. Vi vet inte hur de skulle bedömas vid en eventuell överprövning. Syftet är inte heller att visa vad som är rätt eller fel vid tillämpningen, utan att ge en bild av hur reglerna tillämpas.

Kunskapskravet i 2 kap. 2 § har understrukits i ett beslut från miljöprövningsdelegationen i Västernorrlands län som gäller tillstånd enligt 9 kap. till mellanlagring av farligt avfall. I övervägandena betonar miljöprövningsdelegationen företagets åtaganden om personalutbildning samt vikten av att företaget genom en utsedd miljöansvarig person och med tillgång till säkerhetsrådgivare även fortsättningsvis upprätthåller nödvändiga kunskaper. Övervägan-

dena följs inte upp av villkor i det beslutet. Däremot föreskrivs som villkor i företagets motsvarande tillstånd enligt förordningen om farligt avfall att personalen skall ha för verksamheten erforderliga kunskaper om farligt avfall i fråga om miljörisker vid hantering och åtgärder vid olyckshändelse. Det förekommer också i andra beslut att kunskapskravet behandlas särskilt i övervägandena.

När det gäller kravet på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i 2 kap. 3 § är det på samma sätt som påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna svårt att dra några slutsatser om kravnivån skärpts i de delar där man även enligt tidigare lagstiftning föreskrev villkor och förelägganden. Däremot är det möjligt att se om det ställs krav i nya avseenden, exempelvis beträffande säkerhet eller naturvårdshänsyn.

I flera beslut om bergtäkter finns villkor om stängsel eller om utformning av täkten så att underhållskrävande stängsel inte skall behövas för framtiden. Villkoren avser åtgärder i syfte att förebygga fallolyckor och innebär en reglering av säkerhetsfrågor. I ett tillstånd till verksamheten vid en avfallsanläggning föreskrivs också villkor om att det skall ske samråd med Räddningstjänsten om hur lagring av avfall skall ske med hänsyn till brandskydd och olyckshändelser.

Frågor som gäller naturvårdshänsyn har även tidigare reglerats i tillstånd enligt naturvårdslagen till täkter. Det har däremot inte varit vanligt med villkor i detta avseende när det gäller miljöfarlig verksamhet. Det finns nu några exempel där sådana villkor har föreskrivits. Bland annat har i ett tillståndsbeslut som gäller djurhållning föreskrivits att djurbeläggningen på betet inte får vara högre än att ett växttäcke bibehålls på minst 80 procent av arealen.

Frågan om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas beträffande transporter har bevakats särskilt. Som också påpekats när det gäller besluten från de kommunala miljönämnderna kan transporterna vara av intresse både som följdföretag och utgående från hänsynsreglerna om skyddsåtgärder eller begränsningar eller om energihushållning. De kan också ha betydelse när det gäller miljökvalitetsnormer.

Vid större täkter har transportfrågorna ofta stor betydelse från miljösynpunkt. De behandlas något olika i de olika länen. I Västernorrlands län lämnar länsstyrelsen ofta tillstånd även till ”för verksamheten nödvändiga transporter till och från täktområdet från allmän väg” i samband med tillstånd till täkt. I Jönköpings län tar länsstyrelsen upp transportfrågan i samband med överväganden

om tillåtlighet. I Västra Götalands län tas det inte upp några frågor om transporter i överväganden eller beslut.

Även i samband med annan miljöfarlig verksamhet kan transportfrågorna vara av stor betydelse. Det finns flera exempel där transportfrågorna varit föremål för utredningar och där de behandlas i övervägandena om företags tillåtlighet. Det finns också ett exempel från miljöprövningsdelegationen i Västra Götalands län där det i ett tillståndsbeslut som gäller en avfallsanläggning föreskrivs som villkor att transporter av avfall och återvinningsmaterial skall ske på järnväg i så stor utsträckning som möjligt.

Lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 4 § innebär att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas i ärenden om strandskyddsdispenser. I besluten från Västra Götalands län framgår tydligt att så skett. Samma länsstyrelse har också i två beslut meddelat förbud mot plantering av energiskog efter anmälningar om samråd (12 kap. 6 §) med hänsyn till att lokaliseringen inte varit godtagbar.

Av besluten går att utläsa att hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 § har tillämpats i flera ärenden. I ett beslut om tillstånd till en värmecentral med biobränslepannor föreskrivs som villkor att filterstoft och bottenaska skall användas som kompensations- och vitaliseringsgödning i skogsmark eller på annat sätt nyttiggöras. I ett annat tillståndsbeslut som gäller mellanlagring av kvicksilverhaltiga ljuskällor och skrotning av elektronik föreskrivs att de materialfraktioner som hanteras i största möjliga utsträckning skall tas om hand så att återvinning blir möjlig. Slutligen har miljöprövningsdelegationen i ett tillståndsbeslut om framställning av alkoholhaltiga drycker skjutit upp avgörandet av frågan om anläggningens energiförsörjning. Verksamhetsutövaren har ålagts att under en prövotid utreda möjligheterna att minska användningen av fossilt bränsle som energikälla.

Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § är också tydligt tillämpad i flera ärenden. I ett tillståndsbeslut som gäller en livsmedelsindustri anges som villkor att företaget i möjligaste mån skall tillämpa rengöringsmetoder som innebär en begränsad användning av klorhaltiga medel. Företaget skall även aktivt arbeta för att byta ut rengörings- och desinfektionsmedel mot icke-klorhaltiga, biologiskt lättnedbrytbara medel. Ett företag som tillverkar kemikalier för rökgasrening fick som villkor för sitt tillstånd en föreskrift om att lämna information om nya kemikalier till tillsynsmyndigheten innan de börjar användas i produktionen. Föreskriften är av särskilt intresse eftersom de kemikalier det är fråga om endast förekommer

i verksamhetens produkter, inte i direkta utsläpp från produktionen. Exempel på att kraven riktas även mot sålda produkter går att finna i två beslut som gäller tillstånd till yrkesmässig överlåtelse av vissa typer av kemiska produkter enligt förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där erinrar länsstyrelsen om produktvalsprincipen.

3.4. Genomgång av avgöranden från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen

Slutsats

Miljööverdomstolen eller Högsta domstolen har ännu inte avgjort några mål som är av betydelse för tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler. Det kommer att ta lång tid innan det utbildas någon praxis i de många frågor som gäller tillämpningen av hänsynsreglerna genom avgöranden från dessa instanser.

Under hela perioden 2000 – 2001 har samtliga avgöranden från Miljööverdomstolen och Högsta domstolen inom miljöbalkens område (dvs. enligt miljöbalken och den lagstiftning som upphävts genom den) samlats in. Avgörandena från Miljööverdomstolen utgörs både av domar, slutliga beslut och sådana protokollsbeslut som är av betydelse för tillämpningen av miljöbalken eller tidigare lagstiftning.

Miljöbalkens förfaranderegler har tillämpats sedan balken trädde i kraft vid årsskiftet 1998/99. Däremot bedöms de mål och ärenden som startade innan den tidpunkten fortfarande enligt de tidigare lagarnas materiella regler. Insamlingen har alltså omfattat både sådana avgöranden där gammal lagstiftning tillämpats i de materiella delarna och sådana där miljöbalkens bestämmelser gäller fullt ut.

I vårt förra delbetänkande i december år 2000 konstaterade vi att det fanns en betydande eftersläpning hos överinstanserna när det gällde tillämpningen av de materiella reglerna. Den berodde på att antalet ansökningar som gavs in strax före årsskiftet 1998/99 var förhållandevis stort, medan det efter årsskiftet skedde en nedgång. När mål och ärenden överklagades förlängdes eftersläpningen ytterligare. De avgöranden som nu samlats in visar hur fördel-

ningen mellan avgöranden enligt gammal respektive ny lagstiftning förändrats halvårsvis sedan år 2000. Det framgår av följande tabell.

år 2000 jan – jun

år 2000 jul – dec

år 2001

jan – jun

år 2001 jul – dec

totalt antal insamlade avgöranden

55 68 55 35

andel gammal lag

89 %

82 % 67 % 57 %

andel ny lag

11 %

18 % 33 % 43 %

Vid utgången av år 2001 tillämpades alltså fortfarande den gamla lagstiftningen i materiella frågor i merparten av avgörandena.

Fördelningen av det totala antalet insamlade avgöranden från Miljööverdomstolen under 2000 – 2001 på olika typer av verksamheter och åtgärder m.m. kan åskådliggöras genom följande tabell.

miljöfarlig verksamhet +hälsoskydd

76

varav ML 68 varav HSL 2

varav 9 kap. MB

6

vattenverksamhet 93 varav VL/ÄVL 75

varav 11 kap. MB/LVV

18

täkter och områdesskydd NVL + 7 kap. + 12 kap. 20 kemikaliefrågor LKP + 14 kap. 1 avfall renhL + 15 kap. 2 utdömande av vite 26 kap. 5 miljösanktionsavgift 30 kap. 8 miljöskada MSkL + 32 kap. 6 formell 2 summa 213

HSL = hälsoskyddslagen LKP = lagen om kemiska produkter LVV = lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet MB = miljöbalken

ML = miljöskyddslagen MSkL = miljöskadelagen NVL = naturvårdslagen RenhL = renhållningslagen VL = vattenlagen ÄVL = äldre vattenlagen

I de avgöranden där ny lagstiftning tillämpats har det i stor utsträckning varit formella frågor som prövats. Det är inte något av avgörandena som ger någon ledning av betydelse när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna.

Under perioden 2000 – 2001 har Högsta domstolen i två domar behandlat frågor inom miljöbalkens område. I båda fallen har den materiella prövningen skett enligt vattenlagens bestämmelser. Högsta domstolen hade alltså vid utgången av år 2001 ännu inte avgjort något mål enligt miljöbalken.

Sammantaget visar uppgifterna om avgöranden från överinstanserna att det kommer att ta mycket lång tid innan praxis utbildas i de många frågor som kan aktualiseras beträffande tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler.

4. Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden

Förslag

Vi föreslår att miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. integreras med hänsynsreglerna genom förtydliganden i 2 kap. Ändringarna bör bestå i dels att man inför underrubriker i 2 kap., dels att man ersätter den nuvarande lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § med ett nytt block av bestämmelser som handlar om val av plats.

Underrubrikerna skall visa att kapitlet omfattar tre huvudblock av bestämmelser, nämligen hänsynsregler, regler om val av plats och slutavvägningsregler. Dessutom ingår i kapitlet en inledande bestämmelse om tillämpning och bevisbörda.

Reglerna om val av plats skall genom tre nya paragrafer lyfta fram de moment som kan ingå vid valet av lokalisering för en verksamhet eller åtgärd. Det gäller att välja den bästa platsen som inte är orimlig, att i vissa fall tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken och att inte meddela vissa beslut i strid mot planbestämmelser.

Vi föreslår att tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken utvidgas till att också avse verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § i de fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. De bör också vara tillämpliga vid det anmälningsförfarande vi föreslår för vattenverksamheter i betänkandets kapitel 5.

Ändringsförslagen kan komma att påverkas av andra delutredningar och bör bearbetas vidare.

I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103, del 1, s. 266) föreslogs att kapitel 2 och 3 från

naturresurslagen i stort sett oförändrade skulle tas in i miljöbalken. Utredningen underströk samtidigt att de oklarheter som fanns beträffande tillämpningen och betydelsen av naturresurslagens avvägningsregler skulle kunna behöva övervägas ytterligare framöver. I samband med det borde även bestämmelsernas förhållande till övriga regler i balken ytterligare ses över, liksom deras förhållande gentemot plan- och bygglagen och samhällsplaneringen i stort.

I remissvaren över huvudbetänkandet betonade ett stort antal av remissinstanserna behovet av en översyn av hur dessa kapitel – som nu utgör 3 och 4 kap. i miljöbalken – förhåller sig till övriga delar av balken och i synnerhet till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Även förhållandet till plan- och bygglagen borde enligt remissvaren klargöras bättre.

I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) följde regeringen i stort utredningens förslag att utan någon ändring i sak lyfta in bestämmelserna från naturresurslagen i miljöbalken.

Enligt direktiven till Miljöbalkskommittén skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat frågan om hur 3 och 4 kap. miljöbalken skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken. Det anges att bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. miljöbalken materiellt och lagtekniskt bör bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken.

Detta kapitel inleds med en genomgång av de nu gällande bestämmelser i miljöbalken som är av särskilt intresse för uppdraget. Därefter analyseras i tur och ordning förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och annan lagstiftning, miljöbalkens mål och tillämpning samt de allmänna hänsynsreglerna å andra sidan. Frågan om prövningens systematik och hushållningsbestämmelsernas roll vid prövning enligt miljöbalken diskuteras i ett särskilt avsnitt. Med dessa genomgångar som grund, lämnar vi slutligen ett förslag till ändringar som bland annat är avsett att förtydliga hur hushållningsbestämmelserna skall tillämpas. Förslaget innebär framför allt ändringar i 2 kap. dvs. de allmänna hänsynsreglerna.

4.1. Nuvarande bestämmelser i miljöbalken

4.1.1. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken

Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. är hämtade från 2 och 3 kap. i den tidigare naturresurslagen. I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 240) sammanfattade regeringen syftet med naturresurslagens bestämmelser enligt följande.

Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändning.

Avsikten är att 3 och 4 kap. miljöbalken skall ge grund för ett tillvaratagande av det allmännas intressen av hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna riktar sig till de myndigheter, inklusive domstolar, som arbetar med fysisk planering enligt plan- och bygglagen och med tillstånds- och tillåtlighetsprövning av enskilda verksamheter enligt miljöbalken och en rad andra lagar. De utgör en grund för att lösa konflikter mellan olika intressen, särskilt bevarandeintressen och exploateringsintressen, när det riktas krav på att få utnyttja mark- eller vattenområden som av olika skäl är värdefulla från hushållningssynpunkt.

Bestämmelserna blir inte bindande för enskilda förrän de omsatts i rättsligt bindande beslut som detaljplaner, områdesbestämmelser, tillståndsbeslut för olika slag av verksamheter eller beslut om områdesskydd. De är alltså inte avsedda att vara direkt tillämpliga för exempelvis markägare eller verksamhetsutövare. Inte desto mindre kan dessa uppfatta bestämmelserna som potentiella inskränkningar i möjligheterna att utnyttja mark- och vattenområden.

I 3 kap. anges grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenområden. Av bestämmelserna framgår att områden som är av betydelse för areella näringar och vissa utpekade typer av verksamheter eller har särskilda värden så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra för den aktuella verksamhetstypen eller skada värdena. Områden som är av riksintresse för de olika verksam-

heterna eller värdena ges ett ändå starkare skydd. I kapitlet finns också föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråktagande av mark- och vattenområden.

I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av riksdagen har bedömts vara av riksintresse. I dessa områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd bara om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om natur- och kulturvärdena inte påtagligt skadas.

4.1.2. Andra bestämmelser om platsval och markanvändning i miljöbalken

Miljöbalken innehåller flera typer av geografiskt relaterade bestämmelser som från olika utgångspunkter reglerar användningen av mark- och vattenområden. I de ovan redovisade hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är perspektivet att ett visst område skall användas för det ändamål det är bäst lämpat. I miljöbalken finns också bestämmelser som i stället utgår från en viss åtgärd eller verksamhet och anger att denna skall lokaliseras till den plats där den gör minst intrång eller skada. Vidare finns bestämmelser som syftar till en användning av mark och vatten som inte står i strid med kommunal planering samt bestämmelser som skall kunna säkerställa en godtagbar miljökvalitet inom ett område. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att genom rättsligt bindande beslut skydda vissa områden eller lämna tillstånd till olika slag av verksamheter på bestämda platser.

Nedan görs en genomgång av de bestämmelser i miljöbalken som är av särskilt intresse i detta sammanhang och som alltså på något sätt har en koppling till 3 och 4 kap.

1 kap. 1 och 2 §§

I miljöbalkens första kapitel anges mål och tillämpningsområde för miljöbalken. Den så kallade portalparagrafen, 1 kap. 1 §, innehåller följande delar som är av särskild betydelse när det gäller hushållning med mark- och vattenområden.

Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att - – -

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas - – - -

I 1 kap. 2 § anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av

―

frågor enligt 7 kap.,

―

tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och

―

vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.

Vidare hänvisas till plan- och bygglagen samt ytterligare elva lagar i vilka det finns föreskrifter om tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken. Förutom i miljöbalken skall alltså 3 och 4 kap. tillämpas i följande lagar:

―

luftfartslagen

―

lagen om kontinentalsockeln

―

väglagen

―

lagen om vissa rörledningar

―

lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn

―

lagen om vissa torvfyndigheter

―

plan- och bygglagen

―

minerallagen

―

lagen om Sveriges ekonomiska zon

―

lagen om byggande av järnväg

―

ellagen

―

naturgaslagen

2 kap. 4 §

I miljöbalkens andra kapitel finns de allmänna hänsynsreglerna. Bland dem är lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 § av särskilt intresse i detta sammanhang. Den har följande lydelse.

För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap.

För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

Enligt regeln om skälighetsavvägning i 2 kap. 7 § gäller bland annat den ovan återgivna lokaliseringsbestämmelsen i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla den.

5 kap.

Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i femte kapitlet ger möjlighet att för vissa geografiska områden meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Liksom för bestämmelserna i 3 och 4 kap. finns det en koppling till plan- och bygglagen. Fysisk planering i form av översiktsplaner och detaljplaner utgör instrument för att nå syftet med bestämmelserna om miljökvalitetsnormer.

6 kap.

I det sjätte kapitlet finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 11 – 13 §§ är av störst intresse i detta sammanhang.

Av dem framgår att de myndigheter som skall tillämpa miljöbalken skall se till att kommunala planer samt sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet (11 §). Länsstyrelsen har ansvar för att ställa samman det planeringsunderlag som finns hos statliga myndigheter och som har betydelse för hushållningen med mark och vatten (12 §). Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen

eller någon annan myndighet hur den eller de avser att i sin planering enligt plan- och bygglagen tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. (13 §).

7 kap.

Miljöbalkens sjunde kapitel innehåller bestämmelser som ger samhället instrument för att skydda vissa typer av områden genom rättsligt bindande beslut. Områdena kan genom särskilda beslut skyddas som exempelvis nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden eller vattenskyddsområden. När det gäller strandskyddsområden fordras inget särskilt beslut, utan bestämmelserna för dessa återfinns direkt i miljöbalken. Detsamma gäller för vissa typer av biotopskydd.

I 7 kap. 8 § som är tillämplig vid bildande eller ändring av naturreservat, kulturreservat och naturminnen anges att beslut i sådana frågor inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Mindre avvikelser får göras om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas.

I det sjunde kapitlet finns också regler om en särskild tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön inom de naturområden som omfattas av EG:s fågeldirektiv och livsmiljödirektiv (Natura 2000-områden).

9, 11, 12 och 17 kap.

I kapitlen 9, 11, 12 och 17 finns bestämmelser om tillstånds- eller tillåtlighetsprövning av vissa typer av verksamheter. Vid tillstånds- och tillåtlighetsprövningen skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. De omsätts därmed till beslut som är bindande i det enskilda fallet.

I 9 och 12 kap. finns dessutom bestämmelser om anmälan respektive anmälan för samråd när det gäller vissa typer av verksamheter.

16 kap. 4 §

Bland miljöbalkens förfaranderegler finns i 16 kap. 4 § en bestämmelse som har följande lydelse.

Tillstånd eller dispens får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Det framgår också av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. att den myndighet som i ett ärende skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. i beslutet skall ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

4.2. Förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken och andra bestämmelser

4.2.1. Förhållandet till annan lagstiftning

Slutsatser

På grund av hushållningsbestämmelsernas betydelse för tillämpningen av annan lagstiftning, bör 3 och 4 kap. miljöbalken i huvudsak finnas kvar som ett sammanhållet block i miljöbalken. Det är miljöbalkens andra bestämmelser som bör anpassas till det sammanhållna blocket när miljöbalkens bestämmelser om markanvändning skall knytas närmare varandra.

Vid prövningen av platsvalet för verksamheter och åtgärder hänger kravet på överensstämmelse med 3 och 4 kap. miljöbalken logiskt sett nära samman med de krav som finns på överensstämmelse med detaljplaner och områdesbestämmelser.

Som redovisats ovan framgår av 1 kap. 2 § att bestämmelserna i 3 och 4 kap. förutom vid viss prövning enligt miljöbalken även skall tillämpas efter vad som är föreskrivet i tolv andra lagar. Det innebär att eventuella ändringar av bestämmelserna i 3 och 4 kap. får återverkningar även på dessa lagar. De flesta av dessa innehåller på

samma sätt som miljöbalken bestämmelser om prövning av verksamheter som tar mark- och vattenområden i anspråk. Eventuella förändringar i 3 och 4 kap. skulle därmed inte behöva leda till förändringar av prövningsbestämmelserna i dessa lagar.

Plan- och bygglagen intar dock en särställning i sammanhanget vilket utvecklas närmare nedan.

En av de övriga lagarna, minerallagen, har också en annorlunda anknytning till miljöbalken än de andra tio. Enligt 4 kap. 2 § minerallagen skall 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession. Har bestämmelserna tillämpats i ett sådant ärende, skall de sedan inte tillämpas vid en eventuell senare prövning enligt miljöbalken. Någon sådan begränsning av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna finns inte i de andra lagarna.

I de övriga tio lagarna som anges i 1 kap. 2 § miljöbalken gäller att 3 och 4 kap. miljöbalken skall tillämpas enligt följande.

lagrum typ av prövning

6 kap. 5 § luftfartslagen tillståndsprövning av allmänna flygplatser

3 a § lagen om kontinentalsockeln prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln

3 a § väglagen prövning av ärenden enligt väglagen

4 § lagen om vissa rörledningar koncessionsprövning av rörledningar för transport av fjärrvärme eller av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle

1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn

prövning av ärenden om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn

7 § lagen om vissa torvfyndigheter koncessionsprövning avseende undersökning eller bearbetning av fyndigheter av torv (avser endast torv för energiändamål)

6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon prövning av tillstånd att utvinna andra naturtillgångar än vad som gäller fiske eller vad som följer av kontinentalsockellagen i Sveriges ekonomiska zon

1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg planläggning av järnväg och prövning av ärenden om byggande av järnväg

2 kap. 8 a § ellagen prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje

2 kap. 6 § naturgaslagen koncessionsprövning av naturgasledningar och naturgaslager

Plan- och bygglagen

Förhållandet mellan miljöbalken och plan- och bygglagen är av centralt intresse för utredningen om miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Mellan de båda lagarna finns flera samband. Av central betydelse är att de innehåller samverkande instrument för att tillvarata statens intressen vad gäller hushållningen med mark- och vattenområden så som de anges i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Liksom när det gäller beslut enligt övriga lagar som anges i 1 kap. 2 § miljöbalken finns det krav på att hushållningsbestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt plan- och bygglagen. I 2 kap. 1 § plan- och bygglagen anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken skall tillämpas vid bl.a. planläggning.

De planformer enligt plan- och bygglagen som framför allt är aktuella är översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. Plansystemet kan kort beskrivas på följande sätt.

Det måste finnas en översiktsplan i varje kommun och den måste omfatta kommunens hela yta. Där redovisas kommunens uppfattning om för vilka ändamål mark- och vattenområden bäst lämpar sig. I översiktsplanen – som skall vara aktuell – skall redovisas bl.a. de allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid denna redovisning skall riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt. Det skall också anges hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande och några statliga ingripanden kan inte ske om exempelvis ett riksintresse inte skulle beaktas tillräckligt. I sådana fall skall i stället länsstyrelsen i ett särskilt granskningsyttrande markera att staten har en annan uppfattning än kommunen i denna del.

Såväl områdesbestämmelser som detaljplaner är till skillnad från översiktsplanen rättsligt bindande. Dessa planformer får omfatta endast begränsade delar av kommunen. Detaljplanen är till för den närmare regleringen av markens användning och regleringen av bebyggelse och anläggningar. Detaljplanen medför en rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna. En detaljplan kan avvika från översiktsplanen men i sådant fall skall detta redovisas i planbeskrivningen.

Områdesbestämmelser får endast användas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Huvudsyftet med områdes-

bestämmelser är således att de skall komplettera översiktsplanen. Markanvändningen kan regleras i vissa avseenden, men möjligheterna är begränsade i jämförelse med detaljplan. Någon byggrätt kan inte skapas genom områdesbestämmelser.

Enligt plan- och bygglagen får staten upphäva kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser, men endast om vissa i lagen angivna intressen inte blivit tillgodosedda, bl.a. bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och plan- och bygglagen å den andra är att plan- och bygglagen genom översiktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna skall kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kunskapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild betydelse som beslutsunderlag vid beslut där hushållningsbestämmelserna skall tillämpas (jfr. 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljöbalken utan också enligt de anknutna lagarna.

Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Dessa bestämmelser är allmänt hållna och det krävs preciseringar när det gäller både vilka geografiska områden som avses och vilka värden som utgör grunden för att områdena anses värdefulla. Den kunskap som behövs för tillämpningen av bestämmelserna är tänkt att tas fram i en process där såväl stat som kommun deltar och där den kommunala översiktsplanen utgör en del. Processen kan sammanfattas enligt följande. Ansvarig central förvaltningsmyndighet skall efter visst samråd skriftligen lämna besked till länsstyrelserna om områden myndigheten bedömer vara av riksintresse. Denna kunskap är sedan tänkt att behandlas i kommunernas översiktsplanering. I översiktsplaneprocessen är det länsstyrelsens uppgift att gentemot kommunen samlat företräda statens intressen. Som anförts ovan finns det krav på översiktsplanens innehåll när det gäller redovisningen av riksintressen. Den slutligen antagna översiktsplanen ger uttryck för kommunens uppfattning. Om enighet inte uppnås mellan länsstyrelse och kommun skall det inte bara framgå av det ovan nämnda granskningsyttrandet utan också anmärkas i planen.

Några rättsligt bindande beslut beträffande riksintressen fattas inte under den förutsatta processen. Det är hela tiden fråga om

anspråk på riksintressen. Översiktsplanen är dock det material där det är tänkt att det skall finnas en samlad och sammanvägd kunskap om de riksintressen som berör kommunen. Översiktsplanens tyngd som beslutsunderlag är dock beroende av flera faktorer, bl.a. dess aktualitet, hur omsorgsfullt olika frågor behandlats samt graden av samstämmighet mellan dem som deltagit i processen. Vid sidan om översiktsplanen kan alltid annat beslutsunderlag bli aktuellt.

Genom de rättsligt bindande kommunala planerna, detaljplaner och områdesbestämmelser, kan frågor som gäller tillämpningen av hushållningsbestämmelserna läggas fast med bindande verkan. I flera lagar som hanterar frågor om markanvändningen finns nämligen bestämmelser om att beslut inte får strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser. Detta gäller inte minst miljöbalken där sådana bestämmelser finns beträffande tillstånd och dispenser (16 kap. 4 §) och när det gäller bildande eller ändring av natur- och kulturreservat samt naturminnen (7 kap. 8 §).

Frågan är då om det vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder skulle vara tillräckligt att kontrollera att de överensstämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser för att säkerställa att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken är uppfyllda.

Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av planer enligt plan- och bygglagen och vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken.

Inför fastställandet av en detaljplan enligt plan- och bygglagen sker en vid prövning av om marken från många olika utgångspunkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad förhållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. miljöbalken utgör ett av förhållandena.

Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt miljöbalken omfattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa platsen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen skall prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska planeringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen in-

skränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är tillvaratagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot översiktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bindande.

De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt miljöbalken – prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hushållningsintressena redan tagits tillvara genom den fysiska planeringen – detaljplan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan – borde det räcka med en kontroll av att verksamheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken skulle kunna utgå. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i plan- och bygglagen än i miljöbalken. En sådan slutsats skulle då förutsätta att hushållningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer.

I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillståndsprövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kontrolleras särskilt.

Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid fastställande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken finns det tillgängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utformningen av detaljplaner och områdesbestämmelser, och i ändå högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betydligt bredare perspektiv.

Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i miljöbalken. Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på Gotland lägger hinder i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor omfattning och med många slag av miljöpåverkan, medan däremot en

sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushållningsbestämmelserna i 4 kap.

Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraftverk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera projektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte överklagas – och kan inte tillmätas en sådan betydelse att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som skall pröva projektet enligt miljöbalken. I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem skall kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap.

I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksamheter enligt miljöbalken omfatta både en kontroll av överensstämmelsen med de kommunala planerna och en kontroll av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts.

Eftersom bestämmelserna i 3 och 4 kap. har en direkt tillämpning vid tillståndsprövning enligt miljöbalken – inte enbart en indirekt via den fysiska planeringen – och också logiskt hänger samman med flera av balkens övriga bestämmelser, främst bestämmelserna om områdesskydd av olika slag, är slutsatsen att de stämmer väl in i miljöbalkens regelverk. Det skulle inte ge någon ökad klarhet att placera dem i plan- och bygglagen.

I de fall det sker en bygglovsprövning av en verksamhet utanför ett detaljplanelagt område och den verksamheten också prövas enligt miljöbalken är det oundvikligt med en dubbelprövning. Överensstämmelsen med 3 och 4 kap. kontrolleras då både vid bygglovsprövningen enligt plan- och bygglagen och vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Prövningen sker också vid olika myndigheter och det har inträffat att dessa haft olika uppfattning i frågan om det föreligger överensstämmelse med 3 och 4 kap. eller inte.

Olägenheterna med dubbelprövning bör naturligtvis undvikas så långt som möjligt. Det innebär att det är viktigt att bestämmelserna är desamma vid prövningarna enligt de olika lagarna. Antalet lagar

som hänvisar till 3 och 4 kap. är stort och särskilt med hänsyn till kapitlens stora betydelse för tillämpningen av plan- och bygglagen, är det för tydlighetens skull men också av praktiska skäl lämpligast att bibehålla reglerna i 3 och 4 kap. som ett sammanhållet block. En integrering av dessa kapitel med övriga delar av miljöbalken bör därför vara inriktad på att anpassa bestämmelserna i de övriga delarna så att helheten blir så tydlig och samordnad som möjligt. Den slutsatsen stämmer också med det uppdrag vi fått genom våra direktiv.

Med hänsyn till att det vid lokaliseringsprövningen enligt miljöbalken finns ett nära samband mellan prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. å ena sidan och överensstämmelsen med fysisk planering å andra sidan skulle det vara en fördel om lagreglerna i dessa delar fördes närmare varandra. Det skulle motsvara hur reglerna tidigare skrevs i miljöskyddslagen (4 a §) och vattenlagen (3 kap. 1 §).

4.2.2. Förhållandet till miljöbalkens mål och tillämpning (1 kap.)

Slutsatser

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. står inte i konflikt med miljöbalkens mål.

Miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, ger vägledning vid tolkningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. både vid prövning enligt miljöbalken och vid prövning enligt andra lagar som är knutna till dessa bestämmelser.

Bestämmelserna i miljöbalken bör ändras så att 3 och 4 kap. skall tillämpas vid fler typer av prövning än nu. Förutom enligt vad som anges i nuvarande 1 kap. 2 §, bör de tillämpas vid prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § och som innebär ändrad markanvändning. De bör också tillämpas vid prövning av den nya kategori anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapitel 5; vattenverksamheter.

Mål

I remissvaren på Miljöbalksutredningens betänkande (SOU 1996:103) och senare till Miljöbalkskommittén har det framförts synpunkter på förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och miljöbalkens mål å andra sidan.

Vid remissbehandlingen påpekade flera instanser att bestämmelserna från naturresurslagen motsvarade ett exploateringsintresse som inte passade in i miljöbalken eftersom denna var avsedd som en skydds- eller bevarandelagstiftning. Lagrådet hade också synpunkten att 3 och 4 kap. innehåller regler till skydd för vissa näringar och att dessa inte naturligen hör hemma i en lagstiftning som primärt har till syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet.

Vidare finns en osäkerhet i om bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tolkas på ett annat sätt i och med att de införts i miljöbalken jämfört med när samma bestämmelser var inskrivna i naturresurslagen. Vad innebär alltså miljöbalkens mål och tillämpningsregel i 1 kap. 1 § för tolkningen av 3 kap. och 4 kap.?

Vi anser inte att bestämmelserna i 3 och 4 kap. står i konflikt med tillämpningsregeln i 1 kap. 1 §, där särskilt andra stycket 4 är av intresse i detta sammanhang. Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling. Det är inte fråga om någon renodlad skydds- eller bevarandelagstiftning. Miljöbalken innehåller förutom skyddsregler också regler som skall säkerställa att exploatering sker på ett sätt som främjar en hållbar utveckling. Den visar exempelvis hur en avvägning skall ske mellan miljöintressena och intressena att bedriva miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller täkt.

Det bör också klarläggas att bestämmelserna i 3 kap. inte avser att skydda enskilda intressen; de utgör i stället ett planeringsinstrument som är avsett att tillvarata statens allmänna intressen beträffande vissa geografiskt anknutna naturresurser. Konsekvensen kan givetvis ändå vara att enskilda näringslivsintressen gynnas.

Bestämmelserna i både 3 och 4 kap. får bredast genomslag i samband med fysisk planering, men de är också väsentliga vid bedömningen av enskilda verksamheter och åtgärder som innebär en förändring av pågående användning av mark- och vattenområden. Det gäller både verksamheter som prövas enligt miljöbalken och sådana som prövas enligt de andra lagar som anges i 1 kap. 2 §. Bestämmelserna hänger också samman med reglerna om skydd av områden i 7 kap. miljöbalken som gör det möjligt att genom rättsligt bind-

ande beslut skydda områden som är av riksintresse för natur- och kulturmiljön samt för friluftslivet.

Osäkerheten om betydelsen av miljöbalkens portalparagraf för tolkningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. har bland annat sin grund i uttalanden i propositionen till miljöbalken som möjligen kan uppfattas som motsägelsefulla. Å ena sidan anges att balken inte skall innebära någon ny syn vid tillämpningen jämfört med tidigare. ”Bestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen som innehåller regler om användning av mark- och vattenområden skall arbetas in i miljöbalken. Någon ändring i sak av bestämmelserna skall inte göras.” (prop. 1997/98:45, del 1, s. 239). Å andra sidan anges att 1 kap. 1 § miljöbalken är styrande för samtliga bestämmelser i miljöbalken och att de medför en ny och vidare tillämpning av de bestämmelser som har sin förebild i gällande lagstiftning (del 1, s. 166).

Vi uppfattar det förstnämnda uttalandet enbart som ett konstaterande av att bestämmelserna i 3 och 4 kap. – sett isolerade – inte har ändrats i sak jämfört med vad som angavs i naturresurslagen. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser skall man – precis som vid tillämpningen av alla andra bestämmelser i miljöbalken – ta hjälp av de övergripande målen för balken så som de har uttryckts i 1 kap. 1 § första stycket, med de konkretiseringar som följer av 1 kap. 1 § andra stycket. Det är då särskilt det första stycket i paragrafen som innebär en förändring jämfört med tidigare. I det andra styckets fjärde punkt återfinns den bestämmelse som inledde den tidigare naturresurslagen (1 kap. 1 §), med den ändringen att den nuvarande bestämmelsen innebär att en långsiktigt god hushållning skall tryggas; i tidigare bestämmelse skulle en långsiktigt god hushållning främjas.

Vid exempelvis en avvägning mellan två oförenliga riksintressen enligt 3 kap. 10 §, bör alltså 1 kap. 1 § ge vägledning när det gäller vilket riksintresse som skall ges företräde. Det gäller också oavsett om prövningen avser en verksamhet eller åtgärd som prövas enligt miljöbalkens regler eller om det är fråga om en prövning enligt någon av de andra lagar som är knutna till hushållningsbestämmelserna genom 1 kap. 2 §.

Tillämpning

Tillämpningen av 3 och 4 kap. vid prövning enligt miljöbalken finns reglerad både i första kapitlet om miljöbalkens mål och tillämpningsområde och i dess andra kapitel om allmänna hänsynsregler m.m. Bestämmelserna stämmer inte överens med varandra och inte heller med vad som angivits i förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3).

Enligt 1 kap. 2 § är tillämpningen av 3 och 4 kap. vid prövning enligt miljöbalken inskränkt till prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. samt regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.

Samtidigt anges i 2 kap. 4 § att för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till bland annat 3 och 4 kap. Den bestämmelsen är enligt 2 kap. 1 § tillämplig vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande, dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn. Även om 2 kap. 1 § huvudsakligen är en bevisbörderegel, måste den ändå samtidigt sägas styra tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap.

Enligt bestämmelserna i 2 kap. skulle alltså 3 och 4 kap. ha en vidare tillämpning än vad som anges i 1 kap. 2 § och bland annat kunna tillämpas i tillsynsbeslut i samband med anmälningsärenden som gäller miljöfarlig verksamhet och vid samråd om verksamheter som har betydelse för naturmiljön.

Av propositionen till naturresurslagen framgår att denna lag var avsedd att gälla vid förändringar i användningen av mark- och vattenområden. Den var inte avsedd att utgöra grund för ingripanden mot pågående användning av dessa resurser (prop. 1985/86:3, s. 14). Propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45) ger inte uttryck för att det skulle ske någon förändring då bestämmelserna infördes i miljöbalken.

Syftet är alltså att bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall vara tillämpliga vid ändrad markanvändning. Ändrad markanvändning kan vara aktuell både i samband med tillståndsprövning och vid prövning av anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder. De typer av anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som för närvarande är aktuella i miljöbalken, och som på grund av omfattningen av de områden de kan påverka kan bedömas ha någon betydelse när det gäller hushållningen med mark- och vattenområden,

är dels miljöfarliga verksamheter (9 kap. 6 §), dels verksamheter och åtgärder som har betydelse för naturmiljön (12 kap. 6 §). Detta slag av anmälningar respektive anmälningar för samråd resulterar normalt i beslut från tillsynsmyndigheten om endera att lämna anmälan utan erinran, att meddela råd eller att förelägga om skyddsåtgärder och begränsningar eller förbud.

De verksamheter eller åtgärder som anmäls enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § innebär i de flesta fall en ändrad markanvändning. Särskilt bland de verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan ändra naturmiljön (12 kap. 6 §) finns det dock exempel på anmälningspliktiga verksamheter som inte ändrar pågående markanvändning. Det kan exempelvis vara fråga om schaktningsarbeten på mark som oförändrat kommer att användas för jordbruk, eller enstaka evenemang som inte permanent ändrar markanvändningen; exempelvis orienteringstävlingar.

Verksamheter som är anmälningspliktiga enligt något av de angivna lagrummen kan ofta ha en sådan omfattning att de har betydelse med hänsyn till hushållningen med mark- och vattenområden. När det gäller ärenden enligt 9 kap. har det också successivt skett en övergång från tillståndsplikt till anmälningsplikt. Skjutbanor och motorsportbanor är typexempel på verksamheter som numera är anmälningspliktiga och för vilka valet av plats – och därmed hushållningsbestämmelserna – har en avgörande betydelse från störningssynpunkt. Många verksamheter börjar också som mindre, anmälningspliktiga, etableringar. När verksamheten expanderat till tillståndspliktig omfattning är det ofta svårt att komma till rätta med en mindre lyckad lokalisering. Hushållningsbestämmelserna bör alltså vara tillämpliga redan i etableringsskedet.

Vi anser att bestämmelsen i 1 kap. 2 § bör ändras så att 3 och 4 kap. inte bara skall vara tillämpliga vid tillståndsprövning utan även i samband med prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § och som innebär en ändrad markanvändning. Detsamma bör gälla för den nya kategori av anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapitel 5, nämligen vattenverksamheter.

Det har vid remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens betänkande och direkt till oss framförts önskemål om att 3 och 4 kap. miljöbalken skulle göras tillämpliga även vid pågående markanvändning. En sådan ändring skulle föra mycket långt och fordra noggranna utredningar av ersättningsfrågor och annat. Frågan ryms inte heller inom vårt uppdrag.

4.2.3. Förhållandet till de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.)

Slutsatser

Bestämmelserna om valet av plats för en verksamhet eller åtgärd i 2 kap. 4 § är av så central betydelse och omfattas av så många delmoment av olika karaktär att de inte lämpligen bör sammanfattas i en hänsynsregel. Bestämmelserna bör i stället delas upp med hänsyn till prövningens olika delmoment.

Vissa av de delmoment som ingår i valet av plats bör inte ingå i en skälighetsavvägning.

Det bör inte finnas någon hänvisning till miljöbalkens mål i bestämmelserna om lokalisering.

Kapitlen om hushållning med mark- och vattenområden har sin främsta anknytning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. genom lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 §. Den regeln innehåller flera delar; dels skall den valda platsen vara lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål så som det är uttryckt i 1 kap. 1 §, dels skall den vara lämplig med hänsyn till hushållningsreglerna i 3 och 4 kap., dels skall det slutligen vara den plats där ändamålet med verksamheten eller åtgärden kan uppnås med minsta intrång och störningar.

Det kan också finnas en viss anknytning mellan 3 och 4 kap. och de allmänna hänsynsreglerna genom vad som anges i 2 kap. 5 §. Den bestämmelsen syftar liksom 3 och 4 kap. till en god hushållning med resurser, men medan 3 och 4 kap. är inriktade på mark- och vattenområden, är 2 kap. 5 § inriktad på råvaror och energi, dvs. naturresurser som inte behöver ha en geografisk anknytning.

När det gäller 2 kap. 4 § kan den inledande hänvisningen till 1 kap. 1 § ifrågasättas. Hänvisningen tillför inte bestämmelsen något eftersom det övergripande målet i 1 kap. 1 § ändå alltid gäller för samtliga bestämmelser i miljöbalken. Det finns inte heller någon motsvarande hänvisning i de andra allmänna hänsynsreglerna. Risken finns att detta kan leda till en tolkning som innebär att miljöbalkens mål, dvs. 1 kap. 1 §, skulle ha större betydelse vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen än vid tillämpningen av de andra allmänna hänsynsreglerna, t.ex. åtgärdskravet, hushållningsregeln eller produktvalsregeln. Slutsatsen är att både lokaliseringsbestämmelsen och de andra allmänna hänsynsreglerna skulle bli tydligare om hänvisningen togs bort.

Som redovisats under avsnittet 4.2.2. ger hänvisningen till 3 och 4 kap. i 2 kap. 4 § upphov till problem när det gäller tolkningen av i vilka fall 3 och 4 kap. skall tillämpas.

Kopplingen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ger också upphov till frågor i samband med tillämpningen av skälighetsavvägningen i 2 kap. 7 §. Bakgrunden är följande.

Vid prövningen av olika slag av verksamheter som miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter enligt tidigare gällande lagar – miljöskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen – skulle naturresurslagen tillämpas. I naturresurslagen (1 kap. 2 §) angavs att det var 2 och 3 kap. naturresurslagen som skulle tillämpas, dvs. motsvarande bestämmelser som i 3 och 4 kap. miljöbalken. Kravet på tillämpning gällde utan krav på eller möjlighet till någon skälighetsavvägning i miljöskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen.

I miljöbalken anges i 2 kap. 4 § att 3 och 4 kap. skall tillämpas när det gäller valet av plats för vissa åtgärder och verksamheter. Samtidigt gäller enligt 2 kap. 7 § att kraven på hänsyn enligt bland annat 4 § gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.

Det kan knappast ha varit avsikten att försvaga bestämmelserna i 3 och 4 kap. jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning. Vissa bestämmelser i främst 4 kap. – som 6 § om nationalälvarna, 7 § om nationalstadsparken och 8 § om Natura 2000-områden – är av den karaktären att det är uppenbart att de inte bör kunna bli föremål för en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Det finns inte heller något i förarbetena till miljöbalken som tyder på att man avsett att införa en förändring jämfört med tidigare.

Slutsatsen är att hänvisningen till 3 och 4 kap. i 2 kap. 4 § första stycket måste ändras. Endera kan den tas bort helt med hänvisning till att bestämmelserna i 3 och 4 kap. ändå gäller vid prövningen enligt balken, eller också kan den flyttas så att den inte träffas av skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §.

Även om frågorna ovan alltså skulle kunna lösas genom att första stycket i 2 kap. 4 § får utgå, skulle det kunna ge en felaktig bild av lokaliseringsprövningens betydelse i miljöbalken. I själva verket är valet av en lämplig plats för verksamheter och åtgärder av central betydelse vid tillåtlighetsprövningen. Platsvalet omfattar också flera olika moment som stöder sig på regler som nu finns på olika ställen i balken. Flera av reglerna är sådana som inte skall skälighetsav-

vägas. Sammantaget innebär detta att platsvalet inte är lämpat för en reglering genom en allmän hänsynsregel. Tillåtlighetsprövningen skulle bli tydligare om valet av plats i stället reglerades genom ett sammanhållet block av bestämmelser.

4.3. Prövningens systematik

Slutsatser

Systematiken vid tillståndsprövning blir tydligare om bestämmelserna i 2 kap. delas in i block med olika underrubriker.

Hushållningsbestämmelsernas roll vid valet av plats i samband med tillåtlighets- och tillståndsprövningen enligt miljöbalken skulle förtydligas om bestämmelserna om valet av bästa plats, tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken samt överensstämmelse med detaljplan och områdesbestämmelser kunde föras närmare varandra.

De frågor som gäller valet av geografisk plats för en verksamhet eller åtgärd är av central betydelse för uppfyllandet av miljöbalkens mål. Om en verksamhet är planerad att genomföras på en olämplig plats kan lokaliseringen självständigt innebära stopp för verksamheten. Oavsett hur omfattande skyddsåtgärder som vidtas och hur väl de övriga hänsynsreglerna uppfylls, kan alltså vissa lokaliseringar inte godtas.

På liknande sätt utgör de allmänna hänsynsreglerna i övrigt (dvs. 2 kap. utom 4 §) ett annat centralt prövningsblock. De syftar till att så långt möjligt begränsa de negativa verkningarna av en verksamhet eller åtgärd. Också detta prövningsblock är självständigt på det sättet att ett otillräckligt uppfyllande av de allmänna hänsynsreglerna medför att en verksamhet inte är tillåtlig. Då spelar det alltså ingen roll hur bra lokalisering som än valts för verksamheten.

Möjligen kan ett tredje centralt prövningsblock utgöras av miljökvalitetsnormerna där en överskriden miljökvalitetsnorm i vissa fall självständigt kan innebära stopp för en verksamhet, oavsett hur bra lokaliseringen är inom normens område eller hur väl hänsynsreglerna uppfyllts. Vi utreder miljökvalitetsnormernas tillämpning och förhållande till miljöbalkens övriga regler separat, och kommer att presentera resultatet i vårt nästa delbetänkande och i slutbetänkan-

det. I avvaktan på resultatet av den utredningen förutsätts i de följande resonemangen en situation där det inte föreligger någon överskriden miljökvalitetsnorm.

Vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken måste reglerna i vart och ett av de centrala prövningsblocken vara uppfyllda för att tillstånd skall kunna medges. Det finns också en viss möjlighet till samverkan mellan blocken så att en sämre lokalisering i vissa fall kan kompenseras genom längre gående skyddsåtgärder och begränsningar än vad som normalt skulle krävas enligt hänsynsreglerna i övrigt.

När både “hänsynsblocket” och “platsvalsblocket” prövats, dvs. alla rimliga krav på hänsyn uppfyllts och platsen för verksamheten konstaterats uppfylla miljöbalkens krav, återstår en slutavvägning av att verksamheten eller åtgärden sammantaget på den sökta platsen inte kan innebära en väsentlig skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Genom att införa rubriker som anknyter till de beskrivna prövningsblocken i 2 kap. skulle denna systematik i prövningen kunna tydliggöras. Uppdelningen skulle visa det normala stegvisa tillvägagångssättet vid prövning enligt miljöbalken. Strukturen blir då anpassad till de mest komplexa prövningsfallen – tillstånds- och tillåtlighetsprövning. Förändringen skulle inte innebära någon minskad tydlighet när det gäller enklare prövningssituationer – dispenser och tillsynsbeslut. Den skulle inte heller innebära någon försämring när det gäller den kanske viktigaste funktionen hos bestämmelserna i 2 kap., nämligen att klargöra kraven på var och en som bedriver eller avser att bedriva verksamheter på vilka miljöbalken är tillämplig.

Som tidigare diskuterats i avsnitten 4.2.1 och 4.2.3 omfattar valet av plats för en verksamhet eller åtgärd olika delmoment. I praktiken sker prövningen ofta enligt följande. Först väljs den bästa platsen ut med hänsyn till att ändamålet skall uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Kravet på att välja den bästa platsen gäller i den utsträckning det inte är orimligt. Därefter kontrolleras att platsvalet inte står i konflikt med bestämmelserna i 3 och 4 kap. eller med detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövningen enligt 3 och 4 kap. används bland annat kommunens översiktsplan som hjälpmedel. Om det finns flera konkurrerande intressen som gäller samma plats tillämpas avvägningsreglerna i 3 och 4 kap., men det görs inte någon avvägning enligt 2 kap. 7 § första stycket i denna del.

Av det nya prövningsblocket “Val av plats” bör dessa delmoment framgå.

4.4. Förslag till ändringar

Följande förslag till ändringar bygger på de slutsatser som dragits i tidigare avsnitt i detta kapitel i betänkandet. Samtliga slutsatser som redovisats tillgodoses genom förslagen. Förslagens återverkningar på 2 kap. miljöbalken framgår av bilaga 9 till betänkandet där kapitlet i föreslagen form redovisas i sin helhet.

Rubriker

Det bör införas fyra eller fem underrubriker i 2 kap. miljöbalken, beroende på utfallet i den pågående utredningen om miljökvalitetsnormer. Den inledande bestämmelsen i 2 kap. 1 § bör läggas under rubriken “Tillämpning och bevisbörda”. Därefter bör under rubriken “Hänsynsregler” följa de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 2 – 8 §§ med undantag för 4 § om lokalisering som utgår. Under rubriken “Val av plats” bör nedan redovisade förslag till nya bestämmelser införas. Slutligen bör bestämmelserna i 9 och 10 §§ ges rubriken “Slutavvägning”. Skulle fortsatta utredningar visa att det finns ett behov av en ytterligare rubrik “Miljökvalitetsnormer” bör den sannolikt läggas före slutavvägningen.

Val av plats

Under rubriken “Val av plats” bör bestämmelser av följande innebörd införas om valet av bästa plats, tillämpningen av 3 och 4 kap. respektive om planöverensstämmelse. X § För all verksamhet och alla åtgärder som tar i anspråk mark-

och vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön i den utsträckning det inte kan anses orimligt.

Bestämmelsen motsvarar innehållet i 2 kap. 4 § andra stycket samt delar av 2 kap. 7 §, Formuleringen har likheter med vad som tidigare föreskrevs i 4 § miljöskyddslagen.

Y § Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av

sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap., regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 § skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.

Detta motsvarar den första delen av 1 kap. 2 § med språkliga ändringar. Tillämpningen av 3 och 4 kap. har också utsträckts till att även avse anmälningsärenden enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 §. Den bör också gälla den nya kategori anmälningsärenden som föreslås i betänkandets kapitel 5, dvs. vattenverksamheter. Det har förtydligats att hushållningsbestämmelserna endast är tillämpliga vid ändrad markanvändning.

Z § Tillstånd eller dispens samt beslut i frågor om bildande eller

ändring av naturreservat, kulturreservat eller naturminne, får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Bestämmelsen motsvarar 16 kap. 4 § och 7 kap. 8 §.

Den nuvarande uppläggningen av 2 kap. innebär att bestämmelserna i huvudsak riktar sig till dem som bedriver eller avser att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder – verksamhetsutövarna. Genom att överföra kravet på planöverensstämmelse från 7 kap. och 16 kap. till 2 kap. kan den uppläggningen möjligen sägas brytas. Den är dock inte fullständigt genomförd heller i kapitlets nuvarande form; de avslutande bestämmelserna i 9 och 10 §§ vänder sig snarare till prövningsmyndigheten än till verksamhetsutövaren. Det måste vidare förutsättas att den nuvarande hänvisningen till 3 och 4 kap. i 4 § – som vi föreslår skall ändras – vänder sig till prövningsmyndigheten.

I praktiken är det också svårt att särskilja om bestämmelserna riktar sig mot verksamhetsutövaren eller prövningsmyndigheten. Även om ansvaret för att uppfylla bestämmelserna i första hand vilar på verksamhetsutövaren, måste myndigheten i prövningssituationer givetvis också tillämpa dessa regler. I valet mellan att hålla samman bestämmelser som entydigt riktar sig mot samma adressat och att hålla samman bestämmelser som logiskt har ett samband genom att de avser samma förhållanden i materiellt hänseende, är det senare att föredra.

Bestämmelser som ändras eller utgår

Förslagen ovan medför primärt en ändring av 1 kap. 2 §, exempelvis enligt följande.

2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid

prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2000:599).

De innebär också ett upphävande av 2 kap. 4 §, 7 kap. 8 § och 16 kap. 4 §. Därutöver kan det finnas behov av sekundära ändringar i form av ändrade hänvisningar m.m.

5. Prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet

Förslag

Vi föreslår att prövningen av vissa typer av vattenverksamhet flyttas från miljödomstol till förvaltningsmyndighet. Därigenom skulle ett första steg tas mot att, enligt våra direktiv, renodla domstolarnas roll till att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna. Vi har utrett två alternativ.

Alternativ 1 innebär att vattenverksamhet prövas på samma sätt som miljöfarlig verksamhet, dvs. prövningen skall endast gälla tillståndsfrågan medan frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång prövas i en separat rättegång. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamhet. Med nuvarande myndighetsorganisation skulle de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstolen, medan de mindre tillståndspliktiga verksamheterna skulle prövas av länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen).

Alternativ 2 innebär att frågor om markåtkomst och ersättning för skada liksom nu prövas tillsammans med tillståndsfrågan i en och samma rättegång. Till skillnad mot i dag skulle en förvaltningsmyndighet kunna pröva sådana vattenmål där frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång inte förekommer eller inte är tvistiga. Miljödomstolen skulle pröva de stora vattenmålen och vattenmål som innehåller frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång, medan länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen) skulle pröva övriga tillståndspliktiga vattenverksamheter.

Vi föreslår att alternativ 2 genomförs. Oberoende av vilket alternativ som väljs, har vi därutöver följande förslag.

Vi föreslår att det införs en anmälningsskyldighet för de mindre vattenverksamheterna.

Vi föreslår att vattenverksamheterna, på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter, delas in i nivåerna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan. Med nuvarande myndighetsorganisation skall tillstånd till A-verksamheter prövas av miljödomstolen och B-verksamheter av länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen). C-verksamheterna skall anmälas till länsstyrelsen. Ett stort antal vattenverksamheter kan med denna ordning prövas administrativt.

Bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken om att vattenverksamhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör finnas kvar men begränsas till att gälla enbart vid prövning av frågor om tvångsrätt (tvångsvis tillträde till mark respektive rätt till strömfall).

Vi föreslår inte någon ändring av prövningssystemet för miljöfarlig verksamhet.

Genom miljöbalken infördes en ny och sammanhållen prövningsordning. Som ett led i en fortsatt reformering av miljölagstiftningen skall Miljöbalkskommittén utreda om tillståndsprövningen i framtiden bör ligga direkt hos miljödomstol eller om frågor om tillstånd m.m. skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Vi skall därvid beakta bland annat den utveckling som skett mot att renodla domstolarnas roll till att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. Vi skall vidare vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frågan om hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt miljöbalken skall lösas. Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas.

I uppdraget ingår följaktligen att utreda i vilken utsträckning den handläggning av vattenmål som i dag sker vid miljödomstol kan överföras till förvaltningsmyndighet. Nästan all prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet sker för närvarande vid miljödomstol. Den viktigaste förklaringen till det är att prövningen inte bara omfattar frågan om tillstånd utan även frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada, dvs. frågor av civilrättslig natur. Förvaltningsmyndigheter prövar normalt inte sådana frågor. En viktig fråga att utreda blir därför hur dessa frågor skall hanteras vid en administrativ prövning av vattenverksamhet.

Vi skall även utreda om det är lämpligt med en administrativ prövning av all tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. I dag prövar miljödomstol som första instans de större miljöfarliga verksamheterna. Många verksamheter prövas dock av en förvaltningsmyndighet. Det skulle inte kräva några mer ingripande författningsändringar för att överföra all prövning till förvaltningsmyndighet, däremot ingående organisatoriska överväganden. Före miljöbalkens ikraftträdande prövades all miljöfarlig verksamhet av förvaltningsmyndighet.

Kapitlet är indelat på följande sätt. Först redovisas prövningsordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt gällande rätt. I nästa avsnitt beskrivs vilka faktorer som främst bör beaktas vid utformningen av en lämplig prövningsordning. I det sammanhanget redovisas tidigare utredningar och förslag om en administrativ prövning av vattenverksamhet. Sedan presenteras två alternativ som kan ligga till grund för en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. Nästa avsnitt ägnas åt att i detalj undersöka hur ett framtida prövningssystem för vattenverksamhet kan se ut och vilka verksamheter som bör tillståndsprövas av domstol respektive förvaltningsmyndighet. Därefter följer ett avsnitt som rör den för vattenverksamhet särskilda hänsynsregeln i 11 kap. 6 § miljöbalken. I nästa avsnitt analyseras de huvudsakliga konsekvenserna av en ökad administrativ prövning. Vi ger här ett förslag till den fortsatta inriktningen på arbetet med prövningsordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. I de avslutande avsnitten redovisas översiktligt vad de föreslagna ändringarna kan innebära i kostnadshänseende och vad ändringarna kan innebära för små företag.

5.1. Skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet

Prövningspliktiga verksamheter och prövningsmyndigheter

Miljöbalkens bestämmelser om prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet har utformats på olika sätt. I 11 kap. finns generella bestämmelser om vad som avses med vattenverksamhet och när tillstånd krävs. Vattenverksamhet är förenklat uttryckt arbeten i vatten. En vattenverksamhet kan vara mycket omfattande och ha stor påverkan på miljön, såsom byggande av en stor kraft-

verksdamm. Den kan också vara av liten omfattning, såsom byggande av en mindre brygga. Huvudregeln är att tillstånd krävs för vattenverksamhet, dock inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Vattenverksamhet tillståndsprövas i de flesta fall av miljödomstol. Mål om tillstånd till markavvattning prövas i regel av länsstyrelse. Det finns inte några bestämmelser om anmälningspliktig vattenverksamhet.

Bestämmelser om tillstånds- och anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Bestämmelserna omfattar verksamheter av vitt skilda slag med olika typer av påverkan på omgivningen, exempelvis oljeraffinaderier, avloppsanläggningar, jordbruk med djurhållning och skjutbanor. Endast verksamheter som betecknas med A, B eller C i den lista som intagits som en bilaga till nämnda förordning är prövningspliktiga. A- och B-verksamheter kräver tillstånd. Miljödomstol prövar tillstånd till A-verksamheter och länsstyrelse (miljöprövningsdelegationen) prövar B-verksamheter. C-verksamheter skall anmälas till den kommunala miljönämnden.

Prövningssystemet medför bl.a. att av de ansökningsmål som i dag prövas i miljödomstol utgör cirka 30 procent mål om miljöfarlig verksamhet och cirka 70 procent mål om vattenverksamhet.

Prövning av tillståndsfrågan respektive civilrättsliga frågor

I ett mål om vattenverksamhet prövar domstolen både tillståndsfrågan samt frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada orsakade av verksamheten, dvs. civilrättsliga frågor. Ett tillstånd till vattenverksamhet förenas med de villkor som behövs för att begränsa verkningarna av verksamheten, till exempel i fråga om åtgärder till skydd för fisket och andra skadeförebyggande åtgärder. Miljöbalken innehåller regler om tvångsvis tillträde till mark.

Prövningen av miljöfarlig verksamhet omfattar frågan om tillstånd skall lämnas till verksamheten och vilka villkor som behövs för att begränsa skador och andra olägenheter orsakade av verksamheten. Eventuella civilrättsliga frågor prövas inte samtidigt med tillståndsfrågan. Om en sakägare anser att han lidit skada med anledning av en verksamhet, får han i en egen ansökan om stämning yrka ersättning för det. Den som behöver tillgång till mark för

att bedriva miljöfarlig verksamhet får ordna det vid sidan av tillståndsprövningen. Bestämmelser i expropriationslagen och fastighetsbildningslagen kan göra det möjligt att få tvångsvis tillträde till mark.

Miljöbalkens mål i 1 kap. 1 §, de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. är tillämpliga vid prövningen av tillstånd till både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. För vattenverksamhet gäller därutöver enligt 11 kap. 6 § att en verksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Bestämmelsen innebär att det skall göras en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten. En förutsättning för att en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet skall tas upp till prövning är att sökanden har rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas.

I 22 kap. miljöbalken finns regler om hur en ansökan om tillstånd skall handläggas i miljödomstol. En viktig regel är att domstolen skall se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Domstolen har med andra ord full utredningsskyldighet i tillståndsfrågan och skall ställa de frågor och begära in de kompletteringar som behövs för att kunna bedöma tillåtligheten av verksamheten. Domstolen skall normalt hålla huvudförhandling i målet. Miljöbalkens förfaranderegler kompletteras av rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål i allmän domstol. Tillståndsprövningen får genom regleringen i 22 kap. ett starkt inslag av administrativ prövning. Det förklaras främst av att prövningsmyndigheten har ett ansvar för att bevaka skyddet för miljön.

Andra förfaranderegler gäller för de miljöfarliga verksamheter som prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation (B-verksamheter). I dessa mål tillämpas förvaltningslagen kompletterad av regler i 19 kap.4–5 §§miljöbalken. Miljöprövningsdelegationen har enligt dessa regler – i likhet med miljödomstolen – en utredningsskyldighet i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

I mål om vattenverksamhet styrs prövningen av frågor om ersättning på grund av skada eller intrång av rättegångsbalkens regler om dispositiva tvistemål. Domstolen är i princip bunden av parternas yrkanden och grunder, vilket bl.a. innebär att parterna kan förlikas i ersättningsdelen.

Sökanden i mål om tillstånd till vattenverksamhet skall enligt huvudregeln ersätta sakägare för rättegångskostnader vid pröv-

ningen i miljödomstol. Ersättningen avser både tillståndsfrågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet har en sakägare inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. Om en sakägare ansökt om stämning med yrkande om ersättning för skada orsakad av verksamheten gäller rättegångsbalkens regler, vilket innebär att den som förlorar målet skall ersätta motpartens rättegångskostnader.

En viktig fråga i mål om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet är vem som är att anse som sakägare. I 16 kap. 12 § miljöbalken anges att överklagbara domar och beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Miljöbalken innehåller därutöver en mängd regler som berör sakägares intressen i mål om tillstånd till en verksamhet.

Sakägarkretsen i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har varit betydligt större än i mål om vattenverksamhet främst av det skälet att sakägare inte haft rätt till ersättning för rättegångskostnader. En person som bor ett par kilometer från en miljöfarlig verksamhet har haft rätt att överklaga ett tillståndsbeslut t.ex. på den grunden att verksamheten ger upphov till störningar i form av luftförorening. I mål om vattenverksamhet har sakägarkretsen varit betydligt snävare och begränsats till personer som lidit en mera konkret ekonomisk skada knuten till en fastighet.

Skillnader vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet

De huvudsakliga skillnaderna vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet kan sammanfattas i följande punkter:

1. Prövningsplikt och prövningsmyndigheter: All vattenverksamhet kräver enligt huvudregeln tillstånd. För miljöfarlig verksamhet finns det en detaljerad uppräkning av vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Miljödomstol prövar i regel tillstånd till både små och stora vattenverksamheter medan prövningen av miljöfarlig verksamhet är uppdelad mellan miljödomstol och länsstyrelse.

2. Prövningens omfattning: Vid prövning av vattenverksamhet behandlas i en och samma rättegång både tillståndsfrågan och eventuella frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning

för skada och intrång. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet behandlas inte civilrättsliga frågor. I de få fall frågor om ersättning för skada förekommer prövas de i ett separat mål efter ansökan om stämning.

3. Materiella regler: Vid prövningen av vattenverksamhet tillämpas förutom miljöbalkens allmänna hänsynsregler den särskilda bestämmelsen i 11 kap. 6 § enligt vilken en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten skall göras. Någon sådan bedömning skall inte göras av miljöfarlig verksamhet.

4. Regler som berör sakägare: Sakägare kan i ett och samma vattenmål föra talan i både tillståndsfrågan och frågor om ersättning på grund av skada och intrång. Sakägare i vattenmål har rätt till ersättning för rättegångskostnader avseende både tillståndsfrågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan sakägare inte föra talan i fråga om ersättning för skador utan får väcka en sådan talan i ett separat mål. Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader.

Skillnaderna vid prövningen av olika verksamheter har sin förklaring i att miljöbalken i dessa delar bygger på tidigare lagstiftning, dvs. vattenlagen och miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen syftade huvudsakligen till att skydda miljön, medan vattenlagstiftningen även hade till syfte att möjliggöra bland annat en exploatering av vatten som energiresurs.

5.2. Domstolsprövning eller administrativ prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet?

5.2.1. Flera faktorer är av betydelse för hur prövningsordningen bör utformas

En prövningsordning som innebär att tillståndsprövningen flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet kräver vissa allmänna överväganden som rör uppdelningen mellan domstolarnas rättskipning och förvaltningsmyndigheternas administrativa prövning. Flera faktorer är av betydelse vid bedömningen av en lämplig prövningsordning för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.

Tvister mellan enskilda prövas normalt av allmän domstol

Det förekommer att förvaltningsmyndigheter handlägger både omfattande och komplicerade frågor om ersättning. Ersättningsfrågorna rör då främst tvister mellan en enskild och det allmänna. Tvister mellan enskilda prövas normalt av allmän domstol. Det finns förvaltningsmyndigheter som fått till uppgift att pröva tvistiga ersättningsfrågor, exempelvis Lantmäterimyndigheten och Statens va-nämnd. Det motiveras av att dessa myndigheter har stor specialkompetens på området och att den lagstiftning som myndigheterna tillämpar innehåller detaljerade bestämmelser om hur ersättningsfrågorna skall hanteras.

Regeringsformens bestämmelser i fråga om uppdelningen mellan domstolarnas rättskipning och förvaltningsmyndigheternas prövning tas upp i Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106 del A, s. 45 ff.). Enligt utredningen finns det inte något hinder i regeringsformen mot att låta förvaltningsmyndigheter pröva frågor om tvångsrätt och ersättning.

Miljöprövningen är en uppgift väl lämpad för förvaltningsmyndighet

Tillståndsprövningen av en verksamhet syftar till att undersöka hur bl.a. kraven på hänsyn enligt 2 kap. miljöbalken kan uppfyllas. Hänsynsreglerna är grundläggande verktyg för att nå miljöbalkens mål så som de anges i 1 kap. 1 §. Som en del i säkerställandet av en korrekt miljöprövning har prövningsmyndigheten en utredningsskyldighet. Myndigheten skall sörja för att det finns ett fullständigt beslutsunderlag och utifrån det göra de avvägningar och bedömningar som fordras för ett materiellt riktigt beslut oavsett vad som anförts i ärendet. Myndigheten skall ofta väga starka allmänna intressen mot varandra. Prövningen i framför allt de större målen har därmed karaktär av samhällsplanering. Miljöprövningen av en verksamhet är på grund av det anförda en uppgift väl lämpad för förvaltningsmyndighet.

Miljöprövningen kommer mer i fokus om civilrättsliga frågor inte prövas samtidigt med tillståndsfrågan

Särskilt de stora vattenmålen kan kännetecknas av att stor vikt läggs vid civilrättsliga frågor, främst rörande ersättning för skada. Det förhållandet att civilrättsliga frågor prövas samtidigt med tillståndsfrågan gör att olika processuella regler gäller i olika delar av ett vattenmål. Tillståndsprövningen utmärks av att domstolen har en utredningsskyldighet och är obunden av de grunder som angetts i ansökan om tillstånd, medan prövningen av civilrättsliga frågor utmärks av att domstolen i princip är bunden av parternas yrkanden och grunder. Dessa dubbla processregler gäller inte i mål om utövande av miljöfarlig verksamhet. Miljöprövningen kommer mer i fokus om man inte prövar civilrättsliga frågor samtidigt med tillståndsfrågan.

Regler om ersättning för rättegångskostnader

Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. I vattenmål finns det däremot sedan lång tid tillbaka regler om ersättning för rättegångskostnader som underlättar för sakägaren att ta tillvara sin rätt. Sakägaren kan på verksamhetsutövarens bekostnad låta ett rättsligt biträde föra hans talan i första instans i både tillståndsfrågan och frågor om tvångsrätt och ersättning för skada. En utredning om prövningsordningen för vattenverksamhet måste beakta de skäl som finns för de nuvarande reglerna om ersättning för rättegångskostnader. Samtidigt finns det anledning att överväga om reglerna om ersättning för rättegångskostnader även i framtiden bör vara principiellt olika för vattenverksamhet respektive miljöfarlig verksamhet.

Prövningsmyndigheternas kompetens

En effektiv prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet är beroende av att det finns kompetenta prövningsmyndigheter. Om fler verksamheter skall prövas i administrativ ordning måste kompetensen hos de administrativa myndigheterna breddas och fördjupas, vilket i sin tur kan inverka på myndigheternas antal och storlek. Förändringarna kan samtidigt ha betydelse för överinstan-

sernas verksamhet och vilken myndighet som skall vara slutinstans i olika mål.

5.2.2. Tidigare utredningar och förslag om vattenverksamhet

Den senaste grundliga genomgången av prövningsordningen för vattenverksamhet gjordes i samband med utarbetandet av vattenlagen (1983 års vattenlag). De uttalanden som gjordes då bör ses mot bakgrund av de tillåtlighetsregler som gällde enligt den äldre vattenlagen. Dessa gav ett begränsat utrymme för miljöprövning och andra allmänna planerings- eller samhällsekonomiska synpunkter.

Vattenlagsutredningens slutbetänkande

Vattenlagsutredningen hade till uppgift att utreda om det vattenrättsliga prövningssystemet kunde konstrueras med miljöskyddslagen som förebild. I utredningens direktiv från år 1968 framfördes som en synpunkt att en tillståndsprövning i administrativ ordning bättre än domstolsförfarandet kunde tillgodose önskemålen om effektivitet, snabbhet och smidighet.

I slutbetänkandet föreslog utredningen att tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen, Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna (SOU 1977:27). Frågor om tillstånd till och väsentliga villkor för vattenverksamhet skulle avgöras i administrativ ordning medan övriga villkorsfrågor och skadereglering skulle handhas av sex fastighetsdomstolar knutna till samma tingsrätter som dåvarande vattendomstolarna. I övrigt skulle kompetensfördelningen mellan myndigheterna styras av verksamheternas storlek och beskaffenhet.

Vattenlagsutredningen fann emellertid att ett administrativt prövningssystem inte var invändningsfritt. Uppdelningen av prövningen i fråga om tillstånd och skadereglering skulle föranleda visst dubbelarbete förenat med tidsutdräkt. Utredningen uttalade att det i vattenmål av någon betydenhet, till skillnad mot i miljöskyddsärenden, regelmässigt torde förekomma ersättningsanspråk från enskilda sakägare. Enligt utredningen var också vattenverksamheternas natur sådan att egendom som tillhör annan än verksam-

hetsutövaren skadas eller behöver tas i anspråk i mycket större omfattning än vad som är fallet i miljöskyddsärenden.

Propositionen med förslag till ny vattenlag m.m. och Jordbruksutskottets betänkande över regeringens förslag

Regeringen tog i propositionen med förslag till en ny vattenlag fasta på de invändningar som kunde anföras mot en administrativ prövning av vattenmål (prop. 1981/82:130). Regeringen anförde, i likhet med många remissinstanser, att kraven på effektivitet och snabbhet blir sämre uppfyllda med en uppdelning mellan tillståndsprövning och skadereglering. Vid den bedömningen beaktades bl.a. att villkorsfrågorna i vattenmål vanligen hänger intimt samman med ersättningsfrågorna, att det många gånger måste bli svårt för en fristående tillståndsmyndighet att rätt avgränsa vilka villkor som kan fastställas utan risk för komplikationer vid den efterföljande skaderegleringen vid fastighetsdomstolen och att det måste innebära onödigt dubbelarbete och avsevärda kostnader att två myndigheter skall sätta sig in i dessa frågor för att prövningen skall kunna genomföras. Regeringen drog därav slutsatsen att man bör behålla det nuvarande vattenrättsliga prövningssystemet.

Jordbruksutskottet anförde med anledning av regeringens förslag att utskottet skulle föredra ett administrativt prövningssystem och att frågan borde göras till föremål för ytterligare överväganden (bet. 1982/83:JoU30 s. 40). Utskottet ansåg att förslaget från samhällsplaneringens allmänna utgångspunkter kunde framkalla vissa betänkligheter beträffande den avsedda samlade bedömningen av vattenföretagens lämplighet och deras inpassande i samhällsplaneringen i stort. Med hänsyn till att regeringens förslag till ny vattenlag innehöll flera angelägna reformer fann dock utskottet att lagstiftningen borde genomföras.

5.3. Två alternativ till en ny prövningsordning för vattenverksamhet

En utgångspunkt vid utredningen av hur den administrativa prövningen av vattenverksamhet kan öka, är att förvaltningsmyndigheter inte bör pröva tvistiga frågor om ersättning för skada och intrång eller frågor om tvångsrätt. Vi har efter att ha analyserat

flera förslag stannat för att föra fram två alternativ till en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet.

5.3.1 Alternativ 1. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas i separata rättegångar.

Vattenverksamhet prövas enligt alternativ 1 på i huvudsak samma sätt som miljöfarlig verksamhet. Det betyder att frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång inte behandlas vid tillståndsprövningen. Sådana frågor prövas i en separat rättegång i miljödomstol. På samma sätt som vid miljöfarlig verksamhet får den som gör gällande att han förorsakats skada av vattenverksamhet ansöka om stämning. Ett mål om tillstånd till vattenverksamhet omfattar alltså enbart tillståndsfrågan och frågan om vilka villkor som behövs för att begränsa verksamhetens påverkan på omgivningen.

Tillståndsprövningen av vattenverksamheter fördelas mellan förvaltningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I avsnitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarlig verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan. A- och B-verksamheter skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltningsmyndighet. Förslaget innebär, såvitt avser alternativ 1, att de stora vattenverksamheterna fortfarande prövas av miljödomstolarna, medan de mindre verksamheterna prövas av förvaltningsmyndigheter.

I 2 kap. 3 § miljöbalken finns allmänna bestämmelser om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövaren skall vidta. Sådana frågor hanteras i målet om tillstånd till verksamheten. En särskild fråga är hur fiskefrämjande åtgärder enligt 11 kap. 8 § skall hanteras. De villkor som kan beslutas med stöd av denna bestämmelse kan inte anses som mer omfattande eller ha en annan karaktär än sådana villkor som kan föreskrivas med stöd av 2 kap. 3 §. Frågor om fiskefrämjande åtgärder bör därför handläggas samtidigt med övriga villkorsfrågor.

Enligt 6 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall för viss vattenverksamhet fiskeavgifter och bygdeavgifter bestämmas. Dessa avgifter tillfaller det allmänna och hanteras relativt formalistiskt. Redan i dag fastställer länsstyrelsen till viss del fiskeavgifter. Det bör inte finnas något hinder mot att låta för-

valtningsmyndighet fastställa dessa avgifter i samband med tillståndsprövningen.

Sakägare kommer som utgångspunkt att inta samma ställning i mål om vattenverksamhet som i dag gäller i mål om miljöfarlig verksamhet. Det betyder att sakägare har rätt att föra talan i tillstånds- och villkorsfrågor, vilket innefattar rätt att överklaga sådana frågor till högre instans. Frågor om ersättning för skada prövas i en separat rättegång efter ansökan om stämning vid miljödomstol. Sakägarkretsen kan vidgas om den bestäms enligt samma grunder som gäller för miljöfarlig verksamhet.

Reglerna om ersättning för rättegångskostnader bör i större utsträckning än i dag vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gör det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det förefaller mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det ligger i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skall alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering. Utgångspunkten är att sådana frågor prövas efter ansökan om stämning. Skäl talar för att i mål om ersättning för skada på grund av vattenverksamhet tillämpa rättegångsbalkens huvudregel om att part som förlorar målet skall ersätta motpartens rättegångskostnad. Vid yrkanden om tvångsrätt bör huvudregeln vara att den som yrkandet riktar sig mot har rätt till ersättning för rättegångskostnader i första instans oavsett utgången i frågan om tvångsrätt.

5.3.2. Alternativ 2. Tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor prövas även i fortsättningen i en rättegång

Alternativ 2 innebär att frågor om tillstånd, markåtkomst samt ersättning för skada och intrång på samma sätt som enligt nuvarande ordning prövas i en och samma rättegång. Till skillnad mot i dag får dock förvaltningsmyndigheter pröva flertalet av de vattenmål i vilka civilrättsliga frågor inte förekommer eller inte är tvistiga. Miljödomstolarna prövar även i fortsättningen vattenmål av stor omfattning och mål som innehåller frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång. Även enligt alternativ 2 för-

delas alltså tillståndsprövningen av vattenverksamheter mellan förvaltningsmyndigheter och de nuvarande miljödomstolarna. I avsnitt 5.4 redovisas närmare hur vattenverksamheterna, på samma sätt som miljöfarliga verksamheter, delas in i kategorierna A, B och C, där A- och B-verksamheter skall kräva tillstånd i miljödomstol respektive förvaltningsmyndighet. Ärenden som prövas av förvaltningsmyndighet kan överklagas till miljödomstol. Vid överklagande till Miljööverdomstolen av sådana ärenden krävs prövningstillstånd. En stor mängd ärenden bör med denna modell kunna prövas administrativt.

En ansökan om tillstånd till en verksamhet som klassificeras för prövning i förvaltningsmyndighet skall ges in direkt till miljödomstol om sökanden redan från början har yrkande om tvångsrätt eller känner till att tvistiga ersättningsfrågor kommer att uppkomma. Det behövs också en regel som innebär att förvaltningsmyndigheten skall överlämna ett mål för prövning till miljödomstolen om tvistiga civilrättsliga frågor uppkommer under handläggningen. Redan i dag gäller detta i ärenden om markavvattning enligt vad som framgår av 7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om ersättningsanspråk framställs sent under handläggningen leder det till en omständlig handläggning och onödig tidsutdräkt. För att motverka det kan en tidsgräns för framställning av yrkanden om ersättning för skada införas. Gränsen bör inte sättas för snävt utan sakägare bör få en möjlighet att överblicka processen. Yrkanden som framställs efter att tiden löpt ut kan komma att avvisas om det inte finns skäl för att de framställts sent. Bestämmelsen kommer alltså att påminna om vad som i dag gäller enligt 22 kap. 19 § miljöbalken. Vad som skall gälla i fråga om sent framställda yrkanden om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång på grund av tvångsrätt får utredas vidare.

Utgångspunkten enligt alternativ 2 är att sakägare kommer att inta samma ställning som i nuvarande prövningsordning. Särskilda överväganden behövs i fråga om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ett vattenmål. För de vattenmål som prövas av miljödomstol får flera ersättningssystem undersökas. En möjlighet är att sakägare skall ha rätt till ersättning för kostnader i första instans när det gäller både tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor. Ett annat alternativ är att inskränka rätten till ersättning till de civilrättsliga frågorna. En nackdel är att det då kan vara svårt för domstolen att bedöma om yrkade rättegångskostnader hänför sig till exempelvis frågor om skadeförebyggande åtgärder eller ersätt-

ningsfrågor. Detta, liksom vad som skall gälla när en förvaltningsmyndighet överlämnar ett mål till miljödomstol för prövning, får utredas vidare. En utgångspunkt vid det fortsatta utredningsarbetet är att det i vart fall skall finnas en möjlighet för sakägare att få ersättning för rättegångskostnader i frågor som avser ersättning för skada och intrång.

De ärenden som prövas av förvaltningsmyndighet skall inte innehålla frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada. Om frågor om tvångsrätt eller tvistiga ersättningsfrågor uppkommer, skall målet överlämnas för prövning till miljödomstol. Förvaltningsmyndigheter har vidare en långtgående utredningsskyldighet och materiellt riktiga beslut skall fattas oavsett vad parterna anfört i ärendet. Dessa förhållanden bör leda till att sakägare endast i få fall har ett behov av att anlita rättsligt biträde för att ta tillvara sin rätt. Det anförda talar för att sakägare inte bör ha rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenmål som prövas av förvaltningsmyndighet. En sådan ordning medför i praktiken endast en liten förändring i fråga om sakägares rätt till ersättning för kostnader. Om en sakägare yrkar ersättning för skada som en vattenverksamhet förorsakar kommer målet – förutsatt att ersättningsfrågan inte löses utom rätta – att prövas i miljödomstol, där det kommer att finnas möjlighet till ersättning för rättegångskostnader.

5.4. Prövningsmyndigheter och indelning i olika typer av vattenverksamhet

5.4.1. Både alternativ 1 och alternativ 2 utgår från nuvarande myndighetsorganisation

De myndigheter som fattar beslut om tillstånd till och villkor för en verksamhet måste ha tillräcklig kunskap och erfarenhet av miljöprövningar. För att kunna hålla den kompetens som behövs för en effektiv och korrekt prövning får antalet ärenden av samma slag vid myndigheterna inte bli för litet.

Den nuvarande myndighetsorganisationen med 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser (med därtill knutna miljöprövningsdelegationer) kan användas för både alternativ 1 och alternativ 2. Det ligger alltså nära till hands att låta de 21 miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre vattenmålen enligt vad som beskrivs i avsnitt 5.3. Om alternativ 1 väljs får miljödomstolarna pröva de stora vatten-

verksamheterna och miljöprövningsdelegationerna pröva de mindre verksamheterna. Om alternativ 2 väljs får miljödomstolarna pröva de stora verksamheterna och de övriga vattenmål som innehåller tvistiga civilrättsliga frågor.

En fördel med det nu beskrivna prövningssystemet för vattenverksamhet är att det inte kräver några mer ingripande förändringar av den nuvarande myndighetsorganisationen. En nackdel är att det stora antalet prövningsmyndigheter medför att vissa typer av ärenden kommer att vara sällan förekommande hos vissa myndigheter.

Om miljöprövningsdelegationerna skall pröva vissa vattenverksamheter bör deras myndighetsområden undersökas. Avgörande för länsstyrelsernas – och miljöprövningsdelegationernas – behörighet enligt miljöbalken är att verksamheten är belägen inom länet. Länsindelningen följer historiskt bestämda administrativa gränser. Det innebär att miljöprövningsdelegationerna inte har samma ändamålsenliga indelning som miljödomstolarna, vars domkretsar följer vissa naturligt avgränsade avrinningsområden.

Med länsindelningen kan det problemet uppstå att en vattenverksamhet i större omfattning påverkar förhållandena i ett annat län än det där verksamheten prövas. Länsstyrelsen i det län där de största verkningarna av verksamheten uppstår bör pröva verksamheten. Problem kan uppstå främst för större verksamheter med stor miljöpåverkan. Med ett förslag som innebär att de stora verksamheterna fortfarande prövas av miljödomstol begränsas problemet.

5.4.2. Det behövs ett anmälningsförfarande för vattenverksamhet

Enligt nuvarande ordning kräver en vattenverksamhet tillstånd vid miljödomstol om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamheten. Det finns inte något mellansteg som innebär att en anmälan om vattenverksamhet skall göras till berörd myndighet. Prövningssystemet har därför en onödigt stel utformning. Även verksamheter som har en liten omfattning skall i regel tillståndsprövas i miljödomstol. Det kan ifrågasättas att exempelvis en ansökan om tillstånd att genomföra en mindre muddring skall handläggas på samma sätt och i samma instans som en ansökan om tillstånd till byggande av ett vattenkraftverk eller drift av ett stålverk.

Regleringen har fått till följd att länsstyrelsen ofta tillämpar samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken för ett slags informellt anmälningsförfarande för vattenverksamhet. Vissa länsstyrelser lämnar ibland även muntliga besked om en verksamhet uppfyller kraven i miljöbalken (se kapitel 3 i betänkandet). Denna hantering visar att det behövs ett formaliserat anmälningsförfarande för en mängd vattenverksamheter. Anmälningsförfarandet skulle gälla de minst ingripande av de verksamheter som nu är formellt tillståndspliktiga. Exempel på sådana verksamheter är mindre strandutfyllnader, strandskoningar, bryggor och pirar, mindre muddringar samt mindre kabel- och rörnedläggningar.

Ett formaliserat anmälningsförfarande medför större förutsebarhet för verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter jämfört med dagens prövning av mindre vattenverksamheter. Det innebär ett skydd för verksamhetsutövaren mot straffrättsliga ingripanden genom att denne inte riskerar att bedriva tillståndspliktig verksamhet utan formellt tillstånd. Det undanröjer också de oklarheter som finns i fråga om tillämpningen av samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken. Hur en anmälan om vattenverksamhet skall hanteras vid länsstyrelsen får utredas inför slutbetänkandet.

5.4.3. En detaljerad indelning i olika typer av vattenverksamhet tydliggör kraven på tillstånd och anmälan

Båda alternativen för en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet innebär att prövningen av tillståndspliktiga verksamheter fördelas mellan miljödomstolar och länsstyrelser. Det förutsätter någon form av indelning i olika typer av vattenverksamhet. I första hand bör undersökas om man kan använda ett system som liknar det som gäller för miljöfarlig verksamhet. Det skulle innebära att huvudprinciperna för prövningen av vattenverksamhet anges i miljöbalken och att regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om tillstånds- och anmälningskrav. Grundlagen är inte något hinder mot en sådan reglering (prop. 1997/98:45 del 1, s. 371).

Vi har stannat för en detaljerad uppräkning av olika typer av vattenverksamhet. Det ger ett tydligt och användarvänligt prövningssystem. En verksamhetsutövare får i en lista enkelt reda på om verksamheten kräver tillstånd eller anmälan och vid vilken myndig-

het verksamheten skall prövas. I bilaga 10 skisseras ett förslag till indelning i olika typer av vattenverksamhet. Förslaget får ses som en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet, då både grunderna för indelningen i kategorier och detaljer i indelningen kan komma att ändras.

Vårt förslag till en ny prövningsordning för vattenverksamhet innebär att det i en förordning i detalj räknas upp vilka verksamheter som hör till kategorierna A, B och C. Tillstånd till A-verksamheter prövas av miljödomstolen medan B-verksamheter prövas av länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen). C-verksamheter skall anmälas till länsstyrelse. Det kan vara svårt att på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet uttömmande i en förordning ange alla anmälningspliktiga vattenverksamheter. Uppräkningen bör därför kompletteras med en generell bestämmelse som anger att en vattenverksamhet skall anmälas till länsstyrelse om verksamhetens inverkan på vattenförhållandena är liten.

Vilken inverkan en verksamhet får på omgivningen är beroende av vattenförhållandena i det enskilda fallet. Som exempel kan nämnas att en utfyllnad i redan exploaterat öppet vatten innebär mindre påverkan än samma utfyllnad i en känslig orörd mindre sjö. Det kan invändas att en indelning i A-, B- och C-verksamheter är ett trubbigt instrument som inte gör det möjligt att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Men en indelning i A-, B- och Cverksamheter är snarare ett mindre trubbigt system än vad som följer av de nuvarande reglerna för prövning av vattenverksamhet. Framför allt kan den heterogena gruppen av C-verksamheter hanteras på ett mer flexibelt och ändamålsenligt sätt än i dag. Länsstyrelsen kommer i de flesta anmälningsärendena antingen inte vidta någon åtgärd alls eller utfärda förelägganden om skyddsåtgärder eller förbud. För enskilda C-verksamheter bör länsstyrelsen kunna föreskriva om krav på tillstånd om verksamheten har en betydligt större påverkan på omgivningen än vad som normalt är fallet. En bestämmelse motsvarande 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken behöver då införas i 11 kap.

Många arbeten i vatten är sammansatta av flera moment. Ett exempel på det är att det vid byggande av en bro ofta förekommer att ett erosionsskydd behöver uppföras eller att ett vattendrag behöver grävas om. Ett annat exempel är nedläggning av rör eller kabel i vatten. I vissa fall räcker det med själva nedläggningen medan det i andra fall krävs grävning eller spolning för att få ner kabeln eller röret i botten. För att klassificeringen av en verksamhet

skall kunna genomföras på ett enkelt sätt är det viktigt att ge så tydliga definitioner av verksamheterna som möjligt. En ansökan om tillstånd kan likväl komma att omfatta flera olika klassificerade verksamheter. På samma sätt som för miljöfarlig verksamhet bör den del av verksamheten som omfattas av den högsta prövningsnivån styra vilken myndighet som skall handlägga ansökan.

Som ett alternativ till en indelning i A-, B- och C-verksamheter kan – enligt vad som föreslagits under utredningens gång – övervägas en indelning i endast A- och C-verksamheter. Det skulle med denna variant inte förekomma någon tillståndsprövning i länsstyrelsen, som dock skulle ha möjlighet att i vissa fall föreskriva om krav på tillståndsplikt. En indelning i endast A- och C-verksamheter bör kunna användas för både alternativ 1 och 2.

5.4.4. Ett stort antal vattenmål kan prövas av förvaltningsmyndighet om alternativ 1 eller 2 genomförs

En indelning i A-, B- och C-verksamheter bör analyseras statistiskt utifrån i vart fall två frågor:

1. Hur fördelar sig prövningen av vattenverksamhet på de tre prövningsnivåerna?

2. Hur många av ärendena om vattenverksamhet innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång eller ersättning för rättegångskostnader som bör prövas av miljödomstol?

Vi har undersökt samtliga domar i vattenmål vid miljödomstolen i Stockholm åren 1999–2001. Domstolen har bedömts som representativ för riket som helhet genom att dess domkrets omfattar både låglandsbetonad vattenverksamhet som vattenbortledning, broar etc. och höglandsbetonad verksamhet som vattenkraftverk och dammar. Miljödomstolens mål har delats in i olika typer av vattenverksamhet enligt bilaga 10. Det totala antalet mål var 150 stycken. Andelen mål med frågor om tvångsrätt, ersättning för skada eller ersättning för rättegångskostnad har beräknats. Resultatet kan sammanfattas så här:

Prövningsnivå (Klassificering enligt bilaga 10)

Andel av det totala antalet mål

Andel mål med frågor om tvångsrätt, ersättning för skada eller ersättning för rättegångskostnad.

A

29 %

9 %

B

67 %

7 %

C

4 %

0 %

Undersökningen visar att cirka 7 av 10 vattenmål som i dag prövas av miljödomstol skulle klassificeras för prövning i länsstyrelse. Slutsatsen är alltså att en stor del av de vattenmål som handläggs vid miljödomstolarna avser verksamhet av mindre omfattning som bör kunna prövas av länsstyrelse. Av de undersökta vattenmålen innehöll endast 16 procent frågor om tvångsrätt eller ersättning. Vid en förfrågan hos övriga miljödomstolar har framkommit att andelen mål med frågor om tvångsrätt eller ersättning är större – cirka 25 procent – vid miljödomstolarna i Vänersborg, Umeå och Östersund.

Det kan invändas att förhållandevis få vattenmål fördelas på länsstyrelserna och att det därför blir svårt att behålla den kompetens som behövs för miljöprövningen. Länsstyrelserna skall emellertid pröva både B- och C-verksamheter och det kommer att bli betydligt fler C-verksamheter än vad tabellen visar. Till de mål som klassificerats för ett anmälningsförfarande skall nämligen läggas ett stort antal vattenmål som i dag är föremål för ett informellt anmälningsförfarande i länsstyrelse med stöd av bl.a. samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken. I avsnitt 3.3.1 finns en beskrivning av hur vissa frågor om tillståndsplikt för vattenverksamheter i dag hanteras vid några länsstyrelser. Som ett exempel på denna hantering kan nämnas att det enbart i Jönköpings län meddelades 34 beslut angående vattenverksamheter med stöd av 12 kap. 6 § under en sexmånadersperiod (se bilaga 4).

Statistiken visar även följden av att välja alternativ 2 för vattenverksamhet. Ungefär vart tionde länsstyrelseärende skulle då behöva överlämnas för prövning till miljödomstol, eftersom de innehåller frågor om tvångsrätt, ersättning för skada och intrång samt rättegångskostnader som skall prövas av miljödomstol. I praktiken skulle sannolikt färre mål komma att överlämnas. Ett överlämnande för med sig ändrade förutsättningar för tillståndsprövningen. Handläggningen skulle sannolikt inte bara ta längre tid

utan även kunna medföra en skyldighet för sökanden att ersätta sakägare för rättegångskostnader i målet. Det skulle därför finnas goda skäl för sökanden att försöka få till stånd frivilliga överenskommelser med sakägare i målet. Därutöver skulle verksamhetsutövaren i vissa mål redan från början känna till att det förekommer t.ex. tvistiga ersättningsfrågor och därför ge in ansökan till miljödomstol.

5.5. Den samhällsekonomiska prövningen av vattenverksamhet bör begränsas

Vid sidan om de processuella skillnaderna finns även materiella skillnader vid prövningen av vattenverksamhet respektive miljöfarlig verksamhet. Som en särskild förutsättning för vattenverksamhet gäller enligt 11 kap. 6 § första stycket följande.

En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.

Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare gällde enligt 3 kap. 4 § vattenlagen och har enligt propositionen till miljöbalken till syfte att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. I propositionen anges att den samhällsekonomiska bedömningen skall baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Det sägs också att den samhällsekonomiska nyttan är lättare att beräkna vid produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården, och att den senare typen av vattenverksamhet skall kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129).

Det bör enligt regeringen innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet också innefattar en samhällsekonomisk helhetsbedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om avvägningar mot hänsynsreglerna (prop. 1997/98:45 del 1 s. 369).

Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksamhet, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de

andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på.

Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Med de nuvarande reglerna måste vindkraftanläggningar som uppförs till havs vara samhällsekonomiskt tillåtliga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det. Ett annat exempel är att framställning av samma produkt skall bedömas enligt olika regler beroende på produktionsmetoden. Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på omgivningen, även om påverkan är av olika karaktär.

Förekomsten av den särskilda hänsynsregeln försvårar också en integrerad prövning av verksamheter som innehåller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det exempelvis gäller en cellulosaindustri med en utsläppstub som är placerad i ett vattendrag, skall den samhällsekonomiska prövningen gälla enbart utplaceringen av tuben, men inte fabriken i övrigt. Vid muddring då massorna läggs på land gäller regeln enbart själva muddringsarbetet, inte uppläggningen.

Problem av detta slag förekommer också vid tillåtlighetsprövning av infrastrukturprojekt och skulle få ytterligare aktualitet om, enligt Tunnelkommissionens förslag (SOU 1998:37), infrastrukturprojekt skall tillståndsprövas av miljödomstol enligt miljöbalken. Sådana projekt innehåller nämligen ofta delar som berör många av de olika verksamhetstyperna enligt miljöbalken; tunnlar, broar, uttag och upplag av massor, trafikbuller osv.

Den särskilda hänsynsregeln med krav på samhällsekonomisk nytta för vattenverksamheter innebär alltså problem med den utformning och tillämpning den nu har i 11 kap. 6 § första stycket. Frågan är då hur regeln bör förändras; om den bör arbetas om så att den kan gälla som en allmän hänsynsregel för miljöbalkens hela område, om den bör omformas på något annat sätt eller om den helt bör utgå.

Vid en allmän miljöprövning enligt reglerna i 2 kap. miljöbalken är det ett stort antal olika allmänna och enskilda intressen som skall vägas mot varandra, där vissa är lättare och andra svårare att uttrycka i ekonomiska termer. De intressen som väger tyngst med hänsyn till miljöbalkens mål om en hållbar utveckling kan ofta vara svåra att värdera i kronor vid den samhällsekonomiska prövningen.

Det finns en risk att exempelvis värdet av den biologiska mångfalden i en våtmark kommer i underläge jämfört med värdet av skadade bryggor därför att det är svårare att kvantifiera monetärt.

För vattenverksamheter som vattenkraftanläggningar och vissa andra företag med produktionsinriktning har det åtminstone teoretiskt inte varit så komplicerat att beräkna nyttan. Exempelvis har den för vattenkraftanläggningar beräknats på grundval av kraftproduktion samt ett uppskattat värde på kraften och för markavvattningsföretag utgående från fastigheternas värdestegring.

Det är dock inte säkert att det samhällsekonomiska intresset med någon större grad av säkerhet över huvud taget låter sig beräknas i ekonomiska termer. Som framgår ovan har i förarbetena till miljöbalken uttalats att det med dagens regler kan vara svårt att beräkna den samhällsekonomiska nyttan för vattenverksamheter som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården (prop. 1997/98:45 del 2 s. 129). Om regeln alltså inte är lätt att tillämpa för all vattenverksamhet, skulle den ge ändå större problem om den skulle tillämpas även för exempelvis miljöfarlig verksamhet.

För att belysa svårigheterna behöver man bara gå till en annan typ av elproduktion än vattenkraft, nämligen elproduktion genom förbränning i spetslastverk. Sådana verk – som inte är avsedda för produktion annat än vid extrema situationer som kanske inte ens uppkommer varje år – har en otvetydig samhällsnytta, men nyttan ligger knappast i produktionsvärdet. Den ligger snarare i just möjligheten att kunna producera vid behov och låter sig därmed inte beräknas så lätt. Problemen blir ändå större vid en samhällsekonomisk totalbedömning av andra slag av verksamheter där samhällsnyttan av produktionen kan var både svårbedömd och kontroversiell. Hur skall samhällsnyttan av en tobaksfabrik eller ett tryckeri för omslagspapper till choklad bedömas och beräknas? Uppenbarligen ställer den samhällsekonomiska tillåtlighetsregeln krav på en bedömning av produktionen som inte är genomförbar om regeln skulle gälla för miljöbalkens hela område.

De problem som den särskilda hänsynsregeln ger upphov till bör alltså inte lösas genom att regeln generaliseras till att gälla allmänt för miljöbalkens hela tillämpningsområde. Då återstår frågan om den i stället bör tas bort eller om den tydligt bör avgränsas så att den enbart gäller i vissa motiverade situationer.

För att besvara denna fråga måste en utgångspunkt vara vad som skiljer prövning av vattenverksamhet från prövning av exempelvis

miljöfarlig verksamhet och täkter, och vad som alltså skulle kunna motivera en särskild regel för vattenverksamhetens del. I prövning av vattenverksamhet ingår civilrättsliga delar som tvångsrätt och frågor om ersättning i samband med tvångsrätt och skador. Skador på privat egendom kan uppkomma även på grund av miljöfarlig verksamhet och täkter utan att det då – vare sig vid tillståndsprövning eller vid skadereglering – har ansetts medföra behov av en tillåtlighetsregel av detta slag.

Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i expropriationslagens bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har hittills utgjorts av bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag.

Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverksamhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att förhindra att en enskilds rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse.

Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör därmed göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljöintressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön.

En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det förslag som lämnas. I propositionen till miljöbalken anges också att vattenlagen ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön.

I vattenlagen fanns inte den reglering som nu gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § vattenlagen enbart ”olägenhet av betydelse för allmänna intressen” medan bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken har en vidare tillämpning genom att de

avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § som avser ”skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön”. För den renodlade miljöprövningen bör 2 kap. vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter.

I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avvägningar som skall göras enligt 11 kap. 6 §. På så sätt kan man undvika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljöfrågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer.

5.6. Förslag till prövningsordning för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet

5.6.1. Konsekvenser av alternativ 1 och 2 för vattenverksamhet

Båda alternativen bidrar till en fortsatt renodling av domstolarnas roll

Tillståndsprövningar har i stor utsträckning karaktär av förvaltningsärenden. Kompetenta förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för detta slag av ärenden. Domstolarnas resurser bör i princip endast användas för tvistelösning av olika slag. Både alternativ 1 och 2 leder till en bättre avvägd arbetsfördelning mellan länsstyrelser och miljödomstolar. Länsstyrelserna får till uppgift att pröva de mindre och enklare vattenärendena, medan miljödomstolarna kan använda sina resurser till att pröva vattenmål som är omfattande eller som innehåller tvistiga frågor. Att flytta ner prövningen av vissa vattenverksamheter till länsstyrelserna bidrar därmed till en fortsatt renodling av domstolarnas roll.

Med båda alternativen kan en större samordning av tillståndsprövningen uppnås

Processen i förvaltningsmyndighet är smidigare och enklare än processen i allmän domstol. Formerna för prövningen av de vattenmål som flyttas ner till förvaltningsmyndighet blir friare än vad som nu är fallet. De inledande samråden kring miljökonsekvensbeskrivningen kommer i fler fall att ske vid samma myndighet som senare prövar tillståndsfrågan.

Både alternativ 1 och 2 innebär att de flesta mindre vattenverksamheter som kräver tillstånd prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer medan de stora verksamheterna – i likhet med de stora miljöfarliga verksamheterna – fortfarande prövas av miljödomstol. Att de mindre vattenverksamheterna i stor utsträckning prövas av miljöprövningsdelegationerna ökar möjligheterna att samordna prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Ett exempel är en mindre verkstadsindustri som i samband med en prövningspliktig utbyggnad också behöver tillstånd att lägga ut ett avloppsrör i ett vattenområde. Ett annat är utbyggnaden av en mindre hamn, som i dag prövas av miljödomstolen i fråga om utbyggnaden i vatten och av länsstyrelsen i fråga om hamnverksamheten (lastning och lossning, transporter m.m.). Till skillnad mot i dag kan frågan om tillstånd till vattenverksamheten i dessa fall prövas i förvaltningsmyndighet samtidigt med tillståndsprövningen av den miljöfarliga verksamheten. Den fördelen vinns också att samma processuella regler, dvs. den mer flexibla processen i förvaltningsmyndighet, gäller vid prövningen av både den miljöfarliga verksamheten och vattenverksamheten.

Med alternativ 2 behålls fördelarna med den samlade prövningen av tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor

Alternativ 1 innebär att mål och ärenden som rör vattenverksamhet i fortsättningen hanteras på ett i grunden annat sätt än i dag. Frågor om tillstånd respektive frågor om ersättning för skada m.m. delas upp på olika rättegångar. En sådan uppdelning torde vara en nackdel för både prövningsmyndigheten och parterna i ett vattenmål i det avseendet att de vid flera tillfällen får sätta sig in i ett omfattande och komplicerat utredningsmaterial. I framför allt de stora vattenmålen kan man gå miste om de samordningsfördelar som

finns med att pröva ersättningsfrågor samtidigt med tillståndsfrågan.

Alternativ 2 innebär att den nuvarande sammanhållna prövningen av vattenmål behålls men att tillstånds- och villkorsfrågor i betydligt fler fall prövas av förvaltningsmyndighet. De fördelar som finns med en sammanhållen prövning finns därmed kvar.

I avsnitt 5.2.2 har kort redovisats vad som uttalades i frågan om prövningsordningen vid utarbetandet av vattenlagen. De argument som då anfördes mot en administrativ prövning är fortfarande aktuella. De olägenheter som förknippas med en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet är emellertid mindre framträdande i dag än vid tiden för Vattenlagsutredningens arbete. Ett exempel är vad utredningen anförde om att vattenföretagens natur är sådan att annan än företagaren tillhörig egendom skadas eller behöver tas i anspråk i mycket större omfattning än vad som är fallet i miljöskyddsärenden. Skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i detta avseende är inte så tydliga. Även miljöfarliga verksamheter ger många gånger upphov till betydande skador eller olägenheter som ger ekonomiska återverkningar på omgivningen, t.ex. på grund av buller och luftutsläpp. Vår utredning i avsnitt 5.4.4 visar också att tvistiga ersättningsanspråk i dag endast förekommer i ett begränsat antal vattenmål. Därmed torde Vattenlagsutredningens uttalande främst ha fog för sig när det gäller de i dag relativt sällan förekommande stora vattenmålen. Det är inte ovanligt att skaderegleringen i dessa mål sker lång tid efter tillståndsprövningen. Det är i sådana fall knappast längre någon fördel från utredningssynpunkt att prövningen formellt görs i samma mål; prövningsmyndigheten och parterna tvingas i praktiken sätta sig in i ett omfattande utredningsmaterial vid två tillfällen.

Den slutsats som bör dras är ändå att det i de större vattenmålen är fördelaktigt att i en och samma rättegång pröva frågor om tillstånd, villkor, skadeförebyggande åtgärder och ersättning för skada. Med alternativ 2 behålls denna ordning, dvs. det blir även i fortsättningen möjligt att överblicka de olika frågorna i målet och genomföra en effektiv prövning av dessa.

Miljöprövningen kan stärkas vid en ökad administrativ prövning, särskilt om alternativ 1 väljs

Alternativ 1 innebär att prövningsmyndigheten helt kan inrikta sig på frågor om tillstånd till och villkor för vattenverksamheten. Frågor om tvångsrätt och skadereglering belastar inte prövningen. Förutsättningarna för miljöprövningen förändras därmed framför allt i de större vattenmålen. Ansökan om tillstånd blir mindre omfattande, prövningsmyndigheten kan rikta all uppmärksamhet på att granska ansökningshandlingarna utifrån de allmänna hänsynsreglerna och prövningen kan fokusera på miljöfrågorna. Domen eller beslutet behandlar frågan om tillstånd skall lämnas till verksamheten och vilka villkor som behövs för att begränsa verksamhetens påverkan på miljön. Det anförda talar för att miljöprövningen av de vattenmål som i dag innehåller civilrättsliga frågor stärks genom detta alternativ.

Alternativ 2 innebär inte några principiella förändringar vad gäller miljöprövningen. I de fall frågor om tvångsrätt och ersättning för skada och intrång förekommer skall prövningen ske vid miljödomstol på samma sätt som i dag. Rättegången i dessa mål kommer även i fortsättningen att vara tudelad på så sätt att olika delar av prövningen sker enligt i grunden olika processuella regler. Med andra ord, tillståndsprövningen utmärks av att domstolen har en utredningsskyldighet och är obunden av åberopade grunder, medan prövningen av civilrättsliga frågor utmärks av att domstolen i princip är bunden av parternas yrkanden och grunder.

Det kan med avseende på båda alternativen diskuteras om miljöprövningen skulle påverkas av att den sker enligt den mer flexibla process som gäller enligt förvaltningslagen. Som tidigare anförts passar kravet på prövningsmyndighetens utredningsskyldighet bättre in i en förvaltningsrättslig tradition. Den friare handläggning som denna kännetecknas av ger förutsättningar för en effektiv processledning i vattenmålen, vilket bör innebära att miljöfrågorna får ökad tyngd vid prövningen.

För att stärka miljöprövningen enligt ovan måste förutsättas att den myndighet som prövar vattenverksamheten har minst samma kompetens som i dag finns för motsvarande prövning i miljödomstol.

Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas om alternativ 2 väljs

För de sakägare som har anledning att framföra anspråk på ersättning för skada och intrång delas prövningen enligt alternativ 1 upp i två rättegångar. Prövningen sker vid fler rättegångstillfällen och möjligen även vid olika instanser. Förutsättningarna för prövningen av ett ersättningsanspråk kan komma att ändras genom att anspråket prövas först efter att sakägaren ansökt om stämning. En fråga som behöver utredas är vem som ansvarar för att ta fram erforderlig utredning i ersättningsfrågan.

Tillståndsprövningen enligt alternativ 2 kommer från sakägarnas synpunkt att i stor utsträckning vara densamma som i dag. Det innebär att en sakägare kan föra talan i tillståndsfrågan och framställa ett yrkande om ersättning för skada och intrång även om verksamhetsutövaren inte aktualiserat frågan i sin ansökan. De nackdelar som finns för sakägare med alternativ 2 är begränsade och har främst att göra med rätten till ersättning för rättegångskostnader, som behandlas nedan.

Med alternativ 1 är syftet att åstadkomma regler om ersättning för rättegångskostnader som i större utsträckning än i dag är desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Det bör därför övervägas om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kan begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare bör alltså som utgångspunkt kunna få ersättning för rättegångskostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering.

Om alternativ 2 väljs begränsas förändringarna av reglerna om ersättning för rättegångskostnader i vattenmål. Sakägare bör enligt detta alternativ inte kunna få ersättning för kostnader i de vattenmål som prövas av länsstyrelse. De olägenheter som det kan innebära för sakägare begränsas av att tvistiga ersättningsfrågor och frågor om tvångsrätt inte skall prövas av länsstyrelse. Sakägare kommer däremot att ha rätt till ersättning i vattenmål som prövas av miljödomstol. Frågan om i vilken utsträckning sakägare skall få ersättning i tillståndsdelen respektive den del som avser civilrättsliga frågor kommer att utredas närmare inför slutbetänkandet.

För den allmänhet som intresserar sig för ett vattenmål utan att inta ställning som sakägare kan alternativ 1 vara att föredra framför nuvarande ordning. Sannolikt är allmänhetens intresse inriktat på tillståndsfrågan, som enligt detta alternativ prövas utan att belastas

av civilrättsliga frågor. Allmänheten drar nytta av att miljöprövningen kommer i fokus.

Med många prövningsmyndigheter kan det vara svårt att hålla myndigheternas kompetens på vattenområdet

En nackdel med både alternativ 1 och 2 kan vara att prövningen av vattenmål sker vid betydligt fler myndigheter än i dag. Med prövning vid 5 miljödomstolar och 21 länsstyrelser kan det bli svårt att hålla kompetensen hos myndigheterna och att i förlängningen upprätthålla en enhetlig rättspraxis på vattenområdet. Möjligheten till överprövning av vattenärenden vid de fem miljödomstolarna och Miljööverdomstolen minskar dock risken för en splittrad rättspraxis.

Länsstyrelserna har i egenskap av tillsynsmyndigheter redan en betydande erfarenhet av vattenverksamhet. Länsstyrelserna har också kommit i kontakt med vissa verksamheter, t.ex. broar och vägtrummor, genom den granskning av miljökonsekvensbeskrivningar som görs inför bedömningen av väg- och järnvägsprojekt. I det fortsatta utredningsarbetet får undersökas hur länsstyrelsernas kompetens på vattenområdet kan stärkas. En möjlighet är att använda de resurser som frigörs genom att miljödomstolarna avlastas vattenmål.

Sammanfattning

Analysen av konsekvenserna av en ökad administrativ prövning av vattenverksamhet visar att det finns både fördelar och nackdelar med de två alternativen. Fördelarna och nackdelarna i förhållande till nuvarande ordning kan schematiskt beskrivas så här:

Alternativ 1 Alternativ 2

Miljön Fördel: Prövningen fokuserar på tillstånds- och villkorsfrågor och tyngs inte av civilrättsliga frågor. Förutsättningar för stärkt miljöprövning.

Inga omedelbara skillnader. Processen i förvaltningsmyndighet lämpar sig väl för tillståndsprövning enligt balken, vilket kan stärka skyddet för miljön.

Verksamhetsutövarna

Fördelar: Smidigare och enklare process. Tillståndsprövningen mindre omfattande.

Nackdelar: Prövning av tillstånd respektive civilrättsliga frågor i olika rättegångar. Fler prövningsmyndigheter.

Fördel: Smidigare och enklare process för de mindre vattenmålen.

Nackdel: Fler prövningsmyndigheter.

Sakägarna Nackdelar: Inställelse vid flera rättegångar, kanske i olika instanser. Sambandet mellan tillstånds- och ersättningsfrågor försvinner, dvs. sämre överblick över olika frågor. Begränsade möjligheter att få ersättning för rättegångskostnader.

Nackdelar: Viss begränsning i möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader (mål som prövas av länsstyrelse). Tidsutdräkt om ett mål måste flyttas från länsstyrelse till miljödomstol.

Prövningsmyndigheterna

Fördelar: Samma prövningssystem för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Miljöprövningen i fokus. Bättre resursutnyttjande genom att enkla vattenmål inte längre prövas i miljödomstol. Renodling av domstolarnas roll.

Nackdelar: Fler rättegångar. Inga vinster av samtidig prövning av tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor. Fler prövningsmyndigheter kan ge splittrad praxis.

Fördelar: Bättre resursutnyttjande genom att enkla vattenmål inte längre prövas i miljödomstol. Renodling av domstolarnas roll.

Nackdelar: En mer splittrad organisation på vattenområdet. Fler prövningsmyndigheter kan ge splittrad praxis.

5.6.2. Alternativ 2 bör genomföras nu

Ett viktigt syfte med miljöbalksreformen var att få till stånd en sammanhållen prövningsordning med gemensamma myndigheter och miljödomstolar. Trots denna ambition kvarstår flera grundläggande skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och prövningen av miljöfarlig verksamhet.

Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 och med den en ny prövningsordning med nyinrättade miljödomstolar och miljöprövningsdelegationer. Det kan vara svårt att redan nu dra några säkra slutsatser om den nya prövningsordningen i dess helhet. Därmed kan det vara mindre lämpligt att på kort tid genomföra mera långtgående förändringar. Även med dessa förutsättningar kan det vara värdefullt att på nuvarande stadium i arbetet anlägga både ett kortsiktigt och ett mera långsiktigt perspektiv. I detta kapitel föreslås ändringar av prövningsordningen som bör kunna genomföras på förhållandevis kort tid. De mer långtgående förändringar av prövningsordningen som skulle kunna uppnås på längre sikt beskrivs översiktligt i kapitel 2.

Vi bedömer att det vid en avvägning mellan fördelar och nackdelar med alternativ 1 och 2 finns tre huvudsakliga skäl att nu förorda alternativ 2:

1. Med nuvarande prövningsorganisation är fördelarna med alternativ 1 inte så stora.

2. De fördelar som finns med en samlad prövning av tillståndsfrågor och civilrättsliga frågor i framför allt de stora och komplicerade vattenmålen finns kvar.

3. Förändringarna för sakägare i vattenmål begränsas.

Målet med alternativ 1 är att all tillståndsprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet på sikt skall ske i administrativ ordning. Det är också vad som krävs för att nå den vision som vi skisserat i kapitel 2. Fördelarna med alternativ 1 är inte så stora med nuvarande prövningsorganisation; de blir tydliga först om alternativ 1 kombineras med betydande organisatoriska förändringar. Prövningsorganisationen skulle då utgöras av ett litet antal nya administrativa tillståndsmyndigheter som prövar de stora verksamheterna och med färre miljödomstolar än i dag.

Det bör vara möjligt att redan nu genomföra en reform enligt alternativ 2 efter att förslaget vidareutvecklats i vårt slutbetänkande. Även om antalet vattenmål som innehåller civilrättsliga frå-

gor är förhållandevis litet finns det fortfarande omfattande och komplicerade mål som drar fördel av en samlad prövning av tillståndsfrågor och frågor om markåtkomst och ersättning för skada. Endast alternativ 2 medger en sådan prövning. Slutligen är det viktigt att bedöma konsekvenserna för sakägarna av de två alternativen. Alternativ 1 innebär ett försvagat skydd för sakägare i framför allt stora och komplicerade vattenmål. Alternativ 2 medför endast begränsade förändringar av sakägarnas ställning i vattenmål, exempelvis i fråga om rätten till ersättning för rättegångskostnader.

Skulle alternativ 1 ändå väljas måste särskild uppmärksamhet ägnas åt att utreda vilka samordningsförluster som görs med en uppdelning av prövningen på flera rättegångar och hur de negativa konsekvenserna för sakägare i vattenmål kan begränsas.

5.6.3. Ingen förändring för miljöfarlig verksamhet

Frågan om att överflytta prövningen av de större miljöfarliga verksamheterna från miljödomstol till en administrativ prövningsmyndighet har samband med om och hur prövningsordningen för vattenverksamhet ändras. Det hänger också samman med tillgången på lämpliga myndigheter. På kort sikt föreslår vi att alternativ 2 för vattenverksamhet genomförs, vilket innebär att miljödomstol även i fortsättningen prövar de större vattenverksamheterna. Vi föreslår med hänsyn till detta inte någon ändring av prövningen av miljöfarlig verksamhet.

5.7. Kostnader för förslagen

Enligt Domstolsverkets uppgifter uppgick miljödomstolarnas genomsnittliga handläggningskostnad per mål år 2000 till 52 300 kr (förbrukade medel utslaget på antalet avgjorda mål). Summan avser samtliga typer av miljömål. Någon statistik rörande handläggningskostnaden för en viss måltyp kan inte redovisas med tillgänglig statistik.

Det är svårare att fastställa den genomsnittliga handläggningskostnaden för miljöprövningsdelegationernas ärenden. Någon enhetlig redovisningsrutin finns nämligen inte. På länsstyrelserna arbetar både jurister och miljösakkunniga även med andra arbetsuppgifter än sådana som rör miljöprövningsdelegationerna. Det

finns ingen exakt tidsredovisning av arbetsfördelningen mellan de olika arbetsuppgifterna. Kostnaden för de miljöhandläggare som bereder ärendena tillkommer. Det är vidare oklart hur beredningen av länsstyrelsens yttranden m.m. i ärenden som överklagas till domstol skall redovisas. En undersökning visar att år 1999 redovisade kostnader per prövning i miljöprövningsdelegationerna varierar kraftigt mellan länsstyrelserna. Snittkostnaden för samtliga länsstyrelser som deltog i undersökningen (10 av 21 länsstyrelser) uppgick till ca 31 000 kr. Medianvärdet uppgick till ca 38 500 kr.

Trots osäkerheten finns det goda skäl att anta att en prövning vid länsstyrelse blir billigare än en motsvarande domstolsprövning. De resurser som frigörs genom att miljödomstolarna avlastas vattenmål kan överföras till länsstyrelserna för att möta ett ökat behov av kompetent personal på vattenområdet. Prövningen av vattenmål i länsstyrelse i stället för miljödomstol bör i vart fall kunna ske utan ett resurstillskott totalt sett.

En ökad administrativ prövning bör i vart fall inte ge upphov till ökade kostnader för verksamhetsutövarna.

Kostnader för anmälningsförfarande vid vattenverksamhet

Förslaget kommer att innebära en viss besparing på så sätt att verksamheter som i dag tillståndsprövas trots att de endast har en liten påverkan på vattenförhållandena i stället kan bli föremål för ett betydligt enklare anmälningsförfarande.

Redan i dag tillämpas 12 kap. 6 § miljöbalken för ett slags informellt anmälningsförfarande. Osäkerheten om tillstånd behövs för en viss verksamhet leder också till att många frågor ställs till myndigheterna. Vidare torde det förekomma fall där ansökningar görs för att sökanden vill vara säker på att inte göra något otillåtet. Denna informella verksamhet kräver naturligtvis resurser. Förslaget att införa ett anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter bör i vart fall inte medföra något behov av ökade resurser för prövningsorganisationen. För enskilda kan förslaget innebära besparingar, eftersom handläggningen blir enklare och snabbare.

5.8. Konsekvenser av förslagen för små företag

Sammantaget bör båda alternativen till en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet innebära förbättringar för små företag. Den största fördelen torde vara införandet av ett anmälningsförfarande för små vattenverksamheter. De nuvarande reglerna om tillståndsplikt är stelt utformade och innebär att även förhållandevis små vattenverksamheter kräver tillstånd vid miljödomstol. Prövningen av de mindre verksamheterna bör kunna genomföras på ett enklare och smidigare sätt i länsstyrelserna. Även indelningen av vattenverksamheter i A-, B- och C-verksamheter bör innebära en förenkling för små företag.

En prövning i länsstyrelse i stället för miljödomstol bör i vart fall inte medföra några ökade kostnader jämfört med i dag. Inte heller i övrigt medför förslagen några ökade kostnader för små företag.

6. Prövning av infrastrukturprojekt

Slutsatser och förslag

Vi har utrett möjligheterna att ersätta dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner för vägar och järnvägar av Vägverket respektive Banverket med en tillståndsprövning hos miljödomstol. En sådan prövning uppfyller krav som ställts i Tunnelkommissionens slutrapport på att prövningen skall ske hos en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen skall tillföras tillräckligt miljökunnande och att det skall ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle.

Dagens prövningssystem där regeringen tillåtlighetsprövar de största väg- och järnvägsprojekten enligt miljöbalkens bestämmelser, uppfyller till vissa delar dessa krav eller har förutsättningar att uppfylla dem för de största projekten. Det finns än så länge inte tillräckliga erfarenheter för att kunna dra några slutsatser om hur det nya systemet fungerar. Vi är dock principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen.

Vi föreslår att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser emellertid att man på sikt bör pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa myndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt miljöbalken. Detta måste dock bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning.

Vi har också utrett möjligheterna till en ny prövningsordning när det gäller inrättandet av allmänna farleder, men föreslår inte någon ändring av dagens prövning hos regeringen och Sjöfartsverket.

Tunnelkommissionen har i sin slutrapport Miljö i grund och botten – erfarenheter från Hallandsåsen (SOU 1998:137) sammanställt de erfarenheter som då, år 1998, vunnits av tunnelbygget genom Hallandsåsen. Kommissionen konstaterade i rapporten att vägar liksom järnvägar och farleder miljöprövas av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg respektive lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Den ansåg att det inte var rimligt att dessa verk miljöprövar egna projekt, i vart fall inte sådana som anses ha en betydande miljöpåverkan. Den ansåg också att det var viktigt att en anläggning miljöprövas i sin helhet vid ett och samma tillfälle. Kommissionen föreslog därför att alla stora infrastrukturprojekt skulle miljöprövas av miljödomstol.

Enligt direktiven till Miljöbalkskommittén skall vi nu närmare utreda Tunnelkommissionens förslag att anläggandet av vägar, järnvägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdena, dvs. Vägverket, Banverket respektive Sjöfartsverket. Den utredningen redovisas i detta kapitel.

En annan del av vårt uppdrag innebär att vi skall utreda om tillståndsprövningen när det gäller miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i framtiden bör ligga hos domstol först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. Vi skall i det sammanhanget beakta att domstolarna alltmer inriktats på tvistelösning. Utredningen om prövningsordningen för bland annat vattenverksamhet, som redovisas i kapitel 5, har betydelse även för utredningen om prövningsordningen för infrastrukturprojekt.

Detta kapitel, kapitel 6, inleds med en genomgång av hur vägar och järnvägar samt farleder prövas i dag hos Vägverket, Banverket respektive Sjöfartsverket. Därefter följer ett avsnitt om förutsättningarna att miljöpröva väg- och järnvägsprojekt i förvaltningsmyndighet i stället för hos miljödomstol. Det avsnittet skall ses mot bakgrund av att det i vårt uppdrag inte bara ingår att utreda om det finns anledning att flytta prövningen från de tre trafikverken till miljödomstolarna, utan även att mer principiellt bedöma lämpligheten av att en domstol som första instans prövar tillståndsfrågor.

I följande avsnitt visas hur en prövning av infrastrukturprojekt i miljödomstol skulle kunna gå till. Därefter följer en konsekvensanalys som grundar sig på en jämförelse mellan prövning i miljö-

domstol och dagens prövningsordning med prövning i trafikverken. Först belyses de båda alternativen utgående från de huvudargument som låg bakom Tunnelkommissionens förslag och därefter följer konsekvenser i andra avseenden. Kapitlet avslutas med våra slutsatser och förslag vad gäller den framtida prövningsordningen för byggande av vägar och järnvägar samt inrättande av farleder.

6.1. Den nuvarande prövningen av infrastrukturprojekt hos trafikverken

Vissa större infrastrukturprojekt skall tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken. I 17 kap. 1 § miljöbalken finns angivet att regeringen skall pröva tillåtligheten av nya verksamheter av vissa slag, bland annat följande:

18. motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer 19. järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik 20. allmänna farleder

I övrigt regleras prövningen av allmänna vägar genom väglagen medan prövningen av järnvägar följer lagen om byggande av järnväg. Beslutsprocessen är i dessa båda fall likartad och den beskrivs gemensamt i nästföljande avsnitt (6.1.1).

Prövningen av farleder sker enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Den skiljer sig i flera avseenden från prövningen av järnvägar och vägar och redovisas separat.

Vid prövningen av både vägar, järnvägar och farleder enligt respektive lag skall miljöbalkens allmänna hänsynsregler (2 kap.), grundläggande och särskilda bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (3 och 4 kap.) samt bestämmelser om miljökvalitetsnormer (5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §) tillämpas. Miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag (6 kap.) är också tillämpliga. Hur de inordnas i beslutsprocessen när det gäller väg och järnväg framgår nedan.

6.1.1. Byggande av väg och järnväg

Beslutsprocessen inför byggande av järnvägar och vägar omfattar huvudsakligen följande steg. ─ förstudie ─ väg- eller järnvägsutredning ─ eventuell tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken av regeringen ─ arbets- eller järnvägsplan

När det gäller allmänna vägar initieras beslutsprocessen av väghållaren som kan vara staten, företrädd av Vägverkets region, eller en kommun. Järnvägsprojekten initieras i de flesta fall av Banverket även om sådana kan startas av privata intressenter eller av landsting och kommuner som driver tunnelbana eller spårväg.

Den som planerar att bygga en väg eller en järnväg skall genomföra en förstudie. I den skall förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas. Förstudien skall vara översiktlig och ange flera alternativ utan att peka ut någon särskild väg- eller järnvägskorridor. Den skall också ange om det finns behov av någon väg- eller järnvägsutredning innan arbets- eller järnvägsplanen upprättas. Vid utarbetandet av förstudien skall den som avser att bygga vägen eller järnvägen hålla så kallat tidigt samråd med berörda länsstyrelser, kommuner, ideella föreningar och särskilt berörd allmänhet. Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed om utökat samråd erfordras.

Om förstudien visat att det finns ett behov av att studera alternativa sträckningar skall en väg- eller järnvägsutredning genomföras. Den skall utgöra underlag för val av huvudsaklig sträckning och utmynna i ett förslag till terrängkorridor och trafikteknisk standard. De olika alternativen skall jämföras med varandra och med alternativet att inte genomföra den aktuella utbyggnaden. Som underlag för att kunna utvärdera och välja alternativ skall väg- eller järnvägsutredningen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrelsen.

Om projektet är av den omfattningen att det skall prövas enligt 17 kap. miljöbalken är regeringens tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken nästa steg i processen. Till grund för prövningen överlämnar då Vägverket respektive Banverket väg- eller järnvägsutredningen till regeringen tillsammans med ett eget yttrande. Rege-

ringen prövar enligt miljöbalkens bestämmelser om projektet är tillåtligt och om den sökta korridoren alltså utgör det bästa alternativet.

I det sista steget, som består av arbets- eller järnvägsplanen, fastställs den detaljerade sträckningen inom den utpekade korridoren. I arbets- eller järnvägsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk – permanent och/eller tillfälligt – för projektet. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter i övrigt som behövs för att genomföra projektet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas av länsstyrelsen innan den tas in i planen. I de fall länsstyrelsen under förstudien beslutat att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall miljökonsekvensbeskrivningen föregås av ett utökat samråd om det inte skett tidigare under väg- eller järnvägsutredningen. Arbets- eller järnvägsplanen skall normalt ställas ut för granskning.

Det är Vägverket respektive Banverket som centralt fastställer planen efter samråd med länsstyrelsen. Om trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning hänskjuts frågan om fastställelse av planen till regeringens prövning. I praktiken är sådana hänskjutanden ovanliga. Ett beslut om fastställelse av plan kan också överklagas till regeringen. Regeringens beslut kan i sin tur bli föremål för rättsprövning av Regeringsrätten.

Enligt 2 kap. 2 § lagen om byggande av järnväg skall de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar och andra olägenheter från anläggningen särskilt anges i planen. Liknande bestämmelser finns i Vägverkets föreskrifter om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner (38 §) där det ställs krav på att arbetsplanen skall redovisa de skadeförebyggande åtgärder som avses att genomföras.

En fastställd järnvägsplan eller arbetsplan ger rätt att ta mark i anspråk för projektet. Planen kan alltså liknas vid ett tillstånd till expropriation. När det gäller vägar ger arbetsplanen direkt rätt till marken och det finns en möjlighet för den som skall bygga att disponera marken innan ersättningen är bestämd. Någon sådan möjlighet ger inte järnvägsplanen, där marken måste lösas genom lantmäteriförrättning med stöd av planen. Oftast brukar frågor om markåtkomst lösas genom frivilliga överenskommelser.

Frågor om ersättning på grund av störningar från väg eller järnväg är skilda från den prövning som sker genom planen och hanteras med stöd av 32 kap. miljöbalken. Normalt brukar dock ersätt-

ning för störningar regleras i samband med ersättning för den mark som berörs av den nya vägen eller järnvägen.

Beslutsprocessen när det gäller att bestämma en vägs respektive järnvägs sträckning kan liknas vid ett såll; från ett större antal alternativ sållas under processens gång olika förslag successivt bort så det till slut bara kvarstår den lösning som fastställs i arbets- eller järnvägsplanen. Processen är utformad så att man inte skall behöva börja från början med ett nytt alternativ om den ursprungligen valda sträckningen inte visar sig lämplig. Den normala genomförandetiden för ett projekt är lång; upp till 10–12 år från förstudie till byggstart. Om det uppkommer oenighet om lokaliseringen mellan trafikverken och de inblandade länsstyrelserna och kommunerna, kan projektet ytterligare fördröjas.

Planeringen av infrastrukturprojekten har stora inslag av samhällsplanering och löper parallellt med den kommunala planeringen. Projekten är vanligen redovisade i kommunens översiktsplan. Det finns inte några krav på upprättande av detaljplaner eller områdesbestämmelser i samband med upprättande av järnvägsplan eller arbetsplan. En väg eller järnväg får dock inte byggas i strid med gällande detaljplan eller områdesbestämmelser.

En fastställd arbets- eller järnvägsplan innebär inte att miljöprövningen av projektet är fullständig. Vissa delar av väg- och järnvägsprojekten kan också kräva dispens eller vara tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöbalken.

Om vägen eller järnvägen kommer att beröra strandskyddsområden, naturreservat, kulturreservat, naturminnen eller biotopskyddsområden fordras enligt 7 kap. miljöbalken dispens av länsstyrelsen. Projekten kan medföra att jord- eller bergmassor – ibland förorenade – kan behöva läggas upp på vissa platser, permanent eller för viss tid. Sådan uppläggning kan vara tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Prövningsmyndighet är i sådana fall normalt länsstyrelsen eller kommunens miljönämnd. Det kan också krävas tillstånd av miljödomstol till byggande av broar, bortledanden av grundvatten och annan vattenverksamhet. Om projektet prövats i järnvägsplan eller arbetsplan är dock den vattenrättsliga prövningen begränsad och tillstånd kan bara nekas om 2 kap. 9 § är tillämplig (se också 11 kap. 23 § miljöbalken).

Tillstånden och dispenserna enligt miljöbalken söks i dag under olika stadier av projektet. Vartefter projekteringen fortskrider tas underlag för olika ansökningar fram. Det är oftast den entreprenör

som anlitas för bygget som är att anse som verksamhetsutövare och som gör ansökningarna.

För stora projekt kan antalet separata beslut eller domar enligt miljöbalken bli mycket stort. Det har exempelvis uppgivits att det behövs cirka 800 avgöranden av detta slag för byggandet av Botniabanan.

Slutligen kan det förutom arbets- eller järnvägsplan samt tillstånd och dispenser enligt miljöbalken även behövas bygglov enligt plan- och bygglagen för vissa delprojekt. Själva vägen eller järnvägen kräver inte bygglov. Däremot kräver byggnader, bullerplank, upplag och tunnlar bygglov av kommunens byggnadsnämnd.

6.1.2. Inrättande av allmän farled

Farled är ett geografiskt begrepp som åsyftar den del av ett vattenområde till vilken sjötrafiken hänvisas eller i vilken den normalt går fram. Allmän farled är däremot inte ett geografiskt utan ett rättsligt begrepp. Betydelsen av att en farled är allmän är att den ansvarige för farleden enligt 2 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får rådighet över vattnet inom det område där sjöfarten skall bedrivas.

En allmän farled får enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn inrättas om den är av betydelse för den allmänna samfärdseln, om den är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen, eller om den är av väsentlig betydelse för trafiken med fritidsbåtar och det behövs med hänsyn till säkerheten i farleden.

Inrättandet av allmänna farleder initieras främst av Sjöfartsverket.

Alla nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken. Sjöfartsverket överlämnar med eget yttrande ansökan till regeringen. Sedan regeringen fattat beslut om farledens tillåtlighet, fattar Sjöfartsverket beslut om inrättandet av den allmänna farleden.

Vid Sjöfartsverkets prövning behandlas tekniska frågor av betydelse för sjöfartens framkomlighet och säkerhet. Det kan vara frågor om vilka säkerhetsanordningar för sjöfarten som krävs i farleden, om det behövs särskilda föreskrifter med hänsyn till förhållandena i farleden, om den behöver sjömätas osv. Sammanfattningsvis sker en prövning utifrån en samlad bedömning av samtliga

de faktorer som Sjöfartsverket har att beakta i enlighet med det sektorsansvar och andra uppgifter verket har. Sjöfartsverkets beslut kan överklagas till regeringen.

Olika typer av åtgärder som måste genomföras i vattnet till följd av farleden – t.ex. muddringar – är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. På samma sätt som gäller vid prövning av vägar och järnvägar kan det alltså även behövas en prövning av miljödomstol vid sidan av prövningen av regeringen och den ansvariga sektorsmyndigheten.

6.2. Allmänt om prövning i domstol eller i förvaltningsmyndighet

En närmare genomgång av Tunnelkommissionens rapport (SOU 1998:137) visar att det är tre huvudargument som ligger bakom kommissionens förslag om att infrastrukturprojekt med betydande miljöpåverkan skall tillståndsprövas av miljödomstol. Trafikverken bör för det första inte miljöpröva sina egna projekt, alltså en slags jävsinvändning. För det andra skall miljöprövningen tillföras tillräckligt miljökunnande vilket sker både genom förfarandet med remisser och huvudförhandling och genom prövningsinstansens särskilda sammansättning och kompetens. Slutligen bör det ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle så att det är möjligt att överblicka helheten i projektets miljöpåverkan.

Dessa argument ledde Tunnelkommissionen att föreslå att prövningen borde ske hos miljödomstol, dvs. prövning i samma ordning som gäller för andra större miljöfarliga verksamheter.

I vårt allmänna uppdrag ingår att vi skall utreda förutsättningarna för att överföra all miljöprövning i första instans från domstolar till förvaltningsmyndigheter. Om en sådan överföring skulle ske, skulle Tunnelkommissionens argument kunna uppfyllas lika väl genom en samlad prövning i administrativ ordning hos en kompetent förvaltningsmyndighet utan egna intressen i saken som i domstol.

Även om utredningen i detta kapitel i enlighet med direktivet har inriktats på prövning vid miljödomstol av större infrastrukturprojekt, bör slutsatserna till största delar kunna gälla även om prövningen i en framtid skulle ske hos en administrativ miljömyndighet i första instans. Den principiella skiljelinjen går i detta fall

snarast mellan att behålla dagens prövning hos det egna trafikverket och att flytta prövningen till en samlad prövning hos en fristående instans, snarare än om prövningsinstansen är en domstol eller en förvaltningsmyndighet. Skälen för och emot domstolsprövning respektive administrativ prövning bedöms inte skilja sig på något avgörande sätt mellan infrastrukturprojekt och andra miljöfarliga verksamheter även om infrastrukturprojektens starka inslag av samhällsplanering måste understrykas. Frågorna om domstolsprövning respektive administrativ prövning diskuteras närmare i kapitel 5.

6.3. Utformningen av en tillståndsprövning i domstol

Vi har valt att utreda Tunnelkommissionens förslag om miljöprövning av infrastrukturprojekt hos miljödomstol genom att jämföra dagens prövningsordning med en ordning där fastställandet av arbets- och järnvägsplaner av Vägverket och Banverket ersätts av en tillståndsprövning hos miljödomstol. En motsvarande jämförelse har gjorts för allmänna farleder, där alternativet till dagens ordning skulle vara att ersätta Sjöfartsverkets beslut om inrättande av en allmän farled med en tillståndsprövning av miljödomstol.

Det utredda alternativet för domstolsprövning av vägar och järnvägar har följande utformning.

I huvudsak följs den nuvarande beslutsprocessen fram till fastställandet av arbets- eller järnvägsplanen. De inledande momenten med förstudie och väg- eller järnvägsutredning finns alltså kvar för att på samma sätt som nu ingå i den stegvisa planeringen av den nya vägen eller järnvägen. De ger underlag för en tillståndsansökan som skall avse den utformning och sträckning som sökanden valt. Ansökan skall också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som bland annat redovisar de alternativa lokaliseringar och utformningar som studerats. Tillståndsansökan ges in till miljödomstolen.

För projekt som tillåtlighetsprövas av regeringen innebär alternativet att verksamhetsutövaren ger in en mer övergripande ansökan om tillåtlighetsprövning till miljödomstolen. Domstolen bereder ärendet åt regeringen som därefter fattar beslut i fråga om tillåtligheten. Om regeringen beslutar att projektet är tillåtligt, lämnar sökanden sedan en utförligare tillståndsansökan till miljödomstolen.

Miljödomstolen behandlar tillståndsansökan på samma sätt som övriga ansökningar enligt miljöbalken med ett remissförfarande och en huvudförhandling där myndigheter, kommuner, organisationer och allmänhet ges tillfälle att framföra sina synpunkter. Miljödomstolens tillståndsdom kan omfatta alla de beslut för olika delverksamheter som krävs för projektet. Domen ger alltså exempelvis tillstånd till vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter samt befriar från att söka dispenser från olika slag av områdesskydd. Den ger samma förutsättningar för markåtkomst som arbets- och järnvägsplaner gör i dag.

När det gäller de största projekten som tillåtlighetsprövats av regeringen är domstolen vid sin prövning bunden av regeringens beslut när det gäller att projektet får komma till stånd inom den tillåtlighetsprövade terrängkorridoren. I dessa fall kan domstolen alltså endast besluta om mindre justeringar inom korridoren. Det kan röra sig om ändringar inom korridoren av sträckningen i sid- eller höjdled för att exempelvis skydda känsliga områden från intrång eller minska bullerutbredningen.

För stora projekt som innebär betydande miljöpåverkan utan att vara så omfattande att de måste tillåtlighetsprövas av regeringen, prövar miljödomstolen den sökta lokaliseringen på samma sätt som när det gäller andra förprövningspliktiga miljöfarliga verksamheter.

Både när det gäller de tillåtlighetsprövade projekten och de projekt som prövas direkt av domstolen, fastställer domstolen villkor för projektet. Villkoren kan gälla byggnadsskedet, exempelvis omhändertagande av jord- och bergmassor, användning och hantering av sprängämnen och andra kemikalier eller bortledande, rening och utsläpp av vatten. De kan också gälla vägens eller järnvägens driftfas och omfatta exempelvis skydd mot buller och ljusstörningar eller hantering av vatten. Domstolen prövar också lokaliseringen av sådana delar av projektet som med nuvarande ordning omfattas av särskilda beslut, exempelvis olika slag av upplag.

Slutligen behandlas i domen sådana frågor om markåtkomst som i dag avgörs genom arbets- eller järnvägsplan.

Det redovisade alternativet med tillståndsprövning av vägar och järnvägar hos domstol innebär alltså i huvudsak att dessa typer av projekt skulle prövas på samma sätt som andra miljöfarliga verksamheter, t.ex. flygplatser, som i dag är förprövningspliktiga enligt miljöbalken.

Vi har på detta stadium av utredningen inte gjort någon noggrannare bedömning av avgränsningen av förprövningsplikten. Det

utredda alternativet omfattar alla vägar och järnvägar som skall tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken. Det omfattar dessutom andra större projekt för vilka länsstyrelsen efter det tidiga samrådet beslutat att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jämför 3 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar). En fortsatt utredning av detta alternativ fordrar en särskild undersökning av bland annat antalet sådana projekt och omfattningen av deras miljöpåverkan i förhållande till andra förprövningspliktiga verksamheter.

I ett inledande skede övervägde kommittén också en prövningsordning där en begränsad prövning hos miljödomstol skulle komplettera fastställandet av arbets- eller järnvägsplan hos trafikverken. Enligt det alternativet skulle hela den nuvarande beslutsprocessen för vägar och järnvägar, inklusive fastställandet av plan alltså behållas. Alternativet förkastades dock, huvudsakligen på grund av att prövningen hos domstolen begränsades till att enbart gälla villkoren för projektet och lokaliseringen av vissa följdföretag. Lokaliseringen av själva vägen eller järnvägen skulle nämligen vara låst genom den av trafikverket – eller regeringen i de fall den överprövats – fastställda arbets- eller järnvägsplanen. Prövningen bedömdes därmed innebära en ökad administrativ belastning och tidsåtgång, utan att ge motsvarande ökade säkerhet i den miljöfråga som är mest central när det gäller infrastrukturprojekten, nämligen lokaliseringen.

När det gäller farleder skulle en domstolsprövning innebära följande.

Ansökan om inrättande av en allmän farled ges in till miljödomstolen som bereder ärendet och överlämnar det till regeringen för beslut beträffande tillåtligheten enligt miljöbalken. Om regeringen finner att farleden är tillåtlig ger sökanden – oftast Sjöfartsverket – in en mer omfattande ansökan till miljödomstolen.

Miljödomstolen är vid sin prövning bunden av regeringens beslut när det gäller lokaliseringen av den allmänna farleden. Prövningen hos domstolen omfattar alltså miljövillkor för farleden samt sådana åtgärder som kan erfordras, exempelvis muddringar, och som i dag prövas särskilt.

6.4. Jämförelse mellan prövning i miljödomstol och prövning hos trafikverken

6.4.1. Prövning av vägar och järnvägar – konsekvenser utifrån Tunnelkommissionens synpunkter

Med den i förra avsnittet redovisade domstolsprövningen av vägar och järnvägar uppfylls Tunnelkommissionens förslag i alla delar. Prövningen av alla större väg- och järnvägsprojekt (både projekt som omfattas av 17 kap. miljöbalken och andra större projekt) sker alltså hos en instans som är helt fristående från trafikverken och som inte kan uppfattas som jävig i dessa frågor. Prövningsprocessen är likadan som den som gäller för andra förprövningspliktiga miljöfarliga verksamheter och den tillförs miljökunnande både genom en remissbehandling och huvudförhandling och genom miljödomstolens egen sammansättning och kompetens. Slutligen ges möjlighet till en samlad överblick över den totala miljöpåverkan av projektets olika delar vid ett och samma tillfälle med insyn från alla intressenter.

Tunnelkommissionens förslag har sin utgångspunkt i händelserna i samband med byggandet av tunneln genom Hallandsåsen. Besluten om byggandet av tunneln fattades under 1990-talets första hälft och Tunnelkommissionens förslag redovisades i dess rapport från år 1998. Under den tid som gått sedan besluten om tunneln fattades har lagstiftningen genomgått omfattande förändringar. Lagen om byggande av järnvägar infördes år 1996 med väglagen som modell och var då den första samlade lagstiftningen om byggande av järnvägar. Miljöbalken trädde i kraft år 1999 och innebar ökade miljökrav med bland annat krav på tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner samt obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen av de största väg- och järnvägsprojekten.

En viktig fråga är hur dagens prövningsordning, med de förändringar som skett, förhåller sig till Tunnelkommissionens huvudsakliga synpunkter och förslag.

När det gäller Tunnelkommissionens första synpunkt att prövningen bör ske hos en annan instans än de trafikverk som är ansvariga för sakfrågorna, kan konstateras att det numera sker en obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken hos regeringen av de allra största projekten. Förslaget är alltså uppfyllt för projekt av den storleken som anges i 17 kap. miljöbalken. Projekt av mindre

omfattning, men som fortfarande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, prövas däremot fortfarande i sin huvuddel av det egna trafikverket.

Det är svårare att entydigt besvara vilken förändring som skett när det gäller Tunnelkommissionens andra synpunkt som gäller miljökunnandet och hur det tas tillvara vid beslutsfattandet. Till att börja med innebär den nya tillåtlighetsprövningen som också innefattar ett remissförfarande en ökad kunskapstillförsel till och genomlysning av de största projekten.

I övrigt har i formellt hänseende förutsättningarna för att lägga ökad vikt vid miljöfrågorna och även öka miljökunnandet vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner förbättrats. Den främsta förändringen är att miljöbalkens allmänna hänsynsregler – med krav på kunskaper hos verksamhetsutövaren, lokalisering, skyddsåtgärder, resurshushållning och val av kemiska produkter – numera skall tillämpas vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningarna har också skärpts, både när det gäller innehåll och formell hantering.

Rent praktiskt har också de enheter inom Vägverket och Banverket som centralt svarar för fastställandet av arbets- respektive järnvägsplaner enligt egna uppgifter förstärkts när det gäller miljökunnande.

Numera skall alltså både regeringen och trafikverken vid tillåtlighetsprövning respektive fastställande av planer tillämpa samma materiella regler som gäller vid tillståndsprövning av andra miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. En central fråga är givetvis hur reglerna tillämpas i praktiken; om kraven på infrastrukturprojekten motsvarar de krav som ställs på andra miljöfarliga verksamheter och om kraven är tillräckliga med hänsyn till den miljöpåverkan projekten kan innebära. Den frågan är dock för tidig att besvara eftersom antalet tillåtlighetsprövningar och planfastställelser som följt de nya reglerna i miljöbalken än så länge är litet. Hittills har endast ett fåtal tillåtlighetsbeslut fattats. Det finns ännu inget exempel på hur efterföljande fastställelsebeslut utformas. Erfarenheter av hur exempelvis de villkor som ställts i tillåtlighetsbesluten hanteras saknas helt.

Tunnelkommissionens tredje synpunkt gäller möjligheten att vid ett tillfälle få en överblick av ett projekts samlade miljöpåverkan. I det avseendet kan regeringens tillåtlighetsprövning ha inneburit en viss förbättrad överblick när det gäller de projekt som omfattas av krav på sådan prövning. I övrigt har tillkomsten av miljöbalken

eller annan lagstiftning inte inneburit några förändringar sedan Tunnelkommissionens förslag. Möjligen kan projekten till och med ha blivit svårare att överblicka genom att miljöbalkens utökade krav på samråd slår igenom både för projektet som helhet och de olika delprojekten som prövas separat. Med det ökade antalet samråd vid olika tillfällen kan möjligen bilden av projektet framstå som mer splittrad.

Sammantaget kan man alltså konstatera att dagens prövning till vissa delar uppfyller eller har förutsättningar att uppfylla Tunnelkommissionens synpunkter, åtminstone för de största väg- och järnvägsprojekten. När det gäller den viktiga frågan om hur trafikverken tillämpar miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra materiella regler i miljöbalken, saknas det än så länge tillräckliga erfarenheter för att kunna dra några slutsatser.

6.4.2. Andra konsekvenser av en domstolsprövning av vägar och järnvägar

Förutom när det gäller Tunnelkommissionens synpunkter finns det anledning att jämföra en domstolsprövning med dagens prövning hos trafikverken även i ett antal andra hänseenden.

Byggande av vägar och järnvägar är i stor utsträckning en fråga om samhällsplanering. Frågor av detta slag hanteras oftast av förvaltningsmyndigheter och inte av domstolar. Det finns ändå exempel på verksamheter där inslaget av samhällsplanering är stort och som prövas i domstol i första instans. Även när det gäller dessa verksamheter kan det finnas andra starka allmänna intressen som helt eller delvis står emot miljöintresset. Exempel på detta slag av verksamhetstyper är utsläpp av avloppsvatten från tätorter, produktion av elektricitet och värme, omhändertagande av hushållens avfall, anläggandet av flygplatser och etablering av grundvattentäkter för dricksvatten.

Vid en domstolsprövning av väg- och järnvägsprojekt skulle för dessa projekt liksom för övriga verksamheter som nu är förprövningspliktiga enligt miljöbalken, den viktigaste delen av planeringsprocessen ligga före domstolsprövningen.

Även om miljöprövningen av vägar och järnvägar i första hand på grund av det starka inslaget av samhällsplanering kan sägas passa för en förvaltningsmyndighet, är detta slag av frågor inte främmande för prövning i domstol. I själva verket måste denna fråga ses

i ett större perspektiv, där huvudfrågan är om tillståndsprövning enligt miljöbalken över huvud taget bör ske hos domstol som första instans. Den frågan belyses i kapitlet 5 i betänkandet.

De avgöranden som blir följden av dagens prövning hos trafikverken respektive en tänkt tillståndsprövning hos miljödomstol är av olika karaktär när det gäller rättsverkan. Dagens arbets- och järnvägsplan ger byggaren möjlighet till markåtkomst. Planen måste dock kompletteras med de tillstånd och dispenser som kan krävas enligt miljöbalken för olika delsträckor – broar, strandpassager osv. – innan projektet i dess helhet kan genomföras. I de delar som inte tillståndsprövats enligt miljöbalken, kan tillsynsmyndigheten när som helst med stöd av miljöbalkens tillsynsbestämmelser meddela förelägganden om sådana skyddsåtgärder eller begränsningar som motiveras av miljöbalkens hänsynsregler.

En tillståndsdom av miljödomstolen har en viss rättsverkan enligt 24 kap. 1 §. Den kommer också att inrymma de tillstånd som annars skulle fordrats för olika delprojekt. Det behövs alltså inte några ytterligare prövningar utöver tillståndsdomen. Domen ger verksamhetsutövaren – väg- eller järnvägshållaren – ett rättsskydd som innebär att tillsynsmyndigheten inte kan ställa nya krav på verksamheten i de delar som omfattas av tillståndet så länge verksamheten bedrivs i enlighet med tillståndet och dess villkor. Kraven på verksamheten kan inte skärpas om det inte föreligger sådana förutsättningar för återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor som anges i 24 kap.3 eller 5 §§miljöbalken.

En följd av att en tillståndsdom inrymmer även de tillstånd med mera som enligt dagens system måste prövas separat är att beslutsunderlaget vid en tillståndsprövning måste bli mer omfattande än vid prövningen av en arbets- eller järnvägsplan. Underlaget måste ju innefatta samtliga de uppgifter som behövs även för dessa prövningar. Det kan exempelvis vara svårt att noggrant ange platser och villkor för permanenta upplag, innan man genom detaljerade bygghandlingar fått en tillräckligt god uppfattning om vilka överskottsmassor som uppkommer i projektet och vilken beskaffenhet massorna har. I dag ansöker ofta den entreprenör som anlitas för bygget om dessa tillstånd.

Även om prövningen i en domstolsprocess sker samlat vid ett tillfälle och med ett bredare beslutsunderlag, är det dock inte säkert att beslutsunderlaget vid prövningstillfället måste ha samma detaljeringsnivå i alla delar. Det är troligt att domstolen i stor utsträckning skulle utnyttja möjligheten att delegera fastställandet av

detaljvillkor till tillsynsmyndigheten. Det gäller särskilt detaljvillkor under byggnadsskedet eftersom det är svårt att under en byggfas förutse alla skeenden; det finns ett stort behov av flexibilitet. Det kan snabbt uppkomma oförutsedda situationer i vilka det är oacceptabelt från verksamhetsutövarens utgångspunkter att vara tvungen att avvakta en utdragen domstolsprocess om förändring i en fråga som kanske bara obetydligt påverkar miljöförhållandena. Det är dessutom inte lämpligt att låsa verksamhetsutövaren på ett sätt som försvårar upphandlingen av entreprenörer och som i värsta fall kan minska utrymmet för nya lösningar som kan vara av fördel från miljösynpunkt.

Om domstolsprövningen leder till att fastställandet av villkor i stor utsträckning delegeras till tillsynsmyndigheten minskar skillnaderna mellan domstolsprövning och dagens prövning. Dels behöver det inte bli så stora skillnader i omfattningen på beslutsunderlaget, dels minskar skillnaderna i det efterföljande prövningsarbetet. Även med en tillståndsprövning hos domstol kommer det alltså att finnas behov av efterarbete från både verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens sida i form av fastställande av villkor för de olika delprojekten.

En viktig fråga är hur tidsåtgången skulle påverkas om domstolsprövning fick ersätta dagens ordning. Frågan är viktig utifrån kommunikationsintresset, där varje förlängning av genomförandetiderna – som redan i dag är mycket långa – är besvärande. Det är ofta fråga om projekt som är angelägna med hänsyn till trafiksäkerhet, miljö eller andra viktiga allmänna intressen. Tidsåtgången är också viktig för de människor som bor och verkar inom det planerade projektets närmaste omgivningar. En utdragen genomförandetid med åtföljande osäkerhet om den framtida markanvändningen är mycket besvärande för dem. Den får konsekvenser för bland annat möjligheterna till ny- och ombyggnad av hus och försäljning av fastigheter.

Tillståndsprocessen hos domstol tar säkerligen längre tid än vad som krävs för fastställandet av arbets- och järnvägsplan av trafikverken. Trafikverken är specialiserade på dessa frågor och har också större flexibilitet när det gäller både kapacitet – vilken personal som avsätts för arbetet – och prioriteringar av angelägna projekt. Domstolsprocessens remissomgång och huvudförhandling tar också tid i anspråk.

Skillnaderna i tidsåtgång minskar sannolikt om man bedömer prövningarna ur ett helhetsperspektiv. Då skall dagens process med

fastställande av plan hos respektive trafikverk samt de efterföljande tillstånds- och dispensprövningarna jämföras med en tillståndsprövning av domstol följd av villkorsfastställelser av tillsynsmyndigheter. Det är troligt att dagens system även i detta perspektiv är snabbare. Alla projekt innefattar inte tillståndsprövningar hos domstol – vilka är mest tidskrävande – och det finns också förutsättningar att fasa in prövningarna av de olika delprojekten successivt så att byggfasen kan inledas i projektets ena del medan prövningarna pågår i den andra delen.

En domstolsprövning är generellt sett mer kostsam än motsvarande prövning vid en förvaltningsmyndighet. Fler myndigheter skulle också engageras genom remissförfarandet vid domstolsprövning. Eftersom prövningen skulle avse ett bredare beslutsunderlag skulle den bli mer omfattande för alla parter och alltså även därigenom kostsammare. Kostnaderna skulle alltså öka för både verksamhetsutövare, miljömyndigheter och domstolar. För trafikverken skulle rollen förändras genom att de skulle delta som sökande i stället för som beslutsfattare. Möjligen skulle resurserna på trafikverken kunna minskas något.

Den ökade kunskapstillförseln och överflyttningen av beslutsfattandet från trafikverken till en oberoende instans – dvs. vad Tunnelkommissionen föreslagit – innebär med nödvändighet också ökade kostnader för samhället. Den avgörande frågan är om den förväntade miljönyttan med en miljöprövning hos domstol uppväger de kostnadsökningar som kan bli aktuella.

6.4.3. Allmänna farleder

Samtliga nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas i dag av regeringen som då slutligt tar ställning till den från miljösynpunkt viktiga frågan om farledens lokalisering. Alla vattenverksamheter som följer av beslutet tillståndsprövas redan i dag av miljödomstol. Den prövning som sker av Sjöfartsverket i samband med beslutet om inrättande av allmän farled är inriktad på tekniska frågor av betydelse för sjöfartens framkomlighet och säkerhet.

Om prövningen av inrättandet av allmänna farleder överfördes från Sjöfartsverket till miljödomstol skulle domstolens utrymme för att minska farledens miljöpåverkan vara begränsat. Eftersom lokaliseringen skulle vara låst efter regeringsprövningen, skulle prövningen – utöver vad som följer av dagens tillståndsprövningar

för de vattenverksamheter som fordras – inskränka sig till fastställande av de eventuella villkor som behövs från miljösynpunkt. Detta torde bli en mycket begränsad uppgift, eftersom domstolen knappast kan ta över prövningen av de sjötekniska frågor som i dag hanteras av Sjöfartsverket.

6.5. Våra slutsatser och förslag

Samtidigt som utsläpp och påverkan från stora punktkällor som olika slag av industrier successivt minskat har betydelsen av de utsläpp som härrör från många små eller diffusa källor i samhället ökat. Samhällets transportsystem och därmed även den infrastruktur som behövs för transporterna har i det sammanhanget en stor betydelse för den totala belastningen på miljön.

Det är ett starkt samhällsintresse att sörja för säkra och goda kommunikationer. För närvarande byggs och planeras det för vägar och järnvägar i stor omfattning. Många av de nya projekten har till syfte att bland annat öka trafiksäkerheten och att ge förutsättningar för minskad miljöbelastning. Som ett exempel kan nämnas järnvägsutbyggnader som syftar till att i ökad utsträckning kunna överföra person- och godstransporter från motorfordon till järnväg.

Detta innebär att det är mycket viktigt att miljöprövningen av infrastrukturprojekten sker på ett sätt som tillgodoser både miljöintresset och samhällets intresse av att få till stånd säkra och goda kommunikationer.

Sedan tiden för Tunnelkommissionens förslag har prövningen av vägar och järnvägar förändrats betydligt. Dessa ändringar är avsedda att stärka miljöintresset. De viktigaste är införandet av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken av de största projekten samt kravet på tillämpning av bland annat miljöbalkens allmänna hänsynsregler vid fastställandet av arbets- och järnvägsplaner. Det finns än så länge inte tillräckliga erfarenheter av tillämpningen av de nya bestämmelserna för att kunna bedöma vilken inverkan de har på miljökonsekvenserna av nya väg- och järnvägsprojekt. Den praktiska tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kommer att vara av stor betydelse för synen på trafikverkens prövning och därmed även på hur väl den nuvarande prövningsordningen tar tillvara miljöintresset. Vi är

dock principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen.

Innan tillräckliga erfarenheter vunnits av den nuvarande prövningsordningen, bör en så omfattande förändring som en omläggning till domstolsprövning inte genomföras. Det gäller särskilt mot bakgrund av vår övergripande inställning att all miljöprövning bör börja hos en förvaltningsmyndighet för att därefter kunna överklagas till en domstol.

Vi föreslår att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare ligger kvar hos regeringen och trafikverken. Vi anser dock att man på sikt, delvis beroende på erfarenheterna av trafikverkens egen prövning enligt de nya bestämmelserna, bör pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt miljöbalken. Detta måste emellertid bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning.

Alla nya allmänna farleder tillåtlighetsprövas av regeringen innan Sjöfartsverket fattar beslut. Den vattenverksamhet som kan erfordras prövas hos miljödomstolen. En överföring av beslut om inrättande av allmänna farleder från Sjöfartsverket till miljödomstol ger ökad tidsåtgång och ökade kostnader för samhället utan att ge några förbättringar i miljöhänseende av betydelse. Prövningen bör därför ligga kvar på Sjöfartsverket.

7. Översvämningar

Slutsatser

Vi har inte i de nuvarande vattendomarna kunnat finna några sådana systematiska brister som ökar riskerna för översvämningar i allmänhet. Det beror främst på att det inte är möjligt att med avtappade, utvidgade eller nya magasin undanröja risken för betydande översvämningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på bebyggelse och naturmiljö. Det går alltså inte generellt sett att genom omprövning av domar minska problemen med översvämningar.

Slutsatsen är i stället att vi även framgent måste leva med översvämningar och alltså räkna med att de kommer att inträffa igen. Vi föreslår därför inga ändringar av reglerna för omprövning. Det finns däremot andra åtgärder som förefaller mer ändamålsenliga, till exempel utbyggnad av så kallade älv- och samordningsgrupper och ökad hänsyn till risk för översvämning vid den fysiska planeringen.

Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet.

Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som handlar om att öka säkerheten vid vattenverksamheter.

Miljöbalkskommittén har genom tilläggsdirektiv (dir. 2001:25) fått i uppgift att bedöma om förutsättningarna för omprövning av vattendomar är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Detta skall ske genom bland annat en genomgång av sådana domar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Vi skall också bedöma

om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Uppdraget föranleds av de stora översvämningar som inträffade sommaren 2000.

Vi har med hjälp av några länsstyrelser valt ut ett antal domar för den genomgång som regeringen uppdragit åt oss. Diskussioner om möjligheter att åstadkomma förbättringar genom ändringar av de utvalda vattendomarna har förts med företrädare för vattenregleringsföretag och kraftbolag, länsstyrelser, Affärsverket svenska kraftnät och SMHI.

Kommitténs sekretariat har också gjort en studieresa i Jämtland och besökt några av de områden som år 2000 drabbades av översvämningar samt kraftverk, dammar och regleringsmagasin.

7.1. Bakgrund

Översvämningar – dvs. när vatten täcker ytor utanför den normala gränsen för sjö, vattendrag eller hav – inträffar mer eller mindre regelbundet i Sverige. Det som är av intresse för denna utredning är översvämningar i sjöar eller vattendrag. I vårt land är det sällsynt att sådana översvämningar orsakar dödsfall – även om det förekommit – men höga flöden som medför omfattande materiell förstörelse och orsakar allvarliga störningar i kommunikationer och andra samhällsfunktioner återkommer med viss regelbundenhet. Särskilt kända översvämningar inträffade åren 1860 och 1916 i Dalälven. Vid översvämningar i Sundsvallstrakten våren 1919 omkom tre personer – två personer när broar förstördes samt en beväringsman som kallats in för att hjälpa till att bygga vallar för särskilt utsatta punkter såsom elektricitetsverk. Umeälven och Vindelälven drabbades av ovanligt höga flöden 1938 – den så kallade Spölandskatastrofen. Under senare tid inträffade översvämningar i Bergslagen våren 1977 och hösten 1985 drabbades Dalarna och Hälsingland. Under 1990-talet förekom allvarliga översvämningar i Norrland, främst Luleälven, Skellefteälven, Umeälven och Ångermanälven som 1993 drabbades av mycket höga flöden. Detta upprepades även 1995 varvid de högsta flödena under 1900-talet noterades i många älvar, t.ex. Vindelälven. Även sommaren 1998 förekom mycket höga flöden i bland annat Ångermanälven och Umeälven. Sommaren 2000 drabbades södra Norrland och norra Svealand, och följande höst och vinter västra Sverige av mycket omfattande översvämningar. Under hösten 2001 inträffade höga flöden i Sundsvallstrakten. I februari år 2002 drabbades södra Sverige av

omfattande översvämningar. Vid samtliga tillfällen har stora materiella skador följt i översvämningarnas spår.

Frågan om översvämningar har utretts tidigare. Efter översvämningarna hösten 1985 tillkallades Dammsäkerhetsutredningen som fick i uppdrag att utreda dammsäkerhetsfrågor samt överväga åtgärder för att minska risken för och effekterna av översvämningar. Dammsäkerhetsutredningen avgav 1987 sitt betänkande Dammsäkerhet och skydd mot översvämningar (SOU 1987:64). Det innehöll inte några omfattande förslag för att förhindra översvämningar. År 1994 tillkallades ytterligare en utredning – Utredningen om dammsäkerhet och höga flöden – med uppdrag att utreda dels frågor om dammsäkerhet, dels skydd mot översvämningar. I sitt betänkande Älvsäkerhet (SOU 1995:40) föreslog utredningen bland annat att länsstyrelserna skulle bilda älvvisa regionala samordningsorgan för flödesfrågor, att länsstyrelserna skulle kunna besluta om ökning och begränsning av tappning på ett tidigare stadium än som var möjligt enligt räddningstjänstlagen och att länsstyrelserna måste öka sina insatser och stärka sin kompetens vad gällde dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Utredningen föreslog att detta skulle finansieras med hjälp av de bygdeavgiftsmedel som stat och kommun förfogar över. Även behovet av kartläggning av översvämningsrisker genom översiktliga översvämningskartor påtalades.

Förslagen i betänkandet Älvsäkerhet om älvvisa regionala samordningsorgan behandlades i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (1996/97:11). I den uppdrog regeringen åt Räddningsverket att inrätta sådana grupper. Någon form av samarbetsorgan i vilka kraftverksägare, länsstyrelse och företrädare för SMHI ingår finns i dag för alla större Norrlandsälvar, Dalälven, Mälaren med flera. Under hösten 2001 har också en samordningsgrupp bildats för Vänern och Göta Älv-området. Arbete med översiktlig kartering av riskområden vid översvämningar pågår. Räddningsverket, som finansierar projektet, har anlitat SMHI som för närvarande arbetar med att ta fram översiktliga översvämningskartor. Övriga förslag i betänkandet Älvsäkerhet har inte lett till lagstiftning.

7.2. Möjligheterna att genom omprövning av vattendomar förebygga översvämningar

7.2.1. Reglering av vattendrag

Reglering av vattnet – dvs. ingrepp i vattenflödet genom bland annat dammbyggnader – kan påverka vattenflödet i en älv på ett genomgripande sätt. I Sverige har reglering av vatten skett för olika ändamål bland annat flottning, bevattning, kraftproduktion, sjöfart, vattenförsörjning m.m. Vi gör bedömningen att den typ av reglering som är av störst betydelse för påverkan på översvämningar är reglering för kraftproduktion.

Vattenregleringen till förmån för kraftproduktion syftar till att omfördela de naturliga flödesvariationerna i ett vattendrag. Kraftproducenterna strävar efter att kunna producera så mycket el som möjligt under vinterhalvåret när behovet av el är som störst. Därför sparas vatten under vår, sommar och höst i magasin för att kunna släppas genom kraftverk och generera elkraft under vinterhalvåret. Magasinen består av sjöar som försetts med dammbyggnader eller, där naturliga sjöar saknas, överdämda landområden. I de tillståndsdomar som gäller för regleringarna anges i regel en dämningsgräns dvs. den högsta vattennivå som är tillåten i en viss sjö eller ett magasin och en sänkningsgräns vilket är den lägsta vattennivå som måste upprätthållas. Skillnaden mellan denna övre och undre regleringsgräns är det utrymme – regleringsmagasin – som kan utnyttjas för reglering av vattnet.

Under vintern pågår den så kallade tömningsfasen – det sparade vattnet används för elproduktion. Vid tömningsfasens slut ligger alltså vattennivåerna på eller nära sänkningsgränsen. När behovet av kraft avtar inträder i stället fyllnadsfasen då det gäller att magasinera vatten till nästa vinter. Vårfloden som inträffar under några månader på våren samt det regn som kommer under sommar och höst skall samlas in. Målet är att vid fyllnadsfasens slut under hösten ha fulla magasin.

Under vintern faller sällan regn i landets norra delar utan nederbörden där binds i form av snö och is. Eftersom det är under denna period som behovet av elkraft är störst utnyttjas undan för undan vattnet i magasinen.

Den ovan beskrivna cykeln omfattar ett år och de åtgärder som vidtas kallas årsreglering. Eftersom vattenmängden varierar år från år finns behov att jämna ut vattentillgången mellan olika år. Detta

kallas flerårsreglering. Vid flerårsreglering krävs stora regleringsmagasin som inte blir fyllda varje år utan endast under vattenrika år. Även i ett kort perspektiv finns behov att påverka flödet – ibland från dag till dag eller från timme till timme. Efterfrågan på el är ofta större på dagen än natten och lägre på helger än vanliga veckodagar. Att variera flödet mellan veckor, dygn och timmar kallas korttidsreglering.

Års- och flerårsreglering sker i de stora magasinen som i Norrlandsälvarna ligger högt upp i systemen i eller nära fjällkedjan. Längre ner i älvarna finns mindre magasin som i första hand används för korttidsreglering.

7.2.2. Dammar och dammsäkerhet

Det ingår inte i vårt uppdrag att utreda frågor om dammsäkerhet. Dessa är dock av betydelse när översvämningsfrågor diskuteras. Vi berör dammsäkerhetsfrågor endast i den utsträckning det är nödvändigt för att ge en riktig bild av översvämningsproblemen.

Med ordet damm avses i detta sammanhang den byggnad eller anläggning som byggs för att kunna lagra vatten. Den mer eller mindre konstgjorda sjö som därigenom skapas kallas magasin. Dammanläggningar för kraftändamål byggs som ovan beskrivits för att kunna spara vatten och kunna utvinna energi vid de tidpunkter när behovet är som störst. Dammar har byggts under lång tid i vårt land och för olika ändamål. Som nämnts tidigare är det anläggningar för kraftutvinning som i detta sammanhang är av intresse. Den vanligaste dammtypen i svenska kraftverks- och regleringsdammar är fyllnadsdammen; det finns också ett antal betongdammar. I Sverige finns uppskattningsvis cirka 10 000 dammar av varierande storlek och ålder. Av dessa är 190 kraftverksdammar som är högre än 15 m – så kallade höga dammar.

För att kunna utvinna energi ur det strömmande vattnet leds detta in i kraftverket i stället för den naturliga vägen. De sträckor som i oreglerat tillstånd skulle ha varit forsar och strömmande vatten blir på så sätt mer eller mindra torrlagda under delar av året. Vid perioder av höga flöden kan sällan allt vatten släppas genom kraftverket. Dammarna är därför utrustade med luckor, utskov, för att kunna släppa fram det vatten som inte kan lagras eller släppas genom kraftverket. Detta brukar kallas för att ”spilla” vatten.

Källa: Höga vattenflöden i reglerade älvar, SMHI, 1999.

Dammanläggningar är potentiellt farliga anläggningar. Konsekvenserna av ett dammbrott kan bli fruktansvärda. Många liv har krävts vid dammhaverier i Europa och andra delar av världen och på sina håll i Sverige skulle hela samhällen spolas bort om en dammbyggnad med fyllt magasin skulle rasa. Sverige har varit förskonat från svåra dammolyckor. Under årens lopp har ett antal mindre dammar och en hög damm för kraftproduktion rasat. Den sistnämnda var Noppikoski i Oreälven i Dalarna som raserades hösten 1985. Ingen människa kom då till skada. Däremot omkom en kvinna år 1973 när en liten damm i Näckån i Värmland havererade i samband med ett högt flöde.

Under 1980-talet inleddes en översyn av dammsäkerheten i landet. En kommitté tillsatt av SMHI och företrädare för den svenska vattenkraftsindustrin – Flödeskommittén – föreslog 1990 nya riktlinjer för vilka högsta flöden dammar och andra anläggningar för vattenkraft skall dimensioneras för (Flödeskommitténs slutrapport Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar). Dessa riktlinjer har godtagits av kraftbolagen och sedan dess pågår förändringar av anläggningar för att uppfylla de krav som följer av riktlinjerna.

Sannolikheten för att dammbrott med allvarliga konsekvenser skall inträffa i Sverige är mycket liten men eftersom följderna kan bli dramatiska är det av yttersta betydelse att ingenting görs som försämrar dammsäkerheten. Vid diskussioner om översvämningar måste därför dammsäkerhet alltid komma i första hand. Den vanligaste dammbrottsorsaken globalt sett är överströmning av dammkrönet. En sådan händelse beror i de flesta fall på att tillflödet av

vatten är större än vad dammen har kapacitet att släppa ut, så kallad avbördningsförmåga, eller att utskov inte kan öppnas. Det senare var till exempel orsaken till dammhaveriet i Noppikoski. Det är därför av stor betydelse att hanteringen av vattnet sker på ett sådant sätt att till exempel överströmning inte kan ske. Dämningsgränserna är bestämda med hänsyn till säkerheten och konstruktionen av dammarna. Det kan därför inte komma i fråga att i en översvämningssituation till exempel tillåta att dämningsgränsen överskrids till en nivå som medför att dammen kan brista.

7.2.3. Vattendomar

Reglering av vatten samt uppförande av dammar och kraftverk är tillståndspliktiga verksamheter enligt miljöbalken. Så var även fallet enligt tidigare lagstiftning, 1918 respektive 1983 års vattenlagar. Den som ville genomföra en reglering eller uppföra dammar eller kraftverk fick tidigare ansöka om tillstånd vid vattendomstol. Sedan miljöbalkens införande söks tillstånd vid miljödomstol. Avgöranden kunde tidigare överklagas till Vattenöverdomstolen och Högsta domstolen och numera till Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Vissa särskilt omfattande vattenföretag samt sådana som kunde orsaka särskilt stora skador och olägenheter prövades tidigare av regeringen; detta gäller alltjämt.

I tillståndsdomar ges inte bara tillåtelse att uppföra byggnader och anläggningar. Handhavandet av vattnet regleras också i domarna. Genom de så kallade vattenhushållningsbestämmelserna föreskrivs hur vattnet får tappas. Ovan har nämnts föreskrifter om regleringsgränser som praktiskt taget alltid förekommer (om regleringsgräns se avsnitt 7.2.1). Därutöver kan andra typer av begränsningar av regleringsrättsinnehavarens möjligheter att hantera vattnet föreskrivas. Förutsättningarna för att kunna föreskriva sådana villkor varierar beroende på tekniska, geografiska, hydrologiska med flera faktorer.

Dämnings- och sänkningsgränser kan till exempel kompletteras med föreskrifter om att övergångar skall ske mjukt för att undvika alltför tvära kast mellan tappning och avstängda lägen. Det kan också förekomma föreskrifter om minimivattenföring i de torrfåror som uppstår när ett kraftverk byggs. Sådana föreskrifter kan meddelas till skydd för fisket eller naturvården eller tillkomma av estetiska skäl.

Vidare kan föreskrivas att vattennivån i en punkt nedströms dammen vid en viss tid på året skall nå en bestämd nivå. Dessa typer av föreskrifter kan tillkomma för att underlätta för sjöfart och/eller säkerställa en tillräcklig vattennivå av miljöskäl och för friluftslivet. Sådana villkor kan vara kombinerade med bestämmelser om att magasin i bebyggda områden där människor bor och idkar friluftsliv skall fyllas upp i första hand medan avlägset belägna fjällmagasin skall fyllas i sista hand.

När det gäller mängden vatten som skall släppas kan det förekomma kopplingar mellan vissa vattennivåer i en viss punkt uppströms en reglering och den mängd vatten som skall släppas igenom. Det finns av naturliga skäl sällan någon övre gräns för hur mycket vatten som får släppas ut ur en damm, utan i vart fall all tillrinning får i princip alltid passera en reglering. Undantag finns dock till exempel i domen för Vänern och Göta Älv.

I många vattendomar finns som villkor angivet att SMHI skall vara särskild kontrollant för att följa upp att vattenhushållningsföreskrifterna följs. Detta förekommer både i domar från domstolar och i tillstånd från regeringen.

Tillstånd har hittills i regel givits för varje enskilt utbyggnadsprojekt för sig. Ett tillstånd kan gälla en damm respektive ett kraftverk. Om det blir aktuellt med ändringar tillkommer nya tillstånd. Det finns således inga särskilda domar som reglerar hur hela flödet av en älv skall skötas. Vattenhushållningsbestämmelserna i de olika domarna i ett vattendrag har naturligtvis samband med varandra och är baserade på den kunskap om flödesförhållandena som man haft vid respektive anläggnings tillkomst. Nya domar utformas med hänsyn till tidigare domar. Nya projekt måste anpassas till de vattenförhållanden som råder och därmed sker automatiskt en anpassning till helheten vari äldre domar utgör en del.

Under utbyggnaden av vattenkraften i de stora Norrlandsälvarna skedde samordning av vattenhanteringen inte bara i domarna så som beskrivits ovan. I detta skede togs även i viss mån hänsyn till kommande utbyggnader. En stark kontinuitet fanns i handläggningen av vattenmålen. Ofta var det samma domare, ombud för sökanden, ombud för berörda sakägare, företrädare för myndigheter och sakkunniga som deltog i de olika målen om utbyggnad av vattenkraft i en och samma älv. Detta bidrog till att domarna i dessa älvar bildar väl sammanhängande system.

Dimensioneringen av anläggningarnas avbördningskapacitet via utskoven har baserats på den kunskap som man haft vid respektive

anläggnings tillkomst. Sedan 1990 pågår, som tidigare nämnts, översyn enligt Flödeskommitténs riktlinjer och vid behov anpassning av anläggningarna för att säkerställa dammsäkerheten med hänsyn till dagens kunskap om flödesförhållandena (se avsnitt 7.2.2).

Dessutom finns ytterligare faktorer som bidrar till ett helhetstänkande i ett vattendrag. I de älvar där flera olika kraftverksägare finns behövs en samordning av tappningen. En sådan samordning sköts av vattenregleringsföretag som tillkommit på grund av avtal eller genom vattendom. Ett vattenregleringsföretag är en samfällighet med kraftverksägarna som delägare. Vattenregleringsföretaget ansvarar för planering och tappning av vattnet vid såväl normala som höga flöden. Vid normala flöden sker tappningen utifrån i förväg överenskomna tappningsplaner där vattendomarna utgör de yttre ramarna. Avvikelser från planerna kan endast ske efter överenskommelser mellan kraftverksägarna och efter godkännande av vattenregleringsföretaget. Vid höga flöden blir produktionsplaneringen i form av tappningsplaner helt underordnad säkerhetsintresset och vattenregleringsföretaget styr tappningarna.

7.2.4. Uppkomsten av höga flöden och översvämningar

I Sverige förekommer översvämningar huvudsakligen i två olika situationer, dels i samband med vårfloder, dels under sommaren eller hösten i samband med omfattande nederbörd. Andra typer av översvämningar kan inträffa men det som är av intresse här är dessa.

Vid översvämningar som inträffar under sommar och höst beror de höga flödena på att stora regnmängder faller. Om mycket nederbörd faller antingen när vattenmagasinen nästan är fyllda inför vintersäsongen och vattennivåerna alltså ligger nära dämningsgränsen eller i områden där inga magasin finns att samla upp vattenmassorna i, är möjligheterna att förebygga översvämningar mycket begränsade. Med den konstruktion av dammar som finns i Sverige måste en övre regleringsgräns finnas av säkerhetsskäl. Om vattnet tillåts stiga alltför högt riskerar som ovan nämnts dammbyggnaden att brista. Att tillåta överdämning över dämningsgräns i syfte att dämpa flöden för att minska översvämningar är helt uteslutet ur säkerhetssynpunkt. Denna möjlighet kan endast utnyttjas om det är helt klarlagt att säkerheten inte äventyras och en ren

nödfallssituation föreligger. Här finns anledning att åter betona att dammsäkerheten i alla lägen måste prioriteras före allt annat. Tappningen av vatten måste därför alltid ske på sådant sätt att dammsäkerheten inte hotas.

I en reglerad älv sker en dämpning i reglermagasinen genom den buffertvolym som alltid finns vid normala förhållanden. När bufferten fyllts upp till den nivå som vattendomen anger som dämningsgräns är möjligheten till dämpning utnyttjad och den ytterligare tillrinning som kommer in i magasinet måste tappas av, det vill säga avrinningen blir lika med tillrinningen. I undantagsfall kan dock avrinningen bli större än den skulle ha blivit i den oreglerade älven. Det kan till exempel förekomma om det blir nödvändigt för regleringsrättsinnehavaren att släppa igenom inte bara den mängd vatten som rinner till utan ytterligare vatten för att sänka nivån i ett magasin. Det kan vara aktuellt för att kunna dämpa ett högt flöde som väntas inom kort.

I en oreglerad älv finns naturligtvis ingen övre gräns för den högsta nivån i sjöarna. Den oreglerade sjön stiger då till dess tillrinningen och avrinningen är lika stora, vilket vid höga flöden ofta innebär att sjön svämmar över. I vissa fall kan flödena bli högre i det reglerade än i det oreglerade vattendraget. Detta beror på att sjöarna, som ofta inte har någon absolut högsta nivå och kan breda ut sig i landskapet, har en dämpande effekt på flödena nedströms under naturliga förhållanden. Den effekten uteblir när de används som regleringsmagasin och är fyllda till dämningsgränsen som ju normalt inte får överskridas.

En annan skillnad mellan det oreglerade och reglerade vattendraget är att höga flöden förekommer mer eller mindre regelbundet, nästan varje år, i oreglerade älvar. I ett reglerat system kan det gå många år mellan varje högflödestillfälle varför överraskningsmomentet och den potentiella skadan kan bli större.

Översvämningar i samband med vårflod kan uppstå om mängden snö och is är stor och detta smälter snabbt. Vårfloden består i norr av två högvattenperioder. Först kommer den så kallade skogsfloden som orsakas av snösmältningen i skogsområden. Därefter följer fjällfloden som orsakas av snösmältning i högfjällsområdena. Dessa flöden kan i undantagsfall sammanfalla varvid vattennivåerna kan bli extra höga. Om det dessutom regnar under vårfloden kan flödena snabbt öka.

Nederbörd är inte jämnt fördelad över tiden. Stora variationer förekommer helt naturligt. Även flöden och vattennivåer uppvisar

stora naturliga variationer. I hydrologiska sammanhang brukar man beskriva storleken på flöden uttryckt som sannolikheten för att de skall återkomma under en viss tidsperiod. Ett 100-årsflöde inträffar i genomsnitt en gång vart hundrade år eller, annorlunda uttryckt, sannolikheten är 1 på 100 att ett flöde av denna storleksordning inträffar under ett givet år. Problemet är dock att det inte går att förutsäga när stora flöden skall inträffa. 100-årsflöden kan komma flera år i rad eller utebli i över hundra år. Förr eller senare kommer det dock att inträffa både 100-årsflöde och 10 000-årsflöden och det viktiga är att vara medveten om att det vilket år som helst kan komma riktigt höga flöden.

Flödeskommittén har infört ett system för klassificering av dammar som utgår från vilka marginalkonsekvenser ett dammbrott skulle medföra (Flödeskommitténs slutrapport Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar). De dammar som skulle medföra risk för liv eller personskada, skada på vissa viktiga anläggningar och stor ekonomisk skadegörelse ingår i den högsta riskklassen. De flöden som dessa högkonsekvensdammar skall klara enligt Flödeskommitténs riktlinjer kan inte anges med någon exakt återkomsttid. Dessa flöden har beräknats med en metod som bygger på en systematisk kombination av alla kritiska faktorer som bidrar till ett flöde, för att på så sätt få fram den svårast tänkbara situationen för dammen. Dammarnas utskov skall klara att släppa fram vatten för dessa exceptionella flöden. Deras kapacitet är därför ett bra mått på hur mycket vatten som en älvsträcka kan väntas föra under de mest extrema förhållandena.

Höjdskillnader och det omgivande landskapet påverkar en älvs utseende och ger vattenfall och forssträckor, sjöar, lugnt flytande sektioner och så vidare. Naturliga förträngningar – grunda områden i vattendraget eller trånga passager i landskapet – eller onaturliga förträngningar skapade av människan, till exempel broar, påverkar också vattendraget och kan ha en dämmande effekt. Vid höga flöden får olika förträngningar, som brukar kallas bestämmande sektioner, betydelse för hur vattnet fördelas. Lokalt kan detta ha stor betydelse för hur en översvämning drabbar en ort och kan också sätta gränser för hur mycket människan kan påverka vattnet i ett mer lokalt perspektiv.

7.2.5. Möjligheter att förebygga översvämningar

De vattendrag som inte är reglerade kan självfallet inte påverkas genom ändringar av befintliga vattendomar. Möjligheterna att förebygga översvämningar i dessa inskränker sig till andra åtgärder såsom invallningar och fördjupningar av vattendrag. Vid de översvämningar som inträffade under år 2000 uppkom en stor del av skadorna i de oreglerade vattendragen.

Vad kan då göras åt höga flöden i reglerade vattendrag? I huvudsak tre olika sätt för så kallad aktiv dämpning med hjälp av anläggningar som tillkommit för kraftproduktion brukar diskuteras. Det första är att inför särskilt höga flöden sänka av vattennivåerna så att den nederbörd som faller kan samlas upp i de befintliga magasinen. Ett annat tillvägagångssätt är att bygga nya magasin så att den extra nederbörden kan samlas upp. Slutligen framförs ibland att befintliga magasin bör används för att samla upp den extra nederbörden – antingen genom att dämningsgränserna generellt sänks och därmed ökade buffertar tillskapas, eller att de byggs ut genom högre fördämningar.

Höga sommar- och höstflöden

Vi börjar med situationer vid höga sommar- och höstflöden. När det gäller avtappning inför höga flöden är förutsättningarna för att prognostisera nederbörd en avgörande faktor. Både relativt tidsbegränsade mycket intensiva regn, så som föll i Sundsvallstrakten hösten 2001, och långa perioder av mer måttligt regnande, så som var fallet i Vänerns avrinningsområde hösten 2000, kan medföra problem. Att förutsäga nederbörd är komplicerat och kan för närvarande inte ske annat än något eller några dygn i förväg och då med stor osäkerhet när det gäller mängder. Det är således mycket svårt att i förväg veta var eller när extra stora nederbördsmängder skall falla eller hur länge regn skall pågå. Det är därför inte möjligt att just de år då höga flöden inträffar sänka av magasinen och skapa extra utrymme.

Går det i stället att skapa nya magasin som skall kunna lagra de stora nederbördsmängder som kan komma i stort sett utan förvarning? För att sådana åtgärder över huvud taget skall ha effekt gäller det att regnet faller i de delar av landet där de stora magasinen finns. De områden där nya magasin skulle kunna uppföras eller

befintliga magasin utökas – dvs. där markförhållanden, bebyggelse m.m. tillåter detta – ligger företrädesvis högt upp i älvarna, i närheten av källflödena nära eller i fjällkedjan. Där skulle magasin kunna tillskapas. Närmare kusten är älvdalarna i regel mer tätbefolkade och de möjliga flödena blir mycket stora. Att anordna flödesdämpande magasin här skulle vara praktiskt omöjligt.

Ett exempel som kan belysa vad som kan hända när det endast finns mindre magasin nära bebyggelse är sjön Marmen i Sundsvallstrakten som ligger i nedre delen av Ljungan. Marmen ligger relativt nära havet och nära bebyggelse. Det är på många sätt typiskt för de stora norrlandsälvarna att de stora magasinen ligger i och nära fjälltrakterna medan bebyggelsen finns närmare havet. Liksom många andra sjöar svämmade Marmen över sina bräddar både år 2000 och år 2001. Vid en närmare analys visar det sig att om sjön hade haft den lägsta tillåtna vattennivån, det vill säga legat på sänkningsgränsen, när regnet började hösten 2000 hade den extra volym som därmed fanns fyllts upp helt efter 12 timmar och avsänkningen hade inte haft någon påverkan på flödestoppen som kom under flödets sjunde till åttonde dygn. Vid den högsta tillrinningen som inträffade under de höga flödena år 2000 hade Marmens magasinsvolym fyllts på 35 minuter. Vid sådana förhållanden är möjligheterna att vidta kraftfulla åtgärder långt nere i älvarna mycket begränsade.

Den allvarligaste invändningen mot tanken att skapa nya magasin är att det sannolikt ändå inte skulle vara fysiskt möjligt att samla upp sådana enorma regnmängder som det handlar om t.ex. ett år som 2000. Att uppföra nya magasin skulle dessutom påverka naturen och bebyggelsen påtagligt och kosta betydande summor.

En annan metod är som sagt att öka marginalerna i de befintliga magasinen – antingen genom att bygga på dammarna eller genom att sänka dämningsgränserna under i vart fall fyllnadsperiodens största del och på så sätt öka buffertarna. Stora nackdelar är dock förbundna med en sådan metod. För att vara säker på att något extra utrymme verkligen finns i magasinen när den oväntade nederbörden faller måste marginalen behållas i stort sett fram till fyllnadsperiodens slut. Under flertalet år kommer inte vattennivåerna att ha nått dämningsgränsen vid denna tidpunkt; mängden vatten för kraftproduktion skulle vara mindre under vinterhalvåret än i dag. Det skulle innebära att magasinen skulle utnyttjas som översvämningsbuffertar i stället för sitt ursprungliga ändamål som kraftkällor. Detta skulle få en betydande inverkan på samhällets

elförsörjning. Bortfallet av elproduktion skulle få ersättas med andra energislag. Det skulle också medföra att kraftproducenterna skulle kunna rikta ersättningsanspråk mot staten för bortfallet av produktion samt att utsläppen av så kallade växthusgaser sannolikt skulle öka. Samhällets kostnader för den bortfallna kraften skulle således öka betydligt. En översiktligt gjord beräkning av kostnadsbortfall vid lägre dämningsgräns visar att om fem större magasin i vardera Umeälven, Ångermanälven, Indalsälven, Ljungan, Ljusnan och Dalälven skulle sänkas av med 1 meter generellt, skulle det motsvara 500 miljoner kronor per år i uteblivna inkomster för kraftbolagen. Dessutom skulle de större buffertarna – i praktiken lägre vattennivåer i sjöar under sommaren – få betydelse för friluftslivet, landskapsbilden och naturvården. Generellt lägre vattennivåer i magasin skulle få betydelse för t.ex. alla som bor runt en sjö och har strandtomter, bryggor, båtar m.m.

Det finns också andra svagheter med denna metod. Den allvarligaste invändningen är densamma som anförts ovan. Även om de tre ovan nämnda begränsningarna skulle vara uppfyllda - det skulle vara ekonomiskt godtagbart och miljömässigt acceptabelt att öka marginalerna i de befintliga magasinen samt allt regn föll i magasinens tillrinningsområde - skulle de enorma regnmängder som det handlar om vid riktigt höga flöden ändå inte kunna samlas upp. De befintliga magasinen – även om volymerna skulle kunna utökas genom att dammarna höjs – skulle inte kunna innehålla allt det vatten som faller vid osedvanliga förhållanden.

Översvämningar kan med andra ord inte helt undvikas. Vad som kan åstadkommas är att översvämningar förekommer mer sällan. För att det skall vara ekonomiskt och miljömässigt motiverat att vidta de ovan diskuterade åtgärderna gäller det att riskerna för översvämningar skall kunna begränsas betydligt. Det räcker inte att återkomstiden minskar med 20–30 år. Skall det ur samhällelig synpunkt vara värt pengarna att höja befintliga dammar för att förhindra att mark som i dag översvämmas vid ett högt flöde i framtiden kommer att undgå vatten, måste riskerna elimineras ordentligt. Det är inte tillräckligt att risken för översvämning för till exempel sjukhus, bostäder, viktiga järnvägar och vägar minskas från i genomsnitt vart 20:e år till i stället vart 40:e år. Riskerna behöver minskas betydligt mer för att en ändring av regleringen skall vara samhällsekonomiskt motiverad. Detta är inte möjligt att åstadkomma med hjälp av ökade marginaler i de befintliga magasinen

vare sig det handlar om påbyggda dammar eller lägre dämningsgränser.

Höga vårflöden

Vid vårfloder gäller i princip samma sak som vid höga sommar- och höstflöden. Mängden smältvatten kan visserligen uppskattas med utgångspunkt i den kända snö- och ismängden och möjligheterna att förutsäga temperaturförändringar är betydligt bättre än möjligheterna att förutsäga nederbörd. Vårfloden kan därför i viss mån förutsägas. Dessutom är magasinen oftast avsänkta när vårfloden inträffar. Om det vid vårfloden tillkommer stora nederbördsmängder uppstår dock samma problem med prognoser som vid höga sommar- och höstflöden. Tillskapande av extrautrymme i magasinen stöter också på samma svårigheter som nämnts ovan. När extra stor vårflod förekommer – som t.ex. våren 1995 – kan inte ens mycket stora extramagasin helt förhindra översvämningar. Flödena kan dämpas, så skedde också i t.ex. Luleälven och Ångermanälven men lyckades inte i Klarälven, våren 1995. Att bygga nya magasin som kan dämpa extrema flöden fullständigt är inte realistiskt.

I övrigt kan noteras att de regleringar av vattenflödet i en älv som utbyggnad av vattenkraft medfört bidragit till att dämpa vårfloder; översvämningar inträffar alltjämt, men med längre återkommande intervall och det blir i många fall lägre flöden än vad som skulle ha förekommit naturligt. De mest extrema flödena kan däremot inte regleringarna dämpa. Detta har medfört att överraskningseffekten ökat. När älven var oreglerad återkom översvämningarna så ofta att människorna i huvudsak anpassade sig till de förväntade höga flödena. Sedan älvarna reglerats har översvämningar förekommit mer sällan och människor har i många fall invaggats i en falsk trygghet och räknar inte längre med att höga flöden kan förekomma på samma sätt som tidigare.

Klimatförändringar

Hur påverkas resonemanget av en eventuell klimatförändring? Denna fråga är svår att besvara. Det är klarlagt att den senaste femtonårsperioden varit mer nederbördsrik i Sverige än motsvarande perioder under 1900-talets andra hälft. Den har också

präglats av mycket milda vintrar. Översvämningsfrekvensen har också ökat i landet de senaste årtiondena. Det är dock svårt att säga om detta avspeglar en ändring av klimatet eller utgör en naturlig variation. Ökningen av nederbörden och översvämningsfrekvensen är mindre tydlig om man jämför med mätningar från hela 1900talet. En period med ungefär lika höga flöden som under den senaste tioårsperioden inträffade till exempel under 1920-talet i Sverige. Det är därför svårt att med säkerhet fastställa att vi redan nu ser en klimatförändring även om det kommit alltfler tecken på detta under senare år. FN:s klimatpanel har uttalat tydliga farhågor för en global uppvärmning. Konsekvenserna av detta för Sveriges del studeras inom SWECLIM (Swedish Regional Climate Modelling Program). Resultaten pekar hittills på att det blir både mildare och blötare i framtiden, speciellt i norra Sverige. Osäkerheten är dock fortfarande stor varför det är svårt att veta hur man skulle kunna motverka detta genom ändrad vattenreglering. Klimatfrågan och dess betydelse för säkerheten i våra älvar måste dock följas noggrant i framtiden.

Avvägning mellan uppströms- och nedströmsintressen – exemplen Storsjön och Vänern

Det har redan konstaterats ovan att utökat magasinsutrymme inte med automatik leder till att riskerna för översvämningar minskar – översvämning till följd av ökad nederbörd i områden nära kusten där stora magasin saknas kan inte förebyggas med annan tappningsstrategi. De riktigt stora flödena kan inte heller dämpas på detta sätt – endast fördröjas. Att i stor omfattning ändra de nu gällande vattendomar som reglerar hur vattenmassorna hanteras i älvarna framstår därför inte som någon lösning.

Det är således inte generellt sett möjligt att undvika översvämningar genom förändrad tappningsstrategi. Detta betyder inte att det helt saknas exempel på situationer där förändringar kan vara motiverade. Under 1988 beslutades om en ändring av tappningen i Indalsälven, närmare bestämt en omfördelning av vatten uppströms respektive nedströms Storsjöns dämning. De dittillsvarande vattendomarna ledde till en olämplig reglering med alltför höga nivåer i Storsjön.

Frågan om hur tappningen skall ske är dock mer komplicerad än vad som antytts ovan eftersom det inom ett älvsystem finns möj-

ligheter att fördela vattnet olika och därmed också påverka var skador kan uppstå. Vänern och Göta älv kan illustrera de motsättningar som kan finnas mellan uppströms- och nedströmsintressen vilka också kräver noggranna avvägningar.

Vänern, som är landets största sjö och samtidigt landets största regleringsmagasin, påverkar mycket stora landområden vid översvämningssituationer. När Vänerns nivå stiger över dämningsgränsen drabbas jordbruksmark, men även viktiga vägar och järnvägar, reningsverk och bebyggelse i tätorter – till exempel sjukhus – kan komma att översvämmas. Avgörande för Vänerns nivå är, förutom tillrinningen, hur stor tappning som sker vid Vargön till Göta älv, som i princip är det enda utloppet. Under årens lopp har dessutom invallningar byggts runt Vänern just för att skydda mot höga flöden. För att minska skador uppströms Vargön kan man tänka sig att genom ökad tappning där sänka nivåerna i Vänern. På så sätt kan skador runt Vänern undvikas.

Det finns dock en gräns för hur mycket vatten som med dagens anläggningar kan tappas vid Vargön. Det finns dessutom en gräns för hur höga flöden Göta älvdalen tål utan att skador riskeras där. Risken för jordskred och ras är mycket stor i Göta älvdalen som är ett av de mest skredbenägna områdena i Sverige. Riskerna för skred och ras är mindre vid jämn tappning av vattnet. Plötsliga förändringar av tappningen ökar riskerna. Det finns dessutom många industrier i älvdalen varav vissa med mycket miljöfarlig verksamhet. Vid alltför höga nivåer i Göta älv är risken för olyckor och stora skador oacceptabel. I helt opåverkat tillstånd fanns naturliga förträngningar i Göta Älv som medförde att mängden vatten som kunde passera Trollhättan var mer begränsad än vad som är fallet i dag. Genom utgrävningar och andra åtgärder har den mängd vatten som kan passera ökats. Risken för skred och ras längre ner i älvdalen har delvis kartlagts och i viss mån har förebyggande åtgärder kunnat genomföras. Gränsen för vad som kan tappas ut ur Vänern styrs i stor utsträckning av vad som kan bedömas ske utan risk för skador nedströms. Det är inte möjligt att drastiskt öka tappningsvolymerna genom Göta älv utan mycket omfattande åtgärder.

Vad som ur uppströmsintressenas perspektiv framstår som önskvärt kan således för andra medföra risker som från samhällets synpunkt är oacceptabla. Såvitt vi kunnat finna är utrymmet att göra några förändringar av Vänerns reglering mycket litet. Det är i stället de mänskliga aktiviteterna och deras lokalisering som måste

anpassa sig till de vattenflöden som kan förekomma även med långa mellanrum.

Omprövningar kan vara motiverade i enskilda fall

Inom varje älvsystem måste således en noggrann vägning göras mellan samhällets intresse av vattenkraftproduktion å ena sidan och kraftverksägarnas ekonomiska intressen och intresset att undvika skador å den andra. Det senare innefattar både allmänna och enskilda intressen. Vid denna vägning kommer dock alltid dammsäkerheten i första hand. Det är också mycket komplicerade hydrologiska och tekniska frågor som måste utredas noggrant innan förändringar i vattendomar kan företas. Omfattande beräkningar och analyser av effekter av ändrade tappningar vid olika flöden måste genomföras för de komplicerade system som de reglerade älvarna utgör. Förändringar kan ha inträffat över tiden som gör att de avvägningar som gjorts i vattendomar mellan uppströms- eller nedströmsintressen är mindre lämpliga. Synen på hur olika typer av markanvändning skall värderas och vägas mot varandra kan också ha förändrats sedan vattendomarna meddelades. I enskilda fall kan således finnas skäl att göra omprövningar för att ändra detta.

Ovan har konstaterats att någon övergripande strategi för att hålla inne den nederbörd som orsakar översvämningar inte är möjlig. Vattnet måste släppas fram och strävan blir att minimera de skador som kan uppstå. Det är oftast bäst ur skadesynpunkt att vattnet rinner jämnt – förträngningar skapar inte sällan problem. Många naturliga förträngningar i våra reglerade vattendrag har genom tiderna rensats bort eller i vart fall minskats av människan. Att eliminera alla förträngningar och ge en älv ett helt jämnt lopp är dock inte möjligt, och sannolikt inte heller eftersträvansvärt. I ett lokalt perspektiv kan översvämningsproblem förbättras genom rensningar eller muddringar för att få bort förträngningar som skapar olyckliga fördämningseffekter. Risken finns dock att en rensning på en plats endast flyttar problemet till en annan bestämmande sektion med samma eller större risker för skador. Rensningar liksom invallningar kan lokalt ha stor betydelse för vilka skador som uppstår vid översvämningar. Grundorsaken till översvämningar – stora vattenmängder – kan dock inte åtgärdas genom rensningar utan det är snarare ett sätt att mildra symptomen.

7.2.6. Genomgång av domar

Som nämnts ovan kan det finnas skäl att i konkreta fall ifrågasätta om den riskfördelning som existerande vattendomar medför inom en älv är den bästa tänkbara. Frågan kan ställas om vattennivåerna skall vara lägre eller högre i någon del av ett vattendrag och kanske motsvarande högre eller lägre i en annan del. Att besvara en fråga om en eller flera vattendomar i det enskilda fallet bör ändras är en komplicerad fråga som kräver omfattande utredningsmaterial samt noggrann juridisk och teknisk granskning. Vi har inte sett det som vårt uppdrag att göra de komplicerade bedömningar av enskilda fall som ytterst ankommer på miljödomstolarna.

Syftet med genomgången har snarare varit att söka finna övergripande systemfel som behöver rättas till. Som framkommit ovan har vi inte kunnat finna att de nuvarande vattendomarna innehåller några systematiska brister som genom att rättas till skulle minska risken för översvämningar generellt sett.

Det finns exempel på ändringar av domar som medfört omfördelningar av skador i ett älvsystem – främst ändrad reglering av Storsjön i Jämtland 1988 som synes ha varit lyckosam. Även i Värmlands och Västra Götalands län pågår utredningar som syftar till att kunna genomföra omprövningar av vattendomar för att minska översvämningsrisker. Vi har gjort en genomgång av domar i syfte att utreda om det finns systemfel som ökar riskerna för översvämningar. Vid denna genomgång har det inte framkommit något fall där omprövning av vattendomar synes kunna resultera i så stor minskning av översvämningsriskerna att de motiverar de skadeverkningar de skulle medföra för samhället. Skadeverkningarna består främst av bortfall av energiproduktion – som då måste ersättas med energi från andra källor – samt påverkan på naturmiljön.

7.2.7. Andra åtgärder än ändring i vattendomar

Det faller visserligen utanför vårt direkta uppdrag enligt direktivet, men vi vill ändå föra fram att det finns behov av andra åtgärder än ändringar i tillståndsdomar för att minska riskerna för skador till följd av översvämningar.

Det har tidigare konstaterats att det är de mänskliga aktiviteterna och deras lokalisering som måste anpassa sig till de höga vatten-

flöden som kan förekomma om än med långa mellanrum. I detta sammanhang är naturligtvis samhällsplanering ett avgörande instrument. Det framstår som mycket angeläget att arbetet med översiktliga översvämningskartor, vilket utförs av SMHI på uppdrag av Räddningsverket, slutförs. Dessutom måste denna information beaktas av kommuner och länsstyrelser i planarbetet, såväl vid detalj- som översiktsplaneringen, enligt plan- och bygglagen.

Slutsatsen är således att vi även framgent måste leva med översvämningar och i samhällsplaneringen räkna med att de kommer att inträffa igen. Liksom tidigare utredningar påtalat är det av största vikt att kommuner och andra organ räknar med översvämningar och vidtar förebyggande åtgärder bland annat i den fysiska planeringen. Bebyggelse i de mest utsatta riskområdena bör inte tillåtas och lokaliseringen av vägar, järnvägar, flygplatser, industrier, bebyggelse – särskilt viktiga anläggningar som sjukhus, anläggningar för energiförsörjning med flera måste prövas även utifrån frågan om risker för översvämningar. Vi anser att frågan om översvämningsrisker på ett tydligare sätt än hittills måste uppmärksammas i olika slag av planerings- och tillståndsprocesser. Säkerhetsaspekter skall beaktas till exempel inom ramen för en miljökonsekvensbeskrivning som normalt krävs både för planer enligt plan- och bygglagen, för verksamheter enligt miljöbalken och för olika infrastrukturprojekt.

Som framfördes i betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40) behöver resurserna och kompetensen hos de statliga tillsynsmyndigheterna höjas. Vid en jämförelse mellan tillsynsorganisationen för vattenverksamheter å ena sidan och miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd å den andra framstår både resurserna och kompetensen när det gäller vattenverksamhet vid landets länsstyrelser och kommuner samt centrala myndigheter som liten. Detta har delvis historiska förklaringar; ansvaret för kontroll av vattenverksamhet har alltid åvilat verksamhetsutövarna – inslaget av egenkontroll har således varit påtagligt – och det har av statsfinansiella skäl inte varit möjligt att bygga upp någon egentlig tillsynsorganisation under senare tid (jämför prop. 1981/82:130 s. 131 och 596).

Alltsedan 1934 har SMHI haft en viss roll som kontrollant för vissa tillståndsgivna regleringar. Detta har föreskrivits som villkor i vissa enskilda vattendomar men har inte varit ett generellt uppdrag. Vid SMHI finns god kompetens att bedöma handhavandet av vattenregleringar men eftersom SMHI inte är någon tillsynsmyndighet har myndigheten inga befogenheter att t.ex. genom föreläggan-

den åstadkomma förändringar. För närvarande finns en tendens att på ansökan av verksamhetsutövare ändra i vattendomar och frånta SMHI rollen som kontrollant.

När länsstyrelsernas generella tillsynsansvar för vattenföretag infördes genom 1983 års vattenlag förvaltades en stor del av de stora vattenkraftsanläggningarna i landet av Statens Vattenfallsverk. Sedan dess har kraftindustrin genomgått förändringar – Statens Vattenfallsverk har omvandlats till aktiebolag och elkraftsmarknaden har avreglerats. I framtiden kan förändringar fortsätta – inslaget av utländskt ägande kan komma att öka liksom konkurrensen mellan olika kraftbolag. Situationen är med andra ord annorlunda än när den nuvarande tillsynsorganisationen tillkom.

Frågan om tillsyn över vattenverksamhet faller visserligen utanför ramen för denna utredning men när det gäller översvämningar kan konstateras att kompetensen att bedöma och hantera flöden inom den statliga tillsynsorganisationen behöver stärkas (se också Svenska Kraftnäts rapport till regeringen Redovisning av uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utredning, planering och genomförande av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden, 2000-09-27, dnr. 239-2000-BE90). Detta är nödvändigt både i de akuta översvämningssituationerna och vid det mer långsiktiga arbetet, såsom planering. Ett resurstillskott framstår därför som nödvändigt om samhället skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter samt bevaka översvämningsfrågor på det sätt konsekvenserna av höga flöden motiverar. Den kompetens som finns hos SMHI bör utnyttjas bättre av tillsynsmyndigheterna. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att frånta SMHI rollen som kontrollant eftersom det kan medföra att samhällets möjligheter att upprätthålla kompetensen på området samt att få kunskap om hur handhavandet av regleringar sköts minskar.

De förslag vi lämnar i kapitel 5 angående prövningsordningen för vattenverksamhet, med prövning av tillstånds- och anmälningsärenden hos länsstyrelser, kan också i praktiken bidra till en kunskapsuppbyggnad hos länsstyrelserna.

Exemplet Vänern visar att en övergripande helhetssyn över hela vattendragets avrinningssystem behövs för att kunna hantera översvämningsfrågorna. Tidigare utredningar har framfört att en ökad samordning och informationsutbyte älvvis eller inom ett avrinningsområde behövs. Vi vill instämma i detta. De älv- och samordningsgrupper som i vissa delar av landet finns sedan flera år och i andra delar håller på att byggas upp fyller mycket viktiga funktio-

ner. Grupper av detta slag bidrar till en långsiktig kunskapsuppbyggnad kring flödesfrågor och bidrar i de akuta översvämningssituationerna till att samhällets olika organ kan samarbeta för att mildra verkningarna av höga flöden. Samhällets satsning på dessa grupper bör öka. Behovet av samarbete, planering och kunskapsuppbyggnad inom avrinningsområden kommer att öka ytterligare när EG:s ramdirektiv för vatten skall införlivas i det svenska rättssystemet.

Ytterligare åtgärder i något mindre skala kan också företas. Uppförande av skyddsvallar och flyttning av olämplig bebyggelse kan i några fall vara motiverade. I vilken utsträckning så skall ske och vem som skall bekosta åtgärderna är till stor del en ekonomisk fråga. I betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40) föreslogs att bygdeavgiftsmedel i viss mån skulle kunna tas i anspråk för denna typ av skadeförebyggande åtgärder.

7.3. Bör samhället kunna besluta att frångå vattendomar?

Landshövdingarna i Värmlands och Västra Götalands län har i en gemensam skrivelse till regeringen föreslagit att det skall införas en möjlighet för samhället att i vissa situationer besluta att frångå den tappning av vatten som fastställts genom vattendomar. Framställan har gjorts efter länsstyrelsernas erfarenheter av stigande vattennivåer i Vänern under hösten 2000. Vi har fått i uppdrag att utreda frågan.

7.3.1. Möjligheter att frångå vattendomar i dag

I dag finns flera möjligheter att frångå vattendomar. Olika rättssubjekt har beslutanderätt och förutsättningarna är något olika, men alla förutsätter att någon slags undantagssituation föreligger.

11 kap. 16 § andra stycket miljöbalken

Enligt 11 kap. 16 § andra stycket miljöbalken kan vattenhushållningsbestämmelser i tillståndsdomar frångås i vissa krissituationer. Det skall vara nödvändigt att frångå bestämmelserna för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan

sådan orsak. Skydd för miljön bör anses omfattas av begreppet annan sådan orsak. Det är regleringsrättsinnehavaren som enligt denna bestämmelse kan fatta beslut om att inte följa domen. Det krävs dock alltid ett godkännande av miljödomstol i efterhand och tillståndshavaren får stå för eventuella skador som uppstått på grund av att vattendomen frångåtts – även om andra större skador kunnat undvikas på detta sätt. Risken för skadeståndskrav medför av naturliga skäl att regleringsrättsinnehavarnas intresse av att utan egen nytta utnyttja denna möjlighet att påverka flöden i översvämningssituationer är liten.

26 kap. 9 § sista stycket miljöbalken

Tillsynsmyndigheten, det vill säga länsstyrelsen, kan enligt 26 kap. 9 § sista stycket miljöbalken, förelägga en tillståndshavare i vissa fall att frångå ett tillstånd. Förutsättningarna för detta är att det rör brådskande föreskrifter som är nödvändiga för att undvika ohälsa eller allvarlig skada på miljön. Bestämmelsen har sitt ursprung i miljöskyddslagen (40 § andra stycket) och brukade kallas ”epidemifallet” eftersom det i förarbetena till miljöskyddslagen angavs att regeln skulle kunna komma till användning bland annat vid häftigt uppblossande epidemier (prop. 1969:28 s. 226).

Begreppet miljö har en vid betydelse i miljöbalken och innefattar både naturmiljön och kulturmiljö samt såväl allmän som enskild egendom. Regeln kan därför komma till användning för att förelägga en regleringsrättsinnehavare att frångå en vattendom vid risk för skador på egendom eller samhällelig infrastruktur.

Om regeln tillämpas och skador uppkommer på enskild egendom till följd av att en vattendom frångås, uppstår frågan om ansvar att betala ersättning. Några uttryckliga regler om ersättningsrätt finns inte i sådana situationer. Att ålägga verksamhetsutövaren skadeståndsskyldighet framstår som orimligt, i vart fall när det inte är dennes egendom som behöver räddas. Frågan är om det allmänna kan förpliktas betala ersättning för skador som uppstått till följd av att en vattendom frångåtts och som inte skulle ha uppstått om tillståndet följdes. Har myndigheterna begått fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan ersättning utgå enligt bestämmelser i skadeståndslagen. I övrigt kan en allmän rättsgrundsats om ersättningsskyldighet i nödsituationer åberopas när ett ingrepp av en myndighet medför skada på annans egendom.

Den i vars intresse annans egendom uppoffras är skyldig att ersätta ägaren för egendomen (Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 65). Denna ersättningsskyldighet gäller även för det allmänna. Om ändringar av tappningar sker för att mildra verkningar av översvämningar görs det sannolikt i vart fall delvis i det allmännas intresse. Det är dock oklart om den typ av skador det kan röra sig om är ersättningsgilla och i så fall till hur stor del samt vem som i sådana fall är att betrakta som det allmänna.

Räddningstjänstlagen

Slutligen ger räddningstjänstlagen samhället vissa möjligheter att frångå en tillståndsdom. Enligt 45 § räddningstjänstlagen kan räddningsledaren använda annans egendom på en rad olika sätt – förutom att nyttja annans egendom kan sådan föras bort eller förstöras och även andra ingrepp i annans rätt kan företas. I begreppet företa ingrepp i annans rätt ligger till exempel att besluta om annan tappning än vad som föreskrivs i tillstånd. Det är möjligt att göra vid en räddningsinsats om fara för liv, hälsa eller egendom eller skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Räddningsinsatser blir enligt 2 § samma lag aktuella vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser. Med olycka avses enligt lagens förarbeten plötsligt inträffade händelser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Översvämningar, ras och skred är typiska exempel på olyckor. Det är först vid överhängande fara för olyckshändelse som räddningstjänstlagen blir tillämplig. När den tidpunkten inträffar för översvämningar är svårt att ange exakt, men det kan konstateras att det i vart fall är i ett relativt sent skede. Dessutom måste vissa förutsättningar i 2 § sista stycket vara uppfyllda. Bland annat skall behov av ett snabbt ingripande föreligga och insatsen skall vara påkallad av omständigheterna i övrigt. Det kan diskuteras om det senare kravet är uppfyllt om länsstyrelsen med stöd av miljöbalkens bestämmelser förordnat om annan tappning än vad som framgår av domen.

Om en räddningsinsats kommer till stånd kan krav på ersättning uppkomma från enskilda. Särskilda regler om ersättning för vissa skador finns i räddningstjänstlagen. Enligt 50 § kan den som tillhandahållit utrustning för räddningstjänst få ersättning. Begreppet har tolkats så att egendom som tagits i anspråk för att användas vid räddningstjänst som komplettering av räddningstjänstens utrust-

ning, och därvid skadats, skall ersättas. Ändrade tappningar och de skador detta kan medföra för enskilda faller inte under denna bestämmelse. Enligt 51 § kan den kräva ersättning vars egendom skadats av att ha tagits i anspråk för placering av anordning som behövs för räddningstjänsten. Inte heller denna bestämmelse kan komma till användning vid ändrad vattenreglering. Däremot finns möjligheter att jämte allmänna rättsgrundsatser om ersättning i nödsituationer göra gällande ersättningsrätt vid ändrad tappning i översvämningssituationer. I propositionen till räddningstjänstlagen anför departementschefen att om ingrepp gjorts för att tillgodose miljön torde det allmänna vara skyldigt att lämna ersättning till den skadelidande (prop. 1985/86:170 s. 55). Samma osäkerhet rörande ersättningsfrågorna som gäller vid ingrepp med stöd av miljöbalken torde finnas i dessa situationer.

7.3.2. Det finns inte anledning att ändra samhällets möjligheter att besluta att frångå vattendomar

En ändring av lagstiftningen skall endast föreslås om det finns ett konstaterat behov. En första fråga blir därför om det finns ett behov av en sådan reglering som landshövdingarna föreslagit. De synes i första hand vilja införa möjligheter till ingripanden av det allmänna i ett tidigare skede än vad räddningstjänstlagen ger utrymme för. Det kan dock redan inledningsvis konstateras att regleringen i miljöbalken gör det möjligt att ingripa i ett tidigare stadium än vad räddningstjänstlagen tillåter.

I en översvämningssituation kan överväganden behöva göras som inte lämpligen bör överlämnas åt dammägarna. Svåra avvägningar mellan olika intressen kan bli aktuella – skall man låta ett reningsverk översvämmas med risk för omfattande föroreningar eller hellre låta en bro som kan vara viktig för kommunikationerna svämmas över med risk för att den spolas bort? I dag tillåter räddningstjänstlagen att samhället i form av räddningsledaren tar sådana beslut. Även miljöbalken ger som framgår av den tidigare redovisningen utrymme i vissa situationer att fatta beslut till skydd för människors hälsa eller miljön. I en översvämningssituation framstår det dock som mer naturligt att räddningstjänstlagens bestämmelser kommer till användning med hänsyn till att lagen tillhandahåller ett helt regelverk just för denna typ av extraordinära situationer. Frågan gäller då om den tidpunkt som räddningstjänstlagen anger

”vid överhängande fara för olyckshändelse” är tillräcklig för att förebygga översvämningar.

Som konstaterats i avsnittet 7.2.5 är översvämningar svåra att förutse, särskilt översvämningar under sommar och höst. Eftersom prognosmöjligheterna är begränsade rör det sig ofta om relativt korta tidsramar – man kan inte veta särskilt lång tid i förväg att en översvämning håller på att inträffa. Vi har i avsnitt 7.2.5 avvisat tanken på att man systematiskt i förväg sänker av dammar som ett sätt att förhindra översvämningar – det går inte att förutse när och var en översvämning kommer att inträffa. Av samma skäl är det svårt att i ett enskilt fall göra insatser lång tid innan en ganska påtaglig risk för översvämning föreligger. ”Överhängande fara för olyckshändelse” torde därför ofta redan föreligga när det finns sådan information som visar att ett ingripande är nödvändigt.

Att ingripa i ett tidigare skede på otillförlitligt material ”för säkerhets skull” kan medföra risker för onödiga skador och kan i värsta fall förvärra en senare översvämning. Det finns en risk att man i sin iver att undvika översvämningar försöker samla upp vatten och utnyttjar sina sista marginaler i magasin för tidigt och därmed får problem med dammsäkerhet i ett senare skede av flödesutvecklingen. Stor försiktighet måste således iakttas med ingripanden som innebär att gällande vattendomar frångås.

Generellt vill vi påminna om att möjligheterna att påverka och förändra flödena i de högflödessituationer som nu diskuteras är mycket begränsade. De åtgärder som bör vidtas är att skydda sig mot flödenas verkningar genom planering i förväg snarare än att påverka eller manipulera flödena. Skyddet måste vidare baseras på i förväg beräknade och kalkylerade flöden. Man kan beräkna vilka flödessituationer som kommer att uppkomma och skapa beredskap för dem genom att lokalisera verksamheter till rätt områden samt ha beredskap att skydda utsatta områden – men man vet inte när översvämningar kommer att inträffa.

En annan viktig faktor är behovet av samordning i översvämningssituationer. När översvämningen inträffade i Vänern år 2000 fanns inte något samordningsorgan för Vänern, Göta älv och deras tillrinningsområden. Inte heller fanns något vattenregleringsföretag som ansvarade för den övergripande tappningsstrategin inom tillrinningsområdet till Vänern (om vattenregleringsföretag, se avsnitt 7.2.3). Avsaknaden av vattenregleringsföretag betyder att tappningar kan ske utan samordning och att inget organ har den övergripande överblicken över flöden ända från vattendragens käll-

områden uppströms Vänern och ner till havet. Där vattenregleringsföretag finns samlas kunskap och kompetens på ett ställe och ger en helhetsbild över situationen i vattendraget som är betydelsefull. Ett vattenregleringsföretag kan också ansvara för hur tappningen sker i hela vattensystemet, har kunskap om svagheter m.m. och kan därför genomdriva en optimerad tappning i systemet som helhet. Avsaknaden av en samordning kan betyda att det brister i kommunikationen mellan olika organ – tillsynsmyndigheter, tillståndshavare, räddningstjänst, expertorgan som SMHI med flera. Detta kan medföra motstridiga beslut och bristfälligt kunskapsutbyte. Betydelsen av att löpande inför och under en situation med höga flöden kunna utbyta information och följa händelseutvecklingen samt gemensamt diskutera åtgärder kan inte nog betonas.

Vid ett ingripande från samhällets sida är beslutsfattaren – tillsynsmyndigheten eller räddningsledaren – helt beroende av den kompetens och information som finns inom kraftindustrin och vissa expertorgan, till exempel SMHI. Endast företrädare för de företag som handhar regleringarna och kraftverken har den kunskap och överblick som krävs om hur systemet fungerar och vilka handlingsalternativ som står till buds. Behovet av löpande kontakter och informationsutbyte är således stort. Om detta löses inom ramen för en samordningsgrupp kommer myndigheterna och kraftindustrin att kunna föra löpande diskussioner om hur frågor skall lösas och behovet av tvång från samhällets sida i ett sådant skede som landshövdingarna påtalat bör bli litet. Det bör även övervägas att till samordningsgrupperna knyta företrädare för andra intressen, till exempel jordbrukare och andra samhällsintressen.

Vi anser således att behovet av samordningsinsatser är betydligt större än behovet av ändringar i samhällets möjligheter att ingripa. De problem landshövdingarna pekat på skulle sannolikt ha kunnat förebyggas genom en väl fungerande samordningsgrupp. Därtill kan finnas behov av ett vattenregleringsföretag för hela Vänerns och Göta älvs avrinningsområde. En sådan samfällighet kan inrättas på frivillig väg eller efter ansökan från någon som har tillstånd till vattenreglering för kraftändamål. En vattenregleringssamfällighet kan dock inte framtvingas av det allmänna för att tillgodose angelägna samhälleliga intressen. En förändring på denna punkt skulle kunna övervägas om en samordningsgrupp inte skulle visa sig vara tillräcklig.

Vid en sammantagen bedömning anser vi att det inte finns skäl att genomföra sådana förändringar som landshövdingarna föreslagit.

Om samhällets möjligheter att påverka tappning av vatten i strid med gällande tillstånd skulle utökas aktualiseras även ersättningsfrågan. Någon övergripande reglering av ersättning vid myndighetsingripanden finns inte. Varje typ av ersättning har reglerats separat med ett ganska splittrat system som följd. Några generella principer för när myndighetsingripanden föranleder ersättningsrätt är svåra att skönja. Det förefaller inte rimligt att ålägga regleringsrättsinnehavarna ersättningsskyldighet när från samhällelig synpunkt angelägna ingripanden mot gällande tillstånd orsakar skador.

7.4. Frågor om ändringar av omprövningsregler

7.4.1. Allmänt

Vi har funnit att omprövning av vattendomar inte är någon lösning på problemet med översvämningar. Någon egentlig utredning av regelverket är av detta skäl inte nödvändig.

Vid bland annat våra överläggningar med tjänstemän vid berörda länsstyrelser har framkommit att länsstyrelsernas möjligheter att initiera omprövningar upplevs som mycket begränsade. Behovet av omprövningar synes främst motiveras ur naturvårdssynpunkt. Det pågående arbetet med genomförande av EG:s ramdirektiv för vatten kan komma att medföra att reglerna beträffande omprövning kan behöva ses över. Vi kan därför komma att återkomma till frågan i samband med att förslag presenteras om genomförande av direktivets bestämmelser. Vi vill dock peka på några frågor som framkommit i utredningsarbetet.

Problemet med omprövningar synes framför allt vara en resursfråga. Innan en ansökan om omprövning kan komma till stånd krävs ofta omfattande utredningar som är kostsamma. Att ansöka om omprövning och genomföra en sådan process kräver både juridiskt kunnande och erfarenhet av att föra process i mål om vattenverksamhet samt olika former av teknisk och naturvetenskaplig kompetens. Länsstyrelsen som sökande i ett omprövningsmål riskerar även att få stå för eventuella sakägares rättegångskostnader. Därtill kommer att om en regleringsrättsinnehavare genom en omprövning drabbas av inskränkningar i sitt tillstånd över en viss

nivå kan ersättning behöva betalas av det allmänna. Detta begränsar ytterligare myndigheternas utrymme att begära omprövningar.

Möjligheterna att genomföra omfattande förenklingar av själva processen synes bland annat av rättssäkerhetsskäl inte vara särskilt stora. Om det är fråga om komplicerade juridiska, tekniska och naturvetenskapliga frågor kan kostnaderna för kompetens på dessa områden inte trollas bort. Regelverken om rättegångskostnader samt frågan om ersättning till tillståndshavare kan visserligen förändras. Dessutom kan övervägas om en tillståndshavare i vissa fall skall stå för utredningskostnader i samband med en omprövning. Det gäller i dag vid återkallelse av tillstånd och omprövning av miljöfarlig verksamhet (22 kap. 2a § miljöbalken). Även om sådana förändringar genomförs krävs sannolikt resursförstärkningar för att omprövningar skall kunna ske i större utsträckning än i dag.

Förutsättningarna för omprövning kan komma att förändras med anledning av den utredning om prövningsordningen för vattenverksamheter som presenteras i kapitel 5. Vi kan därför komma att återkomma i slutbetänkandet med förslag om ändring av reglerna om omprövning.

7.4.2. Rättegångskostnadsregler

Såsom nämnts i avsnitt 7.2.2 arbetade SMHI och kraftindustrin under 1980-talets senare hälft med säkerhetsfrågor för dammanläggningar vilket utmynnade i nya riktlinjer för dimensionerande flöden och dammsäkerhet m.m. Praktiskt betyder detta att det för vissa anläggningar finns behov av förändringar för att höja säkerheten. Det kan röra sig om ombyggnader för att öka utskovskapacitet i dammar eller höjningar och förstärkningar av dammbyggnader. Sådana ändringar skall tillståndsprövas av miljödomstol och reglerna om rättegångskostnader och ersättning är desamma som före miljöbalkens införande. År 1996 gav Kraftverksföreningen in en skrivelse till regeringskansliet och påtalade att bestämmelserna om rättegångskostnader inneburit att redan identifierade säkerhetshöjande åtgärder i avvaktan på lagändring ännu inte blivit föremål för behandling i domstol. Skrivelsen har överlämnats till oss. I de tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén som innehåller uppdraget om översyn av regler som kan motverka förebyggande av översvämningar nämns frågan om rättegångskostnader som en faktor som kan verka avhållande.

Vi har inte fått något allmänt uppdrag att se över rättegångskostnadsreglerna i omprövningssituationer. Sedan vi konstaterat att ändringar av vattendomar inte i någon större utsträckning kan användas för att förebygga översvämningar återstår frågan om rättegångskostnadsreglerna bör ändras för att säkerhetshöjande åtgärder skall kunna genomföras. Efter kontakter med företrädare för vattenkraftindustrin kan konstateras att en stor del av de säkerhetshöjande åtgärderna redan vidtagits utan att några egentliga problem uppstått som rör rättegångskostnader. Visserligen kvarstår ett antal prövningar av säkerhetshöjande åtgärder. Vi anser dock inte att behovet av förändringar av rättegångskostnadsreglerna är så stort att en ändring är påkallad av det skälet; för de kvarvarande prövningarna bör frågorna kunna hanteras tillfredsställande med den nuvarande lagstiftningen.

7.5. Tillståndslösa och herrelösa dammar

Vid kontakt med tjänstemän vid vissa av länsstyrelserna har framkommit att det finns problem med vattenanläggningar – främst dammar – som saknar tillstånd och/eller är övergivna. Anläggningarna kan vara olämpligt placerade eller utformade främst med hänsyn till natur- och miljövård. Om tillstånd saknas kan inte heller någon omprövning av tillstånd ske. Det finns inte heller alltid något tillstånd att återkalla. De anläggningar som saknar ägare är också besvärliga att hantera för myndigheterna.

Såvitt vi kunnat finna har de anläggningar som nu avses en mycket begränsad betydelse vid översvämningar även om det kan finnas exempel på anläggningar som lokalt kan påverka flöden. Behovet av ingripanden mot dessa anläggningar är oftast av naturvårdskaraktär – anläggningen kan utgöra ett vandringshinder för fisk eller tappningen av vatten kan behöva ske annorlunda för att få en gynnsam påverkan på djur- och växtlivet.

Eftersom vi inte har något uppdrag att göra en allmän översyn av omprövningsreglerna föreslås inte nu några förändringar vad gäller tillståndslösa och herrelösa anläggningar. Det kan dock finnas anledning att återkomma till denna fråga i samband med att EG:s ramdirektivet för vatten skall införlivas i svensk rätt. I den mån vi finner att direktivet medför behov av ändringar på denna punkt kommer detta att tas upp i samband med nästa betänkande.

8. Tillsyn vid företag med miljöledningssystem

Slutsatser

Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger positiva effekter för miljöarbetet i företagen, men sådana effekter kan också nås på andra sätt.

Det finns redan nu möjligheter att samordna egenkontroll och myndighetstillsyn, och det behövs inte några nya regler för att öka samordningen.

Behovet av insatser från tillsynsmyndigheterna är inte mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. Det är inte heller troligt att det med nuvarande resurser hos myndigheterna kommer att minska i någon större omfattning på längre sikt. Däremot kan tillsynens innehåll ändras beroende på om ett företag har ett miljöledningssystem eller inte.

I ett större samhällsperspektiv och på längre sikt finns det förhoppningar om att införandet av miljöledningssystem kan ge minskad miljöpåverkan.

Vi bör i vårt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet för avgifter för prövning och tillsyn inte utgå från några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS.

Enligt vårt uppdrag skall vi ägna särskilt intresse åt bland annat tillsynens effektivitet och dess förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001. Vi skall följa upp hur tillsynsarbetet enligt miljöbalken av miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken långsiktig inverkan på tillsynsbehovet och tillsynsavgiften som detta kan medföra och vilka samordningsmöjligheter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljöledningssystemen EMAS och

ISO 14001 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsarbetet av ett förändrat tillsynsbehov.

Vi skall senare också utreda utformningen av systemet för prövnings- och tillsynsavgifter. Den utredningen har inte inletts ännu. Förutsättningarna för den utredningen kommer bland annat att vara beroende av om avgifterna skall påverkas av om en verksamhet infört ett miljöledningssystem eller inte.

Kapitlet om tillsyn vid företag med miljöledningssystem inleds med en bakgrundsbeskrivning. Där presenteras kortfattat miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS, liksom vissa bestämmelser och anvisningar om egenkontroll och tillsyn samt några tidigare undersökningar om företag med miljöledningssystem. Därefter följer en redovisning av de båda undersökningar vi genomfört samt resultatet av dem i form av synpunkter från myndigheter, certifieringsorgan och verksamhetsutövare. Kapitlet avslutas med våra slutsatser.

8.1. Bakgrund

8.1.1. Miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS

ISO 14001 och EMAS och är två internationella system för miljöledning. ISO – Internationella Standardiseringsorganisationen – är en världsomspännande federation för standardisering som utarbetat standarden ISO 14001, Miljöledningssystem – Kravspecifikation med vägledning för användning. EMAS – Eco Management and Audit Scheme – är EU:s frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision. Det är fastställt genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 761/2001 av den 19 mars 2001 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning.

Ett första steg vid införandet av ett miljöledningssystem som ISO 14001 är att företaget gör en miljöutredning av verksamheten. Då skall verksamhetens miljöaspekter beskrivas och de mest betydande identifieras. Med utgångspunkt från utredningen skall företaget formulera och anta en miljöpolicy med övergripande och detaljerade miljömål samt ett miljöledningsprogram som visar hur man avser att uppfylla målen. Miljöpolicyn skall enligt standarden vara tillgänglig för allmänheten. Personal med arbetsuppgifter som

kan ge betydande miljöpåverkan skall också genomgå lämplig utbildning.

När miljöledningssystemet införts är det dags för en certifieringsrevision om företaget vill få systemet certifierat. Den utförs av ett utomstående certifieringsorgan. Sedan de avvikelser som konstaterats åtgärdats, certifieras verksamheten mot standarden. Under den fortsatta revisionscykeln går sedan certifieringsorganet återkommande igenom hela eller delar av verksamheten. Avvikelser från miljöledningssystemet noteras av certifieringsorganet och åtgärdas av verksamhetsutövaren. Betydande missförhållanden kan leda till att certifikatet återkallas.

EMAS är något mer omfattande än ISO 14001 och innehåller förutom krav på ett certifierat miljöledningssystem av i huvudsak samma slag som beskrivits ovan, även krav på att företaget årligen offentligt skall publicera en redovisning av sitt miljöarbete. Det är en uppgift för en utomstående ackrediterad miljökontrollant att godkänna miljöredovisningen. Slutligen godkänner Svenska Miljöstyrningsrådet AB att en verksamhet uppfyller EMAS-kraven genom att registrera den.

I EMAS är det obligatoriskt med en ackreditering, dvs. kompetensprövning, av miljökontrollanterna som är förordningens motsvarighet till certifieringsorgan. Det finns inget motsvarande krav för att bli certifierad mot ISO 14001, men i Sverige är certifieringsorganen ändå oftast ackrediterade. I själva verket är det ofta samma organisationer som är certifieringsorgan för miljöledningssystem enligt ISO 14001 och miljökontrollanter enligt EMAS. Det är den statliga myndigheten SWEDAC som ackrediterar miljökontrollanter och certifieringsorgan.

Viktiga komponenter i både ISO 14001 och EMAS är krav på att verksamheterna skall åta sig lagefterlevnad som lägsta kravnivå och att genomföra ständiga förbättringar.

Utöver EMAS och ISO 14001 finns det även andra ledningssystem eller systematiserade arbetsmetoder med mer eller mindre hög ambitionsnivå som också ger eller kan utvecklas till att ge ett strukturerat arbetssätt för miljöfrågorna inom företag. En del kan ha sin grund i andra typer av ledningssystem, exempelvis kvalitetssäkringssystem som ISO 9001, olika slag av ledningssystem för arbetsmiljöarbete eller system inriktade på produktegenskaper som EPD eller märkningar av typ Svanen. Andra kan ha utvecklats som arbetsmetoder inom en särskild bransch, som exempelvis lant-

brukarnas Miljöhusesyn för Sveriges bönder, kemiindustrins Ansvar & Omsorg eller småföretagens FR 2000.

8.1.2. Bestämmelser och anvisningar om tillsyn

Egenkontroll

Bland de regler och anvisningar som i dag gäller för tillsyn vid miljöfarlig verksamhet och som har betydelse för en undersökning av hur tillsynen kan påverkas av om företag infört miljöledningssystem är bestämmelserna om företagens egenkontroll av särskilt intresse. Med egenkontroll menas enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll sådana aktiviteter, rutiner åtgärder m.m. som en verksamhetsutövare på egen hand har att planera, genomföra och följa upp enligt 26 kap. 19 § miljöbalken och enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna bestämmelse.

I förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll finns krav på att det för varje verksamhet skall finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt miljöbalken samt enligt föreskrifter, domar och beslut som meddelats med stöd av den. Där finns också krav på dokumenterade rutiner för fortlöpande kontroll av att olika slag av utrustning hålls i gott skick för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Verksamhetsutövaren skall också fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av detta skall också dokumenteras.

Förordningens bestämmelser preciseras i Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll. Där anges att egenkontrollen bör innefatta det system av organisation, rutiner och liknande som skapar förutsättningar för lagefterlevnad, liksom för ett miljö- och hälsoskyddsarbete som är ägnat att bidra till en uthållig utveckling. Egenkontrollen bör enligt råden omfatta såväl organisatoriska och administrativa som tekniska åtgärder och rutiner. Verksamhetsutövaren bör inordna egenkontrollen i verksamheten så att den blir en naturlig del av det dagliga arbetet.

Den verksamhetsutövare som så önskar kan alltså välja att utföra sin egenkontroll med hjälp av miljöledningssystem som exempelvis ISO 14001 eller EMAS.

Naturvårdsverkets handbok Egenkontroll, en fortlöpande process (2001:3) vänder sig i första hand till verksamhetsutövare. I den framför Naturvårdsverket att om en verksamhetsutövare har ett eller flera kontroll- eller ledningssystem, t.ex. ISO 14001 eller EMAS, så kan egenkontrollen samordnas med dessa. Där anges också exempel på i vilka sammanhang samordning kan vara lämplig. Ett av exemplen är att en intern miljörevision enligt ett certifierat/registrerat miljöledningssystem ibland – beroende på syfte och inriktning – kan fullgöra kravet på undersökning, under förutsättning att verksamhetsutövaren är beredd att redovisa resultatet för tillsynsmyndigheten.

Myndigheternas tillsyn samt tillsynsavgifter

Naturvårdsverkets handbok Operativ tillsyn (2001:4) är i främst riktad till tillsynsmyndigheterna. Där anger verket bland annat att det är behovet av tillsyn och inte medverkan i ett visst miljöledningssystem som bör avgöra vilken tillsyn som myndigheten bör prioritera. Behovet bestäms enligt verket bland annat av verksamhetens betydelse för miljön och människors hälsa samt kvaliteten på egenkontrollen. Vidare anförs att även om det finns skäl att anta att tillsynsbehovet normalt är mindre vid företag med miljöledningssystem på grund av förutsättningarna för en god egenkontroll, måste tillsynsbehovet även vid sådana verksamheter avgöras från fall till fall. Myndigheten bör dock enligt handboken så långt det är möjligt förenkla tillsynen vid företag med miljöledningssystem. I den redovisas ett antal exempel på förhållanden som bör beaktas då myndigheten bedömer möjligheterna till förenklingar och behovet av tillsyn vid företag med miljöledningssystem. Möjligheterna att bygga tillsynen på den dokumentation som finns och de undersökningar som sker genom miljöledningssystemet uppmuntras.

I handboken konstateras också att företrädare för certifierade verksamheter oftare kontaktar myndigheten på egen hand vilket kan medföra en ökad eller bibehållen resursåtgång för myndigheten trots en bättre skött verksamhet. Detta kan också innebära att myndigheten i praktiken riktar sina resurser mot de verksamheter som sköts väl i stället för mot dem som har ett större tillsynsbehov. Myndigheterna rekommenderas i handboken att genom god planering så långt som möjligt försöka att styra resurserna så att de

används utifrån tillsynens behov, inte från verksamhetsutövarens. Myndigheten måste dock fullfölja sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen.

Avgifterna för tillsynen bestäms när det gäller de statliga myndigheternas arbete i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. För större miljöfarliga verksamheter – A- och B-listornas verksamheter – anges i en bilaga till förordningen schabloniserade årliga belopp för olika typer och storlekar av verksamheter. I 9 kap. 3 § anges att en miljödomstol eller förvaltningsmyndighet i det enskilda fallet med hänsyn till bl.a. tillsynens omfattning eller annan särskild omständighet får sätta ned eller efterskänka en avgift.

I Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen om avgifter för myndigheters prövning och tillsyn enligt miljöbalken anges allmänt om avgifterna att myndigheten bör göra en allmän skälighetsbedömning rörande det arbete som lagts ned jämfört med den avgift som skall täcka arbetet. Skulle myndigheten finna att avgiften i detta avseende mer påtagligt överstiger kostnaden för arbetet bör avgiften sättas ned till ett skäligt belopp. När det särskilt gäller tillsyn anges att det individuella tillsynsbehovet vanligen inte bör återspeglas i avgiftens storlek såvida inte tillsynsbehovet är väsentligt mycket lägre än vad som är normalt för branschen.

När det gäller avgifterna för de kommunala myndigheternas arbete med tillsyn vid miljöfarliga verksamheter, är det kommunfullmäktige i varje kommun som självständigt får meddela föreskrifter. Av kommunallagens bestämmelser följer att det totala avgiftsuttaget inte får vara högre än vad som motsvarar de sammantagna kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls (självkostnadsprincipen) och att kommunens medlemmar skall behandlas lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighetsprincipen).

Som stöd för kommunerna vid taxesättningen har Kommunförbundet givit ut skriften Taxa för prövning och tillsyn inom miljöbalkens område – underlag för lokala bedömningar. I den finns förslag som bygger på dels fasta årsavgifter, dels timavgifter. Det föreslås också att även de kommunala myndigheterna skall tillämpa den regel som gäller för de statliga myndigheterna om nedsättning eller efterskänkning av avgiften om det föreligger särskilda skäl. Nedsättning bör alltså i det enskilda fallet kunna ske med hänsyn till verksamhetens omfattning, tillsynsbehovet, nedlagd handläggningstid eller andra omständigheter. Särskilt anges att en aktiv

egenkontroll, t.ex. genom EMAS-registrering eller ISO 14001certifiering, kan resultera i att kommunens tillsyn kan minska och att detta kan vara en sådan omständighet som motiverar en nedsättning av avgiften. Det påpekas dock att en bedömning måste göras i varje enskilt ärende.

8.1.3. Tidigare undersökningar

Naturvårdsverket har tidigare vid två tillfällen på uppdrag av regeringen undersökt förutsättningarna för tillsyn vid företag med miljöledningssystem.

Den första undersökningen genomfördes 1997 och resulterade i rapporten 4843 Miljöeffekter av införandet av EMAS med underrubriken Svenska erfarenheter som resultat av intervjuundersökning. I den konstaterades att EMAS-införandet inte medfört något minskat tillsynsbehov, men att arbetssättet i några fall ändrats och anmälningsärenden och samråd ökat. Tillsynsmyndigheterna ansåg då inte att det fanns sakskäl att ändra debiteringen av avgifter eftersom tillsynsbehovet visade sig oförändrat.

Den andra undersökningen som också byggde på intervjuer genomfördes 1998 och avrapporterades i en promemoria med rubriken Reducerade tillsynsavgifter för EMAS-registrerade verksamheter m.m. I promemorian konstaterade Naturvårdsverket att tillsynsbehovet och omfattningen av tillsynsarbetet inte minskat. Vidare ansåg verket att man borde följa tillämpningen av miljöbalken under några år för kunna ta reda på vilken betydelse införandet av miljöledningssystem långsiktigt har för tillsynsbehovet. De undersökningar som gjorts sades peka mot att tillsynens innehåll förändras i positiv riktning.

Andra aktuella undersökningar och utredningar som berör de frågor vi har att utreda vad gäller tillsyn och miljöledningssystem, är miljödepartementets rapport från Arbetsgruppen om miljöbalkens tillsyn och tillämpning, Tillsyn enligt miljöbalken (Ds 1998:22), Riksrevisionsverkets granskningsrapport SWEDAC:s kontroll av miljöcertifieringsorgan – en granskning (RRV 2001:27) och den rapport Översyn av AB Svenska Miljöstyrningsrådets verksamhet, slutrapport 2001-04-02 som framställts av konsultföretaget Deloitte & Touche på uppdrag av Miljödepartementet.

Det har nyligen också redovisats undersökningar med inriktning på att klarlägga i vilken utsträckning miljöledningssystem har bety-

delse för verksamheters miljöpåverkan. Exempel på sådana är en undersökning från år 1999 av IVF och fyra andra svenska industriforskningsinstitut; Miljöledningssystem - papperstiger eller kraftfullt verktyg, en undersökning från år 2001 av SPRU, Science and Technology Policy Research, University of Sussex Towards environmental performance management och en licentiatavhandling från år 2001 från Linköpings universitet, How do standardised environmental management systems affect environmental performance and business?.

I våra undersökningar åberopas de nämnda rapporterna i en del fall av uppgiftslämnarna.

8.2. Våra undersökningar

Vi har genom en enkät tillsammans med Tillsyns- och föreskriftsrådet vid Naturvårdsverket samlat in synpunkter från länsstyrelser och kommunala miljönämnder på skillnader i dels behovet av tillsyn, dels uppläggningen av tillsynsarbetet beroende på om företag har infört miljöledningssystem eller inte.

Med ledning av svaren på enkäten har vi därefter fördjupat frågeställningarna och genom ett brev till fler grupper av aktörer hämtat in ytterligare synpunkter som gäller tillsyn vid företag med miljöledningssystem.

8.2.1. Enkäten

I enkäten som gick ut till samtliga länsstyrelser (21 stycken) och kommuner (289 stycken) ställdes följande tre frågor. M1. Lägger ni upp ert tillsynsarbete olika beroende på om det

riktar sig mot företag som har miljöledningssystem (t.ex. EMAS eller ISO 14001) eller inte?

M2. Tycker ni att det skulle finnas anledning att lägga upp till-

synsarbetet olika beroende på om företag har miljöledningssystem eller inte?

M3. Är er allmänna bedömning att det finns skillnader i till-

synsbehov mellan företag som har miljöledningssystem och de som inte har det?

Frågorna kunde alltså besvaras med ja eller nej. Dessutom gavs det utrymme för egna kommentarer under varje fråga. De besvarades av alla länsstyrelser utom en och – varierande mellan de olika frågorna – av mellan 222 och 233 kommunala miljönämnder.

Av de enkla ja- och nejsvaren kan utläsas att det bara är en mindre andel av tillsynsmyndigheterna som i dag lägger upp tillsynsarbetet olika beroende på om tillsynsobjektet har ett miljöledningssystem eller inte. Ungefär hälften av myndigheterna anser att det skulle finnas anledning till olika uppläggning av tillsynen och att det alltså skulle finnas potential till en förändring. Det är också ungefär hälften av myndigheterna som bedömer att det finns skillnader i tillsynsbehov beroende på om ett företag har miljöledningssystem eller inte. Av ja- och nejsvaren går det dock inte att utläsa vari dessa skillnader består; om det exempelvis är tidsåtgången eller tillsynens innehåll som skiljer sig åt.

Eftersom frågorna är komplexa, kan de enkla ja- och nejsvaren bara ses som grova indikationer på myndigheternas inställning. En mer nyanserad information kan hämtas från kommentarerna till frågorna. Myndigheterna har också i stor utsträckning utnyttjat möjligheten att lämna kommentarer.

I vår undersökning har enkätsvaren – och då framför allt kommentarerna – använts på två sätt. Dels har de varit till hjälp vid formuleringen av de fördjupade frågor som ställts i den uppföljande brevundersökningen, dels har de bidragit till att belysa tillsynsmyndigheternas inställning till tillsyn vid företag med miljöledningssystem.

8.2.2. Brevet

Brevundersökningen hade till syfte att fördjupa frågeställningarna kring tillsyn vid företag med miljöledningssystem och att hämta in synpunkter från en vidare krets av aktörer, dvs. förutom från regionala och lokala tillsynsmyndigheter även från bland annat verksamhetsutövare, certifieringsorgan och centrala myndigheter. Uppläggningen syftade till att täcka in mångfalden av synpunkter och argument.

Brevet skickades till ca 65 adressater och ca 50 brevsvar kom in. Av dessa kom omkring tio från instanser som huvudsakligen har tillsynsmyndigheternas perspektiv, lika många från sådana som har

certifierarnas infallsvinkel och de resterande från verksamhetsutövare och deras organisationer.

I brevet fanns frågor (se bilaga 11) som skulle belysa ett antal av de frågeställningar som bedömdes vara av betydelse för utredningen. Frågorna behövde inte besvaras i detalj, utan var avsedda att fungera som inspirationskällor till fria svar.

De flesta av svaren var mycket genomarbetade och utförliga. Brevundersökningen kommer att vara till nytta även för andra delar av vårt utredningsarbete än enbart denna delutredning om tillsyn vid företag vid miljöledningssystem.

8.2.3. Resultatet av undersökningarna

Följande synpunkter har framkommit genom enkät- och brevundersökningarna. Avsnittet är en bearbetad sammanställning av de inkomna svaren; våra egna synpunkter och slutsatser redovisas i ett särskilt avsnitt. Där synpunkterna skiljer mellan olika aktörsgrupper har detta redovisats. I övrigt har inte ursprunget till de olika synpunkterna angivits.

Bakgrund

Det finns flera anledningar till att företag inför miljöledningssystem. Grovt kan de delas in i

―

marknads- och omvärldskrav,

―

interna behov av systematisering och

―

lagkrav.

Vilka av skälen som väger tyngst varierar mellan olika företag.

Marknads- och omvärldskraven omfattar krav från kunder och ägare. Det kan också finnas fördelar vid marknadsföring och i konkurrenssituationer. I dessa sammanhang är företagets anseende och trovärdighet när det gäller miljöfrågor av stor betydelse. Detsamma gäller i kontakter med myndigheter, banker, försäkringsbolag och grannar. Önskemål från företagets anställda är också av stor betydelse.

Internt kan det finnas behov av systematisering för att få en god strukturering av miljöarbetet – ordning och reda – samt för att hitta kostnadseffektiva miljöåtgärder som minskad energi- och

kemikalieförbrukning och minskade avfallsmängder. Miljöledningssystemen kan också införas för att sprida miljökunskaper inom företaget och bidra till ett ökat engagemang i miljöfrågorna.

Ett miljöledningssystem kan också underlätta efterlevnaden av yttre krav, dvs. krav genom olika slag av föreskrifter. Det finns behov av att systematiskt kunna följa upp förändringar av lagar och föreskrifter av olika slag. Behovet ökar när kraven och sanktionerna skärps. Utgående från bestämmelserna i förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll kan också någon form av miljöledningssystem sägas vara nödvändigt.

Tidsfaktorn

Tillsynsmyndigheterna anser i huvudsak att erfarenheterna av miljöledningssystem än så länge är alltför begränsade för att det skall gå att dra några slutsatser om inverkan på tillsynsarbetet, särskilt på längre sikt. De anser att dagens kunskaper inte motiverar en annan uppläggning av tillsynen eller en minskad arbetsinsats från myndigheternas sida. Det finns förväntningar på att miljöledningssystemen på sikt kan innebära förändringar genom att förutsättningarna för en fungerande egenkontroll ökar, men det är för tidigt att bedöma om dessa kommer att infrias. Behovet av kontakter med myndigheterna ökar snarare än minskar i samband med att företag inför miljöledningssystem. Det finns i det skedet ett ökat behov av rådgivning, tolkning av bestämmelser och skriftliga svar på frågor.

Certifieringsorganen understryker också att miljöledningssystem ännu är en relativt ny företeelse och att den verkliga nyttan av dem kan utvärderas först sedan ett tillräckligt antal system varit i bruk under några år. En synpunkt är att den stora förändringen sker genom själva certifieringen då ett antal oklarheter reds ut. Därefter kan utvecklingen ske enligt två linjer; endera förbättras rutinerna allteftersom systemet blir mer känt inom organisationen eller också urholkas det på grund av brist på resurser eller intresse.

De verksamhetsutövare som haft miljöledningssystem under kortare tid, två – tre år, har liknande synpunkter som myndigheter och certifieringsorgan. Sammanfattningsvis innebär de att det gått för kort tid för att det skall gå att dra några slutsatser om behovet av myndighetstillsyn och att behovet av myndighetskontakter än så

länge snarare ökat än minskat. Det finns dock goda förhoppningar om att behovet av tillsyn skall minska när systemen hunnit mogna.

En del större verksamhetsutövare – t.ex. skogsindustrier – har haft miljöledningssystem under en förhållandevis lång tid, ca fem år. De anser att deras miljöledningssystem nu är väl etablerade och att myndigheternas tillsynsinsatser endera redan är minskade eller att de successivt bör kunna dras ned.

Miljöledningssystemens kvalitet

På samma sätt som miljöbalken är generellt tillämpbar, är både ISO 14001 och EMAS tillämpbara på alla typer av organisationer oavsett verksamhet, storlek och geografisk placering. Detta gör att kraven i dokumenten är skrivna på ett generellt sätt som kräver att den enskilda organisationen tolkar och tillämpar kraven på rätt sätt för den egna verksamheten. I detta ligger både styrkan och svagheten. Styrkan är att organisationen, under förutsättning att man har tillämpat kraven rätt, får ett system som är anpassat till den egna verksamheten. Svagheten är att organisationer, som inte lägger tillräckligt med kraft på att tolka och överföra de generella kraven till specifika krav för den egna verksamheten, skapar system som inte är lika effektiva.

Tillsynsmyndigheterna uppger sig ha liten insyn i företagens miljöledningssystem. Det lägsta kravet är att lagbestämmelserna skall följas, men företagens marginal till lagöverträdelse kan variera. Systemen ger företagen själva ett stort utrymme för att styra inriktningen på arbetet och att själva lägga fast nivån för det frivilliga arbetet. För tillsynsmyndigheterna är en viktig fråga om de identifierade miljöaspekterna tagits fram ur miljöbalkens perspektiv eller om de kommit fram till följd av andra, t.ex. ekonomiska, intressen. En tillsynsmyndighet påpekar också att med de grundläggande avvägningsregler som gäller enligt miljöbalken är det heller inte så lätt att avgöra vad som är lagefterlevnad när det gäller verksamheter som inte är tillståndsprövade. Myndigheten drar slutsatsen att miljöledningssystemens krav möjligen passar bättre ihop med lagstiftning i andra länder som i större utsträckning kan vara baserad på generella utsläppsnormer.

En förutsättning för att miljöledningssystemet skall hålla god kvalitet är en engagerad personal och företagsledning. De återkommande revisionsuppföljningarna utgör en säkerhet för att

kvaliteten vidmakthålls. Certifieringsorganens kompetens och deras tillämpning av likvärdiga bedömningsgrunder säkerställs genom SWEDAC:s granskning.

Några myndigheter och verksamhetsutövare pekar på att det finns skillnader mellan olika certifieringsorgan när det gäller tolkningen av standarden ISO 14001 och förordningen EMAS och vilka krav som kan ställas. Ett av certifieringsorganen påpekar att verksamheter med miljöledningssystem som inte riktigt håller måttet kan äventyra trovärdigheten för systemen som helhet och drar slutsatsen att det är viktigt att certifieringsorganen inte gör avkall på de krav standarderna ställer och att de måste ha bra rutiner för att dra in certifikat om det skulle bli nödvändigt.

Fördelar med miljöledningssystem vid tillsyn

Det finns en stor enighet bland både myndigheter och verksamhetsutövare om att miljöledningssystem innebär fördelar vid tillsynsarbetet. Miljöfrågorna får en högre status inom företaget och lyfts till ledningsnivå. Företag med miljöledningssystem har en bättre struktur på sitt miljöarbete och bättre ordning när det gäller ansvarsfördelning och dokumentation än företag utan sådana system. De har bättre rutiner för hantering av miljöpåverkande aktiviteter och bättre kunskaper på alla nivåer inom verksamheten. Allt detta leder till att dialogen med tillsynsmyndigheten underlättas. Införandet av miljöledningssystem ökar också lagefterlevnaden vilket minskar myndighetens behov av tvångsåtgärder som förelägganden.

Några myndigheter har framfört som en möjlig nackdel att en del verksamhetsutövare i sina miljöledningssystem satt målen för miljöarbetet på en mycket låg nivå, men ändå uppfattar att man arbetar på ett miljömässigt bra sätt. Det kan då vara svårt för myndigheten att få förståelse för att miljöbalken i själva verket ställer strängare eller mer framåtsyftande krav. Det finns också verksamhetsutövare som framhåller att det förhållandet att ett företag infört ett miljöledningssystem inte med automatik innebär att man har ett fungerande miljöarbete.

Några verksamhetsutövare har också påpekat att tillsynen kan få en alltför stor fokusering på dokumentation och att kunskaper och erfarenheter som för myndighetens del byggs upp genom tillsyn på fältet därigenom utarmas.

Tidsåtgången för tillsyn

Myndigheterna har åtminstone än så länge inte sett att tidsåtgången för tillsyn minskat hos företag med miljöledningssystem. Snarare medför miljöledningssystemen mer kontakter och diskussioner och därmed en ökad tidsåtgång. Särskilt i samband med införandet av ett miljöledningssystem finns behov av rådgivning och diskussioner om tolkningar och andra grundläggande frågor. I skedet därefter inträffar även vid företag med miljöledningssystem haverier, oförutsägbara händelser, slarv, omgivningsstörningar, avsteg från rutiner m.m. Verksamhetsutövarens behov av skriftlig dokumentation i samband med anmälningar osv. ökar också. Det är inte heller alltid så att myndigheterna, som utgår från miljöbalken, och företagen, som utgår från miljöledningssystemen, gör samma bedömning av vad som är de mest väsentliga miljöfrågorna.

Delvis kan det ökade behovet av myndighetskontakter bero på att verksamheten tidigare var lägre prioriterad från myndighetens sida.

Även om tillsynsmyndigheterna alltså inte anser att tidsåtgången minskas, anser de att tillsynens kvalitet höjs vid företag med miljöledningssystem. Även verksamhetsutövarna anser att kvaliteten höjs. Kompetensen och intresset ökar hos verksamhetsutövarna och miljöarbetets struktur och dokumentation förbättras. Av detta drar verksamhetsutövarna i motsats till myndigheterna slutsatsen att tidsåtgången för tillsyn måste minska.

Verksamhetsutövarna anser att tillsynen vid anläggningar med miljöledningssystem bör ges en lägre prioritet av tillsynsmyndigheten så att resurserna kan läggas på företag med större miljöproblem.

Från både myndighets- och verksamhetsutövarhåll påpekas att tidsåtgången för tillsyn också påverkas av att den i många fall detaljerade och svårtolkade lagstiftningen, inklusive EG-lagstiftningen, leder till mycket frågor. Detta gäller oavsett om företagen infört miljöledningssystem eller inte.

Förväntningarna på hur miljöledningssystemen långsiktigt kommer att påverka behovet av tillsyn skiljer sig mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Verksamhetsutövarna – stödda av certifieringsorganen – har genomgående uppfattningen att tidsåtgången för tillsyn måste minska hos företag som infört miljöledningssystem. Myndigheternas förväntningar är betydligt lägre ställda.

Innehållet i tillsynen

Både myndigheterna, certifieringsorganen och flera verksamhetsutövare förväntar sig att inslaget av systemtillsyn kan öka då företag har fungerande miljöledningssystem. Detaljtillsynen som innebär deltagande vid besiktning och förelägganden om kontroll kan alltså minska, medan inriktningen mot genomgång av system, rutiner och instruktioner kan öka.

Flera verksamhetsutövare pekar också på att tillsynsmyndigheternas arbete i större utsträckning skulle kunna inriktas mot praktisk rådgivning och stöd för företag som infört miljöledningssystem.

De flesta industriföretag som haft miljöledningssystem under någon längre tid och som kommit in på frågan om innehållet i tillsynen har i dag inte sett någon större förändring till följd av miljöledningssystemen. I vissa fall har noterats mindre förändringar, eller anges att frågan är under diskussion.

Ett företag har redovisat att tillsynsmyndigheten givit råd om vad som bör tas upp i miljöledningssystemet och företaget har för egen del i ärenden hänvisat till gällande rutiner enligt miljöledningssystemet. Erfarenheten av detta är att det leder till en otydlighet för verksamhetsutövaren; har man ett eget ansvar för egenkontrollen eller inte?

Miljöpåverkan

Uppfattningen om miljöledningssystemens betydelse för ett företags miljöpåverkan skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och certifieringsorganen och verksamhetsutövarna å den andra.

Tillsynsmyndigheterna kan inte se något klart samband mellan förekomsten av miljöledningssystem och företags miljöpåverkan. De hänvisar till att verksamhetsutövarna själva sätter målen för sitt arbete i miljöledningssystemen och att ambitionsnivån kan variera avsevärt. Naturvårdsverket refererar till undersökningar av SPRU i Storbritannien och svenska undersökningar som inte kunnat peka på något tydligt samband.

En synpunkt som framförs av några myndigheter är att även om möjliga miljöförbättringar kan identifieras genom miljöledningssystemen, är det en kostnadsfråga om de genomförs. Samtidigt är

det flera av tillsynsmyndigheterna som anser att det åtminstone på sikt borde finnas bättre förutsättningar för att det ökade miljömedvetandet skall leda till minskad påverkan.

Certifieringsorganen och verksamhetsutövarna är överlag mer positiva när det gäller miljöledningssystemens förutsättningar att bidra till minskad miljöpåverkan. Det är framför allt kraven i miljöledningssystemen på ständiga förbättringar utöver lagkraven och det ökade miljömedvetandet totalt i organisationen som anförs som skäl till den minskade påverkan. Ett positivt eget engagemang är att föredra framför tvingande krav från myndigheterna. De områden som utpekas som viktigast när det gäller minskad miljöpåverkan genom miljöledningssystem är avfallshantering, kemikalieanvändning, energiförbrukning och transportsystem. Efterlevnaden av miljöbalkens hänsynsregler sägs vara systematiskt integrerad i arbetet. Långsiktigheten i arbetet poängteras.

Även några av verksamhetsutövarna påpekar att tillsynsmyndigheten och företaget ibland gör olika bedömningar av vad som är de viktigaste områdena i miljöarbetet. Likaså framförs av några att ett miljöledningssystem inte med automatik betyder minskad miljöpåverkan, även om förutsättningarna för ett effektivt miljöarbete förbättras.

Avgiftsnedsättning på grund av att behovet av tillsyn minskar?

Tillsynsmyndigheterna anser överlag att det åtminstone än så länge inte har visat sig föreligga någon sådan lägre tidsåtgång för tillsynen hos företag med miljöledningssystem att det motiverar en allmän avgiftsnedsättning för dessa företag. Några myndigheter pekar på att det i vissa särskilda fall kan vara motiverat att sätta ned avgiften. Det är då inte med säkerhet kopplat till om företaget har miljöledningssystem eller inte. Kommunförbundet anför att någon generell sänkning av tillsynsavgifterna i kommunerna inte kan komma ifråga om inte staten väljer att subventionera dessa.

SWEDAC påpekar att tillsynsmyndigheternas resurser i dagens läge är otillräckliga och underfinansierade varför det är tveksamt om dagens tillsynsverksamhet motsvarar behovet. Mot den bakgrunden är det svårt att diskutera kostnadsbesparingar. SWEDAC antar att detta kan vara en förklaring till att vissa tillsynsmyndigheter är negativa till de tankar utredningen skall studera, eftersom man upplever det som ett hot om ytterligare nedskärning av resur-

serna. Fördelen med certifierade företag är i stället att tillsynsmyndigheten kan omprioritera sitt arbete till de företag där behovet är störst.

Certifieringsorgan och verksamhetsutövare har i flertalet fall den inställningen att tidsåtgången minskar vid tillsyn av företag med miljöledningssystem och att detta motiverar en påtaglig nedsättning av avgiften. Sänkningar med 20 procent och ned till 50 procent nämns. Ett alternativ som framförs är att tillsynsavgiften baseras på faktiskt nedlagd tid för tillsyn. Ett annat är att avgiften skulle sänkas enbart för de mindre företag som infört miljöledningssystem och där avgiften är mest kännbar. Det finns också företag som liksom myndigheterna anser att någon sänkning av avgiften inte är motiverad i dagsläget. En synpunkt i det sammanhanget är att kostnaderna för införandet av miljöledningssystem är så stora att en minskning i tillsynsavgiften bara skulle få marginell betydelse.

Avgiftsnedsättning som styrmedel för minskad miljöpåverkan?

Tillsynsmyndigheterna är tveksamma till om det finns något samband mellan miljöledningssystem och minskad miljöpåverkan och anser därmed i allmänhet inte att det finns anledning att sänka avgiften för företag med miljöledningssystem för att därigenom minska påverkan. En myndighet anser att miljöledningssystemen ger positiva effekter och att det kunde vara värt att pröva någon form av styrmedel för att öka intresset.

Naturvårdsverket anför att tillsynsavgiften i många fall är försumbar både i förhållande till kostnaden för införandet av ett miljöledningssystem och i förhållande till den förtjänst som möjligheterna till kostnadsbesparingar eller marknadsfördelar innebär.

Certifieringsorganen och verksamhetsutövarna ser minskade tillsynsavgifter som en stimulans för företagen att införa miljöledningssystem och därigenom bidra till ständiga förbättringar på miljöområdet. Det är viktigt att markera att företagens arbete med miljöledningssystem uppskattas.

Avgiftsnedsättning av annat skäl

Naturvårdsverket anger att det kan finnas ett symboliskt värde i att sänka tillsynsavgiften om man vill uppmuntra verksamhetsutövarna att införa miljöledningssystem. Eftersom tillsynsavgiften är så liten i förhållande till kostnaderna för att införa ett miljöledningssystem, skulle en kraftfullare markering vara att exempelvis sänka arbetsgivaravgiften. Om tillsynsavgiften skulle sänkas bör det i så fall motiveras med just symbolvärdet och inte med att miljöledningssystem minskar den faktiska resursåtgången för tillsynen. Effekterna på den statliga tillsynen bör då belysas eftersom mycket tyder på att tillsynen i dag är både underdimensionerad och underfinansierad.

SWEDAC menar att en eventuell sänkning av tillsynsavgiften måste bedömas mot bakgrund av både ett minskat tillsynsbehov och en politisk vilja att stimulera införandet av miljöledningssystem.

Flera verksamhetsutövare påpekar att en sänkt tillsynsavgift skulle kunna användas som styrmedel för att främja införandet av miljöledningssystem hos framför allt de mindre företagen.

Företag med andra miljöledningssystem m.m.

Tillsynsmyndigheterna har överlag uppfattningen att det finns andra miljöledningssystem än ISO 14001 och EMAS som ger motsvarande positiva effekter. Det kan exempelvis vara fråga om jordbruksnäringens egna system, kvalitetsstyrningssystem eller företagsinterna system för egenkontroll. Det viktiga är att företaget arbetar på ett strukturerat och målmedvetet sätt med miljöfrågorna. Några myndigheter anser dock att det förhållandet att ett system är certifierat har betydelse.

Verksamhetsutövarna anser i de flesta fall att certifieringen är väsentlig för systemets trovärdighet. LRF pekar också på de system som byggts upp särskilt för jordbruksnäringen och som innehåller krav på lagefterlevnad samt oberoende kontroll. Det är också flera av verksamhetsutövarna som anser att det i första hand är företagets vilja att göra något åt sin miljöpåverkan och det förhållandet att man arbetar på ett strukturerat sätt som ger positiva effekter, inte exakt vilket ledningssystem eller arbetssätt man valt.

Små och stora företag

Det finns ingen större skillnad mellan myndigheter, certifieringsorgan och verksamhetsutövare när det gäller inställningen till miljöledningssystem vid stora respektive små företag. Alla anser att de synpunkter man framfört beträffande samtliga frågor bedöms ha samma relevans för både stora och små företag eftersom miljöledningssystemet anpassas efter verksamheten.

Miljökompetensen är i allmänhet större hos de stora företagen som vanligen har egna anställda med särskilda kunskaper och uppgifter på miljöområdet. De mindre företagen måste ofta anlita utomstående i samband med införandet av miljöledningssystem och har större behov av stöd från tillsynsmyndigheten. De mindre företagen blir därmed också känsligare för förändringar – upprätthållandet av ett miljöledningssystem kan ibland hänga på en nyckelperson. Inom de större företagen har det i många fall sedan ganska lång tid bedrivits ett strukturerat och bra miljöarbete. Miljöledningssystemen kan alltså ge en större effekt för de mindre företagen som kan ha haft en lägre ursprungsnivå. De är också ett hjälpmedel för företag som är så små att de inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga att följa miljölagstiftningen. Samtidigt kan det vara svårare för mindre företag att införa och upprätthålla miljöledningssystem med hänsyn till de resurser som fordras.

En tillsynsmyndighet har framfört att dt är vanligt att små företag med miljöledningssystem har bättre kunskaper om miljöfrågor än små företag utan miljöledningssystem. När det gäller stora företag är kunskaperna oftast goda oavsett om det finns miljöledningssystem eller inte.

Några verksamhetsutövare anser att det särskilt för små företag kan behövas någon form av kompensation i form av minskade tillsynsavgifter eller förenklade myndighetskontakter för att de skall införa miljöledningssystem med den resursåtgång detta medför. Andra anser att den systemuppläggning som erhålls med miljöledningssystem är viktigare ju större företaget är. För små företag är beslutsvägarna korta och kontakterna lättare att upprätthålla. Ett litet företag är alltså även utan miljöledningssystem lättare att överblicka. Verksamheternas miljökomplexitet är också viktig för nyttan och funktionen av ett miljöledningssystem. Ju mer lagstiftning som berör verksamheten och ju större och mer diversifierad miljöpåverkan är, desto större anledning finns det att införa ett miljöledningssystem.

Möjligheter till samordning/förbättringar

Flera av tillsynsmyndigheterna frågar sig om tillsynen kanske skulle förbättras om företagens avvikelserapporter, revisionsrapporter osv. som är resultat av arbetet med miljöledningssystem skulle vara offentliga och användas i tillsynsarbetet. En del företag skickar redan i dag sina rapporter till tillsynsmyndigheten. Samtidigt ser myndigheterna att det finns en risk att färre avvikelser rapporteras och den interna förbättringsviljan försämras om materialet blir offentligt. Det skulle alltså minska den inneboende drivkraften i miljöledningssystemet. Det finns också en risk att myndighetens oberoende påverkas om den blir alltför indragen i företagsinterna angelägenheter.

Några myndigheter pekar på möjligheterna att i tillsynsarbetet tillämpa just de delar av resultaten från företagets interna miljöledningssystem som berör myndigheten. På så sätt minskar dubbelarbetet för både företag och myndighet. I det sammanhanget understryks vikten av att olika aktörer gör samma bedömningar om exempelvis lagtolkningar och avvikelsehantering. Särskilt certifieringsorganens/miljökontrollanternas bedömningar i förhållande till tillsynsmyndighetens är väsentliga.

Ett exempel på samordning som tillämpas redan i dag hos en tillsynsmyndighet är att företag som i villkor är ålagda att lämna förslag till kontrollprogram använder miljöledningssystemets rutiner och instruktioner för mätning och övervakning för detta ändamål. Besiktningar och utsläppsmätningar där tillsynsmyndigheten brukar närvara tidsplaneras också så att de även kan utgöra underlag för miljörevisionerna.

En myndighet understryker att konventionell tillsyn med besök ute i verksamheterna måste fortleva för att myndigheten skall kunna upprätthålla kompetensen.

En miljökonsult anför att det allvarligt skulle förhindra djupet i de interna miljörevisionerna på företaget om certifieringsorganens redovisningar gjordes offentliga. Inget företag vill riskera sanktioner till följd av missförstånd när det gäller miljörevisionen. I så fall kan i princip certifieringsorganen komma att uppfattas som tillsynsmyndigheter och personal som bedriver internrevision hamna i en besvärlig situation i förhållande till sin arbetsgivare. Resonemanget sägs visa dels att införandet av miljöledningssystem uppenbart förbättrar företagens miljöarbete, dels att miljöledningssystemet måste styras av marknadskrav och inte lagkrav.

Detta synsätt delas av flera verksamhetsutövare. En verksamhetsutövare anser att det är direkt olämpligt att revisionsrapporter, avvikelserapporter etc. är tillgängliga för tillsynsmyndigheten. Att använda miljöledningssystem är ett frivilligt åtagande för att styra det interna miljöarbetet. De redovisningar som tas fram i systemet har till sitt huvudsyfte att bevaka och förbättra miljöprestanda. Det rör sig således om företagsinterna arbetsdokument. Skulle dessa dokument även vara tillgängliga för myndigheterna kommer skärningen mellan internt miljöarbete och myndighetsutövning att bli oklar. En sådan situation skulle varken vara positiv för företagens miljöarbete eller myndigheternas tillsyn.

Några av verksamhetsutövarna föreslår att kontrollprogrammen utgår eller förenklas och att den externa besiktningen ersätts av den externa revisionen. Det bör ske i det fall där det förekommer miljöledningssystem som är certifierade och granskade av utomstående, eftersom aktiviteterna i dag överlappar varandra. Däremot vill verksamhetsutövarna inte redovisa revisionens avvikelserapporteringar till tillsynsmyndigheten.

8.3. Våra slutsatser av undersökningarna

8.3.1. Allmänt

Inledningsvis kan vi konstatera att miljöledningssystemen ISO 14001 och EMAS ger en rad positiva effekter för miljöarbetet inom företagen. Kunskaperna och engagemanget i miljöfrågor ökar i organisationen som helhet och det strukturerade arbetssättet medför goda förutsättningar att efterleva ställda krav. Miljöfrågornas plats i företagens organisation klarläggs liksom ansvaret för olika frågor. Miljöledningssystemet skapar också förutsättningar för att minska miljöpåverkan från företaget genom lämpliga rutiner på de områden som inte i detalj regleras i föreskrifter, villkor och förelägganden. Motsvarande positiva effekter kan dock nås även på andra sätt än genom ISO 14001 eller EMAS, exempelvis genom andra miljöledningssystem eller genom andra sätt att organisera arbetet inom företaget.

Det bör också understrykas att ett miljöledningssystem är verksamhetsutövarens eget instrument för att internt ordna miljöarbetet och att åstadkomma miljöförbättringar inom de områden

och i den takt han själv bestämmer. Det kan då också vara ett sätt att uppfylla kraven i förordningen om egenkontroll.

Myndighetstillsynen innebär en kontroll av att samhällets krav på verksamhetsutövaren är uppfyllda. Myndigheterna har tillgång till ett antal instrument för att kunna följa upp och säkerställa efterlevnaden av de krav som gäller. Den tillsynen kan inte ersättas av företagsinterna miljöledningssystem.

Det är alltså viktigt att hålla isär företagens interna miljöledningssystem och det myndighetsstyrda tillsynsarbetet.

8.3.2. Samordning

Trots skillnaderna i syfte och uppläggning mellan arbetet med miljöledningssystem och myndighetsstyrd tillsyn, finns det förutsättningar för att samordna arbetet. Det är framför allt verksamhetsutövarna som har de möjligheterna eftersom det bara är verksamhetsutövaren själv som har full insyn i både miljöledningssystemet och den myndighetsstyrda tillsynen. Myndigheten har bara insyn i miljöledningssystemet i de delar som verksamhetsutövaren bestämmer eller, när det gäller EMAS, i den offentliga miljöredovisningen. I stora delar är det normalt också verksamhetsutövaren som själv lämnar förslag till uppläggningen av den myndighetsstyrda tillsynen, exempelvis genom att lämna förslag till kontrollprogram. Det finns alltså inget som hindrar att verksamhetsutövaren väljer att för sitt kontrollprogram föreslå samma mätmetoder, tidsperioder och andra uppföljningsrutiner som förutsätts för miljöledningssystemet. De erfarenheter som vinns genom arbetet med miljöledningssystem kan naturligtvis också användas av verksamhetsutövaren i det myndighetsstyrda tillsynsarbetet.

Möjligheterna till detta slag av samordning av arbetet understryks också i Naturvårdsverkets handböcker om egenkontroll och operativ tillsyn.

Både miljöledningssystem och myndighetstillsyn utformas individuellt beroende på förutsättningarna och behoven i det enskilda fallet. Vi kan inte finna att det finns behov av några nya generella regler för egenkontroll eller myndighetstillsyn i syfte att nå ökad samordning.

8.3.3. Effekter på myndigheternas tillsynsarbete

Av myndigheternas svar på frågan om hur införandet av miljöledningssystem påverkar myndigheternas tidsåtgång för tillsyn framgår att det än så länge finns alltför lite erfarenheter för att det skall kunna gå att dra några säkra slutsatser om den långsiktiga påverkan. Antalet företag med miljöledningssystem är fortfarande begränsat och de företag som har infört miljöledningssystem har oftast inte tillämpat dem under särskilt lång tid. Därför finns det en osäkerhet om hur inarbetade system långsiktigt fungerar. Erfarenheterna hittills pekar dock på att tidsåtgången inte minskar. Under uppbyggnadsskedet kan behoven av myndighetskontakter snarast öka.

Verksamhetsutövarna och certifieringsorganen har ofta högre förväntningar på att tillsynsbehovet skall minska hos företag med miljöledningssystem. Förhoppningen är att myndigheterna skall prioritera sitt arbete så att större resurser läggs på företag utan miljöledningssystem.

En möjlig orsak till myndigheternas och verksamhetsutövarnas olika bedömning av hur tidsåtgången för tillsyn kan förväntas påverkas skulle kunna bottna i olikheter i uppfattningen om myndigheternas faktiska resurser och möjligheter att påverka tillsynsarbetets inriktning.

Bakgrunden är då att myndigheterna för alla verksamheter måste bedriva ett visst mått av tillsyn som initieras av utomstående och som myndigheten alltså inte själv råder över. Det gäller exempelvis klagomål på verksamheter från omgivningen, frågor från verksamhetsutövare, anmälningar om ändringar av verksamheter, om incidenter av olika slag osv. Det finns behov av detta slag av tillsyn oavsett om företag har miljöledningssystem eller inte.

Om utrymmet för egna initiativ från myndigheten är litet eller obefintligt uppkommer den situation som myndigheterna beskriver. Den tid myndigheten disponerar för egna initiativ är kort i förhållande till den som upptas av basaktiviteterna och minskningen av tidsåtgången vid företag med miljöledningssystem kan bara bli marginell. Det finns i så fall inte några större förhoppningar om att tillsynsbehovet vid företag med miljöledningssystem kommer att kunna minskas i någon nämnvärd grad ens på lång sikt.

Om det i stället skulle finnas ett större utrymme för egna initiativ från myndighetens sida uppkommer den situation verksamhetsutövarna förutsätter. Det finns då ett utrymme för myndigheten att välja vilka objekt som skall bli föremål för extra tillsynsinsatser.

Naturvårdsverket och SWEDAC har i sina svar på vårt brev anfört att mycket tyder på att tillsynssystemet är underdimensionerat och underfinansierat. Att tillsynsmyndigheterna själva anser att resurserna brister framgår av Tillsyns- och föreskriftsrådets allmänna enkätfrågor, där exempelvis den tillgängliga personalresursen för operativ tillsyn vid länsstyrelserna uppgavs vara knappt hälften av det beräknade behovet under år 2000 (83 jämfört med 179 årsarbetskrafter). Mycket talar alltså för att situationen är den som följer av myndigheternas beskrivning.

Sammantaget leder detta till slutsatsen att behovet av tillsynsinsatser vid företag med miljöledningssystem inte har minskat. När det gäller den långsiktiga påverkan på myndigheternas arbete är det med den nuvarande resurstillgången knappast heller troligt att behovet kommer att minska i någon större omfattning i förhållande till företag utan miljöledningssystem. Även om myndigheternas resursåtgång alltså inte ändras, kan införandet av miljöledningssystem innebära förändringar beträffande tillsynens innehåll.

8.3.4. Effekter på företagens miljöpåverkan

Även om inte införandet av miljöledningssystem ens på lång sikt kan förväntas ge någon större påverkan på behovet av myndighetsinsatser, skulle det kunna finnas andra skäl att uppmuntra ett införande. Om miljöledningssystem medför en minskad miljöpåverkan, skulle detta kunna vara ett sådant skäl.

Det är inte entydigt visat att miljöledningssystem skulle ge en minskad miljöpåverkan, även om många omständigheter, som företagets ökade kunskaper och engagemang samt kravet på ständiga förbättringar, bör ge goda förutsättningar för det. Fördelen med att miljöledningssystem införs är alltså att man får en höjning av kvaliteten på företagens egna insatser. I ett läge där myndigheternas resurser inte motsvarar behovet är det naturligtvis särskilt positivt att tillsynskvaliteten ändå kan höjas genom miljöledningssystem efter företagens egna initiativ och insatser. Införandet av miljöledningssystem kan alltså vara ett sätt att förbättra ett företags egenkontroll. Som sades inledningsvis kan införandet av miljöledningssystem i själva verket vara ett sätt för företaget att leva upp till de krav som ställs i förordningen om egenkontroll.

Långsiktigt bör införandet av miljöledningssystem – eller motsvarande systematiska arbetsformer – vid ett företag leda till mins-

kad miljöpåverkan i förhållande till om ett sådant system inte införts. Om företaget samtidigt expanderar eller ändrar sin verksamhet är det dock inte säkert att miljöpåverkan minskar i absoluta tal. Det är troligt att miljöledningssystemet har större betydelse för det vardagliga rutinmässiga förbättringsarbetet än för de stora – ofta tillståndspliktiga – nyinvesteringarna i produktionsutrustningen. Därmed är det inte säkert att miljöledningssystemets del i de totala miljöförbättringarna i ett enskilt fall behöver vara särskilt stor. Det blir också tydligt att det är på lång sikt som effekter kan förväntas. En effekt av detta slag är naturligtvis också svår att mäta eller uppskatta på annat vis.

Även om den minskade miljöpåverkan med detta resonemang inte skulle vara så stor i varje enskilt fall, kan det sammantagna resultatet från ett stort antal verksamheter bli betydande. Från ett samhällsperspektiv bör det alltså finnas goda förhoppningar om att införandet av miljöledningssystem på lång sikt ger en betydande grad av minskad miljöpåverkan.

8.3.5. Effekter på avgiften för prövning och tillsyn

Med dagens avgiftssystem skall avgifterna för prövning och tillsyn vara avpassade så att de täcker myndigheternas kostnader för dessa aktiviteter. Myndigheternas resurser för tillsyn är redan i dag knappa och de kan därför totalt sett inte minskas. Därför är det inte möjligt att införa lägre avgifter för en del av verksamhetsutövarna utan att samtidigt höja dem för andra. Det innebär i sin tur att det är tveksamt om det är lämpligt att minska avgifterna för just de företag som infört certifierade miljöledningssystem som ISO 14001 eller EMAS. Visserligen skulle insyn från en oberoende kontrollant kunna sägas vara en rimlig motprestation för att få åtnjuta lägre avgifter, men samtidigt förefaller det inte rimligt att låta företag som kanske arbetar lika bra med miljöfrågorna men med andra system bekosta detta. Det är inte säkert att de andra företagen tar mer myndighetsresurser i anspråk eller innebär större miljöpåverkan.

För de stora företagen har tillsynsavgiften oftast liten betydelse i förhållande till dels kostnaderna för att införa och upprätthålla ett miljöledningssystem, dels nyttan av miljöledningssystemet vad gäller marknadsfördelar. För dem skulle en sänkning av avgifterna snarast vara en symbolmarkering som i och för sig skulle kunna

vara nog så väsentlig. För de mindre företagen kan avgiften vara mer kännbar och alltså ha förhållandevis större betydelse. Det kan – oberoende av frågan om miljöledningssystem – finnas skäl att återkomma till denna fråga i samband med vårt uppdrag att se över systemet för prövnings- och tillsynsavgifter.

Enligt bedömningen ovan leder införandet av miljöledningssystem knappast till ett minskat behov av resurser för myndigheternas tillsyn. Om tillsynsavgiften skall fördelas utgående från vilka myndighetsresurser som tas i anspråk finns det alltså för närvarande inte någon anledning att tillämpa lägre avgifter för verksamheter med miljöledningssystem.

Är däremot vinsten i form av en kvalitetshöjning på tillsynsarbetet och en förväntan om en långsiktigt minskad miljöpåverkan så stor att det finns anledning att uppmuntra ett ökat införande av miljöledningssystem – utöver vad marknadsfördelarna med miljöledningssystem innebär – kan det vara motiverat med ett differentierat avgiftssystem. Mot detta talar det förhållandet att företag utan miljöledningssystem skulle få subventionera de företag som infört sådana, även om det inte med nödvändighet finns några större skillnader i kvaliteten på miljöarbetet.

En nackdel med ett differentierat system är också att det blir instabilt; vartefter fler företag inför miljöledningssystem skulle avgifterna för övriga successivt behöva höjas för att den totala summan skall vara konstant, vilket är förutsättningen då myndigheternas resursåtgång inte beräknas påverkas.

Det finns också anledning att erinra om att avgiftssystemet redan i dag ger möjlighet att i enskilda fall sänka avgiften för företag som av olika skäl fordrar mindre tillsyn än vad som är normalt i branschen.

Vi anser inte att det inför det fortsatta utredningsarbetet med systemet för avgifter för prövning och tillsyn bör förutsättas några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS.

9. Miljöbalkens sanktionssystem

Det finns en rad olika instrument för att styra människors beteende från samhällets sida. Ibland görs en distinktion mellan hårda och mjuka instrument där straff, förelägganden och avgifter är exempel på hårda och information och rådgivning på mjuka. Ofta är en kombination av hårda och mjuka instrument nödvändig. Vårt uppdrag rör framför allt utformningen av den del av de hårda instrumenten som brukar kallas sanktioner, vilket är vad som kommer att beröras i detta avsnitt. Det betyder inte att de övriga saknar intresse eller betydelse, men de faller utanför vårt uppdrag.

Vi har fått i uppdrag att utvärdera effektiviteten hos de nya miljösanktionsavgifterna, och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna och föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. Dessutom anges i våra direktiv att vi skall utreda förutsättningarna för att ändra brottsbeskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av miljöbalken samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem.

I detta principbetänkande tecknas först en bakgrund till de sanktionsregler som finns i miljöbalken. I nästa avsnitt beskriver vi en del problem som finns med balkens sanktionssystem samt frågor som bör beaktas i det fortsatta utredningsarbetet. Därefter redogör vi för de principiella utgångspunkter vi kommer att ha för det fortsatta reformarbetet. Trots att detta är ett principbetänkande lämnar vi en del förslag till omedelbara förändringar. Det gäller sådana problem som bör åtgärdas snabbt. Dessa återfinns i det sista avsnittet. I bilaga 12 lämnas en redogörelse för vilka sanktioner som finns i Sverige på miljöområdet samt hur sanktioner inom miljöområdet används i andra länder.

Ordet sanktion används i denna text som ett gemensamt ord för olika tvångsingripanden från samhällets sida mot beteenden som

strider eller stridit mot en rättsregel. I begreppet sanktion ingår både straff och administrativa ingripanden. Miljösanktionsavgifter är ett exempel på ett administrativt ingrepp medan straff är en påföljd för brott.

På miljörättens område har den vanligaste påföljden för brott varit böter. Miljösanktionsavgifterna är tänkta att påföras för överträdelser som lätt kan konstateras och där utrymmet för att göra bedömningar är litet. Liksom böter medför miljösanktionsavgifter en betalningsförpliktelse – en skillnad är att straff endast kan drabba fysiska personer medan miljösanktionsavgift kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. Ytterligare en form av sanktion är förelägganden som kan förenas med vite. Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå om inte den föreläggandet riktas mot följer detta. Vite är med andra ord avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Miljösanktionsavgifter och straff syftar i stället bakåt och påförs i efterhand sedan överträdelsen konstaterats. Det är inte möjligt att både döma till straff och använda vite för samma överträdelse. Det är inte heller möjligt att ta ut miljösanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande.

9.1. Situationen före miljöbalken och överväganden i samband med införandet av den

9.1.1. Tidigare regler om avgifter för lagöverträdelser

Miljösanktionsavgifter är en nyhet i svensk miljörätt som infördes genom miljöbalken. I tidigare lagstiftning fanns från år 1981 en annan form av ekonomisk sanktion mot regelöverträdelser på miljöområdet – miljöskyddsavgift. Reglerna om miljöskyddsavgift fanns i 52–63 §§miljöskyddslagen. Avgiften skulle betalas om någon som bedrev miljöfarlig verksamhet bröt mot visst förbud, åsidosatte vissa föreskrifter, beslut eller villkor som hade meddelats med stöd av miljöskyddslagen och detta ledde till ekonomisk fördel. Syftet med avgiften var att eliminera den ekonomiska fördel som en överträdelse kunde medföra. Miljöskyddsavgiften var tänkt som ett komplement till straffreglerna och skulle utgöra ett incitament för verksamhetsutövaren att öka driftssäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. Den skulle utgå även om överträdelsen inte hade skett uppsåtligen eller på grund av

oaktsamhet. Avgiften kunde tas ut både av fysiska och juridiska personer. I ringa fall skulle avgift inte utgå. Frågor om miljöskyddsavgift prövades av Koncessionsnämnden för miljöskydd efter ansökan av Naturvårdsverket samt kunde överklagas till Vattenöverdomstolen (prop. 1980/81:92).

Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande olägenhet. Detta rekvisit togs bort eftersom det efter några år visade sig att det var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en specifik överträdelse. Skäl för att ta ut avgift ansågs finnas oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135).

Trots den ovan angivna förändringen användes miljöskyddsavgift i mycket liten utsträckning. Reglerna fanns i nästan tjugo år och under denna tid ansökte Naturvårdsverket om beslut om miljöskyddsavgift i endast ett tiotal fall. I ungefär hälften av fallen lämnades ansökan utan bifall. Enligt en rapport från Brottsförebyggande rådet (rapport 1990:10 Ambitioner och flaskhalsar) var kravet på betydande olägenhet samt villkorens utformning i givna tillståndsbeslut det största hindret. Det var också problematiskt att utreda om, och i vilken utsträckning, en överträdelse medfört ekonomisk fördel samt att beräkna hur stor den var. Dessutom konstaterades i rapporten att handläggningstiderna var mycket långa både hos Naturvårdsverket och Koncessionsnämnden.

9.1.2. Miljösanktionsavgifter

Ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall kunna utgöra ett effektivt värn för miljön. Med hänvisning till detta infördes miljösanktionsavgifter i miljöbalken. (prop. 1997/98:45 bland annat del 1 s. 533). I kap. 30 miljöbalken anges ramarna för avgifterna medan den mer detaljerade regleringen finns i förordningen om miljösanktionsavgifter. För att miljösanktionsavgift skall kunna utgå krävs inte att en ekonomisk fördel har uppkommit utan det är tillräckligt att en överträdelse skett av någon av de regler som anges i en bilaga till förordningen om miljösanktionsavgifter. Det krävs inte heller att någon överträtt reglerna av uppsåt eller oaktsamhet utan ansvaret är strikt. Miljösanktionsavgifter kan inte endast åläggas miljöfarlig verksamhet så som var fallet med miljöskyddsavgift, utan överträdelser inom alla

områden av miljöbalken kan avgiftsbeläggas. Avgiften kan dock endast drabba näringsidkare.

I bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter anges förutom vilka överträdelser som är förenade med avgifter också hur stor avgiften skall vara. Beloppet skall uppgå till minst 5 000 kr och högst 1 miljon kr. I de flesta fall är den bestämd till visst belopp direkt i bilagan; i några fall bestäms den med hjälp av en beräkningsfaktor, till exempel mängden otillåtet ämne i de fall ett otillåtet köldmedium använts. Det finns inte något utrymme för jämkning. Den enda ventil som finns är att avgiften inte skall tas ut om det är uppenbart oskäligt.

Systemet för miljösanktionsavgifter bygger på enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Den typ av överträdelser som hittills angivits i bilagan är huvudsakligen sådana där det klart kan konstateras om ett brott mot reglerna skett, bland annat en del förseelser av administrativ karaktär såsom för sent inkomna rapporter och underlåtenhet att ansöka om tillstånd eller fullgöra anmälningsskyldighet. Att bryta mot villkor i givna tillstånd har hittills inte belagts med miljösanktionsavgift.

Det är respektive tillsynsmyndighet som skall besluta om miljösanktionsavgift.

9.1.3. Syftet med miljösanktionsavgifter

Syftet med att införa miljösanktionsavgifter behandlas relativt kortfattat i propositionen till miljöbalken.

De tidigare miljöskyddsavgifterna infördes främst i skärpande syfte – för att eliminera den ekonomiska fördel som en överträdelse kunde medföra. I propositionen till miljöbalken sades att erfarenheterna av detta regelsystem ger vid handen att det inte är särskilt effektivt att försöka undanröja en ekonomisk vinst. Om avgiften i stället görs om till en repressiv sanktion finns det inte skäl att vare sig kräva att ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift skall kunna tas ut eller att relatera avgiften till den ekonomiska fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 535).

I Miljöbalksutredningens betänkande angavs också att syftet bakom reglerna är att verka styrande – se till att miljöreglerna efter-

levs noggrant när verksamhet som typiskt sett medför risker för miljön bedrivs (SOU 1996:103 del 1 s. 598). Syftet är inte att eliminera den ekonomiska fördel som överträdelsen föranlett (SOU 1996:103 del 2 s. 353).

9.1.4. Straff

I miljöbalken samlades 16 olika lagar. Nästan alla innehöll straffbestämmelser som i samband med miljöbalkens införande fördes samman till balkens 29 kap. Dessutom flyttades reglerna om miljöbrott och vållande till miljöstörning från brottsbalken till 29 kap. i miljöbalken. Inga ändringar gjordes därvid i ordalydelsen av de brotten. Däremot tillskapades en rad straffregler med helt nya brottsrubriceringar. De kan indelas i tre grupper. Den första gruppen är sådana som innehåller helt självständiga brottsbeskrivningar, till exempel miljöfarlig kemikaliehantering och nedskräpning. Den andra gruppen innehåller en beskrivande text av vad som skall vara brottsligt, men hänvisar därutöver till andra regler i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Vad som är straffbelagt är således reglerat inte bara i dessa straffbestämmelser utan även i de bestämmelser som hänvisas till. Detta brukar kallas blankettstraffbud. I denna grupp ingår brotten otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation. En tredje grupp av straffregler i 29 kap. består av en lång rad enklare blankettstraffbud. De är enklare i den bemärkelsen att de inte har lika omfattande beskrivningar av vad som är straffbart som grupp två ovan, utan hänvisar i större utsträckning till andra regler.

För många av de förfaranden som varit straffbelagda innan miljöbalken tillkom medförde balkens införande en skärpning av straffskalorna.

I straffkapitlet infördes med förebild från många av de lagar som togs in i balken också en generell regel som gör att ringa gärning är straffri. I propositionen uttalades följande om skälen för att införa denna regel.

Regeringen har mot bakgrund av vissa remissynpunkter om svårigheterna att avgränsa området för ringa brott övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets

kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen som balken avser att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är, skulle leda till straffrättsligt ansvar (prop. 1997/98:45 del 1 s. 529).

Regeringen ansåg bland annat därför att ansvarsfrihet borde gälla för ringa fall. Vidare uttalades följande om bedömningen av vad som skulle betraktas som ringa.

Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och vad som skall föranleda ansvar. Det är av stor vikt att denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon till exempel underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydlig. En sammanvägd bedömning måste göras för att fastställa om en viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart skyddas genom straffansvaret (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530).

I författningskommentaren sades att avsikten var att endast bagatellartade förseelser skall undantas från det straffbara området (prop. 1997/98:45 del 2 s. 312).

Det bör noteras att även ringa oaktsamhet kan vara straffbar. Det är gärningen som helhet som skall bedömas. I gärningen ingår flera moment varav oaktsamhet kan vara ett. Ringa oaktsamhet kan

leda till effekter som gör att en gärning vid en helhetsbedömning är straffbar.

9.1.5. Förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och straff

Miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som tas ut i särskild ordning oavsett om åtal väcks eller inte (SOU 1996:103 del 2 s. 354). Någon mer principiell diskussion om relationen mellan miljösanktionsavgifter och straff finns inte i förarbetena till miljöbalken. I betänkandet påpekas dock att det inte skall ha någon betydelse för frågan om påförande av miljösanktionsavgift om straff har ådömts för samma gärning.

Om gärning som avses i 29 kap. 3–10 §§ är att anse som ringa skall inte dömas till ansvar. I utredningsbetänkandet sades att ringa gärningar helt skulle undantas från straff för att koncentrera rättsväsendets resurser till den mer allvarliga miljöbrottsligheten. I dessa fall borde miljösanktionsavgifter ensamma vara tillräckliga sanktioner (SOU 1996:103 del 1 s. 591).

Miljösanktionsavgift skall beslutas i nära anslutning till tidpunkten för överträdelsen. Straff eller särskild rättsverkan för samma gärning har knappast hunnit komma i fråga vid beslut om påförande av avgiften. Miljöbalksutredningen gjorde därför bedömningen att det inte förelåg något behov av nedsättning av avgiftsbeloppet med hänsyn till andra påföljder med anledning av överträdelsen (SOU 1996:102 del 2 s. 358f). Någon diskussion om möjligheterna att vid straffmätning och beslut om företagsbot och förverkande beakta att miljösanktionsavgift påförts fördes inte i betänkandet.

9.1.6. Åtalsprövningsregel

I lagrådsremissen om miljöbalken föreslogs en regel om att för sådana brott som kan föranleda miljösanktionsavgift fick åtal endast väckas om det av särskilda skäl var påkallat från allmän synpunkt (29 kap. 11 § fjärde stycket, prop. 1997/98:45 del 3 s. 231). Detta förslag fanns inte i utredningsbetänkandet. I lagrådsremissen sades att det är betydelsefullt vid utformningen av sanktionsavgiftssystemet att man så långt som möjligt undviker att dubbla sanktioner påförs för samma gärning. Vidare uttalades att med hän-

syn till de belopp som sanktionsavgifterna kan komma att utgå med får det allmänna intresset av att i det enskilda fallet vid sidan härav döma ut böter för gärningen antas vara mindre framträdande. Även effektivitetsaspekter talade mot dubbla sanktioner. Annorlunda förhöll det sig vid överträdelser som kunde föranleda fängelsestraff (Lagrådsremiss om miljöbalk, 1997-04-03, s. 510).

Lagrådet uttalade bland annat följande.

Den föreslagna åtalsprövningsregeln är avsedd att tillämpas så att åtal regelmässigt skall anses vara påkallat från allmän synpunkt, om brottets straffvärde är sådant att påföljden inte bör stanna vid böter. Av de inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala som förekommer i brottsbalken är föreskriften att åtal får väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt den mest långtgående. Den förekommer såvitt gäller brottsbalksbrott endast vid ärekränkningsbrott och speciella fall av olovligt förfogande, åverkan och tagande av olovlig väg. Gemensamt för dessa brott är att de ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte gör sig gällande. En åtalsprövningsregel som formulerats på detta sätt anses ha den innebörden att åklagare endast i undantagsfall skall ha rätt och skyldighet att åtala men att man inte har velat utesluta att det kan förekomma fall som bör leda till allmänt åtal. En konsekvens av en sådan åtalsprövningsregel är också att någon utredningsskyldighet för polismyndigheten endast under särskilda omständigheter anses gälla. Med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla allmänna intressen som står på spel är en åtalsprövningsregel av detta slag inte lämplig, och det framgår av motiven att en så långtgående inskränkning av åtalsplikten inte heller är avsedd. Lagrådet förordar att orden ”av särskilda skäl” utgår (prop. 1997/98:45 del 2 s. 510).

Departementschefen anförde att erfarenheterna av systemet med miljösanktionsavgifter borde avvaktas innan ställning togs till om en åtalsprövningsregel borde införas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530). Förslaget om en åtalsprövningsregel återfanns således inte i propositionen.

9.1.7. Skyldighet att anmäla misstanke om brott

En annan nyhet i miljöbalken som rör sanktionssystemet är regeln i 26 kap. 2 § miljöbalken som föreskriver att tillsynsmyndigheterna skall anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten om det finns misstanke om brott. En liknande bestämmelse fanns tidigare i miljöskyddslagen (38 § sista stycket)

som dock hade ett mindre tillämpningsområde än miljöbalken. JO har i beslut 6 november 1989 – således innan miljöbalken trädde i kraft – understrukit vikten av att tillsynsmyndigheter gör åtalsanmälan när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse begåtts. Regeln i miljöbalken bör ses mot bakgrund av de problem att beivra miljöbrott som bland annat beskrivs i rapporten från Brottförebyggande rådet som nämns i avsnitt 9.1.1.

I propositionen till miljöbalken liknas miljölagstiftningen vid en kedja vars länkar består av miljömål, hänsynsregler, tillstånd med villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse och straff. För att kedjan skall vara effektiv krävs att länkarna inte bara var och en för sig fungerar väl utan också att samspelet mellan länkarna gör det (prop. 1997/98:45 del 1 s. 170). I propositionen sägs vidare att det är angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan även effektiviseras och att tillsynsmyndigheterna måste verka med kraft för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgifter och göra åtalsanmälan (prop. 1997/98:45 del 1 s. 491). Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan finns. Detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden samt att den tidigare nämnda kedjan skall fungera. Regeringen konstaterar i propositionen att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett bättre resultat i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk (prop. 1997/98:45 del 1 s. 495).

Misstanke om brott skall anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om tillräckliga skäl för åtal finns; tillsynsmyndigheterna skall inte göra någon egen bedömning av om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar skall ske i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 267).

9.2. Problem med sanktionssystemet och frågor att beakta

Slutsatser

Sanktionssystemet i miljöbalken behöver ses över. En övergripande revision av bland annat miljöbalkens straffregler är nödvändig. Det har inte funnits tid att till detta delbetänkande göra en heltäckande översyn.

Vissa problem bör dock åtgärdas snabbt. Det är framför allt samhällets reaktion på mindre allvarliga överträdelser som är i behov av en snabb förändring.

9.2.1. Övergripande principiella problem

Vid miljöbalkens tillkomst fördes straffbestämmelser från en rad olika lagar in i balken. En närmare analys av gärningarnas straffvärde och hur de olika straffbestämmelserna förhåller sig till varandra saknas.

I de författningar som fördes över till miljöbalken fanns en varierande flora av olika termer och begrepp. Någon genomgång av dessa för att uppnå enhetlighet gjordes inte. Samma begrepp används inte heller alltid i de olika handlingsreglerna som i straffbestämmelserna varför det i vissa fall kan vara svårt att bedöma vad som är straffbart. Som exempel kan nämnas att orden anmälan, underrättelse och rapportering används olika. Det finns också uttryck som används på liknande sätt, till exempel ”lämna uppgift”. Dessa ord och uttryck används inte enhetligt. Straff är i en bestämmelse kopplat till underlåtenhet att göra anmälan och i en annan bestämmelse till underlåtenhet att lämna underrättelse eller uppgift.

I en stor del av straffbestämmelserna i miljöbalken föreskrivs att den skall straffas som överträder en handlingsregel som regeringen eller någon annan myndighet har utfärdat. Sådana straffregler hänvisar ofta till någon bestämmelse som ger regeringen behörighet att utfärda regler; ett så kallat bemyndigande. För att veta om en handlingsregel är straffsanktionerad eller ej måste man därför ha kännedom om vilket bemyndigande handlingsregeln baseras på. Detta är inte alltid helt klart.

Som exempel antas att en straffbestämmelse är kopplad till ett visst bemyndigande och att alla regler som är utfärdade med stöd av detta bemyndigande är straffbelagda. För att avgöra vad som faller inom ramen för denna straffbestämmelse måste man veta vilka handlingsregler som utfärdats med stöd av bemyndigandet.

Det finns en stor mängd bemyndiganderegler i balken och förordningar som regeringen utfärdat med stöd i balken. Dessa bemyndiganden är inte alltid klart avgränsade i förhållande till varandra. Det anges inte i regeringens förordningar vilket bemyndigande dessa stöder sig på. I föreskrifter från andra myndigheter än regeringen anges visserligen inledningsvis vilka bemyndiganden föreskrifterna stöder sig på, men det kan ofta vara flera olika. Det anges inte för varje paragraf vilket bemyndigande som respektive bestämmelser baseras på. Om flera alternativa bemyndiganden kan vara aktuella, och ett av dem är straffsanktionerat, blir det osäkert om handlingsregeln är straffsanktionerad eller ej.

Följande exempel kan nämnas. En handlingsregel i en föreskrift från ett centralt verk har stöd i två alternativa bemyndiganden – ett av dem kan röra en viss typ av verksamhet, kemikaliehantering, renhållning eller vattenverksamhet, och ett annat kan röra tillsyn som gäller alla typer av verksamheter. Ett av bemyndigandena är straffsanktionerat, till exempel det som rör tillsyn. Om det är oklart vilket av bemyndigandena som handlingsregeln stöder sig på blir det också oklart om den är straffsanktionerad eller ej.

Det finns också andra typer av problem i straffrättsligt hänseende som rör bemyndiganden.

De centrala straffbestämmelserna miljöbrott och vållande till miljöstörning fördes över från brottsbalken till miljöbalken utan ändringar. Några närmare överväganden om dessa straffbestämmelser motsvarar den syn på skyddet för människors hälsa och miljön som miljöbalken i övrigt ger uttryck för synes inte ha gjorts.

Bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning innehåller vissa brottsförutsättningar som är svåra att tillämpa. Ett exempel på detta är att skadorna eller riskerna för skador inte skall vara av ringa betydelse eller att betydande olägenhet skall ha orsakats. Andra brottsförutsättningar som medfört tolkningssvårigheter är att gärningen är straffri om den med hänsyn till omständigheterna är försvarlig eller förfarandet är allmänt vedertaget.

9.2.2. Straffrättsligt ansvar för brott begångna i företagsverksamhet

Det finns också andra problem med straffet som instrument inom miljörätten. Ett sådant rör svårigheten att finna den straffrättsligt ansvarige för brott som begåtts i företagsverksamhet, särskilt när verksamheten drivs i form av en juridisk person.

I Sverige kan endast fysiska personer begå brott och straffas. Enbart människors handlingar och underlåtenheter kan utgöra straffbara gärningar.

En straffbestämmelse innehåller en beskrivning av den straffbelagda gärningen. Beskrivningen är utformad så att den tar sikte på att gärningen utförs av en fysisk person. Så länge ett straffsanktionerat förbud eller påbud i första hand avser enskilda individer är också principerna för att fastställa det individuella straffansvaret relativt okomplicerade. Men om straffansvaret i stället avser att reglera verksamhet i ett företag, såsom är fallet vid många av de verksamheter som faller under miljöbalkens straffregler, uppkommer svårigheter vid tillämpningen. I verksamhet där flera personer arbetar tillsammans i ett företag, som till exempel drivs i form av en juridisk person, uppstår inte sällan svårigheter att fastställa vem eller vilka som skall bära straffansvaret, om det begås en otillåten gärning i verksamheten.

De särskilda straffbestämmelserna innehåller i allmänhet inte någon uttrycklig reglering av vem som skall ådömas straff i det fall då ett brott begåtts i en juridisk persons verksamhet. De allmänna reglerna om gärningsmannaskap och medverkan till brott är inte heller särskilt väl avpassade för de förhållanden som råder vid verksamhet i kollektiva former.

På miljörättens område är problemen att finna den som skall bära det straffrättsliga ansvaret vid överträdelse som begåtts inom ramen för en juridisk person mycket stora, ibland oöverstigliga. Det kan bero på många faktorer. Ansvarsfördelningen mellan de personer som verkar inom den juridiska personen kan vara oklar utan att man därför kan lasta ledningen för företaget för detta. Anledningen till att en skada eller risk för skada har uppstått kan bero på att flera personer varit inblandade som inte varit helt aktsamma. Vad var och en gjort kan kanske inte anses så oaktsamt att hans eller hennes gärning är straffbar, även om den samlade oaktsamheten kan vara betydande.

9.2.3. Andra frågor att beakta

Ett förslag om ändringar i reglerna om företagsbot har nyligen lagts (Företagsbot Ds 2001:69) som innebär att förutsättningarna för att ålägga företagsbot görs mindre begränsade (om företagsbot, se avsnitt 1.7 i bilaga 12). Om detta förslag antas kan en stor del av miljöbrotten komma att träffas av företagsbot, också sådana överträdelser som i dag är belagda med miljösanktionsavgifter. Detta måste också beaktas. Inom ramen för den utvärdering som skall ske finns behov av att utreda hur de nu befintliga sanktionerna kan påverka olika rättssubjekt. Det kan också finnas anledning att ta ställning till hur reglerna om miljösanktionsavgift skall förhålla sig till företagsbot.

Enligt förslaget skall som huvudregel åtal inte väckas om ett sådant brott där företagsbot kan utgå har begåtts av oaktsamhet och påföljden kan antas stanna vid böter. Förslaget kan förväntas leda till att talan om företagsbot kommer att väckas i större utsträckning än i dag och att åtal inte blir aktuellt. En stor del av de brott som är belagda med miljösanktionsavgift kan antas ingå i denna kategori. Om detta förslag antas kan det därför finnas anledning att ta ställning till hur reglerna om miljösanktionsavgift skall förhålla sig till företagsbot.

Miljösanktionsavgifter är inte straff i traditionell mening, men har många drag gemensamt med straff och upplevs ofta som straff av den som påförs avgift. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna har numera ställning som svensk lag. Konventionen ger uttryck för en annan syn på begreppet straff och brott än traditionell svensk rätt. Flera av konventionens bestämmelser sätter begränsningar för hur stater kan använda sig av straff. Ett exempel är artikel 6 som tillförsäkrar alla rätt till en rättvis rättegång. Det gäller bland annat vid anklagelser om brott. En annan fråga som aktualiseras är det förbud mot dubbelbestraffning som finns i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen. Enligt bestämmelsen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan slutligt blivit frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

Högsta domstolen har uttalat sig om vad som är anklagelse om brott samt om dubbelbestraffningsförbudet i ett mål där en skattskyldig påförts skattetillägg och frågan uppkom om han dessutom kunde dömas till straffrättslig påföljd för skattebedrägeri

(NJA 2000 s. 622). Skattetillägg är en administrativ avgift på skatteområdet som har många drag gemensamt med miljösanktionsavgift. Högsta domstolen uttalde att starka skäl talar för att artikel 6 är tillämplig på det svenska skattetilläggsförfarandet. Det skulle betyda att skattetillägg skulle betecknas som anklagelse om brott (”criminal charge”) i konventionens mening.

Vi delar den uppfattningen och menar att även miljösanktionsavgifterna sannolikt skulle betraktas som anklagelse om brott enligt konventionen. När det sedan gäller frågan om artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet lägger hinder i vägen för att både ta ut skattetillägg och döma för brott anser Högsta domstolen att frågan om vad som skall bedömas vara en brottmålsrättegång skall avgöras enligt den interna rättsordningen. Eftersom skattetillägg inte är straff enligt svensk rätt utgör det inget hinder att utöver tillägget döma för brott. Domstolen slår därefter fast att ”för att ändå med hänvisning till konventionen underkänna den ordning som gäller enligt intern svensk reglering bör krävas att det finns klart stöd för detta i Europadomstolens praxis. Något sådant stöd föreligger inte.” Högsta domstolen tillägger dessutom att det finns en skillnad mellan skattetillägget där ansvaret är strikt och brottet som kräver oaktsamhet eller uppsåt. Högsta domstolen hänvisar till att detta synsätt har stöd i Europadomstolens praxis.

Vi anser att Högsta domstolens resonemang om skattetillägg och straffrättslig påföljd för skattebedrägeri också gäller för miljösanktionsavgift och straffrättslig påföljd för brott mot miljöbalken. Det finns ingen anledning att innan Europadomstolen slutligt tagit ställning i frågan ändra de svenska reglerna om miljösanktionsavgift med hänvisning till artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet. Däremot finns anledning att följa utvecklingen på detta område och att överväga vad andra artiklar i konventionen kan ha för återverkningar på sanktionssystemet i miljöbalken. Vi återkommer därför till Europakonventionens betydelse för sanktionssystemet i slutbetänkandet.

9.2.4. Situationen i dag

Systemet med miljösanktionsavgifter har nu varit i kraft i cirka tre år. I praktiken har miljösanktionsavgifter till övervägande del tagits ut för rapporter som kommit in för sent. Det är framför allt för sent ingivna miljörapporter och så kallade köldmedierapporter som föranlett avgifter. En annan grupp av ärenden där miljösanktions-

avgift tagits ut är underlåtenhet att anmäla lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling.

Enligt miljöbalken kan också straff ådömas om gärningen inte är att anse som ringa. De näringsidkare som inte givit in sina miljö- och köldmedierapporter i tid eller inte gjort anmälan har inte bara påförts en miljösanktionsavgift utan har också ofta anmälts till åtal och blivit föremål för polisutredning och i många fall dömts till böter. För små företag betyder detta ofta att samma rättssubjekt – den fysiska personen – drabbas av både avgifterna och straffet. För småföretagare är därför sanktionerna mer kännbara än för stora företag, där straff drabbar en fysisk person och miljösanktionsavgiften en juridisk person.

Det har också ifrågasatts om samhällets resurser används på bästa sätt när polis- och åklagarväsendets begränsade resurser används till att utreda förseelser som upplevs som bagatellartade och där ofta okunnighet snarare än uppsåt, medvetet risktagande eller nonchalans varit orsaken till överträdelsen i de enskilda fallen. Några direkta miljörisker synes sällan ha funnits i de enskilda fallen.

Från tillsynsmyndigheterna har också framhållits att kriminalisering av bagatellförseelser i kombination med en sträng brottsanmälningsplikt kan hota ett gott samarbete mellan tillsynsmyndigheterna och verksamhetsutövarna och därmed försvåra den långsiktiga tillsynen.

Det bör i detta sammanhang antecknas att när det gäller straff för försenade rapporter har Svea hovrätt i två fall ansett att 9 respektive 20 dagar för sent inkomna rapporter får anses vara ringa gärning och således inte brott. Landets miljöåklagare har därefter enats om att som ringa gärning i normalfallet betrakta upp till en kalendermånads försening. Sådan försening kommer således normalt inte att leda till någon brottsutredning eller åtal (se Informationsbrev från Riksåklagarens miljöbrottsenhet samt Rikskriminalpolisens miljöbrottsrotel, nr 3 2001, s. 2). Därmed har olägenheten med att miljösanktionsavgift och straff kan utgå för samma överträdelse undanröjts i de mest bagatellartade fallen.

Det har även framförts att avgifterna är för höga. Det kan drabba näringsidkare med liten omsättning – en deltidsarbetande fotvårdare eller hårfrisör – oskäligt hårt att tvingas betala 5 000 kr för en underlåten anmälan. Det har också satts i fråga om avgifterna står i proportion till överträdelserna samt till andra avgifter i samhället.

9.2.5. Slutsatser

Skydd för människors hälsa och den yttre miljön är en viktig uppgift för samhället. Det finns all anledning att se strängt på de brott som typiskt sett medför negativ påverkan eller risk för negativ påverkan på människors hälsa eller miljön och som motverkar en hållbar utveckling. Därför kan det finnas skäl att se över de centrala straffbestämmelserna i straffskärpande riktning. Samhällets resurser bör i högre grad än i dag läggas på att bekämpa allvarlig brottslighet inom miljöbalkens område. Vidare finns det skäl att överväga om alla de gärningar som i dag träffas av straffansvar är straffvärda och bör vara straffbara.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att vad som nu sagts talar för att en mer genomgripande översyn av sanktionssystemet bör göras. Översynen bör ta sikte på vad som bör vara straffbart, strukturella frågor och på de olika sanktionernas förhållande till varandra. Trots att detta är ett principbetänkande lämnar vi en del förslag till omedelbara förändringar. I förslagen har vi begränsat oss till frågor som kan lösas på ett sätt som är förenligt med våra övergripande ställningstaganden, i avsnitt 9.3, till hur sanktionssystemet bör vara utformat.

Det finns skäl som talar för en generell lösning av frågan om vem som skall bära det straffrättsliga ansvaret för brott som begås i företagsverksamhet. Vissa miljöbrott har emellertid en sådan utformning att det ligger nära till hands att överväga en särskild lösning inom miljöstraffrätten. Frågan har stor betydelse för möjligheterna att beivra brott mot straffbestämmelserna i miljöbalken. Vi avser därför att ytterligare överväga frågan.

Det finns, framför allt vid mindre allvarliga förseelser, problem som bör få en omedelbar lösning. I vissa fall kan sanktionssystemet anses slå onödigt hårt. Det är framför allt samhällets reaktioner på mindre allvarliga förseelser, som inte är så bagatellartade att de kan anses som ringa, som behöver förändras. Vi anser att reaktionen vid de förseelser som har mer administrativ karaktär ofta inte står i proportion till den begångna överträdelsen. Dessutom synes det leda till ett felaktigt resursutnyttjande att dessa fall skall behöva belasta polis- och åklagarväsendet. En snar förändring synes vara påkallad. Förslag på omedelbara förändringar presenteras i avsnitt 9.4.

9.3. Principiella synpunkter på sanktionssystemet

Bedömningar och slutsatser

Sanktionssystemet skall präglas av förutsebarhet och proportionalitet. Straff bör i huvudsak användas för de beteenden som typiskt sett är skadliga, farliga eller kränkande för de intressen de är avsedda att skydda.

Det kan finnas anledning att se över de centrala straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken i straffskärpande riktning. Samtidigt behöver samhällets resurser användas på ett bättre sätt än i dag då för stora resurser går åt till att beivra mindre allvarliga brott. Överträdelser som inte är så allvarliga att straff skall användas kan sanktioneras på andra sätt. Det framstår också som en överreaktion från samhället att både sanktionsavgifter och straff utgår för dessa överträdelser. Dubbla sanktioner bör undvikas för mindre allvarliga överträdelser.

Straff bör avskaffas för sådan underrättelse- eller uppgiftsskyldighet där tillsynsmyndigheterna känner till att verksamheten finns och att uppgifter kan förväntas. För andra underrättelse- och uppgiftsskyldigheter – till exempel incident- eller olycksrapportering, nya uppgifter om skadliga ämnen samt underrättelse om förorenade områden – bör dock straff behållas. Straff bör också avskaffas för vissa typer av anmälningsskyldigheter.

Det är inte möjligt att nu göra partiella reformer vare sig av underrättelse- eller uppgiftsskyldigheter eller anmälningsskyldigheter. Ingen avkriminalisering föreslås därför för närvarande. Vi avser i stället att föreslå förändringar av 29 kap. som helhet i ett sammanhang i slutbetänkandet.

9.3.1. Sanktionernas plats i samhällets system för miljökontroll

Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd har ansvaret för att miljöbalkens regler till skydd för människors hälsa och miljön följs. Samhället måste dock bedriva en viss kontroll. Av samhällets aktörer spelar särskilt utsedda tillstånds- och tillsynsmyndigheter huvudrollen. Dessa har med hjälp av sina instrument – tillståndsgivning, förelägganden, miljösanktionsavgifter med mera –

att påverka verksamhetsutövare och andra så att miljöbalkens materiella regler uppfylls.

Gränsen för vad som skall vara godtagbart i form av utsläpp eller annan påverkan på omgivningen anges något olika i miljöbalken. I vissa avseenden finns detaljerade handlingsregler för verksamhetsutövare och andra aktörer direkt i lag och föreskrifter. I andra avseenden, till exempel när det gäller miljöfarlig verksamhet, täkter och vattenverksamhet, anges regler för miljöhänsyn i generella termer i regelverket. Hänsynsreglerna anger samhällets ramar för vilken påverkan som kan godtas. Dessa uttolkas och konkretiseras sedan i enskilda beslut av tillstånds- och tillsynsmyndigheter. I enskilda fall anges på så sätt vad som är miljöbalkens eller samhällets krav för att få bedriva en viss verksamhet. Straffreglerna är bland annat till för att understödja dessa krav. Om de överträds kan straff bli aktuellt. Tyngdpunkten i samhällets system för miljökontroll ligger således hos tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Straffet och straffprocessen används för att stödja dessa och bidrar genom det hot som kommer till uttryck i straffreglerna till att miljöreglerna följs och upprätthålla trovärdigheten i systemet. Denna grundläggande ordning finns ingen anledning att förändra.

Hantering av miljöproblem ställer allmänna krav på verksamhetsutövare och myndigheter som inte alltid är lätta att hantera inom ramen för en straffprocess. I en straffprocess finns krav på rättssäkerhet, förutsebarhet och skydd för den enskilde. Dessa kan inte efterges utan risk för rättsövergrepp. Även om de grundläggande målen som miljörätten strävar att uppfylla är giltiga för miljöstraffrätten finns också andra hänsyn att ta. Miljöstraffrätten är inte bara en del av miljörätten utan också en del av den allmänna straffrätten med de begränsningar detta innebär. De allmänna straffrättsliga grundsatserna och de allmänna principerna för fastställande av ansvar gäller även för miljöstraffrätten. Dessa principer kan i viss mån begränsa effektiviteten i straffet som styrmedel för mänskligt beteende. (Per Ole Träskman, Straffrättens förutsättningar och begränsningar som styrmedel av miljöskadlig verksamhet, Nordisk Tidsskrift for kriminalvidenskab 2002, nr 1)

Ny kunskap om effekter och företeelser som motverkar en hållbar utveckling, om betydelsen av olika störningar på omgivningen och om förutsättningarna för att begränsa negativa effekter tillkommer ständigt. Samhällets krav varierar också över tiden beroende på kunskapsnivå och bedömning av hur problem skall värderas. Detta är visserligen inte unikt för miljörätten – även på andra

områden ändras självklart värderingar av vad som är viktigt över tiden. På miljöområdet har dock ny kunskap vuxit fram mycket fort och bedömningarna av vad som är nyttigt respektive skadligt har ändrats och ändras fortfarande relativt snabbt. För att kunna lösa miljöproblem krävs ibland stor flexibilitet. Detta är inte alltid förenligt med ett straffrättsligt synsätt.

Det finns en gräns för vad som kan åstadkommas med hjälp av straffrättsliga instrument på miljörättens område. Det betyder inte att strafflagstiftningen inte fyller en viktig funktion, men det är inte främst genom straffrätten som våra allvarliga miljöproblem kan lösas, även om den har stor betydelse som en yttersta åtgärd från samhällets sida.

I den mån handlingsregler är straffsanktionerade blir gränserna för dessa regler av naturliga skäl prövade inom ramen för en straffprocess. Hur ord och begrepp skall tolkas och var gränserna går för till exempel anmälnings- eller tillståndsplikter kan ibland endast komma att prövas på detta sätt. En i botten förvaltningsrättslig lagstiftning kommer i sådana fall att tolkas och prövas i allmän domstol med straffrättslig metod och straffrättsligt synsätt. Rimligheten i detta kan ifrågasättas (jämför Jan Darpö, Miljöbrott och åtalsrätt i Vänbok till Staffan Westerlund, 2002).

9.3.2. Förutsebarhet och proportionalitet

För att en handling skall utgöra brott och således kunna leda till en straffrättslig påföljd krävs ett stadgande i lag eller annan författning. Denna grundsats benämns legalitetsprincipen och ingår som en väsentlig beståndsdel i alla civiliserade länders rättssystem. Legalitetsprincipen är fundamental i ett rättssäkert straffsystem. Endast det som är tydligt straffbelagt i lag bör få föranleda straffrättsliga ingripanden (prop. 1993/94:130 s. 14). Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Det betyder att lagstiftningen måste vara både begriplig och preciserad. Om straffbestämmelserna blir så många och så vida att medborgarna, trots de bästa föresatser, inte kan undvika att begå brott kommer säkerligen straff, utdömda för sådana fall, att upplevas som orättfärdiga.

Av principen om legalitet följer också ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbud. Med analogisk tillämpning menas i detta

sammanhang att ett förfarande anses straffbart trots att det inte kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse. Under 1980- och 1990-talen har frågor om legalitet betonats i ett antal lagstiftningsärenden i Sverige. Mindre utrymme har därvid lämnats för en tillämpning av det straffrättsliga regelsystemet som går utöver vad som följer av en strikt läsning av givna regler.

Även sådan lagstiftning eller lagtillämpning som medför att brott kommer att bedömas strängare retroaktivt strider mot legalitetsprincipen.

Sanktionssystemet påverkar utan tvekan medborgarnas beteenden. I vilken utsträckning detta sker genom avskräckning, moralbildning eller andra faktorer är däremot svårt att avgöra. Detta skiftar säkerligen mellan olika brott och har också olika stor betydelse för olika människor.

En faktor som torde vara av stor betydelse för människors tilltro och lojalitet till sanktionssystemet är att det uppfattas som genomtänkt och konsekvent. Grundläggande rättvisekrav för bestämning av straff är proportionalitet och ekvivalens. Med proportionalitet avses att straffskalan för ett brott skall bestämmas i proportion till brottets svårhet. Kravet på ekvivalens innebär att likvärdiga brottstyper skall ha likvärdiga straff. Dessutom bör straffsystemet vara sammanhängande och konsekvent; som huvudregel bör straffreglerna inbördes vara avgränsade så att en överträdelse är straffbelagd i endast en bestämmelse. Att helt undvika att samma beteende kan falla under flera straffbestämmelser är inte möjligt men i sådana fall bör lagstiftaren anvisa ett sätt att lösa en sådan konflikt.

9.3.3. Straff och straffvärde

Kriminalisering är samhällets yttersta reaktion på oönskade beteenden. Kriminalisering innebär ett ställningstagande av lagstiftaren att ett visst angivet förfarande är så förkastligt att det skall vara belagt med straff. Straff är till sin natur repressivt. Avsikten är att det skall innebära lidande eller obehag. Det förhållandet att ett förfarande är straffbart innebär dessutom ett generellt hot som antas avhålla alla och envar från att överträda bestämmelserna. Till skillnad från vissa andra tvångsingripanden från samhällets sida saknar straffet i princip en reparativ funktion.

Straffet är ett mycket långtgående uttryck för statens maktutövning. Att belägga ett förfarande med straff är sålunda en i grund

och botten dramatisk åtgärd, vilket borde föregås av ingående överväganden från lagstiftaren. Vad som skall utgöra brott är ju långt ifrån givet. Straffstadgandena är ett uttryck för lagstiftarens värderingar.

Hur allvarlig viss brottslighet är skall bedömas med utgångspunkt från gärningens straffvärde, det vill säga i vad mån gärningen medför skada, kränkning av brottets skyddsobjekt, fara eller risk för fara eller skada. Lagstiftaren bestämmer det generella straffvärdet genom att ange en straffskala inom ramen för vilken straff skall utdömas i det enskilda fallet.

Åklagarutredningen -90 har i sitt betänkande 1 Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:6) satt upp följande kriterier för att en nykriminalisering skall framstå som befogad (del A s. 110f): 1. ett beteende kan leda till påtaglig skada eller fara 2. alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader 3. straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar 4. straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet 5. rättsväsendet skall ha resurser att klara den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär

Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom dessa krav som också godtagits av remissinstanserna (prop. 1994/95:23 s. 55). Även riksdagen har anslutit sig till principen att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser skall användas med försiktighet (1994/95 JuU2 s. 6f).

Det bör naturligtvis undvikas att man i onödan stämplar människor som brottsliga. Det sociala ogillande som fastställande av straffansvar innebär till och med i bagatellartade fall skall inte underskattas. Ett annat – och delvis motverkande – skäl är att straffhotet urvattnas vid en straffrättslig inflation. Om straff stadgas för helt bagatellartade förseelser finns en risk att straffhotet inte får den tyngd som det är avsett att ha. Om vidare antalet straffbestämmelser blir så stort att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra tillnärmelsevis alla överträdelser finns en risk att medborgarna slutar att ta straffhotet på allvar. En sådan utveckling kan uppenbarligen allvarligt skada tilltron till och respekten för rättsväsendet som sådant. Straff bör komma i fråga endast för gärningar som typiskt sett medför påtagliga skador eller

risker för påtaglig skada och där inga andra, mindre ingripande, sanktioner står till buds.

Att belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget straffvärde rimmar vidare illa med det nutida synsättet på hur samhällets resurser för brottsbekämpning bör användas. Det kan på goda grunder antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning tas i anspråk för relativt bagatellartad och föga straffvärd brottslighet samtidigt som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott kan förbli outredda och därmed också obeivrade på grund av att resurser för utredningen saknas.

Det ovan sagda talar för att mindre allvarliga överträdelser i viss utsträckning förs bort från det straffbara området. Från principiell synpunkt bör samtidigt som huvudregel inte i lag eller författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Om en handlingsregel avkriminaliseras bör den därför antingen sanktioneras på andra sätt, till exempel genom sanktionsavgifter, eller så bör det övervägas om regeln helt kan utmönstras eller ges ett annat innehåll. Vid en avkriminalisering krävs alltså inte bara en analys av straffsanktionen utan också av behovet över huvud taget av den materiella regleringen.

Under många år har straffbestämmelser mer eller mindre slentrianmässigt införts i nya författningar utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Genom att använda sig av kriminalisering och straffhot har man fått en färdig och till synes rationell lösning av sanktionsfrågan. Liten eller ingen uppmärksamhet har ägnats åt frågan om det principiellt riktiga i att stämpla det aktuella förfarandet som brottsligt i förhållande till annan kriminalisering eller till straffsystemet i stort. Denna form av inflation i straffrättsliga regler har inte enbart drabbat miljörätten och inte heller enbart Sverige. Att det är ett allmänt förekommande problem i vart fall i Västeuropa antyds i Europarådets rekommendation The Simplification of Criminal Justice (rekommendation No. R (87) 18 antagen av the Committee of Ministers of the Council of Europe den 17 september 1987).

Kriminalisering är dock inte det enda och inte alltid det mest effektiva medel som samhället har för att motverka oönskade beteenden. Även andra former av sanktioner måste övervägas som ett alternativ till straff.

9.3.4. Slutsatser om principer för sanktionssystemet på miljöområdet

I detta avsnitt redovisar vi, mot bakgrund av vad som sagts tidigare i avsnitt 9.3, vilka principiella utgångspunkter som bör ligga till grund för miljöbalkens sanktionssystem. Med sanktion avses här såväl olika straffrättsliga ingripanden, miljösanktionsavgifter som övriga tillsynsverktyg, till exempel vite.

Hur skall sanktionssystemet vara utformat på miljöområdet?

En utgångspunkt bör vara att handlingsregler skall vara sanktionerade. Det skall inte löna sig att bryta mot regelverket. I de fall där till och med den svagaste sanktion uppfattas som en för stark reaktion från samhällets sida bör skälet till detta utredas och därefter övervägas om regleringen bör avskaffas eller göras om. Det kan dock undantagsvis finnas regler inom miljöområdet som är svåra att sanktionera genom straff eller andra effektiva sanktioner men som ändå fyller en viktig funktion i tillsynsmyndigheternas arbete att förebygga skador på människors hälsa och miljön.

Sanktionssystemet måste även vara tydligt och förutsebart så att aktörerna på området kan bedöma vilka sanktioner som kan bli aktuella i olika situationer. Legalitetsprincipen kan anläggas även på sanktioner som visserligen i strikt mening inte är straff, men som till funktionen står straff nära, till exempel miljösanktionsavgifter.

Att använda dubbla sanktioner mot samma rättssubjekt bör som huvudprincip undvikas. Det kan i särskilt allvarliga fall dock vara motiverat. Det bör till exempel kunna vara möjligt att använda både straff och miljösanktionsavgift när en verksamhet som typiskt sett riskerar att orsaka störningar och olägenheter på miljön påbörjats utan att tillstånd har sökts.

Inom sanktionssystemet måste proportionalitet och ekvivalens råda. Allvarliga överträdelser skall mötas med hårdare sanktioner än mindre allvarliga överträdelser och lika allvarliga överträdelser skall bemötas med likvärdiga sanktioner. Inte heller på denna punkt uppfyller sanktionssystemet i miljöbalken alltid grundläggande krav. Mindre allvarliga överträdelser bemöts i dag i många situationer med både miljösanktionsavgift och straff medan mer allvarlig brottslighet kanske inte beivras alls – bland annat på grund av långtgående brottsförutsättningar (se avsnitt 9.2.1 sista stycket).

Inom miljöområdet måste samhällets resurser i högre grad användas för att beivra allvarliga överträdelser än att läggas på överträdelser av lägre dignitet.

Hur skall straffreglerna vara utformade på miljöområdet?

Straff utgör som påpekats i avsnitt 9.3.3 samhällets starkaste reaktion på ett redan inträffat och oönskat beteende. De beteenden som skall vara straffbelagda bör vara sådana där samhället särskilt vill markera sitt ogillande. Andra sanktioner som inte är straff kan användas i andra fall. På miljöområdet är det framför allt beteenden som typiskt sett medför skador eller risker för skador på människors hälsa och miljö som är straffvärda. Detsamma gäller till exempel beteenden som försvårar eller omöjliggör viktiga delar av samhällets miljökontroll. Den nuvarande utformningen av de centrala brotten i miljöbalken – miljöbrott och vållande till miljöstörning – medför dock så stora tillämpningsproblem att det kan ifrågasättas om de allvarligare brotten kan beivras i tillräcklig utsträckning (se avsnitt 9.2.1 sista stycket). Detta är ett skäl att se över dessa bestämmelser. Det kan samtidigt finnas anledning att se över bestämmelserna som gäller de mindre allvarliga överträdelserna och föra bort sådant från det straffbara området som inte bör vara kriminaliserat.

Vi delar åklagarutredningens uppfattning om att de kriterier för nykriminalisering som redovisats i avsnitt 9.3.3 är lämpliga och menar att dessa är rimliga utgångspunkter även vid en översyn av straffreglerna i miljöbalken.

Brott som medför skada på människors hälsa eller på miljön eller som medför risk för sådana skador synes i allmänhetens ögon vara förkastliga. Den som begår ett sådant brott riskerar att drabbas av ogillande och avståndstagande från sin omgivning. Man kan i detta sammanhang tala om att straff har en stigmatiserande effekt vilket betyder att någon stämplas som omoralisk eller i någon bemärkelse dålig. Det finns anledning att anta att straffpåföljd i många situationer kan ha en god avhållande effekt just på miljöområdet. Presumtiva miljösyndare är i stor utsträckning socialt väletablerade personer. De har därför särskild anledning att frukta lagföringens och straffets sociala konsekvenser. Effekten förstärks dessutom av risken att redan vid misstanke om brott tvingas schavottera i massmedier, vilka brukar ägna stor uppmärksamhet åt miljööver-

trädelser. Risken för att en person eller ett företag skall sammankopplas med ett miljöbrott utgör förmodligen ett starkt incitament för att följa regelverket på miljöområdet. Detta gäller i vart fall för seriös verksamhet. Vid uppsåtlig brottslighet som syftar till att vinna ekonomiska fördelar av att inte följa miljöregler fungerar vare sig hot om straff eller avgifter avskräckande. Här krävs framförallt att risken för upptäckt är så stor att brottsligheten för den presumtive brottslingen inte framstår som meningsfull.

För de överträdelser som bör vara belagda med straff kan man anta att normefterlevnaden skulle minska om risken för upptäckt och sanktion skulle uppfattas som mer eller mindre obefintlig. Straffsystemet måste ha en viss grad av effektivitet för att fylla sin funktion. Vi vill därför framhålla att det enligt vår uppfattning måste vara en självfallen ambition att rättssystemet skall handhas effektivt dvs. att risken för upptäckt och lagföring bör hållas hög och att förfarandet bör vara snabbt. För att detta skall kunna uppnås bör resurserna koncentreras till de allvarliga överträdelserna, där riskerna för störningar och olägenheter på miljön typiskt sett är stora och där åsidosättande av myndigheternas tillsynsfunktioner riskerar att sätta miljöbalkens system ur spel.

Vid bedömningen av vad som är allvarligt måste följande beaktas. Överträdelser av miljöregler kännetecknas i stor utsträckning av att de konkreta riskerna i de enskilda fallen inte alltid är stora, men överträdelserna sammantagna med andra överträdelser och med annan belastning på miljön kan orsaka stora störningar och olägenheter. Det finns alltså anledning att se allvarligt på sådana överträdelser som typiskt sett medför risker för skador, störningar eller andra olägenheter för människors hälsa eller miljön, utan att det i det enskilda fallet nödvändigtvis finns konkreta risker.

Miljöbalkens straffregler uppfyller inte i alla delar de krav på legalitet som vi beskrivit i avsnitt 9.3.2. Det är främst frågan om tydligheten i lagstiftningen som behöver lyftas fram.

Så kallade blankettstraffbud är vanligt förekommande i 29 kap. i miljöbalken. Det är straffbud som egentligen endast innehåller själva straffsatsen och som hänvisar till en annan regel där brottets innehåll framgår. I ett blankettstraffbud kan det till exempel föreskrivas att det är straffbart att inte följa en viss annan särskilt utpekad regel. För att veta vad som är straffbelagt räcker det inte att bara läsa straffbestämmelsen utan man måste också läsa den utpekade regeln. Ibland är hänvisningarna i blankettstraffbud otydliga och svåröverskådliga och det kan då sättas i fråga om lagstiftningen

uppfyller grundläggande krav på tydlighet enligt legalitetsprincipen. Särskilt otydliga kan sådana blankettstraffbud vara som hänvisar till handlingsregler av visst slag som tillkommit efter visst bemyndigande i miljöbalken. Ett bemyndigande ger regeringen eller en annan myndighet som regeringen bestämmer en möjlighet att utfärda regler. Det är många gånger svårt att utläsa vilket bemyndigande en viss handlingsregel i en förordning eller föreskrift från en central myndighet baseras på. Av detta följer att det är i lika mån svårt att läsa ut omfattningen av en sådan straffregel.

Straffregler som inte uppfyller legalitetsprincipens grundläggande krav på tydlighet och precision bör inte förekomma. Det finns därför skäl att göra en översyn av miljöbalkens straffregler med utgångspunkt i de krav som legalitetsprincipen ställer.

Hur skall regelsystemet för miljösanktionsavgifterna vara utformat?

Syftet med miljösanktionsavgiften är huvudsakligen detsamma som med straffet; att genom hot om repression ha en preventiv verkan och därigenom öka efterlevnaden av reglerna. Eftersom miljösanktionsavgifter fyller en likartad funktion som straffet kan de i viss utsträckning ersätta straff. Miljösanktionsavgifter är billigare att administrera och tar inte polis- och åklagarresurser i anspråk. Att ersätta straff med sanktionsavgift medför därför effektiviseringar.

För överträdelser av mindre svårhet, sådant som uppfattas som mindre allvarliga förseelser – till exempel för sent ingivna rapporter – bör miljösanktionsavgift användas som huvudregel. Systemet för miljösanktionsavgifter bygger på enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Med hänsyn härtill bör miljösanktionsavgifter endast förekomma för överträdelser som är lätta att konstatera och som inte bygger på att några bedömningar behöver göras. Detta medför att miljösanktionsavgifter fortsättningsvis bör användas för den typ av överträdelser som i dag sanktioneras genom sådana avgifter – exempelvis överträdelser som består i underlåtenhet att uppfylla administrativa krav. En del av dessa kan beskrivas som massförseelser av lindrig karaktär och för dem är sanktionsavgifter att föredra framför straff; man bör här avstå från att utnyttja den stigmatisering straffet innebär.

En fördel från effektivitetssynpunkt med miljösanktionsavgifterna i förhållande till straffet är att de kan drabba såväl juridiska som fysiska personer.

Inom straffrätten kan endast den fällas till ansvar som handlat uppsåtligen eller oaktsamt. Detta kallas subjektiva rekvisit och det kan i många fall vara resurskrävande och svårt att konstatera om någon agerat med uppsåt eller av oaktsamhet. För att ålägga miljösanktionsavgift krävs inte att det kan visas att den som begått gärningen varit oaktsam eller handlat uppsåtligen. Från effektivitetssynpunkt är detta en fördel.

Även i andra situationer kan det vara svårt att fälla en enskild person till ansvar för brott även om det framstår som klart att överträdelser av regler till skydd för miljön gjorts. Det kan vara besvärligt att avgöra vilken individ inom ett företag som skall bära ansvaret. Detta har berörts i avsnitt 9.2.2. I de fall när det är svårt att fälla någon som straffrättsligt ansvarig, kan en administrativ avgift, eller annan form av sanktion som drabbar företaget, fylla en viktig funktion.

Det kan diskuteras om det är lämpligt att miljösanktionsavgifter beslutas av kommunala nämnder. Miljösanktionsavgifterna är en repressiv sanktion och de beslutade beloppen kan bli ansenliga. Det finns inte utrymme att göra några politiska bedömningar när miljösanktionsavgifter skall beslutas utan det rör sig om ren rättstilllämpning. Tillsynsutredningen har i sitt betänkande Statlig tillsyn (SOU 2002:14) rest principiella frågor kring det ändamålsenliga i att kommuner bedriver tillsyn på statens uppdrag i de fall där det finns ett förhållandevis entydigt statligt regelverk och där därmed utrymmet för lokala politiska bedömningar är begränsat (s. 89 f och 171). Frågor om tillsynens organisation faller dock utanför vårt uppdrag; det är den principiella frågan om kommunernas roll vid beslut om miljösanktionsavgifter som kan diskuteras inom ramen för vår utredning.

Det är viktigt att den som utfärdar nya generella föreskrifter alltid överväger om miljösanktionsavgift bör knytas till något eller några av kraven i föreskrifterna. Handlingsregeln eller kravet i en föreskrift tillkommer på grund av att det finns ett behov. En miljösanktionsavgift som knyts till den markerar samhällets vilja att också genomdriva detta krav och upprätthålla disciplinen. Den som utfärdar en föreskrift måste uttryckligen ta ställning till hur handlingsregeln skall sanktioneras.

Vi har inför de konkreta förslagen som lämnas i avsnitt 9.4 låtit utföra en inventering av de föreskrifter som är straffsanktionerade genom 29 kap.5 och 6 §§miljöbalken. Det har därvid blivit klarlagt att miljösanktionsavgifter används i mycket begränsad utsträck-

ning. Vi är medvetna om att systemet med miljösanktionsavgifter är under uppbyggnad. Det bör dock övervägas att införa miljösanktionsavgifter i betydligt större utsträckning för överträdelser av föreskrifter än vad som gäller för närvarande.

9.3.5. Bör straff avskaffas för underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter?

I detta avsnitt redovisar vi våra principiella ställningstaganden i frågor som gäller avkriminalisering av överträdelser av mindre allvarligt slag där det i dag kan bli aktuellt med både straff och miljösanktionsavgift. De allmänna ställningstaganden som redovisats tidigare i avsnitt 9.3 ligger till grund för vår uppfattning som redovisas här. Vi har funnit att det inte är möjligt att nu lämna förslag på avkriminalisering, men vill här redovisa vår principiella inställning inför det fortsatta arbetet.

De överväganden som aktualiseras är om sanktioner helt skall avskaffas, det vill säga både straff och miljösanktionsavgift, eller om någon av dessa sanktionsformer skall behållas och i så fall vilken. Vi har valt att nu koncentrera oss på de vanligast förekommande överträdelserna när det gäller miljösanktionsavgift, underlåtenhet att inkomma med miljörapport och så kallad köldmedierapport samt underlåtenhet att göra anmälningar i vissa fall. Här har sanktionssystemet fått betydande kritik både när det gäller storleken på avgifterna och det faktum att både miljösanktionsavgifter och straff kan förekomma.

Det är en viktig utgångspunkt att sanktionssystemet på miljöområdet som helhet är konsekvent. Samhället bör inte reagera starkare på mindre allvarliga överträdelser än på sådana som är mer allvarliga. Samtidigt bör alla typer av sanktionsvärda överträdelser fångas upp; det skall inte löna sig att inte följa regelsystemet.

Utgångspunkten vid kriminalisering är att en gärning skall vara belagd med straff om den är så klandervärd – skadlig, farlig eller kränkande för de intressen som straffregeln är avsedda att skydda – att den bör fördömas av samhället. I diskussionen om överträdelser på miljöbalkens område bör vara straffsanktionerade är således överträdelsernas straffvärde den centrala utgångspunkten. Är ett beteende så allvarligt, så klandervärt att det bör föranleda samhällets starkaste reaktion? Beteenden – handlingar eller underlåtenheter – som är skadliga eller farliga för människors hälsa eller mil-

jön är givetvis så klart klandervärda att de bör falla inom det straffbara området. Också sådana beteenden där det typiskt sett finns en risk för att sådan skada eller fara skall uppstå bör vara straffsanktionerade.

Myndigheternas miljötillsyn bygger i stor utsträckning på att verksamhetsutövare lämnar information till tillsynsmyndigheterna. Verksamhetsutövarens skyldighet att rapportera och anmäla är i många fall en förutsättning för att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra sina uppgifter effektivt. Instrumenten rapportering och anmälan är viktiga komponenter i tillsynsmyndigheternas arbete. Om en anmälan av en verksamhet inte görs, får tillsynsmyndigheten ingen möjlighet att ta ställning till om åtgärder måste vidtas eller ej mot verksamheten. Kommer någon miljörapport eller köldmedierapport inte in från en verksamhetsutövare försvåras tillsynen. Att tillsynssystemet fungerar är synnerligen angeläget särskilt som det i förlängningen påverkar människors hälsa eller rör tillståndet i miljön. Om inte tillsynen fungerar, finns risken att skador på människors hälsa eller miljön kommer att uppstå. Att helt ta bort underlåtenhet att rapportera och underlåtenhet att anmäla från det område som omfattas av sanktioner kan medföra risker för skador på hälsa eller miljön eller för att tillsynen försvagas.

Hot om straff är som tidigare nämnts inte det enda medel som står samhället till buds. Tillsynsmyndigheterna kan i vissa fall ålägga den som underlåter att ge in rapporter eller uppgifter eller göra anmälan en miljösanktionsavgift. Syftet med miljösanktionsavgiften är – som redovisats under avsnitt 9.1.3 – att se till att hälsoskydds- och miljöreglerna efterlevs när en verksamhet eller åtgärd som typiskt sett medför risker för hälsa eller miljön bedrivs eller vidtas. Det finns således en sanktion som samhället kan tillgripa även om överträdelsen inte är straffsanktionerad.

Andra till buds stående medel för tillsynsmyndigheten är möjligheten att förelägga en verksamhetsutövare att komma in med de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det kan ske med stöd av 26 kap. 21 § miljöbalken. Ett sådant beslut kan förenas med vite enligt 26 kap. 14 § miljöbalken. Om ett beslut som förenats med vite har överträtts skall en miljösanktionsavgift inte tas ut om överträdelsen omfattas av föreläggandet. Det framgår av 4 § förordningen om miljösanktionsavgifter. Samhället har i dessa fall således bedömt att en sanktionsmöjlighet räcker.

Frågan är hur man med denna utgångspunkt skall bedöma underlåtenhet att ge in rapporter, göra anmälningar eller lämna andra uppgifter till myndigheterna.

Det finns fördelar med avkriminalisering av de nu diskuterade överträdelserna.

Belastningen på polis- och åklagarmyndigheterna minskar. Tid kan därmed frigöras för utredning av mer allvarlig brottslighet.

Om straff ersätts av en annan sanktionsform behöver tillsynsmyndigheterna inte heller åtalsanmäla dessa överträdelser som till antalet är många och vars straffvärde är litet – i vart fall när det inte rör sig om ett upprepat beteende i syfte att dölja miljöskador. En avkriminalisering skulle kunna bidra både till ett bättre tillsynsklimat och till att spara tillsynsmyndigheternas resurser.

En verksamhetsutövare som drabbats av miljösanktionsavgift kan om överträdelsen är mindre allvarlig också anses tillräckligt tillrättaförd genom avgiften. Att dessutom underkastas ett straffrättsligt förfarande kan synas som att samhället reagerar alltför kraftigt i förhållande till överträdelsens svårhet.

Även i detta sammanhang bör framhållas att såväl straffreglerna i miljöbalken som reglerna om miljösanktionsavgift är ”osjälvständiga” på så sätt att de i stor utsträckning bygger på andra bestämmelser, till exempel regler om tillståndsprövning, anmälningsskyldighet och skyldighet att lämna uppgifter och underrättelser. Frågan om i vilka situationer en anmälan eller rapportering skall ske är således inte direkt reglerad vare sig i straffreglerna eller i reglerna om miljösanktionsavgift utan finns i den ”bakomliggande” materiella regleringen.

Den första frågan man då kan ställa sig är om de underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheter som föreskrivits är nödvändiga med hänsyn till miljöintressena eller om de är alltför omfattande och långtgående i förhållande till de hälso- och miljöintressen som skall skyddas. En genomgång av balkens skyldigheter att anmäla och lämna underrättelser och uppgifter till myndigheterna borde i så fall ske med den utgångspunkten. Det rimliga skulle då vara att först besvara frågan om underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldigheterna över huvud taget behövs. Därefter bör det övervägas om de skall vara sanktionerade och i så fall hur. En sådan genomgång kommer dock i stor utsträckning att gälla regleringen av miljötillsynen och måste anses ligga utanför vårt uppdrag att se över sanktionssystemet.

Det finns således fördelar med en avkriminalisering om det kan ske utan att risker för miljöskador ökar eller att en försvagning av tillsynen inträffar. Underlåtenhet att ge in underrättelser eller uppgifter av olika slag medför inte i sig någon påverkan på människors hälsa eller miljön. Det kan därför diskuteras om straff helt bör avskaffas för underlåtenhet att lämna underrättelser eller uppgifter.

Alla överträdelser av uppgifts- och underrättelseskyldigheter kan dock inte avkriminaliseras. Oriktigt uppgiftslämnande bör givetvis också fortsättningsvis vara kriminaliserat. Det finns exempel på underrättelser och upplysningar som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheterna skall få kännedom om att de behöver ingripa till skydd för människors hälsa eller miljön, ny information som myndigheterna inte har möjlighet att få på annat sätt. Också för underlåtenhet att lämna sådana uppgifter och underrättelser finns det skäl att behålla straffansvar.

Om en verksamhet däremot är anmäld till en tillsynsmyndighet eller tillståndsprövad har myndigheten fått kännedom om att något pågår som kan behöva granskas. Finns en underrättelse- eller uppgiftsskyldighet föreskriven för en sådan verksamhet vet således myndigheten att verksamheten finns och kommer uppgifterna inte in i tid har myndigheten möjlighet att fråga efter dem.

Det kan också finnas skäl att överväga avkriminalisering av anmälningsskyldigheter. Det finns anmälningsskyldigheter av vitt skilda slag. Några avser förhållanden där det knappast kan anses vara någon risk för att människors hälsa eller miljön skadas. Det kan dock vara avgörande för tillsynsmyndigheternas möjlighet att utöva tillsyn att vissa verksamheter anmäls i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken eller i föreskrifter som utfärdats med stöd av balken. Om en anmälan inte görs känner inte myndigheterna till att verksamheten finns. Det kan därför finnas skäl att behålla straffansvar för underlåten anmälan i större utsträckning än för underlåtenhet att lämna uppgifter och underrättelser.

Underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som inte bör avkriminaliseras

Vi anser att det kan finnas skäl att behålla straffansvar i vissa fall för underrättelseskyldighet när olyckor, tillbud eller incidenter har inträffat. Ett sådant exempel är den rapportering som skall ske enligt 6 § förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll. Det kan ha en direkt betydelse för möjligheterna att förebygga skador

på människors hälsa och miljön att sådana uppgifter lämnas till tillsynsmyndigheter så snart som möjligt.

En annan kategori av underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som fortsatt bör vara kriminaliserad är sådana som rör uppgifter om nyupptäckt information som kan ha betydelse för människors hälsa eller miljön. Ett exempel på en sådan regel är 14 kap. 23 § miljöbalken som föreskriver att nya uppgifter om skadliga effekter av en kemisk produkt eller bioteknisk organism som blir kända efter det att ett tillstånd eller godkännande har lämnats skall lämnas till tillsynsmyndigheten. Liknande uppgiftsskyldighet finns även för genetiskt modifierade organismer. Ett annat exempel är skyldigheten att lämna underrättelse enligt 10 kap. 9 § miljöbalken om en förorening som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön upptäcks på en fastighet.

Myndigheterna saknar vid båda dessa kategorier anledning att på eget initiativ efterforska uppgifter; man vet inte när man skall fråga. Med hänsyn till betydelsen av att skador på människors hälsa och miljön eller risker för sådana inte uppstår finns det skäl att behålla straffansvar för dessa kategorier av uppgiftslämnande.

Underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som bör avkriminaliseras

Vi har gjort en inventering av alla underrättelse- och uppgiftsskyldigheter som föreskrivits i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Vi anser att flertalet av dessa kan avkriminaliseras. I de flesta fall där underlåtenhet att lämna uppgifter kan avkriminaliseras bör i stället miljösanktionsavgifter kunna åläggas. Ett exempel på en sådan uppgiftsskyldighet är skyldigheten att lämna så kallade köldmedierapporter. Ett annat är skyldigheten att lämna miljörapporter.

Alla anläggningar som innehåller en viss mängd köldmedier skall anmälas till tillsynsmyndigheterna. Anläggningarna skall kontrolleras varje år och resultaten av kontrollerna skall rapporteras till tillsynsmyndigheterna – de så kallade köldmedierapporterna. Det finns inte någon risk för att skador på människors hälsa eller miljön skall uppstå eller att tillsynen skall försvagas om köldmedierapporter inte ges in i tid; tillsynsmyndigheterna känner till vilka verksamhetsutövare som skall ge in rapporter och kan vidta åtgärder om de inte kommer in.

En ren underlåtenhet att ge in en rapport när kontroll av köldmedieanläggning har skett i vederbörlig ordning är i sig inte en så allvarlig överträdelse av regelverket att den måste vara belagd med straff.

Detsamma kan sägas om miljörapporter. Eftersom endast tillståndspliktiga verksamheter har skyldighet att lämna miljörapporter har myndigheterna kännedom om verksamheterna och kan agera om en miljörapport inte kommer in. Om en miljörapport inte ges in i tid kan detta vara ett tecken på andra brister hos en verksamhetsutövare och kan motivera en särskild tillsynsinsats från myndighetens sida.

För underlåtenhet att lämna köldmedierapport och miljörapport finns ett fungerande sanktionssystem i form av miljösanktionsavgifter. Underlåtenhet att lämna sådana rapporter kan inte anses vara så klandervärd att det är nödvändigt att dessa förseelser dessutom skall vara straffbara.

Avkriminalisering av anmälningsskyldighet

När det gäller straffvärdet för underlåtenhet att göra anmälan till myndigheter är utgångspunkten densamma som för underlåten rapportering. Är beteendet så allvarligt eller klandervärt att det bör föranleda samhällets starkaste reaktion?

Anmälningsskyldighet är ett instrument som använts i relativt stor utsträckning och i vitt skilda sammanhang. Vissa anmälningsskyldigheter föranleder sällan åtgärder från myndigheterna. Dessa regler om anmälningsskyldighet syftar i stor utsträckning till att ge tillsynsmyndigheten kunskap om att verksamheten finns för eventuella framtida riktade tillsynsinsatser samt i viss mån för att myndigheten skall kunna reagera på uppenbart olämpliga lokaliseringar. Å andra sidan finns andra anmälningsskyldigheter som ofta föranleder åtgärder av olika slag från myndigheterna. Exempel på åtgärder från myndigheternas sida är, föreläggande om skyddsåtgärder eller begränsningar eller till och med förbud.

Generellt kan sägas att anmälningsskyldigheterna fyller en viktig funktion i tillsynsverksamheten. De medför att tillsynsmyndigheten får kännedom om en verksamhet som samhället på förhand bedömt att det kan vara befogat att på något sätt ingripa mot. Uteblir anmälan kan verksamheten pågå utan tillsynsmyndighetens kännedom och orsaka skador på människors hälsa eller miljön.

Det kan finnas anledning att i straffvärdehänseende bedöma olika typer av anmälningsplikt på olika sätt. Utgångspunkten bör dock vara att med hänsyn till anmälningsinstitutets centrala funktion för tillsynen bedöma underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheter som beteenden som fortsatt bör vara kriminaliserade. Det finns dock exempel på anmälningsplikter som bör föras bort från det straffbelagda området.

Det är svårt att avkriminalisera snabbt

Det är svårt att snabbt genomföra de önskvärda avkriminaliseringarna utan att se till sanktionssystemet i dess helhet. Detta beror på huvudsakligen tre faktorer.

För att en regel skall vara giltig krävs att den har stöd i bemyndiganden i överordnad lagstiftning. Regeringens förordningar måste således ha stöd i miljöbalken och myndigheternas föreskrifter måste ha stöd i förordningstext och lagtext. De regler som i dag föreskriver underrättelse- och uppgiftsskyldighet finns i stor utsträckning i föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndigheter. Vid inventeringen av de föreskrifter om underrättelse- och uppgiftsskyldighet som vi genomfört har det visat sig att det ofta är oklart i vilket bemyndigande en föreskrift från en förvaltningsmyndighet har stöd och i några fall om de över huvud taget har stöd i något bemyndigande. Eftersom de aktuella straffbestämmelserna förutsätter att överträdelser skett av föreskrifter i balken eller sådana som utfärdats med stöd av balken, måste detta kunna klarläggas för att kunna döma till straff. Osäkerheten om bemyndigandena innebär att omfattningen av det straffbara området är oklart.

En andra faktor är att regleringen av uppgifts- och underrättelseskyldigheter på vissa områden synes förekomma fläckvis och på olika hierarkisk nivå i regelmassan. En regel om en viss typ av uppgiftsskyldighet finns till exempel på kemikalieområdet i balken, medan motsvarande bestämmelse för genetiskt modifierade organismer finns i olika föreskrifter från olika centrala verk. Det bör utredas om en mer enhetlig reglering kan införas. I sådana fall kan kanske en fullständig brottsbeskrivning ersätta de nuvarande blankettstraffbuden.

En tredje svårighet är att gränserna mellan de olika straffbestämmelserna är oklara, eftersom ord och begrepp inte används helt konsekvent. Vad som i en föreskrift skall ”anmälas” till en till-

synsmyndighet skall kanske i en annan föreskrift från en annan förvaltningsmyndighet ”rapporteras” eller ”meddelas”. Av detta följer att översynen inte bara kan begränsas till överträdelser av underrättelse- och uppgiftsskyldigheter utan också måste avse överträdelser av anmälningsskyldigheter. Detta är ett alltför omfattande arbete att hinna med till detta delbetänkande.

Som vi nämnt i avsnitt 9.2 har vi för avsikt att göra en översyn av hela 29 kap. Med hänsyn till de svårigheter som nu redovisats är det oklokt att avkriminalisera i de avseenden som ovan berörts utan att ha ett helhetsperspektiv på straffreglerna. Till detta kommer att det är kort tid mellan den tidpunkt då våra förslag skulle kunna träda i kraft och den tidpunkt då nästa betänkande skall lämnas.

Genom de förslag som lämnas nedan om en åtalsprövningsregel och förändringar av miljösanktionsavgifternas belopp bör de mest överhängande problem som nu förekommer kunna lösas.

9.4. Förslag på ändringar

Förslag

Vi föreslår en åtalsprövningsregel som gäller alla fall där miljösanktionsavgift kan åläggas. Den medför att när miljösanktionsavgift kan åläggas kommer åtal att väckas endast när det är särskilt motiverat att dessutom döma till straff.

Vi föreslår en sänkning av det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift från 5 000 kr till 1 000 kr. Miljösanktionsavgifter för uppgifter eller underrättelser som lämnats in för sent bör utformas med ett första belopp som är lägre än i dag och därefter successivt högre belopp vid fortsatt försening. Vi förutsätter att en översyn av beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter kommer att ske, om våra förslag godtas.

9.4.1. En åtalsprövningsregel bör införas

Det finns fall då både straff och miljösanktionsavgift kan utgå för samma överträdelse enligt dagens system. En sådan dubbel sanktionering framstår som olämplig – i vart fall för mindre allvarliga överträdelser. Dubbla sanktioner kan övervägas när gärningen är klart klandervärd och i den mån det finns utrymme för detta enligt

Europakonventionen. I många fall framstår dock en miljösanktionsavgift som fullt tillräcklig förutsatt att storleken på avgiften är lämpligt avvägd.

Ett sätt att komma till rätta med det som upplevs som en ”dubbelbestraffning” – både miljösanktionsavgift och straff – är att införa en åtalsprövningsregel.

En grundläggande princip inom svensk straffrätt är att om ett förfarande är kriminaliserat, skall den som gör sig skyldig till en sådan gärning få ett straff. Kraven på likhet inför lagen, förutsebarhet i straffrättskipningen och legalitet talar för att alla som gör sig skyldiga till straffbara förfaranden bestraffas. Denna princip kommer bland annat till uttryck i fråga om åtalsplikten. Enligt 20 kap. 6 § rättegångsbalken är åklagaren, om inte annat är föreskrivet, skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har således i princip en absolut åtalsplikt. På motsvarande vis är polis och åklagare i princip skyldiga att utreda sådana brott. En processordning som innebär att åtal alltid väcks då det i och för sig finns förutsättningar för detta skulle emellertid i många fall uppfattas som alltför rigid och rentav stötande. Strafflagstiftningen saknar den precision som behövs för att endast klart straffvärda förfaranden skall falla in under det straffbara området.

För vissa brott har lagstiftaren valt att införa en särskild åtalsprövning och angett att presumtionen är mot åtal. Utgångspunkten är således att åtal inte skall väckas. Det finns olika typer av åtalsprövningsregler med starkare eller svagare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast om det är ”påkallat från allmän synpunkt”. Ett annat typfall är att åtal får väckas endast om det är ”av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt”. Den sistnämnda regeln är den mest långtgående av de två där utrymmet för åtal är minst. Den används i brottsbalken vid vissa brott som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte finns, till exempel ärekränkningsbrott.

Åtalsprövningsregler finns både i brottsbalken och inom specialstraffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsförhållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses tillhöra privatlivet eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet (prop. 1994/95:23 s. 86 f).

En åtalsprövningsregel medför således inte att överträdelsen avkriminaliseras. Överträdelser skall fortfarande anmälas till polis- och åklagarväsendet.

Lagrådet avstyrkte som redovisats i avsnitt 9.1.6 införandet av en regel i miljöbalken som föreskrev att åtal fick väckas i fall då miljösanktionsavgift kan dömas ut endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Det är en konstruktion som ger ett mycket litet utrymme för åtal. Lagrådet ansåg att en så inskränkt möjlighet för åtal inte vore lämplig med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla allmänna intressen som står på spel. Lagrådet har således inte helt avvisat tanken på en åtalsprövningsregel, endast varit kritisk mot att en alltför begränsad möjlighet till åtal föreslagits. Vi anser att till de brott i 29 kap. som inte bör beläggas både med straff och miljösanktionsavgift bör kunna kopplas en åtalsprövningsregel som är mindre långtgående än vad som föreslogs i lagrådsremissen.

Hur åtalsprövningsregeln bör konstrueras kan diskuteras. Utformningen bör göras sådan att det är möjligt att utreda brott och väcka åtal vid systematisk brottslighet eller sådan brottslighet som görs för att dölja skador på miljön. Uppsåtliga brott bör inte bli föremål för åtalsprövning utan skall åtalas. För brott där sanktionsavgift faktiskt har ålagts och för vilket straffvärdet inte är högt bör åtal däremot inte väckas. Straffvärdet får anses lågt exempelvis när gärningen begåtts av oaktsamhet och oaktsamheten varit ringa (om ringa oaktsamhet se avsnitt 9.1.4 sista stycket). Även andra omständigheter i det enskilda fallet kan göra att straffvärdet är lågt. I de fallen finns inte anledning att väcka åtal.

Enligt vår uppfattning kan frågan om uppsåt eller oaktsamhet föreligger normalt sett avgöras på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga hos tillsynsmyndigheten. Det bör därför inte vara nödvändigt att inleda förundersökning för att göra åtalsprövningen.

I de fall någon bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som typiskt sett inneburit risker för störningar och olägenheter på människors hälsa eller miljön eller varit medvetet försumlig, bör åtal väckas även om någon störning eller olägenhet inte har inträffat i det enskilda fallet. Vidare kan det vara aktuellt med åtal om miljösanktionsavgift av något skäl inte påförts. Verksamheten har till exempel bedrivits i aktiebolagsform och bolaget har gått i konkurs.

Miljösanktionsavgift skall inte tas ut när det är uppenbart oskäligt. I de fallen kan det också finnas anledning att inte väcka åtal.

Åtalsprövningsregeln bör därför omfatta även fall då miljösanktionsavgift inte utgått i det enskilda fallet, men då avgift kan utgå.

Det bör även vid bedömningen beaktas att det i miljöbalken finns tydliga anvisningar om att det är verksamhetsutövaren och inte tillsynsmyndigheterna som ansvarar för att verksamheten bedrivs enligt gällande miljölagstiftning. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 279, jämför även 26 kap. 19 § miljöbalken). Tillståndsprövningen är ett av samhällets centrala instrument för begränsning av negativ påverkan på hälsa eller miljö. En utebliven ansökan om tillstånd medför att prövning av verksamheten inte blir av och att den inte heller blir föremål för tillsyn. Det behöver naturligtvis i det enskilda fallet inte betyda att människors hälsa eller miljön utsätts för skada eller risk för skada. Det innebär dock att miljöbalkens system till skydd för hälsan och miljön sätts ur spel i två väsentliga avseenden. Underlåtenhet att göra föreskriven anmälan sätter på samma sätt tillsynen ur spel. Vid underlåtenhet att söka tillstånd eller att göra anmälan av nytillkommen verksamhet kan det oftast anses att åtal är påkallat från allmän synpunkt och att åtal således bör väckas. Vid sådana anmälningsärenden där risken för störningar eller olägenheter på människors hälsa eller på miljön är mycket liten kan det dock räcka med en miljösanktionsavgift.

Vi anser att en åtalsprövningsregel som bygger på att åtal endast får väckas när åtal är påkallat från allmän synpunkt bör införas. Vid prövning av frågan om åtal skall väckas eller inte skall en helhetsbedömning av samtliga omständigheter göras.

De brott enligt miljöbalken som är aktuella i detta avsnitt anmäls till övervägande del av tillsynsmyndigheterna. När myndigheter gör brottsanmälan sker det direkt till åklagare. Om en åtalsprövningsregel införs skall således åklagaren först ta ställning till om brottsutredning över huvud taget skall ske. Åklagaren kan efter en prövning av vad som sägs i anmälan besluta att inte inleda förundersökning. Åklagare bör även i framtiden vara förundersökningsledare för de typer av brott som kommer att omfattas av en åtalsprövningsregel.

Det bör noteras att åtal endast skall väckas för sådant som är brottsligt. Regeln om straffrihet för ringa gärning gör att de mest bagatellartade förfarandena faller utanför det straffbelagda området; för gärningar av detta slag blir det aldrig aktuellt att väcka åtal (se avsnitt 9.1.4 om ringabegreppet).

En åtalsprövningsregel kan relativt snabbt införas utan att någon fullständig översyn av vad som skall vara kriminaliserat först måste

göras. Inget hindrar att en del av de överträdelser som nu förses med en åtalsprövningsregel vid en genomgripande översyn avkriminaliseras eller sanktioneras på annat sätt än genom straff.

9.4.2. Ingen förseningsavgift bör införas

En fråga som förts upp är om i stället för straff och miljösanktionsavgift en förseningsavgift skall införas för rapporter som kommit in för sent, i likhet med vad som gäller på skatteområdet. Fördelen med förseningsavgifter skulle vara att den enskilde skulle uppleva det som mer acceptabelt att drabbas av en sådan än av straff och miljösanktionsavgifter. Det har också hävdats att det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift är för högt och att det inte finns möjlighet att sätta avgiften under detta belopp.

Det finns emellertid en rad skäl mot att införa ett nytt system med förseningsavgifter. Till att börja med finns det redan ett system med avgifter och det finns inte något som talar för att ett system med förseningsavgifter skulle bli enklare eller billigare än ett system med miljösanktionsavgifter. Bestämmelserna om miljösanktionsavgift kan ändras så att det ges ett större utrymme för differentiering av beloppen vilket är enklare än att införa ett helt nytt system.

Om det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift sätts ned och avgiften utformas så som föreslås nedan under avsnitt 9.4.3 har namnet sannolikt inte någon större betydelse. Avgiften får karaktär av förseningsavgift. Vi finner att nackdelarna med att införa ytterligare avgiftssystem utöver de redan befintliga i miljöbalken överväger de fördelar som kan vinnas. Det finns därför ingen anledning att föreslå att förseningsavgift införs.

9.4.3. Beloppens storlek bör förändras

I förarbetena till miljöbalken diskuterades huvudsakligen hur stor den högsta miljösanktionsavgiften skulle vara (prop. 1997/98:45 del 1 s. 540). Här är det dock enbart den nedre gränsen som är av intresse. Beloppet 5 000 kr upplevs som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som främst har administrativ karaktär – som till exempel vissa rapporterings- och anmälningsskyldigheter (se avsnitt 9.2).

När det gäller rapporteringsskyldighet kan en jämförelse göras med förseningsavgifter på skatterättens område där 1 000 kr i dag utgår för aktiebolag vid för sent inlämnad självdeklaration enligt 5 kap. taxeringslagen. Har den skattskyldige fortfarande inte efter fyra månader givit in en deklaration utgår ytterligare ett belopp som är fyra gånger högre.

Denna konstruktion, ett lägre belopp än i dag vid ”enkel” försening och sedan allt högre belopp ju längre tiden går, framstår som lämpligt även för uppgifter och rapporter på hälso- och miljöområdet som givits in för sent. Intresset av att få in rapporterna motiverar att avgiften höjs kraftigt efter en tids försening samt att ytterligare en höjning av avgiften sker vid en senare tidpunkt.

Den som anspråket riktar sig mot skall enligt förvaltningslagen beredas tillfälle att yttra sig. Om myndigheterna vid detta tillfälle dessutom lämnar upplysning om att förhöjd avgift kan komma att utgå vid ytterligare försening kan en sådan förhöjning inte anses oskälig. En föreskrift bör därför införas, till exempel i förordningen om miljösanktionsavgifter, om att den som anspråket riktar sig mot vid samma tillfälle även skall upplysas om de förhöjda beloppen som kan komma att utgå vid fortsatt försening. En sådan upplysning bör vara en förutsättning för att ett förhöjt belopp skall kunna tas ut.

Vi föreslår att miljösanktionsavgifter skall kunna utgå med 1 000 kr som lägst samt att den som efter beslut om avgift fortfarande inte efter viss tid inkommit med uppgift skall kunna åläggas nya höjda avgiftsbelopp. En lämplig modell skulle kunna vara att efter två månader dubblera avgiften till 2 000 kronor och efter ytterligare två månader höja avgiften till 4 000 kronor om uppgifterna fortfarande inte kommit in.

Om den som är skyldig att inkomma med en miljö- eller köldmedierapport inte gör detta, trots att miljösanktionsavgifter tagits ut vid flera tillfällen, kan det vara ett tecken på att allt inte står rätt till. Andra, mer allvarliga brister ur miljösynpunkt kan finnas än att rapporten inte kommer in. Det kan då finnas anledning för tillsynsmyndigheten att vidta andra former av tillsynsinsatser, till exempel besök på plats.

En del av den kritik som framförts mot miljösanktionsavgifterna synes bottna i att regleringen av vilka belopp som skall tas ut blivit alltför trubbig; miljösanktionsavgift på visst belopp kan åläggas verksamhetsutövare av mycket olika storlek med helt skilda förutsättningar. För att komma till rätta med detta problem har det

framförts att miljösanktionsavgifterna bör sättas i relation till verksamhetens omsättning. Om denna lösning väljs frångås dock en av huvudtankarna bakom den nuvarande konstruktionen av miljösanktionsavgifter – att systemet skall vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. En koppling till verksamhetens omsättning förutsätter att ytterligare uppgifter måste hämtas in av beslutsmyndigheten och bedömningar måste göras i denna del. Storleken på avgifterna bör sättas utifrån verksamhetens omfattning och dess påverkan på omgivningen. I den mån avgifterna i dessa hänseenden framstår som orättvisa förespråkar vi i stället att regleringen av avgifterna ändras så att fler steg införs och beloppen i de olika stegen varieras mer.

De förslag till förändringar av miljösanktionsavgifter som vi lämnar här kommer inte att få någon praktisk betydelse om inte ändringar även görs i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. En översyn av beloppen bör göras i enlighet med förslagen i detta avsnitt. Vi förutsätter därför att regeringen, i den mån våra förslag godtas, kommer att ge berörda myndigheter i uppdrag att genomföra den mer detaljerade revision av bilagan som behövs.

9.4.4. Förslagens kostnadskonsekvenser

Förslagen om införande av en åtalsprövningsregel och sänkningen av beloppen för miljösanktionsavgifter kan visserligen medföra att statens intäkter i form av böter och miljösanktionsavgifter minskar. Å andra sidan minskar även statens kostnader eftersom antalet brottsutredningar och mål i domstolarna bör minska till följd av den föreslagna åtalsprövningsregeln. Vi bedömer att kostnadsminskningen är större än intäktsminskningen.

9.4.5. Förslagens konsekvenser för små företag

Risken att drabbas av dubbla sanktioner vid mindre allvarliga överträdelser slår i dag särskilt hårt mot små företag. Både miljösanktionsavgiften och straffet (som nästan alltid är böter) tas nu i praktiken ut ur samma förmögenhetsmassa. Regeln om åtalsprövning bör leda till att en stor mängd mål som avser förseelser av mindre allvarligt slag som i dag förs till åtal i framtiden kommer att skrivas av utan att åtal väcks. Detta bör gynna framför allt de små före-

tagen. De som gjort sig skyldiga till överträdelser som belagts med miljösanktionsavgift kommer i framtiden i vissa fall att få betala en lägre avgift än i dag – 1 000 kr i stället för 5 000 kr. Detta bör också gynna de små företagen som drabbas hårdare av avgifter på 5 000 kr än vad ett stort företag gör.

10. Fortsatta utredningar

I detta kapitel redovisar vi hur vi avser att efter detta delbetänkande arbeta vidare med de olika frågor och förslag som behandlas i betänkandet. Vi redovisar också vilka frågor som återstår enligt våra direktiv och som inte tagits upp i detta betänkande samt vissa mer omfattande övriga frågor som fångats upp under arbetet hittills. Samtidigt som vi presenterar vilka frågor vi kommer att arbeta vidare med, redovisar vi också i respektive avsnitt vissa delmoment som vi inte kommer att utreda vidare. Frågor som har nära anknytning till vad som tas upp i betänkandet finns redovisade i det första avsnittet nedan.

Vår avsikt är att fortsätta arbetet enligt följande om inte tilläggsdirektiv eller andra tydliga signaler efter remiss av detta delbetänkande ger anledning till ändringar.

10.1. Fortsatt arbete med sådana frågor som behandlas i detta betänkande

I kapitel 3 presenteras en lägesrapport beträffande det pågående arbetet med en uppföljning av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas i domstolar och andra myndigheter. Arbetet har än så länge begränsats till genomgångar av beslut från kommunala miljönämnder och länsstyrelser. Under det fortsatta arbetet kommer vi att gå igenom domar och beslut från miljödomstolar.

Vi kommer också att komplettera genomgångarna med fördjupade frågor till domstolarna, myndigheterna och verksamhetsutövarna. I det sammanhanget kommer vi enligt vårt uppdrag särskilt att uppmärksamma konsekvenserna av de allmänna hänsynsreglerna för små och medelstora företag. Vi kommer också att följa upp den fråga som arbetet hittills har väckt, nämligen hur ett stöd till de myndigheter som skall tillämpa de allmänna hänsynsreglerna

med kunskapsspridning och återkoppling om tillämpningen skulle kunna utformas.

Den fördjupade utredningen om tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna kommer att samordnas med utredningen om förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar och kvaliteten av dessa.

Utredningen om miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten i betänkandets kapitel 4 har lett till förslag om förändringar i främst 2 kap. miljöbalken. Vi har inte för avsikt att utreda frågorna om hushållning med mark och vatten vidare. Däremot kan det fortsatta utredningsarbetet i andra delar, exempelvis när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar eller de föreslagna utredningarna om bland annat de särskilda hänsynsreglerna för täkter, ge anledning att modifiera eller komplettera de nuvarande förslagen till förändringar i 2 kap. miljöbalken. Utformningen av de lagförslag som skisseras i betänkandets kapitel 4 behöver också övervägas noggrannare än hittills. Även om utredningen är slutförd, avvaktar vi alltså till slutbetänkandet med slutliga förslag.

Under det hittillsvarande utredningsarbetet om miljöbalkens hushållningsbestämmelser är det några frågeställningar som har uppmärksammats men som vi bedömt inte ingår i vårt uppdrag att utreda vidare. Det gäller framför allt systemet för att utse riksintresseområden enligt 3 kap. där det framkommit indikationer på att olika typer av riksintressen bevakas med olika ambition av de myndigheter som ansvarar för utpekandet av riksintresseområden. Det gäller också frågor om enskilda bestämmelser i 3 och 4 kap. miljöbalken. Ett exempel är frågan om hur bestämmelserna i 4 kap. skall förhålla sig till varandra. Skall vattenkraftutbyggnad anses vara en del av det lokala näringslivet i vissa delar av landet? Andra exempel gäller vilka typer av områden i 3 kap. som skall skyddas eller utgöra områden av riksintresse. Det har framförts att områden med yt- eller grundvatten som är viktiga för vattenförsörjningen samt att områden med intresse för de areella näringarna – jordbruk och skogsbruk – borde ges denna ställning.

Prövningsordningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet behandlas i kapitel 5. Vi har utrett två förslag till ändrad prövningsordning och förordar med dagens myndighetsorganisation det som kallas alternativ 2 och som innebär att tillståndsprövningen av stora vattenverksamheter och av vattenverksamheter som innehåller tvistiga civilrättsliga frågor ligger kvar hos miljödomstolar,

medan prövningen av mindre vattenverksamheter flyttas till länsstyrelserna som tillstånds- eller anmälningsärenden. Tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter kommer i allt väsentligt att vara oförändrad jämfört med nu.

Om vi inte får andra direktiv kommer det fortsatta arbetet enbart att inriktas på alternativ 2 för vattenverksamhet. Vi kommer då att överväga gränserna för tillståndsplikt och anmälningsplikt och vilka typer av verksamheter som bör tillståndsprövas av miljödomstol respektive länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och vilka verksamheter som bör vara anmälningspliktiga till länsstyrelse. Vi kommer också att utarbeta förslag till de nya regler som behövs för bland annat tillståndsprövningen vid länsstyrelserna och för handläggningen av anmälningsärenden samt för att begränsa den samhällsekonomiska tillåtlighetsprövningen av vattenverksamheter i enlighet med vårt förslag. Vidare kommer de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att utredas vidare. Det följer också av den del av vårt uppdrag som innefattar kostnadsmässiga konsekvenser av miljöbalkens tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade.

I kapitel 2 har vi skisserat visioner som bland annat gäller en framtida prövningsorganisation. Visionen är inte underbyggd av utredningar på annat sätt än att alternativet 1 i kapitel 5 är en utgångspunkt för dess genomförande. För visionen fordras alltså att de civilrättsliga frågorna skiljs från miljöprövningen för vattenverksamhet på samma sätt som redan gäller för miljöfarlig verksamhet. Därutöver krävs för ett genomförande av visionen en ny myndighetsorganisation. En utredning om någon sådan betydande förändring av organisationen omfattas inte av vårt direktiv.

I anslutning till utredningen om prövningen av vattenverksamheter har frågor om markavvattning lyfts fram i många sammanhang. Det har påtalats att dagens bestämmelser är oklara och att det bland annat finns brister i vad som skall betraktas som markavvattning. En utredning av denna delfråga skulle vara resurskrävande, och vi bedömer inte att den ryms inom vårt uppdrag och fortsatta arbete.

När det gäller prövningen av infrastrukturprojekt har vi i enlighet med vårt direktiv utrett en prövningsordning som innebär tillståndsprövning hos miljödomstol. Utredningen redovisas i kapitel 6 där vi också jämfört det utredda alternativet med dagens ordning. Vårt förslag innebär att det inte för närvarande görs någon

förändring av dagens ordning och vi kommer därför inte att utreda frågan ytterligare.

Den del av vårt uppdrag som gäller förutsättningarna för att genom omprövning av vattendomar minska risker för och skadeverkningar av översvämningar redovisas i kapitel 7. Vi har funnit att det inte föreligger något systematiskt fel i befintliga vattendomar som medför behov av omfattande omprövningar med hänsyn till översvämningsfrågorna. Eftersom omprövningar normalt inte är rätt väg att komma till rätta med översvämningsproblem, avser vi inte heller att utreda omprövningsreglerna vidare från denna utgångspunkt. Det kan däremot visa sig att omprövningsreglerna kan behöva förändras med hänsyn till vårt förslag om en ändrad prövningsordning för vattenverksamhet. Det kan också hända att vår pågående delutredning om införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i svensk lagstiftning kan få en inverkan på behovet av omprövning av vattendomar av olika skäl och på utformningen av reglerna för detta.

Vi redovisar i kapitel 8 vår utredning angående tillsyn vid företag med miljöledningssystem. Den belyser hur förekomsten av miljöledningssystem påverkar tillsynen, nu och i ett längre tidsperspektiv. Vi kommer inte att utföra några ytterligare utredningar i denna del. En konsekvens av de slutsatser vi dragit är att vi i det kommande utredningsarbetet om systemet för prövnings- och tillsynsavgifter inte kommer att särbehandla företag med miljöledningssystem.

Kapitlet 9 behandlar frågor som gäller sanktionssystemet i miljöbalken. Utredningen i denna del var ursprungligen tänkt att redovisas tillsammans med eventuella förslag till lagändringar först i slutbetänkandet vid utgången av år 2003. Avsikten var att i detta delbetänkande enbart behandla principiella utgångspunkter för det fortsatta arbetet. Erfarenheterna från de första årens tillämpning av bestämmelserna har dock givit anledning att redan nu lämna förslag till vissa ändringar av bestämmelserna. Kapitlet omfattar alltså både principförslag som är inriktade på påföljdsbestämmelserna i ett helhetsperspektiv och vissa begränsade förslag till lagändringar som bör komma till stånd så snart som möjligt.

Vi kommer i det fortsatta arbetet att utreda hur straffrättsliga regler, miljösanktionsavgifter och andra tillsynsregler bör förhålla sig till varandra. På straffrättens område har vi för avsikt att göra en mer omfattande översyn av 29 kap. i balken. Syftet är då att revidera brottsbeskrivningarna och att överväga om skärpningar är lämpliga för de centrala brotten, till exempel miljöbrott och vål-

lande till miljöstörning. När det gäller övriga brott kan det finnas anledning att föra bort de mindre allvarliga överträdelserna från det straffbara området. I det sammanhanget kan det vara motiverat att ställa frågan om samtliga bestämmelser i myndigheternas föreskrifter som kan föranleda straffansvar också är motiverade, eller om det finns några som skulle kunna utgå. Den frågan kommer dock inte att besvaras av oss i det fortsatta arbetet.

En av våra viktiga uppgifter blir att avgränsa det straffbara området tydligare än i dag. Det kan innebära att fler fullständiga brottsbeskrivningar skapas. Någon fullständig förändring av alla de så kallade blankettstraffbuden till fullständiga brottsbeskrivningar bedömer vi dock inte vara möjlig.

10.2. Återstående frågor enligt vårt uppdrag

Den del av vårt uppdrag som gäller miljökonsekvensbeskrivningar kommer att påbörjas omgående efter detta delbetänkande och då samordnas med utredningen om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas hos domstolar och myndigheter. Frågan om hur översvämningsrisker behandlas i beslutsunderlaget kommer att beaktas. De frågor i vårt direktiv som gäller utformningen av systemet för tillsyns- och prövningsavgifter kommer också att påbörjas omgående. Den närmare utformningen av systemet är dock beroende av hur prövningsordningen för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet kommer att gestalta sig och utredningarna i dessa delar måste därmed samordnas. Delutredningen om de kostnadsmässiga konsekvenserna av miljöbalkens införande för balkens olika aktörer bör också samordnas med både utredningen om prövningsordningen och utredningen om avgiftssystemet.

De förslag till ändringar av miljöbalken som följer av EG:s ramdirektiv för vatten kommer att redovisas i vårt nästa delbetänkande senast den 30 november 2002. Samtidigt kommer vi att lämna förslag till de ändringar som kan behövas för att uppfylla ramdirektivet när det gäller bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Vårt uppdrag om miljökvalitetsnormer i övrigt kommer att redovisas i vårt slutbetänkande tillsammans med merparten av våra återstående frågor.

10.3. Övriga uppfångade frågor

Under arbetet hittills har vi fångat upp ett antal större frågor eller frågekomplex som inte är specificerade i direktiven och som inte har sådant direkt samröre med någon annan utredningspunkt att de redovisats ovan. Vi redovisar här vilka frågor det gäller och i vilken utsträckning vi avser att behandla dem under vårt fortsatta arbete.

De frågor och synpunkter som framförts till oss i olika sammanhang har samlats i en lista sorterad efter miljöbalkens kapitel. Den listan utgjorde underlag för urvalet av de frågor som behandlades i vårt första delbetänkande. Den har sedan successivt fyllts på och också ingått i underlaget för de delutredningar som presenteras i detta betänkande. Inför slutbetänkandet kommer vi i mån av tid att försöka behandla ytterligare frågor från frågelistan. Listan kan nås via vår hemsida som har adressen www.sou.gov.se/miljobalken.

Från företrädare för verksamhetsutövarna har vi fått allt tätare signaler om att prövningen av tillstånd till angelägna utökningar och andra förändringar av verksamheterna tar alltför lång tid. Klagomålen gäller bland annat de formella förutsättningarna för att få begränsade tillstånd till enbart förändringarna eller utökningarna (så kallade påbyggnadstillstånd), förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar som av några anses onödigt omständligt och tidsförluster i samband med kompletteringar av ansökningshandlingar i alltför många skeden. Vi kommer att utreda frågan om långa handläggningtider särskilt. Arbetet kommer i de delar som gäller framtagandet av beslutsunderlag att samordnas med utredningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Vi kommer däremot inte att utreda frågor som hänger samman med kopplingen mellan handläggning av ärenden enligt plan- och bygglagen och enligt miljöbalken.

Vi har också fått många synpunkter på miljöbalkensbestämmelser om täkter m.m. i 12 kap. Synpunkterna gäller både de särskilda hänsynsregler som gäller för täkter, prövningsordningen för täkter och täkttillståndens formella status. Det finns ett intresse av att utreda om det går att samordna bestämmelserna om tillståndsprövning av täkter bättre med balkens övriga regler om tillståndsprövning, och att också överväga hur bestämmelserna i 12 kap. som helhet på bästa sätt passar ihop med övriga bestämmelser i balken. Vi har redan nu gjort vissa förberedande studier i dessa delar, och avser att fortsättningsvis arbeta vidare med bestämmelserna i 12 kap. och i synnerhet med tillståndsprövningen av täkter.

Slutligen har vi uppmärksammat vissa frågor som gäller miljöbalkens system som helhet. Systemfrågorna gäller inte enbart själva miljöbalken utan också de förordningar och föreskrifter som meddelats med stöd av den. Frågeställningarna kan formuleras som tre huvudfrågor som dock har visst inbördes samröre.

En första fråga gäller bemyndigandena i miljöbalken och dess förordningar. Bemyndigandena utgör själva stommen i systemet. Det finns oklarheter och brister i hur de bestämmelser som tillkommit med stöd av delegeringar hänger samman med bemyndigandena i miljöbalken och i förordningar under den. Frågan är av särskild betydelse när det gäller straffbestämmelserna eftersom dessa ställer höga krav på tydlighet och förutsebarhet. I den utsträckning bemyndigandefrågorna hänger samman med straffbestämmelser kommer vi också in på dem under det fortsatta arbetet. När det gäller bestämmelserna i föreskrifter och förordningar under miljöbalken i övrigt, har vi inte för avsikt att göra någon heltäckande utredning.

En andra fråga gäller på vilken nivå i normhierarkin bestämmelser återfinns. Med dagens regler kan man återfinna bestämmelser av samma slag och samma detaljeringsgrad på helt olika nivåer; både direkt i miljöbalken, i förordningar och i andra myndighetsföreskrifter under balken. Det finns inte något genomtänkt system för vilken nivå som skall väljas för olika slag av regler, utan dagens lagstiftning är ett resultat av de tidigare lagarnas skiftande ordningar. Vi har inte för avsikt att under det fortsatta arbetet lämna förslag till någon plan för hur man bör välja på vilken hierarkisk nivå olika typer av bestämmelser skall införas.

En tredje och sista fråga gäller användningen av olika begrepp i miljöbalken samt införandet av definitioner. Genom att balken sammansatts av ett antal tidigare lagar som var och en hade sin begreppsvärld, kan samma begrepp nu ha delvis olika innebörd beroende på i vilket avsnitt av balken, i vilken föreskrift eller vilken verksförordning det står. Det är bland annat av detta skäl inte möjligt att samla alla begreppsdefinitioner på ett ställe i balken vilket vissa framfört som ett önskemål. Det kan däremot finnas anledning – särskilt mot bakgrund av EG-rätten såsom ramdirektivet för vatten – att i högre grad än nu införa definitioner av vissa centrala begrepp. Sådana definitioner bör då införas i det sammanhang där de främst hör hemma och inte i något särskilt avsnitt. Det fortsatta arbetet kommer sannolikt att medföra att vi inför vissa nya defini-

tioner i balken, men vi kommer inte att ta något fullständigt grepp om miljöbalkens hela begreppsflora.

11. Författningskommentar

29 kap. Straffbestämmelser och förverkande

11 § fjärde stycket

Regeln innebär att förundersökning endast skall inledas när det är påkallat från allmän synpunkt. Det bör leda till att många av de mindre allvarliga överträdelser som i dag omfattas både av straff och miljösanktionsavgift inte förs till åtal. De flesta ärenden om för sent inlämnade miljörapporter och köldmedierapporter samt en del ärenden om underlåtna anmälningarna, till exempel vissa av de anmälningar som avser lokaler där allmänheten erbjuds hygienbehandlingar, bör kunna skrivas av på grund av att åtal inte är påkallat från allmän synpunkt.

Uppsåtliga brott och sådana som kan antas föranleda annan påföljd än böter omfattas inte av åtalsprövningsregeln. Bedömningen av om åtal bör väckas eller ej skall ske efter en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i ärendet.

Om det efter ett avskrivningsbeslut visar sig att förutsättningarna för beslutet var andra än dem som var kända för åklagaren vid beslutet kan givetvis förundersökning inledas eller återupptas under förutsättning att brottet inte är preskriberat. Det kan bli aktuellt om det till exempel visar sig att brott förekommit systematiskt eller att miljösanktionsavgift av något skäl på formella grunder inte kunnat åläggas. Som framhållits i avsnitt 9.4.1 bör åtal regelmässigt anses påkallat från allmän synpunkt vid underlåtenhet att ansöka om tillstånd för verksamheter som typiskt sett medför risker för människors hälsa eller miljön. Även vid underlåtenhet att anmäla verksamheter som typiskt sett medför risker för störningar och olägenheter människors hälsa eller miljön, men där någon störning eller olägenhet inte har inträffat i det enskilda fallet bör åtal anses påkallat ur allmän synpunkt.

Även om en miljösanktionsavgift tagits ut av en juridisk person kan åtalsprövning göras och beslut fattas att inte väcka åtal mot den fysiska person som kan misstänkas för brott.

I 7 § lagen om införande av brottsbalken föreskrivs att åklagares befogenhet att åtala skall bedömas efter den lag som gäller när åtal väcks. Av detta följer att den nu föreslagna åtalsprövningsregeln blir omedelbart tillämplig också när det gäller brott som har begåtts före ikraftträdandet, om inte åtal har väckts dessförinnan.

30 kap. Miljösanktionsavgifter

2 §

Den föreslagna ändringen gör det möjligt att ändra beloppen i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Om vårt förslag antas förutsätter vi som framhållits i avsnitt 9.4.3 att regeringen kommer att initiera en revision av beloppen i bilagan.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av Carina Adolfsson-Elgestam, Stig Nilson, Carina Ohlsson och Hans Stenberg

med anledning av kapitel 6, Prövning av infrastrukturprojekt

Vi ser fördelar med att trafikverken har ansvar för miljöprövningen av infrastrukturprojekt, bland annat med hänsyn till verkens sektorsansvar. Vi har inga principiella invändningar mot den nuvarande prövningsordningen.

Om en sådan ny myndighetsorganisation som skisserats i betänkandet (kapitel 2) skulle aktualiseras, kan det finnas anledning att överväga frågan på nytt.

Särskilt yttrande av Marithe Eriksson, Lars Lindblad, Sören Norrby och Birgitta Sellén

med anledning av kapitel 4, Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden och kapitel 9 Miljöbalkens sanktionssystem

Vi ställer oss bakom utredningens samtliga överväganden och slutsatser, men vill kort kommentera ovan angivna sakområden.

kapitel 4

Förslag lämnas i delbetänkandet om hur miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (3 och 4 kap. ) skall samordnas bättre, bland annat med hänsynsreglerna i 2 kap. Detta innebär ett framsteg och gör lokaliseringsprövningen tydligare. Lokaliseringsprövning av även anmälningspliktiga verksamheter enligt 9 kap. innebär exempelvis att det problem kan

förebyggas som uppstår när anmälningspliktiga verksamheter växer till tillståndspliktiga verksamheter – på en mindre lämplig lokalisering.

Det är vår uppfattning att också andra frågor som rests kring hushållningsbestämmelserna bör analyseras av kommittén i dess fortsatta arbete, främst om hur systemet för att utse riksintresseområden enligt 3 kap. är utformat, vad som principiellt bör utgöra riksintressen samt hur konflikter mellan riksintressen hanteras.

kapitel 9

Miljöbalkens sanktionssystem har visat sig ha betydande brister, bland annat avseende överblickbarhet, förutsebarhet och grundregeln att samma förseelse inte skall leda till dubbla sanktioner. Delvis har detta sin grund i att propositionen, trots lång beredningstid, inte var tillräckligt tydlig beträffande miljösanktionsavgifter och dubbla sanktioner samt uttalade att erfarenheter borde avvaktas innan ställning togs till en åtalsprövningsregel. Särskilt har effekten för små företag av dels miljösanktionsavgift och åtalsanmälan, dels höga utredningskostnader för att undvika dessa, kommit att uppmärksammas på sätt som påverkat förtroendet för miljöbalken som miljöpolitikens viktigaste instrument.

Det är därför en mycket viktig uppgift för kommittén att föreslå ändringar i sanktionssystemet så att sanktionerna blir förutsebara och rimliga och står väl i överensstämmelse med den allmänna rättskänslan. Kommitténs direktiv innehåller långtgående uppdrag om utvärdering och förslag om bland annat samordning, effektivitet och rättvisa i sanktionssystemet. Den samlade uppfattningen inom kommittén om snabba förslag har dock i detta delbetänkande inte kunnat komma till uttryck annat än i några särskilt angelägna men avgränsade delar. Orsaken är bland annat den komplexitet och svåröverblickbarhet som präglar dels miljöbalkens sanktionssystem, dels den ”snårskog” av förordningar och föreskrifter som reglerar verksamhet som omfattas av miljöbalken. Vi kan här inte underlåta att betona den mycket stora betydelse som målgruppsanpassad information har för förståelse för och efterlevnad av miljöbalken. Uppenbart har informationen hittills inte i nödvändig omfattning nått fram till och tillgodogjorts av många av dem som utövar verksamhet som omfattas av miljöbalken.

Av dessa orsaker har vi tvingats acceptera att den politiskt kanske viktigaste delen av kommitténs uppdrag kan slutredovisas först i kommitténs slutbetänkande. Helst hade vi sett att en ”förseningsavgift” hade kunnat föreslås redan nu för triviala förseelser. Vi instämmer i de förslag till omedelbara åtgärder som kommittén nu lägger fram.

Särskilt yttrande av Maria Wetterstrand

med anledning av kapitel 9, Miljöbalkens sanktionssystem

Min principiella synpunkt är att all eventuell avkriminalisering av brott enligt miljöbalken skall ske med största försiktighet, inte minst med tanke på de signaler som detta kan ge till allmänhet och olika samhällsaktörer. Syftet med att brott beivras är att tillse att regelverken följs. Det måste löna sig att följa lagen. Risken med att påbörja en avkriminalisering är att det i förlängningen kan komma att leda till att balkens trovärdighet och intentioner urholkas.

Det kan därför inte nog påpekas att varje avkriminalisering måste följas av en tydlig förklaring av orsakerna därtill. Min åsikt är att det därvid inte är tillräckligt att lagefterlevnad upplevs som ”krångligt” för företag eller tillsynsmyndigheter. En avkriminalisering får aldrig medföra att möjligheten till miljöskydd minskar.

Jag anser vidare att det ur miljösynpunkt finns större behov att skärpa sanktionerna för brott mot miljöbalken än motsatsen.

Särskilt yttrande av Birgitta Sellén

med anledning av kapitel 8, Tillsyn vid företag med miljöledningssystem

Företag som tillämpar miljöledningssystem har bättre kunskaper, ordning och dokumentation och detta underlättar tillsynsarbetet hos både företaget och tillsynsmyndigheten. Exempelvis kan delar av utflödet från miljöledningssystemet utnyttjas i den årliga miljörapporten. Det behövs mindre tid för att få fram uppgifter och tiden som fordras för besök och inspektioner är också kortare.

Liksom vid andra företag med god egenkontroll kan alltså tillsynsinriktningen vid företag med miljöledningssystem övergå från detaljtillsyn till högre grad av systemtillsyn. Behovet av djup-

lodande inspektioner uppfattas inte som lika angeläget eftersom företagens trovärdighet ökar.

Av den anledningen anser jag att verksamhetsutövare, som är beredda att utveckla system av ovannämnt slag och som också gör det, både bidrar till en positiv miljöpåverkan och också underlättar det offentliga tillsynsarbetet. De måste få en ”morot” i form av minskad tillsyn och därmed lägre tillsynsavgifter.

Jag förutsätter att denna fråga prövas i kommitténs fortsatta arbete.

Kommittédirektiv

Miljöbalken – uppföljning och reformbehov

Dir. 1999:109

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1999.

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer.

Kommittén skall ägna särskilt intresse åt följande frågor: – tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler hos domstolar och myndigheter, – frågan om hur 3 och 4 kap. miljöbalken skall integreras med hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken, – miljökvalitetsnormernas betydelse för miljöarbetet samt normernas tillämpningsområden, – miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på konsekvensbeskrivningarna, – prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken, – kostnadsmässiga konsekvenser av miljöbalkens tillämpning för de tillståndssökande och andra inblandade, – tillsynens effektivitet samt dess förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001, – avgiftssystemet och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv, – miljösanktionssystemet, dess effektivitet och samspel med andra myndighetsingripanden,

– utformningen av bestämmelserna om miljöbrott m.m. i 29 kap. miljöbalken och behovet av andra åtgärder för ett effektivt och rättvist sanktionssystem.

Kommittén skall redovisa kostnader och andra konsekvenser och förslag till finansiering av sina förslag samt hur förslagen förhåller sig till gällande EG-rätt.

Bakgrund

Miljöbalken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den större förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. Miljöbalken innebär således en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall användas bl.a. för att genomföra de miljökvalitets mål som bygger på propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU:6, rskr. 1998/99:183).

En omfattande inledande utbildning om miljömålen och den nya miljölagstiftningen genomförs för närvarande (dir. 1997:110) av Kommittén för Miljöbalksutbildningen (M 1997:03). Även efter denna första utbildning kommer anställda hos myndigheter, kommuner och företag att få återkommande utbildning och information.

Utbildningarna skall inte bara ge kunskap utan också skapa ett brett forum för diskussion om miljöbalkens tillämpning och effektivitet. I propositionen om Miljöbalk (prop. 1997/98:45) betonar regeringen att det finns ett behov av att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och överväga vilka reformbehov tillämpningen kan leda till.

En fortsatt reformering av miljölagstiftningen

Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas både av myndigheter och enskilda främjar en

ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Det är naturligt att ett nytt lagverk av miljöbalkens omfattning med ett tillämpningsområde som rör alla samhällets sektorer ger upphov till nya frågor. Den snabba samhällsutvecklingen liksom erfarenheterna av miljöbalkens tillämpning kommer att medföra att bestämmelser som nu ingår i miljöbalken måste följas upp och vid behov ändras eller kompletteras. Ytterligare ett starkt motiv för det är de förändringar som följer av vårt medlemskap i EU.

I propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45) aviserade regeringen därför att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle tillsättas för att följa tillämpningen av miljöbalken och vid behov föreslå en reformerad lagstiftning som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås (Del 1, s. 654–655). Det finns också anledning att i ett större sammanhang nu närmare överväga de mer övergripande synpunkter som kom fram vid beredningen av miljöbalken och som då inte kunde färdigbehandlas.

Härtill kommer att Tunnelkommissionen i sitt betänkande Miljö i grund och botten – erfarenheter från Hallandsåsen (SOU 1998:137) har pekat på några möjliga förändringar av miljöbalken.

Uppdraget

Miljöbalkens allmänna hänsynsregler

Tillämpningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kommer att ha stor betydelse för vilket genomslag som balken får och för möjligheterna att uppnå miljöbalkens mål. De hänger nära samman med de övergripande målen för miljöpolitiken, nämligen att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att främja en långsiktigt hållbar utveckling med naturresurser och att skydda natur och kulturlandskap. Hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av miljöbalken liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken skall vara en grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete.

Bestämmelserna för hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. miljöbalken bör materiellt och lagtekniskt bringas närmare hänsynsreglerna och andra regler om markanvändning i balken.

Vad vattenlagstiftningens infogande i miljöbalken har inneburit för miljöskyddet skall med utgångspunkt i de allmänna hänsynsreglerna ägnas särskilt intresse i sammanhanget. Även förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna och de särskilda hänsynsregler i fråga om vattenverksamhet som finns i 11 kap. miljöbalken skall ägnas uppmärksamhet

I fråga om små och medelstora företag skall kommittén utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) belysa hur dessa företag påverkas av hänsynsreglerna och vid behov föreslå åtgärder för att underlätta för företagen att leva upp till miljöbalkens mål.

Kommittén skall vid behov lämna förslag till de ändringar eller kompletteringar av lagstiftningen som behövs.

Tillsynen

Kommittén skall hämta in myndigheters, organisationers och enskildas erfarenheter av hur tillsynen fungerar och de allmänna hänsynsreglernas roll i sammanhanget.

Verksamheter som är registrerade enligt EU:s system för miljöstyrning och miljörevision (Eco Management and Audit System, EMAS) bedriver en aktiv och offentlig intern miljöstyrning och miljörevision.

Kommittén skall närmare följa upp hur tillsynsarbetet enligt miljöbalken över miljöfarlig verksamhet kommer att påverkas av att verksamheter är anslutna till EMAS eller Internationella Standardiseringsorganisationens system ISO 14001. Förhållanden som skall undersökas är vilken långsiktig inverkan på tillsynsbehovet och tillsynsavgiften som detta kan medföra och vilka samordningsmöjligheter mellan å ena sidan tillsyn och å andra sidan miljöledningssystemen EMAS och ISO 14000 som föreligger. I detta ingår även en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för tillsynsarbetet av ett förändrat tillsynsbehov.

Miljökvalitetsnormer

Miljöbalken innehåller ett utvecklat system med miljökvalitetsnormer. I förordningen (1998:897) om miljökvalitetsnormer finns normer utfärdade för kvävedioxid, svaveldioxid och bly. Natur-

vårdsverket har lämnat förslag om ytterligare miljökvalitetsnormer. Systemet med miljökvalitetsnormer skall följas upp av kommittén som skall analysera normernas genomslagskraft och vid behov lämna förslag till de förändringar av systemet som kan bidra till att föreskrifterna enligt 5 kap. miljöbalken fungerar som instrument för att minska miljöbelastningen till nivåer som naturen långsiktigt tål. Det är därvid viktigt att kommittén beaktar syftet med de nationella miljökvalitetsmålen och de regionala mål som länsstyrelser och andra myndigheter fått i uppdrag att utveckla. Kommittén skall vidare analysera hur balkens styrmedel är relaterade till det nya systemet med miljökvalitetsnormer. Dessutom skall kommittén analysera vilka effekter reglerna har för svenska företags nationella och internationella konkurrenskraft.

Miljökonsekvensbeskrivning

Miljökonsekvensbeskrivningarna har mot bakgrund av den EGrättsliga regleringen utvecklats och fått nya formkrav i miljöbalken. Bland annat skall länsstyrelserna avgöra om en verksamhet har betydande miljöpåverkan. Om länsstyrelsen finner att miljöpåverkan är betydande, krävs det bl.a. ett omfattande samrådsförfarande. Kommitténs arbete skall därför särskilt inriktas på att utvärdera om det utvecklade förfarandet att sammanställa miljökonsekvensbeskrivningar är effektivt och samtidigt ger miljökonsekvensbeskrivningarna en tillräckligt hög kvalitet. Kommittén skall även analysera förslaget att det bästa alternativet ur miljösynpunkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning och vad som skall innefattas i detta begrepp (SOU 1998:137). Kommittén skall också utreda om regelverket tillgodoser rimliga anspråk hos myndigheter, organisationer, sakägare och enskilda på att kunna utöva inflytande över projekten när det gäller att begränsa skadeverkningarna av planerade anläggningar. Vidare bör kommittén analysera om det nu beslutade förfarandet i alla delar står i proportion till syftet med kravet. Kommittén skall lämna förslag till de ändringar som kan behövas.

Avgifter

Regeringen anser att utformningen av systemet för prövning av tillsynsavgifter bör övervägas ytterligare. Bland annat bör kommittén närmare studera i vilken utsträckning fasta avgifter snedvrider konkurrensen. Det är också viktigt att upprätthålla skillnaden mellan skatt och avgift. Arbetets inriktning skall vara att sådan myndighetsverksamhet som avser prövning och tillsyn endast skall avgiftsfinansieras om den klart faller inom de ramar som regeringsformen ger.

Miljöbalksutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande Miljöbalken (SOU 1996:103) att dispensavgifter skulle betalas för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispensen (Del 2 s. 323). Regeringen ansåg dock i propositionen om Miljöbalk att grunderna för avgiftsuttaget borde lagregleras på ett tydligare sätt (Del 1 s. 516–517). Regeringen anförde vidare att underlag för att göra detta saknades men att regeringen hade för avsikt att låta utreda frågan. I sitt slutbetänkande (SOU 1998:35) Förordningar till miljöbalken pekade utredningen på andra avgiftsfrågor exempelvis om vattenverksamhet som förtjänade ytterligare uppmärksamhet. En annan fråga som utredningen tog upp var den om gränsdragningen mellan skatt och avgift i regeringsformens mening när det gäller myndigheternas tjänster till ett kollektiv (SOU 1996:103, Del 2 s. 321 f.). Denna gränsdragning har bl.a. betydelse för riksdagens möjlighet att delegera beslutanderätt.

I kommitténs arbete skall också ingå att överväga de nyss nämnda frågor som väckts av Miljöbalksutredningen och lämna förslag till de ändringar som behövs.

Tillståndsprövning

Miljöbalken innebär att en ny och sammanhållen prövningsordning införs. Miljödomstolar inrättas. Nya processuella och administrativa regler har tillkommit. Som framgår av avsnittet om en fortsatt reformering av miljölagstiftningen, har regeringen aviserat en översyn av frågan om tillståndsprövningen i framtiden bör ligga direkt hos miljödomstol eller skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Kommittén skall utreda denna fråga med beaktande av bl.a. tidigare utredningar och förslag om administrativ prövningsordning för vattenmål (SOU 1977:27,

prop. 1981/82:130, bet. 1982/83:JoU30 s. 40, rskr. 1997/98:278). Kommittén skall vidare beakta den utveckling som skett genom att renodlingen av domstolarnas roll att avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna, alltmer kommit i förgrunden (SOU 1991:106, prop. 1994/95:100 s. 4 f. och 48, prop. 1996/97:1 s. 33 f. och prop. 1997/98:1 s. 42 f). Kommittén skall vid bedömningen av för- och nackdelar med en administrativ prövning i första instans belysa frågan hur anspråk på ersättning eller skadestånd enligt miljöbalken skall lösas samt redovisa konsekvenserna av olika alternativ i förhållande till den föreslagna prövningsordningen. Kommittén skall även närmare utreda Tunnelkommissionens förslag att anläggandet av järnvägar, vägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnvägar, väglagen (1971:948) och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (SOU 1998:137). Även prövningspliktens omfattning liksom frågor av processuell och administrativ art som faller inom ramen för miljödomstolarnas tillämpning skall vid behov belysas av kommittén som skall lägga fram förslag i dessa och andra tillståndsfrågor i den utsträckning det behövs.

Härutöver skall kommittén redovisa sådana kostnadsmässiga konsekvenser för tillståndsökande och andra parter som myndigheter och miljöorganisationer som miljöbalken har föranlett. I fråga om miljöorganisationerna skall kommittén även redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. miljöbalken och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut som har meddelats på central, regional eller kommunal nivå.

Miljösanktionsavgifter

Tillsynsmyndigheterna får genom miljöbalken ytterligare ett sanktionsmedel, nämligen miljösanktionsavgifter. I förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter föreskriver regeringen att avgifter skall betalas för de överträdelser som anges i en bilaga till förordningen. Kommittén skall utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas.

Straff

Den straffrättsliga regleringen i miljöbalken bör uppmärksammas av kommittén. Riksåklagaren har i december 1998 genom rapporten Effektivare miljöbrottsbekämpning lämnat förslag till åtgärder. På uppdrag av riksdagen (bet. 1997/98:JuU1) har en nationell miljöbrottsstrategi utarbetats. Dessa frågor skall kommittén beakta i sitt arbete. Vidare framförs det ofta i den allmänna debatten att alltför få brott med miljörättslig anknytning beivras. Riksåklagaren har under beredningen av miljöbalken framfört att det bör göras en översyn av brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning. Kommittén skall utreda förutsättningarna för att ändra brottsbeskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av miljöbalken samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem.

Kostnader

Om kommitténs förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges.

Tidsplan, arbetsformer m.m.

Kommittén skall utöver vad som tidigare anförts samråda med den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07). Kommittén skall dessutom genom utfrågningar, enkäter och på andra lämpliga sätt hämta in erfarenheter av miljöbalkens tillämpning. Om det under utredningens gång kommer fram ytterligare frågor av lagstiftningskaraktär som rör uppdraget, är kommittén fri att behandla dessa frågor. Större frågor skall först anmälas till regeringen.

Genom de övergångsregler som ges genom lagen (1998:811) om införande av miljöbalken gäller att äldre lag skall tillämpas i fråga om mål och ärenden som inkommit till domstolar och myndigheter före den 1 januari 1999. Detta innebär att de erfarenheter kom-

mittén kan inhämta om miljöbalken och dess genomslag blir begränsade under en inledande period särskilt som Koncessionsnämnden för miljöskydd överlämnat en stor mängd mål till domstolarna som skall handläggas enligt äldre ordning. Trots att utvärderingen av balken därför kommer att dröja finns det frågor av mer begränsad natur som kommittén kan inleda sitt arbete med. Kommittén skall därför i ett delbetänkande senast den 31 december 2000 redovisa förslag av mer begränsad, lagteknisk natur som uppdraget leder till. Kommittén skall i ett mer samlat betänkande senast den 1 juli 2002 lämna förslag till de mer omfattande ändringar av lagstiftningen som uppdraget kan medföra och samtidigt redovisa de dittills gjorda erfarenheterna av miljöbalkens hänsynsregler. Kommittén skall i ett slutbetänkande senast den 31 december 2003 redovisa en fullständigare bild av hur miljöbalken fått genomslag i den praktiska tillämpningen liksom andra frågor som rör uppföljningen av de centrala instrumenten i balken.

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén (M 1999:03)

Dir. 2001:25

Beslut vid regeringssammanträde den 29 mars 2001.

Sammanfattning av uppdraget

Miljöbalkskommittén (1999:03) skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall analysera bestämmelserna om omprövning samt vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen.

Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Kommittén får i särskilt uppdrag att lämna förslag till hur direktivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras i svensk lagstiftning. Uppdraget omfattar även vissa andra bestämmelser i direktivet som rör miljöbalken och närliggande lagstiftning.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet Miljöbalkskommittén.

Möjligheten att ompröva äldre tillstånd till vattenverksamhet

Kommittén skall enligt sina direktiv ägna särskilt intresse åt bl.a. prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt miljöbalken.

Vidare har regeringen till kommittén överlämnat en framställning från Svenska Kraftverksföreningen om lagändringar i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig och snabb hantering av mål om säkerhetshöjande åtgärder vid dammanläggningar. Det kan i sammanhanget också noteras att Affärsverket svenska kraftnät i regleringsbrevet för år 2000 fick i uppdrag att genomföra en översyn av finansieringsmöjligheterna för utredning och planering av åtgärder för att begränsa risken för skador vid höga vattenflöden samt för genomförande av förebyggande åtgärder. Uppdraget har redovisats till regeringen.

Översvämningarna i norra Svealand och södra Norrland samt västra Sverige under sommaren respektive hösten 2000 har väckt frågan om särskilt äldre vattendomar behöver omprövas. Detta aktualiserar i sin tur frågan om nu gällande föreskrifter om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet, är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar.

Tillstånd enligt vattenlagen (1983:291, VL) och äldre vattenlagen (1918:523, ÄVL) eller motsvarande äldre bestämmelser skall anses meddelade enligt miljöbalken (MB) enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (MP). Ett sådant tillstånd och villkoren för detta skall alltså kunna omprövas enligt 24 kap. 5 § MB på ansökan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen, enligt vad som framgår av 24 kap. 7 § MB. Det är då att lägga märke till nyheten i MB att det inte bara är villkoren utan också själva tillståndet till vattenverksamhet som kan omprövas, såvitt avser verksamhetens omfattning. I fråga om tillstånd enligt VL och ÄVL gäller alltså inte den begränsning i fråga om möjligheterna till omprövning såvitt avser verksamhetens omfattning som i 31 § MP stadgats beträffande ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Däremot gäller för vattenverksamhet enligt 32 och 33 §§ MP, särskilda bestämmelser som innebär en avvikelse från huvudregeln i 24 kap. 5 § första stycket 1, att en verksamhet alltid kan omprövas efter tio år. De fall som avses i 32 § MP avser tillstånd enligt VL, där omprövningstiden enligt 15 kap. 3 § av vattendomstol fastställts vara längre än 10 år. Av 33 § första

och andra styckena MP följer att längre omprövningstider också gäller i fråga om vissa tillstånd enligt ÄVL.

Det bör dock observeras att det nyss nämnda undantaget gäller tidsfristen enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. De grunder för omprövning före utgången av denna tidsfrist som anges i punkterna 2–11 i stadgandet gäller alltså även tillstånd enligt VL och ÄVL. För punkt 6 gäller dock den inskränkningen som stadgas i 33 § tredje stycket MP och som förutsätter att förändringen i omgivningen har skett efter den 31 december 1983.

För den materiella bedömningen vid omprövningen gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt de särskilda tillåtlighetsreglerna i 11 och 16 kap. MB. Dessutom gäller det extra skyddet för tillståndshavaren i 24 kap. 5 § sista stycket MB, som innebär att det vid omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Det bör dock påpekas att bestämmelserna om tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning kan innebära begränsningar i det allmännas möjligheter att åstadkomma förbättringar för t.ex. miljön eller fisket. Till skillnad från vad som gäller vid omprövning av miljöfarlig verksamhet finns nämligen en sådan ersättningsrätt. Reglerna innebär i korthet följande (31 kap. 20 och 22 §§ MB samt 39 § MP).

Om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i en regleringsrätt har tillståndshavaren i princip rätt till ersättning av staten. Någon rätt till ersättning finns däremot inte till den del omprövningen avser förbättring av en vattenanläggnings säkerhet och inte heller för tillståndshavarens kostnader för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som han blir skyldig att utföra enligt omprövningen.

En annan begränsning av möjligheterna att begära omprövning kan vara att den myndighet som begärt omprövning i vissa fall blir skyldig att betala sakägarnas rättegångskostnader. Ansvaret för att betala rättegångskostnaderna kan också verka avhållande på en tillståndshavares vilja att själv begära omprövning, t.ex. för att förbättra säkerheten hos en vattenanläggning.

Ramdirektivet för vatten

Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), det så kallade ramdirektivet för vatten. Senast den 22 december 2003 skall de nationella författningar som är nödvändiga för att följa direktivet träda i kraft.

N Syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av

såväl ytvatten som grundvatten, vilket i sin tur sammanfattningsvis syftar till att

N hindra ytterligare försämringar av statusen hos bl.a. marina

ekosystem och ekosystem i sjöar och vattendrag samt att sådana system skall skyddas och förbättras,

N främja en hållbar vattenanvändning, N eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vatten-

miljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, ·

N säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar

och att ytterligare förorening förhindras samt

N bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka.

Medlemsstaterna skall identifiera de avrinningsområden som ligger inom deras territorium och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Myndigheter skall utses för tillämpningen av direktivet inom varje distrikt. I direktivet finns särskilda regler för hur frågor som rör avrinningsområden som sträcker sig över flera medlemsstater eller som sträcker sig utanför Europeiska unionen skall hanteras.

Regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikten. I det uppdraget ingår att utarbeta förslag till bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikten samt myndighetsorganisation och former för dess beslutsfattande. Materiella frågor som har anknytning till miljöbalken och närliggande lagstiftning är det dock lämpligare att Miljöbalkskommittén får i uppdrag att utreda.

Uppdraget

Omprövning av tillstånd till vattenverksamhet

Kommittén skall gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar. Syftet med genomgången skall vara att ta fram ett relevant underlag för en analys av miljöbalkens bestämmelser om omprövning av gällande tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering. Kommittén skall bedöma om förutsättningarna för omprövning är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Kommittén skall också bedöma om de processuella reglerna är ändamålsenliga. Vidare skall kommittén analysera om ersättningsreglerna och bestämmelserna om rättegångskostnader lägger hinder i vägen för angelägna omprövningar som syftar till att förbättra t.ex. dammsäkerhet och minska riskerna för och skadeverkningarna av översvämningar.

Om kommittén vid sin analys kommer fram till att det finns behov av lagstiftning, skall kommittén föreslå sådan.

Ramdirektivet för vatten

De miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet för vatten innebär främst att åtgärder skall vidtas för att uppnå en viss vattenkvalitet. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet i svensk lagstiftning är det nödvändigt att analysera om direktivets miljömål som sådana helt eller delvis bör författningsregleras. Kommittén skall göra en sådan analys. Om det bedöms vara nödvändigt att författningsreglera direktivets miljömål skall förslag lämnas till författningsändringar. Direktivets miljömål kan även få betydelse för hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram skall genomföras.

Artikel 4 innehåller även bestämmelser som inte direkt anger miljömål men som har anknytning till målen. Som exempel kan nämnas att det finns regler för klassificering av vissa vattenförekomster och om villkoren för att tidsfristerna för att uppnå målen skall få förlängas. Beträffande de delar av artikel 4 som inte direkt anger miljömål skall författningsförslag lämnas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till kommitténs förslag beträffande målen och även i övrigt.

Kommittén skall ta ställning till hur direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram, som finns i artikel 11, lämpligen kan genom-

föras i svensk lagstiftning. I första hand skall analyseras om detta kan göras genom ändringar av de nuvarande svenska reglerna om åtgärdsprogram, som finns i 5 kap. miljöbalken. Om så är fallet skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas. Om det inte är lämpligt att genomföra bestämmelserna på detta sätt skall kommittén föreslå en annan ordning. Förslagen kan begränsas på det sätt kommittén finner lämpligt med hänsyn till att artikel 11 i vissa delar innehåller detaljerade regler.

Ett åtgärdsprogram enligt direktivet kan, enligt artikel 11.1, hänvisa till åtgärder till följd av nationell lagstiftning. I artikel 11.3 anges de grundläggande åtgärder som åtgärdsprogrammen skall inbegripa. Flera av dessa är sådana att kraven på innehållet i åtgärdsprogrammen kan bli helt eller delvis uppfyllda genom hänvisningar till befintliga svenska författningar, bl.a. reglerna om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt 9 respektive 11 kap. miljöbalken. Kommittén skall redovisa i vilka avseenden kraven i artikel 11.3 är uppfyllda befintlig svensk lagstiftning. I de avseenden så inte är fallet skall kommittén lämna förslag till författningsändringar. I de delar som kommittén anser att artikel 11.3 lämpligare genomförs genom de enskilda åtgärdsprogrammen, skall kommittén emellertid i stället lämna förslag som innebär att kraven kan genomföras på detta sätt. Kommittén behöver inte lämna förslag till genomförande av artikel 11.3 b.

Det är särskilt viltigt att kommittén analyserar vilka rättsverkningar ett åtgärdsprogram bör ha för att uppfylla direktivets krav. Det gäller rättsverkningarna för såväl enskilda som kommuner och myndigheter, bl.a. vid prövningar av ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, vid omprövningar av sådana tillstånd samt för pågående markanvändning i övrigt. Direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram kan också innebära att programmen skall innefatta åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen. Även frågan hur åtgärdsprogrammen skall beaktas vid den kommunala planeringen skall därför analyseras. Kommitténs författningsförslag för genomförande av artikel 11 skall utformas så att åtgärdsprogrammen får de rättsverkningar som behövs för ett korrekt genomförande av direktivet.

Enligt artikel 10 skall alla utsläpp till ytvatten regleras enligt regler som anges i direktivet samt enligt andra särskilt angivna EGdirektiv och annan relevant EG-lagstiftning. Kommittén skall granska om svenska regler för utsläpp till vatten står i överens-

stämmelse med de krav som ställs i artikeln. Om det behövs skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas.

I artikel 7 finns bestämmelser om vatten som används för uttag av dricksvatten. Artikeln gäller även för vatten som är avsedda att i framtiden användas för detta ändamål. I artikel 7.3 föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för sådana vattenförekomster och att säkerhetszoner får upprättas för dessa. Kommittén skall bedöma om det behövs författningsändringar för att genomföra artikel 7.3, utöver de ändringar som föreslås för genomförandet av artiklarna 4, 10 och 11. Om författningsändringar behövs skall kommittén lämna förslag till sådana.

I artikel 8 finns bestämmelser om att program för övervakning av vattenstatusen skall upprättas. Enligt artikel 8.2 skall övervakningen stämma överens med kraven i bilaga V till direktivet. Av avsnitt 1.3.2 i bilagan följer att övervakningen av ytvatten skall utföras så att omfattningen och effekten av påverkan från både punkt- och diffusa källor kan bedömas. Enligt 26 kap. 22 § miljöbalken finns för närvarande en skyldighet för verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. En tillsynsmyndighet kan utse någon annan att göra sådana undersökningar. Verksamhetsutövaren eller den som vidtagit en åtgärd är då skyldig att ersätta kostnaderna för undersökningen.

De myndigheter som kommer att ansvara för förvaltningen av avrinningsdistrikten bör även ansvara för att övervakningsprogram enligt artikel 8 upprättas. För detta ändamål bör det finnas möjligheter att på bekostnad av verksamhetsutövare låta utföra samordnade undersökningar av olika verksamheters påverkan på vattenmiljön i hela avrinningsområden. Kommittén skall analysera om en ordning motsvarande 26 kap. 22 § miljöbalken gör detta möjligt och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Syftet med direktivet, att upprätta en ram för skyddet av vatten, anges i artikel 1. Kommittén skall ta ställning till om det för ett korrekt genomförande av direktivet är nödvändigt att i Sverige författningsreglera syftet. Om så bedöms vara fallet skall författningsförslag lämnas.

I artikel 2 ges definitioner på olika begrepp som används i direktivet. Om kommittén, mot bakgrund av sina förslag i övrigt, finner att definitionerna bör författningsregleras, skall förslag till sådan reglering lämnas.

I artikel 23 sägs att medlemsstaterna skall ange vilka påföljder som skall tillämpas i fall av överträdelse av nationella bestämmelser som antas till följd av direktivet. I den utsträckning det behövs skall kommitténs förslag innehålla förslag till påföljder.

Kommittén skall inte behandla de särskilda frågor som gäller samarbete med Finland och Norge i gemensamma avrinningsområden.

Kostnader och andra konsekvenser

Vad som sägs om kostnader i kommitténs huvuddirektiv (dir. 1999:109) gäller också detta särskilda uppdrag.

Om förslagen beträffande ramdirektivet för vatten har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet belysas i betänkandet.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Kommittén skall i frågor som rör ramdirektivet för vatten samråda med den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för direktivets genomförande. Syftet skall vara att åstadkomma en sådan samordning av utredarens och kommitténs förslag att det praktiska genomförandet av direktivet säkerställs.

Beträffande tilläggsuppdraget om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet skall ett principförslag redovisas senast den 1 juli 2002. Det slutliga förslaget i denna del skall redovisas senast den 31 december 2003. Tilläggsuppdraget som avser ramdirektivet för vatten skall redovisas senast den 1 juli 2002.

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén (M 1999:03)

Dir. 2002:37

Beslut vid regeringssammanträde den 28 februari 2002.

Sammanfattning av uppdraget

Sista dag att redovisa den del av uppdraget som rör ramdirektivet för vatten flyttas fram till den 30 november 2002.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet Miljöbalkskommittén.

Europaparlamentet och rådet har antagit ett direktiv (2000/60/EG) om upprättandeav en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten. I tilläggsdirektiv beslutade den 29 mars 2001 utvidgades därför Miljöbalkskommitténs uppdrag bl.a. till att lämna förslag till hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skall genomföras (dir. 2001:25). Enligt tilläggsdirektiven skall den delen av uppdraget redovisas senast den 1 juli 2002.

Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén när det gäller frågor som rör ramdirektivet samråda med den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt (M 2001:01, dir. 2001:78). Den utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 november 2002.

Miljöbalkskommitténs uppdrag rörande ramdirektivet för vatten kräver ett nära samarbete med den särskilde utredaren. Kommittén

har därför begärt att tiden för redovisning av den delen av uppdraget förlängs till den 30 november 2002.

Uppdraget

Med ändring av den i tilläggsdirektiven (dir. 2001:25) angivna tidpunkten skall kommittén redovisa tilläggsuppdraget som rör ramdirektivet för vatten senast den 30 november 2002.

Tabeller över insamlade beslut

Tabell 1. Antal insamlade beslut från kommunala miljönämnder

Botkyrka Falun Kristianstad Lycksele Malmö Tanum Summa

Formella beslut Formella beslut Formella beslut Formella beslut 52

52 52 52 45

45 45 45 53

53 53 53 6666 34

34 34 34 0000 190

190 190 190

avgifter för prövning och tillsyn 47 8

5 5 31 0 96

miljösanktionsavgifter 3 36 48 1 0 0 88

övrigt 2 1 0 0 3 0 6

Tillstånd samt tillsyn av tillståndskaraktär Tillstånd samt tillsyn av tillståndskaraktär Tillstånd samt tillsyn av tillståndskaraktär Tillstånd samt tillsyn av tillståndskaraktär 24

24 24 24 60

60 60 60 96

96 96 96 3333 82

82 82 82 68

68 68 68 333

333 333 333

avloppsanordningar 6 18 49 0 9 49 131

värmepumpar 6 3 16 0 0 11 36

avfall 1 10 3 0 2 0 16 industri 4 4 15 0 32 2 57

bensinstation/bilverkstad 2 3 0 0 17 3 25

uppläggning m.m. 1 0 2 1 14 0 18

vård m.m. (38 § FMVH) 0 12

6 0 0 0 18

övrigt* 4 10 5 2 8 3 32

Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn 15 15 15 15 11 11 11 11 75 75 75 75 0000 256 256 256 256 21 21 21 21 378 378 378 378

kontrollprogram, fastställelse eller ändring 3 2

2 0 16 0 23

rapporter, miljörapporter och enstaka besiktningar

och mätningar

0 0 20 0 0 0 20

efterbehandling/sanering 1 1 1 0 26 1 30

bostad 1 4 1 0 164 3 173

industri 1 1 7 0 6 10 25

avfall 1 1 0 0 8 2 12 oljecistern 3 0 38 0 0 0 41 nedskräpning 1 0 1 0 16 2 20

vård m.m. (38 § FMVH) 0 0

0 0 0 12 12

övrigt** 4 2 5 0 4 7 22

Områdesskydd Områdesskydd Områdesskydd Områdesskydd

0000 14 14 14 14

0000 1111 0000 0000 15 15 15 15

dispenser 0 14 0 1 0 0 15

Totalt Totalt Totalt Totalt

91 91 91 91 130 130 130 130 224 224 224 224 10 10 10 10 372 372 372 372 89 89 89 89 916 916 916 916

*Gruppen innehåller följande ärendeslag **Gruppen innehåller följande ärendeslag verksamhet/anläggningstyp antal beslut verksamhet/anläggningstyp antal beslut sportevenemang 2 djurhållning 9 spridning av bekämpningsmedel 8 trafik 2 djurhållning 6 avlopp 3 fiskodling 1 dricksvatten 4 täkt 6 kemikalier 2 tandvård 1 halka på trottoar 1 köldmediaanläggningar 7 vedeldning 1

Tabell 2. Antal insamlade länsstyrelsebeslut

lst Jönköpings

län

lst Västernorrlands

län

lst Västra Götalands

län

Summa

Formella beslut Formella beslut Formella beslut Formella beslut

0000

4444

9999 13

13 13 13

avgifter för prövning och tillsyn

-

4

-

4

miljösanktionsavgifter - - 9 9

Tillstånd (kan Tillstånd (kan Tillstånd (kan Tillstånd (kan medföra direkt miljöpåverkan) medföra direkt miljöpåverkan) medföra direkt miljöpåverkan) medföra direkt miljöpåverkan) 25 25 25 25 66 66 66 66 129 129 129 129 220 220 220 220

tidigt samråd 6 kap

2

29

71

102

miljöfarlig verksamhet 9 kap 10

17

29

56

markavvattning 11 kap

7

-

3

10

täkt 12 kap

5

20

24

49

Natura 2000-områden 7 kap

-

-

1

1

vilthägn 1 - 1 2

Tillstånd, annat Tillstånd, annat Tillstånd, annat Tillstånd, annat 24 24 24 24 43 43 43 43

7777

77774444

artskyddsförordningen 2 - 7 9 överlåtelse av kemikalier 1 5 - 6

transporttillstånd, yrkesmässig avfallstransport 13

12

*

25

transporttillstånd, farligt avfall

8

26

*

34

Tillsyn; ”tillståndskaraktär” Tillsyn; ”tillståndskaraktär” Tillsyn; ”tillståndskaraktär” Tillsyn; ”tillståndskaraktär” 64 64 64 64 22 22 22 22 161 161 161 161 247 247 247 247

anmälan miljöfarlig verksamhet 9:6

1

15

36

52

samråd 12:6, vatten 34

-

38

72

samråd 12:6, annat 23

1

81

105

jordbruksmark, 12:9

6

6

6

18

Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn Tillsyn; renodlad tillsyn

4444 31

31 31 31 150

150 150 150 185

185 185 185

kontrollprogram, fastställelse eller ändring

-

6

22

28

rapporter, miljörapporter och enstaka besiktningar

och mätningar

- 5 114 119

anmälningar om överskridanden och incidenter

-

10

1

11

efterbehandling av förorenade områden

-

6

1

7

vattenverksamhet 4 - 6 10

egna initiativ

-

4

2

6

klagomål - - 4 4

Områdesskydd Områdesskydd Områdesskydd Områdesskydd 17 17 17 17 11 11 11 11 101 101 101 101 129 129 129 129

nya och ändrade skyddsföreskrifter

4

-

4

8

dispenser 13 11 97 121

Totalt Totalt Totalt Totalt 134

134 134 134 177

177 177 177 557

557 557 557 868

868 868 868

* Det har inte samlats in några beslut av dessa typer från denna länsstyrelse. Vid de andelsberäkningar som redovisats i huvudtexten har – baserat på antalet beslut av detta slag från de andra länen, samt uppgifter om länens folkmängder - antagits att det fattats 154 beslut om transporttillstånd i Västra Götalands län. Motsvarande korrigerade siffror för antalet beslut totalt i länet har alltså varit 711 och i alla de tre länen totalt 1022.

Bilaga 5 finns endast i den tryckta upplagan.

Bilaga 6 finns endast i den tryckta upplagan.

Bilaga 7 finns endast i den tryckta upplagan.

Bilaga 8 finns endast i den tryckta upplagan.

Föreslagen lydelse av 2 kap. miljöbalken, allmänna hänsynsregler m.m.

Tillämpning och bevisbörda

1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och

dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Hänsynsregler

2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

4 § Bestämmelsen utgår

5 § Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall

hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas.

6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.

7 § Kraven på hänsyn enligt 2–6 §§ gäller i den utsträckning det

inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen. Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vid-

tagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma.

Val av plats

X § För all verksamhet och alla åtgärder som tar i anspråk mark-

och vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön i den utsträckning det inte kan anses orimligt.

Y § Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av

sådan verksamhet som är tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap., regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och prövning av verksamheter och åtgärder som är anmälnings-

pliktiga enligt 9 kap 6 § och 12 kap. 6 § skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.

Z § Tillstånd eller dispens samt beslut i frågor om bildande eller

ändring av naturreservat, kulturreservat eller naturminne, får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Slutavvägning

9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller

olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §.

10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från

allmän synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen

Förslag till förteckning över tillstånds- eller anmälningspliktiga vattenverksamheter

Vid varje slag av verksamhet anges var tillstånd skall sökas eller anmälan göras enligt följande: A: tillstånd skall sökas hos miljödomstol B: tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen C: anmälan skall göras till länsstyrelsen

Benämning av vattenverksamhet som Benämning av vattenverksamhet som Benämning av vattenverksamhet som Benämning av vattenverksamhet som skall tillståndsprövas eller anmälas skall tillståndsprövas eller anmälas skall tillståndsprövas eller anmälas skall tillståndsprövas eller anmälas

Prövnings Prövnings Prövnings Prövnings----

nivå nivå nivå nivå

Kommentar Kommentar Kommentar Kommentar

Uppförande, ändring, lagning och utriv Uppförande, ändring, lagning och utriv Uppförande, ändring, lagning och utriv Uppförande, ändring, lagning och utriv---ning av dammar och andra anläggningar ning av dammar och andra anläggningar ning av dammar och andra anläggningar ning av dammar och andra anläggningar i vattenområden i vattenområden i vattenområden i vattenområden

Uppförande, ändring, lagning och utrivning av damm

Stor kraftverksdamm och annan damm

A

Medelstor damm

B

Liten damm (exempelvis dagvattendamm) C

Kategoriseringen av dammar bör i huvudsak följa storleken på dammen. Vilka storleksgränser och som skall gälla och hur dessa skall definieras måste utredas ytterligare.

Uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk

Stort kraftverk

A

Annat kraftverk

B

Naturligt är att låta kraftverkets maximala effekt styra indelningen. Vilken effekt som skall vara gräns mellan A- och Bverksamhet får utredas ytterligare. Här måste även beaktas att kraftverk regelmässigt torde ge upphov till ersättningsfrågor.

Uppförande, ändring, lagning och utrivning av brygga, kaj, pir, vågbrytare, hamn och motsvarande

Anläggning > 100 m

A

Anläggning area > 20 m men < 100 m B

Anläggning area < 20 m

C

För denna kategori får övervägas om längden eller arean på anläggningen är den bästa indelningsgrunden.

Byggande av bro

B Det får övervägas om kategorin skall delas upp i olika nivåer och hur uppdelningen då skall göras.

Byggande eller ändring av vägtrumma och rörbro samt annan anläggning av liknande konstruktion

Trumma eller trummor med en sammanlagd area > 1 m2

B

Trumma eller trummor med en sammanlagd area < 1 m2

C

Byggande av vindkraftverk i vatten

Gruppstation för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW

A

Gruppstation med vindkraftverk som inte omfattas av punkten ovan eller vindkraftverk med enstaka aggregat för en sammanlagd uteffekt av mer än 1 MW

B

Gruppstation med vindkraftverk eller vindkraftverk med enstaka aggregat för en sammanlagd uteffekt av mer än 125 kW men högst 1 MW

C

För vindkraftverk som står i vatten måste det vara lämpligast att följa samma indelning som gäller för miljöfarlig verksamhet. Även om verkens inverkan på omgivningen (vattenförhållandena) inte på samma sätt som miljöfarlig verksamhet kan sägas vara i proportion till effekten.

Nedläggning, ändring eller lagning av kabel, rör eller ledning

Nedläggning, ändring eller lagning av kabel, rör eller ledning med en sammanlagd längd av mer än x m.

B

Annan nedläggning, ändring eller lagning av kabel än vad som angetts ovan.

C

Denna kategori bör vara lämplig att dela upp i två nivåer. Kategorin torde inte kräva någon Anivå. Hur de olika nivåerna skall definieras får utredas ytterligare.

Annat uppförande, annan ändring och utrivning av damm och anläggningar i vattenområde

B

Fyllning och pålning i v Fyllning och pålning i v Fyllning och pålning i v Fyllning och pålning i vattenområde attenområde attenområde attenområde

Deponering av muddermassor i vatten i syfte att fylla ut ett vattenområde

A

Övriga utfyllnader i vattenområde

> 100 000 ton

A

50-100 000 ton

B

< 50 ton

C

Annan fyllning och pålning i vattenområde

B

Bortledande av vatten från vat Bortledande av vatten från vat Bortledande av vatten från vat Bortledande av vatten från vattenom

tenom tenom tenområde

råde råde råde

Ytvattenuttag (maxvärden/dygn)

> 1000 m3/dygn (> 11,57 l/s)

A

100-1000 m3/dygn (1,16 - 11,57 l/s)

B

<100 m3/dygn (< 1,16 l/s)

C

Övrigt bortledande av vatten från vattenområde

B

Grävning, sprängning och rensning i Grävning, sprängning och rensning i Grävning, sprängning och rensning i Grävning, sprängning och rensning i vattenområde vattenområde vattenområde vattenområde

Muddring

> 100 000 m3

A

500-100 000 m3

B

< 500 m3

C

Övriga arbeten avseende grävning, sprängning och rensning i vatten

B

Bortledande av grundvatten och utför Bortledande av grundvatten och utför Bortledande av grundvatten och utför Bortledande av grundvatten och utförande ande ande ande av anläggning för detta av anläggning för detta av anläggning för detta av anläggning för detta

> 300 m3/dygn (> 3,47 l/s)

A

10-300 m3/dygn (0,12 – 3,47 l/s)

B

<10 m3/dygn (<0,12 l/s)

C

Tillförsel av vatten för att öka grund Tillförsel av vatten för att öka grund Tillförsel av vatten för att öka grund Tillförsel av vatten för att öka grund---vattenmängden samt utförande av an vattenmängden samt utförande av an vattenmängden samt utförande av an vattenmängden samt utförande av an---läggningar och åtgärder för detta (infil läggningar och åtgärder för detta (infil läggningar och åtgärder för detta (infil läggningar och åtgärder för detta (infil---tration). tration). tration). tration).

B

Åtgärder som utförs för att avvattna Åtgärder som utförs för att avvattna Åtgärder som utförs för att avvattna Åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avled mark, när det inte är fråga om avled mark, när det inte är fråga om avled mark, när det inte är fråga om avledande

ande ande ande

av avlo av avlo av avlo av avloppsvatten, eller som utförs för att ppsvatten, eller som utförs för att ppsvatten, eller som utförs för att ppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vatten sänka eller tappa ur ett vatten sänka eller tappa ur ett vatten sänka eller tappa ur ett vattenområde

område område område

eller för att skydda mot vatten, när syftet eller för att skydda mot vatten, när syftet eller för att skydda mot vatten, när syftet eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en med åtgärden är att varaktigt öka en med åtgärden är att varaktigt öka en med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst fastighets lämplighet för något visst fastighets lämplighet för något visst fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning). ändamål (markavvattning). ändamål (markavvattning). ändamål (markavvattning).

B

Annan åtgärd i vattenområde om å Annan åtgärd i vattenområde om å Annan åtgärd i vattenområde om å Annan åtgärd i vattenområde om åtttt---gärden syftar till att förändra vattnets gärden syftar till att förändra vattnets gärden syftar till att förändra vattnets gärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge. djup eller läge. djup eller läge. djup eller läge.

B

Frågor i brevundersökning om tillsyn vid företag med miljöledningssystem

1. Bakgrund

Varför inför verksamheter miljöledningssystem?

2. Tidsfaktorn

Finns det tillräckliga erfarenheter nu för att man skall kunna dra slutsatser om vilken inverkan införandet av EMAS och ISO 14001 har på behovet av myndighetstillsyn? Finns det skillnader i behovet av myndighetskontakter beroende på om en verksamhet nyligen eller för länge sedan infört EMAS eller ISO 14001?

3. Miljöledningssystemens kvalitet

Har miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001 generellt sett en jämn kvalitet om man jämför olika verksamheter som infört dem? Finns det svårigheter att på längre sikt upprätthålla kvaliteten på ett miljöledningssystem?

4. Fördelar med miljöledningssystem vid tillsyn

Är det positivt för miljöarbetet att miljöledningssystem införs? Vilka är (eller bedöms vara) de konkreta fördelarna från tillsynsmyndighetens perspektiv med att verksamheter har infört EMAS eller ISO 14001? Finns det nackdelar?

5. Tidsåtgången för tillsyn

Hur påverkas behovet/karaktären av myndighetskontakter vid verksamheter som infört EMAS eller ISO 14001? Hur påverkas alltså myndighetens tidsåtgång?

6. Innehållet i tillsynen

Hur påverkas innehållet i tillsynen vid verksamheter som infört EMAS eller ISO 14001?

7. Miljöpåverkan

Finns det något samband mellan införandet av EMAS eller ISO 14001 och ett företags miljöpåverkan? Påverkas efterlevnaden av miljöbalkens allmänna hänsynsregler?

8. Avgiftsnedsättning på grund av att behovet av tillsyn minskar?

Tar verksamheter med EMAS eller ISO 14001 mindre myndighetsresurser (tid och kompetens) i anspråk än andra företag? Motiverar detta en nedsättning av tillsynsavgiften? I så fall hur mycket?

9. Avgiftsnedsättning som styrmedel för minskad miljöpåverkan?

Minskar verksamheter med EMAS eller ISO 14001 sin miljöpåverkan så mycket att det är motiverat med en nedsättning av tillsynsavgiften som styrmedel för att nå miljöförbättringar? Hur mycket skulle i så fall tillsynsavgiften sättas ned?

10. Avgiftsnedsättning av annat skäl

Finns det andra motiv till en avgiftsnedsättning för verksamheter med EMAS eller ISO 14001 än vad som anges i 8 och 9?

11. Företag med andra miljöledningssystem m.m.

Är de förbättringar som uppkommer unika för miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001 eller finns det andra miljöledningssystem eller andra typer av system som ger samma effekter? Kan effekterna uppkomma även vid verksamheter som saknar miljöledningssystem? Har det någon betydelse för tillsynsmyndigheternas arbete att ett miljöledningssystem är certifierat?

12. Små och stora företag m.m.

Är de resonemang som kan föras med anledning av frågorna ovan tillämpliga i samma grad på både små och stora verksamheter? Finns det några skillnader mellan verksamheter av olika storlek? Finns det andra egenskaper hos verksamheterna än storleken som kan påverkar vilka svar som lämnas på frågorna?

13. Möjligheter till samordning/förbättringar

Hur skulle tillsynen kunna förändras (besiktningar, kontrollprogram, rapportering osv.) och hur skulle miljöledningssystemen bättre kunna utnyttjas i tillsynsarbetet (revi-

sioner, revisionsrapporter, avvikelserapporter osv.)? Om EMAS och/eller ISO 14001 inte i sin nuvarande form ger anledning eller möjlighet till någon egentlig förändring i tillsynsarbetet, finns det då några ändringar som skulle möjliggöra detta och i så fall vilka?

Vilka sanktioner finns på miljöområdet?

1 Översikt över de svenska sanktionerna

Både inom och utom miljöbalken finns en rad sanktioner för överträdelser av balkens regler. De kan grovt delas in i förvaltningsrättsliga sanktioner och straffrättsliga sanktioner. Vid sidan av dessa finns reaktioner eller sanktioner i mycket vid bemärkelse som miljömyndigheterna inte förfogar över men som kan påverka den enskilde verksamhetsutövaren.

Förvaltningsrättsliga sanktioner

Tillsynsmyndigheterna förfogar över miljösanktionsavgifter och förelägganden. Miljösanktionsavgifter ligger straffet nära på så sätt att de har en repressiv funktion och används för redan inträffade händelser. Utanför miljöbalken finns en särskild sanktionsavgift för otillåtna utsläpp av olja från fartyg, vattenföroreningsavgift. Förelägganden syftar till att styra någons beteende för framtiden och kan kombineras med olika former av påtryckningsmedel. Vanligast är vite men det är även möjligt att besluta att rättelse skall ske på den enskilde verksamhetsutövarens bekostnad.

Tillståndsmyndigheterna kan när en tillståndshavare gjort sig skyldig till oegentligheter inom ramen för tillståndsprövning eller den tillståndsgivna verksamhetens bedrivande återkalla tillstånd.

Straffrättsliga sanktioner

Åklagare kan ta initiativ till åtal som kan leda till straff eller straffrättsliga påföljder. Dessutom finns andra sanktioner som kan beslutas inom ramen för en straffprocess. Dessa brukar kallas särskilda rättsverkningar av brott. En näringsidkare kan till exempel

påföras företagsbot som medför en betalningsförpliktelse. En annan särskild rättsverkan av brott är förverkande som innebär att ägaren eller innehavaren förlorar sin rätt till egendomen och att denna skall utges till staten. Näringsförbud är exempel på ytterligare en särskild rättsverkan av brott som medför förbud att driva näringsverksamhet och inneha vissa anställningar.

Reaktioner som inte miljömyndigheter förfogar över

Slutligen kan andra organ än miljömyndigheterna och åklagare ingripa i frågor som rör verksamhetsutövares beteende i miljöfrågor. Ingripandena är inte alla sanktioner i den bemärkelse som definierats i kapitel 9 i detta betänkande (se under rubriken till kapitel 9) men kan vara väl så betydelsefulla. Det företag som gör sig skyldigt till överträdelser av miljöregler kan till exempel förlora sin miljöcertifiering eller rätt att märka sina varor med miljömärkning. Vidare kan en kapitalförvaltare besluta att inte investera i aktier från ett företag som till exempel gjort sig skyldigt till miljöbrott.

1.1 Sanktionsavgifter

Sanktionsavgifter förekommer inom ett antal olika rättsområden i Sverige. Det finns ingen gemensam definition av sanktionsavgifter – de utgör en något brokig skara, men kan sägas innebära ett åliggande av betalningsskyldighet vid överträdelser av särskilda författningsbestämmelser. En sanktionsavgift regleras i en författning och avgiften tillfaller det allmänna. Det är således en ekonomisk sanktion som åläggs för ett rättsstridigt beteende. Sanktionsavgifter ligger formellt och materiellt utanför straffrätten.

Sanktionsavgifter har sedan länge förekommit i Sverige men har sedan 1970-talet kommit till ökad användning. Som exempel kan nämnas skattetillägg, trafikförsäkringsavgift, felparkeringsavgift och byggnadsavgift enligt plan- och bygglagen. Utvecklingen följde inte någon klar linje. För att tillgodose önskemålet att sanktionsavgifterna framdeles skulle utformas enligt enhetliga principer angavs i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken följande riktlinjer för hur sanktionsavgifter borde utformas (prop. 1981/82:142 s. 26). Uttalandet har godtagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 328).

1. Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

2. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

3. Bestämmelser om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.

5. Det bör inte föreligga något hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand är riktade mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga förseelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

6. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheterna som är verksamma på det aktuella

området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst fall när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

På miljöområdet fanns tidigare ekonomiska sanktioner i form av miljöskyddsavgifter (se avsnitt 9.1.1) Genom miljöbalken avskaffades de och miljösanktionsavgifter infördes i stället.

När det gäller förfarandet är det tillsynsmyndigheterna som beslutar om miljösanktionsavgift. Frågan kan vid missnöje överklagas till miljödomstol och slutligen till Miljööverdomstolen. För att frågan skall tas upp till prövning av Miljööverdomstolen krävs prövningstillstånd. Vid tillsynsmyndigheterna gäller förvaltningslagens förfaranderegler medan förvaltningsprocesslagen tillämpas på processen i domstolarna. Genom de nyss antagna ändringarna av reglerna för förfarandet när beslut om vite överklagas kommer huvudsakligen samma förfaranderegler att gälla vid prövning av beslut om vite som när det gäller miljösanktionsavgift (se 20 kap. 3 § andra stycket miljöbalken i dess senaste lydelse).

1.2 Vattenföroreningsavgift

Lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg bygger på internationella överenskommelser om bekämpning av havsföroreningar. Lagen syftar till att skydda mot vattenförorening genom utsläpp från fartyg, främst när det gäller olja. Genom lagen förbjuds alla utsläpp av olja inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjöområdet. Att överträda förbudet är brottsligt. Dessutom skall den som överträder förbudet åläggas att betala en särskild avgift, vattenföroreningsavgift. Det är som huvudregel fartygets ägare eller redare som påförs avgiften. Kustbevakningen fattar beslut och det kan överklagas till de tingsrätter som är sjörättsdomstol. Avgiftens storlek beror på fartygets storlek och utsläppets omfattning. Den lägsta avgiften är 1 basbelopp vilket tas ut för utsläpp under 50 liter av fartyg med en bruttodräktighet upp till och med 3 000 ton. För utsläpp därutöver stiger avgiften.

Under åren 2000 och 2001 förekom 295 respektive 176 ärenden med bekräftade oljeutsläpp i landet. Av dessa beslutades om vattenföroreningsavgift i cirka 20 fall vardera året. De största svårigheterna för myndigheterna består i att identifiera det fartyg som orsakat ett utsläpp.

1.3 Vite

Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används för att tvinga fram vissa närmare angivna prestationer av den som viteshotet riktas mot. Ett vitesföreläggande riktas alltid mot en viss angiven fysisk eller juridisk person och innehåller ett påbud eller förbud. Användningen av vite förutsätter stöd i lag. Miljöbalken ger tillsynsmyndigheterna vida möjligheter att utfärda förelägganden och förena dem med vite.

Ett och samma förfarande kan inte medföra både straffansvar och att vite döms ut. Detta gäller som allmän princip samt är uttryckligt stadgat i 29 kap. 11 § sista stycket miljöbalken (se prop. 1984/85:96 s. 87 och Rune Lavin, Viteslagstiftningen, 1989 s. 81 f). Denna huvudprincip angår två separata frågor, dels om straff får dömas ut för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande, dels om vite får föreläggas för sådana förfaranden för vilka straffansvar är stadgat.

Svaret på den första frågan är nej. I miljöbalken har detta kommit till uttryck i 29 kap. 11 § sista stycket. Bestämmelsen gör det inte möjligt att döma till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. När man skall bedöma vad som är samma gärning är det viktigt att bedöma inte bara vilken handling eller underlåtenhet det gäller utan även vilken tidsperiod som är aktuell. Det är fullt möjligt att rikta ett vitesföreläggande mot en person som beter sig felaktigt för en viss tidsperiod, i syfte att ändra det felaktiga beteendet, och samtidigt straffa personen för samma felaktiga beteende under en annan tidsperiod.

I motsats till straff kan ett vitesföreläggande riktas mot en juridisk person. Det har framhållits att principen om att straff och vite inte får förenas endast gäller om de riktas mot samma person (Lavin, Viteslagstiftningen, år 1989 s. 85). Man skulle därför kunna hävda att om vitet riktas mot en juridisk person och straffet mot en fysisk person så gäller inte principen att vite och straff inte får kombineras. Andra har hävdat att principen att det inte skall dömas

till straff för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande skall gälla även om vitesföreläggandet riktas mot en juridisk person (SOU 1997:127 del A s. 334 f).

När det gäller den andra frågan – kan vite föreläggas även för förfaranden som är straffbelagda – får svaret anses osäkert när uttrycklig reglering saknas. I miljöbalken har dock myndigheterna tilldelats möjligheten att förelägga vite beträffande förfaranden som också kan föranleda straff. På miljöbalkens område är det således möjligt att utfärda vitesförelägganden även för straffsanktionerade gärningar.

Enligt 4 § förordningen om miljösanktionsavgift skall miljösanktionsavgift inte tas ut för samma överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande som har överträtts. Enligt samma principer som gäller för vite och straff bör vite kunna föreläggas för ett förfarande som i och för sig är belagt med miljösanktionsavgift. Har ett sådant föreläggande utfärdats utgör det hinder mot att besluta om miljösanktionsavgift oavsett om vitet dömts ut eller ej. Det skall liksom vid straff vara fråga om samma överträdelse för att förbudet skall slå till. Samma typ av överträdelse som begåtts av samma person under två olika tidsperioder kan leda till att både vite och miljösanktionsavgift åläggs – vite för den ena tidsperioden och miljösanktionsavgift för den andra.

Vitesinstitutet spelar utan tvekan en viktig roll i tillsynsmyndigheternas verksamhet enligt miljöbalken. Vite föreläggs först och främst för att förebygga en eventuell överträdelse i framtiden eller för att rätta till ett rådande missförhållande. Det är en ändamålsenlig och effektiv åtgärd när det gäller att förhindra precist avgränsade förfaringssätt av upprepad eller fortsatt karaktär. Vitet kan riktas såväl mot juridisk som fysisk person. Vitesbeloppets storlek kan avpassas till adressatens förhållanden. Det gör att vitet kan vara effektivt även mot juridiska personer. Det är dock knappast möjligt att använda vite för att komma till rätta med lagöverträdelser av engångsnatur som endast inträffar momentant. För att ett föreläggande skall hålla vid en rättslig prövning ställs krav på att det är riktigt utformat ur formella synpunkter. Vitesinstitutets effektivitet är därför beroende av att de myndigheter som utfärdar förelägganden har tillräcklig kunskap om de formella kraven.

1.4 Andra sanktioner kopplade till förelägganden

Miljöbalken ger utrymme även för andra sätt att sanktionera förelägganden än med vite. Har ett föreläggande eller förbud inte blivit åtlytt kan tillsynsmyndigheten ansöka hos kronofogdemyndigheten att beslutet skall verkställas genom kronofogdemyndighetens försorg. Tillsynsmyndigheten kan också besluta att rättelse skall ske på den enskildes bekostnad. Den kan därvid uppdra åt någon utomstående att verkställa beslutet och kostnaden läggs på den enskilde. Sanktionen fungerar effektivt endast i de fall den enskilde kan betala kostnaderna.

1.5 Återkallelse av tillstånd

Den tillståndshavare som på något sätt gjort sig skyldig till oegentligheter vid en tillstånds- eller dispensprövning eller vid ett godkännande eller som inte följt ett tillstånd eller villkor för verksamheten kan under vissa förutsättningar bli av med sitt tillstånd. Sådana regler har funnits även innan miljöbalken infördes. Reglerna om återkallelse av tillstånd ingår inte i straffsystemet utan det är vissa utpekade tillsynsmyndigheter som kan ta initiativ till en prövning av återkallelse av tillstånd. Prövningen sker i samma ordning som gäller för ärendet om tillstånd, dispens eller godkännande samt av samma myndighet som har att pröva tillståndet, dispensen eller godkännandet. Det har varit synnerligen ovanligt att frågan om återkallelse över huvud taget har väckts, både före och efter införandet av balken.

Miljöbalken och alla de föreskrifter som meddelats med stöd av balken innehåller en stor mängd bestämmelser om tillståndsplikt för olika verksamheter och åtgärder. Hot om återkallelse av tillstånd får för seriösa verksamhetsutövare förmodas vara en mycket ingripande sanktion i vart fall när det gäller tillstånd till omfattande verksamheter eller verksamheter som pågått en längre tid. Om ett tillstånd återkallas kan den tillståndspliktiga verksamheten helt enkelt inte fortsätta, i vart fall inte i den tillståndspliktiga omfattningen. Inte heller kan någon annan ta över verksamheten eftersom tillståndet är knutet till verksamheten och inte till innehavaren av en verksamhet.

1.6 Straff och straffrättsliga påföljder

Straff kan endast åläggas för sådana gärningar som i lag eller annan författning pekats ut som brott. Endast fysiska personer kan ådömas straff i Sverige. Den som förklarats skyldig till brott skall som huvudregel ådömas någon form av påföljd. Man brukar skilja mellan straff, vilket är fängelse och böter, och andra straffpåföljder, till exempel villkorlig dom och skyddstillsyn.

Åklagare kan utfärda så kallat strafföreläggande för brott där det inte anses påkallat med annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller dessa två i förening. Strafföreläggande kan godkännas eller bestridas av den misstänkte. Om föreläggandet godkänns får utslaget samma rättsverkan som en fällande dom utan att någon rättegång hålls. Om den misstänkte bestrider föreläggandet får åklagaren besluta om åtal vid domstol skall väckas eller ej. Åklagare utfärdar normalt endast strafföreläggande om den misstänkte har erkänt gärningen och sagt sig vara beredd att godkänna ett föreläggande.

Under åren 2000 och 2001 anmäldes cirka 3 200 respektive 3 600 brott enligt 29 kap. miljöbalken. Antalet strafförelägganden var dessa år cirka 35 respektive cirka 200 stycken och antalet åtal uppgick till cirka 200 respektive cirka 400 stycken. Under år 2000 och 2001 meddelades cirka 130 respektive cirka 250 domar om brott mot kap. 29 miljöbalken samt den äldre lagstiftning som upphävts när miljöbalken infördes. I en del av dessa fall prövades även annan brottslighet än sådan som rör miljöbalken. Den vanligaste påföljden var böter. Fängelse har inte förekommit i något fall där domstolen enbart prövat brott mot miljöbalken.

1.7 Företagsbot

Företagsbot är en ekonomisk sanktion som kan åläggas en näringsidkare för brott som begåtts i utövningen av dennes näringsverksamhet. I motsats till straff men i likhet med skadestånd, förverkande och sanktionsavgift, kan inte bara fysiska utan även juridiska personer dömas till företagsbot. Reglerna om företagsbot är avsedda att vara ett komplement till andra sanktioner.

Företagsbot är avsedd att ge uttryck för klander och har enbart en straffande funktion. Sanktionen har konstruerats som en särskild rättsverkan av brott. Som en följd av det måste samtliga förut-

sättningar för straffansvar vara uppfyllda för att bot skall kunna dömas ut dvs. en otillåten gärning skall vara begången och förutsättningarna för personligt ansvar skall föreligga. Att företagsbot enbart kan åläggas när det föreligger brott anses innebära en garanti för att det personliga ansvaret inte tappas bort. Vid sådan allvarlig brottslighet i näringsverksamhet som kan föranleda frihetsstraff för vederbörande ställföreträdare eller anställd har detta ansetts särskilt viktigt (SOU 1997:27 s. 142 och prop. 1985/86:23 s. 22).

För att företagsbot skall kunna dömas ut krävs att brottet skall ha ägt rum i utövningen av näringsverksamhet. Det innebär att gärningsmannen måste vara näringsidkare eller ställföreträdare, anställd eller uppdragstagare hos en näringsidkare. Det krävs dock inte att gärningsmannen kan identifieras. När det gäller brott som förutsätter uppsåt är det naturligtvis svårt för åklagaren att styrka att en okänd gärningsman har haft uppsåt. När det är fråga om oaktsamhetsbrott ligger det i allmänhet annorlunda till. När en straffbelagd gärning har förövats till exempel inom ett företag står det ofta klart att någon i företaget måste ha varit oaktsam utan att man vet vem det är. Däremot krävs att det kan visas att i vart fall en person varit så oaktsam att han begått ett brott. Så kallad söndersmulad oaktsamhet – där flera personer är inblandade och var och en inte varit så oaktsamma att deras beteende bedömda för sig är brott men där den sammanlagda oaktsamheten uppnår sådan nivå att om en person gjort allt hade den bedömts som brottslig – kan inte ligga till grund för företagsbot. Brott mot bestämmelser i miljöbalken eller dess föreskrifter som gäller för den verksamhet som bedrivs inom företaget kan i princip alltid anses begångna i näringsverksamhet.

Det krävs också att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller att brottsligheten annars varit av allvarligt slag. Företagsbot får dock inte dömas ut om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller det skulle vara uppenbart oskäligt.

Högsta domstolen har på senare tid prövat om företagsbot kan tas ut i två mål som rört brott från tiden före miljöbalken och som nu har motsvarigheter i 29 kap. miljöbalken. I båda fallen har brott ansetts föreligga men yrkandena om företagsbot ogillats.

Ett mål rörde olägenhet i form av damm från en torvförädlingsindustri (NJA 2001 s. 579). Vid anläggningen hade tre nya typer av komponenter som var och en förorsakat dammutsläpp trimmats in. Högsta domstolen uttalade att en tillfällig miljöstörning med

anknytning till ianspråktagande av ny utrustning kan i och för sig vara försvarlig, och därmed straffri. Olägenheterna i detta fall ansågs dock överstiga vad som från denna synpunkt kan vara godtagbart. Företrädaren för bolaget ansågs ha tagit en medveten risk och fälldes för vållande till miljöstörning enligt 13 kap. 9 § andra stycket brottsbalken (som nu motsvaras av 29 kap. 2 § miljöbalken). När det gällde företagsbot fann dock Högsta domstolen att sedan de tre nya komponenterna hade trimmats in hade resultatet blivit bra och olägenheterna upphört. Högsta domstolen fann det därför uppenbart oskäligt att döma ut företagsbot.

Det andra målet rörde ett mejeri som överskridit de gränsvärden för organiskt material, mätt som BOD

7

, som gällde för verksam-

heten genom tillstånd enligt miljöskyddslagen (NJA 1999 s. 87). Verkställande direktören dömdes i tingsrätt och hovrätt för brott mot miljöskyddslagen (som nu motsvaras av 29 kap. 4 § miljöbalken). Högsta domstolen fann att gränsvärdena överskridits i sex fall och att den verkställande direktören gjort sig skyldig till brott mot miljöskyddslagen genom bristande instruktioner och anvisningar för verksamheten och bristande kontroll av hur verksamheten bedrevs ur miljösynpunkt. Brottet bedömdes ha skett av oaktsamhet. När det gällde företagsbot konstaterade Högsta domstolen att det inte rörde sig om systematisk brottslighet. Inte heller ansåg man att överutsläppen varit uppsåtliga eller berodde på sådan vårdslöshet som kan sägas gränsa till uppsåt. Olägenheterna från miljösynpunkt var begränsade och bestod i huvudsak av risker för reningsprocessen men någon konkret fara för denna process ansågs inte ha uppkommit. Det hade heller inte visats i målet att överutsläppen kunnat undvikas genom en minskning av produktionsvolymen. Med hänsyn till det anförda ansåg Högsta domstolen inte att det varit fråga om brottslighet av så allvarligt slag att företagsbot skulle åläggas.

Justitiedepartementet har i december 2001 lämnat förslag till reformer av reglerna om företagsbot (Ds 2001:69). Förslagen syftar till att utvidga möjligheterna att döma till företagsbot mot bakgrund av att reglerna hittills kommit till användning i mycket liten utsträckning.

Om förslagen antas kommer företagsbot att kunna dömas ut för brott mot miljöbalken som begåtts inom en näringsverksamhet i följande fall:

1. om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller 2. brottet har begåtts av en person med ledande ställning eller särskilt ansvar för tillsyn, kontroll eller liknande uppgifter.

I departementspromemorian föreslås vidare att om ett sådant brott där företagsbot kan utgå har begåtts av oaktsamhet och påföljden kan antas stanna vid böter skall som huvudregel inte åtal väckas. Förslaget kan förväntas leda till att talan om företagsbot kommer att väckas och åtal inte bli aktuellt för sådana brott. En stor del av de brott som i dag är belagda med miljösanktionsavgift kan antas ingå i denna kategori.

Företagsbot har i praktiken kommit till mycket liten användning vid miljöbrottslighet.

1.8 Förverkande

Ett förverkande är en särskild rättsverkan av brott som innebär att någon berövas viss egendom eller särskild rätt till egendomen (sakförverkande) eller att han eller hon berövas rätten till obestämd egendom upp till ett visst värde (värdeförverkande). Förverkande sker alltid till staten. Vid sakförverkande av egendom övergår äganderätten till staten.

De viktigaste formerna av förverkande när det gäller miljöbrottslighet avser förverkande av själva brottsobjekten (till exempel rövade havsörnsägg), utbyte eller vinning av brott (till exempel vinst av försäljning av havsörnsäggen) samt egendom som använts som hjälpmedel vid brott (till exempel en kikare som använts när äggen rövades). Regler om sådana förverkanden finns både i miljöbalken (29 kap. 12 §) och brottsbalken (kap. 36).

Genom en dom på förverkande fälls inte någon till ansvar för brott trots att förverkandet i de flesta fall förutsätter att ett brott har begåtts. Oftast drabbar förverkandet den som har begått ett brott men det kan drabba även annan såväl fysisk som juridisk person.

1.9 Näringsförbud

Näringsförbud kan drabba de näringsidkare som grovt åsidosatt vad som ålegat dem i näringsverksamhet och därigenom gjort sig skyldiga till brottslighet som inte är ringa. Förbudet skall för att utfärdas vara påkallat ur allmän synpunkt. Det kan endast riktas mot fysiska personer och kan drabba både enskilda näringsidkare och vissa befattningshavare inom juridiska personer. Den som drabbas av näringsförbud får under viss tid inte driva näringsverksamhet, vara ställföreträdare för eller inneha vissa befattningar inom juridiska personer. Personer med näringsförbud får inte heller äga så många aktier i ett företag att de motsvarar mer än hälften av röstetalet. Dessutom får en person med näringsförbud inte vara anställd i en näringsverksamhet som drivs av en närstående. Näringsförbud är inte ett straff i juridisk-teknisk mening, men det är de straffrättsliga reglerna som reglerar rättegången. Åklagare tar initiativ till mål om näringsförbud och tingsrätt beslutar. Näringsförbud är en mycket ingripande sanktion; den som drabbas av näringsförbud kan inte bedriva någon som helst näringsverksamhet och inte heller inneha vissa anställningar.

1.10 Andra reaktioner utanför miljöbalkens regelverk

Även andra organ än miljömyndigheter kan fatta beslut och vidta åtgärder baserat på hur främst företag efterlever miljöregler och vidta sanktioner i vid bemärkelse mot dem som inte uppfyller miljökrav. Sådana företag som inrättat miljöledningssystem och fått dessa frivilligt certifierade kan få certifieringen indragen om de inte längre uppfyller kraven för certifiering. Detsamma gäller dem som har certifierade miljövarudeklarationer för att beskriva en produkt ur ett livscykelperspektiv. Företag som får märka sina produkter med andra former av miljömärkning kan förlora denna rätt. Stora kapitalförvaltare kan välja att avstå från att satsa på vissa företag på grundval av deras miljöpolicy eller efterlevnad av miljöregler. Om sådana placeringsbeslut offentliggörs kan genomslaget bli mycket stort. Alla dessa typer av beslut kan baseras på information som är tillgänglig hos myndigheter, exempelvis om tillsynsinsatser, utdömda miljösanktionsavgifter eller straff.

Det finns en rad system för miljöledningssystem – de mest namnkunniga är kanske EU:s system EMAS och ISO 14 001 (se

även kapitel 8). Dessa är frivilliga system för miljöarbeten inom ett företag eller en organisation som ligger utanför miljömyndigheternas tillsyn. Ett ackrediterat certifieringsorgan certifierar de företag som uppfyller kraven i EMAS eller ISO 14 001. EMAS medför också en registrering av företagen. I Sverige är det den statliga myndigheten SWEDAC som ackrediterar och bedriver tillsyn över certifieringsorganen. Det företag som vill bli certifierat måste uppfylla miljölagstiftningens krav men också de krav som respektive miljöledningssystem ställer. Vid alltför stora avvikelser från miljöledningssystemet kan certifieringen återkallas. En återkallad certifiering har ingen direkt betydelse för myndigheternas arbete – det påverkar varken tillstånd eller tillsynen med automatik. Det kan visserligen vara ett tecken på att någon form av riktad tillsynsinsats kan vara motiverad, men har ingen rättslig relevans. Återkallelse av certifiering kan däremot få stor betydelse för företagets eller organisationens anseende och värdet av både företaget och dess produkter.

Samma sak gäller för varor som märkts med olika former av miljömärkning. Det finns ett antal olika system för miljömärkning med olika krav på produkten och dess hantering och produktion. Återkallelse av en sådan märkning har inte heller någon rättslig betydelse men kan få stora återverkningar på det företag som producerar eller saluför varan.

Börsnoterade företag kan påverkas av investerares inställning till miljöfrågor. Det blir alltmer vanligt att beslut om investeringar i aktier sker även med hänsyn till företags ställningstaganden och agerande i miljöfrågor. Som exempel kan nämnas att sjunde APfonden beslutat att inte investera i ett antal företag som brutit mot bland annat internationella miljökonventioner eller där annan miljöbrottslighet förekommit.

Dessa beslut ligger helt utanför miljömyndigheternas kontroll och har inte heller någon betydelse för myndigheternas verksamhet. För företagen har dock denna typ av frågor stor betydelse vilket visar att straffrättsliga sanktioner kan få ytterligare effekter utöver själva påföljden.

2 Internationell översikt

Både miljöproblem och miljöbrottslighet kan vara gränsöverskridande och beröra flera nationer. Många miljöproblem kräver internationellt samarbete för att kunna lösas. EG-rätten ställer i allt större utsträckning krav på hur den svenska miljölagstiftningen utformas. Det är därför angeläget att studera hur man i andra rättsordningar har löst frågor om sanktioner på miljöområdet.

Flera internationella miljöavtal syftar till att förbjuda särskilt skadliga beteenden, men det är ovanligt att avtalen innehåller specifika brottsdefinitioner. Europarådets konvention från 1998 om straffrättsliga sanktioner till skydd för miljön (undertecknad av Sverige, men inte ratificerad) definierar i och för sig vissa typer av handlingar som skall anses straffbara i parternas nationella lagstiftning. Med ett undantag föreskriver den emellertid enbart kriminalisering av handlingar – utsläpp, förorening med mera – som redan är olagliga i parternas respektive rättsordning. Konventionen syftar således till att öka användningen av straffrättsliga sanktioner mot olovliga gärningar på miljöområdet snarare än att definiera vad som skall kriminaliseras.

Straffrätten har inte tillnärmelsevis samma internationella karaktär som miljörätten. De straffrättsliga strukturerna bygger fortfarande på traditionella begrepp och principer av nationell karaktär. Straffrätten skiljer sig också i väsentliga avseenden åt mellan olika stater. Detta är i sig en fråga som i allt större utsträckning är föremål för diskussioner i första hand inom EU men även inom andra mellanstatliga organisationer.

Det som följer här är en mycket översiktlig beskrivning av miljöstraffrätt, andra former av sanktioner av överträdelser av miljölagstiftningen och frågan om straffansvar för juridiska personer i några länder i Europa.

Norden

Det ligger naturligtvis nära till hands att i detta sammanhang snegla på hur våra nordiska grannar byggt upp sina system. Det kan kanske tyckas uppenbart att de liknar vårt, men även om mycket är likt så är det också mycket som skiljer sig åt. En grundläggande skillnad är till exempel att vi i Sverige och Finland har absolut åtalsplikt för åklagarna (se avsnitt 9.4.1 stycket tre) medan både Danmark och

Norge i stället utgår från en fri åtalsprövning i sina rättssystem. Detta kan ha stor inverkan på hur man hanterar miljöbrotten. I Norge och Danmark är det i viss utsträckning tillsynsmyndigheterna som förfogar över frågan om åtal skall ske medan det i Sverige enbart är åklagaren som avgör om förundersökning skall inledas och åtal väckas.

En annan skillnad är att Danmark och Norge har ett fullt utvecklat straffansvar för juridiska personer medan Finland har ett sådant ansvar i en något mer begränsad omfattning och Sverige endast har straffansvar för enskilda individer. Däremot kan juridiska personer åläggas att erlägga företagsbot som en särskild rättsverkan av brott i näringsverksamhet (om företagsbot se avsnitt 1.7 i denna bilaga).

Danmark

Brott mot miljölagstiftningen straffsanktioneras huvudsakligen i respektive lag. Mest central är loven om miljøbeskyttelse. I 110 § stadgas att den som bryter mot ett antal regler i lagen eller underlåter att efterkomma förbud, påbud eller krav som fastställts med stöd av lagen skall dömas till böter. Om brottet är uppsåtligt eller har skett av grov oaktsamhet och om överträdelsen medfört skada på miljön eller fara därför eller överträdelsen medfört en ekonomisk fördel för den misstänkte eller annan kan straffet i stället bli fängelse i högst två år. I lagen finns också stadgat att förordningar eller föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen kan förenas med straffbestämmelser av samma innehåll som redovisats här. Straffbestämmelsen är sekundär i förhållande till bestämmelser som kan leda till strängare straff.

Andra centrala lagar är lov om kemiske stoffer og produkter samt lov om beskyttelse av havmiljøet. I båda finns straffbestämmelser som i det mesta liknar 110 § i miljøbeskyttelseloven. I loven om kemiske stoffer og produkter finns det dessutom regler om att en producent, en importör eller en verksamhetsägare eller brukare kan dömas till böter för brott mot vissa angivna bestämmelser även om överträdelsen inte kan tillräknas denne som uppsåtlig eller oaktsam.

De nu nämnda bestämmelserna kompletteras av en regel i straffeloven, 196 §, som stadgar att den som under försvårande omständigheter i strid med miljölagstiftningen förorenar luft,

vatten eller mark med den följden att det uppstår betydande skada på miljön eller påtaglig fara härför eller som förvarar eller bortskaffar avfall eller liknande ämnen med följd att det uppstår betydande skada på miljön eller påtaglig fara härför kan dömas till fängelse i högst fyra år.

Andra rättsverkningar som kan följa på ett brott är förverkande, förbud att bedriva en verksamhet och/eller förbud att sitta i ledningen för aktiebolag, bolag som kräver särskilt tillstånd eller stiftelser. Dessa båda förbud skall bestämmas att gälla för en tid av ett till fem år eller tills vidare.

Den vanligaste påföljden för miljörelaterade brott är böter. Under 1993 och 1994 dömdes till fängelse i två fall och till böter i 382 fall.

Det är i huvudsak domstolarna som beslutar om straffrättsligt ansvar.

I Danmark förekommer administrativa sanktionsavgifter på ett enda område, vattenföroreningar. Sedan 1 juli 2000 finns möjlighet att döma ut en administrativ straffavgift vid olagliga utsläpp av olja. Storleken på avgiften bestäms i förhållande till mängden utsläppt olja. Det är tillsynsmyndigheten, Försvarskommandoen, som beslutar om avgiften och det sker direkt i anslutning till utsläppet. För att avgiften skall kunna tas ut måste utsläpparen medge skuld och samtycka till att ärendet avgörs administrativt. Om inte måste ärendet överlämnas för straffrättslig hantering. Med detta följer också att det blir tillsynsmyndigheten som avgör om ett ärende skall anmälas till åtal. Den nya avgiften har dömts ut vid ett tillfälle. Avgiften blev 25 000 danska kronor för ett utsläpp på 300 liter olja. Nivån på avgiften återspeglar att utsläppet skedde av grov oaktsamhet.

Att inte följa ett påbud eller ett förbud är i alla andra sammanhang än för vattenförorening i stället straffsanktionerat. Tillsynsmyndigheterna har därutöver inom ramen för tillsynsverksamheten möjlighet att förbjuda fortsatt drift, kräva att en verksamhet avlägsnas från en plats, förelägga den ansvarige att återställa mark eller område till sitt ursprungsskick. Man kan också se till att åtgärderna utförs på den ansvariges bekostnad om en fastställd tidsfrist passerats utan att något har hänt. Inget av detta är dock att anse som straff utan är åtgärder som direkt tar sikte på att skydda miljön.

I Danmark förekommer straffansvar för juridiska personer. I enlighet med Rigsadvokatens (danska motsvarigheten till Riksåkla-

garen) generella riktlinjer för hanteringen av brottmål mot juridiska personer skall ansvaret i denna typ av mål i första hand åläggas den juridiska personen.

Finland

De centrala miljöstraffbestämmelserna återfinns i strafflagens kap. 48. I sex olika paragrafer stadgas ansvar för miljöförstöring, grov miljöförstörning, miljöförseelse, miljöförstörning av oaktsamhet, naturskyddsbrott och byggnadsskyddsbrott. Brottet miljöförstörning i sina olika varianter är ett effektbrott, det vill säga det skall ha uppstått skada eller risk för skada på grund av gärningen för att ansvar skall komma i fråga. Straffskalorna varierar från böter eller fängelse i högst sex månader (miljöförseelse) till fängelse i minst fyra månader och högst sex år (grov miljöförstörning). För ”normalbrotten” är straffskalan böter eller fängelse i högst två år. Försök till uppsåtliga brott är straffbart.

Bestämmelserna i strafflagen kompletteras av straffbestämmelser i cirka 20 – 30 olika lagar som på ett eller annat sätt berör skyddet för miljön. De tar huvudsakligen sikte på att garantera tillämpningen av formella regler (exempelvis om tillstånd) och inte direkt på ett skydd av miljön. Den straffbestämmelse som tillämpas mest frekvent är avfallslagens regel om nedskräpning.

Den vanligaste påföljden är böter (dagsböter). Andra rättsverkningar som kan förekomma är förverkande och näringsförbud. Det sistnämnda skall bestämmas på en tid av minst tre och högst sju år.

I det finska miljörättssystemet bestäms inte alltid själva tillståndsplikten detaljerat i lag. Den kan anges i mycket generella termer utan att det finns någon uppräkning (katalog) över tillståndspliktiga verksamheter. Frågan om en viss verksamhet är tillståndspliktig eller ej får sitt svar först i en sanktionsprocess. Om till exempel ett företag anser sig kunna klara av en viss verksamhet utan ett vattenrättsligt byggnads- eller föroreningstillstånd påbörjar företaget sin verksamhet. Denna pågår ända tills en tillsynsmyndighet eller utomstående rättsinnehavare kräver att verksamheten skall upphöra på grund av att tillstånd saknas. Då avgör beslutsfattande myndighet inte bara verksamhetens behov av tillstånd utan också följderna av en eventuellt illegal verksamhet.

I många fall är det tillsynsmyndigheterna som har rätt att anmäla ett brott till åtal. Därvid tar de bland annat hänsyn till den ovanstående osäkerheten och de är mindre benägna att anmäla brott om kravet på tillstånd är vagt eller oklart beskrivet i lag.

Det finns inga administrativa straffavgifter på miljöområdet i Finland. Tillsynsmyndigheterna kan däremot förelägga och förbjuda en verksamhetsutövare att agera på ett visst sätt. Detta föreläggande kan oftast förenas med ett vite. Om så kan ske och hur det skall gå till framgår av varje enskild lag i förening med bestämmelser i viteslagen. Tillsynsmyndigheterna har också möjlighet att föranstalta om återställelse på den ansvariges bekostnad och att stänga av vissa utrymmen eller områden.

Det administrativa och straffrättsliga sanktionssystemet kan tillämpas oberoende av varandra och parallellt. Åtalsgränsen anses dock vara högre än gränsen för administrativa tvångsmedel, och straff torde inte komma i fråga om laglighetsfrågan administrativt sett är tvivelaktig.

Straffansvar för juridiska personer kan enligt 48 kap. 9 § strafflagen komma i fråga för miljöbrott. I strafflagens kap. 9 regleras formerna för straffansvar för juridiska personer. Ansvaret kan inte bara tas ut av aktiebolag och andra ”vanliga” näringsidkare utan också av stat och samfund. Det omfattar dock inte brott som begåtts vid utövande av offentlig makt. För att ett straffansvar skall kunna komma i fråga måste det vara visat antingen att någon som hör till den juridiska personens ledning eller utövar faktisk beslutanderätt har varit delaktig i det aktuella brottet eller har tillåtit att brottet har begåtts eller att det i den juridiska personens verksamhet inte har iakttagits den omsorg och försiktighet som krävs för att förebygga brottet.

Norge

I Norge omfattar lagstiftningen till skydd för miljön ett vidare område än vad som är fallet i Sverige. Således avses även skydd för kulturminnen, vilket bland annat framgår av straffelovens bestämmelse om miljöbrott, 152b §. Där stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. förorenar luft, vatten eller mark på så sätt att livsmiljön i ett område blir betydligt skadat eller att risk för sådan skada uppkommer eller

2. lagrar, lämnar eller tömmer avfall eller andra ämnen med närliggande fara för en sådan effekt som nämns i 1 kan dömas till fängelse i högst tio år. Om någon avlidit eller drabbats av allvarlig skada på kropp eller hälsa kan fängelse i högst 15 år användas.

Vidare stadgas i 152b § tredje stycket att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1. minskar ett naturligt bestånd av fredade levande organismer som nationellt eller internationellt är hotade med utrotning eller 2. förorsakar betydlig skada på ett område som är fredat i enlighet med naturvernloven med flera lagar eller 3. förorsakar betydlig skada på kulturminnen eller kulturmiljöer av särskild nationell eller internationell betydelse kan dömas till fängelse i högst sex år.

Bestämmelsen i straffeloven kompletteras med straffbestämmelser i de särskilda lagarna till skydd för miljön. Mest centrala torde forurensningsloven, naturvernloven, plan og byggningsloven och viltloven vara. En annan viktig lag är produktkontrolloven. I samtliga dessa finns straffbestämmelser. Straffskalorna är något olika för de olika brotten och varierar mellan böter och/eller fängelse i högst tre månader (exempelvis forurensningsloven) till fängelse i högst ett år (exempelvis viltloven). I samtliga dessa lagar finns bestämmelser om en högre straffskala vid försvårande omständigheter.

I forurensningsloven stadgas vidare att om en överträdelse bara medfört obetydlig förorening eller obetydlig fara för förorening så får åtal endast ske efter framställning från tillsynsmyndigheten.

Andra rättsverkningar som kan följa på brott mot miljölagstiftningen är förlust av rätt till särskilda aktiviteter och positioner, exempelvis förverkande, förlust av rätten att bedriva entreprenörsverksamhet eller förlust av jakträtt.

Böter är den vanligaste påföljden, men fängelsestraff döms ut i större utsträckning än vad som är fallet i Sverige, särskild när det gäller naturskydd och skydd av djurarter.

Åklagare har rätt att förelägga beslut om bötesstraff. Under 2000 och 2001 beslutade Økokrims miljöbrottsenhet (Økokrim är en specialmyndighet för bekämpning av bland annat ekobrott och

miljöbrott) om böter i 26 fall. Högsta bötesbeloppet var 4 000 000 kr för brott mot forurensningsloven och det lägsta var 10 000 kr för brott mot samma lag. Den sistnämnda boten avsåg en enskild. I ett fall dömdes en bot om 500 000 kr ut mot Försvarsdepartementet för brott mot forurensningsloven.

Det finns inga administrativa straffavgifter i Norge. Administrativa myndigheter kan däremot med stöd av forurensningsloven och produktkontrolloven förelägga en verksamhetsutövare ett påbud eller förbud och förena detta med vite. Vidare kan man med stöd av forurensningsloven på den ansvariges bekostnad genomföra förelagda åtgärder om en tidsfrist passerats utan att något hänt.

I Norge förekommer straffansvar för juridiska personer. Detta institut nyttjas mycket frekvent. Att tillämpa det personliga straffansvaret är ofta förenat med mycket stora bevissvårigheter. Ansvar för såväl enskild som juridisk person kan tas ut parallellt. Straffansvaret för juridiska personer kan omfatta även brott där det är oklart vem som varit gärningsman. Ansvaret omfattar även så kallade kumulativa fel – där flera personer är inblandade och var och en inte betett sig så felaktigt att deras beteende bedömda var för sig är brott men där det sammanlagda handlandet får bedömas som brottsligt. Även anonyma brott – där gärningsmannen inte är identifierad – omfattas av juridiska personers straffansvar. Ansvar kan dock inte åläggas för rena olyckshändelser och händelser som man inte på något sätt kunnat påverka.

Övriga Europa

Även om mycket arbete inom EU tar sikte på att närma de olika rättssystemen i medlemsstaterna så skiljer de sig fortfarande åt i många avseenden. Redogörelserna som följer här syftar bland annat till att visa representativa exempel för några av de olika rättssystemen som finns i Europa.

Spanien

Landets miljölagstiftning är både nationell och regional.

Brott mot bestämmelserna i miljölagstiftningen straffsanktioneras i strafflagens artikel 325. Det är belagt med straff att i strid med lagar eller andra förordningar som tillkommit till skydd för

miljön framkalla eller förorsaka vissa typer av effekter som närmare beskrivs i straffbestämmelsen. Det kan till exempel vara fråga om utsläpp, spill, strålning, buller eller vibrationer. Den normala straffskalan är fängelse i 6 månader – 4 år, böter under 8 – 24 månader (som beräkningsunderlag för böter använder man sig av månadsinkomst ungefär så som vi i Sverige använder dagsbot) och särskild uteslutning från yrke eller post under 1 – 3 år. I bestämmelsen stadgas också att om en risk för allvarlig skada avser mänsklig hälsa skall fängelsestraffet bestämmas till den övre halvan av straffskalan.

I artikel 326 stadgas att ett högre straff skall, utan hänsyn till vad som bestämts i lagen, fastställas om någon av de gärningar som beskrivs i artikel 325 skett under följande omständigheter: a. industrin eller verksamheten fungerat i lönn, utan att

erforderliga tillstånd för driften inhämtats,

b. uttryckliga order från administrativa myndigheter att rätta till eller avbryta verksamheten har ignorerats, c. information om miljöeffekterna av verksamheten har

förfalskats eller dolts,

d. administrationens tillsynsverksamhet har obstruerats, e. risk för irreparabel miljöskada har uppstått eller f. olagligt uttag av vatten har skett under en period av torka.

I alla de nämnda fallen kan undersökningsdomare eller domstol besluta att stänga bolaget, dess fastigheter eller anläggningar tillfälligt eller permanent. Tillfällig stängning får inte överskrida fem år. I praktiken är den vanligaste påföljden böter.

Till miljöbrotten räknas i Spanien också brott mot plan- och byggbestämmelser, brott mot bestämmelser till skydd för kulturminnen (historiska platser och föremål), samt fiske- och jaktbrott.

Frågor om straff avgörs som huvudregel av domstol. Även undersökningsdomare spelar dock en viss roll i straffprocessen. En undersökningsdomare utför i princip de arbetsuppgifter som en svensk åklagare har under en förundersökning. Undersökningsdomaren kan oftast själv besluta om tvångsmedel, till exempel häktning. När utredningen är avslutad överlämnas ärendet till en åklagare som för talan under rättegången inför en domstol.

Det är bara de allvarligaste brotten mot miljölagstiftningen som är straffsanktionerade, i övrigt regleras överträdelser med hjälp av administrativa sanktioner, till exempel sanktionsavgifter. Enligt spanska myndigheter anses detta vara en rent administrativ

sanktion som i och för sig är mycket effektiv. Det är dock inte effektiviteten som avgör valet av administrativa eller straffrättsliga sanktioner utan allvaret i överträdelsen av miljölagstiftningen.

I Spanien existerar administrativa, civila och straffrättsliga sanktioner. Om en straffrättslig sanktion dömts ut kan en administrativ sanktion inte åläggas. Däremot kan en straffrättslig sanktion förenas med en civil sanktion, vanligtvis skadestånd.

Administrativa myndigheter kan utfärda ett provisoriskt förbud för en individ att fortsätta med en viss typ av verksamhet i väntan på det slutliga beslutet. Möjligheten används frekvent och anses ha en preventiv effekt.

I Spanien har juridiska personer inte straffansvar. Däremot har de administrativt ansvar och ett därmed följande skadeståndsansvar. Ansvar för enskilda kan drabba den som de facto eller formellt uppträder som företrädare för en juridisk person, även om denne fysiske person inte uppfyller straffrättsbestämmelsens krav på aktivt handlande.

Nederländerna

Den nederländska miljöstraffrätten består dels av centrala straffbestämmelser i strafflagen som tar sikte på de allvarligaste gärningarna som förorsakar konkret risk för allvarlig skada på mänsklig hälsa. De skyddar alltså inte direkt själva miljön. Maximala straffet för dessa brott är femton års fängelse.

De flesta brotten mot miljölagstiftningen finns i 21 olika speciallagar och innefattar ofta krav på så kallad abstrakt skada. Det betyder att det räcker med att det typiskt sett finns en risk för skada för att straffansvar skall inträda. Straffbestämmelserna innefattar ett antal regler om “skyldighet att handla” som riktar sig mot speciella adressater, exempelvis den som tillverkar en viss produkt, eller så avser de ett visst ämne, exempelvis bekämpningsmedel.

Det är bara den övergripande regleringen som finns i själva lagarna, medan de detaljerade reglerna utfärdas av administrativa myndigheter. Brott mot dessa specifika regler är straffbara. Detta gör det möjligt för myndigheterna att ingripa innan en skada eller risk för skada uppstår.

Miljöbrotten faller i Nederländerna in under tillämpningsområdet för ”ekobrottslagen”. I den lagen fastställs bland annat maximistraffen för miljöbrott, sex års fängelse för enskilda och

böter för juridiska personer (1 miljon guilders, cirka 500 000 euro per överträdelse). Med dessa maximistraff följer också att man har möjlighet att tillämpa i princip alla tillåtna utredningsmetoder, dvs. även telefonavlyssning och andra likartade metoder. Lagen ger vidare åklagaren rätt att i allvarliga och brådskande fall förbjuda en misstänkt att vidta vissa åtgärder. Ett sådant beslut skall underställas domstol för godkännande.

Påföljder som kan följa på brott mot miljölagstiftningen är böter, fängelse, indragning av vissa rättigheter, nedläggning av verksamheten (helt eller delvis), förverkande, publicering av domen, indragning av legal vinst, skadestånd, skyldighet att utföra vad som inte slutförts eller skyldighet att reparera en skada. En påföljd kan också innebära att ett bolag ställs under förvaltare. Den vanligaste påföljden är böter. Fängelse förekommer i allvarliga fall.

Åklagare kan utfärda straffrättsliga förelägganden på böter utan att gå till domstol.

Förvaltningsrättslig lagstiftning i Nederländerna var länge ganska outvecklad när det gällde myndigheternas möjligheter att genomföra sina beslut. Inte förrän i slutet av 1980-talet infördes bestämmelser om vite i miljölagstiftningen. Dessförinnan förlitade man sig huvudsakligen på straffbestämmelserna. I dag finns ett flertal administrativa sanktioner. Vissa av dem tar sikte på att säkerställa en reparation av miljön, exempelvis att låta genomföra åtgärder på verksamhetsutövarens bekostnad. Andra sanktioner har ett direkt bestraffande syfte. Exempel på detta är indragning av tillstånd eller de förhållandevis nyligen införda administrativa sanktionsavgifterna. De sistnämnda kan beslutas av miljömyndigheter utan domstolsprövning och tillämpas i allt större utsträckning.

Vid sidan av de nyinförda sanktionsavgifterna pågår för närvarande försök med att tillsynsmyndigheterna, under ledning av åklagarna, själva kan presentera förslag till uppgörelser med verksamhetsutövare som brutit mot regler. Om en uppgörelse godtas av en verksamhetsutövare behöver den inte fastställas av domstol. Handläggningstiderna blir då korta och uppgörelserna medför snabba reaktioner på överträdelser. Detta försök har visat sig innebära att åklagare kan handlägga ett stort antal miljöbrottsärenden på mycket kort tid.

I Nederländerna har juridiska personer straffansvar. Samtidigt kan företrädare för bolaget drabbas av ett personligt straffansvar parallellt med den juridiska personen. Åklagaren har fri åtalspröv-

ning och vem eller vilka som blir åtalade i det enskilda fallet beror bland annat på allvaret i brottet, skuldfördelningen och effektiviteten i den påföljd som kan bli aktuell; höga böter fungerar bäst mot företag medan endast enskilda kan dömas till fängelse. Straffansvaret för juridiska personer har visat sig vara effektivt på miljöbrottsområdet.

Tyskland

I Tyskland finns federal och delstatlig lagstiftning. Merparten av miljölagstiftningen samt straffregleringen är federal.

De centrala straffbestämmelserna för brott mot miljön finns i strafflagens kap. 29 som tillämpas jämte lagen för att bekämpa miljöbrott (Gesetz zur Bekämpfung der Umweltkriminalität) från den 28 mars 1980 och 27 juni 1994. Genom dessa lagar har de flesta straffbestämmelserna förts från olika miljölagarna till strafflagen.

I 29 kap. strafflagen finns bestämmelser om olika typer av störningar till exempel vissa former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, vibrationer och strålning (dock ej radioaktiv sådan) och farligt avfall. Dessutom finns bestämmelser om brott mot tillståndsplikt, otillåten hantering av radioaktivt gods, skydd för hotade områden, särskilt allvarliga miljöbrott och allvarlig fara på grund av giftutsläpp. Flertalet brott innehåller fare- eller effektrekvisit vilket betyder att det kan krävas att fara för skada eller liknande förelegat respektive att en viss effekt i miljön skall ha uppkommit. Brottsbeskrivningen av brott mot tillståndsplikt innehåller inget sådant krav men räknar i stället upp de specifika fall då drift utan tillstånd är straffbart. I strafflagens kap. 28 som behandlar allmänfarliga brott finns också bestämmelser med anknytning till miljöskyddet. De behandlar till exempel felaktig hantering av atomenergi, översvämning, förorening och skador på särskilda installationer. De flesta bestämmelserna innehåller krav på skada eller risk för skada på mänskligt liv eller hälsa.

Straffskalorna är, med vissa undantag, fängelse i högst fem år eller böter eller, om brottet är oaktsamt, fängelse i högst tre år eller böter. I särskilt allvarliga fall kan straffet bestämmas till fängelse i lägst sex månader och högst tio år om miljön skadats. I andra fall är straffskalan fängelse i lägst ett år och högst tio år och i riktigt allvarliga fall fängelse i minst tre år och högst femton år. I samtliga

fall krävs att mänsklig hälsa riskerats eller drabbats. Försök till brott är straffbara i samtliga fall.

Andra rättsverkningar som kan komma i fråga är förverkande eller att en person förbjuds att utöva ett visst yrke. Det finns också möjligheter att stoppa verksamheten vid en viss anläggning. Dessa sanktioner kan förekomma såväl straffrättsligt som administrativt. De har tillämpats sparsamt i miljösammanhang. Den vanligaste påföljden är böter.

Endast domstol kan pröva frågan om straffrättsliga sanktioner. Parallellt med det straffrättsliga sanktionssystemet finns ett administrativt sanktionssystem som dels reglerar vissa andra typer av brott mot miljölagstiftningen, dels innehåller regler om ansvar för juridiska personer. De nu nämnda överträdelserna betecknas Ordnungswidrigkeit. Den huvudsakliga sanktionen är en sanktionsavgift. I första instans är det normalt en administrativ myndighet som beslutar om en sådan avgift. Den administrativa avgiften kan förenas med böter.

I den mån straffavgifterna prövas i domstol sker det i brottmålsdomstol. Andra administrativa frågor prövas av specialdomstolar, något som oftast tar mycket lång tid.

Juridiska personer kan inte göras straffrättsligt ansvariga, däremot kan, som nämnts, straffavgifter enligt lagen om Ordnungswidrigkeiten förekomma. För att en sådan avgift skall kunna dömas ut krävs att en ledande företrädare för en juridisk person gjort sig skyldig till ett brott eller en Ordnungswidrigkeit. Det är inte nödvändigt att identifiera den ansvarige om det ändå kan fastställas att åtminstone någon ansvarig person brutit mot relevanta bestämmelser.

Storbritannien

Denna redogörelse avser England och Wales. Lagstiftningen i Nordirland är likartad medan Skottland har ett system som något mer liknar det kontinentala. Detta hindrar dock inte att skotska beslut ofta citeras i engelsk rättspraxis.

Det engelsk/walesiska rättssystemet skiljer sig på många punkter från vårt eget. En sådan skillnad är att man inte skiljer strikt mellan förvaltningsrätt och annan rätt och inte har speciella förvaltningsdomstolar. Det finns dock regler för förvaltningsbeslut och hur dessa skall överklagas, men engelska miljömyndigheter kan i

mycket mindre utsträckning än svenska miljömyndigheter fatta beslut gentemot enskilda. Myndigheterna har i stället möjlighet att vända sig till domstol och utverka förelägganden (injunction). Däremot har man tillgång till de straffrättsliga instrumenten eftersom åtalsrätten är fri. Det betyder att vem som helst kan väcka åtal, juridiska såväl som fysiska personer.

Skyddet av miljön regleras huvudsakligen i Environmental Protection Act från 1990. Lagen innehåller regler om tillstånd för miljöfarlig verksamhet, avfallshantering, frågor om genmodifierade organismer, ren luft och förorenad mark. I lagen finns också ansvarsbestämmelser. Vattenförorenande verksamhet regleras huvudsakligen i 1991 års Water Resources Act.

I Environmental Protection Act finns bland annat bestämmelser om ”statutory nuisance” (ungefär lagreglerad störning, som skiljer sig från common law nuisance, vilket är störningar definierade i rättspraxis). Bestämmelsen härstammar från tidigare regler om hälsoskydd. ”Statutory nuisance” kan sägas vara en blandning av sådant som omfattas av hälsoskyddslagstiftningen och grannelagsrätten; den avser skador på mänsklig hälsa eller störningar förorsakade av rök, ångor eller gaser, damm, lukt eller andra luftburna störningar, deponerade material, djur, ljud och vibrationer och annat som kan spridas från en ”byggnad, fastighet eller farkost”. Regleringen utgår från ett strängt markägaransvar som innebär att det i sista hand är denne som skall se till att fastigheten är i ett skick som inte stör omgivningen.

Regleringen i Environmental Protection Act har utvecklats och kompletterats av ett stort antal nya regler huvudsakligen i form av förordningar men också lagar. Ett exempel är lagen om förebyggande och kontroll av föroreningar (the Pollution Prevention and Control Act). Den är instrumentet för att genomföra EGdirektivet 96/61/EC angående integrerad prevention och kontroll av föroreningar i engelsk/walesisk rätt.

Miljömyndigheterna genomdriver lagstiftningen på många sätt men huvudsakligen med stöd av tillstånd och förelägganden. En avgörande skillnad mot Sverige är att administrativa viten inte existerar. Å andra sidan är det en straffbar handling att bryta mot villkoren i ett tillstånd eller inte följa ett föreläggande. De nämnda bestämmelserna om statutory nuisance är ett exempel på detta; det är ett brott att utan skälig ursäkt bryta mot ett föreläggande enligt dessa regler. De engelska miljömyndigheterna använder sig av brottmålsförfarande på ett annat sätt än vad fallet är i Sverige.

Det straffrättsliga ansvaret är strängare än i Sverige och kan i princip sägas vara strikt, det vill säga åklagaren behöver inte visa att någon agerat med avsikt eller av oaktsamhet för att en domstol skall döma till straffrättsligt ansvar. Ansvaret är dock inte absolut i den meningen att det omfattar alla slags utlösande händelser. Det kan vara ett försvar att visa att en händelse varit extraordinär eller oförutsebar.

Åtalsrätten är som ovan nämnts fri. Främst är det den centrala miljömyndighetens (Environmental Agency) provinskontor, som väcker åtal. Det förekommer även att enskilda och organisationer (till exempel Greenpeace) väcker åtal.

Det är domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret. Miljömyndigheterna använder sig dock i vissa fall av mindre ingripande metoder, som att till exempel utfärda en varning (caution) för den ansvarige eller tillgripa regler som möjliggör kontroll av en pågående verksamhet för att förhindra ytterligare skada på miljön, till exempel genom förslag eller order om förbättringar av verksamheten.

De påföljder som kan komma i fråga är böter och/eller fängelse. Böter är den vanligast förekommande påföljden. Ett exempel på vilka påföljder som används är hur brott mot Radioactive Substances Act (ungefär lag om radioaktiva ämnen) bedömts. Under perioden 1990 – 1995 väcktes 19 åtal för brott mot denna lag. I samtliga fall bifölls åtalen. I alla fall utom två dömdes den tilltalade att ersätta kostnader som uppstått på grund av brotten. Påföljden blev vanligtvis böter, som varierade mellan £100 och £34 000. I fem fall bestämdes påföljden till en motsvarighet till vår villkorliga dom, i ett fall till en motsvarighet till villkorlig dom dock utan prövotid och i två fall till fängelse (två respektive tre månader).

Administrativa sanktioner är alltså ytterst få. Injunction har redan nämnts. Miljömyndigheterna har också en möjlighet att under vissa omständigheter, om en verksamhetsutövare inte följer ett föreläggande i brådskande fall utföra de behövliga åtgärderna på eget bevåg och därefter begära att verksamhetsutövaren skall betala. Myndigheterna har också makt att återkalla eller ändra på ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Detta medför bättre möjligheter till kontroll över verksamhetsutövarna och kan medföra stora svårigheter för den verksamhet som drabbas.

Den stora skillnaden i system kan kort beskrivas så att där svenska miljömyndigheter agerar i domstol för att få viten utdömda, där tenderar de engelska att väcka åtal i allmän domstol.

Juridiska personer kan göras straffrättsligt ansvariga, och det absolut vanligaste förhållningssättet är att bolagen, inte enskilda representanter åtalas för brott. Högre befattningshavare åtalas dock relativt sällan, trots att detta anses vara en effektiv metod för att motverka miljöbrott, huvudsakligen på grund av svårigheter att bevisa samtycke, tyst medgivande eller oaktsamhet från deras sida.