Ds 1999:75
Statistikens regler
Innehåll
Begrepp och förkortningar .........................................................9
Sammanfattning ........................................................................ 11
Summary ................................................................................... 15
Författningsförslag .................................................................... 19
1 Inledning........................................................................... 43
1.1 Uppdraget ............................................................... 43 1.2 Utredningsarbetet .................................................... 44
2 Den officiella statistiken.................................................... 47
2.1 Utvecklingen före år 1990........................................ 47 2.1.1 Äldre tid ..................................................... 47 2.1.2 1980-talet – Beslutsmodellen....................... 48 2.2 Utvecklingen från år 1990 ....................................... 50 2.2.1 Officiell statistik ......................................... 50 2.2.2 1990 års statistikutredning .......................... 50 2.2.3 Genomförandekommittén............................. 51 2.3 Författningsregleringen............................................ 52 2.3.1 Statistiklagen och statistikförordningen........ 52 2.3.2 Registerlagen och registerförordningen ........ 54 2.3.3 SCB:s föreskrifter ....................................... 55
6 Innehåll Ds 1999:75
2.4 Statistikansvariga myndigheter ................................ 56 2.4.1 Systemets uppbyggnad................................ 56 2.4.2 SCB:s roll................................................... 58 2.4.3 Databasservice............................................ 61 2.5 Jordbruksstatistiken och lantbruksregistret ............... 65 2.6 Utredningen om utvärdering av statistikreformen...... 66
3 Internationella regler om statistik .................................... 73
3.1 Allmänt73 3.2 EG:s rättsakter ........................................................ 74 3.2.1 Den primära EG-rätten................................ 74 3.2.2 Den sekundära EG-rätten ............................ 75 3.3 Förordningen om gemenskapsstatistik ...................... 76 3.3.1 Allmänt om förordningen och sakinne-
hållet.......................................................... 76
3.3.2 Skyddet för ”förtroliga uppgifter”................ 78
3.4 Dataskyddsdirektivet ............................................... 79 3.5 Europarådet ............................................................ 81 3.6 FN ................................................................... 84 3.7 OECD ................................................................... 85
4 Den framtida statistikregleringen..................................... 87
4.1 En ny statistiklag..................................................... 87 4.2 Uppgiftsplikt för enskilda ........................................ 88 4.2.1 Näringsidkare ............................................. 88 4.2.2 Stiftelser m.m. ............................................ 88 4.2.3 EG-rätten.................................................... 89 4.2.4 Statistik över miljöskyddskostnader ............. 89 4.3 Uppgiftsplikt för offentliga organ............................. 90 4.3.1 Myndigheter................................................ 90 4.4 Behandling av personuppgifter för statistikändamål .................................................................. 98 4.4.1 Behovet av uppgifter i elektronisk form ....... 98 4.4.2 Datalagen och personuppgiftslagen............ 101 4.4.3 Den framtida regleringen........................... 106
Innehåll 7
4.4.4 Databaser och register för framställning av officiell statistik ................................... 112 4.4.5 Bortfallsanalyser i statistiken..................... 113
4.5 Vissa rättsliga frågor ............................................. 114 4.5.1 Statistiksekretessen ................................... 114 4.5.2 Enskilds rätt att överklaga ......................... 119 4.6 Bevarande och gallring .......................................... 121 4.6.1 Arkivlagen ................................................ 121 4.6.2 Statistikregisterlagen................................. 122
5 Särskilda frågor.............................................................. 125
5.1 Övrig statistik och uppdragsverksamhet ................. 125 5.2 SCB:s databaser.................................................... 126 5.3 Databaser med longitudinell ansats ........................ 126 5.3.1 Bakgrund.................................................. 126 5.3.2 Problemet ................................................. 128 5.3.3 Förslag till lösning .................................... 129 5.3.4 Rättsläget ................................................. 130 5.3.5 Särreglering .............................................. 132 5.4 Ett rättsligt skydd för beteckningen Sveriges officiella statistik................................................... 137 5.4.2 Hur ett rättsligt skydd bör åstadkommas .... 138
6 Genomförandet............................................................... 141
6.1 Ekonomiska konsekvenser ..................................... 141 6.2 Ikraftträdandet ...................................................... 142
7 Författningskommentarer .............................................. 143
7.1 Förslag till lag om den officiella statistiken ............ 143 7.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ............ 154
Bilagor:
Bilaga 1 Arbetsgruppens direktiv..................................... 155 Bilaga 2 EG-rättsakter som behandlar statistik................. 161 Bilaga 3 Webbadresser.................................................... 165
8 Innehåll Ds 1999:75
Bilaga 4 Register............................................................. 169 Bilaga 5 Instruktionsreglering av ansvaret för officiell
statistik ............................................................. 171
Bilaga 6 SCB:s föreskrifter för officiell statistik............... 173
Begrepp och förkortningar
ADB automatisk databehandling
Dataskydds-Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober direktivet 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter
dir. Direktiv
Ds departementsserien
EG Europeiska gemenskapen
EU Europeiska unionen
Genomförande-Kommittén (Fi 1993:05) med uppdrag att bereda kommittén ändringar i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken
HEK Hushållsekonomiska undersökningar (SCB)
HINK Undersökningar av hushållens inkomster (SCB)
MIS Meddelanden i samordningsfrågor
Prop. Proposition
SAM Statistikansvarig(-a) myndighet(-er)
10 Begrepp och förkortningar Ds 1999:75
SAMU-Urvalssystem för samordnad uppgiftsinsamling systemet
SFS Svensk författningssamling
SOS Sveriges officiella statistik
SOU Statens offentliga utredningar
Statistiklagen Lagen (1992:889) om den officiella statistiken
Statistik-Förordningen (1992:1668) om den officiella förordningen statistiken
Statistik-Lagen (1995:606) om vissa personregister för registerlagen officiell statistik
Statistikregis-Förordningen (1995:1060) om vissa personterförordningen register för officiell statistik
ULF Undersökningar om levnadsförhållandena (SCB)
Ds 1999:75 11
Sammanfattning
I den föreliggande promemorian ges en översikt över den officiella statistiken, dess historiska utveckling, uppbyggnaden och regelverket kring statistiken samt de internationella kraven. Den rättsliga analysen utmynnar i ett förslag till en ny lag om
den officiella statistiken
samt en till lagen anslutande
förordning. Förslag till lösningar av vissa uppmärksammade
problem lämnas genom olika bestämmelser i författningsförslagen.
I kapitel 2 om den officiella statistiken redovisas hur framställningen av basstatistik under lång tid var koncentrerad till Statistiska centralbyrån (SCB) hur olika utredningar resulterade i att den s.k. beslutsmodellen infördes och hur ansvaret för en stor del av den statliga ”officiella” statistiken genom en omfattande reform lades ut till en rad fackmyndigheter.
I ett särskilt avsnitt om författningsregleringen beskrivs lagstiftningen om den officiella statistiken, framför allt hur uppgiftsplikten kommit att regleras genom lagen och förordningen om den officiella statistiken samt hur föreskrifter från de statistikansvariga myndigheterna tagits fram genom särskilda bemyndiganden. Behandlingen av personuppgifter med avseende på hur den reglerats i datalagen och numera personuppgiftslagen och hur det på detta område skapats en särskild lagstiftning genom statistikregisterlagen och statistikregisterförordningen beskrivs också.
12 Sammanfattning Ds 1999:75
Det reformerade statistiksystemet med statistikansvariga myndigheter belyses i ett avsnitt, liksom SCB:s roll i systemet med beställaransvar för anslagsfinansierad statistik m.m., uppdragsverksamhet med samt förvaltningsuppgifter. Vidare beskrivs hur SCB utvecklat sin databasservice och hur statistik som görs tillgänglig i elektronisk form kommit att bli en allt viktigare del av den officiella statistiken.
I de avslutande avsnitten behandlas bl.a. den särreglerade uppgiftsplikten till jordbruksstatistiken och lantbruksregistret samt förslagen från Utredningen om värdering av statistikreformen.
En översikt av de internationella åtagandena återfinns i
kapitel 3. Den inleds med en granskning av EG-rättsakterna på
området, främst förordningen om gemenskapsstatistik och behandlar vidare rekommendationerna från Europarådet samt riktlinjerna från FN och OECD.
Utgångspunkterna för den nya statistikregleringen finns i
kapitel 4.
Där behandlas också uppgiftsplikt för enskilda.
Beträffande uppgiftsplikt för offentliga organ föreslås en generell bestämmelse som innebär att myndigheter skall lämna uppgifter till den officiella statistiken.
EG:s dataskyddsdirektiv och personuppgiftslagen har medfört att behandlingen av personuppgifter i register för officiell statistik, som nu regleras i särskilda författningar, omarbetas och förs in i den nya statistiklagstiftningen. I samband därmed behandlas förutsättningarna för att göra bortfallsanalyser i statistiken.
I detta kapitel föreslår arbetsgruppen vidare dels en ändring i den s.k. statistiksekretessen (9 kap. 4 § sekretesslagen), dels en inskränkning i rätten att överklaga beslut som rör den officiella statistiken. Reglerna om bevarande och gallring har setts över igen. Arbetsgruppen anser emellertid att den nuvarande principen inte bör ändras.
I kapitel 5 behandlas några särskilda frågor. Det gäller SCB:s framställning av övrig statistik innefattande också verksamheten med databaserna, villkoren för behandling av personuppgifter i databaser med longitudinell ansats samt ett rättsligt skydd för beteckningen Sveriges officiella statistik.
Sammanfattning 13
Genomförandet behandlas i kapitel 6 och författningskommentarer i kapitel 7.
Ds 1999:75 15
Summary
This memorandum provides an overview of the official statistics, their historical development, organisation, the regulatory framework on statistics, as well as international requirements.
The legal analysis concludes with proposals for a new law on
official statistics and a supplementary statute to the existing law.
Proposals for solutions to certain observed problems are provided in the various provisions in the statutory proposals.
Chapter 2 treats the official statistics. It describes how for quite
some time production of basic statistics had been centred at Statistics Sweden; how different official inquiries resulted in the introduction of the so-called decision model, and how a comprehensive reform subsequently assigned responsibility for a large part of central government “official” statistics to various departmental authorities.
A special section on statutory regulations describes the legislation on official statistics, especially how the mandatory reporting of information is regulated by the law and the decree on official statistics, and how the directives from the authorities responsible for statistics were developed by special authorisation. The handling of personal information is described in regards to regulations in the Data Act and the current Personal Data Act. It also describes how special legislation was created in this area by the statistical register law and the statute on statistical registers.
Another section informs about the reformed statistical system and the authorities responsible for statistics, together with the role of Statistics Sweden in the administrative information system, its
16 Summary Ds 1999:75
client responsibility for the funding of statistics, etc., and its commissioned work. It also describes how Statistics Sweden has developed its database service and how statistics that are available in electronic form will become an increasingly important part of the official statistics.
The final section treats such items as the proposals from the Inquiry on the evaluation of the statistical reform, the separately regulated mandatory information requirement for agricultural statistics and the farming register.
An overview of international commitments is found in
Chapter 3. This begins with a review of the EU statutory acts in
this area, primarily the directive on EU statistics and it also treats the recommendations of the European Council as well as guidelines from the UN and the OECD.
Chapter 4 describes the basis for the new regulation of statistics.
In regards to the mandatory information requirement for both enterprices and authorities. A general provision has been proposed that requires authorities to supply information to the official statistics.
The EU directive on the protection of data and the Personal Data Act have meant that the issue of the treatment of personal information in official statistics registers, which is now found in a special statute, has been reworked and introduced into the new statistical legislation. The conditions for treating nonresponse analyses in statistics is also treated in this connection.
Some special legal issues have also been treated in this chapter. The working group has proposed amendments of the Secrecy Act concerning statistics and limitations on the right to appeal a decision concerning official statistics. The regulations on the preservation and cancellation of statistics have been reviewed again. However, the working group finds that the present principles should not be changed.
Chapter 5 treats some special issues. These concern the
production of other statistics including the activities with the databases at Statistics Sweden, the conditions for handling personal
Summary 17
information in the databases with a longitudinal approach and a special symbol for officials statistics
Implementation is treated in Chapter 6 and a commentary on the statutes is found in Chapter 7.
Ds 1999:75 19
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om den officiella statistiken
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde m.m.
1 § Denna lag tillämpas vid framställning av officiell statistik hos myndigheter under regeringen.
Bestämmelserna i 17
− 24 och 28 §§ gäller även vid framställning av annan statistik hos en sådan myndighet.
2 § Denna lag gäller i stället för personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter för framställning av statistik enligt 1 §.
3 § Officiell statistik skall finnas för samhällsplanering, forskning och allmän information. Den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig.
Regeringen meddelar föreskrifter om innehållet i statistiken och vilka myndigheter som ansvarar för den (statistikansvariga myndigheter).
20 Författningsförslag Ds 1999:75
4 § Beteckningen Sveriges officiella statistik får inte användas offentligt som beteckning på någon annan statistik än den som avses i 3 §. Detsamma gäller böjningsformer av beteckningen.
Om beteckningen används i strid med först stycket kan allmän domstol vid vite förbjuda fortsatt användning av den.
Justitiekanslern skall föra eller låta föra talan om sådant förbud.
Definitioner
5 § I denna lag avses med statistik sammanställningar av uppgifter om enskilda som har framställts med vetenskaplig metod och som inte kan hänföras till någon enskild.
Beteckningar som också förekommer i personuppgiftslagen (1998:204) har motsvarande betydelse vid tillämpningen av denna lag.
Uppgiftsskydd
6 § Den officiella statistiken skall framställas och offentliggöras med beaktande av skyddet för enskildas personliga integritet och andras behov av skydd mot insyn.
Bestämmelser om förbud att lämna ut allmänna handlingar finns i sekretesslagen (1980:100).
7 § Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet.
Författningsförslag 21
Uppgiftsskyldighet
Näringsidkare
8 § Näringsidkare skall lämna uppgifter om
1. namn, personeller organisationsnummer, adress och telefonnummer för den som bedriver verksamheten,
2. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster,
3. förbrukning av varor och anlitande av tjänster,
4. antalet anställda samt deras sysselsättning, löner och yrken,
5. lagerhållning,
6. investeringar,
7. beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster,
8. priser för varor och tjänster,
9. intäkter och kostnader, 10. import och export, 11. energiåtgång, 12. tillgångar och skulder, 13. sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, 14. omfattning av upplåtelse av nyttjanderätt, 15. miljöskyddskostnader.
9 § Den som driver jordbruk, skogsbruk, djurhållning eller trädgårdsodling skall förutom de uppgifter som anges i 8 § lämna uppgifter om
1. registerbeteckning, areal, markanvändning samt ägar- och arrendeförhållanden i fråga om den fastighet eller del av fastighet där verksamheten bedrivs,
2. sysselsättning och tillträdesår för de personer som ingår i verksamheten,
3. djurhållning.
10 § Ägare till fastighet där någon annan driver verksamhet som avses i 9 § skall lämna uppgift om namn och adress för den som bedriver verksamheten samt om den areal som används.
22 Författningsförslag Ds 1999:75
Kommuner och landsting
11 § Kommuner och landsting skall för den officiella statistiken lämna
1. uppgifter som avses i 8 § 2–7 och 13,
2. sammanställningar av räkenskaper,
3. andra uppgifter av samhällsekonomisk betydelse.
Stiftelser m.fl.
12 § Stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet skall för den officiella statistiken lämna uppgifter som avses i 8 § 4.
Gemensamma bestämmelser
13 § Uppgifter som avses i 8
− 12 §§ behöver inte lämnas om det förhållande som uppgiften avser ligger mer än tre år tillbaka i tiden.
14 § Uppgifter som avses i 8
− 12 §§ skall lämnas till den
statistikansvariga myndigheten.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas samt om sättet och tiden för detta.
Information
15 § När uppgifter samlas in för den officiella statistiken från någon annan än en myndighet, skall den från vilken uppgifterna begärs samtidigt upplysas om de förhållanden som är av betydelse för uppgiftslämnandet, såsom
1. vem som är ansvarig för behandlingen,
2. ändamålen med behandlingen,
Författningsförslag 23
3. huruvida samråd har skett med den organisation som företräder uppgiftslämnaren,
4. andra förhållanden som är av betydelse i sammanhanget.
16 § När personuppgifter samlas in från den registrerade själv, skall den från vilken uppgifterna begärs i samband med insamlingen utöver vad som sägs i 15 § upplysas om
1. att det är frivilligt att lämna uppgifterna,
2. vad som behövs för att den registrerade skall kunna ta till vara sina rättigheter i samband med behandlingen, såsom information om vem som är mottagare av uppgifterna samt rätten att ansöka om information och få rättelse.
Information behöver dock inte lämnas om det som den registrerade redan känner till.
Behandling av personuppgifter
17 § En statistikansvarig myndighet får behandla personuppgifter för framställning av statistik. För sådan behandling är myndigheten personuppgiftsansvarig.
18 § Behandling av personuppgifter får omfatta uppgift om personnummer.
Känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) samt uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 21 § första stycket samma lag får behandlas endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.
Personuppgifter får behandlas i register över hela befolkningen endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Register över hela befolkningen får inte omfatta uppgifter som avses i andra stycket.
24 Författningsförslag Ds 1999:75
19 § Den personuppgiftsansvarige skall till var och en som ansöker om det en gång per kalenderår gratis lämna besked om huruvida personuppgifter om denne behandlas eller inte. Behandlas sådana uppgifter skall skriftlig information lämnas också om
1. vilka uppgifter om den sökande som behandlas,
2. varifrån uppgifterna har hämtats,
3. ändamålen med behandlingen,
4. till vilka mottagare eller kategorier av mottagare som uppgifterna lämnas ut.
En ansökan enligt första stycket skall göras skriftligen hos den personuppgiftsansvarige och vara egenhändigt undertecknad. Information enligt första stycket skall lämnas inom en månad från det att ansökan gjordes. Om det finns särskilda skäl för det, får denna tid utsträckas till högst fyra månader.
20 § Bestämmelsen i 27 § första meningen personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas även beträffande information som skall lämnas enligt 16 och 19 §§.
Rättelse
21 § Den personuppgiftsansvarige skall på begäran av den registrerade snarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med denna lag eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen.
Om uppgifterna lämnats ut till någon annan, skall myndigheten vidare underrätta denne om åtgärden, om den registrerade begär det eller om mera betydande skada eller olägenhet för den registrerade skulle kunna undvikas genom en underrättelse.
Författningsförslag 25
Säkerheten vid behandling
22 § Den personuppgiftsansvarige skall vidta lämpliga säkerhetsåtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Genom dessa åtgärder skall en säkerhetsnivå uppnås som är tillräcklig med beaktande av
1. de tekniska möjligheterna,
2. kostnaderna för åtgärderna,
3. de särskilda riskerna med behandlingen,
4. personuppgifternas känslighetsgrad. Om myndigheten anlitar ett personuppgiftsbiträde, skall 30 § personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas.
23 § Tillsynsmyndigheten enligt personuppgiftslagen (1998:204) får i enskilda fall besluta om vilka säkerhetsåtgärder som skall vidtas enligt 22 §.
Skadestånd
24 § Den personuppgiftsansvarige skall ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med denna lag har orsakat.
Ersättningsskyldigheten kan jämkas i den utsträckning det är skäligt, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på denne.
Utlämnande för longitudinella studier
25 § När Statistiska centralbyrån lämnar ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild person till en annan myndighet, får centralbyrån i samband med utlämnandet förse uppgifterna med en beteckning som hos centralbyrån kan kopplas till personnummer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna. En sådan åtgärd får vidtas om den myndighet som
26 Författningsförslag Ds 1999:75
uppgifterna lämnas ut till skall använda dessa för framställning av statistik eller därmed jämförbar undersökning och myndigheten har ett särskilt behov av att senare komplettera uppgifterna.
Ett utlämnande enligt första stycket får endast avse ett urval av personer.
26 § Uppgifter som avses i 25 § får behandlas av den mottagande myndigheten endast för framställning av statistik och därmed jämförbar undersökning.
27 § Om den mottagande myndigheten behandlar uppgifter som avses i 25 § skall i stället för vad som sägs i 24, 26 och 28 §§personuppgiftslagen (1998:204) följande gälla.
Information till den registrerade om att uppgifter behandlas behöver inte lämnas om myndigheten inte själv har möjlighet att vidta någon åtgärd för att identifiera den registrerade. Inte heller behöver myndigheten på begäran av den registrerade rätta, blocker eller utplåna uppgifter. Om en uppgift rättats, blockerats eller utplånats hos Statistiska centralbyrån skall centralbyrån vidta erforderliga åtgärder för att uppgifterna kan ändras hos mottagaren.
Gallring
28 § Personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. I detta sammanhang skall behovet av skydd för den enskildes personliga integritet särskilt beaktas.
Material som inte gallras skall överlämnas till en arkivmyndighet.
Författningsförslag 27
Tvångsmedel
29 § Om den som är uppgiftsskyldig enligt 8
− 10 eller 12 §§ inte fullgör skyldigheten, får den myndighet som har begärt uppgiften uppmana den uppgiftsskyldige att göra det.
En uppgiftsskyldig som inte följer uppmaningen får vid vite föreläggas att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Ett sådant föreläggande meddelas av den myndighet som utfärdat uppmaningen enligt första stycket.
30 § Frågor om att döma ut vite som har förelagts enligt 29 § andra stycket prövas av den länsrätt inom vars domkrets uppgiftsskyldigheten skall fullgöras.
Överklagande
31 § Beslut enligt 19 och 21 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Ansvar m.m.
32 § Till böter, högst 1 000 kronor, skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör uppgiftsskyldighet enligt 8
− 10
eller 12 §§ eller som lämnar oriktig uppgift.
Den som överträtt ett vitesföreläggande skall inte dömas till ansvar för gärningar som omfattas av föreläggandet.
Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av den myndighet som har begärt uppgiften.
33 § Den som uppsåtligen bryter mot 7 § skall dömas för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.
28 Författningsförslag Ds 1999:75
_______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari år 2001. Genom lagen upphävs a. lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område, b. lagen (1992:889) om den officiella statistiken, c. lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik.
2. I ärenden om vite som påbörjats före lagens ikraftträdande tillämpas de lagar som nämns under 1. a och b.
Författningsförslag 29
2 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
4 §
Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företags-
register, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för
forsknings- eller statistikändamål,
uppgift som avser
personaleller lönestatistik
och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att
Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikända-mål och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller honom närstående lider skada eller men.
30 Författningsförslag Ds 1999:75
uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller honom närstående lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år. ___________
Denna lag träder i kraft den 1 januari år 2001.
Författningsförslag 31
3 Förslag till Förordning om den officiella statistiken
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § Denna förordning innehåller föreskrifter i anslutning till lagen (2000:000) om den officiella statistiken.
Officiell statistik
2 § Vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den framgår av bilagan.
Väsentliga förändringar i den officiella statistiken beslutas av regeringen.
Individbaserad statistik skall vara könsuppdelad, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Insamling av uppgifter
3 § Insamling av uppgifter för den officiella statistiken skall ske på ett sådant sätt att det inte blir onödigt betungande för uppgiftslämnaren.
4 § En statistikansvarig myndighet får meddela närmare föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter enligt 8–12 §§ lagen (2000:000) om den officiella statistiken.
32 Författningsförslag Ds 1999:75
5 § En myndighet skall till en statistikansvarig myndighet lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik.
Uppgifterna skall lämnas på sätt och tid som överenskoms mellan myndigheterna.
Behandling av personuppgifter m.m.
6 § I bilagan anges när det är tillåtet att behandla personuppgifter enligt 18 § andra och tredje styckena lagen (2000:000) om den officiella statistiken och som avser
1.känsliga personuppgifter samt uppgifter om lagöverträdelser m.m.,
2.personuppgifter om hela befolkningen.
Samråd
7 § En statistikansvarig myndighet skall samråda med Statistiska centralbyrån innan den samlar in uppgifter för statistik.
I förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner finns bestämmelser om samråd med organisationer som företräder dessa uppgiftslämnare.
Tillgänglighet
8 § Föreskrifter om hur den officiella statistiken skall dokumenteras, kvalitetsdeklareras och hållas allmänt tillgänglig meddelas av
Statistiska centralbyrån.
Författningsförslag 33
Organisering av statistikverksamheten
9 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt.
Gallring
10 § Innan en myndighet gallrar uppgifter enligt 28 § första stycket lagen (2000:000) om den officiella statistiken skall den underrätta
Riksarkivet.
Riksarkivet får meddela föreskrifter om undantag från gallring enligt 28 § andra stycket samma lag. _______________
Denna förordning träder i kraft den 1 januari år 2001. Genom förordningen upphävs
1. kungörelsen (1970:27) om uppgifter till fastighets- och
lagfartsstatistiken,
2. förordningen (1992:000) om uppgiftsskyldighet på
jordbrukets område,
3. förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken,
4. förordningen (1995:1060) om vissa personregister för
officiell statistik.
34 Författningsförslag Ds 1999:75
Bilaga
Den officiella statistiken
INNEHÅLL
Arbetsmarknad Befolkning Bostäder och byggande Energi Finansmarknad Handel med varor och tjänster Hälso- och sjukvård Inkomster och inkomstfördelning Jord- och skogsbruk, fiske Kultur och fritid Levnadsförhållanden Mark- och vattenanvändning Medborgarinflytande Miljö Nationalräkenskaper Näringsverksamhet Offentlig ekonomi Priser och konsumtion Rättsväsende Socialförsäkring m.m. Socialtjänst Transporter och kommunikationer Utbildning och forskning
Författningsförslag 35
Officiell statistik Statistik- och personupp giftsansvarig myndighet
ARBETSMARKNAD Sysselsättning Statistiska centralbyrån (SCB) Löner och arbetskostnader SCB Arbetskraftundersökningar SCB Arbetsmiljö Arbetarskyddsstyrelsen Arbetsskador Arbetarskyddsstyrelsen
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Sysselsättning, Löner och
arbetskostnader, Arbetskraftsundersökningar, Arbetsmiljö
och
Arbetsskador får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser
enskilda personers frånvaro av hälsoskäl från arbetsplatsen.
BEFOLKNING Befolkningens storlek och befolkningsförändringar SCB Befolkningens sammansättning SCB Invandring och asylsökande Statens invandrarverk Befolkningsframskrivningar SCB
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Befolkningens storlek och
befolkningsförändringar, Befolkningens sammansättning samt Befolkningsframskrivningar får behandling får ske av person-
uppgifter om hela befolkningen enligt 6 § 2.
36 Författningsförslag Ds 1999:75
För framställning av statistik över Invandring och asylsökande får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser enskilda personers ras eller etniska ursprung.
BOSTÄDER OCH BYGGANDE Bostadsbyggande, modernisering och hyreskostnader SCB Byggnadskostnader SCB Intäkter och kostnader i bosektorn SCB Bostads- och hyresuppgifter SCB Fastighetspriser och lagfarter SCB Fastighetstaxeringar SCB Lokalbyggande SCB
ENERGI Tillförsel och användning av energi Statens energimyndighet Energibalanser Statens energimyndighet Prisutvecklingen inom energiområdet Statens energimyndighet
FINANSMARKNAD Finansräkenskaper Finansinspektionen Aktieägarstatistik Finansinspektionen In- och utlåningsstatistik Finansinspektionen Finansiella företag utom försäkringsföretag Finansinspektionen Försäkringsföretag inkl. understödsföreningar Finansinspektionen
HANDEL MED VAROR OCH TJÄNSTER Inrikeshandel SCB Utrikeshandel SCB
Författningsförslag 37
HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Hälsa och sjukdomar Socialstyrelsen (SoS) Dödsorsaker SoS
Behandling av personuppgifter
Behandling av personuppgifter för framställning av statistik på statistikområdet Hälso- och sjukvård regleras i lagen (1998:543) om hälsodataregister och i lagen (1998:544) om vårdregister.
INKOMSTER OCH INKOMST-FÖRDELNING Hushållens ekonomi SCB
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Hushållens ekonomi får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa. Behandling får också ske av personuppgifter om hela befolkningen enligt 6 § 2 i Inkomst- och förmögenhetsregistret.
JORD- OCH SKOGSBRUK, FISKE Jordbrukets struktur Statens jordbruksverk Jordbrukets produktion Statens jordbruksverk Produktion i skogsbruket Skogsstyrelsen Sysselsättning i jordbruket Statens jordbruksverk Sysselsättning i skogsbruket Skogsstyrelsen Riksskogstaxeringar Sveriges lantbruksuniversitet Prisutveckling i jordbruket Statens jordbruksverk Jordbrukets ekonomi Statens jordbruksverk Fiske Fiskeriverket Vattenbruk Fiskeriverket
38 Författningsförslag Ds 1999:75
KULTUR OCH FRITID Bibliotek Statens kulturråd Kulturmiljövård Statens kulturråd Museer Statens kulturråd Studieförbund Statens kulturråd Samhällets kulturutgifter Statens kulturråd
LEVNADSFÖRHÅLLANDEN Centrala indikatorer för integrerade beskrivningar av Levnadsförhållanden SCB Jämställdhet SCB
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Levnadsförhållanden får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser enskilda personers hälsa och sjukdomar.
MARK- OCH VATTENANVÄNDNING Markanvändning SCB Vattenanvändning SCB
MEDBORGARINFLYTANDE Allmänna val SCB Partisympatier SCB
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Allmänna val och Partisympatier får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser enskilda personers politiska åsikter.
Författningsförslag 39
MILJÖ Utsläpp Naturvårdsverket Belastning Naturvårdsverket Avfall Naturvårdsverket Miljötillstånd Naturvårdsverket Kemikalier, försäljning och användning Kemikalieinspektionen Miljöbalkens tillämpning Naturvårdsverket Miljöskyddskostnader SCB Gödselmedel och kalk SCB
NATIONALRÄKENSKAPER Nationalräkenskaper SCB
NÄRINGSVERKSAMHET Näringslivets struktur SCB Nystartade företag Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) Näringslivets investeringar Konjunkturinstitutet (KI) Internationella företag NUTEK Statistik för särskilda varugrupper Överstyrelsen för civil beredskap Industriproduktionens utvecklingSCB Industrins kapacitetsutnyttjande SCB Industrins lager SCB Industrins leveranser och order SCB Inkvartering Turistdelegationen Konkurser och offentliga ackord NUTEK
40 Författningsförslag Ds 1999:75
OFFENTLIG EKONOMI Kommunernas finanser SCB Statlig upplåning och statsskuld Riksgäldskontoret Offentliga utgifter inom socialförsäkringssektorn Riksförsäkringsverket Offentliga utgifter inom utbildningssektorn SCB Skatter, avgifter och inkomster SCB Taxering Ekonomistyrningsverket Utfallet av statsbudgeten Ekonomistyrningsverket
PRISER OCH KONSUMTION Konsumentprisindex SCB Nettoprisindex SCB Prisindex i producent- och importled SCB Köpkraftspariteter SCB Byggnadsprisindex samt faktorprisindex för byggnader SCB Hushållens utgifter SCB Hushållens inköpsplaner Konjunkturinstitutet
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Hushållens utgifter får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa. Behandling får också ske av personuppgifter om hela befolkningen enligt 6 § 2.
RÄTTSVÄSENDE Brott Brottsförebyggande rådet För brott lagförda personer Brottsförebyggande rådet Domstolarnas verksamhet Brottsförebyggande rådet Kriminalvård Brottsförebyggande rådet Återfall i brott Brottsförebyggande rådet
Författningsförslag 41
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Brott, För brott lagförda
personer, Domstolarnas verksamhet, Kriminalvård och Återfall i brott får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser brott,
domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden.
SOCIALFÖRSÄKRING Stöd till barnfamiljer Riksförsäkringsverket Stöd vid sjukdom och handikapp Riksförsäkringsverket Stöd vid ålderdom Riksförsäkringsverket Arbetslöshetsersättning Riksförsäkringsverket
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Stöd till barnfamiljer, Stöd vid
sjukdom och handikapp, Stöd vid ålderdom och Arbetslöshetsersättning får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser
utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa.
SOCIALTJÄNST Individ- och familjeomsorg Socialstyrelsen (SoS) Äldre- och handikappomsorg SoS
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Individ- och familjeomsorg får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser administrativa frihetsberövanden samt utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa.
För framställning av statistik över Äldre- och handikappomsorg får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa.
42 Författningsförslag Ds 1999:75
TRANSPORTER OCH KOMMUNIKATIONER Vägtrafik Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) Luftfart SIKA Bantrafik SIKA Postverksamhet SIKA Sjöfart SIKA Televerksamhet SIKA Kommunikationsvanor SIKA
Behandling av personuppgifter
För framställning av statistik över Vägtrafik får personuppgifter enligt 6 § 1 behandlas som avser brott och domar i brottmål samt enskilda personers hälsotillstånd efter vägtrafikolyckor.
UTBILDNING OCH FORSKNING Skolväsende och barnomsorg Statens skolverk Högskoleväsende Högskoleverket Forskning SCB Studiestöd Centrala studiestödsnämnden Befolkningens utbildning SCB
Behandling av personuppgifter
Behandling av personuppgifter för framställning av statistik över
Högskoleväsende regleras i förordningen (1993:1153) om redovis-
ning av studier m.m. vid universitet och högskolor.
Ds 1999:75 43
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Arbetsgruppen skall enligt direktiven i den del som nu är aktuell lämna förslag till ändringar i de författningar som berör statistikens område.
I uppdraget sägs bl.a. att en rad olika frågor aktualiserar en större översyn av regleringen av statistikregister. Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och när sådana uppgifter får föras över till en stat utanför EES. Den nya regleringen innebär också att personregisterbegreppet försvinner. Detta kräver generella förändringar av den nuvarande regleringen av personregister.
Statistiska centralbyrån (SCB) har tidigare utrett hur statistik och statistikuppgifter bör göras tillgängliga genom utbyggnad av myndighetens databasservice. Denna verksamhet har reglerats i registerförordningen, främst för ett provverksamhetsskede. Arbetsgruppen bör enligt direktiven lämna förslag till en permanent reglering av databasverksamheten.
Arbetsgruppen skall vidare i nära samarbete med den särskilde utredaren med uppgift att utvärdera statistikreformen lämna förslag till förändringar i lagen (1992:889) om den officiella statistiken och förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken som kan vara påkallade bl.a. med anledning av utvärderingen av statistikreformen. I utredarens uppdrag ingår också att analysera EUmedlemskapets effekter på statistikens område och att lämna förslag till eventuella förändringar i den officiella statistiken.
44 Inledning Ds 1999:75
Inom EU har rådet den 17 februari 1997 antagit en förordning (nr 322/97) om gemenskapsstatistik med syfte att införa en rättslig ram för att systematiskt och planlagt framställa gemenskapsstatistik i avsikt att utforma, tillämpa, övervaka och värdera gemenskapens politik. Arbetsgruppen skall analysera bestämmelserna i förordningen och i den svenska regleringen och vid behov lämna förlag till ändringar i de inhemska bestämmelserna.
Arbetsgruppen skall också föreslå ändringar i svenska bestämmelser om andra rättsakter på statistikområdet inom EU ger anledning till detta.
Förslag skall slutligen också lämnas till hur hittills oreglerade statsmaktsregister på statistikens område skall regleras.
1.2 Utredningsarbetet
I en första etapp av arbetet har förslag utarbetats till en kompletterande föreskrift i statistikregisterlagen, som avser vissa register som används för att framställa statistik, men som också har ett annat ändamål. Gruppen har också utarbetat förslag till de författningsändringar som erfordras för att inrätta ett yrkesregister för statistiska ändamål. Slutligen har gruppen lämnat förslag till vissa ändringar i kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor. En promemoria omfattande de nu berörda frågorna överlämnades till regeringen den 20 april 1998.
Statistikregelgruppen har därefter fortsatt sitt arbete med övriga frågor kring regleringen på statistikens område. Samråd har regelbundet hållits med Utredningen om utvärdering av statistikreformen och vissa gemensamma överväganden har gjorts utifrån regeringens direktiv.
Utredningen om utvärdering av statistikreformen lämnade sitt betänkande Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96) till regeringen i september 1999. En översikt över utredningens förslag ges i avsnittet 2.6.
De förslag utredningen har lämnat är inte av den karaktären att de påverkar lagregleringen av den officiella statistiken. I den
Inledning 45
utsträckning förslagen påverkar regleringen på förordningsnivå har gruppen funnit det ändamålsenligt att dessa i stället behandlas vid den slutliga beredningen i Regeringskansliet.
Ds 1999:75 47
2 Den officiella statistiken
2.1 Utvecklingen före år 1990
2.1.1 Äldre tid
Statistiken har en lång historia i vårt land. 1721 var startåret för att med hjälp av statistik redovisa befolkningen i Sverige. Tillsammans med Finland har vi därmed världens äldsta kontinuerliga befolkningsstatistik.
År 1748 stadfäste Konungen ett förslag om att månatliga uppgifter om antalet döpta och antalet begravna samt folkmängden vid årets slut skulle lämnas till Tabellverket.
1756 tillsattes Tabellkommissionen som hade till uppgift att ansvara för att Tabellverket fungerade. Med Tabellverket avsågs den framställning av befolkningsstatistiska tabeller som skedde på församlingsnivå och sedan summerades till riksnivå.
Dagens system för officiell statistik är resultatet av en process som pågått sedan början av 1960-talet. År 1960 fattade nämligen riksdagen principbeslut om att all statlig statistik som inte av administrativa skäl behövde vara bunden till visst verk skulle förläggas till SCB.
I linje med beslutet genomfördes under åren 1961–65 en långtgående centralisering av den statliga statistikproduktionen.
48 Den officiella statistiken Ds 1999:75
2.1.2 1980-talet – Beslutsmodellen
1979 års statistikutredning (dir. 1979:133) hade till huvuduppgift att kartlägga behovet av statlig statistik. En annan viktig uppgift för utredningen var att utarbeta metoder för en fortgående anpassning av statistiken till statistikanvändarnas behov. Utredningen utförde en omfattande behovskartläggning som dokumenterades i delbetänkanden och diskussionsunderlag. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:74) föreslog utredningen att en myndighet även i fortsättningen skulle ha ett samlat ansvar för den statliga statistikverksamheten. Åtgärder borde dock vidtas för att de olika sektorerna i samhället skulle få ett större inflytande och ansvar för statistikproduktionen. Det framhölls därvid som särskilt viktigt att statistikens kostnader inom ett område vägdes mot andra kostnader inom samma område och inte mot kostnader för annan statistik.
Utredningen föreslog därför en modell för styrning av statistiken som innebar att varje fackdepartement skulle svara för beredningen av SCB:s förslag till statistikproduktion inom sitt respektive ansvarsområde. Civildepartementet skulle därutöver ha ett övergripande ansvar för statistik av gemensamt intresse för flera samhällsområden samt också ha ansvar för myndigheten SCB. För att ytterligare öka användaranpassningen föreslogs att SCB:s och andra statistikproducenters arbetsgrupper med statistikanvändare skulle ges ökad självständighet.
Den allmäninformativa statistiken ansågs slutligen böra få en friare ställning i förhållande till statsmakterna.
Förslagen från 1979 års statistikutredning om ny styrmodell för den statliga statistiken lades till grund för ett riksdagsbeslut (prop. 1984/85:100 bil. 15, bet. 1984/85:FiU16, rskr. 1984/85:218) om en ny beslutsordning med anknytning till departementsindelningen. Den s.k. beslutsmodellen infördes fr.o.m. budgetåret 1985/86 och medförde också en ändring av SCB:s indelning i delprogram, som närmare knöts till departementens respektive ansvarsområden.
För att för sin del kunna svara upp mot den nya beslutsordningen utvecklade SCB, inom ramen för försöken med treårig anslagsram, s.k. statistikförsörjningsprogram för de olika politikområden som kunde härledas till departementens indelning i
Den officiella statistiken 49
sakområden. Programmen skulle fungera som instrument för samråd med statistikens huvudanvändare. I programmen formulerades de huvudfrågor som den löpande statistiken skulle belysa. Vidare analyserades gällande statistikförsörjning samt lämnades underlag för beslut om prioriteringar av statistikbehoven inom respektive statistikområde. Programmen och prioriteringarna diskuterades med användarna i referensgrupper, seminarier eller på temadagar.
Beslutsmodellen medförde allmänt sett en del fördelar i form av ökat intresse för statistisk information och aktualisering av de olika departementsområdenas statistikbehov i budgetprocessen. Nackdelarna var bl.a. krångliga och tidsödande besluts- och informationsvägar inom Regeringskansliet. Det visade sig också att de praktiska möjligheterna att väga statistik mot den verksamhet den skulle betjäna var starkt begränsade, liksom möjligheterna till omprioriteringar mellan olika statistikområden.
Samma sak konstaterade också Riksrevisionsverket (RRV) i en förvaltningsrevision avseende effektiviteten i den statliga statistikproduktionen som genomfördes år 1990. Det var dessa problem som gjorde det angeläget att överväga hur styrningen och samordningen av den statliga statistiken skulle kunna förbättras.
En annan väsentlig orsak till att styrningen av statistiken behövde ses över var de förändringar som successivt vidtagits avseende styrningen av den offentlig sektorn, med ökad decentralisering av beslutsfattande via införandet av mål- och resultatstyrning av verksamheter. Detta innebar ökade krav och behov vad gäller tillgång till statistik i och med att myndigheterna getts en mera självständig roll när det gäller val av metoder och medel för genomförande av verksamheten.
Vissa åtgärder vidtogs för att problemen skulle minskas, men en del kvarstående problem kom att motivera en ytterligare översyn.
50 Den officiella statistiken Ds 1999:75
2.2 Utvecklingen från år 1990
2.2.1 Officiell statistik
Statistikregelutredningens arbete (se avsnittet 2.3.1) resulterade i ett förslag till lagreglering av den officiella statistiken (prop. 1991/92:118), som behandlades av riksdagen under våren 1992. I motiven berördes frågan om avgränsning av basstatistik. Genom lagen infördes beteckningen officiell statistik som skulle innefatta statistik som framställs av en statlig myndighet enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av lagen.
2.2.2 1990 års statistikutredning
1990 års statistikutredning hade till huvuduppgift att pröva hur den statliga statistikverksamheten skulle kunna effektiviseras. En ytterligare effektivisering ansågs kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare skulle få en tydligare beställarroll. Statistiken borde så långt som möjligt finansieras direkt av beställarna. Möjligheten att helt uppdragsfinansiera SCB:s verksamhet skulle också prövas.
Utredningens betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) överlämnades till regeringen i maj 1992. I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt det var lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av statistiken. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag var blandade. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användarinflytande, men ett stort antal bedömde det orealistiskt att lägga ut beställaransvaret för så stor del av den statliga statistiken från SCB.
Regeringen fann under sin beredning att starka skäl talade mot att delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Man ansåg dock att ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sektorsområden eller för statistik med en huvudanvändare så långt
Den officiella statistiken 51
möjligt borde fördelas till sektormyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa.
Riksdagen godkände de förordade principerna (prop. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122).
2.2.3 Genomförandekommittén
En genomförandekommitté tillkallades i februari 1993 för att bereda ändringar i ansvarfördelningen för den statliga statistiken. Kommittén avlämnade i januari 1994 sitt slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1).
I betänkandet presenterades ett förslag till omfattning, krav och tillgänglighet beträffande den framtida officiella statistiken. Kommittén använde begreppet ”systemet Sveriges officiella statistik” för hela produktionssystemet av officiell statistik och inte som ofta dittills gjorts enbart för publikationsserien.
Den officiella statistiken föreslogs omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgjorde väsentliga underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och obligatorisk internationell rapportering.
Preciseringen av vad som skulle ingå i den officiella statistiken gjordes så att minsta möjliga låsningar till viss produktion eller särskilda insatser skulle uppstå. Beskrivningen av innehållet skedde i form av 22 ämnesområden, där varje område var uppdelat i en eller flera delgrupper. Någon ytterligare precisering i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. gjordes inte. Det överlämnades till respektive beställarmyndighet att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Utgångspunkten var den dåvarande omfattningen av statistiken som den presenterades i SCB:s produktbeskrivningar.
För den officiella statistikens tillgänglighet föreslogs att statistiken skulle göras tillgänglig så snart rättade och färdiggranskade observationsregister var framställda. Detta kunde ske i tryckt form eller via ADB-baserade medier. Publiceringen skulle ske i serien Sveriges officiella statistik (SOS).
52 Den officiella statistiken Ds 1999:75
Kommittén föreslog utläggning av s.k. beställaransvar för officiell statistik per den 1 juli 1994 till 16 myndigheter (Brottsförebyggande rådet, Överstyrelsen för civil beredskap, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Boverket, Verket för högskoleservice, Statens skolverk, Fiskeriverket, Skogsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmiljöinstitutet, Statens kulturråd, Statens invandrarverk, Näringsoch teknikutvecklingsverket, Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen). Därutöver föreslogs åtta organ bli ansvariga för övrig statlig statistik som då producerades vid SCB med anslagsfinansiering.
Det totala beloppet för det utlagda beställaransvaret uppgick till närmare 90 milj. kr.
De myndigheter som föreslogs bli beställaransvariga för officiell statistik skulle kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fick ansvaret för. Detta skulle gälla oberoende av om myndigheten valde att producera statistiken själv eller att lägga ut produktionsansvaret till någon annan (SCB, annan myndighet eller en servicebyrå).
Förslagen innebar att SCB fick tre separata roller, nämligen ansvar för förvaltningsuppgifter, ansvar för anslagsfinansierad statistik m.m. och uppdragstagare inom statistikområdet.
Regeringen följde i stort kommitténs förslag till beträffande den officiella statistiken. Ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken fördelades därefter på ett antal centrala förvaltningsmyndigheter enligt de godkända principerna med verkan från den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269).
2.3 Författningsregleringen
2.3.1 Statistiklagen och statistikförordningen
Den officiella statistiken regleras i lagen (1992:889) om den officiella statistiken (statistiklagen) och tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik. Organ
Den officiella statistiken 53
utanför den statliga sektorn och sådana som ligger under riksdagen, t.ex. Riksbanken, faller alltså utanför lagens tillämpningsområde.
Lagregleringen bygger på ett förslag från Statistikregelutredningen. Den hade i uppdrag att utarbeta ett förenklat regelsystem för den statliga statistikframställningen, att skapa rättsregler avseende uppgiftsplikt samt att pröva möjligheten att införa en särskild lag på området. Utredningens betänkande Förenklad statistikreglering (SOU 1990:43) lämnades i april 1990.
I betänkandet föreslogs bl.a. en särskild lag om den statliga statistikframställningen med regler om den officiella statistikens omfattning, innehåll och form.
I motiven till statistiklagen (prop. 1991/92:118) framhölls att statliga myndigheter framställer statistik för olika ändamål. Dels avsågs sådan statistik som tas fram genom sammanställning och bearbetning av uppgifter som myndigheterna förfogar över för att följa upp, bedöma och utvärdera sin egen verksamhet (driftsstatistik). Framför allt avsågs dock att lagförslaget skulle omfatta sådan statistik som framställs av SCB och vissa andra myndigheter och som har ett vidare syfte. Denna statistik bygger på uppgifter som antingen samlas in direkt från enskilda fysiska eller juridiska personer eller inhämtas från administrativa källor. Regeringen förordade alltså att endast den senare typen av statistikframställning – den officiella statistiken – skulle omfattas av lagregleringen.
Av statistiklagen framgår att officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Det har ansetts behövas en grundläggande statistisk information inom alla samhällsområden för dessa ändamål. Det finns också ett intresse av att den intar en särställning jämfört med annan information inom respektive område. En reglering av den officiella statistiken ger denna särställning samtidigt som framställningen som sådan fordrar vissa regler.
I lagen ställs kravet att statistiken skall vara objektiv och
allmänt tillgänglig. Av motiven framgår bl.a. att statistiken inte får
54 Den officiella statistiken Ds 1999:75
påverkas av ovidkommande faktorer och att den inte heller får utformas för att tjäna vissa syften. Statistiska metoder skall användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas ur sådana synvinklar. Statistiken skall också offentliggöras på sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de behov som statistiken skall tillgodose.
Statistiklagen kompletteras av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken (statistikförordningen). I statistikförordningen sägs att officiell statistik är sådan statistik som förtecknas i bilagan. Den innehåller ett tjugotal statistikområden under vilka statistiken inom området finns angiven, liksom den statistikansvariga myndigheten. Statistikområdena utgörs av t.ex. befolkning, bostäder och byggande, energi, hälso- och sjukvård, kapitalmarknad, rättsväsendet samt socialtjänst.
2.3.2 Registerlagen och registerförordningen
Integritetsskyddsutredningen
I början av 1993 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken (dir. 1992:110). Utredningen, som tog namnet Integritetsskyddsutredningen (Fi 1993:03), överlämnade i september 1993 ett delbetänkande Statistik och integritet, del 1, Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. (SOU 1993:83) och i maj 1994 sitt slutbetänkande Statistik och integritet, del 2, Lag om personregister för officiell statistik m.m. (SOU 1994:65). I slutbetänkandet föreslogs en författningsreglering av personregister för officiell statistik.
Statistikregisterlagen
Efter införandet av statistiklagen och statistikförordningen genomfördes regleringen av de personregister som används för att ta fram officiell statistik och som innehåller känsliga uppgifter. De
Den officiella statistiken 55
övergripande bestämmelserna återfinns i lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik (statistikregisterlagen). Kompletterande föreskrifter om de olika registren finns i förordningen (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik (statistikregisterförordningen).
Registerlagen gäller förande av personregister som omfattar vissa särskilt angivna känsliga uppgifter. I lagen föreskrivs att personregistren får föras endast för framställning av statistik och endast av den myndighet som ansvarar för den officiella statistik som uppgifterna i registret är avsedda för. Personregister får inrättas och föras endast enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Statistiksregisterförordningen
Statistikregisterförordningen innehåller detaljerade bestämmelser om de register som omfattas av registerlagen med föreskrifter om ändamål, innehåll och om tillåtna sambearbetningar. Förordningen omfattar 32 personregister hos statistikansvariga myndigheter. Förordningen innehåller också en reglering av användningen av personregister för SCB:s databasservice.
2.3.3 SCB:s föreskrifter
Genom bestämmelser i statistiklagen och statistikförordningen bemyndigas myndighet som ansvarar för officiell statistik att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas till den officiella statistiken samt om sättet och tiden för uppgiftslämnandet.
Med detta bemyndigande fastställer t.ex. SCB föreskrifter för de enskilda statistiska undersökningarna. Det är SCB:s styrelse som beslutar dessa föreskrifter. Enda undantaget från detta är att styrelsen med stöd av 12 § andra stycket förordningen (1988:137) med instruktion för SCB kan överlåta till generaldirektören att
56 Den officiella statistiken Ds 1999:75
besluta föreskrifter om sådan uppgiftsskyldighet som inte innebär någon väsentlig förändring för uppgiftslämnarna.
Genom föreskrifterna fastställs vilka kategorier av uppgiftslämnare som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den aktuella undersökningen samt när uppgifterna senast skall lämnas. De undersökningar som genomförs är inga totalundersökningar i den meningen att samtliga företag som ingår i den utpekade kategorin också ingår som undersökningsobjekt. Det görs alltid ett urval med statistisk metod som skall garantera att resultatet ändå blir rättvisande.
Den blankett som skall användas fogas som bilaga till föreskrifterna. Till bilagan hänvisas i fråga om vilka uppgifter som skall lämnas.
Föreskrifterna, som ges ut inom ramen för Statistiska centralbyråns författningssamling (SCB-FS), förtecknas i bilaga 6.
Också andra statistikansvariga myndigheter än SCB fastställer föreskrifter för statistiska undersökningar.
2.4 Statistikansvariga myndigheter
2.4.1 Systemets uppbyggnad
Den officiella statistiken behöver hänga ihop i ett system även sedan den har delats upp på flera samhällssektorer och ansvaret fördelats på flera myndigheter.
För närvarande finns 26 statistikansvariga myndigheter enligt bilagan till statistikförordningen. Dessa är Arbetarskyddsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Ekonomistyrningsverket, Finansinspektionen, Fiskeriverket, Högskoleverket, Kemikalieinspektionen, Konjunkturinstitutet, Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Naturvårdsverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Riksförsäkringsverket, Riksgäldskontoret, SCB, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Statens invandrarverk, Statens jordbruksverk, Statens kulturråd, Statens skolverk, Sveriges lantbruksuniversitet, Turistdelegationen och Överstyrelsen för civil beredskap.
Den officiella statistiken 57
Ansvaret för officiell statistik är ofta angivet i instruktionen för respektive myndighet. Så skall t.ex. enligt 5 § 8 förordningen (1988:730) med instruktion för Arbetarskyddsverket, Arbetarskyddsstyrelsen särskilt ansvara för den officiella statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö. För exempel på ytterligare sådana regleringar se bilaga 4.
Den ändrade ansvarsfördelningen för den officiella statistiken har krävt olika instrument för att hålla det statistiska systemet intakt i sak. Med en eller ett fåtal aktörer var detta tämligen lätt. Med det större antal som det nu är fråga om krävs också ett större mått av samordning men också inblick i de olika myndigheternas hantering av statistiken. I 2 § andra stycket statistikförordningen har i detta syfte tagits in en föreskrift att om en myndighet föreslår väsentliga förändringar i den officiella statistiken skall förslaget prövas av regeringen.
Ett annat viktigt instrument är att ställa olika krav på den officiella statistiken utöver de som anges direkt i lagen. I 8 § statistikförordningen ges därför ett bemyndigande till SCB att meddela föreskrifter om hur den officiella statistiken skall dokumenteras, kvalitetsdeklareras och hållas allmänt tillgänglig.
SCB har med stöd av dessa bestämmelser i juni 1994 beslutat föreskrifter för offentliggörande av officiell statistik och om tillgängligheten. Föreskrifterna finns intagna i bilaga 6. Av lika stor betydelse som föreskrifterna är dock i praktiken de allmänna råd som konstruerats som kommentarer till de skilda bestämmelserna.
Det finns för närvarande inte några föreskrifter för dokumentation och kvalitetsdeklaration. Att dokumentation skall ske gäller redan när material överlämnas till Riksarkivet. I fråga om kvalitetsdeklaration framgår av 4 § nyss nämnda föreskrift att offentliggörande av officiell statistik i SOS även skall omfatta de förklaringar som behövs för att användarna skall förstå statistiken. Bestämmelsen ställer inte några längre gående krav på kvaliteten. Av större praktisk betydelse är det meddelande i samordningsfrågor som SCB gett ut om kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik (MIS 1994:3). Det är
58 Den officiella statistiken Ds 1999:75
visserligen inte bindande men har ändock fått stor praktisk betydelse.
2.4.2 SCB:s roll
Den ändrade rollfördelningen i det statistiska systemet har inneburit stora förändringar för SCB som myndighet. I SCB:s instruktion föreskrivs att centralbyrån särskilt skall svara för samordning av den statliga statistikproduktionen samt svara för samordning mellan statlig och annan statistikproduktion. SCB skall vidare tillhandahålla officiell statistik och annan statistisk information enligt särskilda beslut av regeringen.
SCB har i det nya delegerade statistiksystemet tre olika roller, med
• ansvar för beställning av anslagsfinansierad statistik m.m.,
• produktion av statistik enligt uppdrag, samt
• förvaltningsuppgifter.
Beställaransvar
SCB fick genom reformen ett uttalat ansvar för sektorsövergripande statistik samt ansvar för sådan statistik i övrigt som inte lades ut på sektorsmyndigheter. Beställaransvaret gäller all officiell statistik som inte lagts ut på andra myndigheter. Det gäller också vissa myndighetsuppgifter beträffande analys och prognoser samt några ytterligare funktioner som faller utanför ramen för statistikproduktionen eller förvaltningsuppgifterna kring SOS. Dessa uppgifter anslagsfinansieras liksom tidigare i sin helhet.
SCB är den i särklass största statistikansvariga myndigheten. I ekonomiska termer har SCB ansvar för ungefär hälften av den officiella statistiken; i termer av antalet produkter var det ungefär 40 procent som vid reformens genomförande kom att hänföras till SCB:s ansvarsområden, dvs. produkter för vilken SCB erhåller anslag direkt från statsmakterna.
Den officiella statistiken 59
Det kan också nämnas SCB har ett vetenskapligt råd knutet till sig. Rådet skall bistå centralbyrån i frågor om metoder och kvalitet i statistiken och får även bistå andra myndigheter med ansvar för officiell statistik i sådana frågor.
Uppdragsverksamhet
När det gäller produktion intar SCB i ännu högre utsträckning en dominerande ställning. SCB producerar dels den statistik som byrån ha ansvar för, dels merparten av den statstik för vilken andra myndigheter har ansvar.
En stor del av SCB:s produktion blev potentiellt konkurrensutsatt i och med reformen. Före reformen ingick den statistik som genom reformen fördelades på sektorsmyndigheter i SCB:s anslagsfinansierade verksamhet. Grovt räknat var det omkring hälften av SCB:s dåvarande anslagsfinansierade statistikproduktion som med reformen lades under andra myndigheters ansvar.
Som en följd av reformen blev statistikproduktion inom de områden för vilka ansvaret lagts på andra än SCB i stället möjlig för SCB att utföra som uppdragsverksamhet. De allra flesta statistikansvariga sektorsmyndigheterna uppdrar större delen av produktionen år SCB.
SCB:s uppdragsverksamhet har ökat såväl i volym som vad gäller andelen av den totala omsättningen. SCB har också erbjudit utbildning och konsultstöd till beställarmyndigheterna.
Förvaltningsuppgifter
I SCB:s förvaltningsuppgifter i det nya systemet skulle enligt Genomförandekommitténs förslag inkluderas
• samordning och bevakning av SOS,
• information och statistikservice,
• nationell statistiksamordning (standarder, nomenklaturfrågor, m.m.),
• internationellt statistiksamarbete,
60 Den officiella statistiken Ds 1999:75
• grundläggande metodutveckling, samt
• ansvar för central databasservice.
Uppgifterna kan kommenteras enligt följande. SCB skall inom ramen för samordning och bevakning av den officiella statistiken ansvara för utgivning av föreskrifter för och allmänna råd om hur de statistikansvariga myndigheterna (SAM) skall göra den officiella statistiken allmänt tillgänglig och publicera statistikresultaten i serien Sveriges officiella statistik. SCB skall också följa utvecklingen på den officiella statistikens område och bevaka att SAM tar ansvar för att tillgodose olika användarintressen. SCB:s styrelse har fått i uppgift att årligen till regeringen lämna en skriftlig bedömning av den officiella statistikens samordning.
SCB:s uppgifter vad gäller information och statistikservice omfattar primärt ett nationellt statistikbibliotek, arkiv och en allmän upplysningstjänst avseende den statliga statistiken. Den senare tjänsten skulle, enligt Genomförandekommittén, inriktas på att ge information om vilken statistik som finns, var den går att få tag på samt ge ”snabba” svar på rena faktauppgifter.
SCB ansvarar inom ramen för nationell statistiksamordning för sådana nomenklaturfrågor och centrala standarder för klassifikationer och indelningar som griper över flera statistikområden.
I SCB:s uppgifter avseende internationellt statistiksamarbete ligger att samordna kontakterna mellan olika organ inom EU och de olika beställaransvariga myndigheterna. Genomförandekommittén föreslog också att SCB normalt borde svara för den reguljära rapporteringen till olika internationella organ. Det ansågs vara såväl kostnadseffektivt som motiverat ur kvalitetssynpunkt att de reguljära dataleveranserna normalt sköts av en enda organisation. Vidare föreslogs att SCB skulle erhålla uppdrag att särskilt utreda förutsättningarna för en kostnadseffektiv svensk rapportering till EU, OECD och särskilda FN-organ. Detta har genomförts enligt förslaget.
Resultaten av SCB:s grundläggande metodutveckling och – arbete ansågs böra komma hela det statliga statistiksystemet till godo. SCB har ett särskilt ansvar för att informera om resultaten
Den officiella statistiken 61
från det statistiska metodarbetet. En viktig uppgift för SCB var, enligt Genomförandekommittén, att verka för att goda och kostnadseffektiva statistiska metoder och tekniker utnyttjas vid produktionen av den statliga statistiken.
Den centrala databasservicen behandlas i nästföljande avsnitt.
2.4.3 Databasservice
Genomförandekommittén
Statistiska bearbetningar och belysningar kräver tillgång till en rad uppgifter, som numera nästan uteslutande behandlas i elektronisk form. Hur insamlingen av uppgifter utvecklats mot ett system där huvudparterna av uppgifterna hämtas in från den offentliga förvaltningen behandlas i avsnittet 4.4.
Utformningen av databasverksamheten vid SCB utreddes först av Genomförandekommittén (se avsnitt 2.2.3) och vidare av en databasutredning vid SCB. Vissa ytterligare aspekter granskades också inom ramen för det s.k. databasprojektet inom SCB.
Genomförandekommittén ansåg att SCB skulle utveckla en databasservice med tillgång till en rad centrala databaser. Syftet var att tillgängliggöra material som tagits fram inom ramen för den officiella statistiken för återanvändning och vidarebearbetning. Kommittén framhöll den stora efterfrågan på central databasservice från forskarsamfundet och för utrednings- och analysverksamhet inom näringsliv och offentlig sektor. Behoven av de statistiska materialen var mycket stora och ökande, såväl för direkt återsökning som för analytiskt orienterade vidarebearbetningar.
En central databasservice vid SCB skulle enligt Genomförandekommitténs mening omfatta
• statistikdatabaser (presentationsdatabaser i begränsat antal),
• centrala observationsregister,
• analysdatabaser (ett fåtal analysinstrument för modellering och simulering). Databasservicen föreslogs omfatta ett särskilt förtecknat statistiskt material och underlag som redan fanns tillgängligt vid
62 Den officiella statistiken Ds 1999:75
SCB – eller som var under utveckling till följd av konkreta användarkrav.
Databasutredningen
SCB erhöll omgående regeringens uppdrag att se över den framtida databasverksamheten och i februari 1994 fastställdes direktiv för utredningen, som tog namnet Databasutredningen. Enligt direktiven skulle utredningen behandla tre huvudområden:
• databasverksamhetens innehåll, omfattning och ambitionsnivå,
• systemlösningar och teknik, samt
• databasverksamhetens organisation, styrning och finansiering.
Databasutredningen lämnade en slutrapport i december 1994. Av rapporten framgår att SCB:s statistikregister bildats för att utgöra grund för statistikprodukter, till större delen inom den officiella statistiken. Registren hade därutöver använts i uppdragsverksamhet som bestått främst i särskilda bearbetningar med annat SCBmaterial eller med mikromaterial som kunden tillhandahållit. Kunden hade också erbjudits att utföra sitt arbete på SCB-material på forskarplats i SCB:s lokaler. Material hade slutligen också i avidentifierad form lämnats ut till kund.
Riksdagens beslut i anledning av regeringens budgetproposition för budgetåret 1994/95 (prop. 1993/94:100, bil. 8, s. 96 och 97, bet.1994/95:FiU15, rskr. 1993/94:269) innebar ett godkännande av Genomförandekommitténs förslag att SCB:s databasservice skulle omfatta såväl statistikdatabaser som centrala objektsdatabaser och analysdatabaser som instrument för modellbaserade kalkyler.
I den nya databasverksamheten avsåg man att göra ett antal centrala observationsregister (personregister) tillgängliga som analysverktyg för användarna i mikrodatabasform, där man med avancerad teknik kunde utföra statistiska bearbetningar utan att röja enskilda personers identitet. Uppgifterna var komprimerade med olika skyddsfunktioner. Övergångstiden angavs (a. prop. s. 35) till två år. SCB redovisade arbetet och planerna för hur verket avsåg
Den officiella statistiken 63
att tillgängliggöra statistiken till regeringen i två skrivelser i januari 1995 och i november 1996.
För att kunna göra de sambearbetningar som behövdes för att testa databassystemet intogs i statistikregisterförordningen särskilda bestämmelser beträffande ”Register för databasservice”. Regleringen finns i bilagan (p. 1.15) till förordningen och replierar i sin tur på 2 och 3 §§ förordningen (1988:137) med instruktion för centralbyrån. Av dessa bestämmelser framgår att SCB skall tillhandahålla officiell statistik och annan statistisk information i statistiska databaser enligt särskilda beslut av regeringen. Ett sådant beslut har också meddelats som ett svar på SCB:s redovisning av denna verksamhet. I beslutet tillstyrks centralbyråns uppläggning av verksamheten. Instruktionen säger vidare att SCB bl.a. skall hålla statistiska databaser tillgängliga för bearbetningar inom ramen för sin uppdragsverksamhet.
Databasprojektet
Databasutvecklingen har skett och sker inom ramen för ett särskilt databasprojekt vid SCB. Projektarbetet följs av ett databasråd, i vilket ingår representanter för det statistikansvariga myndigheterna och andra användare. Databaserna omfattar tre delar, nämligen
• en makrodatabas (med aggregerade data),
• en mikrodatabas (med statistikens grunddata), och
• en metadatabas (med dokumentation).
Aktuell situation
SCB:s databasverksamhet behandlades i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1 utgiftsområde 2). Riksdagen godkände de uppställda principerna (bet. 1996/97:FiU2, rskr. 1996/97:000). I regleringsbrevet för budgetåret 1997 uppdrogs åt SCB att inom befintliga ekonomiska ramar fortsätta uppbyggnaden av databasservicen enligt planerna. Regeringen avsåg också att följa verksamhetens utveckling.
64 Den officiella statistiken Ds 1999:75
Sveriges statistiska databaser togs i reguljär drift den 1 januari 1997 i samband med att vissa statistikprodukter vid SCB flyttades från stordatormiljö till en PC-baserad statistikframställning. Åtkomst ges nu bl.a. genom SCB:s webbplats i Internet. För en viss kostnad erhålls ett lösenord som gäller under en begränsad tid.
Databasservicen blir successivt en allt mer integrerad del i tillgängliggörandet av den officiella statistiken. Än är dock inte utvecklingsarbetet avslutat. All officiell statistik finns inte heller tillgänglig inom ramen för ”Sveriges statistiska databaser”. Det finns flera skäl härtill, huvudsakligen av teknisk natur. De hjälpmedel i form av mallar och verktyg som behövs för att statistikansvariga på ett enkelt sätt skall kunna lägga in sin statistik har inte funnits tillgängliga. Utredningen om utvärderingen av den officiella statistiken framhåller i sitt betänkande (s. 141) att det huvudsakliga skälet är att SCB har tvingats prioritera bytet av teknisk plattform, i detta fall övergången från stordator till smådatorer.
Den fortsatta utvecklingen går i första hand ut på kompletterande arbeten så att de brister som ännu finns i de olika databasdelarna reduceras. Utredningen framhåller (s. 143) att det är viktigt att vara medveten om att databaserna har utvecklats på regeringens uppdrag. Det innebär att databaserna tillhör statistiksystemet och inte skall ses som SCB:s egendom.
SCB:s policy är att all officiell statistik som SCB har ansvar för skall vara tillgängliga via databaserna fr.o.m. den 1 april 2000. Avsikten är att produktionen vid SCB skall inriktas mot en slutprodukt som innebär att statistikresultaten primärt redovisas i Sveriges statistiska databaser. Såväl databaserna som tabeller av den typ som finns i Statistiska Meddelanden (SM) kommer att vara tillgängliga via SCB:s webbplats på Internet. Databaserna skall därefter fungera som utgångspunkt för att presentera statistiken via andra kanaler, t.ex. olika typer av publikation, disketter osv. Vilka kanaler som väljs beror på statistikens karaktär och användarnas efterfrågan.
Den officiella statistiken 65
2.5 Jordbruksstatistiken och lantbruksregistret
En arbetsgrupp under Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden (LES) har utrett behovet av ändringar i lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område (uppgiftsskyldighetslagen). I uppdraget ingick att lämna förslag till hur uppgiftsskyldigheten bör vara utformad för att tillgodose behovet av uppgifter för statistiska och administrativa ändamål samt att lämna förslag på utformningen av regler för de register som skapas.
Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en rapport i december 1998. I rapporten föreslogs att uppgiftsskyldighetslagen och den anslutande förordningen upphävs och att uppgiftsskyldigheten för statistiska ändamål på jordbrukets område överförs till lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Det administrativa behovet av uppgifter, främst adresser och allmänna uppgifter om jordbruksföretag i Sverige kan tillgodoses genom att det befintliga registret över lantbruksföretag (LBR) bildar bas för ett nytt register som regleras särskilt i förordning. Förändringarna förslogs träda i kraft den 1 januari år 2000.
Arbetsgruppens förslag bygger på principen att uppgifter inte får användas för andra ändamål än de för vilka de samlats in. De uppgifter som samlas in med stöd av uppgiftsskyldighetslagen till Lantbruksregistret (LBR) har hittills använts för såväl statistiska som administrativa ändamål. Användningen för flera ändamål bör upphöra. Efter Sveriges inträde i EU har insamlingen med stöd av lagen anpassats till statistiska behov. Utredningen visar att den administrativa användningen av uppgifter i LBR numera därför är mycket begränsad och att de uppgifter som behövs för administrativa ändamål i allt väsentligt kan inhämtas i samband med ärendehandläggningen. En källa som därvid kan användas är Jordbruksverkets integrerade administrations- och kontrollsystem (IAKS). Det registret täcker större delen av uppgiftsbehovet för administrativa ändamål.
Arbetsgruppen har mot den bakgrunden kommit fram till att den administrativa användningen av uppgifter i LBR kan upphöra.
66 Den officiella statistiken Ds 1999:75
Reglerna om uppgiftsskyldighet för statistikändamål bör föras över till lagen om den officiella statistiken, som redan innehåller regler om uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken på alla områden utom jordbruksområdet. All uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken samlas då i samma lag.
Vidare förslogs att det skapas ett nytt register över lantbrukets företag för att täcka behovet av allmänna företags- och adressuppgifter över merparten av landets jordbruksföretag. Registret kan utformas som en förminskad variant av LBR och regleras i en ny förordning. Huvuddelen av uppgifterna till registret bör hämtas in från andra register hos främst Jordbruksverket.
Förslagen påkallar vissa förändringar av befintliga register vid Jordbruksverket för att tillgodose särskilda behov för beredskapsplaneringen och djurskyddstillsynen. Dessa är delvis beroende av vilka förslag som lämnas beträffande ett nytt register för djurskyddstillsyn.
Statistikregelgruppens utgångspunkter för en ny statistiklag behandlas i avsnittet 4.1.
2.6 Utredningen om utvärdering av statistikreformen
Genomförandekommittén (se avsnittet 2.2.3) föreslog i sitt betänkande att en oberoende utvärdering av reformen skulle planeras in. Enligt kommitténs bedömning borde den utföras efter 4–5 år, då systemet förväntades ha hunnit få genomslag i de olika samhällsområdena.
Regeringen beslöt mot bakgrund härav den 12 mars 1998 att den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994 skulle utvärderas och att en särskild utredare skulle tillkallas för utvärderingen.
Av direktiven (dir. 1998:17) framgår att utredaren, förutom att utvärdera statistikreformen, skulle analysera EU-medlemskapets effekter på statistikens område samt lämna förslag till eventuella ändringar i den officiella statistiken.
Den officiella statistiken 67
Utredaren skulle framför allt svara på om reformens förväntade positiva effekter hade slagit in, om de befarade negativa effekterna hade inträffat, hur de statistikansvariga myndigheterna hade levt upp till sitt ansvar och hur SCB hade levt upp till sina olika roller.
Utredningen om utvärdering av statistikreformen lämnade sitt betänkande Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96) till regeringen i september 1999.
Utredningens utvärdering av reformen visar att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak har fungerat bra. Tilltron till den officiella statistiken är fortsatt hög och utredningen har inte funnit något statistikområde där statistiken har påverkats av partsintressen. Den mest påtagliga bristen under de första åren var att statistiken på ett område, rättsväsende, blev kraftigt försenad i samband med att den statistikansvariga myndigheten valde att sköta produktionen i egen regi. I övrigt är det främst samordningen av och överblicken över statistiksystemet, som i och med splittringen av ansvaret på ett stort antal myndigheter har försämrats.
Den mest påtagliga effekten av reformen är att användarinflytandet har ökat på många områden, vilket i många fall har lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Utredningen framhåller att det framför allt är de myndigheter som fått statistikansvar som kommit att utöva ett starkare användarinflytande. Detta ökade inflytande gäller emellertid även en rad andra användare, i första hand de som ingår i de statistikansvariga myndigheternas användarråd.
För flertalet myndigheter som fick statistikansvar som följd av reformen har ansvaret kommit att utgöra ett naturligt komplement till uppgifterna i övrigt, såsom uppföljning, utvärdering, analys och informationsspridande. Dessa myndigheter har vanligtvis utökat sin statistikkompetens och utvecklat såväl sin insyn i statistiken som sina kontakter med statistikproducenter, främst SCB.
På de områden där SCB är ansvarig myndighet har reformen inte haft någon större påverkan på användarinflytandet. Statistikanvändare på dessa områden har sedan tidigare haft möjlighet till inflytande via SCB:s programråd för statistiken.
68 Den officiella statistiken Ds 1999:75
Utredningen har inte heller noterat några större förändringar vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen infördes. Det innebär att endast små justeringar har vidtagits i statistikförordningen, där samtliga statistikområden och statistikansvariga myndigheter finns antecknade. Flera statistikansvariga myndigheter har dock uppgett att de anser det oklart hur man skall gå tillväga för att genomföra en förändring som kommer till uttryck i förordningen.
Inom ramen för de olika statistikområdena har det däremot förekommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Inom några områden har förhållandevis stora förändringar skett som följd av samarbetet inom EU. Detta gäller i första hand ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömer utredningen att EU-samarbetet har påverkat och förändrat statistiken i högre grad än statistikreformen.
En faktor som begränsar flexibiliteten är att en stor del av den statistik som tas fram är reglerad i författningar. Det rör sig om såväl nationella bestämmelser som EU-regleringar.
Utredningen har vidare funnit att produktionen av statistiken även efter reformen i hög grad sköts av SCB. Det främsta skälet till detta är att flertalet statistikansvariga sektorsmyndigheter upplever att det finns mycket få eller inga konkurrenter till SCB samt att de upplever att det finns en trygghet i att uppdra produktionen åt en stor och erfaren organisation. Ett fåtal sektorsmyndigheter har lagt produktionen, eller delar av den, under konkurrens och vid vissa tillfällen uppdragit en del av den åt en annan producent än SCB. En myndighet, Brottsförebyggande rådet (BRÅ), har tagit hem hela produktionen till den egna myndigheten.
Den utveckling som innebär att produktionen alltmer baseras på administrativa register och på att samutnyttja register för olika ändamål bidrar till att göra produktionen billigare. Utredningen anser det viktigt att denna utveckling inte försvåras av att ansvaret för statistiken är spritt på flera myndigheter.
Den officiella statistiken 69
När det gäller vissa produktionsmoment har verksamheten på flera statistikområden prioriterats lågt. Detta gäller främst dokumentation och arkivering.
Utredningen noterar att tillgängligheten till den officiella statistiken har förbättrats under de senaste åren, vilket delvis beror på reformen, men även i hög grad på den tekniska utvecklingen. Flera sektorsmyndigheter har utvecklat publiceringen av den officiella statistiken inom sina respektive områden, ibland i publikationer som även innehåller annan information om sektorn. En stor del av statistiken publiceras fortfarande i serien Statistiska meddelanden. Utredningen betonar emellertid att den stora förbättringen av tillgängligheten har att göra med att modern informationsteknik alltmer har kommit att användas för att sprida statistikresultaten, inte minst Internet-tekniken. Flertalet statistikansvariga myndigheter presenterar statistik på sina hemsidor på Internet. I ett gemensamt projekt mellan SCB och ett antal statistiksansvariga myndigheter har hemsidorna länkats ihop i syfte att bilda en gemensam ingång till den officiella statistiken (Svenska statistiknätet, se webbadress i
bilaga 3).
Sveriges statistiska databaser (SSD) är avsedda att fungera som ett sammanhållande instrument för den officiella statistiken och att underlätta tillgängligheten. SCB har fått särskilda anslag för att bygga upp detta gemensamma databassystem. För närvarande är endast en del av den officiella statistiken tillgänglig i SSD. En hel del statistik ligger i andra typer av databaser, varav flera med anknytning till SSD. Detta beror dels på att utvecklingen av SSD ännu inte är avslutad, dels till viss del på brister i samarbetet i denna fråga mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. Vidare har utvecklingen gått långsamt vad gäller att öka användarnas möjligheter att för statistikproduktion få tillgång till statistikens basregister utan risk för att uppgifter om enskilda röjs. Utredningen betonar vikten av att all officiell statistik, inklusive bakomliggande register och metadata, finns tillgänglig på ett enhetligt och samlat sätt.
70 Den officiella statistiken Ds 1999:75
Utredningen har funnit att olikheter i prissättning är den för användarna mest påtagliga samordningsbristen i verksamheten med den officiella statistiken.
Utvärderingen visar att samordningen av statistiksystemet behöver förstärkas. Sektorsuppdelningen av statstiksystemet och av den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter innebär att samordningen gentemot EU försvåras i jämförelse med förhållandena i flertalet andra länder.
De förslag som utredningen för fram bygger på att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak har fungerat bra. Vissa förändringar bör enligt utredningen vidtas i syfte att verksamheten framdeles skall fungera ännu bättre.
Utredningen har sålunda föreslagit att
• ett Råd för Sveriges officiella statistik inrättas. Rådet skall få en oberoende ordförande och bestå av representanter på hög nivå för statistiksansvariga myndigheter samt för Regeringskansliet och andra statistikanvändare. Rådet skall ges övergripande och samordnande uppgifter för statistiksystemet. Det skall ha en helhetsbild över den officiella statistiken och svara för att den får en inriktning och omfattning som svarar mot den officiella statistikens roll i samhället,
• ett kontor för Sveriges officiella statistik inrättas som en förstärkning av det tillsynskansli med internationellt sekretariat som nu arbetar med frågor som rör samordningen och bevakningen av den officiella statistiken. Kontoret skall bl.a. fungera som ett sekretariat åt det föreslagna rådet. Kontoret placeras inom SCB som en från övrig verksamhet tydligt fristående och självständig del. Kontoret förbereder och är föredragande vid nämndens möten. Det skall dessutom samordna och förankra det svenska deltagandet i EU:s statistiksamarbete samt ge SCB och övriga statistikansvariga myndigheter service i bl.a. internationella frågor,
• den officiella statistiken skall göras tillgänglig för användarna på ett enhetligt och samlat sätt. All statistik, inklusive underligande register, skall därför göras tillgänglig i Sveriges statistiska databaser (SSD). Den officiella statistiken i SSD skall i enlighet
Den officiella statistiken 71
med principerna i regeringens förvaltningspolitiska proposition vara kostnadsfri för användarna,
• Regeringskansliet tar ställning till den svenska representationen vid möten med Statistical Programme Committee (SPC) inom EU-samarbetet och utser en av de två bisittarna inför varje SPC-möte. Utredningen anser att vissa frågor som behandlas i SPC skulle tjäna på en mer aktiv inblandning från såväl statistikansvariga myndigheter som från Regeringskansliet,
• statistikansvaret på området Bostäder och byggande, där SCB för närvarande är ensamt ansvarigt, ändras till att delas mellan SCB och Boverket,
• det föreslagna rådet ges i uppgift att vidarebehandla ansvarsfördelningen på ett antal statistikområden som varit föremål för utredningens särskilda överväganden. Dessa områden är i första hand statlig upplåning och statsskuld, taxeringsutfall, studiestöd, invandring och asylsökande, rättsväsende, statistik för särskilda varugrupper, IT, massmedia, folkbildning och turism,
• det föreslagna rådet kontinuerligt följer och utvecklar verksamheten på ett antal övergripande områden i syfte att ytterligare stärka reformens positiva effekter. Viktiga områden i detta sammanhang är användarförankring, analys, produktion genom utnyttjande av administrativa register, arkivering, dokumentation samt begreppet officiell statistik.
Ds 1999:75 73
3 Internationella regler om statistik
3.1 Allmänt
Det traditionella samarbetet på statistikområdet har tidigare skett inom FN och Economic Commission for Europe (ECE) som är det samordnande FN-organet på Europanivå. Utvecklingsverksamheten inom ECE har diskuterats i Conference of European Statisticians (CES), som består av alla ECE-ländernas chefsstatistiker, vari ingår även representanter för USA och Kanada. Dessutom har det funnits ett etablerat samarbete mellan de nordiska länderna, inom OECD och mellan enskilda länder.
Sverige har liksom övriga tidigare EFTA-länder utvecklat statistik som motsvarat den som EG angivit i sitt regelverk. På det internationella planet har samordning och anpassning till internationella standards pågått sedan länge.
Vid tiden för Sveriges inträde i det europeiska samarbetet var endast en tredjedel av statistikområdena i EG:s statistikprogram reglerade. Programmet i övrigt byggde på överenskommelser utan stöd av bindande regler. Antalet regler ökade dock kraftigt under genomförandet av ett nytt statistiskt program åren 1993–1997. Detta arbete är i realiteten ännu inte avslutat.
74 Internationell utblick Ds 1999:75
3.2 EG:s rättsakter
Sverige deltog redan ett par år före EU-inträdet (på EES-tiden) aktivt i det statistiska samarbetet inom EU. På vissa områden utnyttjades det sedan länge etablerade nordiska samarbetet till en gemensam nordisk förberedelse inför EU-samarbetet.
EU:s inverkan på den svenska statistiken behandlas utförligt i betänkandet Statistikreformen (SOU 1999:96, s. 193 ff.).
Många av de statistikuppgifter som man kommit överens om skall finnas för varje EU-land har en rättslig grund och blir tvingande för medlemsländerna att ta fram. Statistiken styrs i stor utsträckning av förordningar beslutade av ministerrådet och som är bindande för medlemsländerna. Beslut om hur förordningarna skall tillämpas tas dock ofta som särskilda beslut av kommissionen med stöd av olika verkställighetskommittéer. Det finns också andra rättsliga grunder för EU-beslut.
För andra statistikuppgifter som EU vill ha från medlemsländerna gäller att önskemålen baserar sig på frivilliga överenskommelser. I vissa fall beror detta på att statistiksamarbetet befinner sig i ett uppbyggnadsskede.
I det följande ges en översikt över de rättsakter som bildar EGrätten på statistikområdet. I bilaga 2 finns en kronologisk förteckning över några pricipiellt viktiga EG-rättsakter som behandlar statistik.
3.2.1 Den primära EG-rätten
Utgångspunkten för statistikarbetet i EU, den ”primära” EG-rätten, återfinns i artikel 213 i Romfördraget
(i dess lydelse enligt Maastrichtfördraget):
Kommissionen får inom de gränser och på de villkor som fastställts av rådet i enlighet med
bestämmelserna i detta fördrag inhämta den information och företa de kontroller som behövs
för att fullgöra de uppgifter som anförtrotts kommissionen.
Internationell utblick 75
Genom Amsterdamfördraget gjordes ett tillägg med artikel 213a enligt följande:
1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 i protokollet om stadgan för Europeiska
centalbanksystemet skall rådet enligt förfarandet i artikel 189b besluta om åtgärder för att
framställa sådan statistik som behövs för gemenskapens verksamhet.
2. Framställningen av gemenskapsstatistik skall uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet,
objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd för statistiska
uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna.
Syftet med detta tillägg i fördragstexten var att skapa en grund för att göra statistiken mer tillgänglig och ha ett bredare ändamål än tidigare. Konkret innebar förändringen att man har fått en krok att hänga upp statistikverksamheten på. Förordningen om gemenskapsstatistik som behandlas i avsnitt 3.3 innehåller preciseringar och tillämpningsföreskrifter som bygger på det nya tillägget i fördraget.
3.2.2 Den sekundära EG-rätten
Den sekundära EG-rätten består av ett antal rättsakter som på ett eller annat sätt berör framställning av statistik och/eller hantering av uppgifter för framställning av statistik. Dessa rättsakter består sammanfattningsvis av ett begränsat antal direktiv, ett stort antal förordningar (med direkt giltighet i Sverige) och ett antal beslut.
Akterna behandlar i allmänhet olika undersökningar som skall genomföras, t.ex. statistisk information rörande turism, statistik över gods- och passagerarbefordran till sjöss, statistik om trafikolyckor som leder till dödsfall eller personskador eller statistik över inkomsters struktur och fördelning. Sverige och andra medlemsländer får ett åliggande att samla in och överlämna resultatet av uppgiftsinsamlingen. I vissa fall beskrivs hur uppgifterna skall sammanställas och bearbetas till gemenskapsstatistik. Ofta ges definitioner och detaljerade beskrivningar av undersökningsobjekten och variablerna i uppgiftsinsamlingen återges i långa förteckningar. Kravet riktas mot medlemslandet eller
76 Internationell utblick Ds 1999:75
i vissa fall landets statistikmyndighet och inte mot t.ex. näringsidkaren. I regel – men inte alltid – finns i den svenska lagstiftningen uppgiftsskyldighet mot företag som täcker de uppgifter som behövs för undersökningarna.
De nationella myndigheternas på nationell nivå och gemenskapsmyndigheten på gemenskapsnivå är ansvariga för att framställa gemenskapsstatistik i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Gemenskapsstatistik skall framställas på grundval av enhetliga standarder. Många rättsakter reglerar vilka uppgifter länderna i gemenskapen skall lämna och andra detaljer i syfte att resultaten skall bli jämförbara. Sverige uppfyller väl de allra flesta av dessa akter.
3.3 Förordningen om gemenskapsstatistik
3.3.1 Allmänt om förordningen och sakinnehållet
Ministerrådet antog den 17 februari 1997 förordningen nr 322/97 om gemenskapsstatistik. Syftet med förordningen är att upprätta en
rättslig ram för framställning av gemenskapsstatistik. Man pekar
på att FN:s statistikkommission den 14 april 1994 antog grundläggande principer för officiell statistik.
Gemenskapen skall kunna grunda sina beslut på statistik som är aktuell, tillförlitlig, väsentlig och jämförbar mellan medlemsstaterna. Ett statistiskt system skall därför utvecklas för samarbete och samordning mellan bidragande myndigheter och statistiska program skall genomföras. I förordningen bestäms – i enlighet med subsidiaritetsprincipen – den nationella myndigheternas och gemenskapsmyndighetens ansvar för framställning av gemenskapsstatistik.
Vidare framhålls bl.a. vikten av att konfidentiell information som samlats in skyddas enligt samma principer i medlemsstaterna och förespråkar införandet av en gemensam definition av vad som
Internationell utblick 77
skall utgöra ”förtroliga uppgifter”. Därvid skall också uppgifter som hämtas ur allmänna källor anses vara ”förtroliga” om detta följer av en medlemsstats nationella lagstiftning, vilket t.ex. är fallet i Sverige.
Förordningen är indelad i 6 kapitel och består av 23 artiklar. Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser, bl.a. anges att syftet är att införa en rättslig ram för att systematiskt och planlagt framställa gemenskapsstatistik i avsikt att utforma, tillämpa, övervaka och värdera gemenskapens politik. I övrigt introduceras här definitioner av vissa begrepp som sedan används i förordningen. Här bör nämnas att gemenskapsmyndighet är avdelningen för gemenskapsstatistik, Eurostat. Detta är ett viktigt undantag från huvudregeln att det alltid är kommissionen som sådan som har ansvar enligt EG:s rättsakter.
Andra kapitlet handlar om gemenskapens statistiska program. Rådet skall anta ett program om inriktningen, huvudområdena och målen för de åtgärder som planeras under högst fem år. Det skall utgöra ramen för framställningen av all gemenskapsstatistik. Dessutom skall kommissionen före maj månads utgång lägga fram sitt arbetsprogram för det kommande året för granskning av Kommittén för det statistiska programmet (SPC). I sina initiativ till statistik skall kommissionen bl.a. ange de skäl som motiverar den planerade åtgärden. Vidare skall en lönsamhetsanalys redovisas i vilken hänsyn tas till de finansiella kostnaderna för åtgärden för både gemenskapen och medlemsländerna. Den skall även belysa hur belastningen på uppgiftslämnarna skall begränsas.
Tredje kapitlet gäller principer. Det inleds med ett stycke som anger de vägledande principerna. Dessa principer definieras sedan i efterföljande stycken. Inledningsstycket har följande lydelse:
För att garantera högsta möjliga kvalitet i både etiskt och yrkesmässigt hänseende skall
gemenskapsstatistik styras av principerna om opartiskhet, tillförlitlighet, relevans,
kostnadseffektivitet, förtrolighet med avseende på statistik och insyn.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är definitionen av
förtrolighet med avseende på statistik. Detta definieras som skydd
78 Internationell utblick Ds 1999:75
för uppgifter som hänför sig till enskilda statistiska objekt, som erhålls direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor mot alla brott mot rätten till förtrolighet. Den inbegriper hinder för icke-statistisk användning att erhålla uppgifter och olagligt röjande av uppgifter.
Kapitel fyra handlar om spridning och kommenteras inte vidare. Kapitel sex innehåller slutbestämmelser. Förutom vissa övergångsbestämmelser och vissa formalia görs här en hänvisning till Kommittén för insynsskydd i statistik när det gäller att hantera utlämnande av förtroliga uppgifter för vetenskapliga syften (artikel 20).
3.3.2 Skyddet för ”förtroliga uppgifter”
Innehållet i kapitel fem är av direkt intresse. Det bygger vidare på definitionen av förtrolighet med avseende på statistik och anger inledningsvis när en uppgift skall anses förtrolig.
Så är fallet när det är möjligt att identifiera statistiska objekt
antingen direkt eller indirekt och därigenom röja särskild information. För att kunna avgöra om ett statistiskt objekt är
identifierbart skall alla sätt som rimligen kan användas av tredje man för att identifiera objekten beaktas. Ett undantag från detta är att uppgifter som hämtas ur källor som är tillgängliga för allmänheten inte skall anses förtroliga, förutsatt att de inte är förtroliga hos myndigheten enligt nationell lagstiftning (Artikel 13). Sistnämnda fall är för handen i Sverige, eftersom även offentliga handlingar hamnar under absolut sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) när de kommer in till en statistikansvarig myndighet.
Den ”sekretessregel” som finns i förordningen säger att förtroliga uppgifter som erhållits enbart för framställning av gemenskapsstatistik skall användas av nationella myndigheter och gemenskapsmyndigheten enbart för statistiska ändamål, om inte uppgiftslämnarna otvetydigt har lämnat sitt samtycke till att uppgifterna används för andra ändamål. (Artikel 15.)
Internationell utblick 79
Den nationella myndighet som är ansvarig för framställningen av dessa uppgifter kan dock, med undantag från vad nyss sagts, under vissa förutsättningar och för vetenskapliga syften bevilja tillgång till förtroliga uppgifter som erhållits för gemenskapsstatistik. För tillgång till sådana uppgifter hos gemenskapsmyndigheten måste den nationella myndigheten som tillhandahöll de begärda uppgifterna ge sitt uttryckliga godkännande (Artikel 17).
Det bör observeras att enligt artikel 14 tillhandahåller den nationella myndigheten endast förtroliga uppgifter som inte medger direkt identifiering. Det är alltså endast avidentifierat material och tabellmaterial som överförs till gemenskapsmyndigheten, Eurostat.
Det kan också nämnas att artikel 16 principiellt slår fast att nationella myndigheter och gemenskapsmyndigheten skall ha tillgång till administrativa uppgiftskällor, vart och ett inom sina egna offentliga förvaltningars verksamhetsområden, i den utsträckning som dessa uppgifter är nödvändiga för framställning av gemenskapsstatistik. De reella förutsättningarna för detta skall dock bestämmas av varje medlemsstat och kommissionen inom sitt respektive behörighetsområde.
Enligt förordningen får utlämnande från den nationella statistikmyndigheten ske endast för forskningsändamål. Den svenska statistiksekretessen innehåller emellertid fler undantag från den absoluta sekretessen. Arbetsgruppen behandlar denna problematik i avsnittet 4.5.1.
3.4 Dataskyddsdirektivet
Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter är att skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet för att därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter medlemsländerna emellan. Medlemsstaterna får inom den ram som ges i direktiven närmare precisera villkoren för när behandling av
80 Internationell utblick Ds 1999:75
personuppgifter får förekomma. Dessa preciseringar får dock inte hindra det fria flödet av personuppgifter inom unionen.
Direktivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter och således också på manuella register, dock endast på sådana manuella register som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Direktivet är inte tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (t.ex. den som gäller allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område) och inte heller på register för personligt bruk. Behandling av personuppgifter för journalistiska, konstnärliga och litterära ändamål undantas från direktivets materiella bestämmelser.
Personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet.
Personuppgifter får behandlas endast när samtycke lämnats, när det är nödvändigt för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part, när det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av uppgifterna skall ske, när det är nödvändigt för att skydda den enskildes grundläggande intressen, när det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i det allmännas intresse eller slutligen, om det i övrigt skett en intresseavvägning som resulterat i att behandling av personuppgifter skall få ske.
Känsliga uppgifter (ras, religion, politisk åsikt, facklig tillhörighet, hälsotillstånd etc.) får inte behandlas. Dock gäller vissa undantag, bl.a. vid den enskildes uttryckliga samtycke, för ideella föreningars medlemsregister, för hälsooch sjukvårdens administration och vid författningsreglerade skyldigheter.
Medlemsstaterna skall bestämma på vilka villkor nationella identifikationsnummer får behandlas.
När personuppgifter samlas in skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är registeransvarig och vad uppgifterna skall användas till.
All behandling av personuppgifter skall enligt huvudregeln anmälas till en tillsynsmyndighet. Medlemsstaten kan dock genom bransch- och sektorsreglering eller motsvarande från anmälnings-
Internationell utblick 81
skyldigheten undanta sådan behandling av personuppgifter som inte kränker enskildas fri- och rättigheter.
Behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker får inte förekomma utan att tillsynsmyndigheten först gett tillstånd till detta.
Den registrerade skall ha rätt att få sina rättigheter enligt den nationella lagen prövade av tillsynsmyndigheten och domstol.
Överföring av personuppgifter till ett tredje land får i princip endast ske om det motsvarande landet har en acceptabel skyddsnivå.
Tillsynsmyndigheten skall vara ett oberoende organ. Den skall ha undersökningsbefogenheter och befogenheter att effektivt ingripa mot otillåten behandling av personuppgifter.
Medlemsstaterna skall genomföra direktivet i nationell rätt inom tre år efter antagandet den 24 oktober 1995. För de automatiserade behandlingar som då redan påbörjats är föreskrivet en övergångsperiod på ytterligare tre år. För redan existerande manuella register är övergångsperioden utsträckt till, som längst, tolv år.
3.5 Europarådet
Europarådet är en mellanstatlig organisation som bildades år 1949 i syfte att bl.a. främja medlemsstaternas ekonomiska och sociala utveckling. Alla EU- och EES-stater är medlemmar av Europarådet. Europadomstolen, som prövar påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna, är ett organ som har upprättats av Europarådet.
År 1980 antog Europarådets ministerkommitté en konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen (se prop. 1981/82:189). Konventionen trädde i kraft den 1 oktober 1985.
Syftet med konventionen är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Utgångspunkten är att vissa av den enskildes rättigheter kan behöva skyddas i förhållande till den princip om fritt
82 Internationell utblick Ds 1999:75
flöde av information, oberoende av gränser, som finns inskriven i internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter.
1983 beslutade Europarådet om en rekommendation, No. R (83) 10, om skydd för peronliga uppgifter för forskning och statistik. Europarådet ansåg senare att det skett en omfattande utveckling inte minst på det statistiska metodområdet. Av detta och andra skäl påbörjades en översyn av den gällande rekommendationen. Översynen ledde fram till ett förslag till en särskild rekommendation på statistikområdet. Denna rekommendation antogs av Europarådets Ministerkommitté den 30 september 1997: Recommendation No. R (97) 18 of the Committee of Ministers to Member States concerning the Protection of Personal Data collected and Processed for Statistical Purposes.
I bakgrundsbeskrivningen till rekommendationen konstaterar rådet bl.a. att både den offentliga och den privata sektorn har behov av tillförlitlig statistik både för analys och förståelse av det samtida samhället och för att utforma policies och strategier för att ge förutsättningar för i stort sett alla aspekter av det dagliga livet. I detta sammanhang gör man också en referens till de fundamentala principer för officiell statistik som antagits av det internationella samfunder inom ramen för FN.
I detta sammanhang kan också nämnas att Internationella Statistiska Institutet (ISI), en organisation för statistiker och statistikorgan med säte i London, har antagit en särskilt yrkesetisk deklaration för statistiker (1985). Denna deklaration har sedermera antagits av SCB och gäller inom myndigheten.
Europarådets rekommendation innebär bl.a. att regeringarna i medlemsstaterna skall vidta mått och steg för att säkerställa att principerna i rekommendationen återspeglas i lagar och i det konkreta arbetet.
Innehållet i rekommendationen motsvarar i stor utsträckning de regler som finns i den svenska personuppgiftslagen när det gäller statistikframställning. En regel som går längre än personuppgiftslagen innebär att personliga uppgifter skall göras anonyma så snart de inte längre behövs i identifierbar form. Särskilda förutsättningar i fråga om arkivering och för bevarande av uppgifter
Internationell utblick 83
i identifierbar form vid longitudinella studier innebär dock att regeln om anonymisering kan få en ändamålsenlig utformning för Sveriges del.
Det kan också i det här sammanhanget påpekas att personnummer som inte medger direkt identifiering, enligt rekommendationen, inte utgör ”identification data”. I övrigt anges i rekommendationen hur information skall lämnas till berörda och att samtycke skall föreligga för medverkan. Det finns också här, i likhet med personuppgiftslagen, särskilda villkor när känsliga uppgifter skall behandlas. Om känsliga uppgifter samlas in skall de i första hand ske på ett sådant sätt att de enskilda personerna inte går att identifiera. Är detta inte möjligt att göra på grund av behovet av identifikation, skall särskilda säkerhetsåtgärder vidtas i enlighet med bestämmelser som skall ges i inhemsk lagstiftning.
I rekommendationen fastslås att uppgifter som samlats in för icke-statistiska ändamål också bör användas för statistiska ändamål för att undvika insamling av samma uppgifter en gång till. När det gäller de statistiska resultaten anger rekommendationen att dessa skall offentliggöras eller överlämnas till tredje man först när sådana åtgärder vidtagits att de som avses med uppgifterna inte går att identifiera på grundval av dessa resultat. Detta gäller inte om det är uppenbart att redovisningen av resultaten, som innehåller uppgifter om enskilda individer, inte kan innebära något intrång i den enskildes integritet. Det sista kan karaktäriseras som något lättsinnigare än reglerna i Sverige, vilka inte möjliggör en sådan prövning från den ansvariges sida, utan här är redovisningen över huvud taget inte tillåten.
Bedömningen är i övrigt att den nu refererade rekommendationen i stort innehåller handlingsmönster och åtgärder som ligger väl i linje med den som förs från svensk sida och som i sin tur har den europeiska nivån som måttstock.
84 Internationell utblick Ds 1999:75
3.6 FN
Inom ramen för The Economic Commission for Europe har FN antagit vissa grundläggande principer för officiell statistik för den europeiska regionen. Principerna antogs i april 1992 och skall diskuteras i conference of European Statisticians vart tredje år.
Principerna innebär att man skall framställa och tillgängliggöra statistik på ett opartiskt sätt. För att behålla förtroendet för officiell statistik skall uppgifter samlas in, behandlas, lagras och presenteras enligt yrkesmässiga överväganden. Detta innefattar också användning av vetenskapliga principer och ett yrkesetiskt förhållningssätt.
Statistikmyndigheterna skall också ha rätt att kommentera felaktiga tolkningar av statistiken och också kommentera om missbruk av statistiken förekommer.
Enligt en princip skall uppgifter för statistiska ändamål kunna hämtas från alla sorters källor – statistiska undersökningar eller administrativa register. Valet skall ske med hänsyn till kvaliteten, tidsaspekten, kostnaden och uppgiftslämnarbördan.
Integritetsskyddet har i FN:s principer fått en mycket strikt utformning. Enligt dessa skall uppgifter om enskilda som samlats in för statistiska ändamål och som går att hänföra till enskilda vara helt konfidentiella och får uteslutande användas för statistiska ändamål.
Det kan avslutningsvis konstateras att anledningen till att FN sett det som sin uppgift att i detta sammanhang fastställa vissa principer är att den officiella statistiken anses vara en så viktig grund för utvecklingen inom områdena för ekonomi, demografi, sociala förhållanden och miljö. Den har också betydelse för förståelse mellan stater och folk i Europa.
3.7 OECD
OECD, Organization för Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling), bildades
Internationell utblick 85
av ett antal industriländer år 1961 för att genom analys och utbyte av erfarenheter stimulera till långsiktig ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt vidgad världshandel. Förutom alla EU/EESstater är bl.a. USA, Kanada, Japan och Australien medlemmar i OECD.
Inom OECD har en expertgrupp utarbetat riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Riktlinjerna antogs år 1980 tillsammans med en rekommendation till medlemsländernas regeringar om att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning.
Enligt rekommendationen skall medlemsländerna i sin nationella lagstiftning beakta de principer om personlig integritet och individens grundläggande rättigheter som har presenterats i de riktlinjer som fogats till rekommendationen. Medlemsländerna skall vidare försöka undanröja opåkallade hinder för internationell datakommunikation som gäller personuppgifter och undvika att nya sådana skapas under förevändning av behov av skydd för personlig integritet.
Syftet med riktlinjerna är att söka undvika de risker för personlig integritet och individens frihet som personuppgifter kan utgöra på grund av det sätt på vilket de behandlas, på grund av uppgifternas natur eller på grund av det sammanhang i vilket de används. Riktlinjerna är tillämpliga på personuppgifter både inom den offentliga och den privata sektorn. De gäller både för uppgifter som behandlas automatiskt och som förs manuellt. Riktlinjerna, som skall betraktas som minimiregler, innehåller en särskild avdelning som behandlar ett antal grundläggande principer rörande skyddet för personlig integritet på det nationella planet. Riktlinjerna innehåller även principer för internationell tillämpning.
Många internationella företag och organisationer har antagit egna regler om dataskydd som bl.a. bygger på OECD:s riktlinjer.
Ds 1999:75 87
4 Den framtida statistikregleringen
4.1 En ny statistiklag
Förslag: Reglerna för den officiella statistiken förs samman till
en lag om den officiella statistiken.
Genom statistiklagen och statistikregisterlagen regleras framför allt grundkraven för den officiella statistiken, uppgiftsplikten för enskilda och vissa andra subjekt samt behandlingen av personuppgifter i elektronisk form. I uppgiftsskyldighetslagen och den anslutande förordningen regleras bl.a. skyldigheten att lämna uppgifter till lantbruksregistret och statistiken på jordbruksområdet. En ytterligare förordning föreskriver en skyldighet för myndighet att lämna uppgifter till lagfartsstatistiken.
Under arbetet med att revidera regelverket kring den officiella statistiken har arbetsgruppen funnit att det skulle innebära ett betydande mått av regelförenkling att begränsa antalet författningar på området. Detta vinner stöd bl.a. av vad som beskrivits i avsnittet 2.5. Arbetsgruppen har därför kommit fram till att regleringen bör läggas i en lag om den officiella statistiken. Den fortsatta framställningen bygger på denna inriktning.
Den föreslagna nya lagen om den officiella statistiken följer i viss utsträckning strukturen i den gällande regleringen. Förutom att flera författningar förts samman till en med åtföljande korrigeringar av närmast redaktionell art, innebär ändringarna framför allt att reglerna anpassas till personuppgiftslagen och EG-rätten på
88 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
statistikområdet. Ändringsförslagen behandlas i olika avsnitt nedan. I övrigt är bestämmelserna i sak oförändrade.
4.2 Uppgiftsplikt för enskilda
Förslag: Sveriges medlemsskap i EU och andra internationella
åtaganden medför ökade krav på statistiska redovisningar av olika förhållanden. I många fall finns en motsvarande uppgiftsplikt i Sverige för att lämna uppgifterna. Arbetsgruppen föreslår att uppgiftslämnandet blir obligatoriskt för ett nytt område för vilket det numera finns en EG-förordning, nämligen miljökonsekvenser.
4.2.1 Näringsidkare
Uppgiftsskyldigheten för näringsidkare är av central betydelse bl.a. för den ekonomiska statistiken. Skyldigheten är i stort oförändrad med de tillägg som följer nedan. Det kan noteras att vissa språkliga förändringar gjorts i samband med att uppgiftsplikten numera också omfattar näringsidkare på jordbruksområdet. Ändringarna, som kommenteras mer utförligt i författningskommentaren, innebär att uppgiftsskyldigheten förtydligas.
Det bör noteras att Riksdagen i slutet av 1999 inför uppbyggnaden av ett rikstäckande yrkesregister beslöt att utvidga uppgiftsskyldigheten för näringsidkare i statistiklagen med uppgift om anställdas yrken.
4.2.2 Stiftelser m.m.
Att Svenska kyrkan skiljs från staten med verkan från och med den 1 januari år 2000, får betydelse även på statistikens område. Kyrkans organisatoriska delar mister sin offentligrättsliga karaktär
Den framtida statistikregleringen 89
och de registrerade trossamfunden blir att betrakta som ideella föreningar. Detta påverkar regleringen.
4.2.3 EG-rätten
EG-rättsakterna innebär en rad skyldigheter för Sverige och de statistikansvariga myndigheterna som närmare beskrivs i avsnitten 3.2 och 3.3. Sammanfattningsvis innebär detta att vissa uppgifter måste hämtas in med uppgiftsskyldighet från företag m.fl. Skyldigheterna i rådsdirektiv m.fl. måste överföras till den svenska lagstiftningen. I förslaget till ny statistiklag har detta så långt möjligt beaktats.
4.2.4 Statistik över miljöskyddskostnader
SCB ansvarar för officiell statistik beträffande miljöskyddskostnader. Statistik skall framställas dels över miljökostnader vid offentlig verksamhet, dels avseende industrins miljöskyddskostnader. Den sistnämnda statistiken har tidigare framställts avseende åren 1981, 1985, 1988 och 1991. Under 1998 har en undersökning utförts som skall redovisa 1997 års miljökostnader hos industrin.
Intresset för statistik om företagens miljökostnader har ökat med åren. Förutom att statistiken ingår som en del i ett regeringsuppdrag till SCB att utveckla miljöräkenskaper har banker och andra inhemska finansiella aktörer visat ett behov av att ta del av statistik på området.
Från EU har man betonat vikten av att statistik om miljökostnader finns tillgänglig. Miljökostnaderna infördes sålunda som en del i en EU-förordning om ny Industristatistik (Rådets förordning nr 58/97 av den 20 december 1996 om Structural Business Statistics). Förordningen innehåller bindande krav på medlemsländerna att
• redovisa statistik över processexterna miljöskyddsinvesteringar årligen med början senast avseende 1999 (Annex 2 section 4),
90 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
• noggrant utvärdera möjligheten att redovisa statistik över processintegrerade miljöskyddsinvesteringar och löpande miljöskyddskostnader genom att göra pilotstudier senast avseende 1998 (Annex 2 section 9).
• presentera statistiken på storleksklasser efter antalet sysselsatta (Article 12).
SCB:s undersökning om miljökostnader hos industrin har till syfte att tillgodose de ovan angivna kraven. Eftersom regelverket inte omfattar uppgiftsplikt för detta ändamål, har den fått utföras på frivillig grund. Svarsprocenten har uppgått till så lite som drygt 40 procent. Ett omfattande arbete har därför nedlagts för att få in svar från undersökningsobjekten. Vid telefonpåminnelser till näringsidkare har en vanlig invändning varit att undersökningen varit frivillig och därför inte prioriterats.
För att statistiken skall vara tillförlitlig krävs bl.a. en god svarsfrekvens. Genom att införa en sanktionerad uppgiftsplikt för de uppgifter som behövs kommer antalet svar med säkerhet att öka.
Arbetsgruppen finner mot denna bakgrund övervägande skäl tala för att föreslå uppgiftsplikt för miljöskyddskostnader.
4.3 Uppgiftsplikt för offentliga organ
4.3.1 Myndigheter
Förslag: En bestämmelse införs att myndigheter skall lämna
uppgifter till den officiella statistiken. Det behövs en författningsreglerad uppgiftsplikt när sekretessskyddade uppgifter skall lämnas över till en annan myndighet för statistikframställning. Men det finns också andra skäl för en sådan uppgiftsplikt såsom att tillförsäkra statistikmyndigheten att uppgifterna erhålls i tid och att garantera ett jämnt och kontinuerligt flöde av de uppgifter som behövs för den officiella statistiken.
Den framtida statistikregleringen 91
Personuppgifter i administrativa register
Det har redan framgått att en stor del av uppgifterna i statistikregistren härstammar från olika myndigheters administrativa register. Dessa uppgifter består i många fall av namn, adress och personnummer samt uppgifter om t. ex. tjänstgöring, löner och andra anställningsförmåner. Det finns emellertid också uppgifter som, om de spreds och kom till grannars och ”goda vänners” kännedom, skulle uppfattas som ett intrång i den enskildes integritet. Ett omfattande regelverk bildar skydd för dessa uppgifter och syftar till att hindra att de sprids eller används för annat än det ursprungliga syftet. Skyddet utgörs framför allt av sekretess på olika områden inom den offentliga förvaltningen enligt olika kapitel i sekretesslagen (1980:100). Det datarättsliga skyddet behandlas i avsnittet 4.4.2.
Sekretesskydd
Sekretess gäller som huvudregel även mellan myndigheter. Ibland får emellertid sekretesskyddet mellan myndigheter ge vika för angelägna samhällsändamål. T.ex. behandlas inom statistikområdet en stor mängd uppgifter om enskilda, av vilka en del betraktas som känsliga. Merparten av uppgifterna härrör från myndigheters administrativa register och avser uppgifter som tagits in, kompletterats och använts i myndighetens ordinarie verksamhet. Uppgifterna har senare förts över till en statistikansvarig myndighet – t.ex. SCB eller Socialstyrelsen – för att bilda underlag för vidare bearbetning och framställning av statistik.
I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit, ett ”rakt” (R) som innebär presumtion för offentlighet och ett ”omvänt” (O) som innebär presumtion för sekretess. Det raka skaderekvisitet innebär att sekretess föreligger, om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända rekvisitet innebär att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada.
92 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
Uppgifter som hämtas in till den officiella statistiken omfattas bl.a. av följande sekretessbestämmelser:
– 5 kap. 1 § SekrL (förundersökning)(R), – 7 kap. 1 § SekrL (hälso- och sjukvård)(O), – 7 kap. 4 § SekrL (socialtjänst)(O), – 7 kap. 7 § SekrL (socialförsäkring)(R), – 7 kap. 9 § SekrL (skola)(R/O), – 7 kap. 11 § SekrL (personaladministration)(R/O), – 7 kap. 12 § SekrL (värnplikt)(R/O), – 7 kap. 15 § SekrL (folkbokföring)(R/O), – 9 kap. 4 § SekrL (statistik)(O), – 9 kap. 5 § SekrL (studiestöd)(R), – 9 kap. 15 och 16 §§ SekrL (domstolar)(R), – sekretess enligt 9 kap. 17 § SekrL (förunders. m.m.)(R). Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller också sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). En motsvarande bestämmelse finns i förhållande till datalagen (1973:289).
Uppgiftsskyldighet
Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet (än regeringen), om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En sådan föreskrift om uppgiftsskyldighet skall tillämpas också när sekretess gäller för de uppgifter som omfattas av skyldigheten. Det är härvid inte nödvändigt att föreskriften i fråga har avfattats särskilt med tanke på att uppgifterna kan vara sekretesskyddade. Däremot krävs, för att bestämmelsen skall beaktas, att den fyller vissa krav på konkretion (jfr. prop. 1979/80:2, Del A, s. 322). Den får med andra ord inte vara alltför allmänt utformad.
En bestämmelse av detta slag kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag. Den kan också gälla en viss
myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna information till andra
Den framtida statistikregleringen 93
myndigheter. Ett tydligt.ex.empel på det senare finns i 63 § socialtjänstlagen (1980:620). Enligt den bestämmelsen skall (den kommunala) socialnämnden, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål. Bestämmelsen kompletteras med en förordning (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter.
Generalklausulen och dess tillämpning
I 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen finns den s.k.
generalklausulen. Motiven för bestämmelsen (prop. 1979/80:2, Del
A, s. 91) är att sekretesslagen inte har ansetts böra hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter – i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
Avsikten med generalklausulen är att reglera utbytet av information mellan myndigheterna med utgångspunkt i vad som i praktiken gällde före sekretesslagens tillkomst.
I uttalanden om rättsläget före tillkomsten av den nuvarande sekretesslagen, nämns ytterligare omständigheter som bör kunna tillmätas betydelse vid tillämpningen av generalklausulen. Bl.a. bör man ta hänsyn till om uppgifterna blir sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten i samma utsträckning som hos den utlämnande (se prop. 1948:239 s. 122).
Har i lag eller förordning föreskrivits att uppgifter bör eller får lämnas från en myndighet (verksamhetsgren) till en annan, finns det givetvis särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämplig.
Generalklausulen har också tillämpats i sådana fall där en myndighet haft en författningsenlig rätt att få uppgifter från en annan myndighet, utan att man anlitat det formella förfarande som gäller enligt bestämmelserna i fråga för att en uppgiftsskyldighet skall föreligga rättsligt sett (jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 2:a uppl, s. 357).
94 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
Det är vidare viktigt att uppmärksamma att generalklausulen inte är tillämplig i fråga om alla sekretesskyddade uppgifter. Undantagen som är ganska många, men knappast av betydelse i detta sammanhang, anges i lagrummets andra stycke.
”Rutinmässigt uppgiftsutbyte”
Generalklausulen hindrar inte (jfr prop. 1979/80:2, Del A, s. 327) ett rutinmässigt utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan en myndighets olika verksamhetsgrenar. Klausulen bygger emellertid på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara
författningsreglerat. Också på denna punkt ligger generalklausu-
lens bestämmelser nära vad som förut har ansetts gälla (jfr JO 1973 s. 228).
I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning, som skall göras enligt generalklausulen, ske på förhand. Den behöver inte göras i individuella fall. Bedömningen kan göras på ett sätt som liknar det som skall ske i fråga om massuttag. Man skall vid prövningen av en utlämnandefråga väga den mottagande myndighetens behov av uppgifterna mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser.
Viktigt i detta sammanhang är att utlämnande av uppgifter från myndigheter till den officiella statistiken i inte obetydlig utsträckning sker med stöd av generalklausulen.
Utredning av utlämnande för officiell statistik
Med denna utgångspunkt har arbetsgruppen kartlagt dels i vilken utsträckning sekretesskyddade uppgifter utlämnas till personregister för officiell statistik, dels i vilken utsträckning det finns uppgiftsplikt och hur den i så fall är reglerad. Frågan har berörts av Statistikregelutredningen i dess betänkande (SOU 1990:43) Förenklad statistikreglering (s. 30 f.).
Den framtida statistikregleringen 95
Hur stor kvantitet av uppgifterna i de olika registren som hämtas från respektive källor har visat sig vara nästan omöjligt att klarlägga. Det handlar om en mängd uppgifter och exakta postbeskrivningar saknas i stor utsträckning.
I den mån uppgifter överförs mellan personregister vid SCB uppkommer inte problem från sekretessynpunkt eftersom uppgifterna rör sig inom en verksamhetsgren vid samma myndighet. Många statistikuppgifter överförs emellertid från ett register för officiell statistik till ett annat hos en annan statistikansvarig myndighet. Det handlar då fortfarande om uppgifter som rör sig ”internt SAM” men mellan olika myndigheter och därmed över sekretessgränserna. Uppgifterna lämnas då ut med stöd av undantagsbestämmelsen för forskning och statistik i den s.k. statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100).
De uppgifter som hämtas från myndigheternas administrativa register omfattas i stor utsträckning av sekretess, såväl med rakt som med omvänt skaderekvisit. För dessa uppgifter finns i viss omfattning en författningsreglerad uppgiftsplikt. Den omfattar bl.a. uppgifter till SCB:s RTB och IoF, rättsstatistiken med Brottsförebyggande rådet som ansvarig myndighet och socialtjänststatistiken med Socialstyrelsen som ansvarig myndighet. Uppgiftsplikten omfattar framför allt uppgifter som inte kan lämnas ut med stöd av generalklausulen.
Som exempel på uppgifter som lämnas ut utan stöd av uppgiftsplikt kan nämnas
• uppgifter från Försvarsmakten/Pliktverket till IoF,
• uppgifter från Riksförsäkringsverkets operativa register (ej statistikregister) till IoF och ULF,
• uppgifter från Centrala studiestödsnämnden till IoF,
• uppgifter från Statens löne- och pensionsverk till IoF,
• uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsens statistikregister till AKU, IoF och HINK,
• uppgifter från Rättsmedicinalverket och SKL till Vägtrafikolycksstatistiken. Arbetsgruppen har tagit kontakter med såväl statistikanvariga som utlämnande myndigheter. Det har framkommit att uppgifter i
96 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
stor utsträckning lämnats ut med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap 3 § sekretesslagen. Myndigheterna har därvid i allmänhet funnit
• att den officiella statistiken är av stort samhälleligt intresse,
• att de känsliga personregistren på området i stor utsträckning är författningsreglerade, och
• att uppgifterna får ett starkare sekretesskydd än de tidigare haft. Uppgifterna har därför ansetts kunna lämnas ut för statistikändamål utan risk för den enskilde.
En författningsreglerad uppgiftsplikt
Det som hittills sagts visar att det finns behov av en författningsreglerad uppgiftsplikt när sekretessskyddade uppgifter skall lämnas över till en annan myndighet för statistikframställning.
Det finns också andra skäl för en sådan uppgiftsplikt. Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall en myndighet på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån inte hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av
hänsyn till arbetets behöriga gång. Om det rör sig om offentliga
uppgifter och om utlämnandet inte stör myndighetens verksamhet erfordras inget författningsstöd för utlämnande till annan myndighet. Den mottagande myndighetens behov kan emellertid avse återkommande flöden av uppgifter, varvid det ovan nämnda förbehållet om ”hänsyn till arbetets behöriga gång” är tillämpligt. Den överlämnande myndigheten måste nämligen i dessa fall räkna in arbetsuppgiften i sina ordinarie åligganden för att den löpande statistikframställningen skall kunna fungera. Vidare kan överlämnandet till den statistiska myndigheten kräva en viss sammanställning av uppgifterna, t.ex. i ett särskilt formulär, eller annat förberedande arbete. Någon skyldighet i detta hänseende följer inte heller av bestämmelsen i 15 kap. 5 §. För att tillförsäkra statistikmyndigheten uppgifter i god tid för att kunna användas för sitt ändamål, kan det således vara befogat att reglera förhållandet med uppgiftsplikt.
Sammanfattningsvis finns flera starka skäl för en författningsreglerad uppgiftsplikt för statistiska ändamål, en reglering som
Den framtida statistikregleringen 97
samtidigt garanterar ett jämnt och kontinuerligt flöde av de uppgifter som behövs för den officiella statistiken.
Utformningen av en uppgiftsplikt
En uppgiftsplikt kan i princip konstrueras på två sätt. Antingen regleras skyldigheten på samma sätt som hittills, nämligen i anslutning till regleringen av den utlämnande verksamheten. Det är också den modell som främst rekommenderats av statsmakterna. Tillämpad fullt ut på statistikområdet skulle den kräva kompletteringar av en rad gällande författningar. En nackdel är att uppgiftsplikten sprids på olika författningar och blir därmed svåröverskådlig.
Det andra alternativet är att konstruera en mer generell uppgiftsplikt för den information som behövs för officiell statistik, med innebörd att de uppgifter som behövs för att framställa statistik också skall lämnas ut. Ett.ex.empel på en sådan lösning gäller Riksrevisionsverket som för sin verksamhet med bl.a. effektivitetsrevision och granskning av den statliga verksamheten inklusive bl.a. myndigheternas årsredovisningar, är beroende av en rad uppgifter från myndigheterna. Enligt 8 § i förordningen (1998:418) med instruktion för Riksrevisionsverket har verket rätt att från andra myndigheter få de handlingar och andra upplysningar som verket behöver för sin revisionsverksamhet.
Arbetsgruppen har funnit att en motsvarande bestämmelse för statistikområdet är det mest fördelaktiga alternativet. En sådan bestämmelse förutsätter väl specificerade statistikändamål och bör tas in där dessa anges, nämligen i en förordning om den officiella statistiken.
98 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
4.4 Behandling av personuppgifter för statistikändamål
4.4.1 Behovet av uppgifter i elektronisk form
Personuppgifter för statistik
Statistiska bearbetningar kräver tillgång till en rad uppgifter, ofta på individnivå. I de flesta länder är någon form av folkräkning den centrala källan vid den statistiska beskrivningen av samhället och dess utveckling. Som regel samlas underlaget in på blanketter direkt från allmänheten. Så har det också varit i Sverige. Numer inhämtas uppgifter i ökande utsträckning i elektronisk form från olika register för att minska uppgiftslämnandet från enskilda och minska kostnaderna för hanteringen. Bakgrunden är naturligtvis också att samhällets administrativa register undan för undan har övergått till elektronisk form. Nästa folk- och bostadsräkning i Sverige kommer också att vara registerbaserad och alltså inte ske med någon blankett från allmänheten.
Vid SCB finns tre stora register som har en central betydelse för statistikframställning och som grund för andra register och för urvalsdragningar. Det ena är Registret över totalbefolkningen
(RTB), som i grunden är en kopia av delar av aviseringsregistret
och folkbokföringsmyndigheternas (skattmyndigheternas) lokala folkbokföringsregister. Det andra är Inkomst- och förmögenhets-
registret (IoF) som i grunden är en kopia av delar av centrala
skatteregistret som sambearbetats med RTB. IoF påförs sedan uppgifter från olika myndigheter m.fl. Det tredje registret är
Registret över kontrolluppgifter, som bildas av uppgifter från
centrala skatteregistret, RTB, IoF och det centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR).
De övriga – och mer områdesspecifika – registren hos SCB har i allmänhet bildats genom någon form av urval från något eller några av de nyss nämnda centrala registren. Ytterligare sambearbetning
Den framtida statistikregleringen 99
sker sedan med uppgifter som inhämtas utifrån, dvs. från myndigheter eller från enskilda genom intervjuer. Registerinnehållet förnyas kontinuerligt.
En lång utvecklingsfas
Den registerbaserade statistiken har utvecklats snabbt under senare delen av 1980-talet. Utvecklingen mot en rationell användning av uppgifter i elektronisk form har dock pågått under lång tid. SCB har varit en av pionjärerna på användarsidan och har haft en viktig roll i Sveriges utveckling på IT-området.
Befolkningsstatistiken kunde sålunda redan i slutet av 1960-talet
rationaliseras och byggas ut med hjälp av folkbokföringens ADBregister.
Inkomststatistiken, som hämtar underlag från skatteförvalt-
ningens register, är ett annat.ex.empel på tidig ADB-behandling. Här finns dessutom olika former av bidrag som bostadsbidrag och studiemedel. Det är därmed möjligt att redovisa ”disponibel inkomst per taxeringshushåll”.
Det centrala företags- och arbetställeregistret (CFAR) bygger
på flera källor, bl.a. register vid Patent- och registreringsverket (PRV) och det centrala skatteregistret. CFAR redovisar de förvärvsarbetande efter näringsgren och arbetsplatsens belägenhet.
Sysselsättningsregistret bygger på uppgifter från befolknings-
registret, den av arbetsgivaren lämnade kontrolluppgiften, det centrala företags- och arbetsställeregistret och inkomstregistret för egenföretagare. Uppgifter för sysselsättningsstatistiken behövde därför inte samlas in från allmänheten vid 1985 års folkräkning (FoB 85).
Ett utbildningsregister inrättades under slutet av 1980-talet, vilket användes och kompletterades i samband med enkätinsamlingen i FoB 90. De inhämtade uppgifterna om utbildningens inriktning och längd har därefter uppdaterats med uppgift om utbildningar som genomgåtts i Sverige. Utbildningsuppgifter för personer som flyttat till Sverige har tillförts registret via enkäter.
100 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
För att få uppgifter om enskildas sociala och ekonomiska förhållanden och om familjeförhållanden genomför SCB olika individoch hushållsundersökningar där individerna själva tillfrågas. Detta gäller t.ex. undersökningarna om levnads-
förhållandena (ULF), arbetskraftsundersökningarna (AKU) m.fl.
Efter starka önskemål från användare har SCB samordnat undersökningarna om Hushållens inkomster (HINK) och Bostads-
och hyresundersökningarna (BHU). Förändringen innebär en
samordnad undersökning om Hushållens ekonomi (HEK) och en separat Bostads- och hyresundersökning (”fastighetsägar-BHU”). Förändringen kommer att innebära väsentligt bättre möjligheter att via HEK integrerat beskriva hushållens ekonomi och boende (kostnader).
Databaser för tvärsektoriell och longitudinell statistik
SCB ansvarar bl.a. för den officiella statistiken om befolkningen, boende, byggande och välfärd. Efterfrågan på denna statistik ökar starkt enligt inhämtade uppgifter. Det gäller dels som statistikunderlag för att kunna följa utvecklingen av befolkningens levnadsförhållanden, dels som underlag för planering och budgetberäkningar samt simuleringar och konsekvensberäkningar. SCB satsar nu på att bygga upp ett registersystem för att öka möjligheterna att ta fram tvärsektoriell och longitudinell statistik. En stor del men inte alla – statistikbehov kan tillgodoses inom detta system.
Två longitudinella register på individnivå, LINDA och LOUISE, har redan byggts upp och är (efter sedvanlig sekretessprövning) tillgängliga för forskare och utredare. I dessa register ingår uppgifter från tidigare FoB:ar samt uppgifter från inkomstregistret, sysselsättningsregistret, utbildningsregistret m.fl. Uppgifter om familjeförhållanden är dock bristfälliga, beroende på brister i registeruppgifterna.
Utvecklingen av SCB:s databaser belyses mer utförligt i avsnittet 2.4.3.
Den framtida statistikregleringen 101
4.4.2 Datalagen och personuppgiftslagen
Personuppgiftslagen (1998:204), som infördes den 24 oktober 1998, är tillämplig så snart behandlingen av statistikuppgifter omfattar personuppgifter. Den nya lagen får dock med hänsyn till övergångsbestämmelserna fullt genomslag först den 1 oktober 2001. Under övergångstiden gäller fortfarande datalagen (1973:289).
Förenklat förfarande och generella föreskrifter m.m.
Vid införandet av datalagen (1973:289) fanns ett stort antal statistikregister som under en övergångsperiod skulle anpassas till den nya lagstiftningen. Ställning skulle då tas till om registret var av ”statsmaktskaraktär” eller inte. Härför räckte vid denna tid de faktum att medel hade beviljats för en statistisk undersökning och att det anslagna beloppet gav vid handen att ADB skulle användas för ändamålet. Bedömningen av vad som ansågs vara ett
statsmaktsregister stramades dock successivt upp i takt med att ett
stort antal s.k. personregister författningsreglerades särskilt.
Sedan datalagen trädde i kraft 1973, har SCB kommit in med ett stort antal framställningar till Datainspektionen (DI) om att få behandla personuppgifter och att sambearbeta dessa med andra personuppgifter. När statistikregisterregleringen bereddes i Finansdepartementet under hösten 1994 fanns det 734 SCB-ärenden hos DI, det första från den 13 december 1973 och det senaste från den 18 juli 1994. Av dessa var 427 ”J-markerade”, vilket innebar att de hade upphört att gälla. 307 DI-beslut beträffande statistik hade alltså vid denna tidpunkt någon form av fortsatt giltighet.
Ärendeflödet mellan SCB och Datainspektionen medförde att man till slut startade utvecklingen av ett förenklat förfarande för statistikregister inom ramen för den gällande lagstiftningen. Ur denna process skapades Datainspektionens föreskrifter om förenklat ansökningsförfarande beträffande vissa personregister för statistikändamål (DIFS 1989:2).
102 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
Som ett resultat av betänkandet En ny datalag (SOU 1993:10) ändrades datalagen på vissa punkter med giltighet från den 1 januari 1995. De innebär bl.a. att DI fick rätt att utfärda generella
föreskrifter för sådan ADB-hantering av personuppgifter som ofta
sker inom branscher, sektorer eller verksamheter, t.ex. sjukhusens patientregister, forskningsregister och direktreklamregister – och statistikregister. De register som fördes enligt sådana regler undantogs från tillståndsplikt. DI fick samtidigt också möjlighet att förena föreskrifter och förbud med vite.
Som en följd av detta meddelade DI generella föreskrifter beträffande statistikregister.
Utlämnande i elektronisk form
Utlämnande av uppgifter på medium för automatisk databehandling (i elektronisk form) regleras i vissa registerlagar. Av 7 § första stycket 4 datalagen framgår bl.a. att uppgifter inte får samlas in, lämnas ut eller användas annat än i överensstämmelse med personregistrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. Av detta skäl har många registerförfattningar särskilda bestämmelser som reglerar utlämnande av uppgifter i elektronisk form.
Datalagen ersattes den 24 oktober 1998 av personuppgiftslagen (1998:204). Den nya lagen kommer dock med hänsyn till övergångsbestämmelserna att få fullt genomslag först den 1 oktober 2001. Datalagen kommer således att gälla tills vidare för en stor del av hanteringen av personuppgifter för statistik.
Personuppgiftslagen innebär ett genomförande av Europaparlamentets och rådet direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (se avsnittet 3.4). Personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om när
Den framtida statistikregleringen 103
behandling av personuppgifter är tillåten. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Även vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter ställs, t.ex. att personuppgifter som samlas in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Det finns i lagen vidare bestämmelser om information till de registrerade, om rättelse av personuppgifter och om säkerheten vid behandlingen. Behandling av personuppgifter för bl.a. statistiska ändamål undantas dock i stor utsträckning från dessa regler.
Forskning och statistik
I ingressen till dataskyddsdirektivet sägas att ”Senare behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål kan – förutsatt att medlemsstaterna ger lämpliga garantier – inte allmänt sett anses oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna tidigare samlades in. Det innebär att statistikansvariga myndigheter kan behandla uppgifter från andra myndigheter för statistikändamål även om uppgifterna ursprungligen samlats in för ett annat ändamål.
Regeringens förslag till personuppgiftslag innebar att känsliga personuppgifter får behandlas utan samtycke för forskning och statistik, om behandlingen är nödvändig och om samhällsintresset av projektet klart väger över riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Han behandlingen godkänts av en forskningsetisk kommitté, skall förutsättningarna anses uppfyllda.
Detta framgår av 19 § personuppgiftslagen. I motiven till personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44) framhålls bl.a. (s. 70 f.) att statistik och forskning är ett så viktigt område att det bör regleras redan i den nya lagen. Att forskning och statistik kan genomföras utgör ett sådant viktigt allmänt intresse som avses i artikel 8.4 i EG-direktivet. Den nya lagen bör – såsom en sådan lämplig skyddsåtgärd som avses i nämnda artikel i direktivet – innehålla en regel om att personuppgifter som behandlas för bl.a. statistiska eller vetenskapliga ändamål får användas för att vidta åtgärder beträffande den registrerade bara om den registrerade har
104 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
lämnat sitt samtycke eller om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den registrerades vitala intressen. Regeln bör enligt regeringens mening dock inte gälla för en myndighets användning av personuppgifter i allmänna handlingar. De stränga regler om sekretess och tystnadsplikt som regelmässigt gäller vid behandling för forskning och statistik får också anses utgöra lämpliga skyddsåtgärder.
Enligt personuppgiftslagen får känsliga personuppgifter alltid behandlas om den registrerade uttryckligen har lämnat sitt samtycke. Huvudprincipen vid forskning och statistik har under lång tid varit att den enskilde skall ha lämnat sitt samtycke.
Viss forskning och statistik är, enligt regeringens mening, så viktig att den inte bör vara beroende av att varje berörd enskild har informerats och lämnat sitt samtycke. Ibland tar samhällsintresset över intresset av att skydda enskildas personliga integritet. Att ett rättvisande cancerregister kan föras anses t.ex. vara ett så viktigt samhällsintresse att det inte är rimligt att låta samtycke vara en förutsättning för registrering och därmed registrets kvalitet och användbarhet.
Principen om en fri forskning gör att det finns många olikartade forsknings- och statistikprojekt, och dessa pågår som regel bara under en begränsad tid. Detta, liksom vikten av att värna om forskningens frihet gör att det enligt regeringen är lämpligare att göra en avvägning i varje särskild fall än att i den nya lagen införa generella regler om vilken forskning och statistik som skall tillåtas. Vid en sådan individuell avvägning kan olika faktorer kring forsknings- eller statistikprojektet vägas mot intrånget i den enskildes personliga integritet. Det bör t.ex. göras en bedömning av hur pass viktig den kunskap är som projektet kan ge och om den kunskapen kan fås på något annat sätt än genom att behandla personuppgifter eller om intrånget i den personliga integriteten annars kan begränsas genom en annan uppläggning av projektet. Det anses t.ex. viktigt att möjligheterna att bedriva forskningen eller framställa statistiken utan att använda personanknutna uppgifter alltid undersöks.
Behandling utan samtycke av känsliga personuppgifter får alltså ske under förutsättning att behandlingen är nödvändig och att
Den framtida statistikregleringen 105
samhällsintresset av det forsknings- eller statistikprojekt vari behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära.
Den normen ger enligt regeringens mening uttryck för en restriktiv tillämpning och betonar att behandlingen måste vara nödvändig samtidigt som en intresseavvägning skall göras. Enligt regeringen är det inte nödvändigt att i lagtexten ytterligare precisera normen utan det kan överlåtas åt rättstillämpningen att efter rådande värderingar och utvecklingen i samhället avgöra vilka behandlingar som kan tillåtas.
Vid den helhetsbedömning som skall göras enligt normen kan beaktas bl.a. forsknings- eller statistikprojektets vikt, behovet av personuppgifter, säkerhet vid behandlingen, hur pass kostsamt eller tidsödande det skulle vara att hämta in samtycke, i vad mån den enskilde skulle kunna skadas om man begärde samtycke och om en kontakt med den enskilde skulle kunna förrycka undersökningsresultatet. Vid intresseavvägningen bör också beaktas om information i någon form lämnas till berörda, t.ex. via anslag eller annonser. I de allra flesta fall bör åtminstone sådan information lämnas. Även frågan i vilken utsträckning den som begär det skall ha rätt att bli struken kan beaktas vid intresseavvägningen.
106 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
4.4.3 Den framtida regleringen
Förslag: Regleringen av behandling av personuppgifter för
officiell statistik arbetas in i en ny statistiklagstiftning och ersätter den gällande särskilda registerlagstiftningen. Den tar också över personuppgiftslagens bestämmelser. På det nu beskrivna sättet uppnår man en teknikoberoende lagstiftning. Regleringen innebär att de statistikansvariga myndigheterna får en generell rätt att behandla personuppgifter för framställning av officiell statistik. För att behandla känsliga uppgifter, uppgifter om lagöverträdelser etc. eller uppgifter i register som avser hela befolkningen krävs dock beslut av regeringen.
Bakgrund
Fördelen med att författningsreglera endast ”känsliga” register på traditionellt sätt har varit att författningen fått ett begränsat omfång. Den större delen av statistikregistren (mer än 100) innehåller inte specifikt känsliga uppgifter och faller därmed utanför regleringen. Ett antal av de oreglerade registren är s.k. statsmaktsregister (se under avsnitt 1.2 ovan), vilket skapar återkommande ärenden i Regeringskansliet på grund av framställningar om ändringar och utvidgningar av det – ofta i detalj – beslutade innehållet.
Regeringen uttalade 1990 (prop. 1990/91:60 s. 58) att målsättningen bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Riksdagens konstitutionsutskott ansåg (KU 1990/91:11 s. 11) att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Det förutsattes att regeringen ägnar fortlöpande uppmärksamhet åt frågan om vilka register som bör regleras och att åtgärder vidtas för att sådana regleringar kommer till stånd.
Regeringen framhåller i propositionen 1997/98:44 Personuppgiftslag (s. 41) att det traditionella svenska systemet med särregler i
Den framtida statistikregleringen 107
särskilda (register)författningar är att föredra framför generella undantag från den nya personuppgiftslagen. Det finns därför enligt regeringens mening inte anledning att avvika från det 1990 uttalade målet beträffande författningsreglering av stora myndighetsregister.
Mot bakgrund av dessa uttalanden finns det inte anledning att utgå från annat än en fortsatt särskild författningsreglering av behandling av personuppgifter för officiell statistik.
Struktur för den framtida regleringen
Den grundläggande lagstiftningen tar inte längre sikte på den avgränsning av personuppgifter som register med särskilda ändamål tidigare har inneburit. Skapandet av en ny reglering förutsätter dock att dagens statistikregister kan karaktäriseras efter olika egenskaper. Indelning kan ske efter olika kriterier.
Idag finns både register som är författningsreglerade och sådana som inte är särskilt reglerade. Statistikregisterlagen och statistikregisterförordningen omfattar personregister vid statistikansvariga myndigheter som i en eller annan form innehåller s.k. känsliga uppgifter.
Av de reglerade registren finns register som är rikstäckande, dvs. täcker hela befolkningen och de som bygger på urval av
befolkningen. Två register omfattar hela befolkningen, nämligen
Registret över totalbefolkningen (RTB) och Inkomstoch förmögenhetsregistret (IoF). Förutom att utgöra grund för vissa statistikprodukter används dessa även för uttag av urval för statistiska bearbetningar.
Av de reglerade register som inte är rikstäckande kan man skilja mellan register som omfattar stora delar av befolkningen och som bygger på uppgifter ur administrativa register, s.k. totalregister, och den grupp register som bygger på uttag ur RTB och IoF och som kompletteras från statistikregister och genom inhämtande av uppgifter från enskilda, s.k. urvalsregister. Exempel på den förstnämnda gruppen är Löner och sysselsättning för anställda, Sysselsättningsregistret och Registret över kontrolluppgifter. Exempel på den sistnämnda gruppen är Arbetskraftsundersök-
108 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
ningarna (AKU), Bostads- och hyresundersökningar (BHU), Årliga inkomstfördelningsundersökningar (HINK), Levnadsförhållandena i samhället (ULF) och Utgiftsbarometern.
Registerbegreppet
Det traditionella registerbegreppet har under senare tid utsatts för kritik i ADB-sammanhang. Begreppet leder tankarna till på visst sätt organiserade eller strukturerade samlingar av uppgifter. Det är inte längre ett helt relevant sätt att se på samlingar av uppgifter i elektronisk form. Uppgifter kan t.ex. införas helt ostrukturerat och oorganiserat i olika filer i en persondator, utan att detta hindrar en effektiv hantering av uppgifterna för olika sammanställningar.
Ett alternativ till registerbegreppet kan vara att tala om
behandling av personuppgifter, vilket arbetsgruppen stannat för.
Det är samtidigt ett faktum att flera samlingar av personuppgifter i elektronisk form faktiskt är att se som register i ordets egentliga betydelse. Med detta menas att uppgifter förs in på ett strukturerat sätt efter vissa kriterier och är sökbara endast med särskilda sökord eller dylikt. Det nyss sagda talar mot att konsekvent frångå registerbegreppet i ADB-sammanhang. Begreppet är förvisso utmönstrat ur datalagstiftningen, eftersom det inte längre är relevant i teknisk mening. I det gängse språkbruket är det emellertid i högsta grad aktuellt och kan så förväntas vara under en tämligen lång tid framöver. En framtida användning av begreppet register bör dock begränsas till att beteckna vad det egentligen är.
Principer för författningsregleringen
Regler om behandling av personuppgifter för framställning av statistik skall ersätta dagens olika bestämmelser om uppgifter i ett stort antal register hos statistikansvariga myndigheter. Den skall endast utgöra en ram för vilka uppgifter som får behandlas och för vilket ändamål behandlingen får ske. Regleringen skall inte omfatta lagringen av uppgifter i databaser eller register, dvs. hur
Den framtida statistikregleringen 109
uppgifterna skall vara organiserade i teknisk mening. Huruvida uppgifterna finns samlade i en enda server på SCB (en enda databas) och görs tillgängliga för olika statistikansvariga myndigheter enligt vissa kriterier (behörighetskoder o.d.) eller en uppdelning sker så att uppgifterna rent tekniskt förvaras i olika servrar och i form av register hos de statistikansvariga myndigheterna, saknar alltså betydelse. Väsentligt är vilka krav lagen ställer på behandlingen för att säkerställa att skyddet för enskildas integritet vidmakthålls. Om det sker via behörighetskoder eller genom fysiskt skilda register bör inte vara en fråga för lagregleringen av behandlingen.
På det nu beskrivna sättet kan man uppnå en teknikoberoende regelring som kan arbetas in i en statistiklag och statistikförordning och ersätta den gällande särskilda registerlagstiftningen.
Regleringen bör bygga på att de statistikansvariga myndigheterna med en grundläggande bestämmelse ges en generell rätt att utan samtycke från den registrerade behandla personuppgifter. Frågan uppkommer då om samtliga av dagens register och registeruppgifter bör ingå i grundregleringen. Eller finns det någon kategori uppgifter som på ett så avgörande sätt skiljer sig från de övriga att en särreglering bör ske?
Personuppgiftslagen innehåller en rad regler om behandling av personuppgifter av speciell beskaffenhet. Det rör sig om regler för behandling av
• känsliga personuppgifter,
• personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden, samt
• personnummer. Man bör också överväga om ett särskilt synsätt skall anläggas på de uppgifter som bildar register över hela befolkningen.
110 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
Känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m.
Känsliga uppgifter behandlas i 13 § personuppgiftslagen och uppgifter om lagöverträdelser m.m. i 21 § personuppgiftslagen.
Känsliga personuppgifter är personuppgifter som avslöjar ras
eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Utrymmet för att behandla sådana uppgifter är begränsat. Huvudregeln är att det är förbjudet att behandla uppgifter av detta slag. Från förbudet finns en rad undantag. Undantagen behandlar situationer där den registrerade samtyckt till behandlingen eller själv offentliggjort uppgifter liksom behandling inom arbetsrätten, för att skydda vitala intressen och i samband med rättsliga anspråk. Undantag görs också för behandling inom ideella organisationer och inom hälso- och sjukvården samt för ändamål som rör forskning och statistik. Undantag för viktiga allmänna intressen kan även göras av regeringen i en förordning.
Undantaget för forskning och statistik förutsätter att behandlingen är nödvändig enligt regeln om när behandling är tillåten och om samhällsintresset av det forsknings- eller statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personlig integritet som behandlingen kan innebära.
Det är enligt 21 § personuppgiftslagen vidare förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Huvudregeln är alltså att sådana uppgifter får behandlas endast av en myndighet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om undantag från huvudregeln.
För att få behandla känsliga uppgifter eller uppgifter om
lagöverträdelser m.m. för officiell statistik bör krävas föreskrifter
av regeringen. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom att väga samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet. Förslag till sådana föreskrifter ingår i förslaget till statistikförordning.
Den framtida statistikregleringen 111
Register över hela befolkningen
För närvarande är två register aktuella, där uppgifterna kan sägas vara strukturerade på ett visst sätt enligt särskilda kriterier och därmed fortfarande väl svarar upp mot registerbegreppet. Det första, Registret över totalbefolkningen (RTB), grundar sig på uppgifter från folkbokföringen. Det andra, Inkomstoch förmögenhetsregistret (IoF), bygger på uppgifter från skattemyndigheterna om inkomster och förmögenhet. Dessa båda register har hittills inte tillförts några ”djupare” uppgifter om enskilda. Bearbetningar av detta slag har i stället utförs i andra register som bildas genom uttag ur de större registren.
Det finns samtidigt ett visst intresse av att informationen i de rikstäckande registren hålls på en ”grund” nivå. Det kan också vara av intresse för enskilda att veta exakt vilken information som för statistiska ändamål får föras över hela befolkningen. Informationsinnehållet kan samtidigt förutsättas vara ganska oförändrat för överskådlig tid framöver. Detta talar sammantaget för någon form av särreglering av de rikstäckande registren.
Rätten att föra ”register” över hela befolkningen bör inskränkas till vad som i dag motsvaras av registret över totalbefolkningen (RTB) och några ytterligare liknande register. Även här skall krävas föreskrifter av regeringen. I ”register” över hela befolkningen får ingå personnummer men inte känsliga uppgifter och inte heller uppgifter om lagöverträdelser m.m. Statistiska bearbetningar med känslig information av detta slag får (med stöd av regeringens föreskrifter enligt andra stycket) ske i särskilda databaser efter uttag av en begränsad mängd individer ur befolkningsregister.
Också behandling av uppgifter om hela befolkningen för officiell statistik bör ske enligt regeringens föreskrifter. Förslag till sådana föreskrifter ingår i förslaget till statistikförordning.
En ny förordning
För närvarande finns reglerna om den officiella statistiken i minst sju olika författningar. Förslaget innebär att hela regleringen om den
112 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
officiella statistiken samlas i två författningar, en lag om den officiella statistiken och en förordning om den officiella statistiken. Bestämmelserna i en ny statistikförordning bör i huvudsak motsvara bestämmelserna i den nu gällande förordningen.
På samma sätt som i lagen bör ett särskilt avsnitt ägnas åt behandling av personuppgifter.
Det står den statistikansvariga myndigheten fritt att behandla personuppgifter för framställning av officiell statistik, så länge man inte behandlar känsliga uppgifter och inte heller uppgifter i register över hela befolkningen. Rikstäckande register, liksom behandling av känsliga uppgifter, kräver regeringsbeslut i den utsträckning statistiklagen så medger. Denna reglering kan lämpligen ske i bilagan till förordningen.
4.4.4 Databaser och register för framställning av officiell statistik
Den reglering av databaser och register som arbetsgruppen föreslår är avsedd att vara heltäckande. Förslaget innebär att de känsliga registren regleras i en förordning. Utöver denna reglering kommer personuppgiftslagen att bli tillämplig. Det innebär att det förutsätts att regeringen beslutar om behandling av känsliga personuppgifter och vissa andra liknande uppgifter. Även personuppgifter i register över hela befolkningen skall baseras på regeringsbeslut.
Andra behandlingar får ske av statistikansvariga myndigheter för framställning av statistik. Myndigheterna får också inrätta de register som behövs för dessa ändamål. Man kan därmed ordna uppgifterna i de konstellationer som passar bäst för verksamheten. Även om registerbegreppet inte längre finns i den nya personuppgiftslagen torde det komma att leva kvar under överskådlig tid som ett sätt att avgränsa olika behandlingar från varandra. Det kan t.ex. vara en fördel med en sådan uppläggning för att kunna lämna uppgifter till de som begär besked om vilka personuppgifter som behandlas.
Den framtida statistikregleringen 113
Den uppräkning som i dag finns i statistikregisterförordningen av femtontalet register som ingår i SCB:s databasservice blir därmed överflödig sett ur personuppgiftslagens perspektiv. När det gäller att de statistikansvariga myndigheterna skall lämna en kopia av sina register för att ingå i databasservicen, bör regleringen i detta avseende anstå till dess att remissinstanserna uttalat sig i denna fråga med anledning av Utredningens om utvärdering av statistikreformens förslag.
4.4.5 Bortfallsanalyser i statistiken
Förslag: Genom lagreglering får regeringen möjlighet att för
vissa särskilt viktiga statistiska undersökningar tillåta s.k. bortfallsanalyser med behandling av känsliga personuppgifter utan den enskildes samtycke.
Bakgrund
I så gott som alla statistiska undersökningar förekommer bortfall, dvs. att en andel av de utvalda personerna inte anträffas, inte kan eller inte vill delta i undersökningen. Erfarenheterna visar att de icke-svarande (bortfallet) kan skilja sig betydligt från de svarande och att skillnaderna kan vara betydande mellan olika typer av bortfall. Om inte producenter och användare av statistiken får kunskap om sådana skillnader och därmed möjlighet att korrigera för deras effekter riskerar man att statistiken blir missvisande.
Bortfallsanalys innebär att man försöker bedöma hur slutresultaten i undersökningen har påverkats av bortfallet. Det sker vanligen genom att man gör strukturjämförelser mellan bortfallsgruppen och svarandegruppen. Man jämför därvid svarsgruppens och bortfallsgruppens resultat för olika bakgrundsvariabler, oftast i form av medelvärden eller procenttal. Exempel på bakgrundsvariabler är t.ex. ålder, kön, hemort. Påvisade skillnader mellan bortfalls- och svarandegruppen, t.ex. att genomsnittsåldern
114 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
bland bortfallspersonerna är lägre än bland de svarande, ger möjlighet att förutse hur de svarande kan väntas skilja sig från bortfallet även i de förhållanden som undersökningen avser.
För analysen måste värden på bakgrundsvariablerna finnas tillgängliga både för de svarande och de icke-svarande. Vanligen hämtar man värdena på bakgrundsvariabler från SCB-register som täcker hela befolkningen, t.ex. Registret över Totalbefolkningen (RTB) eller Inkomst och Förmögenhetsregistret (IoF).
I motiven till personuppgiftslagen sägs att känsliga uppgifter bör få behandlas utan samtycke för forskning och statistik bara när det finns ett starkt samhällsintresse av att det aktuella projektet genomförs. Har den enskilde vägrat att lämna sitt samtycke till behandling av känsliga personuppgifter när ett sådant krävs, bör hans eller hennes vilja således respekteras. Inget hindrar dock att den ansvarige för behandlingen alternativt efterfrågar samtycke till att under en kortare tid behandla vissa känsliga personuppgifter för bortfallsanalys.
Om bortfallsanalysen bara skall avse sådana personuppgifter som inte är känsliga, finns det däremot enligt EG-direktivet och personuppgiftslagen större möjligheter att behandla uppgifterna utan samtycke och utföra bortfallsanalysen. Sådana uppgifter får nämligen behandlas t.ex. när behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse
Överväganden
Arbetsgruppen anser att den reglering som finns i dataskyddsdirektivet och i personuppgiftslagen innebär att det får anses uteslutet att genomföra bortfallsanalyser i det fall att en undersökning omfattar känsliga uppgifter. Till känsliga uppgifter räknas i detta sammanhang
a) ras eller etniskt ursprung,
b) politiska åsikter,
c) religiös eller filosofisk övertygelse,
d) medlemskap i fackförening, eller
e) uppgifter som för hälsa eller sexualliv.
Den framtida statistikregleringen 115
I övriga fall kan bortfallsanalyser göras med hänsyn till att detta måste betraktas som innefattat i begreppet ”allmän intresse” enligt den bestämning som finns i propositionen till personuppgiftslagen, avsnitt 11.3.
4.5 Vissa rättsliga frågor
4.5.1 Statistiksekretessen
Förslag: Undantagen från den absoluta sekretessen i 9 kap. 4 §
sekretesslagen begränsas så att regleringen kommer att motsvara skyddet i förordningen om gemenskapsstatistik.
Arbetsgruppen har i avsnittet 4.3.2 påvisat att förordningen om gemenskapsstatistik föreskriver ett högre skydd för förtroliga statistikuppgifter när det gäller möjligheterna till utlämnande än bestämmelserna om statistiksekretess i sekretesslagen.
Tillgång till förtroliga uppgifter kan medges, förutom för framställning av gemenskapsstatistik, även för vetenskapliga syften, dvs. för forskningsändamål. För tillgång till sådana uppgifter hos gemenskapsmyndigheten måste den nationella myndigheten som tillhandahöll de begärda uppgifterna ge sitt uttryckliga godkännande.
Sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) gäller i första hand sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik. Det är då fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Givna exempel är den statistikproduktion som de statistikansvariga myndigheterna utför. Framställning av statistik utan samband med något särskild ärende kan emellertid förekomma också hos andra myndigheter. Utmärkande för verksamhet av detta slag är att den är organiserad som en egen enhet eller liknande. Av avfattningen framgår att sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter som framställer statistik genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Används uppgifterna i
116 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
annan verksamhet än som nyss har sagts, är lagrummet inte tillämpligt.
Vidare finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om sekretess i sekretessförordningen (1980:657).
Sekretessen gäller för uppgift oavsett varifrån den härrör eller hur den har kommit till myndigheten. Det är alltså inte ändamålet med uppgiften utan den verksamhet vari den förekommer som är avgörande (jfr. prop. 1979/80:2 s. 263). Det kan leda till att en uppgift hos en myndighet är offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik.
Sekretess gäller för uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till enskild. Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan hänföras till viss enskild. Begreppet enskild omfattar också avliden.
Sekretessen är enligt huvudregeln utan skaderekvisit (absolut sekretess). Vissa undantag görs dock från huvudregeln. Dessa avser uppgifter
• i företagsregister,
• som rör avlidna,
• som behövs för statistik- och forskningsändamål,
• som avser personal- och lönestatistik, och
• som inte genom namn m.m. är direkt hänförliga till den enskilde.
För de nu beskrivna fallen gäller ett omvänt skaderekvisit, vilket ger en presumtion för sekretess. Det skall nämligen stå klart att uppgiften kan lämnas ut utan risk för skada eller men.
I fråga om uppgifter i företagsregister torde uppgifter om ett företags eller ett verksamhetsställes namn, adress eller annan identitetsbeteckning eller som för företagsform eller verksamhetsart kunna röjas utan att angiven skada uppstår (jfr. a. prop. s. 264).
Den framtida statistikregleringen 117
Skaderekvisitet medger att uppgifter om antalet anställda eller arbetstimmar hos ett företag kan lämnas ut i viss utsträckning. Beträffande uppgifter om storleken på omsättningen hos ett företag och om verksamhetsställen får dock i allmänhet skaderekvisitet anses uppfyllt.
Med företagsregister avses, förutom det centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) hos SCB, även lantbruksregistret samt annat företagsregister som förs för statistiska ändamål.
De behov som finns av att lämna ut uppgifter ur dessa register finns reglerade i förordningen om det allmänna företagsregistret (BASUN) och får för lantbruksregistrets del lösas inom ramen för en särskild författningsreglering.
Undantaget beträffande uppgifter som rör avlidna skulle tillgodose behovet att kunna lämna uppgifter till enskilda ur intyg om dödsorsak för andra ändamål än forskning. Sådana dödsorsaksintyg fanns tidigare bara hos SCB.
För att tillgodose forskningens behov infördes en möjlighet att lämna ut uppgifter som behövs för forskningsändamål. Lämnas uppgifter till en myndighet, överförs sekretessen dit, om uppgifterna inte redan där omfattas av en annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse. En komplettering skedde genom lagändring 1995 så att undantaget numera gäller
forskningseller
statistikändamål. Motiven för ändringen var statistikreformen, som
kommit att innebära att uppgifter i vissa fall behöver föras över från SCB till andra SAM. Regleringen i statistiksekretessen om utlämnande för forskningsändamål överensstämmer med den reglering som finns i förordningen om gemenskapsstatistik. Beträffande utlämnande för statistikändamål har denna som nämnts sin grund i utformningen av det svenska statistiska systemet med flera statistikansvariga myndigheter. Utlämnanden för dessa två ändamål bör alltså fortfarande gälla.
Det undantag som rör uppgifter som avser personal- och
lönestatistik tillkom genom en lagändring år 1982. Det omvända
skaderekvisitet torde här normalt leda till att exempelvis SCB kan lämna ut uppgifter medlemmar till personalorganisationerna, när
118 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
uppgifterna begärs för lokala avtalsförhandlingar. Enligt var arbetsgruppen erfarit föreligger inte detta behov längre.
Med tanke på behovet av detaljerad statistik har undantaget för
uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde tillkommit. Med därmed jämförbart förhållande åsyftas
bilnummer, telefonnummer, anställningsnummer, fastighetsbeteckning osv. (a. prop. s. 264). Däremot avses i och för sig inte uppgifter som genom s.k. bakvägsidentifiering kan hänföras till en viss person. Detta undantag är en nödvändig förutsättning för statistikverksamheten.
Jämförelsen visar att förordningen om gemenskapsstatistik föreskriver ett högre skydd för förtroliga statistikuppgifter när det gäller möjligheterna till utlämnande än bestämmelserna om statistiksekretess i sekretesslagen.
Arbetsgruppen föreslår därför att undantagen från den absoluta sekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen reduceras så att regleringen kommer att motsvara skyddet i förordningen om gemenskapsstatistik. Detta innebär att utlämnande inte längre får ske av uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden och uppgift som avser personal- eller lönestatistik.
4.5.2 Enskilds rätt att överklaga
Förslag: Det skall inte finnas någon rätt att överklaga ett beslut
att ingå i en statistisk undersökning. Den enskildes rättssäkerhet tillgodoses genom reglerna om överklagande av beslut om utdömande av vite.
Bakgrund
Regeringen har nyligen handlagt ett ärende av viss principiell betydelse. Bakgrunden är att en näringsidkare tagits ut att ingå i en kvartalsundersökning av omsättning för tjänstebranscher.
Den framtida statistikregleringen 119
Näringsidkaren begärde överprövning av SCB:s beslut att hon skulle lämna uppgifter till undersökningen och yrkade dessutom att hon skulle befrias från skyldigheten att lämna uppgifter till samma undersökning under de närmaste fyra åren.
Regeringen avslog i beslut den 3 december 1998 överklagandet och motiverade sitt beslut med att den omsättningsstatistik som undersökningen omfattar är ett mycket viktigt underlag för beräkningen av bruttonationalprodukten (BNP) per kvartal. Regeringen kunde inte finna att SCB låter undersökningen omfatta längre tid än vad som krävs för att uppnå godtagbara resultat.
Uppgiftsskyldighet
Enligt 4 § statistiklagen är näringsidkare skyldiga att för den officiella statistiken lämna vissa uppgifter om sin näringsverksamhet. SCB har med stöd av bemyndigande i 8 § den lagen och 4 § statistikförordningen meddelat närmare föreskrifter (se avsnittet 2.3.3 och bilaga 5).
Med statistisk metod gör SCB ett urval av de näringsidkare som skall delta i de olika undersökningar som utförs. Själva urvalet görs i elektronisk form med hjälp av det s.k. SAMU-systemet. Detta system är konstruerat så att det minimerar belastningen på uppgiftslämnarna.
Till dem som tagits ut för respektive undersökning utsänds först ett allmänt informationsmissiv, enkätblanketten, samt en vägledning för ifyllandet av enkäten.
Om enkäten inte kommer in inom utsatt tid, sänds en anmodan ut. Anmodan innehåller en erinran om att föreläggande vid vite kan komma att tillgripas om de begärda uppgifterna inte sänds in. I sista hand tillgrips vite.
Överklagande
Enligt 13 § statistiklagen får ett beslut enligt lagen om anmaning eller vitesföreläggande inte överklagas. Det finns i denna del inte
120 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
mycket skrivet i lagmotiven. I specialmotiveringen till 12 och 13 §§ framhålls att det inte finns behov av att kunna överklaga ett beslut om anmaning eller vitesföreläggande. I stället finns möjligheten att överklaga ett beslut om utdömande av vitet. På så sätt är rättssäkerheten för den enskilde tryggad.
Bestämmelserna bör tolkas så att vad gäller anmaningens och vitesföreläggandets rättsverkningar så är det klart reglerat, men när det gäller själva beslutet att ingå i undersökningen är dess rättsverkningar inte särskilt reglerade och då gäller huvudregeln, dvs. att man får klaga på beslutet. Till detta slut har regeringen också kommit.
Det bör noteras att det nyligen har skett vissa ändringar i förvaltningsrätten som berör överklagande av förvaltningsbeslut. I förvaltningslagen har i en ny 22 a § intagits en allmän och kompletterande regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Därigenom har man övergivit den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande får överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen.
Fråga uppkommer hur överklaganderätten bör utformas i den framtida lagstiftningen.
Överväganden
Den officiella statistiken är för sin kvalitet helt beroende av möjligheten att snabbt få in uppgifter från bl.a. näringsidkare. En uttrycklig eller möjlig överklaganderätt skulle samtidigt öppna vissa möjligheter att äventyra kvaliteten i betydelsefulla statistiska undersökningar. Uttalandet i motiven till statistiklagen att den enskildes rättssäkerhet är tillgodosedd genom möjligheten att överklaga beslutet om utdömande av vite, bör fortfarande äga giltighet.
Det bör inte finnas någon rätt att överklaga ett beslut att ingå i en statistisk undersökning. I statistiklagen bör därför tas in en
Den framtida statistikregleringen 121
bestämmelse att andra beslut än sådana som avser besked om registerutdrag samt rättelse inte får överklagas.
4.6 Bevarande och gallring
Förslag: Den gällande gallringsbestämmelsen i statistikregister-
lagen införs i statistiklagen
4.6.1 Arkivlagen
Behandling av personuppgifter för statistikändamål innefattar bestämmelser om bevarande och gallring. Dessa frågor har ett intresse bl.a. när det gäller skyddet för den personliga integriteten. Något bör därför sägas om arkivlagen (1990:782).
Den 1 juli 1991 trädde arkivlagen i kraft. Den ger bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar – vissa minnesanteckningar, utkast och koncept – som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering.
Det kan nämnas att begreppet allmän handling definieras i TF. Med handling förstås, enligt 2 kap. 3 § TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den, i enlighet med vad som närmare anges i vissa andra bestämmelser, förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Allmänna handlingar får enligt 10 § arkivlagen gallras. Vid gallringen skall dock, enligt nämnda lagrum, alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som inte gallras skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket arkivlagen. Det material som inte gallras skall tillgodose
122 Den framtida statistikregleringen Ds 1999:75
rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov.
Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller dessa bestämmelser. Bestämmelser att uppgifter skall gallras ur register finns i olika författningar om register med känsliga uppgifter.
4.6.2 Statistikregisterlagen
Enligt 6 § första stycket statistikregisterlagen skall uppgifter i statistikregister gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock, enligt andra stycket i samma lagrum, föreskriva om undantag från denna skyldighet om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Därvid skall särskilt beaktas behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Material som inte gallras skall enligt lagrummets tredje stycke överlämnas till arkivmyndighet.
I motiven till bestämmelsen (prop. 1994/95:200 s. 33 f.) framhöll regeringen att utgångspunkten för integritetskänsliga statistikregister, liksom för många andra likvärdiga register, borde vara att personuppgifterna i registret skulle gallras när ändamålet är uppfyllt, dvs. när uppgifterna inte längre behövs för framställning av officiell statistik. Regeringen ansåg att det i och för sig är svårt för någon annan än den statistikansvariga myndigheten att bedöma när statistiska uppgifter inte längre behövs för sitt ändamål. En bortre gräns borde dock normalt sättas för hur länge en personuppgift som huvudregel skall få finnas i ett statistikregister. En sådan generell längsta tid är svår att fastställa med hänsyn till den mängd register av skiftande beskaffenhet som skulle komma att omfattas av lagen, även om det på goda grunder kunde förutsättas att en personuppgift sällan behövdes längre än tio år för att framställa officiell statistik. Det stod emellertid klart att en längre bevarandetid kunde behövas vid bl.a. longitudinella uppföljningar.
Den framtida statistikregleringen 123
Regeringen framhöll vidare att statistiska uppgifter många gånger är intressanta för andra ändamål än det primära statistikområdet, i första hand för forskningen och den nationella kulturarvet. Inte minst för att tillgodose olika slags forskning var det enligt regeringens mening av stor betydelse att man noga prövar om de uppgifter som finns i statistikregistren bör bevaras. Regeringen ansåg vidare att en vidlyftig gallring av uppgifter som generellt eller individuellt har påverkat samhällets åtgärder i vissa fall till och med kunde vara till skada för individen själv.
Vid bedömningen av bevarandefrågan lade regeringen stor tyngd vid integritetsaspekten. I vilken utsträckning bevarande skulle ske, borde därför bli en avvägning mellan å ena sidan den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet och å andra sidan forsknings- och kulturintressena. Hur denna avvägning skulle göras ansågs svårare att precisera. Det ansågs erfordra både insikt och kunskap om ämnesområdena och en överblick över arkivbildningen i landet för att besluten i de enskilda fallen skulle bi väl avvägda. Försiktighet ansågs påkallad med hänsyn till att en alltför ambitiös gallring kan förorsaka skador som aldrig går att reparera. Förutsättningar av detta slag kan svårligen anges i lag eller förordning. Arbetet ansågs kräva sakkunskap och resurser och kunde inte utan vidare utföras inom Regeringskansliet. Den lösning som med hänsyn till samtliga föreliggande faktorer framstod som mest rimlig var att dessa ofta svåra avvägningar, som åtskilliga remissinstanser särskilt uttalat, i stor utsträckning fick avgöras av Riksarkivet.
I statistikregisterförordningen infördes därför i 5 § en bestämmelse med innebörd att en myndighet skall underrätta Riksarkivet innan man gallrar uppgifter enligt 6 § första stycket lagen statistikregisterlagen. Riksarkivet får då föreskriva om undantag från gallring.
Enligt arbetsgruppens bedömning saknas skäl att ändra bestämmelserna om gallring. De nuvarande bestämmelserna bör därför oförändrade föras över till den nya lagen.
Ds 1999:75 125
5 Särskilda frågor
5.1 Övrig statistik och uppdragsverksamhet
Lagen om den officiella statistiken syftar till att skapa tydliga regler kring processen att framställa och tillgängliggöra officiell statistik. De uppgifter som statistikansvarig myndighet samlar in för detta ändamål är omfattande. Det har alltid varit så att dessa uppgifter förutom att ingå i den officiella statistiken har använts för att framställa statistik som inte omfattas av definitionen att vara officiell statistik. Uppgifterna för sig eller tillsammans med andra uppgifter är ett viktigt komplement till den officiella statistiken. T.ex. finns det många användare som skall belysa förhållanden som kanske bara till en del kan visas med den officiella statistiken.
Även den statistik som sänds till EU:s statistikkontor, Eurostat, består av bearbetningar av det statistiska grundmaterialet som inte uppfyller kraven på officiell statistik, utan är avsett att behandlas vidare för att sammanställas till en enhetlig, gemensam redovisning på europanivå.
Det är viktigt att regleringen kring den officiella statistiken inte medför hinder mot att tillgodose också dessa verksamheter. I lagförslaget har därför särskilt angivits att bestämmelserna om behandling av personuppgifter och om gallring också skall gälla för den s.k. övriga statistiken. Även i övrigt kan förekomma situationer där reglerna kan sägas gälla båda typerna av statistik. Ett tydligt
126 Genomförandet Ds 1999:75
exempel är de nya reglerna om utlämnande av uppgifter för longitudinell forskning.
5.2 SCB:s databaser
I ett tidigare avsnitt (2.4.3) har SCB:s databasservice beskrivits. Utvecklingen har visat att dessa databaser kommer att utgöra kärnan i SCB:s utbud av statistik, vare sig det är gratis eller mot betalning. De kommer också att spela en viktig roll för hela systemet för Sveriges Officiella Statistik. Därför bör också författningsregleringen på området återspegla den nya situationen.
Utredningen om utvärdering av statistikreformen har behandlat vissa aspekter på databaserna och det är enligt arbetsgruppens uppfattning lämpligt att den fortsatta beredningen av författningsregleringen i detta avseende inväntar remissutfallet på de förslag som utredningen tar upp.
5.3 Databaser med longitudinell ansats
5.3.1 Bakgrund
Uppgifter som samlas in för den officiella statistiken är avsedda att kunna användas även för andra ändamål än för framställning av denna statistik. Genom de databaser som Statistiska centralbyrån (SCB) är ansvarig för finns möjligheter att skräddarsy material för användarnas behov. Databaserna består av uppgifter som SCB ansvarar för i egenskap av statistikansvarig myndighet på vissa områden och uppgifter som SCB erhållit från andra statistikansvariga myndigheter.
Databasverksamheten regleras för närvarande i bilagan (p. 1.15) till förordningen (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik. Regleringen av denna verksamhet replierar i sin tur på 2 och 3 §§ förordningen (1988:137) med instruktion för SCB. Av dessa bestämmelser framgår att SCB skall tillhandahålla officiell
Genomförandet 127
statistik och annan statistisk information i statistiska databaser enligt särskilda beslut av regeringen. Ett sådant beslut har också meddelats som ett svar på SCB:s redovisning av denna verksamhet. Instruktionen säger vidare att SCB bl.a. skall hålla statistiska databaser tillgängliga för bearbetningar inom ramen för sin uppdragsverksamhet.
Denna verksamhet ökar ständigt. Användarna består främst av forskare, utredare och planerare. Förutom utlämnande av sedvanliga statistikprodukter, såsom tabeller och diagram, framställs ofta önskemål om utlämnande av uppgifter, uttag, från databaserna. Det kan vara fråga om sammanställningar från olika delar av databaserna där fler uppgifter om samma individ eller företag sammanställs genom sambearbetningar.
Enligt den policy som SCB tillämpar i dessa senare fall skall det material som lämnas ut vara avidentifierat. Det innebär att personnummer (eller organisationsnummer), namn och adress avlägsnas. Även andra uppgifter som är unika för personen eller företaget tas samtidigt bort.
Utlämnande av ett material som är avidentifierat kan ske efter skadeprövning enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Denna bestämmelse, som innehåller den sk. statistiksekretessen, har som huvudregel att uppgifter inte får lämnas ut. Huvudregeln har emellertid vissa specificerade undantag. Det undantag som är tillämpligt när det gäller avidentifierat material är det som säger att ”uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde” får lämnas ut ”om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men”.
Utvecklingen av analyser inom nationalekonomin och ekonometrin har på senare tid alltmer gått över till studier baserade på longitudinella data (dvs. data som följer samma urval av individer över tiden). Detta ger möjligheten att studera beteendeförändringar på ett mer genomträngande sätt. En longitudinell databas som användarna bygger upp innehåller information om objekt (individer, företag, hushåll etc.) över flera observationspunkter. Man behöver kunna följa detta objekt över en tidsperiod
128 Genomförandet Ds 1999:75
för att se förändringar och ställningstaganden till olika situationer. Analyser som bygger på longitudinella data ger en bättre insikt om hur beslutsprocesser är uppbyggda, vad som påverkar objekten och på vilket sätt. Enskilda tvärsnittsstudier kan inte ge samma insikter eftersom man inte kan följa samma individer. För att skapa en longitudinell databas erfordras att man med jämna mellanrum samlar in information om de objekt som man vill studera.
Ett exempel på en stor användare av SCB:s databaser är Finansdepartementet som också i mycket stor utsträckning använder s.k. mikromaterial (dvs. informationsmaterial över ett urval av individer) från SCB för analys-, utvecklings- och prognosarbete. Vissa beräkningar eller bearbetningar görs på databaser som finns hos SCB, men material tas i en inte obetydlig omfattning också in till departementet. Det är för närvarande 28 personer inom Finansdepartementet som är behöriga att använda materialet i dessa databaser på SCB:s pc-server.
Den information som hämtas till departementet används för att utvärdera olika skatteförslag avseende beteendeförändringar samt ekonomiska konsekvenser av förslagen. Uppgifterna som levereras från SCB ingår även i modellregister, som används i befintliga modellverktyg. Vidare används materialet till prognoser om skatteintäkter samt analyser avseende inkomstfördelningen. Data används även till utveckling av kommande analysverktyg inom Finansdepartementet.
5.3.2 Problemet
SCB:s databaser byggs upp successivt. I databaserna lagras data över åren, vilket innebär att material finns tillgängligt i långa tidsserier. För användarna ökar detta användningen högst väsentligt. I många projekt och inom andra användningsområden är det angeläget att följa utvecklingen framåt i tiden. En lösning är att få en ny omgång av avidentifierade data från SCB med den nya årgången tillagd. I praktiken kan det förklaras med att man byter ett
Genomförandet 129
dataset för åren 1985–1997 till ett nytt dataset med data för åren 1985–1998.
I många fall är detta emellertid inte någon lösning. Användarna gör normalt omfattande bearbetningar av det egna dataset och måste därför få uppgifter om en ny årgång tillagd till det dataset som tidigare erhållits, dvs göra en uppdatering av det egna materialet. Behov av uppdateringar av materialet uppstår bland annat genom att man kommer fram till att tilläggsinformation skulle lösa en specifik uppgiftet. Detta innebär att nya information skall påföras de individer som ingår i urvalet utan att den tidigare informationen ändras. Hos vissa användare, t.ex. Regeringskansliet som ständigt använder materialet till nya uppgifter, kan tilläggsinformation ibland behövas så ofta som varannan månad. Genom att användarens material är avidentifierat kan man i dag inte koppla ihop de uppgifter som användaren förfogar över med uppgifter för den nya årgången från SCB, vilket är en förutsättning för att kunna sambearbeta materialet.
För att kunna göra en sambearbetning mellan användarens avidentifierade material och SCB:s material med nya årgångar måste posterna från respektive material kunna kopplas till varandra. Exempelvis används personnummer som en sådan ”nyckel” för att säkerställa att uppgifterna kopplas till rätt post. Detta förfarande är inte möjligt i den aktuella situationen eftersom avidentifieringen gör att det inte finns något personnummer som kan användas som nyckel.
Av bakgrundsbeskrivningen har framgått att det är nödvändigt att hitta en lösning som tillgodoser behovet av longitudinella data. En sådan lösning får inte innebära någon risk för integritetsintrång för berörda individer.
5.3.3 Förslag till lösning
En lösning på problemet kan vara att användarna får tillgång till uppgifter som inte är avidentifierade, dvs. får uppgifter om enskilda identifierbara personer. Det kan emellertid ur integritetssynpunkt inte anses tillfredställande att uppgifter om enskilda personer sprids
130 Genomförandet Ds 1999:75
i större utsträckning än som är nödvändig. Användarna av ifrågavarande uppgifter har heller inte något behov av att veta vilka de enskilda personerna är. Den lösning som i stället förordas är att det avidentifierade materialet förses med löpnummer. Dessa löpnummer skulle påföras materialet vid avidentifieringen. I praktiken skulle personnumret vid varje post ersättas av ett icke informationsbärande löpnummer. För att kunna uppdatera användarens material med en ny årgång från SCB finns därmed en nyckel i form av en förteckning för att översätta löpnummer till personnummer. Denna förteckning skall förvaras vid SCB och bara kunna användas när en bestämd matchning skall äga rum. Samma förteckning skall bara användas för ett och samma material och skall inte användas som en generell nyckel då detta tillvägagångssätt skall tillgripas.
I fråga om sekretesslagens bestämmelser torde ett material med ett sådant löpnummer fortfarande vara att betrakta som ”uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde”. Rekvisitet att det skall vara möjligt att ”direkt” hänföra uppgiften till den enskilde kan inte anses var uppfyllt.
Den centrala frågan är om det på grund av bestämmelserna i perssonuppgiftslagen är möjligt att lämna ut avidentifierade uppgifter försedda med löpnummer och vilka konsekvenser det får för användarna.
5.3.4 Rättsläget
Personuppgiftslagen och definitionen av personuppgift
Personuppgiftslagen har, i likhet med datalagen, generell räckvidd. Den omfattar således även sådan verksamhet som faller utanför EGrätten. Särbestämmelser som kan behövas på olika områden förutsätts få sin plats i särskilda registerförfattningar. Sådana bestämmelser kommer att gälla framför personuppgiftslagen.
Personuppgiftslagen tillämpas på helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter. Med personuppgifter avses
Genomförandet 131
uppgifter som direkt eller indirekt kan hänföras till en enskild person. Enligt EG-direktivet avses med personuppgift varje upplysning som avser en fysisk person som är identifierad eller som kan identifieras. En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Uppgifter som lämnas ut i avidentifierat skick omfattas inte av direktivet eller personuppgiftslagens bestämmelser, förutsatt att materialet inte innehåller andra uppgifter om individen som entydigt kan röja den.
För att avgöra om en person är identifierbar, skall man enligt direktivet beakta alla hjälpmedel som kan komma att användas för att identifiera personen. I kommissionens förklaring anges som exempel på direkt identifiering att personen kan identifieras genom namnet. Indirekt identifiering kan vara när personen kan identifieras genom ett telefonnummer, ett bilregistreringsnummer, ett socialförsäkringsnummer eller ett passnummer. Ett annat exempel är när identifieringen av en person sker genom en kombination av särskiljande kriterier (ålder, yrke, bostadsort etc.), vilka gör att personen kan kännas igen. Det framgår vidare av kommissionens förklaring att frågan om en person är identifierbar är oberoende av kostnaden för att fastställa personens identitet.
I Datalagskommitténs betänkande (SOU 1997:39) Integritet Offentlighet Informationsteknik diskuteras definitionen av personuppgifter och kommittén nämner att krypterade uppgifter omfattas av den föreslagna lagen så länge någon kan göra uppgifterna läsbara och därmed identifiera individer. Också sådana i sig anonyma uppgifter som gör det möjligt med s.k. bakvägsidentifiering av en fysisk person omfattas. Det krävs såvitt vi kan förstå, säger kommittén vidare, enligt direktivet bara att en fysisk person kan identifieras med hjälp av uppgifterna, inte att den persondataansvarige själv skall förfoga över samtliga uppgifter som gör identifieringen möjlig. Ett trafikföretag kan t.ex. registrera när ett personligt och numrerat s.k. månadskort används vid resor. Även om trafikföretaget inte registrerat vem som innehar
132 Genomförandet Ds 1999:75
månadskortet, kan det ändå vara en personuppgift eftersom den uppgiften kan finnas registrerad på något annat håll, t.ex. hos den skola eller socialförvaltning som delat ut kortet.
Man kan således sammanfattningsvis konstatera att begreppet personuppgifter har fått en vid innebörd. För att en uppgift skall anses vara en personuppgift torde bara krävas att en fysisk person kan identifieras med hjälp av uppgifterna, inte att den personuppgiftsansvarige själv förfogar över de uppgifter som gör identifieringen möjlig. Avidentifierade uppgifter, dvs. uppgifter som det inte är möjligt att på något sätt koppla till en fysisk person, anses inte utgöra personuppgifter.
Av det ovan angivna torde såldes följa att om SCB behåller en nyckel för att kunna koppla löpnummer och personnummer blir uppgifterna att anse som personuppgifter i den mening som avses i direktivet och personuppgiftslagen. Som tidigare konstaterats finns det hos användarna av ifrågavarande material inte något behov av att behandla uppgifter om enskilda idenitifierbara personer. Den policy som SCB tillämpar innebär också att det material som lämnas ut skall vara avidentifierat på så sätt att en enskild person inte direkt kan identifieras. Fråga uppkommer då om ett system med löpnummer är möjligt. Det finns vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som kan medföra problem när användaren inte har möjlighet att på egen hand identifiera de personer som han behandlar uppgifter om. Det är framför allt bestämmelserna om information och om rättelse.
5.3.5 Särreglering
En utgångspunkt för personuppgiftslagen är att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. Den som är personuppgiftsansvarig skall bl.a. se till att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt och sker på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Uppgifter får vidare normalt samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får sedan inte behandlas för något ändamål som är
Genomförandet 133
oförenligt med det ursprungliga. Personuppgiftslagen innehåller vidare bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att informera den registrerade om behandling som rör honom. Sådan information skall dels lämnas självmant av den personuppgiftsansvarige, dels med anledning av den registrerades begäran. Den personuppgiftsansvarige skall vara skyldig att rätta, blockera eller utplåna felaktiga uppgifter m.m. och underrätta dem som fått del av sådana uppgifter om det rätta förhållandet. Det finns särskilda bestämmelser om säkerheten vid behandlingen. Bestämmelserna i personuppgiftslagen motsvarar dataskyddsdirektivet.
Som tidigare nämnts gäller särbestämmelser som kan behövas på olika områden framför personuppgiftslagen. Medlemsstaterna har befogenhet att genomföra skyddet för enskilda personer både genom generell lagstiftning om skydd för enskilda personer såvitt avser behandling av personuppgifter och genom särskild lagstiftning som till exempel om statistiska institut. Om särskilda bestämmelser införs får dessa givetvis inte stå i strid mot dataskyddsdirektivet.
Information på begäran av den enskilde och rättelse
Personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om när information skall lämnas på begäran av den enskilde och om rättelse av uppgifter.
Enligt artikel 12 i dataskyddsdirektivet skall medlemsstaterna säkerställa att varje registrerad har rätt att från den registeransvarige utan hinder och med rimliga intervall samt utan större tidsutdräkt eller kostnader få bekräftelse på om uppgifter som rör honom behandlas eller inte och information om åtminstone ändamålen med behandlingen, de berörda uppgiftskategorierna och mottagarna eller mottagarkategorierna till vilka uppgifterna utlämnas, få begriplig information om vilka uppgifter som behandlas och all tillgänglig information om varifrån dessa uppgifter kommer, få kännedom om den logik som används när uppgifter som rör honom behandlas på automatisk väg åtminstone såvitt avser sådana automatiska beslut som avses i artikel 15.1. Den registrerade skall vidare i förekommande fall få sådana uppgifter som inte behandlats
134 Genomförandet Ds 1999:75
i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv rättade, utplånade eller blockerade, särskilt om dessa är ofullständiga eller felaktiga, få genomfört att en tredje man till vilken sådana uppgifter utlämnats underrättas om varje rättelse, utplåning eller blockering som utförts om detta inte visar sig vara omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor ansträngning.
Enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet får medlemsstaterna genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i de fall då en sådan begränsning är nödvändig med hänsyn till bl.a. ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos Europeiska unionen, inklusive monetära frågor, budgetfrågor och skattefrågor. Vidare får medlemsstaterna under förutsättning av lämpliga rättsliga garantier, i synnerhet om uppgifterna inte används för åtgärder eller beslut som avser särskilda registrerade personer, i fall då det uppenbarligen inte föreligger någon risk att den berörda personens privatliv kränks, genom lagstiftning begränsa de rättigheter som anges i artikel 12 när uppgifterna endast behandlas för ändamål som har med vetenskaplig forskning att göra eller när uppgifterna endast lagras i form av personuppgifter under en begränsad tid som inte överstiger den tid som är nödvändig för att framställa statistik.
Skyldigheten att lämna information om behandlingen kan i förevarande fall föra med sig en försämring av integritetsskyddet genom att användarna blir tvingad att införa rutiner som gör det möjligt att ta fram alla uppgifter som finns om en individ. Detta är något som inte behövs vid sådan registerforskning och framställning av statistik som nu är i fråga. Något behov av att veta vilka de enskilda individerna är finns som tidigare nämnts inte. Materialet är hos användaren avidentifierat och för att kunna lämna information måste uppgifter hämtas från en annan myndighet. Användaren har vidare normalt inte rättsliga möjligheter att göra avidentifierade uppgifter läsbara på individnivå. Sekretesslagens bestämmelser hindrar i flertalet fall att uppgifter som gör det möjligt att direkt identifiera personen lämnas ut. Kryptering och andra skyddsåtgärder måste vidare sättas åt sidan för att få fram
Genomförandet 135
uppgifterna. Att uppgifter som används i avidentifierad form måste göras läsbara på ett sådant sätt att enskilda individer avslöjas innebär nya risker.
Arbetsgruppens förslag
Arbetsgruppen föreslår mot denna bakgrund att det införs ett undantag från skyldigheten att lämna information. Någon risk ur integritetsskyddsynpunkt kan inte anses föreligga om ett undantag införs i fråga om skyldigheten att lämna den enskilde information om vilka uppgifter om honom som behandlas. Uppgifterna behandlas endast för statistik och prognosverksamhet. Grundmaterialet, dvs. databasen, finns hos SCB och den enskilde kan således alltid vända sig dit för att få reda på vilka uppgift om honom som behandlas och för vilka ändamål.
Det bör också nämnas i detta sammanhang att lagen om den officiella statistiken innehåller en bestämmelse med följande lydelse: ”Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet”. Detta är en straffsanktionerad bestämmelse.
När det gäller möjligheten att begränsa den enskildes rätt att få uppgifter rättade är det givetvis ett intresse för alla att forskningen och statistiken bygger på ett riktigt grundmaterial. De bearbetningar som användarna normalt gör av det egna dataset kan dock inte utan vidare ändras utan att detta får allvarliga konsekvenser för de statistiska bearbetningar och analyser som måste göras. Om den enskilde när han får uppgifter från SCB om vilka uppgifter som behandlas upptäcker att en uppgift är felaktig måste uppgiften givetvis rättas i det grundmaterial som SCB har. SCB bör också underrätta användarna av materialet om att uppgiften rättats.
Ett undantag från bestämmelserna om information på begäran av den enskilde och om rättelse behövs framför allt för att tillgodose det ökade behovet av att kunna bygga upp och använda longitudinella databaser. För övriga statistiska bearbetningar finns normalt inte något behov av att kunna koppla ihop uppgifter. Det kan dock i undantagsfall finnas behov av att även i andra fall kunna
136 Genomförandet Ds 1999:75
koppla nya uppgifter om en person till ett redan utlämnat material. Om användaren har ett mycket stort behov av detta bör ett undantag kunna göras även i dessa fall. Det bör ankomma på SCB att pröva om sådana skäl finns. Ett undantag från bestämmelserna om information och rättelse bör endast gälla för myndigheter som omfattas av den starka sekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen. I övriga fall bör uppgifter liksom i dag lämnas ut i avidentifierad form utan att SCB behåller någon nyckel.
Information som skall lämnas självmant
Såväl dataskyddsdirektivet som personuppgiftslagen innehåller särskilda bestämmelser om när den registeransvarige självmant skall lämna information till den registrerade. Informationsskyldigheten är förenad med flera undantag. I den utsträckning det är föreskrivet i lag eller annan författning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning att uppgift inte får lämnas till den registrerade, gäller inte bestämmelserna. Information behöver inte heller lämnas om uppgifterna samlas in från någon annan källa än den registrerade och det finns bestämmelser om utlämnandet eller registrerandet av uppgifterna i en lag eller annan författning. Information om uppgifter som hämtats från någon annan källa än den registrerade behöver inte heller lämnas om det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Om uppgifterna används för att vidta åtgärder som rör den registrerade skall dock information lämnas senast i samband med att så sker.
Användare av den information som här är aktuell samlar aldrig in uppgifter direkt från den registrerade utan uppgifter hämtas alltid från SCB. Som föreslagits ovan skall vissa användare av uppgifter från SCB inte rättsliga möjligheter att göra uppgifterna läsbara på individnivå. Detta innebär att det blir omöjligt att lämna information till den registrerade. Något hinder ur integritetsskyddssynpunkt kan dock inte anses föreligga. Uppgifterna används som tidigare nämnts inte för att vidta några åtgärder mot den enskilde utan endast för framställning av statistik. Den registrerade har också alltid
Genomförandet 137
möjlighet att få reda på i vilka databaser uppgifter om honom behandlas genom att vända sig till SCB.
5.4 Ett rättsligt skydd för beteckningen Sveriges officiella statistik
Det har vid flera tillfällen framhållits ett behov av att på något sätt särskilja den officiella statistiken från annan (övrig) statistik som framställs inom eller utom förvaltningen. Ett alternativ är att skapa ett särskilt rättsligt skydd för beteckningen Sveriges officiella
statistik. Ett annat är att i anslutning till statistikprodukten
publicera en symbol som utmärker statusen av officiell statistik. Eventuellt behöver också symbolen någon form av rättsligt skydd.
Som jämförelse kan nämnas att en särskild lag (1998:281) från den 1 januari 1999 skyddar beteckningen Svensk författningssamling och dess förkortning SFS, som inte får användas offentligt som beteckning på någon annan samling av författningar än den som avses i 4 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar eller ingå i någon sådan beteckning.
Allmän domstol kan vid vite förbjuda fortsatt användning av beteckningen. Det finns också en skadeståndsbestämmelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder beteckningen eller förkortningen.
5.4.1 Hur ett rättsligt skydd bör åstadkommas
Behovet av skydd
Den svenska officiella statistiken innebär en form av kvalitetsgaranti. Avsaknaden av upphovsrätt för statistikprodukterna innebär samtidigt att envar kan kopiera eller skanna innehållet och ge ut eller sälja detsamma under eget namn. Möjligheten har också utnyttjats under senare år, i och med att konkurrensen har ökat.
138 Genomförandet Ds 1999:75
Det är i och för sig angeläget att statistiken sprids i så stor utsträckning som möjligt. Samtidigt är det av stor betydelse att envar skall kunna lita på att en statistikprodukt som presenteras under beteckningen Sveriges officiella statistik är identisk med den produkt som givits ut av en statistikansvarig myndighet med stöd av statistiklagen. Det kan man inte fullt ut idag. Det finns därför en risk för att tilltron till den officiella statistiken kan minska.
Mot bakgrund av vad som nu sagts finns ett behov att på något sätt åstadkomma ett rättsligt skydd för beteckningen. Skyddet bör skapas genom författning. Bestämmelserna är sådan att den kräver lagform. En naturlig plats är därför den nya statistiklagstiftningen.
Arbetsgruppen menar att man på sikt även bör söka åstadkomma ett rättsligt skydd för den symbol i färg som tagits fram för Sveriges officiella statistik.
Ett skydd för beteckningen Sveriges officiella statistik är mest angeläget i de fall där publiceringen kan få en stor spridning. Detta torde oftast bli aktuell när det är fråga om någon form av näringsverksamhet. Mot bakgrund av den grundläggande principen att envar måste kunna lita på att de statistikprodukter som presenteras under beteckningen Sveriges officiella statistik är den officiella versionen, bör dock skyddet omfatta all användning över huvud taget och således inte begränsas till användning i näringsverksamhet.
Intresset av att skydda beteckningen gör sig endast gällande om användningen sker offentligt. Ett rättsligt skydd skall således begränsas till sådan användning som innebär att statistiken på något sätt görs tillgänglig för allmänheten. Detta kan exempelvis ske genom att statistikprodukter bjuds ut till försäljning, görs tillgängliga via Internet eller på annat sätt sprids till allmänheten eller visas offentligt.
Vad skyddet skall omfatta
En uppenbar fråga är om skyddet skall omfatta beteckningen Sveriges officiella statistik skrivet exakt på detta sätt eller om
Genomförandet 139
skyddet skall omfatta också beteckningar som lätt kan förväxlas med denna.
Det kan hävdas att det vore naturligt att, på samma sätt som i bl.a. varumärkeslagen, låta skyddet för Sveriges officiella statistik omfatta också sådana beteckningar som lätt kan förväxlas med denna. En sådan regel skulle innebära att det skulle vara förbjudet att ge ut statistik och kalla den för exempelvis Svenska statistiken eller Sveriges statistik.
Det som talar emot att bestämmelsen skall omfatta även förväxlingsbara beteckningar är att utrymmet för att hitta på lämpliga beskrivande titlar är tämligen begränsat i de fall som nu är aktuella. I en titel som skall beskriva innehållet måste således beteckningen med nödvändighet bli mer eller mindre förväxlingsbar med den officiella beteckningarna.
Sammantaget kan det inte anses rimligt att skyddet får omfatta också förväxlingsbara beteckningar. Det skall därför begränsas till att avse enbart Sveriges officiella statistik. Det som är viktigt är att skydda ordet ”officiella”. För att undvika stötande resultat bör dock skyddet omfatta olika böjningsformer av Sveriges officiella statistik. Beteckningar som till exempel Svenska officiella statistiken och Svensk officiell statistik bör således inte tillåtas.
Skyddet måste självfallet gälla oberoende av i vilket typsnitt beteckningarna skrivs och oberoende av om de skrivs med versaler eller gemena.
Sanktionsform
För att säkerställa att förbudet efterlevs måste det på något sätt sanktioneras. Vid valet av sanktionsform är det viktigt att välja ett medel som ger ett effektivt skydd mot intrång. En utgångspunkt är att det skall vara möjligt att få ett snabbt slut på ett pågående intrång.
Bakom en kriminalisering ligger ett ställningstagande att gärningen i fråga är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Avsikten är att kriminaliseringen skall verka avskräckande.
140 Genomförandet Ds 1999:75
De beteenden som förbjuds genom den föreslagna bestämmelsen kan visserligen, i alla fall i någon mening, sägas föranleda påtaglig skada eller fara. Om straff skulle väljas som sanktionsform skulle dock annan påföljd än böter knappast komma i fråga. Det är inte troligt att en sådan påföljd skulle vara ett tillräckligt effektivt medel för att motverka överträdelser av det föreslagna förbudet.
Ett vitesförbud har många fördelar. För det första är vite till sin konstruktion framåtriktade och tar direkt sikte på att förhindra oönskade beteenden. Ett vitesförbud kan också bättre än en straffsanktion anpassas till omständigheterna i varje enskilt fall. Ett vitesförbud har dessutom den fördelen att varken uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas hos den som använder beteckningen i strid med lagen. Det behöver inte heller föras någon bevisning om skadeverkningar. Det avgörande är i stället om det i objektiv mening har skett en överträdelse av lagen.
Övervägande skäl talar sammanlagt för att vite bör väljas som sanktionsform.
För att ett vitesförbud skall bli effektivt och verka avhållande bör någon högsta gräns för vitesbeloppets storlek inte föreskrivas.
Lagregleringen bör träda i kraft samtidigt som den föreslagna nya statistiklagen, dvs. den 1 januari 2001.
Ds 1999:75 141
6 Genomförandet
6.1 Ekonomiska konsekvenser
Enligt arbetsgruppens bedömning kommer de förslag som läggs fram inte att medföra några ekonomiska konsekvenser i form av ökade kostnader. För statistikansvariga myndigheter kan hanteringen kring uppgiftsbehandlingen bli något enklare och därmed billigare. Bara det faktum att det faktiskt är fyra lagar som ersätts med en lag och motsvarande förändringar på förordningssidan, måste ge besparingar i olika avseenden, t.ex. blir det endast en reglering när det gäller informationsskyldigheten. Arbetsgruppens förslag om myndigheters överlämnande av uppgifter till statistikansvariga myndigheter för statistikframställning innebär att nuvarande praxis blir författningsreglerad och har därmed inga kostnadskonsekvenser.
Arbetsgruppen förslår att uppgiftsskyldighet införs för företagen att lämna uppgifter om miljöskyddskostnader. Förslaget emanerar från en EG-rättsakt. För att säkerställa kvaliteten erfordras att det föreligger en uppgiftsskyldighet. Detta är den uppfattning som gällt alla rättsakter avseende näringslivet. Förslaget nu följer denna regel. För företagen uppstår vissa kostnader. Den motsvarande intäkten är en statistik på området av godtagbar kvalitet.
Det särskilda system som arbetsgruppen föreslår för longitudinell forskning, vilket möjliggör påförande av nya uppgifter på ett i princip avidentifierat material förväntas ge påtagliga ekonomiska fördelar. Man slipper dyra sambearbetningar av
142 Genomförandet Ds 1999:75
tidigare årgångar och man kan utnyttja eget material på ett optimalt sätt.
6.2 Ikraftträdandet
Den nya statistiklagen bör träda i kraft den 1 januari 2001. Övergångstiden till personuppgiftslagen löper till och med den 30 september 2001. Införandet av det nya systemet sker då i god tid före datalagen upphör att gälla. Arbetsgruppen ser flera fördelar med detta.
Ds 1999:75 143
7 Författningskommentarer
7.1 Förslag till lag om den officiella statistiken
Huvuddelen av reglerna om den officiella statistiken återfinns för närvarande i sex olika författningar. Arbetsgruppens förslag innebär att hela regleringen om den officiella statistiken samlas i två författningar, en lag om den officiella statistiken (statistiklagen) och en förordning om den officiella statistiken (statistikförordningen).
1 §
Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och motsvarar med en redaktionell ändring 1 § första stycket i lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Lagen skall tillämpas vid framställning av officiell statistik hos statistikansvariga myndigheter. Den officiella statistiken behandlas i 3 §. Begreppet statistik definieras i 5 §.
I andra stycket klargörs att de bestämmelser i lagen som reglerar behandling av personuppgifter skall tillämpas vid all framställning av statistik vid en statistikansvarig myndighet, dvs. inte bara officiell utan också övrig statistik.
2 §
Den verksamhet som innebär framställning av statistik omfattar behandling av stora mängder personuppgifter. I denna paragraf klarläggs förhållandet till personuppgiftslagen (1998:204), där den grundläggande regleringen finns av skyddet för den personliga
144 Författningskommentarer Ds 1999:75
integriteten vid behandling av personuppgifter. Begreppen
behandling och personuppgifter definieras i personuppgiftslagen.
Bestämmelserna i den lagen gäller dock inte om avvikande bestämmelser ges i annan lag eller i förordning.
För de bestämmelser i personuppgiftslagen som skall gälla även vid lagreglering av behandling av personuppgifter för statistiska ändamål, kan ett av två huvudalternativ väljas. Det första alternativet är att antingen inte alls reglera den aktuella frågan eller att ange att personuppgiftslagens bestämmelser gäller om inget annat framgår. Det andra alternativet är att uttryckligen reglera de bestämmelser som skall tillämpas, dvs. en form av dubbelreglering.
Fördelen med det första alternativet är att lagen kan göras mer behändig till omfånget. Det kan å andra sidan uppkomma problem vid uttolkningen av bestämmelserna. Det kanske inte alltid framstår som uppenbart i vilken mån en avvikande bestämmelse är heltäckande – varvid en motsvarande bestämmelse i personuppgiftslagen inte alls gäller – och när den endast delvis motsvarar bestämmelsen i lagen, varvid den sistnämnda kanske skall tillämpas till vissa delar. Också andra tolkningsproblem kan uppstå.
Fördelen med det andra alternativet är att den som skall tillämpa författningen inte behöver sväva i ovisshet om vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som skall tillämpas. Man behöver ju endast ha tillgång till den särskilda lagen. Bestämmelserna kan också förtydligas och anpassas språkligt till ämnet för den särskilda behandling lagen avser. Den särskilda regleringen kan förvisso bli tämligen omfattande. Arbetsgruppen har trots detta valt det andra alternativet. Fördelen med att ha bestämmelserna samlade på ett ställe får i detta sammanhang anses överväga.
Utformningen av lagförslaget innebär alltså att personuppgiftslagen helt skrivits bort när det gäller behandling av personuppgifter för framställning av statistik hos en statistikansvarig myndighet. Alla villkor för behandlingen regleras därmed i statistiklagen.
Författningskommentarer 145
3 §
I denna paragraf ges de grundläggande bestämmelserna om den officiella statistiken.
I det första stycket fastslås ändamålen med officiell statistik, nämligen att användas för samhällsplanering, forskning och
allmän information. Detta motsvarar bestämmelsen i 1 § andra
stycket i den nuvarande lagen, med undantag för ändamålet
internationell rapportering. Det har utmönstrats, eftersom de
internationella åtagandena på statistikområdet – främst i fråga om EU – i allmänhet avser annat material än sådana färdiga statistikprodukter som utgör den svenska officiella statistiken. Åligganden för Sverige att sända in uppgifter till EU:s statistikkontor Eurostat är dessutom särskilt reglerade och behöver inte uttryckligen anges även här.
I det första stycket anges också grundkraven på den officiella statistiken, som skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Dessa krav är fortfarande gällande. Bestämmelsen är identisk med 2 § första stycket första meningen i den nuvarande lagen. I motiven till den nuvarande lagen (prop. 1991/92:118 s. 22) framhölls bl.a. att kravet på objektivitet innebär att statistiken inte får påverkas av ovidkommande faktorer och inte heller utformas för att tjäna vissa syften. Vidare skall statistiska metoder användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas ur sådana synvinklar. Därför måste de förfaranden som tillämpas hållas tillgängliga för kritisk granskning.
Också kravet på allmän tillgänglighet berördes särskilt i motiven (a. prop. s. 23). Med detta förstås att statistiken skall offentliggöras på ett sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de krav som skall tillgodoses. För att uppfylla detta ändamål kan det i vissa fall fordras av myndigheterna att statistiken tillhandahålls i olika former. Detta för att näringslivet effektivt skall kunna utnyttja den officiella statistiken som underlag i verksamheten samtidigt som varje medborgare skall kunna finna vad han söker utan större omgång. Det kan t.ex. innebära att en myndighet håller statistiken tillgänglig via direktåtkomst för företag, organisationer och andra myndigheter samt på bibliotek och att statistiken finns tillgänglig i
146 Författningskommentarer Ds 1999:75
publikationer som ordnas i serier för att underlätta överblickbarheten. (Detta bör jämföras med vad som sägs i avsnittet 2.4.3 om databasservice).
Både i fråga om objektivitetskravet och kravet på allmän tillgänglighet framhölls i förarbetena att regeringen kunde meddela närmare föreskrifter för myndigheterna.
I det andra stycket finns ett direkt bemyndigande till regeringen att föreskriva dels vad den officiella statistiken skall innehålla, dels vilken myndighet som skall ansvara för den. Begreppet
statistikansvariga myndigheter, förkortat SAM, används sedan lång
tid tillbaka och bör införas i statistiklagen. Bestämmelsen är omarbetad och förtydligad i jämförelse med 1 § andra stycket i den nuvarande lagen.
4 §
Motiven för varför beteckningen Sveriges officiella statistik bör skyddas behandlas i avsnittet 5.4.
5 §
I paragrafen definieras begreppet statistik, något som tidigare inte har gjorts. Innebörden av begreppet har dock berörts av i stort sett varje utredning på området (se bl.a. avsnitten 2.3.1 och 2.3.2). Definitionen innebär en kodifiering av mångårig sedvänja och bygger på vad som i det praktiska arbetet numera räknas till begreppet statistik. Statistik är sammanställningar som inte kan hänföras till enskilda fysiska eller juridiska personer. Arbetet med att ta fram dessa sammanställningar skall utföras på en viss vetenskaplig nivå.
I övrigt gäller att de beteckningar och definitioner som förekommer i personuppgiftslagen – främst i 3 § – har motsvarande betydelse i statistiklagen. Detta framgår av andra stycket. Beteckningarna är t.ex.
behandling (av personuppgifter),
blockering (av personuppgifter), personuppgifter, personuppgiftsansvarig och den registrerade.
Den definition av begreppen varor och tjänster som finns i 3 § nuvarande lag har utmönstrats med hänsyn till att den bedömts vara
Författningskommentarer 147
överflödig. Det är inte nödvändigt att definiera dessa eller andra begrepp avseende uppgiftsskyldigheten i lagtexten. Det är snarare en fördel att ha ett visst mått av flexibilitet vid tillämpning av begreppen för att möjliggöra en anpassning av begreppsapparaten till den ändring av språkbruket som sker kontinuerligt.
6 §
Bestämmelsen i första stycket är identisk med 2 § i den nuvarande lagen. Regeringen anförde i denna del i motiven (a. prop. s. 23) att ”med beaktande av skyddet för enskilda” skulle ges en tämligen vid innebörd och samtidigt vara utgångspunkt för regeringens föreskrifter. Begreppet ”skyddet för den enskilde” var avsett att täcka både enskilda fysiska personers behov av integritetsskydd och företags m.fl. behov av skydd. Någon ändring i detta avseende har inte gjorts.
Hänvisningen i andra stycket till sekretesslagen (1980:100) är identisk med gällande 9 § och fyller en viktig upplysningsfunktion.
7 §
Förbudet mot s.k bakvägsidentifiering är direkt hämtat från 10 § nuvarande lag. Regeringen anförde i motiven (a. prop. s. 30) att förbudet avsåg sammanförande av anonymiserade uppgifter (se 5 §) i syfte att återfinna en enskilds identitet. Med enskilda förstods såväl fysiska som juridiska personer. I några enstaka fall hade försök gjorts att bryta igenom anonymiteten, vilket kunnat leda till att identiteter avslöjats. Det ansågs därför motiverat med ett förbud av detta slag.
Förbudet mot bakvägsidentifiering är straffsanktionerat, se bestämmelserna i 33 §.
8
−−−− 12 §§
Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet motsvarar de gällande 4–6 §§ men har kompletterats med uppgiftsskyldighet inom jordbruk, skogsbruk, husdjursskötsel och trädgårdsodling. Tillägget är föranlett av att de särskilda bestämmelserna i lagen (1992:888)
148 Författningskommentarer Ds 1999:75
om uppgiftsplikt på jordbrukets område har införts i statistiklagen (se bl.a. avsnittet 2.5).
I motiven till gällande lag (a. prop. s. 24) framhölls att endast en mindre del av uppgifterna till den officiella statistiken behövde hämtas in med uppgiftsplikt. Den officiella statistik som avsågs att baseras på uppgifter som skulle hämtas in med uppgiftsplikt, gällde i huvudsak den ekonomiska statistiken. Den skulle i sin tur utgöra underlag för den ekonomiska politiken, innefattande penning- och valutapolitik, näringspolitik, transportpolitik, energipolitik, sysselsättningspolitik, lönepolitik m.m. Syftet med den ekonomiska statistiken var att tillgodose behoven av sådan information hos politiker och andra beslutsfattare, företagare och marknadsaktörer, opinionsbildare, forskare och allmänhet om den svenska ekonomins läge och utveckling. Det var i första hand de ekonomiska faktorerna i nationalräkenskaper och finansräkenskaper som stod i fokus.
Så vitt avser näringsidkares uppgiftsskyldighet i 8 § gäller följande.
Uppräkningen motsvarar vad som nu gäller med undantag för miljöskyddskostnader som tillagts. Motiven härför behandlas utförligt i avsnittet 4.2.4.
9 § motsvarar 1 § 1–4 lagen (1992:888) om uppgiftsplikt på jordbrukets område.
10 § innehåller bestämmelser om skyldighet för ägare till fastighet med verksamhet enligt 9 § att lämna uppgift om vem som arrenderar marken.
I 11 § regleras kommunernas uppgiftsskyldighet (tidigare 6 §) och i 12 § motsvarande skyldighet för stiftelser och registrerade trossamfund m.fl.
13 och 14 §§
Bestämmelsen om tidsbegränsning av uppgiftsskyldigheten i 13 § motsvarar nuvarande 7 §. I motiven till den nuvarande lagen framhölls bl.a. (a. prop. s. 29) att en tidsgräns på tre år var en rimlig avvägning mellan de uppgiftsskyldigas möjligheter att utan alltför stor omgång och kostnad ta fram de uppgifter som
Författningskommentarer 149
efterfrågas och statistikproducentens behov av att få fullständigt statistiskt underlag. Uttalandet har fortfarande aktualitet.
Föreskrifterna i 14 § första och andra stycket om fullgörande av
uppgiftsplikten har hämtats från gällande 8 §. Regeringen framhöll i
motiven (a. prop. s. 29) att det var angeläget att ansvarig myndighet i syfte att underlätta för uppgiftslämnarna och även för att minska sina egna kostnader, tog tillvara de möjligheter som modern teknik erbjöd.
15 §
I denna paragraf regleras vilken information som skall lämnas annan uppgiftslämnare än myndighet, när uppgifter inte samlas in direkt från den registrerade. Bestämmelsen gäller såväl personuppgifter som övriga uppgifter.
När uppgifter om enskild hämtas från någon annan källa än från den registrerade själv krävs enligt EG-direktivet inte information under förutsättning att det finns författningsreglering av registreringen eller utlämnandet av personuppgifter. Den föreslagna lagstiftningen innebär att all behandling av personuppgifter för framställning av statistik vid statistikansvariga myndigheter regleras. Information behöver därför inte lämnas när uppgifter till den officiella statistiken samlas in från en myndighet.
Bestämmelsen har till stor del hämtats från 6 § gällande förordning.
16 §
Här regleras informationsskyldigheten gentemot den från vilken uppgifter till statistiken hämtas direkt. Bestämmelsen gäller oavsett om uppgifterna hämtas in i frivilliga former eller med tvång och motsvarar 23 och 25 §§personuppgiftslagen. Den har samma innebörd som artikel 10 i EG-direktivet.
17 och 18 §§
Den grundläggande regleringen av de statistikansvariga myndigheternas rätt att behandla personuppgifter för framställning av statistik finns i 17 och 18 §§. Regleringen motsvarar närmast de
150 Författningskommentarer Ds 1999:75
nuvarande bestämmelserna i lagen (1996:606) om vissa personregister för officiell statistik (statistikregisterlagen).
I 17 § första stycket ges statistikansvariga myndigheter en generell rätt att (utan samtycke från de registrerade) behandla personuppgifter för framställning av statistik. Här anges samtidigt den yttre gränsen för den tillåtna behandlingen, nämligen framställning av statistik. Som en konsekvens av de nya bestämmelsernas uppbyggnad har en viss förenkling skett i jämförelse med den utförliga ändamålsregleringen i 1 och 2 §§ statistikregisterlagen.
Personuppgiftsansvaret i personuppgiftslagens (1998:204) mening, som regleras i 17 § andra stycket, motsvarar närmast registeransvaret i datalagen (1973:289) och därmed bestämmelsen i 4 § statistikregisterlagen. Ansvaret följer principen att ansvaret för elektroniskt lagrad information skall ligga hos den myndighet som ansvarar för den statistik för vilken behandlingen utförs.
I enlighet med det resonemang som förs i den allmänna motiveringen (se avsnitten 4.4.3) får behandlingen av personuppgifter omfatta personnummer, eftersom detta är en direkt och nödvändig förutsättning för det statistiska arbetet. Detta framgår av
18 § första stycket.
Behandling av känsliga uppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen och uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 21 §
personuppgiftslagen omfattas inte av den generella rätten till behandling av personuppgifter i 17 § första stycket. Detta framgår av 18 § andra stycket. Att inhämta samtycke från den enskilde för behandling av känsliga uppgifter låter sig knappast göras annat än i speciella fall, vilka man här kan bortse från. För att få behandla uppgifter av nu angivet slag bör krävas regeringens föreskrifter. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet.
Förutsättningarna för att få behandla personuppgifter i register över hela befolkningen anges i 18 § tredje stycket. Rätten att föra register över hela befolkningen bör inskränkas till vad som i dag motsvaras av registret över totalbefolkningen (RTB) och ett fåtal
Författningskommentarer 151
liknande register. Även här skall krävas föreskrifter av regeringen. I register över hela befolkningen får ingå personnummer men inte känsliga uppgifter och inte heller uppgifter om lagöverträdelser m.m. Starka integritetsskäl talar mot detta. Statistiska bearbetningar med känslig information av detta slag får med stöd av regeringens föreskrifter enligt andra stycket ske i särskilda databaser efter uttag av en begränsad mängd individer ur befolkningsregister.
För behandling av känsliga personuppgifter gäller i dag särskilda bestämmelser i statistikregisterförordningen. Rätten att behandla personuppgifter föreslås nu i stället regleras direkt i statistikförordningen, genom vilken regeringen både definierar innehållet i den officiella statistiken och ger tillstånd till behandlingar av känsliga personuppgifter m.m. Förslag till sådana föreskrifter ingår i förslaget till statistikförordning.
19
−−−− 24 §§
I 19–24 §§ finns ett antal föreskrifter med bakgrund i personuppgiftslagen. I enlighet med vad som sägs i kommentaren till 1 § andra stycket har reglerna anpassats till vad som bör gälla på statistikområdet.
Bestämmelserna i 19 § reglerar sålunda rätten till information och motsvarar 26 § personuppgiftslagen och artikel 12 i EGdirektivet.
Bestämmelserna i 20 § motsvarar 27 § personuppgiftslagen och reglerar vissa undantag från informationsskyldigheten.
Bestämmelserna i 21 § motsvarar 28 § personuppgiftslagen och är avsedd att ha samma innebörd som artikel 12 b och c i EGdirektivet. Den registrerades begäran om korrigering eller underrättelse till tredje man kan framställas formlöst till den statistikansvariga (och därmed personuppgiftsansvariga) myndigheten eller någon som företräder denne. Det räcker att det av begäran framgår att den registrerade är missnöjd med behandlingen i något visst avseende och vill att korrigering skall vidtas. Det är i princip den statistikansvariga myndigheten som själv väljer korrigeringsmetod, dvs. om de aktuella personuppgifterna skall rättas, blockeras eller utplånas.
152 Författningskommentarer Ds 1999:75
Bestämmelserna i 22 och 23 §§ motsvarar 31 och 32 §§personuppgiftslagen och reglerar säkerheten vid behandling, därvid 22 § skall ha samma innebörd som artikel 17.1 och 17.2 i EG-direktivet och 23 § fastslår att tillsynsmyndigheten (Datainspektionen) i enskilda fall kan bestämma vilka säkerhetsåtgärder som skall vidtas.
Bestämmelserna i 24 § motsvarar 48 § personuppgiftslagen och utgör sådana specialbestämmelser om skadestånd som tar över de allmänna skadeståndsreglerna i skadeståndslagen (1972:207).
25
−−−− 27 §§
Förslaget att kunna komplettera material som lämnats ut för longitudinell forskning med nya uppgifter utan att mottagaren har tillgång till identitetanknutna uppgifter har beskrivits omgående i avsnitt 5.3. Eftersom denna möjlighet har förutsatt en särskild lösning har den fått en tydlig belysning.
Utformningen av de berörda bestämmelserna avser att skapa en säker metod för att kunna komplettera material som i sig inte skall kunna hänföras till enskilda individer eller företag. Mottagaren skall alltså inte i något skede ha möjlighet att identifiera dessa. Det skall inte heller vara möjligt för mottagaren att på något sätt göra en identifiering av de individer och andra som ingår i materialet. Det finns också i 7 § ett förbud att sammanföra uppgifter i den officiella statistiken med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet.
De uppgifter som lämnas ut för denna typ av användning får endast användas för specifika statistikändamål. Avsikten med denna utformning av bestämmelserna är också att säkerställa att uppgifterna genom precisering till detta ändamål skall bli omfattade av den s.k. statistiksekretessen (9 kap. 4 § sekretesslagen). Det ankommer således på Statistiska centralbyrån att bevaka att mottagaren har verksamheten organiserad på sådant sätt att statistiksekretessen blir tillämplig.
Författningskommentarer 153
28 §
Gallringsbestämmelserna i denna paragraf motsvarar vad som nu gäller enligt 6 § statistikregisterlagen. Bevarande och gallring av statistikuppgifter behandlas mer utförligt i avsnittet 4.6.
29 och 30 §§
Bestämmelserna om tvångsmedel och utdömande av vite är identiska med nu gällande 11 och 12 §§ i statistiklagen.
31 §
Paragrafen, som behandlar överklagande av myndighets beslut, motsvaras närmast av 13 § i nu gällande lag. Rätten att överklaga har dock fått utvidgas mot bakgrund av att den nya lagens vidgade omfattning. Myndighets beslut om rätten till information enligt 19 § och om rättelse enligt 21 § bör sålunda kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I övrigt bör ett överklagandeförbud gälla beträffande alla beslut enligt lagen. Den praktiska skillnaden blir inte så stor. Regeringen anförde i motiven till gällande lag (a. prop. s. 31) att man inte ansåg det finnas behov av att kunna överklaga ett beslut om anmaning eller vitesföreläggande. I stället finns möjligheten att överklaga ett beslut om utdömande av vitet. Härigenom ansågs rättssäkerheten för den enskilde vara tryggad.
Genom ändringen klarläggs att inte heller den statistikansvariga myndighetens beslut om vilka näringsidkare som skall ingå i viss undersökning går att överklaga. Frågan behandlas i avsnittet 4.5.2.
32 och 33 §§
Ansvarsbestämmelserna är identiska med nu gällande 14 och 15 §§ i statistiklagen.
Övergångs- och ikraftträdandebestämmelser
Lagens ikraftträdande behandlas i avsnittet 6.2. Den föreslagna regleringen ersätter bestämmelserna i tre andra lagar.
Övergångsbestämmelser behövs med hänsyn till de ärenden om vite som kan pågå vid den nya lagens ikraftträdande.
154 Författningskommentarer Ds 1999:75
7.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
9 kap. 4 §
Skälen till ändringen i den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen återfinns i avsnittet 4.5.1.
Ds 1999:75 155
Bilaga 1
Arbetsgruppens direktiv
Direktivet finns endast i den tryckta upplagan
Ds 1999:75 161
Bilaga 2
EG-rättsakter som behandlar statistik
Rådet
Kronologisk sammanställning över statistiska rättsakter med verkställighet (ej komplett vad avser äldre rättsakter)
• Rådets förordning 130/89 om harmonisering av beräkning av BNP till marknadspriser
• Rådets beslut 89/383 om kommittén för Europeiska gemenskapernas statistiska program (SPC)
• Rådets förordning 1588/90 om statistisk sekretess, Kommittén för statistisk sekretess
• Rådets förordning 3330/91 in Intrastat, Kommittén för statistik över varuhandel medlemsstaterna emellan
• Rådets förordning 3037/90 om statistisk näringsgrensindelning i EU (NACE)
• Rådets förordning 3924/91 om statistisk undersökning av industriproduktionen i gemenskapen (PRODCOM)
• Rådets förordning 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen
• Rådets förordning 696/93 om de statistiska enheterna för observation och analys av produktionssystemet inom gemenskapen
162
Bilaga 2
• Rådets förordning 2186/93 om samordning inom gemenskapen vid utarbetande av företagsregister för statistiskt ändamål
•
•
•
• Rådets beslut 93/704 om upprättande av en gemenskapsdatabas för trafikolyckor
•
•
•
• Rådets beslut 94/445 om dataöverföring mellan myndigheter av statistik över varuhandel mellan medlemsländerna (Edicom)
•
•
•
• Rådets beslut 94/808 om fyraårigt utvecklingsprogram för miljödelen av gemenskapens statistik
•
•
•
• Rådets direktiv 95/57 om insamling av statistisk information rörande turism
•
•
•
• Rådets direktiv 95/64 om förande av statistik över gods- och passagerarbefordran till sjöss
•
•
•
• Rådets förordning 2494/95 om harmoniserade konsumentprisindex
•
•
•
• Rådets förordning 1172/95 om statistik avseende gemenskapens och dess medlemsstaters varuhandel med icke-medlemsstater
• Rådets förordning 2744/95 om statistik över inkomsters struktur och fördelning
•
Rådets förordning (EG) 2223/96 Nationalräkenskaper ESS-95
•
Rådets förordning (EG) nr 23/97 om statistik över arbetskraftskostnadernas nivå och struktur
•
Rådets förordning (EG) nr 58/97 om statistik rörande företagsstrukturer
•
Rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemenskapsstatistik
Bilaga 2
163
•
Rådets förordning (EG) nr 448/98 om indirekt mätta finansiella tjänster (tillägg till NR-förordningen 2223/96)
•
Rådets förordning (EG) nr 577/98 om arbetskraftsundersökningar
•
Rådets förordning (EG) nr 1165/98 Konjunkturstatistik
•
Rådets förordning (EG) nr 1172/98 Statistik över varutransporter på väg
**********************
•
Rådets förordning (EG) nr ??/98 om strukturstatistik över inkomster och arbetskraftskostnader
•
Rådet beslut (EG) nr 297/99 ”…establishing a community statistical information infrastructure relating to industry and market of the audiovisual and related sectors (99-04-24).
Ds 1999:75 165
Bilaga 3
Webbadresser
Under utredningsarbetets gång har många adresser till adekvat information på Internet använts. Eftersom dessa adresser bör vara av mer allmänt intresse inkluderar vi en översikt över dem.
Statistikansvariga myndigheter:
Det svenska statistiknätet: http://www.h.scb.se/ssn/
__________________
Arbetarskyddsstyrelsen: (Statistik på området Arbetsmarknad:
Arbetsskador och Arbetsmiljö) http://www.arbsky.se/isa/
Brottsförebyggande rådet (BRÅ):
(Statistik på området
Rättsväsende: Brott, För brott lagförda personer, Domstolarnas verksamhet, Kriminalvård och Återfall i brott) http://www.brottsforebygganderadet.se/extra/statistics/
Centrala studiestödsnämnden (CSN): (Statistik på området
Utbildning och forskning: Studiestöd) http://www.csn.se/
Ekonomistyrningsverket (ESV): (Statistik på området Offentlig
ekonomi: Taxering och Utfallet av statsbudgeten) http://www.esv.se/statistik/
Finansinspektionen:
(Statistik på området Finansmarknad:
Finansräkenskaper, Börsaktieägande, Stockstatistik för finansiella företag, Finansiella företag (bokslut) och Försäkringsverksamhet inkl. understödsföreningar) http://www.fi.se/
166
Bilaga 3
Fiskeriverket: (Statistik på området Jord, skogsbruk och fiske:
Fiske och Vattenbruk) http://www.fiskeriverket.se/
Högskoleverket: (Statistik på området Utbildning och forskning:
Högskoleväsende) http://www.hsv.se/
Kemikalieinspektionen (KemI): (Statistik på området Miljövård:
Kemikalier; försäljning och användning) http://www.kemi.se/
Konjunkturinstitutet (KI): (Statistik på områdena Priser och
konsumtion: Hushållens inköpsplaner samt Näringsverksamhet: Näringslivets investeringar) http://www.konj.se/
Naturvårdsverket: (Statistik på området Miljövård: Miljötillstånd,
Miljöbalkens tillämpning, Avfall, Utsläpp och Belastning) http://www.environ.se/
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK): (Statistik på
området Näringsverksamhet: Nyetableringar, Konkurser och offentliga ackord, Utlandsägda företag, Svenskt ägande av utländska företag) http://www.nutek.se/
Riksförsäkringsverket (RFV): (Statistik på områdena Offentlig
ekonomi: Offentliga utgifter inom socialförsäkringssektorn samt Socialförsäkring: Stöd till barnfamiljer, Stöd vid sjukdom och handikapp, Stöd vid ålderdom och Arbetslöshetsersättning) http://www.rfv.se/
Riksgäldskontoret: (Statistik på området Offentlig ekonomi:
Statlig upplåning och statsskuld) http://www.sndo.se/
Skogsstyrelsen (SKS): (Statistik på området Jord- och skogsbruk,
fiske: Sysselsättning i skogsbruket och Produktion i skogsbruket) http://www.svo.se/
Bilaga 3
167
Socialstyrelsen (SoS): (Statistik på områdena Hälso- och sjukvård:
Hälsa och sjukdomar, Hälso- och sjukvård och Dödsorsaker samt Socialtjänst: Individoch familjeomsorg och Äldreoch handikappomsorg) http://www.sos.se/epc/
Statens energimyndighet (STEM): (Statistik på området Energi:
Tillförsel och användning av energi, Energibalanser och Prisutvecklingen inom energiområdet) http://www.stem.se
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA): (Statistik på
området Transporter och kommunikationer: Bantrafik, Luftfart, Postverksamhet, Resvanor, Sjöfart, Televerksamhet och Vägtrafik) http://www.sika-institute.se/
Statens invandrarverk (SIV): (Statistik på området Befolkning:
Invandring och asylsökande) http://www.siv.se/
Statens jordbruksverk: (Statistik på området Jord- och skogsbruk,
fiske: Animalieproduktion, Lantbrukets ekonomi, Lantbrukets struktur, Prisutvecklingen i jordbruket, Produktion i lantbruks- och trädgårdsnäring, Skördeuppskattningar och Sysselsättning i jordbruket) http://www.sjv.se/
Statens kulturråd: (Statistik på området Kultur och fritid:
Bibliotek, Kulturmiljövård, Muséer, Samhällets kulturutgifter, Studieförbund) http://www.kur.se/
Statens skolverk: (Statistik på området Utbildning och forskning:
Skolväsende och barnomsorg) http://www.skolverket.se/
Statistiska centralbyrån: http://www.scb.se
Sveriges lantbruksuniversitet: (Statistik på området Jord- och
skogsbruk, fiske: Riksskogstaxeringar) http://www.slu.se/
168
Bilaga 3
Turistdelegationen: (Statistik på området Näringsverksamhet:
Inkvartering) http://www.tourist.se/
Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB): (Statistik på området
Näringsverksamhet: Statistik för särskilda varugrupper) http://www.ocb.se/
Internationella organisationer:
Statistical Office of the European Communities (EUROSTAT): http://europa.eu.int/en/comm/eurostat/
Europeiska Kommissionen: http://europa.eu.int/comm/
Europeiska Centralbanken: http://www.ecb.int/
International Energy Agency: http://www.ecb.int/
International Labour Organization (ILO): http://www.ilo.org/
International Monetary Fund: http://www.imf.org/
Interstate Statistical Committee of the Commonwealth of Independent States (CIS):
http://www.unece.org/stats/cisstat/
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): http://www.oecd.org/
UN Development Programme (UNDP):
http://www.undp.org/indexalt.html
Ds 1999:75 169
Bilaga 4
Register
1.15 Register för databasservice
Ändamål
Registren får utgöra grund för Statistiska centralbyråns (SCB) databasservice enligt 2 och 3 §§ förordningen (1988:137) med instruktion för centralbyrån.
Innehåll
Registren för databasservice består av kopior av följande personregister –Registret över totalbefolkningen (RTB), – Registret över befolkningsförändringar vid SCB, – personregister som inrättats för folk- och bostadsräkningar, – Fastighetstaxeringsregistret vid SCB, – Utbildningsregistret vid SCB, – registret Arbetskraftsundersökningarna (AKU), – Registret över kontrolluppgifter, – Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) vid SCB, – Utrikeshandelsregistret vid SCB, – Lantbruksregistret (LBR) vid SCB, – Inkomst- och förmögenhetsregistret (IoF), – Årliga sysselsättningsregistret (ÅRSYS) vid SCB, – Registret över utbildning-arbetsmarknad (UA-registret), – För brott lagförda personer, – Levnadsförhållandena i samhället (ULF), – Mervärdeskatteregistret vid SCB. – Bilstatistikregistret vid SIKA.
170
Bilaga 4
Sambearbetning
Ett register för databasservice får sambearbetas med ett annat sådant register.
Ds 1999:75 171
Bilaga 5
Instruktionsreglering av ansvaret för officiell statistik
Ansvaret för officiell statistik är ofta angivet i instruktionen för respektive myndighet.
Enligt 5 § 8. förordningen (1988:730) med instruktion för Arbetarskyddsverket skall Arbetarskyddsstyrelsen särskilt ansvara för den officiella statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö.
Enligt 2 § 3. Förordningen (1997:1056) med instruktion för Brottsförebyggande rådet skall rådet skall särskilt ansvara för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken samt följa, analysera och göra prognoser för brottsutvecklingen.
För CSN saknas officiell statistik i instruktionen. Enligt 8 § 4. förordningen 1998:417) med instruktion för Ekonomistyrningsverket skall verket varje år till regeringen lämna statistik över statens finanser. Reglering av officiell statistik saknas i instruktionen
Ds 1999:75 173
Bilaga 6
SCB:s föreskrifter för officiell statistik
Författningsnamn FS Nr
Balansstatistik för företag 97:9
Bostads- och hyresundersökningar 92:44
Bostadshyror i nyproduktionen 93:15
Byggnadskostnader i nyproduktion av bostäder 95:11
Byggproduktion 98:14
Byggsektorn 98:14
Djurräkningen i december 1997 99:18
Ekonomiska redogörelser för kyrkokommuner år 1998 99:3
Faktorprisindex för bostäder, entreprenadindex E84 92:13
Företagsstatistik 98:3
Företagens resultat 93:18
Företagens utländska handelskrediter 97:10
Index för byggmaskiner 93:6
Industrins struktur 96:26
174
Bilaga 6
Industrins varuproduktion 98:4
Industrins årliga energianvändning 98:12
Inköpta varor och tjänster, förbrukning 98:9
Intrastat 97:26 99:1
Intäkter och kostnader för flerbostadhus och outhyrda lägenheter 98:17
Investeringar (KI) 96:20
Kommunala kreditmarknaden 95:17
Kommunernas årliga bokslut; räkenskapssammandraget 99:4
Konjunkturstatistik om sysselsättning och löner inom privat sektor 98:29
Konjunkturstatistik om sysselsättning och löner inom kommunal och landstingskommunal sektor 98:30
Konsumentprisindex 95:9
Kortperiodisk industristatistik 97:27
Kreditmarknadsstatistik för kommuner och landsting 98:11
Lager och omsättning inom servicenäringarna 95:1
Lantbruksregistret 99:7
Bilaga 6
175
Leverans- och orderstatistik för industrin och varuhandeln 92:11
Löner för arbetare och tjänstemän inom den privata sektorn 97:20
Löner inom privat sektor 99:12
Nybyggnadsstatistik Bostäder och lokaler 95:29
Offentligggörande av officiell statistik 95:20
Prisindex i producent- och importleden 96:1
Rums- och stuguthyrning 98:7
Räkenskapssammandrag för kommuner 1998 99:4
Svensk handel med EU:s medlemsländer 95:5
Sysselsättning inom primär-, landstings- och kyrkokommuner 96:5
Sysselsättningsstatistik för privata sektorn 92:28
Tjänstenäringsstatistik – postorderhandel, arr. och förs. av resor,
turistservice m.m. 97:11 – partihandel, konsult, hälso- och sjukvård 99:17
Uthyrningslokaler 98:5
Utländska handelskrediter 97:10
Varustatistik – beklädnadsartiklar, metaller, kemikalier och plaster 93:5
176
Bilaga 6
Vattenbruk 92:20
Yrken för anställda inom den privata sektorn 99:15