SOU 1978:11
Kapitalmarknaden i svensk ekonomi
Till Statsrådet och chefen för ekonomidepartementet
Genom beslut den 13 september 1968 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för dåvarande fmansdepartementet att tillkalla högst tio sakkunniga med uppdrag att utreda kapitalmarknadens struktur och funktionssätt.
Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 26 september 1968 dåvarande riksbankschefen Per Åsbrink (ordförande), riksdagsledamoten Johannes An- tonsson, försäkringsdirektören Seved Apelqvist, teknologie doktorn Tore Browaldh, dåvarande planeringschefen i finansdepartementet Erik Höök, direktören Axel Iveroth, riksdagsledamoten, förbundsordföranden Knut Jo- hansson, bankdirektören Sven Lindblad, dåvarande finansborgarrådet Hjal- mar Mehr och dåvarande ordföranden i TCO Otto Nordenskiöld som sak- kunniga.
Nordenskiöld entledigades den 29 juni 1970. Samma dag förordnades förbundsdirektören Ame H. Nilstein att vara ledamot i utredningen. Åsbrink lämnade utredningen och efterträddes som ordförande av dåvarande riks- bankschefen Krister Wickman från och med den 13 november 1973. Apel- qvist entledigades fr. o. m. den 1 januari 1974. Försäkringsdirektören Klas Back förordnades som ledamot från samma dag. Antonsson entledigades fr.o.m. den 12 november 1976. Samma dag inträdde riksdagsledamoten, direktören Bengt Sjönell och statssekreteraren Lars Wohlin som ledamöter i utredningen.
Som experter har följande personer varit knutna till utredningen: riks- banksdirektören Kurt Eklöf (fr.o.m. den ljanuari 1974), riksbanksdirek- tören Erik Karlsson (fr. o. rn. den ljanuari 1974), direktören Bo Jonas Sjö- nander (fr.o.m. den 11 april 1974), hovrättsrådet Lars Persson (fr.o.m. den 9 februari 1977), avdelningsdirektören Willem van der Hoeven (fr. o. m. den 18 juni 1969 t. o. m. den 31 maj 1972), dåvarande kammarrättsfiskalen Göran Atterwall (fr. o. m. den 14 februari 1972 t. o. m. den 3 augusti 1975), hovrättsrådet Lars Hedberg (fr.o.m. den 21 januari 1976 t. o. m. den 9 februari 1977) samt fil. kand. Bo Lindörn (fr. o. m. den 1 april 1977 t. o. m. den 30 juni 1977).
Utredningens huvudsekreterare har varit bankokommissarien Lars Hans- son (fr. o. m. den 14 november 1968). Biträdande sekreterare har varit av- delningsdirektören Anders Sahlén (fr. o. m. den 11 maj 1970) och dåvarande byrådirektören Berit Andersson (fr.o.m. den 1 januari 1974 t.o.m. den 22 april 1976). 1 sekretariatets arbete har också deltagit riksbanksassistenten Ragnhild Andered.
Utredningen har anlitat professorn Börje Kragh för analyser av den in—
ternationella och inhemska finansiella utvecklingen. Avdelningsdirektören Willem van der Hoeven har efter sin tid som expert i utredningen biträtt vid behandlingen av det enskilda försäkringssystemet. För detta arbete har också anlitats kanslisekreteraren Leif Pagrotsky.
Utredningen har låtit genomföra fyra expertutredningar som fogas som bilagor till betänkandet: en översikt av kapitalmarknader utomlands av bank- kamreraren Åke Wennman (bilaga 1); en analys av skattereglernas in- verkan på hushållens val av placeringsformer av professorn Sven Erik 10- hansson (bilaga 2); en studie av aktiemarknaden av bankdirektören Torsten Carlsson (bilaga 3) samt en undersökning av industrins finansiering som utarbetats inom Industriens utredningsinstitut under ledning av numera statssekreteraren Lars Wohlin och fil. kand. Bo Lindörn (bilaga 4).
Utredningen har antagit namnet 1968 års kapitalmarknadsutredning. För beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande har regeringen (Kungl Maj:t) överlämnat följande skrivelser: Den 14 januari 1972, från Landsorganisationen i Sverige med förslag om vissa ändringar i fråga om förvaltning och regler för placering i reglementet (19591293) angående all- männa pensionsfondens förvaltning; den 25 februari 1972, från Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam med förslag om vissa ändringar i lagen (1948:433) om försäkringsrörelse; den 6 februari 1975, riksdagens skrivelse 19741357 med anledning av regeringens proposition 19741168 med förslag till lag om kreditpolitiska medel m. m., jämte motioner (med över- lämnande av fmansutskottets betänkande 1974239); den 27 november 1975, riksdagens skrivelse 1975/ 76:16 med anledning av motionen 197511026 om allmänna pensionsfondens placeringspolitik (med överlämnande av finans— utskottets betänkande 1975/ 7615). Skrivelserna får anses besvarade med detta betänkande.
Utredningen har tidigare avlämnat ett delbetänkande, ”Näringslivets för- sörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden" (SOU l972:63).
Kapitalmarknadsutredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande: Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Betänkandet är indelat i tre delar. Hu» vudbetänkandet utgör del 1. Bilaga 1 (Kapitalmarknader utomlands) utgör del 2 och bilagorna 2—4 (Hushål/ssparande och skatteregler, Aktiemarknaden samt Industrins tillväxt och långsiktigafinansiering) del 3. Utredningens arbete är därmed slutfört. Mot utredningens ställningstaganden och förslag har avgetts fyra reservationer. En ledamot har avlämnat särskilt yttrande.
Stockholm den 30 januari 1978
Krister Wickman
Klas Back Erik Höök Knut Johansson Hjalmar Mehr Bengt Sjönell Tore Bro waldh Axel Iveroth Sven Lindblad Arne H. Nilstein
Lars Wohlin
/ Lars Hansson A riders Sah/én
Sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens forslag
1.5.1 Huvuddragen . . .
1.5.2 Bostadssektorns finansiering (kapitel 6).
1.5.3 Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7) . 1.5.4 Allmänna pensionsfonden (kapitel 8) 1.5.5 Försäkringsbolagen och enskilda försäkringssystem (ka- pitel 9) . . . . .
1.5.6 Bankerna och kapitalmarknaden (kapitel 10).
1.5.7 Mellanhandsinstituten mom näringslivssektorn (kapitel 11). . . .
1.5.8 Obligationsmarknaden (kapitel 12).
1.5.9 Vissa fonder (kapitel 13) 1.5.10 Understödsföreningarna (kapitel 14)
2. Den tea/ekonomiska och finansiella bakgrunden en aterb/ick 2.1
2.2 2.3
2.4
Den realekonomiska utvecklingen — några huvuddrag 2.1. 1 Produktion, priser och extern balans .
2.1. 1 1 Produktion och sysselsättning 2 1. 1. 2 Priser 2.1. 1. 3 Totalefterfrågan, kostnader och extern balans
2.1. 1.4 Sammanfattning . 2.1.2 Inkomst- och efterfrågestruktur . Sparande- och investeringsutveckling
Den långsiktiga utvecklingen på kredit- och kapitalmarknaden 2.3.1 Några grundläggande begrepp 2. 3 2 Avgränsning av marknaderna . . 2. 3. 3 Tillväxten 1 den totala omslutningen på kreditmarkna- den . . . . 2.3.4 De reala sektorernas upplåning . 2. 3. 4. 1 Staten 2. 3. 4. 2 Kommunerna 2. 34.3 Bostäder . . . . 2. 3. 4. 4 Företag och hushåll . 2. 3. 4.5 Sammanfattning . . . 2.3.5 Utbudet av krediter och ägarkapital
Den finansiella tillgångs- och skuldstrukturen — en översikt
2.4.1 Inledning .
2.4.2 Finansräkenskaper och förmögenhetsbalanser
2. 4. 3 De reala sektorernas finansiella tillgångar och skulder 2. 4. 3. 1 Staten .
2. 4 3. 2 Kommunala sektorn 2. 4. 3. 3 Icke- finansiella företag . 2. 4. 3. 4 Hushåll . . . .
2.4.4 Långivningen mellan och inom olika sektorer 2.4.4.1 Kreditgivningen inom den reala sektorn . 24.42 Den finansiella sektorns kreditgivning till de
reala sektorerna . . . 2.4.4.3 Lån mellan finansinstitut . . . 2.4.4.4 Reala sektorns placeringari den finansiella sek- torn .
93 93 95 96 98
102 106
108 111 112 113
115 115 115 115 118 121 127 128 133 141 141 143
145 149 149 154 158 160 162 167 170 170 170 175 176 177 178 179 180 184
185 187
3 Den inte/nationella bakgrunden .
Inledning. . .
Långsiktiga kapitalbehov .
Kapitalbehov och sparbrist" . . . Investeringsincitament och företagsfinansiering Inflationsproblemet .
Internationella balansproblem Utvecklingsaltemativ
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4 Finansiella balansproblem isvensk ekonomi Balansen på kapitalmarknaden Långtidsutredningen 1975 . . . ”Modifierad" långtidsbedömning . Kreditmarknadens utveckling 4.1 4.2 4.3 4.4
5. Industrins expansion och dess/t'nansiering Den reala utvecklingen
Den finansiella bilden . . . Investeringarnas bestämningsfaktorer Kvantitativa kalkyler
5.1 5.2 5.3 5.4
5.5
5.41 5.4.2
5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6
Utvecklingen enligt prognoserna; kapitalmarknadsutredning-
Långtidsutredningen 1975 och I:UI s långtidsbedömning Utvecklingen 1974—1976 och prognosens fortsatta gil- tighet . . . Finansiell kalkyl för industrin
Investeringarnas finansiering . Kapitalstöckamas utveckling . Industrins räntabilitet
ens bedömning
6 Bostadssektornsfinansiering . . . Bostadssektom i samhällsekonomin
6.1
6.2
6.1.1 6.1.2
Den volymmässiga utvecklingen Bostadsbyggandets utveckling på sikt
Finansieringssystemets uppbyggnad . 6.2.1
6.2.2 6.2.3
Den historiska bakgrunden . . . 6.2.1.1 Inledning: De principiella problemen 6.2.1.2 Utvecklingen fram till mitten av 1960-talet 6213 Åtgärder vid mitten av 1960-talet
6214 Bostadspolitiska kommittén år 1966 . . 6.215 Delegationen för bostadsfinansiering år 1967 6.216 Avlyftsproblem åren 1967—1968 och 1972 6.2.1.7 Kreditpolitiska kommittén år 1974
6.218. Nytt finansieringssystem för bostäder år 1975 6.2.1.9 Sammanfattande synpunkter Bankerna
Bostadsinstituten . . . . . 6. 2. 3. l Stadshypoteksinstitutionen
6. 2. 3. 2 Sparbankernas 1nteckn1ngsakt1ebolag/ Spmtab
193 193 195 198 201 205 211 215
219 220 225 232 240
249 249 254 258 261 261
264 266 266 267 271
275
283 283 283 286 288 288 288 289 289 290 292 294 296 298 299 300 303 303 309
6.3
6.4
6.5
6.233 Svensk bostadsfinansiering AB BOFAB . 6.2.3.4 Svenska inteckningsgatanti AB, Göteborgs in- tecknings garanti AB och Svensk fastighetskre- dit AB. . . 6. 2. 3. 5 Sammanfattande karakteristik 6.2.4 Försäkringsbolagen . 6.2.5 Det statliga f nansrermgssystemet 62.6 Kommunernas långivning . 6.2.7 Statistisk sammanfattning . . . Frågan om totalfinansiering av bostadsbyggandet 6. 3. 1 Tidigare behandling av frågan . 6.3.1. 1 Diskussionen fram till mitten av 1960-talet 6312 Bostadspolitiska kommittén år 1966 . . 6.3.1.3 Delegationen för bostadsfinansiering år 1968 6.3.1.4 Betänkandet ”Totalfinansiering” år 1975 . 6.3.2 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 6. 3. 2.1 Allmänna synpunkter
6. 3. 2. 2 Kostnadseffekter m.m. av en totalfinansiering
6. 3 2. 3 Kreditmarknadsmässiga aspekter 6. 3. 2. 4 Sammanfattning och slutsatser .
Finansiering mom nuvarande system: Kapitalmarknadsutred—
ningens slutsatser . .
6.4.1. Situationen år 1977
6.4.2 Prioriteringssystemet . . 6.4.2.1 Allmänna synpunkter . 6.4.2.2 Finansiering av ombyggnad . . 6.4.2.3 Finansiering vid förvärv av äldre fastigheter 6.4.24 Kreditmarknadsmässiga aspekter 6.4.2.5 Renodling av prioriteringssystemet . . . 64.26 Det realekonomiska utrymmet för bostadsbyg-
gande och kreditmarknadens kapacitet .
6.4.3 Villkoren på bottenlånemarknaden 6.4.4 Bostadsfinansiering och inflation Sammanfattning av utredningens förslag .
7 Kommunerna och kreditmarknaden . 7.1 7.2
7.3
7.4
Inledning. . . . Den realekonomiska och fnansiella utvecklingen 72. 1 Konsumtion och investeringar
7.2.2. Den finansiella bilden
Finansiella framtidsperspektiv .
73.1 Utgångspunkter . . . 7. 3. 2 Kommunalekonomiska utredningens kalkyler 7. 3. 3 Kapitalmarknadsutredningens synpunkter Den institutionella ramen .
74.1. Kommunernas upplåningsrätt
74.2 AP-fonden. . . .
7.43 Försäkringsbolag och pensionskassor .
7..44. Kommunkredit AB
315
318 321 325 327 332 333 336 336 337 337 339 342 343 343 345 352 356
357 357 360 360 362 363 364 365
370 371 373 378
381 381 383 383 385 396 396 397 406 411 411 413 414 415
7.4.5 Kommunlåneinstitutet AB . 7.4.6 Bostadsinstituten 7.4.7 Bankinstituten . 7.4.8 Obligationsmarknaden 7.4.9 Statliga lånearrangemang 7.4.10 Upplåning i utlandet . 7.4.11 Sammanfattande karakteristik 7.5 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 7.5 1 Utgångspunkter . . . 7. 5. 2 Nytt kommunkreditinstitut? . . . . . 7.5.3 Finansiering inom nuvarande institutionella ram 7.5.4 Kommunernas underställningsplikt i låneärenden .
8 Allmänna pensionsfonden . . . . 8.1 AP-fondens tillkomst och reglemente . 8.1.1 Tillkomst . . . 8.1.2 AP-fondens reglemente . . . 8.2 AP-fondens tillväxt och placeringsmönster . 8.2.1 Första andra och tredje AP-fonden 8. 2. 2 Fjärde AP- fonden . . . . 8.3 AP- fondens tillväxt och utveckling på sikt . 8.4 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 8. 4. l Utredningens uppdrag 8. 4. 2 AP- fondens uppgifter och ställning 8.4.3 AP- fondens organisation 8.4.4 Placeringsreglementet . . 8.441 Allmänna överväganden
8.442 Reverslån till kommuner och kommunägda fö-
retag. . . . . . . 8.443 Reverslån till statliga företag
8.444 Reverslån till företag som har till syfte att be-
fordra folkhälsan . . . 8.445 Lån via bankinstituten . 8.446 Återlånesystemet . . . 8.447 Förvärv av konvertibla skuldebrev och s.k. warrants . . . . . 8.4.5 AP- fonden och kreditmarknadens funktionssätt 8. 4. 5. 1 Bakgrunden . . 8. 4.5.2 Utredningens överväganden . 8.4.6 Fjärde AP- fondens verksamhetsbetingelser 8.5 Sammanfattande synpunkter
9 Försäkringsbolagen och enskilda,försäkringssystem . 9.1 Försäkringssparandet och försäkringsbolagens kapitalmark-
nadsutbud . 9.11 Allmän översikt . . . . 9.1.2 Arbetsmarknadens försäkringssystem . 9.1.2.1 Administration och fondbildning . 9.1.2.2 Pensionsskuldema och företagsfinansieringen
420 423 424 426 429 430 430 432 432 434 43 7 440
441 441 441 444 446 446 452 455 459 459 461 467 468 468
470 471
471 472 473
480 481 481 482 485 487
489
489 489 493 495 499
SOU1978zll 9.1.3 Sparande och kapitalmarknadsutbud 500 9.2 Placeringsregler 506 9.2.1 Inledning . . 506 9.2.2 Nuvarande bestämmelser . 508
9.2.3. Allmänna synpunkter på försäkringsbolagens kapitalför- valtning . . . . . . 510 9.2.4 Försäkringsbolagens ändringsförslag . . . 514
9.2.5 Placeringsinriktningen mom ramen för gällande bestäm- melser . . . . . . . . 521 9.2.6 Försäkringsåtaganden och placeringsregler . 525 9.3 Utredningens överväganden och förslag 528 9.3.1 Den fria sektorn . . 528 9.3.2 Värdering av fastigheter 531 9.3.3 Pantsättning . 537 9.3.4 Placering i aktier 539 10 Bankerna och kapitalmarknaden 549 10.1 Inledning. . . . 549 10.2 Bankernas inhemska inlåning 549 10.2.1 Gällande bestämmelser . 549 10.2.2 Inlåningens struktur 550 10.3 Bankernas inhemska placeringar . 553 10.3.1 Gällande bestämmelser . . . 553 10.3.2 Bankernas utlåning till allmänheten 555 10.321 Låntagarkategorier m.m. 555 10.322 Låneinstrument 559 10.3.2.3 Säkerheternas art 562 10.324 Räntestrukturen 564 10325 Lånens löptider 565 10.3.3 Obligationsplaceringar 567 10.4 Bankernas transaktioner med utlandet 573 10.4.1 Gällande bestämmelser . . . 573 10.4.2 Utlandsfinansieringens omfattning . 575 10.5 Bankkrediternas roll för näringslivets finansiering 576 10.6 Sammanfattande synpunkter . . 581 10.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 582 10. 7.1 Inledning . . 582 10 7. 2 Kraven på obligationsförvärv . . . . 584 10. 7. 3 Förutsättningarna att öka bankernas bundna utlåning 588 10.7.4 Frågan om rätt för bank att ge ut obligationer 591 10. 741 Erfarenheter i utlandet . . . . . 591 10. 7. 4. 2 Tänkbara effekter på den svenska kreditmark- naden 592 10. 7. 5 Bankernas utrikesrörelse . . . 597 10. 7.6 Rätt för bank att förvärva förlagsbevis . . 599 10. 7. 7 Sammanfattning och kommentar till utredningens för- slag 601
11 Mel/anhandsinstituten inom näringslivssektorn .
11.1 11.2
11.3 11.4
Inledning. . . . . . Mellanhandsinstitutens verksamhet . . . 11. 2.1 AB Industrikredit och AB Företagskredit . 11. 2. 2 Lantbrukskredit .
11. 2. 3 Sveriges investeringsbank AB
11. 2. 4 AB Svensk exportkredit 11. 2. 5 Sveriges allmänna hypoteksbank 11. 2. 6 Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfanens se-
kundärlånekassa . 11.2.7 Företagskapital AB Sammanfattande karakteristik Utredningens överväganden och förslag 11. 4.1 Mellanhandsinstitutens uppgifter . . . 11. 4. 2 Finansiering av mellanhandsinstitutens verksamhet 11. 4. 3 Utlåningsvillkor . . . 11.4.4 Uppdelningen i primär- och sekundärkreditinstitut 11.4.5 Kapitalmarknadsutredningens ställningstaganden; sam- manfattning och precisering . . . . . 11.4.6 Formella frågor vid sammanslagning av primär- och se- kundärkreditinstituten
12 Obligationsmarknaden .
12.1 12.2
12.3
12.4 12.5 12.6 12.7
Inledning. . . . . . . . . Finansieringsinstrumenten på Obligationsmarknaden 12.2.1 Begreppet obligation
12.2.2 Räntebärande obligationer .
12.2.3 Premieobligationer .
12.24. Sparobligationer
12.2.5 Konverteringslån .
12.2.6. Skuldebrev med optionsrätt 12.2. 7 Vinstandelslån
12. 2. 8 Emissionskontrollen m. m.. . . Obligationsmarknadens långivare och låntagare 12. 3. 1 Inledning . .
12. 3. 2 Utvecklingen sedan mitten av 1950- talet Obligationsmarknadens funktionssätt Kriterier på en väl fungerande obligationsmarknad. Obligationsränta och inflation . . . Kapitalmarknadsutredningens överväganden 12.7.1 Obligationsvillkoren och prioriteringssystemet 12.7.2 Nya långivare och låntagare på Obligationsmarknaden? 12.7.3 Emissionsstämpel och fondstämpel
13. Vissa fonder 13.1 13.2 13.3 13.4
Inledning. . . Riksförsäkringsverkets fonder De allmänna försäkringskassomas fonder De erkända arbetslöshetskassornas fonder
603 603 605 605 614 621 632 640
643 646 650 655 655 658 660 662
663
671
675 675 675 675 676 680 681 681 682 683 684 687 687 693 695 701 703 709 709 712 713
717 717 717 718 719
SOU 1978:11 13.5 Av kammarkollegiet förvaltade fonder . . 719 13.6 Vissa andra fonder och medel för vilka finns särskilda pla- ceringsregler . . . . 720 13.7 Översikt av placeringsreglerna . 721 13.8 Fondernas placeringar . . . . . . . . . 723 13.9 Framställningar om ändring i placeringsreglerna . 726 13.10 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 727 14 Understöds/öreningar'na 733 14.1 Inledning . 733 14.2 Verksamhetsgrenar 733 14.2.1 Pensionsförsäkring . 733 14.2.2 Sjukförsäkring 734 14.2.3 Kapitalförsäkring 734 14.3 Föreningarnas fonder 734 14.4 Nuvarande placeringsregler 735 14.5 Föreningarnas placeringar 736 14.6 Framtida kapitaltillväxt . . . . 738 14.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 738 14.8 Sammanfattning 739 Reservationer och särskilt yttrande . . . . 741 l Reservation av ledamoten Knut Johansson angående kapitel 6 Bostadssektor'ns finansiering . . . . . 741 2 Reservation av ledamöterna Klas Back Knut Johansson, Hjal- mar Mehr, Arne Nilstein och Krister Wickman angående begräns- ning av fjärde AP- fondens aktieplaceringar . . 759 3 Reservation av ledamoten Lars Wohlin i frågan om reglerna för fjärde AP- fondens och försakringsbolagens aktieinnehav 4 Reservation av ledamoten Hjalmar Mehr i frågan om reglerna för försäkringsbolagens aktieinnehav. 762 Särskilt yttrande av ledamoten Bengt Sjönell angående löptiden för lån till mindre företag 763
Förord
Böcker har enligt en latinsk sentensl sina öden och detta gäller även fö- religgande slutbetänkande från kapitalmarknadsutredningen. Utredningens officiella beteckning har varit "1968 års kapitalmarknadsutredning”. Nam- net avslöjar att det här är fråga om en av de mer långlivade utredningarna. Det har funnits flera orsaker till detta förhållande som det kunde göra ett alltför apologetiskt intryck att här utveckla.2 Utredningens tillkomst går till- baka till ett ännu äldre datum, eller till år 1959. När riksdagen detta år fattade beslut om ATP och därvid också fastställde reglerna för AP-fondens placeringar, förutsattes nämligen att dessa regler efter en tioårsperiod borde omprövas. Detta var en i och för sig naturlig ståndpunkt. AP-fonden för- väntades innebära inte bara en ökning av sparandet — en förutsättning som dock var kontroversiell — utan också och mer oomtvistligt en radikal för- ändring av sparandets fördelning och av kapitalmarknadens struktur. Det var detta utvärderings- och omprövningsbeslut som var ursprunget till till- sättandet nio år senare av kapitalmarknadsutredningen.
Utvecklingen under de mellanliggande åren hade inte bekräftat de farhågor som på vissa håll förelegat inför tillkomsten av AP-fonden. Existerande och nybildade institutioner hade friktionsfritt anpassat sig till AP-fondens betydande utbud och 1968 förelåg inte några akuta problem på den svenska kapitalmarknaden som krävde en omedelbar lösning. Detta förhållande av- speglade sig också i utredningens direktiv, som vidgade uppdraget till en allmän och relativt förutsättningslös översyn av kapitalmarknadens struktur och funktionssätt. Denna bakgrund kom att bestämma uppläggningen av utredningens arbete. Detta koncentrerades i ett inledningsskede till vad som var utredningens så att säga historiska huvuduppgift, nämligen AP-fondens inpassning på kapitalmarknaden och effekterna av dess placeringspolitik på kreditallokering och kreditpolitik.
Redan direktiven hade pekat på att "företagens finansieringsbehov kan komma att öka påtagligt, om de investeringar inom näringslivet skall kunna genomföras som krävs för att på sikt upprätthålla en hög takt i produk- tionstillväxten i ekonomin".
Näringslivets försörjning med riskkapital prioriterades och efter anmaning av regeringen avlämnade utredningen i slutet av 1972 ett delbetänkande med förslag om rätt för AP-fonden att förvärva aktier (SOU 1972:63 "Nä- ringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden”). Med vissa ändringar godtogs utredningens förslag av riksdagen 1973 och inrät- tades den fjärde AP-fonden. En stor del av 1974 ägnades utredningens arbete
' "Habent sua fata libelli" på originalspråket som dock inte bör citeras, eftersom "libelli" är en diminutivform av liber som syftar på små böcker och därmed inte är den naturligaste associationen till utredningens drygt 1 100 sidor.
2 Fransmännen är kloka och har observerat att "qui s”excuse, s"accuse" — den som ursäktar sig, anklagar sig.
åt bostadsfinansieringen, som vid denna tid stod inför en omläggning genom omprövning av paritetslånesystemet. Utredningens överväganden redovi- sades i ett omfattande remissyttrande, "Bostadsfinansiering och kreditpo- Iitik”, över bostadsfinansieringsutredningens och boendeutredningens för- slag till s. k. utjämningslån i utredningarnas gemensamma betänkande ”So- lidarisk bostadspolitik” (SOU 1974zl7—l8).
Föreliggande slutbetänkande försöker att i ett sammanhang genomföra den i direktiven förutsatta översynen av kapitalmarknaden. En sådan över- syn kan dispositionsmässigt ges skiftande utgångspunkter. Den kan sålunda primärt utgå från de olika sektorernas linansierings- och placeringsbehov, från de olika marknaderna (analyserade efter finansieringsinstrument) och slutligen från de finansiella institutionerna. Utredningen har valt att lägga tyngdpunkten på en systematisk genomgång av institutionerna på den svens- ka kapitalmarknaden och betänkandet kan därför karakteriseras väsentligen som en studie i institutionell ekonomi. De institutioner som behandlas är AP-fonden och försäkringsbolagen, de s.k. mellanhandsinstituten på ka- pitalmarknaden och banksystemet (affärsbanker, sparbanker och för- eningsbanker). Bankerna har därvid behandlats mindre fullständigt än övriga institutioner beroende på att de strax före kapitalmarknadsutredningens till- sättande hade prövats av kreditinstitututredningen i dess betänkande ”Sam- ordnad banklagstiftning” (SOU 1967:64), som ledde till en genomgripande förändring av banklagstiftningen 1969. Bankerna behandlas därför i denna utredning utifrån den begränsade men viktiga del av deras verksamhet som ingår i kapitalmarknaden, dvs. bankernas utbud av långfristiga krediter och deras placeringar i obligationer. Utredningen tar också upp frågan om en eventuell rätt för bankerna att utge egna obligationer. Med hänsyn till att den svenska kapitalmarknaden nu är integrerad med utlandets marknader och att denna integration kommer att bestå också sedan jämvikt återvunnits i bytesbalansen, har i en särskild bilaga en relativt utförlig beskrivning läm- nats också av de utländska marknaderna och deras institutioner.
Åtskilliga institutioner har tillkommit för att möta speciella kreditbehov. Det är naturligt om sådana institutioners verksamhet värderas utifrån dessa speciella sektorers behov. Därutöver gäller generellt att institutionerna på kreditmarknaden bör analyseras utifrån de kreditbehov som aktualiseras i samhällsekonomin. De reala sektorer som utredningen för att erhålla en bakgrund till sina ställningstaganden särskilt uppmärksammat är kommu- nerna, bostadssektorn och industrin; därutöver behandlas — ehuru utan egna kapitel — staten och hushållen.
I sin behandling av bostadssektorns finansieringsproblem har utredningen inte beaktat de långsiktiga investeringarna i energibesparande ombyggnader. Omfattningen av dessa investeringar har nämligen blivit kända först sedan utredningen avslutat sitt arbete. Men inte heller i övrigt har utredningen eftersträvat en fullständig täckning. Sålunda har jordbrukets kreditfrågor inte behandlats. Utredningen hänvisar för denna sektor till en annan ut- redning, nämligen 1972 årsjordbruksutredning (SOU 1977:17). Av liknande anledning har utredningen ej heller behandlat en annan viktig kreditfråga, nämligen exportkreditgivningen. Denna behandlas f. n. av exportfinansie- ringsutredningen, som inom kort avlämnar sina förslag. Att inom före- tagssektorn industrin blivit särskilt uppmärksammad beror på industrins
strategiska roll. Mycket av vad som gäller om industrin är emellertid till- lämpbart för företag inom handel och transport. En principiell ståndpunkt som hävdas av utredningen är också att kreditgivningen inte bör sektoriseras genom en snäv branschinriktning av olika instituts verksamhet.
Kapitalmarknadens effektivitet och behovet av institutionella förändringar kan bedömas endast utifrån en allmän analys av sparande-investeringspro- blemen i svensk ekonomi. Utredningen har därför utfört en analys av ba- lansproblemen och deras finansiella implikationer. Det har varit naturligt att denna analys utförts mot bakgrunden av en bedömning av den inter- nationella miljö som möter den svenska ekonomin. Utredningen har i denna del av sitt arbete haft en god utgångspunkt i de senaste långtidsutredningarna — den statliga långtidsutredningen av 1975 och Industriens utredningsin- stituts långtidsbedömning av 1976. Kapitalmarknadsutredningen har emel- lertid inte haft ambitionen att nå en lika fullständig täckning som lång- tidsutredningarna och heller inte eftersträvat kvantitativa preciseringar av den långsiktiga finansiella utvecklingen.
Den djupgående balansbrist som kännetecknar den svenska ekonomin har ändrat betingelserna för kapitalmarknaden och därmed också för ka- pitalmarknadsutredningens arbete. Under utredningens gång har också vik- tiga förändringar genomförts inom kapitalmarknadspolitiken. Till en del har dessa förändringar samband med utredningens diskussioner. Det har därmed inte funnits någon utifrån given, naturlig tidpunkt för avslutandet av utredningsarbetet. En slutsats som kan dragas av detta förhållande och som utredningen för egen del tillämpat endast i begränsad omfattning, är att utredningar av kapitalmarknadsutredningens typ i större utsträckning bör arbeta med successivt avlämnade delrapporter.
Balansbristen i svensk ekonomi skärper de krav som ställes på kapital- marknaden att underlätta lösningen av föreliggande anpassningsproblem. Uppmärksamheten har härvid särskilt koncentrerats på industrin, eftersom finansieringen av industrins expansion och strukturomvandling framstår som det strategiska finansieringsproblemet i svensk ekonomi. Den spar- generering som är nödvändig framöver belyses. Utredningen avstår emel- lertid från att själv ta ställning till de former i vilka denna spargenerering kan komma att realiseras. Utredningen uppmärksammar också den betydelse som skattesystemets utformning har för avkastningen av olika sparformer liksom för avkastningen på realkapital. Även här gäller att utredningen pekar på föreliggande problem utan att själv föreslå konkreta lösningar. Utred- ningens analyser har härvid det begränsade men inte oviktiga syftet att presentera ett material som i den politiska processen kan användas för att nå konkreta, praktiska lösningar.
Det är möjligt att utredningens egna förslag till effektivisering av ka- pitalmarknaden kan komma att uppfattas som relativt begränsade. Även om så skulle bli fallet, minskar detta i och för sig inte värdet av analysen i den mån den på ett riktigt sätt identifierat problemen. Förändringar som hänför sig till kapitalmarknadens institutioner och funktionssätt löser inte på ett avgörande sätt de problem som möter den svenska ekonomin under de kommande åren. Denna insikt är inte begränsad till svenska förhållanden. Den formulerades nyligen mycket pregnant i ett memorandum till den eng- elska motsvarigheten till kapitalmarknadsutredningen på följande sätt:
”If the environment is right, institutions will grow and adapt to needs, and widely differing organisations can operate efficiently;
If the environment is bad, no perfection of institutional structure can make up the deficiency.”
Som en allmän läsanvisning kan till slut nämnas att utredningens kapitel 1 innehåller en sammanfattning av utredningens analyser och förslag, som gjorts så utförlig att den skall kunna läsas utan stöd av utredningen i övrigt. För en fullständig bild av utredningens synpunkter och ställningstaganden måste läsaren dock gå till de olika specialkapitlen. För de synpunkter som framföres i de vid betänkandet fogade bilagorna svarar endast bilagornas författare, i den mån utredningen inte tagit upp dem till behandling i hu- vudbetänkandet.
Författningsförslag och specialmotiveringar
Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel
Härigenom föreskrives att 955 lagen (19742922) om kreditpolitiska medel skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
9?
Riksbanken anger
PP.")!—
Föreslagen lydelse
den tidpunkt då likviditetskrav skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkt), det procenttal som skall gälla för likviditetskravet, vilka tillgångar som får räknas som likvida medel, .vilka skulder som skall avdragas från summan av tillgångarna enligt 3,
5. i vad mån undantag från förbindelserna får göras.
Som likvida medel skall alltid räk- nas skattkammarväxlar, obligationer och andra förbindelser som utfärdats av staten samt obligationer som ut- färdats av Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bo- stadskreditkassan eller Sveriges all- männa hypoteksbank eller av kredit- aktiebolag och som avser bostadskre- a'itgivning.
Denna lag träder i kraft den
Som likvida medel skall alltid räk- nas skattkammarväxlar, obligationer och andra förbindelser som utfärdats av staten samt obligationer som ut- färdats av
I. Sveriges allmänna hypoteks- bank,
2. Konungariket Sveriges stads- hypotekskassa, Svenska bo- stadskreditkassan eller kredit- aktiebolag och avser kreditgiv- ning/ör byggande, för vilket stat- ligt bostadslån utgår eller kom- mer att utgå, eller jör annan ny- produktion av bostäder.
Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om kreditpolitiska medel
I 99" lagen om kreditpolitiska medel finns föreskrifter om den närmare utformningen av likviditetskrav, dvs. det förhållande som vid en viss tid- punkt skall råda mellan nettobeloppet av en kreditinrättnings likvida medel och samtliga dess förbindelser med vissa undantag. [ andra stycket anges vilka tillgångar som alltid skall räknas som likvida medel. Dit hör bl.a. obligationer som har utfärdats av stadshypotekskassan, Svenska bostadskre- ditkassan och hypoteksbanken samt obligationer som har utfärdats av kre- ditaktiebolag och som avser bostadskreditgivning.
Bostadsinstitutens nyutlåning får f. 11. till 10 procent utnyttjas för lån till oprioriterade ändamål, bl.a. privatfinansierad ombyggnad och reparation av bostäder samt belåning av äldre bostadsfastigheter i samband med över- låtelse. Utredningen föreslår i kapitlet om bostadsfinansiering (kapitel 6) att endast sådana av instituten utgivna obligationer skall godkännas som likvida medel för bankinstituten som används för utlåning till prioriterade ändamål. Till prioriterade ändamål hänförs endast sådant byggande som finansieras med statliga bostadslån och — även om statliga lån inte skulle utgå — annan nyproduktion av bostäder.
En konsekvens av utredningens förslag är att — om medel som har lånats upp mot obligationer skall användas för lån till oprioriterade ändamål — sådana obligationer torde få ges ut i en särskild serie och inte längre räknas som likvida medel enligt paragrafens andra stycke. Stycket har ändrats i enlighet härmed. Texten har samtidigt jämkats redaktionellt.
Det kan påpekas att bestämmelsen i andra stycket är en minimiregel. Den anger endast vilka tillgångar som alltid måste räknas som likvida medel vid beräkning av likviditeten. Det finns inget hinder mot att riksbanken föreskriver att även andra tillgångar skall ingå i likviditetskvotens täljare.
Förslag till Lag om ändring i reglementet (1959z293) angående allmänna pen- sionsfondens förvaltning
Härigenom föreskrives i fråga om reglementet (1959z293) angående all- männa pensionsfondens förvaltning
dels att 2, 11, 12 och 14—16äå skall ha nedan angivna lydelse, dels att i reglementet skall införas en ny paragraf, 12 a &, av nedan angivna lydelse
Föreslagen lydelse 2 11
Det åligger riksförsäkringsverket att i fråga om avgifter till försäkringen för tilläggspension överföra
1. till första fondstyrelsens förvaltning avgifter, som enligt 19 kap. 1 & lagen (1962:381) om allmän försäkring erläggas av staten, kommuner och därmedjämförliga samfälligheter samt bolag, föreningar och stiftelser, i vilka staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet äger ett bestämmande inflytande; Nuvarande lydelse
2. till andra fondstyrelsens förvalt- ning jämlikt nämnda lagrum infly— tande avgifter från andra arbetsgiva- re än under 1 sägs, som i genomsnitt för det år, varå avgifterna belöpa, sysselsätta minst tjugu arbetstagare;
2. till andra fondstyrelsens förvalt- ning jämlikt nämnda lagrum infly- tande avgifter från andra arbetsgiva- re än under 1 sägs, som i genomsnitt för det år, varå avgifterna belöpa, sysselsätta minst femtio arbetstagare;
3. till tredje fondstyrelsens förvaltning övriga avgifter enligt samma lag- rum samt avgifter, som erläggas jämlikt 19 kap. 3; lagen (1962:381) om allmän försäkring; samt 4. till fjärde fondstyrelsens förvaltning medel, som av styrelsen rekvirerats hos riksförsäkringsverket och som avräknas på medel som belöpa på de övriga styrelserna i förhållande till kapitalbehållningarna enligt styrelsernas balansräkningar avseende ställningen vid utgången av närmast föregående år. Till varje fondstyrelses förvaltning skall jämväl hänföras avkastning av de av styrelsen förvaltade medlen.
11%2
Allmänna pensionsfonden skall av fondstyrelserna förvaltas på sådant sätt att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspen- sion. Därvid skall iakttagas, att pla- ceringen av fondmedlen tillgodoser kraven på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande be- talningsberedskap.
Fondstyrelserna skola, inom ramen för vad som är förenligt med den all- männa ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadensfunk- tionssött, förvalta allmänna pensions- fonden på sådant sätt att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension. Placeringen av fondmedlen skall tillgodose kraven på betryggande säkerhet, god avkast- ning och tillfredsställande betal- ningsberedskap.
lSenaste lydelse 1973:503. 2Senaste lydelse 1973:503.
3Senaste lydelse l976zl46. Ikraftträdande 1976:286.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 13
Envar av första, andra och tredje fondstyrelserna må placera de under styrelsens förvaltning stående medlen,
]. i obligationer utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig sam- fällighet, Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stads- hypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypotekskas- san eller Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditaktiebolag, som en- ligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektionen;
2. i obligationer garanterade av staten, kommun eller därmed jämförlig
samfällighet;
3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskriv- ningar som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges in- vesteringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken med undantag av konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med op- tionsrätt till nyteckning;
3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskriv- ningar som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges in- vesteringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken med undantag av
a. sådana konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med op- tionsrätt till nyteckning som försäk- ringsbolag utfärdat och
b. förskrivningar som bankaktiebo- Iag utfärdat, om dessa ej utgöra för- Iagsbevis;
4. i andra skuldförbindelser utfärdade av staten, kommun eller därmed
jämförlig samfällighet, riksbanken, bankaktiebolag, sparbank, centralkassa för jordbrukskredit eller annan kreditinrättning, som regeringen godkänner, eller av bolag, förening eller stiftelse som i 29" första stycket 1 sägs, såvida staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet iklätt sig borgen för förbindelserna;
5.i skuldförbindelse utfärdad av annan fondstyrelse; samt
5.i skuldförbindelse utfärdad av annan fondstyrelse;
6. efter hörande av riksförsäkrings- verket i skuldförbindelse utfärdad av företag, som har till syfte att befordra folkhälsan eller att medverka till för- hindrande av nedsättning av arbetsför- måga eller till förbättring av sådan för- måga och som enligt styrelsens pröv- ning anses erbjuda godtagbar säker- het; samt
7. i fordran hos kreditinrättning i enlighet med vad nedan är stadgat om återfån.
6. i fordran hos kreditinrättning i enlighet med vad nedan är stadgat om återlån.
Fjärde fondstyrelsen må placera de under styrelsens förvaltning stående medlen
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
l. i aktier i svenskt aktiebolag med undantag av aktiebolag, som driver bank— eller försäkringsrörelse; samt
2. i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med options- rätt till nyteckning som utfärdats av aktiebolag som avses i 1 i detta stycke. ] den mån så erfordras för en tillfredsställande betalningsberedskap eller eljest för tillgodoseende av kravet på ändamålsenlig förvaltning må fond- medel även innestå hos riksbanken,
14
Riksbanken, bankaktiebolag, sparbank, centralkassa för jordbruks- kredit, Sveriges allmänna hypoteks- bank, Svenska skeppshypotekskas- san eller annan kreditinrättning som regeringen godkänner äger mot bevis om fullgjord avgiftsbetalning bevil- ja den som erlagt avgift till försäk- ringen för tilläggspension enligt la- gen (1962:381) om allmän försäkring under föregående år återlån med högst hälften av vad sålunda erlagts. Återlån må ej beviljas, om dess be- lopp enligt vad nu sagts icke skulle uppgå till femhundra kronor.
15
Kreditinrättning, som enligt 14%" lämnat återlån, äger i samband där- med till motsvarande belopp erhålla lån från den fondstyrelse, som enligt
bankaktiebolag eller postgirot.
12111"
Allmänna pensionsfonden må icke inneha mer än tio procent av aktierna isamma aktiebolag eller, om aktierna ha olika röstvärde, större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst tio procent av röstetalet för samtliga ak- tier.
Föreligga särskilda skäl, må rege- ringen medgiva undantag från förbu- det i första stycket.
gif
Riksbanken, bankaktiebolag, sparbank, central kassa för jordbruks- kredit, Sveriges allmänna hypoteks- bank, Svenska skeppshypotekskas- san eller annan kreditinrättning som regeringen godkänner äger mot bevis om fullgjord avgiftsbetalning bevil- ja den som erlagt avgift till försäk- ringen för tilläggspension enligt la- gen (1962z38l) om allmän försäkring återlån med högst hälften av vad så- lunda sammanlagt erlagts under de fem närmast föregående åren. Åter- lån må ej beviljas, om dess belopp enligt vad nu sagts icke skulle uppgå till femtiotusen kronor. Den utestå- ende skuldens kapitalbelopp må för varje låntagare uppgå till sammanlagt högst femhundratusen kronor.
;S
Kreditinrättning, som enligt 14»; lämnat återlån, äger i samband där- med till motsvarande belopp erhålla lån från den fondstyrelse, som enligt
4 Senaste lydelse l976z98. SSenaste lydelse 1976:98
Nuvarande lydelse
2 9" har att förvalta de avgifter för vil- ka återlånet beviljats.
Räntesatsen för lån från fondsty- relse till kreditinrättning enligt vad i första stycket sägs fastställes av re- geringen. Sagda räntesats ska/I be- stämmas så att den med en halv pro- cent överstiger högsta allmänt före- kommande råntesats vid inlåning i bankaktiebolag, sparbank och central- kassa får jordbrukskredit. Utan hinder av vad sålunda blivit bestämt äger dock fondstyrelsen och kreditinrättningen kär visst lån överenskomma om en efter det rådande marknadsläget bestämd. för viss tid bunden räntesats.
16'
Återlån, som icke i sin helhet åter- betalas inom ett år från utlämnandet, skall årligen amorteras med belopp icke understigande en tiondel av lå- nesumman Kreditinrättningslån hos fondstyrelse enligt 15 & skall återbe- talas i samma mån som återlånet, dock ej långsammare än som före- skrivits i villkoren för sistnämnda lån.
Föreslagen lydelse
2; har att förvalta de avgifter eller större delen av de avgifter för vilka återlånet beviljats.
Räntesatsen för lån från fondsty- relse till kreditinrättning enligt vad i första stycket sägs skall motsvara räntesatsen för senast iSverige utgivna långfristiga statsobligationslån, om ej regeringen, med hänsyn till att det all- männa ränteläget därefter ändrats, fastställt annan räntesats. Räntesat- sen_ för lånet skall omprövas vart femte år under dess löptid.
8
Återlån, som icke i sin helhet åter- betalas inom ett år från utlämnandet, skall årligen amorteras med belopp icke understigande en femtonde] av lånesumman. Kreditinrättnings lån hos fondstyrelse enligt 15 ;" skall återbetalas i samma mån som åter- lånet, dock ej långsammare än som föreskrivits i villkoren för sistnämn- da lån. Har åter/ån uppsagts till betal- ning, må kr'editinrättnings lån hos fondstyrelse likväl, till den del det mot- svarar obetald åter/åneskuld, återbe- talas på de villkor som gällde,/öre upp- sägningen.
Återlån må, om långivaren och låntagaren äro ense därom, kunna över- föras till annan kreditinrättning, som äger bevilja dylikt lån.
Denna lag träder i kraft den . I fråga om återlån som beviljats före lagens ikraftträdande och lån till kreditinrättning som beviljat återlånet äger 14—169'9' i deras äldre lydelse fortfarande tillämpning.
Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i reglementet angående allmänna pen- sionsfondens förvaltning
2 5 Första stycket 2 har ändrats så att avgifter från arbetsgivare, som i genom- snitt för avgiftsåret sysselsätter minst 50 arbetstagare, skall överföras till andra fondstyrelsens förvaltning. Avgifter från arbetsgivare med färre an- ställda överförs till tredje fondstyrelsen. F. n. går gränsen vid 20 anställda.
115 Enligt denna paragraf åligger det fondstyrelserna att förvalta fonden så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlens placering skall tillgodose kraven på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Utredningen föreslår ett tillägg, som innebär att styrelserna skall fullgöra den sålunda angivna förvaltningsuppgiften inom ramen för vad som är förenligt med den all- männa ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funk- tionssätt. Styrelserna får alltså inte företa åtgärder som motverkar den all- männa ekonomiska politik som statsmakterna har antagit eller som innebär en direkt eller indirekt dirigering av kreditmarknaden. AP-fonden kan vis- serligen i egenskap av försäkringsinstitut omfattas av förordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel. Det här föreslagna tillägget innebär emel- lertid ett längre gående ansvar än så för fondstyrelserna. Att dessa åläggs ett sådant ansvar är nödvändigt med hänsyn till att fonden har en så domi- nerande ställning och att placeringsbeslut från fondens sida kan ha en mycket större genomslagskraft än något annat kreditinstituts åtgärder. Oftast torde det inte råda någon motsättning mellan fondstyrelsernas skyl- dighet att gagna försäkringsintressena, å ena sidan, och de krav som följer av den allmänna ekonomiska politiken och kreditmarknadens funktionssätt, å andra sidan. Sådana intressekonflikter kan emellertid uppstå. Paragrafen i dess föreslagna ändrade lydelse innebär att fondstyrelserna i sådana lägen måste sätta fondens egna intressen i andra hand. Ett exempel på när fondstyrelserna är skyldiga att låta de angivna allmänna intressena gå före utgör de förplaceringar för vilka utredningen har redogjort i den allmänna motiveringen. Förplaceringar kan ske för att utjämna tillfällig obalans mellan tillgången på medel och tillgången på lämpliga placerings- objekt. Däremot bör förplaceringar inte användas i syfte att föregripa eller rentav framtvinga en ränteändring. Ett annat exempel är att fondstyrelserna bör visa en viss återhållsamhet i transaktioner med andra parter på kre- ditmarknaden och inte utnyttja sin dominerande ställning på marknaden till att uppnå förmånligare villkor än vad annan placerare på marknaden skulle kunna erhålla. Fondstyrelserna förutsättes i sin placeringsinriktning följa även de all- männa riktlinjer som beslutats av regering och riksdag. Så har f. ö. också skett i praxis. Ett exempel härpå är den prioritering som gällt för industrins investeringar under perioden av betydande underskott i bytesbalansen. Denna intresseavvägning är en grannlaga uppgift för fondstyrelserna. Det kommer ej sällan att kunna råda delade meningar om hur avvägningen bort göras. Ansvaret för denna måste emellertid ligga på styrelserna en- samma. Det är inte förenligt med det självständiga ansvar som styrelserna
har för fondens förvaltning att någon utomstående ger direktiv för sty- relsernas handlande. Det får således ankomma på styrelserna att utforma en lämplig praxis på området.
125 Paragrafen innehåller AP-fondens placeringsregler. Ändring föreslås på ett par punkter. Enligt första stycket 3 i dess nuvarande lydelse får första—tredje fond- styrelserna placera fondmedel i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen har bjudits ut av svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken. Konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till ny- teckning är emellertid undantagna. Rörande dessa former av skuldebrev se 5 kap. aktiebolagslagen. Första, andra eller tredje fondstyrelsen får alltså inte placera medel i sådana skuldförbindelser. Däremot kan fjärde fond- styrelsen enligt andra stycket 2 placera i sådana om utfärdaren är svenskt aktiebolag, som inte bedriver bank- eller försäkringsrörelse. Denna inskränkning i första—tredje fondstyrelsernas placeringsrätt harjus- terats så att dessa styrelser kan placera medel i samma slags konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt som fjärde fondsty- relsen får anskaffa. En skillnad är dock att första—tredje styrelserna kan förvärva dessa slags skuldebrev endast i den mån fråga är om masspapper, dvs. för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar. Fjärde fondstyrelsen kan också placera i skuldebrev som utfärdas i enstaka exemplar för fondens räkning. I fortsättningen gäller vidare att det bara är fjärde fondstyrelsen som kan utnyttja skuldebrev av angivna slag för aktieförvärv. Har första- —tredje styrelserna förvärvat sådana, har de att överlåta rätten till utbyte mot aktier respektive till aktieteckning på fjärde styrelsen eller på någon utomstående.
Som framgår av den allmänna motiveringen anser utredningen, att för- sta—tredje fondstyrelserna inte bör placera medel i obligationer och liknande värdepapper, som affärsbank själv har utfärdat. Den nuvarande möjligheten att placera i förlagsbevis, som en bank ger ut, bör dock finnas kvar. Punkt 3 har ändrats i enlighet härmed.
Den nuvarande punkten 6, som avser skuldförbindelser utfärdade av fö- retag i folkhälsans tjänst eller företag med vissa likartade ändamål, har utgått. Den följande punkten har därför numrerats om.
12115 Denna paragraf är ny. Enligt första stycket begränsas fjärde fond- styrelsens rätt att placera medel i aktier i samma bolag till tio procent av bolagets samtliga aktier. Förekommer det aktier med olika röstvärde i bo- laget, får inte flera aktier förvärvas än som motsvarar högst tio procent av röstetalet för samtliga aktier. Om särskilda skäl föreligger kan regeringen enligt andra stycket medge undantag från förbudet i första stycket. Det kan finnas fall då endast ett förvärv av flera aktier än som motsvarar tio procent av (röstvärdet av) ett bolags samtliga aktier enligt företagets egen bedömning innebär en effektiv lösning av företagets finansieringsproblem. Om företagets utveckling fram- står också som samhällsekonomiskt önskvärd, bör AP-fonden i ett sådant fall kunna engagera sig utöver vad tioprocentsregeln medger. Vad särskilt
angår en situation som kan uppstå i samband med att denna paragraf träder i kraft, bör det undvikas att fonden med hänsyn till den nya tioprocentregeln tvingas till försäljningar av aktier som för fonden kan bli förlustbringande och för företaget besvärande. 1 nu angivna fall bör särskilda skäl att medge undantag från denna regel anses förligga. Medger regeringen undantag i visst fall bör medgivandet i och för sig kunna göras tidsbegränsat eller sär- skilda villkor kunna fästas vid detta.
145 Ändringarna i denna paragraf har till syfte att förbehålla de mindre företagen möjligheten att återlåna erlagda avgifter. Lån får beviljas med högst hälften av vad företaget sammanlagt har betalat under de fem närmast föregående åren mot f. n. hälften av vad som erlagts under det närmast föregående året. Denna begränsningsregel innebär att återlån ett visst år får beviljas med högst halva det belopp som företaget har betalat de fem närmast föregående åren och inte tidigare utnyttjat för att få återlån. För att inte långivarna skall belastas med ansökningar avseende alltför små be— lopp föresläs som en spärregel att de sålunda erlagda avgifterna skall ha uppgått till minst 100000 kr och det återlånbara beloppet alltså till minst 50 000 kr. En regel om högsta totala kapitalskuld för varje låntagare föreslås också. Den utestående kapitalskulden får sålunda inte överstiga 500000 kr. En fråga som inte har aktualiserats av de nu föreslagna ändringarna men som har uppstått vid den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om återlån är om ett återlån, som ett företag har fått, senare kan övertas av ett annat företag. En första förutsättning härför är givetvis att det kredit- institut som har beviljat återlånet medger utbytet av gäldenär. Vidare torde emellertid den fondstyrelse som förvaltar de avgifter för vilka återlånet har beviljats underställas frågan. Någon anledning att motsätta sig ett över- tagande har styrelsen knappast, om detta motiveras av företagsekonomiska eller normala affärsmässiga förhållanden. Övertagandet ingår t. ex. som ett led i en fusion, genom vilken det företag som beviljats återlånet går upp i ett annat företag. Däremot måste fondstyrelsen kunna motsätta sig ett övertagande i vissa fall, t. ex. om det framkommer att ett företag utnyttjar sina möjligheter att få återlån endast för att ställa lånet till ett annat företags förfogande. Det är dock klart att ett förbud mot övertagande av återlån har en begränsad betydelse i praktiken, eftersom det företag som har beviljats återlån knappast kan hindras att använda lånemedlen till att i sin tur bevilja ett annat företag ett vanligt lån. Därvid kvarstår emellertid det förra företaget som låntagare såvitt avser återlånet.
ISG Kreditinrättning som har lämnat återlån har rätt att få lån till mot- svarande belopp av den fondstyrelse som enligt 2 & har att förvalta de avgifter för vilka återlånet har beviljats. Om rätten enligt 14 & att få återlån utvidgas att avse avgifter som har betalats under fem år kan det inträffa att det inte är samma fondstyrelse som har att förvalta avgifterna för alla fem åren. Till följd av att t.ex. antalet anställda i företaget under tiden har kommit att överskrida 50 kan det vara både andra och tredje fondstyrelserna. I första stycket av förevarande paragraf har gjorts ett tillägg som innebär
att kreditinrättningen erhåller lånet från den fondstyrelse som förvaltar mer- parten av de erlagda avgifterna.
Andra styckets bestämmelser om beräkning av räntesats har också ändrats. Räntesatsen för lån från fondstyrelse till kreditinrättning som har lämnat återlån — normalt en halv procent över bankernas högsta allmänt tillämpade . inlåningsränta — skall i stället som regel vara densamma som vid lånetillfället tillämpas för i Sverige utgivna långfristiga statsobligationer. Räntan skall omprövas vart femte år så att den överensstämmer med den då tillämpade räntan på långfristiga statsobligationer. Detta har i texten preciserats till den räntesats som gäller enligt senast utgivna lån. Som utgivningsdag bör därvid räknas den dag riksgäldskontoret har beslutat emittera obligations- lånet.
I och med att räntesatsen i första hand skall bestämmas på nu angivet sätt, finns det inte längre behov av att regeringen fastställer någon räntesats i andra fall än då förhållandena på den svenska kapitalmarknaden har ändrats efter den senaste emissionen av statsobligationslån så att räntan på detta inte längre motsvarar det allmänna ränteläget. Om regeringen anser det påkallat kan den i så fall fastställa den räntesats som i stället skall gälla för lån från fondstyrelse till kreditinrättning. Nuvarande regel om att re- geringen skall fastställa räntesats har justerats i enlighet härmed.
165 Enligt första stycket i denna paragraf gäller f. 11. att den årliga amor- teringen av återlån, som inte i sin helhet återbetalas inom ett år, skall uppgå till minst en tiondel av lånesumman. Som en följd av utredningens förslag att den längsta löptiden för återlån ökas från tio till femton år har mi- nimikravet i fråga om amortering sänkts till en femtonde]. Vidare har kre- ditinrättnings skyldighet att återbetala lån hos fondstyrelse åtminstone i den takt som föreskrivits i villkoren för återlånet uppmjukats i ett hänseende. Skulle den som har beviljats återlån brista i sin betalningsskyldighet mot kreditinrättningen och återlånet därför sägas upp till betalning, är kredit- inrättningen f. n. tvungen att infria hela återstoden av lånet hos fondstyrelsen på en gång. Detta torde gälla alldeles oavsett om återlåneskulden faktiskt blir betald ellerej. I paragrafen hargjorts ett tillägg som medger kreditinrättning att fortsätta att amortera lånet hos fondstyrelsen på de villkor som rådde före uppsägningen. Tilläggsregeln är tillämplig på den del av lånet hos fond- styrelsen som svarar mot den obetalda återlåneskulden.
Övergångsbestämmelse
Har återlån beviljats före ändringamas ikraftträdande skall 14—16 Q's" fortsätta att gälla i sin äldre lydelse i fråga om återlånet och lån till kreditinrättning som har beviljat återlånet. Det innebär att sådant återlån inte beaktas vid beräkning av den sammanlagda kapitalskulden enligt 14 g" i dess nya lydelse och att räntesatsen för lån enligt 15 ;" bestäms enligt paragrafens äldre lydelse, om motsvarande återlån beviljats före ikraftträdandet.
Utan någon övergångsbestämmelse till ändringen i 23' första stycket 2 torde gälla att alla avgifter, som före ikraftträdandet överförts till andra fondstyrelsens förvaltning, fortfarande skall tillhöra dess förvaltning. Det- samma gäller givetvis avkastning av de överförda medlen.
Särskild övergångsbestämmelse torde inte heller behövas för det fall AP- fonden vid ikraftträdandet innehar flera aktier i samma bolag än som är tillåtet enligt 12 ag” första stycket. Fjärde fondstyrelsen har i så fall tillfälle att före ikraftträdandet ansöka hos regeringen om dispens enligt andra stycket samma paragraf.
* Senaste lydelse 1976:145. Ikraftträdande 1976:285.
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1948z433) om försäkringsrörelse
Härigenom föreskrives att 274 och 336 åå lagen (1948:433) om försäk- ringsrörelse skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
274 51
Vid envar tidpunkt skall ett belopp motsvarande försäkringsfonden för livförsäkringar vara redovisat i följande slag av värdehandlingar: 1. obligationer eller andra skuldförbindelser, som utfärdats eller garanterats av staten;
2. obligationer utfärdade av Sve- riges allmänna hypoteksbank, Ko- nungariket Sveriges stadshypoteks- kassa, Svenska bostadskreditkas- san, Svenska skeppshypotekskassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa, Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken eller av kreditaktiebolag, som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektionen;
3. av riksbanken, svenskt bankak- tiebolag, svensk sparbank eller cen- tralkassa för jordbrukskredit utfär- dade fordringsbevis, med undantag av sådana för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar, som medföra rätt till beta/ningförst efter utfärdarens övriga fordringsägare (förlagsbevis);
2. obligationer eller andra skuld/ör- bindelser, utfärdade av Sveriges all- männa hypoteksbank, Konungari- ket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan. Svenska skeppshypotekskassan. Skeppsfartens sekundärlånekassa. Nordiska investeringsbanken eller kreditaktiebolag, med undantag av sådana för den allmänna rörelsen av- sedda förskrivningar, som medföra rätt till betalningförst efter utfärdarens övriga fordringsägare Oör/agsbevis);
3. obligationer, utfärdade eller ga- ranterade av svenskt bankaktiebolag, svensk sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit, eller av sådant bank- institut eller riksbanken utfärdade andra fordringsbevis, med undantag av förlagsbevis;
4. obligationer eller andra skuldförbindelser, utfärdade eller garanterade av svensk kommun. som till lånets upptagande eller garanterande erhållit
regeringens tillstånd;
5. av svenskt industriföretag utfär- dade obligationer, vilka offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges investeringsbank aktiebo- lag eller Nordiska investeringsban- ken;
6. skuldförbindelser, för vilka bo- laget äger säkerhet genom
inteckning i jordbruks-, bostads-,
5. av svenskt näringsföretag utfär- dade obligationer, vilka offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag, Sveriges investeringsbank aktiebo- lag eller Nordiska investeringsban- ken;
6. skuldförbindelser, för vilka bo- laget äger säkerhet genom
inteckning i jordbruks-, bostads,
Nuvarande lydelse
kontors- eller affärsfastighet inom fyra/emtedelar eller i annan fastighet inom två tredjedelar av senast fast- ställda taxeringsvärde eller inteckning i tomträtt, till vilken hör byggnad som är avsedd för bo- stads-, kontors- eller affärsändamål, inom fyra femtedelar eller i annan tomträtt inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde, allt med den ytterligare begränsning som för- säkringsinspektionen föreskriver med hänsyn till tomträttsavtalets in- nehåll eller annan omständighet, dock att, utom i fråga om sådant lån till svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen medgivit undantag, åbyggnad skall, för att in- teckning i fastigheten eller tomträt- ten må godkännas, vara brandför- säkrad i försäkringsbolag som avses i denna lag eller i utländsk försäk- ringsanstalt med rätt att driva för- säkringsrörelse här i riket;
Föreslagen lydelse
kontors- eller affärsfastighet eller i fastighet, som helt eller delvis är inrät- tad för industriell verksamhet, inom sextio procent av fastighetens uppskat- tade värde eller, om pantvärde fast- ställts för fastigheten enligt gällande bestämmelser om lån av statsmedel till främjande av bostadsbyggandet, inom sjuttiofem procent av pantvärdet eller
inteckning i tomträtt till vilken hör byggnad, som är avsedd för bo- stads-, kontors- eller affärsändamål eller som helt eller delvis är inrättad för industriell verksamhet, inom sextio procent av det uppskattade värdet av byggnad och annan egendom som hör till tomträtten eller, om pantvärde fastställtsför egendomen enligt nämn- da bestämmelser, inom sjuttiofem pro- cent av pantvärdet allt med den ytter- ligare begränsning som försäkrings— inspektionen föreskriver med hän- syn till tomträttsavtalets innehåll eller annan omständighet,
dock att, utom i fråga om sådant lån till svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen medgivit undantag, åbyggnad skall, för att in- teckning i fastigheten eller tomträt- ten må godkännas, vara brandför- säkrad i försäkringsbolag som avses i denna lag eller i utländsk försäk- ringsanstalt med rätt att driva för- säkringsrörelse här i riket;
7. inhemska och utländska värdehandlingar, som till sin art och till den säkerhet de erbjuda kunna anses jämförliga med några av de under 1—6 nämnda; dock att värdehandlingar, vilka enligt sin lydelse skola infrias i främmande valuta, må användas för redovisning allenast i den mån de motsvara försäkringsfonden för egen räkning för försäkringar i samma va- luta;
eller ock i följande tillgångar av annan art:
8. lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet;
9. värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet på grund av i återförsäkring övertagna livförsäkringar, dock att värdet av utländsk försäkringsanstalts ansvarighet ej må i vidsträcktare mån användas till redovisning av för- säkringsfonden än försäkringsinspektionen med hänsyn till försäkringsta- garnas säkerhet finner kunna medgivas.
2 Senaste lydelse 19611610.
Nuvarande lydelse
Utan hinder av vad i första stycket är stadgat må ett belopp motsvaran- de högst en tiondel av försäkrings- fonden för egen räkning, redovisas i andra värdehandlingar än i första stycket 1—7 avses, dock icke i aktier.
Föreslagen lydelse
Med uppskattat värde avses det vär- de, som försäkringsbolaget bestämt på grundval av särskild värdering.
Utan hinder av vad i första stycket är stadgat må ett belopp motsvaran- de högst tjugo procentav försäkrings- fonden för egen räkning, redovisas i andra värdehandlingar än i första stycket 1—7 avses.
Med försäkringsfond för egen räkning förstås den del av fonden, som icke motsvarar värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet.
336 52
Av aktierna i svenskt eller ut- ländskt aktiebolag må försäkringsbo— lag icke utan försäkringsinspektio- nens medgivande äga mer än en tju- gonde! eller. om aktier med olika röstvärde finnas, större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst en tjugonde! av röstetalet för samtliga aktier. Tillhör försäkringsbolaget koncern, skall vad sålunda stadgats gälla koncernen; aktiebolag som ej är försäkringsbolag, skall härvid an- ses såsom koncet'nbolag, därest för- hållandena är sådana att aktiebola- get, om det varit försäkringsaktiebo- lag,jämlikt 3339” skulle hava räknats såsom dotterbolag.
Av aktierna i svenskt eller ut- ländskt aktiebolag må försäkringsbo- lag icke utan försäkringsinspektio- nens medgivande äga mer än tio pro- cent eller, om aktier med olika röst- värde finnas, större antal än att rös- tetalet för aktierna utgör högst tio procent av röstetalet för samtliga ak- tier. Tillhör försäkringsbolaget kon- cern, skall vad sålunda stadgats gälla koncernen; aktiebolag, som ej är för- säkringsbolag, skall därvid anses så- som koncembolag, därest förhållan- dena äro sådana att aktiebolaget, om det varit försäkringsaktiebolag, jäm- likt 333 % skulle hava räknats såsom dotterbolag.
Vad i första stycket är stadgat skall ej äga tillämpning å aktier i för- säkringsaktiebolag eller i aktiebolag, vars verksamhet uteslutande har till föremål att äga aktier i försäkringsaktiebolag, att tillskjuta garantikapital i ömsesidigt försäkringsbolag, att utöva förvaltning av försäkringsbolags fas— tigheter eller att biträda försäkringsbolag vid rörelsens bedrivande.
Denna lag träder i kraft den
Försäkringsbolag må icke utan
försäkringsinspektionens medgivande äga andel i aktiefond.
Belopp, som före ikraftträdandet
redovisats enligt 2745 första stycket 6 i dess äldre lydelse, får redovisas på samma sätt även i fortsättningen.
Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om försäkringsrörelse
2745 I paragrafen föreskrivs att ett belopp motsvarande försäkringsfonden för livförsäkringar skall vara redovisat i vissa slag av värdehandlingar. Be- stämmelserna föreslås ändrade i följande hänseenden. I första stycket punkt 2 har bland de tillåtna placeringsobjekten tillagts andra skuldförbindelser än obligationer. I den allmänna motiveringen har föreslagits att placering bör få göras också i reverslån till Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska skepps- hypotekskassan, Sveriges investeringsbank aktiebolag och andra kreditak- tiebolag. Tillägget har gjorts för att möjliggöra sådana placeringar. Det om- fattar formellt också Svenska bostadskreditkassan, Skeppsfartens sekundär- lånekassa och Nordiska investeringsbanken. Detta har emellertid ingen prak- tisk betydelse. Bostadskreditkassan har genom fusion uppgått i Stadshy- potekskassan. Beträffande Skeppsfartens sekundärlånekassa föreslår utred- ningen att kassan genom fusion uppgår i Svenska skeppshypotekskassan. Vad Nordiska investeringsbanken angår torde reversupplåning hos svenskt försäkringsbolag inte bli aktuell. Uttrycket ”andra skuldförbindelser” kan inbegripa inte bara vanliga re- verser utan även förlagsbevis. Särskilt undantag har därför gjorts för för- lagsbevis i punkt 2. I samma punkt har orden ”Sveriges investeringsbank Aktiebolag” och ”kreditaktiebolag, som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektionen” ersatts av ”kreditaktiebolag". Alla kreditaktiebolag utom investeringsbanken står numera under inspektionens tillsyn. Ändringen är därför närmast redaktionell och skapar överensstäm- melse med bankernas kapitaltäckningsregler (jfr. t. ex. 57% första stycket A 2 banklagen). I kapitlet om bankinstituten har utredningen föreslagit att dessa skall få möjlighet att själva utfärda obligationer, såväl kortfristiga (bankcertifrkat av den modell som förekommer i bl.a. USA) som långfristiga. Vidare har utredningen föreslagit att bankerna skall kunna lämna garanti för inlösen av obligationer, som de inte själva har utfärdat. Av bank utfärdade eller garanterade obligationer bör godtas som placeringar enligt förevarande pa- ragraf och har förts in i första stycket punkt 3. Punkten har också jämkats redaktionellt. Enligt första stycket punkt 5 kan belopp motsvarande livförsäkringsfonden placeras i obligationer, som svenskt industriföretag har utfärdat och svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investerings- banken offentligen har bjudit ut. I stället för ”industriföretag” har införts ”näringsföretag” för att det skall vara möjligt att godta på detta sätt utbjudna obligationer, även om det utfärdande företaget inte är ett industriföretag utan tillhör annan gren av näringslivet. 1 punkt 6 samma stycke finns bestämmelser som ger försäkringsbolag rätt att låna ut fondmedel mot säkerhet av inteckning i fastighet eller tomt- rätt. Sådan inteckning skall enligt nu gällande regel vara belägen inom viss andel av senast fastställda taxeringsvärde för fastigheten respektive för tomt- rätten, nämligen fyra femtedelar för jordbruks-, bostads-, kontors- eller af-
färsegendom och två tredjedelar för annan fast egendom. När det gäller inteckning i tomträtt kan försäkringsinspektionen föreskriva ytterligare be- gränsning. Båda dessa gränser har ersatts med 60 procent av det uppskattade värdet av fastigheten respektive av byggnad och annan egendom som hör till tomträtten. Fortfarande kan dock försäkringsinspektionen föreskriva ytterligare begränsning när det gäller tomträttsinteckning. Samtidigt har ut- trycket ”annan fastighet” som i praktiken främst avser industrifastigheter bytts ut mot ”fastighet som helt eller delvis är inrättad för industriell verk- samhet”. Motsvarande ändring har gjorts när det gäller tomträtterna. Skulle det bli aktuellt för försäkringsbolag att bevilja lån mot inteckning i annat slags fastighet än som omfattas av punkt 6, är det möjligt med stöd av punkt 7, under förutsättning att säkerheten kan anses jämförlig med dem som anges i punkt 6.
En alternativ gräns har införts i fråga om sådana fastigheter eller hus för vilka det utgår statligt lån till främjande av bostadsbyggandet. För sådana fastigheter eller hus fastställs ett pantvärde, se t. ex. 32% bostadsfinansie- ringsförordningen (1974z946). I stället för gränsen 60 procent av det upp- skattade värdet kan godtas 75 procent av nämnda pantvärde.
Vad i första stycket 6 avses med det uppskattade värdet av egendomen anges i ett nytt andra stycke. I likhet med vad som gäller enligt bankernas kapitaltäckningsregler skall egendomens värde fastställas efter expertvär- dering i varje särskilt fall. En föreskrift härom har tagits in i ett nytt andra stycke.
Den 5. k. fria sektorn bör enligt utredningens förslag ökas från 10 % till 20 % av försäkringsfonden för egen räkning — dvs. den del av livförsäk- ringsfonden som inte motsvarar värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet. Vidare slopas enligt förslaget begränsningen, att placering inom den fria sektorn inte får göras i aktier. Det innebär bl. a. att försäkringsbolag inom den fria sektorn inte bara kan placera medel i konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning utan även utnyttja ut- bytes- resp. teckningsrätten (om skuldebrev av nu nämnda slag, se 5 kap. aktiebolagslagen).
Paragrafens tredje stycke, som motsvarar det nuvarande andra stycket, har ändrats i enlighet med det sagda.
3365 Den andel aktier i samma aktiebolag som ett försäkringsbolag utan försäkringsinspektionens medgivande högst får äga har höjts från 1/20 (5 procent) till 10 procent. Om aktier med olika röstetal finns i aktiebolaget sker beräkningen som hittills inte efter antalet aktier utan efter röstvärdet. I tredje stycket, som är nytt, föreskrivsatt försäkringsbolag inte.utan tör- säkringsinspektionens medgivande får äga andel i aktiefond. Aktiefonds- verksamheten regleras genom aktiefondslagen (1974z931). Ett försäkrings- bolag är på grund av första stycket i denna paragraf förhindrat att förvärva mer än 10 procent av aktierna i ett fondbolag, dvs. bolag som förvaltar aktiefond. Kunde försäkringsbolaget dessutom fritt förvärva andelar i ak- tiefonden, skulle det kunna få ett större inflytande inom fondbolaget och de bolag vars aktier ingår i aktiefonden än vad innehavet av aktier i själva fondbolaget kan medföra. l fondbolagets styrelse får nämligen fondandels- ägarna (intressesammanslutning för dem) utse en ledamot för varje påbörjat
tretal ledamöter (7ä andra stycket aktiefondslagen). Huvudregeln vid för- valtningen av fonden är att fondbolaget beslutar över den egendom — i huvudsak aktier och andra värdepapper — som ingår i fonden och utövar de rättigheter som härflyter ur egendomen. Särskilda regler gäller dock för utövande av rösträtt för de aktier som ingår i fonden. Beslut om hur rösträtten skall utövas är giltigt endast om det har biträtts av mer än hälften av de styrelseledamöter som fonddelägarna har utsett (17ä tredje stycket).
För att försäkringsinspektionen skall medge att ett försäkringsbolag för- värvar andelar i aktiefond torde regelmässigt böra krävas att bolagets in- flytande över fondbolaget eller annat aktiebolag inte blir större genom in— nehavet av andelar och aktier än vad det skulle bli, om försäkringsbolaget hade endast en aktiepost på högst 10 procent av aktierna i det andra bolaget. Inspektionen kan också återta ett tidigare lämnat medgivande, om försäk- ringsbolaget efter förvärvet av andelar skulle förvärva så många aktier i det andra bolaget, att syftet med 10-procentsregeln åsidosätts.
Övergångsbestämmelse
När det gäller bedömningen av säkerheterna enligt 274å första stycket 6 torde i regel de värden, som harugodtagits enligt denna punkt i dess hit- tillsvarande lydelse, också uppfylla kraven enligt punkten i den föreslagna lydelsen. För att inte försäkringsbolag skall tvingas att för värdering enligt de nya reglerna gå igenom hela sitt bestånd av inteckningssäkerheter, bör, om så önskas, punkten i dess nuvarande lydelse, kunna tillämpas även efter ikraftträdandet på dessa säkerheter.
1 Senaste lydelse 1968:601. 2 Senaste lydelse 1975227.
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1955zl83) om bankrörelse
Härigenom föreskrives att 54—56 samt 66 och 74 955 lagen (1955:183) om bankrörelse skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
54 gl
Bankaktiebolag får ej för egen räk- ning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 55 och 56 éé, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar utom sådana som medfira rätt till beta/ning först efter utf'a'rdarens övriga fordrings- ägare (förlagsbevis).
Bankaktiebolag får förvärva
559”
Bankaktiebolag får ej för egen räk- ning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 55 och 56 ååå, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar.
1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda banken lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet, och förlagsbevis, som utfärdats av så- dant bolag,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet,
3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet, som bank- bolaget äger, eller till lokaler, som bolaget i övrigt innehar,
4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i banken,
5. efter tillstånd av regeringen, ak— tie i annat bankaktiebolag, i ut- ländskt bankföretag och i svenskt aktiebolag eller utländskt företag, vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlags- bevis utfärdat av bolag eller företag som nu nämnts.
5. efter tillstånd av regeringen, ak- tie i annat bankaktiebolag, i ut- ländskt bankföretag och i svenskt aktiebolag eller utländskt företag, vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller sådan/ör den allmänna rörelsen avsedd förskriv- ning, som medför rätt till betalning,/örst efter utfärda/"ens övrigafördringsägare (förlagsbevis), utfärdat av bolag eller företag som nu nämnts.
Nuvarande lydelse
Bankbolag, som medverkar vid emission av aktier eller jörlagsbevis på den allmänna marknaden får för- värva aktie eller förlagsbevis som in- går i emissionen. Sådan aktie eller sådant för/agsbevis skall bolaget dock avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl föreligga, kan tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.
Föreslagen lydelse
Bankbolag, som medverkar vid emission av aktier på den allmänna marknaden får förvärva aktie som ingår i emissionen. Sådan aktie skall bolaget dock avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl föreligga, kan tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.
56 ä3
För att skydda fordran får bankak- tiebolag dels på offentlig auktion el- ler fondbörs eller vid exekutiv för- säljning köpa egendom som är ut- mätt eller pantsatt för fordringen dels, om det är uppenbart att bank- bolaget annars skulle lida avsevärd förlust, såsom betalning för fordran övertaga för fordringen pantsatt eller annan egendom. Vad nu sagts gäller ej egen aktie. Utgöres köpt eller övertagen egendom av fastighet, gruva, fabrik eller annan liknande anläggning eller fartyg, får bankak- tiebolag i utbyte mot sådan egendom med tillhörande lös egendom förvär- va aktie i bolag, som bildats för för- valtning av egendomen eller för fort- sättande av en med denna driven verksamhet, eller förlagsbevis. som utfärdats av sådant bolag. Bankbolag får därjämte förvärva aktie i bolag, i vilket bankbolaget enligt detta stycke förut förvärvat aktie, om uppenbar fara är att bankbolaget an- nars skulle lida förlust.
Har bankbolag enligt första styc- ket förvärvat aktie i bolag eller av ak- tiebolag utfärdat förlagsbevis. får bankbolaget, om aktiebolaget över- låter sina tillgångar på annat aktie- bolag, byta ut aktien eller förlagsbe- viset mot aktie i det andra aktiebo-
För att skydda fordran får bankak- tiebolag dels på offentlig auktion el- ler fondbörs eller vid exekutiv för- säljning köpa egendom som är ut- mätt eller pantsatt för fordringen dels, om det är uppenbart att bank- bolaget annars skulle lida avsevärd förlust, såsom betalning för fordran övertaga för fordringen pantsatt eller annan egendom. Vad nu sagts gäller ej egen aktie. Utgöres köpt eller övertagen egendom av fastighet, gruva, fabrik eller annan liknande anläggning eller fartyg, får bankak- tiebolag i utbyte mot sådan egendom med tillhörande lös egendom för- värva aktie i bolag, som bildats för förvaltning av egendomen eller för fortsättande av en med denna driven verksamhet. Bankbolag får därjämte förvärva aktie i bolag, i vilket bank- bolaget enligt detta stycke förut för- värvat aktie, om uppenbar fara är att bankbolaget annars skulle lida för- lust.
Har bankbolag enligt första styc- ket förvärvat aktie i bolag, får bank- bolaget, om aktiebolaget överlåter sina tillgångar på annat aktiebolag, byta ut aktien mot aktie i det andra aktiebolaget.
3 Senaste lydelse 19721656.
4 Senaste lydelse 1975:227.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
laget eller förlagsbevis som utfärdats av detta bolag.
Egendom, som bankbolag förvärvat enligt första eller andra stycket skall avyttras så snart det lämpligen kan ske och senast när det kan äga rum utan förlust för bolaget.
Förvärv enligt denna paragraf skall ofördröjligen anmälas hos tillsyns- myndigheten.
66 &
Bankaktiebolag må ej utfärda Av bankaktiebolag utfärdade obli- tryckta eller graverade, till innehava- gationer och förlagsbevis skall lyda på ren eller till viss man eller order ställda minst etthundra kronor jämte ränta. förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser.
Vad sålunda stadgats skall dock ej gälla av bankbolaget utställda ränte- bärande förlagsbevis lydande å minst etthundra kronor.
74 54
Styrelsen skall inom sig utse verkställande direktör att under styrelsens inseende leda verksamheten, däri inbegripet att i den utsträckning styrelsen bestämmer avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest ankomma på styrelsens egen prövning. Där förhållandena så påkalla, må bland styrelseledamöterna eller styrelsesuppleanterna flera verkställande direktörer utses. Styrelsen skall även förordna styrelseledamot eller styrelsesuppleant att vara ställföreträdare för verkställande direktör.
Styrelsen må jämväl uppdraga åt annan än verkställande direktör att ensam eller i förening med annan avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest an- komma på styrelsens egen prövning.
Angående den befogenhet i olika avseenden, som skall tillkomma verk- ställande direktör eller person som avses i andra stycket, åligger det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett år i sänder fastställd instruktion. Avser uppdraget beviljande av kredit, skola grunderna för kreditgivningen fast- ställas. Hava flera verkställande direktörer utsetts skall instruktionen angiva huru ledningen av bankens verksamhet skall mellan dem fördelas. Styrelsen skall så snart kan ske till tillsynsmyndighet insända avskrift av instruktionen ävensom, där ändringar vidtagas i densamma, meddela myndigheten därom.
Uppdrag som sägs i denna paragraf må när som helst återkallas eller inskränkas. Utan hinder av uppdrag äger styrelsen själv avgöra ärende av varje slag.
Styrelsen må icke åt enskild styrelseledamot eller annan uppdraga att avgöra ärende, som avser:
1. inrättande eller indragning av avdelningskontor eller övertagande av annan bankrörelse;
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2. förvärv eller avyttring av fastighet, avsedd för bankens inrymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov;
3. beviljande av kredit till befattningshavare, som avses i 61 5 första styc- ket, eller annan befattningshavare, som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande ärenden, till den som är gift med sådan befattningshavare, till person som avses i 615 andra stycket eller till bolag, förening eller annan sammanslutning, vari sådan person är sty- relseledamot eller såsom delägare eller medlem äger ett väsentligt ekono- miskt intresse; styrelsen dock obetaget att för person eller sammanslutning, som nu nämnts, fastställa vissa gränser, inom vilka utan styrelsens beslut i varje särskilt fall kredit må beviljas vederbörande i och för en av honom idkad rörelse;
4. förvärv av aktie eller förlagsbevis i andra fall än då fråga är om aktie eller förlagsbevis, som är för bankbo- lagets fordran utmätt eller pantsatt;
5. fastställande av allmänna rän- tesatser för in- och utlåning; dock att beslut där så påkallas av allmän ränteförändring, må utan styrelsens hörande meddelas för tiden intill nästkommande styrelsesammanträ- de.
I denna paragraf meddelade be- stämmelser angående kredit skola gälla även i fråga om garantiförplik- telse, som bankbolag ikläder sig.
Denna lag träder i kraft den
4. förvärv av aktie i andra fall än då fråga är om aktie, som är för bank- bolagets fordran utmätt eller pant- satt;
5. fastställande av allmänna rän- tesatser för in- och utlåning; dock att beslut, där så påkallas av allmän ränteförändring, må utan styrelsens hörande meddelas för tiden intill nästkommande styrelsesammanträ- de;
6. utgivande av obligationer. I denna paragraf meddelade be- stämmelser angående kredit och ob— ligationer skola gälla även i fråga om garantiförpliktelse, som bankbolag ikläder sig.
1 Senaste lydelse 19681602. 2Senaste lydelse 19751228.
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker
Härigenom föreskrives att 23, 24, 35 och 39 55 lagen (1955:416) om spar- banker skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 51
Sparbank får ej för egen räkning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 24 och 25 55, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar utom sådana som medföra rätt till betalning först efter utfärdarens övrigafordrings- ägare Oörlagsbevis).
Sparbank får ej för egen räkning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 24 och 25 55, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar.
24 52
Sparbank får förvärva
1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda sparbanken lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under ] angivna ändamålet, och förlagsbevis, som utfärdats av så- dant bolag,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet,
3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet, som spar- banken äger, eller till lokaler, som sparbanken i övrigt innehar, 4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i sparbanken.
Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom, tomträtt eller aktie avgöres av huvudmännen, om ej annat följer av sparbankens reg- lemente. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken spar- bankens lokaler äro eller avses bliva inrymda.
Sparbank får till belopp, som vid varje tidpunkt sammanlagt svarar mot högst tio procent av sparbankens egna fonder, förvärva andel i sådan eko- nomisk förening eller aktie i sådant bolag, som med regeringens godkän- nande verkar som en sammanslutning av svenska sparbanker för tillgo- doseende av gemensamma intressen eller garantifondbevis eller förlagsbevis, som utfärdats av föreningen eller bolaget, eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget.
Utöver vad som följer av tredje stycket får sparbank efter tillstånd av tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som avses
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
i nämnda stycke, om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda upplåningsrätt eller täcka krav på eget kapital hos föreningen, bolaget eller annorstädes eller fråga är om kreditaktiebolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna lån mot säkerhet i form av panträtt på grundval av inteckning i bostads-, kontors- eller affärsfastighet. Efter tillstånd av re- geringen får sparbank förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag, vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag.
Sparbank som medverkar vid emis- sion av aktier eller förlagsbevis på den allmänna marknaden får efter tillstånd av tillsynsmyndigheten förvär- va aktie eller iir/agsbevis som ingår i emissionen. Sådan aktie eller sådant förlagsbevis skall sparbanken avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om syn- nerliga skäl föreligga, kan tillsyns-
Sparbank får endast efter tillstånd av tillsynsmyndigheten medverka vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna marknaden. Spar- banken får förvärva aktie som ingår i emissionen men skall avyttra den så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om syn- nerliga skäl föreligga, kan tillsyns- myndigheten förlänga denna frist.
myndigheten förlänga denna frist.
35 453 Sparbank får ej utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser el- ler ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser. Vad nu sagts gäller dock ej räntebärande förlagsbevis, som Iy- der på minst etthundra kronor.
Av sparbank utfärdade obligationer och förlagsbevis skall lyda på minst etthundra kronor jämte ränta.
Sparmärken för användning vid inlåning inom skolsparrörelsen får spar- bank utfärda endast om åtgärder vidtagits för kontroll över utelöpande mär- ken.
39 94
Styrelsen får, om reglementet medgiver det, uppdraga åt styrelseledamot eller annan att ensam eller i förening med annan avgöra ärenden av be- skaffenhet att annars ankomma på styrelsens egen prövning.
Om den befogenhet, som skall tillkomma person som avses i första stycket, åligger det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett år i sänder fastställd instruktion. Avser uppdraget beviljande av kredit, skola grunderna för kre- ditgivningen fastställas. Styrelsen skall, så snart det kan ske, till tillsyns- myndigheten insända avskrift av instruktionen och underrätta myndigheten om de ändringar som vidtagas i instruktionen.
Uppdrag enligt första stycket kan när som helst återkallas eller inskränkas. Utan hinder av uppdrag får styrelsen själv avgöra ärende av varje slag.
Styrelsen får ej uppdraga åt enskild styrelseledamot eller annan att avgöra ärende, som avser
3 Senaste lydelse 19681602. 4 Senaste lydelse 1975:228.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1. inrättande eller indragning av fllial eller övertagande av annan bank- rörelse,
2. förvärv eller avyttring av fastighet, som är avsedd för sparbankens in- rymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov,
3. beviljande av kredit till befattningshavare, som avses i 30 5 första styc- ket, eller annan befattningshavare, som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande ärenden, till den som är gift med sådan befattningshavare, till person som avses i 305 andra Stycket eller till bolag, förening eller annan sammanslutning, vari sådan person är sty- relseledamot eller som delägare eller medlem har ett väsentligt ekonomiskt intresse; för kredit, som nu sägs, får dock styrelsen fastställa vissa gränser, inom vilka utan styrelsens beslut i varje särskilt fall kredit får beviljas i och för en av låntagaren idkad rörelse,
4. förvärv av aktie eller förlagsbevis 4. förvärv av aktie i andra fall än i andra fall än då fråga är om aktie då fråga är om aktie, som är utmätt eller förlagsbevis, som är utmätt eller eller pantsatt för sparbankens ford- pantsatt för sparbankens fordran, ran,
5. fastställande av allmänna räntesatser för in- och utlåning; dock att be- slut, om det är påkallat av allmän ränteförändring, får utan styrelsens hörande meddelas för tiden till nästa styrelsesammanträde,
6. meddelande av bestämmelser 6. meddelande av bestämmelser om kassaverksamheten vid sparban- om kassaverksamheten vid sparban- ken eller om rörelsen i dess helhet ken eller om rörelsen i dess helhet vid filial och hur denna rörelse skall vid filial eller om rörelsen i dess hel- övervakas från huvudkontorets sida. vid filial och hur denna rörelse skall
övervakas från huvudkontorets sida,
7. utgivande av obligationer.
Bestämmelserom kredit skola gäl- Bestämmelser om kredit och ob- la även i fråga om garantiförbindelse, ligationer skola gälla även i fråga om som sparbank ikläder sig. garantiförbindelse, som sparbank
ikläder sig.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till
Lag om ändring i lagen (l956:216) om jordbrukskasserörelsen
Härigenom föreskrives att 31, 32 och 42 a 55 lagen (1956:216) om jord- brukskasserörelsen skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
31 51
Kreditkassa får ej för egen räkning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 32 och 33 55, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar utom förlagsbevis.
Kreditkassa får ej för egen räkning driva handel med eller, med de undantag som angivas i 32 och 33 55, förvärva annat än guld, mynt, väx- lar, checkar, anvisningar, obligatio- ner och andra för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar.
32 52
Kreditkassa får förvärva
1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda kassan eller an- sluten kassa lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed samman-
hängande behov,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet,
2. aktie i bolag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egen- dom eller tomträtt som förvärvats för det under 1 angivna ändamålet,
och förlagsbevis, som utfärdats av så- dant bolag,
3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet, som kassan äger, eller till lokaler, som kassan i övrigt innehar,
4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i kassan eller i ansluten kassa.
Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom, tomträtt eller aktie avgöres av stämman, om ej annat följer av kreditkassans stadgar. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken kassans eller ansluten kassas lokaler äro eller avses bliva inrymda.
Centralkassa får till belopp, som vid varje tidpunkt sammanlagt svarar mot högst tio procent av kassans och anslutna jordbrukskassors eget kapital förvärva andel i sådan ekonomisk förening eller aktie i sådant bolag, som tillgodoser för kreditkassor gemensamma intressen, eller garantifondbevis eller förlagsbevis, som utfärdats av föreningen eller bolaget, eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget.
Utöver vad som följer av tredje stycket får centralkassa efter tillstånd av tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som avses i nämnda stycke, om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda upplåningsrätt eller täcka krav på eget kapital hos föreningen, bolaget eller
1 Senaste lydelse 1968:605. 2 Senaste lydelse 1975:229.
3 Senaste lydelse 1968:605.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
annorstädes eller fråga är om kreditaktiebolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna lån mot säkerhet i form av panträtt på grundval av inteckning i böstadS-, kontors- eller affärsfastighet. Efter tillstånd av re- geringen får centralkassa förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag, vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna, samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag.
Centralkassa som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna marknaden får efter tillstånd av tillsynsmyndigheten förvär- va aktie ellerförlagsbevis som ingår i emissionen. Sådan aktie eller sådant förlagsbevis Skal] centra/kassan avytt-
ra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om syn- nerliga skäl föreligga, kan tillsyns- myndigheten förlänga denna frist.
42a
Kreditkassa får ej utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda för- bindelser eller ikläda sig ansvarighet för Sådana förbindelser. Vad nu sagts gäller dock ej räntebärande förlagsbe- vis, som centralkassa utfärdar och som lyder på minst etthundra kro- nor.
Denna lag träder i kraft den
Specialmotiveringar
Centralkassa/år endast efter till- stånd av tillsynsmyndigheten medver- ka vid emission av aktier eller för- lagsbevis på den allmäna markna- den. Centralkassan får förvärva aktie som ingår i emissionen men skal] av- yttra den så snart det lämpligen kan Ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl föreligga, kan tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.
53
Kreditkassa får ej utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda för- bindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser. C entra/kassa får dock utfärda räntebärande obliga- tioner och förlagsbevis, som lyder på minst etthundra kronor, och ikläda sig ansvarighet för obligationer, som annan utfärdat.
Förslaget till lag om ändring i lagen om bankrörelse
545 Det förbud för affärsbankerna att förvärva förlagsbevis som paragrafen bl. a. innehåller har slopats. Skälen till det framgår av den allmänna moti- veringen. Den generella rätt att förvärva förlagsbevis som bankerna här- igenom får avser ”för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som medför rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fordringsägare” men däremot inte vanliga lånereverser som innehåller en sådan klausul om be- gränsning av betalningsrätten.
55 och 56 55 Bestämmelserna i dessa paragrafer innebär undantag från för- värvsförbudet i 54 5. I och med att detta förbud upphävs, när det gäller
förlagsbevis, och bank alltså får en generell rätt att förvärva sådana, kan vissa här upptagna regler om rätt för bank att i särskilda fall förvärva för- lagsbevis utgå. Bestämmelserna om förlagsbevis i 55 5 första stycket 2, andra stycket samma paragraf samt 565 första och andra styckena har sålunda strukits.
] 55 5 första stycket 5 föreskrivs att bankaktiebolag efter tillstånd av re- geringen får förvärva aktie, garantifondbevis eller förlagsbevis i annat bank- företag eller annat företag med bankfrämjande eller allmännyttigt ändamål. I viss utsträckning torde en bank kunna ge företag av nämnda slag ka- pitaltillskott lika väl genom att förvärva förlagsbevis som genom att köpa aktier. Den praktiska betydelsen av ett tillståndskrav såvitt avser aktier skulle därför ibland kunna gå förlorad genom att banken i stället förvärvade för- lagsbevis. Tillståndskravet även såvitt avser förvärv av förlagsbevis har där- för ansetts böra stå kvar.
Den definition av förlagsbevis som utgår ur 545 har i stället förts in i 555 första stycket 5.
665 Förbudet i första stycket för bankaktiebolag att utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser har utgått. Slopandet av detta förbud är i första hand en konsekvens av utredningens förslag att bankerna bör ges rätt att ge ut och ställa garanti för obligationer. Be- stämmelsen är emellertid också ett uttryck för förbudet mot att affärsban- kerna ger ut sedlar. Med hänsyn till att det i nya regeringsformen (9 kap. 13 5) föreskrivits att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar torde ett förbud mot sedelutgivning i banklagen vara överflödigt. Från första styckets förbud undantas f. n. förlagsbevis, om de lyder på minst 100 kr jämte ränta. Villkoret har uppställts för att inte förlagsbevisen skall utnyttjas för ett slags sedelutgivning. Samma villkor föreslås gälla för sådana obligationer, som bankerna ger ut. Bestämmelsen har också jämkats redaktionellt.
745 Som en följd av ändringarna i 54—56 55 har förbudet för Styrelsen att delegera rätt att avgöra ärende som avser förvärv av förlagsbevis utgått ur femte stycket 4. I samma stycke har tillagts en ny punkt 6, som innebär att bankens styrelse inte får uppdra åt annan att besluta att banken skall ge ut obligationer. ] sjätte stycket har också gjorts ett tillägg, varigenom ett motsvarande förbud mot delegation kommer att gälla ställande av garanti för obligationer.
Förslagen till lagar om ändring i sparbankslagen och lagen om jord- brukskasserörelsen
Ändringarna i 23, 24 och 35 55 SpL samt i 31, 32 och 42 a 55 JkL motsvarar ändringarna i 54, 55 och 66 55 BL. Begränsningarna av rätten att förvärva förlagsbevis enligt 245 tredje och fjärde styckena samt enligt 325 tredje och fjärde styckena har ansetts böra bestå av motsvarande skäl som har angetts vid 555 BL i fråga om dess första stycke 5.
Till skillnad från vad som gäller för affärsbankerna krävs det tillstånd
av bankinspektionen för att sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis skall få förvärva aktie eller förlagsbevis som ingår i emissionen (24 5 femte stycket SpL och 31 5 femte stycket JkL). Syftet med föreskriften är att hindra att sparbanker och centralkassor engagerar sig i emissionsverksamhet av detta slag utan att bankinspektionen har prövat om det är lämpligt med hänsyn till deras personella och tekniska resurser för sådan verksamhet. Med hänsyn till att sparbankerna och kreditkassorna får en generell rätt att förvärva för- lagsbevis, bör tillstånd till förvärv inte krävas eller nu föreskrivet avytt- ringstvång bestå, såvitt avser förlagsbevis som förvärvas i samband med att sparbanken eller centralkassan medverkar vid emission. Tillståndskravet har i stället knutits till själva rätten att medverka vid emission av aktier och förlagsbevis. ] sin nya lydelse reglerar bestämmelsen i övrigt endast rätten att inneha aktier som ingår i emissionen.
Förslag till
Lag om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skepps- fartens sekundärlånekassa
Härigenom föreskrives följande.
1 5 Regeringen får efter hörande av styrelsen för Svenska skeppshypoteks- kassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa besluta om fusion, varigenom sekundärlånekassan upplöses utan likvidation och dess tillgångar och skulder övertages av skeppshypotekskassan.
25 Det yttrande av styrelsen som avses i 15 skall innehålla
1. förslag till fusionsvillkor, 2. redogörelse av styrelsen för händelser av väsentlig betydelse för kas- somas ställning, vilka har inträffat efter den senaste årsredovisningen samt 3. redogörelse av styrelsen för de omständigheter i övrigt som kan vara av vikt för bedömningen av fusionsvillkoren. Vid styrelsens yttrande skall fogas yttrande av kassomas revisorer över styrelsens förslag och redogörelser enligt första stycket 1—3.
Styrelsen skall bereda vardera kassans låntagare tillfälle att sammanträda för granskning av de handlingar som anges i första och andra styckena. Yttrande som låntagarna beslutar vid sammanträdet skall fogas vid styrelsens
yttrande.
3 5 1 beslut om fusion enligt 1 5 anges de villkor som skall gälla för fusionen och den dag då fusionen skall anses genomförd.
45 Beslutar regeringen om fusion enligt 1 5, ställer staten till förfogande en av riksgäldsfullmäktige utfärdad förbindelse att gentemot innehavare av obligationer som kassorna har gett ut innan fusionen genomförts, svara för förlust som kan uppkomma på grund av fusionen.
Denna lag träder i kraft den
! Senaste lydelse l974:1019. 2Senaste lydelse l974:1019. 3 Senaste lydelse l974:1019.
Förslag till
Lag om ändring i lagen (19651139) om Svenska skeppshypotekskas- san och Skeppsfartens sekundärlånekassa
Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1965:139) om Svenska skepps- hypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa att rubriken till lagen samt 1—4, 6—11, 13 och 15 55 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Lag om Svenska skeppshypoteks- kassan och Skeppsfartens sekun-
därlånekassal
1 5
Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa ha till ändamål att medverka vid fi- nansiering av rederiföretag häri riket genom att lämna lån, huvudsakligen av långfristig karaktär, eller ikläda sig garanti för sådana lån.
Föreslagen lydelse
Lag om Svenska skeppshypo- tekskassan
Svenska skeppshypotekskassan har till ändamål att medverka vid fi- nansiering av rederiföretag här i riket genom att lämna lån, huvudsakligen av långfristig karaktär, eller ikläda sig garanti för sådana lån.
252
Kassarna förvaltas varför sig av en gemensam styrelse med säte i. Gö- teborg. Styrelsen består av sju leda- möter, av vilka en skall vara ord- förande och en vice ordförande.
Kassan förvaltas av en styrelse med säte i Göteborg. Styrelsen består av sju ledamöter, av vilka en skall vara ordförande och en vice ordfö- rande.
För styrelsens ledamöter finnas högst sju suppleanter. Styrelsens ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter samt supp- leanter utses av regeringen för en tid av högst tre år i sänder.
Ledamöternas arvoden bestämmas av regeringen.
353
För revision av styrelsens förvalt- ning och kassornas räkenskaper utser regeringen årligen två revisorer och två suppleanter för dem.
För revision av styrelsens förvalt- ning och kassans räkenskaper utser regeringen årligen två revisorer och två suppleanter för dem.
Revisorernas arvoden bestämmas av regeringen.
415
Styrelsens och revisorernas berät- telser skola genom styrelsens försorg varje år före april månads utgång till- ställas chefen för jlnansdeparremen— rer och låntagarna.
Styrelsens och revisorernas berät- telser skola genom styrelsens försorg varje år före april månads utgång till- ställas chefen för industrideparte- memer och låntagarna.
Nuvarande lydelse
Till varje kassas låntagare skall inom samma tid genom styrelsens försorg sändas förteckning över lån- tagarna med angivande av kapital- beloppet av varje låntagares lån vid utgången av närmast föregående rä- kenskapsår.
Varje kassas låntagare skola, om någon låntagare begär det, beredas tillfälle att sammanträda för gransk- ning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper. Begäran om så- dant sammanträde skall framställas skriftligen hos styrelsen före den 10 maj året närmast efter det år gransk— ningen avser.
Föreslagen lydelse
Till varje låntagare skall inom samma tid genom styrelsens försorg sändas förteckning över låntagarna med angivande av kapitalbeloppet av varje låntagares lån vid utgången av närmast föregående räkenskapsår.
Kassans låntagare skola, om någon låntagare begär det, beredas tillfälle att sammanträda för granskning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper. Begäran om sådant sammanträde skall framställas skriftligen hos styrelsen före den 10 maj året närmast efter det år gransk- ningen avser.
Har sammanträde begärts enligt tredje stycket, skall det genom styrelsens försorg utsättas att äga rum i Göteborg före utgången av maj månad samma år.
Yttrande som låntagarna besluta vid sammanträde skall senast åtta dagar efter sammanträdet genom styrelsens försorg tillställas chefen för jinansdeparremenrel.
Yttrande som låntagarna besluta vid sammanträde skall senast åtta dagar efter sammanträdet genom styrelsens försorg tillställas chefen för industrideparrementer.
654
Som garantifond att utgöra sär- skild säkerhet för de förbindelser som ingåtts av kassa ställer staten till förfogande en av fullmäktige i riksgäldskontoret utfärdad garanti- förbindelse på etthundra miljoner kronor för skeppshypotekskassan och fyrtiofem miljoner kronor för sekun- därlänekassan.
Som garantifond att utgöra sär- skild säkerhet för de förbindelser som ingåtts av kassan ställer staten till förfogande en av fullmäktige i riksgäldskontoret utfärdad garanti- förbindelse på errhundrajyrrl'ofem miljoner kronor.
7.5
Vardera kassans behållna årsvinst skall avsättas till en reservfond. Denna skall användas till att täcka förluster i kassans rörelse.
Kassans behållna årsvinst skall av- sättas till en reservfond. Denna skall användas till att täcka förlusteri kas- sans rörelse.
855
För sin verksamhet anskaffar kas- sa medel genom lån mot obligationer eller andra för den allmänna rörelsen
För sin verksamhet anskaffar kas- san medel genom lån mot obligatio- ner eller andra för den allmänna rö-
4 Senaste lydelse 19741524. 5 Senaste lydelse l974:1019.
Nuvarande lydelse
avsedda förskrivningar eller genom annan upplåning.
Sammanlagda beloppet av skepps- hypotekskassans låneskuld och ga- rantiförpliktelser må icke uppgå till mera än tio gånger sammanlagda be- loppet av kassans garanti- och re- servfonder. Sammanlagda beloppet av sekundärlånekassans låneskuld och garantiförpliktelser må icke uppgå till mera än sex gånger sammanlagda be- loppet av kassans garanti- och reserv- fonder. Motvärdet i svenska kronor av låneskuld eller garantiförpliktelse i utländsk valuta skall beräknas på grundval av den vid beräkningstill- fället på den svenska valutamarkna- den noterade säljkursen för valutan i fråga.
Föreslagen lydelse
relsen avsedda förskrivningar eller genom annan upplåning. Sammanlagda beloppet av kassans låneskuld och garantiförpliktelser må icke uppgå till mera än nio gånger sammanlagda beloppet av kassans garanti- och reservfonder. Motvär- det i svenska kronor av låneskuld eller garantiförpliktelse i utländsk valuta skall beräknas på grundval av den vid beräkningstillfället på den svenska valutamarknaden noterade säljkursen för valutan i fråga.
95
För lån från kassa skall vara ställd betryggande säkerhet i form av in- teckning i svenskt fartyg eller borgen av staten eller bank.
Inteckning skall ligga, ifråga om lån från skeppshypotekskassan, inom femtio procent och, ifråga om lån från sekundärlånekassan, inom sjuttio procent av det värde till vilket sty- relsen uppskattar fartyget. Som så— kerhet må ej godtagas inteckning i fartyg som är äldre än femton år, när det gäller lån från skeppshypotekskas— san, och tio år, när det gäller lån från sekundärlånekassan.
För lån från kassan skall vara ställd betryggande säkerhet i förrn av in- teckning i svenskt fartyg eller borgen av staten eller bank.
Inteckning skall ligga inom sjuttio procent av det värde till vilket sty- relsen uppskattar fartyget. Som så- kerhet må ej godtagas inteckning i fartyg som är äldre än femton år.
105
Län skall lämnas på bestämd tid. Lånetiden må ej överstiga femton år för lån från skeppshypotekskassan och tio år för lån från sekundärlåne- kassan.
Lånetiden må ej överstiga femton år.
Överstiger lånetiden ett år, skall kassan i regel utlämna lånet att återbetalas genom avbetalningar enligt fastställd plan.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
115
Förfallotiden för lån som kassa be- viljar skall bestämmas så, att den är förenlig med villkoren för kassans förbindelser.
Kassa skall vidare ägna särskild uppmärksamhet åt att samma eller med varandra i väsentlig ekonomisk intressegemenskap förbundna lånta- gare icke erhålla lån i sådan omfatt— ning, att fara för kassans säkerhet kan uppkomma. Med lån jämställes borgen, annan garantiförpliktelse till kassan och garantiförpliktelse som kassan ingått för låntagaren.
Förfallotiden för lån som kassan beviljar skall bestämmas så, att den är förenlig med villkoren för kassans förbindelser.
Kassan skall vidare ägna särskild uppmärksamhet åt att samma eller med varandra i väsentlig ekonomisk intressegemenskap förbundna lånta- gare icke erhålla lån i sådan omfatt- ning, att fara för kassans säkerhet kan uppkomma. Med lån jämställes borgen, annan garantiförpliktelse till kassan och garantiförpliktelse som kassan ingått för låntagaren.
135
Styrelseledamöter, som genom att överträda föreskrift i denna förord- ning eller med stöd av förordningen meddelad bestämmelse eller eljest uppsåtligen eller av oaktsamhet till- skynda kassa skada, svara solidariskt för skadan.
Styrelseledamöter, som genom att överträda föreskrift i denna lag eller med stöd av lagen meddelad bestäm- melse eller eljest uppsåtligen eller av oaktsamhet tillskynda kassan skada, svara solidariskt för skadan.
Ha revisorer i sin berättelse mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller uppsåtligen underlåtit att göra anmärkning mot sådan uppgift i handling som granskats av dem eller vid fullgörande av sitt uppdrag visat oaktsamhet, äro de solidariskt ansvariga mot kassan för all skada som uppkommer därav.
15 56
Närmare bestämmelser om kas- sornas verksamhet meddelas i reg- lemente som regeringen utfärdar.
Närmare bestämmelser om kas- sans verksamhet meddelas i regle- mente som regeringen utfärdar.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Utöver de här angivna lagförslagen behövs det ändring i 535 lmom. första stycket (1) kommunalskattelagen (1928:320) och 225 stämpelskatte- lagen (19641308) samt i 2 5 lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Änd- ringen består i att orden ”Skeppsfartens sekundärlånekassa" utgår. 6Senaste lydelse l974:1019.
Specialmotiveringar
Förslaget till lag om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.
1 5 Enligt denna paragraf får regeringen besluta om fusion mellan Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa. Innan beslut meddelas i frågan skall den för kassorna gemensamma styrelsen avge ytt- rande. Vad yttrandet skall innehålla framgår av 2 5.
Av den allmänna motiveringen framgår att bestämmelserna om den fusion som på sin tid skedde mellan stadshypotekskassan och bostadskreditkassan har tjänat som en förebild för det föreliggande förslaget. Det finns emellertid viktiga skillnader mellan dessa institut och skeppshypotekskassoma. Stads- hypoteksinstitutionen består — utom av en central kassa — av hypoteks- föreningar, i vilka låntagarna är medlemmar och kan öva inflytande över föreningens verksamhet genom beslut på föreningsstämma. Föreningarna i sin tur utövar bestämmanderätt vid kassans ombudsstämma. Bostadskre- ditinstitutionen var organiserad efter samma principer.
Till skeppshypotekskassoma är inte knutna några hypoteksföreningar. Kassorna förvaltas var för sig av en gemensam styrelse. Samtliga ledamöter liksom revisorer för kassorna utses av regeringen som också årligen prövar styrelsens förvaltning. Låntagamas möjligheter att inverka på kassomas för- valtning inskränker sig till att de, om någon låntagare begär det, skall beredas tillfälle att sammanträda för granskning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper samt att de har tillfälle att avge ett yttrande, innan regeringen prövar styrelsens förvaltning. Skeppshypotekskassornas låntagare kan inte anses inta ställning av medlemmar i kassorna, i varje fall inte i den mening som en stadshypoteksförenings låntagare är medlemmar i föreningen.
Av det sagda framgår att bestämmanderätten i skeppshypotekskassoma helt tillkommer staten och dess representanter, något som inte var fallet beträffande stadshypoteks- och bostadskreditkassoma vid fusionen av dem. Till grund för den fusionen låg avtal mellan dessa institutioner. Något hinder mot att fusionen mellan skeppshypotekskassoma däremot sker på initiativ från regeringen kan inte finnas.
25 I första stycket föreskrivs vad styrelsens yttrande i fusionsfrågan skall innehålla. Yttrandet bör uppta förslag till fullständig reglering av fusions- villkoren och redogörelse som ger ett tillfredsställande underlag för bedöm- ning av villkoren. Ett par frågor som förslaget bör behandla är hur låntagamas begränsade solidariska ansvar för lånen till respektive kassa skall regleras och vad som bör gälla om en låntagare motsätter sig fusionen. Den regel som gällde vid fusionen mellan stadshypoteksförening och bostadskredit- förening var att sådan låntagare som också var medlem i bostadskredit- förening kunde träda ur föreningen och att hans lån förföll till betalning. Vidare kunde föreningen betinga sig ersättning för ränteförlust m.m. Andra stycket innehåller en föreskrift om att yttrande av kassomas re- visorer skall bifogas styrelsens yttrande. Enligt 4 5 lagen om kassorna skall, om en låntagare begär det, låntagarna beredas tillfälle att sammanträda för granskning av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper samt att yttra sig i saken. En motsvarande möjlighet
för låntagarna att yttra sig i fusionsfrågan bör finnas. En bestämmelse därom har tagits in i tredje stycket.
35 Regeringen skall i fusionsbeslutet ange vilka villkor som skall gälla för fusionen och när fusionen skall anses genomförd. Villkoren fastställs på grundval av den utredning jämte förslag som har erhållits enligt 2 5. Skulle utredningen behöva kompletteras bör regeringen vara oförhindrad att på lämpligt sätt låta göra det. Regeringen ärinte bunden av vad kassomas styrelse har föreslagit. När det gäller låntagarna bör tillses att deras rättsliga ställning inte försämras genom fusionen.
45 För att inte kassomas borgenärers rätt skall kunna trädas för när genom fusionen innehåller lagen slutligen en föreskrift om statlig garantiförbindelse i förhållande till borgenärerna.
Förslaget till lag om ändring i lagen om Svenska skeppshypoteks- kassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.
8 5 Enligt den nuvarande regeln får låneskuld och garantiförpliktelser sam- manlagt inte uppgå till mer än tio gånger summan av garanti- och reserv- fonderna för Svenska skeppshypotekskassans del och sex gånger summan av samma fonder för Skeppsfartens sekundärlånekassas del. Upplånings- rätten för skeppshypotekskassan efter genomförd fusion har bestämts till nio gånger summan av fonderna, vilket torde ungefärligen svara mot de båda kassomas sammanlagda upplåningsrätt.
95 Hittills har det krävts att inteckning skall ligga inom 50 procent av fartygets uppskattningsvärde och att fartyget för att intecknas får vara högst 15 år gammalt, när det gäller lån från skeppshypotekskassan, medan se- kundärlånekassan har kunnat godta inteckning inom 70 procent i högst 10 år gammalt fartyg. Eftersom avsikten med utredningens förslag om fusion är att göra bl.a. upp- och utlåningsfon'nema flexiblare, bör gränserna 70 procent och 15 år gälla i fortsättningen. Paragrafen har ändrats i enlighet härmed.
105 Av skäl motsvarande det vid 95 angivna har längsta tillåtna lånetid, som f.n. är 15 respektive 10 år, satts till 15 år.
Övriga bestämmelser
Övriga ändringar torde inte behöva kommenteras.
I 145 finns bestämmelser om låntagamas solidariska ansvar i samband med likvidation. Förslag till ändring i detta hänseende torde anstå tills kas- somas styrelse och låntagarna har haft tillfälle att ta ställning till fusions- frågan, jfr närmast föregående lagförslag. Detsamma gäller utformningen av nytt eller ändrat reglemente enligt 15 5 och likaså övergångsbestämmel- semza. Lagändnngama föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Ikraftträdandet blir nämligen beroende av när fusionen genomförs.
' Senaste lydelse 1976: 149. Ikraftträdande 1976:289.
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar
Härigenom föreskrives att 24 5 lagen (1972:262) om understödsföreningar skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
24 51
Vid varje tidpunkt skall ett belopp, som täcker summan av dels för- säkringsfonder, dels understödsföreningens övriga skulder, annan fond än försäkringsfond ej medräknad, vara redovisat i följande slag av tillgångar,
nämligen
1. obligationer eller andra skuldförbindelser som utfärdats eller garanterats
av staten.
2. obligationer som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypo- tekskassa, Svenska bostadskredit- kassan, Svenska skeppshypoteks- kassan, Skeppsfartens sekundärlåne— kassa, Sveriges investeringsbank aktie- bolag eller Nordiska investeringsban- ken eller av kreditaktiebolag,.som står under tillsyn av bankinspektionen
3. fordringsbevis som utfärdats av riksbanken, bankaktiebolag, spar- bank eller centralkassa för jordbruks- kredit, dock ej sådana för den all- männa rörelsen avsedda förskrivningar som medför rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fordringsägare (förlagsbevis),
2. obligationer eller andra skuldför- bindelser som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank, Konunga- riket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypotekskassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa, Nordiska investeringsbanken eller kreditaktiebolag, med undantag av sådana för den allmänna rörelsen av- sedda förskrivningar, som medföra rätt till betalning först efter utfärdarens öv- riga borgenärer Uörlagsbevis),
3. obligationer som utfärdats eller garanterats av bankaktiebolag, spar- bank eller centralkassa för jordbruks- kredit eller andra fordringsbevis som utfärdats av sådant bankinstitut eller riksbanken, dock ej förlagsbevis,
4. obligationer eller andra skuldförbindelser, utfärdade eller garanterade av kommun, som fått tillstånd av regeringen att ta upp eller garantera lånet,
5. obligationer som utfärdats av svenskt industriföretag och som of- fentligen utbjudits av bankaktiebo- lag, sparbank, kreditkassa inom jord- brukskasserörelsen, Sveriges inves— teringsbank aktiebolag eller Nordis- ka investeringsbanken,
5. obligationer som utfärdats av svenskt näringsföretag och som of- fentligen utbjudits av bankaktiebo- lag, sparbank, kreditkassa inom jord- brukskasserörelsen, Sveriges inves- teringsbank aktiebolag eller Nordis- ka investeringsbanken,
6. skuldförbindelser, för vilka föreningen har säkerhet i form av panträtt på grundval av
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
inteckning i jordbruks-, bostads-, kontors- eller affärsfastighet inom fyra femtedelar eller i annan fastighet inom två tredjedelar av senast fast- ställda taxeringsvärde, eller
inteckning i tomträtt, till vilken hör byggnad som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärsändamål, inom fyra femtedelar eller i annan tomträtt inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde, med den ytterligare begränsning som försäkringsinspektionen kan komma att föreskriva med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller annan omständighet,
dock att, utom i fråga om sådant lån till kommun för vilket inspektionen medgett undantag, byggnad skall, för att säkerheten skall få godtas, vara brandförsäkrad i svensk försäkringsanstalt eller i utländsk försäkringsanstalt som har rätt att driva försäkringsrörelse här i riket,
7. andra svenska eller utländska värdehandlingar utom sådana som skall infrias i främmande valuta, om de till art och säkerhet kan anses jämförliga med värdehandlingar som avses i någon av punkterna 1—6,
8. lån mot säkerhet i föreningens försäkringsbrev inom återköpsvärdet,
9. föreningen tillhörig fastighet eller tomträtt intill de gränser och med de brandförsäkringsvillkor som enligt 6 gäller beträffande inteckning, eller
10. värdet av svenskt försäkringsbolags ansvarighet på grund av försäk- ringar, som övertagits i återförsäkring.
Förening, som enligt sina stadgar huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, får även fullgöra i första stycket föreskriven re- dovisning i sådana av ett eller flera av företagen utfärdade skuldförbindelser, för vilka föreningen äger säkerhet i värdehandlingar som avses i samma stycke 1—5 och 7.
Försäkringsinspektionen kan medge att, i stället för första stycket 6, 274 59 första stycket 6 och andra stycket lagen (1948.'433) om försäkringsröre/se skall äga motsvarande tillämpning på under- stödsförenings redovisning.
Utan hinder av första och andra styckena får ett belopp, som svarar mot högst en tiondel av förenings försäkringsfonder, redovisas i andra värdehandlingar än som förut sagts, dock ej i aktier eller andelar i ak- tiefond, och i tillgångar som nämnts i första stycket 9 utöver där angiven gräns.
Denna lag träder i kraft den
Utan hinder av första och andra styckena får ett belopp, som svarar mot högst en tiondel av förenings försäkringsfonder, redovisas i andra värdehandlingar än som förut sagts, dock ej i aktier eller andelar i ak- tiefond, och i tillgångar som nämns i första stycket 9 utöver där angiven gräns. Försäkringsinspektionen kan medge att ett belopp som svarar mot högst en femtedel av fonderna, redo- visas isådana andra värdehandlingar, även i aktier eller andelar i aktiefond.
Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i lagen om understödsföreningar
I 24 5 lagen om understödsföreningar har gjorts en del ändringar som mot- svarar ändringar i 274 5 lagen om försäkringsrörelse. Det gäller första stycket 2, 3 och 5. Vidare har ett nytt tredje stycke införts i 245 som gör det möjligt för försäkringsinspektionen att medge sådan understödsförening som har tillräckliga administrativa och andra resurser att tillämpa samma pla- ceringsregler som försäkringsbolagen när det gäller inteckningslån. I det nuvarande tredje stycket som motsvaras av fjärde stycket i utredningens förslag har gjorts ett tillägg som också gör det möjligt för inspektionen att låta sådana föreningar få förvärva aktier och andelar i aktiefond i samma utsträckning som försäkringsbolagen. Utredningens förslag omfattar slutligen att de nämnda föreningarna skall kunna få försäkringsinspektionens medgivande att förvärva större andel än en tjugondel av aktierna i samma bolag (eller, om aktier med olika röstvärde finns, flera aktier än som motsvarar en tjugondel av röstvärdet för samtliga aktier). I likhet med försäkringsbolagen bör de kunna förvärva upp till en tiondel. Den gällande begränsningen av understödsföreningarnas förvärv av aktier i samma bolag finns i 255. Inspektionen kan redan enligt pa- ragrafens nuvarande lydelse medge undantag från begränsningsregeln. Nå- gon ändring i paragrafen torde därför inte behövas.
1. Sammanfattning och slutsatser
1.1. Den finansiella utvecklingen i Sverige — en återblick
1.1.1. Investering och sparande
De senare åren av 50-talet och början av 60-talet präglades av en stark uppgång i industriinvesteringama. Under denna tid inleddes också expan- sionen av bostadsbyggandet, följt av växande kommunala investeringar. Dessa fortsatte sin tillväxt 60-talet ut, medan ökningen av bostadsbyggandet planade ut mot slutet av decenniet. Den samlade investeringskvoten steg under första hälften av 60-talet till nära 25 procent av BNP — den högsta som hittills registrerats. Uppgången på 2 1'/ 2 procentenheter var jämnt för- delad mellan offentliga investeringar, inkl. bostadsbyggande, och företags- investeringar. Under andra hälften av 60-talet ökade — inom en oförändrad kvot — de offentliga investeringarna sin andel, medan företagens minskade. Under 70-talets första år gick investeringskvoten tillbaka genom framför allt nedgången i bostadsbyggandet. Under 1974—1976 skedde en ytterligare omfördelning och företagen svarade då för 2/ 3 av de totala investeringarna mot knappt hälften under 60-talets senare del. Genom de stora lagerin- vesteringarna 1975 och 1976 närmade sig investeringskvoten den tidigare toppnivån men sjönk sedan markant 1977, när lagerinvesteringarna gick kraftigt tillbaka.
Sparandet följde fram till 1974 anmärkningsvärt parallellt investeringarna. Den under 60-talet höjda investeringskvoten motsvarades alltså och möj- liggjordes av en uppgång i sparandet, som i början av 60-talet t. o. ni. var större än investeringsökningen. Den berodde på en kombinerad ökning av sparandet i de offentliga blidgetema och i den under denna tid snabbt väx- ande AP-fonden, samtidigt som den privata sparkvoten var oförändrad. Sparandet inom den offentliga sektorn (inkl. AP-fonden) fortsatte att växa under andra hälften av 60-talet. Det offentligas andel av det totala brut- tosparandet steg därmed från 23 procent i slutet av 50-talet till 43 procent under 60-talet. Under början av 70-talet skedde en viss nedgång i sparkvoten men mindre än den samtidiga nedgången i investeringskvoten. Underskot- ten i bytesbalansen under andra hälften av 60-talet följdes av överskott under perioden 1970—1973.
Under 1974—1976 sjönk det offentliga sparandet — detta gällde såväl stat och kommun som AP-fonden — "medan det privata sparandets andel av BNP förblev oförändrad. Därmed ägde en ”reprivatisering” av sparandet
rum och fördelningen offentligt/ privat sparande återgick till fördelningen från början av 60-talet. Inom den privata sektorn skedde emellertid en viktig förändring — företagens sparande minskade men detta kompenserades av uppgången i hushållssparandet, allt beräknat för perioden 1974—1976 i dess helhet.
Den privata konsumtionens andel av BNP har varit sjunkande sedan 50-talet. Detsamma gäller, ehuru i något långsammare takt, för den totala konsumtionen, trots att den offentliga konsumtionen under perioden kon- tinuerligt ökat sin andel av resursförbrukningen. Detta avser utvecklingen fram t. o. m. 1973. Därefter skedde en rätt dramatisk omsvängning — kon- sumtionen ökade för första gången under efterkrigstiden sin andel av BNP och volymmässigt var konsumtionsökningen dessa år t. o. m. större än ök- ningen i den totala produktionen.
[ jämförelse med investeringarna uppvisar sparandet alltså betydande för- ändringar i sin sammansättning. Den dominerande förändringen svarar AP- fonden för. Under introduktionsperioden 1960—64 representerade AP-fon- den ett nettotillskott till sparandet i den meningen att den privata sektorns sparande förblev oförändrat och statens och kommunernas sparande steg. AP-fondens sparande fortsatte att stiga snabbt under andra hälften av 60- talet, medan statens sparande då gick ned och kommunernas upp. Som nämnts tidigare innebar utvecklingen under denna period en stark ökning av det totala offentliga sparandet, medan det privata, framför allt hushållens, gick ner. Förändringarna i sparandets olika komponenter är inte oberoende av varandra. AP-sparandets effekt på det totala sparandet är därför inte möjlig att bestämma, eftersom sparandets utveckling i en ekonomi utan ATP-system inte kan entydigt angivas. Under 70-talet avtar AP-fondens tillväxttakt och fondsparandets andel av BNP ligger 1974—76 under dess maximum, som nåddes 1970—73.
Hushållssparandet steg under första hälften av 60-talet men sjönk därefter starkt under andra. Detta kan tolkas som en fördröjd, negativ effekt av ATP-reforrnen men kan också vara en följd av en långsammare stegring av realinkomstema. Under 1973—75 inträdde på nytt en betydande uppgång; trots den snabba prisstegringen accelererade ökningen av de reala disponibla inkomsterna och anpassningen av konsumtionen till de högre realinkom- sterna skedde med en eftersläpning. Först 1976 ökade konsumtionen mer än inkomsterna. Hushållens sparkvot steg under denna period från en så låg nivå som 4 procent 1972 till 9—10 procent. En vanlig förklaring till denna remarkabla ökning av sparkvoten är hushållens preferens att återställa teal- värdet av sina finansiella tillgångar — en given ökning av realinkomstema skulle m. a. o. leda till större uppgång i sparandet vid stigande än vid stabila priser. Uppbromsningen av realinkomsternas stegring under 1977 synes ej ha haft någon negativ effekt på sparandet, vilket då kan förklaras av den fortsatta inflationen liksom av den betydande osäkerheten inför plis- och sysselsättningsutvecklingen framöver.
Företagens sparande har varit trendmässigt sjunkande sedan 50-talet med en nedgång (för icke-finansiella företag) från 9 procent av BNP till 5 procent 1974—76, en nedgång som i omfattning råkar sammanfalla med uppgången av AP-sparandet. År 1974 var företagssparandets andel drygt 8 procent, och låg alltså även detta år under nivån från det sena 50—talet. Nedgången
i företagens bruttosparande har accelererat och det var 1976 nere vid 2 1/2 procent av BNP. Det mest slående draget i sparande/ investeringsutvecklingen är otvivelaktigt den starka och fortgående ökningen i företagens behov av extern finansiering. Denna utveckling avspeglar sig i en minskning av själv- finansieringsgraden, dvs. kvoten mellan bruttosparande och bruttoinves- teringar, som sjunkit från 3/4 åren 1955-59 till 1/3 åren 1974—76.
Parallelliteten i sparande- och investeringskvoternas utveckling t.o.m. 1973 är ett annat sätt att uttrycka att Sverige under denna långa period upprätthållit en vid internationella jämförelser anmärkningsvärt stabil jäm- vikt gentemot utlandet. Att denna parallellitet upprätthållits trots de be- tydande kastningama i framför allt sparandets olika komponenter får åt- minstone delvis tillskrivas den ekonomiska politiken. Störningar i bytes- balansen förekom under högkonjunkturåren 1965 och 1969—70. Väsentligen var dessa störningar utslag av en inhemsk överefterfrågan med negativa effekter på handelsbalansen. Dessa kunde motverkas — och motverkades de facto effektivt — av en allmänt stram ekonomisk politik. Den svenska bytesbalansen hade emellertid under 60-talet blivit mer sårbar genom en trendmässig försvagning av tjänste- och transfereringsbalansen, som efter- hand blivit alltmer accentuerad. Också åren efter 1965, då handelsbalansen återhämtats, kvarstod mindre underskott i bytesbalansen. Den stora om- svängningen till överskott 1971—73 berodde av en kraftig förbättring i han- delsbalansen, som mer än balanserade den fortlöpande försämringen av tjän- ste- och transfereringsbalansen. Denna förbättring möjliggjordes av kon- junkturuppgången utomlands 1972—73 i förening med en internationellt sett förhållandevis svag inhemsk efterfrågan under dessa år.
Jämvikt i bytesbalansen har successivt ställt allt högre krav på handels- balansen, krav som ytterligare skärpes av stigande ränteutgifter på den väx- ande utlandsskulden. Kraven ökar därmed på industrins konkurrensförrnåga såväl på exportmarknadema som gentemot importen på hemmamarknaden.
Utvecklingen av den svenska ekonomin mot växande utlandsberoende har ökat känsligheten för störningar i bytesbalansen. Försvagningar av den internationella konjunkturen återverkar starkt på produktion och sysselsätt- ning i Sverige samtidigt som en väsentligt höjd importbenägenhet begränsar möjligheterna till en motverkande intern stimulanspolitik.
Frågan om sparandets otillräcklighet har varit ett genomgående tema i den svenska ekonomiska debatten och den har behandlats i raden av lång- tidsutredningar. Under efterkrigstidens första planperioder låg tonvikten på kapitalbehoven för utbyggnad av den tunga industrin som bas för fortsatt tillväxt och full sysselsättning. Under 60-talet riktades intresset mot bristen på långt kapital för finansiering av den snabba expansionen av bostadsbyg- gandet liksom av lnfrastrukturens förbättring. Företagssektoms sjunkande självfinansieringsgrad förebådade svårigheter i företagens kapitalförsörjning. Dessa förhållanden kan i princip ses som uttryck för en total "kapitalbrist" som givit utslag på avgränsade marknader men också tolkas som ett utslag av faktorer som drivit fram en särskilt stor kapitalefterfrågan på dessa mark- nader. I princip skulle sådana balansbrister tendera att elimineras i den mån investeringsprojektens räntabilitet och sparamas preferenser fick komma till uttryck genom marknadsprisbildningen. En sådan mekanism för sparge- nerering och resursallokering kan emellertid ej komma till användning för
stora delar av den offentliga sektorn. Många av de offentliga investeringarna kan inte bli föremål för räntabilitetsbedömningar. Staten måste genom sin ekonomiska politik söka åstadkomma det kompletterande sparande som behövs för samhällsekonomisk balans. En kontinuerligt växande offentlig sektor har sitt motstycke i en kronisk ”sparbrist”. Det starka sparmoment som kopplades till AP-fonden kan ses som ett led i strävandena att häva denna sparbrist. Den nuvarande diskussionen om nya former för sparge- nerering visar att problemet alltjämt kvarstår.
Efter försämringen av bytesbalansen i slutet av 60-talet och ännu mer efter det underskott som inleddes 1974 har uppmärksamheten koncentrerats till frågan om det totala sparandets otillräcklighet för att vidmakthålla den yttre balansen.
1 . l .2 K reditmarknaden
De reala sektorernas kapitalanskaffning på den organiserade inhemska kre- ditmarknaden har under den senaste tjugoårsperioden expanderat kraftigt. Till denna marknad räknas bankers och försäkringsinrättningars totala pla- ceringar samt allmänhetens placeringar i statspapper, aktier och övriga ob- ligationer. Beloppsmässigt har det årliga tillflödet mer än tiodubblats, från 4 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1955—59 till 41,5 miljarder kr i genomsnitt under 1974—76. Det har inneburit en betydligt snabbare tillväxt än den sammanlagda pris- och volymmässiga ökningen av produktionen. Det årliga tillflödet på kreditmarknaden steg sålunda mellan nämnda pe- rioder från 6,8 till 14,5 mätt i procent av bruttonationalprodukten till löpande priser, en dryg fördubbling. Denna andelsökning sammanhänger delvis med en ökad spridning av finansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott mellan olika sektorer men avspeglar sannolikt också en anpassning av den reala likviditeten vid tilltagande inflationstakt.
Tillväxten i den årliga omslutningen på kapitalmarknaden har varit ännu starkare. Denna marknad omfattar den del av den organiserade kreditmark- naden som utgörs av långfristiga obligationer (och förlagsbevis) samt aktier och försäkringsinrättningars reverslån. Dess andel av bruttonationalproduk- ten har nästan tredubblats, en uppgång från 3,1 procent 1955—59 till 9,0 procent 1974—76, motsvarande en ökning från knappt 2 till drygt 25 miljarder kr.
Kapitalmarknadens andel av kreditmarknaden har med nämnda avgräns- ning stigit från 45 till 62 procent mellan angivna perioder. Tidigare hade dock sparbankerna och postbanken i viss mån karaktären av direktutlånande kapitalmarknadsinstitut framför allt genom att de gav långa reverslån till bostäder. Denna utlåning inräknas nu inte i kapitalmarknaden, vilket kan ha medfört en viss överskattning av andelsutvecklingen av långa placeringar.
Fördelningen av de reala sektorernas upplåning på kreditmarknaden som helhet har förändrats markant. De förskjutningar som ägt rum reflekterar tämligen väl det ändrade mönstret för sparande och investering. Det mest påtagliga draget sett över hela perioden från mitten av 50-talet har varit den kraftiga uppgången i företagsupplåningens andel av kreditmarknaden och en häremot svarande nedgång av bostadssektorns andel.
Företagens andel (av statistiska skäl ingår i denna även hushållen) ökade
från knappt en fjärdedel 1955—59 till nästan hälften 1974—76. Företagens ökade kreditefterfrågan under den senare perioden var resultatet av en för- svagning av vinstutvecklingeni förening med en trots lågkonjunkturen fort- satt hög investeringsverksamhet. Till inte oväsentlig del utgjordes dock in- vesteringarna av en av konjunkturläget påtvingad lageruppbyggnad. Bo- stadssektoms andel av kreditmarknaden steg med några procentenheter från slutet av 50-talet till en högsta nivå med 47 procent i genomsnitt för förra delen av 60-talet för att sjunka till 26 procent 1974—76. Den krympande andelen var en följd av nedgången i bostadsbyggandet under 70-talet.
För kommunerna har sparande och investering utvecklats förhållandevis parallellt både under uppgångsfasen under 60-talet och nedgången under 70-talet. Deras andel av kreditmarknaden har legat mellan 7 och 11 procent med undantag för perioden 1974—76 då den sjönk till 3 procent. Förstärk- ningen av statsbudgeten i början på 60-talet ledde till en radikal nedgång i statens upplåning. Från att ha motsvarat en fjärdedel av marknaden i slutet på 50-talet, sjönk den till ett par procent 1960—64. Därefter har den successivt stigit och uppgick 1974—76 till praktiskt taget samma nivå som under senare delen av 50-talet.
Motsvarande jämförelse avseende kapitalmarknaden företer en slående skillnad. För denna marknad var kreditfördelningen i stort oförändrad 1974—76 jämfört med 1955—59. Bostadssektoms andel uppgick under båda perioderna till 36 procent och statens till en dryg fjärdedel, medan företagens steg från en dryg fjärdedel till knappt en tredjedel. Den enda mer påtagliga avvikelsen var att kommunernas upplåningsandel sjönk från 9 till 4 procent. Även under mellanliggande period visade fördelningen ett mer stabilt mön- ster än för kreditmarknaden i dess helhet. Det gäller framför allt andelen för företag. Andelsförskjutningen på kapitalmarknaden avsåg under den mel- lanliggande perioden främst staten och bostäder. En högre andel för bo- stadssektorn under denna tid uppvägdes av en lägre för staten.
De strukturella förändringar som ägt rum på kredit- och kapitalmark- nadens utbudssida har i hög grad präglats av AP-fondens utveckling. Dess tillväxt, efter det att den inlett sin verksamhet 1960, innebar att de offentliga försäkringsinrättningamas andel av utbudet på kreditmarknaden steg från en procent under 1955—1959 till en högsta nivå av 35 procent under 1970—73. Därefter sjönk den till en fjärdedel under 1974—76. Den återhållande effekt som införandet av ATP-systemet hade på det enskilda försäkringssparandet medförde samtidigt att de enskilda försäkringsinrättningamas andel sjönk från 26 under 1955—59 till 10 procent under 1965—69. Dessa har sedan kunnat återvinna en mindre del av sin tidigare marknadsandel. Under 1974—76 uppgick den till 14 procent.
Bankernas andel av kreditmarknaden har sjunkit fortlöpande från 65 pro- cent under 1955—59 till 40 procent under 1974—76. Nedgången av såväl ban- kernas som AP-fondens andelar under senare år har uppvägts av växande andelar för riksbanken och allmänheten.
Kapitalmarknaden kan delas upp i tre huvudkällor. Den första utgörs av det mer stabila utbudet av långt kapital från försäkringsinrättningama. Det är stabilt i den meningen att dess förändringar kan förutses relativt väl, i varje fall på något års sikt, och att dess omfattning, totalt sett, inte bestäms av kreditpolitiskt motiverade placeringskrav. Den andra källan här-
rör från bankerna, vilkas långfristiga placeringar dock till betydande del är betingade av föreliggande likviditetskrav och överenskommelser om köp av bostadsobligationer. Den tredje källan slutligen består av allmänhetens mer lättrörliga långa placeringar i obligationer och aktier.
Bankerna, som även efter nedgången i marknadsandel fortfarande är den största långivarsektorn på kreditmarknaden, spelar naturligt nog inte samma roll för utbudet på kapitalmarknaden. Deras andel av denna har sjunkit från en fjärdedel under 50- och 60-talen till ungefär en sjättedel under 70- talet. Utbudet på kapitalmarknaden har i stället till övervägande delen härrört från försäkringsinrättningarna. Dessas sammanlagda andel ökade från tre till fyra femtedelar från 1955—59 till 1970—73. Därefter skedde en återgång under 1974—76 till den tidigare marknadsandelen. Förskjutningen i fördel- ningen mellan offentliga och enskilda försäkringsinrättningar framträder ännu mer markerat på kapitalmarknaden än på kreditmarknaden. De of- fentliga försäkringsinrättningarnas andel steg sålunda från ett par procent under 1955—59 till 57 procent under 1970—73 varefter den krympte till 40 procent. För de enskilda försäkringsinrättningama sjönk andelen från 57 procent under senare delen av 50-talet till en lägsta nivå av 16 procent under 1965—69, för att åter stiga till 22 procent under 1974—76. Allmänhetens andel har varit förhållandevis stor på kapitalmarknaden. Efter en nedgång i slutet på 60-talet och början av 70-talet steg den under 1974—76 till 15 procent, vilket var ungefär samma andel som under 1955—56.
De investeringar som förverkligats har självfallet också kunnat finansieras. [ balansräkningens identitet mellan aktiva och passiva har en anpassning av kreditgivningen alltid skett. Det kan mot denna bakgrund synas mindre meningsfullt att ange finansieringsbehov ex post och relatera dessa till upp- låningen på kreditmarknaden. Vad man snarast kanske skulle vilja belysa är de i någon mening ursprungliga investeringsplanerna och finansierings- behoven och den anpassning som ägt rum i dessa till följd av finansie- ringsbetingelsema. Detta utesluter emellertid inte att det är av intresse att konstatera att de realiserade inkomst- och utgiftsöverskotten för olika sek- torer fått en större spridning och därmed krävt en ökad överföring av fl- nansiella resurser och att detta motsvarats av en växande omslutning på kredit- och kapitalmarknaden. Skulle finansieringen av utgiftsöverskotten ha varit tvungen att ske i andra former än på den organiserade kredit- marknaden eller i mindre utsträckning på kapitalmarknaden, är det möjligt att dessa utgiftsöverskott aldrig förverkligats i den omfattning som faktiskt ägt rum. Investeringarna hade kanske begränsats för att reducera eller eli- minera utgiftsöverskotten. AP-fonden kan vara ett belysande exempel i detta sammanhang. Samtidigt som den skapat ökade utgiftsöverskott i andra sektorer, har den genom en breddning av kapitalmarknaden bidragit till att de ökade utgifterna kunnat finansieras på denna marknad. Det har tidigare sagts att det är svårt att bedöma totaleffekten på kapitalbildningen av uppsamlingen av sparande i fonden. Denna effekt beror på i vilken utsträckning konsumtionen kunnat hållas tillbaka genom medelsindragningen och frigjord produktionskapacitet tagits i anspråk för investeringar. Det är dock klart att AP-fondens utbud av sitt sparande till andra sektorer, och då speciellt näringslivet, är väsentligt för att man inom dessa skall vara beredd att företa mer omfattande satsningar
på investeringar med ökade utgiftsöverskott som följd. Det förhållandet att AP-fondens utbud av kapital haft den kvalitén att fonden självklart räknats till den organiserade kapitalmarknaden, har därvid med all säkerhet varit en stimulans. Långfristigheten liksom flexibiliteten i utbudet med av- seende både på växlingar i kreditbehovet för olika sektorer och på behovet av olika finansieringsformer har varit viktiga egenskaper. Vad finansierings- formema beträffar bör kanske särskilt understrykas det ökade utbud av riskvilligt kapital som kommit till stånd genom kanaliseiingen av medel till lnvesteringsbanken och genom fjärde AP-fonden.
Bedömt i ett makroekonomiskt perspektiv med avseende på den inves- teringsutveckling och tillväxt som faktiskt ägt rum under de senaste de- cennierna, har kredit- och kapitalmarknaden i stort visat en god anpass- barhet. Marknaderna kan också ses i ett mikroekonomiskt perspektiv såsom instrument för resursallokeringen vad gäller enskilda projekt. Ett stående inslag i kritiken av kreditpolitiken har därvid varit att den innehållit ett alltför kraftigt moment av kreditransonering, vilket lett till en mindre ef- fektiv resursanvändning. Den frågan diskuteras närmare i avsnitt 1.2. Fi- nansiella marknader och resursallokering.
Den positiva bedömningen av kredit- och kapitalmarknadens anpassbarhet vid en längre tillbakablick får inte undanskymma det faktum att finan- sieringsproblemen, speciellt inom näringslivet, blivit trängande under senare år. Dessa har visserligen sin grund i mer allvarliga störningar i den eko- nomiska utvecklingen. Till en del är dessa störningar av konjunkturell och därmed förhoppningsvis av övergående art. Därutöver framträder emellertid strukturella och långsiktiga förändringar som ställer svårbemästrade krav
på finansiella lösningar. En indikation på växande finansieringssvårigheter är statens under de
senaste åren starkt ökade roll vid lösningen av uppkommande finansie- ringsproblem. Staten har dock alltid varit en viktig källa för krediter och garantier m. m. vid sidan om den organiserade kreditmarknaden. Dess fl- nansiella tillgångar har under 70-talet varit av ungefär samma storlek som statsskulden. I viss mening kan staten sålunda betraktas som ett finans- institut, som omformar sin upplåning för att tillgodose finansieringsbehov som anses angelägna från samhällsekonomisk synpunkt.
För finansiering av bostadsproduktionen har sålunda statens direkta med- verkan med bostadslån och med räntegarantier och -bidrag varit avgörande under hela efterkrigstiden. Fondbildningen inom ATP-systemet, utan vilken genomförandet av programmet att bygga en miljon lägenheter knappast kommit till stånd, kan ur ekonomisk synpunkt också betraktas som en statlig kreditgivning finansierad med skatter i form av ATP-avgifter. Kom- munernas finanser påverkas av statliga bidrag både för olika verksamheter och obundet för skatteutjämning. Därutöver sker också en inte obetydlig del av den kommunala lånefinansieringen genom statliga krediter inom ramen för de statliga bostadslånen. Detta gäller kommunernas investeringar i daghem och andra serviceanläggningar. Statens bidrag till näringslivets kreditförsörjning sker dels i form av garantier (garantier för industrilån, ex- portkrediter och fartygskrediter), där staten genom förstärkning av säker- hetsunderlaget möjliggör en låneflnansiering, dels genom direkt långivning som ökade i omfattning under andra hälften av 60-talet framför allt genom
lokaliseringslån. Statens garantigivning utgår för en ökande del av företagens totala lånefinansiering. Den har också betydande allokeringseffekter på stock- en underliggande krediter i bättre säkerhetsläge.
Denna utveckling mot ökad statlig finansiering har accelererat under 1976—77 i samband med omfattande rekonstruktioner under statlig med- verkan i de s. k. krisbranschema. Omfattningen och verkningarna av dessa finansiella transaktioner är svåra att överblicka och långsiktigt bedöma men det är uppenbart att de nu håller på att få ett rätt avgörande inflytande över den industriella utvecklingen.
De växande bytesbalansunderskotten har sin motsvarighet i ökade in- hemska utgiftsöverskott och de utgör en av de faktorer som skapat finan- sieringsproblem inom näringslivet. Samtidigt erbjuder kreditmarknadema i utlandet en ytterligare finansieringskälla för att tillgodose de växande fi- nansieringsbehoven. Det har därvid varit en gynnsam omständighet att den- na upplåning i stor utsträckning kunnat ske i långfristig fortn. Totalt sett har härigenom kapitalmarknadsutbudet vidgats högst väsentligt.
Statliga insatser och ökad upplåning i utlandet utöver vad den inhemska marknaden erbjuder framstår emellertid inte som tillräckliga lösningar på sikt. Försämringen av företagens finansiella ställning under senare år ställer krav på ytterligare insatser. Ett av de mest centrala problemen i detta sam- manhang blir att finna ur fördelningspolitisk synpunkt acceptabla vägar att tillföra företagen mer ägarkapital.
1.1.3. Den långfristiga utlandsupplåningen
Valutaregleringen syftade fram t.o.m. 1973 i stort sett till att främst av stabiliseringspolitiska skäl avskärma den inhemska kredit- och kapitalmark- naden från den utländska. Under perioden 1964—1973 uppgick den lång- fristiga upplåningen utomlands till 1,3 miljarder kr i genomsnitt per år. Denna upplåning utgjordes till största delen av upplåning för varvs- och rederinäringens räkning samt för finansieringen av direktinvesteringar ut- omlands. Mot bakgrund av den försämring i bytesbalansen som följde på oljekrisen lades valutaregleringen om så att upplåning utomlands möjlig- gjordes i syfte att under en övergångsperiod finansiera underskotten i by- tesbalansen. Liberaliseringen av valutaregleringens bestämmelser parades med en stram inhemsk kreditpolitik vilken gav företagen incitament att låna utomlands.
Upplåningens omfattning
Den långfristiga upplåningen på den internationella kapitalmarknaden ökade från 2,0 till 3,5 miljarder kr mellan 1973 och 1974. Detta var dock inte tillräckligt för att förhindra en minskning i valutareserven, som sjönk med 3,3 miljarder kr under 1974. Effekterna av ändringarna i valutaregleringen visade sig först 1975, då upplåningen utomlands uppgick till 6,4 miljarder kr. Denna nivå bibehölls i stort sett under 1976. I slutet av 1976 uppgick den långfristiga lånestocken till 27 miljarder kr.
För 1977 föreligger heltäckande uppgifter om den långfristiga upplåningen endast för första halvåret men en grov kalkyl ger vid handen att den lång- fristiga upplåningen under 1977 kan uppgå till 20 miljarder kr brutto och
17 miljarder kr netto efter amorteringar. Om dessutom hänsyn tas till änd- ringen i kronkursen under året beräknas den långfristiga lånestocken i slutet på 1977 uppgå till strax under 50 miljarder kr.
Det är naturligtvis svårare att uttala sig om storleken på den långfristiga upplåningen i framtiden. Utgår man som ett räkneexempel från att un- derskottet i bytesbalansen skulle vara hävt 1985 och att underskottet fram tills dess minskar med drygt 21/2 miljarder kr per år från en nivå på drygt 18 miljarder kr år 1978 kan man vid oförändrad valutareserv uppskatta stocken av långfristiga utlandslån brutto till 150 miljarder kr. Kalkylen för- utsätter att upplåning även äger rum för att finansiera visst statligt ka- pitalutflöde, direkta investeringar, export- samt varvskrediter.l Restposten i betalningsbalansstatistiken har uppgått till 4 till 5 miljarder kr under senare år. I viss men okänd utsträckning utgörs restposten sannolikt av en över— skattning av bytesbalansunderskottet. Detta innebär att kalkylen tenderar att överskatta upplåningsbehovet. Som exempel på restpostens betydelse i denna kalkyl kan nämnas att, om 4 miljarder kr av restposten förutsättes härröra från en underskattning av varu- och tjänsteexporten, så överskattar kalkylen upplåningsbehovet med drygt 30 miljarder kr. Med dessa reser- vationer innebär kalkylen att räntorna på den långfristiga bruttoskulden vid en ränta på 8 procent skulle uppgå till nära 12 miljarder kr 1985. Övriga löpande betalningar i bytesbalansen måste således tillsammans visa ett över- skott på 12 miljarder kr. Om prisstegringen för svensk expon i genomsnitt uppgår till 6 procent per år innebär räntebetalningama 1985 ett krav på reala resurser svarande mot 7 1/2 miljarder kr uttryckt i 1977 års penning- värde. Den långfristiga låneskulden motsvarar under samma förutsättningar 94 miljarder kr i 1977 års penningvärde. Förutsätter man dessutom att brut- tonationalprodukten ökar med i genomsnitt 3 procent per år svarar rän- tebetalningama mot 1,7 procent av den reala bruttonationalprodukten år
1985 . Det är i detta sammanhang också viktigt att notera att den i räkneexemplet
antagna utvecklingen under rimliga antaganden om amorteringsplaner in- nebär en bruttoupplåning på en i jämförelse med 1977 och 1978 ungefär oförändrad nivå jämviktsåret 1985.
Låntagare
Under 1974 var det uteslutande företagen som släpptes ut på den inter- nationella kapitalmarknaden. Under 1975 tillkom kommunerna som lån- tagare. Endast de största kommunerna tilläts låna direkt utomlands medan upplåning för övriga kommuners räkning kanaliserades genom kommun- institut och banker. Riksbanken tog under 1975 upp ett lån på 0,8 miljarder kr.
Staten uppträdde först under 1977 som låntagare på den internationella kapitalmarknaden. Bakgrunden till detta var det kraftigt ökade upplånings- behovet. Under 1977 lånade staten ungefär 9 miljarder kr på den utländska kapitalmarknaden.
Bankernas roll när det gäller den långfristiga upplåningen har successivt ökat. Under 1974 kanaliserades 13 procent av upplåningen genom bankerna, medan motsvarande siffra var 19 procent under 1976.
l Direkta investeringar utomlands har förutsatts svara för 25 miljarder kr av ökningen i bruttoskulden och övriga kapitaltransak— tioner för ungefär en miljard.
Riksbanken har i sin betalningsbalansstatistik inte uppgifter om hur den privata upplåningen fördelat sig på branscher. Ur statistiken över tillstånd till långfristig upplåning utomlands framgår det dock att varven och re- derierna 1976 svarade för ungefär 1/5 av upplåningen. Under 1973 svarade de för ungefär hälften.
Kriterier för tillstånd till utlandsupplåning
Den långfristiga utlandsupplåningens omfattning har huvudsakligen reg- lerats genom kriterier för tillståndsprövning inom ramen för valutaregle- ringen. Dessa kriterier har huvudsakligen gällt användandet av upplånade medel och lånens löptid. Under utlandsupplåningens första skede, dvs. under 1974, medgavs dock upplåning utomlands oavsett ändamål förutsatt att lånen var relativt långfristiga. När upplåningen tog ordentlig fan under år 1975, genomförde riksbanken vissa ändringar i principerna för tillståndsgivningen. Tillstånd till utlandsupplåning beviljades endast om lånet avsåg finansiering av industriell investering som var angelägen från bytesbalanssynpunkt. Man fastställde också att lånens löptid skulle vara minst 5 år. Praxis har dock varierat något beroende på intresset för och behovet av utlandsupplåning.
I början av år 1976 förväntades t. ex. en förbättring i bytesbalansens saldo. Detta ledde till en mer restriktiv praxis i fråga om tillstånd till upplåning. I stället för att minska ökade emellertid underskottet i bytesbalansen från 6,7 till 10,5 miljarder kr, varför praxis successivt liberaliserades. I syfte att stimulera utlandsupplåningen fick valutabankema sålunda i oktober 1976 tillstånd att inom ett för varje valutabank fastställt rambelopp låna utomlands för vidare utlåning till finansiering av ”allmänt produktiv verksamhet” utan av riksbanken beviljat tillstånd i det enskilda fallet. Vidareutlåningen inom dessa 5. k. ramtillstånd fick dock i det enskilda fallet inte överstiga ett värde motsvarande 5 mkr. Totalt uppgick bankernas ramtillstånd till 0,8 miljarder kr under 1976 men ramarna ökades så att de i slutet av oktober 1977 om- fattade drygt 2 miljarder kr. Av detta belopp hade 1,3 miljarder kr utnyttjats vid nämnda tidpunkt.
Utlandsupplåningen stimulerades också genom att riksbanken vid tillstånd till direktinvesteringar utomlands fordrade att en viss andel av investeringen finansierades genom upplåning utomlands.
I samband med valutakursändringar talas det ofta om valutakursförluster eller -vinster. Det torde därför finnas anledning att med hjälp av ett enkelt räkneexempel åskådliggöra valutakursändringars betydelse för lånekostna- den. Antag att ett företag lånar utländsk valuta till 8 procents ränta och att det omedelbart efter lånets upptagande och omväxling till kronor inträffar en prisstegring på den utländska valutan med 10 procent. Det innebär för det första att räntekostnaden uttryckt i svenska kronor stiger med 0,8 pro- centenheter. För det andra påverkas amorteringens värde uttryckt i svenska kronor. Om lånet skulle återbetalas efter fem år motsvarar detta en årlig ränta på ungefär två procentenheter per år. En längre löptid ger en mindre ränteeffekt.
Det finns i den allmänna diskussionen en tendens att överskatta be- tydelsen av valutakursändringar vad gäller lånekostnader. I viss utsträckning reflekteras nämligen valutakursförväntningar i räntedifferenser mellan lån
i olika valutaslag. Detta kan innebära att en kursstegring för en viss valuta endast motsvarar den räntefördel det inneburit att ta ett lån i den aktuella valutan. Om vi som ett exempel tänker oss att ett IO-års lån i Sverige betingar 9 3/4 procents ränta kan vi åskådliggöra sambandet mellan valu- takursändringar och räntenivå för lån i utländsk valuta i följande tablå. I förenklande syfte har förutsatts att hela lånet förfaller till amortering i slutet på det 10:e året.
Valutakurs- ändnng per år (%) —5 —4 -3 —2 —l 0 l 2 3 4 5
Jämförelse— ränta (%)” 15,53 14,32 13,14 11,99 10,86 9,75 8,66 7,60 6,55 5,53 4,52
”Likvärdig med 9,75 % ränta på lån i svenska kronor.
I jämförelse med ett lån i svenska kronor till 9,75 % procents ränta är det således fördelaktigare att låna 1 en utländsk valuta som apprecierar med 4 procent per år om räntan understiger 5,5 procent. Sjunker valutan i värde med 4 procent per år blir motsvarande jämförelseränta 14,3 procent. Detta samband mellan räntesats och valutakursändring bör man alltså ha i åtanke när man uttalar sig om kostnader för valutakursändringar.
1 . 1 .4 Industrins finansiering
Industrins vinstmarginaler (mätta som kvoten mellan bruttoöverskott och förädlingsvärde) låg från slutet av 50-talet till början av 70-talet på en oför- ändrad nivå, även om de konjunkturella svängningarna tidvis var stora. Eftersom kapitalintensiteten samtidigt ökade kraftigt, sjönk räntabiliteten. De snabbt växande investeringarna förutsatte därför en ökad lånefinansie- ring. Skulderna ökade också väsentligt snabbare än det totala kapitalet: från 1965 till 1974 steg skulderna med 16 procent per år mot 11 procent för det totala kapitalet. Soliditeten sänktes därmed från 67 procent 1965 till endast 50 procent 1974. Denna nedgång har därefter fortsatt. De angivna talen anger soliditeten som kvoten mellan eget kapital, inkl. obeskattat ka- pital, och totalt kapital, exkl. handelskrediter.
Under perioden ökade företagens finansiella kapital väsentligt snabbare än det materiella eller med 15 1/2 procent per år mot knappt 9 1/2 procent för de materiella tillgångarna. Ökningen i finanstillgångar var en faktor som underlättade företagens accepterande av den sänkta soliditeten genom att ökningen av lätt realiserbara tillgångar minskade den med den stigande skuldsättningen förknippade risken. Genom en under perioden starkt positiv hävstångseffekt höll den ökade skuldsättningen också uppe räntabiliteten på det egna kapitalet.
Den ökade skuldsättningen har möjliggjons av en snabb uppgång av kre- ditutbudet; betydande förändringar i skuldstrukturen ägde också rum 1966—74. Cirka hälften av företagens upplåning kommer från den icke or- ganiserade kreditmarknaden i Sverige och från 5. k. rörelsegenererade kre- diter (pensionsskulder, lån, pensions- och personalstiftelser, skatte- och lö- neskulder). Dessa krediter är tillgängliga utan att företagen behöver kva-
lificera sig för dem i konkurrens med andra företag. Till samma kategori kan hänföras återlånen från AP-fonden. Automatiken i denna kreditgivning — den prövning som förekommer begränsar sig till en säkerhetsprövning — gör att den står självfinansieringen nära. Kredittagningen från den icke organiserade marknaden är också förklaringen till att företagens genom- snittliga låneränta för den totala skulden är väsentligt lägre än räntorna på kreditmarknaden (1974 ca 5 1/ 2 procent). Under perioden spelar utländska krediter en markant växande roll, vilket alltså inträffar redan före den 1974 inledda ökningen av utlandsupplåningen.
Av skuldstrukturen framgår att den organiserade svenska kreditmark- naden har en mindre och dessutom minskande betydelse för industrins finansiering. Detsamma gäller därmed också för de kreditpolitiska åtgärder som omedelbart påverkar denna marknad. Det är mindre än en tredjedel av företagens upplåning som tas från den svenska marknaden. Inom denna del har 1966—74 en minskning skett av affärsbankemas bidrag, som sjunkit från 42 till 27 procent, medan återlånen och långa krediter från mellan- handsinstituten ökat i motsvarande mån. Slutligen tillkommer en växande andel statliga lån, under denna period framför allt lokaliseringslån.
De krediter, med vilka industriföretagen byggt upp sin ökade skuldsätt- ning, kännetecknas alltså av en bestående, mycket hög andel rörelsege- nererade krediter (ca hälften), en ökad andel långfristiga krediter och statliga lån samt slutligen en ökad utländsk upplåning.
1.2. Finansiella marknader och resursallokering
1.2.1. Inledning
Ett finansiellt systems grundläggande uppgift utöver att handha betalnings- förrnedlingen är att överföra finansiella resurser från enheter med in- komstöverskott till enheter med utgiftsöverskott. l sparande- investerings- terrner betyder detta att enheter, vars investeringsverksamhet uppgår till högre belopp än det sparande de genererar, måste finansiera sig genom upp- låning som i sista hand härrör från enheter med större sparande än in- vesteringar. Existensen av ett finansiellt system är själva förutsättningen för att sparandeöverskott och -underskott överhuvudtaget skall kunna upp- komma eller med andra ord för att investerings- och sparbeslut skall kunna separeras. Utan finansiella tillgångar och skulder måste varje enhets in- komster och utgifter täcka varandra i varje ögonblick och dämied måste också sparande och investering vara ett och samma beslut.
Det finansiella systemets betydelse i nämnda avseende kan visserligen framstå som självklar, men kan ändå vara värd att understryka med hänsyn till att möjligheterna att investera utöver eget sparande är en viktig för- utsättning för att man skall kunna skapa en effektiv produktionsapparat inom ramen för en decentraliserad hushållning med flera beslutsenheter.
En diskussion av sparande-investering kan föras på flera olika nivåer. I första hand fastlägges den långsiktiga avvägningen mellan konsumtion och kapitalbildning. Stabiliseringspolitikens uppgift är sedan att så långt möj- ligt skapa balans på kort sikt mellan sparande och investering med nämnda avvägning som riktmärke för deras totala omfattning på längre sikt. Inom
dessa ramar skall de reala investeringarna fördelas så effektivt som möjligt. Traditionellt innebär detta att de investeringsprojekt som kan väntas ge högst avkastning enligt en marknadsmässig bedömning skall förverkligas med de avvikelser härifrån som kan motiveras utifrån specifika allokerings- politiska målsättningar. Väsentliga för en effektiv fördelning av kapital- resurserna är allokeringspolitikens utformning som en del av den allmänna ekonomiska politiken och de finansiella marknadernas struktur, organisation och funktionssätt.
I den enklaste formen av ekonomiska system, i vilken marknadsme- kanismer kommer till fullt uttryck, kan produktionens storlek och dess fördelning på konsumtion och investering härledas ur hushållens preferenser för arbete/ fritid och konsumtion/sparande (framtida konsumtion) samt in- vesteringsprojektens räntabilitet. Löner, priser och räntor anpassas så att marknaderna är i balans utan över- eller underskott. Realt sett betyder detta att räntan anpassas till den nivå vid vilken den del av produktionen, som hushållen är beredda att avstå från att omedelbart konsumera, just motsvarar vad företagen vill utnyttja för investering. Spegelbilden härav är en ka- pitalmarknad på vilken nämnda räntenivå ger jämvikt mellan hushållens utbud och företagens efterfrågan på finansiellt kapital. Med en sådan rän- teanpassning uppkommer ingen kapitalbrist i marknadsmässig mening.
I verkligheten sker en rad ingrepp i den ovan beskrivna mekanismen. Den offentliga sektorn svarar för en stor och växande del av produktion och förbrukning av varor och tjänster. Huvudsakligen rör det sig om sådana varor och tjänster som tillgodoser kollektiva behov eller av andra skäl anses böra handhas av det offentliga. I sådana fall då de skulle kunna mark- nadsföras och tillgodogöras individuellt, avser den offentliga produktionen vanligen att skapa ett annat innehåll och åstadkomma en annan omfattning och fördelning än som skulle komma till direkt uttryck i hushållens pre- ferenser och efterfrågan på en marknad. Den offentliga produktionen kräver i ett sådant system offentliga investeringar baserade på andra grunder än marknadsbetingade lönsamhetskriterier. Då den offentliga produktionen endast i begränsad utsträckning finansieras genom avgifter för nyttjandet av de tjänster den avkastat, måste den of- fentliga sektorn anskaffa medel på annat sätt. Det sker huvudsakligen genom den beskattningsrätt som staten och kommunerna har. Genom denna kan det offentliga dra in inkomster från den privata sektorn och därmed minska den privata efterfrågan för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för sin egen produktion. Som ett alternativ eller komplement kan sådant utrymme skapas genom upplåning på kreditmarknaden som tränger ut finansieringen av privata investeringar och kanske också via räntan stimulerar till ökat privat sparande. Förutom att påverka fördelningen mellan offentlig och pri- vat användning av resurserna kan det offentliga genom olika indirekta skatter och subventioner utöva ett betydande inflytande på den privata förbruk- ningens inriktning.
Utöver dessa allokeringspolitiskt motiverade offentliga inkomster och ut- gifter användes även beskattningen tillsammans med varierande former av inkomstöverföringar tillbaka till den privata sektorn som instrument för att uppnå olika fördelningspolitiska målsättningar för den ekonomiska po- litiken.
Iden offentliga sektorn intar kommunerna en mellanställning i förhållande till staten och den privata sektorn. Kommunerna har liksom staten be- skattningsrätt men lånefinansieringen är liksom för den privata sektorn be- roende på förhållandena på kreditmarknaden och utgör en osäkerhetsfaktor i planeringen. För statens utgifter föreligger däremot inte motsvarande fi- nansiella restriktioner. Statens avvägning av inkomster och utgifter och dess upplåningspolitik bestäms i stället av att de allokerings- och fördelnings- politiska målen skall uppnås inom ramen för samhällsekonomisk balans.
1 ovan angivna perspektiv har staten en central roll för bestämning av såväl efterfrågans totala storlek som dess fördelning på offentlig och privat förbrukning, på investering och konsumtion och mellan olika privata en- heter. Genom olika former av bidrag och lån kan staten även påverka kom- munernas förbrukning. Någon fullständig kontroll av efterfrågan är det dock inte fråga om utan staten arbetar huvudsakligen genom att med olika in- citament påverka efterfrågan och dess fördelning.
1.2.2. Allokeringspolitiken
Diskussionen ovan har visat att den ekonomiska politiken är av avgörande betydelse för realkapitalbildningen. Stabiliseringspolitiken bestämmer sålun- da kapitalbildningens totala storlek dels genom att skapa det nödvändiga realekonomiska utrymmet, dels genom att påverka investeringsincitamenten så att utrymmet fylls ut inom ramen för en balanserad ekonomisk tillväxt. Hur nämnda utrymme tas i anspråk är en allokeringspolitisk fråga. Vilka medel som därvid utnyttjas bestämmer i stor utsträckning realkapitalets sammansättning och kvalitet, dvs. effektiviteten i resursallokeringen. De flesta ekonomisk-politiska åtgärder har såväl stabiliseringspolitiska som al- lokerings- och fördelningspolitiska verkningar. Åtgärderna kan emellertid primärt vara inriktade på att uppnå det ena eller andra slaget av verkningar. Ofta kan det därvid vara nödvändigt med kompletterande åtgärder för att så långt möjligt neutralisera ej önskvärda sekundära effekter. Bostadspolitiken, regionalpolitiken och näringspolitiken kan väl huvud- sakligen anses syfta till att påverka resursemas fördelning i samhället. Bo- stadspolitiken är inriktad på att goda bostäder skall kunna tillhandahållas till rimligt pris, såsom en av de grundläggande förutsättningarna för att samhället socialt sett skall fungera väl. För att detta mål skall kunna uppfyllas krävs att bostadsbyggandet ges större utrymme i realkapitalbildningen än som skulle vara fallet utan ingrepp i marknadsmekanismen. Regionalpo- litiken syftar i första hand till att åstadkomma en jämnare geografisk för- delning av resurserna medan de näringspolitiska insatserna främst avser att styra strukturomvandlingen och den tekniska utvecklingen och därmed påverka realkapitalets fördelning på olika näringsgrenar och branscher. Ät- gärder inom nämnda områden har också fördelningspolitiska effekter. Åtgärder inom dessa tre politikområden är i regel expansiva till sin karaktär och kräver därför ofta motverkande stabiliseringspolitiska åtgärder. I många fall sättes dock åtgärderna in i lägen av konjunkturavmattning t. ex. för att stödja krisdrabbade företag eller branscher och ge andrum för att genom- föra den sanering som behövs för att göra dem konkurrensdugliga på längre sikt. Gränslinjen mellan å ena sidan närings- och även regionalpolitik och,
å den andra, en selektiv stabiliseringspolitik för att öka resursutnyttjandet och hålla uppe sysselsättningen blir i sådana fall ofta svår att dra. De som förordar en mer generellt verkande politik i sådana sammanhang har sett en fara i att de kortsiktigt sysselsättningsstödjande åtgärderna tar överhanden i en utsträckning som försämrar effektiviteten i resursallokeringen på längre sikt genom att ”frysa” den existerande strukturen. Det framhålles också att risker föreligger för att stödet av vissa företag leder till en snedvridning av konkurrensförhållandena så att annars bärkraftiga företags lönsamhet försämras.
I stort innebär den allokeringspolitik som beskrivits en medveten strävan till en annan sammansättning av realkapitalet än vad som skulle framkomma i en ren marknadsekonomi i syfte att uppnå bestämda ekonomisk-politiska målsättningar. Den mer offensiva näringspolitiken i motsats till den närmast ovan beskrivna verkar dock snarare med än mot marknadskraftema. Man försöker påskynda strukturutvecklingen, så att omställningar görs innan kris- tillstånd har utlösts, och förkorta steget till kommersiell tillämpning av tek- niska innovationer.
Ett medvetet avsteg från en marknadsbest'ämd fördelning av realkapitalet sker också för de offentliga investeringar, som inte anses lämpliga eller möjliga att bedömas efter vanliga räntabilitetskalkyler. Det innebär inte att det är mindre väsentligt att finna kriterier för avvägning av dessa inbördes och på ”marginalen” gentemot övrig kapitalbildning.
Nu angivna allokeringspolitiska inslag kan knappast kritiseras för att de inte leder till en ur marknadssynpunkt optimal fördelning av kapitalresur- serna. Åtgärderna avser ju just att åstadkomma avvikelser från en sådan resursfördelning. Däremot kan man givetvis hysa olika uppfattning om vilka målsättningar som bör uppställas för den ekonomiska politiken.
Större tveksamhet kan man kanske inta till de allokeringsmässiga ef- fekterna av olika regler för beskattning av kapitalinkomster. Dessa är hu- vudsakligen utformade utifrån fördelningspolitiska överväganden utan att effekterna på sparande och investering till fullo beaktas. Riskerna för inte avsedda allokeringseffekter torde också ha ökat till följd av att reglerna inte varit anpassade till den inflatoriska utveckling som ägt rum under senare år.
Kreditpolitiken och kreditmarknaden är en integrerad del av den politik och de mekanismer som beskrivits ovan. Ett bestående inslag i kritiken av den sedan 50-talets början förda kreditpolitiken har, utöver att den pe- riodvis ansetts för stram, varit att den innehållit ett alltför stort element av kreditransonering och att detta lett till ogynnsamma effekter på resurs- allokeringen. Lågräntepolitiken under 40-talet hade medfört att bankerna kunnat expandera sin utlåning kraftigt genom utförsäljning av sina stora innehav av statsobligationer. Under 50-talets början infördes olika likvidi- tets- och placeringsregler för att med bibehållen förhållandevis låg ränta förstärka restriktiviteten i kreditpolitiken och trygga bostadsfinansieringen. Det ökade ransoneringselement som då uppstod, har sedan funnits kvar även efter övergången till en rörligare räntepolitik. Det får bl. a. ses mot bakgrund av att trots en trendmässigt stigande ränteutveckling har det ändå i realräntetermer varit fråga om en lågräntepolitik. Inslaget av ransonering har naturligen varit påtaglig under högkonjunktur även om räntan då nått
sin högsta nivå. Under konjunkturavmattningar har det däremot knappast varit fråga om mer än en ”nomial” otillfredsställd kreditefterfrågan. Därvid har väl också tidigare undertryckt kreditefterfrågan kunnat tillgodoses och den grå kreditmarknaden minskat i omfattning. Under åren efter oljekrisen har den inhemska kreditmarknaden till följd av det stora och växande by- tesbalansunderskottet varit stram även under lågkonjunktur. Å andra sidan har den utländska marknaden varit öppen för svenska låntagare i en ut- sträckning som inte förekommit tidigare under efterkrigstiden. Att få till stånd en ökad utlandsfinansiering har i själva verket varit det avgörande motivet för den inhemska åtstramningen.
Kritiken som riktats mot att räntan inte tillåtits ge fullt utslag för rådande knapphet på kredit har varit att detta lett till en inoptimal kreditfördelning. En låneränta lägre än jämviktsräntan har gjort även projekt med förhål- landevis låg avkastning räntabla. Ransoneringen har möjliggjort att dessa har finansierats på kreditmarknaden på bekostnad av andra som skulle ha gett högre avkastning. Det har härvid skett en avvikelse från en mark- nadsmässigt optimal fördelning av realkapitalet, som inte har sin grund i bestämda målsättningar för den ekonomiska politiken. Tvärtom uppfyller en sådan fördelning inte kravet på största möjliga tillväxt under givna sociala och tekniska betingelser.
Det råder allmän enighet om att räntenivån skall anpassas till kredit- efterfrågan. Problemet gäller därför närmast om man ständigt skall sträva efter att anpassa den så att det alltid bara finns en normal otillfredsställd efterfrågan eller om man kan eller bör tillåta sig ett visst inslag av ransonering i ett stramt kreditmarknadsläge med stor efterfrågan på lån.
Kritiken, som praktiskt taget helt sker med principiella resonemang och sällan eller aldrig utifrån konkreta fall, har i grunden utgått från att alla lånesökande som tillkommer vid den lägre räntenivån sökt finansiering av projekt med lägre avkastning. De som söker lån i det högre ränteläget — jämviktsränteläget — förutsättes söka även vid den lägre räntan. Kreditin- stituten antas i större eller mindre utsträckning tillgodose de förra kredit- behoven på bekostnad av mer räntabla projekt, exempelvis för att favorisera gamla kunder. Resonemanget synes utgå från premissen att alla tilltänkta projekt kan ordnas entydigt efter avkastning eventuellt reducerad med någon riskfaktor.
Det är visserligen självklart men kan ändå vara värt att understryka att det rör sig om en förväntad och inte faktisk avkastning. Kalkylema kan självfallet skilja sig avsevärt mellan olika bedömare. De just nu tätt duggande kriserna i olika företag och branscher bär syn för sägen om att investe- ringsprojekt som ansågs komma att ge en hög avkastning, inte alls motsvarat förväntningarna och att tidigare ”säkra” låntagare skulle fallera utan ett omfattande statligt stöd.
Inte minst skapar inflationsutvecklingen osäkerhet. Vid en ren räntepolitik kan det hända att de lånesökande huvudsakligen utgörs av företag med låg riskaversion och stora förväntningar om att kunna göra kapitalvinster vid en stark inflation, medan andra företag, åter, med hög riskaversion och förväntningar om en svagare prisutveckling helt avstår från att söka lån trots att de synes ha väl så goda investeringsprojekt. En lägre räntenivå med inslag av kreditransonering kan locka fram även de senare företagen
som lånesökande. Kreditbedömningen kan då göras mer enhetlig för ett större urval av projekt och därmed förhoppningsvis leda till en mer effektiv kreditfördelning. Detta argument — värdet av att vid en icke renodlad rän- tepolitik ha ett större urval av kreditansökningar — skall dock inte hårdras.
Trots komplikationsgraden är bilden ovan av kreditgivningen som al- lokeringsinstrument ändå starkt förenklad. [ praktiken finns ofta inte en så nära anknytning mellan projekt och kredit som angivits. Det är ofta mycket som skymmer sikten dem emellan. Upplåningen diskuteras vis- serligen mestadels i anslutning till att något projekt skall finansieras, men lånet beviljas ett företag och inte ett projekt. Kreditbedömningen grundas därför kanske snarare på erfarenheterna av företagsledningens skicklighet än på det enskilda projektets avkastning. Säkerheten för lånet kan också spela en viss roll även om kreditinstituten hävdar att om företagen och projekten är goda kan finansieringen alltid ordnas. Anknytningen av fi- nansieringen till ett visst projekt tenderar att försvagas av att låntagarens totala kundrelation tas in i kreditbedömningen. Ofta är det frågor om "skräd- darsydda” paketlösningar för företagets hela finansiering. I många fall kan kreditinstituten känna sig tvingade att "hålla företagen under armama” för att förhindra att deras utestående lån blir nödlidande. Detta betyder att skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallet med större inslag av kreditransonering är väsentligt mindre än vad som antas i en rent teoretisk analys, så länge ransoneringen inte blir extrem. lnvesterings- och finansieringsplaneringen sker i allmänhet i skilda enheter i företagen utan särskilt starka band. Risk och osäkerhet medför att in- vesteringskalkylema inte är så starkt påverkade av marknadsräntan som ofta antas. Kampen om tiondels procent kan ge en falsk bild av räntans betydelse för företagens planering. Det framgår av att en räntehöjning oftast inte leder till någon markerad minskning av efterfrågan på kredit medan ansträngningarna att tjäna några tiondelar förblir lika stora. Skälet härtill är att de förtjänster som kan göras på detta sätt är finansenhetemas pro- fessionella uppgift.
Resursallokeringen kan också tas upp ur en annorlunda synvinkel. Företag med någorlunda god likviditetsplanering låter sig knappast hindras att genomföra sina ”livsviktiga” investeringsprojekt vid temporära svårigheter att erhålla lån på en stram kreditmarknad. Dessutom kan hävdas att även om likviditetsproblem skulle utgöra ett hinder i ett sådant läge står valet inte mellan att genomföra en viss investering eller ej utan mellan att göra den vid tidpunkten ifråga eller att förskjuta den en tid framöver tills kre- ditmarknadsläget lättat. Vissa men inte alla investeringar är för sin rän- tabilitet beroende av tidpunkten för sitt realiserande.
Slutsatsen av ovan anförda synpunkter är närmast att de ogynnsamma verkningarna på resursallokeringen av ett begränsat inslag av kreditranso- nering inte bör överdrivas. Ett sådant inslag kan t. o. m., under vissa inte alltför orealistiska förutsättningar, tvärtom ha positiva allokeringseffekter i situationer där jämviktsräntan skulle vara mycket hög. Kapitalmarknads- utredningen vill dock understryka vikten av att räntenivån relativt väl an- passar sig till den stramhet som råder på kreditmarknaden. Svängningama i räntan bör därför inte hämmas av krav på låga lånekostnader för vissa prioriterade projekt. Det är ur denna synpunkt positivt att kostnaderna för
finansiering av bostäder i allt väsentligt frikopplats från marknadsräntan. Mycket kraftiga räntevariationer kan dock leda till oro på kreditmarknaden och bör så långt möjligt undvikas. Stora belastningar skapas då kanske mind- re för nya lånesökande än för låntagare som redan är bundna vid en stor upplåning. Stora kastningar i ränteutvecklingen inför dessutom ytterligare ett osäkerhetsmoment i projekt- och finansieringsplaneringen.
Man får räkna med att möjligheterna att föra en från ”jämviktsräntan” avvikande räntepolitik torde begränsas efter hand som den ”grå" marknaden utvecklas organisatoriskt och institutionellt. Företagens finansenheter visar allt större aktivitet vid placeringen av sina likvida medel samtidigt som den grå marknadens utveckling medför att på denna marknad placerade medel i likviditetshänseende blir alltmer likvärdiga bankinlåning. Både utbud och efterfrågan på kredit tenderar då att "flyttas ut" från den organiserade kreditmarknaden redan vid tämligen små differenser i räntenivån mellan denna marknad och den grå och minskar därmed utrymmet för en rän- tepolitik som avviker från jämviktsprisbildningen på kreditmarknaden. En möjlighet att i någon mån komma till rätta med denna utveckling är att ”flytta in” delar av den grå marknaden under den organiserade, exempelvis genom utnyttjande av s.k. bankcertifikat. Ytterligare en möjlighet är att den institutionellt välutvecklade delen av den grå marknaden skulle un- derställas samma regler i kreditpolitiskt och annat avseende som nu gäller för den organiserade. Förslag i denna riktning framläggs av finansierings- bolagskommitten.
1.2.3. Ränteutvecklingen
Diagram 1.1 visar utvecklingen av konsumentprisindex (procentuella för- ändringar) och diskontot (årsgenomsnitt) från början av 1950-talet. Efter andra världskriget återfördes diskontot till den nivå, som det legat på under senare hälften av 1930-talet. Fram till december 1950 låg sedan diskontot stilla vid 2 1/2 procent. I samband med Koreakrigets inflation höjdes dis- kontot till 3 procent och under högkonjunkturåren 1955—56 i två etapper till 4 procent. Diskontohöjningen till 5 procent 1957 var inte konjunktur- politiskt motiverad utan kan snarast uppfattas som en anpassning till en marknadsutveckling sedan länge karakteriserad av efterfrågeöverskott. I fon- sättningen svängde diskontot i stort sett konjunkturellt med successivt högre högkonjunkturtoppar under senare hälften av 1960-talet — 6 procent år 1966 och 7 procent år 1969. Den senare procentsatsen blev toppnotering även för den senaste högkonjunkturens kulmination år 1974. Räntestegnngarna under 1976 kan ses som en valutapolitiskt betingad anpassning till den internationella utvecklingen och behovet av att täcka bytesbalansens un- derskott med utländsk upplåning. Bankinlåningsräntan hari stort sett följt diskontots förändringar. Både ränta och konsumentpriser visar en trend- mässig stegring.
Diagram l.1 visar också real bankränta (högsta inlåningsränta) och real emissionsränta för långa statsobligationer. (Den reala räntan har erhållits genom deflatering av den nominella med årsgenomsnitt för förändringarna i konsumentprisindex.) Frånsett den djupa doppningen 1951—52 svängde realräntan mellan noll och fyra procent. Dessa svängningar har mer bestämts
% 12
10
_!
Konsument- . prisindex
Riksbankens officiella diskonto
Realemissions- ränta för långa statsobligationer
r— —— Högsta reala bankinlånings— ränta
m_j—V—f—r—Y—I—T—f—l—I—j—I—lå'j—w—T—r—h
1955 1960 1965 1970
Anm Konsumentprisindex: procentuell förändring mellan årsmedeltal.
Riksbankens diskonto: årsgenomsnitt.
av variationerna i prisstegringstakten än av förändringarna i räntan. Detta kommer till uttryck i att reala räntan till övervägande del varierat i motsatt riktning jämfört med nominalräntan. Åren 1955—58 steg obligations- och bankräntan successivt, samtidigt som reala räntan sjönk ner mot och stan- nade omkring noll. En analog utveckling registreras åren 1965—66. Åren 1968—72 ger ytterligare exempel på motvariationer i de nominala och reala räntorna. År 1974 trappades prisstegringstakten upp kraftigt. Prisstegrings- takt och obligationsränta konvergerade 1974—76, men under dessa år var den reala räntan negativ. Fastän den nominella räntan regelbundet varierats antikonjunkturellt, har den reala räntan snarast fått ett ur denna synpunkt motsatt förlopp. Den reala räntan har för det mesta sjunkit och legat relativt lågt i högkonjunkturerna och tvärtom i lågkonjunkturema. Sett ur placerarnas synpunkt har realräntan i stort sett visat en trendartad nedgång sedan början av 1960-talet, mätt med avkastningen över hela löp- tiden på lO-åiiga lån emitterade under åren 1960—67. Den har sjunkit från + 1 1/2 procent för 1960 års lån till något under noll på 1967 års lån (jämför diagram 12.2, kapitel 12). Nedgången i realräntan har fortsatt för de åren 1968—74 emitterade lånen under den tid de hittills löpt (dvs. t. o. m. år 1976).
Diagram l.l Diskonto. konsumentprisindex och rea/räntor 1953—7 7.
Realräntan på högsta bankinlåningsräntan har också varit negativ under l970-talet.
Under efterkrigstidens accelererande inflation har det förelegat stora svå- righeter att använda nominalräntan som konjunkturpolitiskt instrument. Den reala räntan låter sig inte styras med nominalränta. Men den faktiska ränteutvecklingen kan heller inte ses som uttryck för det viktigaste instru- mentet i den svenska penningpolitikens utformning. Denna har under efterkrigstiden i huvudsak använt sig av andra instru- ment än räntan för att nå uppställda mål för styrningen av konjunkturen. Politiken har sålunda inriktats på att direkt söka påverka kreditvolymen med likviditets- och placeringskvoter, utlåningstak och emissionskontroller. En betydande del av kreditmarknaden har dessutom varit reserverad för utlåning till stat och bostäder. Eventuella efterfrågeöverskott har därför kon- centrerats på en begränsad del av den organiserade kreditmarknaden. Där har under långa perioder den aktuella räntenivån legat lägre än en hypotetisk jämviktsränta i den meningen att det förekommit en ransonering utöver den som ”normalt” kan antagas bli utövad av bankerna. Detta förhållande utesluter inte att räntan vid olika tillfällen justerats uppåt för att undvika de olägenheter som är förbundna med alltför stora efterfrågeöverskott bl. a. i form av ökad kanaliseri ng av kreditströmmarna över den icke organiserade marknaden. Som nämnts ägde t. ex. en sådan justering rum år 1957. Denna anpassning av räntan till det aktuella efterfrågetrycket har därefter blivit successivt mer markerad.
] april 1975 vidtog riksbanken åtgärder för att vidga och skapa bättre jämvikt på kapitalmarknaden. Räntesatserna vid emission av bostads-, kom- mun- och industriobligationer höjdes med en procentenhet medan diskontot låg kvar oförändrat. Den ändrade relationen mellan långa och korta räntor medförde en ökning av emissionsverksamheten och ledde till att kapital tillfördes den långa marknaden från nya placerargrupper.
Räntenivån har också anpassats till utvecklingen utomlands. I viss män kan en sådan anpassning indirekt sägas äga rum i den mån den svenska ekonomiska politiken hannonieras med omvärldens bl. a. med avseende på relativt efterfrågetryck och prisutveckling. Den inhemska penningpo- litiken kommer därvid att grovt sett följa omvärldens, även om inga direkta påverkningar förelegat.
Direkt räntepolitiskt hänsynstagande framstod emellertid som alltmer tvingande, när Sverige under 1970-talet kom ur fas både beträffande kon- junktur- och prisutveckling och bl. a. som en följd härav även den externa balansen utsattes för allt större påfrestningar. Stora underskott i den svenska bytesbalansen och beroendet av en kontinuerlig upplåning utomlands med- förde att valutaströmmama till och från Sverige blev känsliga för störningar på de internationella valutamarknaderna. Den svenska räntepolitiken blev därmed i högre grad bestämd av ränterelationemas effekt på kapitalrörelsema med utlandet. Riksbanken vidtog av hänsyn till betalningsbalansen en serie åtgärder, däribland en kraftig diskontohöjning 1976 från 6 till 8 procent. Man får gå tillbaka till september 1931 för att finna en motsvarighet till en sådan med utlandsberoendet sammanhängande utveckling och en sådan rekordnivå för diskontot. Den 28 september 1931 höjdes diskontot från 6 till 8 procent i samband med att Sverige lämnade guldmyntfoten.
Hänsyn till marknadsutvecklingen både inom och utom landet har alltså spelat en betydande roll för räntepolitiken. På en särskild marknad, nämligen marknaden för bostadskrediter, avskärmas emellertid räntekostnad och kre- ditgivning från marknadskraftema. Kreditpolitiken utgår här från en realt formulerad plan för, i första hand, den statligt belånade produktionen av bostäder och bostadskomplement. Detta byggande finansieras efter färdig- ställandet med långfristiga lån — en blandning av på marknaden upptagna bottenlån och överliggande statliga lån — till kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor.
Denna ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen på marknaden för bostadsändamål placeras (prioriteras) i stället genom över- enskommelser med och rekommendationer till kreditinstituten och i viss mån genom tillämpning av lagen om kreditpolitiska medel i form av lik- viditetskrav. Detsamma kan även sägas om statens upplåning. Det bör emel- lertid observeras att innebörden av och syftet med denna prioritering inte är att åstadkomma en räntedifferentiering mellan de prioriterade låntagama (staten och bostadssektorn) och andra låntagare. [ stället har man valt att subventionera en speciell sektor (bostadsproduktionen). Placeringspriorite- ringar för statliga lån och bostadslån innebär inte primärt ett ingrepp i rän- testrukturen men väl att kreditgivama får anpassa sig till en struktur på sin låneportfölj, som kan antagas avvika från en i dessa avseenden fri mark- nadsutveckling och den ränteutveckling som därvid skulle ha framkommit. Prioriteringen innebär att om efterfrågan på kreditmarknaden inte tillgo- doses, detta inte drabbar staten eller bostadsproduktionen.
1 övrigt ställer staten kredit till förfogande vid sidan av marknaden också för regionalpolitiska ändamål och för utgifter med närings- eller sysselsätt- ningspolitisk motivering. En växande omfattning av denna kreditgivning innebär en motsvarande försvagning av kreditmarknaden som allokerings- faktor i traditionell bemärkelse.
På den organiserade marknaden utanför bostadssektorn bestämmer riks- banken i hög grad både den allmänna räntenivån och räntestrukturen. Ban- kernas in- och utlåningsräntor har traditionellt varit bundna till riksbankens diskonto. För närvarande synes riksbanken sträva efter att bibehålla denna anknytning, närmast genom att begränsa den glidning uppåt av utlånings- räntornas genomsnitt som ägt rum sedan slutet av 60-talet. Utifrån denna allmänna räntenivå bestämmer bankerna strukturerna på sina utlånings- räntor. De långtidsbundna räntesatsema vid obligationsemissioner och i för- säkringsinstitutens utlåning är anknutna till räntan vid emission av långa statsobligationer.
Den individuella räntesättningen på obligationslånen bestämmes av ett ratingsystem, som konstruerats av emissionsbankerna i samråd med de stora placerarna. Ratingsystemet utgår från den räntesats som tillämpas för lån med typiska villkor och en diskussion mellan marknadens parter, i samråd med riksbanken, är avgörande för räntesättningen på lån med t. ex. löptider eller säkerheter som avviker från de typiska.
Den allmänna räntenivån såsom denna genom penningpolitiken kommer till uttryck i diskontot och räntesättningen vid emissioner av nya statsob— ligationer påverkas i sin tur i mycket av samma faktorer som skulle format räntesättningen på en marknad där räntebildningen åstadkoms genom en
marknadsmekanism. Riksbanken har som framhållits i det föregående sökt undvika alltför kraftiga spänningar mellan utbud och efterfrågan på olika kreditmarknader och anpassar räntenivån i enlighet härmed. Med den in- stitutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska kreditmarknaden skulle det, om riksbanken avstod från att fungera som prisledare, inte heller bli fråga om någon renodlad marknadsprissättning enligt frikonkurrensmo- dellen.
På kapitalmarknaden skulle i ett sådant läge ett mycket litet antal stora placerare ha ett dominerande inflytande över räntesättningen på obligations- lån. Det är sannolikt att de emitterande bankerna skulle bestämma villkoren för ett lån efter sondering hos dessa placerare som kan antas beakta ungefär samma synpunkter på räntesättningen som riksbanken. När det gäller ban- kernas inlåningsräntor skulle fåtalskonkurrensen leda till en ensartad rän- testruktur av samma karaktär som idag.
På utlåningssidan skulle det inte heller i en "fri" marknad vara tillräckligt att betala marknadsräntan för att erhålla lån. Bankerna prövar som utvecklats i föregående avsnitt kreditvärdigheten efter sin uppfattning om vilka lån- tagare som skall tillgodoses och denna bestämmes inte enbart av den aktuella räntebetalningsförmågan.
Även om räntebildningen inte på ett avgörande sätt skulle förändras om riksbanken avstod från sin prisledande roll, är det dock troligt att en friare räntebildning skulle leda till en högre och över tiden mer varierande rän- tenivå med ett något mindre inslag av kreditransonering. Detta skulle kunna medföra att förmågan att betala högre räntor kom att betyda relativt mera i allokeringen av krediter. Det är dock inte givet att detta skulle leda till en bättre kreditfördelning enligt tämligen allmänt omfattande kriterier. Man kan spekulera om det sätt på vilket realkapitalbildningens tillväxt och fördelning skulle ha utvecklats under 1950- och 1960-talets relativa prisstabilitet, om vi under denna period haft en "friare” kreditmarknad t. ex. av den typ, som man har i Förenta staterna. För det första skulle bostadsbyggandet säkerligen varit i genomsnitt lägre och utsatts för de större konjunkturella svängningar, som följer av en marknadsberoende finansie- ring. Det är vidare sannolikt att den genomsnittliga räntenivån legat högre och att därigenom framför allt realkapitalbildningens fördelning blivit an- norlunda särskilt inom industrin. Den låga räntan på 1950-talet och den i fortsättningen till följd av prisstegringen alltjämt låga realräntan kan antagas ha gett extra stimulans till kapitalintensiva investeringar på bekostnad av relativt sett mindre kapital krävande investeringar och investeringari human- kapital. Det är svårt att värdera dessa utvecklingsalternativ i förhållande till varandra i ett samhällsekonomiskt perspektiv.
1.2.4. Kreditmarknaden och inflationen
Inflationen påverkar i olika avseenden efterfrågan på och utbudet av kapital jämfört med en utveckling med oförändrade priser. Snedvridningen sam- manhänger dels med att prisutvecklingen inte kan förutses korrekt, dels med att olika kategorier av investerare och sparare har olika möjligheter att skydda sig mot respektive dra fördel av inflationen. Ur välfärdssynpunkt är snedvridningseffekterna särskilt allvarliga därför att de tenderar att drabba
låginkomsttagare, vilka på grund av begränsade investeringsalternativ, hög riskaversion och institutionella förhållanden inte kan sprida sin förmögenhet.
Det synes vara oklart i vilken utsträckning inflationens effekter på spa- rande- och investeringsincitamenten påverkar totala sparandet och inves- teringarna. Däremot är det uppenbart att inflationen tenderar att förändra sparandets och investeringarnas fördelning. Sparare, som har möjlighet där- till, söker skydda sig mot inflationen genom att placera i varaktiga kon- sumtionsvaror, fast egendom, aktier, utländsk valuta, konst etc. Dessa pla- ceringar karakteriseras ofta av illikviditet och/eller av relativt stort risk- tagande. Företag med relativt höga inflationsförväntningar utsträcker sin låntagning för att finansiera investeringsprojekt, även om de erbjuder en relativt låg real avkastning. Den reala låneräntan släpar i regel efter i in- flationsprocessen. Resursfördelningen tenderar att bli inoptimal, när relativt lågt avkastande investeringar genomföres på bekostnad av sådana med högre real förräntning. Under inflation representerar spekulation i prisutvecklingen ett särskilt investeringsincitament.
Ett speciellt problem, som uppkommer vid kraftig och långvarig inflation, är att realvärdet av låneutgiften visserligen minskar successivt men initialt är mycket hög i den mån nominalräntan anpassats till prisutvecklingen. Under de första åren kan låneutgifterna komma att överstiga avkastningen på investeringen och då kräva refinansiering till vid investeringstillfållet osäkra låneräntor. En ytterligare komplikation, som även den minskar in- vesteringsincitamentet, år att investerarens förväntningar om framtida priser och räntor i princip skall avse hela projektets livstid och följaktligen måste bli mycket osäkra. Denna osäkerhet ökar kraven på avkastning. En ned- trappning av inflationstakten kan nämligen få en katastrofal effekt på rän- tabiliteten, i synnerhet om den inträffar i ett tidigt skede i lånets löptid. En till synes låg real låneränta kan då i efterhand visa sig bli mycket hög. Risken för en sådan utveckling kan tänkas väga särskilt tungt och i och för sig vara en faktor som hämmar investeringarna jämfört med det fall att ingen inflation förelåg.
Ett sätt att minimera effekten av osäkerheten om den långsiktiga rän- teutvecklingen under inflation är att ge de långa lånen relativt kort rän- tebindning. 1 Sverige har därför på allra senaste tid långa obligationslån försetts med s. k. räntejusteringsklausul, enligt vilken låneräntan periodvis kan anpassas till den vid justeringstillfället aktuella räntan på ett jämförbart nyemitterat statslån. Härvid stipuleras bl. a. att den för jämförelsen använda Statslåneräntan med en viss minimidifferens avviker från utgångsläget. Ut- redningen har stött denna utveckling, som framstår som en naturlig och angelägen anpassning för att minska de riskproblem som inflationsförvänt-
ningarna framkallar. Problemet med de initialt höga lånekostnadema är speciellt besvärande
för fastighetslånen. Det s. k. paritetslånesystemet var avsett att knyta både belåningsvärde och lånekostnademas fördelning till prisutvecklingen.
I paritetslånen periodicerades betalningen av den nominella räntesatsen så att den hyresbestämmande annuiteten i stort skulle följa byggnadskost- nadsindex. Detta innebar att en del av den nominala räntesatsen lades till kapitalet varje år. Den utestående skulden kunde dock aldrig öka mer än index. Skulden ökades sålunda nominellt men ej reellt, varigenom belå-
2 OECD. Towards Full Employment and Price Stability, .I une 1977, sid 45—46.
3 J fr artikeln lndexlå'nens uppgång och fall i Sverige av Ingemar Ståhl i Skan- dinaviska enskilda ban- kens kvartalsskrift 197511.
ningen av fastigheter i motsats till förhållandet vid traditionella lån följde fastighetens marknadsvärde.
Paritetslånesystemet fungerade ej som avsett, eftersom paritetstalen och därmed annuitetema i det äldre beståndet inte anpassades till de stigande byggnadskostnadema. Systemet avskaffades 1975, då räntesubventioner återinfördes. Dessa subventioner avtrappas i en takt som bestämmes av den förväntade inflationen. Den realiserade inflationen har dock blivit vä- sentligt högre än den förväntade, varför den avsedda paritetseffekten inte kommit till stånd.
En indexering av finansobjekt med anknytning till penningvärdets för- ändringar skulle i princip kunna eliminera de snedvridningar som inflationen ger upphov till på kapitalmarknaden. Inte i något land har emellertid en ansträngning gjorts att i större skala genomföra en indexering. Man har försökt med indexlån på begränsade marknader — försök som i regel blivit relativt kortlivade.
Den 5. k. McCracken-rapporten innehåller en rekommendation att ta bort de institutionella hinder, som ligger i vägen för emittering av indexobli- gationer. Motiveringen är att indexeringen skulle reducera osäkerheten för låntagarna och att spararna skulle få ett skydd mot inflationen. Förekomsten av sådana obligationer borde också medverka till en stabilisering av priserna på andra placeringsobjekt såsom fast egendom och råvaror. Även staten borde vara beredd att emittera indexobligationer,
I länder med sofistikerade kapitalmarknader skulle dessa obligationer en- ligt kommitténs rekommendation ej ges en speciellt priviligierad position, t.ex. genom begränsning till vissa långivarkategorier, utan i stället göras allmänt tillgängliga och med en till en början relativt låg realränta för att testa marknaden.2
Erfarenheterna från vårt land av att på vissa marknader (bostads- och studieiinansiering) införa system, som i princip fyllt indexlånens uppgifter, har visat att stora administrativa och också opinionsmässiga problem uppstår, när detta sker inom en i övrigt nominalistisk miljö. Systemen avskaffades också 1975 trots att vi då stod mitt i den snabbaste inflationsutvecklingen under efterkrigstiden.3
Värdesäkringskommittén (SOU 196422) påvisade att om man med in- dexlån skall kunna uppnå avsedda syften, måste man också övergå till real beskattning. En sådan övergång medför i sin tur en rad konsekvenser bl. a. för företagens avskrivningsprinciper och redovisning. Nuvarande institu- tionella system, som bestäm mer kapitalmarknadens funktionssätt, är baserat på nominalistiska principer; det gäller redovisningsprinciper,_fastighetsin- teckningar, taxeringsvärden och inte minst viktigt skatteregler. Indexlån förutsätter därför en genomgripande förändring av de institutionella ramarna. Penningpolitiken ställs också inför svårigheter, när den skall agera i en ”dub- bel" lånemarknad, där det finns en stor stock nominalistiska lån och en växande stock reallån. För ett enskilt land uppstår slutligen problem med spekulativa kapitalrörelser, om landet isolerat inför indexlån och i konsek- vens därmed även ett system med realbeskattning, i en internationell miljö, som alltjämt fungerar med penninglån och nominalbeskattning.
Med hänvisning till omfattningen av den övergripande problematiken och till värdesäkringskommitténs utförliga genomlysning därav har kapi-
talmarknadsutredningen ej ansett sig ha anledning eller möjlighet att till omprövning ta upp hela frågan om indexlån och analysera de konsekvenser som införandet av dessa skulle få.
1.2.5. Det oneutrala skattesystemet
De missanpassningar av efterfrågan och utbud på kreditmarknaden som inflationen medför och som berörts i föregående avsnitt, förstärkes av skat- tesystemet. Det gäller f. ö. att många av de sparande- och sparandeallo- keringsproblem som kännetecknar den svenska ekonomin i dag, har sam- band med vårt skattesystem. Med hänsyn både till det omfattande arbete som parallellt med kapitalmarknadsutredningen bedrivits i pågående skat- teutredningar och till kapitalmarknadsutredningens direktiv, har utredning- en ej försökt någon systematisk analys av det nuvarande skattesystemets verkningar på kapitalmarknadens funktionssätt. Än mindre har utredningen haft ambitionen att föreslå förändringar av detsamma, annat än i vissa be- gränsade fall som ligger utredningens överväganden i övrigt mycket nära.
Nuvarande finansierings- och skattesystem missgynnar vid inflation spe- ciellt långsiktiga investeringar.4 De ökar avkastningen speciellt av sådana högt belånade investeringar, där en nominell princip tillämpas på avdrags- sidan, medan reala principer (helt eller delvis) tillämpas på intäktssidan i beskattningen.
En belysning av effekterna av nu gällande skatteregler på avkastningen av olika sparformer för hushållen lämnas i en bilaga till denna utredning.5 En jämförelse sker där mellan finansiella placeringar (bankdepositioner och obligationer) och placering i aktier och fastigheter. En föga överraskande slutsats är att avkastningen på bankdepositioner vid inflation och efter skatt realt blir starkt negativ, eftersom hela avkastningen är nominell direktav- kastning som i sin helhet beskattas.6 Historiskt har den reala avkastningen av obligationer varit ännu ofördelaktigare på grund av kurssänkningar som förekommit till följd av den höjda räntenivån.
För fastigheter och aktier är sambandet mellan inflation och real effektiv skatt mer komplicerat, eftersom avkastningen har form både av värdeändring och av direktavkastning. För fastigheter utgår ingen skatt på realisations- vinst, om ingen real värdestegring inträffat och endast en del av direkt- avkastningen beskattas (schablonen 2 procent av taxeringsvärdet, nyligen höjd till 3 procent, ligger väsentligt under den ”verkliga", marknadsvär- derade avkastningen av fastigheten). Vid aktier beskattas däremot hela di- rektavkastningen och 40 procent av den realiserade värdestegringen, oavsett om den är real eller icke. Ur kreditmarknadssynpunkt är det väsentligt att avkastningen efter skatt kan avsevärt höjas genom belåning. Den positiva hävstångseffekten, som är välkänd från diskussioner om företagens skuld- sättning, gäller i hög grad också för hushållen. När avkastningen på det totala kapitalet (summan av värdestegring och direktavkastning) är högre än låneräntan, ökar avkastningen av det egna kapitalet vid ökad skuld- sättningsgrad. Eftersom endast en del av den totala avkastningen beskattas för fastigheter och — ehuru i mindre markerad grad - för aktier, medan låneräntan i den del den överstiger den beskattningsbara direktavkastningen kan dras av från annan beskattningsbar inkomst, leder ökad belåning till
4 Se t. ex. Hansson, Ingemar: Bostads/inansie- ring och bostadsbeskattning under inl/ation. Statens råd för byggnadsforskning l977,sid118 ff.
5 Se Bilaga 2, Sven-Erik Johansson: Hushållsspa— rande och skatteregler.
Öm bilaga 2. Vid 5 % inflation och 60 "o margi- nalskatt krävs 12 1/2 % bankränta för att realrän- tan efter skatt inte skall vara negativ. Vid 10 % prisstegring och 7 ”f) marginalskatt måste räntan vara 40 %.
en mycket markerad höjning av realavkastningen av det egna kapitalet. Denna effekt blir större ju högre marginalskatten är. Samma mekanism verkar även på placeringar i premieobligationer, vars avkastning beskattas till en konstant skattesats.
De i bilagan redovisade kalkylerna, som har räkneexemplens form och med nödvändighet bygger på förenklade antaganden, visar att vid rådande inflation och marginalskatter blir nominellt sparande av typ banksparande, där hela den nominella avkastningen beskattas, starkt missgynnat i för- hållande till andra sparformer.
Även om räntan på banksparande skulle anpassas till inflationen och real- räntan före skatt således vara konstant och positiv, blir i de redovisade exemplen den effektiva skatten på realräntan mer än 100 procent. Realräntan efter skatt blir även i detta ”gynnsamma” fall negativ till följd av att in- flationskompensationen beskattas. Spegelbilden härav är att också den reala låneräntan efter skatt blir negativ och lånen ”billigare" efter skatt ju högre inflation och marginalskatt är.
Sparande i aktier, vilkas utdelning och marknadsvärde antages stiga i takt med inflationen, ger i exemplen utan belåning en positiv eller negativ realränta efter skatt beroende på inflationstakt, marginalskatt och innehavs- period. Belåning kan vid vissa förutsättningar vara ett villkor för att på det egna kapitalet uppnå en positiv realförräntning efter skatt. Den senaste omläggningen av realisationsvinstbeskattningen för aktier syftade till en för- bättrad samordning med motsvarande beskattning av fastigheter. Exemplen belyser dock att den effektiva reala skatten på fastigheter kan vara betydligt lägre än på aktier. Denna skillnad ökar ju högre inflation, belåning och marginalskatt är. För fastigheter med konstant realvärde och en direktav- kastning, som sammanfaller med eller understiger skattepliktig schablon- intäkt, vilket motsvarar försiktiga antaganden, blir realförräntningen efter skatt positiv, även om ingen belåning föreligger. Om lånat kapital med negativ real låneränta efter skatt placeras i fastighet, som ger positiv realränta, erhålles en positiv placeringsmarginal, som kan bidra till en aktningsvärd real förräntning på egen kapitalinsats. Den effektiva förmögenhetsskatten blir också lägre ju högre belåningen är.
Premieobligationer med förväntad negativ realränta före skatt kan genom belåning ge en positiv realränta efter skatt på den egna kapitalinsatsen.
Inflation och skatteregler medför sålunda en mycket kraftig stimulans till framför allt fastighetsplaceringar, medan placering i bank missgynnas. Den negativa avkastningen på banktillgodohavanden har dock hittills inte avhållit hushållen från att öka sina bankdepositioner.
Från kapitalmarknadens synpunkt är det viktigt att notera skattereglernas effekt att stimulera en stark lånebenägenhet och en motsvarande aversion mot amorteringar. Den höga reala avkastning som kan uppnås på det egna kapitalet i fastigheter genom den ökade skuldsättningens hävstångseffekt, leder till en mycket stark låneefterfrågan. Vid varje uppmjukning av pen- ningpolitiken gör sig denna efterfrågan också omedelbart och starkt märkbar i bl. a. bankernas utlåning. Dess styrka och okänslighet för ränteförändringar begränsar möjligheterna att utnyttja en jämviktsskapande räntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden. Professor Johanssons bilaga illustrerar den kombinerade effekten av in-
flation och gällande skatteregler på hushållens avkastning på olika spar- former. Motsvarande problem uppträder emellertid i varierande grad också för andra typer av investeringar. Det gäller t. ex. investeringar i jordbruks- och skogsfastigheter, i långsiktiga anläggnings- och maskininvesteringar lik- som också i investeringar i konsumtionskapitalvaror som bilar, båtar, konst och frimärken.
Kapitalmarknadsutredningen har inte inom sitt mandat möjlighet att genomföra en systematisk studie av de frågor som här berörts. Med hänsyn till de effekter på kreditmarknadens allokeringseffektivitet som nuvarande skatteregler medför, har utredningen dock velat fästa uppmärksamheten på skattesystemets betydelse också för kapitalmarknaden. Utredningen utgår från att dessa verkningar av gällande skatteregler blir beaktade vid behand- lingen av de förslag till förändringar i skattesystemet som framlagts av de senaste skatteutredningarna. Detta framstår som desto angelägnare som be- rörda förhållanden också aktualiserar viktiga fördelningsproblem. Deras ver- kan på inkomstfördelningen följer nämligen kriterier som ej torde vara sär- skilt allmänt accepterade. Skattesubventionerna är sålunda högre för personer med höga inkomster och höga marginalskattesatser. Möjligheten att höja avkastningen på det egna kapitalet är vidare beroende av belåningsgraden — dvs. personer med god kredittagningsförrnåga gynnas. Ett icke neutralt skattesystem gynnar slutligen personer som är informerade om systemets funktionssätt.
1.3. Den internationella bakgrunden
1.3.1. Inledning
De senaste årens utveckling i den industriella världen karakteriserad av hög inflation, arbetslöshet och stagnation i förening med stora yttre obalanser följde på en långvarig och i den ekonomiska historien unik period av eko- nomisk tillväxt. Konjunkturuppgången från 1975 har visserligen inneburit stigande produktion och världshandel 1976 och 1977 men styrkan i upp- gången har varit begränsad eller också avtagit i de expansiva länderna (För- enta staterna, Tyskland och Japan). Ännu 1977 hade den knappast kommit i gång i Storbritannien och flera mindre länder. Trots att en högkonjunktur av traditionell typ inte inträtt ännu ett par år efter nedgångens botten, har inflationen ändå förblivit hög. Jämfört med erfarenheterna från de senaste decennierna var situationen 1977 vad gäller kapacitetsutnyttjande, inflation och internationella betalningsbalanser så onormal att frågan naturligen ställts om vi har passerat ett trendbrott i utvecklingen. Från svensk synpunkt med vår ekonomis starka utlandsberoende är en bedömning av sannolik- heten för en återgång till 60-talets tillväxttakt i vår omvärld fundamental för den ekonomiska politikens uppläggning. Den strategi med vilken Sverige mötte det internationella bakslaget 1974, utgick ifrån att ekonomierna i vår omvärld efter ett par år skulle återta den tidigare expansionen. Att detta var en överoptimistisk förutsättning är i varje fall nu klart.
Det har under de senare åren pågått en intensiv internationell diskussion om orsakerna till nedgångens varaktighet och djup och till konjunkturupp-
gångens tveksamhet. Förklaringama varierar från en optimistisk skola som i nedgången ser resultatet av en osedvanlig anhopning av olyckliga störningar med liten sannolikhet att upprepas i samma skala och vilkas verkningar dessutom förstärktes av onödiga misstag i den ekonomiska politiken, till en pessimistisk skola som i utvecklingen från 1974 ser inledningen till en långsiktig och oundviklig nedgång som den ekonomiska historien har flera exempel på (de s.k. Kondratieff-cyklerna med SO-åriga svängningar).
Kapitalmarknadsutredningen redovisar denna debatt och pekar på några av de faktorer som kan antas påverka utvecklingen framöver och värderar sannolikheten för att utvecklingen kommer att åter anknyta till 60-talets tillväxttakt och relativa stabilitet.
1.3.2. Kapitalbehov och investeringsincitament
Efter en period av mycket hög kapitalbildning är det i och för sig inte överraskande att det inträder en nedgång av realkapitalets avkastning liksom att relationen mellan kapital och produktion (den s. k. capital-output-ratio) stiger. En ofta förekommande men inte okontroversiell förklaring härtill är att introduktionen av produktivitetshöjande och expansionsdrivande ny teknik nu försvagats, sedan under efterkrigstiden en inhämtning av tek- nologisk eftersläpning ägt rum. Också den produktivitetshöjande effekten av den successivt ökade frihandeln mellan industriländer med marknadseko- nomi är nu avtagande. Den strukturomvandling som ägt rum i industrilän- dema under 50- och 60-talet och som förutsatt betydande omflyttningar, möter ett stigande motstånd. I denna riktning verkar också befolknings- utvecklingen — den naturliga befolkningstillväxten är avtagande och po- pulationerna åldras gradvis. Arbetskraftens rörlighet mellan regioner och länder möter växande hinder, varför investeringar i stället söker sig till om- råden där överskott på arbetskraft ökar och håller nere lönekostnaderna.
Till en sänkning av realkapitalets produktivitet medverkar också knapp- heten och därav följande höjning av relativpriserna på energi och råvaror. Denna prisutveckling gör existerande kapitalutrustning ekonomiskt sett snabbare obsolet och ökar därmed reinvesteringsbehovet. Den förutsätter också betydande investeringar för ökad och kostsammare utvinning. Sti- gande investeringar för miljöförbättring — såväl yttre som inre miljö — ökar kapitalbehoven men sänker kapitalets produktivitet i konventionell bemär- kelse.
Utifrån önskemål om en viss tillväxt och om återställande av jämvikt, alternativt överskott, i bytesbalansen kan mycket stora kapitalbehov fram- räknas, kapitalbehov som ytterligare förstoras om kapitalets produktivitet minskar. Sådana beräkningar har genomförts i flera länder. Till en del är de villkorliga genom att de i regel förbiser förändringar av framtida re- lativpriser och relativkostnader och dessas effekter på produktionsmetoder och produktionsinriktning. Den historiska tillväxttakten av BNP behöver inte betraktas som ”normal” eller eftersträvansvärd. Den för full syssel- sättning behövliga tillväxten kan sålunda minska genom en lägre kapital- intensitet som betingas just av höjda relativpriser på energi och miljö.
Villkorligheten och osäkerheten i uppskattningar av framtida kapitalbehov bör dock inte undanskymma att återställande av full sysselsättning och
extern balans i industriländerna i vår omvärld förutsätter en betydande upp- gång av kapitalbildningen efter de senaste årens mycket svaga investerings— utveckling, som dessutom varit koncentrerad på kostnadsreducerande ar- betsbesparingar.
Investeringsefterfrågan har varit matt inom OECD-länderna under hela 70—talet. Under högkonjunkturen 1972—73 var industriinvesteringarna lägre än under föregående högkonjunktur, vilket är unikt. Nedgången 1974—75 innebar en brantare nedgång och uppgången under 1976 och 1977 har varit långsammare än under tidigare konjunkturcykler. Utvecklingen avspeglar försvagningen i företagens investeringsincitament och finansieringskapaci- tet. En förskjutning av inkomstfördelningen till löntagarkollektivets förmån har ägt rum i flertalet länder och företagens räntabilitet har varit sjunkande. Trots den svaga investeringsutvecklingen har lånebehoven för lager och likviditet lett till en ökad skuldbörda i förhållande till det egna kapitalet. Riskerna med den fortlöpande försvagningen av företagens finansiella struk- tur blev akuta under lågkonjunkturen 1974—75. Antalet fallissemang blev rekordartat stort och nödvändiggjorde i många länder rekonstruktioner under statlig medverkan. Fr. o. m. 1975 kännetecknas också företagens finansie- ringspolitik i de större länderna av strävan efter skuldkonsolidering, hejdad soliditetsförsämring och förbättrad likviditet, vilket försvagat investerings- incitamenten. Detta har utlöst åtgärder för att sänka kapitalkostnaden genom förmånliga skattemässiga avskrivningsregler, investeringsbidrag av olika slag, kreditgarantier, billiga krediter och direkta kapitaltillskott. Åtgärder av denna typ, som förekommer i de flesta länder, har bara haft en uppe- hållande effekt. När bristen på lönsamma projekt bestått, har försvagningen av den privata investeringsverksamheten inte kunnat förebyggas.
Penningpolitiken har fått bära en allt tyngre börda i kampen mot in- flationen, vilket ofrånkomligen lett till en ökad osäkerhet i företagens pla- nering. Företagens försvagade finansiella struktur i förening med en ökad variabilitet i både inflationstakt och nominalränta, innebär ökade risker i investeringskalkylerna och höjer därmed avkastningskraven. Höjda avkast- ningskrav innebär en minskning av tillgången på räntabla investeringspro- jekt. Farhågor uttrycks i många länder för att investeringsefterfrågan vid fortsatt låg självfinansieringsgrad och räntabilitet kan sjunka under den nivå som av sysselsättningsskäl och andra anledningar framstår som ett uppenbart minimum. De förslag för att råda bot härpå som framlagts i olika länder och i betydande utsträckning redan materialiserats, påminner mycket om dem som framkommit också i den svenska debatten och i den svenska politiken.
För en återgång till en balanserad expansion framstår en stabilisering av prisutvecklingen och av prisförväntningama som en nödvändig förutsätt- ning. Denna uppfattning bestämmer också i hög grad utformningen av den ekonomiska politiken i flertalet länder, framför allt i de ekonomiskt mest betydelsefulla.
1.3.3. Inflation — orsaker och framtidsbedömning
Från mitten till slutet av 1960-talet steg den totala prisnivån inom OECD- området med omkring 4 procent per år. Under perioden 1970—74 var den
årliga stegringen dubbelt så snabb, omkring 8 procent. En ytterligare upp- trappning ägde rum 1974—76 med årliga ökningstakter på 11—12 procent.
Accelerationen av inflationen under senare hälften av 60-talet sammanföll med upplösningen av den monetära disciplin som Förenta staternas eko- nomiska politik tidigare haft över den internationella ekonomin. De av Viet— nam-kriget betingade stora budgetunderskotten ”exporterades” i stor ut- sträckning via underskott i bytesbalansen och tog form av växande dol- larinnehav utomlands. Uppkomsten av eurovaluta-marknaden gjorde det svårt för enskilda länder att isolera sig från internationella kapitalrörelser och blev en källa för en snabbt stigande internationell kreditgivning. Man kan knappast uppfatta hela denna monetära utveckling enbart som en följd av utan åtminstone delvis som en orsak till prisstegringen, särskilt som den monetära expansionen i tiden föregick prisstegringen.
En ökande snedfördelning av de internationella valutareserverna var en anledning till sammanbrottet av Bretton-Woods-systemet 1971 som blev inledningen till en regim med flytande växelkurser. Varje enskilt land fick nu ökad frihet att genom depreciering söka upprätthålla sin internationella konkurrenskraft och samtidigt i ökad utsträckning tillgodose inhemska mål. Den internationella monetära basen hade inte bara ökat dramatiskt — möj- ligheterna att utnyttja denna bas hade också vidgats. Detta var en förut- sättning för den synkroniserade och därigenom intensiva högkonjunktur som utvecklades 1972—1973. Intensiteten och synkroniseringen ledde snart till svårigheter på resurssidan, så att flaskhalsar i produktion och råvaru- tillförsel drev upp priserna från kostnadssidan. Snabbt stigande livsmedels- priser 1972—73 och oljepriser 1973—74 lagrades ovanpå den konjunkturella prisstegringen.
Under loppet av 1974 vände den internationella konjunkturen och ut- vecklades sedan till den djupaste depressionen under efterkrigstiden. Kon- sumentprisema fortsatte emellertid att stiga med ofömiinskad takt. Detta kan ses som ett led i en pris-löne-pris-spiral, som initierades redan under högkonjunkturen. I fortsättningen kan denna spiral ses som en följd också av de begränsningar av konsumtionsutrymmet som framtvingades av en restriktiv ekonomisk politik och hotande underskott i bytesbalanserna.
Osäkerheten om det framtida mönstret för den internationella prisutveck- lingen är mycket stor. Erfarenheterna av de negativa konsekvenser som en långvarig och hög inflation har på tillväxt och investeringar, på in- komstfördelning och resursallokering har skiftat över prioriteringarna inom den ekonomiska politiken kraftigt till förmån för inflationsbekämpningen. I de största industriländerna kommer man sannolikt under ganska lång tid framöver att söka förhindra att efterfrågetrycket när så höga nivåer som genomsnitten under 1950- och 1960-talen. Men eftersom effekten av en restriktiv politik på inflationstakten avtagit, kommer man troligen ändå inte att kunna pressa ner prisstegringstakten till vad den var under perioden av ”krypande” inflation. I Tyskland och Förenta staterna kom man under 1976 ner till en prisstegringstakt av 4—5 procent; därefter har prisstegrings- takten i Förenta staterna på nytt dragits upp. Skall genomsnittet för pris- stegringen inom OECD-området bringas ner till 5 procent, vilket är en pro- klamerad målsättning, krävs en mycket dramatisk nedtrappning för de länder som i likhet med Italien och England redovisar mycket höga ökningstal
både 1976 och 1977. Ett närmande mellan ländernas prisstegringstakt fram- står emellertid som en förutsättning för att ett stabilt internationellt tillväxt- och handelsmönster skall kunna etableras.
Prisstabiliseringen i Tyskland och Förenta staterna kan inleda en period av ”ökad disciplin” i världsekonomin. En möjlighet att undkomma denna disciplin, som vissa länder prövat, är deprecieringar. Erfarenheten visar dock att en depreciering i allmänhet är ett tveeggat instrument som inte i och för sig löser de betalningsproblem som följer av en från omvärlden avvikande kostnadsutveckling. Många industriländer står inför tvånget att reservera en växande andel av sina resurser för investering och export — utrymmet för konsumtion blir motsvarande mindre. Samtidigt kan den totala tillväxten till följd av en restriktiv inflationsbekämpande politik och även av flera andra orsaker som berörts tidigare, komma att hållas tillbaka. En sådan utveckling inkräktar på löntagarnas strävanden att förverkliga en ökning av realinkomstema. Om utrymmet för reallöneökningar blir begränsat, kom- mer dessa strävanden att i stället öka inflationstrycket. Internationella re- lativprisstegringar på viktiga råvaror kan vidare befaras ge betydande in- flationsimpulser även framöver. Det finns alltså ett flertal faktorer som talar för att den genomsnittliga inflationstakten under en överskådlig framtid kommer att förbli relativt hög, mätt med efterkrigsmått. Häremot får vägas det förhållandet att moståndet mot inflation successivt vuxit sig allt starkare. Möjligheten att få prisutvecklingen under kontroll skulle te sig gynnsammare om man kunde satsa på ett positivt samband mellan tillväxt och prissta- bilisering i stället för ett negativt. Svårigheten är att skapa de institutionella lörutsättningarna — nationella såväl som internationella — för att tillväxt och prisstabilitet skall komma att representera konsistenta mål.
1.3.4. Oljeräkningen, den nya konkurrensen och de internationella balansproblemen
Höjningen av oljeprisema 1973—74 medförde ett starkt höjt sparande i de oljeexporterande länderna och ett motsvarande underskott i bytesbalansen för den övriga världen.
Under 1974—1976 hade de oljeexporterande länderna sammanlagt ett över- skott i sina löpande betalningar av i runt tal $ 140 miljarder. Under samma period ackumulerade överskottsländerna inom OECD (främst Förenta sta- terna, Japan, Tyskland) nettofordringar på nära $ 40 miljarder. Mot dessa överskott stod underskott hos de icke-oljeproducerande u-länderna på $ 80 miljarder och hos OECD:s underskottsländer (Italien, Frankrike, England, de skandinaviska länderna m. fl.) på ca S 100 miljarder. Oljeländemas över- skott, som innebar ett kraftigt köpkraftsbortfall i industriländerna, sökte en kortfristig placering på de internationella kapitalmarknadema. Genom detta val av placering motverkades inte den investeringshämmande upp- gången i de långa räntorna som inflationen framkallat. Ökningen i sparandet genom oljeprishöjningen framkallade inte någon motsvarande uppgång i investeringarna.
Skillnader i ekonomisk politik och i andra inhemska förutsättningar med- förde betydande skillnader mellan olika industriländer vad gäller inflations- takt, extern balans och valutastabilitet. Vissa länder — däribland Sverige
— uppsköt genom en expansiv politik den konsumtionsbegränsning som den fördyrade oljeräkningen och därmed försämringen av bytesförhållandet (terms—of—trade) på sikt måste framtvinga. Dessa länder accepterade ett väx- ande bytesbalansunderskott och en därav betingad utlandsupplåning, som till allra största delen skedde på de internationella kapitalmarknadema. Of- fentlig långivning var under perioden 1974—76 begränsad och uppgick inte till mer än $ 15 miljarder. Andra länder prioriterade kampen mot inflationen och anpassade sig till oljeräkningens konsekvenser. Konjunkturdämpningen i dessa länder ökade underskotten hos de länder som drev en mer expansiv politik.
En minskning av OPEC-ländemas framtida överskott är strategisk för en balanserad utveckling i industriländerna. Med oljeprisema oförändrade i förhållande till priserna på industrivaror och en normal tillväxt inom OECD- området skulle enligt vissa beräkningar OPEC:s överskott gradvis sjunka och balans uppnås omkring 1985. Skulle OECD-ländernas energipolitiska program med omfattande energibesparing genomföras, skulle jämvikt kunna uppnås avsevärt tidigare. Sådana kalkyler är emellertid känsliga för varia- tioner i industriländernas tillväxttakt — en snabbare ökning än förutsatt ökar efterfrågan på olja och därmed OPEC-ländemas överskott. Effekten av en höjning av relativpriset på olja beror bl. a. på de antaganden som göres om priselasticiteten i efterfrågan på olja.
Ett betydande överskott kommer dock säkert att föreligga under de när- maste åren; enligt OECD:s beräkningar kan överskottet för 1977 uppskattas till 540 miljarder och för 1978 till 35 miljarder. Frågan om fördelningen av överskottet kommer därför att förbli aktuell. Oljeländema kan komma att successivt kräva en ökad realavkastning på sina finansiella placeringar för att inte föredra alternativet att låta olja i större utsträckning stanna under jord, speciellt om chansen till höjda relativpriser på olja ter sig goda. OPEC- ländemas utlåning — eller, sett ur låntagarländernas synpunkt, upplåningen — kommer i längden att styras av tillgången på investeringsmöjligheter som ger minst samma förväntade reala marginalavkastning som avkastningen på oljehamstring. Underskottens och därmed upplåningens fördelning har hittills inte styrts i sådana riktningar. Överskottsländema bland industrista- terna har hög produktivitet men låga investeringar. Underskottsländema har utan ökning av de produktiva investeringarna ökat sin upplåning och därmed delvis kompenserat den neddragning av den totala efterfrågan som orsakats primärt av oljeländernas sparökning, genom att hålla konsumtionen uppe i nuläget på bekostnad av framtida konsumtion. Denna ”överkon- sumtion” innebär emellertid bara ett temporärt bidrag till lösningen av det globala balansproblemet. Underskottsländema drivs på någon sikt att lägga om sin politik och den depressiva effekten av OPEC-ländemas överskott förstärkes.
De genom oljefördyringen skapade balansproblemen för industriländerna har realt och politiskt minskat möjligheterna att åstadkomma den trans- ferering till de fattiga länderna som den nya ekonomiska ordningen för- utsätter. I det korta perspektivet kommer för industriländerna avvecklingen av de löpande underskotten gentemot Oljeländema och nedbringandet av den ackumulerade skuldbördan att prioriteras. I en viss mening är emellertid den nya ordningen på väg utan att ha föregåtts av några internationella
förhandlingar eller avtal. Under senare år har nämligen vissa utvecklings- länder gjort betydande inbrytningar på enstaka marknader för industrivaror. På områden, där det är möjligt att producera tekniskt komplicerade produkter med relativt outbildad arbetskraft, har u-länder gått in med arbetskostnader som ligger långt under industriländernas. Skillnaden i lönekostnader bestäms av arbetskraftens produktivitet i genomsnitt i hela ekonomin och denna är mycket lägre än i industriländerna. Dessa inbrytningar har skett på så vitt skilda områden som textil- och stålproduktion och skeppsbyggeri men också rena verkstadsprodukter och elektronik. Skillnaderna i kostnadsläge är ofta så stora att industriländerna har begränsade möjligheter att bevara sin konkurrenskraft inom de utsatta branscherna ens vid omfattande struk- turrationaliseringar. Effekten av dessa marknadsinbrytningar har förstärkts av rådande lågkonjunktur. De djupgående och bestående förändringar i kon- kurrensförutsättningarna, som sammanfattas med beteckningen den nya konkurrensen, hade skapat mindre problem om arbetskraftens rörlighet inte avtagit i industriländerna och expansionskraften på nya områden inte för— svagats. Den nya konkurrensen skapar därför svåra akuta sysselsättningspro- blem, ofta med regional koncentration, som gör industriländerna benägna att föra ett uppehållande försvar. Detta sker genom omfattande statliga sub- ventioner eller direkta importbegränsningar, vilket leder till sjunkande till— växttakt både i industriländerna och i utvecklingsländerna.
Någon bestämd prognos för den internationella utvecklingen är inte möjlig att göra. Det kan inför denna osäkerhet vara rimligt att arbeta med alternativa prognoser, med "optimistiska" resp. ”pessimistiska" scenarier såsom sker
i utredningens kapitel 3. En nödvändig förutsättning för en stabilare utveckling är en utjämning
av den spridning som alltjämt föreligger mellan länderna vad avser eko- nomisk tillväxt, inflation och yttre balans. Denna utjämning måste då in- nebära en sänkning av den genomsnittliga takten i ”världsinflationen”. Den minskade osäkerheten om växelkursema som därvid skulle inträda, är en viktig förutsättning för en gynnsam utveckling av världshandeln och de internationella kapitalrörelsema. En stabilisering av prisnivåerna och därmed en möjlighet att styra den reala låneräntan skulle avlägsna de osäkerheter som nu verkar starkt återhållande på investeringarna. Den stabiliserings- process, som skulle skapa dessa förutsättningar, verkar emellertid under övergångsperioden i sig negativt på investeringar och tillväxt och bidrar därmed till sin egen förlängning. En långsam tillväxt och ett begränsat ut- rymme för ökning av den privata konsumtionen förstärker sålunda kraften i en inbyggd löne-pris-spiral. Låg produktivitet och fortsatt inflation håller i denna utveckling nere realkapitalets avkastning och tvingar det offentliga till ökade engagemang i företagssektorn.
En återgång till 60-talets snabba och balanserade tillväxttakt förefaller inte sannolik under den överblickbara framtiden.
1.4. Balansproblem i svensk ekonomi
1.4.1. De finansiella framtidsperspektiven
Den finansiella utveckling, som skulle vara förenlig med uppnående av yttre balans för den svenska ekonomin 1980, har rätt ingående analyserats i 1975 års långtidsutredning (LU 75) liksom i den 1976 publicerade lång- tidsbedömningen från Industriens utredningsinstitut (LB 76). En del av de förutsättningar som LU 75 arbetade med, har inte realiserats och den till 1980 utsatta balanstidpunkten har förskjutits avsevärt längre fram i tiden. Detta hindrar dock inte att den centrala problematiken, som utredningarna diskuterade i det med externbalansen konsistenta mönstret, i princip är densamma. Utvecklingen efter 1975 tyder på att den välbekanta bristen på sparande snarast accentueras i början av 1980-talet. Långtidsutredningen förutsatte för balans 1980 en stor förbättring av den offentliga sektorns fi— nansiella sparande och också en kraftig förbättring för företagssektorn från 1975 års underskott till ett läge som bedömdes vara konsistent med de finansieringsbehov som framkommer vid den för utrikesbalansen nödvän- diga investeringsuppgången. Kraven på den offentliga sektorn bestämmes av de förutsättningar som görs om hushållens sparkvot och om lönemas andel av faktorinkomstema. Med historiskt ”normala” nivåer för dessa stor- heter skärpes kraven på den offentliga sektorns finanser till en historiskt ”onormal” nivå. Utvecklingen efter 1974 har gått i en helt annan riktning än den som skisserades i LU 75. I stället för att gradvis förbättras har den yttre balansen gradvis försämrats. Företagssektorn visar en finansiell utveckling som inte kan fortsätta ens på kort sikt. Den offentliga sektorns finansiella situation har inte förbättrats.
Utvecklingen av industrins investeringar och finansiering fram mot ett jämviktsläge har behandlats i IUI:s långtidsbedömning och redovisas i ut- redningens kapitel 5. Med utgångspunkt också här från jämvikt i bytes- balansen 1980 härledes en målbestämd investeringsökning under perioden 1974—1980 av 7 procent per år (i det industriexpansiva alternativet). Utifrån antaganden om pris- och löneutvecklingen, räntor och skattesatser kan den finansiella utvecklingen inbegripet effekterna på företagens upplåning och soliditet beskrivas. Industrins räntabilitet ligger i kalkylen väsentligt över nivån 1965—1973 och höjer i förening med en genom upplåningsökningen förstärkt positiv hävstångseffekt räntabiliteten på det egna kapitalet till 8,8 procent (efter skatt) mot 4,9 procent under 1965—1973. Löneandelen har därvid förutsatts ligga på 1974 års nivå, dvs. 72 procent av förädlingsvärdet mot 75 procent som var genomsnittet 1970—74.
Nyemissionemas relativa betydelse ökar under perioden. Det ur kalkylen framkomna lånebehovet ligger ungefär dubbelt så högt i löpande priser som 1970—74 och en växande del av finansieringen förutsättes ske utomlands: företagens kreditvärdighet och upplåningsincitament gör med de givna för- utsättningarna en sådan ökning möjlig. Kalkylen innebär trots räntabili- tetsförbättringen en viss fortsatt nedgång i företagens soliditet, men denna antas vara acceptabel med hänsyn till den högre räntabiliteten, givet att företagen möter ett lämpligt utbud av krediter.
Liksom för LU 75 gäller i dag också för LB 76 att kalkylernas förutsätt- ningar förändrats under 1975—1977. Redan de ursprungliga kalkylerna fö- rebådade ett gap mellan behov och tillförsel av eget kapital, om den efter- strävade ökningen av företagens investeringar skulle komma till stånd. Detta gap har nu avsevärt vidgats.
Det har inte varit möjligt för kapitalmarknadsutredningen att på ett full- ständigt och konsistent sätt revidera de föreliggande långtidsutredningarnas finansiella kalkyler. För bedömningen av den framtida utvecklingen har utredningen dock haft tillgång till nytt material för vissa delsektorer, näm- ligen för staten genom den våren 1977 redovisade långtidsbudgeten som går fram till 1981/82, för kommunerna genom den kommunalekonomiska utredningen och för AP-fonden slutligen nya beräkningar för dess utveck- ling. Detta material, som redovisas i kapitel 4, ger vid handen att även vid en restriktivitet i den offentliga utgiftsutvecklingen, som från en all- mänpolitisk bedömning framstår som närmast orealistiskt återhållsam, kom- mer den offentliga sektorns finansiella ställning inte att ha förbättrats 1981 jämfört med genomsnitten för 1975—1977. Utvecklingen av AP-fonden blir — med givna avgifter och utgiftsutfästelser — gynnsammare ju högre real- räntan och den reala tillväxten är och ju långsammare prisutvecklingen. Även om man väljer för AP-fondens tillväxt så extremt gynnsamma för- utsättningar som 5 % realränta, 3 % årlig reallönestegring och 3 % årlig prisstegring, skulle AP-fondens reala sparande ändå sjunka med omkring 1 procent per år under 1977—81 och med två procent per år under perioden 1981—1985. Med mer realistiska antaganden blir nedgången brantare; med värden på de styrande variablerna som motsvarar det historiska genomsnittet för 1970—75 blir nedgången 4 procent per år under perioden 1977—85.
Hela bördan av den yttre balanskorrigeringen faller i detta perspektiv på den privata sektorn. Företagens sparande måste återhämtas från den dra- matiska försämringen 1974—1977 och närma sig läget 1970—1974. Nivån på hushållens sparande måste likaså ligga väsentligt över det som ur historisk synpunkt ter sig sannolikt för att jämvikt skall uppnås 1981. Innebörden av dessa kalkyler är att betydande underskott i den yttre balansen knappast kan undvikas i början av 1980-talet.
Dessa bestående underskott nödvändiggör en fortsatt omfattande utländsk upplåning. Utgår man som ett räkneexempel från att jämvikten i bytes- balansen kan vara återställd år 1985 och att vägen till jämvikt sker med en årlig minskning av underskottet med 2 1/2 miljarder kronor, skulle den långfristiga utlandsskulden brutto uppgå till 150 miljarder kr. Utifrån rimliga antaganden om amorteringsplaner skulle bruttoupplåningen jämviktsåret 1985 uppgå till en jämfört med 1977 oförändrad nivå och räntebördan — vid en genomsnittsränta av 8 % — till nära 13 miljarder kr. Utgår man från en alternativ och lägre uppskattning av bytesbalansens underskott i utgångsläget, sjunker det beräknade upplåningsbehovet. Utlandsskulden brutto skulle 1985 uppgå till ca 120 miljarder kr och räntebördan till 9,5 miljarder kr. Genomförandet av en så omfattande upplåning kan förutsättas leda till på någon sikt stigande upplåningskostnader med kortare amorteringstider och sämre räntevillkor. Upplåningen är av den omfattningen att ingen sektor kan ensam svara för den; den helt dominerande delen kommer att falla
på staten och företagen. I en utsträckning som bl.a. blir beroende av so- liditets- och räntabilitetsutvecklingen hos de svenska företagen, kommer affärsbankema och kreditinstitut av typen lnvesteringsbanken och Export- kredit att genomföra företagssektorns upplåning för vidare slussning till de slutliga låntagarna.
Sveriges kreditvärdighet är god, inte minst i jämförelse med många andra potentiella låntagare. En nations kreditvärdighet bedömes inte i första hand utifrån landets samlade nettoskuld. Viktigare är, som Englands och Italiens erfarenheter visar, storleken av bytesbalansunderskottet och de utländska kreditgivarnas uppfattning om landets vilja och förmåga att minska dessa underskott. En successiv reduktion av underskottet är därför en förutsättning för att förhindra en nedgradering av landets kreditvärdighet liksom också för stabilisering av valutakursen. Det kan inte uteslutas att under en lång tid bestående, omfattande underskott kommer att nödvändiggöra en finan- siering också genom internationella organ med den inskränkning av den ekonomisk-politiska handlingsfriheten som följer därmed.
Den viktigaste och avgörande frågan är emellertid tillgången på räntabla investeringsprojekt i den omfattning som krävs för att möjliggöra den jäm- viktsskapande exportökningen och ökningen av en importåterhållande av- sättning på hemmamarknaden. Föreligger inte dessa investeringsprojekt bortfaller i stor utsträckning motiven för en betydande långfristig upplåning i utlandet liksom också möjligheten att genomföra den. Den nuvarande strategin att investera landet ut ur underskottssituationen bygger just på förutsättningen att det existerar en betydande potential av investeringspro- jekt som framstår som räntabla genom i förhållande till utlandet konkur- rensdugliga löne- och kapitalkostnader per producerad enhet.
En utländsk upplåning som i huvudsak inriktas på att hålla uppe kon- sumtionen i dag på bekostnad av framtida konsumtion, kommer på sikt att möta motstånd på lånemarknaden. En sådan omfördelning av konsum- tionen brukar ibland motiveras med att uppoffringen av framtida konsum- tion träffar en generation som genom en fortsatt snabb realinkomstökning har en väsentligt högre standard än dagens och att uppoffringen därför blir mindre kännbar. Denna förutsättning framstår inte längre lika självklar som tidigare. Den är dessutom riskabel. En sådan politik innebär en perma- nentning av en för liten konkurrensutsatt sektor, medan jämviktens åter- ställande tvärtom kräver en ökning av den svenska industripotentialen. Med en för liten industrisektor skulle återställande av jämvikten framöver kräva en extremt deflationistisk politik. Om den utländska upplåningen ej förenas med en ökad industrikapacitet och underskottet alltså ej nedbringas genom ökad export och minskade marknadsandelar för importen på hemmamarknaden, aktualiseras i någon form vad som i långtidsutredningarna betecknats som det offentligtexpan- siva alternativet. Detta förutsätter en omfördelning av resurserna till en importsnål förbrukning och därmed en minskad privat konsumtion. En så- dan omläggning skulle emellertid ej vara endast en tillfällig anpassning, eftersom den innebär att det industriella underlaget för en senare förnyad uppgång i den privata konsumtionen inte kommer till stånd. Ett återtagande av ökningstakten i den privata konsumtionen skulle i ett sådant läge utlösa en förnyad underskottssituation.
1.4.2. Kapitalmarknaden och vägen mot jämvikt
De olika åtgärder inom den ekonomiska politiken som krävs för att nedbringa underskottet i bytesbalansen vid ett högre kapacitetsutnyttjande än det som präglar 1977/ 78 berör primärt områden som ligger utanför kapitalmarknads- utredningens uppgifter. Eftersom en lösning av det svenska balansproblemet förutsätter en betydande omallokering av den industriella strukturen, kom- mer kraven på kapitalmarknaden att öka. Den spargenerering som processen mot jämvikt förutsätter kan i och för sig ske inom ramen för existerande institutioner men också genom nyskapade. De frågor som faller inom ka- pitalmarknadsutredningens kompetensområde gäller konsekvenserna för kreditförmedlingen av olika vägar mot jämvikt. De konkreta förslag som utredningen lägger fram, anknyter inte direkt till den aktuella situationen. De avser krav rörande långsiktiga verkningar som kan ställas på kapital- marknaden och som syftar till en förbättrad allokering av investeringarna. Betydelsen härav har ökat genom den svåra balansbristen men de är inte exklusivt beroende av denna.
I räkneexemplens form redovisas i kapitel 4 de finansiella konsekvensema för skilda sektorer av olika alternativ för utjämning av underskottet i by— tesbalansen och implikationerna härav på kreditmarknaden.
Med hänsyn till att vägen till yttre balans är längre än man ursprungligen föreställde sig, har vägen till balans blivit mer intressant än karakteristiken av det slutliga målet. Därför har redovisningen och analysen av kredit- marknadskonsekvenserna stannat på halva vägen.
"Utgångsläget" karakteriseras av historiskt onormalt stora finansiella un- derskott både för staten och för de icke-finansiella företagen. Det är främst dessa saldon, som förutsättes bli förbättrade i l-alternativet. Staten för i detta alternativ en restriktiv finanspolitik, eftersom ekonomin i övrigt för- utsättes expandera snabbt. Företagsinvesteringarna ökar i hög takt men fö- retagsvinsterna ökar ännu kraftigare räknat från utgångsläget, ungefär enligt de industriexpansiva utvecklingsalternativ, som skisserats både av LU 75 och LB 76. Vid en sådan relativt stark tillväxt ökar också hushållssparandet något. Men även den privata konsumtionen stiger snabbt och tar bl. a. formen av ett något ökande bostadsbyggande. Eftersom ”halvvägsmålet” kan ligga en bra bit fram i tiden har AP-fondens förväntade utveckling markerats med en neddragning av dess sparande.
Bakom O-alternativet ligger förutsättningar om en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Trots restriktiv finanspolitik ökar den offentliga sek- torns underskottjämfört med l-alternativet. Det blir i O-alternativet mindre utrymme för privat konsumtion. Därför är i detta alternativ — i enlighet med mönstret både i LU 75 och LB 76 — bostadsbyggande och bostadsfi- nansiering lägre än i I-alternativet. Företagens investeringstakt är relativt låg och därmed också deras finansieringsunderskott. En relativt dämpad tillväxt i hela ekonomin avspeglas i ett lågt sparande både för hushållen och socialförsäkringssektorn.
För företagssektorn sjunker kreditbehoven (i fasta priser) enligt I-alter- nativet, dock inte lika mycket som reduktionen av det finansiella under- skottet, eftersom företagens likviditet och exportkreditgivning samtidigt ökar. Den kvarstående minskningen i företagens externfinansiering faller
på upplåning från staten och från utlandet. Behovet av statliga stödåtgärder i form av kapitaltillskott (aktieköp och lån) bör rimligen minska i en in- dustriexpansiv utveckling, när en 'utslagning av företag kan kompenseras av nystarter och utvidgningar. Även om företagens kredittagningsförmåga vid den i detta alternativ antagna utvecklingen förstärkes, bör ändå före- tagens utländska upplåning något minska från den höga nivån i utgångsläget för att reducera takten i ackumuleringen av utländska skulder med åtföljande kursrisker och osäkerhet för omsättning. Nedgången i den totala utländska nettoupplåningen genom minskningen i bytesbalansens underskott har där- för fördelats ungefär jämnt mellan staten och företagen. Andelen inhemsk lånefinansiering har ökat sin andel något och ökningen faller i enlighet med företagens preferenser vid sjunkande soliditet på långfristiga kapitalmark- nadskrediter.
I ett skisserat offentligt-expansivt alternativ avspeglar sig en låg tillväxt i sjunkande industriinvesteringar som minskar företagens finansieringsun— derskott i en krympande industrisektor. Statens stöd till företagen, vilkas räntabilitet förblivit låg, i form av lån och aktieköp ökar jämfört med ut- gångsläget och ökar mycket kraftigt jämfört med det industriexpansiva al- ternativet. I gengäld minskar företagens utlandsupplåning dramatiskt. Genom att företagens finansieringsunderskott totalt sjunker leder statens ökade företagsfinansiering till ett minskat lånebehov för företagen även på den inhemska kapitalmarknaden och ännu mer markerat i bankerna.
För kapitalmarknaden innebär en utveckling enligt I-altemativet inte någ- ra dramatiska förändringar eller anpassningsproblem. Kapitalmarknadens andel av den totala kreditmarknaden ökar avsevärt men inte på ett i historiskt perspektiv särskilt anmärkningsvärt sätt. Socialförsäkringssektorns (dvs. AP- fondens) utbud minskar visserligen. De enskilda försäkringsinrättningarnas utbud har antagits oförändrat, trots att en viss ökning inte bör uteslutas. Utbudsökningen på kapitalmarknaden har i kalkylen förlagts till hushållen och till bankerna. Dessa relativt problemfria utvecklingsperspektiv skall inte misstolkas. De förutsätter nämligen en grundläggande spargenerering hos företagen, hus- hållen och även i den offentliga sektorn. Denna sparökning framkommer tack vare en förutsatt, exportledd expansion av den svenska ekonomin fram— över. En sådan utveckling ökar företagens sparande (räntabilitet), den höjer hushållens sparande genom en positiv inkomstutveckling Och den skapar förutsättningar för en restriktivare budgetpolitik. Realismen i dessa förut- sättningar kan framstå som tveksam.
En räntabilitetsförbättring för företagen upp till den nivå som förutsatts i det industriexpansiva alternativet och som dessutom skall bestå under en följd av år kan vara svår att uppnå och representerar bara en av flera möjligheter. Ett gap mellan tillförsel och behov av eget kapital hos företagen kan med betydande sannolikhet väntas bestå och detta utgör bakgrunden till den pågående diskussionen om nya former för spargenerering. Denna aktualiserar ekonomisk-politiska frågeställningar utanför kapitalmarknads- utredningens område, vilket inte hindrar att de analyser som utredningen genomfört kan tjäna som belysning av de bakomliggande problemen. För egen del pekar utredningen på vissa bidrag till lösningen av företagens fi- nansieringsproblem som direkt'berör kapitalmarknaden och dess institu-
tioner utan att prejudicera olika kombinationer av övriga åtgärder. Utred- ningen föreslår sålunda en ökad kapacitet för utbud av riskkapital från de institutionella placerarna, försäkringsbolagen och AP-fonden, och berör även förutsättningarna för ett ökat utbud från hushållen.
De angivna förändringarna är sannolikt inte tillräckliga för att åstadkomma ett ökat utbud av riskvilligt kapital, utan detta torde förutsätta även en ökad avkastning för placerarna. En modifiering av den s.k. Annell-lagen genom en höjning av avdragsprocenten skulle ge företagen möjligheter att vid given avkastning höja utdelningen.
Den ökade skuldsättning och minskade soliditet som den eftersträvade investeringsökningen skulle leda till, ställer betydande anspråk på lämpliga krediter som sänker den finansiella risken. Utredningen har tidigare pekat på den ökade omfattningen av olika slags billiga, rörelsegenererade krediter som med hög grad av automatik och faktisk långfristighet står företagen till buds. Dessa krediter kan antas fortsätta och öka. De kan uppfattas som ett slags kreditkompensation för en del av lönekostnaderna och de ökar företagens benägenhet att acceptera en sänkt soliditet.
Finansiella medel knyts i denna process till företagen utan att krav ställs på dessa att kvalihcera sig i konkurrens med andra företag för att erhålla krediterna i fråga. Detta innebär att resurserna med största sannolikhet inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Vidare har olika direkta statliga lån vuxit mycket snabbt i omfattning. Även för dem gäller att de normalt ut- formas så att de ökar företagens benägenhet till skuldsättning. Den ökade betydelsen av sådana lån skärper vikten av att långivningens allokerings- effekter uppmärksammas.
Med hänsyn till nödvändigheten att öka produktiviteten i industrin fram- hålls önskvärdheten av att företagens finansiering i största möjliga utsträck- ning sker genom långa krediter på den organiserade kreditmarknaden, dvs. genom obligationslån och genom reverslån i kreditinstituten. Mot denna bakgrund ger den förutsebara nedgången i AP-fondens utbud anledning till bekymmer.
Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln av långt kapital är det också angeläget att kreditvillkoren såväl på Obligationsmarknaden som i kreditinstituten anpassas till individuella låntagares speciella behov. De närmare förutsättningarna att tillgodose sådana önskemål belyses i ka- pitlen om institutionerna på kapitalmarknaden.
1.5. Sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens förslag
1.5.1. Huvuddragen
Den omfattande kartläggningen av kapitalmarknadens funktionssätt och de olika institutionernas verksamhet mynnar inte ut i förslag om några genomgripande reformer. Utredningen föreslår sålunda inte att några nya institut skall inrättas. Förslagen gäller istället de befintliga institutens ut- låningsregler och verksamhetsformer, men även i dessa avseenden är för- slagen av begränsad omfattning. En allmän slutsats av den sektorvisa och institutionella genomgången är nämligen att förekommande finansierings-
problem är av samhällsekonomisk snarare än institutionell natur. De måste således i första hand angripas med ekonomisk-politiska åtgärder — kredit- politiska och finanspolitiska — som ett led i strävandena att återställa balans i den svenska ekonomin.
Institutionerna på kapitalmarknaden har också visat en betydande förmåga att anpassa verksamheten till förändrade betingelser. Det gäller både kraven på snabba omfördelningar av kreditgivningen mellan efterfrågesektorema och på anpassning till ändrade institutionella förhållanden där det viktigaste exemplet utgör AP-fondens snabba expansion till en position som den helt dominerande kapitalplaceraren. I det utvecklingsskede som nu inletts gäller det att ersätta fondens stagnerande kapitalutbud med långfristiga krediter från andra källor, eventuellt också bromsa nedgången i fondens utbud.
Med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser har kapitalmarknadsut- redningens överväganden på det institutionella området rött följande hu- vudfrågor.
1. Kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad i stort, särskilt strukturen av mellanhandsinstitut som byggts upp sedan AP-fondens tillkomst. AP- fondens placeringsformer har naturligt stått i centrum som en följd av fondens stora andel av utbudet på kapitalmarknaden.
2. Marknadens förmåga att tillgodose skilda låntagarkategoriers individuella behov med avseende på lånevillkorens utformning.
3. Möjligheterna att öka utbudet av riskkapital från institutionella placerare (AP-fonden och försäkringsbolagen).
4. Möjligheterna för mellanhandsinstituten att möta AP-fondens stagne- rande kapitalutbud genom ökad upplåning hos andra finansiärer. 5 Försäkringsbolagens roll som källa för långfristigt kapital.
6. Bankemas långfristiga utlåning.
7. Mellanhandsinstitutens och bankernas roll som låntagare i utlandet.
Utredningens kartläggning och analys av kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad har sammanförts i kapitlen 6—14. De båda första kapitlen be- handlar två av de fyra reala sektorer som brukar utgöra kreditmarknadens efterfrågesida i statistiska sammanhang, nämligen bostadssektorn (kapitel 6) och kommunerna (7). Industrins finansieringsproblem behandlas i kapitel 5, Bostadssektoms speciella krav på kreditmarknaden har motiverat att sek- torn särbehandlats. Kommunernas kreditförsörjning har knappast behand- lats mer ingående i andra sammanhang varför en särskild kartläggning har bedömts vara värdefull.
De följande kapitlen har en institutionell indelning. AP-fonden, försäk— ringsbolagen samt bankerna utgör de dominerande källorna för långfristigt kapital. Deras verksamhet behandlas i kapitlen 8—10. Mellanhandsinstituten för kanalisering av långfristiga krediter till näringslivet analyseras i kapitel 11. Kapitlet om Obligationsmarknaden (kap. 12) utgör till stor del en sam- manfattning av de övriga institutionella kapitlen. [ kapitlen 13 och 14 slut- ligen, behandlas vissa fonders samt understödsföreningarnas placeringsreg- ler.
1 .5.2 Bostadssektoms finansiering (kapitel 6)
Kapitlet innehåller en omfattande kartläggning av bostadsfinansieringssys- temets utveckling, inbegripet de statliga lånearrangemangen och de kre- ditpolitiska instrument som står till förfogande för att trygga bostadssektorns kreditförsörjning.
Utredningen drar slutsatsen att finansieringssystemet successivt utveck— lats så att det statligt finansierade bostadsbyggandet nu i huvudsak är obe- roende av kreditmarknadsläget. Analysen av frågan om en statlig total- finansiering av bostadsbyggandet leder till slutsatsen att några väsentliga fördelar inte vore att vinna med en sådan reform. De friktioner som inträffat i byggnadskreditgivningen under år 1977 ändrar inte denna slutsats.
Det är emellertid enligt utredningens mening av största vikt att eventuella motsättningar mellan bankerna om fördelningen av byggnadskreditgivning- en löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i kontinuerlig oenighet om åtagandena, med förseningar i igångsättningen som följd. En ledamot har reserverat sig mot utredningens bedömning och förordar att finansieringssystemet revideras.
Effekterna av de för fastighetsägarna (i första hand egnahemsägarna) gynn- samma beskattningsreglerna belyses i bilaga 2 till utredningens betänkande. Det är ovedersägligt att ett system för förmögenhetsbildning utvecklats på grundval av hög inflationstakt som sänker skuldernas realvärde, hög mar- ginalskatt som reducerar de faktiska räntekostnaderna för låntagaren samt en riklig tillgång på lån med lång löptid.
Det är enligt utredningens mening knappast möjligt att kontrollera för- mögenhetsomfördelningen till följd av inflationen mellan långivare, lån- tagare/fastighetsägare, boende med hyresrätt och staten med hjälp av kor- rigeringar inom ramen för ett nominellt lånesystem med tillhörande sub- ventioner. Möjligheterna att motverka förmögenhetsomfördelningen bör — i den mån politiken misslyckas i sitt primära mål att bekämpa inflationen — i första hand sökas inom beskattningssystemet för att reducera hävstångs- effekterna på den egna kapitalinsatsens avkastning vid höga marginalskat- tesatser och inflation.
En korrigering av omfördelningen mellan långivare och låntagare skulle åstadkommas genom införande av indexlån. Den ränta som åsätts det in- dexerade lånebeloppet behåller sitt realvärde även under inflationsförhål- landen. På bostadsfinansieringens område skulle lånen dessutom ha den effekten att kostnadsparitet kunde upprätthållas mellan olika årgångar av hus. Frågan analyserades ingående av värdesäkringskommittén i dess be- tänkande SOU 1964:2. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett sig på nytt behöva ta upp en ingående analys av alla de svåröverskådliga samband som är förenade med ett införande av indexlån.
Utredningen föreslår att de nuvarande kvoteringsreglema för bostadsin- stitutens utlåning avskaffas. Enligt dessa skall 90 procent av nyutlåningen avse s. k. prioriterade ändamål, bl. a. allt nybyggande för bostadsändamål, andra nybyggnader med statliga bostadslån samt ombyggnad med statliga bostadslån. Återstående 10 procent får avse andra ändamål, t. ex. affärs- och kontorshus utan statliga lån, finansiering vid förvärv av äldre fastigheter samt ombyggnad utan statliga lån. Den nuvarande kvoteringsregeln får till
effekt att en icke prioriterad utlåning blir fast knuten till den prioriterade utan avseende på kreditmarknadsläget och situationen på byggmarknaden.
Kvoteringssystemet bör ersättas med en ordning där bostadsinstituten ger ut obligationer av två slag varav det ena helt skall avse utlåning till prioriterade ändamål. Dessa obligationer skall räknas som prioriterade pla- ceringar för bank- och försäkringsinstitut. Den andra obligationstypen får användas för finansiering av icke prioriterade ändamål. Obligationerna un- derställs emissionskontrollen på samma sätt som t. ex. industri- och kom- munobligationer och räknas inte som prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Förslaget föranleder ändring i 9; lagen 1974:922 om kreditpolitiska medel.
Med utgångspunkt från de faktorer utredningen har att beakta föreslås också att amorteringstiderna för bostadsinstitutens nya lån sänks från nu- varande 60 år till 50 år för flerfamiljshus, från i regel 50 år till 40 år för småhus samt för ombyggnad från 30 a 40 år till en tid som är anpassad till ombyggnadsåtgärdernas varaktighet. Obligationernas amorteringstid bör därmed sänkas från 50 år till 40 år. De nuvarande amorteringstiderna är orimligt långa med hänsyn till byggnadernas och ombyggnadsåtgärdernas varaktighet. Ungefär 95 procent av lånen för flerfamiljshus kvarstår oamor- terade efter 20 år genom annuitetskonstruktionen.
Vidare förordar utredningen att den övre gränsen för bostadsinstitutens bottenlån till småhus, cirka 300 000 kr vid slutet av år 1977, inte höjs snabbare än lånetaket för statliga bostadslån. En sådan regel motiveras av stånd- punkten att bostadsinstitutens utlåning, som säkerställs genom kreditpo- litiska åtgärder, inte bör främja finansiering av småhus med alltför höga produktionskostnader. [ den mån frågan aktualiseras bör en motsvarande regel tillämpas även för privatfinansierade flerfamiljshus.
1.5.3. Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7)
Kommunernas långfristiga nyupplåning har under en tioårsperiod pendlat mellan 2 och 4 miljarder kr årligen. Nettoupplåningen har legat runt halva de angivna beloppen, alltså rätt blygsamma tal om de sätts i relation till den kommunala verksamhetens omfattning. Eftersom kommunerna har haft ett begränsat utrymme till förfogande på kreditmarknaden, utmärks deras starkt expanderande verksamhet av en hög självfinansieringsgrad. Skattefinansiering, med åtföljande snabbt stigande uttaxenng, har således varit den dominerande finansieringsformen.
Kommunernas finansiella situation på sikt framstår som bekymmersam mot bakgrund av de kalkyler som redovisats av 1976 års kommunaleko- nomiska utredning (KEU 76) och som refererats ingående av kapitalmark- nadsutredningen. Deras förutsedda finansiella underskottssparande utgör en komponent i det stora underskott som för samhällsekonomin som helhet återspeglas i en negativ bytesbalans. Mot bakgrund av de allmänna finansiella perspektiv som utredningen skisserat för den svenska ekonomin är några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte att vänta under större delen av den tid som KEU 76 kalkyler omfattar, alltså perioden fram till 1985.
Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt att genom- föra några beräkningar om kommunerna kan beredas ett större utrymme
på den svenska kreditmarknaden än det som stått till förfogande under senare år. Vägen till extern balans är uppenbart längre än man ursprungligen föreställt sig och en fortsatt betydande nettoupplåning i utlandet måste därför komma till stånd under överskådlig tid. Även i en situation med återställd balans måste låneskulden till utlandet successivt fomyas med åtföljande restriktioner för de olika låntagarkategoriernas tillträde till den inhemska kreditmarknaden.
I sista hand gäller det att fördela den nödvändiga upplåningen i utlandet så att en rimlig spridning kommer till stånd av den utländska skulden bland olika låntagarkategorier. Kommunerna måste även framöver räkna med att påta sig en del av denna upplåning, antingen direkt när det gäller de största kommunerna, eller via kommunlåneinstituten.
Detta konstaterande rubbar inte den allmänna slutsatsen att lånefinan- siering inte kan tillmätas avgörande vikt från kommunalekonomisk syn- punkt. Huvudproblemet gäller hur de inkomster skall tillföras sektorn som medger att den realekonomiska expansion man godtagit kan äga rum under bibehållen finansiell balans.
Det hindrar emellertid inte att vissa önskemål kan uppställas för kom- munernas del vad gäller upplåningens organisation och om kreditvillkoren. Medan vissa kommuner har en väl organiserad finansiell planering där kre- diterna ingår som ett viktigt led både vad gäller volym och villkor, uppvisar andra en splittrad bild med övervägande kortfristiga lån som uppbringats hos en mängd olika kreditgivare. Likvärdiga förutsättningar föreligger tyd- ligen inte bland kommunerna att erhålla krediter med ändamålsenliga vill- kor.
Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga om inrättandet av ett nytt kreditinstitut för långivning till kommunerna skulle kunna med- föra väsentliga förbättringar. Även om en sådan åtgärd inte i sig skulle medföra att en större volym krediter kunde ställas till kommunernas för- fogande, är det möjligt att institutet, om det tog över större delen av de nu verksamma långivarnas utlåning till kommunerna, skulle kunna genom- föra en bättre fördelning av tillgängligt kreditutrymme. Det är också tänkbart att institutets lånevillkor bättre skulle kunna anpassas till de individuella kommunernas behov.
Utredningen har emellertid dragit slutsatsen att ett nytt och dominerande kreditinstitut inte bör inrättas. Ett sådant skulle nämligen i praktiken tvingas göra en avvägning mellan investeringsprojekten i olika kommuner. Eftersom flertalet kommuner är beroende av lånefinansiering för sina investeringar, skulle därmed en central planering införas på kreditmarknaden för kom- munernas del. En sådan ordning skulle stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det rimmar inte heller med principerna för den svenska kre- ditmarknaden, eller överhuvud för den svenska ekonomin, att ålägga ett kreditinstitut en sådan prövning.
Mot denna bakgrund har utredningen dragit slutsatsen att den kommunala upplåningen alltjämt bör ske inom ett diversifierat system av kreditinstitut, alltså från AP-fonden, de båda kommunlåneinstituten, försäkringsbolagen samt bankerna. En konsekvens av detta ställningstagande är också att AP- fondens rätt att ge direkta lån till kommunerna bör bestå. Kapitalmarknadsutredningen har inte framlagt några förslag till institu-
tionella förändringar på kreditmarknaden för kommunernas del. Utredning- en ansluter sig dock till statskontrollkommitténs förslag att underställnings- plikten i Iåneärenden för kommunerna skall avskaffas.
1.5.4. Allmänna pensionsfonden (kapitel 8)
AP-fonden är den helt dominerande individuella långivaren på kapitalmark- naden med ett årligt kapitalutbud som är ungefär dubbelt så stort som för- säkringsbolagens samlade utbud. AP-fondens förvaltning är därför av vikt såväl beträffande möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik som för kapitalmarknadens funktionssätt och den reala resursfördelningen överhu- vud.
De kalkyler angående AP-fondens tillväxt fram till sekelskiftet som ut- redningen genomfört med hjälp av riksförsäkringsverket visar att fondök- ningstakten nu nått sin kulmen. Kalkyler av fondtillväxten under så långa perioder är självfallet vanskliga och resultaten beroende av de förutsättningar som valts för beräkningarna. Utredningen har också observerat samspelet mellan AP-fondens tillväxt och de olika arbetsmarknadsförsäkringarnas väx- ande omfattning. Sistnämda försäkringssystem behandlas i kapitel 9. Också inom vida marginaler för de olika förutsättningarna blir resultaten entydiga i den bemärkelsen att AP-fondens relativa betydelse som källa för långfristig finansiering kommer att minska. Denna utveckling inger oro mot bakgrund av en förutsedd växande efterfrågan på långfristiga krediter och med tanke på det sparandeunderskott som kommer att prägla den svenska ekonomin framöver. Utredningen vill därför understryka vikten av att den framtida politiken i fråga om pensionsutfästelser och avgiftsuttag utformas så att en sådan försvagning av AP-sparandet förebygges.
Det förhållandet att takten i AP-fondens reala kapitaltillväxt kan väntas avta under kommande år innebär inte att dess ställning som den överlägset största individuella kapitalplaceraren kommer att rubbas. Fonden kommer således alltjämt att spela en central roll för kapitalmarknadens funktionssätt.
Utredningens uppdrag med avseende på AP-fondens verksamhet kan en- ligt direktiven indelas i tre huvudområden: frågan om utformningen av fondens placeringsreglemente, de kreditpolitiska implikationerna av fondens ställning på marknaden samt fondens organisatoriska uppbyggnad.
De samhällsekonomiska motiven för inrättandet av AP-fonden avsågs enligt förarbetena till fondreglementet komma till uttryck på åtminstone två sätt. Dels borde den öka kapitalbildningen (sparande/investeringskvo- ten), dels borde allokeringsvinster uppstå genom att sparandet i fonden ka- naliserades till de slutliga låntagarna via kapitalmarknaden jämfört med en situation där investeringsinriktningen bestäms av företagens egenfinan- siering. Fondbildningen som sådan är således inte i första hand tänkt att direkt bilda underlag för pensionsutbetalningar. ATP-systemet är ett för- delningssystem. Reellt är pensionsutbetalningarna beroende av samhälls- ekonomins förmåga att generera tillräckliga resurser för en överföring från den aktiva befolkningen till pensionärerna. Det är genom sina effekter på den reala resurstillväxten som fondbildningen indirekt utgör ett underlag för pensionsutbetalningar. . Med utgångspunkt från de samhällsekonomiska motiven för inrättandet
av AP-fonden skulle skäl kunna anföras för en fondförvaltning där fonden anförtros de avgörande besluten om kreditfördelningen mellan olika sektorer i den svenska ekonomin. AP-fonden gavs nämligen i riksdagsbeslutet en fri och självständig ställning och den utgör inte en del av vare sig statens eller de avgiftsbetalande arbetsgivarnas förmögenhet. Denna ställning har emellertid inte avsetts innebära en frihet för fonden att föra en med myn- digheternas intentioner konkurrerande placeringspolitik. Beslut som är sty- rande för den ekonomiska utvecklingen kan endast fattas i överensstäm- melse med en av statsmakterna fastlagd politik. De beslut som riksdagen kan fatta om prioritering av vissa sektorers kreditbehov förutsätts således vara vägledande för fondens placeringsinriktning. Däremot kan fondsty- relserna inte ges preciserade anvisningar att ge lån till en viss låntagare eller att finansiera ett bestämt projekt. Utformningen av fondreglementet är präglad av önskemål att reducera tänkbara negativa effekter av fondens dominerande ställning som långivare och att undvika en byråkratisk organisation för kreditprövning. Den slutliga fördelningen av krediterna förutsätts (utom vad gäller kommunerna) ske genom anlitande av mellanhandsinstitut eller genom placeringar på obli- gationsmarknaden. Dessutom har en decentralisering åstadkommits även inom fondens organisation genom inrättande av tre fondstyrelser för den långivande verksamheten och en fjärde fondstyrelse för aktieförvärv. Det betydande inflytande som fonden potentiellt är i stånd att utöva på kre- ditmarknaden måste träda tillbaka för de mål som ställts upp för den eko- nomiska politiken och för mer allmänna önskemål om en väl fungerande kreditmarknad. Kraven på fonden är beroende redan av dess storlek men också av dess ställning som offentligt om än ej statligt organ, liksom de samhällsekonomiska motiven för dess tillkomst. Det innebär dock inte att fonden inte skall fästa avseende vid placeringamas avkastning. Inom den ekonomisk-politiskt givna ramen skall fonden sträva efter att uppnå en god förräntning på det förvaltade kapitalet.
Under den gångna snart tjugoåriga verksamhetsperioden har fondens pla- ceringspolitik varit väl avvägd med hänsyn till de olika krav som redovisats. De störningar som vid något tillfälle inträffat till följd av alltför omfattande s.k. förplaceringar (se kap. 8), kan ses som utslag av de inneboende svå- righeter som föreligger för en dominerande placerare att agera enligt gängse marknadsmässiga kriterier. Likväl innehåller fondens placeringsreglemente en motsägelse gentemot de hänsynstaganden som faktiskt gäller och som även förutsattes vid fondens tillkomst. I 11 &" stadgas nämligen endast att avkastningen skall vara avgörande vid placeringsbesluten. Utredningen fö- reslår därför att ett tillägg införs i reglementet som återspeglar de ekonomisk- politiska hänsyn och krav på smidigt agerande som i praktiken tillmäts stor vikt. I tillägget anges sålunda att AP-fonden "inom ramen för vad som äij/öi'en/igt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kredit- marknadensfunktionssätt" skall förvaltas så att den ger högsta möjliga av- kastning. Utredningen har inte framlagt förslag om ändring av AP-fondens orga- nisation eller/ärva/tning. Utredningen framhåller att AP-fonden i sin långi- vande verksamhet utåt kommit att uppträda som en enhet eftersom de tre fondstyrelserna redan från början enades om att inrätta en gemensam
förvaltning. Enligt utredningens mening borde det naturliga valet ha stått mellan en styrelse med en förvaltning och flera styrelser med var sin ad- ministration. Beslutet att inrätta en gemensam förvaltning stred mot grund- tankarna i pensionskommitténs förslag som låg till grund för fondregle- mentet. Därigenom kom gränsdragningen mellan delfondema att uppmju- kas. En koncentration av beslutsfunktionen behöver inte nödvändigtvis ha menliga effekter på kreditfördelningen eller på de lånevillkor fonden upp- ställer. Avgörande är om fonden strävar efter att dra fördel av den starka position den i och för sig intar. Utredningen har, utan att lägga fram något eget förslag, redovisat sin principiella syn på utformningen av förvaltningen och anfört de faktorer som bör beaktas vid valet av organisation.
Utredningen förordar att gränsen justeras för storleken på de företag vilkas avgifter tillförs tredje/anden. Gränsen föreslås flyttad från 20 till 50 anställda. Tredje fondens andel av det totala fondkapitalet har nämligen varit krym- pande.
Placeringsreglementets uppbyggnad, som förutsätter att fonden skall för- värva obligationer eller anlita mellanhandsinstitut i sin långivande verk- samhet bör enligt utredningens mening bestå i sina huvuddrag. Det innebär att fondens medel alltjämt bör kanaliseras via öppna marknaden. Denna metod framstår som än mer befogad mot bakgrund av AP-fondens avtagande tillväxt.
Rätten att ge direkta lån till kommuner och, som en praktisk konsekvens därav, till kommunägdafo'retag bör bestå av skäl som utvecklas i kapitlet om kommunernas finansiering på kreditmarknaden. Kommunernas upp- låning bör således äga rum på en diversifierad marknad från AP-fonden, de båda kommunlåneinstituten, försäkringsbolagen och bankerna.
Reverslånerätten vad gäller statliga_/öretag i de fall staten tecknat garanti bör bestå men med en restriktiv tillämpning. För statliga kraftföretag bör låneformen kunna tillämpas i analogi med reverslångivningen till kommu- nala kraftföretag. I övriga fall bör budgetanslag vara den normala finan- sieringsfonnen för de fall finansiering inte kunnat ordnas på den ordinarie kreditmarknaden. Rätten att ge direkta reverslån tillföretag med syftet att befordra folkhälsan bör utgå då finansiering av sådana företag (rehabiliteringsverksamhet m m.) numera kan förutsättas ske på andra vägar.
Rätten att ge lån via bankinstitut bör bestå men tillämpas restriktivt. I hu- vudsak bör utlåningen ske genom anlitande av mellanhandsinstituten. Som exempel på fall när en kanalisering via bank kan vara ändamålsenlig nämns större exportaffärer där flera finansiärer delar upp krediten mellan sig.
Utredningen förordar också att AP-fonden inte skall ha rätt att förvärva obligationer utgivna av bank och s. k. bankcerti/ikat som utredningen föreslår skall introduceras på den svenska kreditmarknaden. AP-fondens långfristiga kapitalutbud skulle i annat fall kunna omvandlas till kortfristig utlåning.
Återlånesystemet bör avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med en utlåning anpassad till de mindre företagens behov. Statistiken visar näm- ligen att återlånen till helt övervägande del utnyttjas av stora företag som skulle kunna ta upp lån på den ordinarie kapitalmarknaden. Återlånen ut- nyttjas också för att lindra verkningarna av kreditåtstramningar vilket in- nebär att personalintensiva, i huvudsak börsnoterade, stora företag har för-
delar framför andra företag. Återlånesystemet innebär också att sparandet inte kanaliseras efter en konkurrerande prövning på kapitalmarknaden, en utveckling som förstärkes genom olika kollektiva arbetsmarknadsförsäk- ringars tillväxt för vilka liknande system tillämpas.
Till grund för utredningens förslag att avskaffa återlånen i sin nuvarande form ligger förutsättningen att de större företagens totala finansieringssi- tuation inte därigenom skall försämras. Utredningen utgår ifrån att det fri- gjorda låneutrymmet skall tillfalla dessa företag via Obligationsmarknaden eller mellanhandsinstituten. Reformen är således avsedd att öka utrymmet för kanalisering av AP-fondens medel i marknadsmässiga former.
Utredningen föreslår att följande regler införs för ett nytt återlånesystem.
I. Det totala utestående beloppet begränsas till 500 000 kr för varje låntagare.
2. Femtio procent av inbetalda avgifter får återlånas och en femårig ac- kumuleringsrätt införs.
3. Lånen binds på högst 15 år och fast ränta tillämpas. Räntan justeras dock vart femte år enligt de principer som införts på obligationsmark- naden under hösten 1977. Bankerna svarar som i nuvarande system för kanaliseringen. Den ränta banken erlägger till AP-fonden skall motsvara den vid lånetillfället gällande långa statsobligationsräntan.
Det föreslagna återlånesystemet bör kunna knytas till industrigarantilånen så att även företag med brist på fullvärdiga säkerheter kan utnyttja låne- systemet.
Fondreglementet bör ändras så att de tre första fonderna erhåller rätt att förvärva konvertibla skuldebrev och s. k. warrants. Däremot bör dessa fon- der inte ha rätt att konvertera skuldebreven till aktier eller att utnyttja optionsrätten att förvärva nyemitterade aktier.
Vad gällerjjärde AP-fondens verksamhet utgår utredningen från att fonden successivt tillförs medel för kanalisering till näringslivet i form av ak- tiekapital. Samma bestämmelse rörande det maximala aktieinnehavet i ett och samma företag bör gälla som för försäkringsbolagen. Utredningen fö- reslår att dessa skall få inneha aktier motsvarande högst 10 procent av rös- tetalet i varje enskilt företag. Fjärde fondens placeringar bör begränsas på samma sätt från nuvarande fria placeringsrätt, dock med möjlighet för re- geringen att ge dispens för större förvärv i enskilda fall om särskilda skäl talar för detta. På denna punkt föreligger en reservation från en minoritet av utredningen.
På samma sätt som för försäkringsbolagen (se kap. 9) bör det gälla för fjärde AP-fonden att dess aktieinnehav skall förvaltas under ett aktivt ägar- ansvar. En motsatt politik innebär nämligen att andra minoritetsintressens inflytande förstärks. Stora aktieinnehav kan inte heller betraktas enbart som placeringsobjekt som kan avvecklas vid en negativ utveckling. Förvaltningen av sådana innehav förutsätter en vilja och kompetens att göra företags- ekonomiska och samhällsekonomiska bedömningar.
På sikt kan övervägas att låta AP-fondens aktieförvärv ske genom in- rättande av en femte fondstyrelse, utrustad med en egen administration. En sådan åtgärd ökar konkurrensen och valfriheten för företagen; den är motiverad också av att fonden på sikt inte bör bygga upp ett dominerande ägaransvar i en stor mängd företag.
Utredningens förslag föranleder ändringar i 2, 11, 12 och 14—169'9' samt att en ny paragraf införs i reglementet (19592293) angående allmänna pen- sionsfondens förvaltning.
1.5.5. Försäkringsbolagen och enskilda försäkringssystem (kapitel 9)
Tillväxten i de olika avtalsreglerade arbetsmarknadsförsäkringarna utgör ett markant drag i försäkringsväsendets utveckling. Arbetsmarknadsförsäkring- arna utgör dels komplement till ATP-systemet (genom försäkring av in- komstbelopp som ligger över den i ATP-systemet pensionsgrundande in- komsten, dvs. 7,5 basbelopp), dels en rad sjuk- och yrkesskadeförsäkringar, grupplivförsäkringar samt avgångsbidragsförsäkringar. Fondökningen under 1975 för de avtalsbundna försäkringssystemen uppgick till ca 6,2 miljarder kr att jämföras med AP-fondens nettoplaceringar som under året uppgick till 11,4 miljarder kr och försäkringsbolagens placeringar som utgjorde 2,6 miljarder kr. Ungefär 3,2 miljarder kr av arbetsmarknadsförsäkringarnas fondökning kanaliserades genom försäkringsbolagen vilkas totala nettopla- ceringar därmed uppgick till cirka 5,8 miljarder kr under år 1975. Särskilt de avtalsreglerade pensionssystemens fonder har länge varit en viktig källa för företagens långfristiga finansiering. Sammantaget har fö- retagen på detta sätt tillförts nästan lika stora belopp som via obligations- marknaden. Dessa skulder är mycket långfristiga och man kan räkna med att pensionsutbetalningarna normalt kommer att vara mindre än de av- sättningar som görs löpande. Tillförseln av medel är inte speciellt beroende av konjunkturvariationeroch inte alls av läget på kreditmarknaden. Tillgången på denna typ av upplåning ökar företagens skuldbenägenhet och gör en sjunkande soliditet mer acceptabel. Ur dessa synvinklar, framförallt genom den spargenererande effekten, utgör pensionssystemen ett viktigt bidrag till
kapitalbildningen. Systemet innebär också att en växande del av det enskilda försäkrings-
sparandet undandras kapitalmarknaden antingen genom att det av försäk- ringsinrättningama förvaltade sparandet blir bundet i form av återlån utan annan prövning än den säkerhetsmässiga, eller genom att fonderingen av sparandet sker direkt i företagen. Sådana kanaliseringsformer tillämpas för större delen av pensionssystemen, men inte för övriga arbetsmarknadsför- säkringar. Enligt utredningens mening kan tendensen till ökat utnyttjande av återlånesystem leda till en mindre effektiv allokering av kreditgivningen. Samma invändning kan därför riktas mot återlånesystem inom arbetsmark- nadsförsäkringarna som inom ATP-systemet. Det är för att begränsa denna effekt som utredningen i kapitlet om AP-fonden (kap. 8) föreslår restriktivare regler för återlån. Härigenom förstärks det offentliga försäkringssparandets utbud på kapitalmarknaden trots stagnationen i detta sparandes totala om-
fattning. Enligt direktiven skall utredningen se över de för försäkringsbolagen gäl-
lande placeringsreglema. Reglerna skall tillgodose krav på trygghet för för- säkringstagama samt på god avkastning och likviditet. Dessutom måste reglerna utformas så att försäkringsbolagens placeringar blir en viktig be- ståndsdel av en väl fungerande kapitalmarknad.
Reglerna i försäkringsrörelselagen (FL) är i första hand utformade med
hänsyn till kravet på trygghet för försäkringstagarna. Den begränsar där- igenom i viss mån utrymmet för placeringar som kan ge högre avkastning än de föreskrivna. Lagen har inte som uppgift att rikta kreditutbudet till vissa sektorer på kreditmarknaden, men medför genom kraven på place- ringamas art och säkerhet likväl en viss styrning. Vid sidan av bestäm- melserna i FL har under de två senaste årtiondena därför en direkt styrning av försäkringsbolagens kreditgivning ägt rum genom riksbankens placerings- rekommendationer. Riksbankens reglerande verksamhet sker mot bakgrund av den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen som är tillämpbar för för- säkringsbolagen men som ännu ej satts i kraft.
Kapitalmarknadsutredningens bedömning av försäkringsbolagens place- ringsregler begränsas inte till en prövning av de regler som är nödvändiga för försäkringstagarnas trygghet utan beaktar också effekterna på kapital- marknadens funktionssätt. Utredningen ägnar därvid särskild uppmärksam- het åt näringslivets försörjning med långfristiga krediter och riskkapital.
Kraven på försäkringsbolagens soliditet grundas på bestämmelserna i FL. Där anges att bolagens förpliktelser gentemot försäkringstagarna skall sä- kerställas genom en på försäkringsmatematiska grunder beräknad försäk- ringsfond. Enligt 2749," FL skall fonden motsvaras av placeringar i vissa slag av tillgångar, i huvudsak obligationer och reverslån med förstklassig säkerhet.
Enligt utredningens bedömning har de gällande reglerna åstadkommit en onödigt hög grad av säkerhet för försäkringstagarna samtidigt som för- säkringsbolagens räntabilitet pressats ned. Försäkringsbolagen har ofta fram- hållit att den totala avkastningen på placeringarna ligger på en otillfreds- ställande nivå, vilket i sista hand drabbar försäkringstagarna i form av högre premier eller sämre villkor. Denna effekt synes dock i högre grad sam- manhänga med den allmänna räntenivån och med prisstegringstakten, för- hållanden som inte enbart rör försäkringsbolagen. En marginell förbättring av räntabiliteten skulle dock ha kunnat åstadkommas om utrymme förelegat för en friare placeringsinriktning.
En liberalisering av placeringsreglerna behöver inte innebära att kraven på försäkringsbolagens soliditet eftersätts. Det bör dock enligt utredningens utgångspunkter krävas att en friare placeringsinriktning också är önskvärd ur allokeringssynpunkt. Bl. a. bör kravet ställas att försäkringsbolagen genom en sådan förändring kan öka sitt bidrag till speciellt näringslivets försörjning med låne- och riskkapital. Däremot finns det enligt utredningens mening skäl att ur samhällsekonomisk synpunkt ifrågasätta om försäkringsbolagen skall tillgodose den starkt växande efterfrågan på belåning av äldre fas- tigheter, ett efterfrågetryck som vuxit snabbt till följd av värdestegringen. Även om försäkringsbolagen gör en betydande insats vid förvaltningen av egna fastigheter, betraktar utredningen det som en viktig uppgift för bolagen att placera i finansiella tillgångar snarare än i egna fastigheter så att deras bidrag till kapitalmarknaden därigenom förstärks.
I en skrivelse till regeringen är 1972, som överlämnades till kapitalmark- nadsutredningen, föreslog Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folk- sam avsevärda ändringar i försäkringsbolagens placeringsregler. Bl. a. skulle enligt förslaget samtliga försäkringsbolagens tillgångar tilldelas kvoter i om- vänd proportion till placeringamas riskgrad och sättas i relation till för-
säkringsfonden och vissa andra fonder. Därigenom skulle en större flexibilitet åstadkommas i kapitalförvaltningen. Enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning är det föreslagna sys- temet komplicerat då det arbetar med en stor mängd redovisningskvoter som dessutom är svåra att avväga. Det är också svårt att bedöma kon- sekvenserna för placeringsinriktningen. Utredningen förordar därför att det nuvarande systemet bibehålles med vissa modifieringar.
Utredningen föreslår att den s. k. fria sektorn vidgas från för närvarande 10 procent till 20 procent av försäkringsfonden. Inom den fria sektorn får f. n. placeras bl. a. inteckningslån i högre inteckningslägen, förlagsbevis m. m., men inte aktier. Utredningen förordar att även restriktionen beträf- fande aktieplaceringar inom den fria sektorn avskaffas. Ändringarna ger för- säkringsbolagen bättre möjligheter att anpassa sina placeringar till efterfrågan på kapitalmarknaden och skapar ett visst utrymme för förbättrad räntabilitet.
Vidare föreslår utredningen att som fondgilla placeringar (till 100 procent) skall räknas reverslån till kreditaktiebolag samt till hypoteksbanken, stads- hypotekskassan och skeppshypotekskassoma. Reglementet bör också ändras så att placering medges i obligationer utgivna av alla slags företag, i stället för som nu endast industriobligationer.
Med hänsyn till att uppskattningsvärden numera allmänt används på den svenska kreditmarknaden föreslår utredningen att även försäkringsbolagen skall övergå från taxeringsvärden till uppskattningsvärden vid redovisning av säkerhetsläget för lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt samt pla- cering i egna fastigheter. Uppskattningsvärdena måste fastställas enligt en- hetliga normer och värderingar utföras av experter. Eftersom uppskattningsvärdet i genomsnitt ligger över taxeringsvärdet bör de nuvarande redovisningsgränserna enligt 274 ; FL sänkas. Utredning- en förordar att redovisningsgränsen för lån inom den bundna sektorn av försäkringsfonden fastställs till 60 procent av uppskattningsvärdet för såväl bo- stads-, jordbruks-, kontors- som industrifastigheter. Vad gäller statligt be- lånade fastigheter bör gränsen ligga vid 75 procent av pantvärdet om detta överstiger 60 procent av uppskattningsvärdet. Detta gäller oftast beträffande nybyggda fastigheter, men uppskattningsvärdet stiger sedan normalt över det initialt fastställda pantvärdet. Utredningen har således sökt utforma reg- lerna så att även kreditallokeringssynpunkter tillgodoses. Lån till nybyggda fastigheter bör genom den föreslagna konstruktionen gynnas jämfört med belåning av äldre fastigheter.
Utredningen har inte funnit att frågan om pantsättning av säkerheter för lån redovisade inom försäkringsfonden har någon avgörande betydelse för kapitalmarknadens funktionssätt och har därför valt att inte ta ställning till förslag om avskaffande av pantsättningen.
Mot bakgrund av de perspektiv som utredningen skisserar i kapitel 5 angående industrins finansiering förordar utredningen att försäkringsbolagen skall ges ökade möjligheter att placera i aktier. I det nämnda kapitlet gör utredningen bedömningen att den önskvärda expansionen av industrins in- vesteringar förutsätter en snabbare ökning av dess egna kapital än den som ägt rum i genomsnitt under 70-talet. En betydande del av ökningen måste tillföras företagen externt i form av aktieemissioner. Det är då enligt ut- redningens bedömning nödvändigt att mobilisera även de institutionella
placerarna, förutom försäkringsbolagen även fjärde AP-fonden (se kap. 8).
Frågan om en vidgning av rätten för försäkringsbolagen att placera i aktier rör, förutom säkerhetskraven, även principerna för bolagens kapitalförvalt- ning. En utgångspunkt för nuvarande regler har varit att försäkringsbolagen skall bedriva en relativt passiv förvaltning.
Försäkringsbolagen har inte hittills till fullo utnyttjat det utrymme för aktieplaceringar som förelegat trots att den effektiva avkastningen på dessa överstigit avkastningen på alternativa placeringar. Man har således fört en försiktig placeringspolitik med beaktande av de risker som omfattande in- nehav av aktier i enstaka bolag kan medföra. [ endast ett trettiotal företag, nämligen sådana som erbjuder en attraktiv kombination av avkastning och risk, ligger innehavet nära det nu maximalt tillåtna, 5 procent av röstetalet.
Utredningen föreslår som framgått att aktier skall få redovisas även inom den utvidgade fria sektorn av försäkringsfonden. Denna liberalisering fram- står som godtagbar med utgångspunkt från utredningens allmänna över- väganden beträffande försäkringsbolagens roll som kapitalförvaltare och be- hovet av en ökad tillgång på kapital för placering i aktier. I sina förslag till liberalisering av placeringsreglerna har försäkringsbolagen också fram- hållit den betydelse som bör tillmätas deras av tradition försiktiga place- ringspolitik. Utredningen har inte funnit skäl att ifrågasätta denna försäk- ringsbolagens egen värdering, och vill särskilt understryka principen som allmänt synes tillämpas att värdera aktier med väsentliga säkerhetsmar- ginaler.
Femprocentregeln för aktieinnehavet har således endast utgjort en be- gränsning beträffande ett trettiotal företag, men torde i dessa fall utgöra en spärr för ett annars ökat engagemang. En höjning av gränsen skulle förbättra nyemissionsmöjlighetema för sådana företag som kan erbjuda re- lativt säkra och även i övrigt förmånliga placeringsmöjligheter, dvs. i all- mänhet de stora, välkända industriföretagen. Det är troligt att försäkrings- bolagen även i framtiden prioriterar sådana företag om begränsningsregeln uppmjukas. För placering i dessa företags aktier talar också att dei allmänhet inte påkallar några aktiva ägarinsatser från det kapitalplacerande försäkrings— bolagets sida. Några tecken som tyder på att försäkringsbolagen skulle ut- nyttja sina ägarengagemang för att uppnå fördelaktiga försäkringsavtal med de berörda företagen föreligger heller inte. Utredningen delar inte uppfattningen att den passiva roll som kapital- förvaltare som försäkringsbolagen intar, i sig skulle utgöra ett skäl att medge en ökad rätt till aktieplaceringar. Denna passivitet är inte självklar eller invändningsfri då den innebär att andra minoritetsintressens inflytande för- stärks. Det kan också hävdas att försäkringsbolagen i försäkringstagarnas intresse borde medverka till att placeringens avkastning höjes och i varje fall förebygga en negativ utveckling. Stora aktieinnehav kan inte betraktas eller hanteras enbart som placeringsobjekt och kan i praktiken inte avvecklas vid en oförmånlig utveckling. Det innebär att ett ökat aktieinnehav för försäkringsbolagens del måste förenas med ett aktivt ägaransvar. En för- utsättning för ett förslag från utredningen att vidga placeringsrätten i aktier är därför att försäkringsbolagen har vilja och kompetens att påta sig ett sådant ansvar. Utredningen bedömer att förutsättningarna är goda för för- säkringsbolagen att bygga upp den kompetens för marknads- och företags-
bedömning parad med samhällsekonomisk överblick som krävs för att utöva ägaransvaret.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att försäkringsbolagens rätt att placera i aktier vidgas så att den nu gällande andels- och röstetalsgränsen höjs till [() procent. Det offentliga inflytandet i försäkringsbolagen kan för- stärkas om detta bedöms önskvärt. Skulle den enligt utredningens bedöm- ning osannolika situation inträffa att försäkringsbolagen skulle tillämpa oför- svarbara principer i sin aktieförvaltning skulle detta inte kunna ske utan insyn och debatt. Det är då inte svårt att införa korrektioner i formerna för aktieförvaltningen. Utredningen har inte funnit anledning att nu ana- lysera en sådan hypotetisk situation. Två ledamöter av utredningen har var för sig reserverat sig mot förslaget att höja röstetalsgränsen.
Slutligen förordar utredningen att försäkringsbolag inte utan försäkrings- inspektionens medgivande skall få inneha andel i aktie/and. Syftet är att för- hindra att en koncentration av ägarinflytandet i enskilda företag kommer till stånd på indirekt väg. Därtill kommer att syftet med inrättandet av aktiefonder, att sprida placerarnas risker, kan fyllas av försäkringsbolagen själva genom en lämplig fördelning av aktieportföljen.
Utredningens förslag föranleder ändringar i 274 och 336 åå lagen (1948:433) om försäkringsrörelse.
1.5.6. Bankerna och kapitalmarknaden (kapitel 10)
Utredningens diskussion och kartläggning av bankernas verksamhet om- fattar dels deras långfristiga direkta kreditgivning, dels deras roll på ob- ligationsmarknaden. Det visar sig att distinktionen i praktiken inte är helt klar mellan formellt kortfristiga banklån som successivt omsätts och lång- fristiga lån på kapitalmarknaden. I formellt hänseende skiljer sig banklån från kapitalmarknadslån därigenom att de förstnämnda knappast alls binds formellt på längre tid än sex ä tolv månader och inte ges till fast ränta om inte banken kunnat ordna refinansiering. I allmänhet bör dock en uppsägning av bankens formellt kortfristiga lån kunna betraktas som hypotetisk så länge låntagarens ekonomiska ställning inte försvagas anmärkningsvärt. När det gäller långfristiga investeringar i byggnader och maskiner förutsätts emellertid att bank-krediterna efter ut- byggnadsskedet skall lyftas av med långfristiga bundna lån på kapitalmark- naden. I dessa sammanhang anses bankkrediter inte vara godtagbara sub- stitut för kapitalmarknadslån.
Utredningen har dragit slutsatsen att några väsentliga lättnader i kraven på bankerna att förvärva obligationer inte är att vänta. De bakomliggande faktorerna är resultat av de finansiella över- och underskottens storlek och deras fördelning i samhällsekonomin. Bankerna spelar en dominerande roll vid kanaliseringen av sparandet från den största överskottssektom, hus- hållen. Vid utgången av år 1976 svarade hushållen för nära 60 procent av affärsbankernas och omkring 80 procent av Sparbankernas och föreningsban- kernas inlåning. Detta utbud kan inte i sin helhet undandras kapitalmark- naden även om hushållen själva föredrar formellt kortfristiga bankdepo- sitioner framför mer långfristiga placeringar genom obligationsförvärv.
Vid sidan av staten kommer näringslivet direkt eller via kreditinstitut
att få svara för en stor del av utlandsupplåningen. Man kan utgå från att en betydande del av denna upplåning kommer att kanaliseras via bankerna som lär kunna påräkna bättre lånevillkor än många individuella företag. Utlandsrörelsen kommer således att svara för en växande del av bankernas balansomslutning, en process som redan inletts. Denna utveckling motiverar en översyn av valutaregleringens bestämmelser. En sådan kommer att genomföras av den under hösten 1977 tillsatta utredningen som skall be- handla valutaregleringens utformning i dess helhet.
De bestående kraven på bankerna att förvärva obligationer framstår för dessa som en börda då en obunden inlåning därigenom ställs mot en bunden utlåning, med ränteförluster som följd vid en stigande räntenivå. Obliga- tionsstocken, och då särskilt bostadsobligationerna, har också i hög grad karaktär av permanenta placeringar som inte kan avyttras på grund både av nettoförvärvskraven för bostadspapper och av att avsättningsmöjlig- heterna på marknaden är begränsade. De årliga överenskommelserna om förvärv av bostadsobligationer framstår därför som en belastning, vilken enligt bankerna förstärks av att bostadsobligationer i motsats till statspapper i internationella sammanhang inte betraktas som bankmässigt fullvärdiga eller ”normala" placeringar. Bankerna skulle därför kunna påräkna bättre kreditvillkor som låntagare i utlandet om de medgavs inrikta en förhål- landevis större andel av sina prioriterade placeringar på statspapper.
Medan utredningen som framgått dragit slutsatsen att det inte synes rea- listiskt att vänta sig att kraven på bankerna att förvärva obligationer kommer att lätta under överskådlig tid, finns det enligt utredningens mening skäl att inta en mer öppen attityd till önskemålen om en omfördelning av för- värvens sammansättning. Det står dock klan att bankernas strävan att mins- ka andelen bostadspapper bland de prioriterade placeringarna också måste vägas mot försäkringsinstitutens önskemål att inte få en alltför ensidig sam- mansättning av värdepappersportföljen. Det är troligt att den förkortning av räntebindningstiden till fem år som under hösten 1977 introducerats även för bostadsobligationer, något reducerar bankernas negativa attityd till dessa, även om den långa räntans aktuella nivå inte påverkas av åtgärden.
Utredningen diskuterar också möjligheterna att bankernas direkta lån skulle kunna utformas så att de kom att utgöra fullvärdiga investerings- krediter. Möjligheter bör finnas att i någon utsträckning binda lånen i tids- mässigt hänseende utan att bankerna därigenom tar på sig likviditetsrisker förutsatt att inte alltför långa amorteringstider tillämpas. När det gäller möj- ligheterna att tillämpa fasta räntor står det klart att avgörande i samman- hanget är marknadsräntornas relationer till bankernas förväntningar om den framtida ränteutvecklingen.
Med hänsyn till den osäkerhet som alltid råder om ränteutvecklingen är det inte osannolikt att de säkerhetsmarginaler bankerna skulle kräva för bundna län ligger utanför det intervall som kan godtas från kreditpolitisk utgångspunkt eller som ter sig acceptabelt för de potentiella låntagarna. Utredningen föreslår därför att bankerna skall ges rätt att ge ut egna ob- ligationer så att en formell bindning av ränta och löptid kan åstadkommas även för inlåningen. Eftersom effekterna på den långa marknaden inte kan bedömas med någon säkerhet förordar utredningen en försiktig introduktion av bankpapperen inom ramen för emissionskontrollen. Bankpapperen kom-
mer ju att konkurrera med andra emittenter om utrymmet på marknaden. Förhoppningsvis kommer dock bankobligationerna att visa sig vara ett mer näraliggande substitut till gängse inlåningsräkningar än vanliga obligationer och därmed vara marknadsvidgande.
Om bankerna vidare ges rätt att ge ut kortfristiga papper, s.k. bank- cei'ti/ikat, bör de också få möjligheter att konkurrera om medlen på den icke organiserade kreditmarknaden. Bankcertifikaten bör också till en del kunna ersätta de depositioner på särskilda villkor, specialinlåning, som tidvis utgör en likviditetsmässig belastning för de enskilda bankerna eftersom den är av lättflyktig karaktär.
Rätten att ge ut obligationer och bankcenifikat bör tillkomma såväl af- färsbanker som sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Förslaget föranleder ändring i 66 och 74 ;; lagen (19552183) om bankrörelse, i 35 och 39 äg lagen (1955:416) om sparbanker samt i 42 ag' lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen. Förslaget förutsätter också att emissions- och fondstämpelavgifterna avkaffas eftersom dessa avgifter applicerade på kort- fristiga bankpapper motsvarar mycket höga kostnader uttryckta som årlig ränta (se kapitel 12). , Utredningen föreslår också att förbudet för bankerna att förvärva jör- lagbcvis avskaffas. Förlagsbevisen är, genom sin karaktär av oprioriterade fordringar vid konkurs, visserligen förenade med ett högre risktagande än gängse bankutlåning, inklusive blancokrediter. Med hänsyn till de restriktiva regler som gäller för vilka låntagare som får ge ut förlagsbevis och den stränga granskning som lånen utsätts för av parterna på marknaden, anser utredningen att motiv inte föreligger att begränsa innehaven för bankernas del. Det nuvarande förbudet medför betydande komplikationer vid amor- tering av förlagslån genom uppköp på marknaden. För sparbank och cen- tralkassa för jordbrukskredit bör dock gälla att de skall inhämta bankin- spektionens tillstånd för att medverka vid emission av förlagsbevis. Syftet är att förhindra att instituten tar på sig större uppgifter än deras resurser medger.
Förslaget föranleder ändring i 54—56 och 74 så banklagen, 23, 24 och 39 äg" sparbankslagen och i 31 och 32 9"; lagen om jordbrukskasserörelsen.
1.5.7. Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn (kapitel 11 )
De tio mellanhandsinstituten med inriktning på långivning till näringslivet har inrättats eller aktiverats sedan AP-fondens tillkomst. AP-fondens reg- lemente är också utformat så att kanaliseringen av fondmedlen i huvudsak skall ske genom utnyttjande av sådana institut eller genom obligations- förvärv. Instituten och AP-fonden kan således betraktas som delar av ett och samma system. De tio instituten är Industrikredit och Företagskredit, Lantbruksnäringarnas primärkredit och sekundärkredit (tillsammans kallade Lantbrukskredit), Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekun- därlånekassa, Sveriges investeringsbank, Svensk exportkredit, Sveriges all- männa hypoteksbank med tillhörande hypoteksföreningar samt Företagska- pital. De sex först nämnda är parvis samförvaltade primär- och sekundär- kreditinstitut.
Mellanhandsinstitutens sammanlagda nyutlåning år 1976 uppgick till ca
4,5 miljarder kr att jämföras med näringslivets direkta upplåning mot ob- ligationer på 3 miljarder kr. Instituten fyller alltså en mycket viktig funktion för näringslivets kapitalförsörjning. Deras uppgift är att kanalisera långfristigt kapital till sådana företag eller för sådana ändamål där direkta obligationslån inte kan komma i fråga. Det gäller bl. a. mindre företag, riskfyllda krediter och specialkrediter, t.ex. för refinansiering av exportaffärer.
Utredningen har granskat institutens uppgifter från i huvudsak följande utgångspunkter. För det första har det gällt att utröna hur instituten fyller funktionen att decentralisera kreditbesluten på kapitalmarknaden i enlighet med de intentioner som ligger till grund för AP-fondens organisation. En decentralisering har visserligen ägt rum men låntagarna har knappast erhållit flera alternativ vid valet av finansiärer eftersom instituten är starkt spe- cialiserade. En sådan specialisering är enligt utredningens mening naturlig när det gäller exportfinansiering (Svensk exportkredit), fartygsfinansiering (skeppshypotekskassoma) och lån till enskilda jordbrukare (hypoteksban- ken). För mer konventionell långivning bör däremot institutens verksamhet inte vara specialdestinerad. Såväl effektivitetshänsyn som mer allmänna vär- deringar talar för att låntagarna bör ha möjlighet att få sina projekt prövade av flera av varandra oberoende kreditbedömare.
Särskilt Lantbrukskredits specialisering på ett par branscher (företag som sysslar med förädling och distribution av produkter inom lantbruks- och skogsbruksnäringarna) har framstått som mindre funktionell. Institutets uppbyggnad och verksamhetsinriktning avviker från övriga mellanhands- institut, i de fall de inte är av föreningskaraktär, också därigenom att dess delägare erhåller lån i institutet och att stora lån beviljas låntagare som normalt kan väntas ha möjlighet att själva ta upp lån på obligationsmark- naden. En breddning av institutets kreditgivning till även andra låntagar- kategorier än de som har anknytning till lantbruks- och skogsbrukssektorn, vilken framstår som önskvärd, skulle enligt utredningens mening nödvän- diggöra en förändring av ägarstrukturen. Utredningen har stannat för att inte föreslå inrättande av nya institut eller några genomgripande förändringar i själva strukturen av mellanhands- institut. Dessa förutsätts alltjämt vara få till antalet och flera av dem spe- cialiserade, även om utredningen anser att strävandena bör inriktas på att minska specialiseringen. Instituten bör också sträva efter att i ökad utsträck- ning ge lån även till mindre belopp. För närvarande avser även Industrikre- dits lån till största delen medelstora företag snarare än små.
Mellanhandsinstituten har hittills i hög grad förlitat sig på finansiering i AP-fonden vilket ju också varit ett av motiven för deras tillkomst och expansion. Det gäller särskilt Industrikredit/Företagskredit och Lantbruks- kredit. Övriga institut har också erhållit betydande lån i AP-fonden men särskilt lnvesteringsbanken och Svensk exportkredit har tagit upp stora lån utanför fonden, bl.a. i utlandet.
Inför perspektivet av AP-fondens relativa tillbakagång som källa för lång- fristigt kapital måste instituten bereda sig på att i växande grad repliera på andra finansiärer. Särskilt för Industrikredit/Företagskredit och Lant- brukskredit innebär detta att en mer heterogen finansiering bl. a. med ut- nyttjande av obligationer framstår som oundgänglig på sikt. Detta torde också medföra att den nuvarande standardiserade verksamheten där ut-
låningen förs vidare på samma villkor som upplåningen med tillägg för en mindre marginal avlöses av en mer flexibel verksamhet. Bl. a. börinstituten erbjuda mer varierade lånevillkor, anpassade till de individuella låntagamas behov, och även ta något större risker i sin verksamhet. Hittills har instituten, med undantag av lnvesteringsbanken, knappast åsamkats några förluster alls under hela sin verksamhet. Kraven på förstklassiga sä- kerheter är självfallet en nackdel för de låntagare som har potentiellt ut- vecklingsbara projekt men saknar formella säkerheter.
En sådan mer flexibel och riskanpassad kreditgivning ställer krav på något större räntemarginaler och eget kapital än den nuvarande för att möta tänk- bara förluster. En ökad lånekostnad bör inte missgynna låntagarna om den resulterar i mer behovsanpassade krediter. En uppmjukning av den stan- dardiserade verksamheten förutsätter också att uppdelningen i tre fall av samförvaltade primär- och sekundärkreditinstitut ersätts med sammanslagna institut.
Kraven på instituten att svara för upplåning i utlandet får avvägas efter hand. Hittills har lnvesteringsbanken och Svensk exportkredit tagit upp betydande lån utomlands, en verksamhet som blir nödvändig även under överskådlig framtid.
Mot bakgrund av de redovisade allmänna övervägandena framlägger ka- pitalmarknadsutredningen följande förslag.
Industrikredit och Företagskredit slås samman till ett institut under namnet Företagskredit för att markera en bredare inriktning än på renodlad industri. Aktiekapitalet bör ökas i det sammanslagna institutet till 100 mkr och ga- rantikapitalet till 300 mkr mot totalt 44 mkr resp. 149 mkr vid utgången av år 1976. Institutets upplåningsrätt bör fastställas till femton gånger det i bolagsordningen fastställda upplåningsunderlaget. I bolagsordningen bör anges att säkerheten vid utlåning skall ligga inom 75 procent av pantens beräknade värde. Dessutom bör institutet få ge lån utan särskild säkerhet intill ett belopp som motsvarar halva aktiekapitalet. En anpassning av ut- låningsräntorna bör äga rum till en förutsatt högre genomsnittlig risknivå. Detta är inte orimligt då de nuvarande räntorna för lån i institutet är lägre än de lånekostnader som förstklassiga industriföretag i dag får erlägga på Obligationsmarknaden.
Lantbruksnäringarnas primärkredit och sekundärkedit bör slås samman på samma sätt som Industrikredit och Företagskredit. Samma utlåningsbestäm- melser bör också tillämpas. Institutets särskilda kreditavgift på 5 000 kr för varje utbetalt lån bör ersättas med en vidgning av den genomsnittliga räntemarginalen. Avgiften innebär att små lånebelopp belastas med högre procentuella lånekostnader än stora.
Utredningen har inga förslag till ändringar i Investeringsbankens rörelse- inriktning. Banken tillämpar flexibla Utlåningsvillkor och dess verksamhet sträcker sig i stort över samtliga övriga instituts verksamhetsområden. Såvitt utredningen kunnat bedöma tillämpar banken strikt principen att endast ge lån till sådana ändamål där kredit inte kunnat erhållas i annat kreditinstitut. Banken bär också själv i regel kursriskerna för sin upplåning i utländsk valuta.
En förutsättning för att banken skall kunna fylla den avsedda funktionen är att den på sikt tillförs ytterligare egna medel genom ökning av aktie- kapitalet.
Svensk exportkredits verksamhet är liksom Investeringsbankens i hög grad beroende av att den är utrustad med ett betydande eget kapital. En plan- mässig ökning av detta har också avtalats mellan ägarna för åren 1977 och 1978. Därutöver förutsätts att systemet med låneutfästelser hos AP-fonden består till den del institutet kan beredas utrymme på den svenska kredit- marknaden.
Utredningen förordar att institutets bolagsordning ändras så att institutet ges utrymme för kreditgivning utan särskild säkerhet intill ett belopp mot- svarande 25 procent av aktiekapitalet. Ändringen bör medföra förenklingar av institutets verksamhet, bl. a. när det gäller att anpassa säkerhetskraven till exportkreditnämndens garantibestämmelser.7
Utredningen har inte funnit anledning att föreslå några ändringar i all- männa hypoteksbankens eller hypoteksföreningarnas verksamhet.
I enlighet med diskussionen i det föregående föreslår utredningen att Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa slås sam- man till ett institut. Eftersom de båda kassomas verksamhet är reglerad i lag föranleder förslaget dels ändring i lagen 19651139, dels att en särskild
lag stiftas angående fusionen. Företagskapitals verksamhet bör enligt utredningens mening i hög grad
inriktas på förhållandevis väletablerade företag med inarbetad administration och produktion. Institutets resurser är knappast tillräckliga för att stödja nyetablerade företag under längre perioder av underskott.
Kravet på en rimlig avkastning på institutets satsade kapital genom ak- tieförvärv utgör ett problem då man knappast kan kräva en utdelning på aktieinnehavet som motsvarar marknadsmässig ränta. De mellanformer av ägarkapital och krediter i form av konvertibla skuldebrev och Vinstandelslån som introducerats som praktiskt användbara finansieringsformer genom ändringar i aktiebolagslagen och beskattningsreglerna under senare är bör öppna intressanta möjligheter för institutet.
Institutet avses erhålla ökad rörelsefrihet genom ändringar i bolagsord- ningen enligt prop. 1977/78:40. Där föreslås bl. a. att institutet skall få rätt att förvärva befintliga aktier för att underlätta ändringar av företagens ägar- förhållanden. Vidare föreslås att institutet i vissa fall skall få rätt att ge direkta lån till företagare för att bl. a. underlätta generationsskiften. Ut- redningen, som finner dessa förslag välgrundade, har inte några förslag till ytterligare ändringar i institutets bolagsordning.
1.5.8. Obligationsmarknaden (kapitel 12)
Kapitlet om Obligationsmarknaden utgör till stor del en sammanfattning av utredningens diskussion i de övriga institutionella kapitlen. Förutom översikten av marknadens struktur och funktionssätt berör utredningen de omfördelningseffekter som följer vid tillämpning av fasta kapitalmarknads- räntor under inflationsförhållanden. Den successiva förkortning av ränte- bindningstidema som under hösten 1977 resulterat i femåriga bindningar är motiverad av den osäkerhet som långivare och låntagare alltid ställs inför när det gäller pris- och ränteutvecklingen.
7Institutets verksamhet kan i hög grad komma att beröras av de förslag som exportkreditutredningen avlämnari början av år 1978. Kapitalmarknadsut- redningens begränsade förslag beträffande säker- hetskraven torde dock inte påverkas av ändrade verksamhetsbetingelser i övrigt för institutet.
Som också berörs inledningsvis i kapitel 1 är inflationens snedvridande effekter en av orsakerna till att möjligheter till en fri räntebildning på kredit- och kapitalmarknaderna starkt begränsats. Utredningen drar följaktligen slutsatsen att emissionskontrollen bör bibehållas i sin nuvarande funktion. Det bör emellertid inte hindra att en ökad flexibilitet i lånevillkoren kommer till stånd med en anpassning till långivarnas och låntagamas preferenser och behov. De närmare formerna för denna anpassning av lånevillkoren kan inte anges av kapitalmarknadsutredningen utan bör ske efter hand i samråd mellan marknadspartema och riksbanken. Bland villkor som bör kunna införas i ökad utsträckning kan dock nämnas annuitetskonstruktioner och andra uppläggningar med förskjuten amortering så att låntagamas ka- pitalutgifter kan anpassas till investeringsobjektens avkastningsprofil. Den hittills med få undantag tillämpade principen att endast industri- och kraft- företag skall medges tillträde till Obligationsmarknaden bör enligt utred- ningens mening också uppmjukas så att t. ex. handeln och distributions- företag också får del av marknadens resurser. Detta motiveras också av utredningens förslag att avskaffa återlånesystemet som utnyttjas av sådana personalintensiva företag. Ändringen i försäkringsbolagens placeringsregler så att dessa får förvärva även andra näringslivsobligationer än industriob- ligationer är också en följd av utredningens ställningstagande i denna fråga.
Utredningen föreslår att emissions- och fondstämpelavgifterna avskaffas helt för obligationer. Avgifternas genomslag på lånekostnadema, uttryckta som årsränta, blir högre för korta obligationer än för långa och medför att obligationsfinansiering blir mindre förmånlig än lån mot revers som inte belastas av särskilda avgifter. För korta papper som bankcertifikat är ett avskaffande av stämpelavgiftema en förutsättning för att papperen över- huvudtaget skall kunna introduceras på den svenska marknaden i enlighet med utredningens förslag i kapitel 10.
1.5.9. Vissa fonder (kapitel 13)
Vid sidan av AP-fonden finns ett stort antal fonder vilkas placeringsregler är fastställda i lag eller i kungörelse eller beslut som regeringen meddelat. Det gäller bl. a. de fonder som riksförsäkringsverket förvaltar, de allmänna försäkringskassomas fonder, arbetslöshetskassornas fonder samt fonder som kommerskollegiet förvaltar. Dit hör också Nobelstiftelsen.
Utredningen har genomfört en kartläggning av fondernas placeringska- pacitet och den mycket heterogena floran av placeringsregler. Med hänsyn till att fonderna har begränsat nettoplaceringsbehov är deras betydelse från kapitalmarknadssynpunkt ringa. Det är därför knappast kapitalmarknads- utredningens uppgift att genomföra en översyn av dessa regler, som dock enligt utredningens mening är påkallad. Det måste ifrågasättas om alla de placeringsmöjligheter som erbjuds enligt reglementena är befogade bl.a. därför att de synes vara ägnade att skapa en onödigt vidlyftig administration inom de olika fondförvaltande myndigheterna och styrelserna.
Enligt utredningens mening talar goda skäl för att placeringsmöjligheterna för flertalet fonder begränsas till obligationer, kommunlån och andra vär- dehandlingar som inte kräver särskild säkerhetsprövning i de enskilda fallen.
Utredningen förordar att en översyn genomförs av dessa bestämmelser och att utredningens synpunkter därvid beaktas.
1.5.10. Understödsjöreningarna (kapitel 14)
Med understödsförening avses enligt 1972 års lag om understödsföreningar (UFL) sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäk- ring än arbetslöshetsförsäkring. Förening skall numera vara sluten på så sätt att medlemskap endast är avsett för anställda i visst företag, medlem i viss yrkesgrupp etc. Verksamheten domineras numera helt av pensions- försäkring. Totalt uppgick fonderna till 5,3 miljarder kr vid utgången av år 1974 och nettoplaceringama på kapitalmarknaden uppgår till ca 300 mkr per år.
Föreningarnas placeringsregler är enligt 1972 års lag uppbyggda enligt mönster av 274 ; försäkringsrörelselagen (FL). Även femprocentsregeln för aktieinnehav i ett och samma företag enligt 3369 FL återfinns i UFL.
Det är enligt kapitalmarknadsutredningens mening önskvärt med likfor- mighet i placeringsreglerna mellan understödsföreningar och försäkrings- bolag. Det har därför framstått som naturligt att överväga samma föränd- ringar för understödsföreningama som den utredningen i kapitel 9 föreslår skall genomföras för försäkringsbolagen.
Utredningen har dragit slutsatsen att skilda regler bör gälla för föreningar av olika storlek. Utredningen föreslår att samma förändringar som för för- säkringsbolagen skall genomföras för föreningar som enligt försäkringsin- spektionens bedömning från fall till fall har tillräckliga administrativa re- surser. De på detta sätt föreslagna förändringarna avser en vidgning av för- säkringsfondens fria sektor, vidgade möjligheter att placera i aktier samt att taxeringsvärdet ersätts med uppskattningsvärdet (pantvärdet) i reglerna om godtagbar inteckningssäkerhet.
Förslaget föranleder ändring i 24;j lagen (1972:262) om understödsför- enmgar.
2 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden — en återblick
2.1. Den realekonomiska utvecklingen — några huvuddrag
2.1.1. Produktion, priser och extern balans 2.1.1.1 Produktion och sysselsättning
Även om varje tid är präglad av sina problem, framstår i varje fall i efterhand förra delen av 60-talet som efterkrigstidens ekonomiska ”guldålder”. Den årliga tillväxttakten i totalproduktionen steg då till drygt 5 procent mot 3 a 3 1/2 procent under 50-talet. Därefter har det skett en dämpning av produktionstillväxten, först mindre markerat under 60-talets senare hälft sedan accentuerat under den hittillsvarande delen av 70-talet. Denna trend- mässiga utveckling har interfolierats av konjunkturella rörelser. Karakte- ristiskt för dessa har emellertid också varit att tillväxttakten successivt avtagit i högkonjunkturlägen samtidigt som avmattningarna blivit mer markerade. Under den lågkonjunktur som rätt de tre senaste åren — 1975—77 — har tillväxten i totalproduktionen praktiskt taget upphört och under 1977 till och med förbytts i en nedgång. Den utveckling som ägt rum, från ett expansivt skede under 60-talet till en närmast stagnerande fas under senare år, sammanhänger med för- ändringar i såväl yttre som inre betingelser. Den svenska ekonomins starka internationella beroende avspeglas i anknytningen till utvecklingen i övriga industriländer. Samvariationen mellan produktionstillväxten i dessa länder och i Sverige pekar otvetydigt mot att huvudkursen för den inhemska ut- vecklingen bestäms av yttre betingelser.
Vissa avvikelser kan dock spåras. Den långsiktiga rörelsen i den eko- nomiska aktiviteten har varit något mer markerad i Sverige än inom OECD- området i sin helhet. I varje fall gäller det fram till oljekrisen i slutet av 1973. Produktionstillväxten var under förra hälften av 60-talet densamma för Sverige som för OECD-länderna totalt. Det innebar att den inhemska tillväxttakten för första gången under efterkrigstiden kom upp på en även vid en internationell jämförelse hög nivå. Tillväxttakten sjönk i Sverige under den påföljande perioden fram t. o. m. 1973 medan den hölls relativt väl uppe i OECD-ländema. Skillnaden i tillväxttakten var påtaglig särskilt under de första åren av 70-talet. Det framgår av nedanstående jämförelse avseende den genomsnittliga årliga produktionstillväxten i Sverige och OECD-ländema och av diagram 2.1. Konjunkturen försvagades något ti- digare internationellt än i Sverige i början på 70-talet. Fyraårsperiodema
Diagram 2. [: Tola/produk- tionens utveckling i Sverige och OE C D-Iändcrna I 960—76. Procentue/l _ läi'ä/itlring. från föregående ar
1961162163T64165'66'67'68'69r70' 71'72173'742 75'761
Källa: Statistiska centralbyrån och OECD
1965—69 och 1969—73 ger därför kanske en bättre periodisering för OECD- länderna. Tillväxttakterna vad då 4,8 respektive 4,6 procent.
År Sverige OECD-länderna [955—60 3,4 — 1960—65 5,2 5,2 1965—70 4,0 4,5 1970—73 2,3 5,1 1973—76 2,1 1,4
Den inhemska konjunkturavmattningen i inledningsskedet av 70-talet var snarast något mer markerad än den internationella delvis på grund av en förhållandevis försiktig ekonomisk politik. Medan den internationella konjunkturen tidigare företett en mer splittrad bild, karakteriserades den påföljande uppgången 1972—73 av en hög grad av samstämmighet mellan länderna. Den nådde därmed en osedvanlig styrka och intensitet. Sverige utgjorde härvidlag ett undantag. Genom en utbyggnad av industrins ka- pacitet även under avmattningsperioden och genom förhållandevis stor po- tential av outnyttjade produktionsresurser kunde Sverige visserligen fullt ut möta den kraftiga ökningen i efterfrågan från utlandet. Den fortsatt matta inhemska efterfrågan medförde att konjunkturen ändå inte nådde full styrka. Produktionen expanderade emellertid även 1974, t. o. m. i något ökad takt, trots att den stagnerade för OECD-länderna totalt sett. Den eftersläpning som inträffade i den inhemska utvecklingen i förhållande till den inter- nationella konjunkturen har sedan bibehållits. Medan produktionen i OECD- länderna efter en nedgång under 1975 visat en viss återhämtning har av- mattningen i den inhemska produktionsutvecklingen blivit än mer påtaglig.
I termer av sysselsättning och produktivitet kan avsaktningen i produk- tionstillväxten tillskrivas såväl en nedgång i antalet arbetstimmar som en avtagande produktivitetsökning mätt i produktion per arbetstimme. Antalet sysselsatta har visserligen vuxit fortlöpande om än i något lägre takt under 70-talet. Arbetskraftsresurserna ökade under 60-talets första hälft beroende
på att krigstidens stora barnkullar då kom ut på arbetsmarknaden medan tillskotten under decenniets senare hälft i stor utsträckning hörrörde från en förhållandevis omfattande nettoinvandring. Under 70-talet har kvinnor- nas ökade förvärvsverksamhet varit en helt avgörande faktor för arbets- kraftens tillväxt. Tillskotten till arbetskraften har dock inte varit tillräckliga för att uppväga en kortare genomsnittlig arbetstid per sysselsatt. Den till- tagande diskrepansen mellan ökningen i sysselsättningen mätt i antal sys- selsatta och i antal arbetstimmar sammanhänger med förkortning av den dagliga arbetstiden, förlängd semester och växande andel deltidsarbetande.
Stegringstakten i arbetsproduktiviteten var såväl internationellt som efter inhemska förhållanden hög under första delen av 60-talet — cirka 5 procent i genomsnitt per år. Den var något lägre under den påföljande perioden för att under 1975 och 1976 sjunka radikalt innebärande praktiskt taget oförändrad produktivitet.
Arbetsproduktivitetens utveckling är beroende av en rad förhållanden. Den tekniska utvecklingen, organisatoriska nydaningar och realkapitalets tillväxt är viktiga faktorer men även andra spelar en väsentlig roll. Det är naturligtvis svårt att särskilja dem men vissa huvuddrag kan ändå anges. En omfattande strukturrationalisering såväl inom och mellan olika närings- grenar som regionalt satte sin prägel på 60-talet. Den hade ett kraftigt in- citament i den tullavveckling som då var inne i sitt mest intensiva skede och underlättades av en rörlighetsbefrämjande arbetsmarknadspolitik. Den- na politik fick efterhand ett ökat regionalpolitiskt inslag. Bl.a. infördes ett lokaliseringsstöd för ekonomiskt mindre bärkraftiga områden i mitten på 60-talet och investeringsfonderna började under senare delen av 60-talet att utnyttjas även i lokaliseringssyfte. Även om detta ur samhällsekonomisk synpunkt var väl motiverade åtgärder tog det sig sannolikt uttryck i en viss försvagning av produktivitetsstegringen. I vissa näringsgrenar, inte minst inom jordbruk och skogsbruk, var dock strukturrationaliseringen sna- rare starkare under senare delen av 60-talet och även början av 70-talet än tidigare. Produktivitetsvinsterna togs dock inte fullt ut i form av pro- duktionsökningar i dessa sektorer utan frigjord arbetskraft absorberades i andra näringsgrenar. Det skedde därvid en överföring till tjänstesektorema som har lägre produktivitetstillväxt, vilket dämpade den initiala effekten. Uppgången i sysselsättningen i den offentliga sektorn, för vilken beräk- ningstekniskt inte registras någon produktivitetsförändring, var särskilt kraf- tig under senare hälften av 60-talet. Den mycket svaga produktivitetsutvecklingen under senaste konjunk- turnedgången förklaras av det låga kapacitetsutnyttjandet i förening med arbetsmarknadspolitiska åtgärder som verkat kvarhållande på arbets- kraften i företagen. Det är i och för sig möjligt att arbetsproduktiviteten växer vid en nedgång i kapacitetsutnyttjandet genom att endast de mest effektiva kapitalresurserna då tas i anspråk. I många processindustrier torde dock arbetsstyrkan behöva hållas tämligen oförändrad även vid en betydande neddragning av produktionen. Mer väsentligt har dock varit att den nya trygghetslagstiftningen inneburit större svårigheter för företagen att säga upp arbetskraft vid en minskad efterfrågan på dess produkter. Konjunk- turnedgången har också i en helt annan utsträckning än tidigare mötts med stöd för utbildning inom företagen. Nämnda förhållanden har gjort arbets-
styrkan till en mer orörlig del än tidigare i företagens verksamhet. Va- riationerna i varje fall på kort sikt framträder nu i produktions- och pro- duktivitetstillväxten i stället för i sysselsättningen. Endast i akuta krissi- tuationer torde mer avsevärda nedskärningar av sysselsättningen kunna ske. Risken för att sådana situationer uppstår ökar sannolikt av själva stelheten i systemet. Mot denna bakgrund ställs det ökade krav på företagens planering inför omställningar vid ändrade efterfråge- och konkurrensförhållanden. Forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) utgör väsentliga inslag i denna planering. Många menar att FoU blivit eftersatt under de senaste tio åren bl. a. till följd av att företagen vid minskad självfinansieringsgrad begränsat sin planhorisont. Rationaliseringsinvesteringar har prioriterats framför lång- siktigt utvecklingsarbete. Detta skulle ha inneburit försämrad anpassbarhet till nya situationer men kanske också gett utslag i lägre produktivitet. Omläggningen till en mindre rörlighetsbefrämjande arbetsmarknadspolitik än under 60-talet måste, bortsett från det regionalpolitiska inslaget, till viss del ses i ljuset av konjunkturutvecklingen. Det är lättare att stimulera rör- ligheten på arbetsmarknaden när ekonomin befinner sig i expansion med många näringsgrenar som suger till sig arbetskraft än då den befinner sig i en djup konjunktursvacka med allmänt svag arbetskraftsefterfrågan. Utvecklingen i Sverige har varit unik såtillvida att arbetslösheten sjönk från slutet av 1972 fram till våren 1975 och därefter låg kvar på en låg nivå ända fram till hösten 1977. I de flesta andra länder ökade arbetslösheten kraftigt under konjunkturnedgången och har sedan hållit sig kvar på en hög nivå. Att arbetslösheten kunde hållas låg här i landet berodde delvis på en kraftfull konjunkturstödjande ekonomisk politik för att främja in- vesteringsverksamheten och produktion på lager men också på omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att förhindra en öppen arbetslöshet. Förutom nämnda stöd för utbildning inom företagen har även antalet del- tagare i AMS-utbildningen och antalet sysselsatta i beredskapsarbeten ökat. Dessutom har förtidspensionering tillämpats i större omfattning än tidigare.
2112. Priser
Konjunkturellt har förelegat ett samband mellan produktionstillväxt och prisstegring som framträtt tämligen tydligt men som brutits eller i varje fall temporärt försvagats under senare år (diagram 2.1 och 2.2). En högre takt i produktionstillväxten har med någon eftersläpning följts av en snabbare prisstegring. För OECD-länderna var dock prisstegringstakten svagt stigande praktiskt taget utan avbrott under 60-talet och första åren av 70-talet, medan de inhemska svängningarna i prisstegringstakten var större. Genomsnitts- talen för OECD-ländema ger dock inte rättvisa åt den stora spridning ? prisstegringstakten som förekommit bland dessa länder. Denna konjunk- turella samvariation har inte haft sin motsvarighet i en liknande långsiktig utveckling. Den trendmässigt avtagande takten i produktionstillväxten har inte varit förenad med en motsvarande avsaktning i prisstegringstakten. Tvärtom har prisnivån rört sig uppåt i accelererande takt. Det framgår såväl av diagram 2.2 som av nedanstående tablå. Denna visar den genomsnittliga årliga procentuella förändringen av implicitprisindex för bruttonationalpro- dukten i Sverige och OECD-länderna.
16—
0
1961762'63'641 65'66'67'68'69170'71272'33'74175'na—|
Källa: Statistiska centralbyrån och OECD
År Sverige OECD-länderna [955—60 3,7 — 1960—65 4,0 2,7 1965—70 4,4 4,2 1970—73 6,4 6,3 1973—76 11,3 10,5
Inflationen var ”smygande” under 60-talet för att förstärkas mot slutet av decenniet och sedan bli av närmast ”explosionsartad” karaktär under högkonjunkturen 1972—73 och efter oljekrisen.
De faktorer som bestämt den internationella prisutvecklingen diskuteras närmare i påföljande kapitel. Till dessa hör den goda prisstabiliteten i Förenta staterna som med all sannolikhet utövade ett gynnsamt inflytande på den totala prisutvecklingen i världen under 60-talet liksom den försämrade ba- lansen i den amerikanska ekonomin mot slutet av decenniet i samband med Vietnam-kriget och de sociala reformerna i anslutning till Great So- cietyprogrammet. Den senare utvecklingen ledde till ökade betalningsba- lansunderskott, påspädning av den internationella likviditeten och tillta- gande oro på de internationella valutamarknaderna. En ökad lönepress blev också märkbar i samband med stigande oro på arbetsmarknaden i flera länder.
I allt väsentligt synes den ökade prisstegringstakten under denna tid ha varit genererad av interna balansproblem i industriländerna. Fram t. o. m. 1968 höll sig världsmarknadsprisema på råvaror och halvfabrikat i stort sett oförändrade medan färdigvaroma steg med knappt en procent per år. Den stegring av råvarupriserna som sedan inträffade var knappast pådrivande i inflationsprocessen.
De växande problemen i flertalet länder att förena yttre och inre balans ledde till ett ökat antal justeringar av valutaparitetema, särskilt efter det att dollarns inlösen mot guld hade upphävts i augusti 1971. Den balans- skapande effekten av nedjusteringen av valutakurserna för underskottslän- derna tenderade ofta att försvagas snabbt till följd av svårigheter att motverka
Diagram 2.2: Prisutveck- lingen i Sverige och OECD— länderna 1961—76. Implicit prisintlexjär BNP. Procen- lite!/_förändring/rån föregående år
den kostnadspress som devalveringen i sig själv skapade. Denna asym- metriska verkan av valutakursförändringarna drev upp den allmänna pris- nivån. Samtidigt började sannolikt det prisåterhållande momentet av tull- avtrappningen och av den ökade internationaliseringen att uttömmas. Väx- ande svårigheter uppstod att förena full sysselsättning och en acceptabel produktionstillväxt med en lugn prisutveckling i industriländerna. Det blev uppenbart under avmattningen i början av 70-talet. Tydliga s.k. stagfla- tionstendenser gjorde sig då gällande, dvs. en kombination av förhållandevis stark prisstegring och ökad arbetslöshet. Trots försvagningen i konjunk- turläget med början under 1970 skedde knappast någon avtrappning i den prisstegring som skjutit fart under högkonjunkturen närmast föregående år.
Den påföljande snabba och välsynkroniserade konjunkturuppgången i in- dustriländerna — Sverige undantaget — under 1972 och 1973 skapade flask- halsar i produktionen, framförallt i tillgången på råvaror. För spannmål be- gränsades denna också av en global missväxt. Samtidigt var råvaruländerna mer medvetna än tidigare om möjligheterna att dra fördel av den starka efterfrågan, vilket fick sitt starkaste uttryck i den fyrdubbling av oljeprisema som skedde i ett slag hösten 1973. Allt detta ledde till en närmast ex- plosionsartad utveckling av råvarupriserna.
Med viss eftersläpning spred sig den internationella prisstegringen direkt eller via lönebildningen även till hemmamarknadsindustrierna. Prisuppgång- en för totalproduktionen — bruttonationalprodukten -— i industriländerna kom härigenom att bli accentuerad just under 1974 och 1975, dvs. samtidigt med att dessa länder fick vidkännas den hittills kraftigaste konjunktur- nedgången under efterkrigstiden. Till betydande del var dock denna nedgång betingad av en restriktiv, inflationsbekämpande politik. Den s.k. stagfla- tionen blev härigenom än mer framträdande än under avmattningen i början på 70-talet. Inom de större OECD-länderna uppgick prisstegringen då till 5 a 6 procent per år vid en årlig produktionstillväxt på drygt 3 procent, medan prisstegringen under 1974—75 var den dubbla vid en nedgång i pro- duktionen.
Prisstegringstakten i Sverige har varit av ungefär samma omfattning som i övriga industriländer. De skillnader som förelegat har sannolikt till viss del berott på olika starkt efterfrågetryck och även påverkats av övergång till och höjning av indirekta skatter. Den högre prisstegringstakten i Sverige under första delen av 60-talet kan sålunda ha sammanhängt med införandet av den allmänna omsättningsskatten och påföljande höjningar av denna. Sverige hade sedan en gynnsam prisutveckling under de båda sista åren av 60-talet med stegringar endast på 2 a 3 procent per år. Den svagare konjunkturuppgången under 1973 och den relativt sett gynnsammare kost- nadsutvecklingen under 1974 medförde att uppgången i priserna då blev något mindre extrem här än för genomsnittet av OECD-länderna. Den starka stegringen i de inhemska kostnaderna har sedan slagit igenom och lett till en större uppgång i priserna här i landet än i OECD-området som helhet.
2.1.1.3 Totalefterfrågan, kostnader och extern balans
Vid en återblick på den svenska ekonomin framstår mot bakgrund av dagens erfarenheter stabiliteten i tillväxten, speciellt i början av 60-talet, som ett framträdande drag. I 1959 års långtidsutredning antyddes möjligheten av en bättre balans än någonsin tidigare mellan utvecklingsplaner för kon- sumtion och investering å ena sidan och de resurser som kunde väntas bli tillgängliga å andra sidan och detta vid en hög tillväxttakt för ekonomin som helhet. Knappheten på tillgängliga resurser hade annars varit ett ut- märkande drag i de långtidsbedömningar som gjorts för SO-talet.
Den faktiska utvecklingen under första delen av 60-talet överträffade lång- tidsutredningens kalkyler såväl vad gäller samtliga huvudkomponenter för efterfrågan som totalproduktionen. Det ökade ekonomiska samarbetet och avvecklingen av tullar och andra handelshinder inom EFTA och EEC in- nebar en stark stimulans för exporten. Förutsättningar för att tillvarata för- delarna härav skapades bl. a. genom den kraftiga utbyggnaden av industrins produktionskapacitet i slutet av 50-talet och början av 60-talet och genom den ”nya" rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiken, för vilken Sverige var ett föregångsland. Ett väsentligt inslag för bevarande av balansen i den inhemska ekonomin var också stabiliteten i världsmarknadsprisema. Ka- rakteristiskt för 60-talets första del var vidare ett högt och jämnt kapa- citetsutnyttjande. Avmattningstendenserna under 1962—63 bemöttes i första hand med en expansion av de offentliga investeringarna och bostadsbyg- gandet samt frisläppande av investeringsfonderna. Utmärkande för den eko- nomiska politikens uppläggning så långt var att den kunde utformas med inriktning helt på de interna förhållandena medan jämvikten i betalnings- balansen syntes kunna upprätthållas med en hög grad av automatik — eller, om man så vill, gynnsamt samverkande faktorer.
Den utvecklingen bröts under påföljande högkonjunktur. För första gång- en sedan betalningsbalanskrisen 1947 uppträdde då även påtagliga externa balansproblem. Dessa var dock inte betingade av någon valutaspekulation eller allmän oro på den internationella valutamarknaden utan av en över- hettning av den inhemska ekonomin. Den oväntat svaga efterfrågedämp- ningen under 1962—63 i förening med en kanske något för utdragen expansiv politik bidrog till att skapa ett läge i mitten på 60-talet med tydliga drag av balansbrist. Denna tog sig uttryck i stor efterfrågan på arbetskraft med löneglidning som följd, inte minst inom byggnadssektorn, och med svå- righeter framförallt för industrin att rekrytera arbetskraft. I det läget föredrog företagen att i ökad utsträckning sälja på den lättillgängligare inhemska marknaden i stället för på exportmarknaden. Dessa förhållanden ställde krav på en restriktiv politik. Det ökade underskottet ledde aldrig till någon allvarlig rubbning av betalningsbalanssituationen med valutautflöde som följd utan endast till att valutareserven upphörda att växa.
Den försämring av den externa balansen som ägde rum i mitten på 60-talet bildade upptakten till en period av återkommande störningar i betalnings- balansen, som alltmer kommit att prägla utformningen av den ekonomiska politiken. Dessa störningar har dock varit av en annan karaktär och haft sitt ursprung i växande påfrestningar på det internationella betalningssys- temet. Kapitalets ökade rörlighet över gränserna har lett till destabiliserande
Miljarder kr 19— 18— 17—' l tel 15— 14—
134 124
til
to-f 94
2_
1 l—T—T-v—l—1—n—r—m'1fvf'j'r | i [ r 1 v ] 'rri l rT—rj—rrä—rw—rTT—rrr—w—v—q—rri—j—rr—r—rr—w—rrrfw—rrrvw—r—j 196019611962196319641965196619671968196919701971197219731974197519761977
Källa: Sveriges riksbank
Diagram 2. 3: Valutareser- rens utveckling I 960—1 97 7
kapitalrörelser, tilltagande oro på den internationella valutamarknaden och återkommande valutakriser. Detta har i sin tur tvingat fram en successiv upplösning av det fasta växelkurssystemet. I botten har legat olika förut- sättningar för den ekonomiska utvecklingen och varierande tilltro till olika länders förmåga att bemästra problemen. Oljekrisen har därvid inneburit en våldsam förändring i mönstret för de internationella betalningsström- marna, vilket ställt stora krav på anpassning av den ekonomiska politiken.
I samband med den ökade oron på den internationella valutamarknaden framstod jämvikten i bytesbalansen som väsentlig för att den svenska kronan skulle bli mindre utsatt. 1970 års långtidsutredning lades upp mot bakgrund av erfarenheterna av ett spekulativt valutaflöde baserat på förväntningar om att den svenska kronan skulle följa efter pundet vid dess nedskrivning i november 1967 och ett ytterligare och än kraftigare utflöde med början under de sista månaderna 1968. Det senare var en följd av en åtstramning av kreditmarknadema i utlandet och oro för nya förändringar i valutapa- riteterna men också av en försvagning av bytesbalansen som då syntes svår att bryta. Utflödet medförde att valutareserven praktiskt taget halverades på ett par år från ett högsta läge i oktober 1967 då den uppgick till 6,8
miljarder kronor(diagram 2.3). Ett återställande av jämvikten i bytesbalansen blev mot denna bakgrund ett genomgående tema och ett grundläggande krav i 1970 års långtidsutredning.
Ett återställande av jämvikt i bytesbalansen försvårades av en successiv försämring av balansen i ”övriga” löpande betalningar. Fram till mitten av 60-talet täckte överskotten i dessa betalningar i stort sett underskotten i handelsbalansen (diagram 2.4). Därefter sjönk överskotten i övriga löpande betalningar och övergick under 1969 i växande underskott. Någon förändring av denna utveckling kunde knappast påräknas. Jämvikt i bytesbalansen förutsatte därför att underskottet i handelsbalansen måste vändas till ett överskott. För att nå jämvikt kring mitten av 70-talet förordade långtids- utredningen en kraftfull satsning på en utbyggnad av industrins kapacitet och även i övrigt åtgärder för en förbättring av det svenska näringslivets konkurrenskraft.
I den praktiska utformningen av politiken gavs industriinvesteringarna ökad prioritet samtidigt som någon kraftfull stimulans i övrigt ej företogs omedelbart vid den avmattning i konjunkturen som inträdde i början av 70-talet. Den återhållande effekten härav förstärktes av att dämpningen i bostadsbyggandet och i den kommunala investeringsaktiviteten blev större än väntat och av att hushållssparandet visade en oförutsett stor uppgång.
Avmattningen av den inhemska efterfrågan blev härigenom snarast mer markant och långvarig än i flertalet andra länder och medförde samtidigt en förbättring av det relativa kostnadsläget. Dessa förhållanden i förening med satsningen på en utbyggnad av industrins produktionskapacitet gav utrymme för en kraftig exporttillväxt då efterfrågan från utlandet accelere- rade under den påföljande väl synkroniserade internationella konjunktur- uppgången. Underskottet i bytesbalansen på cirka 1,5 miljarder kronor 1970 förbyttes härigenom till ett överskott som uppgick till en miljard kronor 1971 och sedan växte till drygt 5 miljarder kronor 1973. Samtidigt växte valutareserven till en högsta nivå av 12 miljarder kronor under hösten 1973 från ett tidigare bottenläge på 3,5 miljarder kronor under våren 1970. Därmed hade det bytesbalansunderskott som ansetts svårt att eliminera fram till 1975 sålunda på kort tid vänts i ett bastant överskott genom ett lägre efter- frågetryck i den svenska ekonomin än i andra länder.
Pendeln skulle emellertid snabbt svänga tillbaka igen och den utlösande faktorn härför var oljekrisen. Denna medförde dels en tillspetsning av in- flationen dels en radikal förändring i terms of trade och i olika länders bytes- och betalningsbalanser. Osäkerheten var också stor hur oljeländerna skulle förvalta sina nyvunna valutatillgångar och hur det internationella kreditsystemet skulle klara att kanalisera tillbaka dessa tillgångar.
Det var uppenbart att det gigantiska underskott för industriländerna sam- mantagna, som uppstod genom oljeprishöjningen, inte kunde elimineras i någon nämnvärd utsträckning genom en minskning av totalefterfrågan. En sådan politik i ett land skulle endast gå ut över andra industriländer. Från de olika ländernas sida uttalades mot denna bakgrund en vilja att inte låta underskotten till följd av oljeprisstegringen utgöra grundval för en stramare politik än konjunktursituationen krävde.
Den försvagning av den internationella konjunkturen som inträdde sedan den passerat sin kulmen under senare delen av 1973 kunde motivera vissa
Handelsbalans
NOJ-5010)
On: 1
2 3 4
1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76
Övriga löpande betalningar 0
1
2
3
4
5
6
7 1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 Bytesbalans 5 I
4
3
2
11 . 1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76
Diagram 2. 4 : Bv/esbu/an- sens utveckling 1950-76 K ä| | a ; Sveriges R i ksba ,, k
lättnader i finans- och kreditpolitiken i olika länder. Uppläggningen av po- litiken blev emellertid en annan. Inflationskrafterna tenderade inte att ut— tömmas utan förstärktes i stället av oljekrisen. Vid utformningen av den ekonomiska politiken gavs i det läget högsta prioritet åt att bekämpa pris- stegringama och att bryta udden av de allt starkare inflationsförväntningarna. Till de väsentliga motiven, men mindre klart uttalat, hörde oron i många länder för att få bära en alltför stor andel av det gemensamma underskottet och för att finansieringen av underskotten genom den s. k. recyclingen av oljeländernas överskott skulle vålla svårigheter. Den manifesterade viljan till en samordning av den ekonomiska politiken kom härigenom inte till uttryck i praktisk handling och restriktiviteten i den ekonomiska politiken bestod i flertalet länder under 1974.
I Sverige bibehölls i motsats till flertalet länder en expansiv finanspolitik för att förstärka den fortsatt förhållandevis dämpade uppgång som ägt rum i den inhemska konjunkturen. Ett kraftigt valutautflöde framtvingade emel- lertid en omläggning av den dittills lätta kreditpolitiken i restriktiv riktning i april 1974. Även på sikt framstod en sådan åtstramning som nödvändig för att skapa förutsättningar för ökad upplåning utomlands inför förestående underskott i bytesbalansen. Förändringen i denna blev också våldsam. ln- komsterna på varuexporten steg visserligen med en tredjedel från 1973 till 1974 men de var ändå inte tillräckliga för att täcka en utgiftsökning för varuimporten på närmare 60 procent. Överskottet i handelsbalansen på 6,7 miljarder kronor 1973 förbyttes sålunda i ett slag i ett underskott på 2,4 miljarder kronor till vilket skall läggas ett växande underskott i övriga lö- pande betalningar. Bytesbalansunderskottet uppgick härigenom till drygt 4 miljarder kronor 1974, ett underskott som successivt har vuxit och beräknas ha varit av storleksordningen 15 miljarder kr 1977.
Ett återställande av balansen i de löpande betalningarna fram till 1980, vilket var en av grundförutsättningarna för uppläggningen av 1975 års lång- tidsutredning ter sig mot bakgrund av den hittillsvarande utvecklingen inte möjlig att förverkliga. Det torde huvudsakligen vara tre faktorer som bidragit härtill. För det,/älsta blev den internationella lågkonjunkturen oväntat djup och utdragen. Bortsett från den amerikanska ekonomin har tillväxten i pro- duktion och efterfrågan i de större industriländerna varit modest, efter det att den internationella konjunkturen hade nått botten i mitten på 1975. Någon större ökning i utnyttjandet av tillgängliga resurser av arbetskraft och kapital har inte ägt rum sedan dess. Ofta avbryts en uppgång av en temporär försvagning. Denna gång har emellertid detta avbrott utvecklats till en utdragen svacka, för vilken slutet ännu inte klart kan skönjas. Den låga investeringsaktiviteten och svaga efterfrågan på råvaror och halvfabrikat utomlands har drabbat verkstadsindustrin och basindustrierna hårt här i landet. Samtidigt har inhemsk investering och produktion hållits uppe genom olika stödåtgärder. Än mer iögonfallande är kanske den höga till- växttakten i den privata konsumtionsefterfrågan fram t.o.m. 1976, som hölls uppe av en trots konjunkturavmattningen kraftig uppgång i hushållens reala disponibla inkomster. Strategin för den inhemska ekonomiska politiken har varit baserad på en normal internationell konjunktursvacka under vilken den inhemska efterfrågan och produktion på lager skulle stimuleras för att förhindra sysselsättningssvårigheter och skapa en god utbudspotential då
Diagram 2. 5 : Utvecklingen av lönekostnarl per /)l'()(/Il- ceratl enlie/ i Sverige och itt/andel I 96()—/ 976
Index: 1967 = 100 220—
210— 200— ” 190J 180- 170— 160— 150— 140- 130— 120,
110— 100
90—
80— 70—1
eo'ei '62'63'64'6? 66r67168169 70 71 '72 '73 r747775 'n;—1
———— Sverige i sv kr
- - —' - Utlandet i nationella valutor Utlandet i sv kr
Källa: Sveriges Riksbank, U.S. Department of Labor och IMF
Anm: Utlandet består av Belgien, Canada, Danmark, Frankrike, Italien, Japan, Nederländerna, Schweiz, Storbritannien, USA, Västtyskland, Norge, Finland och Osterrike. De tre sistnämnda ingår ej i uppgifterna för åren 1960—1966.
konjunkturen på nytt svänger uppåt. Konsekvenserna i form av ökad import och försämrad byteslans skulle få accepteras. När den internationella kon- junkturnedgången visat sig bli både djupare och Iångvarigare än väntat har den angivna strategin tenderat att förstärka anpassningsproblemen. För Sve- riges del försvåras situationen av att det låga kapacitetsutnyttjandet i flertalet länder leder till låg investeringsverksamhet och därmed svag efterfrågan på verkstadsprodukter som utgör en väsentlig del av svensk export. Den andra faktorn som försvagat den externa balansen har varit utveck- lingen av det relativa kostnadsläget. Den tvååriga löneuppgörelsen i början av 1975, vilken ägde rum mot bakgrund av det starkt förbättrade vinstläget under 1974 men innan avmattningen på exportmarknaden stod i öppen dager, medförde i förening med en kraftig löneglidning en radikal försämring av kostnadsläget och därmed av det svenska näringslivets konkurrenskraft. Utvecklingen belyses i diagram 2.5 med lönekostnader per producerad enhet. Konkurrensförmågan och dess förändring kan naturligtvis inte enbart
mätas med Iönekostnads- och produktivitetsutvecklingen. Tillgång på rå- varor, teknisk utveckling, Iansering av tekniska innovationer, marknads- föring och anpassning av industristrukturen till förändringar i efterfråge- mönstret spelar också en stor roll. Förändringar i lönekostnader per pro- ducerad enhet ger ändå en grov indikation på förskjutningar i konkurrensläget i varje fall på kort sikt. Någon beloppsmässig jämförelse har därvid inte gjorts utan kostnaderna i Sverige å ena sidan och genomsnittet av ett antal länder å andra sidan har satts lika med 100 för år 1967. Kost- nadsutvecklingen mätt på angivna sätt var i stort sett parallell under hela 60-talet. Under 70-talets första år ägde en relativ förbättring rum i det svenska kostnadsläget, men den följdes av en markant omsvängning under 1975 och 1976, en utveckling som förstärktes av en uppgång i kronans effektiva kurs. Detta var en direkt följd av anslutningen till den s.k. valutaonnen vars kursutveckling dominerades av den starka D-marken.
Även om återverkningarna härav på bytesbalansen framträder först efter- hand, har den relativa försämringen i kostnadsläget med all sannolikhet bidragit till att göra den svenska kronan speciellt utsatt vid den oro som förekommit på den internationella valutamarknaden. En spekulation mot den svenska kronan har ägt rum trots att det hittills inte förelegat några svårigheter att genom upplåning finansiera underskottet i bytesbalansen. För att motverka försvagningen av konkurrenskraften har den svenska kro- nans värde sänkts. Det har skett vid tre tillfällen med början under hösten 1976, två gånger genom realignment inom ramen för ormen och senast i augusti 1977 i samband med att Sverige trädde ur samarbetet inom ormen. Totalt innebar dessa kursjusteringar en nedgång i kronans värde med i runt tal 15 procent.
Den tredje faktor, slutligen, som försvagat bytesbalansen och försvårar en återgång till jämvikt är den ogynnsamma strukturella utvecklingen, eller strukturkriserna, inom näringsgrenar och branscher som varv, sjöfart, järn- och stål och tekoindustrin. Det rör sig om kriser av internationell räckvidd, som förstärkts av att en utdragen lågkonjunktur försvårat en smidig om- ställning. För Sveriges del har de tillspetsats av den ogynnsamma kost- nadsutvecklingen och återverkningarna blivit särskilt kännbara därför att det drabbat näringsgrenar och branscher som utgör förhållandevis stora delar av det svenska näringslivet. Mer grundläggande orsaker till den ogynn- samma strukturutvecklingen har bl. a. varit oljekrisen och de omställningar som följt i dess spår samt den växande konkurrensen på världsmarknaden från mindre utvecklade länder inom områden där det redan förelegat ten- denser till överkapacitet.
2114. Sammanfattning
Den samhällsekonomiska bilden — nationellt och internationellt — har för- ändrats påtagligt sedan 60-talets början. Ökningen i produktionen har med- fört en betydande standardstegring, men tillväxttakten har sjunkit och driv- krafterna för tillväxten synes ha försvagats. Samtidigt har instabiliteten i produktion och betalningsbalans ökat och inflationen förvärrats. De krafter som verkat har uppenbarligen gjort det svårare att förena yttre och inre balans liksom även en hög sysselsättning med en lugn prisutveckling.
Den alltmer omfattande internationaliseringen har inneburit ett bättre utnyttjande av produktionsresurserna men också gjort den inhemska eko- nomin mer utsatt för störningar som viSat sig svåra att neutralisera och nödvändiggjort starka svängningar i den ekonomiska politiken och ökat osäkerheten. Divergerande utveckling i olika länder och varierande förut- sättningar att politiskt hantera situationen har framtvingat en gradvis upp- lösning av det fasta växelkurssystemet. Samtidigt som detta bidragit till att utjämna obalansen i de internationella betalningarna och givit ökad rö- relsefrihet för den ekonomiska politiken, har det försvagat motståndskraften mot krav på pris- och lönestegringar inom landet. Systemet med fasta väx- elkurser gav en stadga åt politiken som nu måste ersättas med ökad själv- disciplin och vilja för att inte de kortsiktiga fördelarna av ökad flexibilitet snabbt skall gå förlorade genom en högre inhemsk inflationstakt. De in- flationsförväntningar som byggts upp medverkar därvid till att försvåra an- passningen mot en stabilare utveckling.
Sextiotalets tillväxtoptimism och tillförsikt beträffande stabiliseringspo- litikens effektivitet har fått lämna rum för en mer försiktig bedömning av tillväxtkrafternas styrka och för ökade tvivel på att med nu tillgängliga medel klara balansproblemen i den svenska ekonomin. Med den utveckling som ägt rum har man varit tvungen att ge avkall på kraven att uppfylla de förhållandevis ambitiösa stabiliseringspolitiska målsättningar som tidigare mer eller mindre uttalat utgjorde grunden för utformningen av den eko- nomiska politiken.
1 ett annat avseende har den inhemska ekonomiska politiken varit mer ambitiös. De stabiliserings- och fördelningspolitiska målsättningar som ti- digare utgjorde ramen för den ekonomiska politiken ter sig tämligen okom- plicerade jämfört med dagens, med dess växande krav på större satsning på regionalpolitiken, förbättrad miljövård, ökad anställningstrygghet, utvid- gad ekonomisk demokrati m. m. Dessa områden ingår som väsentliga delar i den totala välfärden. De påverkar också resursutrymmet. En förväntad fortsatt relativt låg tillväxttakt samtidigt som stora anspråk ställs på re- surserna, inte minst mot bakgrund av att också underskottet i bytesbalansen skall elimineras, aktualiserar de fördelningspolitiska problemen som en av de mer avgörande frågorna vid sidan av den intemationella utvecklingen för en återgång till en mer balanserad tillväxt än den som ägt rum under 70-talet.
2.1.2 lnkomst- och efterfrågestruktur
Efterfrågemönstret har undergått betydande förändringar under de senaste decennierna. Det mest påtagliga inslaget har därvid kanske varit den sys- tematiska förskjutningen av konsumtionens sammansättning från privat till offentlig. Volymmässigt har privat konsumtion ända sedan 50-talets början vuxit i en lägre takt än totalproduktionen med undantag för perioden 1973—76 (tabell 2:l). En trots lågkonjunkturen exceptionellt kraftig stegring av hus- hållens reala disponibla inkomster medförde då att tillväxttakten för den privata konsumtionen blev dubbelt så hög som för totalproduktionen — 4 mot 2 procent per år. Ändå fanns utrymme för en fortsatt uppgång av hus- hållens sparkvot till den hittills högsta nivån under efterkrigstiden.
Tabell 2.1 Utvecklingen av försörjningsbalansens poster 1955-76
Årlig procentuell volymförändring Miljarder kri löpande priser
1955— 1960— 1965— 1970— 1973— 1960 1965 1970 1973 1976 1955 1976
1. Privat konsumtion 2,4 4,2 3,2 1,2 4,0 32,0 171,7 2. Offentlig konsumtion 3,6 5,5 5,8 2,7 3,7 7,7 83,8 3. Konsumtion,totalt(l+2) 2,7 4,5 3,9 1,6 3,9 39,7 255,5 4. Bruttoinvestering, totalt” 5,6 6,9 3,7 1,8 —0,4 10,4 66,8 Bostäder 3,3 8,7 1,8 0,9 —7,0 2,9 12,9 Stat 9,5 6,9 0,6 4,2 —2,2 0,5 3,2 Kommun 3,4 11,1 11,0 —8,8 —1,9 1,1 7,1 Näringsliv 6,8 5,4 3,3 4,8 2,4 5,9 43,6 varav industri 6,6 4,5 3,7 5,2 4,2 2,0 16,2 5. Lagerinvestering 1,1 7,8 6. Export av varor och tjänster 7,3 7,6 9,1 9,4 0,8 11,4 90,8 7. Import av varor och tjänster 7,2 6,9 8,6 3,4 6,6 11,8 97,3 8. Bruttonationalprodukt 3,4 5,2 4,0 2,3 2,1 50,8 323,5
___—___—
” Statens och kommunernas investeringar omfattar endast myndigheternas investeringar. Investeringar gjorda av offentliga affärsverk och aktiebolag ingår i näringslivets investeringar. Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 2.2a Resursernas fördelning 1955—1976. Procent av BNP i löpande priser M_—
1955 1960 1965 1970 1973 1976 ___—___— l. Privat konsumtion 63,1 60,0 56,4 53,9 52,3 53,1 2. Offentlig konsumtion 15,1 15,8 17,6 21,4 23,3 25,9 3. Konsumtion, totalt (l+2) 78,2 75,8 74,0 75,3 75,6 79,0 4. Bruttoinvestering, totalt” 20,4 22,2 24,3 22,4 21,9 20,6
Bostäder 5,7 5,4 6,9 5,7 5,3 4,0 Stat 0,9 1,2 1,3 1,1 1,1 1,0 Kommun 2,1 2,1 2,7 3,6 2,6 2,2 Privat 11,6 13,4 13,3 12,0 12,9 13,4 varav industri 3,9 4,5 4,4 4,0 4,5 5,0 5. Lagerinvestering 2,2 2,7 2,5 2,8 — 0,5 2,4 6. Export av varor och
tjänster 22,4 22,9 21,8 24,3 27,8 28,1 7. Import av varor och
tjänster 23,3 23,5 22,6 24,8 24,8 30,1 8. Bruttonationalprodukt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
"Se tabell 2:1. Källa: Statistiska centralbyrån.
I motsats till den privata konsumtionen har den offentliga ökat i snabbare takt än totalproduktionen. Ändå får den offentliga konsumtionens volymtill- växt anses underskattad, då vid beräkning av denna hänsyn inte tas till de produktivitetsstegringar som kan antas äga rum även i den offentliga sektorn. Mätt i fasta — 1968 års — priser steg den offentliga konsumtionens andel av bruttonationalprodukten kontinuerligt under hela perioden 1955—76, totalt
130. Den realekonomiska och finansiella bakgrunden SOU l97l8zll Tabell 2.2b Resursernas fördelning 1955—1976. Procent av BNP i 1968 års priser 1955 1960 1965 1970 1973 1976
1. Privat konsumtion 61,6 58,8 56,0 53,9 52,2 55,1 2. Offentlig konsumtion 18,8 19,0 19,3 21,0 21,3 22,3 3. Konsumtion, totalt (l+2) 80,4 77,8 75,3 74,9 73,5 77,4 4. Bruttoinvestering, totalt” 19,2 21,4 23,3 23,1 22,7 21,1 Bostäder 5,6 5,6 6,6 5,9 5,7 4,3 Stat 0,9 1,2 1,3 1,1 1,1 1,0 Kommun 2,0 2,0 2,6 3,6 2,6 2,3 Privat 10,7 12,6 12,8 12,4 13,3 13,5 varav industri 3,7 4,4 4,2 4,2 4,6 4,8 5. Lagerinvestering 1,6 2,2 2,3 2,6 — 0,3 2,1 6. Export av varor och tjänster 14,5 17,4 19,6 24,8 30,3 29,2 7. Import av varor och tjänster 15,7 18,8 20,5 25,4 26,2 29,8 8. Bruttonationalprodukt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 1000
”Se tabell 211.
Källa: Statistiska centralbyrån.
l Andelarnas storlek påverkas givetvis av vilket år som väljes till basår för fastprisberäkningarna.
med 3 1/2 procentenheter till drygt 22 procent, medan den privata kon- sumtionens andel sjönk med 61/2 procentenheter till 55 procent under samma tid. Före den relativt sett kraftiga tillväxten i den privata konsum- tionen under senare år var dock dess andel så låg som 52 procent.1 (Tabell 2.2b).
Prisstegringen för den privata konsumtionen har varit lägre och för den offentliga högre än för bruttonationalprodukten. Härigenom blir andelsför- skjutningen avsevärt kraftigare mätt i löpande priser. Det är påtagligt särskilt för den offentliga konsumtionen. Dess andel ökade mätt på detta sätt med nästan 11 procentenheter till 26 procent under 1955—76, medan den privata konsumtionens andel minskade under samma period med 10 procentenheter till 53 procent. Den offentliga konsumtionen svarade sålunda för en tredjedel av den totala konsumtionen 1976 mot knappt en femtedel 1955. (Tabell 2:2a).
Att, såsom i tabellerna 2:2a och b och även i tabell 2:3, låta enstaka år representera situationen under olika perioder medför naturligtvis risk för att få en delvis missvisande, av tillfälligheter betingad, bild av utvecklingen. Speciellt kan lagerinvesteringar och bytesbalans förändras kraftigt år från år. De i tabellerna valda åren torde dock vara relativt väl jämförbara inbördes och ge en grov bild av det långsiktiga utvecklingsmönstret. De fyra åren fram t.o.m. 1970 avser samtliga högkonjunkturår med relativt hård an- strängning av resurserna. Under 1973 var resursutnyttjandet lägre men efter- frågan från utlandet stark. Det året representerar i något extrem form början på 70-talet med en omsvängning till positiv bytesbalans medan åren 1975 och 1976 ger en bild av perioden efter oljekrisen med stora bytesbalans- underskott. I volym räknat har tillväxttakten för den totala konsumtionen varit lägre än för totalproduktionen under hela perioden 1955—76 med undantag för åren 1973—76. Det betyder att dess andel sjönk fram till 1973. Nedgången
uppgick till 7 procentenheter och uppgången därefter till 4 procentenheter. Spegelbilden därav är att fram till 1973 avsattes i reala termer en växande del av produktionen för kapitalbildning (inkl. nettot av export och import av varor och tjänster). Därefter skedde en kraftig omsvängning. Konsum- tionsökningen blev då volymmässigt större än produktionsökningen, vilket innebar att den icke konsumerade delen av produktionen inte bara växte i lägre takt än totalproduktionen utan t.o.m. sjönk.
Fram till 1965 motsvarades andelsökningen av den icke konsumerade delen av produktionen i allt väsentligt av fasta investeringar. Förändringarna under följande femårsperiod var tämligen obetydliga. Under de båda därefter följande perioderna reflekterade andelsökningen respektive —minskningen kastningar i bytesbalansen vilka till en del balanserades av lagerrörelser. Andelen fasta investeringar sjönk under båda dessa perioder.
För investeringarnas fördelning kan inte spåras samma genomgående ut- veckling som för konsumtionen. Offentliga investeringar, bostäder och nå- ringslivets investeringar har haft växande expansions- och kontraktionsfaser. För dessa redogörs närmare i avsnittet om sparande och investering.
Den ovan beskrivna förändringen i efterfrågemönstret antyder att kraftiga förskjutningar har ägt rum i efterfrågans fördelning mellan olika sektorer. Utvecklingen av denna fördelning samt av disponibelinkomstens fördelning framgår av tabell 2:3. Då det är fråga om finansiella data avseende inkomster och utgifter, vars netto bildar det finansiella sparandet, sker redovisningen i löpande priser.
Förskjutningama i efterfrågefördelningen under perioden 1955—76 har framförallt avsett kommuner och hushåll. Kommunernas andel fördubblades nästan och uppgick 1975 till närmare 20 procent, medan hushållens minskade med cirka 11 procentenheter till 52 procent. Denna utveckling avspeglar praktiskt taget uteslutande förändringarna i konsumtionens sammansätt- ning. Under den starka uppgången för kommunerna under 60-talet bidrog dock även kommuninvesteringama till andelsökningen. Den efter expan- sionen starka avmattningen l bostadsbyggandet medförde en nedgång i bo- stadssektorns andel från knappt 7 till drygt 4 procent. För staten och fö- retagssektorn har utvecklingen varit mer oregelbunden.
En av kreditsystemets huvuduppgifter är att överföra finansiella resurser från enheter eller sektorer med inkomstöverskott till sådana med utgifts- överskott. Det finns dock gränser för vilken omfattning en sådan överföring skulle kunna ta i en ekonomi som den svenska. Om den omfördelning av de reala resurserna mellan olika sektorer som faktiskt ägt rum tas som given skulle den sannolikt inte ha kunnat förverkligas utan en ungefär mot- svarande omfördelning av inkomsterna. Så har också skett som framgår av disponibelinkomstens utveckling i tabellen.
Faktorinkomstema dvs. löner och driftsöverskott (brutto om avskrivning- arna inräknas) återfinns praktiskt taget uteslutande i företags- och hushålls- sektom. Övriga sektorer har utöver avskrivningar inga eller mycket små sådana inkomster. Disponibelinkomstfördelningen implicerar därför bety- dande nettoöverföringar av inkomster från hushåll och företag. Nettot är emellertid enbart saldot av ett nätverk av transfereringar av inkomster och utgifter mellan olika sektorer. Omfattningen av sådana transfereringsin- komster och -utgi fter har växt betydligt snabbare än bruttonationalprodukten i löpande priser.
Tabell 2.3 Disponibel bruttoinkomst och efterfrågan för olika sektorer 1955—75. 1 procent av bruttonationalprodukten till marknadspris, löpande priser”
1955 1960 1965 1970 1975
Disponibe/ inkomst Staten 9,9 10,1 12,4 10,6 8,7 Kommuner 10,2 11,1 12,5 17,2 18,6 Socialförsäkringssektor 0,3 1,0 3,2 4,5 4,5 Hushåll 68,8 64,8 60,1 56,2 57,5 Bostäder 2,9 2,7 2,5 2,0 2,0 Företag 8,0 10,3 9,3 9,2 7,8 Transfereringar till ut-
landet, netto — 0,1 0,0 0,0 0,3 0,9
Summa [00,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Efterfråganb Staten 8,3 8,9 9,8 8,9 9,3 Kommuner 10,4 11,1 13,3 18,5 19,6 Socialförsäkringssektor 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 Hushåll 63,1 60,0 56,4 53,9 51,8 Bostäder 5,7 5,4 6,9 5,7 4,2 Företag 13,1 15,0 14,0 13,2 16,1 Bytesbalansen exkl. transf. - 0,8 — 0,6 — 0,7 — 0,5 — 1,4
Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Finansiellt sparande Staten 1,6 1,2 2,6 1,7 — 0,6 Kommuner — 0,2 0,0 — 0,8 — 1,3 — 1,0 Socialförsäkringssektor 0,1 0,8 2,9 4,2 4,1 Hushåll 5,7 4,8 3,7 2,3 5,7 Bostäder — 2,8 — 2,7 — 4,4 - 3,7 —— 2,2 Företag — 5,1 — 4,7 — 4,7 — 4,0 — 8,3 Utlandet 0,7 0,6 0,7 0,8 2,3
Summa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
” Samma sektorsindelning som i statistiska centralbyråns national- och frnansräken- skaper med undantag för bostäder, som brutits ut och konstruerats som en separat sektor. Statliga affärsverk och offentliga aktiebolag inräknas i företagssektorn. " För de inhemska sektorerna är efterfrågan lika med konsumtion och bruttoinves- tering (inkl. lager) samt nettot av markköp och -försäljning. Källa: Statistiska centralbyrån.
Det är svårt att göra helt rättvisande jämförelser mellan faktorinkomster, disponibla inkomster och bruttoinkomster (faktorinkomster + erhållna rän- tor, utdelningar och andra transfereringsinkomster) för olika sektorer på grund av att nationalräkenskapema innehåller en rad konstruerade tran- saktioner. Bl.a. förs en rad arbetsgivaravgifter såsom kollektiva avgifter över hushållssektom trots att de betalas direkt av företagen till andra sektorer. Vidare innehåller bostadssektorn en rad konstruerade poster. Några grova mått kan dock presenteras som ger en uppfattning om transfereringamas omfattning.
Inkomstöverföringamas växande betydelse framgår kanske tydligast för staten, vars faktorinkomster är negligerbara i sammanhanget. Medan an-
delen av statens disponibla inkomster legat kvar på en nivå strax under 10 procent har dess transfereringsinkomster i form av skatter m. m. stigit från 18 till 27 procent mellan 1955 och 1975. För kommunerna har skillnaden i utveckling mellan disponibelinkomst och bruttoinkomst inte varit lika markerad.
Faktorinkomstema i hushållssektom utgjorde drygt 70 procent av brut- tonationalprodukten till marknadspris för båda de angivna åren. Andelen transfereringsinkomster växte men så gjorde i än högre grad transfererings- utgifterna. Trots att hushållens bruttoinkomster steg till cirka 95 procent av bruttonationalprodukten 1975 mot cirka 90 procent 1955, sjönk därför ändå deras disponibla inkomster från 69 till 58 procent.
Som ett sammanfattande mått på transfereringsinkomstemas växande be- tydelse kan anges att bruttoinkomsterna för samtliga inhemska sektorer låg närmare 90 procent högre än bruttonationalprodukten 1975 mot cirka 45 procent 1955.
I nedanstående tabell har gjorts en fördelning av bruttonationalprodukten till marknadspris på olika slags faktorinkomster och på nettot av indirekta skatter och subventioner för åren 1955 och 1975.
1955 1975
Löner inkl. kollektiva avgifter 54 64 Driftöverskott 30 13 Avskrivningar 10 11 lndirekta skatter ./. subventioner 6 12 Summa 100 100
Som framgår av tablån har det skett en omfördelning från driftöverskott till löner och nettot av indirekta skatter och subventioner. Beräknade ex- klusive kollektiva avgifter har emellertid lönemas andel varit ungefär oför- ändrad. Rent räkenskapsmässigt har således andelsökningen för nämnda avgifter och för nettot av indirekta skatter och subventioner burits genom en andelsminskning för driftöverskottet. Det avspeglar dock långt ifrån en- bart en försämring av vinstläget. En stor del av nedgången hänför sig till producenthushållen i hushållssektor. Detta sammanhänger med att dessa minskat i antal och dessutom i växande utsträckning övergått i bolagsform, vid vilken större delen av ersättningen utgår i form av lön.
2.2. Sparande- och investeringsutveckling
Avräknas konsumtionen från såväl den disponibla inkomsten som efter- frågan för var och en av de inhemska sektorerna i tabell 2:3 erhålls varje sektors bruttosparande respektive bruttoinvestering. 1 tabell 2:4 har dessa sammanställts men inte för enstaka år utan för heltäckande perioder. Den totala investeringskvoten har sedan 50-talet legat på en tämligen jämn och internationellt sett hög nivå. Från att ha uppgått till drygt 22 procent under senare delen av 50-talet steg den totala kvoten till närmare
Tabell 2.4 Sparande och investering 1955—76. Procent av BNP, löpande priser”
1955— 1960— 1965— 1970— 1974— 1959 1964 1969 1973 1976
Bruttosparande Staten 2,0 3,2 2,2 1,6 0,6 Kommuner 2,9 3,2 4,7 4,2 2,7 Socialförsäkringssektor 0,1 1,8 3,7 4,6 4,3 Hushåll 4,3 4,6 2,6 2,8 5,1 Bostäder 2,8 2,6 2,4 2,0 2,0 Företag 9,9 9,5 8,8 8,4 6,6 varav icke-finansiella 9,0 8,7 7,9 7,0 5,0 finansiella 0,9 0,8 1,0 1,4 1,6 Summa 22,0 24,9 24,4 23,6 21,3 Bruttoinvesteringar inkl. lager Staten 1,1 1,3 1,3 1,1 1,0 Kommuner 3,1 3,7 5,0 4,6 3,4 Socialförsäkringssektor 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Hushåll 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Bostäder 5,7 6,1 6,7 5,5 4,2 Företag 12,4 13,6 11,9 11,6 15,2 varav icke-finansiella 12,2 13,3 11,7 11,3 14,9 finansiella 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3 Summa 22,3 24,7 24,9 22,8 23,8 Finansiellt sparande Staten 0,9 1,9 0,9 0,5 —0,4 Kommuner —0,2 -0,5 —0,3 —0,4 —0,7 Social försäkringssektor 0,1 1,8 3,7 4,6 4,3 Hushåll 4,3 4,6 2,6 2,8 5,1 Bostäder —2,9 —3,5 —4,3 —3,5 —2,2 Företag -2,5 —4,1 —3,1 —3,2 —8,6 varav icke-finansiella —3,2 —-4,6 —3,8 —4,3 —9,9 finansiella 0,8 0,6 0,8 1,1 1,3
Summa (bytesbalansens saldo) —0,3 0,2 —0,5 0,8 —2,5
”Samma sektorsindelning som i statistiska centralbyråns national- och irnansräken- skaper med undantag för bostäder som brutits ut och konstruerats som en separat sektor. Statliga affärsverk och offentliga aktiebolag inräknas i företagssektorn. Källa: Statistiska centralbyrån.
25 procent under 60-talet för att åter sjunka i början på 70-talet. Den ex- ceptionellt stora lageruppbyggnaden under 1974—76 medförde att kvoten ökade på nytt ehuru inte till 60-talets nivå.
Uppgången i investeringsaktiviteten inleddes med en kraftig expansion av industrins investeringar under de sista åren av 50-talet och de första under 60-talet. Denna följdes av ett starkt ökat bostadsbyggande och därav betingade kommunala följdinvesteringar. De kommunala investeringarna fortsatte att växa i hög takt under hela 60-talet medan tillväxttakten för bostadsbyggandet dämpades något mot slutet av årtiondet. Uppgången i den totala investeringskvoten med cirka 2 1/ 2 procentenheter mellan genom-
snitten för senare hälften av 50-talet och förra hälften av 60-talet kom genom nämnda utveckling att fördela sig tämligen jämnt mellan offentliga inves- teringar och bostadsbyggande å ena sidan och näringslivets investeringar å den andra. Under senare delen av 60-talet skedde sedan en omfördelning. De offentlig investeringamas och bostadsbyggandets andel ökade på be- kostnad av näringslivets investeringar inom ramen för en i stort sett oför- ändrad total investeringskvot.
Den volymmässiga avmattningen i bostadsbyggandet och den kommunala investeringsaktiviteten under 70-talet samtidigt som näringslivets investe- ringar fortsatte att öka innebar en betydande förändring i investeringsför- delningen. I procent av bruttonationalprodukten bibehölls näringslivets in- vesteringar i stort sett oförändrade i början av 70-talet för att sedan, fram- förallt till följd av lageruppbyggnaden, växa kraftigt. Motsvarande andelar för bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna sjönk fortlöpande. Näringslivet svarade härigenom för närmare två tredjedelar av de totala investeringarna under 1974—76 mot knappt hälften under senare delen _av 60-talet. En omsvängning är dock på nytt på väg i samband med pågående lageravveckling och en kraftig nedgång i framförallt industrins fasta in- vesteringar.
Bruttosparande och bruttoinvesteringar har med undantag för utveck- lingen under senare år i påfallande hög grad följt varandra. Uttryckt på annat sätt betyder detta att bytesbalansen i stort sett varit i jämvikt sett över perioder på cirka fem år. Mest slående är kanske därvidlag att uppgången i den totala investeringskvoten från 1955—59 till 1960—64 hade sin mot- svarighet i en ännu större ökning av sparkvoten. Denna steg då med 3 procentenheter till 25 procent. Sparkvoten sjönk sedan något under de båda följande perioderna för att under 1974—76 falla kraftigt och t. o. m. understiga nivån 1955—59, avspeglande försvagningen i bytesbalansen.
Man kan fråga sig om orsakerna till den tidigare goda överensstämmelsen mellan investerings- och sparandeutveckling. Det närmast till hands liggande svaret är kanske att den ekonomiska politiken varit inriktad på att snabbt motverka underskott i bytesbalansen. Införandet av en allmän omsättnings- skatt och kravet på totalbalansering av stadsbudgeten i början på 60-talet samtidigt som ATP-systemet trädde i kraft var åtgärder som visserligen inte primärt vidtogs för att säkerställa en gynnsam utveckling av bytes- balansen men de verkade ändå i denna riktning genom att höja nivån för bruttosparandet. Det offentliga sparandet (statens, kommunernas och so- cialförsäkringssektoms) kom härigenom att svara för mer än hela uppgången i den totala sparkvoten — cirka 3 procentenheter - från 1955—59 till 1960—64. Störst var tillskottet från socialförsäkringssektom genom den uppbyggnad av AP-fonden som påbörjades 1960. Den under högkonjunkturåren 1965 och 1969—70 försämrade bytesba- lansen var väsentligen utslag av en inhemsk överkonjunktur med negativa effekter på handelsbalansen och kunde motverkas med en allmänt stram ekonomisk politik. Under 1969—70 tjänade den mycket hårda kreditpolitiken också det syftet att åstadkomma en förändring i ”leads and lags” i be- talningarna till utlandet. Under konjunkturavmattningen och den påföljande konjunkturuppgången i början av 70-talet fick politiken en mer entydig inriktning på att förbättra bytesbalansen. Den internationellt sett förhål- landevis svaga inhemska efterfrågan under dessa år möjliggjorde en kraftig
förbättring i handelsbalansen som mer än väl balanserade den fortlöpande försämringen av tjänste- och transfereringsbalansen.
De stora underskotten i bytesbalansen under senare år, som följt i spåren av oljekrisen, den kraftiga internationella konjunkturnedgången och avta- gande konkurrenskraften gentemot utlandet, har nödvändiggjort en för- ändring i strategin för att lösa de externa balansproblemen. Målsättning-en om jämvikt i bytesbalansen har fått skjutas längre in i framtiden. Den kort- siktiga politiken har i stället inriktats mot att skapa förutsättningar för att finansiera underskotten i bytesbalansen och för en gradvis anpassning mot krympande underskott i ett skede då den svenska ekonomin befinner sig i en långsiktig obalans i de löpande betalningarna gentemot utlandet.
Uppgången i det offentliga sparandet mätt i procent av bruttonational- produkten fortsatte i praktiskt taget oförändrad omfattning från 1960—64 till 1965—69 trots en smärre nedgång i den totala sparkvoten. Ökningen i det offentliga sparandet 1965—69 härrörde från den kommunala sektorn, vars sparandeandel då nådde sin högsta nivå för att sedan falla tillbaka under 70-talet, och från AP-fondens andelstillväxt, vilken fortsatte ännu några år in över 70-talet ehuru då i avtagande takt. Statsbudgeten har däremot förändrats i motsatt riktning och försvagats successivt sedan första hälften av 60-talet. Det återspeglas i en sjunkande sparandeandel för den statliga sektorn.
AP-fondens tillväxt från 1965—69 till 1970-73 var i stort sett tillräcklig för att bibehålla den offentliga sektorns sparande oförändrat såväl i för- hållande till bruttonationalprodukten som till det totala bruttosparandet trots nedgången i statens och kommunernas andelar. Den kraftigare minskningen i dessa under 1974—76 tillsammans med en mindre nedgång även för so- cialförsäkringssektoms andel av bruttonationalprodukten innebar en reduk- tion av den offentliga sektorns sparkvot av ungefär samma omfattning som ökningen av denna från senare delen av 50-talet till förra hälften av 60-talet. Den offentliga sektorn svarade för mer än hela nedgången i den totala spar- kvoten. Därmed skedde, som framgår av nedanstående tablå, ett markant brott i den tidigare utvecklingen mot en växande andel offentligt sparande av det totala bruttosparandet.
1955— 1960— 1965— 1970— 1974-— 1959 1964 1969 1973 1976
Offentligt bruttosparande 23 33 43 44 36 Privat bruttosparande 77 67 57 56 64 Totalt bruttosparande 100 100 100 100 100
Under 1974—76 svarade för första gången socialförsäkringssektom för den större delen av det offentliga sparandet. Beräknat exklusive nämnda sektor sjönk det offentliga sparandets andel av det totala sparandet från 22 procent 1955—59 till 15 procent 1974—76.
Ett av huvudmotiven för tillskapandet av AP-fonden var att befrämja kapitalbildningen i samhället. En intressant fråga är därför om uppbyggnaden av AP-fonden, som svarar för praktiskt taget hela sparandet i socialför-
säkringssektorn, faktiskt inneburit något tillskott till det totala sparandet eller medfört balanserande bortfall av sparande i andra sektorer. Möjlig- heterna att genomföra en analys härav är emellertid mycket begränsade av flera skäl. Ett skäl är att kunskaperna om övervältringseffekten av ar- betsgivaravgifter är bristfälliga liksom återverkningar på hushållens och fö- retagens beteende. Det är därvid inte minst svårt att särskilja effekterna av just avgifterna till AP-fonden med hänsyn till den kraftiga höjning som skett av andra arbetsgivaravgifter under åren.
Ett annat skäl är att, även om övervältringseffekter m. m. kunde beräknas med relativt god precision, kräver en analys av verkningarna av AP-fonden också en jämförelsenorrn innefattande en angivelse av den alternativa eko- nomiska politiken som skulle ha förts om pensionssystemet införts utan att några arbetsgivaravgifter uttagits. Antag exempelvis att dessa avgifter medförde ett ökat sparande. Med hänsyn till att resurserna under 60-talet var väl utnyttjade borde frånvaron av avgifter vid i övrigt oförändrad politik ha inneburit tendenser till överefterfrågan och en överhettning av ekonomin. Sannolikt skulle därför en stramare ekonomisk politik ha fått föras. Verk- ningama blir i detta fall avhängiga av åtstramningens inriktning mot kon- sumtion eller investering. Det är naturligtvis också möjligt att det spa- randeutrymme som eventuellt tillskapades mer eller mindre automatiskt skulle ”fyllas ut” av att det långfristiga kreditutbudet från AP-fonden sti- mulerade till en ökad investeringsverksamhet. I detta senare fall skulle ef- fekten på kapitalbildningen ha varit klart positiv.
Uppbyggnaden av AP—fonden syftade till att öka det totala sparandet i samhället och därför också till att kompensera det bortfall av hushålls- sparande som kunde väntas till följd av själva pensionssystemets införande.
Detta innebar att motivet att själv spara för en tryggad ålderdom för- svagades eller bortföll. Förenklat uttryckt kan man säga att pensionssys- temets införande påverkade sparandet direkt genom att förändra hushållens sparkvot medan effekten av AP-fondens uppbyggnad genom uttag av ar- betsgivaravgifter återverkade på sparandet indirekt via förändringar i in- komstfördelningen. Indragningen av avgifterna utgör ett inkomsttillskott i socialförsäkringssektom och därmed också till sparandet i denna sektor eftersom ingen konsumtion sker i denna. Frågan är då i vilken utsträckning den utgift som arbetsgivaravgiften utgör i andra sektorer efter alla över- vältringseffekter föranlett en neddragning av konsumtionen eller av spa- randet. Endast om konsumtionen påverkats har det totala sparandet ökat.
Den omedelbara effekten av avgiftsindragningen till socialförsäkrings- sektom, allt annat oförändrat, blir naturligtvis enbart ett sparandebortfall i de betalande sektorerna. Företagen får se sina vinster reducerade och där- med också sitt sparande. Staten och kommunerna får ökade kostnader för den produktion, huvudsakligen för offentlig konsumtion, som sker i dessa sektorer. Eftersom den offentliga konsumtionen beräknas från kostnadssidan ger avgiftsbetalningama omedelbart genomslag i form av en ökning av denna mätt i löpande priser.2
Hela vinstnedgången hos företagen motsvaras inte av minskat företags- sparande utan företagen bör i det läget också få reducerad skatt. Det betyder samtidigt att staten och kommunerna får ett inkomstbortfall förutom kost- nadsökningen till följd av pensionsavgifterna.
2 Med nationalräkenska- pens terminologi innebär detta att de disponibla inkomsterna och brutto- nationalprodukten till marknadspris stiger. Därmed skulle sparande- andelen vid oförändrat totalsparande faktiskt sjunka.
Staten och kommunerna kan nu tänkas reagera på en rad olika sätt inför försvagningen av budgetbalansen. De kan för det första acceptera den. Då sker inget tillskott till det totala sparandet. För det andra kan de försöka övervältra det minskade inkomstöverskottet eller ökade utgiftsöverskottet genom att höja skatterna eller minska överföringarna till hushåll och företag. I det fallet blir effekterna på totala sparandet beroende på om detta i sista hand återverkar på hushållens inkomster och konsumtion. För det tredje kan staten och kommunerna skära ned sin egen konsumtion, vilket ger en direkt ökning av det totala sparandet, om detär fråga om en volymmässig neddragning av konsumtionen. Är denna istället uttryck för en nedpressning av lönenivån framkommer effekterna enbart via minskade inkomster 1 hus- hållssektom. Staten och kommunerna kan också dra ned sin reala inves- teringsaktivitet.
Motsvarande resonemang kan föras för företagen med den skillnaden att dessa inte har någon egen konsumtion att skära ned och får kompensera sig med prisstegringar istället för ökade skatter eller minskade inkomstöver- föringar.
Allmänt gäller att i ju större utsträckning staten och kommunerna ba- lanserat pensionsavgiftema med en neddragning av sin egen konsumtion och i ju större omfattning stat och kommun och företag kunnat övervältra avgifterna på hushållssektom i desto högre grad representerar den uppsam- ling av sparande i AP-fonden som ägt rum ett genuint tillskott till det totala sparandet.
Det är praktiskt taget för att inte säga helt omöjligt att isolera verkningar av det slag som angivits ovan i en ekonomi som ständigt utsätts för en rad olika störningar och där staten agerar för att motverka dessa och för att uppfylla en rad olika målsättningar för den ekonomiska politiken. Ana- lysen får därför inskränka sig till att finna om några mer entydiga utveck- lingstendenser för inkomster och sparande kan spåras, vilka kan antas sam- manhänga med införandet av ATP och uppbyggnaden av AP-fonden.
Den enda uppenbara effekten återfinns därvid i nedgången i hushållens försäkringssparande i samband med pensionssystemets införande. Som fram- går av diagram 2.6 sjönk detta sparande från cirka 2 1/ 2 procent av hushållens disponibla inkomster under senare delen av 50-talet till en nivå under 1 1/2 procent under större delen av 60-talet. Sedan slutet av 60-talet har emellertid försäkringssparandet ökat kraftigt och dess andel av hushållens disponibla inkomster har under senare år överstigit nivån under 50-talet. Kollektiva försäkringar som komplement till ATP har expanderat liksom kapitalför- säkringar. Mot bakgrund av den starka återhämtning som skett kan ifrå- gasättas om det enskilda fösäkringssparandet varit större nu även om tjän- stepensionsreforrnen inte genomförts. Svaret härpå är i hög grad avhängigt av i vilken utsträckning andra former av pensionsförsäkringssystem skulle ha utvecklats.
Några tecken på att hushållens sparande i övrigt påverkats av införandet av ATP föreligger inte. Detta sparande steg i själva verket markant i början på 60-talet. Det kunde i och för sig vara naturligt då hushållens realinkomster steg i en takt som trots sparandeökningen medgav en kraftig expansion av den privata konsumtionen. En växande sparkvot ger dock ingen in- dikation på att hushållssparandet påverkats ogynnsamt i varje fall under
Totalt sparande
___- _____
1955156'57'58'59 '60 '61 '62 '63 '64165'66167168T69'70' 71 '72'17'3'7455176' Källa: Statistiska centralbyrån
första tiden efter införandet av ATP.
Hushållens totala sparkvot liksom deras sparkvot exklusive försäkrings- sparande har utvecklats enligt samma mönster. Utslagen har sålunda varit tillräckligt stora för att en temporärt avvikande utveckling för försäkrings- sparandet ej skulle påverka riktningen av förändringarna. Efter uppgången under 60-talets första hälft följde en nedgång under dess senare del. Denna nedgång kunde naturligtvis tas som intäkt för en fördröjd negativ effekt på hushållssparandet av införandet av ATP. Den torde dock kanske snarare kunna ses som en anpassning till en svagare konjunktur och lägre real- inkomststegring för hushållen.
Under 70-talet har kvoterna med undantag för enstaka år på nytt varit stigande. Uppgången har varit oväntat stor. Vid en efterhandskonstruktion har det dock alltid varit möjligt att finna faktorer, tillfälliga såväl som mer permanenta, som påverkat utvecklingen i den angivna riktningen. Till de tillfälliga kan räknas omläggningen av skattesystemet och höjningen av mer- värdesskatten vid ingången av 1971 vilket skapade en köprush i slutet av 1970 och en svag konsumtionsutveckling i början på 1971.De utdragna lö- neförhandlingarna och därmed rådande osäkerhet kan också ha verkat däm- pande på konsumtionsefterfrågan det året. Andra faktorer har varit den snabba tillväxten i hushållens reala disponibla inkomster under 1973—75 på vilken konsumtionsefterfrågan reagerat med en viss eftersläpning. Den kraftigare ökningen av konsumtionen än av inkomsterna under 1976 kan därvid kanske ses som en omvänd effekt härav. Det förhållandet att hus- hållen försökt upprätthålla realvärdet av sina kassabalanser vid stigande in- flationstakt kan också ha verkat återhållande på konsumtionen. En mer långsiktig ökning av sparkvoten kan slutligen ha följt av den omfördelning av inkomsterna som ägt rum till förmån för pensionärer vilka erfarenhets- mässigt har en högre sparbenägenhet än den aktiva delen av befolkningen.
En tentativ slutsats kan vara att införandet av en allmän tjänstepensio- nering knappast medfört någon minskning i hushållssparandet med undan- tag för försäkringssparandet. Nedgången i detta synes dock snarast ha varit en temporär företeelse.
Diagram 2.6." Utvecklingen av hushållens sparkva/ (sparande i procent av disponibel inkomst) 1955—76
Finns det då några indikationer på att inkomstindragningen till och upp- samlingen av sparande i AP-fonden lett till ett ökat totalt sparande?
En återblick på 60-talet då förändringarna i pensionsavgiftema utgjorde mer betydande inslag ger vid handen att hushållens andel av faktorin- komstema inte minskade under det tidigare skedet. Det kan tyda på att ATP-avgiftema inte kunde övervältras på hushållen. Utvecklingen därefter mot en något sjunkande andel under senare delen av 60-talet indikerar att övervältringseffekterna på hushållen då kan ha varit större. Det framstår så mycket mer troligt som företagsvinstema i Sverige som i många andra länder tenderade att bli mer pressade under denna tid. Effekterna kan också ha förstärkts av att statens och kommunernas ökade skatteuttag i någon mån betingats av att de skulle täcka pensionsavgiftema. Även om det fö- refaller troligt att verkningar av detta slag gjort sig gällande kan några uppen- bara effekter på det totala sparandet ej utskiljas. Företagens sparandeutveckling har haft en mer entydig inriktning än öv- riga sektorers — socialförsäkringssektom inräknad. Deras sparandeandel av bruttonationalprodukten har trendmässigt varit sjunkande ända sedan senare hälften av 50-talet, först relativt långsamt sedan kraftigt från 1970—73 till 1974—76. Nedgången har varit mer markerad för de icke-finansiella företagen än för hela företagssektorn. De icke-finansiella företagens bruttosparande i procent av bruttonationalprodukten sjönk från 9 procent 1955—59 till 5 procent 1974—76, en nedgång i procentenheter av en storlek motsvarande uppbyggnaden av AP-fonden under samma tid. Inte ens under de s.k. ”övervinståren” steg sparandeandelen över 8 procent. Därefter sjönk den brant till 21/2 procent 1976.
Det kanske mest slående draget i sparande-/investeringsutvecklingen har varit företagens starkt ökade behov av extern finansiering, netto. Självfi- nansieringsgraden mått som kvoten mellan bruttosparande och bruttoin- vestering sjönk för icke-finansiella företag från tre fjärdedelar 1955—59 till en tredjedel 1974—76. Lageruppbyggnaden var visserligen osedvanligt stor under sistnämnda period. Bilden av kraftigt sjunkande självfinansieringsgrad ändras dock inte även om denna mäts i procent enbart av de fasta in- vesteringarna.
I motsats till företagen har kommunerna i stort sett fortlöpande täckt sina investeringar med egna spannedel. Nettofrnansieringsbehovet har varit obetydligt om än svagt växande under senare år. Detta kan tolkas så att tillgången på egna medel har varit en starkare budgetrestriktion för kom- munerna än för företagen. Den nära anknytningen mellan kommunernas sparande och investering kan emellertid också vara uttryck för att de har större möjligheter än företagen att påverka sina egna inkomster och därmed sitt eget sparande. De har då föredragit att finansiera sina investeringar genom högre skatteuttag än att basera dem på upplånade medel.
Statens investeringar bestäms på helt andra grunder än dess sparandeut- veckling. Deras andel av bruttonationalprodukten har varit tämligen stabil. Utvecklingen av statens finansiella sparande återspeglar således i allt vä- sentligt rörelserna i dess bruttosparande. Försvagningen av statsbudgeten sedan första hälften av 60-talet framträder i form av sjunkande finansiella överskott som under 1974—76 övergår i ett mindre nettofinansieringsbehov.
Bostäder bildar ingen naturligt sektor utan är konstruerad genom att fas-
tighetsförvaltande företag och egnahem brutits ut ur företags- respektive hushållssektom. Bruttosparandet har därvid konventionellt fastställts till att motsvara avskrivningsvärdet för bostäder. Detta är trögrörligt och står inte i något samband med bostadsbyggandets omfattning. För bostadssektorn har förelegat ett permanent nettofinansieringsbehov. Till följd av nedgången i bostadsbyggandet har detta dock sjunkit markant sedan 60-talets senare hälft.
Uppkomsten av bytesbalansunderskottet kan i finansiella termer uttryckas så att företagens kraftigt växande lånebehov och försvagningen av statens och kommunernas finansiella ställning inte helt kunnat balanseras av hus- hållens ökade sparande och bostadssektorns minskade lånebehov vid en samtidig stagnation eller smärre nedgång i AP-fondens sparande. Det in- hemska finansieringsbehovet har därför fått täckas genom upplåning ut- omlands.
2.3. Den långsiktiga utvecklingen på kredit-och kapitalmarknaden 1955—1976
2.3.1. Några grundläggande begrepp
Det finansiella sparandet, som utgjorde slutpunkten i föregående avsnitt, bildar en naturlig förbindelselänk vid en övergång från en beskrivning och analys av den reala utvecklingen till en motsvarande genomgång av den finansiella utvecklingen och de förändringar som ägt rum på kreditmark- naden. Grunden härför är att det finansiella sparandet för varje enhet eller sektor å ena sidan utgör saldot av dess löpande inkomster och utgifter och å andra sidan motsvarar nettoförändringen av dess olika finansiella tillgångar med avdrag för nettoförändringen av skulderna inklusive tillförsel av externt eget kapital.
Den reala analysen omfattar utvecklingen av produktion, inkomster och utgifter. Med utgångspunkt från produktionen och de faktorinkomster denna genererar kommer man via omfördelningen av dessa inkomster genom skat- ter, bidrag, pensioner etc. fram till den för konsumtion och investering disponibla inkomsten för varje enhet eller sektor. Avdrages konsumtionen från den disponibla inkomsten återstår det sparande som kan placeras i realt eller finansiellt kapital. Återstoden sedan även den reala investeringen dragits bort utgör således den finansiella kapitalplaceringen eller det finan- siella sparandet. Detta kan, som tidigare framgått, vara negativt och innebär då att den reala kapitalbildningen har finansierats genom nettoupplåning.
De olika begreppen ovan har framkommit genom att man ordnat en enhets eller sektors alla inkomster av eller utgifter för varor, tjänster och trans- fereringar i olika kategorier. Med användning av dessa kan det finansiella sparandet definieras förutom som nettot av alla löpande inkomster och ut- gifter, även som skillnaden mellan disponibel inkomst och utgifter för kon- sumtion och real investering eller som saldot mellan sparande och inves- tenng.
Sambandet mellan inkomster och utgifter för olika enheter har den själv- klara grunden att varje inkomstpost för en enhet har sin motsvarighet i en utgift för en annan enhet i samma eller någon annan sektor. De totala inkomsterna är således lika med de totala utgifterna räknat över alla sektorer, dvs. summan av det finansiella sparandet för alla sektorer är alltid noll. Därvid är utlandet räknat som en separat sektor. Det betyder att om ut- gifterna för Sverige i form av import av varor och tjänster och utbetalade transfereringar överstiger inkomsterna från export och mottagna transfe- reringar så har utlandet ett inkomstöverskott i de löpande betalningarna gentemot Sverige och alltså ett positivt finansiellt sparande motsvarande Sveriges underskott i bytesbalansen. De inhemska sektorerna har då sam- mantagna ett utgiftsöverskott eller lägre sparande än investering.
Den alternativa formuleringen av finansiellt sparande i termer av finan- siella tillgångar och skulder följer av att varje transaktion är förenad med en motsvarande förändring i de finansiella posterna på balansräkningen och att varje inkomst motsvaras av en ökning av de finansiella tillgångarna eller en minskning av skulderna samt att varje utgift medför en minskning av de finansiella tillgångarna eller en ökning av skulderna. Exempelvis kan en varutransaktion ske genom att köparen drar på sitt bankkonto ett belopp motsvarande varans värde och sätter in detta på säljarens konto. Köparens finansiella tillgångar sjunker således medan säljarens ökar. Rena finans- transaktioner påverkar inte den finansiella nettoställningen utan innebär bara en förändrad sammansättning av finansiella tillgångar och skulder. Köp av obligationer som betalas genom dragning på en checkräkningskredit re- gistreras t. ex. i balansräkningen som ett ökat obligationsinnehav och en motsvarande ökning av skulderna i form av en större checkräkningskredit.
Att det finansiella sparandet räknat över samtliga sektorer är noll följer även direkt av de finansiella balansposterna. Varje finansiell tillgång hos en enhet har en motpost på skuldsidan hos någon annan. Skillnaden mellan totala finansiella tillgångar och skulder måste därför alltid bli noll. För- utsättningen härför är dock att värderingen är densamma i de båda fallen. Sker det förändringar av posterna i balansräkningarna som ej har samband med företagna transaktioner, t. ex. i form av omvärdering av tillgångarna och skulderna vid bokslut, uppstår problem att beräkna det finansiella spa- randet utifrån dessa poster. Behandlingen av aktier och andra värdepapper som ofta köps och säljs till helt andra värden än som svarar mot betalningen vid emissionen vållar i detta sammanhang speciella svårigheter.
Sammanfattningsvis gäller att det finansiella sparandet för en sektor kan definieras som
1. skillnaden mellan bruttosparande och bruttoinvestering, 2. skillnaden mellan disponibel inkomst och utgifter för konsumtion och
investering,
3. skillnaden mellan inkomster av och utgifter för varor, tjänster och trans- fereringar,
4. nettoökningen i finansiella tillgångar minus nettoökningen av skulder och
att det finansiella sparandet summerat över samtliga sektorer är noll samt
att det finansiella sparandet summerat över samtliga inhemska sektorer är lika med bytesbalansens saldo.
2.3.2 Avgränsning av marknaderna
I en enklare form av kreditmarknad skulle denna svara just för överföringen av finansiella resurser från enheter med finansiellt sparandeöverskott till sådana med sparandeunderskott. Enheter med ett ackumulerat överskott skulle då vara långivare och sådana med ett ackumulerat underskott låntagare på kreditmarknaden. Kreditgivningen kan antingen ske direkt eller kana- liseras via ett kreditinstitut.
Nu är det finansiella systemet betydligt mer komplicerat. Det finansiella sparandet utgör, som framgått, ett netto mellan finansiella tillgångar och skulder. Enheter med negativt finansiellt sparande uppträder inte enbart som låntagare. De behöver hålla vissa finansiella tillgångar i form av likvida medel på räkning i bank. Företagen ger vidare ofta i sin verksamhet han- delskrediter även om de inte kan generera medel härtill ur egna inkomster. Staten ger bostads- och lokaliseringslån m. m. finansierade genom ökad stat- lig upplåning. Det sker sålunda en omfattande utlåning även från enheter med finansiella sparandeunderskott. På motsvarande sätt gäller att enheter med positivt finansiellt sparande inte bara är långivare utan vanligen tagit upp lån för att kunna disponera medel för olika slag av finansiella placeringar. Utöver långivning kan den finansiella överföringen av resurser avse ägar- kapital.
Det totala finansiella systemet består således av ett omfattande nätverk av finansiella tillgångar och skulder (inkl. ägarkapital). Praktiskt taget varje ekonomisk enhet uppträder i någon utsträckning som förmedlare av finan- siella resurser. Ur detta nätverk kan skiljas ut den kanalisering som sker via finans- eller kreditinstitut, dvs. enheter för vilka överföring av finansiella resurser är deras primära funktion. Grunden för deras existens är att de fungerar som riskfördelare och besitter specialistkunskaper som innebär en rationalisering av det nödvändiga informationsflödet och av lånehanteringen. De kan också sammanföra små kreditkällor för finansiering av större lå- neprojekt. Bankerna har dessutom den egenskapen att ”göra korta pengar långa”. De tillgodoser långivarens krav på god likviditet med låntagarens önskemål om att ha krediten tryggad för viss tid. Dessa önskemål kan förenas bl. a. genom en välutvecklad lånemarknad mellan bankerna och genom att riksbanken fungerar som en ”lender of last resort" för dem.
Det finns en rik flora av enheter som skulle kunna inordnas under gruppen finansinstitut. 1 nästföljande avsnitt ges en grov redovisning av ett större antal sådana institut. Beskrivningen av kreditmarknadsutvecklingen i detta avsnitt är begränsad med hänsyn till tillgången på statistiskt underlag. Som sådant har använts de s.k. kreditmarknadsmatriser som upprättats inom riksbanken tillbaka till 1951. Dessa belyser kreditgivningen till de reala sek- torerna staten, kommuner, bostäder samt företag och hushåll. Den orga- niserade kreditmarknaden har i dessa avgränsats till att omfatta riksbanken, affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker, enskilda försäkringsinrätt- ningar (enskilda riksförsäkringsbolag och Sveriges kommunalanställdas pen-
sionskassa) och offentliga försäkringsinrättningar (allmänna pensionsfonden och riksförsäkringsverket). Vidare ingår allmänhetens placeringar i aktier, förlagsbevis och obligationer och dessutom andra statspapper än obligationer.
Kreditmarknaden har sålunda avgränsats institutionellt med tillägg för allmänhetens innehav av vissa värdepapper. Långivningen är räknad netto, dvs. upplånade minus återbetalade belopp.
Mellanhandsinstituten, dvs. hypoteksinstitut och kreditaktiebolag som ger långfristiga lån till kommuner, bostäder och näringsliv, har inte upptagits som självständiga långivare. Dessa instituts utlåning har i stället återförts till de inhemska kreditkällor som svarat för finansieringen av deras upp- låning. Därmed kommer inte dessa instituts utlåning med i omslutningen på kreditmarknaden till den del den finansierats genom upplåning i utlandet vilket skett i ökad utsträckning under senare år. Utlandets utlåning ingår inte i kreditmarknadsmatrisema.
Vad innefattar då kapitalmarknaden? Så långt är det klart att den utgör den del av kreditmarknaden som omfattar långfristig finansiering. Någon naturlig avgränsning av kapitalmarknaden existerar emellertid inte. En sådan skulle kunna göras genom att man fastställer att alla lån med en löptid överstigande en viss längd skall hänföras till denna marknad. Även så är emellertid avgränsningen inte entydig. För det första kan diskuteras om man skall bestämma löptiden med avseende på tidpunkten för länets slut- betalning eller om man för amorteringslån skall beräkna någon genomsnittlig löptid. För det andra kan ifrågasättas om den formella eller den faktiska löptiden skall läggas till grund för uppdelningen. Den senare kan visserligen i princip inte fastställas förrän lånet löpt ut men för många formellt kortfristiga krediter finns uppgjorda amorteringsplaner på 10 till 20 år. Sådana lån skulle kunna betraktas som långfristiga även om de formellt är kortfristiga. För många andra lånearrangemang gäller också som en icke uttalad förutsättning att krediten kommer att omsättas såvida inte företaget missköter den eller kommer i finansiella svårigheter. Det torde t. ex vara fallet beträffande den övervägande delen av de checkräkningskrediter som beviljas. Mot denna bakgrund skulle det rentav kunna hävdas att checkräkningskrediter tillhör de mest långfristiga. En tredje fråga är huruvida klassificeringen alltid bör ske efter ursprunglig löptid. Exempelvis kan långfristiga obligationer med kort återstående löptid vara goda substitut för skattkammarväxlar och andra kreditformer på penningmarknaden.
Vid den praktiska avgränsning som ur statistisk synpunkt måste göras, synes det lämpligast att utgå från lånens formella löptid fram till slutbe- talningen även om man bör hålla i minnet att gränserna kan vara flytande för vad låntagare och långivare betraktar som långa och korta lån. En av- gränsning efter lånens ursprungliga formella löptid har också varit en väg- ledande princip vid avgränsningen av kapitalmarknaden i kreditmarknads- matrisema. [ praktiken tillämpas emellertid i dessa en blandad instrumentell och institutionell uppdelning. Till kapitalmarknaden räknas aktier, obliga- tioner och förlagsbevis med en löptid vid emissionstillfället överstigande 7 år samt reverslån m. m. i enskilda och offentliga försäkringsinrättningar. Bankernas långfristiga reverslån ingår således ej. De har dock inte uppgått till några stöne belopp. Bankerna har visserligen rätt att ge formellt bundna lån med upp till 10 års löptid i betydande omfattning, men denna rätt har
endast utnyttjats i obetydlig utsträckning. Tidigare svarade dock sparban- kerna och även postbanken för en icke obetydlig bunden direktutlåning framförallt till bostäder. Denna utlåning har nu i allt väsentligt övertagits av bostadsinstituten.
2.3.3 Til/växten i den totala omslutningen på kreditmarknaden
Den organiserade svenska kreditmarknaden har under den senaste tjugo- årsperioden företett en kraftig expansion. Beloppsmässigt har det årliga till- flödet mer än tiodubblats, från 4 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1955—59 till 41,5 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1974—76. Mätt i fast penningvärde — deflaterat med konsumentprisindex — har tillflödet fyr- dubblats. Än mer uppseendeväckande är kanske att tillflödet växt snabbare än den värdemässiga stegringen av produktionen, dvs. både pris- och vo- lymökning tillsammantagna. Det årliga tillflödet på den organiserade kre- ditmarknaden steg sålunda mellan nämnda perioder från 6,8 till 14,5 procent av bruttonationalprodukten, en dryg fördubbling.
För den del av den organiserade kreditmarknaden som kapitalmarknaden utgör har tillväxten varit ännu starkare. 1 procent av bruttonationalprodukten har kapitalmarknaden nästan tredubblats, från 3,1 procent 1955—59 till 9,0 procent 1974—76, innebärande en beloppsmässig ökning från knappt 2 till drygt 25 miljarder kr.
Även om något försök till en mer systematisk och ingående analys av orsakerna till den i förhållande till bruttonationalprodukten kraftiga tillväx- ten av kredit- och kapitalmarknaden inte företas i detta sammanhang kan det ändå vara anledning att i korthet belysa några faktorer som sannolikt medverkat till denna utveckling.
En sådan faktor är förändringen i det finansiella sparandets fördelning. Det är visserligen sant att de totala finansiella tillgångarna och skulderna i princip kan ha vilken totalnivå som helst — över ett visst minimum — vid en och samma fördelning av det finansiella sparandet. Den del av fi- nanstillgångama och skulderna som därvid kanaliseras över kreditmark- naden är också obestämd. [ praktiken är det dock sannolikt att den finansiella tillväxten är avhängig av spridningen och permanensen av olika enheters finansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott. Ju större spridningen av dessa är och ju mer permanent över- respektive underskotten är fördelade på samma enheter, desto större blir tillväxten av de finansiella tillgångarna och skulderna. Det är vidare troligt att en stor del av denna ökade överföring av finansiella resurser äger rum över den organiserade kreditmarknaden.
Uppgifter saknas för att genomföra en summering av det finansiella spa- randet för samtliga enheter med överskott för sig och samtliga med un- derskott för sig. Den kan däremot göras på sektorbasis, dvs. för alla sektorer som netto visar över- eller underskott med den underskattning som följer av att över- och underskott inom varje sektor utjämnas. Då man kan förmoda att företagen i det övervägande antalet fall har finansiella sparandeunderskott och hushållen överskott, speciellt om man skiljer ut bostäder som särskild sektor, kanske en summering av de sektorsvisa över- eller underskotten ändå inte medför någon mer betydande underskattning. I varje fall bör
M (a) & (J'l C) xl [
1 _
Kreditmarknaden totalt i procent av BNP
---------- Finansieringsbehov i procent av BNP
O_llITll
i | I 1955 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68
Anm Definitioner se texten
Diagram 2. 7: De rea/a sektorernas”nansierings— behov och upplåning på den organiserade kreditmark- naden 1955—76
1 I I j 1 I ' 1 | "_ r | | r_—1 . 69 70 71 72 73 74 75 76
de på detta sätt framräknade resultaten samvariera relativt väl med de som beräknats på basis av uppgifter för varje enhet.
[ diagram 2.7 har gjorts en sammanställning för perioden 1955—76 av finansieringsbehov hos och kreditgivning till de reala sektorerna omfattande staten, kommuner, bostäder samt företag och hushåll, dvs. totalsumman i riksbankens kreditmarknadsmatriser. Finansieringsbehovet har därvid framräknats som summan av sparandeunderskotten för dessa sektorer, men med företag (icke-finansiella) och hushåll uppdelade. Samtliga uppgifter har beräknats i procent av bruttonationalprodukten.
Som framgår av diagrammet föreligger, som kunde förväntas, en tämligen likartad långsiktig utveckling av finansieringsbehov och omslutning på kre- ditmarknaden. Båda visar en på sikt stigande andel av bruttonationalpro- dukten. Andelen för kreditmarknaden har dock trendmässigt varit mer sta- bilt växande än för Hnansieringsbehovet vilket, bortsett från de kortsiktiga fluktuationerna, låg kvar på i stort sett oförändrad nivå under 60-talet.
Finansieringsbehovet är räknat ex post och uttrycker inget annat än att finansiella resurser netto tillförts underskottssektorerna. Det kan ha skett antingen genom att dessa anskaffat medel genom upplåning eller i form av ägarkapital eller genom att de dragit ned sina egna finansiella tillgångar. Utvecklingen av de sistnämnda — till stor del bestående av likvida medel i form av banktillgodohavanden — diskuteras senare. Det kan dock konsta-
teras att dessa tillgångar är förhållandevis små och knappast kan dras ned under någon längre period. Den långsiktiga ökningen i finansieringsbehovet måste sålunda huvudsakligen täckas genom ökning av skulderna och genom externt anskaffat eget kapital. Denna finansiering kan ske såväl på som vid sidan av den organiserade kreditmarknaden. Huruvida en sådan upp- låning eller kapitalanskaffning också leder till en vidgning av denna marknad beror på om sektorerna med ett växande positivt finansiellt sparande an- vänder detta till att öka sina finansiella tillgångar eller minska sina skulder. Endast i det förstnämnda fallet manifesteras det ökade finansieringsbehovet i en snabbare tillväxt av omslutningen på den organiserade kreditmarknaden.
Ett typexempel på det fall då växande finansiella sparandeöverskott lett till ökat utbud på den organiserade kreditmarknaden utgör uppbyggnaden av AP-fonden. Den har inga skulder att återbetala och eftersom den tillhör instituten på denna marknad är alla dess finansiella tillgångar definitions- mässigt placerade där. I vilken utsträckning ackumulationen av sparande i AP-fonden totalt sett lett till en vidgning av kreditmarknaden beror i sin tur på hur dessa sparandeöverskott balanserats av minskade överskott eller ökade underskott i andra sektorer och vilka finansiella dispositioner som ägt rum i dessa sektorer med hänsyn härtill. Det råder dock knappast något tvivel om att AP-fonden har bidragat till den förhållandevis snabba tillväxten av kreditmarknaden.
Det hittills diskuterade långsiktiga positiva sambandet mellan finansie- ringsbehov och omslutning på kreditmarknaden har varit förenat med ett kortsiktigt samband som snarast går i motsatt riktning. En bottennivå för finansieringsbehovet sammanfaller ofta med en toppnivå för kreditvolymen och tvärtom. Mönstret följer nära konjunkturutvecklingen på så sätt att finansieringsbehovet är störst under högkonjunkturåren medan kreditvo- lymen når sin höjdpunkt då konjunkturen mattats. Detta omvända samband beror på att utvecklingen av finansieringsbehovet är starkt influerat av de kortsiktiga variationerna i företagssektorn, medan kreditvolymen på den organiserade marknaden i stor utsträckning bestäms av stramheten i kre- ditpolitiken.
Under högkonjunkturår medför stora fasta investeringar och lagerinves- teringar ett ökat finansieringsbehov utöver de interna medel som genereras av stigande vinster. En avvikelse från detta mönster framträder dock som nämnts under den senaste nedgångsfasen. Den kraftiga försämringen av vinstläget i förening med kraftfulla arbetsmarknadspolitiska åtgärder och lagerstöd för att upprätthålla produktionen har under denna period medfört extremt stora sparandeunderskott i företagssektorn.
Förändringarna i företagssektorns finansiella sparande balanseras i första hand av motkonjunkturella svängningar i statens finansiella sparande, vilket torde avspegla såväl en naturlig automatik i statens inkomst- och utgifts- strömmar som en medveten stabiliseringspolitisk inriktning av finanspo- litiken. Motsvarande inriktning av kreditpolitiken kommer också, som nämnts, till synes i en krympning av omslutningen på den organiserade kreditmarknaden.
Man kan fråga sig hur det kan vara möjligt att täcka ett växande fi- nansieringsbehov med en krympande kreditvolym på den organiserade marknaden. Det är då nödvändigt att komma ihåg att sparandeöverskott
och -underskott kan överbryggas genom överföring av finansiella resurser mellan olika enheter i sådana former att den organiserade marknaden inte alls tas i anspråk, dvs. att utlåningsstocken på denna marknad förblir oför- ändrad. I princip skulle detta kunna ske även vid en minskning av utestående krediter på nämnda marknad. Bankerna skulle exempelvis kunna upphöra med nyutlåningen, varvid utlåningsstocken minskar med gjorda amorteringar på banklån. Betalningama härför fick då finansieras genom en neddragning av utestående belopp på inlåningsräkningama.
Överföringen av finansiella resurser från överskotts- till underskottsen- heter i de reala sektorerna kan ske på en rad olika sätt vid oförändrat ute- stående belopp för inlåning och utlåning i bankerna. För det första kan överskottsenheterna återbetala lån eller minska utnyttjandet av checkräk- ningskrediter, vilket vid oförändrad utlåningsvolym totalt sett ger utrymme för viss nyutlåning till underskottsenheter eller för dessa att dra på sina checkräkningskrediter. lnlåningsfördelningen kan då bibehållas oförändrad. För det andra kan underskottsenhetema acceptera en neddragning av sina banktillgodohavanden motsvarande underskottets storlek och överskotts- enheterna ackumulera sina överskott i form av ökade banktillgodohavanden. I detta fall förändras inlåningsfördelningen men inte utlåningsfördelningen. Fördet tredje kan överskottsenheterna ge direkta lån till underskottsenhetema dvs. lån på vad som brukar kallas den grå kreditmarknaden. 1 det fallet behöver varken in- eller utlåningsfördelningen i bankerna förändras.
Om bankerna i ovanstående exempel får representera den organiserade kreditmarknaden framgår det — och det är den väsentliga slutsatsen — att det inte finns något nödvändigt samband mellan det totala finansierings- behovet mätt som summan av sparandeunderskotten och tillväxten av ute- stående krediter vare sig på den organiserade kreditmarknaden eller totalt sett. I de två första exemplen skedde överhuvudtaget ingen kredittillväxt, medan denna i det tredje helt hänförde sig till den grå marknaden. 1 sist- nämnda fall kunde även tänkas att överföringen av finansiella resurser tog formen av att överskottsenheterna återbetalade utestående lån till under- skottsenhetema. Då leder således överföringen till en krympning i stället för en vidgning av den grå marknaden. 1 exemplen har olika ytterlighets- alternativ renodlats. Däremellan finns naturligtvis en hel (oändlig) rad av kombinationer.
För att återgå till diagrammet och det kortsiktiga sambandet mellan fi- nansieringsbehov och tillväxten av utestående lån på den organiserade kre- ditmarknaden visar som nämnts angivna exempel att det inte finns någon given relation mellan dessa båda. Någon nolltillväxt för utestående lån på den organiserade marknaden har dock aldrig ägt rum. Det är också svårt att tänka sig att detta i praktiken kan inträffa med hänsyn till hur den organiserade marknaden avgränsas. Den innehåller ju såväl privata som offentliga försäkringsinrättningar, vilka båda förvaltar betydande sparande- överskott. En nedgång i kredittillväxten har dock skett vid flera tillfällen trots att finansieringsbehovet ökat. Vanligen torde detta ha skett samtidigt med en växande grå kreditmarknad. När sedan kreditpolitiken på nytt tillåtit en större tillväxt av den organiserade marknaden har den grå marknaden krympt.
De kortsiktiga svängningarna i kreditmarknadens storlek, som nämnts
ovan, hänför sig i betydande utsträckning till variationer i bankernas och då speciellt affärsbankemas kreditgivning. Åtstramningen i bankernas kre- ditgivning återspeglas i sin tur i en mer dämpad inlåningsutveckling på deras skuldsida och därmed i en försvagning av de reala sektoremas lik- viditetssituation. Omvänt leder en kraftig kreditexpansion till en ökad in- låning och ett förbättrat likviditetsläge hos kommuner, företag och hushåll.
Bortom dessa av kreditpolitiken betingade,kortsiktiga svängningar på kre- ditmarknaden bör det finnas mer långsiktiga rörelser, som avspeglar fö- retagens, hushållens och kommunernas strävan att upprätthålla sin reala likviditet på sikt. Detta kan vara en annan faktor som, utöver spridningen i det finansiella sparandet, bidragit till den i förhållande till bruttonatio— nalprodukten snabba tillväxten av omslutningen på kreditmarknaden.
Om likviditeten mäts med penningmängden (allmänhetens sedelinnehav och innestående medel på bankernas inlåningsräkningar) bör denna stå i en långsiktig relativt stabil relation till omsättningen av varor och tjänster. Erfarenheterna visar att kvoten mellan penningmängd och bruttonational- produkt i löpande priser — den reala likviditeten — varit svagt sjunkande. Penningmängden har således vuxit trendmässigt i nästan samma takt som bruttonationalprodukten i löpande priser. Den ökning av tillväxten i brut- tonationalprodukten, som ägt rum bl.a. till följd av en allt kraftigare in- flation, bör därför motsvaras av i stort sett samma ökning av penning- mängdens tillväxttakt.
En sådan anpassning av inlåningsstocken, som penningmängden repre- senterar, innebär att det årliga inlåningsflödet i bankerna måste stiga i en procentuellt sett betydligt högre takt än bruttonationalprodukten. Under de starkt förenklade förutsättningarna att allmänheten strävade att hålla penningmängden proportionell mot nominalinkomsten och detta uppnåddes genom omedelbar anpassning, skulle en fördubbling av den procentuella ökningen av nominalinkomsten, leda till en absolut fördubbling av det årliga inlåningstillflödet i bankerna. Det är naturligtvis svårt att särskilja nu nämn- da effekt från andra kort- och långsiktiga effekter, men den uppgång i ban- kernas kreditgivning i procent av bruttonationalprodukten som ägt rum sedan mitten av 60-talet kan ändå i varje fall till en del vara resultatet härav.
Vid en återgång till en lägre prisstegringstakt, om än delvis balanserad av en gynnsammare produktionsutveckling, skulle motsvarande anpassning av den reala likviditeten leda till en minskning av bankernas kreditgivning mätt i procent av bruttonationalprodukten.
2.3.4 De reala sektorernas upplåning 2.3.4.1 Staten
Samtliga former för inhemsk statlig upplåning ingående i statsskulden räknas till den organiserade kreditmarknaden. Upplåningen täcker det kassamässiga utgiftsöverskottet i statsbudgeten som uppkommer då statens utgifter för varor, tjänster och transfereringar samt dess utlåning, förvärv av aktier etc. överstiger dess inkomster i form av skatter, avgifter m.m. Endast i den
mån staten har finansiella tillgångar som ligger utanför statsbudgeten och som varierar över tiden uppstår en differens mellan statens upplåning och det kassamässiga budgetutfallet. Staten kunde exempelvis tänkas hålla lik- vida medel på bankräkning för att balansera sådana svängningar i inkomst- och utgiftsströmmar som inte omedelbart täcks av variationeri upplåningen. Något behov härav föreligger emellertid inte då riksbanken i full utsträckning fyller funktionen som ”lender of last resort” för staten. Sedan staten lånat upp på marknaden enligt de villkor som riksgäldskontoret, som förvaltar statsskulden, fastställt i samråd med riksbanken täcks resterande del genom upplåning i riksbanken. Om statsutgiftema överstiger statsinkomstema och nettoupplåningen på marknaden stiger statens skuld i riksbanken. 1 det mot- satta fallet sjunker skulden. Dessa dagliga variationer redovisas som skatt- kammarväxlar.
Riksgäldskontoret företar kortfristiga utlåningsoperationer vid sidan av budgeten men då av andra motiv än att hålla en betalningsberedskap. Detta sker i form av dagslån till bankerna, speciellt under skatteuppbördsperioder då banksystemet utsätts för likviditetspåfrestningar. Alternativet härtill är att riksgäldskontoret betalar tillbaka en del av sin skuld i riksbanken och bankerna i stället lånar motsvarande belopp i riksbanken. Anledningen till den förstnämnda operationen kan vara att det i rådande läge anses lämpligt att bankerna får låna till lägre räntor utan att man därför vill ändra lå- nevillkoren i riksbanken. Sådan utlåning har dock inte förekommit vid års- sluten, till vilka i detta kapitel presenterade uppgifter hänför sig.
Även om storleken av statsbudgetens saldo för kreditpolitiken är given utifrån — man kan bortse från att kreditpolitiken kan påverka den totala aktivitetsnivån i ekonomin och därmed också budgetutvecklingen — ingår den statliga upplåningspolitiken som en självklar och viktig del i upplägg— ningen av kreditpolitiken. Ibland talar man om finansieringen av budget- underskottet (överskott under här ifrågavarande period har ju endast fö- rekommit under några år i början på 60-talet), vilket dock ger statsskulds- politiken en kanske något för inskränkt betydelse. Denna omfattar ju för- valtningen av hela den utestående statsskulden med upplåning även för finansiering av förfallande lån. Ett par observationer kan göras beträffande utformningen av statsskulds— politiken. För det första är statens planering och fördelning av utgifter och utlåning inte, förutom i vissa undantagsfall, relaterad till olika slag av inkomster och upplåningsformer. De statliga investeringarna bestäms exempelvis utifrån helt andra aspekter än tillgången på eget sparande och långfristigt lånekapital. Finanspolitiken utformas i princip med hänsyn till dess samhällsekonomiska verkningar varvid budgetsaldot i sig självt är av underordnad betydelse. Avgörande är i stället de olika budgetposternas sammanlagda verkningar på samhällsekonomin med hänsyn till uppställda mål. Det utesluter inte att budgetsaldot är en praktiskt viktig utgångspunkt för budgetplaneringen. Dess förändringar utgör ändå en indikator på stram- heten i finanspolitiken. Saldot måste också avvägas med beaktande av möj- ligheterna att föra en effektiv kreditpolitik utan alltför kraftiga ingrepp.
I ett idealfall skulle finans- och kreditpolitiken läggas upp koordinerat med sikte på att uppfylla de samhällsekonomiska målsättningarna, de sta- biliseringspolitiska såväl som de allokerings- och fördelningspolitiska. [ en
värld av osäkerhet och bristande kunskaper både om de störningar i eko- nomin som kan uppkomma och om verkningar av olika ekonomisk-politiska åtgärder utformas politiken i praktiken efter andra linjer. Ramarna för fi- nanspolitiken dras upp i den av riksdagen godkända budgeten för kommande budgetår. Kreditpolitiken med dess större rörlighet får då ofta spela rollen som kortsiktig regulator. Förutsättningen för att den skall kunna fullgöra denna uppgift utan starka påfrestningar på kreditmarknaden är dock att den inte påläggs en alltför tung börda på grund av stora budgetunderskott. En samordning är därför under alla förhållanden nödvändig. Det kan påkalla inte obetydliga förändringar i finanspolitiken även under löpande budgetår.
Även om kreditmarknadsaspekter sålunda har ett inflytande på budget- planeringen påverkas denna inte av formerna för den statliga upplåningen. Dessa bestäms helt utifrån kreditpolitiska överväganden.
Den andra observationen är att det i stort sett är egalt i vilka former statens upplåning i riksbanken äger rum; det skulle i princip vara tillräckligt att staten hade ett kreditkonto i riksbanken. Värdepapper fyller ändå i sam- manhanget vissa praktiska funktioner. Relevant ur kreditpolitisk synpunkt är den sammanlagda effekten av de marknadsoperationer som riksgälds- kontoret och riksbanken företar med olika långivare på kreditmarknaden. Om man ur kreditpolitisk synpunkt vill öka den statliga långfristiga upp- låningen på marknaden kan detta ske antingen genom att riksgäldskontoret emitterar ett nytt långt statslån och använder influtna medel för att återbetala en del av sin skuld i riksbanken eller genom att riksbanken säljer motsvarande belopp av långfristiga statsobligationer ur sin egen värdepappersportfölj. Att riksbanken haren egen portfölj av långa obligationer underlättar möjligheterna att löpande göra marknadsoperationer och smidigt anpassa lånevillkoren. Med den avgränsning som nu tillämpas för kapitalmarknaden i kredit- marknadsmatriserna uppkommer rent statistiskt en skillnad mellan de båda nämnda fallen. I det första fallet då riksgäldskontoret emitterar ett nytt lån vidgas kapitalmarknaden, medan kapitalmarknadens storlek förblir oför- ändrad i det andra fallet, då riksbanken säljer långa obligationer ur exis- terande stock, förutsatt i båda fallen att den långfristiga kreditgivningen till övriga sektorer inte förändras. Kontentan av detta resonemang är att statens långfristiga upplåning i riksbanken inte borde räknas till kapital- marknaden eftersom löptiden i detta fall är likgiltig såväl ur låntagarens som ur långivarens synpunkt. Det är, som framhållits, riksgäldskontorets och riksbankens samordnade operationer på marknaden i övrigt som är av betydelse i sammanhanget. Statens långa upplåning anges i detta avsnitt exklusive riksbankens innehav av långa statsobligationer. 1 den fortsatta beskrivningen av kapitalmarknaden ingår däremot även riksbankens inne- hav. Variationerna har dock inte varit så stora att de nämnvärt förändrar bilden.
Varför lånar då staten långt på kreditmarknaden? Om det föreligger en brist på långfristigt kapital kan det förefalla onödigt att en låntagare som ej har behov av långa lån för sin verksamhet tar upp sådana lån och därmed tränger ut andra låntagare från kapitalmarknaden.
Motivet härför år i första hand kreditpolitiskt. Utan en långfristig statlig upplåning i kapitalmarknadsinstituten och hos allmänheten skulle bankernas likviditetsläge förstärkas markant. Det skulle göra det svårare att skapa den
nödvändiga stramheten på kreditmarknaden i en högkonjunktur med stark kreditefterfrågan. I stället för att medel dras in till staten från marknaden utanför bankerna skulle de flyta in till dessa som ökad inlåning eller som återbetalning av lån. Bankerna skulle då ha en förbättrad likviditetsposition. De skulle därför sannolikt vara benägna att låna ut mer till näringslivet än som är fallet då staten lånar upp på marknaden utanför bankerna, medan de — vid bibehållen stramhet på kreditmarknaden — i stället borde låna ut mindre för att balansera det ökade utrymme som näringslivet fått på ka- pitalmarknaden. För att binda bankernas ökade likviditet och begränsa deras utlåning skulle erfordras att placeringarna i statspapper gjordes attraktivare för bankerna med återverkningar på hela räntenivån eller att skärpta kassa- och likviditetskrav infördes. Vid en ensidig inriktning på statsupplåning i bankerna skulle det bli svårt att föra en effektiv åtstramningspolitik.
En återblick på utvecklingen visar att en betydande långfristig statlig upp- låning legat till grund för kreditpolitiken. Det framgår av nedanstående tablå i vilken den statliga upplåningen är beräknad i procent av bruttonational- produkten.
Procent av BNP 1955— 1960— 1965— 1970— 1974-— 1959 1964 1969 1973 1976
Upplåning på totala kredit—
marknaden 1,7 0,1 1,7 2,4 3,4 Långfristig upplåning (exkl. riks-
banken) 0,8 0,7 0,8 1,1 2,1 varav i försäkringsinrättningar
och hos allmänheten 0,5 0,4 0,3 1,1 1,8
Den långfristiga upplåningen har varit något stabilare än den totala upp- låningen men med samma dragning uppåt under 70-talet. Genom att ban- kerna bidrog med en relativt stor del av den långfristiga upplåningen under 50- och 60-talet blev utvecklingen för den totala långa upplåningen jämnare än den som härrör från den ”rena” kapitalmarknaden. Långfristig upplåning är här liksom i kapitlet i övrigt avgränsat med hänsyn till ursprunglig löptid. Bankernas köp kan därför till en del ha avsett statspapper med kort åter- stående löptid, dvs. ur deras synpunkt korta placeringar.
Den totala statsskulden uppgick vid slutet av 1976 till 80,4 miljarder kr fördelade på följande slag av lån:
Miljarder kr Skattkammarväxlar 10,6 Korta obligationslån 8,8 Långa obligationslån 41,7 Premieobligationslån 10,2 Sparobligationslån 4,5 Övrigt 4,6
Su mma 80,4
Långfristig upplåning innefattar såväl långa obligationslån som premie- obligationslån. Den svarade sålunda för nästan två tredjedelar av den totala upplåningen. Upplåning mot Sparobligationer är också tämligen långfristig, 5—9 år. Dessa är dock inte obligationer i vanlig mening. De får endast köpas av fysiska personer och till begränsade belopp. Eftersom de inte får överlåtas men väl kan inlösas av långivaren före löptidens utgång, ehuru skattefria bonus då helt eller delvis går förlorade, är de närmast att betrakta som en slags inlåning. Även de statsskuldsförbindelser som ingår under "övrigt" är till en del långfristiga.
Under 1977 ökade statsskulden med ett betydande belopp. Den stora skillnaden jämfört med tidigare år är dock att staten då företagit en om- fattande upplåning i utlandet. Av statsskuldsökningen på 17,6 miljarder kr härrörde 9,0 miljarder kr från utlandet.
De korta Obligationerna är i första hand avsedda att försäljas till bankerna för att strama åt likviditetsläget i banksystemet. För att bankerna skall vara villiga att försämra sitt likviditetsläge genom att köpa obligationer — främst korta men även långa — i stället för att företa kortare placeringar måste villkoren vara relativt gynnsamma. Med de variationer i räntan som ansetts acceptabla har en sådan politik inte kunnat göras effektiv i lägen då bankernas likviditet redan varit ansträngd, t.ex. då de redan lånat i riksbanken. En statsskuldspolitik av detta slag har därför förekommit främst i ett lättare kreditmarknadsläge då det ändå från kreditpolitisk synpunkt befunnits an- geläget att få ett fastare grepp om likviditeten i banksystemet. Om ett kraftigt och snabbt omslag i kassalikviditeten i bankerna bedömts nödvändigt har andra åtgärder fått sättas in. Någon penningmarknad utanför bankerna, på vilken staten eller riksbanken skulle kunna sälja korta statspapper och på så sätt dra ut likviditet ur banksystemet, finns inte i Sverige.
Motsvarande effekt kan emellertid nås genom att kassakvotskraven höjs och en del av bankernas likvida tillgångar på så sätt "steriliseras". Kas- sakvoterna har också använts i detta syfte vid flera tillfällen. En annan möjlighet är som nämnts att öka den långa statsupplåningen på marknaden utanför bankerna. Det har varit en av hörnstenarna i kreditpolitiken för att skapa ökad stramhet på kreditmarknaden. Statsupplåningen utanför ban- kerna konkurrerar inte enbart med annan lång upplåning utan placering i statspapper kan också vara ett alternativ till banksparande. Det torde till en del gälla premieobligationer och i än högre grad Sparobligationer.
Försäljningen av statsobligationer på marknaden har huvudsakligen skett genom köp direkt från riksgäldskontoret i samband med nyemissioner me- dan riksbankens marknadsoperationer varit av helt underordnad betydelse. I samband med emission har riksbanken ofta tagit en del i egen portfölj. Uppläggningen av statsskuldspolitiken har ägt rum i samråd med riksbanken såsom närmast ansvarig för kreditpolitikens utformning. För att nå erfor- derlig åtstramningseffekt i en konjunkturuppgång har vanligen en emission av långa statsobligationer kombinerats med en höjning av den långa räntan till en nivå som framstått som hög på längre sikt. Samtidigt har ofta pla- cerings- och likviditetskraven skärpts.
Genom en uppläggning efter ovan angivna linjer har omfattande emis- sioner av långa statsobligationer kunnat genomföras. Inte minst allmän- hetens köp har visat sig känsliga för en höjning av den långa räntan. Den
3 K redirpo/itiska medel (Ds Fi l974:2).
höjning av denna med en halv procentenhet till 4 procent som företogs i oktober 1954 bidrog starkt till att praktiskt taget hela budgetunderskottet det året kunde finansieras med långfristiga obligationer sålda till andra än riksbanken, motsvarande närmare 30 procent av den totala kreditgivningen på den organiserade kreditmarknaden. Allmänheten svarade därvid för drygt hälften av dessa obligationsköp. En omfattande emission kunde också göras under 1955 efter en förnyad höjning av den långa räntan med en halv pro- centenhet i anslutning till att riksbanken höjde diskontot.
Vid den därpå följande konjunkturuppgången följdes en höjning av dis- kontot och en skärpning av likviditets- och placeringskraven upp med emis- sion av ett långt statslån under 1960. Det utgavs till 5 1/2 procents ränta — en halv procentenhet högre än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Lånet rönte stort köpintresse och kunde emitteras till ett belopp på närmare 1 100 mkr, motsvarande nästan 20 procent av omslutningen på den or- ganiserade kreditmarknaden under samma år. Allmänheten köpte cirka 600 mkr av lånet och riksbanken knappt 100 mkr. Sedan dess har den långa statsupplåningen inte tagit så stor andel av den totala marknaden i anspråk. Den var dock relativt stor även senare. Den växte i omfattning under 70-talet och uppgick under åren 1975 och 1976 till cirka 15 procent (exkl. upplåningen i riksbanken) av den organiserade kreditmarknaden varav allmänheten sva— rade för en tredjedel. Ökningen av den långa statsupplåningen får ses mot bakgrund av tilltagande budgetunderskott men den underlättades också av den vidgning av kapitalmarknaden som följde av den ensidiga höjningen av de långa räntorna i april 1975.
Här har endast redovisats vissa grunder för den långfristiga statliga upp- låningen. För en mer ingående diskussion av marknadsoperationer som ett led i en kreditpolitik innefattande likviditets- och placeringskrav på kre— ditinstituten hänvisas till kreditpolitiska kommitténs betänkande.3
2.342 Kommunerna
[ förhållande till den totala omslutningen av den kommunala sektorn är dess upplåning på kreditmarknaden tämligen obetydlig. Mot totala utgifter på närmare 80 miljarder kronor och investeringsutgifter på drygt 10 miljarder kronor 1976 stod en upplåning på den organiserade kreditmarknaden på 1,2 miljarder kr. Periodvis har denna upplåning varit större. Den har som högst uppgått till 1,8 miljarder kr.
I nedanstående tablå har sammanställts uppgifter om kommunerna, samt- liga räknade i procent av bruttonationalprodukten.
Procent av BNP 1955— 1960— 1965— 1970— 1974—
1959 1964 1969 1973 1976 Finansiellt sparande —0,2 —0,5 —0,3 —0,4 —O,7 Upplåning på kreditmarknaden 0,5 0,9 1,1 0,8 0,4 varav kapitalmarknaden 0,3 0,6 0,6 0,5 0,3
Utvecklingen av kommunernas finansiella sparande visar att dessa för- hållandevis väl lyckats balansera totala inkomster och utgifter i varje fall över något längre perioder. Utgiftema har praktiskt taget helt täckts av löpande inkomsteri form av skatter, avgifter och statliga bidrag. 1 sparande- och investeringstermer återspeglas detta i att den kraftiga kommunala in- vesteringsexpansionen under 60-talet balanserades av en sparandeökning av nästan motsvarande omfattning. Den påföljande nedgången av inves- teringarna har också åtföljts av ett lägre sparande. Kommunerna har dock för var och en av delperioderna alltid haft ett utgiftsöverskott dvs. ett behov av finansiering genom ökad upplåning eller neddragning av finansiella till- gångar.
Kommunemas upplåning på den organiserade kreditmarknaden har under nämnda perioder med undantag för 1974—76 varit större än det utgifts- överskott som måste finansieras. Upplåningen på nämnda marknad har med andra ord ända fram till de senaste åren varit tillräcklig för att täcka inte enbart utgiftsöverskottet utan även givit utrymme för viss långivning eller uppbyggnad av likvida medel. Den samvariation man kunde förvänta i utvecklingen av finansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden fö- religger knappast alls. Endast mellan de båda första perioderna, från 1955—59 till 1960—64, förändrades de i samma riktning. Såväl finansieringsbehov som upplåning på kreditmarknaden ökade, allt mätt i procent av bruttonatio- nalprodukten. Upplåningen fortsatte sedan att stiga under 1965—69 trots sjunkande nettofinansieringsbehov. För därpå följande perioder var utveck- lingen den motsatta. Nettofinansieringsbehovet ökade samtidigt som upp- låningen på den organiserade marknaden minskade, under 1974—76 t. o. m. till en lägre nivå än finansieringsbehovet. Den bristande samvariationen är kanske inte uppseendeväckande. Det förhållandet att rörelserna varit tämligen små gör att utslag i olika riktning relativt lätt kan uppkomma. Kommunerna har inte obetydliga såväl andra skulder än lån på den organiserade marknaden som finansiella tillgångar, vilka förändrats över tiden. Ibland har en neddragning av banktillgodo- havandena bidragit till att täcka finansieringsbehovet, medan läget på kre- ditmarknaden vid andra tillfällen tillåtit en uppbyggnad av likviditeten. Även om de redovisade perioderna är så långa att variationer av nämnda slag blivit utjämnade till en del, kan ändå inte oväsentliga skillnader föreligga. Detta finns dock statistiskt belyst endast sedan slutet av 60-talet. Det framgår därvid klan att en del av finansieringsbehovet under åren 1974—76 täcktes genom en neddragning av likviditeten. Utvecklingen under 70-talet visar, som framgår av nedanstående tablå, hur kommunernas kassa- och bank- tillgodohavanden varierat betydligt kraftigare med kreditmarknadsläget än deras upplåning på den organiserade marknaden. Upplåningen hölls relativt väl uppe under kreditåtstramningen 1969—70. Ett stort finansieringsbehov nödvändiggjorde ändå en viss neddragning av likviditeten. Förhållandet var detsamma under 1971, trots att det lättare kreditmarknadsläget då möj- liggjorde en viss ökning i upplåningen. Då kommunernas finansiella si- tuation sedan förbättrades markant under de båda följande åren, så att kom- munerna t. o. m. hade ett mindre överskottssparande, utnyttjade de det fort- satt lätta kreditmarknadsläget till att på nytt bygga upp sin likviditet. Det därpå tilltagande finansieringsbehovet i förening med ökade svårigheter att
erhålla lån på den inhemska kreditmarknaden ledde till en förnyad nedgång i de likvida tillgångarna.
Miljarder kr
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Finansiellt sparande — 2,1 — 1,9 0,4 0,7 — 0,6 — 2,9 — 3,1 Kassa och banktill-
godohavanden — 0,8 — 0,4 2,2 2,4 — 0,9 0,2 — 0,6 Upplåning på kredit-
marknaden 1,3 1,8 1.7 1,3 0,9 1,0 1,2 Upplåning i utlandet 0,8 0,7
För åren 1975 och 1976 täcktes nettofrnansieringsbehovet i förhållandevis liten utsträckning av nämnda källor — användning av likvida medel och upplåning på den organiserade marknaden. Kommunerna lånade då utom- lands för första gången. För att finansiera underskottet i bytesbalansen öpp- nades möjligheter för kommunerna till sådan upplåning samtidigt som in- citamenten härtill förstärktes bl. a. genom en begränsning av kredittillgången på den inhemska marknaden. En mindre del av upplåningen i utlandet, nämligen den som kanaliserades över bankerna, inräknas i dessas utlåning till kommunerna som registeras på den inhemska marknaden. Kommun- institutens och kommunernas övriga lån i utlandet uppgick tillsammans till 0,8 miljarder kr 1975 och 0,7 miljarder kr 1976.
Utöver upplåningen utomlands förekommer även variationer i andra fi- nansiella tillgångar och skulder som inte kan hänföras till den organiserade kreditmarknaden. Beloppsmässigt balanserar dessa tillgångar och skulder ganska väl. De svarar för mer än hälften av de totala finansiella tillgångarna och cirka en tredjedel av de totala skulderna. Även ganska små rörelser i nämnda tillgångar och skulder kan bidra till en bristande överensstämmelse i utvecklingen av finansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden.
Den i förhållande till omslutningen av kommunernas verksamhet väl upprätthållna balansen mellan inkomster och utgifter, innebärande en hög självfinansieringsgrad för de kommunala investeringarna, beror sannolikt till stor del på att kommunerna som riktpunkt för sin planering i stort utgått från en snävt begränsad och oelastisk tillgång på krediter. En sträng återhållsamhet i utgifterna har krävts och dessa har fått avvägas främst med hänsyn till föreliggande möjligheter till större skatteuttag, höjda avgifter och ökade statsbidrag. De ovan presenterade uppgifterna rörande den finansiella utvecklingen har avsett kommunerna sammantagna och huvudsakligen gällt perioder på flera år. Betydande skillnader mellan olika kommuner kan döljas bakom dessa total- eller genomsnittssiffror. Vissa kommuner har haft lättare att finansiera sin verksamhet. Andra åter har tvingats till en sträng prioritering av sina utgifter.
Givet dessa individuella olikheter spelar kreditmarknaden en mer fram- trädande roll än vad den tämligen begränsade nettoupplåningen på denna
marknad kanske ger intryck av. Kommunerna har dessutom en stor stock av utestående lån som skall förvaltas. I slutet av 1976 uppgick denna till 35 miljarder kr, varav drygt 32 miljarder kr i långfristiga — budgeterade — lån och knappt 3 miljarder kr i tillfälliga — ej budgeterade. Några explicit angivna krav på löptid föreligger ej för budgeterade lån. De kan även vara formellt kortfristiga lån i banker förutsatt att amorteringsplan finns uppgjord. De ej budgeterade lånen kan tas upp för tillfällig kassaförstärkning eller i avvaktan på att långfristigt lån beviljas. Nyupplåningen vad avser lång- fristiga lån översteg 4 miljarder kr såväl 1975 som 1976.
Denna bruttoström av krediter tillsammans med de tillfälliga lånen ger en bättre bild av kommunernas upplåningsverksamhet är enbart nettoupp- låningen på kreditmarknaden. Visserligen medför gjorda amorteringar att större utrymme står till förfogande för nyupplåning. Samtidigt måste dock varje kommun, som har stor amorteringsbörda och därmed vanligen en omfattande nyupplåning, betrakta kreditmarknadsläget som en betydande osäkerhetsfaktor i planeringen. Svårigheter att erhålla långa lån kan temporärt överbryggas genom tillfällig upplåning, eventuellt utanför den organiserade marknaden, eller neddragning av likviditeten. Kommuner med stor amor- teringsbörda och stor tillfällig upplåning kan dock anses bli speciellt utsatta vid en åtstramning av kreditmarknaden. Behovet av lång upplåning är därför inte i första hand budgettekniskt betingad. Sådan upplåning framstår som väsentlig för att ge stadga i kommunernas planering.
Hur har då mönstret för kommunernas upplåning på den organiserade kreditmarknaden tett sig? Mätt i procent av bruttonationalprodukten steg den från 0,5 under åren 1955—59 till 1,1 under tiden 1965—69 för att sedan sjunka till 0,4 procent under perioden 1974—76. Beloppsmässigt var den som högst cirka 1,5 miljarder kr i genomsnitt per år såväl 1965—69 som 1970—73. För perioden 1974—76 sjönk upplåningen till en nivå av en miljard kr i årsgenomsnitt. I gengäld tog kommunerna då, som nämnts upp lån på utländska kreditmarknader.
Av de olika kreditinstituten svarade bankerna t. o. m. perioden 1965—69 för den största andelen — ungefär hälften — av långivningen till kommunerna. De avtog sedan i betydelse och offentliga försäkringsinrättningar — väsent- ligen AP-fonden — övertog rollen som mest betydande långivare. Under 1974—76 blev dessa institut praktiskt taget helt dominerande på kommun- lånemarknaden, medan bankerna t. o. m. minskade sina utestående lån till kommunerna. Enskilda försäkringsinrättningar svarade 1955—59 för drygt 40 procent av kommunlångivningen. Denna andel sjönk sedan markant och uppgick inte till mer än 6 procent under 1974—76. Kommuninstituten utgör ingen självständig kreditkälla utan deras upplåning är inräknad i lån- givningen ovan till den del de replierat på nämnda kreditinstitut.
Skillnaden mellan kommunernas upplåning på kredit- och kapitalmark- naden utgörs — bortsett från några korta obligationslån — av bankernas re- verslån. Sin högsta nivå, belopps- såväl som andelsmässigt. nådde dessa under 1965—69. Andelen uppgick då till 44 procent av långivningen till kom- munerna på kreditmarknaden. Även dessa lån har emellertid i betydande utsträckning varit långfristiga. Så var fallet framförallt under tidigare år då sparbanker och postbanken gav bundna lån i relativt stor omfattning. Se- dermera har det skett en förskjutning mot ökad andel obundna lån, delvis
4 För en närmare beskriv- ning av de statliga linan- sieringssystemen och av prioriteringen på kredit- marknaden samt av de problem som vid olika tillfällen uppstått med kredittilllörseln till bo- stadssektorn, se kap 6.
i förening med att de till bankerna knutna kommuninstituten, som bildades under förra delen av (SO-talet, övertog en del av bankernas långfristiga ut- låning. Tendensen förstärktes sannolikt av att "andra banker" genom ny lagstiftning 1969 fick med affärsbankerna nära överensstämmande place- ringsregler. Bankernas utlåning till kommunerna torde dock i realiteten hu- vudsakligen ha varit av långfristig karaktär. Av hos bankerna utestående lån till kommunerna utgjordes vid slutet av 1976 inte mindre än 82 procent av långfristiga lån i budgetteknisk mening, dvs. lån för vilka amorteringsplan
erfordras enligt kommunallagen. De offentliga försäkringsinrättningama har placerat en större del i reverslån
till kommunerna än i obligationslån, medan en växande andel av de enskilda försäkringsinrättningarnas lån avsett obligationer. Bankernas köp av kom- munobligationer under 50- och 60-talet upphörde under 70-talet och förbyttes
i försäljningar.
2.343 Bostäder
Bostadsbyggandets expansion under 60-talet och därpå följande avmattning och nedgång avspeglas i bostadssektorns upplåning på kreditmarknaden. Det framgår av nedan sammanställda tablå för bostadssektorn beräknad i procent av bruttonationalprodukten.
Procent av BNP
l955— 1960— 1965— l970— l974— l959 1964 1969 1973 1976
Bruttoinvesteringar 5,7 6,1 6,7 5,5 4,2 Finansiellt sparande — 2,9 — 3,5 — 4,3 — 3.5 — 2,2 Upplåning på kreditmarknaden 3,1 3,7 5,0 4.1 3.7
varav kapitalmarknaden 1,0 2,0 3,2 3.3 3.3
Bostadsbyggande och bostadsinvesteringar är ett område inom vilket varje projekt praktiskt taget helt finansieras med lån. Under byggnadstiden sker finansieringen med byggnadskrediter. Dessa lyfts sedan av och ersätts med bottenlån — huvudsakligen långfristiga bundna lån — från banker, mellan- handsinstitut och försäkringsbolag, samt, för den helt dominerande delen, med statliga topplån. [ övrigt ger bankerna också kompletterande topplån och sådana lån till det icke statligt finansierade byggandet. Det statliga lå- nesystemet, som haft en skiftande utformning, har förutom själva lån- givningen alltid innehållit väsentliga inslag av subventionering eller tidsmäs- sig kostnadsomfördelning. Bostadsfinansieringen har i olika avseenden en prioriterad ställning på kreditmarknaden och det är en av kreditpolitikens huvuduppgifter att inom ramen för bibehållen stramhet på kreditmarknaden trygga finansieringen av bostadsbyggandet så att de av statsmakterna fast- lagda bostadsbyggnadsprogrammen kan förverkligas.4
Mot här angivna bakgrund kan det synas som om det borde vara tämligen lätt att identifiera bostadssektorns upplåning även om fastighetsförvaltning-
en för bostäder inte handhas av för verksamheten specialiserade enheter. En stor del av bostadsbeståndet består ju av egnahem, vars ekonomi ingår som en integrerad del av hushållens. Sektom "bostäder" utgör sålunda en konstruerad sektor. Någon sammanställning baserad på upplåning och amor- tering för enskilda projekt liksom finansiering av ombyggnad och repara- tioner finns dock inte. Bostadssektoms upplåning har därför fått grundas på uppgifter om lån mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. Denna upplåning innefattar emellertid även krediter som ej upptas i samband med ny- eller ombyggnad. Vanligen tas sådana lån upp i samband med köp av äldre fastighet. I det fallet kan det väl sägas utgöra bostadsfinansiering, men har dock ingen anknytning till bostadsbyggandet. [ andra fall åter kan säkerhet i bostadsfastighet utgöra underlag för lån till helt andra ändamål, t. ex. inköp av båt, fritidshus eller till att finansiera verksamheten i egen rörelse.
[ föreliggande uppgifter över kreditgivningen till bostadssektorn har syftet varit att så långt möjligt knyta an till finansieringen av bostadsinveste- ringarna. För de bostadsfinansierande mellanhandsinstituten har man så- lunda avskilt den del av deras upplåning som får utnyttjas för andra ändamål än långfristig finansiering av ny- och ombyggnad av bostadsfastighet. För reverslån givna av banker och försäkringsbolag har det däremot inte funnits underlag för en motsvarande uppdelning. Tidigare svarade bankerna — och då framförallt sparbankerna — för en omfattande del av den slutliga finan- sieringen av bostäder. Tillskapandet av de bankanknutna bostadsinstituten och prioriteringen av bostadsobligationer i likviditetskvotshänseende har medfört att bankernas bottenlångivning nu sker indirekt via köp av bo- stadsinstitutens obligationer. Bankernas medverkan vid den slutliga finan- sieringen av bostadsbyggandet omfattar numera så gott som enbart över- liggande lån, huvudsakligen för icke statligt finansierat byggande, samt vissa lån i samband med ombyggnad. Samtidigt som bankernas direkta kredit- givning till ny- och ombyggnad av bostäder utöver byggnadskrediter mins- kat, har sannolikt deras långivning till andra ändamål mot säkerhet av in- teckning i bostadsfastighet stigit i takt med att den kraftiga prisstegringen på äldre fastigheter ökat det outnyttjade låneunderlaget.
Bostadssektoms upplåning på kreditmarknaden i ovanstående tablå om- fattar fram till och med slutet av 60-talet alla lån i banker och försäkringsbolag mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. För tiden därefter ingår vad gäller bankerna endast byggnadskrediter. Denna korrigering anger rätt rö- relseriktning med hänsyn till karaktären av lån mot säkerhet av inteckning i bostadsfastighet. Förändringen är dock både för stor och för abrupt. För tidigare år är bostadssektorns upplåning något överskattad medan den för senare år kanske är något underskattad.
Utvecklingen av bostadssektorns upplåning på kreditmarknaden korre- sponderar, som tidigare påpekats, i stort väl med utvecklingen av bostadsbyg- gandets omfattning under olika perioder. Mätt i andelar av bruttonatio- nalprodukten var dock uppgången i upplåningen fram till perioden 1965—69 kraftigare och den påföljande nedgången svagare än för bostadsinvestering- arna (se tablån). Detta har inneburit att upplåningsandelen ökade från 1955—59 till 1974—76 samtidigt som investeringsandelen sjönk mellan samma perioder. Denna skillnad blir än mer markerad om hänsyn tas till att, som
ovan angivits, bostadssektorns upplåningsandel närmast var överskattad för tidigare perioder och underskattad för senare.
Någon täckande förklaring till denna utveckling är svår att ge. Ett par faktorer kan dock vara värda att peka på. För det första är upplåningen beräknad netto, efter avdrag för amorteringar. Räntor och amorteringar be- talas vanligen i annuiteter, dvs. amorteringarna blir låga under första delen av lånets löptid. En kraftig uppgång i bruttolångivningen, som bör vara relativt nära knuten till bruttoinvesteringama, får därför inte genomslag i en proportionell ökning av amorteringarna. Nettoupplåningen stiger därför kraftigare än bruttoupplåningen och därmed också mer än bruttoinveste- ringarna. Samma effekt nås vid en starkare inflatorisk utveckling. Detta är förhållanden som präglat 60- och 70-talet. För det andra innefattar upp- låningen till viss del även finansiering av byggnadsmark, medan inves- teringarna endast omfattar byggnader. Med den större andel enfamiljshus som byggts under senare tid torde markfinansieringen ha expanderat. För det tredje, slutligen, torde olika anläggningar i anslutning till bostadsbe- byggelsen i större utsträckning än tidigare ingå i låneunderlaget men kanske inte alltid i bostadsinvesteringarna.
Då bostadssektorn knappast har några finansiella tillgångar torde dess finansiella sparandeunderskott stämma väl överens med dess totala upp- låning. I allt väsentligt inskränker sig denna till lån på kreditmarknaden och lån från staten. Den "grå” upplåningen är obetydlig. Enbart upplåningen på kreditmarknaden har i varje period överstigit sparandeunderskotten.
2.3.4.4 Företag och hushåll
l statistiken över de reala sektorernas finansiering på den inhemska or- ganiserade kreditmarknaden utgör företagen och hushållen tillsammans en restsektor sedan statens, kommunernas och bostadssektorns upplåning be- räknats. Deras upplåning har inte kunnat delas upp på respektive sektor. Om man begränsar sig till kapitalmarknaden torde dock praktiskt taget hela restsektorns upplåning hänföra sig till företagen och även på kreditmark- naden som helhet är företagen dominerande. Som benämning på restsektom har här liksom i kreditmarknadsmatriserna använts näringslivet. Med ett så stort aggregat blir genomgången av utvecklingen mycket schematisk. Hushållens upplåning på kreditmarknaden kan överhuvudtaget inte ges nå- gon bild av. För en beskrivning och analys av industriföretagens finansiering hänvisas till kapitel 5.
Näringslivets upplåning (inkl. nyemissioner av aktier) på kreditmarknaden har expanderat i en snabbare takt än andra sektorers. Deras upplåning steg från knappt en miljard kr per år under 1955—59 till 20 miljarder kr per år under 1974—76. Ökningen på kapitalmarknaden var av nästan samma omfattning från en halv miljard till 9 miljarder kr. Mätt i procent av brut- tonationalprodukten mer än fyrdubblades upplåningen mellan nämnda pe- rioder. Detta gäller även om man gör en viss nedjustering av takten som konsekvens av ovannämnda uppjustering inom bostadssektorn för att kor- rigera för den striktare definition på bostadssektorn som använts under 70-
talet jämfört med tidigare år. Upplåningen på kapitalmarknaden tredubblades mätt på samma sätt.
1955— 1960— 1965— 1970— 1974— 1959 1964 1969 1973 1976 Finansiellt sparande hushåll 4,3 4,6 2,6 2,8 5.I icke-finansiella företag —3.2 —4_6 —3,8 —4,3 —9,9 Summa 1,1 0,0 —l,2 —l,5 —4,8 Upplåning på kredit- marknaden l_5 3,3 4,1 5,0 7,0 varav kapitalmarknaden 0,9 1,4 2,1 2,3 2,9
Den angivna utvecklingen framgår av ovanstående tablå, där uppgifterna såsom för tidigare beskrivna sektorer beräknats i procent av bruttonatio- nalprodukten. ] tablån har hushållens och företagens sammanlagda net- tofi nansieringsbehov också framräknats. Självfallet utgör inte nivån för detta ett mått på upplåningen på kreditmarknaden. Hushållens finansiella spar- andeöverskott placeras ju inte direkt i företagen för att täcka deras underskott utan kanaliseras i övervägande utsträckning som banksparande över kre- ditmarknaden till företagssektorn. Företagen lånar också upp inte bara för att täcka sparandeunderskottet utan även för att finansiera en ökning av sina placeringar bl. a. för att hålla likvida tillgångar. Även hushållen har en viss upplåning utöver finansiering av bostäder, som i denna analys bildar en särskild sektor. Bilden kompliceras ytterligare av att upplåningen delvis hörrör från andra sektorer. Bl. a. lånar staten inte obetydliga belopp till företag och hushåll.
Även om nivåerna sålunda av naturliga skäl skiljt sig mellan nettofi- nansieringsbehov och upplåning på kreditmarknaden, har samvariationen dem emellan varit god. En fortlöpande ökning av nettofinansieringsbehovet har som framgår nedan motsvarats av en uppgång i upplåningen på kre- ditmarknaden av ungefär samma omfattning, allt mätt i procent av brut- tonationalprodukten.
från 1955—59 [960—64 1965—69 1970—73 till 1960—64 1965—69 1970—73 1974—76 Förändring i netto- linansieringsbehovet 1.1 1,2 0.3 3.3 Förändring i upplåningen på kreditmarknaden 1,8 0,8 0,9 2.0
Ett undantag utgjorde utvecklingen från 1970—73 till 1974—76 då båda visserligen steg mer än någonsin tidigare men uppgången i upplåningen på kreditmarknaden ändå var betydligt lägre än ökningen i nettofinansie- ringsbehovet. Detta får ses mot bakgrund av att likviditetsuppbyggnaden under den sistnämnda perioden var förhållandevis liten och sålunda krävde
5 Företagens försörjning med eget kapital från aktiemarknaden behand- las utförligt i bilaga 3.
motsvarande mindre upplåning samtidigt som denna i ökad utsträckning ägde rum på utländska kreditmarknader.
Nedgången i självfinansieringsgraden sedan 50-talet har gjort tillförseln av finansiella resurser till näringslivet och formerna härför till en central fråga. Den självfinansieringsgrad som uppnåddes under 50-talet ansågs av många för hög för att skapa gynnsamma förutsättningar för en effektiv resursallokering. Vid en så hög vinstnivå förelåg risk för att alltför stora finansiella resurser bands genom reinvestering inom företagen i stället för att ställas till kapitalmarknadens förfogande och därmed frigöras för finan- siering av projekt som kanske var mer lönsamma. Å andra sidan uttrycktes oro för att en alltför kraftig försämring av självfinansieringsmöjlighetema skulle minska företagens investeringsbenägenhet och vilja till teknisk för- nyelse med de mer riskfyllda insatser som ofta följde därmed.
Sparandet i AP-fonden har inneburit en press på företagssparandet men samtidigt möjliggjort ett ökat utbud av långfristigt kapital till näringslivet. Tillskottet av sådant kapital torde ha varit en förutsättning för att företagen skulle acceptera den försämring av självfinansieringsmöjligheterna som ägt rum utan att dämpa investeringsverksamheten. Till större delen har det rört sig om långa lån i sedvanliga former till betryggande säkerhet. Emis- sionerna av industriobligationer som var obetydliga under 50-talet kunde öka kraftigt i omfattning. Vidare kanaliserades kreditutbudet via de före- tagsfinansierande mellanhandsinstituten. Denna kreditgivning komplette- rades efterhand med ett utbud av kapital i mer riskvillig form. Genom inrättandet av lnvesteringsbanken, också den ett mellanhandsinstitut, kunde tillgången på framför allt riskvilligt lånekapital ökas. Tillskapandet av fjärde AP-fonden, slutligen, medförde också ett ökat utbud av ägarkapital.
Tillskottet av ägarkapital i form av nyemissioner av aktier utgjorde under senare delen av 50-talet en större andel av den totala tillförseln av långt kapital till näringslivet på kapitalmarknaden än under 60- och 70-talen. Den- na andel sjönk successivt från 41 procent 1955—59 till 14 procent 1970—73 för att åter stiga till 24 procent 1974—76. Mätt som andel av bruttonatio- nalprodukten fördubblades dock nyemissionerna från 0,35 procent 1955—59 till 0,7 procent 1974—76.5 Med den kraftiga konjunkturella såväl som struk- turella försvagningen av vinstutvecklingen som skett under senare år är de ökade tillskott som kommit aktiemarknaden till del ändå marginella. De möjligheter som öppnats till långfristig finansiering genom ökad upp- låning i utlandet är inte tillräckliga för att hålla uppe de fasta investeringarna. Företagen behöver ökade tillskott av eget kapital eller därmed likvärdiga finansiella resurser för att förhindra en fortsatt försämring av soliditeten. Hittills har staten i ökad utsträckning bidragit med sådana medel i olika former. Som ett av de mest centrala problemen framstår nu att finna ur fördelningspolitisk synpunkt acceptabla vägar att tillföra näringslivet mer ägarkapital.
2345. Sammanfattning
Omslutningen på såväl den organiserade kreditmarknaden som kapitalmark- naden har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Från slutet av 50-talet till åren i mitten på 70-talet har kreditmarknaden mer än fördubblats medan
kapitalmarknaden nästan tredubblades, allt mätt i procent av bruttonatio- nalprodukten. (Tabell 2.5 och 2.6). Tillväxten i marknadernas omfång i för- hållande till bruttonationalprodukten avspeglar en växande spridning i fi- nansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott och sannolikt också realbalanseffekter i samband med en tilltagande inflationstakt.
Kapitalmarknadens andel av kreditmarknaden har med den avgränsning som tillämpats stigit från 45 procent 1955—59 till 62 procent under 70-talet. Tidigare hade dock sparbankerna och postbanken i viss mån karaktären av direktutlånande kapitalmarknadsinstitut framförallt genom att de gav långa reverslån till bostäder. Denna utlåning inräknas inte i kapitalmark- naden vilket kan ha medfört en viss överskattning av andelsutvecklingen.
Upplåningsfördelningen har förskjutits markant, tämligen väl reflekte- rande sparande- och invesferingsutvecklingen. Mest påtaglig är kanske näringslivets starkt ökade upplåning. Dess andel av kreditmarknaden ökade från knappt en fjärdedel 1955—59 till nästan hälften 1974—76, vilket fram- förallt är ett resultat av såväl en svagare vinstutveckling och en uppgång i investeringarna som dock till inte oväsentlig del avsåg en av lågkonjunk- turen framtvingad lageruppbyggnad (tabell 2.7).
Nedgången i bostadsbyggandet under 70-talet har medfört en nästan mot- svarande minskning av bostadssektorns andel. Den sjönk från en högsta nivå av 47 procent 1960—64 till 26 procent 1974—76. För kommunerna har sparande och investering utvecklats förhållandevis parallellt både under upp- gångsfasen under 60-talet och nedgången under 70-talet. Deras andel av kreditmarknaden har legat mellan 7 och 11 procent med undantag för pe- rioden 1974—76 då den sjönk till 3 procent. Förstärkningen av statsbudgeten i början på 60-talet ledde till en radikal nedgång i statens upplåning. Från att ha motsvarat en fjärdedel av marknaden i slutet på 50-talet, sjönk den till ett par procent 1960—64. Därefter har den successivt stigit och uppgick 1974—76 till praktiskt taget samma nivå som under den senare delen av 50-talet. Vid en jämförelse enbart mellan de båda sistnämnda perioderna framstår sålunda den kraftiga omkastningen i kreditfördelningen mellan bostadssektorn å ena sidan och näringslivet å den andra som det mest fram- trädande draget.
Motsvarande jämförelse avseende kapitalmarknaden företer en slående skillnad. För denna marknad var kreditfördelningen i stort oförändrad 1974—1976 jämfört med 1955—59. Den enda påtagliga avvikelsen var att kommunernas upplåningsandel sjönk från 9 till 4 procent. Även under mel- lanliggande period visade fördelningen ett mer stabilt mönster än för kre- ditmarknaden i sin helhet. Det gäller framförallt andelen för näringslivet. Andelsförskjutningen på kapitalmarknaden avsåg under den mellanliggande perioden främst staten och bostäder. En högre andel för bostadssektorn under denna tid uppvägdes av en lägre för staten (tabell 2.8).
Tabell 2.5 Upplåning på den organiserade kreditmarknaden 1955—1976
Miljarder kronor i genomsnitt per år 1 procent av BNP till markntdspris
1955— 1960— 1965— 1970— 1974— 1955— 1960— 1965— 1970— 1974— 1959 1964 1969 1973 1976 1959 1964 1969 1973 1976 Staten 1,0 0,1 2,2 4,6 9,7 1,7 0,1 l,7 2,4 3,4 Kommuner 0,3 0,8 1,4 1,5 1,0 0,5 0.9 1.1 0.8 0,4 Bostäder 1.8 3,2 6,6 7,9 10,7 3,1 3,7 5,0 4,1 3,7 Näringslivet (inkl. hushåll) 0.9 2.8 5.4 9.7 20.0 1.5 3.3 4.1 5.0 7.0 Totalt 4,0 6,9 15.5 23,6 41,5 6,8 8,0 11,7 12,3 14,5 Varav från Riksbanken 0,2 0,3 1,0 0,4 3,8 0.3 0.3 0,8 0,2 1,3 Andra banker 2.6 3,8 7,5 11,0 16,7 4,4 4,4 5,6 5,7 5,8 Enskilda försäkrings— inrättningar l,0 0,9 1,5 3,0 5,9 1,7 1,0 1,1 1,6 2.1 Offentliga försäkrings- inrättningar 0,0 1,4 4,4 8.3 10.2 0.0 1,6 3.3 4.3 3,6 Allmänheten 0,2 0,6 1,0 0,9 4,9 0,3 0,7 0,8 0,5 1,7
Källa: Sveriges riksbank.
Tabell 2.6 Upplåning på kapitalmarknaden 1955—1976
Staten Kommuner Bostäder
Näringslivet (inkl. hushåll)
Totalt i procent av kreditmarknaden
Varav från
Riksbanken Andra banker Enskilda försäkrings- inrättningar
Offentliga försäkrings- inrättningar Allmänheten
Miljarder kronor i genomsnitt per år
1955— 1959
0,5 0,2 0,6 0.5
1 procent av BNP till marknadspris
1965— 1969
1,0 0,6 3,2 2,1
___—___________—_
1.8 (45) 0.0 0,5 1,0
0,1 0,2
1960— 1965— 1970— l974— 1955— 1960— l964 1969 1973 1976 1959 1964 0,6 1,3 2,7 7,2 0,9 0,7 0,5 0,8 0,9 0,9 0,3 0,6 1,7 4,3 6,5 9.5 1,0 2,0 1,2 2,8 4.5 8.2 0,9 1,4 4,0 9,2 14.6 25,8 3,1 4,7 (58) (59) (62) (62)
0,2 0,4 0,4 1.4 0.0 0,2 0,9 2,2 2,2 4,5 0,9 1,2 0,9 1,5 3,0 5,9 1,7 1,0 1,4 4,4 8,3 10,2 0,2 1,6 0,6 0,7 0,7 3,8 0,3 0,7
6,9
1,1
3,3 0,5
1970— 1974— 1973 1976 1,4 2,5 0,5 0,3 3,3 3,3 2.3 2.9 7,5 9,0
, 0.5 1,1 1,5 1,6 2,1 4,3 3,6 0,4 1,3
Anm.: Kapitalmarknaden omfattar långfristiga obligationer. förlagsbevis och aktier samt försäkringsinrttningarnas reverslån. Som långfristiga obligationer räknas sådana med mer än 7 års ursprunglig löptid. Källa: Sveriges riksbank.
Tabell 2.7 De reala sektorernas upplåning hos olika långivare på den organiserade kreditmarknaden 1955—1976 i procent av det totala utbudet på denna marknad
Långivare Låntagare Staten Kom- Bostäder Närings- Summa muner livet [955—59 Riksbanken 4 0 0 0 4 Andra banker 16 4 33 12 65 Enskilda försäkringsinrättningar 4 3 10 9 26 Offentliga försäkringsinrättningar 0 1 0 0 1 Allmänheten l 0 1 2 4 Totalt 25 8 44 23 100 1960—64 Riksbanken 2 0 2 0 4 Andra banker — 4 5 29 25 55 Enskilda försäkringsinrättningar ] 2 6 4 13 Offentliga försäkringsinrättningar 2 4 9 5 20 Allmänheten ] 0 l 6 8 Totalt 2 11 47 40 100 1965—69 Riksbanken 6 0 0 0 6 Andra banker 3 5 23 18 49 Enskilda försäkringsinrättningar 0 1 5 4 10 Offentliga försäkringsinrättningar 2 3 14 9 28 Allmänheten 3 0 0 4 7 Totalt 14 9 42 35 100 1970—73 Riksbanken [ 0 0 0 1 Andra banker 8 3 13 23 47 Enskilda försäkringsinrättningar 2 l 6 4 13 Offentliga försäkringsinrättningar 6 3 14 12 35 Allmänheten 2 0 0 2 4 Totalt 19 7 33 41 100 1974—76 Riksbanken 9 0 0 0 9 Andra banker —1 0 11 30 40 Enskilda försäkringsinrättningar 2 0 6 6 14 Offentliga försäkringsinrättningar 6 2 9 8 25 Allmänheten 7 l 0 4 12 Totalt 23 3 26 48 100
Källa: Sveriges riksbank.
Tabell 2.8 De reala sektorernas upplåning hos olika långivare på kapitalmarknaden 1955—1976 i procent av det totala utbudet på denna marknad
Långivare Låntagare Staten Kom— Bostäder Närings- Summa muner livet 1955—59 Riksbanken 2 0 O 0 2 Andra banker 10 1 11 4 26 Enskilda försäkringsinrättningar 10 7 22 18 57 Offentliga försäkringsinrättningar 0 2 0 0 2 Allmänheten 5 —1 3 6 13 Totalt 27 9 36 28 100 1960—64 Riksbanken 1 0 3 0 4 Andra banker 5 3 13 3 24 Enskilda försäkringsinrättningar 1 3 11 7 22 Offentliga försäkringsinrättningar 4 6 16 9 35 Allmänheten 3 1 1 10 15 Totalt 14 13 44 29 100 1965—69 Riksbanken 3 0 1 1 5 Andra banker 6 2 14 2 24 Enskilda försäkringsinrättningar 0 1 9 6 16 Offentliga försäkringsinrättningar 4 5 23 16 48 Allmänheten 1 0 0 6 7 Totalt 14 8 47 31 100 1970—73 Riksbanken 3 0 0 0 3 Andra banker 0 0 12 2 14 Enskilda försäkringsinrättningar 3 1 10 7 21 Offentliga försäkringsinrättningar 10 5 23 19 57 Allmänheten 2 0 0 3 5 Totalt 18 6 45 31 100 1974—76 Riksbanken 5 0 0 0 5 Andra banker 3 —1 14 2 18 Enskilda försäkringsinrättningar 4 0 9 9 22 Offentliga försäkringsinrättningar 9 4 13 14 40 Allmänheten 7 1 0 7 15 Totalt 28 4 36 32 100
Anm.: Kapitalmarknaden omfattar långfristiga obligationer, förlagsbevis och aktier samt försäkringsinrättningarnas reverslån. Som långfristiga obligationer räknas sådana med mer än 7 års ursprunglig löptid. Källa: Sveriges riksbank.
Den här gjorda jämförelsen förrycks delvis av att den faktiska och till viss del även formellt långa utlåning som bankerna tidigare svarade för som nämnts inte inräknas i kapitalmarknaden. Om en sådan addition görs, framträder en påtaglig dominans för bostadssektorns upplåning på kapi- talmarknaden under senare delen av 50-talet. I motsats till vad som gäller för utvecklingen på hela kreditmarknaden bestod denna dominans framöver.
2.3.5 Utbudet av krediter och ägarkapital6
Kredit- och kapitalmarknaden har under de båda senaste decennierna i hög grad präglats av tillskapandet och tillväxten av AP-fonden, vilken utgör den helt dominerande delen av vad som i kreditmarknadsstatistiken be- nämns offentliga försäkringsinrättningar. Fonden började sin verksamhet 1960 och därmed inleddes en period av kraftig expansion i utbudet av långt kapital. De offentliga försäkringsinrättningarnas andel av utbudet på kre- ditmarknaden som helhet steg då successivt från 1 procent under 1955—59 till 35 procent under 1970—73. Andelen på kapitalmarknaden ökade från 2 till 57 procent mellan samma perioder. Därefter har det skett en nedgång i marknadsandelarna. De uppgick under 1974—76 till 25 och 40 procent av kredit- respektive kapitalmarknaden (tabell 2.7 och 2.8).
Införandet av ATP-systemet hade som framgått av avsnitt 2.2 samtidigt en återhållande effekt på det enskilda försäkringssparandet och därmed också på enskilda försäkringsinrättningars kreditutbud. Detta uppgick under senare delen av 50-talet till 57 procent av omslutningen på kapitalmarknaden, vilket var samma andel som de offentliga försäkringsinrättningama högst nått upp till. Därefter sjönk andelen till en lägsta nivå på 16 procent, under 1965—69 för att åter stiga till 22 procent under 1974—76. Motsvarande andelar av hela kreditmarknaden var 26, 10 och 14 procent.
Även om försäkringsinrättningarnas andelar svängt kraftigt svarar dessa institut ändå för det stabila utbudet av långt kapital i den meningen att dess förändringar kan relativt väl förutses, i varje fall på något års sikt, och att utbudet totalt sett inte behöver stödjas med kreditpolitiska likviditets- eller plaCeringskrav. AP-fonden har härvid utgjort grunden till att kapi- talmarknaden fått ett helt annat omfång än tidigare. Detta gäller även om man beaktar de negativa effekterna på det enskilda försäkringssparandet till följd av ATP-systemets införande. Det framgår kanske mindre av att försäkringsinrättningarnas andel av kapitalmarknaden, totalt sett, steg från tre till fyra femtedelar från 1955—59 till 1970—73, än av att deras kreditutbud mätt i procent av bruttonationalprodukten tredubblades mellan samma pe- rioder, från 1,9 till 5,9 procent.
Överenskommelser och rekommendationer i kreditpolitiskt syfte har in- neburit att lån till de prioriterade sektorerna staten och bostäder tillsammans svarat för den större delen av försäkringsinrättningarnas placeringar, en del som varit i stort sett oförändrad. Det gäller i särskilt hög grad de offentliga instituten, för vilka nämnda andel legat på drygt 55 procent, medan den för de enskilda instituten stigit från 52 a 53 procent under 60-talet till 58 a 60 procent under 70-talet. Bostadslånen har dominerat över statslånen men en förskjutning i fördelningen mot ökad andel av statslån har ägt rum vilket avspeglar den förändrade kreditefterfrågan på marknaden.
6 Kreditinstituten och deras utlåning beskrivs ingående i de olika special- kapitlen. Framställningen i detta avsnitt inskränker sig därför till en allmän översikt.
Det kan ifrågasättas om den starka satsningen på bostadsbyggandet skulle ha kommit till stånd om inte det långfristiga kreditutbudet från AP-fonden hade funnits tillgängligt. Det sk miljonprogrammet i mitten på 60-talet innebar att en miljon lägenheter skulle byggas inom loppet av 10 år. Även om sparbanker och postbanken bibehållit de tidigare dragen av kapitalmark- nadsinstitut, kunde det ha varit svårt att mobilisera tillräckligt med långa krediter för att genomföra ett sådant program. Samtidigt ökade även fö- retagens behov av långt kapital. Den press på vinsterna i näringslivet som ATP-avgifterna i varje fall i viss utsträckning lett till har ökat företagens behov av långfristigt kapital inte bara för att ersätta själva nedgången i de internt genererade inkomsterna utan också för att motverka effekterna av en soliditetsförsämring. För detta krävs såväl ett ökat utbud av långfristiga krediter totalt sett som ett tillskott av riskvilligt kapital. Det senare har tillgodosetts bl.a. genom inrättandet av lnvesteringsbanken 1967 och en fjärde fondstyrelse 1974 inom ramen för AP-fonden. lnvesteringsbanken har främst svarat för ett ökat utbud av riskvilligt lånekapital medan "fjärde AP-fonden” placerat praktiskt taget uteslutande i aktier. För sin finansiering har lnvesteringsbanken utöver viss upplåning i utlandet i allt väsentligt replierat på AP-fonden.
Offentliga försäkringsinrättningars placeringar har i dominerande utsträck- ning skett i obligationer. Utlåningen till staten och bostadssektorn — eller snarare de bostadsfinansierande mellanhandsinstituten — har med obetydliga undantag haft denna form. Kapitaltillförseln till näringslivet har till över- vägande delen ägt rum genom köp av industriobligationer men även till relativt stor del i form av reverslån till de företagsfinansierande mellan- handsinstituten. Sedan fjärde AP-fondens tillkomst har också ett par procent av AP-fondens årliga placeringskapacitet använts för aktieköp. Kommunerna är den enda sektor, som fått sitt upplåningsbehov tillgodosett till en större del i direkta reverslån.
Inom den enskilda försäkringssektorn har en successiv övergång ägt rum i placeringsinriktningen från reverslån till obligationslån. Reverslånen över- vägde fram till de första åren av 60-talet medan den större delen av pla- ceringarna sedan slutet av 60-talet avsett obligationer. Under förstnämnda period skedde kreditgivningen till kommuner och näringsliv praktiskt taget helt i form av reverslån, medan bostadslångivningen vägde jämnt mellan obligationer och reverslån. Endast utlåningen till staten ägde uteslutande rum i obligationer. Obligationslånen har sedan fått en dominerande roll i bostadsfinansieringen och även svarat för en växande, om än inte över- vägande, andel av utlåningen till näringslivet. Köpen av industriobligationer ökade kraftigt efter höjningen av den långa räntan i april 1975 och den kreditpolitiska satsning som då gjordes för att tillgodose i första hand in- dustrins behov av långfristiga krediter. Lånen till kommunala sektorn, som avtagit kraftigt under senare år, har sedan slutet av 60-talet till övervägande delen placerats i obligationer. Utöver kreditgivningen har försäkringsbolagen tillfört näringslivet kapital genom förvärv av aktier varierande från år till år upp till cirka 10 procent av deras årliga placeringskapacitet.
Resterande del av kapitalmarknaden, som den är avgränsad, består av bankernas innehav av långfristiga obligationer samt allmänhetens placeringar i aktier och obligationer. Bankernas (exkl. riksbanken) Obligationsplaceringar
har praktiskt taget helt styrts av för dessa institut tillämpade likviditets- och placeringsregler samt under senare tid även av de överenskommelser om den långfristiga bostadsfinansieringen som träffats mellan företrädare för statsmakterna och de olika bankgrupperna. Utlåningen till näringslivet mot obligationer har i allt väsentligt avsett dels hypoteksbankens upplåning dels bostadsinstitutens upplåning för andra ändamål än finansiering av bo- stadsbyggandet. Dessa lån har ingått bland de prioriterade tillgångarna i likviditetskvoterna. Det är därför enbart bankernas köp av obligationer i de kommunfinansierande mellanhandsinstituten som utgjort bankernas oprioriterade placeringar på kapitalmarknaden.
Bankernas utbud på kapitalmarknaden har till övervägande delen kana- liserats till bostadssektorn. Deras obligationsutlåning till denna sektor har utgjort en i stort sett konstant andel av kapitalmarknaden under 60- och 70-talet trots att såväl bankernas som bostadssektorns andel av den långa marknaden sjunkit. Under 1970—76 svarade den långa bostadsfi nansieringen för drygt fyra femtedelar av bankernas utbud på kapitalmarknaden. Det är endast under senare delen av 50-talet som denna andel uppgick till mindre än hälften. Då liksom under en stor del av 60-talet tillkom emellertid, som tidigare nämnts, en betydande lång direktutlåning från bankerna för finan- siering av bostadsbyggandet.
De större variationerna i bankernas statspappersinnehav har avsett korta lån. Sett från bankernas sida är gränsdragningen mellan korta och långa lån inte alltid adekvat då bankerna kan byta till sig ursprungligen långa lån med kort återstående löptid vilket för dem framstår som korta placeringar. Den ökade andelen långa bostadslån i bankernas kapitalmarknadsutbud un- der 70-talet återspeglas i en motsvarande minskning av andelen långa stats- obligationer.
Allmänhetens placeringar har så gott som uteslutande skett i statspapper och aktier. Under enstaka år — framförallt 1955 och 1960 i samband med då företagna höjningar av den långa räntan — har allmänheten köpt betydande belopp av långa obligationer. Sedan mitten av 60-talet har sparobligationema spelat en växande roll. De räknas dock inte till kapitalmarknaden ehuru de är av långfristig natur. De ökade placeringarna i långfristiga statspapper under 70-talet torde i första hand avse köp av premieobligationer. Aktie- förvärvens andel av kapitalmarknaden nådde sin högsta nivå 1960—64 — cirka 9 procent. Efter en svacka i slutet på 60-talet och början på 70-talet steg denna andel på nytt under 1974—76 till nästan samma nivå som under 60—talets första hälft. Höjningen av den långa räntan i april 1975 medförde också en viss efterfrågan på industriobligationer från allmänhetens sida.
Den samtidiga ökningen i allmänhetens efterfrågan på statspapper, aktier och industriobligationer under 1974—76, innebar att dess andel av den totala kreditmarknaden steg till 12 procent, den högsta nivån sedan mitten av 50—talet.
2.4. Den finansiella tillgångs- och skuldstrukturen — en översikt
2.4.1. Inledning
I det föregående avsnittet beskrevs utvecklingen på kreditmarknaden under den senaste tjugoårsperioden. Beskrivningen baserades på statistiskt material från de av riksbanken upprättade kreditmarknadsmatriserna. I dessa ingår, förutom riksbanken, i huvudsak endast kreditgivningen från sådana kre- ditinstitut som är föremål för kreditpolitisk lagstiftning (alla banker samt offentliga och enskilda försäkringsinstitut) samt tillförsel av kapital från ob- ligations- och aktiemarknaden. I vidare bemärkelse skulle nämnda marknad kunna omfatta den finansiering som äger rum över andra finansinstitut, såsom factoringbolag och bolag som är specialiserade på konsumtionskre- diter, och även den statliga utlåningsverksamheten i form av t ex bostadslån och lokaliseringslån.
Även med en vid definition av den organiserade kreditmarknaden om- fattar denna långtifrån alla finansiella tillgångar och skulder i samhället. En stor del av de finansiella strömmarna kanaliseras utanför denna marknad. Dessa hör också till bilden vid en beskrivning av finansieringsmönstret för olika sektorer. I det följande beskrivs arten och omfattningen av relationerna i hela det finansiella systemet som i princip innefattar alla finansiella till- gångar och skulder som hushåll, företag, kreditinstitut etc. har gentemot varandra och utlandet. En sådan ansats är så mycket mer befogad som det inte finns någon självklar avgränsning mellan kreditströmmarna över kapital- och kreditmarknaden å ena sidan och övrig kreditgivning å den andra. En beskrivning av hela systemet ger också en uppfattning om olika kreditkällors betydelse oavsett om dessa enligt någon definition är att hänföra till den organiserade kreditmarknaden eller ej. Den belyser dessutom det inbördes förhållandet mellan olika finansinstitut.
Den följande framställningen innehåller en beskrivning av den finansiella strukturen i slutet av 1974. Även om sifferuppgifterna inte är helt aktuella torde den struktur som här framträder ändå ge en god bild av det hnansiella systemets nuvarande uppbyggnad, eftersom uppgifterna avser Ställnings- siffror.
2.4.2. Finansräkenskaper och förmögenhetsba/anser
Storleken och omfattningen av de finansiella relationerna mellan olika eko- nomiska enheter kan belysas med hjälp av de av statistiska centralbyrån fr.o.m. slutet av 1969 upprättade finansräkenskaperna. Dessa ger en sif- fermässig redovisning av finansiella tillgångar och skulder såväl inom landet som gentemot utlandet med uppdelning på sektorer (stat, kommun, företag etc.) och olika slag av finansobjekt eller finansieringsinstrumen'. (obliga- tioner, skattkammarväxlar, handelskrediter etc.). Finansräkenskapema skall i princip omfatta alla finansiella tillgångar och skulder såväl sådara mellan subjekt i olika sektorer(intersektorala) som sådana mellan subjekt tillhöriga samma sektor (intrasektorala). Utlandet redovisas som en separat sektor. Systemet blir härigenom slutet så att varje post på en sektors tillgångssida
har en motpost på samma eller någon annan sektors skuldsida.
Finansstatistiken är under uppbyggnad och det statistiska underlaget är ännu inte tillfredsställande i fiera avseenden. Bl.a. saknas uppgifter om hushållssektom i stort sett helt. Denna sektors finansiella ställning har därför framräknats residualt med ledning av totalt utestående belopp av ett visst finansobjekt och övriga sektorers innehav av nämnda objekt. Kreditgiv- ningen mellan olika enheter inom hushållssektom blir härigenom inte alls registrerad. Vidare ingår endast börsnoterade aktier. Även i övrigt finns brister i statistiken. Detta avspeglas i betydande diskrepanser som fram- kommer i vissa fall då uppgifter om utestående belopp för ett visst finans- objekt flnns insamlade både från tillgångs- och skuldsidan. Räkenskaperna är dock konsistenta i den meningen att samma uppgift använts på båda sidor. Valet har därvid gjorts på basis av en bedömning av tillförlitligheten i det statistiska materialet.7 Även med de ofullständigheter som förekommer i det statistiska materialet utgör finansräkenskaperna det bästa samlade un- derlaget för en beskrivning av finansieringsmönstret.
Tabell 2.9 ger en bild av sammansättningen av finansiella tillgångar och skulder i olika huvudsektorer vid slutet av 1974. Huvudsektorerna har er- hållits genom nedan angivna sammanslagningar av den mer detaljerade sektorsfördelning som presenteras i den till tabellen anslutna tablån.
Huvudsektor Sektor Staten ] + 3 Kommuner 2 Socialförsäkringssektor 4 Finanssektor 5 + 6 + 7 + 8 Icke-finansiella företag 9 + 10 Hushåll m. m. (restsektor) 11 + 12 Utlandet 13
Finansobjekt är angivna i nominella värden och i undantagsfall i bokförda värden. Endast börsnoterade aktier redovisas till marknadsvärde.
Den finansiella nettoförmögenheten för varje sektor kan beräknas som skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder. Den totala nettoför- mögenheten för varje sektor skulle kunna framräknas genom att till den finansiella nettoförmögenheten lägga värdet av realförrnögenheten i form av mark, byggnader, maskiner, hushållskapitalvaror, lager och immateriella tillgångar. Eftersom varje finansiell tillgång hos en ekonomisk enhet har en motpost på skuldsidan i balansräkningen hos en annan enhet blir den finansiella förmögenheten, summerad över samtliga sektorer, lika med noll. Den totala förmögenheten i samhället är sålunda lika med den reala för- mögenheten. Detta gäller för en sluten ekonomi. 1 en öppen ekonomi måste till den reala förmögenheten också läggas den finansiella nettoförmögenheten gentemot utlandet. Det kan i det sammanhanget vara värt att notera att uppställningen i tabell 2.9 naturligtvis förutsätter att tillgångarna och skul- derna i utlandssektorn redovisas sedda från utlandets synpunkt.
Om realförmögenhetens storlek och fördelning betraktas som given fram- står det närmast som om det finansiella systemet hade en förmögenhets- omfördelande funktion. '
7 För en mer ingående redogörelse av beräk- ningsmetoder och resultat se F inansräkenskaper 1975 SOS Statistiska meddelanden N 1977:11.
Tabell 2.9 Finansiella tillgångar och skulder i olika sektorer i slutet av 1974 (miljarder kr)
Staten Kom- lcke Hushåll Social- Finans- Utlandet Summa muner linan- m.m. försäk- sektor siella (rest- ring
företag sektor)
A Finansiella tillgångar Sedlar, mynt och banktillgodo-
havanden 1,0 8,5 30,1 122,2 0,8 19,4 0,9 1829 Obligationer, förlagsbevis och skattkammarväxlar 0,8 0,3 0,4 14,1 59,7 88.6 3,3 [67,2 Börsnot aktier (markn. värden) _ - 2,5 23,8 — 8.1 . . 34,4 Insats i statliga affärsverk 15_2 — _ _ — — — 15,2 Lån” 43,7 3,3 43,4 9,4 9,3 232,0 21,3 362,4 Handelskrediter _ . . . 66,3 1,9 — — 8,4 76,6 Försäkringsförpliktelser _ — _ 40,1 — — — 40,1 Övriga finansiella tillgångar 8,2 7,0 15,8 15,4 12,7 38,1 — 97,2 Summa A 68,9 19,1 158,5 226,9 82,5 386,2 33,9 976,0
B Skulder
Inlåning, utelöp sedl och mynt _ — _ _ _ ”0,4 12,5 182,9 Obligationslån o skattk.växlar 58,7 46 15,4 . — — 83,0 5,5 l67,2
Lån 2.8 25.8 1765 131,5 — 12,4 13,4 362,4 Handelskrediter , , . . 62,1 _ _ _ 14,5 76,6 Försäkringsförpliktelser _ — — — — 40,1 — 40,1 Övriga skulder O_l 5,8 42,9 _ 0,6 46,0 1.7” 97.1
Summa B 61,6 36,2 296,9 131,5 0,6 3519 47,6 926,3 Finansiell förmögenhet (A—B)” 7,3 — 17,1 — 138,4 95,4 81,9 34,3 — 13,7 49,7 Sekiarernas relativa andel avji- nansiella til/g () sku/der (i %) Finansiella tillgångar 7,1 2,0 16,2 23,2 8,4 39,6 3,5 100 Skulder 6,6 3,9 32,1 14,2 0,1 38,0 5,1 100
”Posten innefattar utöver ett mindre belopp till finansierings- och investmentföretag enbart lån till icke finansiell sektor. blnkl. monetärt guld. '" Ej börsnoterade samt utländska aktier, andelar och insatser ingår ej Källa: Statistiska centralbyrån.
Sektorsindelning i finansräkenskaperna
2.1 2.2 2.3
3.1 3.2 3.3
4.1 4.2 4.3 4.4
6.1 6.2 6.3
7.1 7.2
8.1
8.2 8.3
8.4 8.5
9.1 9.2
10. 11—12
13.
Staten. Omfattar samtliga statliga kapitalfonder utom statens affärs- verksfonder, av riksförsäkringsverket förvaltade fonder och diver- semedelsfonder.
Kommuner Kommuner (primär) landsting Kommunalförbund Kyrkliga kommuner Offentliga fonder, organisationer m.m. Norrlandsfonden Statens diversemedelsfonder Riksbankens jubileumsfond
8
Socialförsäkring Allmänna pensionsfonden
Av riksförsäkringsverket förvaltade fonder Erkända arbetslöshetskassor Allmänna försäkringskassor
Centralbanken
Banker Affärsbanker Sparbanker Föreningsbanker
Försäkringsinstitut Liv- och sakförsäkringsinstltut Understödsföreningar
Andra kredit- och finansinstitut
Hypotektsinstitut, kreditaktiebolag inkl. Sveriges lnvesteringsbank (mellanhandsinstitut) Investmentbolag Andra finansieringsföretag (factoring- och leasingföretag, avbetal- ningsinstitut, konsumtionskreditinstitut, varubelåningsinstitut etc.) Spar- och kreditkassor (inkl. KFs och HSBs sparkasserörelser) Företagareföreningar Offentligt ägda icke-finansiella företag Statliga affärsverk Övriga offentliga företag (aktiebolag, handels- och kommanditbolag, ekonomiska och andra föreningar, stiftelser) Privata icke-finansiella företag
Svensk restsektor. I fortsättningen benämnd "hushåll” (hushåll. per- sonliga företagare, företagens intresseörganisationer,9 ideella före- ningarf) stiftelser, vissa förvaltningsbolag etc.) Utlandet
8 Redovisas i nationalrä- kenskapema tillsammans med staten, men har där en annan avgränsning och innefattar en rad "offent- liga institutioner" som här ingår i 11—12, svensk restsektor.
9 Här ingår även organisa- tioner och löreningar som enligt SNA skall föras till 2. kommuner eller 3. offentliga fonder, organi- sationer m. m.
Det är emellertid det omvända förhållandet som är det intressanta och dynamiska inslaget i det finansiella systemet, nämligen hur överföring av finansiella resurser möjliggör en anskaffning av realkapital hos en eko- nomisk enhet utöver det sparande denna själv genererar. Därmed skapas i varje fall förutsättningar för en rationell utbyggnad av produktionsapparaten i ett decentraliserat ekonomiskt system av Sveriges typ.
Nu förefintligt statistiskt material är inte tillräckligt för att göra balanser över den totala förmögenheten för varje huvudsektor. Det beror dels på att uppgifter saknas för vissa slag av kapitalföremål, dels på att kapital- stockarna i vissa fall inte finns uppdelade på sektorer enligt den institutionella klassificering som tillämpas i finansräkenskaperna. Även om uppgifter fö- relåg om realkapitalets storlek för varje sektor, är emellertid inte uppgiften att framräkna den totala förmögenhetens fördelning fullt så enkel som ti- digare angavs, dvs. att till värdet av realkapitalet addera den finansiella nettoförmögenheten. Först måste man nämligen fråga sig vilka enheter som skall anses vara slutliga bärare av en förmögenhet. Det är naturligt att så är fallet för stat, kommun och enskilda personer. Mindre självklart är det beträffande det kapital som företagen förfogar över och det kapital försäk- ringsbolagen placerar för att kunna uppfylla sina försäkringsförpliktelser. I finansräkenskaperna förs vad gäller de enskilda försäkringsinrättningarna den fönnögenhetsmassa som försäkringsförpliktelserna representerar över på hushållssektom genom att den bokförs som skuld för försäkringsinstituten och tillgång för hushållen. Motsvarande överföring görs inte för socialför- säkringssektom utan de däri ingående institutionerna betraktas som slutliga bärare av den förmögenhet som de förvaltar. Det får ses mot bakgrund av att försäkringssystemen inom denna sektor har karaktären av fördel- ningssystem. I varje fall gäller detta den allmänna tilläggspensioneringen. Denna kombinerades med en fonduppbyggnad genom tillskapandet av AP- fonden, som är den helt dominerande kapitalplaceraren i socialförsäkrings- sektorn. De anförda motiven för denna fonduppbyggnad var emellertid, 'som tidigare nämnts, inte försäkringsmässiga utan samhällsekonomiska eftersom syftet är att öka sparandet och kapitaltillväxten i samhället. Om inkomstkällan lades till grund iir sektorsfördelningen skulle AP-fonden närmast vara att hänföra till den statliga sektorn, eftersom dess inkomster, förutom räntor på det placerade kapitalet, utgörs av i lag föreskrivna avgifter. I detta sammanhang är det emellertid fondens kapitalplacerande funktion som är av primärt intresse. AP-fonden är då jämförbar med andra finans- institut som agerar på kreditmarknaden. Vid diskussion av finansinstitutens roll i det finansiella systemet kan det därför vara lämpligt att socialför- säkrings- och finanssektorn i finansräkenskaperna sammanföres. Ägarandelar i olika företag är ur innehavarens synvinkel att betrakta som en del av dennes förmögenhet. Man kunde därvid tänka sig att värdet av nämnda andelar i ett företag motsvarade den nettoförmögenhet som företaget ifråga förvaltade (substansvärdet). Genom att dra ifrån ifrågava- rande belopp på företagets skuldsida i förmögenhetsbalansen skulle företaget sålunda inte vara slutlig bärare av någon förmögenhet. Det ur andelsin- nehavarens synpunkt relevanta värdet vid bedömning av storleken av hans förmögenhet bör emellertid vara andelens marknadsvärde. Någon mark- nadsvärdering finns dock inte för andra företag än för börsnoterade bolag.
För dlessa torde allmänt gälla att deras substansvärde är större än deras börsnoterade värde. Att låta börsvärdet utgöra avdragspost i företagets för- mögenhetsbalans innebär att företagets nettoförmögenhet representeras av skillnaden mellan substans- och börsvärdet. Det är ett mått av svårtolkad innebörd sett ur företagets synpunkt eftersom börsvärdet på aktierna inte svarar mot någon specifik förpliktelse. Möjligen kan utvecklingen av nämnda differens vid en jämförelse ge en indikation på om aktierna är över- eller undervärderade och därmed utgöra en faktor att beakta vid bedömningen av den framtida kursutvecklingen.
Diskussionen ovan har endast tjänat till att peka på vissa problem vid uppställning av fullständiga förmögenhetsbalanser för olika sektorer. Fi- nansräkenskaperna syftar inte härtill. För det första inkluderar de ej den reala förmögenheten. För det andra har det överhuvudtaget varit svårt att få statistiskt underlag för att redovisa ägarandelar. Tabell 2.9 ovan innehåller uppgifter härom endast avseende insatserna i statliga affärsverk och börs- noterade aktier. De redovisas därvid endast på tillgångssidan, varvid aktierna som tidigare nämnts upptagits till marknadsvärde. Nämnda poster svarar mot skillnaden mellan totala finansiella tillgångar och totala skulder i ta- bellen.
Problem av ovan angivna slag blir inte aktuella vid en analys av den löpande finansieringen av investeringsverksamheten. I det fallet är det tran- saktionsbeloppen som är relevanta dvs. ifråga om aktier inbetalda belopp på av företagen nyemitterade aktier.
2.4.3. De reala sektorernas finansiella tillgångar och skulder
Dei finansräkenskaperna registrerade fordringarna eller, sett från låntagarens sida, skulderna uppgick som framgår av tabell 2.9 till 926 miljarder kr vid slutet av 1974. Det torde ge ett tämligen gott mått på de totala ford- ringarna i samhället. Den kreditgivning som sker inom hushållssektom och varom uppgifter saknas, kan knappast förändra bilden nämnvärt. Till be- loppet 926 miljarder kr har på tillgångssidan lagts insatser i de statliga af- färsverken uppgående till 15 miljarder kr och börsnoterade aktier till ett marknadsvärde av 34 miljarder kr. Nämnda belopp är naturligtvis betydligt lägre än värdet av det totala innehavet av ägarandelar av olika slag.
Tabell 2.10 De olika sektorernas finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)
Finansiella Skulder Finansiell tillgångar förmögenhet Staten 69 62 7 Kommuner 19 36 — 17 Icke-finansiella företag 158 297 —139 Hushåll 227 131 96 Socialförsäkring 83 1 82 Filnanssektör 386 352 34 Utlandet 34 47 — 13
976 926 50
a
”' Undantag härifrån utgör den utlåning som riks- gäldskontoret under några , perioder företagit på dagslånemarknaden och de medel som statsverket har på checkräkning i riksbanken.
Finansieringsmönstret har, som framgår av tabell 2.10 det utseende som traditionellt kan påräknas. De icke-finansiella företagen liksom kommunerna har betydligt större skulder än finansiella tillgångar — närmare dubbelt så stora — medan det omvända förhållandet gäller för hushållen. De sistnämndas skulder uppgick till närmare 60 procent av värdet av deras finansiella till- gångan
Utmärkande för finansinstituten är att dessa balanserar en stor volym finansobjekt mot ett förhållandevis litet eget kapital medan deras reala till- gångar är små. Investmentbolagen, som ingår i finanssektorn, utgör ett undantag. De finansierar huvuddelen av sina aktieplaceringar genom att emittera egna aktier. Finanssektorn svarade 1974 för närmare 40 procent av såväl de finansiella tillgångarna som skulderna i samhället. Därvid har de enskilda försäkringsinstitutens försäkringsförpliktelser upptagits som skuld hos dessa och som tillgång i hushållssektom. Exkluderas nämnda förpliktelser uppgick finanssektorns skulder till omkring en tredjedel av de totala skulderna. En institutionell avgränsning av kreditmarknaden kan göras genom att sammanföra finanssektorn med socialförsäkringssektorn. Denna kreditmarknadssektor svarade då för cirka hälften av de totala fi- nansiella tillgångarna i Samhället.
2.4.3.1 Staten
Något överraskande är kanske att finna att statens finansiella tillgångar var större än dess skulder. Man talar i allmänhet om underskotten i statsbud- geten eller de statliga utgiftsöverskotten.
Med undantag för ett antal år i början av 60-talet har det under de senaste decennierna varit betydande belopp som finansierats genom statlig upplåning på kreditmarknaden. Underskott och utgiftsöverskott överensstämmer här inte med vad som brukar inläggas i dessa begrepp. Vanligen innefattar dessa utgifter för varor och tjänster med avdrag för inkomster härför samt nettot av transfereringar. I de statliga utgiftema enligt beräkningarna i statsbud- geten inräknas emellertid även den utlåning som staten bedriver och andra finansiella placeringar som den företar.10 Dessa placeringar upptas i tabell 2.11 under finansiella tillgångar.
Tabell 2.11 Statens finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr) Finansiella tillgångar Skulder
Sedlar och banktillgodo-
havanden 1,0 Skattkammarväxlar 12,5 Obligationer och förlagsbevis 0,8 Obligationslån 46,2 Aktier och andelar (4,1)a Lån 2,8 Insats i statlig
affärsverksamhet 15,2 Övriga 0,1 Lån 43,7 Övriga 8,2
Summa 68,9 Summa 61,6
”Ej inräknad i totalsumman.
Totalt uppgick vid slutet av 1974 med nämnda beräkningsförfarande den statliga sektorns finansiella tillgångar till 69 miljarder kr, skulderna till 62 miljarder kr och dess finansiella nettoförmögenhet således till 7 miljarder kr. I de finansiella tillgångarna har då inräknats insatser i statliga affärsverk till ett belopp av 15 miljarder kr men ej aktier vars nominella värde vid tidpunkten ifråga uppgick till 4 miljarder kr. Vidare ingår i denna tabell under övriga finansiella tillgångar en skattefordran på 8 miljarder kr som inte upptas i den statliga redovisningen men som utgör motpost till den skatteskuld som företagen bokför.
Av det utestående beloppet, 44 miljarder kr, avseende den direkta ut- låningsverksamheten svarade de statliga bostadslånen för två tredjedelar och lokaliseringslånen för 4 procent. Upplåningen har praktiskt taget ute- slutande skett i obligationer, 46 miljarder kr och skattkammarväxlar, 12 1/2 miljarder kr. Av obligationsstocken innehade de offentliga och privata för- säkringsinrättningarna 18 miljarder kr och affärsbanker, sparbanker och för- eningsbanker — i fortsättningen kallade bankerna — tillsammans närmare 13 miljarder kr. Hushållens placeringar uppgick till 10 miljarder kr, hu- vudsakligen spar- och premieobligationer, medan riksbanken höll statsob- ligationer till ett belopp av 7 miljarder kr i sin värdepappersportfölj. Praktiskt taget hela stocken utestående Skattkammarväxlar innehades av riksbanken. Bankerna som i övrigt utgör de enda placerarna av någon betydelse hade vid tillfället endast en halv miljard kr. Deras innehav av dessa korta vär- depapper varierar dock starkt med kreditmarknadsläget. Vid en åtstramad marknad, då bankerna oftast lånar betydande belopp i riksbanken, föredrar de att minska sitt innehav av Skattkammarväxlar för att så långt möjligt kunna dra ned upplåningen i riksbanken. 1 det lättare marknadsläge, som rådde vid slutet av 1973 uppgick bankernas placeringar i Skattkammarväxlar till 21/2 miljarder kr.
2.4.3.2 Kommunala sektorn
Av kommunernas fordringar på 19 miljarder kr uppgick närmare hälften av likvida medel i form av bankfordringar (se tabell 2.12). Kommunernas direkta långivning är tämligen obetydlig. Av det utestående beloppet på drygt 3 miljarder kr avsåg den övervägande delen lån till företag. Den relativt stora posten "övriga finansiella tillgångar” och även ”övriga skulder” utgör delvis en bokföringsmässigt betingad periodisering av vissa inkomster och utgifter. Utöver nämnda fordringar har kommunernas finansiella tillgångar i form av aktier och andra ägarandelar, huvudsakligen i kommunala bolag. Bokförda värdet härav uppgick till drygt en miljard kr 1974. Av skulderna på 36 miljarder kr utgjorde huvuddelen, 26 miljarder kr, reverslån och kre- diter i räkning. Härav bestod 3 miljarder kr av lån från staten och närmare 101 miljarder kr av banklån. De långfristiga reverslånen i kapitalmarknads- instituten uppgick till 10 1/2 miljarder kr. Därtill kan läggas utestående obligationslån till ett belopp av 4 1/2 miljarder kr vilka till övervägande delen var placerade i dessa institut.
Tabell 2.12 Kommunernas finansiella tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)
Finansiella tillgångar Skulder Sedlar och banktillgodo-
havanden 8,5 Obligationslån 4,6 Obligationer 0,3 Lån 25,8 Aktier och andelar (1,2)a Ovriga 5,8 Lån 3,3 Ovriga 7.0
Summa 19,1 Summa 36,2
" Ej inräknad i totalsumman.
2.4.3.3 Icke-finansiella företag
De icke-finansiella företagen utgör en synnerligen heterogen sektor sam- mansatt av företag med vitt skilda etableringsformer och verksamheter. En summering över alla dessa företag av var och en av de olika tillgångs- och skuldpostema ger därför kanske inte någon bild av den finansiella struk- turen som kan sägas vara karakteristisk för företagen i allmänhet i denna sektor. I denna grova översikt kan dock inte, sånär som på ett undantag, göras någon nedbrytning på branscher och storleksgrupper. Undantaget avser de fastighetsförvaltande företagen, som har relativt sett mycket stor upp- låning praktiskt taget helt på den organiserade kreditmarknaden.
Tabell 2.13 Icke-finansiella företags finansiella tillgångar och skulder 1974 (mil- jarder kr) Finansiella tillgångar Skulder Sedlar och bank- Obligationer och
tillgodohavanden 30,1 förlagslån 15,4 Obligationer. förlagsbevis och
skattkammarväxlar 0,4 Lån 176,5 Börsnoterade aktier 2,5 Handelskrediter 62,1 Lån 43,4 Ovriga 42,9 Handelskrediter 66,3 Ovriga 15,8
Summa 1585 Summa 296,9
De finansiella tillgångarna i form av fordringar och börsnoterade aktier uppgick som framgår av tabell 2.13 i de icke-finansiella företagen tillsammans till totalt 159 miljarder kr i slutet av 1974. Härav svarade de fastighets- förvaltande företagen för endast 4 procent. Tillgångama fördelade sig hu- vudsakligen på sedlar och banktillgodohavanden 30 miljarder kr, lån 43 miljarder kr och handelskrediter 66 miljarder kr.
Skulderna uppgick till 297 miljarder kr och var således nästan dubbelt så stora som de finansiella tillgångarna. Av skulderna svarade utestående obligations- och förlagslån endast för 15 miljarder kr medan handelskre- diterna uppgick till 62 miljarder kr. Större delen, 176 miljarder kr, utgjordes
emellertid av lån som upptagits på kreditmarknaden eller erhållits från andra företag m. fl. Enbart lånen från finans- och socialförsäkringssektom uppgick därvid till 100 miljarder kr. Lägger man till sistnämnda belopp även ute- stående obligations- och förlagslån erhålls ett mått på upplåningen på kre- ditmarknaden i vid mening. Finansieringen över denna marknad uppgick då till närmare 40 procent av icke—finansiella företags totala upplåning.
Tabell 2.14 lcke fastighetsförvaltande resp. fastighetsförvaltande företags finansiel- la tillgångar och skulder 1974 (miljarder kr)
Finansiella tillgångar Skulder
Ickejäst/giters/öfvalrandejörelag Sedlar och banktillgodo-
havanden 28,5 Obligations- och Obligationer 0,4 förlagslån 15,4 Börsnoterade aktier 2,5 Lån 98,7 Lån 42,3 Handelskrediter 60,5 Handelskrediter 66,0 Övriga 40,4 Övriga 12,7 Summa 152,4 Summa 215,0
Fastighers/öiitalrandejörelag Sedlar och banktillgodo-
havanden 1,6 Lån 77,8 Lån 1,1 Handelskrediter 1,6 Handelskrediter 0,3 Ovriga 2,5 Ovriga 3,1
Summa 6,1 Summa 81,9
Som framgår av tabell 2.14 skiljer sig emellertid fördelningen av upp- låningen avsevärt härifrån om de fastighetsförvaltande företagen exkluderas. Skulderna för sistnämnda företag uppgick till 82 miljarder kr varav 21 mil- jarder utgjorde statliga och till en del kommunala lån och 55 miljarder kr lån i finansinstitut. För andra än fastighetsförvaltande företag härrörde sålunda endast drygt en fjärdedel av skulderna från upplåning på kredit- marknaden i vid mening. Om de fastighetsförvaltande företagen undantas reduceras också den negativa finansiella förmögenheten i företagssektorn från 138 till 63 miljarder kr.
2.434. Hushåll
Vad som här kallas hushållssektom utgör som tidigare nämnts en restsektor. Sektom innehåller givetvis ”vanliga” hushåll men också företagarhushåll vilkas finansiella tillgångar och skulder ej kan särskiljas. Vidare ingår också privata stiftelser för vilka separata uppgifter saknas. Det förhållandet att posterna är residualt framräknade utgör ett extra osäkerhetsmoment och medför också att intrasektorala finansiella tillgångar och skulder ej kan tas fram. [ stort bör dock den bild som tecknas i tabell 2.15 vara representativ för hushållen.
Tabell 2.15 Hushållens finansiella tillgångar och skulder 1974 (milljarder kr)
Finansiella tillgångar Skulder
Sedlar, mynt och banktillgo-
dohavanden 122,2 Lån l3l,5 Obligationer, förlagsbevis och Skattkammarväxlar 14,1 Börsnoterade aktier 23,8 Lån 9,4 Handelskrediter 1,9 Försäkringsförpliktelser 401 Övriga 15.4 Summa 226,9 Summa [31,5
Hushållssektorns finansiella tillgångssida domineras av posten sedlar, mynt och banktillgodohavanden, som svarade för 122 miljarder kr av de 227 miljarder kr i finansiella tillgångar som utestod vid slutet av 1974. In- nehavet av börsnoterade aktier uppgick till 24 miljarder kr, vilket var mer än två tredjedelar av värdet av den totala stocken sådana aktier. En icke obetydlig del av aktierna ägdes dock av stiftelser. Placeringarna i obligationer och förlagsbevis — huvudsakligen i statliga premielån och Sparobligationer — var jämförelsevis små. De uppgick till 14 miljarder kr, vilket motsvarade endast drygt 8 procent av det totala utestående beloppet. Bland de finansiella tillgångarna ingår också ett försäkringssparande på 40 miljarder kr.
Skuldsidan upptar endast lån från andra sektorer. Sammanlagt uppgick denna till ett belopp av 132 miljarder kr. Härav svarade finanssektorn för 114 miljarder kr och staten för närmare 15 miljarder kr. Större delen av dessa båda poster torde utgöras av bostadslån.
Den finansiella nettoförmögenheten uppgick enligt finansräkenskaperna till 95 miljarder kr för hushållssektom som helhet. Till denna siffra kan fogas två kommentarer utöver vad som tidigare nämnts om den allmänna osäkerheten beträffande det statistiska underlaget. För det första innehar hushållen aktier till ett icke obetydligt belopp i icke börsnoterade bolag, vars värde lägges till den finansiella förmögenheten. Några uppskattningar härav finns emellertid inte. För det andra kan ifrågasättas om hela värdet av försäkringsfonderna bör betraktas som finansiella placeringar. Vissa av försäkringsformema torde närmast vara kompletteringar av de allmänna sjuk- och pensionsförsäkringarna, vilka inte ingår i hushållens försäkrings- sparande. Eventuellt skulle man därför endast inberäkna rena kapitalför- säkringar— om sådana överhuvudtaget kan urskiljas — bland hushållssektorns finansiella tillgångar.
2.4.4. Långivningen mellan och inom olika sektorer
1 framställningen ovan har getts en bild av de finansiella tillgångarnas storlek och fördelning på olika finansieringsformer, i första hand för de sektorer som med ett sammanfattande namn brukar kallas de reala sektorerna. I några fall har också angivits vilka sektorer som varit dominerande finan- sieringskällor för viss typ av upplåning och till vilka sektorer ett visst slag
av placeringar huvudsakligen kanaliserats. En uppdelning av varje sektors placeringar på gäldenärssektorer och upplåning på borgenärssektorer kan göras mer systematiskt. Eftersom varje finansobjekt alltid har en borgenär och en gäldenär kan fördelningen beskrivas i form av en input-output matris. En sådan matris presenteras i tabell 2.16 för utestående krediter oberoende av låneform. Aktier och andra ägarandelar har inte tagits med. Rubrikerna i den övre raden och första kolumnen anger därvid vilken sektor långivaren respektive låntagaren tillhör. Statistiken är emellenid inte tillräckligt de- taljerad för att tillåta en fullständig uppdelning utan en ofördelad rest kvar- står.
Tabellen förmedlar det dubbelsidiga intrycket av spridning och koncen- tration av de finansiella tillgångarnas och skuldernas sektorsfördelning. Å ena sidan har praktiskt taget varje sektor svarat för någon del av sin egen och andra sektorers upplåning. Å andra sidan föreligger beloppsmässigt en stark koncentration till den finansiella sektor som socialförsäkrings- och finanssektorn tillsammans bildar. Den finansiella sektorn är speciellt do— minerande som långivare till andra sektorer. Som framgår av tabell 2.17a svarade den vid slutet av 1974 för 83 procent av statens, 68 procent av kommunernas och 87 procent av hushållens totala upplåning.” Även för icke-finansiella företag var den finansiella sektorn den största kreditgivaren men dess andel var betydligt lägre — 38 procent. Beloppsmässigt var dock de icke-finansiella företagens upplåning i den finansiella sektorn av samma storleksordning som hushållens — drygt 110 miljarder kr. Hälften härav hän— förde sig till upplåning av fastighetsförvaltande bolag. Den relativt ringa omfattningen av näringslivets upplåning på kreditmarknaden kan förefalla överraskande mot bakgrund av att en av kreditmarknadens huvuduppgifter anses vara att mobilisera hushållens sparande för finansiering av näringslivets investeringar. Det belyser emellertid bl. a. det förhållandet att företagen själ- va fungerar som kreditförrnedlare. Kreditgivningen mellan företag uppgick till 79 miljarder kr, vilket utgjorde 27 procent av deras totala skulder och inte mindre än 51 procent av deras totala fordringar.
Hushållen kanaliserar den helt övervägande delen av sina fordringar till finanssektorn, ca fyra femtedelar (exkl. intrasektorala placeringar). För övriga sektorer är fordringarna på finanssektorn mindre framträdande. Kommu- nerna höll visserligen närmare hälften av sina fordringar i banker och andra finansinstitut men motsvarande andel för företagssektorn uppgick inte till mer än drygt en femtedel (tabell 2.17b).
1 tabell 2.18 har sektorerna i tabell 2.16 slagits samman till tre: en real sektor omfattande staten, kommuner, icke-finansiella företag och hushåll, en finansiell omfattande socialförsäkrings- och finanssektor samt en utlands- sektor. I tabell 2.18a har de ofördelade resterna eliminerats genom att be- loppen proportionerats ut på övriga poster. Sammanslagningen har gjorts för att tydligare relatera omfattningen av den kreditgivning som sker direkt mellan låntagare och långivare i den reala sektom och den som kanaliseras över den finansiella sektorn.
En omfattande kanalisering över finansinstituten innebär att stora belopp redovisas i de rutor som markerar den finansiella sektorn som gäldenärs- sektor och reala sektorn som borgenärssektor och tvärtom. En förskjutning av kreditgivningen mot ökad direkt kreditgivning mellan den ursprungliga
” För hushållen saknas dock som nämnts uppgif- ter om den intrasektorala kreditgivningen.
Tabell 2.16 Fordrings- och skuldförhållanden mellan och inom sektorer i slutet av 1974 (miljarder kr) ._________________________ Gäldenärssektor Borgenärssektor
Staten Kom- lcke- Hushåll Social- Finans- Utlandet Oför- Summa muner finan- m. m. försäk- sektor delat siella (rest- ring företag sektor)
Staten — 0,1 0,1 10,1 11,3 39,9 0,1 — 61 ,6 Kommuner 3,0 0,8 0,8 0,8 8,0 16,5 — 6,3 36,2 Icke-finansiella företag 23,5 2,1 79,3 10,1 12,2 99,8 26,1 43,8 296,9 Hushåll m.m. 14,5 0,6 2,0 .. — 114,3 .. 0,2 1316 Socialförsäkring — — — — — 0,5 — 0,1 0,6 Finanssektor 1,4 8,5 34,8 162,6 49,0 76,7 7,7 1 1,2 3519 Utlandet 2,4 — 24,9 . . 0,2 20,1 . . — 47,6 Ofördelat 8,9 7,0 14,1 19,5 1,8 10,3 — 61 ,6
Summa 53,7 19,1 156,0 203,1 82,5 378,1 33,9 926,4
Anm.: Tabellen omfattar endast fordringar och skulder, således icke aktier, andelar och insatser.
Tabell 2.17a Procentuell fördelning av de reala sektorernas inbördes skulder
Gäldenärssektor Borgenärssektor
Staten Kom- lcke- Hushåll Socialförsäk- Utlandet Oför- Summa muner finansiella m. m. rings- och delat företag (rest— finanssektor sektor)
Staten — — — 17 83 — — 100 (61,6) Kommuner 8 68 — 18 100 (36,2) lcke finansiella företag 8 27 3 38 9 14 100 (296,9) Hushåll 11 87 — — 100 (131,6) Socialförsäkrings-och
finanssektor — 2 10 46 36 2 4 100 (352,5) Utlandet 5 — 52 . . 43 . . — 100 (47,6)
N N N—
N I
Anm. Talen inom parantes anger totalbeloppen i miljarder kr.
SOU 1978:11 Den realekonomiska och finansiella bakgrunden 183 Tabell 2.17b Procentuell fördelning av de reala sektorernas inbördes fordringar Gäldenärssektor Borgenärssektor Staten Kom. lcke- Hushåll Socialförsäk- Utlandet muner finansiella m. m. rings- och företag (rest- finanssektor sektor) Staten — 1 — 5 11 — Kommuner 6 4 1 - 5 — lcke finansiella företag 44 11 51 5 24 77 Hushåll 27 1 25 Socialförsäkrings- och finanssektor 3 45 22 80 27 — Utlandet 4 — 16 . . 4 23 Ofördelat 16 36 9 10 4 — Summa 100 100 100 100 100 100 (53,7) (19,1) (156,0) (203,1) (460,6) (33,9)
Anm.: Talen inom parentes anger totalbeloppen i miljarder kr.
långivaren och den slutlige låntagaren i den reala sektorn medför en re- ducering av beloppen i nämnda rutor och en ökning av beloppet i rutan där real sektor är både gäldenärssektor och borgenärssektor. Beloppet i sist- nämnda ruta bör vid i övrigt lika omständigheter i stort sett öka i samma omfattning som beloppet i var och en av de båda förstnämnda rutorna minskar. En ökad direkt kreditgivning innebär således en reduktion av de totala finansiella tillgångarna och skulderna i samhället jämfört med att medlen skulle kanaliseras över en finansiell sektor. De här angivna vägarna för kreditströmmarna anger huvudaltemativen.
Andra möjligheter föreligger naturligtvis också. Kreditströmmama kan exempelvis ta sådana vägar att en ökning av kreditgivningen inom den reala sektorn inte balanseras av en minskad kanalisering inom den finansiella sektorn. Så vore exempelvis fallet om en ökad statlig bostadslångivning skulle ersätta bostadsinstitutens lån till bostäder och staten finansierade sin kreditgivning genom ökad upplåning på kreditmarknaden. Staten fungerar i det fallet liksom bostadsinstituten som ett mellanled i kreditgivningen.
Tabell 2.18 Sammandrag av fordrings- och skuldförhållanden mellan och inom olika sektorer vid slutet av 1974 (miljarder kr)
Gäldenärssektor Borgenärssektor Real Finansiell Utlandet Ofördelat Summa sektor” sektor” Real sektor 147,8 302,0 26,2 50,3 526,3 Finansiell sektor 207,3 126,2 7,7 11,3 3525 Utlandet 27,3 20,3 — 47,6 Ofördelat 49,5 12,1 — 61 ,6 Summa 431 ,9 460,6 33,9 926,4
Tabell 2.18a (= tabell 2.18 men med residualerna fördelade på sektorer)
Gäldenärssektor Borgenärssektor Real Finansiell Utlandet Summa sektor" sektor"
Real sektor 188,2 311,9 26,2 526,3 (20) (34) (3) (57) Finansiell sektor 216,4 128,4 7,7 352,5 (23) (14) (1) (38)
Utlandet 27,3 20,3 . . 47,6 (3) (2) (5)
Summa 431,9 460,6 33,9 926,4
(46) (50) (4) (100)
" Den reala sektorn omfattar staten, kommuner, icke finansiella företag och hushåll medan den finansiella sektorn innehåller socialförsäkrings- och finanssektorn. Anm.: Talen inom parentes anger procentuell fördelning av de totala skulderna/fordringarna.
Såväl den kreditgivning som sker direkt mellan enheter inom den reala sektorn som den kreditgivning som kanaliseras över den finansiella sektorn är betydande. Av de krediter som enheter i den reala sektorn givit var som framgår av tabell 2.18a nästan lika mycket placerade hos enheter inom denna sektor som hos olika finansinstitut — 188 mot 216 miljarder kr. Genom att den finansiella sektorn — framförallt gäller detta för AP-fonden — genererar egna medel är dess utlåning till den reala sektorn större än de medel som den reala sektorn placerar i den finansiella sektorn. På den reala sektorns skuldsida dominerar upplåning från den finansiella sektorn. Av skulderna på 526 miljarder kr hörrörde drygt en tredjedel från den egna sektorn medan den finansiella sektorn svarade för ca 60 procent. Resterande del utgjordes av utlandsupplåning.
2.4.4.1 Kreditgivningen inom den reala sektorn
Totalt uppgick långivningen mellan olika enheter inom den reala sektom till 188 miljarder kr. En betydande del härav — 44 miljarder kr — utgjordes av statens utlåning i form av bostadslån, lokaliseringslån m. m. Vidare fö- rekommer placeringar i obligationslån utgivna av enheter inom den reala sektorn. Dessa lån är hänförliga till vad man brukar benämna den orga- niserade kreditmarknaden. Huvudsakligen rör det sig om av staten emit- terade premie- och Sparobligationer. Beloppet var av storleksordningen 15 miljarder kr. Återstoden utgjordes huvudsakligen av krediter mellan icke- finansiella företag och mellan hushåll och sådana företag, tillsammans om- kring 120 miljarder kr. Detta belopp, som är av ungefär samma storlek som affärsbankernas omslutning, skulle kunna tas som ett mått på den s.k. grå marknaden, en benämning som stundom användes på den kre-
ditgivning som sker utanför den organiserade kreditmarknaden. Beteck- ningen ”grå”' har marknaden fått därför att det är fråga om legal kreditgivning och alltså inte en svart marknad men å andra sidan är en kreditgivning som ligger utanför de kreditpolitiska myndigheternas omedelbara kontroll.
Det måste emellertid understrykas att den kreditgivning som främst fo- retagen på detta sätt bedriver är oundgänglig för att det finansiella systemet skall fungera smidigt. Företagen måste ha möjligheter att lämna leveran— törskrediter. Vidare är en stor del av kreditgivningen beroende på företagens interna organisation. En koncern med många dotterföretag innebär med nödvändighet att en betydande kanalisering måste ske i form av koncern- fordringar och koncemskulder.
Till de agerande på denna marknad brukar också räknas finansinstitut av typen factoringbolag, konto- och konsumtionskreditforetag. Dessa är in- kluderade i den finansiella sektorn men brukar inte räknas till den orga- niserade kreditmarknaden. I denna ingår huvudsakligen endast kreditinstitut och marknader som man med kreditpolitiska medel direkt kan påverka. Dessa finansinstitut företar en betydande del av sin upplåning på den grå marknaden och den tenderar att svälla just under tider då banker och andra kreditinstitut är tvungna att vara restriktiva i sin kreditgivning.
2442. Den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna
Av den reala sektorns totala upplåning på drygt 500 miljarder kr i slutet av 1974 härrörde som nämnts ca 60 procent från den finansiella sektorn. Denna del av upplåningen redovisas i tabell 2.19 fördelad på olika grupper av finansinstitut. Fördelningen är därvid gjord med avseende på det fi- nansinstitut som direkt har lämnat krediten ifråga utan beaktande av om institutet i sin tur refinansierat sig i annat institut. Bankerna svarade för 42 procent av den finansiella sektoms totala utlåning till de reala sektorerna. Den helt övervägande delen härav — 80 procent — utgjordes av reverslån och krediter i räkning till hushåll och icke-finansiella företag. Resterande del omfattade huvudsakligen statsobligationer och Skattkammarväxlar samt reverslån till kommunerna.
Tabell 2.19 Finansiella sektorns lån till de reala sektorerna vid slutet av 1974 (mil- jarder kr)
Riks- Banker Försäk— Hypoteks— Andra Social- Summa banken rings- institut finans- försäk— bolag och kredit- insti- rings-
aktiebolag tut sektor Staten 19 14 6 l — l 1 51 Kommuner — l l 3 3 — 8 25 Företag och hushåll - 100 19 90 5 11 225 Summa 19 125 28 94 5 30 301”
” Exkl. ofördelade restposter.
En annan stor del av den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna härrör från de 5. k. mellanhandsinstituten. De svarade för närmare en tredjedel av nämnda utlåning. Summariskt kan mellanhandsinstituten beskrivas som kreditaktiebolag och hypoteksinstitut med uppgift att ge lång- fristiga reverslån till kommuner, bostäder och olika områden av näringslivet. Med hänsyn till inriktningen indelas de i kommuninstitut, bostadsinstitut och näringslivsinstitut. Av deras utlåning till de reala sektorerna uppgående till 94 miljarder kr svarade bostadsinstituten för inte mindre än fem sjät- tedelar. Bostadsinstituten har också gamla anor som bottenlångivare till bo- städer. Under senare år har bottenlångivningen ytterligare koncentrerats till dessa institut i samband med att bankerna, och då framförallt sparbankerna, begränsat sina direkta engagemang på detta område. Deras verksamhet vad gäller bostadsfinansiering inskränker sig nu huvudsakligen till att köpa en del av de av bostadsinstituten emitterade obligationema, samt att finansiera bostadsbyggandet under byggnadstiden och ge topplån till helt privatfinan- sierade bostäder. Dessutom ger de lån mot inteckning i äldre fastigheter.
Övriga mellanhandsinstitut har på något undantag när aktiverats eller nybildats sedan 60-talets början för att utgöra lämpliga komplement till AP-fonden. En av förutsättningarna vid tillskapandet av AP-fonden var att den inte skulle byggas upp som en stor organisation med individuell kreditprövning. Låntagare, som inte kan täcka sitt långfristiga lånebehov genom att emittera obligationer eller andra värdepapper som AP-fonden kan köpa, hänvisas därför till de för ändamålet bildade mellanhandsinstituten. Dessa avses i sin tur refinansiera sin verksamhet i första hand genom upp- låning i AP-fonden. Det enda praktiskt väsentliga undantaget från att AP- fonden ej gör en individuell kreditprövning är den direkta reverslångivningen till kommunerna. Den har också inneburit att kommuninstitutens utlåning blivit tämligen begränsad — ca 2 1/2 miljarder kr i slutet av 1974. Deras upplåning har dessutom i övervägande utsträckning härrört från andra källor än AP-fonden. Kommun- och näringslivsinstituten har i varierande grad använt sig av obligations- och reverslån i sin upplåning. Några institut, såsom hypoteksbanken och skeppshypotekskassan, har praktiskt taget helt finansierat sin verksamhet genom att emittera obligationer. Andra åter, såsom Industrikredit och Lantbrukskredit, vilka enbart anlitat AP-fonden som finansieringskälla, har lånat mot revers. Däremellan förekommer institut med blandad upplåning. Det kan tilläggas att utvecklingen efter 1974 präglas av att flera mellanhandsinstitut fått täcka en del av sitt finansieringsbehov i utlandet som ett led iden mer omfattande långfristiga upplåning utomlands som nödvändiggjorts av underskotten i den svenska bytesbalansen. Försäkringsbolagens och socialförsäkringssektorns andel av den finansiella sektorns direkta kreditgivning till de reala sektorerna uppgick till endast ca 10 procent vardera. Det sammanhänger givetvis med att en stor del av deras långivning kanaliseras över mellanhandsinstituten. För försäkrings- bolagen uppgick den direkta kreditgivningen till de reala sektorerna till drygt hälften av deras totala finansieringskapacitet medan motsvarande andel för socialförsäkringssektom var knappt 40 procent.
Av försäkringsbolagens direkta kreditgivning utgjordes ca två tredjedelar av reverslån och, i mindre utsträckning, obligationslån till näringslivet me- dan resterande del var placerad i stats- och kommunobligationer samt lån
till kommuner. I socialförsäkringssektom svarade förvärven av stats- och industriobligationer för övervägande delen av den direkta långivningen till de reala sektorerna — ca en tredjedel vardera — men även reverslån till kom- muner uppgick till relativt stora belopp.
Av den direkta kreditgivningen i övrigt från den finansiella sektorn till de reala sektorerna svarade riksbanken för 6 a 7 procent i form av skatt- kammarväxlar och statsobligationer samt andra finansinstitut än sådana till- hörande den organiserade kreditmarknaden för någon procent i form av lån till hushåll och företag.
Hur stor del av kreditgivningen från finansiell till real sektor är då lång- fristig? Denna kan tillsammans med direktfinansieringen i obligationer och aktier inom den reala sektorn tas som ett mått på kapitalmarknadens storlek och betydelse. Kreditinstituten med långfristig, bunden utlåning, dvs. för- säkringsbolag, socialförsäkringsinstitut och mellanhandsinstitut svarade för i stort sett hälften av den finansiella sektorns kreditgivning till de reala sektorerna. Till nämnda instituts placeringar kan läggas riksbankens och övriga bankers innehav av långa obligationer utgivna av andra än kredit- institut. Andelen ökar då till drygt 55 procent.
Om dessutom till såväl kapitalmarknaden som till den totala kreditgiv- ningen från den finansiella sektorn läggs den upplåning i form av obligationer som sker direkt mellan låntagare och långivare i de reala sektorerna blir andelen kring 60 procent.
Till kapitalmarknaden och den organiserade kreditmarknaden brukar ock- så aktiemarknaden räknas, i varje fall de börsnoterade aktierna. Görs tillägg för de senare till den del de är emitterade av icke-finansiella företag och beräknade till marknadsvärde ökar kapitalmarknadens andel till cirka två tredjedelar av det sammanlagda värdet av den finansiella sektorns fordringar på den reala sektorn, direktlångivningen i obligationer inom den reala sektorn och börsnoterade aktier i icke-finansiella företag.
2.443. Lån mellan finansinstitut
Kreditgivningen mellan instituten inom den finansiella sektorn består i hu- vudsak dels av mycket korta lån för att överbrygga mer eller mindre tillfälliga påfrestningar på kassalikviditeten i banksystemet och även hos andra fi- nansinstitut, dels av långa lån till helt dominerande del upptagna av mel- lanhandsinstituten för att finansiera deras utlåningsverksamhet. Härutöver ingår också bland de interna finansiella 'tillgångama och skulderna även finansinstitutens innehav av sedlar och banktillgodohavanden. Omfattningen av den långfristiga långivningen mellan kreditinstituten inom Cen finansiella sektorn sammanhänger i hög grad med den organisation av kreditmarknaden som byggdes upp vid tillskapandet av AP-fonden. Den innebar, som tidigare nämnts, att en betydande del av fondens utlåning skulle kanaliseras över mellanhandsinstituten. Därtill kommer att dessa ins- tituts tpplåning från andra källor praktiskt taget uteslutande hörrör från andra kreditinstitut. Det är ett karakteristiskt drag för den svenska kapi— talmarknaden att den är starkt institutionaliserad. Långfristig utlåning från de reaa sektorerna förekommer endast i mycket liten skala. 1 den mån
12 Till bankernas utbud kan i detta fall också räknas riksbankens förvärv av statsobligationer och i något fall bostadsobliga- tioner.
den förekommer, har det i varje fall hittills så gott som enbart rört sig om lån mellan enheter inom de reala sektorerna.
Utbudet av långfristiga krediter på kapitalmarknaden kan med sistnämnda undantag ledas tillbaka till tre huvudkällor, som inte grundar sin utlåning på långfristig upplåning: AP-fonden, försäkringsbolagen och bankerna.l2
AP-fonden är en ursprunglig kreditkälla i den meningen att den har egna inkomster i form av avgifter och räntor på sina placeringar. De premieintäkter som försäkringsbolagen grundar sina placeringar på är visserligen en form av långsiktigt hushållssparande men utgör inte upplåning i konventionell mening. Bankerna, slutligen, fyller den för kreditinstitut vanliga uppgiften att tjäna som mellanled mellan långivare och låntagare men med den för bankväsendet karakteristiska funktionen att omvandla formellt kortfristig inlåning till reellt och delvis även formellt mer långfristig utlåning. De kre- ditpolitiskt betingade likviditetskraven har därför inneburit att bankerna sannolikt påtagit sig större, formellt långfristiga engagemang i form av stats- och bostadsobligationer än vad de under andra förhållanden skulle ha gjort.
Som framgått ovan förmedlas en del av det långfristiga kreditutbudet från de nämnda tre grupperna av kreditinstitut direkt till de slutliga lån- tagarna i de reala sektorema i form av stats-, kommun- och industriob- ligationer samt genom reverslån från AP-fonden och försäkringsbolagen till kommuner och näringsliv. En annan, ungefär lika stor del kanaliseras över mellanhandsinstituten. Denna långfristiga kreditgivning från AP-fonden, försäkringsbolagen och bankerna till mellanhandsinstituten uppgick till när- mare 85 miljarder kr i slutet av 1974 och svarade därmed för ca två tredjedelar av den totala intrasektorala långivningen inom den finansiella sektorn.
Härutöver sker en viss långfristig kreditgivning från AP-fonden till ban- kerna — drygt 4 miljarder kr i slutet av 1974 — inom ramen för det s.k. återlånesystemet. AP-fonden har också förvärvat av bankerna emitterade förlagslån. Dessa är viktiga för bankerna, då de ur kapitaltäckningssynpunkt är likställda med eget kapital. Kvantitativt är de dock av tämligen ringa omfattning.
Social- försäkrings- sektor
Försäkrings- bolag
Mellanhandsinstitut
På senare år har även förekommit att bankerna refinansierat vissa lång- fristiga exportkrediter i AP-fonden och även i några mellanhandsinstitut.
Huvuddragen av den långfristiga kreditgivningen inom den finansiella sektorn framgår av nedanstående schema. Siffrorna anger utestående belopp i miljarder kr vid slutet av 1974. Av det totala beloppet — 89 miljarder kr — består närmare 80 miljarder kr av obligationer medan resten är reverslån.
1 tabell 2.19 angavs kreditgivningen till den reala sektorn från den slutliga långivaren i den finansiella sektorn. Den procentuella fördelningen på olika institutgrupper vid en sådan uppdelning framgår av vänstra kolumnen i nedanstående tablå. De största långivarna var bankerna och mellanhands- instituten. Om förekommande mellanled, som förmedlar långfristig kredit, tas bort och fördelningen i stället görs med avseende på mar/nung/ig långivare i den finansiella sektorn erhålles en annan bild. Bankerna är visserligen fortfarande dominerande långivare och detta i än högre utsträckning men socialförsäkringssektom och även försäkringsbolagen tar en betydligt större andel på bekostnad av mellanhandsinstituten.
Slutlig Ursprunglig långivare långivare Riksbanken och banker 48 55 Försäkringsbolag 9 14 Hypoteksinstitut och kreditaktiebolag 31 Andra finansinstitut 2 2 Socialförsäkringssektor 10 26 Sum-na 100 100
Den korta kreditgivningen inom den finansiella sektorn har en helt annan karaktär än den långfristiga, som kan sägas ge uttryck för en strävan till både decentralisering och specialisering i uppbyggnaden av kapitalmark- naden. Flödet av långa krediter mellan instituten går också i stort sett enbart i en rktning.
Annorlunda förhåller det sig med de korta lånen. En stor del av det korta .(reditfiödet äger rum för att utjämna dagliga över- och underskott i rörelserna för affärsbanker, sparbanker och föreningsbanker — i fortsätt- ninger. med ett gemensamt namn kallade bankerna. Uttagsöverskott och omfattande dispositioner av beviljade krediter i en bank under en dag mot- svaras ofta av insättningsöverskott i andra banker. Sådana variationer över- bryggs genom dagslån mellan bankerna. För sparbankssektorn och före- ningsbankssektorn handhas denna utjämningsfunktion i allt väsentligt av två aftärsbanker, Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. De utgör således ett mellanled som "blåser upp" den totala volymen av fi- nansiella tillgångar och skulder.
Perinvis har bankerna även totalt sett uttags- eller inlåningsöverskott. Exempelvis medför skatteuppbörden kring den 20:e i varje månad dragning på inlåningsräkningar och ökad disposition av checkräkningskrediter. För att finansiera dessa uttagsöverskott kan bankerna vara tvungna att låna i riksbrnken som då tjänar som en "lender of last resort". Vid ett påföljande
13 Vad bankerna därutöver håller på räkning i riks- banken är helt försumbara belopp. Då dessa place- ringar inte är räntebärande strävar bankerna att minimera dessa tillgodo- havanden. Överskottsme- del placeras i stället i andra banker eller hos riksgälds- kontoret.
inlåningsöverskott för banksystemet som helhet, t. ex. i samband med ut- betalning av kommunskattemedel som sker i början på varje udda månad, kan bankerna minska ner eller helt upphöra med sin upplåning i riksbanken.
Förutom nämnda upprepade kastningar över en eller ett par månader kan också urskiljas en över året säsongmässig rörelse. Bankernas likvidi- tetsläge som det avspeglas i kortfristiga tillgångar i form av skattkammar- växlar och givna och upptagna dagslån försvagas under första halvåret bl. a. till följd av allmänhetens kvarskattebetalningar som medför uttagsöverskott. Bankerna finansierar detta genom att sälja skattkammarväxlar, vars för- fallotider ofta är avpassade med hänsyn till skatteinbetalningsterminerna, och genom att upphöra med dagslånen till riksgäldskontoret. Denna ut- veckling är också naturlig sedd från statens sida. Uttagsöverskotten i ban- kerna — eller om man så vill utgiftsöverskotten och minskningen av all- mänhetens finansiella nettofordringar — motsvaras av ett inkomstöverskott för staten och en nedgång i statsskulden genom inlösen av skattkammar- växlar i bankerna och återbetalning av dagslån. Vid några tillfällen har riks- gäldskontoret i det läget skiftat från att uppta till att ge dagslån till bankerna. Vanligen har dock riksgäldskontoret återbetalt en del av statens skuld till riksbanken och riksbanken har i sin tur lånat bankerna det belopp som inte kunnat finansieras genom en neddragning av de likvida tillgångarna.
Under andra halvåret har staten ett utgiftsöverskott till följd av att tyngd- punkten av utgifterna ligger på detta halvår och att återbetalningen av över- skjutande skatt sker mot slutet av året. Lånen i riksbanken återbetalas då och bankerna bygger upp sin likviditet som beredskap för påfrestningarna under vårhalvåret genom att öka innehavet av skattkammarväxlar och genom att ge dagslån till riksgäldskontoret. I detta ”stationära" tillstånd svänger således pendeln fram och tillbaka över året. Liksom uttags- och insättningsöverskott i bankerna skapar en lånemarknad för att balansera dessa är det naturligt att svängningar mellan inkomst- och utgiftsöverskott för staten och motsvarande uttags- respektive insättningsöverskott för ban- kerna ger upphov till en lånemarknad mellan dessa sektorer. Så länge det rör sig om transaktioner mellan staten (riksgäldskontoret), allmänheten och bankerna uppkommer endast förändringar i finansiella tillgångar och skulder mellan den reala och finansiella sektorn. Först i och med att staten använder sitt inkomstöverskott för att återbetala lån i riksbanken och affärsbankema lånar i riksbanken uppstår en intern finanstransaktion inom den finansiella sektorn.
Även om säsongmönstret består med ett lättare likviditetsläge för ban- kerna under hösthalvåret än under vårhalvåret sker vanligen betydande för- skjutningar över en konjunkturcykel. Under en avmattning händer det att bankerna kan undvika upplåning i riksbanken även under maj och juni som är den säsongmässigt mest åtstramade perioden under året, medan bankerna vid en restriktiv kreditpolitik under en konjunkturuppgång måste låna betydande belopp i riksbanken även kring årsskiftet då likviditetsläget säsongmässigt är lätt.
Utvecklingen under 1974 utgör ett åskådningsexempel på nu nämnda förhållanden. Då höjdes nämligen kassakvotskraven i april från 1 till 5 pro- cent. Dessa krav innebar att bankerna var skyldiga hålla 4 till 4 1/2 miljarder kr innestående på konto i riksbanken. ” Detta i förening med ett omfattande
valutautflöde och en betydande statsupplåning utanför banksystemet med- förde att bankernas kassaställning försämrades markant. Även under den säsongmässigt lättaste perioden vid slutet av året var affärsbankerna tvungna att låna betydande belopp i riksbanken. Vid årsslutet uppgick detta till 3 miljarder kr.
Utöver bankerna deltar även AP-fonden och försäkringsbolagen i viss utsträckning som låntagare på dagslånemarknaden. AP-fonden ger temporärt lån och köper obligationer till större belopp än vad som motsvaras av löpande nettoinkomster. Säsongmässigt sker sådana s. k. förplaceringar under våren och försommaren för att bygga upp låneportföljen inför sommarmånaderna då emissionsverksamheten på Obligationsmarknaden är låg. Förplaceringarna finansieras under denna period genom kort upplåning i affärsbankema, vil- ken återbetalas med de inkomster som tillfaller AP-fonden under sommaren. Vid slutet av 1974 uppgick det upplånade beloppet på dagslånemarknaden för AP-fonden och försäkringsbolagen till totalt 1,2 miljarder kr.
Totalt kan dagslånemarknaden vid slutet av 1974 beräknas ha uppgått till ca 22 miljarder kr, vartill kan läggas bankernas tillgodohavanden i riks- banken på 4 1/ 2 miljarder kr. Eftersom riksgäldskontorets aktivitet på denna marknad var helt obetydlig vid nämnda tidpunkt utgjorde sålunda hela beloppet, drygt 26 miljarder kr, intrasektorala transaktioner inom den fi- nansiella sektorn. Som tidigare nämnts fiuktuerar omfattningen av trans- aktionerna på dagslånemarknaden kraftigt både säsongmässigt och konjunk- turellt. Det är därför knappast lämpligt att använda nämnda uppgifter som utgångspunkt för en jämförelse mellan olika lånemarknaders relativa storlek.
2.4.4.4 Reala sektorns placeringar i den finansiella sektorn
Den reala sektorns placeringar i den finansiella sektorn uppgående till 216 miljarder kr bestod praktiskt taget uteslutande av två poster, sedlar och banktillgodohavanden på 160 miljarder kr och försäkringsförpliktelser på 40 miljarder. Dessutom hade företagen 2 miljarder kr på investeringskonto i riksbanken.
3. Den internationella bakgrunden
3.1. Inledning
Både på lång och kort sikt föreligger i industriländerna till synes stora ka- pitalbehov. Dessa kapitalbehov hänger bl. a. samman med en troligen fallande produktivitet för realkapitalet, med ökad knapphet på vissa råvaror, med krav på investeringar för att förbättra både den yttre och den inre miljön, med befolkningsutvecklingen och tendenser till arbetstidsförkortning samt med investeringsbehov, som relateras till krav på bättre yttre balans för västvärlden visavi Oljeländema. Det är i ett planeringsekonomiskt samman- hang vanligt att en summering av olika ”kapitalbehov”, som åtminstone delvis representerar ekonomiskt-politiska önskemål, överstiger det resurs- eller sparutrymme man samtidigt har att räkna med.
Kapitalets fallande produktivitet hänger samman med att realkapitalbild- ningen under efterkrigstiden av flera anledningar gått relativt snabbt. Re- alkapitalstockarna har blivit för stora i den meningen att den förväntade avkastningen på nya investeringar ligger lågt sett både utifrån företagens och marknadens räntabilitetskrav. lnvesteringsincitamenten är därför små och kan framstå som otillräckliga i förhållande till önskemålen om en viss tillväxt.
Försvagningen av företagens investeringsincitament hänger samman med en trendmässig nedgång av vinsterna och en bl. a. härav betingad urholkning av företagssektorns finansiella struktur i många industriländer. Denna ut- veckling avspeglas i en rad indikatorer: fördelningen mellan vinster och löner, företagens räntabilitet, deras självfinansieringsgrad och deras skuld- börda. Samtidigt har osäkerheten ökat i investeringskalkylerna och kapi- talvärderingen bl. a. som en följd av en hög inflationstakt. De härmed för- knippade riskerna kan inte undgå att negativt påverka företagens inves- teringsvilja. Även hushållens sparande och sparinriktning har påverkats av inflationen på ett sätt som försvårat företagens kapitalförsörjning.
Vi synes befinna oss i dilemmat att ett förlitande på den ”fria kapital- marknadens” allokeringsmekanismer under en ganska lång framtid kan re- sultera i en svag investeringsutveckling och underutnyttjande av resurser. Tendensen till ökad ekonomiskt-politiskt styrd realkapitalbildning kan å andra sidan leda till en press på resurserna och medföra risker för stora felallokeringar. Denna problematik hänger samman med och förvärras av två speciella balansproblem: infiationen och balansbristen i de internationella betalningarna.
Den framtida prisutvecklingen är svårbedömbar men av stor betydelse
inte bara för investeringsincitament och sparbeteenden utan också för kre- ditmarknadens institutioner och uppgifter. Det är emellertid svårt redan att ge en entydig förklaring av den långdragna och accelererande inflation, som karakteriserat efterkrigstiden. Det finns ett flertal ”infiationsteorier”: den ”monetära" skolan, Keynesiansk ansats, ”Phillipskurvan”, råvarupris- skolan, den ”skandinaviska” skolan. Dessa teorier framhäver olika fak- torer, som kan ha skiftat i betydelse under olika infiationsfaser. Flera av dem kan komma att verka prisuppdrivande även i fortsättningen. 1 motsatt riktning verkar den markerat anti-infiationistiska inriktningen av den eko- nomiska politiken i de större industriländerna. Effektiviteten av denna po- litik har emellertid försvagats sucessivt och kostnaderna ökat för dess utö- vande mätt med arbetslöshet och utebliven ekonomisk tillväxt.
Jämte infiationen har de senaste årens svåra störningar i de intemationella betalningsströmmama präglat den situation som kreditpolitiken och kapitalmarknadens organisationer haft att hantera. Oljekrisen ökade i ett slag snedfördelningen mellan överskotts- och underskottsländer. De ”fat- tiga”. ländernas underskott har ökat ytterligare. Men även många indu- striländer har försatts i ett läge av s. k. strukturellt underskott i betalnings- balansen. Det är en strävan hos dessa länder att eliminera underskotten för att på längre sikt nå den position av nettokapitalexport, som är naturlig med hänsyn till den önskvärda relationen mellan rika och fattiga länder. Oljeländemas överskott kommer emellertid att bestå under ännu en tid, vars längd kommer att bero på bl. a. takten i industriländernas ekonomiska tillväxt och relativpriset på olja. Under en övergångsperiod kommer av den anledningen industriländernas balansanpassning att underlättas av att ett jämförelsevis stort internationellt kapitalutbud söker placering och att de kan räkna med prioritering på en sådan låntagamas kapitalmarknad.
Industriländerna står emellertid också inför ett långsiktigt problem, som har att göra med ett ”spontant" förverkligande av en ny ekonomisk världs- ordning. Tack vare stora kostnadsfördelar har flera utvecklingsländer vunnit insteg på olika marknader för industriella färdigvaror. Detta kan i ökande omfattning leda till sysselsättningspolitiskt och regionalpolitiskt motiverade krav på offentliga kapitalinsatser för hotade produktionsområden. Dilemmat är återigen att en sådan utveckling lätt leder till en ”kapitalbrist”, som begränsar utrymmet för och incitamenten till en nödvändig omstrukturering.
Man kan knyta samman de här redovisade tendenserna i en diskussion av två utvecklingsalternativ, nämligen ett ”optimistiskt” och ett ”pessi- mistiskt” scenario. De nationella såväl som internationella diskussionerna av den ekonomiska politiken koncentreras nästan helt på det optimistiska scenariot: vägen dit och strategin för dess uppnående. En rad förutsättningar behöver emellertid uppfyllas för att detta scenario skall kunna realiseras. Man bör därför räkna även med möjligheten av ett pessimistiskt scenario, där utvecklingen mer liknar stagnationen under åren efter oljekrisen. De båda alternativen har helt olika implikationer för strukturomvandlingen på nationella och internationella kapitalmarknader.
3.2. Långsiktiga kapitalbehov
Man kan peka på faktorer, som under efterkrigstiden haft en gynnsam effekt på produktiviteten och den ekonomiska tillväxten men som successivt synes ha avtagit i betydelse. Denna utveckling har verkat i riktning mot en relativ ökning av kapitalbehovet i förhållande till en given tillväxt. Nya faktorer som tillkommit synes verka i samma riktning. Av stor betydelse i detta sammanhang är den förväntade befolkningsutvecklingen. Hit hör också kra- ven på kapitalinsatser för skyddet av den yttre och inre miljön. Av särskild global räckvidd är frågan om omfattningen, inriktningen och lokaliseringen av de kapitalbehov, som kan komma att aktualiseras av en ökande råva- ruknapphet samt av en ny ekonomisk världsordning. Problemet kan också formuleras som en fråga om avkastningen på den framtida ökningen av realkapitalet i den privata sektorn. Den kan bli otillräcklig för att inves- teringsverksamheten skall hållas vid den nivå, som behövs för att en önsk- värd tillväxt skall kunna realiseras.
1. Tillgänglig information om de långsiktiga tendenserna för realkapitalets produktivitet (alternativt den s. k. capital/output-relationen) är både ofull- ständig och svårtolkad. Man kan emellertid peka på ett antal faktorer som tidigare verkat i speciellt gynnsam riktning. Det har förelegat en ”teknologisk eftersläpning” som inhämtats under efterkrigstiden. Stora produktivitets- vinster har erhållits genom strukturomvandlingar, som bl. a. inneburit be- tydande omflyttningar geografiskt och mellan olika näringsgrenar. Utrym- met för sådana vinster kommer att begränsas av befolkningsutvecklingen (se nedan), samtidigt som motståndet mot omflyttningar troligen kommer att öka bl. a. på grund av de stress- och trivselproblem de ofta ger upphov till. Vidare har den successivt ökade frihandeln mellan industriländer med marknadsekonomi gett stora möjligheter att tillvarata komparativa fördelar och därmed höja produktiviteten. Dessa möjligheter torde nu vara mer be- gränsade. Fortsatta produktivitetsvinster av detta slag ligger snarast i en snabbt vidgad handel dels mellan Väst- och Östeuropa, dels mellan in- dustriländerna och utvecklingsländerna. Faktorer som tidigare verkat höjande på realkapitalets produktivitet synes alltså komma att minska i betydelse, samtidigt som det kan tillkomma faktorer, som snarast verkar produktivitetsdämpande. Den osedvanligt svaga investeringsutvecklingen 1973—1977 verkar i och för sig begränsande på till- växtpotentialen. Men den kan också ha verkat dämpande på sådana tek- nologiska framsteg, som är länkade till den reala kapitalstockens tillväxttakt. Detta kan i och för sig medverka till att öka capital/output-relationen under 1980-talet. Ytterligare en — i konventionell bemärkelse — sänkande produk- tivitetsfaktor är den ökning av den ojfentliga sektorns och den privata tjäns- tesektorns andel av totalproduktionen som pågår och kan accelerera under de närmaste decennierna. Ett upprätthållande av BNP-tillväxten i indus- triländerna skulle med hänsyn till ovannämnda faktorer förutsätta en totalt sett ökad investeringskvot. 2. Enligt de vanligast förekommande beräkningarna finns det inga fysiska
begränsningar för tillgången på de flesta vanliga råvaror. Skiftande uppfatt- ningar råder om de (relativa) kostnadsstegringar, som skulle bli nödvändiga vid en fortsatt ekonomisk tillväxt ungefär i efterkrigstakt och med unge-
] Perspektiven framemot sekelskiftet har behand- lats i den s. k. Leontieff— rapporten, som kommen- teras längre fram i avsnitt 3.5.
2 OECD Economic Out- look no 19, July 1976:/! Growth Scenario to 1980, sid. 139.
3 Se United Nations Commission for Europe; Post War Demographic Trends in Europe and an Outlook until the Year 2000; Geneve I 975.
färligen samma åtgångstal för råvaruinsatsen. Sannolikt behöver en rela- tivprisstegring ej bli särskilt dramatisk förutsatt dock att betydande sats- ningar äger rum på detta område.1 Ökande relativpriser på energi och even- tuellt andra råvaror tenderar emellertid att göra existerande kapitalstockar ekonomiskt sett snabbare föråldrade än vad som annars skulle varit fallet. Härigenom ökar reinvesteringsbehovet. Detta verkar höjande på den för tillväxten behövliga investeringskvoten. I detta sammanhang kan också erin- ras om den rådande trenden mot stora internationella investeringsblock bl. a. för utvinning av olja under havet och integreringen av Öst- och Västeuropas kraftsystem och transportnät. På råvarusidan över huvud taget är det fråga om stora kapitalintensiva och riskfyllda projekt. Utvecklingen torde därför gå i riktning dels mot ökade statliga insatser, både finansiella och materiella, dels mot ökad riskfördelning genom olika former av intemationell finan- siering (syndikat etc.)
3. Miljöinvesteringarna kan i framtiden förväntas ta en ökande del av re- surserna i anspråk. De ökar i och för sig kapitalbehovet, sänker kapitalets produktivitet i konventionell bemärkelse och ökar räntabilitetskravet på den övriga delen av investeringen. Företagna beräkningar anger i regel en stor- leksordning för dessa investeringar på omkring en procent årligen av brut- tonationalprodukten.2 Då är ambitionen dock blygsam i den meningen att den endast avser den yttre miljön och väsentligen begränsar sig till att för- hindra en ytterligare försämring av denna miljö. Om kraven på god miljö skärps, kommer behovet av investeringar på detta område att accelerera. Det bör också uppmärksammas att en summering av enskilda länders de- klarerade investeringsbehov ger upphov till en global underskattning i den mån man ej inräknat miljöpåverkan över gränsema. Detta problem har först nyligen tagits upp på allvar i internationella fora och har ännu ej blivit föremål för konkreta åtgärder. Även åtgärder för förbättring av den inre miljön — i första hand på ar- betsplatserna — befinner sig ännu i ett initialskede. Förbättringar kommer huvudsakligen till uttryck vid nyinvesteringar i form av mekanisering och . automatisering för att eliminera obehagliga och ohälsosamma arbeten. Men det finns en stor stock av gammalt realkapital, som är länkat till ur dessa synpunkter föråldrade produktionstekniker. Krav på förbättringar aktuali- seras nästan dagligen i Sverige och torde på längre sikt göra sig än mer gällande i flertalet andra industriländer. En sådan utveckling på detta område medför också ett upptrappat kapitalbehov under ett övergångsskede.
4. Investeringsinriktning, kapitalintensitet och tillväxt kommer att påver- kas av framtida förändringar i arbetskraftsutbudet genom befolkningsutveck- lingen. Tendenserna för befolkningsutvecklingen är ganska likartade för olika industriländer. Populationernas naturliga tillväxt är avstannande, vilket sam- manhänger dels med att en undre gräns för mortaliteten synes ha uppnåtts, dels med fallande fertilitet.3 Barnadödligheten är fortfarande på nedgång i en del länder, men dödligheten har stabiliserats i åldersgruppen 15—25 år. Den är snarast stigande i högre åldersgrupper. Resultatet är att sannolika livslängden upphört att öka. Samtidigt synes fertiliteten i nästan alla in- dustriländer, inklusive länderna i Östeuropa, vara på trendartad nedgång sedan mitten av 1960-talet. Tillsammans verkar dessa faktoreri riktning mot ett avstannande av den naturliga befolkningstillväxten och, bortom
1985, till en befolkningsminskning i några länder (t. ex. i Finland och Väst- tyskland). Av särskild ekonomisk betydelse är att befolkningspopulationerna gradvis åldras. Åldersgrupperna under 15 år minskar i relativ betydelse, medan de över 60 år successivt ökar (särskilt de över 75). För befolknings- grupperna i de arbetsföra åldrarna kommer ökningen att gå långsammare än tidigare, särskilt efter 1985. En förväntad absolut minskning av den yngsta gruppen (15—19 år) kan medföra en minskad rörlighet på arbetsmarknaden. Över huvud taget innebär den antydda utvecklingen att ett upprätthållande av den ekonomiska tillväxten under de närmaste decennierna mer än tidigare måste baseras på en tillväxt av realkapitalet.
Befolkningsutvecklingen i industriländerna skiljer sig avsevärt från den i övriga delar av världen. År 1970 svarade Europa plus Nordamerika för omkring 27 procent av den totala världsbefolkningen — år 2000 beräknas denna andel ha sjunkit till 19 procent. Denna relativa tillbakagång gäller också vid en uppdelning av industriländerna på undergrupper: den gäller således var för sig Nordeuropa (Skandinavien och Storbritannien), Väst- europa, Sydeuropa, Östeuropa och Nordamerika. Mellan dessa regioner kom- mer dock betydande förskjutningar att äga rum. Nord- och Västeuropas andel av industriländernas befolkning väntas komma att minska från drygt 29 procent år 1970 till knappt 26 procent år 2000, Sydeuropas att öka från 11 till 14 procent medan övriga regioners andelar blir ungefär oförändrade.
Effekten på arbetskraftstillgången av de förväntade olikheterna i befolk- ningsutvecklingen interkontinentalt och interregionalt kan i princip tänkas kompenseras av en ökad rörlighet på den internationella arbetsmarknaden. Tendensen på detta område pekar emellertid mot ökade kulturella, eko- nomiska och politiska hinder för transferering av arbetskraft. Det verkar i stället sannolikt att investeringama kommer att söka sig till de områden där överskotten på arbetskraft ökar och varaktigt håller nere lönekostnaderna. En sådan omdirigering skulle uppenbarligen ställa stora anspråk på de in- ternationella lånemarknadema.
5. Det är troligt att fortsatt arbetstids/örkortning i framtiden i högre grad än befolkningsutvecklingen kommer att påverka det potentiella utbudet av arbetskraft. Ju mer levnadsstandarden stiger dess mer därav kan förväntas bli uttaget i form av ökad fritid. 1 den mån denna utveckling accelererar, skulle kapitalintensiteten behöva öka ytterligare för att den absoluta till- växten skall kunna upprätthållas. En maximering av denna tillväxt anses visserligen numera inte som ett högt prioriterat eller ens önskvärt mål. Det har emellertid hävdats att hög tillväxt är associerad med snabbt ökande arbetskraftsproduktivitet. Om utrymmet minskar för en sysselsättningsba- serad tillväxt kan också ökningstakten för produktiviteten stanna upp. En sådan utveckling skulle sannolikt leda till en krympning av vinstmargi- nalerna, som historiskt sett visat sig vara positivt korrelerade med arbets- kraftens produktivitetsökningar. I viss utsträckning kan arbetsproduktivi- teten påverkas positivt genom ökad kapitalintensitet. Som nämnts nås emel- lertid snabbt en gräns bortom vilken realkapitalets produktivitet börjar falla dvs. dess bidrag till den totala produktiviteten blir allt mindre. I detta sam- manhang kan också nämnas tendensen mot systematisk övergång till två- skift. Detta kan, särskilt i processindustrierna, tvinga fram en ny kapital- struktur, vilket också skulle verka höjande på investeringsbehovet.
6. En faktor som, på längre sikt, skulle kunna på ett avgörande sätt påverka utvecklingen i industriländerna är genomförandet av en ny ekonomisk världs- ordning. Innehållet och formen för denna är ännu mycket obestämd. Det är dock sannolikt att frågan undan för undan kommer att öka i betydelse och påverka investeringsinriktning och kapitalbehov. Innebörden av en ny världsordning är i grunden en överföring av resurser från de rika till de fattiga länderna. En sådan överföring tar formen av ett samlat exportöver- skott från de rika länderna. Varje givarland måste inte i och för sig ha ett sådant överskott gentemot de fattiga länderna men väl ett överskott mot totala omvärlden. Problematiken är densamma, som i princip gällt för internationellt bistånd. Om den nya världsordningen skall bli en realitet måste emellertid storleksordningen av transfereringarna bli en helt annan — snarast likvärdig med de strävanden att förbättra den yttre balansen, som aktualiserats i samband med oljekrisen. En dylik resursöverföring kräver högre takt i realkapitalbildningen för industriländerna än i det fall att ingen accelererad resursöverföring äger rum. 1 ett något kortare perspektiv ställer amorteringar och slutlig avveckling av upplåning från OPEC -Iänderna samma krav. Här har nämnts en rad faktorer, som alla pekar i riktning mot framtida stora, och relativt sett stigande behov av realkapital. Sett i ett planerings- ekonomiskt sammanhang kan en summering av dessa och andra resurskrav lätt leda fram till slutsatser om otillräckligt resursutrymme — eller, annor- lunda uttryckt, sparbrist. Detta är dock inget nytt tema — det återfinns bl. a. i en rad svenska långtidsutredningar.
3.3. Kapitalbehov och ”sparbrist”
I långtidsplaner av den typ, som uppgöres i Sverige och i många andra länder utgår man ifrån att full sysselsättning skall upprätthållas och, via produktivitetskalkyler, kommer man fram till en möjlig, total ekonomisk tillväxt. Tillväxtökningen intecknas sedan av olika ekonomiskt-politiskt och "modelltekniskt" motiverade anspråk: från bytesbalans, från bostadsbyg- gande, från kommunal och statlig sektor och från ett till tillväxten relaterat behov av företagsinvesteringar. Efterfrågesidan kompletteras med en kalkyl för den privata konsumtionen svarande t. ex. mot ett minimum för hus- hållens reala standardhöjning. Oftast framstår den totala efterfrågan som orealistiskt stor med hänsyn till det resursutrymme som svarar mot den givna tillväxten. Slutsatsen blir då att det råder ”brist" på sparande. Argumenteringen framstår som legitim i den mån den ekonomiskt-po- litiska Villkorligheten klart redovisas, bl. a. med avseende på den offentliga sektorns resursanspråk. En sådan slutsats kan och bör emellertid kvalificeras också med hänsyn till det sätt på vilket prisbildningen på olika marknader förutsätts fungera. Denna aspekt avser bl. a. metodiken vid faszställandet av investeringsprogram och de samband som därvid användes mellan å ena sidan realkapitalbildningen och å andra sidan ekonomisk tillväxt och
extern balans. Dessa frågor rör Villkorligheten i beräkningen av ”kapital- behov”, bl. a. av det slag som beskrevs i föregående avsnitt.
En amerikansk undersökning av företagssektorns framtida investeringar och diskussionen därom kan belysa problematiken kring ett framräknat ”ka- pitalbehov”. Förutsättningarna för kalkylen var att specificerade mål upp- ställdes för bl.a. produktivitetsökningar, sysselsättning, miljöstandard och oljeberoende.4 Utifrån dessa förutsättningar härleddes tillväxten i den reala kapitalstocken och den motsvarande utvecklingen av investeringskvoten. Det visade sig att investeringskvoten skulle behöva höjas till 12 % för pe- rioden 1975—1980 att jämföra med en kvot på i genomsnitt 10 1/2 % för vardera perioderna 1965—1970 och 1971—1974. Till större delen förklarades investeringskvotens höjning av mer kapitalkrävande teknologier bl. a. inom jordbruk, gruvdrift, kommunikationer, bilreparationer och affärstjänster. En betydande del hängde också samman med miljö- och energiinvesteringar. Det föreföll inte troligt att sparkvoten spontant skulle komma att höjas i takt med den "behövliga” ökningen i investeringskvoten — det skulle följaktligen komma att föreligga en ”sparandebrist” eller ”kapitalbrist”.
Den relaterade undersökningen har kritiserats bl. a. för att den bortsett från den roll prisbildningen — enkannerligen förändringar i relativpriser — bör tillmätas i detta slag av kalkyler. För det första synes stelheten i den historiska prisutvecklingen jämte olika former av ekonomiskt-politiska in- grepp ha påskyndat investeringstillväxten. Om förutsättningarna härvidlag ändras, kan produktionsapparaten komma att framstå som alltför kapital- intensiv och man kan argumentera för en, åtminstone temporär, sänkning av sparkvoten.
Diskussionen kring energiinvesteringarna rörde bl. a. frågan hur ett bort- seende från förändringar i framtida relativpris kan medföra risker för en överskattning av framtida investeringsbehov. Höjt relativpris på energi kan förväntas ändra både produktionsmetodema och produktsammansättningen. Den senare tenderar att ändras i riktning mot varor med relativt lågt ener- giinnehåll. Vidare kan realkapitalets livslängd tendera att öka, varigenom den nuvarande trenden mot ökad skrotningstakt skulle vändas. ”Kapital- behovet” för en given tillväxttakt skulle därigenom hållas nere, samtidigt som tillväxten fick ett annat innehåll än tidigare. För övrigt torde det inte finnas anledning att hänvisa till historiska tillväxttakter för BNP som ”nor- mala” och eftersträvansvärda. Den för full sysselsättning behövliga tillväxten kan nämligen förväntas minska på grund av lägre kapitalintensitet och ändrat resursallokenngsmönster bl. a. som en reaktion på ändrade relativkostnader för energi och miljö.
Ett resonemang efter här antydda linjer leder fram till att beräkningar i stil med ovannämnda amerikanska undersökning kan förväntas överskatta det framtida ”kapitalbehovet” bl. a. för energiinvesteringar.5 Därtill kommer som nämnts att man på goda grunder kan hävda att realkapitalbildningen under en avsevärd tid gått för snabbt med hänsyn till underliggande lång- siktiga bestämningsfaktorer. Ett symptom härpå är de till synes bestående överkapaciteter, som föreligger på viktiga produktionsområden. Ett annat symptom är den avtagande arkastningen på realkapital och de därmed försvagade incitamenten till nyinvesteringar. I princip kan detta förhållande tas som en indikation på att realkapitalbildningen varit relativt snabb.
4 Beatrice Vaccara: A Study of Fixed Capital Requirements of the US Business Economy 1971—1980, Bureau of Economic Analysis, Dec. 1975.
58e t. ex. Robert Eisner: Capital Shortage: Myth and Reality; American Economic Review, Feb. 1977.
é'Se Edvard F Denison: The Contribution ofCapi— tal to the Postwar Growth oflndustria/ Countries. Joint Economic Commit- tee, Congress of the United States, sid. 45 0. f.
7 Se t. ex. R Solow: A Contribution to the Theory of Economc Growth.
Quarterly Journal of Economics 1956.
8 Ragnar Bentzel: Problem kring tillväxt, kapital- bildning och inkomst- fördelning. 1 ”Erfarenheter av blandekonomin” Uppsala 1977.
Denna utveckling kan relateras till faktorer, som i huvudsak verkat sän- kande på kapitalkostnaden. Till sådana faktorer kan bl. a. räknas skatte- mässiga avskrivningar som överstigit den ekonomiska deprecieringen, samt skatteavdrag för ränteutgifter. Vidare har företagssektorn från den offentliga sektorn erhållit investeringsbidrag i förrn av t. ex. kreditgarantier, billiga krediter och direkta kapitaltillskott. De nominella låneräntorna har trots sin höjda nivå i alla händelser framstått som låga i förhållande till infla- tionsförväntningama. Den reala låneräntan har fallit ännu snabbare än re- alkapitalets avkastning och följaktligen har investeringsincitamenten kunnat vidmakthållas. Undan för undan har emellertid bristen på lönsamma projekt ökat och den privata investeringsverksamheten försvagats. Detta är emellertid något annat än ”kapitalbrist”.
Kapitalbrist i marknadsmässig mening har snarast att göra med partiella jämviktsbrister bl. a. orsakade av tröga anpassningsmekanismer. Detta pro- blem rör realkapitalets sammansättning snarare än dess storlek och yttrar sig bl. a. genom uppkomsten av flaskhalsar. En del av dessa problem skulle förmodligen försvinna om inflationen kunde hållas nere.
Här skall också noteras den osäkerhet som vidlåder kalkyler rörande "ka- pitalbehov” i den mån dessa härledes från mål för ekonomisk tillväxt och externbalans. Sådana beräkningar kan göras på olika sätt och med olika förutsättningar. Som exempel på resultat enligt vilka realkapitalbildningen spelar en relativt blygsam roll kan nämnas en välkänd undersökning av den ekonomiska tillväxten i USA. Av en genomsnittlig tillväxt på 4 % under perioden 1948—1969 beräknas realkapitalbildningen i företagssektorn ha bidragit med 0,8 procentenheter och andra tillväxtfaktorer alltså med 3,2 procentenheter. 1 länder med högre tillväxttakt än USA, såsom Japan och Västtyskland, förklarades endast en fjärdedel av tillväxtskillnaden med en större kapitalinsats.6 Trots all osäkerhet i uppskattningarna ger siffrorna dock en påminnelse om risken för överskattningar av ”kapitalbehovet”. Det finns dock andra undersökningar som tillmäter den investeringsbundna teknologin större vikt.7
I detta sammanhang kan också nämnas en svensk undersökning enligt vilken den helt dominerande delen av den s.k. ”teknikfaktorn” — som förklarar en stor del av produktionsökningarna — är att hänföra till arbets- kraftsrelaterade tekniska framsteg. Den produktionsökning som inte kan tillskrivas ökade kvantitativa insatser av arbetskraft och kapital representeras av förändringar i en till arbetskraftsvolymen knuten multiplikativ ”ef- fektivitetsfaktor”. En slutsats härav skulle vara att eventuella tillväxtbe- främjande åtgärder i första hand riktas mot humankapitalets förkovring.8
Så till vida kan också den hittillsvarande investeringsutvecklingen i Sve- rige och en del andra länder ha medfört en felallokering av resurser. Re- alkapitalets snabba ökning har lett till hög kapitalintensitet och förmodligen fallande samhällsekonomisk effektivitet. Enligt den ekonomiska tillväxt- teorins kriterier för optimala storleken på investeringskvoten — sparkvoten — borde denna snarast sänkas vid långsiktigt sjunkande marginell produk- tivitet för kapitalet. De senaste årens svaga investeringsutveckling i hela västvärlden kan delvis ses som ett uttryck härför.
3.4. Investeringsincitament och företagsfinansiering
Den i stort sett makroekonomiska analysen av ”kapitalbehov” kan på det mikroekonomiska planet kompletteras med en diskussion av tillräckligheten av föreliggande investeringsincitament. Härvid kan bristen på specifika fi- nansieringskällor framstå som en av flera faktorer som har betydelse för investeringsviljan. Hela finansieringsbilden och dess förändringar måste be- aktas i en sådan analys.
Det finns många faktorer som påverkar företagens investeringsincitament och finansieringskapacitet. En viktig indikation i dessa avseenden är den förskjutning av inkomstfördelningen till löntagarkollektivets förmån, som har ägt rum i ett flertal länder. En långsiktig utveckling i denna riktning alltsedan början på 1950-talet är tydlig i Västtyskland, Storbritannien, Italien, Belgien och särskilt påtaglig i Holland.9 Härtill har bidragit framför allt de starka ökningarna av timlönerna men också en viss avmattning av arbetsproduk- tivitetens tillväxt.
Bilden av utvecklingen av företagens räntabilitet är i stort sett densamma.10 Denna synes ha varit trendmässigt fallande i Västtyskland, Storbritannien, Förenta staterna, Italien och Holland. I Frankrike har en nedgång i företagens inkomstandel och räntabilitet satt in under 1970-talet. 1 bl. a. Storbritannien och Västtyskland har nedgången i räntabiliteten mildrats av subventioner och av skattepolitiken.
Den relativt svaga utvecklingen av företagsvinstema har på flera håll lett till en sänkning av företagens självfinansieringsgrad, dvs. relationen mel- lan sparande och investering. Sedan början av 1960-talet visar denna kvot en nedåtriktad trend i Belgien, Nederländerna, Förenta staterna, Storbri- tannien och Canada. Den har varit i stort sett oförändrad i Västtyskland och Frankrike.” Incitament till ökad skuldsättning har förelegat dels i form av beskatt- ningseffekter (ränteavdrag), dels på grund av inflationseffekten på de reala låneräntorna. Å andra sidan har incitamenten till finansiering med aktier varit svaga eftersom aktiemarknadema varit deprimerade bl. a. på grund av vikande efterfrågan från hushållen. Förutom av de ovannämnda fak— torerna har en ökande relation mellan främmande och eget kapital också följt av ökade lånebehov för att täcka kostnader för lager och varor i arbete samt krav på ökad likviditet. Utvecklingen i de flesta industriländer har följaktligen gått i riktning mot ökad skuldbörda i förhållande till det egna kapitalet. Från mitten på 1960-talet till början på 1970—talet ökade förhål- landet mellan skulder och eget kapital från 1,5 till 2,2 i Frankrike, från 2,5 till något mer än 3 i Västtyskland, från 4 till 5,5 i Japan, från 0,9 till 1 i Storbritannien och från 0,6 till 0,9 i Förenta staterna.”
Företagens finansiella balansstruktur har även försämrats i andra avse- enden. Sålunda har upplåningen tenderat att förskjutas i riktning mot ökad andel kortfristiga lån bl. a. i samband med ökade handelskrediter. Vidare har osäkerheten i den totala bedömningen av företagsbalansema ökat på grund av svårigheten att korrekt värdera fast realkapital och lager och därmed också storleken av det egna kapitalet.
Den fortlöpande försvagningen i olika avseenden av företagens finansiella struktur kunde fortgå relativt obemärkt så länge den ekonomiska tillväxten
9 OECD Economic Out/ook no 19,July 1976; A Growth Scenario to 1980. sid 142—143.
10 Det statistiska underla- get för analysen är olika i de bägge fallen. Fördel- ningen av företagssek- torns förädlingsvärde erhålles från nationalrä— kenskaperna. Här förelig- ger bl. a. problemet att lönesummans in- komstandel bör korrigeras för ökningar i antalet löntagare — en korrigering som endast kan göras med betydande osäkerhet. Företagens räntabilitet erhålles från sammanställ- ningar av deras balansräk— ningar.
” Beräkningarna har gjorts av the Economic Commission for Europe.
12OECD a. a. sid. 143.
” Bank for International Settlements, Annual Report. June 1976, sid. 43.
” Prisdestabiliseringen hänger samman med att ett alltmer genomgående reallönetänkande driver fram nominallönekom- pensationer för skattepro- gressiviteten. Denna effekt är oberoende av vilken lönenivå skattepro- gressiviteten drabbar och intensifieras alltså ju längre ner i lönenivåerna progressiviteten uppträ- der.
15 Se] 5 Flemming, L D D Price och S A Byers: The Cost ofCapital, Finance and Investment. Bank of England Quarterly Bulle- tin, Vol 16 June 1976.
och inflationen fortsatte. I och med lågkonjunkturen och en ökad osäkerhet om framtida prisutveckling aktualiserades emellertid de med balansförsvag- ningen förknippade riskerna. Fr. o. m. 1975 kännetecknas också företagens finansieringspolitik i de större industriländerna av försök att pressa ner skuld- bördan, att konsolidera den kortfristiga upplåningen och att öka det egna kapitalet genom aktieemissioner.13 Den ekonomiska utvecklingen under resten av 1970-talet synes komma att kännetecknas av väl så stora riskmoment som den första hälften — sam- tidigt som det kan bli knappt om tid för företagen att bygga upp en finansiell robusthet mot dessa risker. I utgångsläget kännetecknas de flesta länder av outnyttjad kapacitet, bestående inflation och hög arbetslöshet. Vägen mot bättre ekonomisk balans kan komma att te sig mycket olika för olika länder. På grund av skillnader i utgångsläget med avseende framför allt på den yttre balansen kan man räkna med betydande spridning mellan länderna i fråga om tillväxt och prisutveckling. Härav följer bl. a. att växel- kursförändringar kan bli ett vanligt inslag i den ekonomiska politiken även i fortsättningen.
Penningpolitiken i övrigt tenderar också att utformas på ett sådant sätt att osäkerhetsmomenten i företagsplaneringen ökar. Penningpolitiken har fått bära en allt tyngre börda i kampen mot inflationen — bl. a. emedan skattepolitikens traditionella konjunkturstabiliserande automatik alltmer tycks ha ersatts med en prisdestabiliserande automatik.14
I och med att både inflationstakt och nominalränta blivit mer variabla ökar också osäkerheten i investeringskalkylerna och därmed höjes avkast- ningskraven. En utökning av företagsupplåningen framstår som alltmer risk- fylld. Parallellt härmed ökar också räntebelastningen på de löpande utgif- terna. Konsekvensen kan bli ökade likviditetsproblem. Sårbarheten i fö- retagens balansräkningar har ökat och därmed kraven på kreditprioriteringar och kapitalsubventioner.
En rationell reaktion på ökad osäkerhet om reala kostnader för lång, rän- tebunden upplåning vore att låna kort snarare än långt. Härmed följer emel- lertid också snabbare omsättning av en kontinuerligt ökande skuld. Men tillgången på sådan upplåning är osäker — beroende bl. a. på penningpolitiken — och en sådan osäkerhet representerar också en investeringshämmande faktor.15 Till stor del kan dessa problem ses som en följd av inflationen och den efter en lång period av snabb tillväxt följande stagnationen. Vid fortsatt inflation kvarstår problemet — bl. a. med avseende på lånens löptid — med riskfördelningen mellan sparare, kreditförmedlare och kredittagare.
Ökad osäkerhet med avseende på priser och kostnader påverkar kraven på räntabilitet och finansiell styrka för låntagare såväl som för långivare. Finansiell konsolidering kan visa sig nödvändig dels för att skapa ny lå- nekapacitet att möta framtida investeringsbehov, dels för att skapa finansiell resistens mot fortsatta konjunkturvariationer.
Det är inte säkert att man i fortsättningen kan lita till en positiv ”häv- stångseffekt” om nämligen de reala låneräntorna i framtiden kommer att ligga högre än man varit van vid på 1960-talet och början av 1970-talet. Vid låg tillväxt, dålig totalräntabilitet och höga realräntor blir hög skuldbörda och därigenom '”hävstångseffekten” tvärtom till nackdel för företagen. Inför möjligheten av en sådan utveckling måste hela problemet med värderingen
av realkapitalet och av eget kapital bringas under kontroll.
Den historiska utvecklingen mot försvagade finansiella strukturer har varit likartad i flertalet industriländer och uppenbarligen har det finansiella sys- temet elastiskt tillhandahållit efterfrågad finansiering. En viktig fråga är om denna anpassning varit enbart av godo. Om utvecklingen drivits längre än nu blev fallet — om t. ex. en djup depression kommit en kon- junkturcykel senare — kunde bakslaget blivit större än det nu faktiskt blev. Det blev ändå ett för efterkrigstiden rekordartat antal fallissemang i många länder och det har blivit nödvändigt med finansiella rekonstruktioner under statlig medverkan av en del storföretag. Verkningama spred sig även till det finansiella systemet, som naturligt nog sattes under press samtidigt med klienterna.
Den lärdom som kanske kan dragas är att det finansiella systemet inte skall mekaniskt maximera utlåningen inom de ramar, som sättes av pen- ningpolitiken. Kreditprövning och kreditgivning skall i princip tjäna som test för avkastningen på knappa reala resurser, som efterfrågas även för andra ändamål än för investering. Sådan prövning kan i framtiden bli än viktigare bl. a. eftersom utrymmet speciellt för privat konsumtion kan bli särskilt knappt. Avvägningen mellan aktuell och uppskjuten konsumtion skall inte självklart avgöras till fördel för den senare.
Samtidigt föreligger också det problemet att vid fortsatt nedgång av själv- finansieringsgrad och räntabilitet investeringsincitamenten kan sjunka under den nivå, som av olika anledningar framstår som ett uppenbart minimum. De förslag för att råda bot härpå som framlagts i olika länder och i betydande utsträckning redan materialiserats erinrar om dem som framkommit även i den svenska diskussionen. De avser bl. a. olika former av skattelättnader och subventioner. Dylika åtgärder kan dock blott ge temporär lättnad om trenden mot sjunkande inkomstandel för företagen fortsätter. Åtgärder att förstärka företagens eget kapital har föreslagits i form av skattelättnader for aktieutdelningar (resp. skattebeläggning av lånekostnader), inrättande av nya finansieringsinstitut m.m. (Jämför fjärde AP-fonden i Sverige.)
Här skulle syftet dock i första hand vara att utjämna de variationer i kapitaltillförseln, som uppkommer särskilt på grund av konjunkturcyklerna och inte att på längre sikt mjuka upp avkastningskraven. Det har också hävdats att större utrymme borde ges åt aktiemarknadens utveckling för att minska investeringsfinansieringens beroende av upplåning till fast rän- ta.16
Ett bestående problem i sistnämnda avseende har varit de låga aktie- kurserna, dvs. de höga kostnaderna för aktiefinansiering. Det har framstått som fördelaktigare att köpa upp gamla företag än att emittera aktier för att finansiera nya projekt. (Jämför uppkomsten och framgångarna för in— vestmentbolagen.) Detta är bara ytterligare ett uttryck för det förhållandet att det råder brist på räntabla nyinvesteringar — ett förhållande, som inte fundamentalt påverkas av en breddad aktiemarknad.
Även om aktiemarknaden breddas kan det bli nödvändigt att genom nya låneformer anpassa företagens finansiella struktur till en utveckling mot ökat låneberoende. Även här gäller emellertid att det inte skall vara fråga om ”mjuka” lån. Tonvikten skall i stället läggas på uppgiften att bygga upp finansiella strukturer som är robusta för företagen och kreditförmedlarna.
'GSe Barry Bosenworth: The Issue of Capital Shortage, i US Economic Growth/rom 1976 IO 1986. Volume 3. Joint Econo- mic Committee, Congress of the United States.
” Se Martin Feldstein: Social Security and Saving — "The Extended Life Cycle Theory", American Economic Review, May 1976.
18 Se OECD, Economic Outlook, December 1974 sid. 108: ”The saving ratio, prices and unem- ployment”.
19 Se t. ex. J uster-Wach- tel: Towards a Theory of Saving Behaviour, Ameri- can Economic Review, May 1975.
En möjlighet som nämnts är ökad kanalisering av sparandet direkt från hushållen till företagen och framför allt till bostadsbyggandet. Hushålls- sparandets framtida storlek och kanalisering är också av mycket stor be- tydelse för företagsfinansieringen. Hushållssparandet kan uppfattas som beroende av flera faktorer: hus- hållens andel av faktorinkomsterna, effekten av skatter och transfereringar samt sparandets andel av den disponibla inkomsten. Hushållens andel av faktorinkomsterna visar i många länder en stigande trend. Denna utveckling är i stort sett en spegelbild av det ovan påtalade förhållandet att företagens inkomstandel varit sjunkande. Ser man emellertid till fördelningen av de disponibla inkomsterna visar hushållens andel ofta en sjunkande trend, vilket motsvaras av en ökande andel för den offentliga sektorn.
Denna trend har varit särskilt märkbar i länder med en stor offentlig sektor: Canada, Nederländerna, Finland och de skandinaviska länderna. Skattehöjningarna har i dessa länder gått snabbare än de stora ökningar av transferingarna, som också ägt rum. Denna tendens har i och för sig verkat nedhållande på hushållssparandet mätt i procent av bruttonational- inkomsten. Samtidigt har emellertid sparandets andel av den disponibla inkomsten stigit trendmässigt i ett antal länder: i Österrike, Belgien, Frank- rike, Italien, Irland, Nederländerna och Västtyskland. I många länder är utvecklingen mer obestämd såsom t. ex. i Storbritannien (och Sverige). Totalt sett synes hushållssparandet, räknat i procent av BNP, ha tenderat att stiga t. ex. i Förenta staterna, Storbritannien, Västtyskland, Italien och Neder- länderna (Frankrike representerar ett undantag).
En stor del av teorierna för hushållens sparbeteende avser de konjunk- turella variationerna, som man kan bortse från i ett långsiktigt sammanhang. På längre sikt bör hushållens sparkvot höjas allteftersom reala disponibel- inkomsterna når successivt högre nivåer. Befolkningens åldrande bör också bidra till en sådan höjning, eftersom högre åldersgrupper synes ha högre sparkvot än yngre. Även tendenserna mot allt tidigare pensionsålder kan tänkas påverka hushållssparandet positivt. Enligt den s.k. ”extended life cycle theory” skulle nämligen den högre sparkvoten i höginkomstländer kunna förklaras av att ett tidigare utträde ur arbetskraften förlänger den period över vilken de aktiva årens sparande skall spridas —— detta senare måste därför göras motsvarande större.17 Å andra sidan torde det gradvis alltmer utvecklade socialförsäkringssystemet ha en negativ effekt på hus- hållssparandet, eftersom dess förmåner avser grupper med hög konsum- tionsbenägenhet och det också kan försvaga benägenheten att spara för ål- derdomen.
Åren 1973—1975 steg sparkvoten kraftigt i många industriländer. Detta fenomen har inte kunnat förklaras av de vanliga cykliska faktorerna men har satts i samband med den accelererande inflationen. När denna retar- derade 1976 sjönk också hushållens sparkvot tillbaka. Inflationen kan ha haft en positiv effekt på hushållssparandet redan tidigare. men tecknen härpå har blivit tydligare allteftersom prisökningarna tilltagit.18
Hypotesen är att hushållen genom ökat sparande försöker kompensera sig för de reala förluster som inflationen åstadkommer på deras finansiella tillgångar.19 ”Efter skatt” är den reala bankräntan ofta negativ. Denna in- flationsförlust drabbar hela den finansiella stocken men skall balanseras av
ett sparande ur löpande inkomster, vilka till sin storlek är betydligt mindre än den finansiella stocken. Den kompensatoriska ökningen av sparkvoten måste då bli relativt stor.
Hushållen synes ha anpassat inte bara sitt sparande utan även sin för- mögenhetsstruktur i enlighet med sina erfarenheter under inflationen. Det är välbekant att deras innehav av ”reala” tillgångar i bl. a. fast egendom har ökat som ett skydd mot prisstegringen. I betydande utsträckning har ökningen av dylika tillgångar finansierats med upplåning. I tider av ökande arbetslöshet och av stagnerande och för stora grupper fallande realinkomster kan en sådan utveckling leda till likviditetsproblem för hushållen av samma slag som för företagen. Detta kan vara en förklaring till att även hushållens innehav av likvida medel relativt sett synes ha ökat bl. a. på bekostnad av innehavet av obligationer och aktier.20 En ytterligare förklaring kan vara den ökande variabiliteten i obligations- och aktievärden och därmed för- knippade risker. Även i detta sammanhang visar det sig att inflationen haft ett destabiliserande inflytande på kapitalmarknaden.
3.5. Inflationsproblemet
Från mitten till slutet av 1960-talet ökade totala prisnivån (BNP-deflatom) inom OECD-området med omkring 4 procent per år. För perioden 1970—1974 var årliga ökningen ungefär dubbelt så snabb, omkring 8 procent. En ytter- ligare upptrappning ägde rum 1974—1976 med årliga ökningstakter på 11—12 procent. Inflationen har påverkat företagens investeringsincitament och hus- hållens sparbeteende på sätt som diskuterats i det föregående. I varje fram- tidsbedömning spelar också frågan om takten i prisutvecklingen en väsentlig roll.
Mycket har skrivits om anledningen till inflationen under de senaste tio åren, men någon enighet har man knappast kommit fram till. Likväl är det av största betydelse att klargöra i vad mån faktorerna bakom inflationen har varit eller är tillfälliga och i vad mån nya tillkommit. Alltefter den uppfattning man har om den fortsatta prisutvecklingen, kan man komma fram till olika slutsatser om utvecklingen på nästan alla områden: realränta och nominell ränta, sparande och investering, tillväxt och inkomstfördelning, penning- och finanspolitik. En stridsfråga har också varit i vad mån ett enskilt land — och speciellt ett litet land — kan skydda sig från en internationell inflation.
En konvergering av inflationstakten i olika länder under loppet av en inflationsprocess skulle kunna tolkas som en indikation på dels att infla- toriska impulser genereras av en eller ett par internationellt verkande fak- torer, dels att ett enskilt land är relativt försvarslöst mot sådana impulser. Några klara bevis föreligger emellertid inte på att en sådan konvergering
ägt rum.21 Det finns i själva verket ett flertal hypoteser eller ekonomiska ”skolor”,
som från vitt skilda utgångspunkter söker förklara den faktiska prisutveck- lingen. Den monetära skolan centrerar sin inflationsmodell kring efterfrågan och utbudet på pengar. Den traditionellt Keynesianska ansatsen är också
20 Se OECD, Economic Out/ook. December 1976, sid. 43 och BIS, Sector-al Financial Problems, sid. 57 och 83.
21 Jämför Ronald Teigen: Interp/ering Recent World Inflation. American Economic Rewiew, May 1975 samt Economic Survey of Europe in 1976, New York 1977, Part 1, sid. 2.
22 Ovanstående kortfat- tade beskrivning av den globala ”monetära” skolan har hämtats från Hans Genberg och Alex- ander Swoboda: Causes and Origins of the Current Worldwide Inflation; The Graduate Institute of International Studies, Geneva November 1975. Ett liknande resonemang återfinns också hos Harry G Johnson: World Infla— tion. the Developing Countries and Integrated Programmes for C ommodi- ties; Bar—ica Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, December 1976.
23 Se t, ex. Karl Brunner och Allan Meltzer: The Explanation of Inflation. Some International Evidence. American Economic Review, Fe- bruary 1977.
efterfrågeinriktad men avser förhållandet mellan efterfrågan och (potentiella) utbudet på varor och tjänster. Under senare år har man särskilt uppmärk- sammat de förändringar i relativpriser, som hänger samman med en in- ternationellt trendmässigt stigande efterfrågan på råvaror och de accelere- rande kostnaderna för dessas utvinning. Vidare har den ursprungliga Key- nesianska efterfrågeansatsen kompletterats med olika versioner av den s. k. "Phillipskurvan", varigenom hänsyn även kan tas speciellt till lönekostna- dernas roll i prisbildningen. Slutligen kan också nämnas den ”skandinaviska" skolan, som i första hand beskriver överföringen av internationella prisim- pulser till ”små” och ”öppna” ekonomier. Fortsättningsvis skall dessa in- flationsförklaringar karakteriseras kortfattat. Detta kan ge ett underlag för en bedömning av den framtida prisutvecklingen.
Enligt en ”global" variant av den monetära skolan är det meningsfullt att förklara inflationen som ett världsfenomen snarare än som summan av utvecklingen i enskilda länder. Världens totala ”penningmängd” be- stämmer världens penninginkomst och — med ett till två års eftersläpning — också ”världsinflationen”. Världens penningmängd bestäms i sin tur dels av ökningen av världens guld- och valutareserver, dels av inhemsk kre- ditgivning. I andra länder än i reservvalutaländerna begränsas emellertid den inhemska kreditgivningen av valutabasen, i synnerhet i ett system med fasta växelkurser. Särskilt de små och ”öppna” ekonomierna dras obön- hörligen med i ”världsinflationen”.
Det har gjorts ekonometriska beräkningar, som indikerar att långsiktiga förändringar av internationella guld- och valutareserven har följts av en liknande utveckling av världens ”penningmängd” och slutligen också av den globala prisutvecklingen (mätt med konsumentprisindex). De tidigare utslagen avser tioårsperioden 1965—1974.22
När man överger antagandet om fasta växelkurser tappar den globala monetära ansatsen mycket av sin förklaringskraft. Enskilda länder kan föra en mer autonom penningpolitik och kan, i princip, välja sin egen pris- utveckling. Den ”monetära” skolan skiftar därmed tyngdpunkten av för- klaringen till förändringarna i varje lands inhemska penningmängd.23 Dessa kan hänföras till förändringar i banksystemets fordringar på utlandet, på den offentliga sektorn och på den privata sektorn, dvs. till den utsträckning i vilken olika sektorer har täckt in sina finansieringsunderskott på den or- ganiserade kreditmarknaden. Länken mellan förändringar i penningmäng- den och prisutvecklingen utgöres av pris- och inkomstelasticiteten hos all- mänhetens efterfrågan på pengar. Storleken och stabiliteten hos dessa ko- efficienter har varit föremål för många och kontroversiella beräkningar.
Konventionell Keynesiansk inflationsanalys är i grunden av samma slag som den ”monetära” skolans eftersom de båda i huvudsak utgår från efter- frågesidan. Kanalerna till prisbildningen är emellertid olika. I Keynesianska modeller transmitteras efterfrågeförändringar utifrån, inte via den monetära basen utan genom exportförändringarnas effekt på produktion och syssel- sättning. Det uppkommer emellertid sekundära effekter på import, pen- ningmängd, räntor och kapital rörelser, som tenderar att motverka de primära effekterna av den ursprungliga störningen. Liksom enligt den ”monetära” skolan leder vanligen de Keynesianska simuleringarna till en internationell konvergering av inflationstakterna.
Man kan fokusera den Keynesianska ansatsen i ett samband mellan pris- utvecklingen å ena sidan och en indikator på efterfrågetrycket å den andra, det senare mätt t. ex. med gapet mellan den faktiska (eller förväntade) och den potentiella bruttonationalprodukten. För hela OECD-området synes ac- celeration och retardering i prisutvecklingen ha följt förändringar i ett sådant efterfrågetryck med ungefär ett års eftersläpning. Men samtidigt har också sambandet ändrats. Utbytet mellan de två variablerna har försämrats i den meningen att mot en given nivå för efterfrågeindikatorn har svarat en suc- cessivt allt högre inflationstakt.24
Den ursprungliga Phillipskurvan avser ett samband mellan nivån för ar- betslöshet och relativa förändringari förtjänster (eller löner). Detta samband är av ungefär samma slag som ovannämnda mellan BNP-gap och prisför- ändringar. Både BNP-gap och arbetslöshet är mått på efterfrågetryck. Mellan priser och löner råder uppenbart ett intimt samband. Även för Phillipskurvan gäller att utbytet mellan måttet på efterfrågetryck och variabeln löner-priser successivt försämrats under de senaste tio åren.
I försöken att bredda Phillipskurvans alltför trånga förklaringsschema har man som förklaringsfaktor lagt till ett uttryck för prisförväntningarna van- ligen representerade av ett vägt medeltal mellan aktuella och tidigare pris- förändringar. Enligt den s. k. ”natural rate hypothesis” kan inflationen för- klaras med prisförväntningarna samt skillnaden mellan faktisk arbetslöshet och den ”naturliga" arbetslösheten. En arbetslöshetsprocent, som ligger un- der den ”naturliga”, ger upphov till accelererande inflation så länge som prisförväntningarna bestäms av tidigare prisutveckling.25 Den "naturliga” arbetslösheten kan emellertid påverkas nedåt t. ex. genom intensifierad ar- betsförmedling, omskolning och andra åtgärder, som reducerar bristen på överensstämmelser mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden. En- ligt denna teori föreligger inget stabilt samband mellan inflation och ar- betslöshet. Den kommer såtillvida till samma resultat som den ”monetära" skolan.26
Fr. o. m. början av 1970-talet har råvaruprisernas roll i världsinflationen tilldragit sig särskild uppmärksamhet. Prismekanismen är olika i råvaru- sektorn och industrisektorn. I den senare fångas variationer i marknads- efterfrågan till stor del upp av lagerinvesteringar. I den förra blir prisutslagen omgående och större. De förstoras ytterligare av spekulation och långa tids- eftersläpningar på utbudssidan. Ökningar i råvarupriser kan i sin tur leda till överdrivna prisstegringar i industrisektorn via ökningar i vinstmargi- nalerna och en inducerad pris-löne-pris-spiral. Denna beskrivning skulle kunna passa explosionen i råvarupriserna åren 1972—1975, då dessa började stiga redan vid förväntningarna om råvaruknapphet. Enligt denna uppfatt- ning representerade den samtidiga internationella monetära expansionen en ackommodering men ingen primär orsak till inflationen.27
Åtskilliga studier har gjorts av den sannolika framtida utvecklingen av relativpriser mellan råvaror och industrivaror. Man kan härvid utgå från uppskattningar av tillgängligheten på och framtida kostnader för utvinningen av knappa råvaror. En omfattande undersökning efter dessa linjer har gjorts av Förenta Nationerna och publicerats i den s. k. Leontieffrapporten.28 Enligt denna rapport kommer världskonsumtionen att öka dramatiskt bl. a. av koppar, bauxit, nickel, bly, järnmalm, naturgas och kol. Tillgången på dessa
24 Se diagram 1 och 2 i Towards Full Employment and Price Stability; Sum- mary of a report to the OECD by a Group of Independent Experts. June 1977.
25 En kortfattad diskus- sion av denna teoribild- ning finns i The Theory of Domestic Inflation av Robert J Gordon. Ameri- can Economic Review, February 1977.
26 Se i. ex. Milton Fried- man: Rediscovery of Money-Discussion, Ame-
rican Economic Review, May 1975.
27 Se t. ex. Nicholas Kaldor: Inflation and Recession in the World Economy. The Economic Journal, December 1976.
28 The Future oj!/te World Economy, sid. 5—6. A United Nations Study by Wassily Leontieff et. al. New York 1977.
29 United Nations, a.a. sid. 9 och 73.
30 De ursprungliga bidra- gen gjordes av 0 Aukrust: Prim ]: A Model of the Price and Income Distribu- tion Mechanism of an Open Economy; Articles for Statistisk Sentralburå no 35, Oslo 1970 och G Edgren, K 0 Faxén, C E Odhner: Wages, Growth and the Distribution of Income: Swedish Journal of Economics, September 1969.
31 Se Irwing B Kravis och Robert Lipsey: Export Prices and the Transmis- sion of Inflation, American Economic Review, Feb- ruary 1977.
32 Se Michael L Wachter: Some Problems in Wage Stabilization, American Economic Review, May 1976.
varor kommer naturligtvis att bero på takten i upptäckten av nya fyndigheter, teknologiska framsteg, substitutionsmöjligheter m. m. Men även med pes- simistiska antaganden i dessa avseenden har rapporten kommit till slutsatsen att blott två mineraler, nämligen bly och zink skulle komma att ”ta slut” omkring år 2000.
I detta scenario stiger råvarupriserna avsevärt i förhållande till priserna på manufakturerade varor. Sålunda skulle t. ex. under perioden 1970—2000 priset på mineraler i genomsnitt stiga 2,9 gånger och jordbruksråvaror 1,2 gånger snabbare än industrins färdigvaror. Eftersom basåret är 1970 har i själva verket i några fall relativprisstegringen dock realiserats långt tidigare än enligt den hypotetiska tidtabellen. I ett mer optimistiskt scenario stiger också relativpriserna på andra råvaror men avsevärt långsammare.29
Den skandinaviska skolan — EFO-modellen i svensk terminologi — fäster stor vikt vid skillnaden mellan den med avseende på utlandet ”konkur- rensutsatta” respektive ”skyddade” delen av ett lands ekonomi.30 Utrymmet för löneökningar i den konkurrensutsatta sektorn bestäms av dess produk- tivitetsökningar plus förändringar i utlandsprisema. Lönerna i den skyddade sektorn ökar lika mycket som i den konkurrensutsatta. Skillnaden mellan prisstegringstakten i de två sektorerna tenderar därmed att motsvara skill- naden i deras produktivitetsförändringar. Liksom för den ”monetära” skolan spelar världsmarknadsprisema en viktig roll för utvecklingen i varje enskilt land.
Den ”skandinaviska” skolan har kritiserats ur olika synpunkter. Den förklarar prisutvecklingen i huvudsak från kostnadssidan. Den innehåller sålunda ingen mekanism för lönebestämning av typ ”Phillipskurvan”. Ur den synpunkten skulle den ”skandinaviska” skolan kunna sägas vara en beskrivning av löneförhandlingsprocesser snarare än en modell för faktisk löne- och prisutveckling. En annan invändning avser förutsättningen om homogena priser. Priset på identiska produkter kan vara olika på olika delar av världsmarknaden. Likaså kan det föreligga skillnader mellan marknads- priset och exportpriset för en och samma vara producerad i ett och samma land.31 Detta kan ge en avsevärd flexibilitet inom och emellan nationella prissystem, vilket i praktiken ger betydande felmarginaler åt den ”skan- dinaviska” skolans aritmetik.
Den "skandinaviska” skolans grundtankar kan emellertid appliceras även på en ”sluten” ekonomi. Det finns produktivitetsskillnader inte bara mellan den konkurrensutsatta och den skyddade sektorn utan även mellan olika branscher inom den senare. Om lönerna utvecklas i stort sett parallellt och vinstmarginalerna förblir ungefär oförändrade, uppstår relativa prisföränd- ringar. Den ”krypande” inflationen under 1950-talet och fram till andra hälften av 1960-talet kan ur denna synpunkt åtminstone delvis uppfattas som en följd av att ”prisledande” sektorer har fått löneökningar, som varit större än ekonomins genomsnittliga produktivitetsstegring. I bilden ingår också att löneavtalen varit imiterande: konserveringen av traditionella lö- nerelationer har betytt mer än de absoluta ökningarna. Löneledare i en sådan process har kunnat vara t. ex. den offentliga sektorn, byggnadsindustrin, transportsektorn eller verkstadsindustrin.32
Det går inte att göra en syntes av de inflationsteorier som refererats ovan. Till en del är de visserligen komplementära men delvis också motstridiga.
Detta behöver inte innebära att den ena eller andra måste vara alldeles felaktig. Det kan snarare vara så att under olika perioder har faktorerna bakom prisutvecklingen varit olika och därför krävt olika typer av förkla- ringar. Den ”krypande” inflationen efter Koreakriget till slutet av 1960-talet (2—4 procent per år inom OECD-området) kan sålunda samtidigt förklaras av en kostnadspress enligt den ”skandinaviska” skolans förklaringsschema och av ett genomsnittligt högt efterfrågetryck.
Accelerationen av inflationen under senare hälften av 1960-talet sam- manföll med upplösningen av den monetära disciplin, som Förenta staternas ekonomiska politik tidigare haft över den internationella ekonomin. De av Vietnamkriget betingade stora budgetunderskotten ”exporterades” i stor ut- sträckning via underskott i bytesbalansen och tog form av växande dol- larinnehav utomlands. Uppkomsten av euro-valutamarknaden gjorde det svårt för enskilda länder att isolera sig från internationella kapitalrörelser och den blev en källa för internationell kreditgivning. Man kan knappast uppfatta hela denna monetära utveckling enbart som en följd av utan den måste åtminstone delvis ses som en orsak till prisstegringen särskilt som den förra synes ha föregått den senare i tiden.33
En ökande snedfördelning av de internationella valutareserverna var en anledning till sammanbrottet av Bretton-Woods-systemet 1971, som blev inledningen till en regim av flytande växelkurser. Varje enskilt land fick nu ökad frihet att genom depreciering söka upprätthålla internationell kon- kurrenskraft och samtidigt i ökad utsträckning tillgodose inhemska mål. Den internationella monetära basen hade inte bara ökat dramatiskt — möj- ligheterna att utnyttja denna bas hade också vidgats. Detta var en förut- sättning för den intensiva och synkroniserade högkonjunktur, som utveck- lades 1972—1973. Intensiteten och synkroniseringen ledde snart till svårig- heter på resurssidan, så att flaskhalsar i produktion och i råvarutillförsel drev upp priserna från kostnadssidan. Snabbt stigande livsmedelspriser 1972—1973 och oljepriser 1973—1974 lagrades ovanpå den konjunkturella pris- stegringen.
Under loppet av 1974 vände den internationella konjunkturen och ut- vecklades sedan till den djupaste depressionen under efterkrigstiden. Kon- sumentprisema fortsatte emellertid att stiga i oförminskad takt. Detta kan ses som ett led i en pris-löne-pris-spiral, som initierades redan under högkonjunkturen. I fortsättningen kan denna spiral ses som en följd också av de begränsningar av konsumtionsutrymmet, som framtvingades av en restriktiv ekonomisk politik. Med ett monetaristiskt betraktelsesätt kan man säga att ”stagnationen” var en eftersläpande effekt av den tidigare monetära expansionen och av ingrodda intlationsförväntningar.
Osäkerheten om det framtida mönstret för den internationella prisutveck- lingen är mycket stor. Vid mitten på 1960-talet var det ingen som kunde förutse inflationen under den följande tioårsperioden. Erfarenheterna från de negativa konsekvenser, som en långvarig och långtgående inflation har på tillväxt, inkomstfördelning och resursallokering, har emellertid skiftat de ekonomisk-politiska prioriteringarna kraftigt över till förmån för infla- tionsbekämpningen. Det är knappast någon tvekan om att en dylik eko- nomisk-politisk harmonisering i de viktigaste industriländerna redan har fått en betydande effekt. Fortsatta strävanden i denna riktning kommer
33 Jämför t. ex. Bank for International Settlements, A nnual Report, June 1976, sid. 33—35.
341 OECD:s ”Growth Scenario” beräknas sålunda elasticiteten för total konsumtion med avseende på BNP för perioden 1975—1980 uppgå till 0,8 att jämföra med ett värde på nära 1,0 för perioden 1965—1974. A a sid. 138.
35 För Storbritannien har årliga ökningen av ”desi- red net real eamings” beräknats ligga mellan 2 och 2 1/2 % med tendens till sakta men successiv stegring under estima- tionsperioden 1948—1974. Jämför Models of Inflation in the United Kingdom. NIESR, August 1976, sid. 67—70.
knappast att brytas om inte effekten på tillväxt och sysselsättning blir alltför påtaglig. I de större industriländerna kommer man sannolikt under ganska lång tid framöver att söka förhindra att efterfrågetrycket när så höga nivåer, som genomsnitten under 1950- och 1960-talen. Men eftersom ”utbytet” sedan dess försämrats mellan graden av restriktivitet och inflationstakt, kom- mer man troligen ändå inte att kunna pressa ner prisstegringstakten till vad den var under perioden av ”krypande” inflation.
OECD har i sina projektioner för 1980 satt ökningen för totala prisnivån inom hela området till 5 procent (BNP-deflatom). Det är en ökningstakt som ligger över motsvarande siffra på 4 procent för sista hälften av 1960-talet och så till vida inte framstår som överambitiös. Den ligger dock alltjämt farligt högt med hänsyn till riskerna för prisaccelerering vid tillfälliga stör- ningar av den typ som utlöstes 1973—1974.
I Västtyskland och Förenta staterna har man fr. o. m. 1976 kommit ner till en prisstegringstakt på 4—5 procent. För t. ex. Italien och Storbritannien skulle å andra sidan ett närmande till den av OECD angivna genomsnitts- takten innebära en dramatisk nedtrappning av de höga ökningstal, som förelegat både 1976 och 1977. En konvergering av olika länders inflationstakt framstår å andra sidan som en förutsättning för att ett stabilt internationellt tillväxt- och handelsmönster skall kunna etableras. Om Förenta staterna och Västtyskland går i spetsen för en prisstabilisering, skulle detta innebära en ny period av ”disciplin” i världsekonomin. Möj- ligheter föreligger dock för enskilda länder att undkomma denna ”disciplin” genom deprecieringar. Erfarenheten har emellertid visat att en depreciering är ett tveeggat instrument, som inte i och för sig löser de betalningsproblem som följer av en från omvärlden avvikande kostnadsutveckling. Även i detta avseende torde man kunna räkna med en ökad återhållsamhet jämfört med det skede under vilket anpassningen till de chockartade höjningarna av oljeprisema ägde rum.
I ett optimistiskt scenario behöver man emellertid också räkna med hjälp av en prisförväntningsmekanism, som påskyndar övergången till en dämpad och stabil prisutveckling. Betydelsen av att förväntningarna stabiliseras kring den önskvärda prisstegringstakten har som nämnts poängterats både i teo- ribildningen kring Phillips-kurvan och av den ”monetära” skolan. Men för- väntningsmekanismen får inte s.a.s. skjuta under målet och generera en för den ekonomiska tillväxten ödesdiger deflatorisk process av det slag, som karakteriserade den depression som följde på inflationen efter första världskriget.
Det har tidigare nämnts att i ett överblickbart perspektiv (inöver 1980-talet) kommer många industriländer att behöva reservera en ovanligt stor andel av sina resurser för investering och export — utrymmet för konsumtion blir motsvarande mindre.34 Samtidigt kan den totala tillväxten komma att hållas tillbaka på grund av en restriktiv inflationsbekämpande politik. En sådan politik kan emellertid få en motsatt, inflationsdrivande effekt i den mån den inkräktar på löntagarnas strävanden att förverkliga en bestämd ökning i sina disponibla realinkomster.35 Om nu utrymmet för realinkomst- ökningar blir relativt begränsat, kommer sådana strävanden att relativt sett öka inflationstrycket. Utrymmet för reallöneökningar kan för övrigt — vid givet konsumtionsutrymme — också förväntas krympa av den anledningen
att relationen mellan ”närande” och ”tärande” i många länder kommer att falla. Internationella relativprisstegringar på viktiga råvaror kan i enlighet med den ovan refererade FN-rapporten komma att bli en inflationsdrivande fak- tor i det verkligt långa perspektivet. Även om det inte formellt genomföres någon indexering, som länkar råvarupriser och färdigvarupriser, kommer med säkerhet sambandet mellan dem att bli intimare än tidigare. Man skulle därmed kunna få ett moment av ”saxning” i prisbildningen på internationella marknader, som i och för sig tenderar att driva upp genomsnittsnivån högre än annars skulle bli fallet. Global knapphet på livsmedel kan bli en åt- minstone intermittent prisuppskruvande faktor, särskilt om ökande kvan- titeter kommer att avdelas till de fattiga länderna. Relativprisema på mi- neraler framstår som en kronisk källa till inflationsimpulser.
Det finns alltså ett flertal faktorer, som talar för att den genomsnittliga inflationstakten under en överskådlig framtid kommer att bli relativt hög, mätt med efterkrigsmått. Häremot får vägas det förhållandet att motståndet mot inflation successivt vuxit sig allt starkare. Möjligheterna att få pris- utvecklingen under kontroll ter sig också gynnsammare i den mån man med ekonomisk-politiska medel kan uppnå ett positivt samband mellan tillväxt och prisstabilitet. Svårigheten är att skapa de institutionella förut- sättningarna — nationella såväl som internationella — för att tillväxt och prisstabilitet skall komma att representera konsistenta mål. Någon tillfreds- ställande lösning på detta problem har ännu inte hittats.
I ett perspektiv med fortsatt om än på lång sikt nedtrappad inflationstakt tilldrar sig möjligheterna att eliminera eller åtminstone dämpa de felallo- kerande effekterna på kapitalmarknaden ett fortsatt och kanske t. o. m. ökat intresse. En mycket diskuterad men också svårbedömd möjlighet utgör en indexering av avkastningen på olika finansobjekt.36 Den 5. k. McCracken- rapporten rekommenderar att man avlägsnar institutionella hinder för emis- sion av indexobligationer. Detta skulle reducera osäkerheten hos låntagare och långivare och hjälpa till att stabilisera priserna på andra placeringar såsom fast egendom och råvaror. Även staten kan stå för sådana emissioner som helst — åtminstone på utvecklade kapitalmarknader— borde göras omfattande både med avseende på storlek och kundkategorier. Man kunde vid intro- duktionen pröva sig fram med en relativt låg realränta.37 Indexarrangemang av olika slag har prövats i en del länder men givit varierande resultat.38
3.6. Internationella balansproblem
Det framgår av diskussionen i föregående avsnitt att den internationella inflationen är uttryck för problem som i huvudsak är rotade i industrilän— dernas egen ekonomiska struktur. De flesta industriländer brottas emellertid sedan några år tillbaka också med ett, om än i någon mån till inflationen relaterat, interregionalt problem som berör deras extembalans gentemot ol- jeländerna. Det är här fråga om en situation, som kan sägas avse en sparbrist i egentlig bemärkelse. För OECD-området i dess helhet och för en majoritet av enskilda industriländer föreligger ett efterfrågeöverskott, som till synes inte kan undanröjas ens vid de låga nivåer av resursutnyttjande, som kän-
36 En utförlig teoretisk utredning finns i Tord Palanders: Värdebestän- dighet. Ett problem vid sparande, lityörsäkringar och pensioner. Stockholm 1957.
37 Towards full Employ- ment and Price Stability, OECD July 1977, sid. 45—46.
38 Se OECD: Indexation of FinancialAssets. April 1976.
39 USA, Västtyskland, Japan, Belgien, Schweiz, Nederländerna.
40 Kuwait, Libyen, Oman, Quatar, Saudi Arabien, Förenade arabemiraten.
'" Algeriet, Indonesien, Iran, Irak, Nigeria, Vene- zuela.
netecknat åren efter 1974. Frågan är i vad mån detta balansproblem kommer att kvarstå även under en överskådlig framtid.
Under treårsperioden 1974—1976 hade de oljeexporterande länderna sam— manlagt ett överskott i de löpande betalningarna på i runt tal S 140 miljarder. Under samma period ackumulerade överskottsländerna i OECD39 netto- fordringar på nära $ 40 miljarder. Mot dessa överskott svarade underskott för icke oljeproducerande utvecklingsländer med omkring $ 80 miljarder och för OECD:s underskottsländer med omkring $ 100 miljarder. Oljelän- demas överskott ackumulerades till en början främst som ökningar av deras valutareserver, men har senare mestadels placerats i andra former. Upplå— ningen har för OECD-ländemas del till allra största delen gått via de in- ternationella kapitalmarknaderna. Under perioden 1974—1976 beräknas blott omkring $ 15 miljarder ha utgjorts av långivning direkt mellan offentliga organ. Icke oljeproducerande utvecklingsländer har däremot lånat officiellt i relativt sett mycket större utsträckning.
Fortsatt internationell upplåning kan mer än tidigare förväntas komma att äga rum genom offentliga kanaler. Privat internationell utlåning har expanderat kraftigt och kan visserligen beloppsmässigt även i fortsättningen förväntas dominera kreditförmedlingen. Den kan emellertid nå de gränser där både kreditförrnedlarnas och låntagamas soliditet kan lägga hinder i vägen för fortsatt expansion. Offentlig långivning kan då komma att spela en relativt större roll, samtidigt som den privata långivningen kan komma att mer än hittills systematiskt koordineras med den offentliga. Utvecklingen skulle härmed tendera mot en internationell ”samhällsekonomisk” bedöm- ning av låntagarlandets kreditvärdighet och av betydelsen för världsekonomin att låntagarlandets ekonomi stöttas upp. Samtidigt kan också de med lån- givningen förbundna ekonomisk-politiska kraven på totala lösningar komma att successivt skärpas.
Översiktliga beräkningar har gjorts för den internationella finansiella ut- vecklingen fram till 1985 med utgångspunkt från OPEC-ländernas beräknade överskott. Pris- och tillväxtantaganden har därvid anknutits till OECD:s ”Growth Scenario”. Vidare har antagits enhetliga oljepriser, som förblir oför- ändrade i förhållande till industrivaruprisema. Prisantagandet har betydelse för oljeproduktionens fördelning mellan hög- och lågabsorberande oljeländer och därmed också för fördelningen av importen från industriländerna. Oför- ändrade relativpriser — dvs. prissättning närmast enligt de lågabsorberande40 oljeländernas intressen — kan antagas leda till att de högabsorberande41 ol- jeländerna ökar sin produktionsvolym i syfte att hålla uppe sin import- kapacitet. Även reala låneräntans utveckling är viktig. Ju högre real låneränta desto högre tenderar OPEC-överskottet att bli.
Kalkylen indikerar en gradvis minskning av OPEC-överskottet från om- kring $46 miljarder år 1976 till omkring $ 20 miljarder (1976 års priser) år 1980 och praktiskt taget balans år 1985. Denna utveckling skulle medföra en nettoökning av OPEC-ländernas utestående fordringar under perioden 1977—1980 med omkring $ 100 miljarder (1976 års priser), vilket alltså är avsevärt mindre än de överskott som kumulerats under treårsperioden 1974—1976. Hela ökningen antages avse de lågabsorberande oljeländerna un- der det att de högabsorberande bibehåller en ungefär oförändrad nettopo- sition.
Kalkylerna är emellertid mycket känsliga för även relativt små variationer i förutsättningarna. Sålunda beräknas en extra ökning av tillväxten inom OECD-områdets BNP med 1 procent per år innebära att det 1985 föreligger ett OPEC-överskott på omkring $ 30 miljarder (1976 års priser) i stället för att det, som i baskalkylen, skulle råda jämvikt. Den kumulerade ford- ringsstocken skulle därmed komma att ligga drygt 50 procent högre än i baskalkylen. En relativprisökning på olja med 1 procent - utan någon efterfrågeminskning — ger ungefär halva effekten på överskott och ford- ringsökning som samma ökning av BNP. Med sannolika antaganden för oljeefterfrågans priselasticitet framstår emellertid relativprisändringar som i stort sett neutrala i kalkylerna för överskott och fordringsutveckling. Varje procentenhets ökning av reala låneräntan skulle emellertid påtagligt öka både OPEC:s löpande överskott och fordringsstock. De lågabsorberande OPEC-ländernas ränteintäkter skulle öka samtidigt som de högabsorberande ländernas importkapacitet skulle begränsas.
Den till sina konsekvenser mest dramatiska variationen på det ovan dis- kuterade basexemplet avser effekten av energibesparing av den omfattning som anges av OECD:s ”accelererade” energipolitik, enligt vilken behovet av OPEC-olja för OECD-området antages ha reducerats med en tredjedel år 1985.42 I detta fall kan OPEC beräknas ha ett betydande löpande un- derskott år 1985 och en fordringsstock som inte är mycket större än den är i dagens läge.
Det är svårt att förutse hur ”oljeunderskotten” i fortsättningen kommer att fördelas mellan olika låntagarländer. Oljeländema torde successivt kom- ma att kräva ökad real avkastning på sina finansiella tillgångar om inte alternativet att låta oljan stanna under jord skall komma att föredragas. (Kalkylen påverkas också av förväntningarna om oljeprisemas utveckling.) I princip borde då oljeländernas placeringar i sista hand allokeras till de länder- och produktionsområden där den reala avkastningen är störst och i alla händelser tillräckligt stor för att motivera fortsatt finansiellt över- skottssparande. En sådan mekanism ger uppenbarligen en helt annan för- delning av betalningsbalansemas oljeunderskott än de fördelningar t. ex. i förhållande till bruttonationalproduktens storlek som nämnts i olika sam- manhang.43
För låntagarlandet borde analogt upplåningens storlek relateras till till- gången på investeringsmöjligheter med åtminstone samma reala marginal- avkastning som den reala låneräntan. (Temporärt kan emellertid båda vara negativa.) Länder som driver upplåningen längre hjälper till att kom- pensera den erosion av världsefterfrågan som primärt orsakats av oljelän— dernas sparökning.
Samtidigt hålls konsumtionen i nuläget uppe på bekostnad av framtida konsumtion. ”Överkonsumtion” i vissa länder kan emellertid endast ge temporära bidrag till lösningen av det globala balansproblemet. Detta löses inte heller genom att överskottsländerna utanför OPEC ”medverkar” till en kapitalexport. Möjligheterna i andra länder att absorbera dessa kapital- strömmar måste ju gradvis avta. Risken består med andra ord av att det av OPEC-underskotten genererade sparandet utövar en kraftig depressiv effekt. Denna risk ökar i den mån dels antalet räntabla privata investe- ringsobjekt avtar, dels antalet kreditvärdiga låntagarländer också minskar.
42World Energy Outlook, OECD, January 1977.
43 För en diskussion av denna frågeställning se W U Corden och Peter Oppenheimer: Basic Implications ofthe Rise of Oil Prices; Moorgate and Wall Street, Autumn 1974.
En del industriländer — bland dem Sverige — kämpar med ett s. k. struk- turellt underskott i betalningsbalansen. Dessa länder kan dock i allmänhet räkna med en högre kreditvärdighet än de flesta lånesökande utvecklings- länder. De kommer alltså att befinna sig i ett prioriterat läge i den låntagamas marknad, som förmodligen kommer att råda sålänge som Oljeländema fort- farande har placeringssökande sparöverskott. Tillgången på internationellt lånekapital försvinner naturligtvis inte i och med att den interregionala han- deln utvecklas mot bättre balans. Men den internationella kreditmarknaden kan då successivt kärva till sig. Särskilt kan detta tänkas bli fallet om ut- vecklingen gradvis styr mot en ny ekonomisk världsordning med ökande transfereringar till de fattiga länderna.
Bortom oljekrisen och dess förmodade avveckling tornar skillnaderna i välstånd mellan fattiga och rika länder upp sig som det stora problemet under det närmaste halvseklet. Relationen i per kapita inkomster mellan invånarna i de senare och de förra är f. n. (1970) omkring 1:12 — befolkningen i de rika länderna svarar för knappt en tredjedel av jordens totala befolkning. En primär målsättning kan anses vara att denna inkomstskillnad gradvis reduceras. Den möjliga takten i reduktionen av ”gapet” mellan inkomstni- våerna och implikationerna för regional ekonomisk tillväxt och världshan- delsmönster har studerats i förutnämnda FN-rapport. Några få resultat där- ifrån skall refereras här för att förmedla en antydan om de utvecklingslinjer, som skisseras i rapporten.
Eftersom folkmängden i de fattiga länderna kan förutses stiga mycket snabbare än i de rika, måste den ekonomiska tillväxten i de förra gå mycket snabbare än i de senare. För perioden 1970—2000 anger rapporten som rikt- värden 6,9 resp. 3,6 procent. Jämfört med den historiska utvecklingen in- nebär det en accelerering av tillväxten i de fattiga och retardering i de rika länderna. Inkomstgapet skulle ändå inte komma att ens halveras, utan sjunka från 1:12 till 1:7.
Den snabba tillväxten i utvecklingsländerna skulle emellertid dra med sig mycket kraftiga betalningsunderskott. Deras andel av världsexporten skulle bli ungefär oförändrad (16 procent år 1970) men deras andel av världs- importen öka snabbt (från 17 procent år 1970 till drygt 30 procent år 2000). De fattiga ländernas underskott år 2000 uppskattas då uppgå till S 190 mil- jarder i 1970 års priser. Dessa underskott kan temporärt överbryggas om råvarupriserna omgående höjes till de nivåer, som annars beräknas uppnås först successivt under loppet av hela perioden fram till år 2000. Stor betydelse tillmäts möjligheterna att liberalisera tullar och andra hinder på marknaderna för manufakturerade varor. Men det skulle ändå bli nödvändigt med mycket stora kapitaltransfereringar.
De ovan antydda förutsättningarna för en ”ny ekonomisk världsordning” kan framstå som orealistiska särskilt med hänsyn till den förutsatt stora och bestående jämviktsbristen i de internationella betalningarna. Alterna- tivet är att tillväxten i industriländerna blir högre och i utvecklingsländerna lägre än enligt de ovan angivna förutsättningarna. Då ökar de förras im- portbehov och minskar de senares — gapet i de löpande betalningarna mellan de två ländergruppema kan upprätthållas vid omkring nuvarande nivå. Men då kommer inte heller gapet mellan inkomstnivåerna att minska; vi kommer att vara kvar i den "gamla” ekonomiska världsordningen.
En viktig fråga är dock om inte den ”nya världsordningen” i viss mening redan är på väg. I alla händelser behöver Leontieff-rapporten kompletteras i ett väsentligt avseende. Under senare år har nämligen i ökad omfattning utvecklingsländerna gjort inbrytningar på marknaderna för industriella fär- digvaror. Det är flera faktorer, som ligger bakom denna utveckling. In- dustriteknologin har gått i en sådan riktning att det blivit lättare att producera tekniskt komplicerade produkter med relativt outbildad arbetskraft. Dessa teknologier sprids numera mycket snabbt. Denna utveckling har varit till fördel för utvecklingsländerna på ett växande antal produktområden. De har kunnat gå in på dessa områden med arbetskostnader, som ligger långt under vad som kan betalas i industriländerna. I utvecklingsländerna ligger arbetskraftens produktivitet igenomsnitt mycket lägre än i industriländerna och det är denna skillnad, som i stort bestämmer skillnaden i lönekost- naderna. Slutligen har också transportkostnadema sjunkit undan för undan, vilket minskat betydelsen av råvaromas och avsättningsmarknadernas lägen i förhållande till producentlandetf"
Utvecklingsländerna konkurrerar numera på så vitt skilda områden som skeppsbyggeri, textil- och stålproduktion och även med rena verkstads- produkter och elektronik. De utvecklingsländer, som gått i spetsen, är bl. a. Taiwan, Sydkorea, Hongkong och Indien. Men även några sydamerikanska länder är på väg och kan inom en relativt snar framtid komma att göra snabba inbrytningar. Skillnaderna i kostnadslägen är ofta sådana att indus- triländerna har begränsade möjligheter att bli konkurrenskraftiga ens vid omfattande strukturrationaliseringar inom de exponerade branscherna. Detta skapar svåra akuta sysselsättningspolitiska och regionalpolitiska problem, vilket gör industriländerna benägna att föra ett uppehållande försvar mot den ”nya konkurrensen” med långtgående statliga ingrepp, subventioner och importbegränsningar. I längden leder en sådan strategi till en sned- vridning av den internationella handeln. Detta kan innebära en utveckling, som kombinerar nackdelarna med Leontieff—modellens båda alternativ men har ingetdera alternativets fördelar. Man riskerar att få låg tillväxt både för industri- och för utvecklingsländerna.
3.7. Utvecklingsaltemativ
Föregående diskussion av kapitalbehov, investeringsincitament, finansiella strukturförskjutningar, inflationsutveckling och interregionala balansbrister kan knytas ihop till framtidsbedömningar, som skiljer sig åt ganska avsevärt beroende på inslaget av optimism eller pessimism. I ett uttalat optimistiskt scenario extrapolerar man sextiotalets i stort sett balanserade tillväxt in i 80-talet och ser 70-talet som en parentes. I ett uttalat pessimistiskt scenario extrapolerar man den stagflation, som karakteriserar utvecklingen efter oljekrisen. Ingetdera alternativet framstår som osannolikt. Något san- 44se Erik Dahmén; nolikare är kanske att den faktiska utvecklingen hamnar emellan de båda Equilibrium and Develop- alternativen, ment Problems in the
. .. . . . . . . . .. Swedish Economy, Skan- En forutsattnlng for att ett optimistiskt scenario skall kunna realiseras ar dinaviska Enskilda B än-
att spridningen mellan länderna av ekonomisk tillväxt, inflationstakt och ken Quarterly Review externbalanser avsevärt minskar jämfört med den utveckling som karak- 1—2/1977.
teriserat perioden fr. o. m 1974 och framåt. Det kan behövas en ganska lång övergångsperiod för att uppnå ett sådant tillstånd. Produktionsfakto- rernas fördelning måste anpassas till ändrade marknadsförhållanden både i överskotts- och underskottsländer. En sådan anpassning ter sig särskilt nödvändig i länder med relativt hög inflation och stora problem med ex- ternbalansen. Syftet är en allmän produktivitetshöjning, som skulle minska behovet av höga investeringskvoter, bl. a. innebärande att alla sektorer ut- värderas med hänsyn till möjligheten att ekonomisera kapitalinsatserna.
Ett optimistiskt scenario förutsätter också internationella finansiella över- enskommelser bl. a. om stöd åt skuldtyngda länder, så att de inte tvingas vidtaga onödigt restriktiva åtgärder under en övergångsperiod. Ett gradvis ökat internationellt samarbete kommer också att behövas för att finansiera investeringsprojekt, som är så stora och riskfyllda att de ej kan handhas av enskilda företag eller länder. Samarbete mellan stater kunde underlätta breddningen av internationella kapital marknader. Privata företag och banker kan i ökad utsträckning samarbeta, t. ex. genom syndikering av stora lån.
En minskad spridning av nationella inflationstakter och intensifierat fi- nansiellt samarbete skulle dämpa svängningarna i växelkursema och minska de därmed förknippade osäkerhetema och riskerna. Detta är en viktig för- utsättning för en gynnsam utveckling av internationell handel och inter- nationella kapitalrörelser. Men även en sänkning av den genomsnittliga takten i ”världsinflationen” synes vara ett väsentligt inslag i ett ”optimis- tiskt” scenario bl. a. för att skapa ett bättre klimat för investeringar. Am- bitionen skulle avse en ökningstakt, som kunde bli ett rättesnöre för den ekonomiska politiken och vid vilken förväntningarna om framtida priser kunde stabiliseras.
Det finns emellertid ingen entydig och allmänt accepterad politik för att komma till rätta med inflationsproblemet. Dess lösning kan ta lång tid delvis på grund av det momentum utvecklingen fått, delvis också emedan en snabb nedtrappning kan bli smärtsam för många länder. Å andra sidan borde övergångsperioden göras kort ur synpunkten av inveSleringsincita- ment och långsiktig tillväxt. Företagens avkastningsförväntningar påverkas sannolikt negativt av en sådan process. Vidare kan ”hävstångseffekten” minska och t. o. in. bli negativ, om inte nominalräntorna anpassar sig till prisutvecklingen. Vid höga och svängande pristakter och prisförväntningar är det i praktiken omöjligt att styra den reala låneräntan. Vid uppnådd prisstabilisering skulle det å andra sidan bli möjligt att anpassa denna efter målen för den reala kapitalbildningen.
Under förutsättning av internationell och nationell finansiell stabilitet skulle låntagares och långivares riskpremier minimeras. Realräntan skulle kunna hållas relativt låg. Kanaliseringen av finansiella strömmar skulle un- derlättas både från hushåll till företag och mellan företag i överskotts- resp. i underskottsposition. Goda finansieringsmöjligheter kan vara en förutsätt- ning för att investeringsincitament skall kunna tillvaratagas. Det finns emel- lertid gränser över vilka skuldbördan knappast kan tillåtas stiga.
Investeringsincitamenten beror i huvudsak på den förväntade avkastning- en på nytt realkapital, som i sin tur är avhängig av företagens andel av faktorinkomstema. I ett optimistiskt scenario stiger denna andel mot en historiskt mer ”normal” nivå. Som alternativ eller komplement kan lön-
tagarnas andel i behövlig utsträckning kanaliseras på sätt som effektivt ökar företagens tillgång på eget kapital. Det är också möjligt att genom sänkning av skatter och avgifter höja företagens självfinansieringsgrad. Allmänna skat- telättnader kan emellertid blott ge begränsade och temporära effekter. De är till sin natur snarast konjunkturpolitiska och har dessutom en obestämd effekt på företagens vinstutveckling. Selektiva transfereringar kan effektivt påverka berörda företags ekonomiska situation — men en sådan politik är snarast en del av ett pessimistiskt scenario.
I ett pessimistiskt scenario saknas de förutsättningar, som angivits vara väsentliga för en optimistisk syn på den ekonomiska utvecklingen. Inter- nationell koordinering av ekonomisk politik och finansiellt samarbete räcker inte till för att åstadkomma en ordnad övergång till balanserad tillväxt. Enskilda stater ställs inför ofördelaktiga utbytesförhållanden mellan olika ekonomiskt-politiska mål. Valet påverkas av en ökande ovilja från lånta- garländernas sida att ta på sig en ökande utlandsskuld. [ stället kan i ökad utsträckning åtgärder komma att vidtagas för att skydda inhemska mark- nader. Ett ökat tryck från utvecklingsländernas ”nya konkurrens” kan kom- ma att verka i samma riktning. Regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska hänsyn motiverar ingrepp till förmån för verksamheter, som inte är här- kraftiga på längre sikt.
Ju mer den faktiska allokeringen kommer att avvika från ett optimalt mönster, desto långsammare ökar produktiviteten. Utrymmet för ökning av den privata konsumtionen blir motsvarande mindre och kraften i en inbyggd löne-pris-spiral motsvarande större. Låg produktivitet och fortsatt inflation skulle hålla nere realkapitalets avkastning och investeringsinci- tamenten. Hushållssparandet skulle å andra sidan tendera att ligga högt på grund av rådande osäkerhet om arbetslöshet, priser och realinkomster. I ett sådant scenario skulle tillväxten gå långsamt och den internationella konjunkturen bli mycket mindre stabil än vad den varit under 1950- och 1960-talen.
I det optimistiska alternativet spelar den offentliga sektorn en tillbaka- dragen roll vad beträffar den reala resursallokeringen och den finansiella resurstransfereringen. En ur dessa synpunkter viktig uppgift är emellertid att utöva den ”disciplin” i statsfinanserna, som behövs för att balansera total investering och totalt sparande. I ett pessimistiskt scenario mer eller mindre tvingas den offentliga sektorn till ökat engagemang i företagssektorn särskilt genom finansiella transfereringar. Detta innebär ökande användning av selektiva lån och subventioner, i sista hand uppföljda av direkta statliga engagemang. Följden skulle bli en ökad sektorisering av den traditionella kapitalmarknaden och en flora av specialiserade finansinstitut. Staten skulle i ökande utsträckning tvingas uppträda som mellanhand för företag, som inte kan upprätthålla sin kreditvärdighet. Realkapitalets avkastning skulle successivt förlora sin betydelse som resursallokerare på kapitalmarknaden.
I nationella såväl som i internationella konjunkturanalyser utgår man vanligen från att det ”optimistiska” scenariot förr eller senare skall realiseras. Man diskuterar tekniken för och vägen till dess uppnående. Ett viktigt syfte med den ovan använda distinktionen mellan ett ”optimistiskt” och ett ”pessimistiskt” scenario har varit att peka på möjligheten av en även långsiktig utveckling, som ligger närmare åren efter oljekrisen än 1960-talets
mer balanserade utveckling. En orubblig tro på att det på litet sikt är möjligt att realisera ett antal relativt högt ställda mål kan leda till valet av en strategi som, med givna värderingar, ger en sämre utveckling än som annars skulle kunna uppnås. Valmöjligheterna är kanske inte så stora som det kan förefalla.
De båda utvecklingsalternativen har här skisserats utifrån en internationell synvinkel men kan i stora delar appliceras på svenska förhållanden — bl. a. därför att vår egen ekonomi i så hög grad är beroende av den utländska. I 1975 års långtidsutredning (LU) och i IUI:s långtidsbedömning (LB) dis- kuterades likaledes två alternativ för Sveriges ekonomi. Man skiljde mellan ett ”industriexpansivt” alternativ och ett ”offentligexpansivt” alternativ. Båda fallen kan emellertid karakteriseras som optimistiska med hänsyn till de förutsättningar som gjordes om den internationella konjunkturen. En konsekvens av optimismen i både LB och LU kan sägas vara att båda för- utsatte att Sverige skulle kunna uppnå balans i utlandsbetalningama redan 1980. Den internationella konjunkturen har emellertid varit mycket svagare än man räknade med i LU och LB. Det finns därför nu anledning att klarare profilera utvecklingsalternativen även för Sverige.
4. Finansiella balansproblem i svensk ekonomi
I de svenska långtidsutredningarnas perspektiv har det totala sparandet re- gelbundet framstått som otillräckligt i förhållande till de krav som ställts på en utveckling av full sysselsättning, hög tillväxt och yttre balans. Ibland har särskilda områden angivits lida av ”kapitalbrist” t. ex. bostadsbyggandet och företagsinvesteringama. Men även detta kan i princip ses som ett uttryck för en total ”kapitalbrist”, som givit utslag på avgränsade marknader. I princip skulle sådana balansbrister tendera att elimineras i den mån in— vesteringsprojektens räntabilitet och sparamas preferenser fick komma till uttryck genom marknadsprisbildningen. En sådan mekanism för sparge- nerering och resursallokering kan emellertid ej komma till användning för stora delar av den offentliga sektorn. Många av den offentliga sektorns investeringar kan inte bli föremål för räntabilitetsbedömningar. Å andra sidan måste staten bl. a. genom sin finanspolitik söka åstadkomma det komp- letterande sparande, som behövs för samhällsekonomisk balans. En kon- tinuerligt växande offentlig sektor har sitt motstycke i en kronisk ”sparbrist”. Det starka sparmoment som kopplades till AP—fonden kan ses som ett led i strävanden att häva denna sparbrist. Det nuvarande sökandet efter nya former för spargenerering visar att problemet alltjämt kvarstår.
Man kan inte heller inom den privata sektorn räkna med att sparandet genereras i den omfattning och resurserna fördelas på ett sådant sätt, som skulle skett i en ”fri” kapitalmarknad. Räntabiliteten på nya investeringar liksom avkastningen på sparandet påverkas av en rad icke marknadsneutrala faktorer såsom beskattningsregler, kreditpolitik, stelheter i kreditförmed- lingen och inflationen. Man är m.a.o. långt borta från de mekanismer, som studeras i teorier för den ”optimala” spar- eller investeringskvoten.
I den ekonomisk-politiska debatten har under senare är frågan om det totala sparandet mest avsett dess tillräcklighet för att vidmakthålla den yttre balansen. I 1975 års långtidsutredning (LU 75) analyserades den finansiella utveckling, som skulle vara förenlig med uppnående av yttre balans 1980. En del av de förutsättningar, varmed LU 75 arbetade, har inte realiserats och balanstidpunkten har sannolikt förskjutits avsevärt längre bort i tiden. Men den centrala problematiken i LU 75 om det med externbalansen kon- sistenta sparmönstret är i princip densamma.
Under tiden efter tillkomsten av LU 75 har nytt material blivit tillgängligt för bedömningen av den finansiella utvecklingen för staten, kommunerna och AP-fonden. Det ärdärigenom möjligt att modifiera och för några sektorer i tiden utsträcka bedömningarna i LU 75. Dessa indikerar att den välbekanta
bristen på sparande snarast accentueras i början av 1980-talet. För att bereda behövligt utrymme för en förbättring av bytesbalansen behövs en kom- bination av ”disciplin” i den offentliga sektorn och ökat sparande (sparkvot) i den privata sektorn. Företagen skall ges de finansiella förutsättningarna både för behövliga investeringar och för en visavi utlandet konkurrenskraftig produktion. Möjligheten att tillvarata det genom sparökningar ökade re- sursutrymmet för en extern balansförbättring är beroende av både den re- lativa kostnadsutvecklingen och den internationella konjunkturen. Även i dessa hänseenden behövs ett ”optimistiskt” scenario för att det yttre ba- lansproblemet skall kunna lösas med beaktande av övriga ekonomiskt-po- litiska mål.
Med utgångspunkt från en ”modifierad” långtidsbedömning kan några hypoteser uppställas om olika sektorers utbud och efterfrågan på kredit- marknaden och om den därmed sammanhängande strukturen på kredit- förmedlingen. Eftersom tidpunkten för uppnådd extembalans ännu ter sig avlägsen, har några räkneexempel fått illustrera läget vid en mellanstation ”halvvägs” till målet. I anslutning till analysen i LU 75 har förändringarna på kreditmarknaden diskuterats dels utifrån ett ”industriexpansivt” (I-alt) dels ett ”offentligexpansivt” alternativ (O-alt). De båda alternativen skiljer sig åt bl. a. med avseende på företagens självfinansieringsgrad och deras beroende av finansiella tillskott från den offentliga sektorn. Hög självfi- nansieringsgrad i I-alternativet och relativt stora statliga tillskott i O-al- ternativet skulle i och för sig reducera behovet av företagsfinansiering från banksystemet. Sådana tendenser motverkas om bankerna i ökande omfattning förmedlar de utländska krediter, som enligt förutsättningarna alltjämt skulle behövas för att täcka underskottet i bytesbalansen.
4.1. Balansen på kapitalmarknaden
Ett genomgående tema för de svenska långtidsutredningarna har varit de stora behoven av kapital i förhållande till föreliggande resurser i en ekonomi som samtidigt skall uppfylla kravet på full sysselsättning. Innebörden av denna problematik har dock varierat. Under efterkrigstidens första plan- perioder låg tonvikten på behovet att bygga upp tung industri som bas för fortsatt tillväxt. Under 1960-talet riktades intresset mot bristen på ”långt kapital” bl.a. i samband med den höga takten i bostadsbyggandet. Även företagssektorns kapitalproblem uppmärksammades. En fallande självfinan- sieringsgrad förebådade nämligen svårigheter beträffande kapitalförsörj- ningen på detta område. En kontinuerligt expanderande offentlig sektor ställde också krav på sparande. I 1970 års långtidsutredning och än mer i LU 75 ställdes mer explicit frågan om det totala sparandets otillräcklighet i den meningen att nettoupplåning i utlandet framstod som nödvändig för att komplettera det inhemska sparandet.
Iångtidsutredningarnas diskussion av kapitalbehov och sparande kan så- gas ha kretsat kring akuta problem — typ bytesbalansen — eller av sektorala problem — typ industri och bostadsbyggande. Behovet av en långsiktig be- dömning hade emellertid aktualiserats i samband med det utredningsarbete,
som bedrevs kring AP-fondens införande. Ett viktigt motiv för valet av ett system med fonduppbyggnad var att den utbyggda pensioneringen kunde förväntas minska det totala samhälleliga sparandet genom sin negativa effekt på hushållssparandet. Detta sparbortfall ansågs böra kompenseras av tillskott genom AP-fondens successiva uppbyggnad. De beräkningar av sparbortfall, resp. spartillskott, som utfördes under varierande antaganden kunde na- turligt nog inte göra anspråk på precision.l Svårigheterna härvidlag hängde bl. a. samman med bedömningen av avgifternas övervältringseffekter om vilka man — även i efterhand — har mycket otillräcklig kunskap. I detta sammanhang framstod emellertid som väsentligt att fönnånssystemet i och för sig kunde förväntas skärpa en sparandebrist, som av olika anledningar redan framstod som besvärande. Pensionskommittén stödde sig här på 1955 års långtidsutredning enligt vilken man kunde förutse en bestående svår brist på sparande sammanhängande dels med en förkortning av arbetstiden, dels med ett behov av en stark ökning av de för en balanserad expansion erforderliga investeringsutgifterna. Eftersom även den offentliga sektorn för- utsågs behöva öka snabbt, skulle utrymmet för en stegring av den privata konsumtionen bli mycket starkt begränsad. Det fanns också enligt pen- sionskommitténs mening all anledning att räkna med sannolikheten av att sparandebristproblemet skulle permanentas under överskådlig framtid. Kom- mittén hävdade följaktligen att pensionssystemets genomförande borde kom- bineras med åtgärder, som resulterade i ett väsentligt tillskott till det årliga sparandet.2 Man kunde alltså plädera för en betydande tillväxt av AP-fonden, som borde ge en klart positiv effekt på nettosparandet. Sparandet skulle också komma att kanaliseras till det område som ansågs lida av ”kapitalbrist” nämligen kapitalmarknaden.
Rent teoretiskt kan det hävdas att en ”kapitalbrist" beror på att ”mark- naden” inte kan eller tillåts ge klara utslag för företagens räntabilitet och hushållens sparvilja och utvecklingen följaktligen inte heller tenderar mot ett jämviktsläge för sparande och investering. Det praktiska värdet av en sådan jämviktsmekanism begränsas emellertid av att samhällets värderingar lämnas utanför bilden.
I praktiken får man utgå ifrån att både totala investeringskvoten och den totala sparkvoten i stort sett framkommer som ett resultat av den eko- nomiska politiken. På investeringssidan är den offentliga andelen stor och växande. På sparsidan representerar AP-fonden en betydande andel. Den totala sparkvoten bestäms på ett avgörande sätt av den_ekonomiska po- litikens mål att upprätthålla fullt resursutnyttjande och yttre balans. Mer- parten av de offentliga investeringarna kan inte bli föremål för effektivi- tetsbedömningar i egentlig bemärkelse. Inte heller kan det av finanspolitiken genererade ”tvångssparandet” relateras till individuella preferenser avseende avvägningen mellan nutida och framtida konsumtion. Den ”optimala” spar- eller investeringskvoten blir i motsvarande mån obestämd. lJämför Promemoria med
1957 års pensionskommitté berörde i förbigående denna problemställning. ”"$/”g mebnd/ö'W/mmg Det framgår av följande citat, som hänför sig till diskussionen kring de '"" "" ' samm” med e"
.. . . __ ,, . ,, utbyggd pensionering. höga investeringsbehoven och den darav presumerade bristen på sparande: Avgiven av 1957 års
pensionskommitté SOU
Man kan Visserligen tanka Slg en restriktiv ekonomisk politik, som loser sparan- 195814, Appendix A. debristens problem genom att effektivt dämpa investeringsbenägenheten inom den privata eller offentliga sektorn inom näringslivet. Till stöd för en sådan politik kan 2A.a. sid. 14—18.
3 Pensionskommittén, a.a. sid. 17.
4 Denna problematik har utförligt behandlats av Erik Lundberg i Produkti- vitet och räntabilitet. SNS, Stockholm 1960, särskilt i kapitel 10 (”Hushållning- en med kapital och kredit- och kapitalmarknadens funktionssätt”).
5 Lundberg ad. sid. 215 och 235.
den uppfattningen hävdas, att i en relativt fri ekonomi bör man låta de enskilda inkomsttagarnas preferenser i fråga om konsumtionens inriktning liksom i fråga om dess fördelning mellan nutid och framtid ges så stort spelrum som möjligt. Innebörden härav skulle vara, att man via en mot investeringarna riktad tillräckligt restriktiv ekonomisk politik pressar in löpande investeringsutgifter inom ramen för det sparande, som ”frivilligt” framkommer vid stabilt penningvärde och sålunda inte tolererar ”tvångssparande" i några former. Kommittén hyser respekt för denna åskådning men anser sig inte ha anledning att i detta sammanhang närmare utreda konsekvenserna av en motsvarande målsättning för den ekonomiska politken vid sitt ställningstagande till pensionsreforrnens finansieringsproblem.3
Man måste alltså skilja mellan en ”individualistisk” resp. ”kollektivistisk” syn på den optimala sparkvoten. Det sparande, som framkommer i en ”fri” marknad kan ur samhällets synpunkt te sig otillräckligt i den mån samhället har lägre avkastningskrav på realkapitalbildningen än individerna. (På en del samhällskapital kan kravet vara negativt). Det ”frivilliga” sparandet ter sig då som för lågt och måste kompletteras. Utifrån dessa förutsättningar reduceras frågan om balansen på kapitalmarknaden till att avse allokerings- mekanismen för de inom den privata sektom genererade kapitalströmmar- na.4 Kapitalmarknadens uppgift kan i princip sägas vara att via ränte- och prisbildningen ge signaler om sparamas förräntningskrav och realkapitalets avkastningsmöjligheter. På grund av ekonomiskt-politiska stymingar och andra imperfektioner i prisbildningen blir emellertid signalema otydliga och förvrängda. Imperfektionema hänger bl. a. samman med att skattesystemet — och för övrigt även inflationen — asymmetriskt påverkar spar- och in- vesteringskalkyler. Ett uppenbart (och förmodligen ofrånkomligt) förhållan- de avser den beskattning på först företaget och sedan den enskilde, som ligger mellan realkapitalets genomsnittliga reala avkastning och den av- kastning av samma kapital, som spararen blir delaktig av. Det är över- huvudtaget orealistiskt att förvänta utslag för företagens räntabilitet på ka- pitalmarknaden. Företagens räntabilitetskrav på nyinvesteringar ligger högt över realkapitalets genomsnittliga förräntning. Dessutom är spridningen både mellan faktisk räntabilitet och räntabilitetskrav stor mellan olika slags företag.
Realkapitalets allokering påverkas av den ojämna fördelningen av före- tagens möjligheter till självfinansiering. Resursfördelningen skulle göras mer flexibel i den mån företagen i ökad utsträckning motiverades att dela ut vinsterna till aktieägarna.5 En radikal ”fri-marknads” lösning på detta prob- lem vore att integrera skatten för bolag och enskilda på bl.a. ett sådant sätt att den enskilde fick skatta för bolagsvinsten vare sig denna utdelades eller ej. Företag med relativt sett lägre räntabilitet på sina investeringsprojekt skulle avstå från att investera och också från att köpa upp redan existerande bolag. Kapitalmarknaden skulle breddas och räntabilitetskriteriema få större spelrum vid investeringsfinansieringen.
Investeringens storlek och allokering påverkas också av marknadsimper- fektioner såsom avskrivningsregler och investeringsbidrag av olika slag. Så- lunda är t. ex. icke-vinstdrivande företag i regel ej delaktiga i det inves- teringsdrivande förmånssystemet. Det kan finnas anledning att uppmärk- samma denna diskriminering, t. ex. av investeringar i humankapital bl. a.
mot bakgrunden av den betydelse denna tillväxtfaktor tillmätes i en i fö- regående kapitel omnämnd svensk undersökningf)
Även kreditförmedlingen slår in ”kilar” mellan samhällsekonomisk rän- tabilitet och avkastningen på sparande. Kreditmarknaden är inte en marknad där utbud och efterfrågan fårfritt bestämma en jämviktsränta. Kreditinstituten medverkar själva till avsteg från en sådan jämviktsprisbildning. Offentlig kreditverksamhet i form av kreditgarantier, specialinstitut och direkt kre- ditgivning representerar ytterligare sådana ”kilar”.
Vad den privata sektorn beträffar torde generellt gälla att avvikelser från marknadsprisbildningen tenderar att blåsa upp ”kapitalbehoven” och hålla tillbaka hushållssparandet. Skattemässiga och finansiella faktorer har höjt räntabiliteten och givit extra investeringsincitament för realkapitalbildning. Å andra sidan har spararna givits en real förräntning, som även före skatt gått ned mot noll.7
De här anförda synpunkterna reser frågan i vad mån problemet om ”ka- pitalbristen” hänger samman med marknadsimperfektioner och ekono- miskt-politiska åtgärder. Det privata sparandet har hållits nere genom låg avkastning. Om realkapitalbildningen starkare styrts av räntabilitetskrav, kunde man kanske undvikit att få en inom vissa sektorer överdimensionerad och lågt avkastande kapitalstock. Dessa förhållanden är dock likartade ut- omlands (jämför kap. 3). Det är också orealistiskt att jämföra nuvarande system, vilket vuxit fram genom anpassningar till bl. a. konkreta syssel- sättnings- och lokaliseringspolitiska problem med en idealt fungerande mark- nad. Däremot finns det skäl att pröva skattelagstiftningen och de olika ka- pitalsubventionsåtgärdema ur synpunkten av deras effekt på avkastningen av investeringarna och dessas inriktning. Detta faller utanför denna utred- nings uppgift, men utredningen har bedömt det som angeläget att peka på dessa frågors aktualitet och betydelse.
Exkurs om "optimal" sparkvot
Frågan om den ”optimala” storleken på det totala sparandet i samhälls- ekonomin kan som nämnts inte besvaras generellt på grund av den roll den offentliga sektorn spelar i sammanhanget. Man kan emellertid förutsätta att det under en avsevärd tid framöver kommer att råda ”sparbrist” med hänsyn till alla de kapitalbehov som kan visas föreligga bl. a. för industriell strukturomvandling, offentlig service och korrigering av externbalansen. I ett långsiktigt perspektiv kan det dock vara av intresse att summariskt klar- göra vad kapitalteorin har att säga om det totala sparandets maximala och optimala nivåer. .
Den ur ekonomisk synpunkt maxima/t meningsfulla sparkvoten anges av den s.k. ”gyllene regeln”.& Enligt denna regel finns det en gräns för sparkvoten ovanför vilken nivån för tillväxten är lägre än den som är maximalt möjlig att uppnå. Drives realkapitalbildningen över denna gräns blir pro- duktionsökningen mindre än produktionskostnadsökningen. En utgångs- punkt för denna tes är att en successivt stigande investeringskvot i längden leder till fallande real avkastning och en situation där kravet på avkastning är högre än den faktiska.9 Den reala kapitalstocken är då i denna mening ”för stor”. I princip kommer i en ”fri marknad” en anpassning till stånd
6 Bentzel a.a.
7 Enligt Lundberg förelåg redan tidigare (under 1950-talet) ett sådant gap mellan räntabilitet och sparavkastning (aa. sid. 223). Sedan dess har reala räntabiliteten successivt fallit och de med nyinves- teringar förknippade riskmomenten ökat. Men samtidigt har den reala avkastningen på finan- siellt sparande också fortsatt att sjunka.
8 Se t. ex. Göran Ohlin: Den gyllene regeln i modern ekonomisk teori. Skandi- naviska Bankens kvartals-
skrift l97l:2.
9 Här och i det fortsatta resonemanget antages att extern balans föreligger. Investeringskvoten och sparkvoten är då lika stora. Termen investe- ringskvot används när kapitalbildningen betrak- tas ur real synpunkt, termen sparkvot när synpunkten år finansiell.
'0 Räkneexemplet jämte en utförlig diskussion av den "optimala sparkvo- ten" återfinns i Bilaga 7 till LU 75: Mode/Ierjör samhällsekonomisk per- spektivp/anering av Tomas Restad (se särskilt sid. 80—87).
” Denna ”trade-off” diskuterades översiktligt redan i Svensk Ekonomi 1960—65, SOU 1962:10, kap. 4:6. Problemet är centralt också för den ”utblick mot sekelskif- tet", kap. 10 av LU 75, som refereras i avsnitt 4.2.
genom en sänkt investeringskvot. Takten i realkapitalbildningen sjunker och realkapitalets avkastning tenderar att öka. Vid ”jämvikt" skall real- kapitalets faktiska avkastning svara mot dess önskade avkastning.
Den optimala sparkvoten kan uppenbarligen inte ligga över den maximala men väl någonstans under. Vid valet mellan olika sparkvoter som under- stiger den maximala får i kalkylen införas faktorer som avser värderingarna av framtida konsumtion jämfört med nutida samt nyttan av marginella ökningar av konsumtionen. Utgångspunkten är att en hög sparkvot värderas endast indirekt genom den högre framtida konsumtion, som därigenom möjliggöres. Teknologiska framsteg har hittills lett till att välståndet för generationerna successivt höjts. Ju högre sparkvoten är dess mer tar man från nuvarande relativt fattiga generationer och ger åt framtida rikare. Fram- tida konsumtion kan ur denna synpunkt värderas lägre än den aktuella — den förra ges ett neddiskonterat, reducerat värde vid jämförelsen med den senare. Saken kan också uttryckas så att man räknar med ett högre avkastningskrav på sitt sparande ju mer man avstår från nutida konsumtion. Vid överväganden av här diskuterat slag skall i princip hänsyn också tagas t. ex. till ett sådant önskemål, som att man inte till framtida generationer skall överlämna en sämre — helst bättre — miljö än den vi själva ärvt.
Värderingen av den framtida konsumtionen beror inte bara på om den är mer eller mindre avlägsen i tiden. Ju större konsumtionen är dess mindre kan nyttan av ytterligare tillskott tänkas bli. Eftersom framtida konsumtion kan förväntas vara större än nutida kommer varje framtida konsumtions- tillskott att ha lägre ”gränsnytta” än nutida. En sparuppoffring får värderas alltså både med hänsyn till att den möjliggjorda konsumtionen ligger i fram- tiden och att den då adderas till en konsumtion, som ändå är större än den vi har idag. En nedre gräns för nettosparkvoten nås då den redan upp- nådda konsumtionsnivån anses fullt tillfredsställande. Resonemanget kan konkretiseras med några siffror från 1975 års långtids- utredning. I ett räkneexempel för den svenska ekonomin anges bruttospar- kvoten, beräknad enligt den ”gyllene regeln”, till omkring 35 procent. Vid en så snabb tillväxt för realkapitalet skulle dess marginella avkastning inte blir mer än 3 procent. Om avkastningskravet däremot sättes till 6 procent, skulle realkapitalbildningen inte kunna gå snabbare än vad som motsvarar en sparkvot på drygt 20 procent. Mot den högre sparkvoten skulle år 2000 svara en produktionsnivå omkring 20 procent högre än den som uppnåtts i fallet med låg sparkvot - en skillnad som då skulle kunna utnyttjas till en motsvarande konsumtionsökning. Vid det laget skulle emellertid även i fallet med låg sparkvot totala produktionen nått upp till en nivå, som ligger långt över räkneexemplets utgångsläge (1980), närmare bestämt om- kring 75 procent.10
Kalkyler av detta slag är av intresse med hänsyn till det utbyte som illustreras mellan nutida konsumtionsbegränsning och framtida konsum- tionsökning.ll Man får också poängterat det viktiga sambandet mellan in- vesteringskvot och kapitalavkastning. Ju större investeringskvot som sättes, dess lägre blir realkapitalets avkastning och dess mindre det vederlag spa- rarna kan få.
Det anförda sifferexemplet är naturligtvis rent illustrativt. Vi vet inte mycket varken om sparamas prioriteringar mellan nutida och framtida kon-
sumtion eller om realkapitalets avkastning vid olika tillväxttakt och in- vesteringskvoter. I en övergripande planering kan emellertid kalkyler av här antytt slag bilda underlag för en meningsfull strategi. Det är därför också främst i länder med planekonomi, som dessa teorier överförts i praktisk politik.
4.2. Långtidsutredningen 1975
1975 års långtidsutredning (LU 75) kom i stor utsträckning att handla om sparbristen i den egentliga meningen att under perioden 1975—80 de totala utgifterna i samhällsekonomin kunde förväntas överstiga de totala resur- serna. Ett sådant utgiftsöverskott har sin motsvarighet i en extern balansbrist. Utgångspunkten var de stora underskotten i bytesbalansen 1974 och 1975. LU 1975 undersöker vilka krav på resurser och resursfördelning, som ställes för att balans skall kunna uppnås till 1980.
Under första hälften av 1970-talet visade både transfererings- och tjäns- tenettot betydande och växande underskott. Åren 1974 och 1975 förelåg också stora underskott i varuhandeln. Dessa underskott måste svängas till ett överskott motsvarande underskotten på övriga delar av bytesbalansen. Varuexporten måste då öka betydligt snabbare än varuimporten. Detta in- nebär att ökningstakten för den totala inhemska resursförbrukningen måste hållas nere under tillväxten för BNP. Som en följd av det yttre balanskravet uppkommer svårlösta problem för fördelningen av resurser mellan olika ekonomiska sektorer. I LU 75 illustrerades dessa problem med olika al- ternativ för total resurstillväxt och för resursfördelning. Utvecklingen sedan LU:s tillkomst har visserligen bl. a. vad beträffar den yttre balansens ut- veckling gått i en helt annan riktning än enligt förutsättningarna. Men även om målet — ”balans 1980” — förskjutits framåt i tiden är analysen av ba- lansproblematiken likväl alltjämt aktuell. Här skall därför i korthet återges några för den fortsatta diskussionen relevanta delar av LU:s resonemang.
I fyra olika huvudaltemativ varieras dels det medgivna utrymmet för privat konsumtion, dels arbetstiden. l alternativ I ökar den privata kon- sumtionen 3 procent årligen 1975-80 och förutsättes arbetstiden bibehållas vid nuvarande 40 timmar per vecka. ] alternativ II ändras förutsättningen om den privata konsumtionen till att avse en ökningstakt på 2 procent årligen. I alternativ III bibehålles sistnämnda förutsättning, men kombineras med antagandet om en arbetstidsförkortning till 37,5 timmar per vecka. Slutligen studeras i alternativ IV kombinationen av förkortad arbetstid och en privat konsumtion, som ökar med blott 1,5 procent per år.
Valet av alternativ för arbetstidsförkortningen är intressant ur synpunkten av tillväxten för BNP. Vid kortare arbetstid stiger BNP relativt långsamt. Valet av ökningstakt för den privata konsumtionen är strategiskt viktigt ur synpunkten av det återstående utrymme som, vid given takt för BNP, kan ges åt den offentliga sektoms expansion. En del av BNP är som nämnts intecknat för ett överskott i varuhandeln med utlandet. Vidare inlades ett för de olika alternativen i stort sett givet bostadsprogram. Behovet av investeringar relaterades till tillväxttakten för BNP, som i sin tur avhänger det mot målet full sysselsättning svarande utbudet av arbetstimmar. Den
i'de olika alternativen residualt beräknade tillväxten speciellt för den of- fentliga konsumtionen jämföres med den ökningstakt på 1,8 procent, som betraktades som ett minimum för denna sektor — med det som i LU 75 kallas för ”baskalkylen”. Man kunde på detta sätt få en uppfattning om vilka krav på begränsning av den offentliga sektorns expansion som ställs i de olika alternativen och därmed också om dessas realism.
BNP ökar med omkring 3 procent årligen i alternativen utan arbetstids- förkortning (I och II). Med arbetstidsförkortning sjunker ökningstakten till omkring 2 I/ 2 procent (III och IV). Denna tillväxt ligger nära genomsnittet för 1970—75 men avsevärt under 1960-talets. Den behövliga ökningstakten för totala exporten ligger mellan 7,7 procent i alternativ I och 6,2 procent i alternativ IV. (Ju snabbare tillväxt dess större import och därför också dess högre exportkrav). ] dagens läge är dessa relationstal sett över en fram- tida femårsperiod ännu mycket ofördelaktigare. Realiserandet av den be- hövliga exportutvecklingen för 1975—80 enligt LU 75 kan sägas ha förutsatt den ”optimistiska” varianten av det internationella scenario, som disku— terades i kapitel 3. I LU 75 fördes inget resonemang om möjligheten att återställa den yttre balansen genom devalvering. Det relativa kostnadsläget hade vid tiden för dess färdigställande ännu ej försämrats i den utsträckning att detta kunde synas motiverat.
Utrymmet för den offentliga konsumtionen låg över ”baskalkylen” i al- ternativ 11, där emellertid den privata konsumtionen tillåtits stiga med blott 2 procent årligen. I alternativ IV med arbetstidsförkortning måste den privata konsumtionen pressas ändå mer till en ökningstakt på 1,5 procent per år för att den offentliga konsumtionen skulle kunna släppas fram till i nivå med ”baskalkylen”.
Det var enligt LU 75 tydligt att kravet på extern balans i kombination med av olika anledningar relativt svag ökningstakt för BNP skulle ställa den ekonomiska politiken inför svåra problem beträffande den reala resurs- fördelningen. Dessa problem har en finansiell motsvarighet i form bl.a. av krav på stramhet i de offentliga finanserna. Kravet varierar i de olika alternativen men blir också beroende av vilka ytterligare antaganden, som bl. a. göres om hushållens sparkvot och inkomstfördelningen mellan hushåll och företag. Vid bedömningen av realismen i kalkylerna måste man dess- utom beakta de finansieringsproblem som uppkommer för företagen i sam- band med genomförandet av de i de olika alternativen förutsatta inves- teringarna.
För diskussionen av den finansiella utvecklingen valdes i LU 75 som utgångspunkt det reala alternativ för 1980 som medförde den lägsta graden av stramhet för den offentliga sektorn (stat och kommun) vad beträffar dess reala resursutrymme. Det är alternativ II med 2 procents årlig ökning av den privata konsumtionen och ingen arbetstidsförkortning, vilket medgav en årlig ökning av den offentliga konsumtionen med omkring 3 procent ' per år. Det visade sig att detta alternativ ställde betydande krav på den offentliga sektorns finansiella stramhet. Vid relativt begränsat utrymme för den privata konsumtionen måste nämligen hushållens disponibla inkomster hållas nere motsvarande. Behovet av finanspolitisk stramhet beror härvid dels på storleken av hushållens sparkvot, dels på inkomstfördelningen mellan företag och hushåll. Ju större hushållens sparkvot och ju mindre deras andel
av faktorinkomstema är, dess mindre blir behovet av att genom skatter hålla tillbaka hushållens köpkraft. Som en första variant av realalternativet förutsättes för hushållen en sparkvot på 9 procent och en inkomstandel på 71 procent. Sparkvotsantagandet ligger något under den högsta siffra (10 procent), som belagts statistiskt, nämligen för 1975. Inkomstandelen motsvarar genomsnittet för 1970—74, men kan anses ligga lågt med hänsyn till att denna andel ända sedan 1950-talet förändrats efter en stadigt stigande trend. Kombinationen av förutsättningar representerade därför en undre gräns för den finansiella stramhet som krävdes vid den övre gränsen för den offentliga sektorns realekonomiska expansion.
Kalkylerna för finansiellt sparande i tabell 4.1 bygger på nyssnämnda antaganden om sparkvot och inkomstfördelning. Samtliga siffror är uttryckta i procent av BNP. Hushållens sparande är givet i och med att deras kon- sumtionsökning (2 procent per år) och sparkvot (9 procent) är given. Fö- retagssektoms finansiella sparande är dess bruttoinvestering (enligt realkal- kylen) minus dess bruttosparande. Företagens bruttosparande kan härledas från deras givna inkomstandel och en given (oförändrad) skattesats. Spa- randet i AP-fonden kan beräknas vid given löne- och prisutveckling. Fi- nansiella sparandet inom bostadssektorn beräknas som bostadsinvestering- arna minus driftsöverskott och kapitalförslitning. Den offentliga sektorns sparande framkommer som residual vid förutsatt extembalans. Sparande- fördelningen mellan stat och kommun har gjorts enligt förutsättningen att kommunernas finansiella sparande 1980 är noll, dvs. att de totalt sett är finansiellt självförsörjande. Detta har varit i stort sett fallet under tidigare femårsperioder men torde ändå kunna sägas innebära att man även i detta avseende valt ett extremfall för lättheten i den statliga finanspolitiken.
Tabell 4.1 Finansiellt sparande 1975 och 1980 (procent av BNP)
Staten Kom- AP— Bo- Före- Hus- Summa muner fonden städer tag håll LU 1975 —2,7 —0,9 3,9 —2,4 —6.4 5,3 —3,2 (Utfall 1975) (—0,5) (—l,0) (4.1) (—2,2) (4,6) (4,8) (—2.4) Balans 1980 Alternativ A —1,5 0 3,7 —2,2 —4,7 4,7 0 Alternativ B 2,0 0 3,7 —2,3 —6,0 2,6 0
Analysen i LU 75 utgick från en jämförelse mellan raderna ] och 3 i tabell 4.1. Första raden anger fördelningen av det finansiella sparandet, enligt de prognoser för 1975, som förelåg vid färdigställandet av LU 75 (dvs. hösten 1975). Tredje raden visar det ovan beskrivna alternativ för ”Balans 1980”, som man utgick från i den finansiella analysen (alternativ II). Uppmärk- samheten fåstes i första hand vid den förbättring av den offentliga sektorns finansiella sparande, som krävdes för balans 1980. Stat och kommun skulle sammanlagt behöva sänka sitt underskottssparande med drygt två procent av BNP (från —3,6 till —l,5). I bilden ingick också en kraftig förbättring av företagssektorns finansiella sparande från 1975 års historiskt sett extremt stora underskott, till ett läge som kunde antagas vara mer konsistent med
” Bl. a. på grund av olikheter i sektorsav- gränsningar skiljer sig siffrorna i denna tabell något från motsvarande siffror i kapitel 2.
finansieringsbehovet för den antagna investeringsutvecklingen. Det faktiska utfallet för 1975 kan i efterhand konstateras ha avvikit kraftigt från den prognos, som LU använde i sina kalkyler. Företagens finansieringsunder- skott blev ännu större än man räknat med, medan å andra sidan statens underskott blev mycket mindre. Den offentliga sektorns underskott för 1975 kom därmed att framstå som lika stort som i alternativ A för ”Balans 1980”. Vid en jämförelse mellan utfallet 1975 och alternativ A ligger hela extern- balansens anpassning på företagssektorn.
Emellertid representerade alternativ A för ”Balans 1980" ett extremt gynn- samt fall ur synpunkten av behovet av restriktivitet i den offentliga sektorn. Bakom detta alternativ låg förutsättningar dels om en historiskt sett hög sparkvot för hushållen, dels en relativt låg löneandel i faktorinkomstema. Bägge dessa faktorer minskar, relativt sett, behovet av att genom finans- politiska åtgärder hålla nere den privata konsumtionen inom det utmätta resursutrymmet. Alternativ B för ”balans 1980” (se tabell 4.1) bygger på antaganden om historiskt sett mer normala nivåer för löneandel och spar- kvot. Det visar sig då att kravet på "disciplin” i den offentliga sektorns finanser ökar dramatiskt — det krävs ett finansieringsöverskott på 2 procent av BNP. Som jämförelse kan nämnas att under de tre femårsperioderna 1960—64, 1965—69 och 1970—75 den offentliga sektorns genomsnittliga fi- nansiella sparande visade fallande värden på 1,4, 0,6 och —0,6 procent av BNP. Åtstramningsåren 1970 och 1971 var den offentliga sektorns finansiella sparande positivt men inte på mer än omkring en halv procent av BNP.
Under senare år har den yttre balansen tenderat att ytterligare försämras. Det framgår av tabell 4.2 hur denna försämring speglas i förändringarna av det finansiella sparandet i olika sektorer.12
Tabell-1.2 Finansiellt sparande 1974—1977 (procent av BNP)
År Staten Kom- AP- Hus- Bo- Före- Summa muner fonden håll städer tag
___—___—
l974 —2,2 —0.2 4.4 3.9 —2,4 —5.l —l .6 1975 —0,5 —l ,0 4,1 4.8 —2,2 —7,6 —2,4 1976 0,8 —l ,0 4,5 4,1 —2,0 —9,6 —3,2 1977 (prognos) —l .6 0.4 4,2 3,5 —l .8 —8,2 —3.5
Det finansiella sparandet inom AP-fonden har varit i stort sett oförändrat. Den relativt höga siffran för 1976 beror — liksom för staten - på stora fyll- nadsinbetalningar av arbetsgivaravgifter på våren. Hushållssparandet har fal- lit tillbaka sedan 1975. Bostadssektom visar successivt lägre sparandeun- derskott. Det sammanlagda finansiella sparandet för stat och kommun för- bättrades avsevärt 1975 och 1976 för att åter försämras 1977. Det finansiella sparandet för dessa sektorer beräknas år 1977 åter ligga ungefär vid 1975 års nivå. Den dramatiska försämringen av företagssektorns finansiella spa- rande kan till högst några procentenheter hänföras till en övernormalt stor lageruppbyggnad åren 1975 och 1976. Väsentligen speglar emellertid för- sämringen i det finansiella sparandet en nedgång av bruttosparandet, som
sammanhängde både med det konjunkturellt låga kapacitetsutnyttjandet och en strukturkris som drabbade stora delar av det svenska näringslivet. Försämringen av företagssektorns finansiella sparande skulle i själva verket ha fortsatt 1977 om man inte för detta år kalkylerat med kraftigt undemomial lagerinvestering (ungefär oförändrad lagerhållning).
Det är uppenbart att utvecklingen efter 1974 gått i en helt annan riktning än den som skisserades i LU. I stället för att gradvis förbättras har den yttre balansen gradvis försämrats. Företagssektorn visar en finansiell ut- veckling, som inte kan fortsätta ens på kort sikt. Den offentliga sektorns finansiella situation har inte förbättrats. En kortsiktig förbättring verkar osannolik både med hänsyn till de konjunkturpolitiska krav som ställs på finanspolitiken och till den stelhet, som över huvud taget karakteriserar den offentliga sektorn. Eftersom även hushållssparandet är relativt trögrörligt skulle, rent algebraiskt, en förbättring av externbalansen ha sin motsvarighet i en förbättring av företagssektorns finansiella sparande. Såtillvida har det ägt rum en viss förskjutning av den i LU 75 behandlade problemställningen. Tonvikten ligger nu mer på möjligheterna att återföra företagssektorns brut- tosparande till den normala nivå från vilken det fallit sedan kalkylerna i LU 75 gjordes.
I lUI.'s långtidsbedömning 1976 gjordes också kalkyler avseende möjlig- heten att uppnå jämvikt i bytesbalansen år 1980. Dessa kalkyler byggde på i stort sett samma förutsättningar som LU 75 och kom till ungefär samma slutsatser beträffande behovet av statsfinansiell stramhet och av en för- bättring av företagssektorns finansiella situation. Man skiljde i LB mellan ett ”industriexpansivt" (I-alt) och ett "offentligexpansivt" alternativ (0- alt), som också i stort sett anslöt sig till några av de alternativ, som utförts av LU 75. Både O- och I-alternativen kan, liksom LU-kalkylerna, sägas vara optimistiska i den mening, som givits det i kap. 3 diskuterade scenariot. Skillnaden mellan I- och O-alternativen med avseende på mönstret för det finansiella sparandets sektorsfördelning är t. ex. mycket mindre än den som följer av ändrade förutsättningar om inkomstfördelning och sparkvot enligt alternativen A och B i tabell 4.1. Kalkylerna i LB behandlas ingående i kap. 5.
LU 75 utsträcker i vissa avseenden sin framtidsbedömning avsevärt bort- om 1980.13 Denna utblick skiljer sig från det kortare perspektivet främst därigenom att tyngdpunkten är lagd på en diskussion av kapitalbildningen. Problematiken rör sig om villkoren för tillväxt vid olika alternativ främst för takten i kapitalstockens ökning men också för innebörden av sådana restriktioner som minskade åtgångstal för energi och skogsråvaror. Kalky- lerna belyser konsekvenserna av variationer i dessa faktorer för produktion, privat konsumtion och framtida sektorsstrukturer.
Beräkningarna utgår från en bedömning av arbetskraftens utveckling. Det förutsättes att framemot sekelskiftet 30-timmarsvecka är genomförd och att en fullständig utjämning skett mellan män och kvinnor ifråga om relativa arbetskraftstal, arbetslöshet och arbetstid. Man kommer fram till att totala fullsysselsättningen i timmar kommer att minska årligen med 0,2 procent under 1980—1990 och 0,6 procent under 1990—2000. I alternativa kalkyler för kapitalstockens tillväxt förändras också utvecklingen av de fiesta övriga
13 LU 75 kap. l0: "Utblick mot sekelskiftet".
variabler. Som given i samtliga alternativ har emellertid bl. a. inlagts för- utsättningen om en årlig ökning av den offentliga produktionsvolymen med 3 procent. Vidare antages bostadsbeståndet öka med 2 procent, vilket är ekvivalent med en total årlig nyproduktion av 60 tusen a 70 tusen lägenheter. Perioden 1980—2000 uppdelas i två tioårsperioder under vilka utveckling- en av olika anledningar avviker från varandra. I grundfallet är detta mest markant för byggnadsindustrin, där produktionstillväxten sjunker från 5,1 procent per år perioden 1980—1990 till 1,5 procent för 1990—2000. Motsva- rande sysselsättningsutveckling i timmar räknat för denna industri svänger under respektive period från + 1,8 procent till —3,7 procent. En motsatt utveckling äger rum för typiska konsumtionsvaruproducerande branscher. Detta sammanhänger bl. a. med att den kapitalbildningstakt som förutsätts vid slutet av 1970-talet (enligt LU 75) är relativt låg i förhållande till en antagen tillväxt på 3 procent i genomsnitt för kapitalbildningen fram till år 2000. Detta gör att utvecklingen fram till sekelskiftet innehåller en första period då investeringarna prioriteras. Trendbrottet omkring 1990 har också konsekvenser för totala konsumtionstillväxten, som ökar med 2,5 procent per år under 1980-talet men med 3,3 procent under 1990-talet. Följande tablå visar ökningstakten för totalproduktion, privat konsumtion och investering för tre alternativ för kapitalstockens årliga tillväxt: med 3 procent (alt. A), med 2 procent (alt. B) och med 4 procent (alt. C).
___—______—_————
Årlig procentuell ökning Alt A Alt B Alt C
1980— 1990— 1980— 1990— 1980— 1990— 1990 2000 1990 2000 1990 2000
______________——————
Produktion 3.3 2,7 2.5 2,1 4,1 3,3 Privat konsumtion 2,3 3,4 3,0 1,5 1,6 5,0 Investering 5,7 1,2 1,0 2,6 9,1 1,2 Investeringskvot 25 21 29 Nettoavkastning 5,6 6,0 5,1
Produktionstillväxten mattas i samtliga fall under perioden 1990—2000 beroende på svagare sysselsättningstillväxt. I alternativ A ökar investeringen 1980—90 snabbare än den privata konsumtionen, vilket möjliggör en snabbare konsumtionsökning under andra perioden. Denna omkastning är ännu star- kare i det högre kapitalbildningsaltemativet C. I alternativ B med långsam kapitaltillväxt blir konsumtionstakten visserligen relativt snabb 1980—90, men på bekostnad av investeringstakten. Detta återverkar i form av, jämfört med övriga alternativ, mycket långsam privat konsumtionsökning 1990—2000.
Ju högre ökningstakt för kapitalbildningen dess högre måste den lång- siktiga investeringskvoten givetvis ligga. Den uppgår i alternativ C till 29 procent, i alternativ A till 25 procent och i alternativ B till 21 procent. I alternativet A ligger investeringskvoten något över genomsnittet under 1960-talet.
Ju högre takten i kapitalbildningen är dess lägre blir samhällskapitalets nettoavkastning beräknat som kvoten mellan totalt driftöverskott och total
kapitalstock. I alternativ A kan denna avkastning beräknas till 5,6 procent eller lika mycket som år 1970. Vid den högre investeringskvoten i alternativ C är motsvarande långsiktiga kapitalavkastning 5,1 procent, i alternativ B blir den 6 procent. Ju högre avkastningskravet är dess mer realistisk ter sig alltså en låg takt i kapitalbildningen.
Kapitalbildningstakten blir av betydelse inte bara för produktionstakten och fördelningen av den slutliga efterfrågan utan även för relativa tillväxten av olika sektorer. Höjs investeringskvoten får byggnads- och metallindustrin ökad betydelse. Å andra sidan krymper andelarna av produktion och syssel- sättning för övrig tillverkningsindustri samt för privata tjänster.
Särskilda kalkyler har utförts för antaganden om energibesparing och ener- giransonering — den senare införd som relativ prisstegring på energi (al- ternativ D). Härigenom begränsas tillväxten särskilt för livsmedelskonsum- tion och hushållens konsumtion av energi. Privatbilismens drivmedelskon- sumtion minskar i exemplet 1,7 procent årligen i stället för att öka med 4,4 procent enligt grundkalkylen. Kalkylen har också utförts för ett fall av en råvarubesparing inom träförädlingsindustiin i kombination med be- gränsning av exporten av skogsråvaror (alternativ E).
Ytterligare ett alternativ visar konsekvenserna av en försämring av terms of trade med 2 procent årligen (alternativ F). En kombination av alternativen E—F visar sig, jämfört med grundalternativet A, inte nämnvärt påverka produktionstakten. Men i samtliga tre specialaltemativ (D—F) uppkommer en konsumtionsbegränsande effekt, som sammanlagt halverar ökningstak— ten för den privata konsumtionen från 3 procent (alternativ A) till 1,5 procent (alternativ D, E och F). Exklusive bostadskonsumtionen blir i senare fallet utrymmet för den privata konsumtionen blott en ökning med 0,5 procent per år. I ett sådant fall framstår de använda förutsättningarna både för bo- stadsbyggandet och tillväxten av de offentliga tjänsterna som orealistiskt höga.
De här beskrivna räkneexemplen konkretiserar för Sveriges del några pro- blem, som kan komma att behöva lösas för att en balanserad tillväxt på längre sikt skall kunna realiseras. Dessa problem är i stort sett desamma som uppmärksammats i den internationella debatten (se kapitel 3). Be- gränsningar av råvarutillförseln, besparingar och relativprisstegringar på ener- gi samt försämringar av terms of trade (ekvivalent med ökad u-hjälp) reser krav på kompenserande ökning av kapitalintensiteten för att total produk- tivitet och tillväxt skall kunna upprätthållas. Ökad kapitalintensitet betyder å ena sidan höjd investeringskvot och sämre nettoavkastning på kapital. Detta reser problem om investeringsincitament och finansieringsvillkor. Å andra sidan begränsas utrymmet för konsumtionen, vilket reser problem för inkomstfördelning och efterfrågestyming. I grunden kvarstår övergångs- periodens problematik även om de bakomliggande faktorerna ändrat ka- raktär.
” Tabellen bygger på kalkyler gjorda med en av RFV konstruerad modell.
4.3 ”Modifierad” långtidsbedömning
I flera avseenden har som nämnts det utgångsläge varmed 1975 års lång- tidsutredning arbetade avsevärt förändrats. Konjunkturutvecklingen 1976—1977 har blivit så svag att de genomsnittstal man räknade med för tillväxten 1975—1980 inte kommer att kunna realiseras. Vidare, och framför allt, har av olika anledningar den svenska bytesbalansen förändrats i riktning från och icke mot det i utredningen uppställda jämviktsmålet. Jämvikt för 1980 framstår inte som realistisk annat än som en lyckosam engångsföre- teelse. De finansiella kalkylerna bör därför modifieras. Fullständiga och kon- sistenta revideringar kan emellertid inte utföras förrän det föreligger ett underlag i form av en ny långtidsutredning. Å andra sidan har nytt material framkommit för vissa delsektorer: den statliga långtidsbudgeten som går fram till och med 1981/82, den kommunalekonomiska utredningen samt nya beräkningar för AP-fondens utveckling. Denna information kan an- vändas till att på viktiga punkter modifiera beräkningarna av det finansiella sektorssparandet i LU 75. Härigenom erhålles en ny startpunkt för diskus- sionen av den finansiella balansproblematiken, samtidigt som perspektivet kan utsträckas något längre än till 1980. Sparandet inom AP-fonden räknat i procent av BNP stagnerade under första hälften av 1970-talet. Under senare hälften av 1970-talet kan man — vid givna avgiftsuttag — räkna med en minskning av AP-sparandet. Denna minskning kan förväntas fortsätta och accelerera under första hälften av 1980—talet. Dessa tendenser hänger i första hand samman med förändringar på utgiftssidan, där pensionsutbetalningarna relativt sett ökar allteftersom systemet nalkas fullpensionsstadiet. Fondbildningen påverkas också av för- ändringstakten för nominallöner och nominalräntor, priser, reallöner och realräntor. Även för fondbildningen gynnsamma kombinationer av förut- sättningar om dessa faktorer synes ej kunna hindra — men väl avsevärt dämpa — den relativa nedgången i AP-fondens sparande. Detta framgår av tabell 4.3 över fondökningama 1981 och 1985 beräknade med fondök- ningen 1977 som bas.14 Fondökningama är deflaterade med nominallöne- index, som kan antagas approximativt följa ett nominalindex för BNP.
Tabell 4.3 AP-fondens utveckling under olika förutsättningar för löner, priser (årlig ökningstakt) och räntor
A B C D Alternativ för Nominallön 0,08 0,06 0,06 0,06 Nominalränta 0,08 0,06 0,06 0,04 Pris 0,05 0,03 0,05 0,05 Reallön 0,03 0,03 0,01 0,01 Realränta 0,03 0,03 0,01 —0,01 Fondökning 198! och 1985 deflaterad med nominallön (197 7 = 100) 1981 91 92 82 78 1985 77 78 56 47
Enligt alternativ A är den ”nominella" tillväxten 8 procent och pris— stegringen 5 procent per år. Den ”reala” tillväxten är alltså 3 procent per år. I detta fall kommer 1981 dvs. efter en fyraårsperiod (1977—81) AP-fondens ökning, defiaterad med en löneindex att ha fallit till 91 procent av utgångs- lägets värde. Om alltså AP-fondens sparande år 1977 var omkring 4 procent av BNP, skulle det enligt alternativ A år 1981 ligga vid omkring 3,6 procent av BNP. (Det förutsättes då att nominella BNP stigit i samma takt som nominallönen enligt alternativ A). Under den följande fyraårsperioden ac- celererar sparminskningen: år 1985 skulle AP-sparandet under angivna för- utsättningar endast uppgå till 3,1 procent av BNP. (Förutsättningarna om nominallön och prisutveckling enligt alternativ A är ungefär desamma som används i den statliga långtidsbudgeten och i den kommunalekonomiska utredningen.)
I alternativ B har den nominella skalan förskjutits. Den årliga prisökningen är 3 procent i stället för 5 procent som i alternativ A. Realränta och reallön har emellertid behållits oförändrade. AP-fondens sparande visar sig vara relativt okänsligt för en sådan förskjutning. En lägre nivå för de nominella variablerna ger en marginell förbättring av fondsparandet. Omvänt skulle en höjning av prisstegringstakten till t. ex. 10 procent ge en marginell för- sämring av fondsparandet jämfört med alternativ A.
I alternativ C ligger reallön och realränta två procentenheter lägre än i alternativ A och B. Jämfört med alternativ A har den reala skalan förskjutits under det att prisstegringstakten är densamma. Det visar sig att fondbild- ningen är mycket känslig för denna förskjutning. Under loppet av den första fyraårsperioden (1977—81) sjunker sparandet i AP-fonden (alltjämt deflaterad med nominallönen) till 82 procent av utgångsvärdet. Jämfört med ett ut- gångsvärde för fondsparandet på 4 procent av BNP skulle alltså värdet vid periodslutet ligga vid omkring 3,3 procent. Vid slutet av den följande fy- raårsperioden skulle motsvarande procenttal ha sjunkit till 2,2 procent. Lik- som i alternativ A och B accelererar nedgången under den andra perioden.
I alternativ D har förutsatts en isolerad sänkning av realräntan jämfört med alternativ C vid oförändrade förutsättningar för nominallön och pris. Det visar sig att med en negativ realränta på 1 procent skulle AP-fondens sparande (deflaterat) år 1985 ha sjunkit till mindre än hälften av basårets värde.
Endast vid en kombination av extremt "gynnsamma” värden på för- utsättningarna kan man räkna med ett bibehållet ”realt" AP-sparande under den första fyraårsperioden. Fondökningen blir gynnsammare ju högre real- räntan är, liksom ju långsammare prisutvecklingen och ju högre den reala tillväxten år. Även med en ur dessa synpunkter så gynnsam kombination som 5 procent realränta, 3 procent årlig prisstegring och 3 procent årlig reallöneökning skulle AP-fondens reala sparande sjunka med omkring en procent per år under perioden 1977—81 och med två procent per år under perioden 1981—85. (I detta fall skulle AP—sparandet sjunka från 4 procent av BNP år 1977 till 3,5 procent år 1985).
Enligt de kalkyler som gjorts kommer AP-sparandet i alternativen C och D att bli negativa i början av 1990-talet. Bara några år in på 2000-talet skulle fonden ha helt försvunnit. C eteris par/bus skulle pensionsutgiftema därefter behöva skattefinansieras.
15 Kommunernas ekonomi. SOU 1977:20.
'6 Alternativ Il enligt KEU 76 (sid. 84—88). Med hänsyn tagen till utveck- lingen av den kommunala konsumtionen under 1977 och utsikterna för de närmaste åren, framstår detta "mellanalternativ" nu som ett mycket lågt alternativ.
”i den Reviderade Nationalbudgeten för 1977 anges en årlig ökning av den kommunala konsumtionen 1977—79 med 2,5 procent per år (sid. 26).
'8 Alternativ llA enligt KEU 76 (sid. 118).
19Alternativ IIA 1 enligt KEU 76 (Sid. 117).
För kommunerna har gjorts beräkningar över framtida utgifter och in- komster i ett betänkande framlagt av 1976 års kommunalekonomiska ut- redning (KEU 76).15 I betänkandet understrykes mycket kraftigt att kal- kylerna blott har karaktären av räkneexempel. I enlighet härmed presenteras där också en uppsättning alternativ med varierande förutsättningar.
Det lägsta alternativet för den kommunala konsumtionen motsvarar det lägsta alternativet i LU 75: 2 procent årlig ökning 1975—80. Det högsta al- ternativet avser 3,7 procents årlig ökning. Det ligger något över LU 75:s högre alternativ men ändå något lägre än den ökningstakt, som kan härledas ur av utredningen gjorda bearbetningar av enkäter för kommunernas planer. Här skall användas ett mellanalternativ för den kommunala konsumtionen: 2,8 procent per år.l6 En sådan utveckling skulle ligga i linje med den av riksdagen förordade fördelningen mellan privat och offentlig sektor. Den kan samtidigt sägas representera den realistiskt sett högsta möjliga graden av återhållsamhet i den kommunala konsumtionen. Detta framgår därav att omkring två procents ökningstakt per år redan år intecknat bl. a. för utbyggnad av barnomsorg och långvård. Eftersom utvecklingen 1975—77 legat på relativt hög nivå, är utrymmet enligt detta alternativ i själva verket inte mer än omkring 2 procent per år för perioden 1977—80.17 Detta innebär att den utbyggnadstakt, som ligger i de kommunala planerna måste kraftigt reduceras.
Både den kommunala investeringen och de kommunala transfereringarna har i kalkylerna länkats till den kommunala konsumtionens utveckling. I det här valda alternativet antages de stiga med tre respektive fem procent per år under perioden 1975—80. Kommunernas skatteinkomster bestäms i stort sett av inkomstutvecklingen i samhället två år tidigare. Med hjälp av RNB för 1977 kan alltså skatteintäkterna beräknas t.o.m. 1979. För beräkningen år 1980 och framåt av skatteintäkterna och av vissa andra inkomster under tidigare år får särskilda antaganden göras om löner och priser. Här skall väljas det alternativ, som förutsätter en ökning av löne- summan med omkring sju procent per år under åren 1978—80 och samma siffra för ökningen 1980—8318 (för beräkning av skatteintäkterna t.o.m. 1985). Det kommunala skatteunderlaget förutsättes öka i samma takt som totala lönesumman. Konsumtionsprisema antages stiga med fyra procent per år. Dessa värden ligger nära dem som används i den statliga långtids- budgeten och möjliggör alltså konsistenta jämförelser med dennas beräk- ningar.
I KEU 76 används ytterligare antaganden för volymutvecklingen av kom- munernas utgifter 1980—85. Här har valts det lägsta antagandet, för att åskåd- liggöra det alternativ, som torde representera maximal återhållsamhet i de kommunala finanserna. Konsekvensen för den kommunala utdebiteringen blir nämligen även i detta fall en uppseendeväckande stor höjning. Alter- nativet avser en årlig ökning av den kommunala konsumtionen med två procent per år, en procent för investeringarna och fyra procent för trans- fereringarna.19
Tabell 4.4 visar det på basis av de angivna förutsättningarna framräknade finansiella sparandet för kommunerna dels i löpande priser dels i procent av BNP, som uppräknats från 1976 års nivå i takt med den antagna för- ändringen i lönesumman.
Tabell 4.4 Kommunernas finansiella sparande 1976—85
År Miljarder kr" Procent av BNP!) Löpande priser 1976 — 3,30 —I,0 1977 2,47(' 0,7 1978 6,44 1,7 1979 5,05 1,2 1980 — 0,94 —0,2 1985 —1 1,0 —l,8
"Alternativ ”A för perioden 1977—80; Alternativ [[A I för 1980—85. '” BNP 1976 är uppräknad med lönesummans antagna årliga ökning. " KEU har här använt siffran i PNB 77, som senare nedreviderats. Härigenom förändras nivån men inte nämnvärt förändringarna i sifferserien.
Utvecklingen 1977—79 speglar som nämnts med två års eftersläpning den för kommunernas ekonomi gynnsamma inkomstutvecklingen i samhället i stort. En relativt stor ökning av kommunernas skatteinkomster 1978 hänger sålunda samman med de starka ökningarna av skatteunderlaget både 1975 och 1976. Den antagna lägre ökningstakten för löner och priser verkar där- emot omgående dämpande på utgiftssidan. Först fr. o. m. 1980 slår förut- sättningarna om den lägre pris- och lönetakten helt igenom på de kalkylerade skatteinkomstema och de allmänna statsbidragen. Då beräknas slutavräk- ningsmedlen till kommunerna ha reducerats med 5,5 miljarder kr jämfört med 1978.
I det här illustrerade alternativet föreligger ett relativt litet finansiellt un- derskott år 1980. Som nämnts ges emellertid i detta alternativ inget utrymme för standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer än barnomsorg och långtidsvård. Jämfört med 1977 skulle höjningen av utdebiteringen för kommunerna 1980 kunna begränsas till kr 0,12. (I utredningen har antagits att 1 miljard kr av underskottet täcks med upplåning.) Om emellertid an- tagandet för konsumtionspriserna fr.o.m. 1977 höjes från 4 procent till 7 procent per år (med motsvarande höjning av lönesumman) behöver ut- debiteringen 1980 höjas med kr 1,14. I det alternativ som har den snabbaste utvecklingen både av volymer och priser beräknas utdebiteringen stiga med inte mindre än kr 3,20.
För det restriktiva fallet skulle det, jämfört med 1977, behövas en ökning av den kommunala utdebiteringen år 1985 med kr 3,22. Den beräknade inkomstökningen i detta alternativ tillåter en årlig ökning av den kommunala konsumtionsvolymen med endast 0,3—0,4 procent 1980—85. I det mest ex- pansiva fallet blir höjningen kronor 8,76 dvs. drygt en krona per år. (Under perioden 1960—77 höjdes utdebiteringen med i genomsnitt 70 öre per år.) Någon särskild beräkning för de mellanliggande åren 1981—84 har inte gjorts i betänkandet. Eftersom systemet emellertid under denna period nått "full- funktionsstadiet" med hänsyn till bl. a. pris- och löneantaganden, skulle en lineär interpolering kunna approximera den årliga försämringen av det finansiella sparandet till omkring 2 miljarder kr per år (i löpande priser).
Den statliga långtidsbudgeten för perioden 1977/ 78 — 1981/ 82 ger ett un- derlag för bedömningen av statens utgifter, inkomster och finansiella ut-
20 Prop. 1976/77: 150. Bilaga 2 Reviderat budget- förslag. Bil. ] Långtids- budget.
21 I motsats till vad som för kommunernas del framgår av de olika räkneexemplen i KEU 76, anges i långtidsbudgeten att alternativa pris- och löneantaganden i stort sett inte rubbar bilden av budgetsaldots utveckling (Långtidsbudgeten sid. 46).
22Långtidsbudgeten sid. 8.
veckling.20 Kalkylerna för statsinkomsternas utveckling baseras på anta- ganden om i första hand lönesummans tillväxt. För 1977 såväl som för åren därefter antages lönesumman årligen öka med 7 procent dvs. samma förutsättning som KEU 76 använder i sitt ovan refererade räkneexempel.21 Det har vidare antagits att inkomstskatten indexregleras genom att skat- teskalor och grundavdrag fr. o. m. är 1978 knyts till prisutvecklingen. Iövrigt utgår beräkningarna från en förutsättning om oförändrade skatteregler under hela perioden dock med beaktande av redan beslutade eller förutsatta för- ändringar. Med dessa utgångspunkter beräknas statsinkomsterna stiga med i genomsnitt 7,2 procent per år under perioden. Ökningstakten sjunker dock fr.o.m. 1980/81 och uppgår 1981/82 till 6,2 procent.
På utgiftssidan gör långtidsbudgeten endast en teknisk framskrivning av fattade beslut. Sålunda ligger alla krontalsbestämda inkomstöverföringar (t. ex. studiecirkelbidrag) stilla trots att priser och löner förutsättes öka. För utgiftsområden där årliga uppjusteringar regelmässigt gjorts utan att någon direkt plan fastställts innebär beräkningstekniken ett totalt stopp för ut- giftsökningar. Inga medel har beräknats för nya eller förbättrade bidrag till kommunerna.
Enligt kalkylerna skulle ökningstakten för de totala statliga konsumtions- utgifterna volymmässigt uppgå till 1,9 procent per år under perioden 1977/78—1981/82 att jämföras med 3,6 procent under perioden 1971/72—1975/76. Investeringsutgifterna visar en minskning med 4,6 pro- cent per år under det att de ökade med 1,9 procent per år under jämfö- relseperioden. (Under startåret 1977/ 78 ligger investeringarna dock på en osedvanligt hög nivå). Transfereringarna beräknas växa betydligt snabbare än utgifterna för konsumtion och investeringar. Den i särklass största ök- ningen svarar statsskuldsräntorna för.
Kalkylerna över statens utgifter och inkomster i långtidsbudgeten utmyn- nar i en beräkning över budgetsaldots utveckling budgetåren 1976/ 77—1981/ 82. För en jämförelse med den finansiella utvecklingen i and- ra sektorer är det önskvärt att totalbudgetens saldon per budgetår approx- imeras till finansiellt sparande per kalenderår. Tabell 4.5 visar en delvis med nödvändighet arbiträr omräkning av detta slag.
Tabellen visar att ett statligt underskottssparande skulle kulminera åren 1978 och 1979 för att sedan gradvis minska. Det behöver knappast påpekas att denna tendens kan ses som en följd av de successivt alltmer orealistiska förutsättningarna om utgiftssidans bindningar. Det intressanta är emellertid att man trots dessa förutsättningar ändå ligger kvar vid ett negativt finansiellt sparande vid periodens slut. Med hänsyn till utvecklingen efter den här refererade långtidsbudgetens tillkomst verkar det sannolikt att de framtida underskotten blir avsevärt större.
För övriga inhemska sektorer finns det, jämfört med kalkylerna i LU 75, knappast något nytt bedömningsunderlag. Bostadsbyggandet — och där- med sparandet inom denna sektor — kan emellertid komma att öka mindre än som förutsetts i långtidsutredningen.22
Hushållens sparande steg successivt från 1,7 procent av BNP år 1972 till 4,8 procent år 1975. Genomsnittet för perioden 1970—75 var omkring 3 procent vilket kanske kan betraktas som ett långsiktigt ”normalvärde" — de kastningar hushållssparandet varit utsatt för under efterkrigstiden omöj-
Tabell 4.5 Statens finansiella sparande 1976-81 (miljarder kr)
1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82
1. Budgetsaldot enligt långtidsbudgeten" —13,7 —l3,9 —18,0 —l4,6 —12,3 —12,0 2. Utlåning och andra finansiella transaktionerb 5,6 6,3 6,2 6,1 6,0 5,9 3. Finansiellt sparande enl. RNst
definition (1—2) — 8,1 — 7,6 —11,8 — 8,5 — 6,3 — 6,1
1976 1977 1978 1979 1980 1981
4. Finansiellt sparande omräknat per
kalenderår — 0,6F — 7,8 — 9,7 —lO,l — 7,4 — 6.2 5. Finansiella sparandets förändring
mellan kalenderår — 7,2 — 1,9 — 0,4 2,7 1,2 6. Finansiellt sparande enl. NR:s de-
finition" 2,8” _ 4,4 — 6,3 — 6,7 — 4,0 - 2,8 7. Finansiellt sparande i procent av
BNP" 0,8 — 1,3 — 1,7 — 1,7 — 0,9 — 0,6
” Långtidsbudgeten, tabell 24. ”Långtidsbudgeten, tabell 22. (RNB 77, tabell 8:l. ”Framräknat från 1976 med hjälp av rad 5.
0. Enligt nationalräkenskapema.
—' BNP framräknad med lönesummans antagna utveckling.
liggör egentligen en sådan bedömning. För företagssektorn är det menings- löst att göra några prognoser. Som ett rättesnöre kan man använda de värden, som enligt LU skulle vara förenliga bl. a. med kravet på en acceptabel själv- finansieringsgrad.
En sammanställning av ovan diskuterade sektorssparande kräver egent- ligen en konsistensprövning som blott kan tillhandahållas av en ny lång- tidsutredning. Följande tablå tjänar därför rent illustrativa syften — den är ett räkneexempel byggt på räkneexempel. Det bör dock kunna tjäna som underlag för några reflexioner kring den framtida finansiella problematiken. Först visas det finansiella sparandets sektorfördelning för femårsperioden 1970—74 dvs. under en konjunkturcykel för vilken yttre balans i genomsnitt upprätthölls. Därefter visas sparandemönstret i genomsnitt för perioden 1975—77 under vilken varje år resulterat i ett stort externt underskott. Siff- rorna för 1981 för de offentliga sektorerna har redovisats ovan i detta avsnitt. För bostäder och företagssektorn har insatts samma värde som enligt LU:s i avsnitt 4.2 diskuterade alternativ A (tabell 4.1). Vid förutsatt jämvikt i de utländska betalningarna har sedan hushållssparandet beräknats residualt. För år 1985 har inlagts den diskuterade utvecklingen för kommunerna och AP-fonden.
Finansiellt Staten Kom- AP- Hus- Bo— Före- Summa sparande i muner- 'fonden håll städer tag procent av BNP na
1970—74 0,1 —0,4 4,5 2,5 —3,3 —3,1 0,3 1975—77 —0,5 -0.5 4,3 4,1 —2,0 —8,5 —3. I 1981 —0.6 —0,5 3,6 4.4 —2.2 4,7 0 1985 —l_8 3,1
23 Med hänsyn till den information. som blivit tillgänglig efter till- komsten av KEU 76 och den här refererade lång- tidsbudgeten, framstår tabellsiffrorna snarast som kraftiga underskatt— ningar av statens och kommunernas framtida underskott.
Trots att statens och kommunernas underskott representerar ett minimum särskilt med hänsyn till utgiftslåsningama, har deras finansiella ställning 1981 inte förbättrats jämfört med genomsnittet 1975—77.23 Hela den yttre balanskorrigeringen skall alltså motsvaras av en förbättring för den privata sektorn. Företagens finansiella sparande har antagits återhämta sig från den dramatiska försämringen 1974—77 för att närma sig det relativt gynnsamma läget under första hälften på 1970-talet. Det residualt beräknade värdet på hushållssparandet 1981 (4,4 procent av BNP) ligger avsevärt i överkant på det ur historisk synpunkt sett sannolikaste. Även ur denna synpunkt fram- står kalkylen som mycket optimistisk. Analogt med kalkylerna i LU 75 förutsätts kombinationen av en relativt hög inkomstandel för företagen och en realtivt hög sparkvot för hushållen. Detta skulle bl.a. förutsätta en till synes orealistiskt hög tillväxt i den svenska ekonomin och i vår omvärld. Mycket talar därför för fortsatta betydande underskott i externbalansen om kanske ett par procent av BNP vid början av 1980-talet. Tendenserna för kommunernas och AP-fondens sparande fram till 1985 indikerar i och för sig en ytterligare ökning av det totala underskottssparandet. Detta reser krav på fortsatt utländsk upplåning och frågor om valet av strategi för den ekonomiska politiken bl. a. med hänsyn till resursallokeringen under vägen fram till extembalans.
I RNB 1977 presenteras en kalkyl enligt vilken bytesbalansens underskott förutsätts bli ungefär halverat mellan 1976 och 1979: från 3,2 procent år 1976 till 1,6 procent 1979 (från en prognoserad topp 1977 på 3,7 procent av BNP). Ett viktigt antagande bakom dessa kalkyler är att svensk industri sänker sina relativpriser fram till 1979 för att kunna få upp exportvolymen och begränsa importen. Försämringen av bytesförhållandet kräver extra över- förande av resurser till utrikeshandeln. Utrymmet för den privata konsum- tionens ökning blir inte mer än omkring 1 procent år 1978 och 1,5 procent år 1979. På grund av pensionärernas antals- och standardökning skulle den aktiva generationen få räkna med oförändrad standard de närmaste åren. Det är alltså endast genom en mycket restriktiv ekonomisk politik, som halveringen av bytesbalansens underskott 1976—79 skulle kunna åstad- kommas. Den förutsätter ett mycket kraftigt omslag i handelsbalansen — från ett underskott på 3,8 miljarder kr 1976 till ett överskott på 5,7 miljarder kr 1979 — för att balansera förväntade fortsatta försämringar i olika poster i tjänstebalansen: resevalutan, räntebetalningar, transfereringar.
Utgår man som ett räkneexempel från att underskottet i bytesbalansen skulle vara hävt 1985 och att underskottet tills dess minskar med drygt 2 1/ 2 miljarder kr per år kan man uppskatta stocken av långfristiga utlandslån brutto till omkring 90 miljarder kr (i 1977 års priser) om man bortser från restposten i betalningsbalansstatistiken. Detta belopp kan jämföras med ett belopp på drygt 50 miljarder kr vid utgången av 1977. Man förutsätter därvid att upplåning även äger rum för att finansiera visst statligt kapitalutflöde, direkta investeringar, export- samt varvskrediter. Restposten i betalnings- balansstatistiken har uppgått till 4 till 5 miljarder kr under senare år. I viss men okänd utsträckning utgörs restposten sannolikt av en överskattning av bytesbalansunderskottet. Detta innebär att kalkylen tenderar att över- skatta upplåningsbehovet. Med dessa reservationer innebär kalkylen att rän- torna på den långfristiga bruttoskulden vid en ränta på 8 procent skulle
uppgå till omkring 71/2 miljarder kr 1985 (i 1977 års penningvärde) att jämföras med drygt 3 miljarder kr för 1977.
En skuld- och räntebörda av ovan angivna storleksordningar framstår i och för sig inte som uppseendeväckande internationellt sett. En påtaglig risk föreligger dock att internationella lån i växande utsträckning göres vill- korliga med hänsyn till inriktningen av låntagarlandets ekonomiska politik. Sveriges handlingsfrihet skulle alltså i detta avseende kunna komma att begränsas.
Den viktigaste och avgörande frågan synes emellertid vara tillgången på räntabla investeringsprojekt i den omfattning som skall möjliggöra den för- utsatta exportökningen. Föreligger inte den förutsättningen bortfaller också i stor utsträckning motiven för och genomförbarheten av en betydande ut- ländsk upplåning. Den nuvarande strategin för den ekonomiska politiken att ”investera sig ur” underskottet i bytesbalansen bygger på förutsättningar om existensen av en betydande potential av investeringsprojekt, som fram- står som räntabla tack vare i förhållande till utlandet konkurrensdugliga löne- och kapitalkostnader. I bakgrunden ligger ett "optimistiskt" inter- nationellt scenario med en obunden och snabbt växande världshandel. [ den mån man är tveksam om realismen i dessa förutsättningar kräver andra utvecklingsalternativ ökad uppmärksamhet. Inte minst med hänsyn till möj- ligheten av ett ”pessimistiskt” internationellt scenario framstår det som viktigt att beakta även ett mer uttalat offentligt-expansivt alternativ. Den privata konsumtionen finge då under en relativt lång tid hållas tillbaka och standardökningar till större delen tas ut i form av offentlig konsumtion och bostadsbyggande såvida inte den utländska upplåningen skulle tillåtas fortsätta på obestämd tid. Tillväxten fick m.a.o. en radikalt annan sam- mansättning än i ett industriexpansivt alternativ varav också skulle följa en relativt lägre import. Visserligen talar många skäl för att man satsar på det industriexpansiva alternativet. Men den möjligheten kan inte uteslutas att man tvingas in i en annan utveckling. (Förespråkare har inte heller saknats för en påbörjad marsch ut ur ”prylsamhället”.)
I ett prononcerat offentligt-expansivt alternativ skulle företagssektorns finansiella underskottssparande kunna hållas inom relativt trånga gränser, eftersom investeringstakten skulle bli relativt låg samtidigt som en snabbare utmönstring kanske skulle kunna ske av icke räntabla företag. Förutsätt- ningen är ju att offentliga sektorn systematiskt skulle byggas ut i syfte att absorbera ledig arbetskraft. Finanspolitiken skulle behöva vara restriktiv för att hålla tillbaka den privata konsumtionsefterfrågan. Kreditförmedling- ens roll och inriktning kan förväntas bli annorlunda än i det industriex- pansiva alternativet, eftersom ökande finansieringsbehov i första hand skulle uppkomma för den offentliga sektorn.
4.4. Kreditmarknadens utveckling
Projektioner av det finansiella sparandets sektorvisa fördelning av det slag, som diskuterats i det föregående, kan användas som underlag för speku- lationer om kreditmarknadens framtida utveckling. En svårighet härvidlag är emellertid att sambanden är svåra att dokumentera historiskt dels på grund av betydande luckor i den statistiska informationen, dels på grund av skillnader i sektorsdefinitioner. Detta kommer till uttryck i delvis mycket stora differenser mellan de olika sektorernas finansiella sparande beräknat — som i det föregående — med hjälp av nationalräkenskapema respektive utifrån finansräkenskaperna. (Jämför diskussionen i kap. 2.) Eftersom detta avsnitt skall behandla utvecklingen på kreditmarknaden är det naturligt (och f. ö. även nödvändigt) att använda de uppskattningar, som tillhan- dahålles av finansräkenskaperna. Man måste alltså delvis kasta loss från de nationalräkenskapsdata, vars användning i det föregående varit ända- målsenlig bl.a. med hänsyn till behovet att diskutera det finansiella spa- randets beroende av inkomstfördelning, investeringsutveckling och spar- beteenden. Övergången till ett annat statistiskt referenssystem innebär att nivåerna för de olika sektorernas finansiella sparande förskjuts ganska av- sevärt. Detta hindrar emellertid inte att man fortfarande kan utnyttja de slutsatser, som har förut dragits t. ex. om riktningen på och jörändringarna av dessa storheter under olika förutsättningar.
I fortsättningen skall diskuteras kreditmarknadsimplikationer av några alternativ för det finansiella sparandets sektorsfördelning. Alternativen an- knyter till diskussionen av ett ”offentligexpansivt” (O-alt) respektive ”in- dustriexpansivt” (I-alt) alternativ men använder alltså finansräkenskapernas definitioner. Sektoriseringen har också drivits några steg längre än i na- tionalräkenskapema för att tjäna det kreditmarknadsanalytiska syftet. Så- lunda särskiljs riksbanken, banker och mellanhandsinstitut, som har centrala roller i kreditförmedlingen men som inte nämnvärt påverkar fördelningen av det finansiella sparandet.
Som utgångsläge skall här användas en situation karakteriserad av ett stort externt underskott och ungefärligen samma fördelning av det inhemska sektorssparandet, som förutses för 1977. Mindre vikt bör fästas vid sif- fermässiga preciseringar än vid de förändringar, som inträffar vid övergången till andra alternativ. Dessa andra alternativ skiljer sig emellertid i ett viktigt avseende från de som använts i LU 75 där det förutsattes att vid ana- lysperiodens slut jämvikt uppnåtts i externbalansen. Av den faktiska ut- vecklingen har framgått att vägen till yttre balans är längre än man 'ur- sprungligen föreställt sig och att sättet att uppnå balans inte heller klarlagts. Vägen till balans har blivit mer intressant än karakteristiken av det slutliga målet. I enlighet härmed har kreditmarknadsversionema av det ”indus- triexpansiva” (I-alt) och det ”offentligexpansiva” (O-alt) alternativet stannat på halva vägen: underskottet i externbalansen har halverats jämfört med ut- gångsläget. För fullständighetens skull har dock antytts ett ”balansalter- nativ”. Detta är helt enkelt erhållet genom att kombinera de ur synpunkten av extembalans mest gynnsamma förutsättningarna från nyssnämnda I-al- ternativ och O-altemativ. Siffrorna i tabell 4.6 avser miljarder kr i ett konstant ”nuläge" för penningvärdet.
Tabell 4.6 Finansiellt sparande i miljader kr
"Utgångsläge" l-alt O-alt "Jämviktsläge”
Staten — 7 — 2 — 4 — 2 Kommuner — 1 — 1 — 2 — 1 Bostäder -17 —20 —17 —17 lcke—finansiella företag —23 —18 —14 —14 Hushåll 17 18 15 18 Social försåkringssektor 13,5 12,5 11,5 12,5 Kreditinstitut” 3,5 3,5 3,5 3,5
Totalt —14 — 7 — 7 0
”Enskilda försäkringsinrättningar, mellanhandsinstitut, banker, riksbanken.
"Utgångsläget" karakteriseras av historiskt onormalt stora finansiella un- derskott både för staten och för de icke-finansiella företagen. Det är främst dessa saldon, som förutsättes bli förbättrade i l-alternativet. Staten för en restriktiv finanspolitik, eftersom ekonomin i övrigt förutsättes expandera snabbt. Företagsinvesteringama ökar i hög takt men företagsvinstema ökar ännu kraftigare räknat från utgångsläget, ungefär enligt de industrieexpan- siva utvecklingsalternativ, som skisserats både av LU 75 och IUI:s lång- tidsbedömning (jämför kapitel 5). Vid en sådan relativt stark tillväxt ökar också hushållssparandet något. Men även den privata konsumtionen stiger snabbt och tar bl. a. formen av ett något ökande bostadsbyggande. Eftersom ”halvvägsmålet” kan ligga en bra bit fram i tiden har AP-fondens förväntade utveckling markerats med en neddragning av dess sparande.
Bakom O-alternativet ligger förutsättningar om en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Trots restriktiv finanspolitik ökar den offentliga sek- torns underskott jämfört med I-altemativet. Det blir i O-alternativet mindre utrymme för privat konsumtion. Därför är i detta alternativ — i enlighet med mönstret både i LU 75 och LB 76 — bostadsbyggande och bostadsfi- nansiering lägre än I-altemativet. Företagens investeringstakt är relativt låg och därmed också deras finansieringsunderskott. En relativt dämpad tillväxt i hela ekonomin avspeglas i ett lågt sparande både för hushållen och socialförsäkringssektorn.
I jämviktsläget har det relativt låga finansieringsunderskottet för den of- fentliga sektorn och relativt höga hushållssparandet enligt I-altemativet kom- binerats med O-altemativets relativt låga finansieringsunderskott för före- tags- och bostadssektorerna. Detta är inte något konsistent utvecklingsal- ternativ utan snarare en kombination av ur externbalansens synpunkt gynn- samma förutsättningar beträffande finanspolitiken, företagsvinstema och sparviljan.
Det finansiella sparandet representerar ett netto som för varje sektor mot- svarar skillnaden mellan dess ut— och upplåning. Ut- och upplåningen kan i sin tur fördelas på långivare och låntagare. En sådan fördelning kan re- dovisas i form av en finansmatris. En sådan finansmatris visas i tabell 4.7 och avser här ”utgångsläget”. Den tidigare för detta fall redovisade för- delningen av det finansiella sparandet återfinns i kolumnen längst till höger. Varje sektors totala upplåning finns i kolumnen näst längst till höger och
dess totala utlåning i den nedersta raden. Skillnaderna mellan dessa tal är lika med sektorns finansiella sparande. (T. ex. för staten är det finansiella sparandet —7,0 miljarder kr vilket är skillnaden mellan en utlåning på 11,0 och en upplåning på 18,0 miljarder kr.) Resten av matrisen visar var upp- låningen kommer ifrån och vart utlåningen går. (Mellanhandsinstituten, som inte har något sparande uppträder här som rena kreditförmedlare.) Siffrorna för upp- och utlåning representerar en frihandsteckning, som grovt sett mot- svarar den för 1977 förutsedda utvecklingen.
Summa upplåning utomlands är enligt tabellens siffror betydligt större än den nettoupplåning, som svarar mot hela ekonomins negativa finansiella sparande (20 respektive 14 miljarder kr). Staten och företagen står för mer- parten av den utländska upplåningen (6 respektive 9,5 miljarder kr). Men företagen antages också öka sina fordringar mot utlandet (3 miljarder kr) liksom också riksbanken (1,5 miljarder kr).
Godtycket är som nämnts stort vid kvantifieringen av det finansiella spa- randet för 0- och I-altemativen. Kombinationsmöjligheterna är oändliga när man även för dessa alternativ i nästa steg vill uppställa finansmatriser av det slag, som i tabell 4.7 redovisats för ”utgångsläget”. Som diskus- sionsunderlag visas i tabellerna 4.8 och 4.9 en sådan möjlig konstellation för vardera I- och O-alternativet — tabeller som har tillkommit efter en process av ”trial and error” för att erhålla matriser med konsistent innehåll. Siffrorna avser i princip utgångslägets penningvärde. Särskild hänsyn har alltså inte tagits till de sätt på vilka prisstegringar och förändringar i pris- stegringstakten kan påverka fördelningama. Här skall inte heller diskuteras matrisernas enskilda detaljer utan framställningen begränsas till en kom- mentar av några sektorsbalanser, som extraherats från tabellerna 4.7—4.9.
Vi skall först från tabellerna plocka ut och med varandra jämföra ba- lansema för företagssektorn i ”utgångsläget” samt i I-altemativet och O- altemativet (se tabell 4.10) Företagssektoms kreditbehov är lika med summan 'av det finansiella underskottssparandet och fordringsökningen gentemot riksbanken, bankerna och utlandet. Bankinlåningen har antagits vara relativt stor i I-altemativet på grund av högt likviditetskrav. Den relativt stora ut- låningen till utlandet i I-alternativet avser exportkreditgivningen. Inhemska fordringsökningar förutsättes vara desamma i alla alternativen, med undan- tag för en något större bankinlåning i det särskilt likviditetskrävande I- altemativet. Kreditbehovets förändringar kommer alltså i stort att motsvara förändringarna (minskningama) av det finansiella underskottssparandet.
Enligt I-alternativet är företagssektorns upplåning i utlandet och hos staten lägre än i ”utgångsläget”. Behovet av statliga stödåtgärder i form av aktieköp och lån bör rimligen minska i en industriexpansiv utveckling, när en ut- slagning av företag kan kompenseras av nystarter och utvidgningar. I ett I-alternativ bör vidare ur utlandets synpunkt lån till svenska industriföretag framstå som relativt attraktiva och dessa senare har goda motiv för en sådan upplåning. Här har dock antagits att den direkta upplåningen utomlands är något lägre än den höga nivån i ”utgångsläget". En ökning av hushållens aktieköp motiveras både av ökad tilltro till aktiemarknaden och av den i l-altemarivet antagna ökningen av hushållssparandet. Företagsupplåning i bankerna framstår i detta sammanhang närmast som residualbestämd och blir oförändrad jämfört med ”utgångsläget”.
Tabell 4.7 F inansmatris för "utgångsläget" (miljarder kr)
Utlåning
Staten
Kom- muner
Bostäder
Icke— fi nans. företag Hus- håll
Social- försäkr.- sektor
Ensk. försäkr.- inrättn.
Mellan- hands- institut
Banker
Riks- banken
Ut- landet
Summa
UPP- låning
Finansiellt sparande
Upplåning
Staten
Kommuner
Bostäder
lcke-finansiella företag
Hushåll
Socialförsäkrings- sektor
Ensk. försäkrings- inrättningar
Mellanhandsinstitut
Banker
Riksbanken
Utlandet
Summa utlåning
4,0
6,0” 0,5
0,5
11,0
0,5 0,0
4,0 0,5
1,5
7,0” 0,5
1,5
0,5
2,50 2,0?
0,5 11,5 3,5 0,5 1,0 5,0 3,5
5 ,Of
0,5
2,0
1,5
13,5
6,5
16,0 15,5
3,5
6,0 0,5 95
20,0
18,0 1,5 17,0 29,5 4,0 0,0 5,5 16,0 14,5
2,0 6,0
114,0
— 7,0 — 1,0 —l7,0
—23,0 17,0
13,5
1,0 0,0 1,0 1,5 14,0
”Varav aktier och andelar 2,5, lån 1,5 och skattefordringar 2,0.
b Varav aktier 0,5 och lån 1,0. ” Varav lån 2.0 och aktier 0,5.
”Varav bostadsinstitut 4,5, kommuninstitut 0,5 och företagsinstitut 2,0.
fBostadsinstitut. ] Företagsinstitut.
Tabell 4.8 Finansmatris för I-alternativet (miljarder kr)
______________________——————_————————————
Finansiellt sparande
Utlåning
Upplåning
Staten
Kommuner
Bostäder
Icke—finansiella företag
Hushåll
Socialförsäkrings- sektor
Ensk. försäkrings- inrättningar
Mellanhandsinstitut
Banker
Riksbanken
Utlandet
Summa utlåning
Staten
4,0 4,0 0,5
Kom- muner
Bostäder
Icke- finans. företag Hus- håll
Social- försäkr.- sektor
Ensk. försäkr. — inrättn.
Mellan- hands- institut
Banker
Riks- banken
Ut—
landet
Summa
upp—
låning
4,0 0,5 4,0
2,0 1 ,0
1,5
7,5 0,5
0,0 8,5
12,5
1,0 0,5 3,0
0,5 14,5 4,0
1,0 5,0 3,5
6,5 0,5
1 1,0 1,5 20,0
26,5 4,0
0,0 6,0 19,5 15,5 2,0 8,0
— 2.0 — l,0 —20,0
—18,0 18,0
12,5
1,0 0,0 1,0 1,5 7,0
19,5 16,5
114,0
Tabell 4.9 F inansmatris för O-alternativet (miljarder kr)
Utlåning Staten Kom— Bostäder lcke- Hus- Social- Ensk. Mel lan- Banker Riks- Ut- Su mma Finansiellt muner finans. håll försäkr.- försäkr- hands- banken landet upp- sparande företag sektor inrättn. institut låning
Upplåning Staten — — — — 3,5 3,0 1,5 — 3,0 2,0 4,0 17,0 — 4,0 Kommuner — — — — — l,0 — 0,5 — — 1,0 2.5 — 2,0 Bostäder 4,0 — — — — — 0,5 11,5 1,0 — — 17,0 —1 7,0 lcke-finansiella
företag 8,0 — — — 1,0 1,0 2,0 2 ,0 2,5 — 4.0 20,5 —14,0 Hushåll 0,5 — — — — — — - 3,5 — — 4,0 15,0 Socialförsäkrings-
sektor — — — — — — — — — — — 0,0 11,5 Ensk. försäkrings-
inrättningar — — — — 5,5 — — — — — — 5,5 1,0 Mellanhandsinstitut — — — — — 6,0 2,5 — 5,0 — 1,0 14,5 0,0 Banker — 0,5 — 3,0 7,5 0,5 — — - — 3,0 14,5 1,0 Riksbanken — — — 0,5 1,5 — - — — — — 2,0 1,5 Utlandet 0,5 — — 3,0 — — -— 0,5 0,5 1,5 — 6,0 7 0
s
Summa utlåning 13,0 0,5 0,0 6,5 19,0 11,5 6,5 14,5 15,5 3,5 13,0 103,5
Tabell 4.10 Balanser för företagssektorn (flöden; miljarder kr)
”'Ugångsläge"" I-altb O-altF Kreditbehov Finansiellt underskottssparande 23,0 18,0 14,0 Fordringsökning mot: riksbanken 0,5 0,5 0,5 banker 3,0 4,0 3,0 utlandet 3.0 4,0 3,0 Summa 29,5 26,5 20,5 Upplåning Staten 6,0 4,0 8,0 Hushåll 1,5 2,0 1,0 Enskilda försäkringsinrättningar 2,5 3,0 2,0 Socialförsäkringssektorn 1,5 1,5 1 ,0 Mellanhandsinstitut 3,5 4,0 2,0 Banker 5,0 5,0 2,5 Utlandet 9,5 7,0 4,0 Summa 29,5 26,5 20,5
"Jämför tabell 4.7. ”Jämför tabell 4.8. ”Jämför tabell 4.9.
I O-alternativet har statens stöd till företagssektorn i form av lån till och aktieköp från företagssektorn antagits öka jämfört med ”utgångsläget” och öka mycket kraftigt jämfört med l-altemativet. Hushållens och soci- alförsäkringssektoms sparande är relativt lågt och därför har också deras finansieringsbidrag antagits vara lägre än i de övriga alternativen. Även upplåningen i utlandet antages minska. Nedgången av företagens finan- sieringsunderskott i kombination med ökningen av den statliga företags- finansieringen leder till att det i detta alternativ inträffar en dramatisk ned- gång av upplåningen i bankerna.
I tabell 4.11 har ur finansmatriserna extraherats balanser för bankerna. På bankernas utlåningssida har antagits konstant långivning till bostäder (kortfristig finansiering), hushåll och utlandet. Utlåningen till företagen har redan kommenterats i anslutning till denna sektors balans (tabell 4.10). 1 bankbalansens I-alternativ ökar utlåningen till mellanhandsinstituten jäm- fört med ”utgångsläget" (långfristig bostadsfinansiering). Denna utlånings- ökning sammanhänger med I-altemativets förutsättning om ett relativt högt bostadsbyggande. 1 O-alternativet har som nämnts företagssektorns bank- upplåning antagits minska avsevärt. Å andra sidan ökar bankernas utlåning till staten som en följd av de ökade statsfinansiella bidragen till företags- sektorn.
På bankernas upplåningssida återspeglas i O-alternativet effekten på bank- inlåningen av en förutsatt försämring av hushållssparandet. Upplåningen från utlandet har satts till ett högre belopp än i I-alternativet. I O-altemativet har— på grund av företagens försvagade kreditvärdighet — bankerna förutsatts
Tabell 4.11 Balanser för bankerna (flöden; miljarder kr)
"Utgångsläge"” l-altb O-altf
Utlåning Staten 0,5 0 3,0 Bostäder 1,0 1,0 1,0 Hushåll 3,5 3,5 3,5 Företag 5,0 5,0 2,5 Mellanhandsinstitut 5,0 6,5 5,0 Utlandet 0,5 0,5 0,5
Summa 15,5 16,5 15,5 Upplåning Kommuner 0,5 0,5 0,5 Företag 3,0 4,0 3,0 Hushåll 8,5 9,0 7,5 Socialförsäkringsinstitut 0,5 0,5 0,5 Utlandet 2,0 1,5 3,0 Finansiellt sparande 1,0 1,0 1,0
Summa 15,5 16,5 15,5
”Jämför tabell 4.7. blämför tabell 4.8. "Jämför tabell 4.9.
komplettera företagens egen utlandsupplåning med en utlandsupplåning som förmedlas till företagen. Jämfört med I-altemativet kommer alltså bank- balansen att ”blåsas upp” på grund av denna kreditförrrredling. Trots denna förmedling blir, som nämnts, utlåningen till företagen avsevärt mycket mindre i O-alternativet än i I-alternativet. Om inte bankernas förmedling av utlandskrediter ökat i O-altemativet utan företagen direktlånat motsva- rande skulle, ceteris paribus, bankernas företagsutlåning enligt räkneexemp- let sjunkit ner till 1 miljard kr. Detta är bara ett exempel på hur mot en given fördelning av finansieringsnetton (finansiella sparanden) kan svara en obestämd mängd brutton för olika sektorer. Inom företagssektorn kan vidare fördelningen mellan över- och underskottsföretag tänkas variera av- sevärt och därmed också behovet av kreditförmedling vid givet finansiellt sparande för hela sektorn. I ett I-alternativ kan t. ex. stora kreditbehov fram- komma från snabbt expanderande företag med ständig ”kapitalbrist”, sam- tidigt som etablerade företag har höga vinster. Rent allmänt har emellertid de här använda exemplen illustrerat möjligheten att bankerna trängs undan från kreditgivningen till företagen som en konsekvens av ökade statliga engagemang och/eller ökad företagsupplåning utomlands. I förra fallet kan konsekvensen för bankerna bli en kompenserande ökning av utlåningen till staten. I senare fallet kan de försvara sin ställning genom att engagera sig i förmedlingen av krediter mellan utlandet och företagssektorn. Skill- naderna mellan ”utgångsläget” å ena sidan samt I- och O-alternativen å den andra kan framstå som relativt marginella. Skillnaderna dramatiseras emellertid om utvecklingsalternativen rullar på ett antal år och flödena ku-
muleras till stockförändringar. Då skulle lånen till företagssektorn relativt snabbt kunna minska sin andel av bankernas totala utlåning. En sådan utveckling skulle historiskt inte vara unik. Under 1930-talet ägde t. ex. en betydande nettoåterbetalning rum av industrins banklån. Man kan från finansmatriserna i tabellerna 4.7—4.9 också extrahera den efterfrågan och det utbud på kapitalmarknaden, som uppkommer i de olika alternativen (tabell 4.12). På utbudssidan framträder — jämfört med ”ut- gångsläget” ökade belopp för bankerna i I-alternativet och särskilt i O-al- ternativet. Utbudet för socialförsäkringssektom minskar däremot. Det är inga stora skillnader mellan de tre alternativen ifråga om kapitalmarknadens omslutning. Enligt finansmatriserna skulle omslutningen på totala kredit- marknaden vara densamma i ”utgångsläget” som i I-alternativet men av- sevärt lägre i O-altemativet (tabell 4.7—4.9). Kapitalmarknadens andel av totala kreditmarknaden skulle härigenom bli avsevärt större i O-alternativet. Här, liksom i så många andra ”scenarior", torde emellertid inte fantasin räcka till för att fånga in de strukturomvandlingar, som ständigt är på gång.
Tabell 4.12 Efterfrågan och utbud på kapitalmarknaden (miljarder kr)
”Utgångsläge” l-alt O-alt
Efterfrågan Staten 12,0 7,5 13,0 Kommuner 1,0 1,5 1,5 Bostäder 12 ,0 15 ,0 12,0 Företag" 6,5 8,0 4,5
Summa 31,5 32,0 31,0 Utbud Hushåll!” 4,5 5,5 3,5 Social försäkringssektor 13,0 12,0 1 1,0 Enskilda försäkringsinrättningar 6,5 7,0 6,5 Banker 5,5 6,5 8,0 Riksbanken 2,0 1,0 2 ,0
Summa 31,5 32,0 31,0
” Upplåningen hos mellanhandsinstituten är här korrigerad för dessas nettoupplåning i utlandet. "7 Hushållens aktieförvärv har antagits uppgå till 0,5 i ”utgångsläget" och 2,0 i l—alt.
5 Industrins expansion och dess finansiering
5.1. Den reala utvecklingen
Produktionssektorernas utveckling
Sedan 1950 har bruttonationalprodukten per invånare ökat från 4 570 till 35 157 kr 1975. Eftersom efterfrågan på olika varor reagerar olika vid pris- och inkomstförändringar (pris- respektive inkomstelasticiteterna är olika) har de höjda inkomsterna i kombination med förändrade relativpriser med- fört att de olika näringsgrenarnas relativa betydelse markant har förändrats sedan 1950, vilket framgår av tabell 5.1. Jordbruk och fiske svarade 1950 för 8 procent av bruttonationalprodukten. Dessa näringsgrenar har sedan dess fått en allt mindre betydelse i ekonomin. Efterfrågan på deras produkter har inte ökat sedan 1950 utan minskat något, vilket förutsatt en kraftig relativprishöjning. Med vissa fluktuationer har efterfrågan legat på en nivå 10 procent under 1950 års. Följden av detta är att denna sektors bidrag till BNP år 1975 endast utgjorde 2 procent.
För varuproduktionen exklusive jordbruk och fiske har efterfrågan ökat i nästan samma takt som nationalinkomsten och produktionen har därmed mer än fördubblats. Denna produktions andel av den totala produktionen utgjorde 1950 48 procent och var tämligen oförändrad fram till mitten av 60-talet, varefter den sjunkit något till 45 procent 1975. För industrins del innebar utvecklingen att produktionsvolymen ungefär trefaldigats. I lö- pande priser ökade produktionen i stort sett i samma takt som den to- tala produktionen i Sverige och det relativa bidraget till BNP har legat oför- ändrat kring drygt 30 procent under perioden.
Ett påtagligt drag i utvecklingen är tjänstesektorns ökade betydelse i eko- nomin. Produktionsvolymen har iner än fördubblats, samtidigt som rela- tivpriserna ökat, varför sektorns andel av BNP till löpande priser stigit. Speciellt snabbt ökade denna sektors bidrag till BNP under senare delen av 60-talet. Av tabellen framgår även att den offentliga sektorn expanderat kraftigt under perioden. Dess andel av BNP har mer än fördubblats sedan 1950 och utgjorde 1975 20 procent.
Sektorernas andelar av den totala sysselsättningen har förändrats, dels på grund av olikheter i produktionsvolymens utveckling, dels på grund av att produktivitetsutvecklingen skiljer sig mellan de olika sektorerna. För jordbruk och fiske har en stagnerande efterfrågan tillsammans med en starkt förbättrad effektivitet i produktionen inneburit en snabb nedgång i antalet
Tabell 5.1 Näringsgrenarnas bidrag till BNP 1950—75. (Procent; löpande priser)
1950 1955 1960 1965 1970 1975
Jordbruk och fiske (SNI 1100+1300) 8 5" 5 4 2 2 Varuproduktion 48 49 49 48 45 45 därav industri (SNI 2000+3000) 32 31 31 31 31 33 övrig varuproduktion (SNI 1200+4000+5000) 16 18 18 17 14 12 Tjänsteproduktion (SNI 6000—9000) 44 46 46 48 53 53 därav offentliga myndigheter 9 10 11 13 17 20 Totalt 100 100 100 100 100 100
Källa: Statistiska centralbyrån.
sysselsatta. Sektorns andel av sysselsättningen har sjunkit från 18 procent 1950 till 5 procent 1975 (tabell 5.2). Även för de övriga varuproducerande näringarna har utvecklingen inneburit en snabb produktivitetsökning.
Eftersom varuproduktionen exklusive jordbruk och fiske ökade väsentligt i volym under perioden, reducerades nedgången i sysselsättningen, men den blev ändå så pass betydande att andelen minskade från 45 procent 1950 till 39 procent 1975. Industrin svarar för huvuddelen av denna nedgång — 5 procentenheter från 32 procent 1950 till 27 procent 1975.
I tjänstesektorn har en markant ökad efterfrågan i kombination med en relativt svag produktivitetsökning medfört att antalet sysselsatta ökat kraftigt och höjt sektorns andel av den totala sysselsättningen till 56 procent år 1975 från att endast ha varit 37 procent år 1950. Den kraftigaste expansionen av produktionsvolymen i denna sektor svarar de offentliga myndigheterna för. Eftersom produktivitetsutvecklingen för dessa, i varje fall så som den statistiskt redovisas, har varit mycket svag och legat under också genom- snittet för den totala tjänstesektorn, har den offentliga sektorn svarat för den största delen av sysselsättningsökningen inom sektorn. Myndigheternas andel av den totala sysselsättningen har i det närmaste trefaldigats mellan 1950 och 1975 eller ökat från 8 procent till 23 procent.
Tabell 5.2 Näringsgrenarnas andel av den totala sysselsättningen 1950—1975 (pro- cent) 1950 1955 1960 1965 1970 1975 Jordbruk och fiske 18 13 11 8 6 5 Varuproduktion 45 46 45 45 42 39 därav industri 32 32 31 31 29 27 övrig varuproduktion 13 14 14 14 13 12 Tjänsteproduktion 37 41 44 47 52 56 därav offentliga myndigheter 8 10 11 14 18 23 Totalt 100 100 100 100 100 100
Källa: Statistiska centralbyrån.
Produktion och sysselsättning inom industrin
Utvecklingen av produktion (förädlingsvärde), sysselsättning och produk- tivitet 1950—75 inom industrin framgår av diagram 5.1. Produktionen ökade
A Index 400—-
”& I I Produktivitet
Produktions- volym
300—]
200J
100
_._-_
Sysselsättning
i timmar Diagram 5.1 Produktion, svsselsättning och produkti- vitet inom industrin 1950—75. 1— 7— , _|— —,— %— —> Källa: Statistiska cen/ral- 1950 1955 1960 1965 1970 1975 år bvrdn.
relativt långsamt i början av 50-talet, eller med 4 procent per år i genomsnitt för att sedan öka med närmare 5,5 procent per år i slutet av 50-ta1et och drygt 7 procent under tidigare delen av 60-talet. Därefter har tillväxttakten åter minskat. Mellan 1965 och 1970 var den dock fortfarande så hög som ca 5 procent i genomsnitt per år, medan den under första hälften av 70-talet sjunkit till knappt 3 procent per år.
Även ökningen av produktiviteten, mått som produktionsvolym per tim-
me, var relativt långsam på 50-talet, eller något mindre än 5 procent per år i genomsnitt. Under 60-talet förbättrades industrins produktivitet snabbare eller med i genomsnitt 7 procent årligen. Även i början på 70-talet ökade produktiviteten relativt snabbt, men år 1975 minskade kapacitetsutnyttjan- det inom industrin vilket fick till följd att produktiviteten försämrades något, varför den årliga ökningen mellan 1970 och 1975 i genomsnitt stannade vid 4,8 procent. Mellan 1950 och 1965 utvecklades produktion och pro- duktivitet således i ungefär samma takt, vilket medförde eni det närmaste oförändrad industrisysselsättning. Därefter har industrins produktivitet ökat snabbare än produktionsvolymen och sysselsättningen inom industrin har minskat med i genomsnitt nämnare 2 procent per år mellan 1965 och 1975.
Industrins kapita/volym och investeringar
Den ökade produktionsvolymen per arbetsinsats kan, förutom av den tek- niska utvecklingen, förklaras av att varje anställd idag inom industrin till sin hjälp har en mycket större kapitalutrustning i genomsnitt än 1950. Tabell 5.3 visar hur industrins kapitalintensitet, mått som realkapitalvolym per arbetstimme mer än fyrfaldigats på 25 år. Totalt har kapitalvolymen inom industrin ökat med i genomsnitt 4,5—5 procent per år sedan 1950 (se tabell 5.4). Denna ökning har åstadkommits genom en årlig ökning av inves- teringsvolymen med i genomsnitt 4 procent.
Tabell 5.3 Industrins kapitalintensitet 1950—75. Index 1950 = 100 (1968 års priser)
1950 1955 1960 1965 1970 1975
Realkapital per timme 100 130 165 213 293 404
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 5.4 Industrins realkapital 1950—75. Genomsnittlig årlig ökning, procent
1950—55 1955—60 1960—65 1965—70 1970-75
5,5 4,6 5,4 4,8 4,6
Källa: Statistiska centralbyrån.
Strukturutveeklingen inom industrin
De olika branscherna inom industrin har mött stora skillnader i efterfrå- geutvecklingen på grund av förändringar i relativpriserna och på grund av skillnader i inkomstelasticiteterna för olika branschers produkter. Resultatet har blivit påtagliga förskjutningar i industrins produktionsstruktur. Syssel- sättningsutvecklingen bestäms av såväl produktionens som produktivitetens utveckling och då bägge dessa storheter skiljer sig mellan industribranscher- na medför detta att fördelningen av de industrisysselsatta mellan branscherna ändras. Av tabell 5.5 framgår strukturomvandlingen inom industrin under
Tabell 5.5 Strukturomvandlingen inom industrin 1960-75. Förädlingsvärden och sysselsättning procentuellt för- delade på branscher
Bransch Förädlingsvärde Sysselsättning
1960 1965 1970 1975 1960 1965 1970 1975
Gruvindustri 5,2 4,5 3,2 3,0 2,3 2,2 1,8 1,8 Livsmedelsindustri 10,2 9,4 9,2 9,1 9,6 8,7 8,5 8,1 Tekoindustri 9,0 7,9 5,6 4,1 14,1 12,2 9,2 6,7 Trävaruindustri 6,7 7,7 7,7 8,1 9,0 8,8 9,0 8,5 Massa- och pappersindustri 7,3 6,9 7,5 8,9 6,3 6,1 5,8 6,0 Grafisk industri 6,0 6,9 6,8 6,1 6,0 6,2 6,3 6,0 Egentlig kemisk och plastvaruindustri 4,9 5,3 5,8 6,2 3,5 4,0 5,1 2,7 Petroleumrafiinaderier och kolproduktindustri 0,9 0,8 0,9 0,6 0,4 0,3 0,2 0,2 Gummivaruindustri 1,1 1,2 1,2 1,1 1,4 1,4 1,5 1,4 Jord- och stenvaruindustri 4,2 4,7 4,1 3,3 4,3 4,7 4,4 3,7 Järn-, stål- och metallverk 7,0 6,7 7,4 5,3 6,3 6,7 6,7 6,9 Verkstad exkl. varv 33,3 34,4 37,6 39,1 32,1 34,8 37,7 40,5 Varv 3,3 2,8 2,2 4,6 3,4 3,2 2,9 3,8 Annan industri 0,9 0,8 0,6 0,5 1,2 1,0 0,9 0,8 Hela industrin 100 100 100 100 100 100 100 100
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 5.6 Industrins realkapital 1965—1975. 1968 års priser
Bransch Andel Andel Realkapital per 1965 1975 arbetad timme % % 1975. Index. Hela in- dustrin = 100 Gruvindustri 3,7 4,3 243 Livsmedelsindustri 9,3 8,5 103 Tekoindustri 6,0 4,0 64 Trävaruindustri 3,3 4,8 55 Massa- och pappersindustri 16,7 16,6 339 Papp- och pappersvaruindustri 1,0 0,9 78 Grafisk industri 6,0 5,0 81 Egentlig kemisk- och plastvaruindu- stri 5,7 6,4 117 Petroleumraffinaderier och kolpro- duktindustri 0,7 1,5 634 Gummivaruindustri 1,3 1,3 95 Jord- och stenvaruindustri 5,9 5,2 142 Järn-, stål- och metallverk 14,5 13,7 195 Verkstadsindustri (exkl. varv) 23,3 25,1 61 Metallvaruindustri 4,5 5,3 58 Maskinindustri 7,7 8,7 63 Elektroindustri 4,0 4,3 54 Transportmedelsindustri 6,3 6,2 72 Annan industri" 0,8 0,6 38 Varv 2,6 2,7 71 Hela industrin 100,0 100,0 100
"Inkluderar SNI 385 och SNI 39. Källa: Statistiska centralbyrån. Uppdelningen av skogsindustrin och verkstadsindustrin har gjorts av Industriens utredningsinstitut.
1960—75. Den visar bl. a. att tekoindustrins andel av produktionen sjunkit kraftigt från 9 procent 1960 till 4 procent 1975 och att den största ökningen faller på verkstadsindustrin (exkl. varv), vars andel ökat med 6 procent- enheter till 39 % 1975. Vård att notera är varvens ökade andel 1975. Vidare framgår det att för såväl tekoindustrin som för verkstadsindustrin förändrades sysselsättningsandelarna något mer än produktionsandelarna eller med minus 7 respektive plus 8 procentenheter.
Även investeringsutvecklingen har uppvisat stora olikheter mellan bran- scherna, varför kapitalvolymens tillväxt varierar. Hur fördelningen av real- kapital mellan branscherna utvecklats mellan 1965 och 1975 framgår av tabell 5.6. I stora drag stämmer förändringarna i branschernas andelar av realkapitalet väl med utvecklingen av industrins produktions- och syssel- sättningsstruktur.
Av tabell 5.6 framgår också de avsevärda skillnaderna i kapitalintensitet. Petroleumindustrin har den högsta kapitalintensiteten och den är mer än sex gånger så hög som intensiteten i industrin som helhet. Den högsta kapitalintensiteten därefter'har i nämnd ordning massa- och pappers-, gruv- samt järn- och stålindustrierna. Dessa fyra branscher svarar tillsammans för ungefär 36 procent av industrins totala realkapital. Den lägsta kapi- talvolymen per timme återfinnes i trävaruindustrin och i annan industri. Observeras bör också att verkstadsindustrins kapitalintensitet endast är 60 procent av industrigenomsnittet.
5.2. Den finansiella bilden
Vinstmarginaler och soliditetsutveckling
Hur vinstmarginalerna mätta som kvoten mellan bruttoöverskottet och för- ädlingsvärdet utvecklats i industrin sedan 1950 framgår av diagram 5.2. Detta visar att marginalerna, även om svängningarna tidvis varit stora, under perioden legat på en oförändrad nivå. Eftersom industrins kapitalintensitet kraftigt ökade under samma tid, medförde detta en sjunkande räntabilitet.
Diagram 5.2 Vinst/nangi- na/eri tillverkningsindu- _ Siri/l 1950—74. 1955 Index I ()() : genomsnittet I 950—72. K äl/a: Stans/iska centra/- byrån.
För att klara finansieringen av de snabbt växande industriinvesteringarna var industrin hänvisad till en ökad lånefinansiering. Resultatet har blivit att skulderna vuxit snabbare än det totalt arbetande kapitalet i industrin. Soliditeten, mått som eget kapital inklusive obeskattat kapital i relation till totalt kapital exklusive handelsskulder, sjönk därmed från 75 procent 1950 till 50 procent 1974 (se tabell 5.7).
Tabell 5.7 Industrins soliditet 1950-74 (procent)
1950 1955 1960 1965 1970 1974
Soliditet 75 74 72 67 53 50
Källa: Statistiska centralbyrån.
Industrins skuldstruktur
I bilaga 4 till utredningens betänkande diskuteras hur olika faktorer påverkar företagens benägenhet att skuldsätta sig, vilken i sin tur är av avgörande betydelse för hur stora investeringarna blir inom industrin. Denna benä- genhet beror av flera faktorer som investeringarnas räntabilitet, upplåningens kostnad och företagets sammanlagda finansiella risk. Eftersom upplånings- kostnaden varierar mellan krediter av olika slag och olika kredittyper också innebär stora olikheter i företagens risksituation, kommer förändringar i utbudet av olika krediter till industrin att vara av central betydelse för den av industrin accepterade skuldsättningsgraden. En analys av industrins ak- tuella skuldstruktur är mot denna bakgrund angelägen.
Diagram 53 visar hur industrins skuldstruktur utvecklats mellan 1966 och 1974. Kreditema har sammanförts gruppvis alltefter skiljaktigheter i kreditvillkoren med avseende på löptider, räntor och krav på säkerhet för lån. Betraktar man de utestående kreditstockarna finner man att den i genomsnitt största delen av industrins upplåning kommer från den icke organiserade svenska kreditmarknaden. Till denna marknad räknas handelskrediter till svenska företag utom koncemkrediter, lån från utomstående företag samt övriga svenska lån och krediter som inte förmedlas på den organiserade marknaden. Dess andel av den totala upplåningen har under perioden varit cirka en tredjedel även om den sjunkit något, från 35 procent 1966 till 32 procent 1974. Till den största delen, eller till mer än 60 procent, utgjordes upplåningen på denna marknad av handelskrediter från svenska företag. Dessa uppgick 1974 till omkring 23 miljarder kr.
Industrins upplåning från den organiserade svenska kreditmarknaden ökade från 12 miljarder kr 1966 till cirka 32 miljarder kr 1974, och krediterna från denna marknad svarade för närmare en tredjedel av industrins skulder. Upplåningens relativa storlek har minskat något och marknadens andel sjönk från 30 procent 1966 till 28 procent år 1974. Av diagrammet framgår också tydligt hur upplåningen på den icke organiserade marknaden under senare år varierat omvänt med upplåningen på den organiserade svenska mark- naden.
Med rörelsegenererade krediter avses sådana som mer eller mindre”auto-
Procent 40” lcke-organiserad Organiserade '—40 svensk kredit- svenska kredit- marknad marknaden 30— —30 Rörelsegenererade skulder exkl handelskrediter och koncernskulder 20— —20 Utländska kreditmarknader Inom-koncern- k . 10—1 redlter _10 l l 1 J J 1 J..—| l 1 L | L_ __1 L..! 1 _L 1_J__l 19666870 72 74 66 68 70 72 74 66 68 70 72 74 6668 70 72 74 66 68 70 72 74
Diagran 5.3 Industrins skuldstruktur 1966— 74 . Källa: Industriens lil/'ed- ningsinsti/u/
matiskt” följer av företagets verksamhet och ej kräver förhandlingar med långivare eller säkerheter på samma sätt som krediter på den organiserade marknaden. Till denna kategori räknas skulder till koncernföretag, pensions- skulder, lån från pensions- och personalstiftelser samt interimistiska skulder, skatte- och löneskulder. Diagrammet visar att inom-koncemkreditemas be- tydelse har varit oförändrad under perioden och svarat för 9 procent av industrins totala upplåning.
Ett annat intressant drag i utvecklingen av industrins kreditförsörjning är den ökade betydelse som den utländska upplåningen fått under perioden. År 1966 svarade de utländska kreditorerna, exklusive utländska koncern- skulder, för 3,1 miljarder kr eller 8 procent av industrins totala skulder. Motsvarande andel hade 1974 ökat till 14 procent och industrins upplåning från utlandet var 15,3 miljarder kr. Under perioden ökade den andel av de utländska lånen som kom från organiserade utländska kapitälmarknader, dvs. utgjordes av lån från utländska banker och kreditinstitut och obli- gationslån, från 32 procent 1966 till 59 procent 1974.
Tabell 5.8 visar skuldstrukturens utveckling på den organiserade svenska kreditmarknaden. Den viktigaste kreditkällan på denna marknad är affärs- bankerna. Affärsbankernas relativa betydelse som långivare har dock minskat markant under perioden. År 1966 svarade lånen från affärsbankerna in- klusive återlånen för 47 procent av industrins upplåning från denna marknad och år 1975 hade motsvarande andel sjunkit till 36 procent. Betraktar man affärsbankslånen exklusive återlånen accentueras denna nedgång ytterligare. Även försäkringsbolagens relativa betydelse. för industrins upplåning mins- kade avsevärt under perioden. Dessa svarade 1975 endast för 10 procent
Tabell 5.8 Industrins upplåning på den organiserade svenska kreditmarknaden 1966, 1974 och 1975. Stocken av utestående lån vid slutet av resp. år (miljarder kr och procent)
1966 1974 1975 Mdr. Mdr. Mdr. kr % kr % kr % Affärsbanker exkl. återlån 5,0 42 8,5 27 9,8 27 Återlån från AP-fonden 0,6 5 2,9 9 3,3" 9 Försäkringsbolag 2,0 17 3,3 10 3,9 10 Mellanhandsinstitut 0,8 7 6,7 21 7,7 21 varav lnvesteringsbanken 0,0 1,7 2,2 Industri- och Företagskredit 0,2 2,2 2,6 Svensk exportkredit 0,3 1,6 2,0 övriga institut 0,1 1,2 0,9 Specialkrediter 0,3 2 1,8 6 2,3 6 varav lokaliseringslån 0,1 1,5 1,9 statens hantverks- och industrilånefond m.m. 0,2 0,3 0,4 Obligationer 3,3 27 8,5 27 9,9 27 Summa lån 12,0 100 31,7 100 36,9 100
”Antas att industrins andel av totala återlånen 1974, dvs. 68 %, gäller också för 1975. Totala återlånen ökade 600 mkr 1975—75. Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 16.
av utestående lån från den organiserade svenska kreditmarknaden, medan de 1966 svarade för 17 procent. De svenska obligationslånens andel av upp- låningen från denna marknad var betydande och utgjorde under perioden oförändrat 27 procent.
Utvecklingen på den organiserade svenska kreditmarknaden präglas under den analyserade perioden till stor del av att volymen av krediter från olika mellanhandsinstitut ökade kraftigt. Från att 1966 ha varit 0,8 miljarder kr och endast svarat för 7 procent av upplåningen hade lånen från dessa 1975 ökat till 7,7 miljarder kr och svarade för 21 procent av industrins krediter från den organiserade kreditmarknaden. Bland mellanhandsinstituten åter- finnes lån från lnvesteringsbanken, Industri- och Företagskredit, Export- kredit och en del andra mindre betydelsefulla kreditkällor.
Ett annat intressant drag i utvecklingen är den kraftiga ökningen av 10- kaliseringslån från 0,1 miljarder år 1966 till 1,9 miljarder kr 1975. Detta medförde att specialkrediternas andel ökade från 2 procent 1966 till 6 procent 1975. Till specialkrediter räknas, förutom lokaliseringslån, främst lån från statens hantverks- och industrilånefond och från Norrlandsfonden. Till- komsten av specialinstituten kan till en del sägas spegla ambitionen att uppnå mål på vissa specifika områden, exempelvis inom regional- och ar- betsmarknadspolitiken.
Skuldstrukturen skiljer sig som framgår av diagram 5.4 avsevärt mellan företag i olika storleksklasser. Upplåningen från den icke organiserade svens- ka marknaden har stor betydelse för företag i samtliga storleksklasser men
Diagram 5.4 Skuldstruk- turen hos industriföretag i
olika storleksklasser 1974 . Källa: Industriens utred- ningsinstitut.
Procent 100
90
80
70
30
20
10
(200 200—999 21 000 anställda anställda anställda
|__—_l Rörelsegenererade skulder [HEJ] Icke organiserad svensk kreditmarknad
” Svenska organiserade kreditmarknaden
Koncernskulder
Utländska skulder exkl koncernskulder
betyder relativt mer för de små företagen. De rörelsegenererade krediterna, exklusive handelsskuldema, har däremot en större relativ betydelse för de större företagen. Den svenska organiserade kreditmarknaden, exklusive ob- ligationslånen, betyder mest för de mindre företagen, medan obligations- lånen till dominerande del eller drygt 85 procent finns hos företag med minst 1000 anställda. Även de utländska lånen har störst betydelse för de större företagen.
5.3. Investeringamas bestämningsfaktorer
Lönsamhet och investeringar
”Vad bestämmer industrins investeringar?” och ”Hur mycket behöver in- dustrin investera?” är centrala frågor i den ekonomisk-politiska debatten. Svaren på dessa två frågor skulle ge möjlighet att bedöma industrins fi- nansiella situation på ett sätt som kompletterar den analys och de ekonomisk-
politiska alternativ som presenterades i den statliga långtidsutredningen 1975 och i Industriens utredningsinstituts (IUI) långtidsbedömning år 1976. Den första frågan besvaras traditionellt med att företaget investerar så långt som det finns lönsamma projekt och så långt extern finansiering kan ordnas vid behov. Innebörden av det senare uttrycks ibland så att man i ett givet läge kan dämpa industrins investeringsaktivitet genom att föra en restriktiv kreditpolitik, men att man ej kan höja investeringsnivån genom att öka utbudet av krediter, om det ej finns lönsamma projekt. Detta för- hållande uttrycktes i den tidiga 70-talsdebatten med liknelsen om hästen och brunnen: ”Det räcker inte att leda hästen till brunnen; det gäller även att få hästen att dricka”. Om dessutom räntan (den externa finansieringskostnaden) beror av hur mycket företaget behöver låna, blir definitionen av vad som är lönsamt beroende av hur många ”lönsamma” projekt man har. De två frågorna är alltså inte så enkelt besvarade som de ovan formulerade självklarheterna låter antyda, och detta förhållande komplicerar tolkningen av de numeriska kalkyler grundade på LB1 och LU,2 som senare kommer att redovisas.
Den svåraste frågan är att bestämma beståndet av lönsamma projekt som planeras att verkställas så snart de finansiella förutsättningarna är för handen. Man kan säga att långtidsutredningarna förutsätter bort (går runt) detta cen- trala problem. Man utgår ifrån en önskad eller antagen produktions- eller produktivitetstillväxt. Därefter räknar man fram de investeringar som utifrån ett antaget tekniskt samband behövs för att klara denna tillväxt. Ränta- bilitetsförutsättningar och finansiella omständigheter kommer ej med som bestämmande faktorer av den sannolika investeringsutvecklingen.
Om ett projekt är lönsamt eller ej bestäms av förhållandet mellan de beräknade framtida kostnads- och intäktsströmmama. Varje uppgång i pri- serna för svenska produkter (allt annat oförändrat) medför att antalet in- vesteringar som förväntas bli lönsamma ökar. Möjligheterna för de svenska företagen att påverka prisbildningen är för många produkter begränsade, eftersom de svenska andelarna på världsmarknaden är små i de flesta bran- scher och det svenska utbudet därför endast obetydligt kan påverka pris- bildningen.
Samma positiva effekt på industrins lönsamhet och investeringsvolym som följer av en produktprishöjning, inträder vid en bestående sänkning av industrins löne- eller kapitalkostnader relativt priset. Omvänt gäller att en höjning av kostnadsläget medför att projekten blir mindre lönsamma och den önskade investeringsvolymen minskar, allt annat lika. Kapitalkost- naderna är produkten av ett f1ertal faktorer bland vilka låneräntan, avkast- ningskravet på eget kapital och skattesystemets utformning är de viktigaste.
Vad som uppfattas som skälig ersättning på satsat aktiekapital varierar över tiden och mellan olika länder. Det totala avkastningskravet på ak- tiekapital är beroende av kombinationen direktavkastning och värdeökning samt av om det finns nya ägargrupper som vill teckna aktier. Avkastnings- kravet sänks vidare om risken minskar. Kapitalkostnaden sänks givetvis även om låneräntan sänks eller om skattesystemets utformning förändras så att den effektiva skattesatsen sänks eller den dubbla beskattningen på utdelningsinkomster tas bort. Somliga hävdar att kapitalavkastningskravet efter skatt de facto bestäms internationellt, varefter skillnaden mellan kravet
1 IUI:s långtidsbedöm- ning 1976. Utvecklingsvä- _garjör svensk ekonomi fram till I 980.
2 Långtidsutredningen 1975. (SOU 1975:89).
efter och kravet före skatt bestäms av nationella förhållanden som skatter etc. Avkastningskravet på aktier är slutligen också beroende av avkastningen på alternativa placeringar.
Den första frågan att ta ställning till blir vilken kapitalavkastning före och efter skatt som krävs för att t. ex. den i långtidsutredningen målsatta tillväxten skall kunna bli verklighet om inga finansiella hinder föreligger och vårt marknadssystem fungerar vidare som det hittills gjort. Härvidlag går det knappast att komma längre än att över tiden jämföra lönsamhets- och tillväxttal för svensk industri.
Genom att öka upplåningen i förhållande till det egna kapitalet har man lyckats dämpa nedgången i avkastningen på det egna kapitalet, när Iön- samheten på totalt arbetande kapital i industrin sjunkit. Även räntabiliteten på eget kapital har dock uppvisat en sjunkande trend sedan mitten på 50-talet fram till början på 70-talet (se tabell 5.16 och diagram 5.5). Den positiva effekten av ökad upplåning på avkastningen på eget kapital har naturligtvis bara gällt företag som haft en nominell lönsamhet på det totala kapitalet som varit högre än låneräntan.
Industrins lönsamhet steg avsevärt under den tidigare delen av 70-talet fram till högkonjunkturåret 1974, då räntabiliteten nådde en för svenska förhållanden så hög nivå att man måste gå tillbaka till början på 50-talet för att finna lika höga eller högre räntabilitetstal. Under 1975 sjönk lön- samheten kraftigt från 1974 års nivå men låg fortfarande på en för svenska förhållanden tämligen hög nivå. För utvecklingen under 1976 och 1977 sak- nar vi ännu uppgifter för hela industrin. Enligt uppgifter för industriföretag med minst 1 000 anställda fortsatte lönsamheten under 1976 att sjunka med i det närmaste samma takt som under 1975. Föreliggande preliminära upp- gifter tyder på att en dylik nedgång av lönsamheten gäller även för 1977.
Ökad upplåning (sänkt soliditet) innebär en ökad ””riskkostnad” för fö- retagen. Så småningom sänks soliditeten så långt att företagen ej längre är villiga att expandera snabbare än man genom vinstnedplöjning kan öka det egna kapitalet. Industrins investeringar kan således sägas vara beroende av lånekostnaden och företagens benägenhet att skuldsätta sig, den för- väntade vinstnivån, aktieägarnas avkastningskrav och tillgången på ny- emissionsmedel. Den allmänna vinstnivån i sin tur är resultatet av produkt- och faktorpriser samt det teknologiska kunnande och den produktkvalitet som beror på mångåriga satsningar på forskning och utveckling. Det uppstår ett växelspel mellan dessa faktorer över tiden. Förväntningarna bestäms, förutom av den rådande vinstsituationen, av den bedömda framtida kost- nadsutvecklingen, de framtida marknadsutsikterna och i vilken utsträckning man har förtroende för de näringspolitiska beslutsfattarna. Den faktiska vinsten bestämmer sedan tillgången på interna finansieringsmedel.
Investeringar och tillväxt
Hittills har framställningen gällt de faktorer som bestämmer hur mycket industrin vill investera. Den intressanta fråga som följer är om den in- vesteringsvolym som därvid uppkommer blir tillräckligt stor. Investerings- behovet bestäms av den inkomst- och standardökning som samhället önskar, dvs. i princip avvägningen mellan möjlig konsumtion idag och i framtiden.
Detta är självfallet en avvägningsfråga som får klaras av individerna på marknaderna och via den politiska processen (ekonomisk politik). Utred- ningar av typen LB och LU kan bara göra sitt bästa att gissa hur det valet ser ut.
Hur mycket behöver industrin egentligen investera för att uppnå en så- lunda fastställd önskad tillväxt? Svaret på denna fråga beror av det kvan- titativa sambandet mellan kapital och arbetsinsats åena sidan och produktion å den andra. Ger slutligen denna kombination av produktionsfaktorinsatser vid givna priser, löner och mellanliggande skatter en sådan lönsamhet att företagen vill genomföra den förutsatta investeringen?
Lönsamhet och expansion
Lönebildningen i Sverige har hittills traditionsenligt beskrivits av den s. k. EPO-modellen. Företagen och branscherna, som är utsatta för internationell konkurrens, antas i modellen bestämma möjliga löneökningar för hela in- dustrin. Vid fasta växelkurser skapas utrymmet för vinster och löner i EFO- modellen av prisökningarna på världsmarknaden och ökningen i arbets- produktivitet inom den konkurrensutsatta delen av industrin. Vid rörliga växelkurser är emellertid priskomponenten inte given utifrån utan till viss del beroende av valutapolitiska åtgärder, vilka i sin tur är beroende av den förda ekonomiska politiken. Det s. k. utrymmet blir härigenom ej oberoende av t. ex. arbetskraftskostnadshöjningar om dessa skulle föranleda växelkurs- justeringar.
Arbetskraftskostnadsökningar, som överstiger effekten av prisförändring- arna och produktivitetshöjningen, kan vidare medföra en utslagning av låg— produktiva enheter, som är finansiellt svaga. Produktiviteten såsom den faktiskt utvecklas blir i sådana fall inte oberoende av arbetskraftskostnads- höjningaina, vilka den samtidigt förutsattes bestämma utrymmet för.
Vissa perioder har man kunnat påvisa att ökningen av arbetskraftskost- naden blivit ungefär så stor som utrymmet. I sådana fall stabiliseras vinst- marginalerna. Alla de mekanismer, som över tiden verkar för att åstad- komma dessa statistiska resultat är dock inte särkilt väl kända.
Det är ej känt hur det dynamiska sambandet mellan lönsamhet och tillväxt över tiden ser ut. Vad som kan förmodas är att EFO-modellen över tiden (långsiktigt) mer uttrycker de krafter som verkar för en stabilisering av lön- samheten än hur priserna och lönerna bestämts. I det medellånga perspek- tivet påverkar vinstutvecklingen investeringsbesluten såväl via förvänt- ningsbilden som via den finansiering som vinstnedplöjningen möjliggör. Det är detta växelspel över tiden som man måste få ett grepp om för att kunna besvara de i början uppställda frågorna.
5.4. Kvantitativa kalkyler
5.4.1. Långtidsutredningen 1975 och IUl:s långtidsbedömning
I detta kapitel har de faktorer diskuterats som är avgörande för industrifö- retagens vilja att investera liksom det komplicerade växelspel som finns
mellan lönsamhet och tillväxt.
Det hade varit önskvärt att, om tillräckliga kunskaper förelegat, kvantifiera dessa samband för en utvärdering av industrins finansiella situation idag och för en bedömning av om den framtida utvecklingen kommer att innebära finansiella problem för industrin eller ej. Några sådana kunskaper föreligger inte och man tvingas därför att begränsa sig till finansiella beräkningar som till sin karaktär är programkalkyler. Dessa utgår från ett eller flera produktionsmål och beräknar utifrån dessa vilka investeringar som behövs för att klara denna produktion. Kalkylerna utgår vidare ifrån att dessa investeringar genomförs och att industrin lånar upp de medel som krävs för den del av finansieringen som inte täcks av de antagna nedplöjda vinstmedlen och aktieemissionerna.
I vilken utsträckning företagen verkligen kommer att investera så mycket som förutsätts i kalkylen får man sedan försöka bedöma genom att jämföra den historiska räntabilitets- och soliditetsutvecklingen med den som fram- kommer enligt kalkylerna. Denna bedömning är central både för LB och de frågor som här behandlas. LB får i detta sammanhang här betraktas som ett välbekant målsatt referensfall, vars rimlighet ånyo får bedömas, dels i sin ursprungliga tappning, dels mot bakgrund av dagens 5. k. ”kris- situation”. Förfarandet innebär att vissa prognosantaganden ändras tills man får en sådan finansiell utveckling som framstår som förenlig med en vilja att genomföra den förutsatta investeringsökningen.
I både LU och LB är kärnan i bedömningarna en ekonometrisk modell för svensk ekonomi och kalkylerna görs huvudsakligen i realekonomiska termer. I båda långtidsbedömningarna har man förutsatt att balans skall uppnås i de utrikes betalningarna år 1980. Detta val innehåller givetvis ett mått av godtycke och ändras tidpunkten för balans, så ändras även kraven på industrin. Vidare innehåller bägge bedömningarna olika utvecklingsal- ternativ med huvudsaklig inriktning på offentlig respektive privat konsum- tionsökning.
I LU kalkylerar man även med olika längd på arbetstiden under perioden, vilket ger totalt fyra alternativ, medan LB arbetar med två alternativ. Två av LU:s alternativ kan sorteras bort som tämligen osannolika. Två återstår och dessa uppvisar relativt stora likheter med LB:s alternativ. En väsentlig skillnad är dock att man i LB räknar med att de olika utvecklingsalternativen medför större olikheter i den privata investeringsvolymen än vad man gör i LU. Analysen av industrisektorn ges större vikt i LB än i LU. Bl. a. gör man i LB på basis av finansstatistiken en finansiell kalkyl för industrin. Detta förhållande och de relativt stora likheterna mellan de båda utred- ningarnas respektive huvudaltemativ gör att framställningen i det följande begränsas till att använda Lst kalkyler som utgångspunkt för analysen.
I LB:s bägge utvecklingsalternativ antas att strukturomvandlingen mellan 1974 och 1980 kommer att fortsätta men i en långsammare takt än under 60-talet, då villigheten var större att ta de negativa konsekvenserna av en snabb strukturomvandling för att få en snabbare produktionstillväxt. Den arbetslöshet som uppkom vid företagsnedläggningarna tog man hand om främst genom att sätta in arbetsmarknadspolitiska medel av olika slag. Både den yrkesmässiga och geografiska rörligheten accepterades. Under 70- talet har politiken gradvis ändrats. Målet för politiken begränsas inte till
Tabell 5.9 Industrins utveckling 1974—1980 i de två prognosalternativen. (Ökning i procent per år)
Offentlig- Industri- expansivt expansivt alternativ alternativ Volym Produktion 4,1 5,4 Real kapitalvolym 4,8 5,3 Investeringar 3,2 7,0 Värden i löpande priser Produktion 10,4 11,7 Investeringar 10,1 14,6
Källa: IUI:s långtidsbedömning.
att individen skall ha största möjliga säkerhet att vara sysselsatt. Kravet på trygghet ] sysselsättningen har vidgats och innebär ! stigande grad att individen ej skall tvingas byta arbetsplats eller bostadsort. Även de mil- jöpolitiska målsättningarna avseende såväl yttre som inre miljö har samtidigt kommit mer i förgrunden.
En konsekvens av detta är att produktivitetsökningen beräknas bli lång- sammare under prognosperioden än den varit under 60-talet och början på 70-talet. För hela ekonomin bedöms sålunda produktiviteten, mätt som förädlingsvärde per arbetstimme, öka med 3,1 procent per år i genomsnitt i det offentlig-expansiva alternativet och 3,6 procent i alternativet med stark industriexpansion. Ökningstakterna ligger avsevärt under den genomsnitt- liga årliga produktivitetsökningen från mitten på 60-talet fram till 1974, som uppgick till cirka 4,5 procent. Det totala antalet sysselsatta kommer enligt kalkylerna att öka med cirka 200 000 i O-altemativet och med cirka 178 000 i I-alternativet. I bägge fallen sker den huvudsakliga sysselsätt- ningsökningen i den offentliga sektorn; i det offentlig-expansiva alternativet svarar de övriga sektorerna t. o. m. för en minskning med närmare 100 000.
Också för industrin antas produktiviteten komma att öka i en lägre takt under prognosperioden än den gjort under 60-talet och i början på 70-talet. Ökningen var då i genomsnitt 6—7 procent per år, medan den beräknas bli 5,0 och 5,7 procent per år i respektive 0- och I-alternativet. För syssel- sättningen i industrin innebär de olika utvecklingsvägama stora olikheter. Enligt kalkylerna kommer antalet industrisysselsatta att minska med 6 000 mellan 1974 och 1980 i det fall man prioriterar den offentliga konsumtionen, medan man i det industriexpansiva alternativet får en ökning med 31 000. Utvecklingen av industrins produktion och investeringar i de två alternativen framgår av tabell 5.9.
I bägge alternativen kommer den reala kapitalstocken i industrin även i fortsättningen att växa snabbt. Utvecklingen mellan 1974 och 1980 innebär att kapitalintensiteten i industrin bedöms öka i en historiskt sett hög takt, om än ej lika snabbt som mellan 1970 och 1974. Ökningen antas bli ungefär lika stor i de bägge alternativen eller 5,8 och 5,9 procent per år i respektive 0- och I-altemativet.
5.4.2. Utvecklingen 1974—1976 och prognosens fortsatta giltighet
Sedan LB-kalkylema gjordes har en icke oväsentlig del av prognosperioden förflutit. Det hade därför varit önskvärt att göra om beräkningarna med ett senare basår. Detta är dock ett mycket omfattande arbete, som ligger utanför denna utrednings möjligheter. I stället inriktas analysen på att jäm- föra den prognosticerade utvecklingen med den faktiska för den första delen av planperioden och att mot den bakgrunden söka bedöma i vad mån prog- noserna fortfarande är relevanta.
Utvecklingen mellan 1974 och 1976 har, som framgår av tabell 5.10, in- neburit att den offentliga konsumtionen stigit mycket kraftigt samtidigt som även den privata konsumtionen ökat starkt. Under perioden har in- dustriproduktionen minskat med i genomsnitt 1,7 procent per år och den totala produktionen (BNP) ökat med endast 0,7 procent per år. Industrins investeringar har sjunkit med 4,2 procent per år. Man kan vidare konstatera att den samlade konsumtionen har ökat mer mellan 1974 och 1976 än vad som enligt LB är förenligt med att den externa balansen återställs 1980.
Tabell 5.10 Offentlig och privat konsumtion 1974—1980
Årlig procentuell volymförändring
1974—1976 Prognos 1974—1980
O—alt. l-alt. Privat konsumtion 3,5 2,0 3,4 Offentlig konsumtion 4,3 3,0 1,5
Källa: IUI:s långtidsbedömning och reviderad nationalbudget 197712.
Utvecklingen har främst genom en fortgående försämring av tjänste- och transfereringsbalansen inneburit ett ökat underskott i bytesbalansen från 4,2 miljarder kr 1974 till 10,5 miljarder kr 1976 och för 1977 beräknas un- derskottet enligt preliminära kalkyler växa till cirka 16,5 miljarder kr.
Den fortgående försämringen i tjänste- och transfereringsbalansen, som nu belastas av snabbt stigande räntebetalningar på utlandsskulden, måste kompenseras med en förbättring i handelsbalansen, om jämvikt skall uppnås i bytesbalansen. En central förutsättning för detta är en kraftig uppgång av den svenska exporten. Mellan 1974 och 1976 minskade exportvolymen med cirka 1 procent per år, vilket till viss del kan förklaras av konjunk- tursituationen och den utländska efterfrågans inriktning. Trots en relativt måttlig uppgång i världsmarknadsprisema på 5,2 procent per år 1974—1976 i svensk valuta ökade de svenska exponpriserna enligt officiella beräkningar med i genomsnitt 14 procent per år, dvs. Sveriges relativa exportpris ökade med cirka 8 procent per år till följd av en kraftig inhemsk kostnadsstegring. Detta måste betraktas som en icke oväsentlig förklaringsfaktor till den svaga svenska exportutvecklingen.
Utvecklingen 1974—1976 har demonstrerat oundvikliga effekter av en lång- varig internationell lågkonjunktur på ekonomin i ett land präglat av en politik som uthålligt eftersträvar en väsentligt högre sysselsättning än i om- världen. Den har därutöver avslöjat svagheter i den svenska ekonomin sam-
manhängande med ett relativt stort beroende av branscher med djupgående strukturproblem.
I stället för att gradvis förbättras efter 1974 har den yttre balansen gradvis försämrats. För att återställa jämvikten i de utrikes betalningarna krävs nu ett mycket kraftigt omslag i handelsbalansen från underskott till överskott för att kompensera den förväntade försämringen i tjänstebalansen. Detta förutsätter en stark uppgång av exporten, en importåterhållande dämpning av konsumtionens utveckling och en ökning av den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins marknadsandelar.
Den nödvändiga exportökningen försvåras av den inträffade kostnads- stegringen och dess genomslag i de svenska exportpriserna. Uppgången i exporten lär inte komma till stånd utan en sänkning av de svenska re- lativpriserna. För att förbättra svensk industris internationella konkurrens- situation har den svenska kronan 1977 vid två tillfällen devalverats med sammanlagt 16 procent gentemot i första hand D-marken. Den samlade effekten mot de för vår utrikeshandel viktiga valutorna blir dock något lägre på grund av att även vissa andra länder devalverat sina valutor.
Vilken effekt devalveringarna kommer att få på den svenska exporten och betalningsbalansen är svårt att ge något entydigt svar på. 1 vilken ut- sträckning resultatet verkligen blir en sänkning av de svenska relativpriserna beror bl. a. på den fortsatta inhemska kostnadsutvecklingen som kan komma att påverkas av krav på kompensation för den köpkraftsförsämring ned- skrivningen av kronan medför, och i vad mån företagen väljer att sänka priserna istället för att höja vinstnivån. Hur mycket exporten kommer att öka vid en sänkning av de relativa exportpriserna går ej heller att ge något exakt svar på. Enligt officiella beräkningar är det dock ej orimligt att räkna med att en prissänkning på 1 procent medför en exportökning på cirka 2 procent. Den fulla effekten beräknas dock komma först efter drygt tre år.
På kort sikt innebär det att den negativa effekten på handelsbalansen av de höjda importpriserna förväntas dominera. Devalveringen kommer därför först på längre sikt att innebära en förbättring av betalningsbalansen. Även med det något förbättrade kostnadsläget — de svenska relativa export- priserna beräknas 1977 sjunka med cirka 3 procent — kräver exportökningen en kraftig förbättring av industrins produktivitet, vilket delvis kan tolkas som ett ökat investeringsbehov.
Med den allmänt accepterade strategin för den ekonomiska politiken att få landet ut ur underskottssituationen genom att kombinera växelkursför- ändringar med produktivitetshöjande investeringar, kan utvecklingen 1974—76 tas som intäkt för att de problem som industrin står inför idag bäst kan beskrivas i termer som ligger nära det industriexpansiva alternativet. De av yttre balansskäl genomförda devalveringarna och dämpningen av den inhemska efterfrågan i förening med en eftersträvad hög investeringstakt medför att den finansiella utvecklingen i vilket fall inte blir mer gynnsam än i I-alternativet. Problemen är i princip oförändrade och även med 1976 som tänkt startår för prognosen ger LB-kalkylerna god utgångspunkt för belysning av de relevanta frågorna.
3 Känsligheten för föränd— ringar i exogena pris— och löneantaganden under- söks i bilaga till LB(Eriks- son&Lindörn, Industrins ]inansiering). Den modell som där används är dock annorlunda i det avseen- det att även investeringar- na bestämmes endogent i den utsträckningen att industrin i varje period väljer den faktorsamman- sättning som ger den lägsta kostnaden samti- digt som produktionstillväxten även i detta fall är exogent given.
5.4.3. Finansiell kalkyl för industrin
Syftet med detta avsnitt är att söka påvisa de finansiella konsekvenser för industrin som följer av de reala utvecklingsalternativen. En sådan kalkyl måste till stor del bygga på en mängd sannolika, men samtidigt till viss del godtyckliga antaganden.3 Inslaget av godtycke är dock ej större än att man kan använda kalkylerna för att belysa den centrala finansieringspro- blematiken för industrin.
Kalkyler av detta slag genomförs i IUI:s långtidsbedömning, kap. 14 och med modifierat löneantagande i bilaga 4 till detta betänkande. I bilagan antas löneandelen i I-alternativet ligga kvar på 1974 års för svenska för- hållanden osedvanligt låga nivå eller 72 procent av förädlingsvärdet, medan den i O-alternativet antas vara lika med den genomsnittliga löneandelen för 1970—74, dvs. 75 procent, vilket kan betraktas som en mer normal nivå. Anledningen till att löneandelarna antagits vara olika i de två prognosal- ternativen är att mycket talar för att en allmän ekonomisk utveckling med en lägre investeringstakt är förenad med en lägre räntabilitet, medan en utveckling med en snabbare tillväxt och högre investeringsnivå är mer för- enlig med en något högre räntabilitet. En snabb industritillväxt underlättar t. ex. sannolikt nedläggningen av mindre lönsamma företag, vilket tillsam- mans med nyinvesteringama bidrar till att höja den genomsnittliga lön- samheten inom industrin. Samtidigt är en relativt hög lönsamhet ett viktigt incitament för en snabb industritillväxt.
Utifrån de redovisade förutsättningarna prognosticeras utvecklingen av industrins bruttosparande, finansiella sparande och externa finansierings- behov. En viktig slutprodukt av kalkylerna är en balansräkning för in- dustrin, som konstrueras för 1980. Vidare framkommer finansiella kvottal som soliditet och räntabilitet, vilka är centrala variabler vid en utvärdering av företagens sannolika beteenden. Utöver pris- och löneantagandena krävs för att man från den reala utvecklingen skall kunna härleda den finansiella att man känner skattesatser, räntenivåer och utdelningsprocent. Vidare mås- te man kunna kvantifiera nyemissionerna av aktier. För att bestämma dessa storheter har använts enkla skattningsförfaranden på basis av den historiska utvecklingen. I de fall en ren extrapolering av tidstrendema bedömts ge mindre rimliga värden har dessa dock modifierats och getts sådana värden vilka betraktas som mer sannolika bl. a. med hänsyn till institutionella för- ändringar.
5.4.4. Investeringarnas finansiering
En mycket viktig källa för att finansiera industrins investeringar utgörs av industriföretagens sparande. I den mån de internt genererade medlen, dvs. industriföretagens bruttovinster efter räntor, skatt och utdelningar, ej räcker till för att finansiera bruttoinvesteringarna, krävs ett externt kapi- taltillskott. Detta kan lösas genom att nytt ägarkapital tillskjuts, dvs. genom nyemission, eller genom att industrin ökar sina skulder.
Industrins behov av extern finansiering för att klara sina materiella in- vesteringar framgår i tabell 5.11 av det negativa finansiella sparandets storlek, som utgör skillnaden mellan företagens bruttosparande och bruttoinves-
Tabell 5.11 Industriföretagens finansiella sparande och externfinansiering 1966-1980 Genomsnitt per år, miljarder kr
1966—1969 1970—1974 1975—1980
Offentlig- Industri- expansivt expansivt
alt. alt. ]. Förädlingsvärde 29,7 49,8 97,5 101,9 2. Löneandel (%) 76,0 75,0 75,0 72,0 3. Bruttosparande 4,8 8,9 17,0 19,0 4. Bruttoinvesteringar (inkl. lagerinv.) 6,6 12,9 23,2 27,0 5. Finansiellt sparande ($.—4.) —1,8 —4,0 —6,2 —8,0 6. Investering i finansiella tillgångar 3,3 5,1 10,1 12,5 7. Behov av extern finansiering (6.—5.) 5,1 9,1 16,3 20,5 8. Nyemissioner 0,3 0,4 1,0 1,1 9. Upplåningsbehov(7.—8.) 4,8 8,7 15,3 19,4 10. Självfinansieringsgrad (3./4.) (%) 72,7 70,0 73,3 70,3
Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 2 och 3.
teringar. Från att ha varit 4,0 miljarder kr i genomsnitt för perioden 1970—74 beräknas detta bli 6,2 miljarder krfper år 1975—1980 i det offentligexpansiva alternativet. I det industriexpansiva alternativet med dess högre investe- ringsutgifter beräknas det externa finansieringsbehovet trots en höjd rän- tabilitet bli avsevärt större för samma period eller 8 miljarder per år.
Förutom i materiella tillgångar investerar industrin emellertid också i fi- nansiella tillgångar. Industrins totala externa finansieringsbehov framkom- mer därför som skillnaden mellan industriföretagens sammanlagda inves- teringar i materiella och finansiella tillgångar å ena sidan och företagens bruttosparande å den andra. Dessa belopp återfinns på rad 7 i tabell 5.11, och de kan också beräknas som skillnaden mellan investeringar i finansiella tillgångar och finansiellt sparande. Genom att från dessa belopp dra de kal- kylerade nyemissionerna framkommer industrins upplåningsbehov i de två utvecklingsalternativen.
I alternativet med stark industriexpansion bedöms industrins upplånings- behov bli 19,4 miljarder kr per år i genomsnitt för åren 1975—1980, medan det beräknas stanna vid 15,3 miljarder kr per år i det andra alternativet. Även uttryckt med det traditionella självfinansieringsmåttet, dvs. som kvo- ten mellan bruttosparande och bruttoinvesteringar i materiella tillgångar, uppvisar tinansieringssituationen stora olikheter i de två alternativen. Skill- naden är större än vad som framgår av skillnaden i självfinansieringsgrad, eftersom löneandelen ligger inte oväsentligt lägre i det industriexpansiva altemativet.
5.4.5. Kapitalstockarnas utveckling
Utvecklingen av det egna kapitalet i industrin bestäms av företagens åter- pilöjda vinstmedel, dvs. sparande netto efter avskrivningar och utdelning, av det kapital som tillförs industrin via nyemissioner av aktier och den värdeökning som sker på industrins tillgångar. Alltså
Tabe115.12 Tillväxten av det egna kapitalet uppdelad på komponenter (procent)
Relativ (l-utdel- Räntabili- Nyemissioner Värdesteg- ökning nings- teten på i procent av ring på i eget procenten) eget kapital eget kapital materiella kapital efter skatt anläggnings- tillgångar VE = (l—u) x RE + b + 1
1965—69 4,1 (1—0,54) 3,7 0,3 2,1 1969—73 8,5 (1—0,42) 4,9 0,5 5,2 1974—80 O—alt. 11,8 (1—0,40) 7,0 0,8 6,8
l-alt. 12,9 (1-0,40) 8,8 0,8 6,8
Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 7.
Ökning av eget kapital = Behållen vinst + nyemissioner + värdestegring på anlägg- ningstillgångar.
Företagssparandet är en funktion av bruttoöverskott, kostnads- och intäkts- räntor, vinstskatter och utdelningar. Bruttoöverskottet följer av den reala prognosen, av prisutvecklingen och av antagandet om löneandelens storlek. För att kunna bestämma de övriga storheterna har i kalkylerna gjorts en mängd antaganden, vilka, som tidigare nämnts, med vissa modifikationer bygger på den historiska utvecklingen. Det gäller antaganden om räntor, skattesats,4 nyemissions- och utdelningsprocent.
Av tabell 5.12 framgår de olika komponenternas bidrag till det egna ka- pitalets tillväxt. Räntabilitetsmåtten är reala i det avseendet att de ej in- kluderar värdestegringsvinsterna. Räntabiliteten5 förutsätts 1974—80 ligga inte oväsentligt över nivån 1965—1973. Denna förutsättning kommer att diskuteras närmare senare i framställningen. Det framgår vidare att vår- destegringen på materiella anläggningstillgångar svarar för mer än hälften av det egna kapitalets tillväxt. Som en följd av den stigande inflationstakten steg andelen från 51 procent för perioden 1965—1969 till 61 procent för åren 1969—1973. Även för prognosperioden beräknas denna komponent få stor betydelse. Dess relativa andel sjunker dock något jämfört med perioden 1969—73, vilket är en följd av att räntabilitet och självfinansieringsgrad be- räknas bli högre under prognosperioden, medan priserna på investeringsvaror i l-altemativet endast antas stiga i samma takt 1974—80 som mellan 1969—73 och i en lägre takt i O-alternativet.
4Skattesatsen avser den effektiva skattesatsen, som bl. a. påverkas av utnyttjande- graden av de skattemässiga avskrivningarna.
5Räntabiliteten kan mätas på många olika sätt. Utredningen har dock funnit det angeläget att med hänsyn till inflationen använda ett räntabilitetsmått där de materiella anläggningstillgångarna ej värderas till de historiska anskaffningsprisema utan tas upp till beräknade återanskaffningsvärden och att avskrivningarna beräknas på basis av dessa värden. Vidare inkluderas hela det Obeskattade kapitalet i det egna kapitalet i det här använda räntabilitetsmåttet eftersom de latenta skatteskuldema inte räknas till industrins upplåning från andra sektorer.
Tabell 5.13 Industrins kapitalstruktur 1965—1980 Miljarder kr 1955 1960 1965 1969 1974 1980
O—alt. l-alt. 1. Materiellt kapital 23,4 31,9 49,7 61,4 110,5 219,3 240,8 2. Finansiellt kapital _ 7,7 11,0 15,7 30,7 57,9 120,8 134,0 3. Skulder 8,1 12,1 22,0 41,0 84,6 176,4 201,3 4. Eget kapital 4 23,0 30,8 43,4 51,0 83,8 163.7 173,5 5_ Totalt kapital = 1. + 2. = 3. + 4. 31.1 42,9 65,3 92,1 168,4 340,1 374,8
Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande. tabell 5.
Nyemissionemas betydelse är relativt liten, men deras bidrag till ökningen av det egna kapitalet har vuxit sedan mitten på 60-talet och beräknas under prognosperioden uppgå till 0,8 procentenheter eller cirka 6 procent av den relativa ökningen. I bilaga 4 görs även en beräkning av den relativa ökningen av det beskattade egna kapitalet mellan år 1965 och 1974, givet att företagen verkligen betalat 50 procent i vinstskatt. Denna visar sig ha varit mycket måttlig eller 2 procent per år. Mot denna bakgrund kan nyemissionerna sägas ha större betydelse än vad som framgår av tabell 5.12. Nyemissionema svarar för närmare en procentenhet eller ungefär lika mycket som återplöjda beskattade vinstmedel.
Posterna i industrins balansräkning kan i princip beskrivas av nedan- stående samband. Det reala kapitalet värderas till återanskaffningsvärde och det finansiella kapitalet innehåller, för att undvika en finansiell uppblåsning av industrins balansräkning, endast handelsfordringar netto, dvs. såväl till- gångs- som skuldsida har minskats med industrins handelsskulder.
Materiellt kapital + finansiellt kapital = eget kapital + skulder.
Tillväxten av det reala kapitalet är given från LB:s reala prognoser för ut- vecklingen av produktion och investeringar och av antaganden om pris- utvecklingen. Det finansiella kapitalets utveckling följer av det samband som antagits föreligga mellan det reala kapitalets utveckling och företagens behov av finansiella tillgångar. Förändringen i det egna kapitalet har be- räknats enligt ovan redovisade metoder. Ökningen i industrins skulder be- stäms därmed residualt enligt balansräkningssambandet.
Tabell 5.13 visar utvecklingen av industrins balansräkning mellan 1965 och 1974 och hur balansräkningen enligt prognoserna kommer att se ut år 1980. Det finansiella kapitalet har sedan mitten på 60-talet vuxit avsevärt snabbare än det materiella. För prognosperioden har man dock beräknat att denna elasticitet endast blir något större än ett. Vidare framgår att ut- vecklingen har medfört att soliditeten, här mätt som kvoten mellan eget kapital inklusive obeskattat kapital och totalt kapital exklusive handels- skulder sjunkit från 75 procent 1950 till 50 procent 1974 (tabell 5.14). Även under prognosperioden beräknas industrins främmande kapital växa snab- bare än dess totala. Enligt prognoserna fortsätter därför soliditeten att sjunka i de bägge alternativen, med knappt 2 procentenheter i det offentligexpansiva
Tabell 5.14 Industrins soliditet (procent)
Soliditet Korrigerad soliditet"
1950 1955 1960 1965 1969 1974 1980
O-alt. I-alt.
75 74 72 67 55 50 48 46 48 42 36 35 33
”I detta soliditetsmått inkluderas endast halva det Obeskattade kapitalet i det egna kapitalet. Källa: Bilaga 4 till utredningens betänkande, tabell 5 och 26.
6 Viss utländsk upplåning är försedd med villkoret att länet, i det fall det lån- tagande företagets solidi- tet sjunker under en viss nivå, förfaller till omedel- bar betalning. Detta ac- centuerar vinstemas (bruttosparandets) roll för företagens investerings— kapacitet. Företag med dylika skulder, som redan ökat sin upplåning till den kritiska gränsen, kan inte ens tillfälligt sänka sin so- liditet för att genomföra planerade investeringar.
och något kraftigare eller till cirka 46 procent i det industriexpansiva al- ternativet.
Det är omöjligt att med någon större precision göra en prognos för de enskilda skuldpostema i industrins balansräkning 1980. Tabell 5.15 visar en mycket grov skattning av industrins skuldstruktur 1980 i det industri- expansiva alternativet, där värdena för 1980 huvudsakligen bestämts på basis av historiska trender.
Den relativa betydelsen av rörelsegenererade krediter exklusive handels- skulder beräknas bli i stort sett oförändrad, medan upplåningen från såväl den icke organiserade som den organiserade svenska kreditmarknaden antas få minskad relativ omfattning. Även om den relativa andelen extemfinan- siering på den organiserade svenska kreditmarknaden något reduceras, för- utsätter kalkylen ändå mer än en fördubbling av utbudet av industrikrediter på denna marknad.
Det mest påtagliga draget i utvecklingen av skuldstrukturen är att den utländska upplåningens relativa storlek väntas öka snabbt även mellan 1974 och 1980, om än inte fullt så snabbt som mellan 1966 och 1974. I det industriexpansiva alternativet, som den beräknade skuldstrukturen avspeg- lar, är företagens expansion och räntabilitetsförbättring sådana att företagens skuldsättningsbenägenhet är hög och deras kreditvärdighet likaså. Tabellen visar det fall när företagen själva lånar direkt på den utländska kapital- marknaden (jfr de finansiella matriserna i kapitel 4 Finansiella balansproblem i svensk ekonomi). Om den utländska marknadens hårdare krav på soliditet6 och räntetäckningsgrad skulle begränsa en direktutlåning till svenska företag av här förutsatt omfattning, kan den utländska upplåningen i stället ske via finansiella institutioner, i första hand affärsbankema och Investerings- banken, för vidare slussning till de svenska företagen.
Om företagens utländska upplåning i övervägande grad sker i dessa former, skulle detta, till skillnad från vad som redovisas i tabell 5.15 innebära att den organiserade svenska kreditmarknaden skulle få en ökad relativ be- tydelse för industrins finansiering 1980.
Den beräknade nedgången i soliditeten mellan 1974 och 1980 kan sägas vara relativt moderat jämfört med den som ägt rum sedan mitten på 60-talet. Att ge någon entydig förklaring till den historiska nedgången i soliditeten är ogörligt. En möjlighet är att företagen valt att sänka sin soliditet som följd av förändringar i de yttre finansieringsbetingelserna. Exempelvis kan det ökade inslaget av specialkrediter på kapitalmarknaden ha inneburit att
Tabell 5.15 Svensk industris skuldstruktur ultimo 1974 och 1980
1974
Miljarder Andel
Prognos 1980. I-altemativ
Miljarder Andel
kr % kr % Rörelseaenererade skulde/' exkl. handelskrediter 19,4 17 47,2 17 Pensionsskulder 9,2 22,2 Lån från pensions— och personalstiftelser 1,9 2,5 Skatteskulder 4,4 11,7 Löneskulder 3,9 10,8 Icke organiserad kreditmarknad i Sverige 31 ,9 32 80,2 29 Handelskrediter till svenska företag (exkl. koncernföretag) 22,9 52,6 Lån från utomstående företag i Sverige 2,3 5,5 Övriga svenska lån 2,8 5,5 Övrigt (saldo) 7,8 16,6 Svenska organiserade kreditmarknaden 31 ,7 28 74,8 27 Inom-koncern-kredi/er (ink/. handelskrediter) 10,1 9 27,7 10 Sverige 8,4 22,2 Utlandet 1,7 5,5 Utländska kreditmarknader 15,3 14 47,1 17 Handelskrediter 6,2 16,6 Obligationer 2,5 8,3 Utländska banker och kreditinstitut 6,3 22,2 Summa 112,3 100 277,0 100
Källa: Industriens utredningsinstitut.
industrin erbjudits lån på sådana villkor att företagen även med hänsyn till den finansiella risken funnit det förmånligt att sänka sin soliditet. Dessa krediter ökade snabbt under slutet av 60-talet och början på 70-talet. Även den snabba ökningen av det finansiella kapitalets relativa andel av det totala kapitalet i industrin kan tala för att företagen kunnat öka sin upplåning under perioden utan att den totala finansiella risken därför ökat i samma utsträckning. Ju större andel av tillgångarna som lätt går att avyttra, desto mindre kan konkursrisken vid variationer i betalningsströmmama sägas bli.
En annan förklaring till den sänkta soliditeten kan vara att företagen mer långsiktigt fastställer sina investeringsplaner. Det är då tänkbart att de valt att öka sin upplåning mer än planerat framför att revidera sina investeringsplaner.
5.4.6. Industrins räntabilitet
Som nämnts i tidigare avsnitt är en av de viktigaste komponenterna i det egna kapitalets tillväxt avkastningen på det egna kapitalet netto efter skatt och utdelningar. Denna avkastning är till väsentlig del beroende av företagets totala lönsamhet. Vidare påverkas den av företagets kapitalstruktur och lå- nekostnader. (Totalräntabiliteten definieras som kvoten mellan nettoöver- skottet plus finansiella intäkter och det totala kapitalet. Med nettoöverskott
Avkastning procent
15 REf
Prognos
14 l—alt
13 12 11
10
l _l 1950 55 60
ai 1 1 l
RTf = Totalräntabilitet före skatt
. - . _ R = Räntabilitet åe et ka ital före skatt Drag/anton Industrins Ef p 9 p
räntabilitet 1950—80. REe = Räntabilitet på eget kapital efter skatt
Anm.: Ibra/räntabilitet är beräknad som industrins nettoöverskott plus finansiella intäkter i förhållande till det totala kapitalet, i vilket tillgångarna är upptagna till återanskaffningsvärdet. Balansomslutningen är dock även här minskad med han- delsskulderna. Med nettoöverskott avses skillnaden mellan industrins förädlingsvärde och summan av lönekostnader och kalkylmässiga avskrivningar.
Räntabilitet på eget kapital definieras som nettoöverskottet plus hnansiella intäkter minus finansiella kostnader i förhållande till eget kapital inklusive hela det Obeskattade kapitalet. (Eget kapital beräknas således här som totalt kapital minus redovisade skul— der.) Vid beräkning av räntabilitet eller skatt används här den faktiskt betalda skatten. Källor: Gunnar Eliasson: International Competi/iveness, An Empirical Analysis of Swedish Manufacturing, 51, Stockholm 1972 och SOS Företagen 1965—74. Bearbetat av lUl. För 1975 har preliminära räntabilitetstal beräknats på basis av uppgifter för företag med minst 20 anställda.
avses skillnaden mellan förädlingsvärdet och summan av löner och kal- kylmässiga avskrivningar.)
Diagram 5 .5 visar att räntabiliteten på eget kapital legat över räntabiliteten på totalt kapital. Detta är en följd av den s. k. hävstångseffekten. Avkast-
ningen på det totala kapitalet har med undantag för 1971 legat över den genomsnittliga låneräntan sedan 1950. Med låneränta avses här den genom- snittliga räntekostnaden för samtliga skulder oavsett om dessa är förknippade med ränteutbetalningar eller ej. Skulderna inkluderar t. ex. interimistiska skulder av olika slag som ej är räntebärande. Detta gör att låneräntan här ligger på en nivå som avsevärt understiger den som man finner på de för- månligaste lånen på den organiserade kreditmarknaden. Som skulder räknas i detta sammanhang dock inte latenta Skatteskulder och ej heller handels- skulder, eftersom man i de finansiella tillgångarna endast inkluderar han- delsfordringar netto. Genom den låga låneräntan uppstår ett överskott på industrins skulder, vilket tillfaller det egna kapitalet och höjer dess rän- tabilitet. Totalräntabiliteten har uppvisat en fallande tendens från 1950 fram till början på 70-talet, då den åter förbättrades fram till 1974. Denna höjning av totalräntabiliteten ökade skillnaden mellan totalräntabiliteten och låne- räntan. Samtidigt steg skuldkvoten till följd av den kraftigt ökade upplå- ningen. Detta ledde till att den positiva hävstångseffekten förstärktes under perioden och räntabiliteten på eget kapital ökade snabbare än totalränta- biliteten. Ökningen efter skatt blir ännu något snabbare på grund av att den effektiva skattesatsen sjunkit kraftigt under perioden.
För prognosperioden bedöms totalräntabiliteten före skatt komma att framförallt i I-altemativet ligga markant över genomsnittet för perioden 1951—75, om än ej på 1974 års höga nivå. År 1980 ger kalkylerna en to- talräntabilitet före skatt på 7,1 procent i det offentligexpansiva alternativet och 8,1 procent i alternativet med stark industriexpansion (se tabell 5.16). Trots att låneräntan för prognosperioden antas ligga vid 5,5 procent, vilket är väl över genomsnittet för perioden 1966—73, kommer både räntediffe- rensen och skuldkvoten enligt kalkylerna att öka jämfört med denna period. Detta ökar hävstångseffekten och räntabiliteten på eget kapital beräknas 1980 bli 8,8 procent i O-alternativet och 11,1 procent i I-altemativet. Den kraftiga upplåningen under prognosperioden i det industriexpansiva alter- nativet beräknas därmed få en stark effekt på det egna kapitalets avkastning.
Tabell 5.16 Industrins räntabilitet 1951—80 (procent)
1951— 1956— 1961— 1966— 1971— 1980 1955 1960 1965 1970 1975
O-alt. l-alt. Räntabilitet på totalt kapital före skatt 7,4 6,4 5,7 5,1 6,2 7,1 8,1 Räntabilitet på eget kapital före skatt 9,6 8,1 6,9 5,6 8,2 8,8 11,1
Anm.: För källor och definitioner, se diagram 5.5.
I de ovan angivna räntabilitetstalen har de realiserade lagervinstema ej exkluderats vilket krävs för att man skall få ett renodlat realt avkastnings- mått. För att komplettera bilden redovisas i tabell 5.17 räntabilitetsmått som justerats för dessa lagervinster. I tabellen redovisas även den renodlat nominella räntabiliteten genom att den icke realiserade värdeökningen på
Tabell 5.17 Nominell och real räntabilitet på totalt och eget kapital i svensk industri 1966—74 och prognos för 1980 (Procent)
1966— 1970— 1974 1970— Prognos 1980 1969 1973 1974 O-alt. l—alt. Total räntabilitetjöre skatt N Nominellt RT 6,9 8,7 13,9 10,1 10,4 11,3 Realt Rå 5.1 4.4 3.4 4.1 Realt, inkl. kapitalvinst (—förlust) Rå (inkl.) 3,1 1,9 4,0 2,7 3,1 3,5 Ränlab/lllel på eget kapital Nominell före skatt (inkl. endast 50 % av N obeskattat kapital) RE ( 9,7 14,7 28,9 18,4 19,6 22,9 N Nominell efter skatt RE e 4,8 7,4 14,5 9,2 9,8 11,5 _ R Real fore skatt RE |» 5,9 7,9 19,0 11,0 12,3 15,3 Real efter skatt (beräknad som 50 % R av nominell vinst) RE e 1,0 0,6 4,6 1,8 2,5 3,7 Real efter skatt (beräknad med ' effektiv skatt och eget kapital inkl. hela det Obeskattade kapitalet) RE. 6 2.0 3.3 10,7 4.3 5.8 7.1
Anm. Nominell tuta/räntabilitet är här beräknat som nettoöverskott (förädlingsvärde minus summan av löner och kalkylmässiga avskrivningar) inklusive finansiella intäkter och icke realiserade värdestegringsvinster på anläggningar i förhållande till de totala tillgångarna. (Tillgångama är minskade med handelsskuldema och anläggningstillgångarna är upptagna till återanskaffningsvärde.) Real tala/räntabilitet definieras här som nettoöverskott plus finansiella intäkter minus beräknade realiserade la- gervinster i förhållande till totalt kapital beräknat som ovan. Real toto/räntabilitet inklusive kapitalvinst (—för1ust) är beräknad som den reala totalräntabiliteten ovan med den skill- naden att detta mått även inkluderar den del av prisstegringsvinsterna som överstiger (understiger) förändringen i den allmänna prisnivån, mätt med konsumentprisindex. Nominell räntabilitet på eget kapital definieras som nettoöverskott plus finansiella intäkter och icke realiserade vär- destegringar på anläggningstillgångar minus finansiella kostnader i förhållande till eget kapital. Det egna kapitalet beräknas här dels som eget redovisat kapital plus halva det Obeskattade kapitalet, dels som eget redovisat kapital plus hela det Obeskattade kapitalet (obeskattat kapital utgör skillnaden mellan totalt kapital och summan av re- dovisade skulder och redovisat eget kapital). Real räntabilitet på eget kapital beräknas som ovan men minskas med höjningen av den allmänna prisnivån (köp- kraftsförsämringen) mätt som ökning av konsumentprisindex. Räntabilitet på eget kapital efter skatt. När det egna kapitalet beräknas inklusive endast halva det Obeskattade kapitalet används här en kalkylmässig skatt som är 50 % av det nominella resultatet efter avskrivningar och finansiella intäkter och kostnader. 1 det fall det egna kapitalet definieras inklusive hela det Obeskattade kapitalet används den faktiskt betalda skatten.
anläggningstillgångar inkluderas i avkastningsmåttet. För att underlätta jäm- förelse med räntabilitetsmått, som publicerats på annat håll, redovisas i ta- bellen mått där det egna kapitalet endast inkluderar halva det Obeskattade
kapitalet.
5.5. Utvecklingen enligt prognoserna; kapitalmarknadsutredningens bedömning
För prognosperioden bedöms soliditeten i bägge alternativen fortsätta att sjunka. Det kan antas vara rimligt att industrin är villig att acceptera en viss fortsatt soliditetsnedgång, eftersom kalkylerna i såväl det offentligex- pansiva som det industriexpansiva alternativet ger en räntabilitet som ligger över den genomsnittliga nivån sedan mitten på 1950-talet. För detta talar även att de finansiella tillgångarnas relativa betydelse beräknas fortsätta öka i bägge alternativen.
En förutsättning för att en sådan fortsatt nedgång i soliditeten från 1974 års nivå som följer av prognoserna skall accepteras är ett ökat utbud till industrin av förmånliga krediter. Exempelvis kan ett ökat utbud av långa krediter, som skulle förlänga den genomsnittliga löptiden för industrins skul- der, antas ha en sådan effekt på industrins soliditetsmål. En dylik effekt blir troligen även följden av en ökning av olika slags billiga rörelsegenererade krediter.
Man bör dock observera att det finns en väsentlig principiell skillnad mellan dessa förändringar av industrins skuldstruktur, även om bägge verkar för att företagen skall acceptera en sänkt soliditet. Alla inslag av automatik i kreditförmedlingen, inklusive återlånen från AP-fonden, innebär att de finansiella medlen knyts till vissa företag och att resurserna med största sannolikhet därigenom inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Om man däremot ökar utbudet av långa krediter, förbättras kreditvillkoren generellt samtidigt som företagen måste kvalificera sig i konkurrens med varandra för att få krediterna, vilket kan tolkas som att resurserna kommer de företag tillgodo som kan utnyttja dem bäst. Därför är en ökning av utbudet av långa krediter till industrin ett viktigt medel för att underlätta för in- dustriföretagen att acceptera en sänkt soliditet och möjliggöra fortsatt ökad lånefinansiering av industrins investeringar.
Det samlade intrycket är att de finansiella konsekvenser som följer av LB:s prognoser inte i något alternativ gör det osannolikt att industrin skulle kunna genomföra sina investeringar, förutsatt att industrin bereds ett till- räckligt utrymme på kreditmarknaden. Denna slutsats är dock betingad av realismen i de antaganden som ligger bakom LB:s kalkyler. Förbättringen av räntabiliteten bygger på två väsentliga förutsättningar. Den ena gäller löneandelens utveckling, den andra att realräntan kommer att fortsätta att vara negativ. Alternativet med stark industriexpansion bygger på antagandet att löneandelen motsvarar 1974 års för svenska förhållanden osedvanligt låga nivå. Det är osannolikt att löntagarna kommer att acceptera en sådan utveckling. Beräkningarna i det industriexpansiva alternativet kan därför ses som ett räkneexempel med sådana antaganden om vinstnivån att det kan sägas representera ett ytterlighetsfall.
Löneandelen är en av de mer avgörande bestämningsfaktorema till rän- tabiliteten och bestämmer därmed även det egna kapitalets tillväxt och so- liditetsutvecklingen inom industrin. Bedömer man en fortsatt sänkning av soliditeten som icke möjlig, dvs. att företagens investeringsbeteende är så- dant att ökningen av investeringarna begränsas till det utrymme som ges av en oförändrad soliditet, då skulle genomförandet av det industriexpansiva
alternativet kräva en löneandel understigande 60 procent 1980 och i det närmaste en fördubbling av räntabiliteten på eget kapital efter skatt.
Den genomsnittliga löneandelen har för perioden 1966—1974 varit närmare 76 procent och ligger väl över de 72 procent som antagits gälla i LB:s in- dustriexpansiva alternativ. 1974 var ett högkonjunkturår och under dessa brukar vinstnivån överstiga den genomsnittliga, medan det omvända gäller under lågkonjunkturår. En löneandel av samma storlek som genomsnittet för perioden 1966—74 torde därför kunna betraktas som mer sannolik för hela prognosperioden än löneandelen ett extremt högkonjunkturår. Utgår man från denna högre löneandel i kalkylerna, kommer prognoserna att in- nebära att industrins soliditet försämras ytterligare samtidigt som ränta- bilitetsutvecklingen blir mindre gynnsam. Under dessa premisser kan det anses sannolikt att företagen hellre än att acceptera den ytterligare sänkning av soliditeten som är förutsättningen för att de kalkylerade investeringarna skall kunna genomföras, väljer att sänka investeringstakten under den nivå som antagits i det industriexpansiva alternativet. Sannolikheten för detta ökar ytterligare om man som i den statliga långtidsutredningen räknar med en stigande trend för löneandelen. För 1975 och 1976 beräknas löneandelen ha stigit till 78 procent av förädlingsvärdet, till största delen beroende på den kraftiga konjunkturnedgången.
Vid en sådan svagare utveckling av räntabiliteten och därmed av fö- retagens investeringsefterfrågan finns anledning förvänta ökade statliga in- satser för att hålla industriinvesteringarna på en relativt hög nivå. Detta kan ske dels genom en fortsatt ökning av de direkta statliga industriin- vesteringarna, dels genom en ökning av de statliga stödåtgärdema till in- dustrin. De statliga myndigheternas och företagens andel av de totala in- dustriinvesteringarna ökade från i genomsnitt 4,9 procent för perioden 1966—70 till 9,2 procent för 1971—75 och enligt preliminära siffror till 12,3 procent 1976. Stöd till industrin i form av direkta bidrag, förmånliga lån och kredit- garantier utgör ett allt större inslag i den statliga näringspolitiken. Stöd- åtgärdernas omfattning för budgetåren 76/77 och 77/78 framgår av tabell 5.18. Inklusive ramarna för kreditgarantier beräknas insatserna öka från drygt 3,6 miljarder kr 1976/77 till närmare 13 miljarder kr 1977/78. I tabellen har inte medräknats kapitaltillskotten till statliga företag. Dessa utgjorde 1976/ 77 cirka 1,9 miljarder kr. Uppgifterna som till största delen är hämtade från 1977 års budgetpropositiön inkluderar alla stödinsatser som var kända i början av november 1977.
Stödinsatserna har i tabellen indelats i fyra huvudgrupper nämligen bidrag, lån, kreditgarantier och företagsservice. Till den första kategorin räknas, förutom renodlade bidrag, även avskrivningslån och medel för att täcka förluster i samband med garantier och krediter av olika slag. Bidragen var 2 543 mkr 1976/77 och ökade till 4626 mkr för budgetåret 1977/78. Av dessa är 775 mkr bidrag knutna till investeringar och 1614 mkr anslag till sysselsättningsfrämjande åtgärder som utbildningsstöd, introduktions- stöd, sysselsättningsstöd samt bidrag till halvskyddade verkstäder. Närmare hälften av bidragen är 1977/78 inte direkt knutna till syssel- sättning eller investeringar utan utgörs bl.a. av transportstöd, anslag för att täcka olika kreditförluster, medel till industrier via STU samt lagerstöd.
Tabell 5.18 De statliga stödinsatserna till industrin budgetåren 1976/77 och 1977/78 (Mkr)
Bidrag, avskrivningslån, kreditförluster Lån samt kapital- Garantier!7 tillskott till
lånefonder
Företagsservice
Knutet till investeringar
Knutet till Övrigt sysselsättning 76/77 77/78 76/77 77/78 76/77 77/78 76/77 77/78 76/77 77/78 76/77 77/78 ___—_m— Generellt 93 291 5813 1 3981 519; 661? 105 144 250” 1 375(1 104 123 Branschbundet 34 311." — 1258 910] 1 420[ 25 1 718” — 4 172k — 32 Regionalt 167 173 99 92 141” 1564 602? 603? 27 32 2 1
Summa 294 775 680 1 615 1 570 2 237 732 2 465 277 5 579 106 156 ___—___—
” Härutöver ramar för exportkreditgarantier på 20,5 resp. 35,0 miljarder kr, varav 14,0 miljarder kr var tagna i anspråk 1976—12-31. b Garantiramar.
C Främst lagerstöd och STU-pengar.
4 Främst transportstöd.
? Låneramar.
! Främst försörjningsberedskapslån.
gVarav 25-kronan 365 mkr.
" Varav varvsindusttin 500 mkr, Uddeholm 600 mkr och stålindustrin 563 mkr. "Varav varvsindustrin 1300 mkr. ! Varav varvsindusttin 859 mkr. kVarav varvsindustrin 3 733 mkr och stålindustrin 150 mkr.
'25-kronan uppskattad till 670 mkr.
Källa: Sveriges industriförbund
Ungefär hälften av bidragen kan för budgetåret 1977/78 kategoriseras som generella medan de regionala bidragens andel endast är cirka 9 procent av de totala bidragen. Beträffande lånen är det värt att observera att uppgifterna på regionalt bundna lån avser låneramar (nästan helt för lokaliseringslån). I de generella lånen ingår bl. a. kapitaltillskott till statens hantverks- och industrilånefond på 80 mkr för budgetåret 1976/ 77 och 90 mkr för 1977/ 78. För budgetåret 1977/ 78 gäller att de totala lånens storlek är drygt hälften av de totala bidragens. Även för kreditgarantiema gäller att uppgifterna avser rambelopp. Garantiramama ökade kraftigt mellan 1976/77 och 1977/ 78, främst på grund av garantier till varvsindusttin på cirka 3,7 mil- jarder kr, vilket innebär att garantiramama för budgetåret 1977/ 78 överstiger Stödinsatserna i form av bidrag och län.
Den sista kategorin stödinsatser, företagsservice, avser bl. a. anslag till exportrådet, handelssekreterare, allmänna exportfrämjande åtgärder, rådgi- vande verksamhet av olika slag samt stöd till företagareföreningama.
Ett utmärkande drag i den svenska industripolitiken är att åtgärderna till stor del inriktas på att stödja produktion och sysselsättning i krisbranscher som teko, järn- och stålindustrin samt varvsindustrin. Åtgärderna är ut- formade så att de verkar för en omställning av produktion och sysselsättning till ett fåtal stora, kapitalintensiva produktionsenheter inom respektive bransch. Detta är önskvärt, om man därigenom lyckas påverka produk- tionsförutsättningarna så att man även på längre sikt kan hävda sig i den internationella konkurrensen, en förutsättning som i dessa branscher i varje fall inte med säkerhet kan anses vara uppfylld. Selektiva insatser för att lösa akuta sysselsättningsproblem inom krisbranschema är ofrånkomliga, om effekt skall nås på kort sikt. Vid utformningen av dessa selektiva åtgärder och därmed av branschpolitiken bör man beakta risken att man fastlåser en icke optimal produktionsstruktur inom branscherna. Det finns därför skäl att också inrikta politiken på att underlätta en strukturomvandling mel- lan branschema och inte enbart inom branscherna. Därmed slussas resurser från mindre lönsamma branscher till sådana med högre produktivitet och större internationell konkurrensfönnåga. Olika typer av bidrag och subventioner kan på kort sikt ha samma effekt på företagens genomsnittliga lönsamhet inom en bransch men ha olika effekt på produktivitetsutvecklingen på grund av att de kommer olika typer av företag tillgodo. Effekten på det egna kapitalets räntabilitet efter skatt i en bransch kan sålunda bli densamma om man inför ett investeringsavdrag som om man ger företagen subventionerade lån. ] det första fallet kommer lönsamhetsförbättringen (efter skatt) branschen tillgodo genom att den ef- fektiva vinstskattesatsen sänks i företag som har vinster, medan i det andra fallet subventionerade lån i större utsträckning verkar via de mindre lön- samma företagen i branschen. Det är uppenbart att det föreligger ett behov av en kartläggning av de olika bidrag och subventioner som förekommer och en analys av hur de olika stödforrnerna verkar samt av hur dessa bör samordnas.
Låneräntan för företagens totala skuldsättning, dvs. företagens räntebe- talningar i förhållande till deras totala skulder, har i de bägge prognosal- ternativen antagits vara 5,5 procent medan genomsnittet för perioden 1966—73 var 4,8 procent. Antagandet innebär vid givna prisprognoser att
realräntan under prognosperioden fortsätter att vara negativ. Flera argument, bl. a. en avtagande "money illusion” hos institutionella placerare liksom allmänhet med åtföljande krav på högre avkastning och inriktningen av penningpolitiken talar dock för att realräntan kan väntas stiga. Den positiva hävstångseffekt som spelar en central roll i kalkylen, skulle därmed re- duceras. Utvecklingen 1974—1977 tyder å andra sidan på en fortsatt snabb ökning av olika slags stöd och specialkrediter, vilket delvis framgår av tabell 5.18. En följd av detta kan vara att den genomsnittliga låneräntan, som i kalkylerna antagits vara 5,5 procent, trots en möjlig höjning av realräntan på marknadslån i själva verket blir lägre under prognosperioden. I sådant fall kan den för den fortsatta upplåningen och för hävstångseffekten antagna, mycket viktiga, differensen mellan totalräntabilitet och låneränta komma att gälla för prognosperioden även om totalräntabiliteten blir lägre än vad som beräknats i kalkylerna. Kalkylerna bör uppfattas som räkneexempel, vilka visar de finansiella konsekvenser som följer av en viss uppsättning utifrån givna antaganden. Ett led i analysen är sedan att utvärdera om industrins finansiella situation enligt kalkylerna blir sådan att de reala prognoserna sannolikt kommer att kunna realiseras. Omvänt kan kalkylerna användas som utgångspunkt för en bedömning av vad som händer, om prognosantagandena ej är uppfyllda. Prognosen i alternativet med stark industriexpansion kan tas som ett exempel på en lösning, där industrins finansieringsbehov klarats genom att räntabiliteten antagits stiga tillräckligt mycket för att de prognosticerade investeringarna skall kunna genomföras utan att soliditeten behöver sänkas under en kritisk nivå. 1 den mån man anser att antagandet om den låga löneandelen är orealistiskt, kan man på basis av kalkylen i stället dra slut- satsen att en investeringsutveckling av det slag som förutsätts i det in- dustriexpansiva alternativet kräver ett större tillskott av ägarkapital än vad som kan antas komma att tillföras industrin i form av nedplöjda vinstmedel och nyemissioner av aktier. Det uppstår med andra ord ett gap mellan till- försel och behov av eget kapital så som detta bedömts utifrån en viss pro- grambestämd investeringsutveckling. Denna finansieringsproblematik är på intet vis någon specin svensk fö- reteelse. Man kan bl.a. peka på att utvecklingen inom USA:s näringsliv sedan 1950-talet inneburit en relativt kontinuerlig nedgång i företagens själv- finansieringsgrad och soliditet. Såväl självfinansieringsgrad som soliditet lig- ger dock på högre nivåer än i Sverige. Forskningsavdelningen på New York- börsen7 har gjort prognoser över den finansiella utvecklingen för USA:s näringsliv för perioden 1975—1985. Dessa kalkyler har vissa drag gemen- samma med LB-kalkylerna och har sin utgångspunkt i en real huvudprognos med prisantaganden för USA:s ekonomi. Med antaganden om företagsspa- rande och skuldbenägenhet beräknas det tillskott av nyemissionsmedel som företagen behöver för att kunna realisera investeringsprognoserna. Prognoser görs även för utbudet av riskvilligt kapital, och detta understiger markant det beräknade behovet. 70 d as I _ Mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen 1975—77 framstår an- eqffgtagapiiål ;ZZÄZZM tagandet om en räntabilitetsförbättring upp till den nivå som angetts i det ,0 1985. Research Depart- industriexpansiva alternativet som tämligen orealistisk. Vid en mindre po- ment. New York Stock sitiv utveckling av räntabiliteten krävs för den ökning av industrins in- EXChangeJnc June 1975.
85e härom Bilaga 3 Ak- tiemarknaden.
9Se härom närmare Bilaga 4. Industrins tillväxt och långsiktiga finansiering.
vesteringar, som ingår som ett led i en allmänt accepterad ekonomisk-politisk målsättning, mer långtgående åtgärder för att underlätta företagens försörj- ning med riskkapital eller för att — med den tidigare använda terminologin — överbrygga gapet mellan behov och tillförsel av eget kapital.
Tillförseln av riskvilligt kapital bestäms i hög grad av hur hushållen väljer att fördela sina tillgångar mellan sådana med ingen eller mycket liten risk t. ex. bankinsättningar och sådana med hög risk t. ex. aktier. Skillnaden i avkastning mellan riskfria placeringar och aktier utgör en riskersättning. Ju högre ersättning för risk, desto större andel av de totala tillgångarna placeras i riskvilligt kapital. En utveckling där företagens soliditet sänks medför vid oförändrad real risk, dvs. den risk som är förenad med av- kastningen på företagets totala kapital, att den finansiella risken ökar. Mot- verkas inte denna riskökning genom en höjning av det egna kapitalets rän- tabilitet kommer den ökade lånefinansieringen att medföra att hushållen väljer att placera en mindre andel av sina tillgångar i aktier, vilket har en negativ effekt på industrins tillförsel av riskvilligt kapital.
Som tidigare påvisats har det skett en kraftig ökning av kreditgivningen till industrin på mjuka villkor ofta kombinerade med olika former av statliga garantier. Det ökade risktagandet i långivningen ger företagen möjlighet att sänka sin soliditet. När risken för lånekapitalet ökar genom sjunkande soliditet, ökar emellertid samtidigt risken för det egna kapitalet. Företagen blir därför allt mindre benägna att sänka soliditeten utan drar i stället ner investeringstakten. Man når därför efter en tid den gräns där investerings- verksamheten inte längre kan stimuleras genom ökat utbud av riskvillig kreditgivning. Man kommer i stället till ett läge där endera den rena bi- dragsandelen ökar, vilket för närvarande sker, eller där avkastningen på eget kapital blir högre.
Denna situation kan alltså mötas med vitt skilda åtgärder. Valet mellan dem aktualiserar ekonomiska och politiska frågeställningar som ligger utan- för kapitalmarknadsutredningens område. Det är knappast sannolikt att nå- gon renodlad alternativlösning av industrins finansieringsproblem kommer att väljas. För sin del vill kapitalmarknadsutredningen peka på vissa bidrag till en lösning som är förenliga med olika kombinationer av övriga åtgärder. Utredningen har i andra kapitel berört utbudet av riskvilligt kapital från de stora insitutionella placerarna, försäkringsbolagen och AP-fonden, och därvid föreslagit åtgärder för att möjliggöra en ökning av detta utbud. Hus- hållssparandets transformering till riskvilligt kapital har underlättats genom den ökade förekomsten av främst aktiefonder men också av investment- bolag.8 Dessa placeringsformer gör det möjligt för den enskilde spararen att placera sina sparrnedel i aktier med en riskspridning av en bredd som han knappst skulle kunna få på ett annat sätt.
Hushållens direkta placeringar i aktier är emellertid relativt begränsade och uppgick år 1970 till endast 17 procent av hushållens finansiella till— gångar.9 Under perioden 1970—74 var hushållens nyplaceringar i fastigheter och finansiella tillgångar mer än dubbelt så stora som deras sparande, vilket förutsatte en kraftigt ökad upplåning från hushållens sida. Huvuddelen av placeringarna skedde i finansiella tillgångar och fördelades därvid så att hus- hållen ökade sin likviditet samtidigt som deras aktieinnehav minskade. Att hushållssektom föredragit att placera medel i bank och samtidigt varit net-
tosäljare av aktier kan synas irrationellt i en inflationsekonomi. Det minskade aktieinnehavet torde kunna tas som intäkt för att avkastningen på aktier är för låg för att kompensera risktagandet.
Såväl avkastningen som dess spridning har under perioden 1950—1975 varit avsevärt högre för aktier än för obligationer och banktillgodohavanden. Avkastningen på aktier har emellertid sjunkit drastiskt sedan tidigare delen av 1960-talet, medan någon liknande nedgång inte noteras hos andra pla- ceringsformer. Då risken vid aktieplaceringar inte samtidigt sjunkit, blir slutsatsen att aktier blivit mindre attraktiva relativt sett. [ förhållande till placering i fastighet är dessutom nuvarande skatteregler för aktieinnehav väsentligt mindre förmånliga. Utredningen utgår ifrån att skattereglernas betydelse för hushållens sparande och dess placering i olika tillgångar kom- mer att uppmärksammas.]0
Institutionella förändringar är inte tillräckliga förutsättningar för ett ökat utbud av riskvilligt kapital, utan detta torde även förutsätta en ökad av- kastning. Vad som krävs för att lösa problemet både ur företagens och placerarnas synpunkt är i princip förändringar som höjer avkastningen för placerarna utan att därför företagens kapitalkostnader höjes. Olika möjlig- heter att underlätta nyemissioner av aktiekapital redovisas i den tidigare nämnda bilagan 3.
Den närmast till hands liggande metoden, som dessutom nära gränsar till utredningens överväganden i övrigt, förefaller vara att modifiera den s. k. Annell-lagen genom att höja avdragsprocenten. Enligt nu gällande lag har aktiebolagen rätt att under tio år draga av 5 procent av inbetalt belopp av nyemissioner, dock högst motsvarande den faktiska utdelningen. Detta innebär en sänkt kapitalkostnad och en reduktion under denna period av dubbelbeskattningen vid utdelningen av avkastningen på dessa medel. Av- dragsprocenten var ursprungligen 4 procent, vilket då var cirka 2 procent under gällande obligationsränta. Sedan dess har obligationsräntan stigit med 3—4 procentenheter, medan avdraget stigit med endast en procentenhet. Denna ”eftersläpning” kan anföras som ett ytterligare skäl för en höjning. Det synes inte orimligt att låta avdraget variera med obligationsräntan.
Den ökade skuldsättning och minskade soliditet som den eftersträvade investeringsökningen skulle leda till, ställer betydande anspråk på lämpliga krediter som sänker den finansiella risken för företagen. Utredningen har tidigare pekat på den ökade omfattningen av olika slags billiga, rörelse- genererade krediter som med hög grad av automatik och faktisk långfris- tighet står företagen till buds. Dessa krediter kan antas fortsätta att öka. De kan uppfattas som ett slags kreditkompensation för en del av löne- kostnaderna och de ökar företagens benägenhet att acceptera en sänkt so— liditet.
Finansiella medel knyts i denna process till företagen utan att krav ställs på dessa att kvalificera sig i konkurrens med andra företag för att erhålla krediterna i fråga, eftersom prövningen begränsas till en kreditvärdighets- bedömning. Detta innebär att resurserna med största sannolikhet inte för- delas på effektivast möjliga sätt. Vidare har olika direkta statliga lån vuxit mycket snabbti omfattning. Även för dem gäller att de normalt utformas 10 Dessa viktiga frågor så att de ökar företagens benägenhet ttll skuldsattmng. Den ökade betydelsen behandlas 1 Bilaga 2 av sådana lån skärper vikten av att långivningens allokeringseffekter upp- Hushållssparande och märksammas. skatteregler.
Utredningen vill med hänsyn till nödvändigheten att öka produktiviteten i industrin framhålla önskvärdheten av att företagens finansiering i största möjliga utsträckning sker genom långa krediter på den organiserade kre- ditmarknaden, dvs. genom obligationslån och långfristiga reverslån i kre- ditinstituten. Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln av långt kapital är det också angeläget att kreditvillkoren såväl på obli- gationsmarknaden som i kreditinstituten anpassas till den individuella lån- tagarens speciella behov. Inte minst framstår det som angeläget att låntagare med långsiktiga projekt erhåller kreditvillkor som löser inledningsskedets likviditetsproblem, t. ex. genom förskjutning av amorteringarna eller genom tillämpning av annuitetsprincipen. De närmare förutsättningarna att till- godose sådana önskemål belyses i de följande kapitlen om institutionerna på kapitalmarknaden.
6. Bostadssektoms finansiering
6.1. Bostadssektom i samhällsekonomin
6.1.1. Den volymmässiga utvecklingen
Bostadsbyggandets betydande anspråk på reala och finansiella resurser har motiverat att det ofta särredovisas i den ekonomiska statistiken. I allmänhet brukar bostäderna sammanföras till en artificiell sektor vid sidan av egentliga realekonomiska enheter som staten, kommuner, näringsliv och hushåll. För- faringssättet innebär att bostadssektorn bryts ut från de övriga sektorerna. När det gäller flerfamiljshus sammanförs data från kommuner, näringsliv (med avseende på bostadsförvaltande företag) och hushåll medan småhus- byggandet till största delen extraheras ur hushållssektom.
[ tabell 6.1 har samhällsekonomin indelats enligt det angivna mönstret så att konsumtion och investeringar fördelats på en privat sektor (hushåll och företag inkl. offentliga affärsverk och aktiebolag), en statlig, en kom- munal samt en bostadssektor. Av tabellen framgår översiktligt utvecklingen av bostadssektorns relativa ställning i samhällsekonomin sedan 1960.
Bostadsbyggandet accelererade kraftigt i början av 1960-talet och nådde år 1965 en högsta nivå på drygt 28 procent av de totala investeringarna i samhället (rad 17 i tabellen). Därefter sjönk andelen till drygt 25 procent år 1970 och 22 procent 1975. Volymmässigt ökade bostadsinvesteringama med i genomsnitt 8,7 procent per år under perioden 1960—65, 1,7 procent 1965—70 och minskade med 1,9 procent per år under perioden 1970-75.
Bostadsbyggandets betydande andel av de totala investeringarna återspeg- las direkt i en dämpning av tillväxten i de totala investeringarna (rad 15) under senare hälften av 1960-talet och under den första femårspe- rioden av 1970-talet. Därtill kommer att bl.a. de kommunala investe- ringarna i hög grad är kopplade till bostadsbyggandet och följaktligen upp- visar en omsvängning från en snabb ökningstakt i slutet av 1960-talet till kraftiga årliga minskningar i början av 1970-talet när bostadsbyggandet re- ducerades (rad 10).
Den realiserade investeringsutvecklingen innebar att det bostadspolitiska målet om en nyproduktion av en miljon lägenheter under perioden 1965—74 kunde fullföljas och även överträffas med viss marginal. I tabell 6.2 åskåd- liggörs utvecklingen av bostadsbyggandet och bostadsbeståndet räknat i antal lägenheter från 1960. Det visar sig att det årliga bostadsbyggandet endast uppgår till cirka 2 procent av beståndet av lägenheter, en andel som dock
Tabell 6.l Konsumtion och investeringar inom privat och offentlig sektor 1960-76
Mkr, löpande Årlig procentuell volymförändring priser 1976 1960—1965 1965—1970 1970—1975
1. Privat sektor 215077 4,4 3,2 2,6 2. Konsumtion 171532 4,1 3,2 2,2 3. varav bastadskonsumtiatf 24 102 2,6 2,5 2,2 4. Bruttoinvestering” 43 545 5,3 3,3 4,3 5. Statlig sektor 31308 6,1 1,5 2,4 6 Konsumtion 28131 5,9 1,6 5,3 7. Bruttoinvesteringa' b 3177 7,3 0,6 1,7 8. Kommunal sektor 63121 6,1 9,3 2,0 9. Konsumtion 56 024 5,1 8,9 3,9 10. Bruttoinvesteringa'b 7097 10,9 11,0 -6,2 11. Total offentlig sektor 94429 6,1 6,1 2,1 12. Konsumtion 84155 5,4 5,7 3,3 13. Bruttoinvesteringa' b 10274 9,7 8,0 4,1 14. Bostadsinvesteringa/f 12 943 8,7 1,7 —1,9 15. Totala bruttoinvesteringar (4+13+14) 66 762 6,9 3,7 1,2 16. BNP till mottagarpris 322 449 5,1 4,0 2,3 1960 1965 1970 1975 17. 14. i % av 15. 19,4 26,0 28,3 25,6 22,0 18. 14. i % av 16. 4,0 5,6 6,6 5,9 4,8
” Exklusive bostadsbyggande. ” Avser endast offentliga myndigheters investeringar. Investeringar gjorda av offentliga affärsverk och aktiebolag ingår i privata investeringar.
”Exklusive fritidsbebyggelse. Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.
är hög vid internationella jämförelser. Det framgår också av tabellen att det årliga nettotillskottet av lägenheter till bostadsbeståndet endast uppgår till omkring hälften av nyproduktionen under året. Återstoden av nytill- skottet av lägenheter går åt för att kompensera bortfall genom rivning, ut- flyttning från glesbygder, kontorisering etc. Inte ens mycket stora satsningar på bostadsbyggande ger därför på kort sikt några mer betydande utslag i konsumtionen av bostadstjänster.
Bostadskonsumtionen exklusive nyttjandet av fritidsfastigheter, dvs. sum- man av hyror i flerfamiljshus och ett kalkylerat nyttjandevärde av småhus utgör idag cirka 15 procent av den privata konsumtionen (rad 3 i tabell 6.1). De årliga nettotillskottens ringa storlek i jämförelse med det totala bostadsbeståndet medför också att även så kraftiga reduktioner av bo- stadsbyggandet som ägde rum under perioden 1970—75 endast i begränsad utsträckning återspeglas i en långsammare tillväxttakt i bostadskonsum- tionen. (Även ett minskande årligt bostadsbyggande medför ju ett tillskott till bostadsbeståndet och följaktligen en stigande bostadskonsumtion så länge nyttjandevärdet av nyproduktionen är större än nyttjandevärdet av det årliga bortfallet av lägenheter). Eftersom kostnaderna i genomsnitt är lägre vid
Tabell 6.2 Utvecklingen av bostadsbeståndet 1960—75
År Bostadsbestånd Årlig nyproduktion” Årligt netto- tillskott Antal Antal rums- Småhus Flerfamiljshus Totalt av lägenheter lägenheter enheter per (tusental) lägenhet Antal Rum/ Antal Rum/ Antal Rum/ lgh lgh lgh 1960 2 675 3,4 17 300 5,00 51000 3,19 68 300 3,65 38 000 1965 2 875 3,6 27 600 5,18 69 200 3,31 96 800 3,84 56 000 1970 3 181 3,8 34 600 5,44 75 200 3,13 109 800 3,86 70 000 1975 3 53017 3,9 47 100 5,71 27 400 3,08 74 500 4,74 60 000
"Inflyttningsfärdiga under året. bVarav 1469 i småhus och 2061 i flerfamiljshus. Källa: Statistiska centralbyrån.
1000- tal lägenheter A 1301 120— 1.01 100— Inflyttningsfärdiga lägenheter, totalt
90—
80—
70_. ......................... 60—]
507 ,'X Påbörjade lägenheter i
'- ' & småhus 40— """-." X ,f l .; ; 30— ,»"x/' ' ._ Påbörjade lägenheter i fler- ,*"_———-—"_ ”t.familjshus a""'_ '._ 20— ""
10—
0 r *n 1 1 1— 1 1 i 1 1 1 ”n 1 1 1 1 1 1 >
1960 1965 1970 1975
Källa: Statistiska centralbyrån
Diagram 6.1 Utvecklingen av bostadsbyggandet 1960—76 (tusental lägen/te- tet).
upprustning av äldre lägenheter än vid nyproduktion har den ökade sa- neringsverksamheten sedan början av 70-talet (som inräknas i bostadsin- vesteringama i tabell 6.1) sannolikt också bidragit till att konsumtionstalen bibehållits på en hög nivå.
Av tabell 6.2 och diagram 6.1 framgår också att det totala antalet fär- digställda lägenheter minskat med en tredjedel mellan år 1970 och 1975. Minskningen har emellertid helt fallit på produktionen av flerfamiljshus som reducerats med närmare två tredjedelar samtidigt som antalet färdig- ställda småhus ökat med drygt en tredjedel. Det innebär att relationen mellan färdigställda lägenheter kastats om under perioden. År 1970 motsvarade småhusen en tredjedel av färdigställda lägenheter, är 1975 svarade lägenheter i flerfamiljshus för samma andel. Det visar sig också att antalet rum per lägenhet ökat i småhusen medan antalet rum minskat ilägenheter i fler- familjshus. Den genomsnittliga ökningen av utrymmesstandarden som genomförts i nyproduktionen har således i praktiken helt fallit på småhusen.
Omkring 450000 ä 500000 lägenheter är f.n. omoderna eller halvmo- derna. Vid sidan av nyproduktionen satsas växande resurser på ombyggnad och förbättring av sådana lägenheter. Omkring 15—20 000 lägenheter har årligen genomgått mer betydande upprustning under den senaste tioårs-
perioden.
6.1.2. Bostadsbyggandets utveckling på sikt
Under år 1975 presenterade två utredningar kalkyler över bostadsbyggandets utveckling under perioden 1975—80 och överslagsmässigt också för den där- efter följande femårsperioden. Dels redovisade boendeutredningen och bo- stadsfinansieringsutredningen ett prognosmaterial i ett gemensamt betän- kande ”Bostadsförsörjning och bostadsbidrag” (SOU 1975:51), dels inne- fattades bostadssektorn i de kalkyler som presenterades av långtidsutred- ningen 1975 (SOU 1975189). Utredningarna använde olika metoder, men erhöll ungefär samma resultat av beräkningarna, att ett årligt bostadsbyg- gande om 70—75 000 lägenheter borde gälla som riktpunkt för den långsiktiga planeringen.
Som framgått har den faktiska utvecklingen av bostadsbyggandet kommit att avsevärt underskrida utredningarnas uppställda produktionsvolymer. Under år 1975 färdigställdes i det närmaste 75 000 lägenheter, men år 1976 föll antalet inflyttningsfärdiga lägenheter till 55 800 och utfallet för 1977 väntas bli något lägre eller cirka 54 000 lägenheter. Antalet påbörjade lä— genheter sjönk under första halvåret 1977 till knappt 22000 mot 27000 under samma period året innan.
Minskningen har nästan helt avsett lägenheter i flerfamiljshus. I slutet av juni 1977 pågick byggandet av knappt 13000 sådana lägenheter mot 15000 i juni 1976 och 23000 i juni 1975. För småhus var motsvarande antal 24000, 26000 och 26 000.
Det är ännu för tidigt att bedöma om de grundläggande antagandena bakom de nämnda utredningarnas kalkyler av det önskvärda bostadsbyg- gandet motsvarats av den faktiska utvecklingen. Bostadsutredningarna ut- gick exempelvis ifrån att hushållsbildningen under andra hälften av 70-talet
skulle uppgå till 30000 per år mot 54 000 under den första hälften av år- tiondet. Vidare antogs att antalet lägenheter som disponeras av någon som är mantalsskriven i annan bostad inte heller skulle öka, att jämföras med en ökning av 10000 lägenheter per år under perioden 1971—75. Utfallet hittills under kalkylperioden kan inte belysas statistiskt.
Medan det egentliga nytillskottet på efterfrågesidan således enligt utred- ningarna endast skulle uppgå till 30 000 lägenheter per år under åren 1975—80, skulle återstoden av den beräknade nyproduktionen, 45 000 lägenheter, krä- vas för att kompensera ett beräknat bortfall av lägenheter genom rivning och utflyttning. Avgången under perioden 1971—75 var endast omkring 20 000 lägenheter om året. Efter 1975 har den troligen minskat ytterligare.
Enligt bostadsstyrelsens bedömning i dess anslagsframställning för bud- getåret 1978/79 tyder tillgängliga uppgifter på att man bör räkna med ett nyproduktionsbehov av den storleksordning som bostadsutredningarna för- ordade. Det innebär att den rådande produktionsnivån måste höjas med åtminstone 10000 lägenheter per år till slutet av 70-talet. Ombyggnads- verksamheten bör enligt styrelsen också stimuleras, vilket i sig ger upphov till en ökad avgång av lägenheter genom sammanslagningar.
Förändringarna i läget på bostadsmarknaden under de senaste åren pekar entydigt på att den rådande nyproduktionen är för låg. Antalet outhyrda lägenheter i flerfamiljshus i hela landet har minskat från en topp på nära 27 000 lägenheter i september 1974 till 16 000 i mars 1977. Två tredjedelar av de outhyrda lägenheterna fanns i de tre storstadsområdena vid den sist- nämnda tidpunkten.
Enligt en enkät av bostadsstyrelsen vid årsskiftet 1976/77 uppgav 112 kommuner att läget på bostadsmarknaden försämrats under de senaste två åren mot 72 enligt en enkät två år tidigare. Ett 40-tal kommuner uppgav att bostadsbrist kunde väntas uppkomma eller öka under 1977.
De aktuella tendenserna beträffande igångsättningen tyder på att antalet färdigställda lägenheter kan komma att minska ytterligare år 1978 med en allvarlig bristsituation som följd på många håll.
Den kraftiga nedgången i produktionen av flerfamiljshus är otvivelaktigt en rekyl av det lägenhetsöverskott som kulminerade år 1974 och som drab- bade många kommunala bostadsföretag hårt. Under år 1977 har också vissa friktioner gjort sig gällande på finansieringssidan vilket kommer att belysas i ett följande avsnitt. Även om utredningen i det följande kommer att dra slutsatsen att de finansiella förutsättningarna inte i sig behöver utgöra en restriktion vid beslut om en ökning av bostadsbyggandet, är det inte givet att motsvarande förutsättningar föreligger på produktionssidan. Under en utdragen nedgång i bostadsproduktionen kan knappast en avrustning för- hindras både vad gäller kommunemas planberedskap och tillgången på ut- bildad arbetskraft.
Eftersom produktion av bostäder är en lång process från planeringssta- diet till inflyttningsfärdiga lägenheter, ställs stora krav på kommunerna att ställa om från de senaste årens överskottssituation till en tänkbar snabb ökning av efterfrågan på bostäder. Den återstående reserven av lediga lä- genheter, som dessutom är koncentrerad till ett fåtal orter, skulle snabbt tömmas vid en konjunkturuppgång med ökande inrikes omflyttning.
6.2. Finansieringssystemets uppbyggnad
6.2.1. Den historiska bakgrunden 6211 Inledning: De principiella problemen
Som ett första önskemål brukar i bostadspolitiska sammanhang anges att bostäderna skall betinga en från socialpolitiska utgångspunkter rimlig kostnad och att de skall vara av god standard.
Bostadsfastigheter har normalt lång livslängd och lägenheter i hus med ganska stor åldersskillnad betraktas ofta som i stort sett likvärdiga av de boende. Det är ett naturligt önskemål att sådana lägenheter betingar ungefär samma pris, dvs. att kostnadsparitet råder mellan lägenheterna förutsatt att läge, yttre miljöfaktorer etc. också anses vara likvärdiga. Paritetskravet bru- kar utsträckas till att omfatta alla slags lägenheter oavsett upplåtelseform och typ av fastighet. Med dessa utgångspunkter skall således en lägenhet i hyresfastighet betinga ungefär samma hyra för den boende som kostnaderna för en jämförbar lägenhet i enfamiljshus som bebos av husets ägare.
På en fri bostadsmarknad där hyrorna i hyresfastigheter fastställs genom samspel av utbud och efterfrågan på lägenheter av olika slag kommer hyrorna att avspegla det värde de boende anser att nyttjanderätten har. Däremot föreligger inga garantier att kostnadsparitet uppnås mellan hyreslägenheter å ena sidan och kostnaderna för egnahem å den andra. Skillnaderna i be- skattningsregler för olika besittningsfomier och fastighetsägamas varierande marginalskattesatser påverkar de slutliga boendekostnadema såväl med av- seende på skilda fastighetskategorier som de boende inom varje kategori. Inte heller kommer förutsättningar att föreligga på en fri marknad att even- tuella mål uppfylls vad gäller boendekostnademas absoluta nivå. Om bygg- nadskostnaderna stiger genom inflation kommer hyrorna och, som en följd därav, fastighetsvärdena på en sådan marknad att stiga inte bara i nypro- ducerade utan också i äldre hus.
Stigande kostnader i nyproduktionen kommer således att ge upphov till kapitalvinster för ägarna till det äldre bostadsbeståndet som finansierats till förhållandevis låga kostnader. Förutom genom stigande produktionskost- nader kan kapitalvinster uppstå på en fri marknad om räntenivån stiger tillfälligt eller permanent. Hus som finansierats till fast ränta under en låg- ränteperiod belastas således med lägre kapitalkostnader än likvärdiga lä- genheter i hus med sämre finansieringsvillkor.
De bostadspolitiska ambitionerna under efterkrigstiden har riktats såväl mot boendekostnademas absoluta nivå som kostnadsstrukturen bland lä- genheter av olika ålder och upplåtelseform. I de följande avsnitten ges en allmän överblick över bostadsfinansieringssystemets successiva utveckling under efterkrigstiden. Det framgår att systemet efter hand utvecklats så att det statsbelånade byggandet numera i huvudsak är oberoende av kre- ditmarknadsläget för sin finansiering. Denna utveckling har skett inom en i stort sett oförändrad institutionell ram.
6.212. Utvecklingen fram till mitten av 1960-talet
När hyresregleringslagen infördes år 1942 var dess syfte i första hand att motverka en knapphetsbetingad höjning av hyresnivån. Den bidrog också till att begränsa sådana kapitalvinster som kunde befaras uppstå i det äldre beståndet som en följd av stigande kostnader i nyproduktionen. Hyres- regleringen innebar att hyrorna fastställdes i relation till lägenheternas pro- duktionskostnader. Med denna konstruktion var det inte möjligt att uppnå hyresparitet mellan lägenheter av lika standard men med skilda byggnads- kostnader eller finansieringsvillkor. Genom hyresregleringen tenderade så- ledes skillnader i hyra att uppstå som var avsevärt större än som kunde betingas av olikheter i standard. Denna s. k. hyressplittring kom att utgöra en irrationell differentiering av hyrorna för likvärdiga bostäder.
De krisartade svårigheterna för bostadsbyggandet i början av 1940-talet initierade en väsentlig utbyggnad av det statliga finansieringsstödet i form av överliggande lån. Samtidigt lämnade riksbanken utfästelse att bistå med olika åtgärder om svårigheter skulle uppstå att erhålla långfristiga bottenlån på kreditmarknaden.
För att motverka hyressplittring som en följd av räntefluktuationer in- fördes år 1941 ett räntegarantisystem. Om marknadsräntan på bottenlånen kom att överstiga en fastställd basränta erlade staten mellanskillnaden. För att undvika subventionseffekter på längre sikt skulle basräntan justeras i den mån marknadsräntan i framtiden kom att etableras på en högre nivå än den som rådde när systemet infördes. Under lågränteperioden fram till början av 1950-talet kom också systemet att medföra obetydliga utgifter för staten, men efter hand som marknadsräntan steg under decenniet kom bostadssociala hänsyn att spela en allt större roll varvid basräntan kontinuerligt hölls under marknadsräntan. Systemet kom således att få en växande sub- ventionseffekt. Under loppet av 1950-talet kom räntegarantisystemet även att utnyttjas för att i någon mån motverka den hyressplittring som härrörde från stigande byggnadskostnader. Det skedde genom att basräntan trappades upp för äldre fastigheter. Räntehöjningama var emellertid aldrig av en sådan omfattning att paritetskraven kunde uppfyllas i någon högre grad.
De svårigheter som tidvis uppkom under 1950-talet att erhålla byggnads- krediter i bankerna motverkades till en del genom att bostadsstyrelsen be- viljade förskott till bankerna motsvarande de statliga topplånen.
6.2.1.3 Åtgärder vid mitten av 1960-talet
Vid mitten av 1960-talet ökade svårigheterna att tillhandahålla byggnads- krediter för det planerade bostadsbyggandet. Problemen accentuerades av att en kraftig ökning av byggnadsverksamheten sammanföll med en allmän åtstramning på kreditmarknaden under år 1965. Mot slutet av året sattes kreditpolitiska åtgärder in för att säkerställa byggnadskreditgivningen. Bl. a. träffades överenskommelse med bankerna att avlyft av byggnadskrediter genom hypoteksinstitutens emission av obligationer skulle motsvaras av nya byggnadskrediter till projekt som fanns upptagna på listor fastställda av bostadsstyrelsen. Bakom riksbankens rekommendationer och de över-
enskommelser som träffades stod den kreditpolitiska beredskapslagstiftning som infördes år 1962.
Åren vid mitten av 1960-talet präglades av betydligt ökade ambitioner på det bostadspolitiska området. Statsmaktema uttalade sålunda att en miljon bostadslägenheter borde tillkomma genom nyproduktion åren 1965—74. Det stod klart att en kraftig ökning av bostadsproduktionen skulle ställa stora krav både på finansieringssystemet och planen'ngen av byggnadsverksam- heten.
I syfte att underlätta byggnadsplaneringen fattade riksdagen dels årliga beslut med början år 1966 om en ram för den statliga bostadslångivningen under det år då beslutet meddelades, dels preliminära ramar för de närmaste två åren. Avsikten med de längre tidsperspektiven var att kommunerna skulle kunna utgå från en miniminivå i sin planering och upprätta en tur- ordning för projekten på några års sikt. Samtidigt gavs de kommunala bygg- nadsprogrammen en fastare form genom att kommunerna ålades att upprätta rullande planer för bostadsbyggandet.
6.2.1.4 Bostadspolitiska kommittén år 1966
På det finansiella området genomfördes samtidigt ett omfattande utred- ningsarbete av bostadspolitiska kommittén. Kommittén hade bl. a. som upp- gift att konstruera ett finansieringssystem med sådana egenskaper att rän- tefluktuationer hindras att slå igenom i hyrorna och att variationer i pro- duktionskostnadema inte tillåts ge upphov till ojämnheter i kapitalkost- naderna. Därtill avsågs kommittén utarbeta en metod att avveckla ränte- garantiema utan något skarpt brott i hyresutvecklingen.
Det kan vara av intresse att ytterst kortfattat beskriva de fyra huvud- metoder att uppfylla de angivna målen som redovisades av bostadspolitiska kommittén i dess betänkande SOU 1966:44.
a. Kommittén diskuterade möjligheterna att behålla den då rådande ord- ningen med räntegarantier som efter hand utvecklats till permanenta räntebidrag. Därigenom skulle man skapa stabila ränteförutsättningar för bostadsproduktionen. Om sedan räntebidragen minskades i takt med kost- nadsutvecklingen i nyproduktionen av bostäder enligt samma metod som redan tillämpats beträffande räntegarantisystemet, skulle man också kun- na åstadkomma en viss utjämningseffekt i fråga om kapitalkostnaderna för de årgångar som omfattades av bidragsgivningen. Man avvisade emel- lertid denna metod då den kunde förväntas ha effekt endas: under en begränsad tid. Till sist måste nämligen avtrappningen nå en punkt där bidragen avvecklats varvid systemet inte längre vore verksamt. Då be- lastas likvärdiga hus av olika kapitalkostnader betingade av skillnader i produktionskostnadema. Systemet skulle också kunna medföra bety- dande statsutgifter av subventionskaraktär.
b. Enligt en annan metod skulle staten liksom i det första alternativet be- strida en del av räntekostnaderna för nybyggda hus under ett antal år efter en avtrappad skala. Statens medverkan skulle emellertid ske i form av lån istället för bidrag. Statslånet skulle sedan återbetalas i ökande takt
sedan den garanterade basräntan uppnått marknadsräntans nivå. Sys- temet skulle medge att utjämningen av kapitalkostnaderna för hus av olika årgångar utsträcktes över en längre tid än enligt den först diskuterade metoden. Dessutom skulle utjämningen åstadkommas utan egentliga subventionsinslag. Uppjusten'ngen av kapitalkostnaderna förutsattes ske enligt en på förhand bestämd plan varigenom de boende och fastighets- ägarna kunde förutse utvecklingen av kostnaderna. För att undvika möj- ligheten att kapitalkostnaderna för tidigare byggda hus blev högre än i nyproduktionen borde dock staten förbehålla sig rätten att ändra de villkor som fastställts i utgångsläget. Även om metod b. vore att föredra framför metod a. skulle den knappast medge en fullständig utjämning av kapitalkostnaderna mellan hus av olika årgång och dessutom karak- teriseras av en betydande stelhet. c. Enligt en tredje metod skulle låntagamas kapita/utgifter årför a'r anpassas efter kapitalkostnaderna för ett nybyggt hus av motsvarande standard. An- passningen skulle åstadkommas genom att de för det första året bestämda kapitalkostnaderna (basannuiteten) multiplicerades med ett årligen fast- ställt s. k. paritetstal som fixerats med utgångspunkt från nyproduktio- nens byggnadskostnader. Denna metod kom att ligga till grund för kom- mitténs slutliga förslag. Om utvecklingen av paritetstalet kan antas med- föra en ökning av kapitalutgifterna under amorteringstiden (dvs. om bygg- nadskostnaderna väntas stiga genom tiden) kan basannuiteten i ett sådant system sättas lägre än den som svarar mot de kapitalkostnader man får om man tillämpar marknadens räntenivå redan från början av länets löptid. De tillfälliga underskott i betalningarna som därvid uppstår i förhållande till ett system med nominella villkor ”går ut över” det statliga topplånet för vilket amorteringar och räntebetalningar uppskjuts i motsvarande grad. Efter hand som de paritetstalsbestämda kapitalkost- naderna ökar kan sedan statslånet återbetalas. Systemet avsågs således vara subventionsfritt men kapitalkostnaderna likväl göras lika för hus av olika men standardmässigt jämförbara årgångar. d. Kommittén diskuterade också möjligheterna att införa en indexreglerad bostadslångivning där låntagarens skuld och därmed kapitalkostnaderna anpassas till förändringarna i den allmänna prisnivån. Låntagarens skyl- digheter gentemot långivaren behåller därvid sin ursprungliga realeko- nomiska innebörd och räntan kan i utgångsläget sättas lägre än för ett lån med konventionella villkor. Kommittén ansåg sig emellertid inte kunna förorda en sådan metod främst med hänvisning till den kritiska attityd som framkom vid remissbehandlingen av värdesäkringskommit- téns betänkande år 1964 som behandlade möjligheterna att införa indexlån på kreditmarknaden. Det må dock anmärkas att kommitténs förslag om införande av paritetslån enligt metod c. uppvisade väsentliga likheter med ett renodlat indexlånesystem. De årliga kapitalkostnaderna enligt paritetslånesystemet reglerades av kostnadsutvecklingen på byggmark- naden och följde åtminstone på sikt den allmänna prisutvecklingen på samma sätt som i ett indexlånesystem. Paritetslånesystemet var dock i grunden ett nominellt system eftersom låneskuldens storlek bestämdes enligt konventionella villkor. Endast återbetalningstakten reglerades av indexutvecklingen.
1 Paritetslånesystemet och de problem som är för- enade med bostadsfinan- siering vid stigande produktionskostnader analyserades av kapital- marknadsutredningen i ett omfattande remissytt- rande den 20 maj 1974 över betänkandet Solida- risk bostadspolitik (SOU
1974217—18).
Regeringens förslag till nytt finansieringssystem för bostäder som lades fram i proposition 19672100 överensstämde i allt väsentligt med bostadspo- litiska kommitténs metod c. Förslaget godtogs av riksdagen och systemet trädde i kraft den 1 januari 1968. Lånesystemet var också kopplat till det äldre räntegarantisystemet vars räntesubventioner ersattes av lån vilkas åter— betalning avsågs regleras av paritetstalsutvecklingen.
Paritetslånesystemet kan ses som en markering av statslånens roll som bostadspolitiskt instrument i en vidare mening än som tillskott av fi- nansiella medel till låntagarna. Omfördelningen av kapitalkostnaderna i tiden möjliggjorde att kostnaderna kunde etableras på en låg nivå i början av lånens löptid.l
Det kan anmärkas att systemet endast avsåg att skapa förutsättningar för hyresparitet mellan bostäder som tillkommit vid olika tidpunkter. Hyres- nivån var i och för sig inte fast knuten till kapitalkostnaderna. Däremot var systemet anpassat till den samtidigt introducerade hyreslagsreformen enligt vilken hyresregleringen successivt avsågs ersättas av bruksvärdeshyror i större delen av beståndet av hyreshus. Enligt bruksvärdessystemet är hy- ressättningen i de allmännyttiga bostadsföretagen normgivande vid fast- ställande av hyrorna i privatägda fastigheter. Eftersom de allmännyttiga företagens hyror och avgifter är grundade på självkostnadsprincipen avses därigenom vissa garantier skapas mot oskäliga hyror i fastighetsbeståndet som helhet.
6.215. Delegationen för bostadsfinansiering år 1967
De ovan nämnda överenskommelser som träffades år 1965 mellan riks— banken och bankinstituten om bevillning av nya byggnadskrediter mot- svarande avlyften i bostadsinstituten säkrade endast temporärt tillgången på krediter. Redan under år 1966 förekom betydande störningar i bygg- nadskreditgivningen. Samtidigt stod det klart att den planerade kraftiga expansionen av bostadsbyggandet även på sikt skulleställa krav på finan- siering i mer organiserade former.
I början av år 1967 tog därför regeringen initiativ till förhandlingar med bankerna. För ändamålet inrättades en särskild delegation för bostadsfi- nansiering med representanter för berörda myndigheter. Förhandlingarna resulterade i en överenskommelse där affärsbankema, sparbankerna och postbanken deklarerade sin vilja att ställa byggnadskrediter till förfogande för statligt belånade byggnader som satts upp på förteckningar av bostadssty- relsen. Liknande överenskommelse har sedan träffats årligen. På senare år har bankernas utfästelser också innefattat byggnadskrediter till icke stats- belånat byggande. År 1973 kom även jordbrukskasserörelsen med i för- handlingarna.
Systemet med förhandlingar synes i stort sett ha fungerat tillfredsställande även under kreditåtstramningen 1969—70. Under dessa båda år som ka- rakteriserades av mycket kraftiga restriktioner på kreditmarknaden i övrigt kunde försörjningen med bostadsbyggnadskrediter tillgodoses trots att igång- sättningen av byggnadsprojekt då nådde en topp under det tioåriga mil-
jonprogrammet. Som kommer att framgå i det följande har delegationens förhandlingar efter hand också kommit att innefatta den långfristiga bo- stadsfinansieringen för att säkerställa avlyften av byggnadskrediter.
Delegationens uppgifter sträcker sig emellertid utöver förhandlingar med kreditinstituten. Bl. a. skall den vid behov lösa olika problem som upp- kommer i samband med bostadsfinansieringen och verka för en god sam- ordning mellan kreditförsörjningen och bostadsbyggandets geografiska och tidsmässiga fördelning.
Det omfattande bostadsbyggandet avsågs till en del ske i form av in- dustriellt byggande av stora bostadsområden. I syfte att underlätta planeringen av sådana fleråriga projekt beslutade riksdagen år 1966 att förhandsbesked om statliga bostadslån inom vissa totala ramar skulle ges för vart och ett av de närmaste fem åren. Liknande beslut fattades också under de följande åren.
Det visade sig emellertid att försörjningen med byggnadskrediter kom att erbjuda speciella problem för de stora, fleråriga projekten. Delegationen för bostadsfinansiering analyserade orsakerna i ett betänkande ”Bostads- byggandets planering och kreditförsörjning” (SOU 196830) där man också diskuterade tänkbara institutionella reformer för att undanröja problemen.
Delegationen menade att oavsett projektens storlek måste krediter finnas tillgängliga när byggnadsarbetena skall påbörjas för att sedan kunna lyftas i den takt byggandet fortskrider. Det hade visat sig att utlåningsresursema för enskilda kreditgivare många gånger var för snäva för att kreditbehoven för stora projekt skulle kunna tillgodoses i ett enda bankinstitut. I allmänhet sökte man lösa problemen genom s.k. konsortialavtal mellan flera kre— ditgivare. Kreditinstituten var emellertid av hänsyn till sin likviditet mot- villiga att ge kreditutfästelser för längre perioder. Följaktligen kunde bygg- herrarna ofta endast påräkna utfästelser om kredit för en byggnadsetapp i sänder. Samtidigt ställde de stora projekten i allmänhet krav på större kreditvolymer under längre tid än konventionella projekt eftersom avlyft till fastighetslån inte kunde påräknas förrän större delen av byggnadsarbetena avslutats.
Ränterelationerna som då rådde på kreditmarknaden medförde att kost- naderna för byggnadskrediter var högre än för långfristiga fastighetslån. Till räntekostnaderna för utnyttjade byggnadskrediter, som var knutna till diskontot, kom en kreditivavgift för beviljade krediter, i regel för en tolv- månadersperiod på omkring en procent av beviljat belopp. För utfästelser om kredit på längre sikt än tolv månader krävde bankerna löftesprovision på omkring 0,25 procent. Detta medförde att den effektiva räntan för bygg- nadskrediter till fleråriga projekt ofta blev avsevärt högre än för mindre projekt. De stordriftsfördelar som var att vinna genom rationell produktion tenderade därför att utjämnas genom högre kreditkostnader. Därtill kom att svårigheterna att erhålla avlyft av byggnadskrediterna ofta var större för stora projekt än för små, vilket framstod som särskilt ogynnsamt genom ränterelationerna på kreditmarknaden. Vidare kunde statslån inte betalas ut förrän det visats att behovet av underliggande kredit tillgodosetts. Ofta löstes denna del av finansieringsproblemet genom att byggnadskrediterna omvandlades till s. k. tillfälliga lån i bank med en ränta som något översteg summan av räntan på byggnadskreditivet och kreditivavgiften.
Delegationen övervägde en rad mer eller mindre genomgripande reformer för att komma tillrätta med de påvisade finansieringsproblemen för i första hand fleråriga projekt. En första enkel åtgärd borde vara att avskaffa kravet att bottenfinansiering ordnats för att statslånen skulle utbetalas. [ övrigt ansåg man att systemet med konsortialavtal mellan bankerna borde skapa förutsättningar för en rationell finansiering inom ramen för de övergripande årliga förhandlingarna med myndigheterna. Ett ytterligare krav var emel- lertid att den särskilda löftesprovisionen för utfästelser för tiden bortom tolv månader borde avskaffas. Därtill borde de dittills förhärskande punkt- avlyften av byggnadskreditiv från bostadsinstitutens sida med knytning till den bank som själv tecknade eller förmedlade obligationsteckningar av- skaffas. I stället skulle rättvisa uppnås bland bostadsinstitutens låntagare genom att avlyften ägde rum enligt den s.k. anciennitetsprincipen, dvs. i den ordning i vilken låneansökningama kommit in.
Kunde de angivna ändringarna i finansieringssystemet inte komma till stånd borde enligt delegationen mer genomgripande reformer övervägas. Delegationen redovisade två alternativ, dels en s. k. integrerad finansiering där byggnadskreditgivningen ordnades genom de befintliga bostadsinstitu- tens försorg, dels införande av en statlig totalfinansiering av bostadsbyg- gandet. (Se avsnitt 6.3 nedan).
Delegationens överväganden resulterade inte i några institutionella änd- ringar. Däremot avvecklade bankema efterhand löftesprovisionerna för fler- åriga utfästelser om byggnadskredit. Likaså avskaffades bestämmelsen att statslån kunde utbetalas först när underliggande lån erhållits. Slutligen lades AP-fondens obligationsteckningar i bostadskreditkassan (som från och med år 1968 slogs samman med stadshypotekskassan under den senares namn) till grund för avlyft enligt anciennitetsprincipen. Därigenom undanröjdes risken att AP-fondens obligationsförvärv skulle utnyttjas av de banker som förmedlade teckningarna till att gynna de egna låntagarna.
6.2.1.6 Avlyftsproblem åren 1967—1968 och 1972
Utvecklingen av de olika placerarkategoriernas förvärv av bostadsobliga- tioner från år 1966 belyses i tabell 6.3. Där framgår att AP-fondens, spar- bankernas och postbankens obligationsförvärv minskade år 1967. Affärs- bankernas förvärv ökade relativt kraftigt men sammantaget kunde inte ob- ligationer till påtagligt större belopp än året innan placeras på marknaden. Stagnationen på Obligationsmarknaden återspeglades i en kraftig ökning av affärsbankernas utestående byggnadskrediter. År 1968 minskade affärsban- kernas obligationsförvärv drastiskt både i absoluta belopp och mätt som andel av de totala placeringarna (se tabell 6.4). AP-fondens förvärv ökade detta år kraftigt men inte tillräckligt för att balansera en snabbt växande byggnadskreditgivning. Under den hårda kreditåtstramningen 1969—1970 framtvingades en kraftig ökning av bankernas obligationsförvärv samtidigt som den övriga utlåningen praktiskt taget helt stagnerade. Resultatet blev att de utestående byggnadskrediterna i affärsbankerna först minskade år 1969 och sedan ökade relativt måttligt år 1970. Sistnämnda år utgjorde för- värven av bostadsobligationer över 90 procent av affärsbankemas totala net- toplaceringar.
Tabell 6.3 Olika placerares nettoförvärv av bostadsobligationer och förändringar i bankernas utestående bo- stadsbyggnadskrediter 1966—76 (mkr och procent)
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Mkr . Affärsbanker 700 1364 420 1 871 1 372 219 82 1 761 2 332 2 618 2 627 Postbanken 177 99 160 251 396 358 273 309 — — — Sparbanker 181 63 176 642 340 673 758 829 1 330 1 370 1 127 Föreningsbanker — — — — 4 8 17 34 71 138 183 Försäkringsbolag * 453 548 839 1 373 542 1 602 1 400 1 452 1 949 2 548 1 684 AP-fonden 2 209 1 793 3 029 3 053 3 551 4 580 2 939 3 985 3 966 3 540 3 918 Övriga 100 161 212 —8 16 50 20 —282 209 249 29 Summa 3 820 4 028 4 836 7 182 6 221 7 490 5 489 8 088 9 857 10 462 9 563 Procent Affärsbanker 18 34 9 26 23 3 1 21 24 25 27 Postbanken 5 2 3 3 6 5 5 3 — — — Sparbanker 5 2 4 9 5 9 14 10 13 13 12 Föreningsbanker — — — — O 0 0 0 1 1 2 Försäkringsbolag 12 14 17 19 9 21 26 17 20 24 18 AP-fonden . 57 44 63 43 57 61 54 49 40 35 41 Övriga 3 4 4 O 1 0 . . 2 22 0 Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Förändring i affärsban- kernas utestående byggnadskrediter” 155 1 128 1 619 —507 680 229 1 945 126 1 242 —38 1 342 Dito sparbanker” . . . . . . . . . . . . 168 478 334 —130 815
"T. 0. m. 1969 ingår alla slag av byggnadskrediter, dvs. även icke prioriterade bostadsbyggnadskrediter och bygg- nadskrediter för andra ändamål än bostäder. Fr. o. m. 1970 ingår endast prioriterade byggnadskrediter (en redogörelse för prioriteringsbegreppen lämnas i avsnitt 6.2.3). Källa: Sveriges riksbank
År 1971 minskade åter affärsbankernas obligationsförvärv men nedgången kompenserades av en kraftig ökning av AP-fondens och försäkringsbolagens placeringar. För AP-fondens del finansierades placeringsökningen med kort- fristig upplåning i bankerna och var ett uttryck för förväntningar om rän- tesänkning.2 Under det följande året stagnerade affärsbankemas obligations- förvärv nästan helt och motsvarade endast någon procent av de totala net- toplaceringama under året. Samtidigt inträffade en rekyl i AP-fondens pla- ceringskapacitet som en följd av fondens kortfristiga upplåning under fö- regående år. Statens växande upplåningsbehov medförde att statsobligationer tog i anspråk en stor del av placeringsökningen varför fondens bidrag till bostadsfinanseringen sjönk med cirka 1 500 mkr jämfört med år 1971. Re- sultatet blev att bankernas utestående byggnadskrediter ökade kraftigt och 2Effekterna åAP-fon- att avlyftsköema i bostadsinstituten växte. Några påtagliga svårigheter att dens kapitaliibud av tillgodose behovet av nya byggnadskrediter noterades emellertid inte trots sådana s. k. föl-placering. de växande avlyftsköema. ar analyserasikapitel8.
Tabell 6.4 Nettoförvärven av bostadsobligationer i relation till olika placerares totala inhemska nettokreditgivning under åren 1966-76 (exkl. skattkammarväxlar och dagslån) (procent)
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Affärsbanker 25 26 7 69 91 4 1 13 24 21 23 Postbanken 17 14 24 35 59 55 20 19 — — — Sparbanker 10 3 7 26 20 30 27 24 29 26 19 Föreningsbanker 0 O 0 0 l l 2 4 6 8 13 Försäkringsbolag 35 39 47 74 29 59 43 36 36 44 28 AP-fonden 59 43 53 54 53 50 36 43 45 36 32
Källa: Sveriges riksbank.
Delegationen för bostadsfinansiering inledde överläggningar med affärs- bankerna och postbanken 1972 i syfte att hejda ökningen av avlyftsköema. Inriktningen på affärsbankerna framstod som naturlig mot bakgrund av den drastiska minskningen av deras obligationsförvärv åren 1971 och 1972. Under dessa år hade bankernas obligationsförvärv utgjort endast 4 respektive 1 procent av deras totala placeringar.
Förhandlingarna resulterade år 1973 i en överenskommelse att affärs- bankerna och postbanken under året skulle öka sitt innehav av bostadsob- ligationer med 1 500 mkr och därutöver omvandla 1 000 mkr av utestående byggnadskrediter till s. k. mellankrediter med räntesatser som vid varje tid- punkt skulle motsvara räntan på nya lån i bostadsinstituten. Delegationen fullföljde därefter överläggningar med AP-fonden, sparbankerna och för- eningsbankema. För försäkringsbolagens del kunde gällande överenskom- melser med riksbanken om placeringsinriktningen väntas resultera i förvärv av bostadsobligationer i tillfredsställande omfattning.
Förhandlingarna år 1973 innebar att såväl byggnadskreditgivningen som kreditinstitutens förvärv av bostadsobligationer kom att inordnas mer plan— mässigt i bostadsbyggnadsprogrammet. Liknande överläggningar har sedan hållits årligen och resulterat i att bostadsbyggandets finansiering i stort kun- nat löpa friktionsfritt. Förhandlingarna har också underlättats av att bo- stadssektorns finansieringsbehov varit nästan oförändrat sedan år 1974. Un— der år 1977 har emellertid friktioner åter uppträtt i byggnadskreditgivningen (se avsnitt 6.4.1 nedan).
6217. Kreditpolitiska kommittén år 1974
Kreditpolitiska kommittén som avlämnade sitt betänkande i början av år 1974 (Ds Fi 1974:2) hade till uppgift att genomföra en teknisk översyn av lagstiftningen på det kreditpolitiska området mot bakgrund av erfarenheterna av användandet av de olika kreditpolitiska instrumenten. Ett av skälen för att utredningen tillsatts var att vissa förändringar skett på kreditmark- naden sedan 1962 års kreditpolitiska lagstiftning infördes. Bl.a. hade de olika kategorierna av bankinstitut erhållit i stort samma rörelseregler.
Kommitténs överväganden kom i hög grad att företas under intryck av de svårigheter att säkerställa bostadsbyggandets finansiering som man upplevt under en tioårsperiod och som i stora drag skildrats ovan. Kommittén konsta- terade att tillkomsten av allmänna pensionsfonden visserligen medfört att utbudet av långfristigt kapital ökat, men samtidigt hade den nya banklag- stiftningen medfört att Sparbankernas traditionella utbud av långfristiga fas- tighetslån avlösts av konventionella bankkrediter. Behovet av långfristigt kapital hade också ökat som en följd av bl. a. det ambitiösa bostadsbygg- nadsprogrammet och näringslivets växande finansieringsbehov. Kommittén menade att den gällande kreditpolitiska lagstiftningen mot denna bakgrund kommit att framstå som icke helt ändamålsenlig.
Vid sidan av de befintliga kreditpolitiska instrumenten som kommittén förutsatte skulle bibehållas, bl. a. likviditetskrav (likviditetskvoter) och emissionskontroll, förordade man att två nya instrument skulle införas som är av speciell relevans på bostadsfinansieringens område. Det ena instru- mentet benämndes placeringsplikt. I motsats till de då befintliga placerings- kvoterna som endast kunde riktas mot försäkringsinstitut, sparbanker och postbanken borde placeringsplikten kunna göras tillämplig på samtliga bankinstitut. Placeringsplikten avsågs utnyttjas för att säkerställa statens och bostadsbyggandets kreditbehov, men den närmare tillämpningen av lagen borde fastställas genom föreskrifter i varje särskilt fall. Placerings- plikten kunde sålunda antingen konstrueras som en marginell kvot avseende den andel av ökningen av de totala placeringarna under en viss period som måste placeras i prioriterade tillgångar, eller baseras på den totala storleken av placeringarna vid en viss tidpunkt. Med stöd av förordnande om pla- ceringsplikt för kreditinstituten skulle således bostadsbyggandets långfristiga finansiering kunna säkerställas.
Det andra nyinrättade instrumentet benämndes särskild placeringsplikt och tog sikte på bankernas kreditgivning till bostadsbyggandet. Med stöd av den särskilda placeringsplikten skulle myndigheterna kunna föreskriva vo- lymen byggnadskrediter för varje enskild bank och även specificera till vilka projekt krediterna skulle riktas.
Kommitténs förslag om lagstiftning angående placeringsplikt och särskild placeringsplikt godtogs av statsmakterna och infördes i den nya lagen om kreditpolitiska medel (prop. 19742168, SFS l974z922). Lagen är av bered- skapskaraktär vilket innebär att regeringen förordnar om tillämpningen av de olika instrumenten på hemställan av riksbanksfullmäktige. Fullmäktige utfärdar föreskrifter för instrumentens tillämpning i de enskilda fallen. Lagen avsågs omprövas av riksdagen vart tredje år men den förlängdes på endast ett år efter den första treårsperioden vid utgången av år 1977 (prop. 1977/ 78:33). Anledningen är att lagens bestämmelser avses prövas mot bak- grund av kapitalmarknadsutredningens och finansieringsbolagskommitténs (Fi 1975:08) betänkanden.
I princip innebär den kreditpolitiska lagstiftningen att överenskommelser normalt avses kunna träffas mellan myndigheterna och kreditinstituten om placeringsinriktningen utan tillämpning av lagbestämmelserna.
6218. Nytt finansieringssystem för bostäder år 1975
Paritetslånesystemet som infördes år 1968 drabbades redan efter ett par år av de svårigheter statsmakterna ställdes inför att anpassa kapitalkostnaderna enligt systemets förutsättningar. Bostadssociala överväganden resulterade i att man avstod från att höja paritetstalen efter kostnadsutvecklingen i nyproduktionen. Det medförde att lånesystemets förmåga att upprätthålla paritet i kapitalkostnaderna för olika årgångar av hus eliminerades. Dessutom förlorades möjligheterna att statslånen på sikt skulle återbetalas utan dessa skulle tvärtom öka med upplupna räntor under överskådlig tid. Skulden till staten fick därmed en oklar reell innebörd och misstro bredde ut sig mot systemet. Det skall inte heller uteslutas att systemets relativt kom- plicerade uppbyggnad bidrog till att det misskrediterades.
Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna föreslog i ett gemensamt betänkande ”Solidarisk bostadspolitik” (SOU 1974217—18) att ett nytt system med s.k. utjämningslån skulle införas som företedde vissa likheter med paritetslånesystemet. Sedan flertalet remissinstanser, däribland kapitalmark- nadsutredningen, avvisat utjämningslånen framlade regeringen i proposition 19741150 förslag om införande av ett räntegarantisystem med i princip sam- ma utformning som det som gällde innan paritetslånesystemet infördes år 1968. Det nya räntegarantisystemet innebär att paritetslånens förutsättningar om subventionsfrihet har övergivits.
Till skillnad från det äldre räntegarantisystemet tar det nya systemet emel- lertid sikte på att öka kostnadsneutraliteten mellan olika besittningsformer för bostäderna. Detta åstadkommes genom att den garanterade räntan fast- ställs på olika nivåer för olika bostadskategorier varvid kostnadseffekterna av de skilda beskattningsreglerna i viss mån utjämnas. Vidare förutsätts garantiräntan avvecklas efter en trappstegsformad skala vilket bör leda till en viss anpassning mot kostnadsparitet för olika årgångar av fastigheter. Räntegarantisystemets funktionssätt belyses något närmare i avsnitten 6.2.5 och 6.4.4 nedan.
Räntegarantin träder i kraft när statslånet utbetalats i anslutning till att fastigheten färdigställts och är således inte beroende av om bottenlån kunnat utbetalas från bostadsinstituten. Det innebär för låntagamas del att en even- tuell väntetid för avlyft av byggnadskrediten inte får någon kostnadseffekt. Vidare får kostnaderna för krediterna under byggnadstiden inräknas i lå- neunderlaget vid beräkning av det långfristiga bottenlånets och statslånets storlek.
Under senare år har bestämmelserna för de statliga bostadslånen ändrats så att lån kunnat utgå för allt fler ändamål. Det har gällt olika former av bostadskomplement som centrumanläggningar av lokal karaktär. daghem, samlingslokaler och skolbyggnader i anslutning till lokala serviceanlägg- ningar. Utvidgningen av ändamålsbestämmelsema har också inneburit att låneobjekten kunnat finansieras med bottenlån i bostadsinstituten. För kom- munernas del har detta medfört att bostadskomplementen erhållit väsentligt förbättrade finansieringsvillkor jämfört med tidigare förhållanden då finan- sieringen fick äga rum på öppna marknaden.
Från år 1976 har också bestämmelserna för statliga lån vidgats (prop. 1975/761144) så att det s. k. ingångsvärdet (dvs. värdet av fastigheten före
reparation) för flerfamiljshus får inräknas i låneunderlaget intill ett belopp motsvarande 40 procent av godkänd ombyggnadskostnad vid sanering av fastigheterna. Det innebär att saneringsverksamheten underlättas väsentligt inte minst för kommunerna.
Sammantagna innebär reformerna som genomförts under de senaste åren på det finansiella området för bostadssektorns del att de låntagare som är berättigade till statliga lån i allt väsentligt är oberoende av kreditmarknads- läget såväl vad gäller tillgången på långa lån som med avseende på rän- testrukturen och räntenivån på kreditmarknaden.
Införandet av räntegarantin har också medfört att räntepolitikens tidigare beroende av hänsyn till bostadssektorn minskat. Det innebär att räntere- lationerna på kreditmarknaden kunnat anpassas mot en mer marknadsbe- stämd struktur och att anskaffningen av långfristigt kapital för bl. a. bo- stadssektorn underlättats.
6.2.1.9 Sammanfattande synpunkter
I de föregående avsnitten har utvecklingen av systemet för bostadsfinan- siering under efterkrigstiden belysts i korthet. Det framgår att paritetskravet förefaller ha tillmätts ökande vikt under senare år när hyressättningen efter hand frigjorts från de historiska byggnadskostnadema. Detta kan också tolkas som att de tidigare prioriterade önskemålen att förhindra kapitalvinster i det äldre beståndet av flerfamiljshus numera fått vika för strävandena att åstadkomma en mer marknadsanpassad hyresstruktur. Boendekostnadernas absoluta nivå har under hela efterkrigstiden varit föremål för åtgärder med varierande inslag av subventioner.
Allmänt kan sägas att finansieringssystemet för bostäder till sin insti- tutionella uppbyggnad varit relativt oförändrat under efterkrigstiden. Bank- instituten har svarat för byggnadskreditgivningen medan den långfristiga belåningen efterhand överförts till särskilda bostadsinstitut. Bankernas insatser på detta område har nästan helt koncentrerats till toppbelåning. Medan kreditinstitutens lån givits till marknadsmässiga villkor har de statliga bostadslånen med till dessa knutna subventioner pålagts den bostadspolitiska funktionen att skapa förutsättningar för kostnadsparitet och att etablera boen- dekostnadema på en från socialpolitiska utgångspunkter godtagbar nivå. Lå- nebestämmelsernas utformning har varierat avsevärt genom tiden och också varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Statslånen har också ut- nyttjats för att styra bostadsbyggandets utformning i kvalitativt hänseende. Beskattningsreglerna har justerats successivt men i mindre grad än det stat- liga lånesystemet. Anpassningsåtgärderna har inte varit tillräckligt omfat- tande för att skapa kostnadsneutralitet mellan olika upplåtelseformer.
Efter hand som de bostadspolitiska ambitionerna höjts har bostadssektorn blivit föremål för en allt mer detaljerad real planering. Detta har också åter- speglats i ett särskilt prioriteringssystem på kreditmarknaden i syfte att trygga finansieringen av det fastställda bostadsbyggnadsprogrammet.
I de närmast följande avsnitten belyses de olika kreditinstitutens bo- stadsfinansierande verksamhet liksom det gällande statliga finansierings- systemet mer i detalj.
3 Prioriteringsbegreppet förklaras i avsnitt 6.2.3 om bostadsinstituten.
6.2.2 Bankerna
Huvuddragen av bankernas direkta kreditgivning och obligationsförvärv red0visas i kapitlet om bankinstituten (kapitel 10). Byggnadskreditgivningen för prioriterade ändamål3 och köpen av bostadsobligationer under en tio- årsperiod belystes också i föregående avsnitt där de kreditmarknadsmässiga förutsättningarna vid olika tidpunkter också framgick.
Såväl bankernas byggnadskreditgivning för bostadsändamål som deras förvärv av bostadsobligationer regleras numera av de närmast institutionali- serade förhandlingarna med delegationen för bostadsfinansiering. Överlägg- ningarna har sedan introduktionen år 1967 resulterat i att bankerna åtagit sig att svara för byggnadskreditgivningen till det statligt finansierade bo- stadsbyggandet och på senare år även till det privatfinansierade. Finansie- ringsprogrammen ansluter sig till de förteckningar över aktuella bo- stadsbyggnadsprojekt som upprättas av bostadsstyrelsen och som i sin tur grundas på de av statsmakterna årligen fastställda byggnadsramarna.
Av tabell 6.3 framgår att nettobeloppet av bankernas årliga byggnads- kreditgivning varierar kraftigt. Förutom av variationer i volymen pågående byggnadsarbeten är nettoförändringen av utestående byggnadskrediter av- hängig av bostadsinstitutens kapacitet att ge långfristiga fastighetslån, dvs. av den mängd bostadsobligationer som kan placeras på marknaden. Av- lyftsmekanismen behandlas på annan plats i detta kapitel, främst i avsnitten 6.2.3 och 6.3.2. Affärsbankernas innehav av bostadsobligationer vid utgång- en av år 1976 uppgick till 22362 mkr, Sparbankernas till 8433 mkr och föreningsbankernas till 457 mkr. Det innebär att omkring en tredjedel av totalt utelöpande bostadsobligationer placerats i bankinstituten. Vid samma tidpunkt uppgick affärsbankernas utestående prioriterade byggnadskrediter till drygt 14 000 mkr, sparbankemas till drygt 5 000 mkr och föreningsban- kernas till 600 mkr.
Byggnadskrediter ges som kredit i räkning och betalas ut löpande under byggtiden. I allmänhet krävs säkerhet mot pantbrev i egendomen jämte kommunal borgen om preliminärt beslut om statligt bostadslån meddelats. För beviljat kreditbelopp utgår en kreditivavgift om 0,5—l procent vartill kommer ränta på utnyttjat belopp. För hus med preliminära beslut om statligt lån där kommunen tecknat borgen är räntevillkoren förmånligare än för andra fastigheter. I allmänhet faller kreditivavgiften bort sedan huset fär- digställts, men samtidigt höjs räntan på det utestående lånet med omkring 0,75 procentenhet i avvaktan på att avlyft kan erhållas i bostadsinstitut. Sparbankerna har utvecklat ett system med s.k. budgetavtal om avlyft i Spintab där detta institut förbinder sig att lyfta av byggnadskreditiven mot att den kreditgivande sparbanken förvärvar en överenskommen mängd ob- ligationer (se avsnitt 6.232).
Bostadsinstitutens reglementen föreskriver att bottenlån endast får beviljas för hus med en viss lägsta andel uthyrda lägenheter. I de fall med ut- hyrningssvårigheter för flerfamiljshus som aktualiserats under de senaste åren har bankerna då efter överenskommelser med delegationen för bo- stadsfinansiering temporärt omvandlat byggnadskrediter motsvarande bot- tenlånen till s. k. mellankrediter med rörlig ränta som vid varje tidpunkt överensstämmer med räntan på nya bottenlån. Mellankrediterna får liksom
bostadsobligationer ingå bland prioriterade placeringar vid beräkning av ban- kernas likviditetskvoter (likviditetskrav). Efterhand som andelen outhyrda lägenheter minskat har volymen mellankrediter reducerats genom avlyft i bostadsinstituten.
I kreditmarknadsstatistiken redovisas numera bara de s.k. prioriterade byggnadskrediterna, mellankrediterna samt förvärven av bostadsobligationer som krediter till bostadssektorn. Andra lån mot inteckning i bostadsfastighet hänförs schablonmässigt till näringslivssektorn. Det vore uppenbart inte rim- ligt att klassificera krediternas ändamål endast efter de ställda säkerheterna. Bland bankernas lån mot inteckning i bostadsfastighet ingår lån till företagare för deras rörelse och personkrediter för skilda ändamål. Självfallet ingår också en betydande volym egentliga bostadskrediter i form av topplån, lån för ombyggnad och reparation och lån i samband med försäljning av fas- tigheter. Deras andel av den utestående stocken lån mot säkerhet i bo— stadsfastighet kan emellertid inte fastställas med någon precision. Den totala stocken sådana krediter uppgick enligt det material som ligger till grund för riksbankens ränteanalys per den 31 mars 1977 till 18 800 mkr för af- färsbankerna, 26 200 mkr för sparbankerna och 2 300 mkr för föreningsban- kerna. Beloppen motsvarade 23, 57 och 23 procent av respektive bankka- tegoris totala utlåning till allmänheten. Med de nämnda förbehållen om krediternas egentliga ändamål torde andelarna väl återspegla skillnaderna i bankgruppernas traditionella rörelseinriktning. Sparbankernas utlåning ut- göres i högre grad än andra bankers av långfristiga bostadslån där de från början haft sitt viktigaste verksamhetsområde. En utjämning har dock skett under senare år när Spintab expanderat sin verksamhet.
Medan stocken av utestående lån mot säkerhet i bostadsfastighet således är ospecificerad till sin sammansättning föreligger tillförlitligare uppgifter beträffande den löpande kreditgivningen. Statistiska centralbyrån upprättar varje månad statistik över bankernas nyutlåning fördelad på låntagarsektorer och ändamål. En bearbetning av denna statistik med avseende på bostadslån för 1976 redovisas i tabell 6.5. Där ingår endast slutliga reella bostadslån enligt bankernas klassificering. Byggnadskrediter och obligationsförvärv är således utelämnade. [ tabellen redovisas också bostadsinstitutens nyutlåning under perioden för att belysa bankkrediternas relativa omfattning.
Det framgår att bankernas nyutlåning till småhus var minst tiofaldigt större än lånen till flerfamiljshus. Drygt hälften av utlåningen till båda fas- tighetskategorierna avsåg äldre objekt, dvs. finansiering av förvärv av bl. a. äldre egna hem. Beträffande denna post saknas dock information om i vilken utsträckning den innefattar redan existerande lån som överförs på den nye ägaren vid förvärv av äldre fastigheter. För bostadsinstituten gällde att 86 procent av nyutlåningen tillföll nybyggda hus. Bankernas nyutlåning avsåg till 28 procent nybyggda hus, i allmänhet topplån för privatfinansierade hus eller för finansiering över statslånets övre gräns.
Bankernas och bostadsinstitutens sammanlagda nyutlåning till småhus uppgick till drygt 15 miljarder kr och till flerfamiljshus till 3 miljarder kr. Av den totala nyutlåningen svarade bankerna och bostadsinstituten för var- dera hälften. Drygt 11 miljarder kr avsåg nybyggnad, knappt 3 miljarder ombyggnad. Återstående 5 miljarder avsåg andra ändamål, bl. a. förvärv av äldre egnahem.
Tabell 6.5 Bankernas och bostadsinstitutens nya slutliga lån för bostadsändamål under 1976 (mkr)
Banker Bostads- Totalt institut
Affärsbanker Sparbanker Förenings- Summa banker
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % _________________———— A Utlåning avseende småhus Statsbelånad nybyggnad 433 12 661 15 30 7 1124 13 3720 37 4844 26 Ej statsbelånad
nybyggnad 797 22 182 4 14 3 993 12 2563 26 3556 19 Statsbelånad ombyggnad 65 2 171 4 9 2 245 3 123 1 368 2 Ej statsbelånad
ombyggnad 261 7 885 21 52 12 1198 14 734 7 1932 11 Annat (bl. a. äldre
egnahem) 1622 46 2200 51 308 71 4130 50 205 2 4335 24
___—___—
Summa A 3 178 89 4099 95 413 95 7 690 92 7 345 73 15 035 82
B Utlåning avseende
flerfamiljshus
Statsbelånad nybyggnad 88 3 33 1 0 0 121 2 2165 22 2296 12 Ej statsbelånad
nybyggnad 57 2 10 0 Statsbelånad ombyggnad 14 0 22 0 Ej statsbelånad
0 67 1 98 I 165 1 36 0 237 2 273 2
CO 0
ombyggnad 31 1 38 1 3 1 72 1 109 1 181 1 Annat (bl. a. äldre flerfamiljshus) 194 5 134 3 16 4 344 4 48 1 392 2 ___—_________—— Summa B 384 11 237 5 19 5 640 8 2657 27 3297 18 Totalt A + B 3 562 100 4 336 100 432 100 8 330 100 10 002 100 18 332 100 _________________————_—_—_
Källa: Statistiska centralbyrån.
Eftersom bankernas lån har kortare löptid än bostadsinstitutens och även återbetalas med rak amortering i motsats till bostadsinstitutens annuitetslån, har bankerna ett väsentligt större återflöde av medel i förhållande till ute- stående lån. Dessutom har bankernas bottenlångivning upphört vilket med- för att bankernas nettobevillning av slutliga lån för bostadsändamål per år är väsentligt mindre än bostadsinstitutens.
6.2.3 Bostadsinstituten 6.2.3.1 Stadshypoteksinstitutionen
Ändamål och organisation
Stadshypoteksinstitutionen bildades år 1909 för att tillhandahålla långfristiga primärlån till fastigheter i städer och stadsliknande samhällen. År 1929 till- kom Svenska bostadskreditkassan med syftet att ge kompletterande sekun- därkrediter. På riksbankens initiativ sammanfördes primär- och sekundär- lånen år 1965 tills. k. enhetslån. De båda institutionerna slogs därför samman år 1969 varvid bostadskreditorganisationen gick upp i stadshypoteksorga- nisationen.
Stadshypoteksinstitutionen består av ett centralt organ — Konungariket Sveriges stadshypotekskassa — och tjugo lokalt verksamma stadshypoteks- föreningar. Stadshypotekskassan svarar för upplåningen genom att ge ut obligationer medan utlåningen helt sköts av föreningarna. Verksamheten är i sina huvuddrag reglerad i lag (1968z576). Mer detaljerade bestämmelser är införda i reglementet (1968:654) som utfärdats av regeringen. Sedan år 1970 står institutionen under tillsyn av bankinspektionen.
I lagen anges att föreningarnas utlåning skall ske mot säkerhet av in- teckning i fast egendom eller tomträtt. Lån utan säkerhet får därutöver lämnas till samfällighetsförening och kommun. För lån till kommun gäller att lånen endast får avse bebyggelse som finansieras med stöd av statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av allmän samlingslokal.
Stadshypotekskassans styrelse består av nio ledamöter med personliga suppleanter. Regeringen utser ordförande och en ledamot medan riksgälds- fullmäktige utser vice ordförande. Övriga ledamöter väljs vid stämma där föreningarna är företrädda genom ombud.
Lån i stadshypoteksförening ger automatiskt medlemskap i föreningen. Föreningens styrelse består av minst fem och högst sju ledamöter med personliga suppleanter. En ledamot med suppleant väljs av stadshypoteks- kassan medan övriga ledamöter och suppleanter väljs på föreningsstämma.
I föreningarnas styrelser ingår bl. a. representanter för kommunala, koo- perativa och enskilda bostadsföretag samt företrädare för kommuner och offentliga myndigheter.
Antalet anställda var i början av år 1977 totalt för hypoteksinstitutionen cirka 150 varav ungefär 25 i stadshypotekskassan.
Fondbildning m. m.
Som grundfond för stadshypotekskassan har staten ställt till förfogande en av riksgäldskontoret utfärdad garantiförbindelse om 6 miljarder kr vid ut- gången av år 1977. Grundfonden är avsedd att i sista hand användas för att infria kassans förbindelser. Den utgör också grunden för beräkning av kassans upplåningsrätt.
Kassans behållna årsvinst skall avsättas till en reservfond. Denna skall lägst uppgå till ett belopp som motsvarar en procent av kassans skulder. Uppgår reservfonden till det föreskrivna beloppet får kassan bevilja förening bidrag utan återbetalningsskyldighet om särskilda skäl talar för detta. Till
giltiga skäl för bidrag hänförs bl. a. tillskott av medel för att bygga upp förenings säkerhetsfond. Kassan kan också lämna bidrag för att täcka för- enings förvaltningskostnader. Om reservfonden uppgår till 2 procent av kas— sans skulder får fonden användas för syfte som hänger samman med kassans ändamål. Vid utgången av år 1976 uppgick kassans reservfond till 1041 mkr vilket motsvarade 2,05 procent av dess skulder (se tabell 6.6 nedan).
Förening skall avsätta medel till en säkerhetsfond som skall uppgå till minst 1 procent av föreningens skulder. En förenings säkerhetsfond behöver inte uppgå till föreskrivet belopp om samtliga föreningars säkerhetsfonder jämte kassans reservfond motsvarar 2 procent av kassans skulder. Vid ut- gången av år 1976 uppgick föreningarnas säkerhetsfonder till sammanlagt 935 mkr och relationen mellan säkerhetsfonder och skulder till 1,85 procent för föreningarna tillsammans. Föreningarnas och kassans sammanlagda fon- derade medel uppgick till 3,9 procent av kassans skulder. Fonderingskravet är alltså uppfyllt med god marginal för institutionen som helhet.
Avkastningen på de fonderade medlen, vilka sätts in i den allmänna rörelsen, har möjliggjort för kassan att lämna lån till föreningarna på samma villkor som den egna upplåningen. Kassan betingar sig alltså ingen marginal i sin verksamhet utom vad avser en äldre del av obligationslånen som alltjämt löper med låg ränta och där motsvarande lån till föreningarna efter hand omsätts till gällande marknadsränta. Marginalema avvecklas successivt när Obligationerna förfaller.
Föreningarnas säkerhetsfonder placeras till större delen i kassans obli- gationer. De fonderade medlen återförs således till utlåningsverksamheten via kassan. Avkastningen på säkerhetsfondema har medfört att marginalerna i verksamheten kunnat pressas ned. Låntagarna debiteras ett årligt fond- och förvaltningsbidrag på 0,2 procent av utestående lån för bostadshus och omkring 0,4 procent för lån avseende kontors- och affärshus. För vissa äldre lån är avgiften 0,1 procent av låneskulden. Föreningarna tar därutöver inte någon avgift för värdering av låneobjekten, avisering om ränte- och amor- teringsinbetalningar eller för courtagekostnader i samband med upplåningen etc. Överskotten i rörelsen har likväl inneburit att föreningarna. med något undantag, kunnat upprätthålla en fondtillväxt som är högre än vad som enligt reglementet krävs p. g. a. ökningen i lånestocken. Detta kan också tolkas så att fondtillväxten i och för sig skulle kunna sänkas genom en nedsättning av förvaltnings- och fondbidragen, i varje fall om utlåningen inte ökar i snabbare takt än för närvarande.
Fondkonstruktionen inom stadshypoteksinstitutionen tillsammans med övriga bestämmelser för verksamheten medför att dess obligationer från köparens utgångspunkt uppfyller högt ställda krav på säkerhet. Om en förening åsamkas förluster skall dessa så långt möjligt täckas genom ian- språktagande av säkerhetsfonden. I andra hand träder övriga föreningar in med bidrag ur sina säkerhetsfonder i proportion till sina utestående lån. Kassan har också möjlighet att tillskjuta medel för att täcka förlusterna, först ur sin reservfond intill halva fondens storlek, och därefter genom att ta grundfonden i anspråk. Från obligationsinnehavarnas synpunkt innebär ansvarsfördelningen för förluster att institutionen som helhet svarar för kas- sans förbindelser.
Tidigare förelåg också ett solidariskt ansvar bland föreningarnas med-
Tabell 6.6 Vissa av stadshypoteksinstitutionens tillgångar och skulder 1969—76 (mkr)
1969 1970 1971 1972 1973
1. Bruttoförsäljning av obligationer 4 019 3 848 4 792 3 545 4 206 2. Förfallna obligationslån och amorteringar 355 581 345 792 524 3. Nettoupplåning (1 .—2.) 3 664 3 267 4 447 2 753 3 682 4. Obligationsskuld vid årets slut (mm.)” 22 307 25 447 29 894 32 647 36 328 5. Bruttoförvärv av egna obliga- tioner under året 51 102 97 84 70 6. Egna obligationer i portfölj 241 272 289 282 255 7. lnköpsvärde för egna obligationer 209 234 251 246 222 8. Tillfällig upplåning — 77 — 101 — 9. Reservfond 340 437 528 639 747 10. Reservfond i % av skulder 1,6 1,7 1,8 1,9 2,0 11. Bruttoutlåning till föreningarna 5 159 4 869 5 325 5 119 4 861 12. Förfallna lån och amorteringar 1461 1 375 1043 2 218 1 143 13. Nettoutlåning till föreningarna 3 698 3 494 4 282 2 901 3 418 14. Utestående lån till föreningarna 22 388 25 882 30164 33 065 36 483 15. Beviljade ej utlämnade lån vid årets slut; prioriterade 3 772 4 482 5 112 6 167 6 738 16. Beviljade ej utlämnade lån vid årets slut; oprioriterade 321 607 733 1 387 1 588 17. Föreningarnas säkerhetsfonder 252 298 367 441 528
"Inkl. sålda obligationer som inte likviderats vid årets slut. l”Därav för flerfamiljshus 375 mkr småhus 1 146 mkr affa'rs- och kontorshus 1 008 mkr 2 529 mkr
Källa: Stadshypotekskassan.
lemmar avseende föreningens skulder, men detta är numera avskaffat. Det innebär också att obligationsinnehavarna inte längre har panträtt i lån- tagarnas pantbrev och lånereverser. Säkerheten för föreningarnas förbindelser förvaras under dubbla lås där offentliga ombud innehar nyckeln till det ena låset. Det åligger ombuden att övervaka att föreningarnas utestående lån motsvaras av föreskrivna säkerheter.
Upplåning
Enligt lagen som reglerar stadshypoteksorganisationens verksamhet får kas- sans utestående låneskuld högst uppgå till tio gånger grundfonden (den stat- liga garantiförbindelsen).
Stadshypotekskassans upplåning sker i huvudsak mot obligationer. Ut- vecklingen av kassans låneskuld från fusionen år 1969 framgår av tabell 6.6. Det visar sig att ganska betydande belopp årligen förfaller till betalning genom amortering eller slutbetalning av lån (rad 2 i tabellen).
När lån förfaller till betalning erbjuds obligationsinnehavarna regelmässigt att omsätta de förfallna beloppen i nyemitterade obligationer. Dessa får enligt
5 933
1 380 4 553
40 882
105 259 223 847 2,0 7 378 2 589 4 789 41 272
5 838
1 792 608
1975 5 558
910 4648
45 530
167 322 281 90 967 2,1 7 141 2 406 4 735 46 007
4 852
2 197 699
1976 4 779
533 4 246
49 775
113 323 290 363 1 041 2,1 5 736 1 225 4 512 50 519
4 620
2 529” 935
riksbankens medgivande bytas till en viss underkurs (f.n. 0,5 procent) om långivaren tre månader före förfallotidpunkten utfäster sig att göra ut- bytet. Av under år 1976 förfallna obligationslån om 369 mkr accepterade innehavarna nya obligationer i utbyte motsvarande 181 mkr eller halva be- loppet. Återstående 188 mkr fick kassan kompensera genom löpande ob- ligationsförsäljning.
Obligationslånens konstruktion har skiftat avsevärt genom åren. De äldsta ännu utelöpande lånen emitterades på 1930-talet och slutbetalas först under det första decenniet av nästa sekel. De betingar under hela löptiden fast ränta. Under senare år har lånen haft en 20-årig löptid men amorteras efter en 50-årig annuitetsplan. Det innebär att större delen av lånebeloppet inte amorterats när lånet efter 20 år förfaller till betalning. Man utgår ifrån att kassan vid denna tidpunkt skall kunna placera nya obligationer på mark- naden motsvarande det förfallande beloppet.
Kassans obligationer var, i likhet med andra bostadsobligationer, länge förenade med en ensidig s. k. konverteringsrätt för låntagaren. Den innebär att låntagaren efter en viss period, vanligen tio år, har rätt att påkalla an- passning av Obligationernas ränta till gällande marknadsränta, alternativt inlösen av Obligationerna om innehavarna motsätter sig räntejusteringen. Eftersom räntetrenden sedan länge varit stigande har konverteringar inte aktualiserats av låntagarna. För stadshypoteksinstitutionens del är utlånings- villkoren knutna till Obligationsvillkoren vilket innebär att räntejusteringar inte heller ägt rum på utlåningssidan. Kassans villkor skiljer sig i detta avseende från kreditaktiebolagens vilket belyses i det följande.
Från och med år 1974 ersattes systemet med ensidig konverteringsrätt med en räntejusteringsklausul som innebär att obligationsräntan och därmed utlåningsvillkoren efter tio år automatiskt skall anpassas till då gällande emissionsränta för likvärdiga bostadsobligationer.
Under hösten 1977 har en ytterligare förkortning av räntebindningstiden till fem år ägt rum på hela Obligationsmarknaden. Räntan på obligationer utgivna från denna tid anpassas uppåt eller nedåt lika mycket som för— ändringen av räntan på långfristiga statsobligationer sedan emissionstidpunk- ten förutsatt att förändringen är minst en procentenhet (se vidare kap. 12).
Bostadsobligationer utgör i kreditpolitiskt hänseende prioriterade place- ringar för banker och försäkringsinstitut. Det innebär att Obligationerna får ingå i täljaren vid beräkning av likviditetskvoter och placeringskvoter för instituten. Enligt bestämmelser som utfärdats av riksbanken skall nyut- låningen för bostadsinstitutens del till minst 90 procent kanaliseras till prio- riterade ändamål. Till dessa räknas nybyggda bostadshus samt, under för- utsättning att statligt lån beviljats, ombyggda bostadshus, ny- eller ombyggda affärs- och kontorshus och allmänna samlingslokaler. Till den oprioriterade sektorn räknas övriga objekt, dvs. äldre bostadshus, ombyggnad utan statslån samt affärs- och kontorshus för vilka statliga lån inte beviljats.
Tidigare emitterade kassan skilda obligationsserier avsedda för utlåning till prioriterade respektive icke prioriterade ändamål. Obligationer avsedda för icke prioriterade ändamål betingade därvid 0,25 procent högre ränta än obligationer för prioriterad utlåning. Obligationslånen såldes i paket i re— lationen 9:1, dvs. i proportion till de båda sektorernas föreskrivna inbördes storlek.
I början av år 1973 ersattes de dubbla obligationsseriema med en enhetlig serie. Obligationerna emitterades istället till en viss underkurs (0,25 procent) varvid den effektiva avkastningen för obligationsköparna blev densamma som tidigare på de sammansatta serierna. Eftersom den motsvarande ut- låningen för icke prioriterade ändamål betingade 0,25 procent högre ränta än prioriterad utlåning, avsågs kapitalrabatten till obligationsköparna suc- cessivt balanseras av ränteintäkter för kassan. Underkursen avskaffades i samband med höjningen av den långa räntan i april 1975.
I motsats till vad som är fallet beträffande andra låntagare på obliga- tionsmarknaden är bostadsinstituten inte formellt underkastade emissions- kontrollen. Istället kan den totala emissionsvolymen av bostadsobligationer sägas vara styrd av de överenskommelser eller kreditpolitiskt betingade di- rektiv som gäller för banker och försäkringsinstitut om förvärv av bostadsob- ligationer. Obligationsvillkoren är dock underställda riksbankens prövning. Bl. a. gäller att bostadsobligationer betingar samma nominella ränta som långfristiga statsobligationer. Eftersom räntan på bostadsobligationer förfaller till betalning två gånger per år mot en gång per år för statsobligationer, blir den effektiva räntan något högre för de förstnämnda.
Bostadsinstitutens obligationer emitteras successivt i den takt man kan finna avsättning på kreditmarknaden. Emissionstakten är beroende av de olika avnämarnas placeringsbehov som, förutom av kreditpolitiska riktlinjer och överenskommelser om insatser inom bostadskreditgivningen, bl. a. styrs av förväntningar om utvecklingen av den långa räntan.
Bostadsinstitutens inbördes fördelning av marknadsutrymmet är i hög grad efterfrågestyrd. Bankernas obligationsförvärv sker regelmässigt som s. k. punktavlyft vilket innebär att deras obligationslikvider förutsätts ut- nyttjas för avlyft av egna kreditiv.
AP-fondens och försäkringsbolagens förvärv av bostadsobligationer leder numera till avlyft enligt den s. k. anciennitetsprincipen, vilket innebär att avlyften sker i den takt låneansökningarna kommit in och fördelas bland bankerna i proportion till deras andel av utelöpande byggnadskreditiv för prioriterade ändamål. Tidigare förekom det att de banker som förmedlade AP-fondens stora obligationsteckningar sökte styra även fondens likvider till punktavlyft. Detta tenderade att skapa orättvisa för vissa låntagare. Sys- temet har numera avskaffats och fonden meddelar instituten storleken av de teckningar man företar genom olika banker. För Stadshypotekskassans del har AP-fondens obligationsteckningar under senare år uppgått till om- kring 50 procent av emitterade belopp. Fonden innehade vid utgången av år 1976 obligationer utgivna av bostadskreditkassan och stadshypotekskassan till ett nominellt belopp av 22 686 mkr vilket motsvarade 46 procent av kassomas utestående obligationslån.
Kassans amorteringar av utestående obligationslån har sedan länge till stor del skett genom uppköp av obligationer på marknaden. Som en följd av den stigande räntetrenden har obligationema i allmänhet kunnat köpas till underkurs vilket medfört att kassan kunnat tillgodogöra sig mellanskill- naden. Innehaven av egna obligationer och inköpsvärdena framgår av tabell 6.6, raderna 6 och 7. Obligationer utgivna sedan mars 1973 amorteras emel- lertid genom utlottning till parikurs varför uppköp inte kan komma ifråga. Reformen kom till stånd främst på AP-fondens initiativ då fonden motsatte
sig försäljning till underkurs men ville ha del iden omsättning av lånestocken som amorteringarna utgör.
Sedan år 1969 har stadshypotekskassan också möjlighet att ta upp lån mot revers. Denna låneform är dock inte avsedd att utnyttjas för reguljär upplåning utan i första hand som en överbryggande finansiering, t. ex. i de fall obligationslikvider flyter in först någon tid efter teckningarna.
För kassans del kan likvidtiden medföra problem om en räntesänkning infaller mellan obligationsteckning och likvid. Institutionens låntagare kan inte avkrävas högre ränta än den som gäller när lånet utbetalas. För att eliminera risken för förluster måste kassan därför i vissa situationer in- terimistiskt finansiera utlåning motsvarande obligationsteckningarna genom lån på dagslånemarknaden eller, i några fall av stramt kreditmarknadsläge, i riksbanken.
Utlåning
De lån som kassan lämnar till föreningarna skall enligt lagen rörande hy- poteksinstitutionen återbetalas genom årlig amortering (amorteringslån) eller genom årlig amortering under viss tid och betalning av återstoden vid ut- gången av denna tid (sammansatta lån). Om särskilda skäl föreligger får återbetalning också ske utan amortering efter högst tjugo år (fasta lån). I praktiken tillämpas numera endast amorteringslån i nyutlåningen. Som nämnts tar kassan inte ut någon räntemarginal eller annan ersättning av föreningarna för nya lån. Däremot omsätts successivt vissa äldre lån (lån från tiden före införandet av enhetslånen år 1966) till föreningarna till aktuella lånevillkor utan att motsvarande obligationer till låg ränta förfaller. I tabell 6.6 belyses omsättningen av äldre lån vid en jämförelse av raderna 12 och 2. Det visar sig att inflytande amorteringar och slutbetalningar av lån från föreningarna är åtminstone dubbelt så stora som kassans amorteringar och inlösen av obligationslån. Kassan kan därigenom tillgodogöra sig en marginal som tillsammans med avkastningen på fonderade medel medger att kassans förvaltningskostnader täcks och fonderingskraven därutöver uppfylls med god marginal.
Föreningarnas utlåning skall äga rum på samma villkor som deras upp- låning i kassan. Deras utlåning baseras på lån i kassan medan säkerhets- fondema till största delen placeras i kassans obligationer. Det innebär att medel ur säkerhetsfondema kanaliseras tillbaka till föreningarna via kassan för utlåning.
Till upplåningsräntan lägger man som framgått ett förvaltnings- och fond- bidrag. Lånen löper numera på 20 år men annuitetsplaner beräknade efter längre amorteringstider tillämpas. Amorteringstiden uppgår som längst till 60 år för nyproducerade flerfamiljshus, till 40—50 år för nya småhus och till 30—40 år för affärs- och kontorshus och äldre fastigheter liksom för om- byggnad. Sammanvägda kommer de skilda amorteringstiderna ungefär att motsvara de 50-åriga annuitetsplanerna för kassans obligationslån. Som framgått skall enligt de kreditpolitiska myndigheternas riktlinjer minst 90 procent av nyutlåningen avse prioriterade ändamål.
Av utestående lån om totalt 50 519 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 26 procent småhus, 67 procent flerfamiljshus och 7 procent övriga ändamål,
bl. a. lokaler med statliga län samt kontors- och affärshus. Totalt utestod 217 518 lån fördelade på 156560 fastigheter och tomträtter.
Vid årets utgång utestod utfästelser om lån till ett belopp om 7 142 mkr varav 4 620 mkr för prioriterade och 2 529 mkr för oprioriterade ändamål (se tabell 6.6). Ibland har de lånesökande sökt lån även i annat bostadsinstitut varför hela lånekön inte kan betraktas som aktuell. Erfarenhetsmässigt bru- kar en del av lånekön avseende flerfamiljshus bortfalla genom att de sökande erhåller lån i BOFAB (se nedan). Sedan flerfamiljshusen numera minskat i andel till omkring en fjärdedel av det totala byggandet, torde en större del av lånekön än tidigare kunna betraktas som reell.
Det framgår att väntetiden för avlyft av lån till icke prioriterade objekt är väsentligt längre än för prioriterade. Med utgångspunkt i regeln att 10 procent av nyutlåningen (exklusive konverteringar av förfallande lån) eller omkring 400 mkr per år får gå till oprioriterade ändamål skulle väntetiden vid utgången av 1976 vara närmare sex år för sådana projekt. Detta förutsätter att hela den registrerade lånekön för oprioriterade ändamål kan anses vara aktuell, vilket erfarenhetsmässigt i stort sett är fallet.
Enligt lagen får lån utgå till ett högsta belopp som motsvarar 75 procent av låneobjektets uppskattade värde. Hypoteksinstitutionen har således inte, i motsats till de bostadsfinansierande kreditaktiebolagen, rätt att ge topplån. Värderingen utförs av särskilt utsedda värderingsmän. I de fall statliga lån också utgår för objektet tillämpas i huvudsak de av bostadsmyndigheterna fastställda pantvärdena som underlag för belåningen. I sådana fall sträcker sig föreningens lån intill statslånets undre gräns, dvs. till normalt 70 procent av pantvärdet.
Sedan 1964 har föreningarna rätt att lämna byggnadskrediter. Denna möj- lighet har dock hittills inte utnyttjats, av allt att döma för att man inte önskat tränga in på bankernas verksamhetsområde. Den kortfristiga upp- låning som en sådan verksamhet skulle kräva måste också i huvudsak hämtas från bankerna. Dessutom ställer byggnadskreditgivning större administrativa krav än långfristig långivning. De närmare förutsättningarna för en sådan s.k. integrerad finansiering diskuteras i avsnitt 6.3 nedan.
Föreningarnas verksamhet bedrivs i nära samråd med bankerna/bygg- nadskreditgivarna. Bankerna förmedlar i allmänhet låntagarens ansökan om bottenlån sedan byggnadsprojektet i det närmaste färdigställts.
6.232 Sparbankernas inteckningsaktiebolag/Spintab Ändamål och organisation
Spintab bildades redan år 1884. Fram till början av 1960-talet var emellertid verksamheten av blygsam omfattning då direkt bottenlångivning för bo- stadsändamål utgjorde en dominerande del av sparbankemas kreditgivning. Under 1960-talet reducerades bottenlångivningen snabbt för sparbankemas del och avlöstes av avlyft av byggnadskreditiv i Spintab. Sparbankerna kom därmed att i likhet med affärsbankema koncentrera sina engagemang inom den långfristiga bottenfinansieringen till förvärv av bostadsobligationer. Institutet är formellt ett kreditaktiebolag och dess verksamhet regleras därmed dels av den särskilda lagen om kreditaktiebolag (1963z76), dels av
bolagsordningen som fastställts av regeringen. Institutet står under tillsyn av bankinspektionen.
Ändamålsbestämmelserna för institutets verksamhet som är införda i bo- lagsordningen överensstämmer i huvudsak med motsvarande lagstadgade regler för stadshypoteksinstitutionen. Institutet skall således lämna lån mot säkerhet i fast egendom eller tomträtt för finansiering av bostads-, kontors- och affärsbyggnader. Lån får också lämnas för annan bebyggelse om den finansierats med statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av sam- lingslokal. Vidare får lån lämnas för s. k. gemensamhetsanläggningar (t. ex. värmecentraler och garage) i anslutning till flera byggnader av ovan angivet slag.
Lån till kommun får lämnas utan säkerhet upp till statslånets nedre gräns för bebyggelse som finansieras med stöd av statligt bostadslån eller statligt lån för anordnande av allmän samlingslokal. Lån utan säkerhet får också lämnas till samfällighetsförening.
Spintab är ett helägt dotterföretag till Sparbankernas bank. Styrelsen består av tio ledamöter och två suppleanter utsedda av bolagsstämman samt två ledamöter och två suppleanter utsedda av personalen. Totala antalet anställda är ungefär 100. Institutet har ingen lokal representation. I stället sköts kon- takten med låntagarna av sparbankerna.
Institutet handhar administrationen för det av Sparbankernas bank ägda Kommunkredit AB (se kapitel 7) samt för dotterbolaget Hälsingborgs ln- teckningsgaranti AB (HIGAB). Detta instituts verksamhet finansieras nu- mera genom reverslån och inriktas på såväl byggnadslån (1 mkr vid utgången av år 1976) som slutliga lån (67 mkr).
F andbildning m. m.
I likhet med vad som gäller för andra mellanhandsinstitut på kapitalmark- naden är Spi ntabs upplåningsrätt reglerad i relation till egna fonderade medel. Syftet med maximeringen av upplåningsrätten är att säkerställa en viss so- liditet i institutet så att detta vid behov kan möta uppkomna förluster i utlåningsverksamheten.
Institutets upplåning får ske genom utgivande av obligationer, mot revers eller genom kredit i räkning hos bankinstitut. Enligt bolagsordningen får upplåningen uppgå till ett belopp som motsvarar summan av tillgångar enligt följande:
dels a. belopp som institutet har innestående på bankräkning, b. utlämnade lån mot säkerhet i fast egendom eller tomträtt till bebyggd fastighet inom 60 procent av uppskattningsvärdet, c. utlämnade lån för vilka staten eller kommun är ansvarig som gäldenär
eller borgensman samt lån till samfällighetsförening; dels tio gånger institutets eget kapital och garantifond.
Sålänge institutets utlåning begränsas till lån mot säkerhet inom 60 procent av uppskattningsvärdet eller mot statlig och kommunal garanti medger den nämnda regeln en obegränsad upplåning. Som en supplementär regel gäller emellertid att institutets upplåning efter avdrag för kassa och banktillgo-
dohavanden inte får överstiga femtio gånger bolagets eget kapital och ga- rantifond. Kapital som upplånats mot förlagsbevis får, med vissa begräns- ningar vad gäller förlagsbevisens återstående löptider, likställas med eget kapital intill ett belopp motsvarande institutets aktiekapital.
Med institutets eget kapital avses dess aktiekapital och reservfond. Av tabell 6.7 nedan framgår att ackumuleringen av eget kapital inte skett i samma takt som utvecklingen av lånerörelsen. Det har medfört att den supplementära regeln om maximering av upplåningen till 50 gånger det egna kapitalet och garantifonden varit tillämpbar sedan länge. Det har därför varit nödvändigt att successivt bygga upp garantifonden genom tillskott av medel från de sparbanker som erhållit avlyft av byggnadskrediter i in- stitutet.
Garantifonden bildas genom försäljning av s. k. garantifondbevis till ak- tieägaren eller sparbanker. Enligt bolagsordningen får fonden uppgå till högst tio gånger bolagets aktiekapital. Garantifondbevisen medför rätt till betalning efter institutets samtliga övriga borgenärer, även förlagslångivama. Prin- ciperna för räntesättningen har varierat genom tiden, men under senare år har gällt att räntan på garantifondbevisen vid varje tidpunkt skall över- ensstämma med räntan på nyemitterade obligationer med ett tillägg på 0,5 procentenhet. Den volym garantifondbevis som de enskilda sparbankerna har att förvärva regleras i de s.k. budgetavtal för avlyft i institutet som numera träffas årligen med flertalet sparbanker (se vidare nedan). Enligt 1976 års avtal förvärvade sparbankerna garantifondbevis motsvarande 2 pro- cent av beloppet avlyfta byggnadskreditiv.
Upplåning
Som framgått får Spintab inom de maximigränser i relation till det egna kapitalet som anges i bolagsordningen anskaffa medel genom att ge ut ob- ligationer, ta upp lån mot revers och begagna kredit i räkning i bankinstitut. Denna rätt tillkommer också stadshypotekskassan och BOFAB, men i mot- sats till dessa båda institut tillämpar Spintab reversupplåning som ett reguljärt inslag i finansieringen.
Av tabell 6.7 framgår emellertid att obligationsupplåningen volymmässigt dominerar starkt. Reverslånen erhålles från en vid krets av långivare som företag och stiftelser. Lånen har varierande löptider mellan någon månad och upp till femton år. Kortare löptider dominerar dock medan långivare med tillgång till långfristiga medel i regel hänvisas till systerföretaget Kom- munkredit.
Lånen i finansinstitut härrör främst från försäkringsbolag och Sparban- kernas bank och är ofta kortfristiga till sin karaktär men också långa lån förekommer. Medlen används bl.a. för s.k. interimslån i avvaktan på avlyft till längre lån i institutet och för byggnadskreditgivning som bedrivs av Spintab i inte obetydlig omfattning, antingen direkt elleri form av utlåning till sparbanker.
Av tabellen framgår att institutets obligationsupplåning ökat snabbt under senare år. Institutet har också svarat för en ökande andel av obligations- emissionerna på marknaden. År 1976 utgjorde andelen en tredjedel av totalt
Tabell 6.7 Spintabs upplåning och fonderade medel 1967-76 (mkr)
Bmttouppla'ning
. Obligationslån
Nettoupplåning
2 3 4
U! 5 6 7 8 9
Fo
10. 11. 12. 13.
14.
. Obligationslån . Reverslån . Lån i finansinstitut
esta'ende lån vid årets slut
. Obligationslån (nom.)
. Reverslån
. Lån i finansinstitut . Förlagslån . Garantifbnd (råare/öpande)
nderade medel vid årets slut
Värderegleringsfond Reservfond Aktiekapital
Summa (10 + 11 + 12)
Summa (9 + 13)
Källa: Spintab.
1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
420 790 873 1010 1115 2096 2367 3054 3822 3851
420 785 866 1 003 1 101 2 024 2 304 2 719 3 630 3 201 252 — 1 133 —25 386 542 — 113 — 196 — 162 519 —— — — 65 116 189 219 — 25 77 47
1921 2 706 3 572 4 575 5 676 7 700 10 004 12 723 16 353 19 552 580 579 712 687 301 843 730 534 372 894 — — — 65 181 370 589 564 641 685 24 22 36 34 33 41 39 46 43 40 25 29 48 67 81 102 154 182 343 355
2 9 14 17 25 25 29 32 50 62 3 5 5 5 5 6 7 8 10 10 20 25 25 25 25 30 35 40 48 48 25 39 44 47 55 61 71 80 108 120
50 68 92 114 136 163 225 262 451 475
emitterade bostadsobligationer. 6 366 mkr eller 33 procent av utestående obligationsstock hade placerats i AP-fonden.
Återstående 67 procent av obligationsstocken hade i huvudsak placerats i försäkringsbolag och sparbanker. Försäljningen av obligationer till spar- bankerna sker sedan år 1972 inom ramen för s. k. budgetavtal som träffas för ett år i sänder mellan Spintab och de enskilda sparbankerna. År 1976 omfattade systemet 171 av landets drygt 200 sparbanker till ett totalt belopp om cirka 3 550 mkr eller huvuddelen av Spintabs nyutlåning. Även år 1975 träffades överenskommelser av ungefär samma omfattning.
Systemet är uppbyggt så att Spintab och berörda sparbanker för ett år i taget sluter ömsesidigt bindande avtal om avlyft respektive köp av bo- stadsobligationer till egen portfölj. På hösten året före avtalsåret går Spintab ut med en enkät till sparbankema där dessa kvartalsvis får kvantifiera den volym byggnadskrediter som man önskar få avlyft i institutet. Efter son- deringar med kapitalmarknadsinstituten för att söka fastställa hur stor volym obligationer dessa kan förvärva under året, erbjuder Spintab sparbankerna ett budgetavtal där man utfäster sig att avlyfta den önskade volymen bygg- nadskrediter förutsatt att sparbankerna nytecknar obligationer till en fast- ställd procentandel av avlyften. Denna s. k. avräkningsprocentsats varierar alltefter den typ av projekt som avlyftet gäller. Enligt 1976 års budgetavtal tillämpades en avräkningsprocent på 20 vid avlyft avseende nyproducerade egnahem med statliga lån eller med statliga lån ombyggda egnahem. Samma procentsats tillämpades för statsbelånade närserviceanläggningar som be- tjänar egnahemsområden och vid avlyft av privatfinansierade egnahem. Vid
ombyggnad av statligt belånade flerfamiljshus var procentsatsen 30. En hun- draprocentig avräkning gäller för nyproducerade affärshus och för icke nya hus. År 1976 karakteriserades av relativt låga procentsatser eftersom en större andel obligationer än tidigare sålts utanför sparbankssektorn. Normalt har procentsatserna legat ungefär 10 enheter högre än de som gällde år 1976. Nyproducerade flerfamiljshus medtages ej i avtalen. Vid avlyft av sådana projekt avgörs obligationsköpens storlek från fall till fall. Om det under avtalsåret visar sig att en större volym obligationer än beräknat kunnat placeras utanför sparbankssektorn erbjuder Spintab en generell sänkning av procentsatserna.
Om medel saknas då avlyft skall ske enligt avtal tar Spintab upp reverslån med rörlig ränta som en överbryggande finansiering. Dessa s. k. interims- lån ges till obunden ränta för att ränteförluster inte skall uppstå. Bindningen av dessa lån sker efter högst sex månader. Budgetavtalen innefattar också en klausul som medger ändring av avtalet "om väsentligt förändrade si— tuationer uppstår, t. ex. att stora förskjutningar av byggtider eller i AP- fondens placeringar av Spintabobligationer sker".
I de fall behov förelegat att öka den upplåningsgrundande garantifonden har också sparbankemas förvärv av garantifondbevis reglerats i avtalen. För år 1976 gällde att sparbankerna skulle förvärva garantifondbevis motsvarande 2 procent av avlyften.
Spintabsystemet innebär således att projekt som innefattas i budgetavtal normalt inte riskerar att stå i avlyftskö under längre tid än sex månader. Systemet kan därför sägas innebära att integrerad finansiering av byggnads- krediter och långfristiga fastighetslån tillämpas inom sparbankssektorn. Det innebär emellertid inte att systemet utan vidare skulle eliminera avlyftsköema för hela bostadsmarknaden vid en generell tillämpning.
Villkoren för Spintabs obligationslån överensstämmer i allt väsentligt med Stadshypotekskassans som redovisats i avsnitt 6.2.3.1.
Amortering av obligationslånen sker numera regelmässigt genom utlott- ning i syfte att sprida återköpen av obligationer rättvist bland långivarna.
[ början av år 1969 ändrades institutets bolagsordning så att särskild sä- kerhet inte längre ställs för upplåningen. För lån som tagits upp före änd- ringen gäller att långivarna har panträtt i de säkerheter som ställts för in- stitutets motsvarande utlåning. Säkerhetema förvaras under tillsyn av ett ombud som förordnats av bankinspektionen.
Utlåning
Vid sidan av de allmänna regler i bolagsordningen som refererats ovan beträffande de ändamål för vilka institutet får ge lån föreskrivs att institutets upplånade medel måste lånas ut mot specificerad säkerhet. Såvida staten, kommun eller bankinstitut inte svarar för lånet som låntagare eller garan- tigivare, måste säkerheten ligga inom 75 procent av fastighetens eller tomt- rättens uppskattningsvärde. Det innebär att institutet inte kan ge topplån grundade på upplånade medel. De cirka 100 mkr som står ute som topplån baseras på institutets egna fonderade medel. Begränsningsregeln gäller inte för byggnadskrediter som institutet givit. Liksom för stadshypotekskassan baseras Spintabs utlåning på de finan-
Tabell 6.8 Spintabs utlåning 1967—76 (mkr)
1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Nettoutlåning under året
1. Långfristiga lån 613 699 982 793 1 224 2 521 2 067 2 621 3 795 3 493
2. Län till Sparbanker 38 119 52 83 — 111 239 244 71 -— 172 334
3. Byggnadslån o tillfälliga lån 93 5 — 54 82 — 158 37 31 —26 44 189
4. Summa nettoutlåning 744 823 980 958 955 2 797 2 342 2 666 3 667 4 016
Utestående lån vid årets slut
5. Långfristiga lån 2 195 2 894 3 876 4 669 5 893 8 414 10 481 13 102 16 897 20 380" 6. Lån till Sparbanker 38 157 209 292 181 420 664 735 563 897
7. Byggnadslån och tillfälliga län 245 250 196 278 120 157 188 162 206 394
8. Summa utestående lån 2 478 3 301 4 281 5 239 6 194 8 991 11 333 13 999 17 666 21 671
"Varav för småhus 15065 mkr, flerfamiljshus 3 713 mkr och övriga ändamål 1618 mkr. Källa: Spintab.
sierade objektens uppskattningsvärden. Som framgått faller lånen i allmänhet inom 75 procent av dessa värden. I de fall statligt lån också utgår för objektet läggs istället det enligt statliga bestämmelser fastställda pantvärdet till grund för utlåningen. I regel sträcker sig bottenlånet då till det statliga lånets nedre gräns, 70 procent av pantvärdet.
Som framgår av tabell 6.8 dominerar den långfristiga utlåningen med ett utestående belopp om cirka 20 miljarder kr fördelat på nära 150000 lån vid utgången av år 1976. I motsats till stadshypotekskassan och BOFAB ger emellertid Spintab också byggnadskrediter. Denna utlåning sker antingen direkt till den slutlige låntagaren eller genom s.k. sparbanksinsättningar då Spintab ställer medel till förfogande för lokala sparbanker. Av tabellen (rad 7) framgår att 394 mkr utestod som direkta byggnadslån eller tillfälliga lån vid utgången av år 1976. Förskottering sker även av statslån iavvaktan på slutgiltigt beslut av lånemyndigheterna. ] samband med förskotteringen av topplånet kan också bottenlånen för fastigheten betalas ut från Spintab.
Utlåningen via sparbank avser i huvudsak byggnadskreditiv. Denna verk- samhet är av större omfattning än Spintabs direkta byggnadskreditgivning. Vid utgången av år 1976 utestod 897 mkr som sparbanksinsättningar. Genom Spintabs bistånd kan lokala sparbanker åta sig finansieringen av större bygg- nadsprojekt än vad deras egna resurser annars skulle medge. Bruttoutlå- ningen under året i form av sparbanksinsättningar med varierande löptid är betydande medan nettoutlåningen fluktuerar starkt med kreditmarknads- läget och andra omständigheter. Bruttoutlåningen år 1976 uppgick till när- mare 1500 mkr medan nettoutlåningen uppgick till 334 mkr under året. Genom systemet med sparbanksinsättningar kan Spintab sägas fylla en viss likviditetsutjämnande funktion inom sparbanksväsendet. Som framgått av tabell 6.7 har man normalt också betydande upplåning i finansinstitut,lån som huvudsakligen härrör från försäkringsbolag. Den direkta byggnadskre- ditgivningen och sparbanksinsättningarna kan också sägas innebära att Spin- tab i viss utsträckning bedriver integrerad kreditgivning, dvs. att byggnads- krediter och Iångfristiga fastighetslån tillhandahålls av ett institut.
Som närmare belyses i kapitlet om kommunernas upplåning (kapitel 7) bildar Spintab tillsammans med det sparbanksägda Kommunkreditoch den lokala sparbanken ofta konsortier för att tillgodose enskilda kommuners hela kreditbehov under en treårsperiod. För Spintabs del innebär avtalen att man åtar sig att svara för finansieringen av i första hand statsbelånade lokaler och serviceanläggningar som byggs under avtalsperioden.
Utlåningsvillkoren överensstämmer i allt väsentligt med dem som gäller för stadshypoteksinstitutionen enligt föregående avsnitt. Enligt de kredit- politiska riktlinjerna skall således 90 procent av institutets nyutlåning avse prioriterade objekt. Räntevillkoren och lånens löptider överensstämmer ock- så i huvudsak med stadshypoteksföreningarnas.
Av utestående fastighetslån om totalt ca 20 miljarder kr vid utgången av år 1976 avsåg 74 procent småhus, 18 procent flerfamiljshus och 8 procent övriga ändamål, dvs. kontors- och affärshus samt andra lokaler och s.k. gemensamhetsanläggningar. Sedan bolagsordningen ändrats under år 1975 kan lån för statligt belånade objekt utgå direkt till kommuner och inte enbart till kommunägda bolag och stiftelser. Vid utgången av år 1976 utestod sådana lån till ett belopp av 188 mkr.
Vid utgången av år 1976 uppgick kön för beviljade lån avseende oprio- riterade objekt till 1 920 mkr varav 920 mkr avsåg äldre egnahem, 150 mkr äldre flerfamiljshus och 850 mkr affärsfastigheter utan statliga lån. Lånekön motsvarade en väntetid om minst fem år efter rådande avlyftstakt.
6233. Svensk bostadsfinansiering aktiebolag BOFAB Ändamål och organisation
BOFAB bildades år 1971 av dåvarande postbanken och Sveriges kreditbank som vardera ägde hälften av bolaget. Redan år 1973 ökades aktiekapitalet och vidgades ägarkretsen på regeringens initiativ till att omfatta tio privata affärsbanker, alla utom Sparbankernas bank. Aktierna i BOFAB fördelades så att hälften innehades av den statliga PKbanken (efter sammanslagningen av de båda nämnda bankerna) och hälften i varierande poster av de privata bankerna. Institutet är i likhet med Spintab ett kreditaktiebolag vars bo- lagsordning fastställts av regeringen och vars verksamhet faller under den särskilda lagen om kreditaktiebolag.
Syftet med vidgningen av ägarkretsen var att åstadkomma en struktur- rationalisering av marknaden för långfristiga fastighetslån. Det nya institutet förutsattes ta över uppgifterna från de affärsbanksägda instituten Svensk fastighetskredit aktiebolag, Svenska intecknings garanti aktiebolaget (SI- GAB) och Göteborgs intecknings garanti aktiebolag (GIGAB).
BOFAB:s förpliktelser gentemot långivarna och låntagarna i de äldre in- stituten regleras i ett särskilt avtal mellan ägarbankerna. Enligt avtalet skall BOFAB erbjuda låntagare i de övriga instituten nya lån motsvarande de icke amorterade beloppen när deras lån förfaller till återbetalning. De äldre instituten skall å sin sida inte emittera nya obligationslån och inte heller bevilja nya lån utöver den ram som betingas av respektive instituts redan gjorda upplåning och eget kapital. Det innebär att de äldre institutens verk- samhet kommer att reduceras på lång sikt. Under år 1976 uppgick emellertid
deras sammanlagda nettoutlåning till 353 mkr vilket innebär att verksam- heten ännu expanderar. Till en del baseras den på reversupplåning hos en vid krets av långivare.
I avtalet mellan bankerna föreskrivs att BOFAB endast skall lämna lång- fristiga lån i de fall fastigheten redan är belånad i något av de äldre instituten eller då byggnadskredit ordnats av någon av ägarbankerna. Institutet kan i motsats till stadshypoteksföreningarna och Spintab inte ge byggnadskre- diter. I övrigt är ändamålsbestämmelserna och säkerhetskraven för BOF AB:s utlåning identiska med dem som gäller för dessa institut.
BOFAB handhar också förvaltningen av det affärsbanksägda Kommun- låneinstitutet AB. Antalet anställda uppgår till närmare 50. Institutet har ingen lokal representation och den direkta kontakten med lånekunderna är obetydlig. I allmänhet förmedlas låneärendena av den bank som svarat för byggnadskrediterna.
Institutets styrelse består av åtta ledamöter med sex suppleanter. Fyra ledamöter och tre suppleanter utses av vardera PKbanken och de privata bankerna.
F ondbildning m. m.
Bestämmelserna i bolagsordningen om BOFAst upplåningsrätt liknar dem som gäller för Spintab. Medan Spintabs garantifond utgöres av inbetalda medel genom sparbankemas förvärv av garantifondbevis, saknas emellertid motsvarande fond för BOFAB. Istället har ägarbankerna ställt garantier till förfogande för bolagets förbindelser i proportion till aktieinnehaven. Om- fattningen av åtagandena, som har karaktär av gängse bankgarantier, beslutas av bolagsstämman inom ramen för ett i bolagsordningen fastställt maximum om fem gånger aktiekapitalet. Styrelsen bestämmer den takt i vilken ga- rantiutfästelsema skall utnyttjas. Vid utgången av år 1976 hade garanti- utfästelser motsvarande 200 mkr tagits i anspråk.
Överskotten i institutets rörelse har varit små och inte medgivit vare sig en intern generering av upplåningsgrundande eget kapital i takt med utlåningens expansion eller utdelning till aktieägarna. I motsats till stads- hypotekskassan och Spintab samt sina föregångare SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit har det nybildade BOFAB inte heller haft möjlighet att göra räntevinster genom att sätta om förfallande äldre lån till aktuella räntor med bibehållande av villkoren på upplåningssidan. Behovet av upp- låningsunderlag har därför tillgodosetts med hjälp av bankgarantierna och ett förlagslån. Frånvaron av utdelning på aktiekapitalet har för bankernas del delvis kompenserats genom normal provision på garantiförbindelsema.
Upplåning
I likhet med stadshypotekskassan och Spintab har BOFAB rätt att låna upp medel genom försäljning av obligationer, mot revers eller genom kredit i räkning hos bank. Av tabell 6.9 framgår att annan upplåning än mot obligationer och förlagsbevis knappast förekommit. Skillnaden är härvidlag särskilt markant vid en jämförelse med Spintab som har en betydande upp-
Tabell 6.9 BOFAst upplåning och fonderade medel 1972—76 (mkr)
1972 1973 1974 1975 1976
Bruttoupplåning
1. Obligationslån 441 2509 3152 2999 2136 2. Därav för övertagande av förfallna lån i SIGAB, GIGAB
och Svensk fastighetskredit . . 95 650 295 25 Nettoupplåning 3. Obligationslån 440 3 073" 3 147 2 987 2 116 Utestående lån vid årets slut 4. Obligationslån 623 3 696 6 843 9 830 11 946 5. Banklån — 5 — — — 6. Förlagslån — 40 38 36 34 F onderade medel vid årets slut 7. Värderegleringsfond — 1 6 14 32 8. Reservfond 4 8 8 8 8 9. Aktiekapital 20 40 40 40 40 Aktieägarnas garantiförbindelser — — 60 120 200
”Därav obligationer motsvarande 566 mkr utgivna av SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit för vilka BOFAB övertagit betalningsansvaret. Källa: BOFAB.
låning mot revers. Den återspeglar också BOFAst konsekventa inriktning på långfristiga bottenlån. Spintabs engagemang i direkt byggnadskreditgiv- ning och s. k. sparbanksinsättningar saknar alltså motsvarighet för BOFAst del. Begränsningen av BOFAst verksamhet regleras också som framgått av avtalet mellan ägarbankerna. Fördelningen av utlåningen bland inkomna låneansökningar regleras ock- så i avtalet. Medel som ställs till BOFAst förfogande genom delägarbanks förvärv av obligationer skall användas för avlyft av byggnadskrediter ut- lämnade av banken. Obligationsförsäljningar till annan än delägare skall läggas till grund för lån i den ordning ansökan kommit in och fördelas mellan bankerna i proportion till deras utestående byggnadskreditiv för prio- riterade ändamål. Tidigare tidpunkt skall dock inte läggas till grund för fördelningen än den då byggnaden färdigställts. Vid utgången av är 1976 hade obligationer till ett nominellt värde om 4972 mkr eller 42 procent av obligationsstocken placerats hos AP-fonden. Under 1976 reducerades obligationsupplåningen ganska kraftigt och medförde att institutet fick vid- kännas en sjunkande marknadsandel.
Det kan nämnas att BOFAB normalt inte alls trycker upp obligationer till försäljning utan att hela det tecknade beloppet skrivs in i skuldbok. Långivaren erhåller ett certifikat som bevis på innehavet. Metoden är ra- tionell med hänsyn till det ringa antalet placerare och den tillämpas i hög grad även av de båda övriga bostadsinstituten.
Villkoren för BOFAst upplåning mot obligationer överensstämmer med
stadshypotekskassans och Spintabs. Obligationer för omsättning av förfal- lande lån (i BOFAB:s fall obligationer utgivna av SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit) ges ut till 0,5 procent underkurs för att underlätta om- sättningen. Motsvarande utlåning betingar 0,05 procent högre ränta än övrig nyutlåning under en tioårsperiod för att kompensera BOFAB på sikt.
Obligationsinnehavaren har inte någon formell panträtt i de säkerheter som ställts för institutets utlåning. Som framgått har panträtten numera också upphävts för de båda övriga bostadsinstitutens del.
Utlåning
Reglerna för BOFAst utlåning överensstämmer helt med motsvarande be- stämmelser för stadshypoteksföreningarna och Spintab med undantaget att BOFAB inte har rätt att lämna byggnadskrediter.
Räntemarginalerna är sedan år 1975 också lika i de olika instituten. För bostadshus är marginalen således 0,2 och för kontors- och affärsfastigheter 0,4 procentenheter. Alla instituten reducerade marginalen med 0,25 pro- centenheter för oprioriterade kontors- och affärshus under år 1975. Lånens löptider och amorteringsplaner för olikatyper av objekt motsvarar också villkoren i de övriga instituten.
Enligt bolagsordningen får lån mot säkerhet över 75 procent av uppskatt- ningsvärdet inte grundas på upplånade medel. De 40 mkr som vid utgången av år 1976 hade lånats ut mot säkerhet över denna gräns baserades på ins- titutets egna kapital. Av utestående lån om 12007 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 46 procent småhus, 47 procent flerfamiljshus och 7 procent övriga objekt. An- talet lån var totalt cirka 47000. Lånekön vid utgången av år 1976 omfattade 5 062 mkr varav 4 171 mkr avsåg prioriterade objekt, 251 mkr oprioriterade bostadshus samt 640 mkr oprioriterade affärs- och kontorshus. Liksom i de övriga instituten var där- med den genomsnittliga väntetiden för oprioriterade objekt omkring fem år, räknat efter den aktuella utlåningskapaciteten.
6.2.3.4 Svenska intecknings garanti AB, Göteborgs intecknings garanti AB och Svensk fastighetskredit AB
Svenska intecknings garanti AB (SIGAB) är ett helägt dotterbolag till Svenska handelsbanken och Göteborgs intecknings garanti AB (GIGAB) ett likaledes helägt dotterbolag till Götabanken. Svensk fastighetskredit AB ägs till 80,4 procent av Skandinaviska enskilda banken medan återstoden 'är fördelad i andelar på 2 till 5,5 procent på sex provinsbanker.
Som framgått av föregående avsnitt om BOFAB vidgades detta instituts ägarkrets år 1973 till att omfatta alla affärsbanker utom Sparbankernas bank. Därvid avtalades mellan ägarbankerna att SIGAB, GIGAB och Svensk fas- tighetskredit inte längre skulle ta upp nya obligationslån och inte heller bevilja nya lån utöver den ram som betingas av respektive instituts redan gjorda upplåning och eget kapital. Efter hand som institutens utestående fastighetslån förfaller till återbetalning skall låntagarna erbjudas nya lån i
Tabell 6.10 SIGAB:s. GIGAst och Svensk fastighetskredits upp- och utlåning 1972—76 (mkr)
1972 1973 1974 1975 1976
&
SIGAB
Upplåning
1. Utestående obligationslån vid årets slut
2. Utestående reverslån vid årets slut
3. Nettoupplåning under året
Utlåning 4. Utestående lån vid årets slut 5. Nettoutlåning under året
GIGAB
Upplåning
6. Utestående obligationslån vid årets slut
7. Utestående reverslån vid årets slut
8. Nettoupplåning under året
Utlåning 9. Utestående lån vid årets slut 10. Nettoutlåning under året
Svensk Fastighetskredit Upplåning
11. Utestående obligationslån vid årets slut 12. Utestående reverslån vid årets slut 13. Nettoupplåning under året
Utlåning 14. Utestående lån vid årets slut 15. Nettoutlåning under året
16. Summa nettoutlåning (5+10+15)
6 454 6 232 5 723 5 551 5 532 21 16 49 147 305 268 — 227 — 476 — 74 139
6 539 6 354 5 863 5 814 5 949 188 —185 —491 — 49 135 2 165 1 981 1 937 1 869 1 838 324 352 354 333 401 — 156 — 42 — 89 37
2 519 2 342 2 304 2 224 2 280 — 777 — 38 — 80 56
7065 6763 6614 6512 6491 — — 51 176 353
— 302 — 149 23 156
7 153 6 872 6 798 6 821 7 003 — 281 — 72 23 182
— 643 — 601 — 106 347
&_
Källa: Institutens årsredovisningar
BOFAB motsvarande det kvarstående lånebeloppet. De tre äldre institutens omslutning förutsätts således reduceras på sikt. I samband med bildandet av BOFAB i dåvarande postbankens och Kreditbankens regi år 1971 sålde Kreditbanken sin andel i Svensk fastighetskredit till Skandinaviska enskilda banken.
Utvecklingen av de tre institutens verksamhet under åren 1972—1976 re- dovisas i tabell 6.10. Det framgår att alla institutens nettoutlåning var kraftigt negativ under de båda första åren (1973—1974) efter det att BOFAB övertagit obligationsutgivningen. År 1974 inledde emellertid Svensk fastighetskredit
Tabell 6.11 SIGAst, GIGAB:s och Svensk fastighetskredits nya slutliga lån under år 1976 fördelade på låneändamål (mkr och procent)
f_—
SIGAB GIGAB Svensk fastig- hetskredit
Mkr % Mkr % Mkr %
___—______—___——
A. Prioriterade ändamål Småhus Statsbelånad om- och tillbyggnad 27 16 — — — — B. Oprioriterade ändamål Småhus Ej statsbelånad om- och tillbyggnad 140 83 83 88 202 96 Flerfamiljshus Ej statsbelånad om- och tillbyggnad 1 0 9 10 4 2 Affärs- och kontorshus
Ej statsbelånad nybyggnad — — 1 1 — — Ej statsbelånad om- och tillbyggnad - — 1 1 4 2 Summa B 141 84 94 100 210 100 Totalt A + B 168 100 94 100 210 100
__________.___——_——
Källa: Sveriges riksbank
upplåning mot revers och även SIGAB ökade denna upplåning. GIGAB hade sedan länge en relativt stabil stock av utestående reverslån på drygt 300 mkr. Under år 1975 och 1976 ökade reversupplåningen ytterligare. Brut- toupplåningen uppgick sammanlagt till 425 mkr år 1976 och medförde att institutens utestående lån ökade för första gången sedan avtalet ingicks om BOFAst övertagande av obligationsutgivningen. Nettoutlåningen under året uppgick till 347 mkr för instituten sammantagna. Den mot reversupplåningen svarande utlåningen har till allra största delen avsett slutlig finansiering av icke statsbelånad om- och tillbyggnad av äldre småhus, delvis i samband med fastighetsöverlåtelser. Nyutlåningen ligger därför i regel i ett högre inteckningsläge än bottenlån. Fördelningen av in- stitutens nya slutliga lån under år 1976 framgår av tabell 6.11.
Lånen löper i allmänhet på 5 eller 10 år beroende på vilka villkor instituten kan erhålla för sin egen upplåning som till stor del äger rum i försäkrings- bolag. Utlämnade lån har en längre amorteringsplan än den formella bind- ningstiden. I allmänhet tillämpas 25 å 30-åriga annuitetsplaner eller liknande konstruktioner med låg amortering i början av löptiden, vilket innebär att instituten måste kunna uppbringa nya medel vid den 5- eller lO-åriga löp- tidens slut för att lånen skall kunna omsättas. Vid mitten av år 1977 betingade institutens egen upplåning en ränta på ca 11,25 procent. Den egna marginalen var omkring 0,5 procent och utlåningsräntan följaktligen ca 11,75 procent vid nämnda tidpunkt. Fast ränta tillämpas under den 5- eller lO-åriga bind- ningstiden.
Vid sidan av den slutliga belåningen ger GIGAB också byggnadskrediter. i huvudsak också för om- och tillbyggnad av småhus. Vid utgången av
år 1976 uppgick institutets utestående byggnadskrediter till 86 mkr. SIGAB:s och Svensk fastighetskredits byggnadskreditgivning har avvecklats under de senaste åren och övertagits av ägarbankerna.
Vid sidan av lånerörelsen bedriver i synnerhet GIGAB en omfattande verksamhet med fastighetsförmedling, fastighetsförvaltning och fastighets- värdering. GIGAB hade också väsentligt fler anställda än de övriga insti- tuten, 59 personer vid utgången av år 1976 mot 19 hos SIGAB och 11 hos Svensk fastighetskredit. Skillnaderna härvidlag mellan GIGAB och de båda övriga instituten är organisatoriskt betingade, då motsvarande funk- tioner är förlagda direkt i de övriga institutens ägarbanker eller i särskilda bolag.
6.235. Sammanfattande karakteristik
Sedan BOFAB övertagit de affärsbanksägda bostadsinstitutens nyutlåning år 1973 finns tre dominerande institut för bottenlångivning till bostadssek- torn. Stadshypoteksinstitutionen är av föreningskaraktär och dess verksam- het är reglerad i lag. De båda övriga instituten är kreditaktiebolag i enlighet med den särskilda lag som gäller för sådana och deras verksamhet står i likhet med stadshypoteksinstitutionens under tillsyn av bankinspektionen. BOFAB ägs till hälften av staten via PKbanken och till hälften av övriga affärsbanker utom Sparbankernas bank. Spintab ägs helt av sparbanksvä- sendet via Sparbankernas bank. De tre kreditaktiebolagen SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit är numera i huvudsak inriktade på om- och tillbyggnad av äldre fastigheter, främst småhus.
I allmänhet är låntagamas kontakter med bostadsinstituten begränsade då låneansökningarna förmedlas av den bank som svarat för byggnadskre- diterna. Medan stadshypoteksinstitutionen har en utbyggd regional orga- nisation svarar lokala banker praktiskt taget helt för kanaliseringen av BO- FAst och Spintabs lån. Verksamheten skiljer sig också något mellan de olika instituten.
Spintab utmärker sig genom en aktiv upp- och utlåningsverksamhet som innefattar reversupplåning från olika långivare och direkta eller indirekta engagemang som byggnadskreditgivare. Upp- och utlåningen är i hög grad integrerad genom de 5. k. budgetavtal som träffas årligen mellan institutet och de enskilda sparbankerna. Avtalen reglerar Sparbankernas obligations- förvärv. Institutet kan också i viss mån sägas fylla en likviditetsutjämnande funktion inom sparbankssektorn. Vidare ingår institutet i konsortier med Kommunkredit och lokala sparbanker som på avtalsbas åtar sig att svara för enskilda kommuners finansieringsbehov under treårsperioder.
BOFAst verksamhet är strikt begränsad till långfristig bottenlångivning. Upplåning utanför Obligationsmarknaden förekommer därför sällan. För- delningen av utlåningen styrs helt genom avlyft baserade på delägarban- kernas obligationsförvärv eller i proportion till bankernas utestående bygg- nadskreditiv när obligationer säljs till andra än delägarna.
Stadshypoteksföreningarna har en fristående ställning på marknaden. Me- dan BOF AB endast lyfter av byggnadskrediter lämnade av delägarbankerna och Spintabs utlåning helt riktas till sparbankskunder, fördelas hypoteks- föreningarnas lån oberoende av sådana bindningar. Samma köordning till-
lämpas som i BOFAB. Möjligheterna enligt reglementet att ge byggnads- krediter har inte utnyttjats. Utlåningens fördelning på småhus och flerfamiljshus skiljer sig avsevärt mellan instituten. Följande tablå visar den procentuella fördelningen vid utgången av år 1976.
Småhus Flerfamiljshus Övriga ändamål Stadshypoteksföreningarna 26 67 7 Spintab 74 18 8 BOFAB 46 47 7
Spintabs koncentration på småhus återspeglar självfallet sparbankssektorns traditionella rörelseinriktning.
Institutens lånevillkor är numera sinsemellan praktiskt taget identiska på både upp- och utlåningssidan. Det gäller såväl Obligationsvillkoren som räntor och löptider för långfristiga bottenlån till olika objekt. 1 första hand är naturligtvis likriktningen ett resultat av de kreditpolitiska myndigheternas kontroll som innefattar både räntor och löptider.
Det starka inslaget av real planering inom bostadssektorn har också eli- minerat delar av de konkurrensmoment som annars gör sig gällande på kreditmarknaden. De överenskommelser som numera normalt träffas mel- lan myndigheterna och kreditinstituten om deras finansiella insatser är i sista hand utslagsgivande för tilldelningen av såväl byggnadskrediter som långfristiga fastighetslån till olika projekt. För de statsbelånade objekten kan besluten om att statslån skall utgå också sägas säkerställa bottenfi- nansieringen i bostadsinstituten. Sedan systemet med statliga räntesubven- tioner införts skulle den garanterade räntan också fånga upp eventuella diffe- renser mellan bottenlåneräntorna i de olika instituten. Stadshypoteksinsti- tutionens oberoende ställning på marknaden torde också bidra till likriktning av lånevillkoren.
Institutens räntemarginaler för nya lån är ringa. För bostadshus är mar- ginalen genomgående 0,2 och för affärs- och kontorshus cirka 0,4 procent- enheter. Det har framgått att marginalerna inte medgett en fondering av egna medel i BOFAB och Spintab i en takt som säkerställt att upplånings- underlag som krävs enligt bolagsordningen genererats i samma takt som utlåningsexpansionen. Delägarna har därför fått tillskjuta upplåningsgrun- dande lånegarantier respektive garantikapital i de båda instituten. Stads- hypoteksinstitutionens kapitalgenerering är väsentligt snabbare och grundas framför allt på den stora stocken av äldre obligationer till låg ränta vilkas motsvarande utlåning successivt omsätts till gällande marknadsvillkor.
Generellt gäller alltså att instituten arbetar med mycket små egna medel i förhållande till omslutningen. Som framgått ligger kapitalbasen nära de föreskrivna två procentenhetema av utlåningen för BOFAB och Spintab, medan stadshypoteksinstitutionen som helhet har en fondtäckning på nära fyra procentenheter. För stadshypoteksinstitutionen tillkommer därutöver den statliga garantiutfästelsen om 6 miljarder kr vid utgången av år 1977.
Standardiserade villkor gäller således för de tre dominerande bostadsin- stituten, stadshypoteksinstitutionen Spintab och BOFAB. på såväl upp- som
utlåningssidan. Samma villkor gällde för SIGAB, GIGAB och Svensk fas- tighetskredit så länge de var aktiva låntagare på Obligationsmarknaden.
I ett viktigt avseende förelåg emellertid skillnader för vissa äldre lån be- träffande de olika instituten. Dessa hade kunnat skapa obalans inom den långfristiga bostadsfinansieringen under en lång följd av år såvida inte en särskild överenskommelse under riksbankens medverkan träffats år 1977 mellan institutens ägare och deras långivare att ändra Obligationsvillkoren.
Orsakerna var att Obligationsvillkoren för de ovan nämnda lånen som infördes år 1966 skilde sig från villkoren för institutens motsvarande ut- låning, de 5. k. enhetslånen. För obligationslån utgivna under åren 1966—74 gällde att instituten hade en ensidig rätt att efter tio år påkalla ändring av räntan till gällande marknadsränta alternativt inlösen av obligationema. Eftersom räntetrenden varit stigande under tiden fram till 1976 när den första 5. k. konverteringstidpunkten inföll, har ändringar av obligationsrän- tan inte varit aktuella. På utlåningssidan ändras däremot räntevillkoren för lån i kreditaktiebolagen uppåt till en högre marknadsränta efter tio år även om motsvarande obligationslån inte skulle ha ändrats, I motsats till kre— ditaktiebolagenjusterar stadshypoteksinstitutionen räntan på utlåningen en- dast om Obligationsvillkoren ändras.
De angivna reglerna innebär att betydande marginalökningar skulle uppstå för kreditaktiebolagen eftersom räntenivån stigit med cirka 2,5 procenten- heter sedan de aktuella lånen gavs. Under antagande att den 1977 rådande räntenivån skulle bestå till år 1984 (ett i och för sig godtyckligt antagande), skulle marginalökningarna under perioden 1976—84 motsvara en intäktsök- ning av storleksordningen 2,8 miljarder kr. Eftersom stadshypoteksinsti- tutionens upp- och utlåning för dessa län var synkroniserad, skulle några överskott inte uppkomma i detta institut.
Exemplet är intressant från flera utgångspunkter. Institutens marginaler för de berörda lånen skulle bli åtminstone 13 a 14 gånger större än de normala 0,2 procentenheter man betingar sig i nyutlåningen. Det illustrerar också de problem som är förknippade med tillämpningen av fasta kapitalmark- nadsräntor i händelse av stora räntestegringar, exempelvis utlösta av in- flation. I grunden är effekterna ett fördelningspolitiskt problem där lån- tagarna, eller i detta speciella fall mellanhandsinstituten, skulle gynnas på de ursprungliga långivarnas/obligationsinnehavarnas bekostnad.
Fördelningsproblemet har flera dimensioner. Den största delen av lån- tagarna i instituten (uppskattningsvis två tredjedelar) har statliga lån och därmed räntebidrag som fångar upp räntehöjningen. Det innebär att stats- budgeten belastas med delar av de stigande ränteintäkter som tillförs in- stituten.
I diskussionen har hittills förutsatts att inga transaktioner skulle företas mellan instituten och obligationsinnehavarna som innebär att institutens ökade ränteinkomster tillförs deras långivare som ett led i institutens kon- kurrens om marknadsandelarna. Detta skulle exempelvis kunna ske i sam- band med försäljning av nya obligationer eller vid utbyten av förfallande obligationer genom anpassning av obligationskursema.
Möjligheten skulle vara förbehållen Spintab eftersom SIGAB, GIGAB och Svensk fastighetskredit inte längre ger ut obligationer. BOFAB började ge ut ifrågavarande obligationer först vid tillkomsten år 1971 och kan därför
inte erhålla någon marginalökning förrän tidigast år 1981. Enligt de kre- ditpolitiska riktlinjerna är emellertid sådana transaktioner inte tillåtna då de i praktiken innebär att emissionsräntorna kommer att avvika från den föreskrivna nivån.
För instituten återstår därmed endast möjligheten att reducera olika av- gifter för låntagarna på samma sätt som stadshypoteksinstitutionen. ] övrigt skulle överskotten automatiskt ackumuleras i kreditaktiebolagen.
Sedan problemet analyserats inom kapitalmarknadsutredningen inleddes under 1977 på riksbankens initiativ förhandlingar mellan kreditaktiebolagens ägare och de dominerande långivama/obligationsinnehavarna. Instituten ut- fäste sig därvid att efter hand konvertera obligationslån utgivna under åren 1968—74 till vid konverteringstillfallet gällande emissionsränta för likvärdiga obligationer. Överenskommelsen innebär att de ökade ränteintäker som föl- jer om räntan vid konveneringstillfället överstiger den ursprungliga emis- sionsräntan fördelas bland institutens långivare i proportion till obligations- innehaven. För långivarnas del innebär överenskommelsen att de förluster reduceras som de fått vidkännas på de fastförräntade placeringarna genom den trendmässigt stigande långa räntan.
Medan stadshypotekskassan som nämnts inte för enhetslånen tillgodogör sig några av ränteutvecklingen betingade överskott, uppstår för kassan över- skott på äldre lån från tiden före införandet av enhetslånen som är betydande men avtar successivt under kommande år. Genom den heterogena sam- mansättningen av den äldre lånestocken är beräkningar av överskottens storlek svårare än beträffande enhetslånen i övriga institut. Enligt en över- slagsmässig kalkyl skulle emellertid stadshypotekskassans ackumulerade överskott på äldre lån uppgå till 500 a 600 mkr under åren 1977—84 förutsatt att 1977 års räntenivå består under hela perioden.
För dessa äldre obligationslån, vilka till största delen emitterades på 30- och 40-talen, reser konverteringsoperationer av det slag som beslutats be- träffande de bostadsfinansierande kreditaktiebolagens obligationer problem av en ganska annorlunda natur. De äldre oblgationslånen är inte som ob- ligationer av enhetslånetyp klart avgränsade vare sig det gäller emittenter eller lånevillkor.
Vid sidan av stadshypotekskassan har allmänna hypoteksbanken och sta- ten en stock äldre lån utelöpande. Stadshypotekskassans och hypoteksban- kens obligationer har alltid betraktats som närstående statspapper i säker- hetshänseende.
Samma asymmetri som för kreditaktiebolagens enhetslån föreligger heller inte genomgående mellan Obligationsvillkoren och villkoren för stadshy- potekskassans äldre utlåning. En del av kassans äldre reverslån löper sålunda alltjämt med oförändrade villkor som inte kan ändras av kassan. En generell konvertering av obligationsräntorna till dagens nivå skulle därför vara direkt förlustbringande för kassan.
Kassans äldre obligationer är inte heller lika koncentrerade på innehavare som kreditaktiebolagens obligationer och för kassans del har de också i betydande omfattning bytt ägare sedan emissionstidpunkten. Det innebär att en eventuell höjning av räntan på dessa obligationer inte nödvändigtvis skulle gynna dem som gjort de största ränteförlustema under åren sedan obligationema emitterades. Många av innehavarna av kassans äldre obli-
gationer har sålunda tillgodogjort sig de stigande marknadsräntorna i form av låga kurser vid förvärven. I motsats till vad som gällde för de tre icke längre aktiva kreditaktiebolagens enhetslån kommer de överskott som ge- nereras genom stadshypotekskassans äldre lån institutets verksamhet direkt tillgodo och återkanaliseras således till bostadssektorn.
Obligationerna ifråga utgör ett mycket markerat exempel på hur fasta kapitalmarknadsräntor kan ge upphov till stora omfördelningseffekter. Efter de justeringar i Obligationsvillkoren i form av kortare räntebindningstider m.m. som successivt genomförts, kan liknande effekter inte uppkomma i framtiden. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör man låta sig nöja med den anpassning som skett av lånens villkor under senare år. Om en omfattande revision inleddes av villkoren för de äldre utelöpande obligationslånen skulle störningar inträffa på marknaden även för andra ob- ligationer till följd av osäkerheten om de gällande villkorens framtida gil- tighet. Principerna för Obligationsmarknadens funktionssätt skulle då rubbas. Ytterligare ingrepp i Obligationsvillkoren bör därför undvikas.
Enligt överenskommelse med riksbanken skall bostadsinstitutens nyut- låning till 90 procent avse s. k. prioriterade objekt, bl. a. all nyproduktion av bostäder, om- och tillbyggnader med statliga län samt kontors- och af- farsbyggnader med statliga lån. Återstående 10 procent får användas för icke prioriterade ändamål, t. ex. affärs- och kontorsbyggnader utan statliga lån och äldre fastigheter. Den oprioterade utlåningen finansierades tidigare med särskilda obligationsserier med 0,25 procent högre ränta, men denna ordning har numera ersatts med likformiga obligationer. Systemet innebär att oprioterade objekt för institutens del finansieras till samma ränta som prioriterade. Ur kreditpolitisk synpunkt innebär detta att finansieringen av nyproducerade bostäder kompliceras. För att exempelvis ett nyproducerat bostadsbestånd med bottenlån motsvarande 9 miljarder kr skall finansieras måste obligationer för 10 miljarder kr förvärvas av kreditinstituten. Samtidigt har trycket på bostadsinstituten ökat att klara finansieringen av oprioriterade objekt med växande låneköer för sådana ändamål. Möjligheterna att komma till rätta med denna friktion i finansieringssystemet diskuteras i avsnitt 64.25.
6 . 2 .4 F örsäkringsbolagen
F örsäkringsbolagens placeringsmönster och placeringsreglementen redovisas ingående i kapitel 9. Framställningen i detta avsnitt begränsas till en kort- fattad redogörelse för institutens bidrag till bostadsfinansieringen.
I motsats till AP-fonden vars kreditgivning till bostadssektorn nästan helt kanaliseras genom förvärv av bostadsinstitutens obligationer, ger de enskilda försäkringsinstituten också reverslån direkt till de slutliga lånta- garna. Nettoförvärven av bostadsobligationer och reverslångivningen netto under en tioårsperiod framgår av tabell 6.12. Obligationsförvärven uppgår normalt till fem å tio gånger nettoplaceringama i reverslån. Omfattningen av såväl Obligationsförvärven som reverslångivningen för prioriterade än- damål är numera föremål för årliga överläggningar med riksbanken som svarar för att försäkringsbolagens åtaganden samordnas med övriga instituts
Tabell 6.12 Försäkringsinstitutens kreditgivning för bostadsändamål 1967—76 (nettobelopp, mkr)
1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Obligations- innehav resp. utestående län 1976-12-31
Obligationer 548 839 1373 542 1602 1400 1452 1949 2548 1684 18243 Reverslån m.m. 134 108 158 259 294 141 392 418 235 400 6872
Källa: Sveriges riksbank
enligt överenskommelserna med delegationen för bostadsfinansiering. Reverslångivningens struktur framgår av tabell 6.13. Tabellen visar för- delningen av försäkringsinstitutens nya slutliga lån för bostadsändamål år 1976. Reverslånen om totalt 315 mkr under året utgjorde 17 procent av den totala bruttoutlåningen. 85 procent avsåg icke statsbelånade objekt. 38 procent av lånen avsåg annat än ny- eller ombyggnad dvs. höjning av lån i äldre fastigheter och lån i samband med försäljning av hus. Inteckningslån i bostadsfastigheter med säkerhet inom 80 procent av tax- eringsvärdet liksom bostadslån med kommunborgen utgör fondgilla pla- ceringar för försäkringsinstituten, dvs. placeringar i sådana objekt får re- dovisas inom försäkringsfonden. Som framgår av kapitlet om försäkrings- instituten har emellertid dessa placeringsformer minskat i relativ omfattning medan icke fondgilla bostadslån med bankgaranti ökat i motsvarande mån.
Tabell 6.13 Försäkringsbolagens nya slutliga lån till bostäder 1976 (mkr och procent)
Mkr Procent
A La'n till småhus Statsbelånad nybyggnad 9 3 (prioriterad placering) Ej statsbelånad nybyggnad 73 23 (prioriterad placering) Statsbelånad ombyggnad 3 1 (prioriterad placering) Ej statsbelånad ombyggnad 39 12 Annat (äldre egnahem) 59 19
Summa A 183 58 B Lån till flerfamiljshus Statsbelånad nybyggnad 33 10 (prioriterad placering) Ej statsbelånad nybyggnad 34 11 (prioriterad placering) Statsbelånad ombyggnad 2 l (prioriterad placering) Ej statsbelånad ombyggnad 4 1 Annat (äldre flerfamiljshus) 59 19
Summa B 132 42
Totalt A + B 315 100 Varav prioriterat 154 49 Försäkringsbolagens totala nyutlåning
mot revers under året 1 823
Källa: Statistiska centralbyrån
Dessa lån utgöres av toppkrediter till förhållandevis hög ränta. I genomsnitt betingade bostadslånen med bankgaranti 0,6 år 0,7 procentenheter högre ränta än inteckningslånen under senare hälften av år 1975.
Av totalt utestående lån till bostäder vid utgången av år 1974 (det senaste år för vilket redovisning i detta hänseende föreligger) uppgick intecknings- lånen till 4302 mkr, lån med kommunborgen till 716 mkr och lån mot bankgaranti till 1209 mkr, totalt 6 227 mkr.
Vid sidan av utestående lån till bostäder har försäkringsinstituten också placerat betydande belopp i egna fastigheter. Vid utgången av år 1974 uppgick det bokförda värdet av institutens egna bostads- och kontorsfastigheter till 2 818 mkr. Marknadsvärdet av fastigheterna uppgår till betydligt högre be-
lopp.
6.2 . 5 Det statliga finansieringssystemet
Huvuddragen av det statliga kreditstödets utveckling under efterkrigstiden har återgetts i avsnitt 6.2.1. Paritetslånesystemet som var i funktion under perioden 1968-74 var utformat för att komma till rätta med de problem som är förknippade med bostadsfinansiering vid stigande byggnads- kostnader. Beslutet att avskaffa systemet kan tillskrivas de naturliga svå- righeter myndigheterna ställdes inför när det gällde att höja kapitalkost- naderna för befintliga hus i takt med kostnadsstegringarna i nyproduktionen.
Återgången till ett räntegarantisystem av liknande slag som det som var i kraft före år 1968 innebar att paritetslånesystemets förutsättningar om sub- ventionsfrihet övergavs. Ambitionerna sänktes också vad gäller önskemålen om kostnadsparitet mellan olika årgångar av hus eftersom dispariteter upp- står om kostnadsutvecklingen i nyproduktionen skiljer sig från räntetrappan (vilken motsvarar en årlig kostnadsstegring på ca 3,8 procent). I det följande återges huvuddragen av det nu fungerande statliga bostadslånesystemets funktionssätt liksom de viktigaste av de övriga statliga lånearrangemang som har anknytning till bostadssektom.
Den bostadspolitiska organisationen har i stora drag följande uppbyggnad. Regeringen (bostadsdepartementet) utfärdar förordningar och vissa särskilda bestämmelser samt är sista besvärsinstans i de flesta ärenden om lån och bidrag. Regeringen är också beslutande organ i vissa ärenden. Under bostadsdepartementet sorterar bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna.
Bostadssryrelsen utfärdar bl. a. tillämpningsföreskrifter till de olika låne- och bidragsförfattningarna, har utrednings-, planerings- och kontrollupp- gifter, fördelar på län och storstadsområden de av riksdagen fastställda ra- marna för lån och bidrag samt är besvärsinstans ifråga om länsbostadsnämn- dernas beslut.
Länsbosradsnämnderna beslutar bl. a. om lån och bidrag till bostäder och vissa lokaler samt medverkar vid fördelningen av bostadslåneramarna på kommuner.
Kommunernas bostadspolitiska uppgifter regleras i en särskild lag, lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m. m. 19471523). Kommun ges enligt denna lag möjlighet att ge ekonomiskt stöd till bostadsförsörjningen inom kommunen. De skall också fungera. som för- medlingsorgan för ansökningar om lån och bidrag till de statliga bostadsmyn-
digheterna och yttra sig över dessa ansökningar. I vissa fall skall kom- munerna åta sig borgensansvar för statliga lån, bl. a. hyresförlustlån och bo- stadslån till småhus. Kommunerna skall också besluta om bostadstillägg till hushåll med låga inkomster. Kommunerna är ålagda att varje år upprätta bostadsbyggnadsprogram för de närmaste fem åren.
Övergripande bestämmelser om statliga bostadslån är införda i bostads- finansieringsförordningen (prop. l974:150, SFS 19741946, omtryckt i 1976:788). Detaljerade tillämpningsföreskrifter utfärdas löpande av bo- Stadsstyrelsen.
Vid sidan av finansieringsfunktionen utnyttjas lånesystemet för att styra bostadsbyggandets utformning i en rad avseenden. För att bostadslån skall utgå måste vissa krav uppfyllas ifråga om husets och lägenheternas standard, den yttre bostadsmiljön samt kostnaderna för tomten och huset. Om kost- naderna bedöms vara alltför höga beviljas inte statligt lån.
Från och med år 1975 gäller nya villkor beträffande markförvärv och anbudskonkurrens för att statliga lån skall utgå. Markvillkoret gäller både nybyggnad och ombyggnad och innebär i sina huvuddrag att statligt bo- stadslån för andra ändamål än småhus som skall bebos av låntagaren inte kan utgå om marken förvärvats av någon annan än kommun. Villkoret gäller för mark som köpts efter den 1 november 1974. Vid byggande på markområde som köpts före nämnda datum kan dock statligt bostadslån utgå. Det krävs dock betr. markområde som i huvudsak är obebyggt (exploa- teringsområde) att ansökan om bostadslån inlämnas före den 1 juli 1984. Markvillkoret innebär alltså i princip att tomt som köps efter den 1 november 1974 inte får förvärvas av byggnadsföretag, markexploatör m. m. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att byggintressenter förbehåller sig rätt att på ett eller annat sätt medverka i byggandet och därigenom eliminera kon- kurrensen.
Vidare gäller från och med år 1975 att byggherre som inte bygger i egen regi måste fordra in anbud från byggnadsföretag för att bostadslån skall kunna beviljas. Kravet gäller för flerfamiljshus och gruppbyggda småhus, men inte för småhus som skall bebos av låntagaren. Dessutom är alla om- byggnader undantagna. År 1979 träder förbud i kraft också mot byggande i egen regi utan anbudskonkurrens för andra hus än dem som skall bebos av låntagaren.
Bostadslån kan utgå både till nybyggnad och ombyggnad av såväl bostäder som vissa lokaler inom bostadsområden, t. ex. butiker, barnstugor, post- och bankkontor och andra servicelokaler. Ändamålsbestämmelserna har suc- cessivt vidgats. Bl. a. kan skollokaler belånas efter medgivande av regeringen om de utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice och mins- kar behovet av andra lokaler. Ungefär 5 procent av den byggnadsvolym mätt i in2 som årligen finansieras med statliga bostadslån avser lokaler.
Sedan år 1976 får också det s.k. ingångsvärdet, intill ett belopp mot- svarande 40 procent av den godkända ombyggnadskostnaden, inräknas i låneunderlaget vid förvärv av flerfamiljshus i samband med upprustning av fastigheten. Denna reform har underlättat inte minst kommunernas in- satser på saneringsområdet.
Som framgått är bostadsinstitutens utlåningsregler kopplade till de statliga lånebestämmelserna så att projekt som erhållit statslån också kan finansieras
med bottenlån i instituten.
Med de nämnda restriktionerna kan bostadslån beviljas för alla hustyper oavsett vem som är ägare.
För att fastställa bostadslånets storlek beräknas schablonmässigt ett lå- neunderlag och för att fastställa lånets inplacering ur säkerhetssynpunkt ett pantvärde. Statslånets storlek i förhållande till låneunderlaget varierar för olika låntagarkategorier. Kommun eller allmännyttigt bostadsföretag erhåller lån med 30 procent av låneunderlaget som placeras inom 100 procent av pantvärdet. För bostadsrättsförening under kommunal kontroll är lå- neandelen 29 procent, för småhus som skall bebos av låntagaren 25 procent och för övriga låntagare i regel 22 procent. Lånen placeras inom 99, 95 respektive 92 procent av pantvärdet. Låntagare som erhåller lån motsvarande mindre än 30 procent av låneunderlaget eller vars produktionskostnad över- stiger den belåningsgrundande (s. k. överkostnader), måste således tillskjuta egna medel eller ordna finansiering hos annan kreditgivare, vanligen bank eller försäkringsbolag. Bottenlåneinstituten utgår vanligen från de statliga beräkningarna av låneunderlaget i sin kreditgivning och medger i allmänhet lån intill statslånets nedre gräns, dvs. inom 70 procent av pantvärdet.
För de allmännyttiga bostadsföretagen innebär lånebestämmelserna att husen helt kan finansieras med långfristiga lån så länge byggnadskost- naderna inte överstiger det fastställda låneunderlaget. De medför också att företagen kan bedriva sin verksamhet med ett mycket litet eget kapital i förhållande till omslutningen. Beloppen för låneunderlag och pantvärde anpassas till det lokala kostnadsläget genom en s. k. ortskoefficient och till den allmänna byggnadskostnadsutvecklingen genom en tidskoefficient.
De allmänna bestämmelserna om statliga bostadslån som återgetts i det föregående var giltiga även för paritetslånesystemet. Från och med år 1975 har paritetslånen ersatts av ett system med garanterade räntor som omfattar både bottenlån och statliga bostadslån. Mellanskillnaden mellan den ga- ranterade räntan och marknadsräntan utgör en direkt subvention till bo- stadssektorn som belastar statens driftbudget. Räntebidrag utgår dock endast för den del av låneunderlaget som avser bostäder medan lokaler får finan- sieras till marknadsränta. Den nominella räntan på statslånen som läggs till grund för beräkningen av subventionsbeloppen motsvarar kostnaderna för statens långfristiga upplåning med tillägg på 0,25 procentenheter för att täcka administrationskostnader och en viss riskpremie.
De garanterade räntesatserna är olika för nybyggda hyres- och bostadsrätts- hus och för nybyggda småhus. Skillnaderna är avsedda att utjämna olikheter i beskattning som gäller för olika kategorier av fastighetsägare. Också vid ombyggnad av hyreshus är de garanterade räntesatserna differentierade med avseende på skatteförhållandena.
För nybyggda hyres- och bostadsrättshus är enligt gällande bestämmelser år 1977 den garanterade räntesatsen 3,9 procent under det första året av lånets löptid. Därefter höjs räntan med 0,15 procentenheter årligen under fem år. För tiden därefter trappas räntenivån upp med 0,2 procentenheter per år. Under den tid räntesubvention utgår erläggs inga amorteringar på det statliga lånet. När den garanterade räntenivån uppnår marknadsräntan, efter cirka 30 år enligt dagens förhållanden, fortsätter upptrappningen av kapitalkostnaderna i samma takt genom amortering på statslånet. Detta blir
återbetalt efter ytterligare drygt 20 år vid en övre lånegräns av 100 procent och på något kortare tid vid lägre lånegränser förutsatt att dagens ränte- förhållanden råder under hela perioden. I praktiken är det självfallet omöjligt att förutse ränteutvecklingen i ett så långt perspektiv.
Bostadsrättsföreningar har möjlighet att omedelbart börja amortera stats- lånet efter en 30-årig amorteringsplan. Man kan därvid välja mellan lån med lika årlig amortering och annuitetslån.
Den garanterade räntan för nybyggda småhus som bebos av ägaren är 6 procent under det första året efter lånets utbetalning varefter den höjs årligen med 0,2 procentenheter tills marknadsräntenivån uppnås. Amor- teringen av det statliga lånet börjar ett halvår efter utbetalningen av lånet. Amorteringstiden är fastställd till 30 år och betalningarna kan ske med lika årliga belopp (rak amortering) eller i form av annuiteter.
De statliga bostadslånen och därmed räntegarantierna utgår numera från husens färdigställande oavsett om avlyft av byggnadskrediterna erhållits i bostadsinstitut. Räntekostnaderna för byggnadskreditiven får också ingå vid beräkningen av låneunderlaget för de statliga lånen. Reglerna innebär att kapitalkostnaderna inte påverkas för låntagaren om avlyft i bostadsin- stituten fördröjs genom köbildning. Variationer i räntan på krediterna under byggnadstiden får också liten effekt på kapitalkostnaderna under senare ske- den eftersom räntekostnaden får finansieras med långa lån till garantiränta. Kapitalkostnadema för hus som finansieras med statliga bostadslån kan därför sägas i stort vara oberoende av kreditmarknadsvillkoren.
För ombyggnad gäller i huvudsak samma låneregler som för nybyggnad. För att ombyggnadslån skall beviljas får kostnaden inte understiga 15 000 kr för flerfamiljshus och 4 000 kr för enfamiljshus. Efter ombyggnaden skall lägenheterna och huset ha fått en viss lägsta standard. Reglerna om rän- tebidrag är i huvudsak desamma vid ombyggnad som vid nybyggnad. De garanterade räntesatserna för småhus är således 6 procent och för övriga hus 3,9 procent. För ägare av hyreshus som beskattas enligt 5. k. konven- tionell metod är räntesatsen 5 procent. Bostadslån för ombyggnad skall emel- lertid alltid vara annuitetslån och amorteras från och med halvåret efter utbetalningen av lånet. Amorteringstiden är högst 30 år.
Genom de nya lånereglerna avskaffas paritetslånen och räntelånen som infördes år 1968. För redan utelöpande lån bibehålls låneformema formellt men en anpassning sker till det nya lånesystemet så att också dessa låntagare kan få räntebidrag. Kopplingen av de äldre lånen sker genom att kapital- kostnaderna (”baskostnaden”) utgår efter vissa ”annuiteter” (paritetslån) re- spektive ”basräntor” (räntelån) som är olika för flerfamiljshus och småhus och varierar med året för husets färdigställande. Annuitetema och basrän- torna höjs varje år på samma sätt som den garanterade räntesatsen för nya lån.
En effekt av räntebidraget är att skuldökningen upphör på de gamla pa- ritets- och räntelånen. Den paritetslåneskuld som fanns vid årsskiftet 1974/75 står kvar oförändrad tills uppräkningen av annuitetema ger ut- rymme för amortering. För låntagare med räntelån framräknades ett nytt räntelån per den 1 januari 1975 som avskrevs omedelbart till den del det hänförde sig till den upplupna ränteskulden. Den del som motsvarade amor- tering på det ursprungliga bostadslånet avskrevs dock inte.
Även de låntagare som valde nominella bostadslån när paritets- och rän- telånen infördes år 1968 får räntebidrag. För dessa gäller särskilda garanterade räntesatser för olika årgångar av hus. Räntesatsema höjs på samma sätt som för nybyggda småhus. Amorteringarna påverkas inte av räntebidraget utan fortsätter på samma sätt som tidigare.
Låntagare med lån enligt äldre kungörelser, som avstod från att söka räntelån när dessa infördes år 1968, kan efter ansökan beviljas räntebidrag.
Statliga lån utgår till en helt dominerande del av de nybyggda flerfa- miljshusen. Andelen lägenheter i flerfamiljshus med statligt stöd har ökat kontinuerligt under senare år och utgjorde 96 procent för lägenheter fär- digställda år 1976. För småhus var motsvarande andel 83 procent. Av totalt 55 800 färdigställda lägenheter år 1976 erhöll 48500 statliga lån.
De statliga bostadslånen belastar lånefonden för bostadsbyggande som ingår i statens kapitalbudget. Den är en revolverande fond vilket innebär att inflytande amorteringar används till utlåning.
Förutom till ny- och ombyggnad kan bostadslån utgå för en rad ändamål. I vissa fall kombineras lånen med bidrag enligt särskilda författningar. Det gäller bl. a. bidrag och lån till energibesparande åtgärder (SFS 1974:252 samt bostadsfinansieringsförordningen 9 55).
Till lånefonden för bostadsbyggande hänförs också en rad andra låneformer än bostadslån. Dit hör bl.a. förbättringslån (SFS 1962:538) som kan utgå för upprustning av bostäder för vissa boendekategorier. Hyresförlustlån (SFS 1972:60) kan beviljas för att täcka kostnader för outhyrda lägenheter i statsbelånade hus. Lånen löper på tio år med möjlighet till förlängning till femton år. Regeringen kan efter ansökan besluta om uppskjuten amor- tering eller räntefrihet under viss tid. Regeringen kan också besluta om avskrivning av lån om låntagarens fortsatta verksamhet annars äventyras. Ungefär 30 procent av årligen utbetalda hyresförlustlån om cirka 250 mkr har hittills avskrivits.
Tomträttslån, som hänförs till lånefonden för bostadsbyggande, och mark- förvärvslån, som ligger utanför denna, ges till kommuner. Dessa låneformer behandlas i kapitel 7.
Statligt stöd till allmänna samlingslokaler (SFS 1973z400) utgår ur en sär- skild fond i form av bidrag och lån.
I tabell 6.14 sammanfattas utbetalningarna under år 1976 och ställningen vid slutet av året för statliga lån till bostadssektorn. Den kraftiga ökningen av småhusbyggandet återspeglas i fördelningen av årets utbetalningar mellan småhus och flerfamiljshus.
Under budgetåret 1977/ 78 beräknas utgifterna för räntesubventioner och eftergifterna av räntelån till 2 560 mkr. Vid slutet av 1977 uppgick bygg- nadskostnaden per rn2 till cirka 2 200 kr i flerfamiljshus. Räknat efter en faktisk kapitalkostnad på 9,7 procent enligt gällande marknadsränta och en garanterad ränta på 3,9 procent, utgjorde den statliga räntesubventionen 5,8 procent. Räknat per m2 uppgick således den statliga subventionen till 128 kr (5,8 procent av 2 200 kr) under det första året för nyproducerade lägenheter i flerfamiljshus. Hyran per rn2 i nyproducerade flerfamiljshus uppgick vid samma tidpunkt till 140—150 kr per m2 i storstadsområdena. Utan statliga kapitalsubventioner skulle hyresnivån alltså i det närmaste fördubblas.
Tabell 6.14 Utestående statliga lån för bostadsändamål per 1976-12-31 samt ny- utlåningen under året (mkr)
Nyutlåning Ställning under år 1976 1976-12—31
Lånefondenjör bos/adsbyggande Lån till ny- och ombyggnad av
flerfamiljshus 845 21 135 småhus 1 276 9 282 Förbättringslån 63 351 Tomträttslån 186 1 738 Lån till hyresförluster 264 555 Ovrigt 14 170 Summa 2 647 33 231 Sta tsregleringsjbnden Energisparlån 254
Övriga utlåningsfonder
Markförvärvslån ] 15 486 Lån till samlingslokaler 9 185 Ovrigt 4 158 Summa 128 829 Totalt 2 775 34 314
Källa: Bostadsstyrelsen
6.2.6. Kommunernas långivning
Kommunerna intar en central position i den bostadspolitiska organisationen. Idet föregående har översiktligt belysts hur deras planeringsfunktion byggts ut under efterkrigstiden. Samtidigt har kommunerna successivt pålagts allt fler uppgifter som företrädare för staten vid förmedling av statliga bostadslån och beredning av låneärendena. Kommunerna är också ålagda att ställa borgen för byggnadskrediterna vid uppförande av egnahem med bostadslån och för vissa statliga lån, bl. a. hyresförlustlån. Vanligen tecknar också kom- munerna borgen för byggnadskrediter som tas upp av de allmännyttiga bo- stadsföretagen.
De allmännyttiga bostadsföretagen, dvs. bostadsförvaltande bolag eller stiftelser under kommunal kontroll, har expanderat starkt under efterkrigsti- den och har under perioden 1965—77 svarat för omkring två tredjedelar av nyproducerade lägenheter i flerfamiljshus. Utvecklingen är resultatet av en medveten satsning från statsmakternas sida på bostadsproduktion i fö- retag med självkostnadsprissättning. Bl. a. har som framgått de allmännyt- tiga företagen gynnats genom särskilt förmånliga villkor vid statlig belåning.
De förmånliga lånevillkoren har medfört att kommunernas direkta fi- nansiella insatser för egentligt bostadsbyggande kunnat hållas på en relativt blygsam nivå. Däremot är de kommunala utgifterna för olika bostadskom- plement som vägar, gator, el, vatten- och avloppsanläggningar mycket stora.
Som framgått har en växande del av bostadskomplementen berättigat till statliga lån och därmed bottenfinansiering i bostadsinstituten. Dessa delar av kommunernas uppgifter behandlas i kapitel 7.
6.2.7. Statistisk sammanfattning
Genomgången i tidigare avsnitt av de viktigaste källorna för krediter till bostadssektorn torde ha visat att det knappast är möjligt att ge en helt tillförlitlig bild av kreditgivningen ens från de långivare som brukar räknas till den organiserade kreditmarknaden. Svårigheterna är främst förknippade med den osäkerhet som råder beträffande en kredits egentliga ändamål. Det är inte rimligt att klassificera exempelvis bankernas alla lån mot säkerhet i bostadsfastighet som bostadslån eftersom en mängd lån till företag och personkrediter m. m. då skulle räknas med.
I riksbankens statistik över nettokreditgivningen på den organiserade kre- ditmarknaden (de 5. k. kreditmarknadsmatriserna) har avgränsningsproble- men lösts så att följande poster hänförs till bostadssektorn. Av totalt emit- terade bostadsobligationer under året räknas 90 procent som bostadslån eftersom denna andel av bostadsinstitutens nyutlåning skall avse prioriterade ändamål. Återstående 10 procent hänförs till näringslivssektorn eftersom dessa lån till största delen avser affärs- och kontorshus m. m. En viss del även av de icke prioriterade placeringarna utgöres dock i praktiken av bo- stadslån, bl.a. lån i samband med fastighetsförsäljningar och lån för om- byggnad utan statliga lån.
Bankernas direkta lån till bostäder utgörs i den nämnda statistiken sedan år 1970 endast av byggnadskrediter för prioriterade ändamål. Övriga krediter hänförts till näringslivet även om de till en del är faktiska bostadslån. Av tabell 6.5 ovan har framgått att bankernas nyutlåning under året kan klas- sificeras med avseende på krediternas ändamål så att en relativt fullständig bild kan ges av långivningen för bostadsändamål. Dessa uppgifter kan emel- lertid inte överföras på den stora stocken utestående lån mot säkerhet i bostadsfastighet. Därmed kan inte heller nettolångivningen under året för- delas på ändamål och införas i kreditmarknadsmatriserna. Denna torde dock var av relativt liten omfattning eftersom återflödet genom amorteringar på den stora stocken äldre bottenlån särskilt i sparbankerna inte kompenseras genom motsvarande nyutlåning.
För de enskilda försäkringsinstitutens del anses inte lika betydande av- gränsningsproblem föreligga som för bankerna. De direkta lånen mot så- kerhet i bostadsfastighet har därför i sin helhet hänförts till bostadssektorn. En viss del av dessa torde dock i praktiken vara lån till företagare och personkrediter.
Offentliga försäkringsinrättningars direktlån utgörs till allra största delen av AP-fondens lån mot kommunal borgen till allmännyttiga bostadsföretag.
Bostadsinstituten ingår inte i statistiken eftersom de räknas som mel- lanhandsinstitut. Deras kreditgivning registreras på upplåningssidan, dvs. främst genom nettoförsäljningen av obligationer.
I tabell 6.15 belyses kreditgivningen på den organiserade kreditmarknaden till bostadssektorn under en tjugoårsperiod enligt de nämnda avgränsnings- principerna. Tabellen utgör en sammanställning av riksbankens kreditmark-
Tabell 6.15 Nettolångivningen till bostadssektorn på den organiserade kreditmarknaden 1955—76; femårsgenomsnitt (mkr och procent)
Långivarnas obliga- tionsinnehav resp.
lånefordran per 1955—59 1960—64 1965—69 1970—74 1975—76 1976-12—31
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Riksbanken 1. Obligationer — 6 — 76 2 55 1 — — — 3 — 1119 ]
A_Uärsbanker 346 [9 55] 17 I 497 23 2 116 25 3 096 29 36 997 30 2. Obligationer 236 13 282 9 891 14 1 143 14 2 350 22 22 362 18 3. Direkta lån” 110 6 269 8 606 9 973 11 746 7 14635 12 Sparbanker och föreningsbanker 989 56 I 454 46 2 061 31 I 452 17 1 742 17 l 4 5 99 [2 4. Obligationer 112 6 216 7 359 5 867 10 1 263 12 8 890 7 5. Direkta lån” 877 50 1 238 39 1 702 26 585 7 479 5 5 709 5
Försäkringsbolag 400 22 438 14 790 12 1 551 18 2 223 Zl 25 [15 21 6. Obligationer 188 11 316 10 632 10 I 250 15 1 905 18 18 243 15 7. Direkta lån 212 11 122 4 158 2 301 3 318 3 6872 6 Ofenlliga försäkringsinrättningar .? () 625 20 2 I 18 33 3 456 40 3 400 32 41 726 34 8. Obligationer — — 612 20 2 053 32 3 424 40 3 340 32 41 058 33 9. Direkta lån 2 0 13 0 65 1 32 0 60 0 668 1
Allmänheten (res/post)
10. Obligationer 47 3 31 1 28 0 2 0 125 1 1 814 2
11. Summa 1778 100 3175 100 6549 100 8577 100 10583 100 121370 100 därav obligationer 577 32 1533 48 4018 61 6686 78 8980 85 94 382 78 12. Kreditmarknadens omslutning 4 220 6 907 15 493 26 555 42 856 13. 11. i % av 12. 42 46 42 32 25
”Endast byggnadskrediter för prioriterade ändamål fr. o. m. är 1970. Källa: Sveriges riksbank.
nadsmatriser under perioden. I syfte att utjämna effekterna av konjunk- turvariationer visas genomsnittsvärden för femårsperioder.
Ett av de mest framträdande dragen i utvecklingen från slutet av 50-talet till mitten av 70-talet är enligt tabellen Sparbankernas betydande tillbakagång från en position där de svarade för mer än hälften av bostadskreditgivningen till mindre än 20 procent idag. Andelsmässigt faller tillbakagången helt på den direkta reverslångivningen. De angivna relationstalen bör tolkas med försiktighet p. g. a. de ovan nämnda ändringarna i kreditmarknadsstatistiken under perioden som innebär att endast de prioriterade byggnadskrediterna numera räknas som bostadslån. Sparbankernas alltjämt betydande direkta slutliga lån för bostadsändamål faller därför utanför statistiken under pe- rioden 1970—76. Enligt en försiktig uppskattning skulle sparbankemas andel av bostadsfinansieringen ha uppgått till drygt 40 procent istället för angivna 56 procent åren 1955—59 om samma redovisningsprinciper som idag till- lämpats under dessa år. Även med detta förbehåll återspeglas emellertid Sparbankernas successiva övergång till indirekt finansiering av bottenlån genom förvärv av Spintabs obligationer.
För affärsbankernas del har en kraftig ökning av marknadsandelen skett genom en relativ ökning av Obligationsförvärven.
Försäkringsbolagens andel av bostadskreditgivningen har varit relativt oförändrad, men Obligationsförvärven har ökat på bekostnad av de direkta lånen.
De offentliga försäkringsinrättningamas andel av nettokreditgivningen fal- ler nästan helt på AP-fonden. Tillkomsten av fonden innebar en genom- gripande förändring av kreditmarknadens struktur vilket återspeglas inte minst på bostadsfinansieringens område. I tabellen visas hur AP-fondens snabba tillväxt från starten år 1960 resulterade i en andel av bostadskre- ditgivningen på 20 procent redan under den första femårsperioden av 1960- talet. Andelen nådde sin kulmen under perioden 1970—74 då fonden svarade för 40 procent av nettokreditgivningen. Därefter har fondens andel sjunkit något bl. a. genom en ökad satsning på kreditgivning till näringslivet. För bankernas del har detta inneburit att deras andel av Obligationsförvärven på marknaden ökat, dock inte i högre takt än deras totala placeringar under perioden. Bostadsobligationemas andel av bankernas totala placeringar har således inte ökat nämnvärt. AP-fondens stora betydelse för bostadsfinan- sieringen under den expansiva fasen av bostadsbyggandet åren 1965—74 åter- speglas i att den vid utgången av år 1976 hade 44 procent av totalt utelöpande bostadsobligationer i egen portfölj. Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att AP-fondens snabba tillväxt var en grundläggande förutsättning för att miljonprogrammet för bostadsbyggandet kunde genomföras utan svåra _stockningar på kreditmarknaden.
Allmänheten utgör en restpost i kreditmarknadsstatistiken. Dit hänförs alla obligationsförvärv som inte kunnat lokaliseras till kreditinstituten. Pos- ten torde i ringa utsträckning utgöras av privatpersoners obligationsförvärv.
Ett markant drag i tabellen är att obligationsförsäljningens andel av kre- dittillförseln till bostadssektorn ökat från 32 procent under perioden 1955—59 till omkring 80 procent under 1970-talet. Även i detta hänseende måste erinras om att endast en del av bankernas direkta lån till bostäder numera ingår i statistiken. Trenden belyser dock väl utvecklingen där de tre bo-
stadsinstituten expanderat synnerligen starkt. Obligationernas ökande andel av kreditgivningen är självfallet också en konsekvens av att obligations- marknadslinjen valdes som metod att kanalisera AP-fondens medel.
Bostadssektoms andelsmässigt största anspråk på kreditmarknaden gjor- des gällande under inledningen av dess expansionsfas och även strax innan. Under första hälften av 1960-talet, alltså före miljonprogrammets start, upp- gick bostadskrediterna till 46 procent av nettokreditgivningen på marknaden. Därefter har andelen sjunkit till mindre än en tredjedel under 1970-talet (rad 13 i tabellen). En viktig orsak till den sjunkande andelen är att stats- budgeten var överbalanserad under de första åren av 60-talet. Omsvängningen till statliga utgiftsöverskott har sedan medfört att kreditmarknadens om- slutning ökat.
Som redan framhållits utgör kreditgivningen som registreras i kreditmark- nadsmatriserna endast en del av den årliga långivningen till bostadssektorn. Förutom bankernas nya slutliga lån, vilkas betydande storleksordning på årsbasis belysts i avsnitt 6.2.2, men som inte är så omfattande i nettotermer, faller en lång rad andra kreditforrner utanför statistiken.
Statens mycket omfattande utlåning för bostadsändamål räknas sålunda inte till kreditmarknaden. Indirekt kan dock den statliga utlåningen för bostadsändamål sägas registreras i statistiken genom statens motsvarande upplåning. Nettobeloppet av statliga lån för bostads- eller angränsande än- damål uppgick till 2 300 mkr år 1976. Därtill kommer ungefär 2 500 mkr i räntesubventioner.
Kommunernas långivning till egentliga bostäder är inte särskilt betydande. Deras huvudsakliga insatser inriktas på en lång rad bostadskomplement som betingar mycket stora belopp årligen och som i växlande utsträckning finansieras med skatter, avgifter, upplåning och statliga bidrag.
Vidare förekommer en omfattande men till sin storlek obekant kredit- förmedling mellan privatpersoner, stiftelser m. fl. och fastighetsägare. Ofta organiseras sådan kreditförmedling av bankerna för notariatkundernas räk- ning varvid bankerna kan bistå med garantier för att förstärka säkerheterna i högre inteckningslägen.
De sammanlagda beloppen av de krediter som tillförs bostadssektorn men som antingen registreras på andra sektorer i kreditmarknadsstatistiken eller helt faller utanför denna är således mycket betydande, men kan beräknas bara till en del.
6.3 Frågan om totalfinansiering av bostadsbyggandet
6.3.1 Tidigare behandling av frågan
I den bostadspolitiska debatten har under en lång följd av år ofta hävdats att den mest rationella metoden att säkerställa genomförandet av det av statsmakterna fastlagda bostadsbyggnadsprogrammet är att låta staten till- handahålla de erforderliga krediterna.
Eftersom argumenten för en statlig totalfinansiering ofta framlagts under intryck av de friktioner som gjort sig gällande för stunden, kan det vara av intresse att studera frågan i ett kronologiskt sammanhang. Problemen
har i allmänhet mötts med olika mer eller mindre genomgripande reformer inom ramen för ett i huvudsak oförändrat institutionellt system. 1 det föl- jande rekapituleras huvuddragen av diskussionen om totalfinansiering pa- rallellt med en redogörelse för de växlande problemen och de åtgärder som dessa initierat. Den kronologiska genomgången bör sedan underlätta ett ställningstagande till frågan om totalfinansiering mot bakgrund av dagens förhållanden.
6.3.I.1 Diskussionen fram till mitten av 1960-talet
Frågan om införande av totalfinansiering diskuterades i flera sammanhang redan under 1940-talet. De krisartade svårigheterna för bostadsbyggandet i början av decenniet initierade en väsentlig utbyggnad av det statliga fi- nansieringsstödet. Tanken att staten skulle svara för hela finansieringsbe- hovet avvisades emellertid då bostadsbyggandet inte ansågs ha hämmats av någon egentlig brist på bottenlån. En totalfinansiering skulle också ha för- utsatt en betydande ökning av den statliga upplåningen.
Även i samband med en allmän översyn av banksystemet i slutet av 1940-talet diskuterades möjligheterna att ersätta den relativt splittrade bo- stadslångivningen från institut specialiserade på byggnadskrediter, primär-, sekundär- och tertiärlån med en koncentration till ett enda institut. Flera varianter redovisades men man avvisade till sist tanken på mer genom- gripande institutionella reformer då en statlig kreditorganisation varken kun- de väntas bygga ut ett så finfördelat kontaktnät eller anpassa sig så smidigt till växlingar i kreditbehovet som de många enskilda kreditinstituten. Man menade också att enbart strävan att förenkla bostadskreditgivningen inte kunde motivera mer omfattande ingrepp i den utbildade kreditorganisa- tionen med de risker för störningar på den övriga kreditmarknaden som då kunde uppstå. Det institutionella systemet påverkades föga av de över- väganden som redovisades av olika utredningar under de första tjugo åren av efterkrigstiden.
6.3.1.2 Bostadspolitiska kommittén år 1966
På det finansiella området genomfördes ett omfattande utredningsarbete av bostadspolitiska kommittén vars betänkande (SOU 1966:44) resulterade i införandet av paritetslånesystemet år 1968. I institutionellt hänseende för- ändrades emellertid inte bostadslångivningen genom lånereformen. De stat- liga lånen utgjorde således alltjämt topplån medan de underliggande lånen tillhandahölls av bostadsinstituten på kapitalmarknaden och i någon ut- sträckning av bankerna. I ett hänseende förenklades emellertid den lång- fristiga långivningen år 1966 då de dittills tillämpade primär- och sekun- därlånen slogs samman till s. k. enhetslån intill 75 procent av låneunderlaget.
Den betydande ökning av bostadsbyggandet som planerades för en tio- årsperiod initierade också överväganden av kreditpolitiska kommittén om institutionella reformer behövdes för att trygga kreditförsörjningen till bo- stadssektorn. Myndigheternas ökade engagemang i den reala planeringen ledde också till den naturliga ståndpunkten att genomförandet av de fast-
ställda programmen inte borde få hindras av brist på krediter. Diskussionen om institutionella reformer fördes också under intryck av de svårigheter att uppbringa byggnadskrediter som gjort sig gällande sedan några år.
Bostadspolitiska kommittén menade att utbyggnaden av de kommunala förmedlingsorganen för den statliga bostadskreditgivningen skapat institu- tionella förutsättningar för en övergång till totalfinansiering. De ursprungliga argumenten, att en lämplig organisation saknades för lokala kontakter med låntagarna, hade alltså förlorat i styrka. De kommunala organen fyllde sam- ma funktion för kanaliseringen av de statliga lånen som bankerna för för- medlingen av bottenlånen. Kommittén ansåg därför att ingen principiell förändring skulle inträffa vare sig den statliga långivningen kom att omfatta den slutliga finansieringen eller dessutom utvidgades till finansieringen un- der byggtiden. Besvär och kostnader borde minska för låntagaren, eftersom denne i det befintliga systemet måste förhandla med både förrnedlings- organet och ett eller flera kreditinstitut. Kostnaderna för ritningar och tek- niska beskrivningar och för uttagande av inteckningar borde också minska. Förvaltningen av lånen under deras löptid borde också bli enklare och bil- ligare.
Kommittén studerade två huvudlinjer för kapitalanskaffningen inom ett system med statlig totalfinansiering. Antingen kunde finansieringen ske över statsbudgeten eller utanför densamma. Om finansieringen ägde rum över statsbudgeten skulle det rådande systemet expandera i omfattning men inte kräva några institutionella förändringar. Den väsentliga skillnaden skulle bestå i att statsbudgetens låneanslag skulle öka kraftigt och därmed statens upplåningsbehov.
En finansiering utanför statsbudgeten skulle däremot kräva att ett särskilt institut inrättades, medan statens upplåningsbehov inte skulle öka. Statens engagemang skulle istället huvudsakligen bestå i att garantera institutets upplåning. Kommittén ansåg att den mest rationella metoden att upprätta ett sådant institut vore att omorganisera bostadsstyrelsen eller delar av denna till en statlig bostadsbank med uppgift att finansiera verksamheten genom obligationsemissioner.
Kommittén konstaterade att om en statlig totalfinansiering begränsades till att avse enbart den slutliga finansieringen och således inte kom att omfatta byggnadskreditgivningen, skulle ändringen i finansieringsförhållandena inte medföra att bostadsbyggandet frikopplades från kreditmarknadsberoende. Kreditpolitiken skulle då i högre grad få inriktas på att säkerställa krediter under produktionsskedet och den slutliga finansieringen av icke statsbe- lånade fastigheter. Man ansåg det inte troligt att byggnadskreditgivningen skulle kunna tryggas enbart genom styrning av avlyftsvolymen utan att nya kreditpolitiska instrument måste skapas för ändamålet.
Om å andra sidan även byggnadskreditgivningen inordnades i ett statligt finansieringssystem, skulle det statligt finansierade bostadsbyggandet fri- kopplas från det direkta kreditmarknadsberoendet. Den kreditpolitiska styr- ningen skulle begränsas till byggandet utan statliga lån.
Kommittén konstaterade att en Övergång till statlig totalfinansiering enligt endera av de studerade modellerna radikalt skulle ändra förutsättningarna för de befintliga kreditinstitutens verksamhet. För sparbankemas del skulle hela grunden för verksamheten påverkas eftersom dessas nettoplaceringar
till åtminstone tre fjärdedelar utgjordes av byggnadskrediter eller långfristiga fastighetslån. Effekterna för affärsbankerna skulle bli beroende av om den statliga finansieringen begränsades till fastighetskrediter eller innefattade även byggnadskrediter. I det sistnämnda fallet skulle det betydande bortfallet av kortfristiga placeringar för affärsbankernä skapa strukturella problem.
För försäkringsbolagens del skulle en övergång till totalfinansiering in- nebära att den direkta utlåningen till bostäder och förvärv av bostadsob- ligationer utgivna av flera institut måste ersättas med köp av statspapper eller obligationer utgivna av ett statligt institut. Man menade att en sådan koncentration av placeringarna skulle motverka försäkringsbolagens strävan att hålla en differentierad obligationsportfölj och att den psykologiska ef- fekten sannolikt skulle yttra sig som en aversion mot statspapper.
För stadshypoteksinstitutionen och de olika bostadsfinansierande kre- ditaktiebolagen skulle reformen innebära en avsevärd begränsning av verk- samheten. Förvaltningen av redan utestående lån skulle emellertid kvarstå under lång tid liksom utlåningen till icke statsfinansierat bostadsbyggande.
Bostadspolitiska kommittén ansåg sig kunna fastslå att en statlig total- finansiering skulle skapa garantier för en rationell kreditförsörjning för bo- stadsbyggandet. Man hävdade också att en sådan ordning inte skulle behöva medföra någon nämnvärd ökning av den statliga och kommunala förvalt- ningen. Men hänsyn till de genomgripande förändringar en sådan reform skulle medföra för de befintliga kreditinstituten och för kreditpolitiken och den ekonomiska politiken i stort ansåg sig kommittén emellertid inte kunna förorda en övergång utan att frågan prövats i ett vidare perspektiv. Den statliga långivningen borde alltså även i fortsättningen begränsas till topp- finansiering. Därutöver förutsatte man att kreditpolitiska åtgärder skulle vidtas i en omfattning som tryggade finansieringen av den beslutade bo- stadsproduktionen.
6.3.1.3 Delegationen för bostadsfinansiering år 1968
När delegationen för bostadsfinansiering inrättades år 1967 hade den som sin främsta uppgift att företräda staten vid förhandlingar med bankerna om byggnadskreditgivningen. Det stod klart att finansieringen av det om- fattande bostadsbyggandet måste ske i mer organiserade former än som dittills varit fallet. Särskilt ställdes man inför problem när det gällde att finansiera stora, fleråriga byggnadsprojekt. Delegationen studerade de rå- dande institutionella förutsättningama i betänkandet ”Bostadsbyggandets finansiering och kreditförsörjning (SOU 1968:30) som refererats i avsnitt 6.215.
Delegationen drog slutsatsen att en totalfinansiering av främst de större projekten i ett institut med kapacitet att ge både byggnadskrediter och lång- fristiga fastighetslån, s.k. integrerad finansiering, vore en möjlig väg att komma till rätta med de rådande friktionema i finansieringssystemet.
De befintliga bostadsinstituten hade redan då rätt att lämna byggnads- krediter till samma gräns i förhållande till uppskattningsvärdet som gällde för de långfristiga lånen. Möjligheten hade inte utnyttjats i någon större utsträckning. Upplåningen mot obligationer hade helt tagits i anspråk för
den långfristiga utlåningen. Kortfristig upplåning för finansiering av bygg- nadskrediter hade tillgiipits i ringa utsträckning, till en del beroende på att bostadsinstituten då skulle försättas i en konkurrenssituation i förhållande till bankerna. Instituten var också beroende av bankkrediter för att över- brygga de likviditetsbehov som ofta uppstår mellan obligationsköparnas teckningar och betalningstidpunkten.
Delegationen diskuterade möjligheterna att införa integrerad finansiering i första hand genom den då verksamma bostadskreditkassans försorg, men man förutsåg att övriga institut skulle följa efter om kassan inledde en sådan verksamhet. Om bostadskreditkassan också skulle lämna byggnads- krediter finansierade med upplåning mot obligationer, stod det klart att betydande belopp måste tillföras under en övergångsperiod. Det gällde så- lunda att dels lyfta av den befintliga kön av byggnadskrediter med en genom- snittlig väntetid på ungefär ett år, dels betala ut långa lån till de projekt som successivt kom att färdigställas under året. Vidare skulle institutet från början av övergångsperioden direkt ge långa lån till projekt som på- börjades under samma tid. Det momentana behovet av extra kredittilldelning under övergångstiden skulle bli betydande, varefter medelsbehovet skulle återgå till en normal nivå.
För bankinstitutens del måste de genom bortfall av byggnadskreditgiv- ningen friställda medlen överföras till bostadskreditkassan i form av lång- fristig utlåning. En sådan överföring borde enligt delegationen kunna åstadkommas genom anpassning av likviditetskvotema för bankinstituten. Den långfristiga utlåningen från byggstarten borde emellertid inte endast sträcka sig upp till bottenlånens övre gräns utan även innefatta de statliga lånen. När sedan statslånen utbetalats skulle de friställda medlen bilda en revolverande fond att utnyttjas för fortsatt utlåning. En sådan höjning av lånegränserna skulle kräva ändringar av bostadskreditskassans reglemente, men i övrigt skulle inga förändringar behöva genomföras.
Delegationen framhöll också att kombinationen av byggnadskredit och fastighetslån skulle fylla samma syfte som ett enda långfristigt lån från byggstart under förutsättning att garantier kunde skapas om omedelbart avlyft när byggnadsprojektet färdigställts. Som ett exempel på en sådan ordning nämnde man det s.k. Spintabsystemet som då börjat tillämpas.
Det stod klart att en medverkan i bostadsfinansieringen redan från bygg- start skulle kräva att bostadsinstitutet kunde erhålla garantier beträffande upplåningen. Institutet skulle nämligen inte kunna träffa bindande avtal om finansieringen om man inte säkerställt att dess obligationslån skulle fulltecknas. Delegationen förutsatte därför att institutet skulle kunna träffa avtal med i första hand AP-fonden om obligationsplaceringarna under ett- årsperioder. Verksamheten skulle också underlättas om den inte kom att innefatta institutets hela verksamhet utan endast stora, fleråriga projekt som tilldelats förhandsbesked om statliga lån. Som framgått upprätthölls vid denna tid sådana ränterelationer på kre- ditmarknaden att kortfristiga byggnadskrediter betingade högre ränta än långa fastighetslån. Enligt delegationen borde en övergång till integrerad finansiering inom bostadsinstitutens ram medföra att kreditkostnadema un- der byggnadstiden kom att reduceras. Räntan borde inte bli mycket högre än på fastighetslån och den belastning borde elimineras som särskilt drabbade
fleråriga projekt genom systemet med kreditavgift och löftesprovision.
Delegationen framhöll att en vidgning av bostadsinstitutens verksam- hetsområden kunde ske utan att några egentliga institutionella förändringar kom till stånd. Samtidigt menade man att det kunde vara vanskligt att lägga nya uppgifter på en organisation som bildats för speciella ändamål och som utbildat rutiner under många års verksamhet. Därför ansåg man det motiverat att överväga inrättandet av ett helt nytt institut för integrerad kreditgivning till bostadssektorn.
Delegationen skisserade ett förslag till inrättande av ett statligt institut för bostadsfinansiering som nära anslöt sig till bostadspolitiska kommitténs modell som beskrivits i det föregående. Man menade sålunda att institutet inte skulle behöva bygga upp en lokal organisation utan förlita sig på länsbostadsnämnderna. Vidare borde institutet inte behöva genomföra en särskild värdering av fastigheterna på samma sätt som de befintliga bo- stadsinstituten utan förlita sig på de av bostadsmyndigheterna framräknade pantvärdena.
Man menade att de skäl som i tidigare sammanhang anförts mot inrättande av ett statligt bostadsinstitut, att ett sådant skulle rubba det befintliga in- stitutionella systemet och inte tillföra bostadssektorn ökade resurser, inte var särskilt vägande när det gällde de syften som delegationen behandlade. Man tänkte sig således att det nyinrättade institutet skulle koncentrera sin verksamhet till stora, fleråriga projekt.
Det ansågs inte vara realistiskt att förorda att institutet skulle finansieras över statsbudgeten med hänsyn till de stora belopp som verksamheten skulle kräva. I stället borde ett fristående institut inrättas för upplåning i mark- nadsmässiga former. Inteckningshandlingar m. ni. kunde helt handhas av länsbostadsnämnderna. Aviseringar om räntor och amorteringar borde kun- na handhas av bostadsstyrelsen i samband med motsvarande åtgärder för det statliga lånet. En sådan ordning borde också underlätta redovisningen av kapitaltransaktionerna vid omfördelning av kapitalkostnaderna enligt pa- ritetslånesystemets principer. Bevakning och åtgärder vid betalningsförsum- melser borde också kunna ske i rationella former. Institutets personal borde i stort kunna begränsas till vad som krävdes för upplåningen.
Delegationens förslag resulterade inte i några institutionella ändringar. Invändningarna som riktats av bostadspolitiska kommittén mot inrättande av ett nytt kreditinstitut ansågs fortfarande giltiga. Därtill visade sig systemet med årliga avtal mellan myndigheterna och bankerna om byggnadskredit- givningen fungera väl varför osäkerheten på detta område, som tidigare utgjort ett skäl för inrättande av ett nytt institut, nu ansågs i stort ha eli- minerats.
Delegationens överväganden ledde emellertid som framgått till att löf- tesprovisionerna för fleråriga utfästelser om byggnadskrediter avvecklades efterhand av bankerna. Likaså undanröjdes bestämmelsen att statslån kunde utbetalas först när underliggande lån erhållits, regler som särskilt missgynnat de stora byggnadsprojekten. Bostadsinstituten kom inte att frångå sin tra- ditionella inriktning på långfristig långivning. Funktionsfördelningen mellan bankerna och bostadsinstituten har sedan dess inte heller ändrats.
6.3.l.4 Betänkandet ”Totalfinansiering” år 1975
I början av år 1975 lade boende- och bostadsfinansieringsutredningarna ge- mensamt fram ett betänkande ”Totalfinansiering” (SOU 1975112). Utred- ningarna föreslog i betänkandet att en statlig finansiering skall införas såväl vad gäller de långfristiga fastighetslånen (fullständig finansiering) som be- träffande byggnadskreditgivningen (integrerad finansiering). Förslaget grun- dades på bostadspolitiska överväganden medan de kreditmarknadsmässiga och organisatoriska frågorna i sammanhanget förutsattes bli behandlade av kapitalmarknadsutredningen.
Bostadsutredningarnä hävdade att den nuvarande belåningsprocessen är förhållandevis komplicerad och medför förseningar, kostnader och admini- strativa svårigheter. Som en allmän utgångspunkt borde gälla att de ramar som fastställts av statsmakterna för bostadsbyggandet mot bakgrund av en samhällsekonomisk avvägning också skall uppfyllas utan friktioner vad gäller tillgången på lån. Låntagare som fått en bostadsinvestering prövad och godkänd borde därför få ett fastighetslån utbetalt i den takt byggnads— arbetena fortskrider.
Koncentrationen till en kreditgivare borde enligt utredningarna medföra att det dubbelarbete som nu förekommer i belåningsprocessen elimineras. Det gäller ansökningsförfarandet som nu måste ske hos flera kreditgivare, besiktningar och behandling av pantbrev m. m. Med ett statligt ansvar för finansieringen skulle behovet av den nuvarande kostnadshöjande fondbild- ningen hos bottenlåneinstituten bortfalla. Statens förlustrisk skulle inte öka avsevärt genom detta arrangemang eftersom statens ansvar redan idag är knutet till län i säkerhetsläge som är sämre än det som gäller för bottenlån.
Utredningarna ansåg att den uppdelning som idag råder mellan bygg— nadskrediter och fastighetslån liksom av fastighetslånen på skilda långivare är historiskt betingad. Motiven som en gång förelegat ansågs inte längre relevanta. Inte heller framstår rollfördelningen som en gång gällde mellan byggare och förvaltare längre som aktuell i de flesta fall. Man menade att risktagandet i samband med bostadsbyggandet också har radikalt förändrats liksom statens och kommunernas ansvar i fråga om bostadsförsörjningen. Sammantagna pekar enligt detta synsätt de förändringar som inträffat på bostadsmarknaden entydigt mot att finansieringssystemet borde anpassas till de ändrade förhållandena.
Utredningarna tog inte närmare ställning till hur en statlig finansiering bör organiseras utan överlät dessa frågor till kapitalmarknadsutredningen. Man menade dock att om medel ställs till förfogande och erforderliga re- geländringar genomförs kan både de tre bottenlåneinstituten och bo- stadsmyndigheten med tämligen kort varsel börja svara för såväl fullständig som integrerad finansiering. Oavsett vilken väg som väljs borde enligt ut- redningarna bostadsmyndighetens bostadspolitiska roll inte förändras.
En sammanslagning av kreditgivningen till ett institut kunde enligt ut— redningarna inte avstyrkas med hänvisning till att konkurrensmomentet i kreditgivningen då skulle elimineras. Man menade att en konventionell konkurrenssituation som i vissa situationer kan sporra till effektivitet inte föreligger på bostadsfinansieringens område. Den som söker statligt bo- stadslån hos länsbostadsnämnden och därvid får avslag kan anföra besvär
hos bostadsstyrelsen och i sista hand hos regeringen. Prövningen av ett fullständigt lån skulle ske på samma sätt.
Systemets funktionssätt blir i sista hand beroende av hur bostadskrediterna refinansieras och vilka subventionsåtgärder staten vidtar. Enligt utedning- arna vore olika kombinationer av formellt kortfristig och långfristig upp- låning tänkbara liksom olika kombinationer av obundna och bundna rän- tevillkor. Upplåningsvillkoren kunde antas bli bestämda av kreditpolitiska överväganden och även av om staten eller en institution som inte har myn- dighetskaraktär utövar verksamheten. Sålunda vore det möjligt att åtmin- tone som en övergångslösning inleda en integrerad finansiering med en till en början obunden räntesats varigenom långivningen skulle kunna fi- nansieras med kortfristig upplåning. Räntan skulle därefter läggas fast när långfristig upplåning fanns tillgänglig för kreditgivaren.
Utredningarnas förslag om införande av totalfinansiering i statlig regi ba- serades på bostadsförsörjningens krav. Konsekvenserna för kreditmarknaden liksom de institutionella frågorna, bl. a. om en särskild bostads- eller sam— hällsbyggnadsbank bör skapas, förutsattes komma att utredas av kapital- marknadsutredningen. Utredningarnas betänkande jämte remissinstansemas yttranden överlämnades därför för kännedom till kapitalmarknadsutredning- en efter beslut av chefen för bostadsdepartementet den 21 mars 1975.
6.3.2 Kapitalmarknadsutredningens överväganden 6.321 Allmänna synpunkter
Tillbakablicken i föregående avsnitt på diskussionen om totalfinansiering av bostadsbyggandet har visat att argumenten för institutionella reformer har skiftat beroende på arten av de finansieringsproblem som gjort sig gäl- lande. Den tidigare diskussionen, fram till 1960-talets mitt, tog i hög grad fasta på svårigheterna att erhålla byggnadskrediter i den omfattning och vid de tidpunkter som bostadsbyggnadsplanema förutsatte. Detta innebär inte att försörjningen med långfristigt kapital ansågs vara problemfri. I sam- band med den kraftiga expansionen av bostadsbyggandet från mitten av 1960-talet kom emellertid de långfristiga lånen att stå mer i centrum liksom finansieringen av fleråriga, stora byggnadsprojekt. Under 1970-talet synes diskussionerna främst ha gällt frågan om det befintliga systemet är rationellt utformat och om kostnadsreduktioner kan uppnås om de olika finansie- ringsfunktionerna sammanförs till institut som svarar för finansieringen re- dan från byggstarten.
Förskjutningama av argumenten återspeglar emellertid också de reformer på bostadsfinansieringens område som successivt genomförts. Svårigheten att uppbringa byggnadskrediter reducerades år 1967 genom förhand- lingar mellan myndigheterna och kreditinstituten. Systemet har sedan dess varit i funktion och har inneburit att tillgången på byggnadskrediter i stort säkerställts såväl vad gäller volymen som krediternas fördelning i tiden och på projekt. Detta gäller även kreditförsörjningen till stora projekt, en byggnadsforrn som dock avtagit i relativ betydelse under senare år. Under år 1977 har emellertid byggnadskreditgivningen varit förenad med vissa friktioner.
På samma sätt har tillgången på långfristiga lån inordnats i de årliga för- handlingarna med kreditinstituten. Dessa har under perioden 1973—76 årligen åtagit sig att företa nettoförvärv av bostadsobligationer i stort sett i den omfattning som behövs för att hålla rimliga väntetider för avlyft (omkring ett år). Överenskommelsen för år 1977 fick en mindre preciserad innebörd än tidigare, men instituten utfäste sig likväl att förvärva obligationer i tillräcklig omfattning för att trygga den långfristiga finansieringen. Förhand- lingarna torde ha underlättats då ränterelationerna på kreditmarknaden år 1975 anpassades till en mer marknadsbestämd struktur.
I sista hand kan också kreditförsörjningen tryggas med stöd av den kre- ditpolitiska lagstiftningen som ger möjligheter för myndigheterna att inte bara föreskriva den volym bostadsobligationer som kreditinstituten har att förvärva utan också att ålägga en individuell bank att svara för byggnads- krediterna till ett angivet projekt.
Slutligen har det statliga lånesystemet anpassats så att låntagarna i allt väsentligt är oberoende av förhållandena på kreditmarknaden. Den statliga räntegarantin utgår sålunda från den tidpunkt de statliga lånen utbetalats oberoende av om bottenlån då kunnat erhållas. Vidare får kostnaderna för byggnadskrediterna inräknas i låneunderlaget för långfristig finansiering. Detta innebär att de kostnader låntagarna kan åsamkas om utbetalningen av statslån fördröjs också får finansieras med långa lån. Extrakostnaderna kommer därmed i praktiken att sakna större betydelse för kapitalkostna- dernas nivå under senare skeden inte minst genom de statliga räntesub- ventionerna på de långa lånen. Ändamålsbestämmelserna för statliga län har också successivt vidgats så att lånen kommit att innefatta allt större delar av bostadskomplementen. Sammanfattningsvis kan hävdas att reformerna på bostadsfinansieringens område under en tioårsperiod har inneburit att bostadsbyggandets kredit- försörjning i allt väsentligt tryggats. De önskemål beträffande finansierings- systemets funktionssätt som tidigare anförts som argument för en statlig totalfinansiering kan därmed sägas ha uppfyllts genom successiva reformer inom ramen för det befintliga institutionella systemet. Kapitalmarknads- utredningen drar mot denna bakgrund slutsatsen att skälen för mer genom- gripande institutionella reforrner i stort sett bortfallit. Utredningen återkom- mer i avsnitt 6.4.1 till friktionema i byggnadskreditgivningen år 1977. I boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas betänkande ”Total- finansiering” som referats i föregående avsnitt presenterades emellertid ar- gument av övervägande administrativ och kostnadsmässig natur för en to- talfinansiering. Bl. a. hävdade man att det befintliga finansieringssystemets utformning är grundat på historiska förhållanden som numera saknar re- levans. Vidare sades systemet medföra väsentliga kostnadsökningar jämfört med en totalfinansiering, fördyringar som i sista hand belastar de boende. Bostadsutredningamas betänkande. som mynnade uti förslagom införande av såväl fullständig finansiering av de långfristiga fastighetslånen som s. k. integrerad finansiering av byggnadskrediterna, innehöll få överväganden av kreditmarknadsmässig natur. Inte heller tog utredningarna ställning till hur de föreslagna finansieringsformerna bäst bör organiseras. Denna del av pro- blemen överlät man på kapitalmarknadsutredningen. Remissinstanserna för- klarade också i allmänhet att man inte kunde ta ställning till utredningarnas
förslag förrän kapitalmarknadsutredningens synpunkter föreligger.
Kapitalmarknadsutredningen skall därför i det följande något närmare analysera förutsättningarna att införa en totalfinansiering av bostadsbyg- gandet. Framställningen indelas i två avsnitt. Det ena behandlar möjlig- heterna att i enlighet med bostadsutredningarnas diskussion reducera kost- naderna för kreditförmedlingen. Det andra behandlar de aspekter på pro- blemen som överlåtits på kapitalmarknadsutredningen, främst frågor av kre- ditmarknadsmässig natur.
6.3.2.2 Kostnadseffekter rn. rn. av en totalfinansiering
Det nuvarande systemet för finansiering av bostadsbyggande med statliga lån innefattar tre kreditgivande instanser. Bankinstituten tillhandahåller byggnadskrediter som efter byggnadsskedet lyfts av till något av de tre bostadsinstituten i form av långfristiga bottenlån intill cirka 70 procent av ett särskilt beräknat låneunderlag. Överliggande krediter tillhandahålls i form av statliga bostadslån vilka beroende på ägarkategori sträcker sig upp till mellan 92 och 100 procent av låneunderlaget. Det finansieringsbehov som sålunda kan föreligga över gränsen för de statliga bostadslånen får till- godoses av fastighetsägaren själv eller av bankerna. Det gäller också de fall då fastighetens verkliga byggnadskostnader uppgår till mer än 100 procent av det godkända låneunderlaget.
Byggnadskrediterna lämnas av en lokal bank medan kommunala organ förmedlar ansökan om statliga lån. Det kommunala förrnedlingsorganet till- handahåller också underlag till länsbostadsnämnden som fattar beslut om statliga lån. Förmedlingsorganet kontrollerar under byggnadsskedet att de bestämmelser följs som är en förutsättning för att statliga lån skall utgå. Låntagarens kontakter med bottenlåneinstitutet förmedlas i allmänhet av den bank som tillhandahåller byggnadskrediterna. Det gäller särskilt det affärsbanksägda BOFAB och sparbanksinstitutet Spintab som helt saknar lokal representation. Stadshypotekskassan med tillhörande regionala hypo- teksföreningar svarar själv för en del av kontakterna med låntagaren, men i nära samarbete med byggnadskreditgivaren.
När ett projekt godkänts för statlig belåning och låneunderlag därmed fastställts, ligger detta i allmänhet också till grund för belåning i bostadsin- stituten. Dessa genomför dock en viss bedömning av projektet och bygg- herrens ekonomiska ställning.
Det etablerade systemet innebär således att låntagaren måste förhandla med i första hand det kommunala förmedlingsorganet och banken. Kon- takterna med länsbostadsnämnden och bottenlåneinstitutet blir i allmänhet mindre omfattande såvida komplikationer inte uppstår. Låntagaren måste dock fylla i ansökningshandlingar och tillhandahålla pantbrev i olika för- månsrättsordning till de olika långivarna.
Uppdelningen i byggnadskredit och fastighetskredit motiverades ur- sprungligen av att kreditriskerna var störst under byggnadsskedet för att sedan minska när fastigheten färdigställts och långfristigt lån kunde utgå. Kritikerna av systemet menar att detta förhållande inte längre gäller på dagens institutionaliserade bostadsmarknad, där myndigheternas kontroll är synnerligen rigorös. Därför borde de slutliga lånen utgå redan från början
1 den takt byggnadsarbetet fortskrider. En sådan finansieringsforrn brukar benämnas integrerad finansiering. Härigenom skulle kostnaderna för bygg- nadskreditgivningen bortfalla och bankernas engagemang i byggandet bli överflödigt. Om exempelvis staten svarade för hela finansieringen kunde kommunala förmedlingsorgan utföra allt arbete som är förenat med bygg- nadskreditgivningen. Detta vore rationellt då förrnedlingsorganen ändå mås- te kontrollera att de statliga bestämmelserna för bostadslån efterlevs. Man menar dock att även de tre bostadsinstituten kunde svara för en integrerad finansiering genom att ge långa lån redan från byggstart.
Uppdelningen på bottenlån och statliga överliggande lån anses av kri- tikerna också vara kostsam då den förutsätter skilda ansökningsförfaranden och dubbla uppsättningar av alla slags handlingar inklusive pantbrev. Om ett institut svarade för hela fastighetslånet skulle förenklingar och därmed kostnadssänkningar kunna uppnås. Man menar att en sådan s. k. fullständig finansiering kan åstadkommas antingen i helt statlig regi eller genom de tre bostadsinstituten.
Det är otvivelaktigt riktigt att det nuvarande institutionella mönstret på bostadsfinansieringens område är historiskt betingat. Kapitalmarknadsut- redningen kan också ansluta sig till uppfattningen att förhållandena på bo- stadsmarknaden, inräknat de bostadspolitiska ambitionerna, inte är jäm- förbara med dem som rådde när nuvarande organisation för bostadskre- ditgivning bildades. Det hindrar emellertid inte att finansieringssystemet alltjämt kan vara rationellt.
Integrerad finansiering
Termen integrerad finansiering har i debatten om bostadsfinansieringens institutionella utformning använts för det fall då det långfristiga fastighets- lånet utgår redan från byggstart. Det har också förekommit varianter av denna modell. Bl. a. har framkastats att långivaren kan tillhandahålla korta lån som en övergångslösning för den händelse långfristig upplåning i till- räcklig mängd inte går att uppbringa i vissa situationer. Om den långsiktiga finansiären svarar även för byggnadskrediterna borde enligt argumenten ban- kernas tjänster bli överflödiga och kostnaderna därmed kunna sänkas för låntagaren.
En integrerad finansiering kan tänkas ske enligt två huvudvarianter, an- tingen i bostadsinstitutens eller i det statliga finansieringssystemets regi. Organisatoriskt skapas de bästa förutsättningarna för en integrerad finan- siering om långivaren också åtar sig att svara för hela den slutliga finan- sieringen, alltså om fullständig finansiering tillämpas. Detta är dock inte ett nödvändigt krav. Exempelvis kan man tänka sig att bostadsinstituten svarar för byggnadskreditgivningen och att sedan bottenlånen ligger kvar i instituten medan överliggande lån lyfts av i form av statliga lån. En sådan ordning är som framgått möjlig inom ramen för stadshypoteksinstitutionens och Spintabs, men inte BOFAst, nuvarande reglementen. Däremot är det svårt att tänka sig att staten skulle svara för byggnadskreditgivningen om bottenlånen inte samtidigt inordnas i verksamheten.
Om bostadsinstituten förutsätts svara också för byggnadskrediterna kan detta inte rimligen ske genom att långfristiga lån utbetalas redan från bygg-
starten som ibland gjorts gällande. Mot ett sådant arrangemang talar inte minst att man från början inte kan beräkna med någon säkerhet hur stora de slutliga lånen kommer att bli och därmed inte det finansieringsåtagande som kommer att åvila fastighetsägaren. Den slutliga finansieringen får för- utsättas även i detta system vara bestämd av låneunderlaget och detta kan bara beräknas preliminärt under byggnadstiden. Vidare uppstår problem om den långa räntan ändras under byggnadsskedet. Kortfristig finansiering utgör under sådana omständigheter en rationell tillfällig finansieringsform.
Man kan också utgå ifrån att svårigheterna skulle vara betydligt större för bostadsinstituten att uppbringa långa lån i den takt byggnadsarbetena fortskrider än kortfristiga lån för gängse byggnadskreditgivning. Det innebär emellertid inte att institutens anskaffning av byggnadskrediter kan väntas bli friktionsfri. I praktiken vore man hänvisad till upplåning i bankerna. Dessa kan inte väntas ha samma intresse som nu att tillhandahålla medel för byggnadskreditgivningen då den direkta kontakten med kunderna upp- hör. Man skulle därmed ställas inför samma krav som i nuvarande system att säkerställa bankernas insatser genom överenskommelser eller kreditpo- litiska åtgärder.
I nuvarande system fördelas emellertid byggnadskrediterna på låntagamas initiativ mellan olika banker. Om bostadsinstituten övertog byggnadskre- ditgivningen skulle denna automatik gå förlorad vad gäller kraven på ban- kerna att ställa medel till förfogande. Det bör därför stå klart att en integrerad finansiering i bostadsinstitutens regi skulle ställa högre krav än nuvarande ordning på kreditpolitiska insatser eftersom det skulle gälla att fördela den kortfristiga finansieringen på varje individuell bank.
Från låntagarens utgångspunkt innebär en integrerad finansiering i bo- stadsinstituten inte någon väsentlig reduktion av arbetet när det gäller an- sökningsförfarandet m. rn. då bankerna redan nu bistår vid kontakterna med bostadsinstituten. Denna roll för bankerna bortfaller inte vid integrerad fi- nansiering eftersom bostadsinstituten, med undantag av stadshypoteksin- stitutionen, saknar lokal representation. Det är också uteslutet att en lokal organisation kan byggas upp.
En integrerad finansiering inom det statliga finansieringssystemet bör kunna organiseras genom utnyttjande av de kommunala förrnedlingsorganen. En sådan lösning torde som framgått förutsätta att också den långfristiga bot- tenfinansieringen överförs från bostadsinstituten till staten. I annat fall upp- kommer den föga rimliga ordningen att delar av de statliga krediterna efter byggnadsskedet får lyftas av till icke statliga institutioner med det beroende av tillgången på långa lån på kapitalmarknaden som då gör sig gällande.
Bankernas roll som direkta medverkande i finansieringen av det statligt belånade bostadsbyggandet kan således i princip övertas av de kommunala förrnedlingsorganen. Ur låntagamas synvinkel bortfaller i så fall en instans i administrationen av byggandet. Däremot är det inte givet att byggnads- krediter kan erhållas till nämnvärt lägre räntekostnader genom statens för- medling än genom bankernas.
Den räntestruktur som idag tillämpas av bankerna har utbildats successivt under överinseende av de kreditpolitiska myndigheterna. Räntemarginalen mellan bankernas totala in- och utlåning är avsedd att ge utrymme för kostnadstäckning och ett skäligt överskott. Vid givna totala räntemarginaler
kan räntan för ett visst slag av krediter sänkas endast om räntan höjs i motsvarande mån för andra slag av lån.
Frågan om räntesättningen för byggnadskrediter är alltså förknippad med det vidare problemet om räntebördan är rimligt avvägd mellan olika lån- tagarkategorier och olika ändamål. Det är emellertid knappast realistiskt att tänka sig att räntan för bankernas byggnadskrediter kan sänkas mer avsevärt på bekostnad av andra låneändamål. Krediter till objekt som god- känts för statlig belåning betingar bland de lägsta räntesatser som tillämpas av bankerna, bl. a. därför att de i allmänhet är Säkerställda genom kommunal borgen.
Ett vanligt argument för integrerad finansiering av byggnadskrediterna i statlig regi har varit att man därigenom skulle utnyttja en redan befintlig organisation som inte behöver byggas ut nämnvärt för ändamålet. Dessutom borde staten kunna låna upp medel för verksamheten till lägre kostnad än bankerna. Statliga byggnadskrediter skulle därigenom enligt argumenten betinga en lägre ränta än bankernas.
Det är emellertid enligt kapitalmarknadsutredningens mening inte givet att statens utlåningsränta kan baseras på en beräkning av särkostnadema vid ett övertagande av byggnadskreditgivningen på det sätt som resone- manget i det föregående antyder. I själva verket skulle svårigheterna bli betydande att specificera kostnaderna för just byggnadskreditgivningen och kalkylerna i grunden vara meningslösa.
Byggnadskreditgivningen skulle utgöra en verksamhet bland andra statliga engagemang vars kostnader måste täckas i den statliga totalbudgeten. Det vore då inte möjligt att på ett entydigt sätt beräkna kostnaderna för me- delsanskaffningen. I praktiken brukar staten i utlåningsverkamheten ta ut en ränta som passar in i strukturen på kreditmarknaden.
Staten kan alltid fastställa sina utlåningsräntor till en lägre nivå än mark- nadsräntorna om detta anses befogat med hänsyn till utlåningens syfte. Subventionema får då karaktären av kalkylbelopp som bokförs på drift- budgetens utgiftssida, t.ex. motsvarande skillnaden mellan den aktuella utlåningsräntan och räntan på långfristiga statsobligationer. Det finns emel- lertid inte anledning att anta att staten skulle subventionera räntorna för byggnadskrediter. Man synes ha tagit ställning mot en sådan ordning när man bestämt att räntegarantierna för de långfristiga fastighetslånen skall utgå från den tidpunkt det statliga bostadslånet utbetalas, alltså när fas- tigheten är färdigställd.
Låntagarna skulle alltså knappast belastas med lägre kostnader för bygg- nadskrediter om staten tog över verksamheten. En annan fråga är om sam- hällsekonomiska vinster skulle uppnås om byggnadskreditgivningen inord- nades i den statliga och kommunala organisationen för bostadsfinansiering. Det är sannolikt att organisationen kunde ta på sig även denna verksamhet utan att behov därigenom skulle uppstå att bygga ut administrationen nämn- värt.
Om sedan bankernas organisation för byggnadskreditgivning kunde re- duceras är det uppenbart att besparingseffekter skulle åstadkommas. Det står emellertid klart att bankernas organisation för ändamålet inte kan av- vecklas i och med att krediterna till det statligt belånade byggandet utgår. Dels kvarstår nämligen kreditgivningen till icke statligt belånat byggande,
dels svarar bankerna för finansiering av topplån och överkostnader även för statsbelånade fastigheter. Man svarar också för annan service till län- tagarna. Det lär vara svårt att fastställa hur stora besparingseffekter som skulle kunna uppnås om det statligt belånade byggandet lyfts bort från ban- kerna.
De tänkbara samhällsekonomiska vinsterna skulle som framgått knappast resultera i sänkta kostnader för byggnadskrediter om inte stats- makterna fattade ett explicit beslut att subventionera verksamheten. För låntagarna är emellertid denna fråga av marginell betydelse eftersom kost- naderna för byggnadskrediter ingår i låneunderlaget för de långfristiga fas- tighetslånen. Smärre skillnader i kostnaden för byggnadskrediter gör sig därför knappast märkbara i kapitalkostnaderna under senare skeden.
F iii/ständig finansiering
Uttrycket fullständig finansiering har i diskussionen använts för att beteckna ett finansieringssystem där en kreditgivare svarar för hela den långfristiga fastighetsbelåningen och där lånen alltså täcker såväl nuvarande bottenlån som överliggande statliga lån. Enligt vissa argument kan en fullständig fi- nansiering handhas av både bostadsinstituten och den statliga utlånings- organisationen. Som framgått är en fullständig finansiering i princip tänkbar såväl med som utan integrerad finansiering av byggnadskreditgivningen.
Den enklaste varianten av fullständig finansiering i bostadsinstitutens regi är att överlåta förvaltningen av de statliga lånen på dessa medan själva lånebesluten förbehålls myndigheterna. För låntagaren borde en sådan ord- ning innebära vissa förenklingar så till vida att ränte- och amorteringsavier rn. ni. kommer att innefatta hela fastighetslånet upp till det statliga lånets övre gräns. Bottenlån och statligt bostadslån sammanförs dock enligt denna variant inte formellt till ett lån utan redovisas var för sig. Rationaliserings- effekter bör uppnås då ju bostadsinstituten numera kan antas vara engagerade som bottenlångivare i praktiskt taget alla de fastigheter som finansieras med statliga lån. Samtidigt står det klart att myndigheterna måste tillställas sam- ma beslutsunderlag som i nuvarande system, varför de rationaliseringsvins- ter som kan uppnås inte bör överskattas. För att ett sådant lånesystem skall kunna tillämpas fordras emellertid att den del av förvaltningen av de statliga lånen som förutsätter bostadspo- litiska beslut kan skiljas från den övriga låneförvaltningen och över- föras till myndigheterna. Denna variant av förvaltningssystem berördes inte av byggadministrationsutredningen i dess betänkande ”Bostadsverket', samordning — decentralisering” (SOU 1976:26). Där föreslog utredningen att förvaltningen av de statliga lånen skall överföras till riksbanken.
Enligt en mer avancerad variant av fullständig finansiering i bostadsin- stitutens regi svarar dessa självständigt för upplåningen av de erforderliga medlen, alltså inklusive den del av fastighetslånen som nu utgörs av statliga lån. En sådan ordning kräver sannolikt, förutom ändringar av reglerna för institutens verksamhet, att staten ställer garantier till förfogande för den del av upplåningen som motsvarar de nuvarande statliga lånen.
Lånen utgörs enligt denna variant av enhetslån upp till det nuvarande statliga lånets övre gräns. Ett problem blir då att sammanväga de skilda
villkoren för nuvarande bottenlån och statliga lån. Bottenlånen löper med annuitetsplaner grundade på upp till 60 års amorteringstid medan amor- teringen av statslånen anstår tills den garanterade räntan trappats upp till marknadsräntan.
Av större betydelse är emellertid att de statliga lånen förutom den egentliga finansieringsfunktionen också fyller uppgifter på det bostadspolitiska om- rådet. De villkor som måste uppfyllas för att statliga lån skall utgå är avsedda att styra bostadsbyggandets utformning enligt riktlinjer som är fastställda av statsmakterna. Villkoren måste ofta tas under omprövning i samband med ombyggnad och försäljning av fastigheter under lånens löptid. Vid sidan om den styrande funktionen är de statliga lånen i egenskap av topp- krediter också avsedda att tjäna som riskbuffertar.
Om de nu befintliga klart avgränsade statliga lånen avlöses av enhetslån i bostadsinstitutens regi skulle förutsättningarna för den statliga bostadspo- litiken skilja sig från nuvarande ordning. De statliga lånens styrande och risktagande funktion måste då åstadkommas med andra medel. I första hand skulle staten tvingas ställa garantier till förfogande för varje projekt i riskläge motsvarande de nuvarande statliga bostadslånen. Garantiema skul- le förenas med krav på projektens utformning på liknande sätt som i nu- varande lånesystem. Även om dessa frågor kunde lösas tillfredsställande skulle emellertid en fullständig finansiering i bostadsinstitutens regi inte säkerställa att avlyft av byggnadskrediterna kan erhållas när fastigheten är färdigställd. I nuvarande system med överliggande statliga lån föreligger garantier för utbetalning av statslånen även om inte bottenlån erhållits med de förmåner i form av räntesubventioner som då utgår.
En fullständig finansiering i statlig regi ställer i motsats till finansiering genom bostadsinstituten inte krav på genomgripande ändringar av formerna för statens engagemang på bostadsfinansieringens område. På samma sätt som när det gäller bostadsinstituten gäller det dock att väga samman amor— terings- och räntevillkoren för det statliga enhetslånet. Utlåningen kan ske genom samma kanaler som de nuvarande bostadslånen utan att några mer betydande organisatoriska förändringar behöver komma till stånd. För lån- tagarens del kan därmed ansökningsförfarandet förenklas då bostadsinsti- tuten bortfaller som låneinstans. Huruvida bankerna direkt kommer att be- röras blir beroende av om den fullständiga finansieringen också innefattar byggnadskrediterna, dvs. om integrerad finansiering tillämpas i statlig regi.
De av bottenlåneinstituten tillämpade förvaltnings— och fondbidragen om 0,2 procent per år av utlånat belopp motsvaras för de statliga lånen av en förvaltningsavgift om formellt 0,25 procent per år utöver statens upplånings- ränta för långfristiga obligationslån. Avgiften är avsedd att också innefatta en riskpremie.
Om staten tar över bottenlångivningen får räntan för det statliga enhets- lånet fastställas enligt liknande grunder som dem som skulle gälla vid en integrerad kreditgivning i statlig regi enligt diskussionen tidigare i detta avsnitt.
Frågan om bottenlåneinstitutens förvaltnings- och fondbidrag kan eli- mineras vid en fullständig finansiering och därmed möjliggöra en sänkning av låntagamas kostnader blir därför knappast relevant. I realekonomisk me- ning innebär förvaltnings- och fondbidragen inte heller i sin helhet en be-
lastning på samhällsekonomin. De medel som fonderas används för vidare utlåning och kommer därmed bostadssektorn till del. Endast i den mån de verkliga förvaltningskostnaderna i bostadsinstituten reduceras mer än den tänkbara ökningen av statens förvaltningskostnader medför således full- ständig finansiering i statlig regi en samhällsekonomisk vinst. Denna vinst kommer emellertid som framgått inte låntagarna direkt till del som en kost- nadssänkning. l administrativt hänseende kan en fullständig finansiering i statlig regi innebära en förenkling så tillvida att en långivande instans bortfaller.
Sammanfattningsvis kan följande slutsatser dras beträffande de admi- nistrativa formerna för integrerad och fullständig finansiering. — En integrerad finansiering av byggnadskrediterna i bostadsinstitutens regi genom att långa lån utgår från byggstart kan knappast komma till stånd. Istället torde byggnadskrediter av liknande slag som för närvarande få lämnas. Inga skillnader skulle därmed uppnås för låntagarna jämfört med nuvarande ordning. Ur kreditpolitisk synvinkel skulle mer komplicerade åtgärder än nu få vidtas för att trygga finansieringen, eftersom institutens refinansiering i motsats till nuvarande byggnadskrediter inte fördelas auto- matiskt bland bankerna. — Integrerad kreditgivning i statens regi skulle inte nödvändigtvis ställa sig billigare än bankernas nuvarande byggnadskrediter. Effekterna på kapi- talkostnaderna under senare skeden blir i varje fall obetydliga då kost- naderna för byggnadskrediter får inräknas i låneunderlaget för slutlig fi- nansiering. — En fullständig finansiering i bostadsinstitutens regi kan i sin enklaste form ske genom att instituten endast tar över administrationen av de statliga lånen. Om däremot enhetslån införs i institutens egen regi måste statens långivning ersättas med garantier i motsvarande riskläge. Från låntagamas utgångspunkt skulle en sådan reform vara utan värde så länge ränte- garantin utgår från fastighetens färdigställande. — En fullständig finansiering i statens regi medför inte heller några kost- nadssänkande effekter för låntagarna då den statliga räntegarantin idag styr kostnadsutvecklingen.
Det framgår således att inga kostnadsmässiga effekter av betydelse torde uppstå för låntagarna vare sig genom integrerad eller fullständig finansiering. Möjligen kan någon förenkling uppnås i ansökningsförfarandet. Avgörande ur bostadspolitisk synpunkt bör därför vara om en fullständig finansiering med eller utan integrering av byggnadskrediterna kan väntas medföra att finansieringen säkerställs i högre grad än hittills. Som framgått har systemet med årliga förhandlingar mellan myndigheterna och kreditinstituten i kom- bination med ändrade regler för de statliga bostadslånen medfört att lån- tagarna i stort är oberoende av kreditmarknadsläget för sin finansie- ring. Huruvida samma trygghet kan uppnås i ett system med fullständig finansiering blir beroende av vilken metod som väljs för kanalisering av medel till verksamheten. Denna aspekt på frågan behandlas i följande avsnitt.
6.323 Kreditmarknadsmässiga aSpekter
Argumenten att bostadsfinansieringen måste tryggas oberoende av kredit- marknadsläget grundas på den planering av byggandets omfattning som sker i reala termer och som årligen fastställs av statsmakterna. Det innebär att bostadssektorns resursbehov från början avvägs mot andra sektorers krav. På det kreditpolitiska området återspeglas den reala planeringen för bo- stadssektorns del i att bostadsobligationer räknas som s k prioriterade pla- ceringar för kreditinstituten och i att årliga överläggningar numera äger rum med kreditinstituten om deras engagemang i bostadsfinansieringen. Prio- riteringen är således inte i sig ett uttryck för att bostadsinvesteringar generellt skall anses ha större värde i samhällsekonomin än andra investeringar.
Frågan om bostadsfinansieringens olika komponenter, byggnadskredit- givning, bottenfinansiering och statliga topplån, bör sammanföras till enhets- lån bör ses mot denna bakgrund. Det gäller alltså att utröna om en sådan totalfinansiering på ett mer rationellt sätt än för närvarande skulle säkerställa finansieringen av de fastställda bostadsbyggnadsprogrammen.
För att finansieringen av bostadsbyggnadsprogrammet med visshet skall tryggas oberoende av kreditmarknadsläget kan hävdas att en finansiering över statsbudgeten är den enda helt säkra lösningen. Vidare bör det statliga systemet innefatta vad som i det föregående benämnts integrerad finan- siering för att byggnadskreditgivningen skall vara säkerställd. Det bör dock erinras om att även det nuvarande systemet med årliga överenskommelser om kreditinstitutens finansieringsåtaganden hittills också visat sig fungera väl, låt vara att vissa friktioner i byggnadskreditgivningen uppträtt under 1977. Den kreditpolitiska lagstiftningen kan isista hand sättas in för att trygga finansieringen, inkl. byggnadskrediterna till varje individuell fastighet.
Med de nämnda utgångspunkterna står det klart att långivningen bör ske i de befintliga statliga och kommunala organens regi. Inga skäl föreligger att i en modell med budgetfinansiering inrätta ett statligt bostadsinstitut.
En alternativ lösning där ett statligt bostadsinstitut finansierar långiv- ningen med egen upplåning på kreditmarknaden medför inga fördelar ur upplåningssynpunkt jämfört med rådande läge. Ett sådant institut torde inte vara bättre i stånd än de nu befintliga att säkerställa bostadssektorns finansiering.
Enligt en mindre ambitiös modell kan den statliga finansieringen be- gränsas till långfristiga lån. Därvid säkras inte byggnadskreditgivningen i högre grad än nu, men avlyften kan äga rum i den takt husen färdigställs. En sådan verksamhet bedrivs av den norska husbanken. Ur låntagamas synvinkel vore en sådan reform tämligen oväsentlig då de statliga lånen och därmed räntegarantierna redan nu utgår från den tidpunkt husen fär- digställs.
Uppdelningen i det nuvarande finansieringssystemet mellan kortfristiga lån under byggnadsskedet och långfristiga lån under fastighetemas för- valtningsskede är en rationell metod att anpassa finansieringen till situa- tionen på kreditmarknaden. Den innebär att det planerade bostadsbyggandet kan'genomföras samtidigt som en relativt oberoende avvägning kan äga rum av fördelningen av tillgängligt långfristigt kapital bland olika lånta- garsektorer. Om i en viss situation exempelvis hänsyn till den externa ba-
lansen talar för att näringslivets produktionskapacitet måste ökas, kan en förhållandevis stor del av tillgängligt utrymme på kapitalmarknaden tilldelas sektorn utan att bostadsbyggnadsprogrammet behöver komma i fara.
Resultatet av en sådan anpassning blir i nuvarande system att avlyftsköer- na växer i bostadsinstituten. Sedan de statliga räntegarantierna numera utgår oberoende av om bottenlån erhållits, drabbas inte låntagarna kost- nadsmässigt av en sådan längre väntetid. De låntagare som inte är berättigade till statliga lån och räntegarantier drabbas i mindre utsträckning än tidigare då räntorna på byggnadskrediter inte längre systematiskt överstiger de långa kapitalmarknadsräntorna, en omstrukturering som också underlättats genom införande av systemet med garantiräntor inom den statligt finansierade delen av bostadssektorn.
Låneköerna i de befintliga bostadsinstituten är således resultatet av en ekonomisk-politisk avvägning och kan inte ses som uttryck för brister i det institutionella systemet. Tillgången på långfristigt kapital för bostadssek- torns del kommer därför oberoende av den institutionella ramen att avgöras av allokeringsbeslut i anknytning till kreditpolitiken.
Om nu bostadsfinansieringen enligt mönstret ovan omorganiseras så att staten över statsbudgeten övertar ansvaret, kommer placeringskapaciteten i försäkringsinstitut och banker att friställas i motsvarande mån. Om därvid även integrerad finansiering införs, kommer bankernas, och då särskilt spar- bankemas, rörelseinriktning att ändras i grunden. Även för bostadsinstituten kommer självfallet förutsättningarna för verksamheten att ändras högst av- sevärt.
Frånsett tänkbara bieffekter av en sådan omorganisation kommer det real- ekonomiska utrymmet för investeringar inte att påverkas. Det innebär att medel motsvarande statens lån till bostadsbyggandet måste anskaffas på kreditmarknaden genom statlig upplåning istället för genom hypoteksin- stituten.
Om i nuvarande system en bank själv köper bostadsobligationer och de följande avlyften äger rum av bankens egna kreditiv (s. k. punktavlyft som är normala i sådana fall) kommer bankens kassaställning inte att påverkas då ju obligationslikviden kompenseras av avlyften. Däremot kommer ban- kens likviditetskvot att öka då bostadsobligationer i motsats till byggnads- kreditiv får ingå vid beräkning av kvotens täljare.
Om nu staten förutsätts handha en fullständig finansiering, men inte byggnadskreditgivningen, kommer statens långfristiga utlåning på samma sätt att resultera i avlyft av byggnadskreditiv och därmed kassaökning för bankerna. Vid ett givet realekonomiskt resursutrymme (vid en given stram- het på kreditmarknaden) måste denna kassaökning kanaliseras till staten genom statlig upplåning.
Statsobligationer har i dag väsentligt kortare löptider än bostadsobliga- tioner. Statslånen löper numera på mellan två och tio år och amorteras inte under löptiden. Bostadsobligationer har en löptid på tjugo år med rän- tejustering efter tio år (eller fem år från slutet av 1977) men amorteras i allmänhet efter en femtioån'g annuitetsplan vilket innebär att omkring 95 procent av lånebeloppen kvarstår efter tjugo år.
Om staten övertar den långfristiga bostadsfinansieringen kommer vär- depappersstocken på kreditmarknaden att få en genomsnittligt kortare om-
sättningstid. Samtidigt kan den effekten göra sig gällande att kreditinstituten känner sig mindre förpliktade att omsätta förfallande statspapper än vad de nu känner beträffande bostadsobligationer vid konverteringstidpunkterna vart tjugonde år. Det innebär att kreditinstitutens värdepappersinnehav blir likvidare till sin karaktär vid en statlig bostadsfinansiering och att svårig- heterna därrned kan öka för de kreditpolitiska myndigheterna att vid behov genomföra en åtstramning på marknaden. En sannolik konsekvens skulle då vara att riksgäldskontoret sökte placera statspapper med längre löptider än för närvarande på marknaden.
I princip ställs emellertid inte några specifika krav på värdepapperens löptider vid statens upplåning. Teoretiskt skulle alltså staten löpande kunna finansiera budgetunderskott med kortfristig upplåning mot exempelvis skatt- kammarväxlar. Om staten sålunda skulle välja att upplåta placeringskapa- citeten i försäkringsinstituten för övriga låntagarsektorer, skulle dessas lång- fristiga lån yttra sig som avlyft av bankkrediter på samma sätt som bo- stadssektorns avlyft som skildrats i det föregående. För att anpassa graden av stramhet på kreditmarknaden till det realekonomiska utrymmet skulle det då bli nödvändigt att ålägga bankerna väsentligt högre likviditetskrav än de som gälleri dag. Önskvärdheten att styra likviditeten i banksystemet har medfört att man eftersträvat en rimlig balans i upplåningsvillkoren för staten mellan korta och långa papper. Hänsyn har därvid också tagits till övriga låntagarsektorers upplåningsbehov på kapitalmarknaden. Därav följer att möjligheter att transformera kortfristig upplåning i bankerna till långfristig utlåning från staten visserligen föreligger, men att en rimlig balans i statens upplåningsvillkor bör iakttas med hänsyn till önskemålen att vid behov snabbt kunna strama åt kreditmarknaden.
Stora innehav av kontinuerligt förfallande värdepapper i bankerna medför att särskilt effekterna av kreditpolitiska medel som kassakrav och mark- nadsoperationer reduceras. I stället får rörligheten i bankernas värdepap- persportföljer kompenseras med likviditetskrav där statspapper ingår bland tillgångarna vid beräkning av kvotens täljare.
I nuvarande system måste bostadsinstitutens upp- och utlåning synkro- niseras både tidsmässigt och vad gäller villkoren. För bankernas del innebär detta att möjligheterna att erhålla avlyft av byggnadskrediterna i hög grad är direkt kopplade till deras egna obligationsförvärv (punktavlyft). Det med- för att bankernas värdepappersförvärv till stor del präglas av automatik.
Om i stället staten tar över de långfristiga bostadslånen och verksamheten finansieras över statsbudgeten föreligger knappast en liknande direkt knyt- ning av avlyften till bankernas förvärv av statspapper. Besluten om förvärv av statspapper skiljs med andra ord från avlyften av byggnadskrediter. Sam- tidigt kan bankerna vid ett statligt ansvar för avlyften räkna med att dessa kommer till stånd så snart ett byggnadsprojekt är färdigställt. Likvidi- tetsplaneringen och anpassningen till uppställda kreditpolitiska krav kan då under i övrigt lika omständigheter ske under större frihet än när punkt- avlyft krävs. Från dessa utgångspunkter kan en statlig fullständig finan- siering medföra ökade svårigheter att få till stånd en önskad likviditets- åtstramning i banksystemet.
För statens del kan därigenom den effekten göra sig gällande att pla- ceringen särskilt av långfristiga papper bli svårare än placeringen av bo-
stadsobligationer i nuvarande system. Därtill kommer att en risk rent allmänt kan uppstå att statens upplåning inte kan öka i kompenserande grad när utbudet av bostadsobligationer faller bort. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att staten, som alltid har alternativa finansieringsmöjligheter, tenderar att trängas undan från kapitalmarknaden om stora kapitalbehov anses fö- religga hos övriga sektorer. Risker föreligger därför att en omläggning av bostadsfinansieringen leder till en praktiskt-politiskt svårkontrollerbar lik- viditetsutveckling genom ökad kassatillströmning i bankerna som då måste neutraliseras. Större krav skulle därmed ställas på kreditpolitiken att upp- rätthålla en given stramhet på kreditmarknaden. Det är också tänkbart att statspapperens villkor i högre grad än nu måste utformas så att de framstår som särskilt attraktiva för bankerna.
En alternativ väg till statsupplåning i försäkringsinstitut och banker är att staten i ökad utsträckning söker sig till allmänheten för sin upplåning. Det gäller då att utforma lånevillkoren så att placeringar i statspapper framstår som goda alternativ till bankdepositioner. För bankernas del innebär en sådan omfördelning av sparandet att omslutningen minskar. Dessa aspekter behandlas mer utförligt i kapitlet om bankinstituten (kapitel 10).
l diskussionen ovan har antagits att staten endast skulle svara för den långfristiga bostadsfinansieringen medan kreditgivningen under byggnads- skedet skulle ligga kvar hos bankerna. Om staten förutsätts också ta över byggnadskrediterna i form av integrerad kreditgivning gör sig skillnaden i kreditpolitiskt hänseende främst gällande under ett övergångsskede då stocken av byggnadskrediter skall föras över till staten. Bankerna måste då ersätta utestående byggnadskrediter med statspapper vilket torde för— utsätta en höjning av likviditetskraven. Efter övergångsskedet påverkas kra- ven på bankerna att köpa statspapper i detta avseende endast av förändringar i volymen pågående byggnadsarbeten.
Om staten övertar finansieringen av bostadsbyggandet blir den primära effekten således att budgetunderskotten årligen ökar i volym motsvarande bottenlångivningen till det statsbelånade bostadsbyggandet i nuvarande sys- tem, dvs. med i runda tal tio miljarder kr efter dagens förhållanden. Därtill kommer eventuellt krav på en engångsökning av statsupplåningen för att absorbera byggnadskrediterna.
De kreditpolitiska implikationerna av en stor ökning i statsskulden har belysts i det föregående. Statsskuldens sammansättning kan varieras vad gäller lånens löptider, men en snabb omsättningstakt ställer speciella krav på kreditpolitiken för att en given stramhet skall åstadkommas på kredit- marknaden. Allmänt gäller därför att statliga åtaganden på bostadsfinan- sieringens område, som medför en stor statsskuld och stora löpande bud- getunderskott, fordrar en aktivare kreditpolitik än finansieringen i det nu- varande institutionella systemet.
Även andra aspekter på statsskuldens och de löpande budgetunderskottens storlek bör självfallet tillmätas vikt vid övervägandena. Bl. a. brukar hävdas att stora statsfinansiella underskott utgör en belastning vid upplåning utomlands inte bara om staten själv svarar för upplåningen utan också för andra låntagare. Den utländske långivarens kreditbedömning brukar näm- ligen innefatta inte bara en granskning av låntagarens ekonomiska struktur utan också den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet. Budgetunder-
skottens och statsskuldens storlek brukar därvid betraktas som en indikator på landets ekonomiska stabilitet. Stora statsfinansiella underskott skulle enligt detta resonemang påverka såväl möjligheterna för svenska låntagare att erhålla kredit i utlandet som de lånevillkor man kan påräkna.
För bankernas del brukar å andra sidan den uppfattningen framföras att en förhållandevis stor portfölj av statspapper är att föredra framför stora innehav av bostadsobligationer vid en upplåning i utlandet. De utländska långivarna uppges nämligen betrakta statspapper som mer högvärdiga pla- ceringar än bostadsobligationer. Dessa aspekter behandlas närmare i kapitel 10.
Det är svårt att värdera vilka faktorer som tillmäts störst vikt vid de utländska långivarnas kreditbedömning. Statsfinansema tillmäts säkert be- tydelse men man får räkna med att de bakomliggande orsakerna till en viss utveckling också granskas vid bedömningen. I den mån dessa indikerar en svag ekonomisk utveckling får naturligtvis statsbudgetens utfall, insatt i sitt sammanhang, en betydelse för kreditvillkoren vid upplåning utomlands.
Slutligen bör framhållas att stora budgetunderskott i sig kan antas påverka avvägningen av statens budgetplanering. Olika effekter kan därvid göra sig gällande. Å ena sidan kan man föreställa sig att stora budgetunderskott skärper prövningen inför nya statliga åtaganden. Samtidigt skall inte ute- slutas att en given utgiftsökning tillmäts mindre vikt i marginellt hänseende om budgetunderskotten etablerats på en permanent hög nivå, exempelvis som en följd av en statlig finansiering av bostadsbyggandet. Även om det sålunda är troligt att budgetprocessen kan påverkas av en statlig totalfi- nansiering av bostadssektorn är det knappast möjligt att dra några bestämda slutsatser i detta hänseende då effekterna bör variera med hänsyn till om- ständighetema.
6.3.2.4 Sammanfattning och slutsatser
I det föregående har visats att de brister i det finansiella systemets funk- tionssätt som vid olika tidpunkter orsakat friktioner i bostadssektorns kre- ditförsörjning efter hand reducerats genom reformer inom den befintliga institutionella ramen. Sektom har därigenom, vad gäller det statligt finan- sierade byggandet, i huvudsak frigjorts från beroende av kreditmarknadsläget såväl med avseende på kreditvolym som räntevillkor. Det rådande systemet med separat kreditgivning under byggnadstiden utgör ett flexibelt element som möjliggör att byggnadsprogrammen kan genomföras oberoende av till- gången på långt kapital samtidigt som låntagarna inte drabbas kostnads- mässigt vid väntan på avlyft.
Likväl står det klart att om ett system för bostadsfinansiering skulle byggas upp från grunden utan bindningar av historisk natur så skulle knappast den nuvarande uppdelningen på tre olika kreditgivare förordas. Troligen skulle då någon form av fullständig finansiering införas med eller utan in- tegrering av byggnadskrediterna.
Diskussionen av frågan om totalfinansiering i det föregående har lett till slutsatsen att en totalfinansiering för att få de avsedda effekterna i form av säkerhet om tillgång på krediter endast kan ske i budgetfinansierad statlig
regi. Det är inte troligt att reformen skulle leda till kostnadssänkningar för låntagarna då de statliga lånen kan väntas betinga i stort samma räntor som dem som tillämpas i nuvarande system. Vissa samhällsekonomiska vinster skulle troligen kunna uppnås genom att kreditinstitutens organisation kunde reduceras mer än den nödvändiga utbyggnaden av den statliga ad- ministrationen. Dessa effekter skulle dock knappast bli av nämnvärd be- tydelse.
Kapitalmarknadsutredningen har dragit slutsatsen att en statlig totalfi- nansiering av bostadsbyggandet visserligen kan framställas som en ur byg- garnas synvinkel enklare och mer rationell ordning än nuvarande system. Samtidigt är de fördelar som kan uppnås vid en övergång till totalfinansiering inte av en sådan omfattning att de motiverar att man avvecklar det inarbetade system som visat sig fungera väl och där förekommande friktioner kunnat elimineras genom successiva reformer.
Utredningen anser också att de statliga budgetunderskott och den fort- gående snabba ökning av statsskulden som skulle uppstå skulle verka de- stabiliserande och ställa ökade krav på kreditpolitiken. Därtill skall inte ute- slutas att kraftigt ökade budgetunderskott i sig kan påverka förutsättningarna för den statliga budgetpolitiken. Enligt utredningens mening bör därför nu- varande system för bostadsfinansiering bibehållas och vid behov justeras efter de linjer som hittills följts.
6.4 Finansiering inom nuvarande system: Kapitalmarknads- utredningens slutsatser
6.4.1 Situationen är 1977
1 den föregående skildringen av finansieringssystemets utbyggnad har gjorts gällande att bostadssektorns kreditförsörjning efter hand utvecklats så att den i allt väsentligt är oberoende av kreditmarknadsläget, såväl vad gäller tillgången på krediter som räntekostnaderna. Mot bakgrund av erfarenhe- terna år 1977 finns det anledning att något ytterligare granska denna slutsats.
Det rådande finansieringssystemet vilar i hög grad på de årliga förhand- lingar som förs mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankerna om deras åtaganden såväl när det gäller byggnadskreditgivningen som ban- kernas medverkan i den långfristiga finansieringen genom obligationsför- värv. Beräkningarna av finansieringsbehoven grundas på det av riksdagen fastställda bostadsbyggnadsprogrammet.
För att lösa finansieringsproblem som kan drabba enskilda statsbelånade objekt har man inrättat en särskild arbetsgrupp med representanter för dele- gationen och bankerna. Genom länsbostadsnämnderna anmäls de projekt för vilka byggnadskreditiv inte kunnat ordnas. Dessa förs upp på s. k. nöd- lidandelistor hos arbetsgruppen som sedan brukar komma till en lösning så att någon av bankgruppernas representanter utfäster sig att få finansie- ringen till stånd genom en lokal bank. Orsakerna till friktioner i finan- sieringen varierar, från problem som hänger samman med byggherrens eko- nomi till stockningar på grund av kapacitetsproblem hos de lokala bankerna. I allmänhet har nödlidandelistor inte behövt upprättas förrän på hösten.
4Tablån avser beviljade kreditiv enligt bostadssty- relsens statistik för nypro- ducerade hus med statliga lån.
Under år 1977 kom utvecklingen att avvika från det invanda mönstret. Nödlidandelistoma hos arbetsgruppen växte redan under mars månad och har krävt kontinuerliga förhandlingar. Väntetidema för de anmälda projekten har uppgått till 1 a 2 månader och ibland längre varvid byggnadsarbetena inte kunnat påbörjas.
Den uppkomna situationen är anmärkningsvärd inte minst därför att bo- stadsbyggandet år 1977 nått sin lägsta nivå på åtminstone tjugo år. För- handlingssystemet sattes på sitt största prov under åren 1969—70 "då bo- stadsbyggandet under miljonprogrammet nådde sin kulmen med ett antal påbörjade lägenheter som låg dubbelt så högt som 1977 eller drygt 100 000. Samtidigt utsattes kreditmarknaden för en kraftigare åtstramning än 1977 som medförde att kreditgivningen för andra ändamål än bostadsbyggande särskilt för affärsbankerna praktiskt taget stagnerade (jfr tabell 6.4).
De yttre betingelserna för bostadskreditgivningen borde alltså inte ha hind- rat en friktionsfri kreditförsörjning år 1977. Denna ståndpunkt satte också sin prägel på förhandlingarna vid årets början där man endast ansåg det nödvändigt att fastlägga den totala ramen för bankernas byggnadskredit- givning och förvärv av bostadsobligationer. I likhet med tidigare år fast- ställdes således inte den inbördes fördelningen av åtagandena mellan de tre bankgrupperna. Det förutsattes att bankerna själva skulle svara för denna, vilken senare visade sig vara förenad med betydande motsättningar särskilt vad gäller byggnadskreditgivningen.
En bidragande orsak till detta synes ha varit att sparbankemas andel av byggnadskreditgivningen ökat kraftigt under en följd av år (se nedanstående tablå) till en nivå4 som av dessa kommit att betraktas som övermäktig mot bakgrund av den svaga inlåningsutvecklingen.
1972 1973 1974 1975 1976 1977
Prel.
Affärsbanker exkl. PKbanken 40 38 36 36 30 35 PKbanken (postbanken) 23 21 17 17 20 19 Sparbanker 34 37 40 40 42 37 Föreningsbanker 1 2 3 4 4 4 Övriga 2 2 4 3 4 5 Totalt 100 100 100 100 100 100
Sparbankernas strävan att återanpassa sin andel till en historiskt mer nor- mal nivå visade sig vara förenad med betydande svårigheter då de övriga bankgruppema inte ansåg sig kunna öka sin andel i motsvarande mån. Mot slutet av året fördes förhandlingar mellan bankerna och delegationen för bostadsfinansiering som resulterade i överenskommelser om den slutliga fördelningen av kreditgivningen. Överenskommelsen torde resultera i en ungefärlig fördelning av byggandskrediterna enligt uppgifterna i tablån.
Det står också klart att den snabba kostnadsstegringen under året bidragit till stockningama i kreditgivningen. Bankernas åtaganden att svara för bygg— nadskreditiven sträcker sig endast upp till ett belopp som motsvarar stats- lånets övre gräns för varje projekt. Vid en snabb kostnadsstegring där an-
passningen av lånetaket för de statliga lånen släpar efter den faktiska kost- nadsutvecklingen, uppstår s. k. överkostnader som måste täckas av bygg- herren själv eller med hjälp av topplån i bank. Kraven på extra finansiering gäller inte bara under byggnadstiden utan även därefter. Denna finansiering blir förhållandevis dyrbar, eftersom den måste ske på marknadsmässiga vill- kor och inte berättigar till räntesubvention. Man brukar räkna med att varje procent överkostnad motsvarar en stegrad kapitalkostnad med kr 2:50 per mil lägenhetsyta och år.
Eftersom överliggande lån inte ges av bostadsinstituten ställer överkost- nadema för bankernas del normalt krav på bestående åtaganden i form av topplån sedan projektet färdigställts. Detta medför i sin tur, särskilt i ett stramt kreditmarknadsläge, att bankernas benägenhet minskar att bevilja byggnadskredit eftersom de följande topplånen inte räknas som prioriterade placeringar. Topplånen betraktas sålunda som ”övrig kreditgivning” som skall rymmas under utlåningstaket om sådant tillämpas som ett led i kre- ditpolitiken.
Även från efterfrågesidan har överkostnadema en dämpande effekt. För låntagarna/fastighetsägama kan överkostnadema leda till att totalkostna- derna överstiger en nivå som ryms inom bruksvärdeshyran. Den snabba kostnadsstegringen under år 1977 utgjorde på detta sätt en bidragande orsak till stagnationen i bostadsbyggandet, särskilt under första halvåret när lå- netaket för de statliga bostadslånen låg markant under de genomsnittliga byggnadskostnadema. Kostnadsstegringama möttes likväl med tätare höj- ningar av den s. k. tidskoefficienten än under tidigare år. Totalt höjdes där- igenom lånetaket för statliga lån med 30 procent för flerfamiljshus och med 26 procent för småhus under perioden september 1976—september 1977.
År 1977 utmärktes således av betydande friktioner på bostadsfinansie- ringens område för första gången sedan förhandlingssystemet infördes år 1967. Frågan är då om förekomsten av friktioner i sig motiverar ett un- derkännande av finansieringssystemet. Svaret blir beroende av den ambi- tionsnivå man anser skall gälla för systemets funktionssätt. Mest långtgående blir kraven om man anser att systemet skall vara i stånd att utan friktioner finansiera även betydande överkostnader. Enligt mindre stränga kriterier kan hävdas att systemet endast behöver klara finansieringen av kostnader som faller under lånetaket.
Det kan rentav göras gällande att det ligger i finansieringssystemets natur att överkostnader inte skall finansieras friktionsfritt. Lånetaket kan ses som ett av de medel myndigheterna har till sitt förfogande att dämpa kostnads- utvecklingen inom bostadsbyggandet. Om höjningarna av lånetaket auto- matiskt och med täta mellanrum anpassades till kostnadsutvecklingen kan man utgå ifrån att en viktig kostnadsdämpande faktor skulle avlägsnas. En viss tröghet i anpassningen utgör således en i systemet medvetet inbyggd antiinflatorisk komponent. Det innebär naturligtvis inte att anpassningen av lånetaket inte bör återspegla kostnadsutvecklingen men väl att en viss restriktivitet bör upprätthållas så att inte kostnadsmedvetandet i bostadsbyg- gandet elimineras.
Med början är 1978 kommer också något ändrade regler att tillämpas för justeringen av tidskoefficienten. Denna skall omprövas varannan månad med utgångspunkt från förändringen i en faktorprisindex. Denna index åter—
speglar endast arbetskraftskostnader som grundas på avtalsmässiga föränd- ringar, medan eventuell löneglidning lämnas utanför. Vidare ingår en be- räknad produktivitetsökning i kalkylerna. Den nya ordningen innebär att lånebestämmelserna blir bättre anpassade till kostnadsutvecklingen sam- tidigt som en spärr byggts in mot okontrollerade kostnadskomponenter. Regeringen har också möjlighet att frångå beräkningsgrunderna vid fast- ställande av lånetaket.
De utifrån den enskilde byggherrens synpunkt allvarliga friktionema i byggnadskreditgivningen år 1977, vilka torde ha bidragit till en förskjutning av igångsättningen, kan enligt kapitalmarknadsutredningen inte läggas till grund för ett underkännande av finansieringssystemet. Friktionema synes ha haft två orsaker. Den första, som gällt fördelningen av kreditgivningen mellan bankgruppema, kan otvivelaktigt lösas inom systemets ram. Det är enligt utredningens mening av största vikt att sådana motsättningar mel- lan bankerna som noterats under år 1977 löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i en kontinuerlig oenighet om bygg- nadskreditgivningen med förseningar i igångsättningen som följd. Utred- ningens bedömning av nuvarande finansieringssystem är alltså betingad av att systemet handhas på ett sätt som förebygger friktioner av denna typ.
Den andra friktionen är effekten av en exceptionell kostnadsstegring. Den restriktiva anpassningen, särskilt i början av år 1977,av lånetaket till kost- nadsutvecklingen har också haft återverkningar på utbudet av byggnads- krediter. Oberoende av hur den kostnadskontrollerande effekten härav be- dömes, kan detta förhållande ej gärna tas till intäkt för en förändring av det institutionella systemet.
6.4.2 Prioriteringssystemet 6.4.2.1 Allmänna synpunkter
Bostadsbyggandets kreditförsörjning på den organiserade kreditmarknaden styrs i hög grad av det 5. k. prioriteringssystemet. Bostadssektoms ställning som prioriterad låntagare vid sidan av staten skall inte ses som ett uttryck för att dess investeringar skulle ha ett högre samhällsekonomiskt värde än andra låneändamål. Den är istället en följd av den planering i reala termer av bostadsbyggandet som löpande äger rum. Sedan statsmakterna fastställt det reala resursutrymme som sektorn bör tilldelas har det blivit en av kre- ditpolitikens huvuduppgifter att säkerställa kreditförsörjningen.
Den successiva utformningen av de olika styrinstrumenten mot ökad precision, liksom förskjutningarna i de olika kapitalkällomas relativa be- tydelse för bostadsfinansieringen har belysts i det föregående. Till prioriterade ändamål räknas nyproducerade bostadshus såväl med som utan statliga lån, ombyggnad och reparation med statliga län samt olika slags lokaler och anläggningar för vilka statliga lån beviljats. Knytningen av prioriteringen till det statliga lånesystemet medför att en volymmässig kontroll automatiskt upprätthålls. För den icke statsfinansierade nyproduktionen av bostäder upp- rättas särskilda ramar.
Andra låneändamål än de ovan uppräknade faller utanför den prioriterade sektorn. Det gäller bl. a. nybyggda kontors- och affärshus utan statliga lån,
privatfinansierad ombyggnad och reparation samt belåning av äldre fastig- heter. För dessa ändamål finns inte någon övergripande volymmässig kon- troll.
Placeringen av bostadsinstitutens obligationer liksom bankernas byggnadskreditgivning fördelas vid förhandlingar med de kapital- placerande försäkringsinstituten och bankerna. I sista hand kan kreditför- sörjningen säkerställas med hjälp av de medel som omfattas av den kre- ditpolitiska lagstiftningen. För kreditinstituten räknas bostadsobligationer som prioriterade placeringar och får därmed ingå i täljaren vid beräkning av likviditets- och placeringskvoter. Enligt föreskrifter som utfärdats av riksbanken skall bostadsinstitutens nyutlåning till 90 procent avse priori- terade ändamål, medan återstående 10 procent får utnyttjas för lån till andra objekt. Regeln har utformats i samråd med finans- och bostadsdepartemen- ten. Den innebär att prioriteringsbestämmelsema inte är helt symmetriska på upp- och utlåningssidan.
Som särskilt framhållits i diskussionen om totalfinansiering av bostadsbyg- gandet i avsnitt 6.3 utgör uppdelningen i kortfristig finansiering under bygg- nadstiden och långfristig slutlig belåning ett flexibelt element på kredit- marknaden. Den möjliggör att bostadsbyggande av planerad omfattning kan realiseras relativt oberoende av överväganden om vilken volym långfristigt kapital som kan ställas till sektorns förfogande under planeringsperioden. Om exempelvis hänsyn till den externa balansen leder till slutsatsen att exportindustrins kapitaltilldelning bör ökas, med en relativ minskning av utrymmet för bostadsobligationer som följd, kommer låneköerna av får- digställda objekt i bostadsinstituten att växa. En sådan förlängd väntan på avlyft har numera inte någon inverkan på kapitalkostnaderna för statsbe- lånade hus eftersom räntesubvention utgår även under väntetiden.
Det bör alltså fastslås att låneköemas längd i bostadsinstituten är avhängiga av en ekonomisk-politisk avvägning och inte av brister i det institutionella systemet. Det är givet att de statliga räntegarantiernas funktion som kost- nadsbuffert medfört en viss ökad handlingsfrihet såväl när det gäller att anpassa kreditmarknadsräntorna med hänsyn till de övergripande målen för penningspolitiken, som beträffande möjligheterna att variera de olika låntagarsektorernas tillgång till kapitalmarknaden. Den statliga bostadslån- givningen med tillhörande prioriteringssystem kan alltså sägas innebära att finansieringen av statsbelånad ny- och ombyggnad i allt väsentligt sker oberoende av ränteläget och andra villkor på kreditmarknaden.
I viss mening kan delar av finansieringen för icke prioriterade ändamål sägas vara knuten till prioriteringssystemet. Det gäller de 10 procent av bostadsinstitutens nyutlåning som inte är ändamålsbestämd. Under år 1976 uppgick bostadsinstitutens sammanlagda oprioriterade nyutlåning till 1 419 mkr varav 970 mkr avsåg bostadshus (lån vid överlåtelser av äldre fastigheter, privatfinansierad ombyggnad och reparation m.m.) och 449 mkr privat- finansierade affärs- och kontorshus. Låneköema för dessa ändamål i bo- stadsinstituten motsvarar f. n._ ungefär fem års väntetid. Som framgått av tabell 6.5 svarar bankerna för en mycket betydande utlåning till icke prioriterade ändamål. De lånevillkor som bankerna har att erbjuda skiljer sig dock väsentligt från bostadsinstitutens. Medan ban- kernas lån löper på 10 a 15 år, undantagsvis längre, erbjuder bostadsinstituten
lån på 25 till 40 är beroende på ändamålet. Dessutom tillämpar bankerna lån med rak amortering medan bostadsinstituten ger annuitetslån, där sum- man av ränta och amortering är lika under lånets löptid och amorteringarna är låga i början av lånets löptid. Län i bostadsinstituten framstår därför som förmånligare för låntagarna än banklån. Ofta torde bostadsinstitutens lån för ombyggnad och reparation avse mer genomgripande upprustningar motsvarande nybyggnadsstandard, medan banklån finansierar mindre om- fattande ingrepp. Den växande lånekön i bostadsinstituten har medfört krav på ökat ut- rymme för oprioriterade ändamål alternativt att prioriteringsbegreppet vidgas till att också innefatta ombyggnad och reparation utan statliga lån samt lån i samband med fastighetsöverlåtelser. Särskilt har åberopats att upp- rustning av äldre småhusområden därigenom skulle underlättas. En bättre tillgång på lån vid försäljning av framför allt småhus skulle motverka ten- denser till segregering av bostadsbeståndet där äldre välbelägna hus nu i regel kan förvärvas endast av kapitalstarka köpare.
Det står klart att en vidgning av prioriteringsreglema till att innefatta andra ändamål än sådana där statligt lån också utgår skulle i grunden ändra systemets uppbyggnad. Den volymmässiga kontroll som nu föreligger skulle få ersättas med en mer detaljreglerad kvotering av de belopp som bostadsin- stituten får låna ut för olika ändamål. De problem som uppstår om den nuvarande ordningen rubbas skall belysas något i det följande.
6.4.2.2 Finansiering av ombyggnad
Statliga lån utgår för ombyggnad om den avser mer genomgripande upp- rustning, i regel motsvarande 1 det närmaste nybyggnadsstandard. I dessa fall medför den statliga belåningen automatisk prioritering och rätt till un- derliggande lån i bostadsinstitut. Räntesubvention utgår också. Lånebelop- pen regleras av de statliga bestämmelserna för beräkning av låneunderlaget. Om statligt lån inte utgår får ombyggnaden finansieras i bank eller inom ramarna för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning.
De önskemål om förbättrade finansieringsvillkor för ombyggnad som framförts förutsätter, vid givna regler för statlig belåning, att antingen prio- riteringsbegreppet vidgas till att innefatta även icke statsbelånad ombyggnad, eller att bostadsinstitutens oprioriterade utlåning ökas. Eftersom den nu- varande prioriterade utlåningen är kopplad till en planerad byggnadsvolym, skulle en vidgning av prioriteringsbegreppet förutsätta att ramar infördes för utlåning till icke statsbelånade ändamål. Någon volymmässig kontroll av icke statsbelånad ombyggnad är knappast vare sig genomförbar eller önsk- värd.
En sådan kvotering inom den prioriterade delen av bostadsinstitutens utlåning är självfallet identisk med en vidgning av utrymmet för oprioterad utlåning. Det står också klart att utrymmet måste bli oförändrat för utlåning till ändamål som nu är prioriterade. Slutsatsen blir därför att en ensidig ökning skulle krävas av bostadsinstitutens oprioriterade utlåning. Det kan ifrågasättas om inte en sådan expansion skulle förutsätta att regler om maxi- mibelopp infördes för varje enskilt objekt för att motverka att annan efter-
frågan än den avsedda stimuleras. En annan fråga är om kreditmarknads- mässiga förutsättningar föreligger på upplåningssidan för en ökning av in- stitutens oprioriterade utlåning. Denna aspekt behandlas senare i detta avsnitt.
Två typfall kan urskiljas beträffande finansieringen av ombyggnadspro- jekt. Det ena avser ombyggnad som inte sker i samband med försäljning av fastigheten och det andra försäljning och ombyggnad som sker i ett sammanhang.
Om ombyggnaden sker när låntagaren redan är i besittning av fastigheten behöver finansieringen inte omfatta huset i dess ursprungliga skick, det 5. k. ingångsvärdet. Om så ändå sker bereds låntagaren finansiellt utrymme för en ökning av konsumtionen eller annan efterfrågan.
Ofta sker emellertid fastighetsförvärv i syfte att rusta upp huset till ny- byggnadsstandard. Vid köp av småhus berättigar ingångsvärdet inte till stat- ligt lån även om ombyggnaden kan finansieras med sådant. (Undantag gäller i vissa fall för hus i glesbygd där statslånet kan ökas till att omfatta en del av ingångsvärdet, s.k. fördjupning.) I stället får belåningen ordnas i form av oprioriterad utlåning från bostadsinstituten eller genom bank. Sär- skilt sparbankerna torde bedriva en omfattande utlåning för sådana ändamål.
Vid förvärv av flerfamiljshus för ombyggnad med statliga lån får även ingångsvärdet inräknas i låneunderlaget, intill ett belopp motsvarande 40 procent av den godkända ombyggnadskostnaden, och berättigar därmed till prioriterad upplåning i bostadsinstitut. Denna regel infördes år 1976 för att underlätta finansieringen av större saneringsprojekt där hela kvarter ibland behöver förvärvas. Motivet för att småhus undantagits från statlig belåning är att man befarat att handeln med sådana hus annars skulle stimuleras med åtföljande prisstegring.
Även beträffande ingångsvärdena gäller det som ovan sagts om prioritering av lån för ombyggnad. En ökad belåning utan vidgning av statslånen skulle förutsätta att utrymmet för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning, och därmed deras totala utlåningskapacitet, ökades. En vidgning av statslånen och därmed räntesubventionema till att omfatta även ingångsvärdena skulle ge underlag för en närmast obegränsad expansion av handeln med småhus med svårberäknade priseffekter på äldre hus som följd.
6.4.2.3 Finansiering vid förvärv av äldre fastigheter
Resonemanget ovan om finansiering av ingångsvärdet vid förvärv av äldre hus för ombyggnad kan självfallet tillämpas även beträffande förvärv av hus utan åtföljande ombyggnad. En skillnad kan dock vara att diskussionen i det senare fallet rör hela fastighetsbeståndet, även den del som inte är aktuell för ombyggnad.
Finansieringen vid förvärv av äldre hus, och särskilt då småhus, ställer sig ofta svårare än vid köp av nya hus, inte minst därigenom att de äldre husen i regel har en mycket lägre skuldbelastning i förhållande till mark- nadsvärdet än nya hus. De sistnämnda är också ofta finansierade med statliga lån till garanterad ränta. Det medför att köparen måste disponera en stor del av köpeskillingen kontant såvida denne inte kan uppbringa lån i kre- ditinstitut. Bankerna erbjuder ofta belåning av delar av fastighetsvärdet me-
dan utrymmet för bostadsinstituten är begränsat till den oprioriterade delen av utlåningen, där också andra låneändamål skall inrymmas. Begränsningen av lånemöjligheterna kan antas gynna dem som är förhållandevis kapital- starka och har goda bankkontakter. De torde också minska rörligheten bland ägarna till äldre småhus och medföra segregation av bostadsområdena. Preferenserna för finansiering i bostadsinstituten framför lån i bankerna kan tillskrivas de längre löptider som de förra tillämpar i sin utlåning jämte annuitetskonstruktionen som ger förhållandevis lägre årliga amorteringar i inledningsskedet än lån med rak amortering. Slutligen tillämpar bostads- instituten fast ränta under tioårsperioder (femårsperioder för lån givna från hösten 1977) medan bankerna erbjuder rörlig ränta. Om nu bostadsinstituten skulle expandera sin belåning av äldre fastigheter skulle detta förutsätta att deras totala utlåningskapacitet kunde ökas enligt resonemanget ovan. För låntagarna skulle en ökad belåning av äldre fas- tigheter inte automatiskt medföra att dessa i kostnadshänseende kunde kon- kurrera med nyare statsbelånade hus med räntesubvention. Däremot kan man utgå ifrån att prisnivån på äldre fastigheter, vilkas antal inte kan ökas vid stegrad efterfrågan, skulle höjas vid en frikostig belåning. Prisstegrings- tendenserna förstärks då genom skattesystemets regler för beräkning av realisationsvinster och intäkt av fastighet. Dessa aspekter belyses närmare i bilaga 2 till utredningens betänkande.
Det kvarstår dock att förvärv av ändamålsenliga äldre småhus många gånger kan framstå som idealiska för exempelvis barnfamiljer men att fi- nansieringsfrågan kan te sig olöslig. En möjlig lösning skulle i sådana fall kunna vara att införa behovsprövad statlig belåning av äldre småhus, vilket också skulle berättiga till prioriterade lån i bostadsinstituten. De närmare förutsättningarna för en sådan låneprövning kan dock inte bedömas av ka- pitalmarknadsutredningen.
6.4.2.4 Kreditmarknadsmässiga aspekter
Gemensamt för de förslag att öka bostadsinstitutens belåning av äldre hus som redovisats ovan har varit att de förutsätter en ökning av den oprioriterade utlåningen. Den prioriterade utlåningen, som definitionsmässigt svarar mot volymen projekt inom ramar som fastställts av statsmakterna, skulle inte beröras av expansionen. Det är därför inte meningsfullt att förorda att ett ospecificerat bestånd av äldre fastigheter skulle tilldelas prioriterade lån vid försäljning. När man föreslagit att detta skall ske har man i praktiken menat att utrymmet för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning skall ökas. Detta är som framgått likvärdigt med att institutens totala utlåningskapacitet skall öka eftersom den prioriterade utlåningen är given.
Det innebär att bostadsinstituten måste placera en större volym obliga- tioner på marknaden än vid oförändrade utlåningsregler. Vid en given stram- het på kreditmarknaden kan detta ske under endera (eller båda) av två för- utsättningar. Antingen måste bankernas utlåning reduceras med ett belopp som motsvarar ökade förvärv av bostadsinstitutens obligationer eller också måste övriga sektorers emissioner av obligationer på marknaden reduceras för att bereda utrymme för den ökade volymen bostadsobligationer.
För bankernas del lär ökade förvärv av bostadsobligationer framstå som mindre attraktiva särskilt om de avses ligga till grund för ett övertagande
av deras egen utlåning för oprioriterade bostadsändamål. Därtill kommer att bostadsobligationer genom sin långa löptid och förhållandevis låga och fasta förräntning framstår som mindre förmånliga för bankerna än gängse utlåning och även förvärv av andra obligationer. Den stock av bostadsob- ligationer som nu är placerad i bankernas och andra placerares portföljer har förvärvats under påverkan av ekonomisk-politiska åtgärder som varit nödvändiga för att säkerställa nyproduktionen av bostäder. Under perioden 1970—75 motsvarade nettoemissionema av bostadsobligationer 57 procent av den totala nettoemissionsvolymen av obligationer. Det är knappast troligt att en ökning av Obligationsförvärven kan komma till stånd vare sig från bankernas eller andra placerares sida.
En ökning av bostadsinstitutens oprioriterade utlåning framstår också som oacceptabel ur stabiliseringspolitisk synvinkel. Ökningen, som skulle mot- svaras av en vidgad ram för fria placeringar utöver nuvarande tio procent av utlåningen, skulle innebära att ändamål som nu vid behov kan påverkas av kreditpolitiska restriktioner, skulle flyttas in under det skydd som prio- riteringssystemet utgör. Denna effekt följer av den artificiella andelsmässiga kopplingen till bostadsinstitutens prioriterade utlåning som är avgörande för deras upplåningsbehov. Ur resursfördelningssynpunkt framstår det också som betänkligt att en koppling i fixerade proportioner äger rum av kre- ditgivningen för skilda ändamål. Det står också klart att den ökning av institutens obligationsförsäljning, som skulle bli nödvändig om en vidgning av den fria utlåningsrätten infördes, endast skulle kunna komma till stånd med stöd av kreditpolitiska åtgärder. Den fasta kvoten för oprioterad utlåning inom ramen för bostadsinstitutens av kreditpolitiken stödda verksamhet, framstår därför som paradoxal och artificiell redan vid sin nuvarande storlek.
Kapitalmarknadsutredningen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att kvoteringen av bostadsinstitutens utlåning bör ersättas med ett system där prioriterad upplåning på Obligationsmarknaden i sin helhet förs vidare som utlåning till prioriterade ändamål.
6.4.2.5 Renodling av prioriteringssystemet
Enligt gällande regler skall stadshypoteksinstitutionens, Spintabs och BO- FAst nyutlåning till 90 procent avse prioriterade objekt. Som sådana räknas bl. a. allt nybyggande för bostadsändamål, affärs- och kontorhus som uppförs med statliga lån, vissa skollokaler och samlingslokaler som tilldelas statliga lån samt om- och tillbyggnader med statliga lån. Återstående 10 procent av nyutlåningen får avse oprioriterade objekt, t. ex. belåning av fastigheter i samband med överlåtelser, om- och tillbyggnader utan statliga lån samt icke statsbelånade affärs- och kontorshus.
Till kreditpolitikens huvuduppgifter hör att säkerställa finansieringen av det bostadsbyggnadsprogram som fastställts av statsmakterna. Kvoteringen av bostadsinstitutens utlåning i prioriterade och oprioriterade ändamål utgör därvid en belastning då den medför att den volym bostadsobligationer som med stöd av överenskommelser och olika kreditpolitiska åtgärder måste fördelas bland kreditinstituten blir drygt 10 procent större än som annars vore nödvändigt. Systemet innebär också att kreditpolitiska åtgärder sätts
in för att främja långivning till oprioriterade ändamål som inte rätteligen borde skyddas vid åtstramningar på kreditmarknaden.
Systemet är också stelt till sin natur genom den fixerade kvotandelen. Slutligen medför det att lånevillkoren för de oprioriterade objekt som får lån i bostadsinstituten är väsentligt förmånligare än de som gäller för samma objekt vid finansiering i bank. Lånen i bostadsinstituten ges till fast ränta under 10 år (fem år från hösten 1977) och löper i regel med en 30 å 40-årig annuitetsplan.
Lån i bank är i allmänhet formellt kortfristiga och löper med rörlig ränta efter en 10 a 1'52årig amorteringsplan med lika årliga amorteringar. För- delningen av de förmåner som det innebär att få del av den oprioriterade utlåningen inom den prioriterade upplåningsramen är följaktligen en grann- laga uppgift för instituten eller i förekommande fall för deras ägare.
Kapitalmarknadsutred ningen föreslår mot denna bakgrund att det rådande kvoteringssystemet avvecklas för bostadsinstitutens utlåning. ] stället bör regler införas som innebär att institutens utlåning för prioriterade ändamål på upplåningssidan helt skall motsvaras av obligationer som räknas som prioriterade placeringsobjekt för instituten på kreditmarknaden.
Den oprioriterade utlåningen föreslås i stället finansieras med särskilda obligationsserier som inte räknas som prioriterade placeringar för instituten på kreditmarknaden. Utgivningen av dessa obligationer förutsätts vara un- derställd riksbankens emissionskontroll på samma sätt som nu är fallet be- träffande andra obligationer än statsobligationer och bostadsobligationer.
Förslaget innebär att finansieringen på kreditmarknaden av de prioriterade ändamålen bör underlättas eftersom volymen bostadsobligationer som måste fördelas bland placerarna minskar. Samtidigt torde den nya ordningen medge en flexiblare anpassning av kreditgivningen till oprioriterade ändamål med hänsyn till kreditmarknadsläget än vad som är fallet under det nuvarande kvoteringssystemet.
Villkoren för bostadsinstitutens oprioriterade utlåning bör också bättre kunna anpassas till de som gäller för liknande ändamål på kreditmarknaden i övrigt. Upplösningen av sambandet med den prioriterade bostadsfinan- sieringen bör medföra någon höjning av upplåningsräntan och även av ut- låningsräntan. Samtidigt är det skäligt att löptidema på såväl upplånings- som utlåningssidan förkortas jämfört med nuvarande förhållanden. Det bör emellertid inte utesluta att obligationslånens löptid kan uppgå till omkring 20 år och att annuitetsprincipen tillämpas. Räntevillkoren fåri så fall anpassas med hänsyn härtill på såväl upp- som utlåningssidan.
Några ändringar i lagen eller reglementet för stadshypoteksinstitutionen eller i Spintabs och BOFAst bolagsordningar synes inte behövas. Säkerheten för att obligationer som getts ut för finansiering av oprioriterade ändamål blir infriade torde förbli densamma som i fråga om institutens övriga ob- ligationer. Instituten svarar sålunda direkt för att deras obligationer blir in- friade, ett ansvar som gäller i lika hög grad för båda slagen av obligationer. De säkerheter i form av pant i fast egendom som ställs för de lån instituten lämnar ut ligger inte som pant för institutens egna obligationslån. Däremot finns det krav på viss relation mellan upplåning och institutens tillgångar, bland vilka fordringar med säkerhet av panträtt i den belånade egendomen ingår.
l banklagarna (t. ex. 57 & banklagen) räknas placering i bostadsinstitutens obligationer som placering som inte kräver kapitaltäckning. Anledning att ändra i detta finns inte om endast 90—procentregeln ersätts av en 100- procentregel.
Enligt lagen om kreditpolitiska medel (l974z922) skall som likvida medel vid tillämpningen av bestämmelserna om likviditetskrav alltid räknas ob- ligationer som stadshypotekskassan, Spintab eller BOFAB utfärdar och som avser bostadskreditgivning (99' andra stycket). Obligationerna får således alltid ingå i täljaren vid beräkning av likviditetskrav för bankinstitut enligt lagen. Likviditetskvotens nämnare bildas av vederbörande bankinstituts för- bindelser med vissa undantag. I motiven till lagen (prop. l974:168, s. 151) framhåller departementschefen att likviditetskravens syfte, vid sidan av hu- vudsyftet att påverka bankernas utlåningsförmåga, är att bidra till att statens och bostadsbyggandets kreditbehov tillgodoses. Det är därför som det anges i lagen att bostadsobligationer alltid skall inräknas bland de likvida till- gångarna.
Om nu skilda obligationsserier ges ut av bostadsinstituten dels för li— nansiering av kreditgivning till objekt med statliga bostadslån och övrig nyproduktion av bostäder, dels för övriga ändamål, bör en konsekvensänd- ring genomföras i 99' lagen om kreditpolitiska medel så att endast obli- gationer avsedda för finansiering av prioriterad utlåning alltid skall ingå i likviditetskvotens täljare.
Enligt kapitalmarknadsutredningens mening finns det också anledning att granska principerna för vilka objekt som bör räknas som prioriterade ändamål på kreditmarknaden. Som framgått räknas i dag allt nybyggande för bostadsändamål som prioriterade objekt vare sig statliga bostadslån utgår eller ej.
Av tabell 6.16 framgår att det privatfinansierade byggandet av småhus ökade kraftigt andelsmässigt fram till åren 1973—74 då det utgjorde 34 re- spektive 30 procent av totala antalet färdigställda småhus. Under åren 1975 och 1976 minskade andelen till 22 respektive 17 procent, huvudsakligen till följd av åtstramningar på kreditmarknaden som medförde svårigheter att uppbringa överliggande lån över bottenlånen i bostadsinstituten. Byg- gandet av flerfamiljshus sker numera till helt övervägande del (cirka 96—97 procent) med statlig finansiering eftersom systemet med bruksvärdeshyror baseras på de allmännyttiga företagens kostnader, där statliga räntesubven- tioner alltid utgår.
De privatfinansierade småhusen betingar genomgående högre kostnader än de statligt finansierade. Inga aktuella undersökningar finns emellertid tillgängliga som visar kostnadsskillnaderna. Skillnaderna återspeglas bl. a. i den procentuella fördelningen på statsbelånade och privatfinansierade små- hus av stadshypoteksföreningamas, Spintabs och BOFAst nyutlåning. Den- na redovisas för år 1975 och 1976 i tabell 6.17.
Den stora skillnaden mellan den beloppsmässiga fördelningen i tabell 6.17 och den antalsmässiga i tabell 6.16 (antalet privatfinansierade småhus utgjorde 1975 22 och 1976 17 procent av totalantalet) förklaras av att pri- vatfinansierade småhus är dyrare i genomsnitt och därför erhåller större lån i instituten än statsbelånade. En ytterligare orsak kan enligt uppgift vara att vissa styckebyggda småhus för vilka statliga lån beviljats ändå helt
Tabell 6.16 Småhus färdigställda 1966—1976 (antal hus)
Med statligt stöd Privatlinansierade Totalt Ett beslut" Två beslutb Övriga” Totalt % Antal hus % 1966 11995 9 461 1 125 22 581 83 4 540 17 27121 1967 11 743 11 733 673 24 149 85 4 156 15 28 305 1968 10 445 12 583 633 23 661 83 4 995 17 28 656 1969 10 876 12 669 837 24 382 77 7 317 23 31 699 1970 11 174 14 928 846 26 948 78 7 669 22 34 617 1971 9 730 14 098 664 24 492 77 7 453 23 31 945 1972 9559 14 710 467 24 736 67 12 399 33 37 135 1973 11 170 17 649 252 29 071 66 14 681 34 43 752 1974 13 026 19 026 360 32 412 70 14 130 30 46 542 1975 15 709 20 869 212 36 790 78 10 267 22 47 057 1976 14619 18676 166 33461 83 6680 17 40141 Summa 130 046 166 402 6 235 302 683 76 94 287 24 396 970
”Småhus som skall bebos av den lånesökande. bSmåhus som inte skall bebos av den lånesökande (gruppbyggda).
[Förbättringslån m. m. Källa: Statistiska centralbyrån och bostadsstyrelsen.
Tabell 6.17 Bostadsinstitutens nyutlåning fördelad på statsbelånade och privatfi- nansierade småhus 1975—76 (procentuell fördelning).
1975 1976 Stats— Privat- Stats- Privat- belånade finan- belånade finan- sierade sierade Stadshypoteksföreningarna 49 51 58 42 Spintab 66 34 71 29 BOFAB 39 61 40 60 Totalt 54 46 59 41
Källa: Sveriges riksbank.
privatfinansieras. Detta kan vara fördelaktigt om större bottenlån med lång amorteringstid därigenom kan erhållas i bostadsinstituten vilka då inte be- höver begränsa lånebeloppen med hänsyn till de statliga lånebestämmelserna. Bortfallet av det statliga räntebidraget spelar för låntagaren mindre roll vid höga marginalskatter.
Enligt bestämmelserna angående statliga bostadslån till gruppbyggda småhus (s. k. tvåbeslutsärenden för hus som inte skall bebos av lånesökanden) gällde för Stor-Stockholm ett maximalt godkänt pantvärde på cirka 310 000 kr vid slutet av år 1976. För gruppbyggda hus godkänns inte en högre överskjutande kostnad än cirka 5 procent för att statligt lån skall utgå. De regionala kost- nadsskillnaderna är emellertid avsevärda. Det genomsnittligt godkända pant-
värdet för Stor-Stockholm var sålunda 238 000 kr under år 1976 och 217 000 kr för landet som helhet.
Statliga bostadslån till styckebyggda småhus som skall bebos av låntagaren utgör s. k. ettbeslutsärenden. Reglerna för bestämning av pantvärdena över- ensstämmer med dem som gäller för gruppbyggda småhus, men någon kon- troll av de faktiska slutliga kostnaderna genomförs inte. Enligt uppskatt- ningar torde de slutliga kostnaderna ofta överstiga det godkända pantvärdet med 100 000 kr eller mer. Dessa överkostnader får täckas med egen insats eller lån. Bostadsinstitutens lån sträcker sig endast till det statliga lånets undre gräns, 70 procent av det godkända pantvärdet.
Ingen statistik finns tillgänglig över kostnadsstrukturen i det privatfinan- sierade småhusbyggandet. Detta är i hög grad koncentrerat till storstadsre- gionerna Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och Stor-Malmö. I dessa regioner torde byggnadskostnaderna per hus år 1977 ofta uppgå till 500 000 kr eller mer. Privatfinansierat byggande i övriga delar av landet, som dock är av begränsad omfattning, betingar lägre kostnader.
Generellt gäller enligt bostadsinstitutens reglementen att lån får ges intill 75 procent av fastighetens uppskattningsvärde eller till det statliga lånets nedre gräns om sådant utgår. 1 de fall privatfinansierade fastigheters värden medför att belåningen skulle överstiga cirka 300 000 kr har emellertid alla tre bostadsinstituten i princip satt detta belopp som en övre gräns för lån (vid slutet av år 1977). Gränsen medför att för privatfinansierade fastigheter den del av produktionskostnaden som understiger 400 000 kr till 25 procent måste finansieras med egeninsats eller andra lån. Kostnader över 400 000- kronorgränsen måste helt finansieras utanför bostadsinstituten. Som bl.a. återspeglas i tabell 6.16 är också utvecklingen av det privatfinansierade små- husbyggandet avhängigt av läget på kreditmarknaden.
Under perioder med riklig tillgång på kredit synes de förmånliga beskatt- ningsreglerna i kombination med förväntningar om fortsatta snabba pris- stegringar medföra att byggnadskostnaderna tillmäts mindre betydelse av köparna. Inte heller spelar räntekostnaderna inom allmänt tillämpade in- tervall någon större roll vid marginalskattesatser över 75 procent. Dessa förhållanden belyses i bilaga 2 till utredningens betänkande där det konsta- teras att knappast något placeringsobjekt i avkastningshänseende kan mäta sig med småhus. Det är som framgått också dessa faktorer som föranlett kapitalmarknadsutredningen att dra slutsatsen att en prioritering på kre- ditmarknaden även av lån till äldre fastigheter inte bör komma i fråga då en sådan åtgärd i sig skulle verka prisdrivande.
Utredningen vill i detta sammanhang väcka frågan om de gällande prio- riteringsreglerna för bostadsinstitutens utlåning till nyproducerade småhus har en liknande effekt på prisbildningen. Enligt utredningens mening kan det inte heller vara av bostadspolitiskt intresse att kreditpolitiska åtgärder sätts in för att säkerställa bottenfinansieringen (intill det av instituten fast- ställda maximibeloppet på 300000 kr) även för privatfinansierade småhus där de slutliga kostnaderna ligger dubbelt så högt, eller högre, än de som godkänns vid statlig belåning av gruppbyggda småhus. Som framgått medför bestämmelserna för statlig belåning av styckebyggda småhus (ettbeslutsä- renden) inte hinder för byggande med en hög standard genom extra ut- rustningsdetaljer. I sådana fall sträcker sig emellertid inte lånen i bostadsin-
stituten längre än till det statliga lånets nedre gräns, dvs. högst till omkring 200000 kr (70 procent av 300000 kr) år 1977.
Det hindrar inte att man kan ifrågasätta om inte de statliga låneregler som nu gäller för gruppbyggda småhus bör tillämpas konsekvent även för styckebyggda småhus så att statliga lån inte utgår om kostnaderna överstiger en fastställd nivå.
Kapitalmarknadsutredningen har i detta avsnitt önskat väcka frågan om det rådande prioriteringssystemet bör begränsas i förhållande till den nu- varande ordningen där allt nybyggande för bostadsändamål prioriteras ge- nerellt. Utredningen har emellertid inte ansett sig ha tillräckligt underlag för några egna rekommendationer till begränsningsregler. För att sådana skall kunna utformas krävs mer ingående studier av kostnadsstrukturen inom bostadsbyggandet, analyser som utredningen inte ansett sig ha möj- ligheter att genomföra.
Utredningen anser det dock angeläget att de tre bostadsinstituten tillämpar restriktiva kriterier vid fastställandet av den maximala belåningen till små- hus. Den gällande gränsen vid utgången av år 1977, ca 300000 kr, bör således enligt utredningens bedömning visserligen anpassas till kostnads- utvecklingen, men justeringen bör inte ske med tätare intervall eller i snab- bare takt än höjningen av lånetaket vid statlig belåning. Det är också an- geläget att de tre bostadsinstituten tillämpar samma beloppsgränser och vär- deringsregler i sin verksamhet. I den mån frågan aktualiseras bör en mot- svarande regel tillämpas även för privatfinansierade flerfamiljshus.
6426. Det realekonomiska utrymmet för bostadsbyggande och kreditmarknadens kapacitet
De realekonomiska och finansiella förutsättningarna för bostadsbyggandets utveckling under perioden 1975—80 analyserades av långtidsutredningen 1975. Av översikten i avsnitt 6.1.2 framgick att den av utredningen för- utsedda investeringstakten motsvarande omkring 70 000 nyproducerade lä- genheter per år inte alls kommit till stånd under de första åren av kal— kylperioden och sannolikt inte heller kommer att realiseras under år 1978. Det står också klart att utfallet för perioden som helhet inte kommer att närma sig det förutsatta.
Utvecklingen i den svenska ekonomin har kommit att avvika från lång- tidsutredningens beräkningar på en rad avgörande punkter inte minst vad avser de grundläggande antagandena om den externa balansen. Det är i detta perspektiv inte möjligt att belysa förutsättningarna för bostadsinves- teringamas expansion annat än i samband med en övergripande avstämning av långtidsutredningens kalkyler. En sådan kan väntas komma till stånd under år 1978. Långtidsutredningen ger emellertid en värdefull översikt över bostadsinvesteringamas anknytning till andra komponenter i samhälls- ekonomin, bl.a. den privata konsumtionen och de kommunala investe- ringarna.
Kraven på energibesparande åtgärder i form av värrneisolering av äldre hus och strängare normer för nyproducerade hus har i hög grad aktualiserats sedan långtidsutredningen presenterades. Det är här fråga om nya former
av kapitalbehov av mycket betydande storleksordning som tidigare inte be- aktats vid bedömningen av bostadssektorns linansieringsanspråk. En mer betydande satsning på isolering av äldre fastigheter skulle ställa kreditmark- naden inför väsentligt ökade krav från bostadssektom och sannolikt också förutsätta att nya institutionella former skapades för kanaliseringen av medel exempelvis i form av statliga bidrag och lån med särskilda villkor.
Kapitalmarknadsutredningen drar för sin del slutsatsen att bostadsbyg- gandets utveckling under de närmaste åren är en fråga om realekonomisk avvägning mot andra investeringsbehov och konsumtionsanspråk snarare än ett finansiellt resursproblem. Det blir i detta sammanhang nödvändigt att också ta hänsyn till de krav som aktualiserats på isoleringsåtgärder i energibesparande syfte och belysa hur dessa kommer att påverka inves- teringskostnaderna per producerad eller ombyggd lägenhet.
Om den realekonomiska avvägningen resulterar i slutsatsen att ett vä- sentligt ökat resursutrymme bör beredas bostadssektorn, kan de finansiella förutsättningarna också skapas på liknande sätt som under tidigare expan- sionsperioder. Som framgått har också den kreditpolitiska lagstiftningen och reglerna för statlig belåning utvecklats därhän att bostadsbyggandet numera i stort är oberoende av situationen på kreditmarknaden.
Medan det finansiella systemet således med kort varsel kan anpassas till ett ökat bostadsbyggande, en omställning som bör underlättas av bostadssek- torns sjunkande andel av de finansiella resurserna under de senaste åren, är det, som utredningen redan framhållit, inte givet att motsvarande för- utsättningar föreligger på produktionssidan. Under en utdragen nedgång i bostadsproduktionen kan knappast en avrustning undvikas både vad gäller planeringsberedskap och tillgången på utbildad arbetskraft.
Eftersom produktion av bostäder är en lång process från planeringsstadiet till inflyttningsfärdiga lägenheter gäller det för kommunerna att ställa om från de senaste årens överskottssituation till en tänkbar snabb ökning av efterfrågan på bostäder. En sådan omsvängning kan följa snabbt på en konjunkturuppgång med åtföljande nettoimmigration och ökande inrikes omflyttning. Marginalema i form av outhyrda lägenheter har också minskat från ett maximum på nästan 25 000 lägenheter är 1974 till mindre än 16 000 år 1977, en reserv som dessutom är starkt koncentrerad till ett fåtal orter.
6.4.3 Villkoren på bottenlånemarknaden
I avsnittet om mellanhandsinstituten har belysts hur systemet med fasta räntor på kapitalmarknaden kan medföra att mycket stora värden överförs från långivare till låntagare vid räntehöjningar. I händelse av räntesänkning sker omfördelningen i motsatt riktning. Principerna för räntesättningen på kreditmarknaden är en fråga av stor räckvidd och diskuteras mer ingående på annan plats i detta betänkande. I det följande lämnas emellertid några synpunkter av relevans för bostadsfinansieringen.
Förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen bör vara avgörande för såväl långivare som låntagare vid valet mellan långfristig finansiering till fast ränta och kortfristig till rörlig ränta. I praktiken brukar emellertid förskjutningarna i tiden av avlyften i bostadsinstituten begränsas till ett
kortsiktigt perspektiv där förväntningar om en omedelbart förestående höj- ning av den långa räntan kan föranleda obligationsköparna att avvakta med förvärven eller påskynda dem om en räntesänkning kan väntas. Deras kon- tinuerliga placeringsbehov jämte de krav som ställs genom kreditpolitiska åtaganden medger inte några större förskjutningar i Obligationsförvärven. Låntagarna i instituten har å sin sida knappast några möjligheter att påverka avlyftstidpunkten genom de etablerade reglerna för köordningen. För lån- tagare med statliga lån saknar dessutom ränteutvecklingen intresse eftersom staten subventionerar räntekostnaderna över en fixerad nivå.
Ju längre tid som gäller för räntebindningen, desto större överföringar i anknytning till utelöpande lån kommer emellertid att ske mellan de olika parterna vid en ränteändring. Detta gäller särskilt om en trendmässig för- skjutning äger rum av en omfattning som gällt under de båda senaste de- cennierna. Införandet år 1974 av en klausul i bostadsinstitutens upp- och utlåningsvillkor om automatisk räntejustering efter tio år var en åtgärd för att motverka en i praktiken slumpmässig överföring av kapitalvinster och -förluster mellan långivare och låntagare. Den ytterligare förkortning av räntebindningstiderna till fem år som införts på Obligationsmarknaden i slu- tet av 1977 utgör en anpassning till den snabbare inflationsutvecklingen och en växande osäkerhet om den framtida ränteutvecklingen.
Systemet med fasta räntor medför för långivare och låntagare att osä- kerheten om nominell kapitalavkastning respektive -kostnad undanröjs och att den finansiella planeringen underlättas. Mot dessa fördelar bör vägas riskerna för betydande reala förmögenhetsöverföringar.
Särskilt för försäkringsbolagens del gäller att avkastningen på fonderade medel är avgörande för deras förmåga att möta åtagandena gentemot för- säkringstagarna. En eftersläpning av fondavkastningen genom långa bind- ningstider på placeringarna vid stigande räntetrend, överförs direkt till för- säkringstagarna i form av höjda premier eller sämre villkor. Dessa nackdelar uppvägs enligt försäkringsbolagen inte av möjligheterna att samma me- kanism i framtiden kan ge upphov till vinster som en följd av sjunkan- de räntenivå. För försäkringsbolagen skulle alltså gälla att man är mer angelägen att gardera sig mot kapitalförluster än att satsa på möjligheten att erhålla ökade vinster. Liknande överväganden torde göras av andra långi- varkategorier på kapitalmarknaden.
Kapitalmarknadsutredningen delar uppfattningen att riskerna för stora förmögenhetsöverföringar i endera riktningen mellan långivare och låntagare bör väga tyngre än önskvärdheten att erhålla säkerhet beträffande de no- minella kapitalintäkterna och -kostnadema under så lång tid som tio år. En förkortning av räntebindningen för såväl bostadsinstitutens obligationer som deras utlåning till fem år som inletts år 1977 är skälig mot denna
bakgrund. Som en generell regel bör gälla att instituten skall tillämpa samma villkor
på upp- och utlåningssidoma med undantag för den marginal som är moti- verad för att täcka förvaltningskostnader och fonderingskrav. Härigenom förebyggs att mycket stora överskott kan tillfalla instituten vid höjning av utlåningsräntorna vid bibehållna upplåningsräntor, vinster som genom rän- tegarantisystemet till stor del får tillskjutas av staten. Som framgått tillämpas också denna princip sedan år 1974.
En kortare räntebindning kan i och för sig ske utan anpassning av lånens amorteringstider. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening är dock amorteringsplaner på sextio år som tillämpas för flerfamiljshus och femtio år som i regel gäller för småhus orimligt långa, särskilt vid tillämpning av annuitetslån där amorteringarna är mycket små i början av lånens löptid. Enligt de villkor som idag tillämpas av bostadsinstituten är endast cirka 2 procent av länet till ett flerfamiljshus amorterat efter tio år. Amorterings- tiden för de flesta ändamål överskrider objektens ekonomiska livslängd be- tydligt. För en förkortning talar också att den mest beständiga delen av husen, stommen av betong, betingar en allt mindre del av de totala bygg- nadskostnaderna, medan inredning och andra delar, som förslits förhållan- devis snabbt, drar växande andelar av totalkostnadema. Det kan vara il- lustrativt att tänka sig att en slutamortering idag på ett lån till flerfamiljshus enligt nuvarande regler skulle gälla ett hus byggt år 1917. På samma sätt framstår lån på trettio till fyrtio år för ombyggnad som alltför långa. Allmänt bör instituten också sträva efter att tillämpa mer differentierade amorte- ringstider med hänsyn till en bedömning av ombyggnadsåtgärdernas var- aktighet.
Enligt utredningens mening är det skäligt att sänka amorteringstiderna till femtio år för flerfamiljshus, trettio till fyrtio år för småhus och tjugo till trettio år för ombyggnad. Den ökade amorteringstakten medför mycket begränsade höjningar av kapitalkostnaderna för låntagarna. Den årliga an- nuiteten vid en ränta på 9,70 procent skulle stiga från 9,74 till 9,80 procent vid en förkortning av amorteringstiden från sextio till femtio år. Vid en amorteringstid på fyrtio år blir den årliga annuiteten 9,95 procent.
På upplåningssidan bör förkortningen motsvaras av en sänkning av amor- teringstiden för bostadsobligationer från femtio till fyrtio år. För kapital- marknaden skulle förkortningen vara likvärdig med att ett ökat sparande återkanaliserades från låntagarna för fördelning i form av nya lån.
6.4.4 Bostadsfinansiering och inflation
Till bostadspolitikens mål på det finansiella området brukar räknas att bo- städerna skall betinga en låg kostnad för de boende, att kostnaderna för likvärdiga lägenheter med olika upplåtelseform skall vara lika, dvs. att kost- nadsneutralitet skall råda, samt att paritet skall råda mellan kostnaderna för jämförbara lägenheter i hus av skilda årgångar.
Eftersom bostadsfastigheter har lång livslängd kommer lägenheter i hus av skilda årgångar ofta att betraktas som i stort sett likvärdiga av de boende. Det medför, vid av produktionskostnadema bestämda bruksvärdeshyror, att lägenheternas värde normalt kan väntas stiga. Eftersom fastigheterna till största delen finansierats med lån till fast ränta blir effekterna på det insatta egna kapitalet multiplikativ vid en sådan utveckling. De värden som på detta sätt genereras i fastighetsbeståndet ger upphov till fördelnings- mässiga problem där åtminstone fyra parter berörs.
De berör långivarna som ställt större delen av kapitalet till förfogande. Låntagarna/ fastighetsägarna tillgodogör sig den stigande avkastningen och kan kapitalisera denna genom försäljning eller hyreshöjning. Hyresgästerna kan tillgodogöra sig de stigande värdena om hyressättningen släpar efter
hyresnivån i nyproduktionen. Slutligen berörs staten/samhället som bero- ende på skattereglemas utformning kan neutralisera förrnögenhetstillväxten i fastighetsbeståndet och även stödja olika boendekategorier med subven- tioner. Fördelningsprocessen omfattar väldiga värden och ger därför upphov till betydande motsättningar mellan de berörda.
Från samhällets sida utnyttjas i huvudsak tre typer av medel på det fi- nansiella området för att ingripa i fördelningsprocessen, skattesystemet, det statliga lånesystemet och en rad subventionsåtgärder. Subventionema är delvis kopplade till lånesystemet, men utgår också till de boende direkt som bostadsbidrag enligt vissa kriterier. Dessutom har ett omfattande system av bestämmelser utarbetats för att styra byggandets utformning, hyressätt- ningen, m.m.
Utvecklingen av det statliga lånesystemet under efterkrigstiden, liksom nu gällande regler, har återgetts i det föregående. Gemensamt för de olika lånekonstruktionema har varit att låntagarens kapitalkostnader kunnat sän- kas till en låg nivå i början av lånets löptid för att sedan stiga successivt enligt växlande principer. Tanken har varit att utjämna effekterna på ka- pitalkostnaderna av stigande kostnadsutveckling.
Mest ambitiöst i detta hänseende var paritetslånesystemet vars funktions- sätt beskrivits i stora drag i avsnitt 6214 Enligt systemet kunde låntagarens kapitalkostnader sänkas till en lägre nivå än den som betingades av mark- nadsräntan genom att de statliga lånen tjänade som en buffert. Sedan skulle de årliga kapitalkostnaderna justeras upp med kostnadsutvecklingen i ny- produktionen vilket skapade förutsättningar för paritet mellan kostnaderna för olika årgångar av hus. Till slut skulle kapitalkostnaderna stiga till en nivå där det statliga lånet kunde återbetalas, vilket alltså innebar att systemet avsågs vara subventionsfritt. De löpande kapitalkostnaderna påverkades inte heller av fluktuationer i marknadsräntan under lånets löptid.
Systemets svaga punkt låg i de årliga justeringar enligt kostnadsutveck- lingen i nyproduktionen som avsågs äga rum. Det innebar att en kraftig höjning av byggnadskostnaderna omedelbart slog igenom i kostnaderna för hela det paritetsbelånade fastighetsbeståndet. Systemet garanterade således inte att en stabil utveckling ägde rum av kapitalkostnaderna, vilket helt naturligt inte var möjligt genom att det avsågs skapa paritet för samtliga årgångar av hus som omfattades av systemet. Av bostadssociala skäl ansåg sig inte regeringen kunna höja de årliga kapitalkostnaderna så mycket som erfordrades, varvid förutsättningar inte längre förelåg att systemet skulle fungera som avsetts.
Det utredningsarbete som initierades i detta sammanhang resulterade i förslag om införande av s.k. utjämningslån som till sin konstruktion på- minde om paritetslånen (se betänkandet ”Solidarisk bostadspolitik”, SOU 1974117—18).
I remissyttrande den 20 maj 1974 avstyrkte kapitalmarknadsutredningen att utjämningslånen skulle läggas till grund vid den förestående revideringen av reglerna för de statliga bostadslånen. Det föreslagna systemet var enligt utredningens mening alltför obestämt med avseende på de statliga sub- ventioner som kunde komma att krävas. Subventionernas verkliga storlek skulle heller inte bli avläsbara förrän efter mycket lång tid, i ett ytterlighetsfall först efter sextio år.
Kapitalmarknadsutredningen ansåg att paritetslånesystemet borde bibe- hållas, men att den ursprungligen förutsatta subventionsfriheten borde över- ges för att sänka kapitalkostnadernas nivå i hela det statsbelånade bostads- beståndet. Detta skulle ske genom införande av en garantiränta i systemet, vilket lät sig göras utan att dess funktionssätt påverkades. Mellanskillnaden mellan marknadsräntan och den garanterade räntan borde täckas av staten över driftbudgeten. Därigenom borde paritetstalen kunna höjas i takt med kostnadsstegringen enligt förutsättningarna och ackumulering förhindras av en skuld med obestämd återbetalningstid.
Regeringen beslöt att inte följa förslaget om införande av utjämningslån. Man ansåg också att paritetslånesystemet visat sig alltför svårt att hantera i praktiken inte minst därför att dess relativt komplicerade uppbyggnad skapat misstro bland låntagarna. I stället föreslog man riksdagen att ett renodlat räntegarantisystem skulle införas vilket också beslutades.
Räntegarantisystemet, som mer i detalj beskrivits i avsnitt 6.2.5, är liksom paritetslånesystemet utformat i syfte att sänka låntagamas kapitalkostnader i början av lånens löptid. Till skillnad från paritetslånen avses emellertid den garanterade räntan trappas upp enligt en på förhand bestämd skala, med 0,15 procentenheter per år för flerfamiljshus under de första fem åren och därefter med 0,2 procentenheter per år. Statens utbetalningar för att täcka mellanskillnaden mellan den garanterade räntan och marknadsräntan utgår också som subventioner och inte som lån. Som nämnts motsvarar den statliga räntesubventionen nära 130 kr per rn2 lägenhetsyta och år i nyproduktionen av flerfamiljshus år 1977. Subventionen uppgår därmed till ett belopp av samma storleksordning som bruksvärdeshyran (ca 150 kr/mz).
För låntagarna innebär den fixerade skalan för subventionerna att ka- pitalkostnaderna och den skuld som kommer att utestå vi varje tidpunkt i framtiden kan beräknas exakt i förväg. Några stegringar som en följd av språngvis ökade byggnadskostnader kan alltså inte uppträda som i pa- ritetslånesystemet. Räntegarantisystemet är också enkelt till sin konstruk- tion. Därav följer emellertid också att systemet inte har någon inbyggd förmåga att skapa paritet mellan kapitalkostnaderna i olika årgångar av hus. Kostnadsstegringar som avviker från den takt som är förenlig med rän- tetrappan (ungefär 3,8 procent per år under de första fem åren) medför dis- pariteter mellan årgångarna.
För de allmännyttiga bostadsföretagen har disparitetema mindre bety- delse. Deras hyressättning baseras i allmänhet på genomsnittskostnaden för det egna beståndet och denna hyresnivå är normbildande vid fastställande av hyrorna i det övriga fastighetsbeståndet på orten enligt bruksvärdesprin- cipen. Hyressättningen innebär att äldre fastigheter kan sägas subventionera kostnaderna för nyare fastigheter inom de allmännyttiga bostadsföretagens fastighetsbestånd.
För äldre statsbelånade fastigheter som inte tillhör ett allmännyttigt bo- stadsföretag medför stegrade kostnader i nyproduktionen som är större än uppjusteringen av garantiräntan att bruksvärdeshyran stiger mer än kapi- talkostnaderna (utom i de fall denna effekt neutraliseras av utslagningen på det allmännyttiga bostadsföretagets hela fastighetsbestånd). Systemet med bruksvärdeshyror medför alltså att kapitalvinstema som följer av en in- flatorisk utveckling omedelbart tillfaller fastighetsägarna. För innehavare
av bostadsrättslägenhet och småhus innebär systemet att kostnadsstegring- arna kan kapitaliseras i form av höjda priser vid försäljning.
En jämförelse med paritetslånesystemet i detta hänseende leder närmast till slutsatsen att kapitalkostnaderna kunde omfördelas i tiden och hyrorna därmed sänkas i ett inledningsskede, men att det inte hade någon begrän- sande effekt på kapitalvinstemas storlek genom sin i grunden nominella natur. Det nuvarande systemet ökar kapitalvinstema vid given hyressättning eftersom kapitalkostnaderna direkt subventioneras.
Det bör erinras om att paritetslånesystemet avsågs vara subventionsfritt i motsats till räntegarantisystemet. Skillnaderna mellan de båda systemen är dock obetydlig då paritetslånen i sin praktiska tillämpning kom att löpa på obestämd tid varefter de vid systemets upplösning till en del avskrevs och i övrigt utestår utan ränta och amortering under överskådlig tid.
Räntegarantisystemet kan också vad gäller flerfamiljshus sägas innehålla ett subventionsmoment i den meningen att de statliga lånen är amorte- ringsfria tills den garanterade räntan trappats upp till marknadsnivån. Vid dagens ränteläge skulle lånen därmed löpa i ungefär trettio år till subven- tionerad ränta innan en cirka tjugoårig amorteringsperiod börjar. Även om det är helt meningslöst att basera några kalkyler på den tänkbara ränte- utvecklingen i ett sådant tidsperspektiv, är det uppenbart att lånens realvärde när amorteringarna påbörjas kommer att vara obetydligt även i händelse av en måttlig framtida inflation.
Försöken under efterkrigstiden att åstadkomma fungerande finansierings- system i en inflationsekonomi illustrerar väl svårigheterna att påverka för- delningen av kapitalvinstema och att upprätthålla kostnadsparitet under så- dana förhållanden med hjälp av nominella system. Det är således knappast möjligt att åstadkomma annat än förskjutningar i kapitalkostnaderna för låntagarna inom ramen för sådana lånesystem medan fördelningen av real- värdena ovillkorligen sker till låntagarnas/fastighetsägamas förmån. Som framgått har det också visat sig vara svårt att i en inflationsekonomi upp- rätthålla distinktionen mellan å ena sidan lån och å andra sidan subventioner.
På liknande sätt är problemen komplexa när det gäller att samordna låne— och skatteregler i syfte att åstadkomma neutralitet i kapitalkostnaderna för olika boendeformer. För statsbelånade småhus har den garanterade räntan satts till 6 procent under det första året för att sedan öka med 0,2 pro- centenheter per år tills marknadsnivån uppnås. Amorteringama sker efter en fixerad trettioårig plan. Tillsammans med gällande skatteregler avses denna subventionsnivå ge upphov till ungefär lika kapitalkostnader för bo— ende i hyresfastigheter och småhus.
Även i neutralitetshänseende är möjligheterna begränsade att i en in- flationsekonomi skapa bestående effekter genom inrättande av fixerade låne- och beskattningssystem. Vid en given tidpunkt och under givna antaganden om lånestrukturen i ett egnahem och om låntagamas marginalskattesats kan neutralitet i kapitalkostnaderna åstadkommas i förhållande till boende i hyreshus. Så snart pris- och kostnadsutvecklingen eller skattesatserna av- viker från de förhållanden som förutsattes när systemet fixerades kommer också neutraliteten att upphävas. Man får därför räkna med att kontinuerligt genomföra revideringar i både lånesystem och beskattningsregier om neut- raliteten skall bibehållas i rimlig grad.
Effekterna av de gynnsamma reglerna för fastighetsbeskattning i kom- bination med stigande prisnivå belyses i bilaga 2 till detta betänkande. Det är ovedersägligt att ett system för förmögenhetsbildning inom boendet ut- vecklats som bygger på förutsättningar om hög inflationstakt som snabbt sänker skuldernas realvärde, hög marginalskatt som reducerar de faktiska räntekostnaderna för låntagaren samt en riklig tillgång på lån med lång löptid.
Det är knappast möjligt att kontrollera fönnögenhetsomfördelningen mel- lan långivare, låntagare/fastighetsägare, boende med hyresrätt och staten med hjälp av korrigeringar inom ramen för ett nominellt lånesystem med tillhörande subventioner. Dessa kommer under alla omständigheter endast att beröra det statsbelånade bostadsbeståndet. Tvärtom ligger det en fara i att successivt införa kompletterande regler för att motverka olika imper- fektioner som efterhand gör sig gällande. Systemet blir på detta sätt alltmer svåröverskådligt och fördelningseffekterna omöjliga att bedöma även för specialister. Detta gäller inte minst genom att äldre lånesystem skall kopplas till nyinrättade efterhand som systemen byts ut. Möjligheterna att korrigera förmögenhetsomfördelningen bör i första hand sökas inom beskattningssystemet där hävstångseffektema på den egna ka- pitalinsatsens avkastning vid höga marginalskattesatser och inflation kan reduceras.
En korrigering av omfördelningen mellan långivare och låntagare under samma förhållanden skulle åstadkommas genom införande av indexlån. Till sin konstruktion skiljer sig dessa lån från konventionella lån därigenom att lånebeloppet kopplas till en index som mäter prisutvecklingen. Den ränta som åsätts det på detta sätt bestämda lånebeloppet behåller sitt realvärde även under inflationsförhållanden. På bostadsfinansieringens område skulle lånen dessutom ha den effekten att kostnadsparitet kunde upprätthållas mellan årgångarna.
Frågan om indexlån inrymmer emellertid svåröverskådliga samband för samhällsekonomin som helhet i en lång rad avseenden. Dessa analyserades ingående av värdesäkringskommittén i dess betänkande SOU 1964:2. Kom- mittén ansåg sig inte kunna lägga fram rekommendationer om införande av sådana lån. Flertalet remissinstanser ställde sig också avvisande till tan- ken. De indexlån som vid olika tidpunkter införts i utlandet har också till sist övergetts för konventionella konstruktioner. Kapitalmarknadsutredning- en har inte ansett sig ha anledning att på nytt ta upp en analys av indexlånen.
I sista hand är förmögenhetsöverföringama i anknytning till bostadssek- torn effekter av ett generellt inflationsproblem som har sin motsvarighet inom många andra delar av samhällsekonomin. Dessa effekter kan inte motverkas i någon bestående grad genom regleringsåtgärder på kreditmark- naden. Det enda sättet att komma till rätta med dessa är en politik som varaktigt avlägsnar inflationen.
Det statliga lånesystemets effekt på kapital kostnaderna kan knappast und- varas. Det ligger dock en fara i att en inflationsutveckling utlöser växande generella kapitalsubventioner i syfte att utjämna kostnaderna för boende i hyreshus jämfört med boende i egnahem. Vid stigande driftkostnader, utlösta av inflationsutvecklingen, föreligger också en tendens att ökade ka- pitalsubventioner krävs för att kompensera driftkostnadsstegringens genom-
slag på de totala boendekostnadema. Med ett sådant betraktelsesätt tenderar kapitalkostnaderna att bli en restpost sedan den godtagbara hyresnivån fast- ställts. De resurser som därvid binds undandras annan användning, i form av exempelvis selektiva subventioner till vissa kategorier av hushåll.
6.5. Sammanfattning av utredningens förslag
Kapitalmarknadsutredningen har dragit slutsatsen att bostadsfinansierings- systemet numera är så väl utvecklat att kreditförsörjningen i huvudsak är oberoende av läget på kreditmarknaden. Några genomgripande institutionel- la förändringar såsom totalfinansiering genom inrättande av en särskild bo- stadsbank är därför inte befogade. De friktioner som uppträtt i byggnads- kreditgivningen år 1977 ändrar inte denna slutsats. Utredningen anser det emellertid vara av största vikt att motsättningar mellan bankerna om för- delningen av byggnadskreditgivningen löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i kontinuerlig oenighet om åtagandena, med förseningar i igångsättningen som följd.
Utredningen föreslår att den nuvarande kvoteringen av bostadsinstitutens utlåning avskaffas. Istället för att som nu 90 procent av nyutlåningen skall avse prioriterade objekt föreslås att instituten emitterar obligationer av två slag. Den ena obligationstypen skall helt användas för finansiering av ut- låning till prioriterade ändamål, dvs. allt nybyggande för bostadsändamål liksom övrigt nybyggande samt ombyggnader och reparationer för vilka statliga bostadslån utgår. Sådana obligationer skall räknas som prioriterade placeringar vid fastställande av kreditinstitutens likviditets- och placerings- kvoter. Det andra slaget av obligationer skall vara underställt emissions- kontroll på samma sätt som t. ex. industriobligationer och icke räknas som prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Bostadsinstitutens motsvarande utlåning får användas för icke prioriterade ändamål, t. ex. af- färs- och kontorshus utan statliga lån samt finansiering av ombyggnad utan statliga lån.
Utredningen vill också väcka frågan om de gällande prioriteringsreglema är ändamålsenligt utformade eftersom de omfattar all nyproduktion för bo- stadsändamål. Regeln medför att kreditpolitiska åtgärder sätts in för att säkerställa bottenfinansieringen (intill en av bostadsinstituten tillämpad maximigräns på f. n. ca 300 000 kr) av småhus där de slutliga kostnaderna ligger dubbelt så högt, eller högre, än de som godkänns vid statlig belåning av gruppbyggda småhus. Utredningen har inte ansett sig ha tillräckligt un- derlag för att själv föreslå några begränsningsregler för prioriteringssystemet. Det är emellertid angeläget att de tre bostadsinstituten inte justerar det maximala beloppet för bottenlån med tätare intervall eller i snabbare takt än höjningen av lånetaket för statliga bostadslån.
Från de synpunkter kapitalmarknadsutredningen har att beakta framstår också de amorteringstider som gäller för bottenlånen som orimligt långa, särskilt vid tillämpning av annuitetsplaner där amorteringarna i början av lånens löptider är mycket små. Amorteringstiderna bör sänkas från sextio till femtio år för flerfamiljshus och från i regel femtio till fyrtio år för småhus.
Vid belåning i samband med ombyggnad och reparation bör bostadsinsti- tuten tillämpa mer differentierade amorteringstider med hänsyn till en be- dömning av åtgärdernas varaktighet. De nuvarande amorteringstiderna för sådana lån på trettio till fyrtio år framstår som alltför långa.
7. Kommunerna och kreditmarknaden
7.1. Inledning
I kapitel 4 har kapitalmarknadsutredningen skisserat huvuddragen av de framtida förskjutningarna på kreditmarknaden så långt de nu kan urskiljas. Framför allt har det gällt att förutse i vad mån mer betydande förändringar på kapitalmarknadens utbuds- eller efterfrågesida kan väntas resa krav på institutionella reformer.
Till utgångspunkt för bedömningen av kommunernas ställning på kre- ditmarknaden har tagits 1976 års kommunalekonomiska utrednings kalkyler i betänkandet ”Kommunernas ekonomi 1975—85” (SOU 1977:20). Beräk- ningarna indikerar att kommunernas finansiella balans kommer att försäm- ras väsentligt under perioden fram till mitten av 80-talet. De tänkbara kon- sekvenserna härav från kreditmarknadssynpunkt diskuteras av kapitalmark- nadsutredningen, medan den vidare frågan hur kommunernas ekonomi skall stabiliseras på sikt behandlas av kommunalekonomiska utredningen i dess slutbetänkande. Åtskilliga principiella problem anmäler sig i detta samman- hang. De gäller bl. a. den framtida fördelningen av kostnadsansvaret mellan staten och kommunerna för olika samhälleliga åtaganden, liksom de för- delningspolitiska effekterna av en höjning av kommunalskatterna och kom- munala avgifter i jämförelse med en höjning av de statliga skatterna.
Det bör understrykas att inte ens en utveckling där kommunerna sam- mantagna kan finansiera sin verksamhet med löpande inkomster medför att sektorn kan väntas bli oberoende av upplåning på kreditmarknaden. Trots att sektorn som helhet under en lång period kunnat uppvisa en an- märkningsvärt balanserad expansion, har samtidigt en betydande låneskuld efterhand ackumulerats. Upplåningen motsvaras till en del av egen utlåning eller likviditetsuppbyggnad för sektorn som helhet vilket resulterat i ett genomsnittligt nettoupplåningsbehov på ungefär 1 000 mkr om året under den senaste tioårsperioden. Bruttoupplåningen har uppgått till två är tre gånger detta belopp årligen.
Kapitalmarknadsutredningens uppmärksamhet kommer främst att kretsa kring de institutionella formerna för den kommunala upplåning som således blir nödvändig även i det fall kommunernas utgifter och inkomster balanserar sedda över en längre period. Dessa överväganden måste självfallet ha sin utgångspunkt i en genomgång och utvärdering av de finansieringsformer som nu står till buds. Det gäller bl. a. bankernas och kapitalmarknadsin- stitutens lån till kommunerna, marknaden för kommunobligationer och vis-
Tabell 7.1 Kommunernas konsumtion och investeringar 1950—76. Årlig procentuell förändring
1950— 1955— 1960— 1965— 1970— 1973— 1976 1955 1960 1965 1970 1973 1976 (Mkr)
Kommunal konsumtion 1 fasta priser (= årlig volymförändring) 5,5 3.8 5, 8,9 3,5 4 3 l.
l , 9 17,7 13,2 18,9 55 645
l löpande priser 14,5 8,5 l
Kommunala” bruttoinvesteringar exkl. bostäder ] fasta priser 9,0 4,6 11,2 10,5 —4,7 -—3,1 l löpande priser 16,9 8,0 15,8 14,2 1,0 7,8 12 124 BNP till mottagarpris 1 fasta priser 4,0 2,7 49 4,0 2,3 2,0 l löpande priser 9,5 7,3 9,2 8,8 8,9 13,7 323 353 Bruttoinvesteringar, hela ekonomin [ fasta priser 5,0 5,6 6,5 3,8 1,8 —0,5 I löpande priser 12,1 9,1 11,5 6,8 8,1 11,1 66 826
" Kommunala myndigheter, affärsverk, aktiebolag och stiftelser. Källa: Statistiska centralbyrån.
sa statliga lånearrangemang.
En betydande del av kommunernas investeringsverksamhet är knuten till bostadsbyggandet. Dessa investeringar i form av serviceanläggningar, gator, vattenledningar, avlopp och uppvärmningsanordningar m. ni. måste genomföras i samma takt som bostäderna färdigställs. Det är givet att fi- nansieringsbetingelserna för kommunerna är viktiga för att kraven skall kunna uppfyllas i detta hänseende. Tillgången på lån och dessas villkor är då av betydelse både som en överbryggande finansiering för att utjämna temporära differenser mellan kommunernas inkomster och utgifter och som en mer långfristig finansieringsforrn för stora investeringsobjekt med lång ekonomisk livslängd. Kapitalmarknadsutredningens genomgång av kom- munernas upplåningsformer tar därför sikte på att klarlägga om dessa är ändamålsenligt utformade i de nämnda hänseendena.
Den fortsatta framställningen inleds i avsnitt 7.2 med ett deskriptivt av- snitt med syfte att översiktligt belysa kommunernas realekonomiska och finansiella utveckling. 1 avsnitt 7.3 redovisas utredningens allmänna be- dömning av kommunernas framtida ställning på kreditmarknaden. De nu- varande mer betydande kreditinstituten och finansieringsformerna granskas sedan i avsnitt 7.4. Utredningens överväganden, som inte resulterari förslag om institutionella reformer, redovisas avslutningsvis i avsnitt 7.5.
7.2. Den realekonomiska och finansiella utvecklingen
7.2.1. Konsumtion och investeringar
Den kommunala sektorns utbyggnad har varit mycket snabb sedan början av 1950-talet. Av tabell 7.1, där primärkommuner, landsting och försam- lingar redovisas tillsammans, framgår att konsumtionen volymmässigt ökat betydligt snabbare än bruttonationalprodukten. Kulmen nåddes under slutet av 60-talet när konsumtionen ökade med nära 9 procent per år i volym. Av en jämförelse mellan utvecklingen av den kommunala konsumtionen och BNP framgår också att den kommunala konsumtionen uppvisar en betydligt snabbare prisstegringstakt än genomsnittet för den totala resurs- användningen i ekonomin.
De kommunala investeringarna ökade snabbare än konsumtionen till 60- talets slut. Under 60-talet var också den kommunala kapitalbildningen dub- belt så snabb som investeringstillväxten i hela ekonomin. Från 70-talets början har den tidigare snabba investeringsexpansionen förbytts i en årlig minskning på ca 4 procent. År 1976 kom därmed drygt 80 procent av kom- munernas resursförbrukning att utgöras av konsumtionsutgifter.
Ungefär 80 procent av den kommunala konsumtionen faller inom tre sektorer, nämligen utbildning, sjukvård och socialvård. Statistiken medger endast att konsumtionsutvecklingen ändamålsindelas för åren 1963-76. Av tabell 7.2 framgår att sjukvården svarar för en tredjedel av konsumtions- utgiftema, men att socialvårdens utgifter ökat snabbare i volym under en tioårsperiod. De tre sektorernas dominans bland konsumtionsutgiftema för- klaras av efterfrågeutvecklingen och deras personalintensiva karaktär. En stor del av den kommunala konsumtionens expansion och struktur- förändringar är avhängiga av statsmakternas beslut om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Sålunda förstatligades polisväsendet år 1965 medan ansvaret för de allmänna och tekniska gymnasierna överfördes från statlig till kommunal sektor år 1966. Mentalvården överfördes från staten till landstingen år 1967. Utgifternas storlek påverkas också av statsmakternas beslut om reformer och utbyggnad av verksamheter inom kommunernas ansvarsområde. Grundskolereforrnen och utbyggnaden av gymnasieskolan är exempel på sådana beslut som ställt betydande krav på kommunala enga- gemang. Statsmakternas beslut om reformer som i stor utsträckning påverkat kommunernas ekonomi har normalt åtföljts av en anpassning av statliga bidrag.
Bilden av den kommunala verksamheten kompliceras av att den i stor utsträckning är förlagd till aktiebolag och stiftelser. Dessa inräknas inte i den kommunala sektorn i nationalräkenskapema utan ingår i företagssek- torn. Kommunernas engagemang i bostadsbyggandet är till allra största delen förlagt till bolag eller stiftelser. Övriga affärsföretag, t. ex. kraft- och vär- meverk, hamnar och trafikföretag, vatten- och avloppsverk samt gatuför- valtning är i varierande utsträckning organiserade som självständiga ak- tiebolag eller inordnade som affärsverk i den kommunala organisationen. De kommunala bolagen särredovisas inte i företagsstatistiken varför det inte är möjligt att ge en fullständig bild av den kommunala sektorns fi- nansiella ställning, bolagen inräknade.
384. Kommunerna SOU 1978:11 Tabell 7.2 Kommunernas konsumtion och investeringar fördelade på huvudområden 1950—76, årlig volymförändring i procent
1950— 1955— 1960—[71965— 1970— 1973— 1976 1955 1960 1965 1970 1973 1976 (Mkr)
Konsumtion Utbildning 4,1 7.8 2.4 —0,6— 13 565 Sjukvård 6.4 9.3 3.2 2,2 18 608 Socialvård 3,9 14,0 4,3 0,7 8 350 Total konsumtion 2,5 8,9 3,5 4,3 55 645 Bruttoinvesteringar” exkl. bostäder Utbildning 14,3 1,4 8,2 4,9 —10,7 — 7,9 1 143 Sjukvård 7,3 8,3 12,9 17,5 —10,1 0,2 1 916 Socialvård 16,2 4,7 13,5 13,3 —12,0 11,0 777 varav dag- och fritidshem — — 41,0 38,0 0,0 30,6 413
El-, gas— och värmeverk 1,0 2,2 11,2 8,4 4,0 — 3,5 1 381 Vatten- och avloppsverk 10,4 4,5 12,1 5,6 4,2 —10,7 1 839 Väg- och gatuväsen 12,8 —4,3 15,2 6.3 — 5,9 — 2,4 1 387 Totala bruttoinves- teringar exkl. bostäder 9,0 4,6 11,2 10,5 - 4,7 — 3,1 12 124 Bostadsinvesteringar 7,2 3,5 11,6 4.8 — 6,7 —l7,8 2 654 Totala bruttoinvesteringar inkl. bostäder 8,4 4,3 11,3 11,8 — 5,2 — ,0 14 778 varav myndigheter 12,1 3,4 11,1 11,0 — 8,9 — 1,9 7 131 affärsverk 5,0 6,5 12,6 5,6 — 0,5 — 7,7 3423 aktiebolag och stiftelser 6.3 3,9 10,5 7,9 — 3,2 —l2,1 4 224
” Kommunala myndigheter, affärsverk, aktiebolag och stiftelser. b 1963—65 vad gäller konsumtionen. Källa: Statistiska centralbyrån.
De kommunala aktiebolagens och stiftelsemas investeringar särredovisas emellertid och har införts i tabell 7.2 vid sidan av myndigheternas och affärsverkens investeringar. Det framgår att de kommunala företagen svarar för omkring 30 procent av de totala kommunala investeringarna (inkl. kom- munernas bostadsinvesteringar) medan myndigheterna svarar för hälften och affärsverken för 20 procent.
Av de kommunala företagens investeringar som uppgick till drygt 4 200 mkr år 1976 avsåg nära 2 700 mkr bostäder. Bostadsinvesteringama har avtagit exceptionellt kraftigt under senare år, vilket i sin tur är en av de väsentligaste faktorerna bakom minskningen av kommunernas övriga in- vesteringar. Den kraftiga nedgången i investeringarna under 70-talets första hälft bör också ses mot bakgrund av den tidigare snabba ökningen. Ut- vecklingen under 60-talet var till en del betingad av den omfattande be- folkningsomflyttningen som senare har avstannat.
I början av 1977 fanns 1 192 kommunägda företag av vilka 852 var in- riktade på bostadsförsörjning. Av återstoden var 150 engagerade inom kom-
munikationsväsendet, 112 inom industriell verksamhet som kraft- och vär- meproduktion (86), vatten- och avlopp (5) samt renhållning (20).
Även vid en ändamålsgruppering av investeringarna intar utbildnings-, sjukvårds- och socialvårdssektorema en betydande position, om än inte så framträdande som ifråga om konsumtionsutgiftema. Väg- och gatuväsendet samt el-, värme-, vatten- och avloppsverk kräver därutöver omfattande in- vesteringar.
I den tidigare framställningen har data om primärkommuner, församlingar och landsting redovisats som en enhet. Den helt övervägande delen av landstingens engagemang är förlagd till sjukvårdssektorn. Av tabell 7.2 kan följaktligen utläsas att landstingens investeringar expanderade snabbare än kommunsektorns totala investeringar under åren 1955—70 och att den vo- lymmässiga minskningen under perioden 1970—73 senare vänts till en svag ökning.
Av kommunernas totala konsumtion på 55 645 mkr år 1976 svarade lands- tingen för 19 258 mkr eller ungefär en tredjedel. Av kommunala myndig- heters och affärsverks investeringar detta år på totalt 10 554 mkr föll 1 981 mkr eller en femtedel på landstingen.
7.2.2 Den finansiella bilden
] tabellerna 7.3a och 7.3b sammanfattas primärkommunernas och lands- tingens finansiella och reala ekonomiska utveckling under perioden 1963—75. I tabell 7.3a, som är ett utdrag ur nationalräkenskapema, redovisas de löpande inkomsterna och utgifterna. Samtliga inkomster och utgifter med undantag av konsumtions- och investeringsutgifter kan sägas vara av transfererings- karaktär. Nettot av transfereringarna utgör kommunernas disponibla in- komst. Efter avdrag för konsumtionen erhålles nettosparandet som en rest- post.
Av tabellen framgår att de olika inkomst- och utgiftsposternas inbördes relationer varit ganska stabila under perioden. Drygt hälften av inkomsterna har erhållits genom beskattning och nära en tredjedel i form av statliga bidrag. På utgiftssidan har konsumtionen tagit i anspråk ungefär två tred- jedelar av budgeten och transfereringar till hushåll samt subventioner och investeringsbidrag till företag 10 procent. Nettosparandet har avtagit under den redovisade perioden i relation till budgetomslutningen från en nivå på 15 procent till endast 6 procent år 1975.
I nationalräkenskapema redovisas primärkommunerna, församlingarna och landstingen tillsammans. I syfte att belysa de inbördes storleksordning- arna har i tabell 7.3a och 7.3b primärkommunerna (inkl. församlingarna) och landstingen särredovisats för år 1975. Församlingarna är i finansiellt hänseende av relativt ringa storlek varför de angivna beloppen i stort kan anses representera primärkommunerna.
Det framgår att primärkommunernas balansmässiga omslutning är unge- fär 2,5 gånger större än landstingens. Av totalt influtna kommunalskatter tillfaller ungefär två tredjedelar primärkommunerna, som också erhåller tre fjärdedelar av statliga drifts- och investeringsbidrag. Relativt sett svarar skat- teintäkterna för en större del av landstingens än primärkommunernas in- komster. Statsbidragen utgör en tyngre post för primärkommunerna och
Tabell 7.3a Kommunernas inkomster och utgifter, (löpande priser, mkr och procent)
___—___—_______________—_
1. Inkomster 1.1 Skatter 1.2 Statsbidrag 1.2.1 Driftbidrag
1963. Mkr
2. Utgifter 2.1 Transfereringar 2.1.1 Till hushåll 2.1.2 Till socialförsäk- ringssektom 2.1.3 Till företag 2.1.4 Övriga transf.
1 837
12613 2040 942
483 88 527
8 204 2 369
%
100 57 28 23
5 15
100 16
12613 7189 3587 _2907
1.2.2 Investeringsbidrag 680
1970. Mkr
33 435 18 550 9 720 8 063 1 657 5 165 33 435 5 602 2 362
745 893
1 602 22 825 5 008
%
100 55 29 24
16
100 17
WMI/Sw
6 15
1971. Mkr
37572 21 423 10 599 8 963 1 636 5 570
37 572 6 400 2 925
836 776
1 863 26 341 4 831
96
1972. Mkr
%
1973. Mkr
%
100 57 28 24
4 15
100 17
NNW
70 13
44 999 26 033 12 991 10 591 2 400 5 975 44 999 7 543 3 686
986 838
2 033 29 796 7 660
100 58 29 23
5 13
100 17
NNlnso
6 17
48 416 27 081 14602 12 322 2 280 6 733
48416 8 342 4175
1 069 900 2 198 33 088 6 986
100 56 30 25
5 14
100 17 9
NNl/t
68 15
1974. Mkr
54216 30153 16647 14360 2 287 7416
54 216 9 620 4 995
1 162 1 030 2 433 38 638 5 958
%
100 56 31 26
4 14
100 18 9
1975
Primär-
kommuner
Mkr—% Mkr
43 776 22178 15 007 13011 1996 6 591 43 776 9 625 5 173
100 51 34 29
5 15
100 22 12
"&_—so
70 8
Landsting
18 782 12 241 4 521 4064
457 2020
18 782 1 834 887
597 350 16 566 382
%
100 65 24 22
2 11
100 10 5
88 2
Totalt
Mkr
62 558 34419 19528 17075 2453 8 611 62 558 11 459 6 060
1 356 1 140 2 903 47 098 4 001
%
100 55 31 27
4 14
100 19 10
2 2 5 75 6
Tabell 7.3b ”Kapitalbalans" för kommunerna 1970-75 (löpande priser, mkr)
3. Disponibelt 3.1 Bruttosparande 3.1.1 Kapitalförslitning (kalkylpost) 3.1.2 Nettosparande (2.3) 3.2 Nettoförändring i skulder (brutto —amort.)
3.2.1 Obligationslån 3.2.2 Lån från staten
"3.2.3 Lånikreditinstitut 3.2.4 Ovriga skulder
4. Användning
4.3. Nettoförändring i finansiella tillg. och utlåning 4.3.1 Kassa och bank 4.3.2 Obligationsinnehav 4.3.3 Aktier, andelar 4.3.4 Utlåning 4.3.5 Övriga finansiella tillgångar
5. Finansiellt sparande enligt realräkenskaperna (3.1—4. 1—4.2)
6. Finansiellt sparande enligt finansräkenskaperna (4.3—3.2)
7. Bruttosparande/(Bruttoinvest. + fastighetsförvärv) ”Självfinansieringsgrad” (3.1/4.1 + 4.2) x 100
" Korrigeringsposten = differensen mellan finansiellt sparande enligt finansräkenskaperna och realräkenskaperna. Källa: Statistiska centralbyrån.
1970
8 815 6 557 1 549 5 008 2 258 169 369 896 824
8815 8824
135 - 513 — 776 273 369
—2 402 —2 771
1971
9 507 6 526 1 695 4 831 2 981 265 314 842 1 560 9 507 8 498 221 467 -— 366
114 616 117 321
—2 193 —2 514
1972
12 103 9 589 1 929 7 660 2 514
326 448 1 156 584
12 103 9 089 348 2 466 2 162 18 80 410 — 204 200
152
—48
1973
11 092 9 142 2 156 6 986 1 950
330 381 872 367
11 092 8 669 — 14 2 888 2 443
36 45 230 134 — 451
487 938 106
1974
9 607 8 433 2 475 5 958 1 174
307 328 139
9 607 8 994 197 147 — 927 63
127 315 569 269
— 758
—1 027
1975
Primär—
Lands-
kommuner ting
8 592 5 871 2 252 3 619 2 721 453 348 992 928 8 592 7 766 100 1 209 70 41 70 80 948 — 483
—1 995 —1 512
2 079 927 545 382 1 152 260 13 412 467 2 079 1 910 50 267 27
- 3 4
74 165 — 148
—1 033 — 885
Totalt 10671 6798 2797 4001 3873
713 361 1404 1395
10 671 9676 150 1476 97 38 74
154
1 113 — 631
—3 028 —2 397
svarar för ungefär en tredjedel av deras inkomster mot knappt en fjärdedel för landstingen.
På utgiftssidan dominerar konsumtionen för båda kommunkategorierna, men särskilt för landstingen där de utgör nära 90 procent av driftutgifterna. Transfereringar till hushållen uppgår till stora belopp för primärkommunerna.
I tabell 7.3b redovisas kommunernas finansiella transaktioner och inves- teringar. För perioden 1970—75 är det möjligt att sammanföra SCB:s finans- räkenskaper med realräkenskaperna till en ”kapitalbalans” för sektorn. Sum- man av nettosparandet och en av SCB kalkylerad post för kapitalförslitning utgör kommunernas bruttosparande. Sparandet jämte nettot av upplånade medel och ökning av andra skulder kan sägas utgöra de disponibla resurserna för investeringsändamål och finansiella transaktioner.
Det framgår att kommunernas bruttoinvesteringar och fastighetsförvärv i ganska hög grad täcks av deras bruttosparande. Det finansiella sparandet utgöres av skillnaden mellan bruttosparande och bruttoinvestering. Ett po- sitivt finansiellt sparande innebär att sparandet överstigit utgifterna för in- vestering vilket bör resultera i en ökning av saldot mellan fordringar och skulder. Ett negativt finansiellt sparande leder till ett upplåningsbehov i den mån investeringsutgifterna inte täcks med en minskning av de finan- siella tillgångarna.
Som framgår av tabellen har det finansiella sparandet i regel varit negativt under perioden 1970—75. Det finansiella sparandet kan identifieras på två vägar i tabellen, antingen som skillnaden mellan bruttosparande och brut- toinvesteringari enlighet med definitionen av begreppet, eller som skillnaden mellan förändringar i finansiella tillgångar och skulder. Differensen mellan resultaten enligt de båda beräkningsmetodema beror på ofullständigheter i det statistiska underlaget.
Av tabellen framgår att nettoförändringen i skuldsättningen i allmänhet är väsentligt större än sparandeunderskottet och att en betydande ökning av skulderna registreras även under de båda år då det finansiella sparandet varit positivt. Även om ”självfinansieringsgraden” (rad 7 i tabellen) sålunda är hög för sektorn som helhet ställer kommunerna betydande krav på upp- låning. Upplåningsbehoven orsakas dels av krav på likviditetsuppbyggnad när verksamhetens omfattning ökar, dels av en inte obetydlig egen utlåning samt av olikheter i de enskilda kommunernas finansiella ställning.
Ungefär 80 procent av kommunernas investeringar (exkl. företagens) faller på primärkommunerna. Primärkommunerna uppvisade år 1975 ett större underskottssparande än landstingen, en iakttagelse som också är giltig för en längre tidsperiod. Landstingen har i själva verket haft ett övervägande positivt finansiellt sparande under lång tid.
1 tabellerna 7.4 och 7.5 ges en bild av primärkommunernas och lands- tingens finansiella ställning vid utgången av åren 1967—76. På skuldsidan redovisas fördelningen av lånen bland de större kreditgivarna i detalj. Lå- nevillkoren och utvecklingen av kreditgivningen från de olika långivarka- tegorierna diskuteras närmare i avsnitt 7.4.
Av tabellerna framgår att primärkommunernas utestående låneskuld är ungefär sex gånger större än landstingens. Medan primärkommunernas fi- nansiella förmögenhet (finansiella tillgångar — skulder) är starkt negativ, har landstingens finansiella förmögenhet balanserat och varit positiv under
Finansiella til/gångar Kassa, bank
Obligationer
Aktier
Andelar och bostadsrätter Lån till bostäder
Annan utlåning
Övrigt
Summa finansiella tillgångar
Skulder
Obligationslån Långfristiga reverslån därav:
af färsbanker sparbanker postbanken Kommunkredit AB Kommunlåneinstitutet AB Försäkringsbolag Sveriges kommunalanställdas pensionskassa Allmänna pensionsfonden bostadsstyrelsen riksförsäkringsverket övriga Tillfälliga lån (ej budgeterad upplåning)
Diverse
Summa skulder m. m.
Finansiell förmögenhet (tillg.-skuld)
Förändr. i finansiell förmögenhet under året
" Inklusive PKbanken. Källa: Statistiska centralbyrån.
1967
3 224 91 473 69 479 791 25
1968
3 304 95 504 86 523 773 37
1969
3 339 94 586 89 507 775 29
1970
2 608 85 637 106 534 1 009 27
1971
2 351 77 700 152 479 1 598 20
1972
3 523 86 828
1 12 489
1 749 13
1973
5 043 106 863 1 12 629 1 780 22
1974
4 183 129 958 137 625 1 883 48
1975
4 254 149 1 042 123 645 1 945 53
1976
3 989 134 1 092 142 643 2 081 68
5152
2 773 10 790
323 1 717 1 988 573 339 1 327 877 1 098 234 757 1 557
1 167 150
5 322
2900 12213
368 1 992 2 248 689 473 1 394 864 1 329 366 783 1 702
1019 89
5419
3041 13 375
459 2 158 2 360
758 572 1 401 833 1 667 576 854 1 739
1 052 45
5006
3164 14664
556 2 269 2 433 802 567 1 445 869 2 054 837 929 1 902
1 634 31
5 377
3316 16312
670 2 545 2 547 846 651 1 480 889 2449 1 100 1014 2121
2044 29
6800
3 542 17 936
836 2 663 2 870 972 748 1 509 920 2 751 1401 1097 2172
2 223 27
8 555 3 670 19 433 1 189 2 671 3 059 1042
828 1510 982 3 059 1 766 1 181 2 145
2191 59
7 963 3 826 20 267
4 392" 2 536
1 209 884 1 481 1 002 3 283 2 058 1 254 2 168
2139 14
8211 4284 21981
4 530 2 456
1 891 972 1 623
1019 3 651 2465 1237 2137
2 194 53
8150
4 340 23 586 4 485 2 395 2 064 1 248 1 595 1 036 4 205 2 651 1 231 2 676
2167 22
14 880 —9 728 —1 076
—10 899
—1170
—12 095
—1196
19 494
—14 488 — 2393
—16 324 — 1836
23 728
—16 928
- 604
25 353
—16 798 129
26 246
—18 283 — 1484
-20 302 — 2019
—21 964
— 1662
Tabell 7.5 Landstingens finansiella tillgångar och låneskulder 1967—1976 (mkr)
Finansiella tillgångar Kassa, bank
Obligationer
Aktier
Andelar och bostadsrätter Lån till bostäder
Annan utlåning
Övrigt
Summa finansiella tillgångar
Skulder
Obligationslån Långfristiga reverslån därav: affärsbanker sparbanker postbanken Kommunkredit AB Kommunlåneinstitutet AB försäkringsbolag Sveriges kommunalanställdas pensionskassa Allmänna pensionsfonden bostadsstyrelsen riksförsäkringsverket övnga
Tillfälliga lån (ej budgeterad upplåning)
Övrigt Summa låneskulder m. m.
Finansiell förmögenhet (tillg.-skuld)
Förändring i finansiell förmögenhet under året
" Inklusive PKbanken,
1405 81
21 14 77 2
1603
85 710 35 91 123 26 28 50
7 149 2 53 148
80 2
877 726 303
1637 91
24 18 81 6
1860
133 887
51 133 130 39 31 53
188 1 50 207
85
1 105 755
28
1 786 73 3
29 73 72
6
2 042
179
1061
48 176 136 53 31 72 21 213 2 51 260 76
1316 726
-28
1 702 47 3 31
21 137 6 1 947
225
1 175 62 169 128
59 32 73 23 237 6 52 334
102
1 502 445
—281
1 675 49 22 36 16
258 2
2 058
342
1900
88 185 141 81 33 77 30 385 8 49 823
270
2512 —453
— 899
2 588 58 22 34 24 499
1
3 226
482
2 148
185 206 176 89 36 79
31 448 10 70 820
341
2 971 255
708
3 442 62 23 43 21
560 2
4153
643
2 315
281 180 185 101 41 77
34 462 9 75 871
311
3 269 883
629
3 315 87 28 44 22 775
3
4 274
787 2 468
488” 200
134 39 74
34 545 10 82 863
347
3 602 672
211
3 342 81 30
21 850 5 4 376
1051
2 795
576 227
191 38 88
36 666 1 1 78 884
575
4 420 — 44
—716
3 006 59 34 49 20
1 041 6
4214
1 130 3 140
586 261 215 45 97
37 804 11 75 1 009
606
4 876 — 662
—618
en stor del av den redovisade perioden.
Förändringen i finansiell förmögenhet är inte identisk med det finansiella sparandet. Det sistnämnda begreppet innefattar också förändringar i övriga fordringar och skulder. Det visar sig att primärkommunernas ökade låne- skuld under tioårsperioden på 15 miljarder kr motsvarade en ökning i likvida tillgångar och utlåning från sektorn med totalt 3 miljarder kr. Landstingen har under större delen av perioden varit finansiellt ”självförsörjande”, men likväl lånat upp 4 miljarder kr som balanserats av en ökning av finansiella tillgångar med 2,6 miljarder kr.
I tabell 7.6a visas hur skulderna fördelar sig bland kommuner med olika befolkningsstorlek. Det framgår att låneskulden per invånare växer med stigande befolkningstal. Det är påtagligt att de båda kommuninstitutens och AP-fondens utlåning i stort sett är fördelad på samma sätt som in- vånarantalet på kommuner av olika storlek. Sparbankerna är däremot i högre grad inriktade på de båda mindre kommunkategorierna, medan affärsban- kerna i större utsträckning ger lån till de största kommunerna.
I tabell 7.6b, som grundar sig på tabell 7.6a, redovisas långivarnas relativa betydelse för de olika kommunkategoriernas upplåning. Förutom självklar- heten att obligationsupplåning är förbehållen de största kommunerna med därav följande förskjutningar i de övriga upplåningsformemas relativa be- tydelse, framgår det att sparbankerna svarar för en stor del av de minsta kommunernas lån. Reverslånen i AP-fonden och de båda kommuninstituten är också av störst betydelse för de båda mindre kategorierna. Det beror på att dessa låneformer är avsedda att ersätta obligationslån.
Av tabell 7.7 framgår i detalj att skuldsättningen per invånare varierar avsevärt bland primärkommunerna. Skulden per invånare varierar i själva verket mellan omkring 50 kr och 10 000 kr. Även den mer detaljerade re- dovisningen belyser att stora kommuner har en genomgående större skuld per invånare. Likaså har kommunerna i storstadslänen och befolknings- mässigt starkt expanderande kommuner en förhållandevis hög skuldsätt- ningsgrad.
Skuldsättningsgraden återspeglas självfallet i amorteringamas och ränteut- gifternas storlek. Summan av dessa, annuiteten, per invånare varierar mellan ca 10 kr och 700 kr per år. Medianvärdet för de olika kommunkategorierna i tabell 7.7 ligger emellertid mellan 300 och 400 kr per invånare och år.
I tabell 7.8 ges en sammanfattande bild av de icke kyrkliga primär- kommunernas upplåning under åren 1961—76. Det framgår att relationen mellan kortfristiga (tillfälliga) och långfristiga skulder inte har förändrats under perioden utan permanent legat mellan 7 och 8 procent. Den långfristiga nettoupplåningen har varit relativt stabil mellan 1 och 2 miljarder kr. Brut- toupplåningen har uppgått till 2 a 4 miljarder kr årligen. Även om det inte framgår av statistiken torde andelen räntebundna lån ha ökat när AP-fondens lån till kommunerna expanderat.
Amorteringarna av långfristiga lån har ökat med stigande skuldstock och uppgår till nära 2 miljarder kr per år eller omkring hälften av bruttoupp- låningen. Räntebetalningarna på långa lån är av samma storleksordning. Av tabellen (rad 10) framgår att räntor och amorteringar på långa lån numera uppgår till ungefär samma belopp som den årliga bruttoupplåningen. Den genomsnittliga amorteringstiden på de långa lånen har minskat från drygt 18 år 1961 till drygt 14 år 1976.
Tabell 7.6a Primärkommunernas och landstingens låneskulder fördelade på kommunstorlekar och lånegivare 1976-12-31
Primärkommuner efter antal invånare Primärkommuner Landsting Procentuell fördelning av vissa poster Totalt Totalt
—9 999 10 000— 50 000— % Mkr Mkr 49 999
Låneskulder m. m.
Utestående obligationslån
Långfristiga reverslån
Varav: affärsbanker sparbanker Kommunkredit AB Kommunlåneinstitut AB försäkringsbolag Allmänna pensionsfonden
Tillfälliga lån
Varav: affärsbanker
Övrigt
5 |
100 4 340 1 130 43 52 100 23 586 3 140 43 53 100 4 485 586 59 32 100 2 395 261 50 45 100 2 064 215 100 1 248 45 41 56 100 1 595 97 44 51 100 4 205 804 22 75 100 2 167 606 34 58 100 1 012 287 46 32 100 22 —
ON Q'
00 !? WVONVIVMWMNN
N
Summa låneskulder m.m. 4 35 61 100 30 114 4 876
Antal kommuner 65 177 36 278 23 Andel invånare i % 6 46 48 100
Låneskuld per invånare i kronor 1976-12-31 2 480 2 820 4 637 4 034 653 1975-12-31 2 221 2 684 4 442 3 847 595
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 7.6b Primärkommunernas och landstingens låneskulder fördelade på kommunstorlekar och långivare 1976-12-31
Primärkommuner efter antal invånare Primärkommuner Landsting Totalt Totalt
—9 999 10 000—49 999 50 000—
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Låneskulder m. m.
Utestående obligationslån — Långfristiga reverslån 1 160 94 Varav: affärsbanker 186 15 sparbanker 210 17 Kommunkredit AB 94 Kommunlåneinstitutet AB 45 försäkringsbolag 49 Allmänna pensionsfonden 219 Tillfälliga lån 70 Varav: affärsbanker 23 Övrigt 5
1 130 23 3 140 65 586 12 261 5 215 4 45 1 97 2 804 16 12 6
— 13 0 4 327 24 4 340 015 95 12 268 23 585 925 18 2 374 4 485 413 13 772 2 395 033 10 937 2 064 597 606 1 248 651 895 1 595 1 833 2 153 4 205 480 1 616 2 167 344 645 1 012 10 7 22
tror) v—4Ix 'x 0
_—
lnoorxv-nvoomo O .— _. MVWMWNONVO _—
606 287
XDXDEIAMO %
4 876 100
10 660 1 18 219 %
Summa låneskulder m.m. 1 235 1 30 114
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 7.7 Primärkommunerna” fördelade efter låneskuldens storlek per invånare inom olika kommuntyper m. m. 1975 Kommuntyp m.m. Låneskuldb per invånare, kr Antal Median—
kommu— värde, 250— 500— 750— 1000— 1250— 1500— 1750— 2000— 2500— 3000— 3500— 4000— 4500— 5000— ner kr
-249 499 749 999 1249 1499 1749 1999 2499 2999 3499 3999 4499 4999
Kommuner med
minst 50000 inv. _ _ _ _ _ 1 _ — 3 7 80044 3 60 _ 7 35 3 406 Kommuner med
10 000—49 999 inv. 1 — 1 3 5 7 17 23 43 29 25 8 3 1 10 176 2 360 Kommuner med
mindre än 10 000 inv. — 2 2 4 4 10 4 3 13 8 11 4 2 — — 67 2 173
&
Samtliga kommuner 1 2 3 7 9 18 21 26 59 44 44 15 11 1 17 278
Därav:
Stor-Stockholm — — — —— — — — — Stor-Göteborg — — — — — — — — Stor-Malmö — — — - — — 1 —
1 2 3 1 3 11 6 2 14 6 17 2 27 220"
Utvecklingsgrad lf — 2 11 6 12 31 15 14” Utvecklingsgrad 2 1 _ 6 14 13 19 26 1900 Utvecklingsgrad 3 — — — — — 1 1 l 9 3 11
_ 5 1 1 _ 10 20 2 2 _ 10 _ 1 11 1 _ _ 10
40 — 14 59 82 137
118 120 40
Ol') WN
8
Storstadslän — _ _ _ Skogslän - 2 Övriga län 1 _
vo— (")ll'tND © _! m MWN (NIO!x oo V _ _lnm mv mv (* VNM MNN NNM v—N v—dN
NOK” (fw—IN INNON NNM N'nN v—ON VQON '— | C) m "3 '_' MNDND INKON
” Beteckningarna Go, M och G i tabellen innebär att Gotland, Malmö resp. Göteborg ingår i det redovisade antalet. [Summan av långfristiga och tillfälliga lån vid årets slut.
”Begreppet utvecklingsgrad anknyter till befolkningen under perioden 1970—74. Utvecklingsgrad 1— — minskning av folkmängden.
Utvecklingsgrad 2 = ökning med 0—10 %. Utvecklingsgrad 3 = ökning med mer än 10 %.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 7.8 Primärkommunernas upplåning 1961—76 (mkr) _____________________________________—_—— 1961 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
___—_________________________.____——_ 1. Långfristig skuld vid årets slut 6 388 11 002 12 483 14 268 15 484 16 692 18 086 19 960 21 738 23 359 24366 26 453 28 102 2. Tillfälliga lån vid årets slut 477 852 962 1 095 884 1 004 1 533 2 075 2 139 2 166 1943 2 125 2 191 3. Total låneskuld (1. + 2.) 6 865 11 854 13 445 15 363 16 368 17 696 19 619 22 035 23 877 25 525 26309 28 578 30 293
4. Långfristig nettoupplåning under året 336 1 173 1 481 1 785 1 216 1 208 1 394 1 874 1 778 1 621 1 007 2 087 1649
5. Kortfristig nettoupplåning under året 29 249 110 133 — 211 120 529 542 64 27 — 223 182 66
6. Summa nettoupplåning (4.+5.) 365 1 422 1 591 1 918 I 005 1 328 1 923 2 416 1 842 1 648 784 2 269 1 715
7. Amortering av långfristiga lån under året 325 548 623 710 877 926 975 1 099 1 317 1 473 1 565 1 785 1976
8. Långfristig bruttoupplåning (4.+7-) 661 1 721 2 104 2 495 2 093 2 134 2 369 2 973 3 095 3 094 2 572 3 872 3 625
9. Räntor på långa lån" 282 536 646 753 841 958 1 094 1 227 1 315 1 450 1 648 1 825 2 078
10. (Räntor + amortering): lång-
fristig bruttoupplåning
(7. + 9.): 8. x 100 92 63 60 59 82 88 87 78 85 95 125 93 112 11. Relativ amorteringsdel per år
på långa lån (7. : 1.) (%) 5,37 5,58 5,67 5,69 6,15 5,98 5,84 6,08 6,60 6,78 6,70 6,75 7,03 12. Genomsnittlig amorteringstid på långa lån (år) (inverterat värde av 11.) 18,6 17,9 17,6 17,6 16,3 16,7 17,1 16,5 15,2 14,8 14,9 14,8 14,2
” Uppskattade belopp 1960—67. Uppgifter föreligger endast för totala ränteutgifter dessa år. Källor: Statistiska centralbyrån och Svenska kommunförbundet.
Tabell 7.9 Primärkommunernas och landstingens utestående lånefordringar 1976-12-31 (mkr)
Primär— Landsting Totalt Förändring (totalt) kommu- sedan 1975-12-31 ner Lån till bostäder kommunägda aktiebolag och stiftelser 444 17 461 120 privata aktiebolag 4 1 5 — 8 ekonomiska föreningar 31 2 33 — 2 övriga 164 1 165 —1 12 Summa lån till bostäder 643 21 664 — 2 Andra lån till kommuner och landsting 643 106 749 5 kommunägda företag 1 144 732 1 876 272 privata aktiebolag 97 93 190 34 ekonomiska föreningar 56 60 116 10 övriga 134 50 184 3 Summa andra lån 2 074 1 041 3 115 324
Källa: Statistiska centralbyrån.
Av avsnitt 7.2.1 har framgått att de kommunägda aktiebolagen och stif- telsema bedriver en omfattande verksamhet. Man kan emellertid konstatera att de i finansiellt hänseende är relativt fristående från kommunerna. Som framgår av tabell 7.9 utestod år 1976 endast 461 mkr som lån till kommunala bostadsföretag och 1 876 mkr som lån till andra kommunägda företag. Net- toutlåningen under året till båda företagskategoriema uppgick till 392 mkr. Till största delen torde således kommunernas engagemang i företagens fi- nansiering begränsas till borgensåtaganden för upplåning på kreditmarkna- den.
7.3 Finansiella framtidsperspektiv
7.3.1 Utgångspunkter
Som redan framhållits i avsnitt 7.1 kommer kommunernas finansiella ut- veckling på några års sikt att vara beroende av den lösning man väljer på en rad fundamentala kommunalekonomiska problem. En bedömning av de framtida finansiella betingelserna måste således sträcka sig över ett brett fält och förutom uppskattningar av den realekonomiska utvecklingen i stort bl. a. grunda sig på antaganden om fördelningen av det finansiella ansvaret mellan staten och kommunerna för den offentliga sektorns enga- gemang. Kommunernas möjligheter att finansiera verksamheten med av- gifter och skatteintäkter blir bl. a. beroende av de fördelningsmässiga ef- fekterna av en ökad kommunal utdebitering i jämförelse med en höjning av statsskatterna med åtföljande transfereringar till kommunerna.
Det åligger inte kapitalmarknadsutredningen att närmare penetrera de problem som hänger samman med utvecklingen av kommunernas ekonomi. Däremot ingår det bland utredningens uppgifter att bedöma kommunsek- torns ställning på kreditmarknaden i ett längre perspektiv och att överväga i vilka former upplåningen bör äga rum. Det är givet att utredningens ställ- ningstaganden måste grundas på uppskattningar av finansieringsbetingel- serna i övrigt.
En naturlig utgångspunkt för utredningens bedömning har varit de kal- kyler angående kommunernas ekonomi 1975—85 som publicerats av 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) i betänkandet SOU l977z20. Dessa beräkningar har också utnyttjats vid kapitalmarknadsutredningens analys av den svenska ekonomins balansproblem som redovisats i kapitel 4.
7.3.2 Kommunalekonomiska utredningens kalkyler
Kommunalekonomiska utredningens (KEU 76) beräkningar av kommuner- nas inkomster och utgifter under perioden 1977—85 har genomförts för att ligga till grund för utredningens förslag i dess slutbetänkande som avlämnats under hösten 1977. Enligt direktiven avser analysen i första hand utveck- lingen till år 1980 med en utblick till 1985. Beräkningarna särredovisas för kommuner och landsting med avseende på olika alternativ för volym- samt löne- och prisutvecklingen. Utredningen betonar starkt att dess redovisning inte är avsedd att uppfattas som en prognos på en sannolik eller från någon utgångspunkt önskvärd utveckling. Syftet är istället att med hjälp av ett antal räkneexempel analysera hur olika utvecklingsförlopp kan väntas på- verka kommunernas ekonomi.
För kapitalmarknadsutredningen är beräkningarna av särskilt intresse till den del de indikerar hur kommunernas upplåningsbehov kan tänkas ut- vecklas. Kommunalekonomiska utredningen har valt att inte närmare gå in på denna fråga. En beräkningstekniskt betingad utgångspunkt för ut- redningens avslutande beräkningar av den kommunala utdebiteringen under kalkylperioden är nämligen att kommunernas nettoupplåning även framöver genomsnittligt kommer att uppgå till ungefär 1 000 mkr årligen och alltså förbli av samma storleksordning som under den senaste tioårsperioden. Lik- väl står det klart att trycket från kommunerna att öka upplåningen på kreditmarknaden bör stiga med storleken på de finansiella underskotten. Denna förmodan skall tas till utgångspunkt för kapitalmarknadsutredning- ens diskussion som följer efter sammanfattningen av KEU 76 kalkyler. Referatet har gjorts relativt detaljerat eftersom kalkylen enligt kapitalmark- nadsutredningens mening ger en intressant illustration av den kommunala ekonomins egenskaper.
Utgångspunkter för KE U 76 kalkyler
I sina beräkningar för perioden fram till 1980 använder KEU 76 tre alternativ för volymutvecklingen och två för prisutvecklingen. En kombination av dessa resulterar i sex alternativa utvecklingslinjer.
Antagandena om den årliga procentuella volymförändringen samman- fattas för kommuner och landsting sammantagna i följande tablå där de jämförs med 1975 års långtidsutrednings (LU) motsvarande utgångspunkter liksom kommunernas planer enligt de 5. k. KELP- och LKELP-enkäterna (kommunal ekonomisk långtidsplanering resp. landstingskommunal eko- nomisk långtidsplanering).
Alter— Konsumtion Investeringar Transfe— nativ reringar KEU 76 LU KELP+ KEU 76 LU KELP+ KEU 76 LKELP LKELP 1 2,0 1,9 1,0 —0,4 4,0 11 2,8 3,0 5,0 111 3,7 3,4 3,9 5,0 3,1 —5,4 6,0
Utredningens antaganden beträffande volymutvecklingen av konsumtio- nen ansluter sig enligt alternativ 1 och 111 nära till långtidsutredningens utgångspunkter. Alternativ 11 grundas på riksdagens uttalande vid behand- lingen av långtidsutredningen att man borde sikta på en medelväg mellan denna utrednings alternativ för avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion. Det framgår av tablån att konsumtionen enligt kommunen- käterna väntas stiga med 3,9 procent per år vilket påverkat KEU 76 an- taganden så att utvecklingen enligt alternativ 111 ligger något högre än lång- tidsutredningens.
På så relativt kort sikt som den treårsperiod som kalkylernas första etapp fram till 1980 omfattar är det kommunala konsumtions- och investerings- utrymmet till stor del intecknat genom redan fattade beslut och fastställda planer. Överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundet om en utbyggnad av barnomsorgen beräknas sålunda enligt KEU 76 medföra att hela den kommunala sektorns konsumtion ökar med 1,1 procent per år under perioden fram till 1980. Landstingens satsning på långvården be- räknas innebära att den kommunala konsumtionen ökar med 0,3 procent per år. Förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning be- räknas resultera i en årlig ökning av den kommunala konsumtionen med 0,5 procent. Sammantagna innebär alltså de tre faktorerna att 1,9 procent- enheter av det årliga utrymmet för ökningen av den kommunala kon- sumtionen är intecknat. Detta bör i sin tur innebära att KEU 76 alternativ 1, med en årlig tvåprocentig volymökning, bortfaller som framkomlig ut- vecklingsväg.
De kommunala investeringarna brukar antas stå i ett bestämt förhållande till den kommunala konsumtionen. Det innebär att en viss investerings- verksamhet förutsätts vara nödvändig för att en given konsumtionsökning skall komma till stånd. Denna ansats användes också av långtidsutredningen vid formuleringen av antagandena om den kommunala investeringsutveck- lingen. Metoden anses dock vara förenad med stor osäkerhet, och KEU 76 har därför valt att fastställa den mot konsumtionsökningen svarande investeringsutvecklingen på schablonmässiga grunder. Det framgår av tablån ovan att investeringsutvecklingen enligt de tre alternativen inte alls anknyter
till resultaten av enkätundersökningarna. De sistnämnda anses inte besitta en sådan precision att de kan läggas till grund för en framskrivning av investeringarna.
Också antagandena om de kommunala transfereringarnas utveckling måste fastställas på schablonmässiga grunder. Transfereringarna uppvisar exem- pelvis inget klart samband med den kommunala konsumtionen. Under ti- digare år har emellertid transfereringarna ökat någon eller några procent- enheter snabbare än konsumtionen och KEU 76 har därför antagit att vo- lymutvecklingen kommer att uppgå till 4, 5 resp. 6 procent per år i de tre alternativen.
För att den volymmässiga utvecklingen av de kommunala inkomsterna och utgifterna skall kunna omräknas i löpande priser måste också antaganden göras om löne- och prisutvecklingen. KEU 76 arbetar med två alternativ för konsumentprisutvecklingen under perioden 1977—80, 4,0 procent (alternativ A) och 7,0 procent (B). De kommunala utgifterna uppvisar emellertid en inte oväsentligt snabbare prisstegringstakt än konsumentprisema, framför allt därför att de kommunala lönerna väger tungt. KEU har fastlagt följande antaganden om de kommunala utgiftemas prisutveckling 1977—80.
Alt A Alt B Konsumentpriser (KPI) 4,0 7,0 Kommunala löner inkl. arbetsgivaravg (KPI + 4 %) 8,0 11,0 Övriga kommunala konsumtionsutgifter (KPI + 0,5 %) 4,5 7,5 Kommunal konsumtion (sammanvägd) 7,1 10,1 Kommunala transfereringar (= KPI) 4,0 7,0 Kommunala investeringar (= KPI) 4,0 7,0
Kommunernas skatteinkomster under ett visst år bestäms bl.a. av in- komstnivån i samhället två år tidigare. Det innebär att KEU 76 med (pre- liminär) kännedom om inkomstutvecklingen 1977 kan beräkna skattein- komstema för kommunerna fram till 1979. För 1980 behöver kalkylerna endast grundas på vissa antaganden om utvecklingen 1977—78 samt be- räkningar av det ännu inte fullständigt kända utfallet för 1976 (se sid. 92—99 i KEU 76 betänkande).
Det kommunala skatteunderlagets tillväxt beror i hög grad av lönesum- mans ökningstakt eftersom beskattning av löneinkomster dominerar bland kommunernas skatteintäkter. Även andra förvärvskällor har dock betydelse liksom allmänna avdrag, grundavdrag och juridiska personers inkomster. Alla dessa inkomstposter och avdrag ökar inte procentuellt lika. Summan av grundavdrag ökar inte med stigande inkomster utan med antalet in- komsttagare. Å andra sidan ökar summan av underskottsavdrag normalt snabbare än lönesumman. Utvecklingen av övriga, i sammanhanget relativt mindre betydande, poster är svårare att förutse. KEU 76 har emellertid ansett det realistiskt att räkna med att det kommunala skatteunderlaget växer i samma takt som lönesumman.
Med utgångspunkt i antagandena om den kommunala lönestegringstakten i tablån ovan, har KEU 76 räknat med att den totala lönesumman, och därmed det kommunala skatteunderlaget, stiger med 4,5 procent enligt al- ternativ A och 7,5 procent enligt alternativ B mellan år 1977 och 1978. Det innebär att utredningen antagit att den totala lönesumman i samhället enligt båda alternativen kommer att uppvisa 3,5 procentenheter lägre steg- ringstakt än den kommunala lönesumman. Differensen motiveras dels av en förutskickad höjning av arbetsgivaravgifterna med 2 procentenheter som förutsätts reducera utrymmet för kontantlönehöjningar med 1,5 procenten- heter, dels av antagandet att införandet av en femte semestervecka 1978 tillsammans med de relativa lönedifferenserna mellan kommunernas och samhällets lönesumma ytterligare reducerar den totala lönesummans ök- ningstakt med 2 procentenheter.
Den kommunala medelutdebiteringen antas i ett första steg av analysen ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1980, dvs. 15,78 kr för primärkom- munerna och 11,26 kr för landsting exkl. landstingsfria kommuner.
Övriga skatter (indirekta skatter) skrivs fram efter historiska trender. De allmänna och speciella Statsbidragen samt de statliga investeringsbidragen beräknas med utgångspunkt från deras relationstal till olika utgiftsposter, i förekommande fall efter korrigering för redan kända beslut om ändringar i bidragsbestämmelserna.
Resultatet av beräkningarna för perioden !. 0. m. 1980
Med utgångspunkt från de uppställda förutsättningarna har KEU 76 beräknat den årliga procentuella förändringen i löpande priser av utgifter och in- komster för kommuner och landsting under perioden 1977—80. Resultatet enligt olika kombinationer av de tre alternativen för volymutvecklingen och de två prisalternativen framgår av tabell 7.10.
Det visar sig att såväl primärkommunernas som landstingens utgifter ökar snabbare än inkomsterna enligt samtliga alternativ utom vid en kom- bination av det lägsta volymökningsantagandet och det lägsta prisantagandet där en balanserad utveckling erhålles för kommunsektorn totalt.
I tabell 7.11 har det resulterande finansiella sparandet redovisats jämte (det preliminära) utfallet för åren 1975—77. Det finansiella sparandet utgör differensen mellan de totala inkomsterna och de totala utgifterna. Sedan båda kommunsektorerna uppvisat stora finansiella underskott 1975 och 1976 växer det finansiella sparandet från år 1977 till betydande överskott enligt samtliga alternativ år 1978 och, i flertalet alternativ, år 1979. Den stora ökningen hänger samman med den snabba tillväxten av kommunernas skat- teunderlag år 1975 och 1976 som medför att slutavräkningen 1977 och särskilt 1978 blir mycket stor. Eftersom skatteunderlaget 1977 och 1978 förutsätts växa långsammare återspeglas detta också i skatteinkomstema och, vid givna antaganden om utgifterna, i det finansiella sparandet det sistnämnda året. Detta förklaras av att den förutsatta lägre inflationstakten (4 resp. 7 procent i alternativen A och B) då med två års eftersläpning slagit igenom även på kommunernas inkomstsida. De stora finansiella underskotten år 1975 och 1976 sammanhänger på samma sätt med den lägre inflationstakten två år tidigare.
Tabell 7.10 Inkomster och utgifter 1977-80 för primärkommuner och landsting (årlig procentuell förändring, löpande priser)
Inkomster Utgifter
Alternativ I A
Primärkommuner 7,2 7,0 Landsting 6,2 6,8 Totalt 6,9 6,9
Alternativ 1 B
Primärkommuner 9,6 10,0 Landsting 8,3 9,9 Totalt 9,2 10,0
Alternativ ll A
Primärkommuner 7,7 8,7 Landsting 6,6 8,8 Totalt 7,4 8,7
Alternativ ll B
Primärkommuner 10,1 11,7 Landsting 8,7 11,8 Totalt 9,6 11,8
Alternativ lll A
Primärkommuner 8,2 10,2. Landsting 7,1 11,2 Totalt 7,8 10,5
Alternativ lll B
Primärkommuner 10,5 13,3 Landsting 9,2 14,3 Totalt 10,1 13,6
Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.
Granskar man slutåret 1980 finner man att kommunernas sammanlagda finansiella sparande varierar enligt de olika alternativen mellan ett överskott på 3,1 miljarder kr och ett underskott på 8,4 miljarder kr. Det förstnämnda resultatet har erhållits i alternativ IA där det lägsta volymantagandet kom- bineras med det lägsta prisantagandet. Man kan också konstatera att änd- ringar i vol ymutvecklingen ger något större utslag i kommunernas finansiella sparande än när prisstegringstakten varieras. Mönstret i det finansiella spa- randets utveckling mellan de olika åren är i huvudsak detsamma för pri- märkommuner och landsting.
Som nämnts i det föregående har KEU 76 beräknat att den för perioden 1975—80 enligt alternativ I förutsatta volymökningen av konsumtionen (2 procent per år) mycket nära sammanfaller med den som föranleds av den förutsedda ökningen av barnomsorgen och långvården samt befolknings-
Tabell 7.11 Kommunernas finansiella sparande 1975—80 (mkr, löpande priser)
1975" 1976" 1977" 1978 1979 1980
Alternativ 1 A Primärkommuner —2 312 —2 952 507 4 016 3 976 1 345 Landsting — 841 — 350 1 969 3 801 3 720 1 794 Totalt —3 153 -3 302 2 476 7 817 7 696 3 139
Alternativ [ B
Primärkommuner 2 998 1 802 — 197 Landsting 3 215 2 449 979 Totalt 6 213 4 251 782
Alternativ 11 A Primärkommuner 3 055 2 336 —1 261 Landsting 3 380 2 813 323 Totalt 6 435 5 049 — 938
Alternativ 11 B Primärkommuner 2 010 — 36 —3 031 Landsting 2 781 1 491 — 622 Totalt 4 791 1 455 —3 653
Alternativ lll A Primärkommuner 2 181 633 —3 709 Landsting 2 851 1 643 —1 617 Totalt 5 032 2 276 —5 326
Alternativ III B Primärkommuner 1 111 —1 732 —5 693 Landsting 2 237 251 —2 731 Totalt 3 348 —1 481 —8 424
"Utfall (preliminärt för år 1976, beräknat för år 1977). Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.
förändringarna. Den kommunala konsumtionen beräknas ha ökat med i genomsnitt 3,8 procent per år under 1976 och 1977. Skall ramen för tillväxten enligt alternativ 1 hållas för återstoden av perioden fram till 1980 måste den årliga ökningstakten begränsas till 0,8 procent per år. Det innebär att om utbyggnaden av barnomsorgen och långvården skall kunna äga rum som avsett så måste andra kommunala verksamhetsområden skäras ned avsevärt. Det är inte sannolikt att en så kraftig uppbromsning av konsum- tionsutvecklingen som alternativ I förutsätter kan genomföras. Volymutvecklingen enligt alternativ 11 (2,8 procents konsumtionsökning) ligger i linje med riksdagens ställningstagande vid behandlingen av 1975 års långtidsutredning, men understiger klart de kommunala långtidsplanerna för perioden fram till 1980. För åren 1977—80 återstår ett konsumtionsut- rymme motsvarande en ökning på drygt 2 procent per år mot nära 4 enligt
kommunernas planer. Utrymmet medger den förutsatta utbyggnaden av barnomsorg och långvård men inga ytterligare reformer fram till 1980.
Alternativ III rymmer kommunernas planer men går utanför den gräns som enligt finansplanen för 1977 kan medges för den kommunala expan- sionen.
Den bild som tecknats av kommunernas ekonomi fram till 1980 är själv- fallet starkt beroende av de antaganden och förutsättningar som ställts upp av KEU 76. Skulle pris- och löneutvecklingen väsentligt överstiga den som förutsatts enligt alternativ B, kommer kommunernas ekonomiska ställning att bli än svagare år 1980. Även med de förutsättningar som utredningen ställt upp blir tendensen en entydig försämring enligt samtliga alternativ.
Beräkningarna har genomförts under förutsättning av en oförändrad kom- munal utdebitering och taxesättning under åren 1977—80. KEU 76 har också kalkylerat vilken höjning av kommunalskatterna som skulle bli nödvändig för att neutralisera de finansiella underskotten. En utgångspunkt, som också angetts i utredningens direktiv, har därvid varit att den kommunala sektorn skall ha tillgång till ett ungefär oförändrat utrymme på kreditmarknaden, dvs. motsvarande en nettoupplåning på omkring 1 000 mkr per år. Det in- nebär att utdebiteringen i kalkylerna kan hållas oförändrad om det finansiella underskottet understiger en miljard kr.
Med denna utgångspunkt kan utdebiteringen bibehållas på 1977 års nivå t. 0. m. 1980 om utvecklingen skulle sammanfalla med alternativ 1. Enligt alternativ 11 skulle utdebiteringen behöva höjas först år 1980. Totalt skulle utdebiteringen höjas med 1,92 kr i alternativ IIIA och med 3,20 kr i alternativ IIIB vilket skulle ge en medelutdebitering på totalt ca 30 kr år 1980. I sist- nämnda fall skulle primärkommunerna behöva genomföra en mindre höj- ning redan 1979.
Utvecklingen under perioden 1980—85
Medan utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 i viss mån är bestämd av inkomstutvecklingen i samhället under 1976 och 1977 och av redan fastställda planer och beslut, saknas ett sådant underlag för beräkningar efter detta år. Likaså är den samhällsekonomiska ramen föga preciserad. KEU 76 beräkningar angående kommunernas ekonomiska situation under perioden 1980—85 har därför kunnat utföras med en något enklare metodik än för tidigare år.
Man har som utgångspunkt valt att framskriva situationen år 1980 enligt de ovan redovisade alternativen IIA och IIIB, vilka ansetts ge en god il- lustration av utvecklingen under ganska olika förutsättningar. Vidare har man valt att arbeta med endast två volymalternativ och ett prisalternativ. Det innebär att man arbetar med endast fyra alternativa utvecklingslinjer fram till 1985. Alternativen för de kommunala Utgifternas volymutveckling framgår av följande tablå för kommunsektorn som helhet.
Alternativ ] Alternativ 2 Konsumtion 2,0 3,5 Investeringar 1 ,0 5 ,0
Transfereringar 4,0 6,0
Alternativen för konsumtionsutvecklingen sammanfaller således med dem man arbetade med för perioden 1975—80. (Den mindre avvikelsen mot alternativ III berodde på hänsynstagande till kommunernas planer). I kon- sekvens härmed är också antagandena för investeringarna och transfere- ringarna identiska med alternativ 1 och 111 för perioden 1975—80. De årliga stegringarna av konsumentpriserna under perioden 1980—85 antas bli 4,0 procent, samma utgångspunkt som användes av långtidsutredningen. Sam- ma antaganden om de kommunala relativpriserna görs som för perioden 1975—80. De kommunala lönekostnaderna antas alltså stiga med 8,0 procent, övrig kommunal konsumtion med 4,5 procent och de kommunala inves- teringarna med 4,0 procent per år.
Skatteinkomstema beräknas utifrån vissa antaganden om den totala in- komstutvecklingen i samhället till år 1983. Den totala inkomsten beräknas stiga med 0,5 procentenheter lägre takt än den kommunala lönesumman med hänsyn till förskjutningar i sysselsättningen mellan sektorerna och till relativa lönedifferenser. Vidare har schablonmässigt förutsatts att arbets- givaravgifterna höjs med en procentenhet årligen vilket beräknats reducera det årliga utrymmet för kontantlönehöjningar med 0,7—0,8 procentenheter. Det kommunala skatteunderlaget förutsätts öka i samma takt som den totala lönesumman. På samma sätt som för perioden 1977—80 förutsätts till en början den kommunala utdebiteringen ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1985.
Resultatet av framskrivningen för slutåret 1985 redovisas i tabell 7.12. Eftersom beräkningarna är schabloniserade har det inte bedömts som me- ningsfullt att redovisa utfallen för de enskilda åren under mellanperioden. Beteckningen IIA1 innebär exempelvis att utfallet år 1980 enligt alternativ IIA skrivs fram till 1985 med hjälp av volymantagandena enligt alternativ 1 och det enda prisantagandet för perioden 1980—85.
I samtliga alternativ beräknas utgifterna öka i snabbare takt än inkomster- na. Det visar sig att redan vid den måttliga volymutveckling av den kom- munala verksamheten som förutsatts i alternativ 1 (2 procent per år för konsumtionen) så kommer det finansiella sparandet för kommunerna sam- mantagna att försämras med omkring 10 miljarder kr mellan åren 1980 och 1985. Vid den snabbare volymutvecklingen enligt alternativ 2 blir för- sämringen av. storleksordningen 20 miljarder kr. Jämfört med läget år 1977 blir nedgången i det finansiella sparandet ännu mycket större, mellan 13,5 och 33 miljarder kr enligt de olika alternativen.
På samma sätt som för perioden fram till år 1980 har KEU 76 beräknat de höjningar av medelutdebiteringen i förhållande till år 1977 som skulle bli nödvändiga år 1985 för att neutralisera underskotten. Man har därvid förutsatt en oförändrad upplåning på 1 000 mkr per år. Enligt de olika al- ternativen skulle de nödvändiga höjningarna variera mellan 3:22 kr och 8:76 kr och den totala medelutdebiteringen därmed mellan 29:12 kr och 34:66 kr år 1985. Om den rådande spridningen mellan kommunerna består skulle utdebiteringen i vissa kommuner närma sig 40 kr
Det innebär att om kommunernas konsumtionsökning i volym uppgår till ca 3,5 procent per år under åren 1977—85 (som i alternativ 111B2) behöver utdebiteringen höjas med drygt en krona per år. Vid en utveckling enligt alternativ IIA1 (ca 2 procent i årlig konsumtionsökning), minskar utde-
Tabell 7.12 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter (årlig pro- centuell förändring, löpande priser) samt finansiella sparande (mkr, löpande priser) åren 1980-85
Alternativ Il Al II A2 111 Bl Ill B2 Primärkommuner Inkomster (årlig procentuell förändring) 7,4 8,4 7,8 8,8 Utgifter (årlig procentuell förändring) 8,3 10,3 8,3 10,3 Finansiellt sparande år 1985 (mkr) — 6 669 —12 957 —11 258 —18 530 Landsting Inkomster (årlig procentuell förändring) 7,3 7,9 7,8 8,5 Utgifter (årlig procentuell förändring) 9,2 11,2 9,2 11,2 Finansiellt sparande år 1985 (mkr) — 4 350 — 7 896 — 7 904 —12 107 Kommunernas totala finansiella sparande år 1985 (mkr) —11 019 —20 853 —19 162 —30 637 Ökat utdebiteringsbehov år
1985 jämfört med 1977 (kronor) 3:22 6:37 5:37 8:76
Källa: 1976 års kommunalekonomiska utredning.
biteringsbehovet till ca 40 öre per år under perioden. Dessa höjningar kan jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt ökade med 70 öre per år under åren 1960—77.
Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att kommunerna kommer att utsättas för stora ekonomiska påfrestningar på lång sikt. Även vid en relativt blygsam expansion krävs utdebiterings- höjningar eller andra inkomstförstärkningar. Om den kommunala expan- sionen efter år 1980 skulle fortsätta i samma takt som de kommunala pla- nerna visar för perioden 1975—80 (3,9 procent per år) krävs som framgått än större höjningar av utdebiteringen än dem som realiserats under perioden sedan 1960.
Den kraftiga försämringen av det finansiella sparandet sammanhänger med de förutsättningar som KEU 76 ställt upp och som får till resultat att skatteinkomstema inte kan hålla takt med utgifternas ökning. Förkla- ringen är att den kommunala konsumtionens ”relativpris” främst till följd av dess personalintensiva karaktär är högre än för annan resursanvändning i ekonomin. Utrymmet för produktivitetshöjningar genom rationaliseringar är också begränsat. Snarare växer kraven på ökad personalintensitet inom vårdsektorn och undervisningssektom.
Effekterna av den kommunala konsumtionens höga relativpris kan också illustreras på följande sätt. Vid oförändrad utgiftsvolym skulle kommunernas totala inkomster enligt KEU 76 prisalternativ A stiga med 6,4 procent per år 1980—85. Prisstegringama på olika utgifter skulle vid oförändrad utgifts-
volym leda till en ökning av den totala utgiftssumman med 6,2 procent per år. Den årliga inkomstökningen skulle således i detta fall överstiga ut- giftsökningen med endast 0,2 procentenheter. Om hänsyn också tas till beräkningar av de speciella statsbidragens och vissa andra inkomsters ut— veckling visar en överslagsberäkning enligt KEU 76 att den kommunala konsumtionen endast kan öka med 0,3 år 0,4 procent per år under perioden 1980—85 för att kommunernas inkomster och utgifter skall öka i samma takt. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed till krav på höjd utdebitering eller andra inkomstförstärkningar.
7.3.3 Kapitalmarknadsutredningens synpunkter
Den kommunala konsumtionen har vuxit betydligt snabbare i volym än den samlade produktionen (BNP) sedan 1950-talet. Mätt i löpande priser har tillväxttakten varit än mer betydande eftersom den kommunala kon- sumtionens prisutveckling varit ungefär dubbelt så snabb som den allmänna prisnivåns stegring. Denna utveckling avspeglas i de kommunala utgifternas stigande andel av BNP. År 1970 uppgick andelen till 19 procent men därefter sjönk den till ungefär 18 procent 1975 till följd av minskningen i de kom- munala investeringarna. Denna reduktion kan i huvudsak tillskrivas det starkt minskande bostadsbyggandet som medfört lägre krav på olika slags bostadskomplement. Den snabba tillväxten av den kommunala sektorn har endast kunnat ske till priset av snabbt ökande utdebitering, från en nivå på knappt 14 kr år 1960 till 26 kr år 1977.
Kommunalekonomiska utredningens kalkyler över utvecklingen fram till 1985 har ingående refererats i föregående avsnitt. De innefattar alternativ för den volymmässiga utvecklingen av kommunernas verksamhet som täck- er kommunernas planer fram till 1980. Planerna för konsumtionsutveck- lingen ligger ungefär i nivå med volymförändringen 1970—75, 3,8 procent per år. Enligt KEU 76 beräkningar skulle denna kraftiga volymökning, lik- som mindre expansiva alternativ, leda till en betydande försämring av kom- munernas ekonomiska balans från år 1979 och resultera i stora finansiella underskott från år 1980.
KEU 76 beräkningar är relativt känsliga för variationer i antagandena, men även stora förändringar i för kommunerna förmånlig riktning rubbar inte slutsatsen att den kommunala ekonomin kommer att försvagas fram till 1985. KEU 76 har bl. a. antagit att arbetsgivaravgiftema kommer att höjas med en procentenhet årligen vilket beräknas reducera den årliga ök- ningen av skatteunderlaget med 0,7—0,8 procentenheter. (Denna förutsätt- ning torde inte längre vara giltig åtminstone för de närmaste åren, mot bakgrund av uttalanden i prop. 1977/ 78:45 om inriktningen av den eko- nomiska politiken.) Vidare har de kommunala lönerna bl. a. på grund av låglönesatsningar antagits stiga 0,5 procentenheter snabbare än lönerna inom andra sektorer. Skulle dessa antaganden inte infrias blir den kommunala ekonomin inte lika belastad fram till 1985 även om den trendmässiga ut- vecklingen mot stora underskott inte bryts.
Samtidigt finns det flera faktorer som kan medföra en ytterligare belastning på kommunernas ekonomi, exempelvis en arbetstidsförkortning under pe-
rioden. Skulle prisstegringstakten i ekonomin även framöver ligga kvar på en nivå över den av KEU 76 antagna (4 och 7 procent per år) blir situationen än mer pressad.
Tendensen mot ökade finansiella underskott kan mötas på flera vägar, exempelvis genom ökade statsbidrag, ökad kommunal utdebitering eller höjda avgifter för kommunala tjänster samt genom en nedskärning av ut- gifterna. 1 den mån kommunerna kan beredas större utrymme på kredit- marknaden kan också underskotten mötas med ökad upplåning.
Möjligheterna att begränsa utgiftsexpansionen har som framgått ovan ana- lyserats av KEU 76. Det visar sig att redan de långsiktiga åtaganden som kommunerna gjort beträffande barnomsorgen och långvården tillsammans med automatiska utgiftsökningar till följd av befolkningsförändringar kan väntas medföra en volymmässig ökning av konsumtionen med ungefär två procentenheter per år. Utrymmet för ytterligare åtaganden är därför syn- nerligen begränsat. Förhandlingar har inletts under år 1977 mellan regeringen och kommunförbunden där överenskommelser bl. a. träffats om en översyn av kommunernas flerårsplaner i syfte att skärpa prioriteringen. Kommunerna har också erhållit utfästelser om ett generellt statsbidrag på 720 mkr för år 1978.
Det ligger inte inom kapitalmarknadsutredningens arbetsområde att an- visa vägar för hur resurser skall kunna tillföras kommunerna i den om- fattning som av allt att döma blir nödvändig för att upprätthålla en godtagbar finansiell balans. Såväl denna fråga som förutsättningarna att införa statliga styrmedel för att reglera den kommunala utgiftsexpansionen (genom skat- tetak, utgiftsramar etc.) behandlas av kommunalekonomiska utredningen i dess slutbetänkande under hösten 1977. Kapitalmarknadsutredningen skall för sin del begränsa sig till några kommentarer rörande möjligheterna att i högre grad utnyttja de gängse finansieringskälloma.
Möjligheterna att i någon större utsträckning avgiftsbelägga kommunala tjänster synes vara begränsade av fördelningspolitiska skäl. Visserligen har en aktivare avgiftspolitik börjat tillämpas under trycket av stigande kostnader i kombination med överenskommelser om begränsningar i höjningen av utdebiteringen, men detta har knappast kommit till påtagligt uttryck i sam- mansättningen av kommunernas inkomster. Denna inkomstpost är alltjämt relativt liten (omkring 5 procent av de totala inkomsterna 1975) om man bortser från överföringar från sjukförsäkringen. Det synes också vara svårt att höja avgifterna i den takt som skulle krävas för att kompensera en snabb kostnadsökning. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i en ökad skat- tefinansiering inom viss affärsdrivande verksamhet, bl. a. kollektivtrafiken. Den fortsatt snabba expansion som planeras av den sociala sektorn, särskilt åldringsvård och barntillsyn, kan knappast heller avgiftsbeläggas i en ut- sträckning som medför någon genomgripande ändring i finansieringsläget. Det förefaller alltså vara osannolikt att en ökad avgiftsfinansiering skulle vara en framkomlig väg att tillföra kommunerna de nödvändiga resurs- tillskotten. De närmare undersökningarna av dessa möjligheter ligger inom kommunalekonomiska utredningens arbetsområde.
De höga kommunala skattesatserna spelar en strategisk roll vid varje försök att skapa en ”varaktig” skattetabell. Inflationen i kombination med höjd kommunal utdebitering har medfört att skattebelastningen ökat starkt
i lägre inkomstklasser. Dessa effekter har kompenserats med en sänkning av den statliga skatten i de lägre inkomstskikten till en gräns där alternativen snarast är att införa negativa statsskatter eller att motverka kommunala skattehöjningar genom väsentligt ökade statsbidrag. Det står därför klart att en revidering av skattesystemet måste ske också på grundval av be- dömningar av kommunernas ekonomiska problem.
På grund av en mer eller mindre permanent restriktiv kreditpolitik har upplåning i begränsad utsträckning framstått som ett alternativ vid kom- munernas beslut om finansiering av sina utgifter. Frågan har snarare gällt om en ökad utdebitering och därmed en viss utgiftsökning bedömts vara genomförbar. I princip föreligger en mängd tänkbara kombinationer av kom- munal utdebitering å ena sidan och statliga bidrag och upplåning på kre- ditmarknaden å den andra för att en given kommunal utgiftsexpansion skall kunna komma till stånd. Ur kreditmarknadssynpunkt leder, under i övrigt lika omständigheter, en ökning av de statliga bidragen till minskade upp- låningsbehov för kommunerna men förutsätter en motsvarande ökning av statens upplåning.
På ett principiellt plan kan emellertid upplåning inte utan vidare likställas med andra finansieringsformer för kommunerna. Det har också visat sig att benägenheten att utnyttja lånemöjligheterna växlar bland kommunerna. Det hindrar naturligtvis inte att en omfattande upplåning i vissa fall fram- tvingats av omständigheterna, bl. a. för befolkningsmässigt expansiva kom- muner.
Upplåning är en metod att fördela kostnaderna för den kommunala verk- samheten i tiden. Den innebär att en annars nödvändig beskattning av kommuninvånarna kan uppskjutas och att istället amorteringar och rän- tebetalningar kommer att belasta skattebetalarna i framtiden. En slutsats som ligger nära till hands är därför att upplåning inte bör komma ifråga för att bestrida kostnaderna för en kommuns löpande verksamhet. Endast investeringar som kan komma till nytta för dem som i framtiden har att återbetala lånen anses böra finansieras på denna väg. Detta är också en bärande princip i kommunallagen som föreskriver att kommunernas drift- utgifter skall finansieras med löpande inkomster.
I praktiken är emellertid inte distinktionen mellan drift- och investe- ringsutgifter självklar. Kommunernas drift- och kapitalbudgetar måste be- traktas som en helhet och motsvaras av en ström av inkomster och utgifter för en mängd ändamål och med olika fördelning i tiden. Att mot denna bakgrund särskilja enstaka projekt som speciellt lämpade för lånefinansiering är knappast meningsfullt.
En stor del av kommunernas investeringsprojekt skiljer sig från företags investeringar därigenom att de inte kan väntas ge upphov till en ström av inkomster i framtiden. De är således i företagsekonomisk mening inte ”räntabla”. Exempel på sådana investeringar är skolor, sjukhus, vägar m. m. Kostnaderna för investeringar av detta slag kommer att få bestridas av kom- muninvånarna kollektivt vare sig kostnadstäckningen tänks ske omedelbart genom beskattning eller senare i form av amorteringar och räntebetalningar för lån.
Med förbehåll för de nämnda praktiska svårigheterna att i den kommunala budgeten särskilja individuella projekt i finansieringshänseende, kan hävdas
att möjligheterna att lånefinansiera icke inkomstgenererande investeringar bör vägas mot bedömningar av befolkningstalets och skatteunderlagets ut- veckling, möjligheterna att höja utdebiteringen eller att utverka ökade stats- bidrag i framtiden. En förhållandevis långsam tillväxt av skatteintäkterna medför att en växande del av dessa får reserveras för att bestrida låne- kostnader. Detta innebär naturligtvis att en överdrivet optimistisk syn på utvecklingen av inkomsterna för kommunen kan leda till en lånefinansierad investeringsaktivitet som överstiger den som kommunen egentligen förmår bära. Risker av detta slag är självfallet inte specifika för kommuner. Pro— blemen är dock inte av enbart teoretisk natur. Vissa kommuner som drabbats av stagnerande skatteunderlag, har att bestrida lånekostnader som årligen uppgår till 6 a 7 kr per skattekrona.
Det sagda innebär således att om en relativt jämn utveckling av det nämn- da slaget av investeringar förutses och någon mer anmärkningsvärd ökning av skatteunderlaget inte är att vänta, så bör även investeringsverksamheten finansieras med löpande inkomster. Inga skäl föreligger då att skjuta kost- naderna på framtiden. Större investeringsprojekt ställer självfallet ofta krav på en viss upplåning för att kunna genomföras på kort tid med bibehållande av en rimlig utdebitering.
Medan icke inkomstgenererande investeringar således ofta synes lämpade för direkt Skattefinansiering, är förhållandena principiellt annorlunda be- träffande projekt som ingår i kommunernas affärsmässiga verksamhet. Det gäller t. ex. vatten- och avloppsanläggningar, el- och värmeverk. Utnytt- jandet av dylika anläggningar, som ofta drivs i bolagsform av flera kom- muner gemensamt, betingar i regel avgifter som avses täcka såväl drift- som kapitalkostnader.
Om anläggningsarbetena bekostas med skattemedel kan skattebetalarna kollektivt sägas ha ställt lån till förfogande så att kreditmarknaden inte behövt utnyttjas. När inkomsterna från driften sedan flyter in till kommunen ger dessa i princip underlag för en i motsvarande mån lägre beskattning. "Lånen” från skattebetalarna kan därigenom sägas bli återbetalda.
Möjligheterna att uppbringa krediter i tillräcklig omfattning och på lämp- liga villkor samt kommunens finansiella ställning blir självfallet avgörande vid avvägningen mellan låne- och skattefinansiering. Som framgått av av- snitt 7.2 är kommunernas utlåning till kommunägda aktiebolag och stiftelser av relativt liten omfattning. Den del av den affärsmässiga verksamheten som bedrivs i bolagsform finansieras således i huvudsak på kreditmarknaden, ofta med kommunal borgen. Affärsverkens investeringar finansieras där- emot tillsammans med övriga kommunala investeringar över kommunernas kapitalbudgetar. Dessa täcks genom upplåning till ungefär 20—30 procent för landstingen och 40—50 procent för primärkommunerna, relationer som varit ganska stabila under senare år.
Som framgått av avsnitt 7.2 har intäkterna för kommunsektorn som helhet med undantag för fluktuationer vissa år i stort sett motsvarat utgifterna. Sektom uppvisar emellertid en splittrad bild i finansiellt hänseende, där vissa kommuner kunnat expandera under god balans medan andra drabbats av svårbemästrade problem. Detta återspeglas bl. a. i utdebiteringen som för år 1977 varierar mellan 10:60 kr och 17:50 kr per skattekrona bland primärkommunerna.
Den betydande nettoupplåning som normalt ägt rum även under år då sektorn som helhet kunnat uppvisa ett positivt finansiellt sparande, förklaras också till en del av kommunernas skiftande ekonomiska ställning. Därutöver har upplåningen motiverats av ett ökat likviditetsbehov och en egen utlåning när verksamheten expanderat. Upplåningen på kreditmarknaden fyller också en viktig funktion för att utjämna tidsförskjutningar mellan utgifter och inkomster. Dessa uppträder såväl inom skattesystemet som vad gäller ut- betalningen av olika statliga bidrag. KEU 76 beräkningar av kommunernas finansiella balans och åtföljande krav på höjningar av utdebiteringen under perioden till år 1985 har som framgått genomförts under förutsättning av ett oförändrat utrymme på kre- ditmarknaden, alltså en årlig nettoupplåning på ungefär en miljard kr. Möj- ligheterna för kommunerna att i framtiden täcka delar av utgifterna med lånade medel kommer självfallet att vara beroende av läget på kreditmark- naden och de prioriteringar mellan olika sektorers finansieringsanspråk som statsmakterna kommer att finna nödvändiga.
Kommunernas förutsedda finansiella underskott utgör en komponent i det stora underskottssparande som för samhällsekonomin som helhet åter- speglas i en negativ bytesbalans. Mot bakgrund av de allmänna perspektiv för den svenska ekonomins utveckling som utredningen skisserat i kapitel 4 kan slutsatsen dras att några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte är att vänta under större delen av den tid som KEU 76 kalkyler omfattar, alltså perioden fram till 1985 . Vägen till extern balans är uppenbart längre än man ursprungligen föreställt sig och en fortsatt betydande net- toupplåning i utlandet måste därför komma till stånd under överskådlig tid. Även i en situation med återställd balans måste låneskulden gentemot utlandet successivt förnyas med åtföljande restriktioner för de olika lån- tagarkategoriemas tillträde till den inhemska kreditmarknaden.
Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt att genom- föra några beräkningar huruvida kommunema kan beredas ett större utrymme på den svenska kreditmarknaden än det KEU 76 förutsatt i sina kalkyler. I sista hand gäller det att fördela den nödvändiga upplåningen i utlandet så att en rimlig spridning erhålles av den utländska skulden bland olika låntagarkategorier. Kommunerna måste även framöver påta sig en del av denna upplåning, antingen direkt när det gäller de största kommu- nerna, eller via kommunlåneinstituten.
Detta konstaterande rubbar inte den allmänna slutsatsen att lånefinan- siering inte kan tillmätas avgörande vikt från kommunalekonomisk syn- punkt. Huvudproblemet gäller hur de inkomster skall tillföras sektorn som medger att den realekonomiska expansion man godtagit kan äga rum under bibehållen finansiell balans.
Det hindrar emellertid inte att vissa önskemål kan uppställas för kom- munernas de] vad gäller lånevillkoren på kreditmarknaden. Bl. a. brukar kommunerna tillmäta länens löptider stor vikt. Med förbehåll för den tidigare diskuterade tveksamheten att hänföra en kommuns skuldstock till vissa investeringsobjekt, är det givet att en upplåning som motsvarar investe- ringskostnadema för större projekt med lång ekonomisk livslängd förutsätter att länens amorteringstider inte är alltför korta. De institutionella formerna för kommunernas upplåning står därför naturligt i centrum för den fortsatta framställningen i detta kapitel.
7.4 Den institutionella ramen
7.4.1 Kommunernas upplåningsrätt
Alltsedan tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar har kommunernas upplåning till stor del krävt tillstånd av regeringen. Bestämmelserna har ändrats successivt. Nuvarande regler tillkom år 1977.
Kommunernas upplåningsrätt regleras i 4 kap. 7 & kommunallagen (1977:179) samt i förordningen 1977:544.
I kommunallagen anges den allmänna underställningsfria lånerätten för pri- märkommun och landstingskommun. Lån med en återbetalningstid på högst fem år kräver inte tillstånd av regeringen, liksom lån som enligt uttryckligt beslut skall användas för återbetalning av äldre lån och vars återbetalningstid inte överstiger det äldre lånets. Om kommun förvärvar intecknad egendom får man också utan tillstånd överta betalningsansvar för befintliga lån även om dessa har längre löptid än fem år. Andra lån får tas upp endast om regeringen medger det. Bestämmelserna om lån gäller även borgen.
1 förordningen 1977:544 anges speciella fall av underställningWihet. Enligt denna kan primärkommunl utan särskilt tillstånd uppta följande lån (i sam- mandrag).
Statliga lån
— Statliga bostadslån och förbättringslån
— Markförvärvslån
— Tomträttslån
— Lån av staten till samlingslokaler — Lån för energibesparande åtgärder i bostadshus m.m. — Hyresförlustlån
Län för särskilda ändamål
— Bottenlån för byggnadsföretag för vilket statligt bostadslån beviljats — Lån för vatten- och avloppsanläggningar — Lån av säljare eller övertagande av intecknad gäld för förvärv av sa- neringsfastigheter
Landstingskommun kan enligt den nämnda förordningen uppta följande slag av lån utan särskilt medgivande.
Statliga län
— Statliga bostadslån — Lån för energibesparande åtgärder i bostadshus m.m.
Lån för särskilda ändamål — Bottenlån för byggnadsföretag för vilket statligt bostadslån beviljats
Syftet med lånekontrollen anges i förarbetena till författningarna vara att
1 I den nya kommunalla- gen används uttrycket kommun för den tidigare benämningen primär- kommun. Eftersom kom- mun i dagligt tal ofta används som samlings- namn för primärkommun och landsting har de båda senare benämningarna behållits i detta betänkan- de.
Tabell 7.13 Lämnade tillstånd till kommunal upplåning och borgensåtaganden [966—76 (mkr)
År Tillstånd Tillstånd Summa till till borgens— tillstånd upplåning åtaganden
1966 1 645 496 2 141 1967 2 452 1 008 3 460 1968 3 896 1 130 5 026 1969 2 281 578 2 859 1970 2 667 1 036 3 703 1971 2 132 764 2 896 1972 2 281 1 462 3 743 1973 2 792 584 3 376 1974 1 925 992 2 917 1975 2 888 975 3 863 1976 3 124 1 379 4 503
Källa: Budgetdepartementet.
dels åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels bereda statsmakterna möjligheter till samordning och kontroll av den kommunala verksamheten.
Omfattningen av tillståndsgivningen under åren 1966—76 framgår av tabell 7.13. Ingen statistik finns tillgänglig över utnyttjandegraden av meddelade upplåningstillstånd eller över avslagens omfattning. År 1976 fattade rege- ringen beslut i 1 278 ärenden. Av beviljade tillstånd till upplåning på 3 124 mkr avsåg 2450 mkr primärkommuner, 584 mkr landsting och 90 mkr församlingar. Tillstånden att teckna borgen fördelades med 1 260 mkr på primärkommunerna och 119 mkr på landstingen.
I ansökan som inlämnas till budgetdepartementet skall upplåningens ända- mål anges. Om ansökan bifalles brukar lånens längsta tillåtna löptid pre- ciseras. Löptiden varierar med avseende på objektens beräknade ekonomiska livslängd och brukar numera uppgå till längst 30 år.
Underställningsplikten i låneärenden har ifrågasatts av flera offentliga ut- redningar under senare är, bl.a. kommunalrättskommittén i betänkandet Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99). Kommunförbunden har i olika sam- manhang förordat att underställningsplikten helt avskaffas. Under hösten 1977 har också statskontrollkommittén (Kn 1976:06) avlämnat ett betän- kande där man föreslår att lånekontrollen avskaffas.
Bland argumenten för ett avskaffande av underställningsplikten återfinns följande. Systemet var ursprungligen befogat som en metod att förhindra att de många små kommunernas verksamhet kom att byggas ut snabbare än de egentligen förmådde bära. Sedan kommunerna slagits samman till större enheter och moderna budget- och räkenskapssystem införts har emel- lertid underställningssystemet kommit att framstå som alltmer föråldrat. Intresset att skydda den kommunala förmögenheten anses vara tillgodosett genom andra lagbestämmelser och regler för kapitalredovisning som numera tillämpas allmänt av kommunerna.
Efterhand som den kommunala verksamheten expanderat har också be- hovet ökat att genomföra en mer långsiktig planering, där också finansie-
Tabell 7.14 AP-fondens kreditgivning till kommunerna 1976 (nominella värden, mkr) Utestående lån Nettoutlåning 1976-12-31 1976 Mkr % Mkr % Primärkommuner och landsting 8 534 75 1 382 78 varav reverslån 5 285 46 901 51 obligationslån 2 722 24 301 17 obligationslån (kommunfinansierande institut) 527 5 180 10 Kommunala företag 2 916 25 385 22 varav reverslån till kraftföretag 742 6 — 14 — reverslån till andra företag 925 8 282 16 obligationslån till kraftföretag 1 249 11 117 6 Summa 11 450 100 1 767 100
Källa: AP-fonden.
ringsfrågorna måste ingå som ett element. Det har framhållits att det vid denna planering inte är ändamålsenligt att behandla finansieringen av varje enskilt investeringsprojekt separat och tvingas välja ut vissa objekt som underlag för framställan om lånetillstånd. Finansieringsvillkoren bör således avvägas i ett sammanhang för kommunens hela verksamhet.
Man har också hävdat att lånetillstånden i praktiken inte utnyttjas som ett ekonomisk-politiskt styrmedel från myndigheternas sida. Kommunerna har sålunda beviljats upplåningstillstånd till väsentligt större belopp än som kunnat uppbringas på kreditmarknaden. Även om tillstånd kan beviljas för lån med löptider på upp till 30 år, är det i regel inte möjligt att uppbringa krediter med längre löptid än 15 a 20 år. Regeringens tillstånd till upplåning är således inte förenade med några som helst förpliktelser när det gäller att anvisa finansieringskälla.
7.4.2 AP-fonden
Kommunerna och kommunägda företag intar en särställning i AP-fondens reglemente såtillvida att de jämte staten och statliga företag är de enda slutliga låntagare som har rätt att ta reverslån direkt hos fonden. Fördel- ningen år 1976 av AP-fondens utlåning till kommunsektorn inkl. förvärv av kommunobligationer redovisas i tabell 7.14.
Det framgår att tre fjärdedelar av fondens utlåning till kommunsektorn tillfallit egentliga kommuner medan återstoden avsett kommunala företag. Av lånen till företag har i sin tur ca tre fjärdedelar gått till kraftföretag. Ungefär 85 procent av utlåningen till egentliga kommuner har tillfallit pri- märkommuner och 15 procent landsting. Reverslånen dominerar som lå- neform med omkring 60 procent av utlåningen. Fondens utestående lån till kommunsektorn inkl. kommunala företag på 11 450 mkr vid utgången av 1976 motsvarade drygt 12 procent av dess totalt utestående lån.
AP-fondens relativa betydelse som kreditgivare till de egentliga kom- munerna har redovisats i tabellerna 7.6a och 7.6b. Vid utgången av 1976 svarade fonden enligt tabellerna för 14 resp. 16 procent av primärkommu- nernas och landstingens utestående långfristiga reverslån. Fondens innehav av kommunobligationer motsvarade ganska exakt 50 procent av sektorns totala obligationsskuld exkl. kommuninstitutens utelöpande obligationer. Tillsammans skulle detta innebära att AP-fonden svarar för omkring 25 procent av kommunernas utestående lån vartill kommer fondens förvärv av de båda kommuninstitutens obligationer.
Definitionerna av långfristiga reverslån i tabellerna 7.6a och 7.6b ger emel- lertid inte en helt rättvisande bild av AP-fondens ställning som långivare till kommunerna. Redovisningen grundas på lånens amoneringsplaner och inte på bindningstiderna. Numera löper sålunda banklånen i allmänhet på formellt högst ett år och rörlig ränta tillämpas. Lånen omsätts successivt och avbetalas enligt amorteringsplaner som kan sträcka sig över 15 a 20 år. AP-fonden ger däremot bundna lån på omkring 15 år till fast ränta. Fondens andel av kommunernas upplåning på den egentliga kapitalmark- naden är därför väsentligt större än tabellerna antyder. Beroende på be- räkningsmetoden kan fonden sägas ha svarat för 70 a 90 procent av kom- munernas nettoupplåning på den inhemska kapitalmarknaden under senare år (se tabell 7.23). Det bör framhållas att kommunerna i allmänhet synes sätta minst lika stort värde på lån med lång löptid som på lån med fast ränta. Genom sin starka ställning som långfristig långivare har AP-fonden kom- mit att fylla en viktig funktion särskilt vid planeringen av större kommunala investeringsprojekt. Fonden kan därigenom också sägas vara den långivare på kreditmarknaden som är bäst i stånd att genomföra en samlad bedömning av de enskilda kommunernas finansieringsbehov.
Fondens reverslån till kommunerna löper numera i allmänhet på ca 15 år med en fast ränta som med 0,1 procentenhet överstiger räntan på kom- munobligationer. Vid ett ränteläge där långa statsobligationer betingar en ränta på 9,5 procent har kommunerna således att erlägga 9,85 procent i ränta på reverslånen. Om hänsyn tas till kostnaderna som är förenade med upplåning mot obligationer är reverslånen emellertid en billigare låneform. Reverslånen amorteras i regel med lika belopp under länens hela löptid.
Vid långivningen till vissa större investeringar med lång ekonomisk livs- längd, bl. a. regionala vatten- och avloppsprojekt, har fonden beviljat amor- teringstider på upp till 25 år. Därvid har krediterna ibland konstruerats som annuitetslån med låg amortering i initialskedet för att minska låntagarens kapitalkostnader under den tid anläggningen inte tagits i full drift.
7.4.3 Försäkringsbolag och pensionskassor
Försäkringsbolagens nettoutlåning mot revers till kommunerna har under senare år uppgått till 50 a 60 mkr årligen (se tabell 7.23). Vid utgången av 1976 uppgick den utestående stocken av direkta lån till 1 618 mkr. Lånen löper numera i allmänhet på 10 år med fast ränta.
Försäkringsbolagens årliga nettoförvärv av kommunobligationer uppgår regelmässigt till större belopp än de direkta lånen. Av tabell 7.23 nedan
framgår att nettoköpen under senare år uppgått till mellan 50 och 100 mkr årligen. Försäkringsbolagen är därmed efter AP-fonden de mest betydande avnämarna för kommunobligationer på kreditmarknaden. Förvärven har emellertid endast i liten utsträckning ägt rum direkt vid obligationsemis- sionerna. Istället har äldre material successivt förvärvats från i första hand bankerna, i regel till underkurs. Vid utgången av år 1976 uppgick försäk- ringsbolagens innehav av kommunobligationer till nominellt 1392 mkr, fördelade på kommuninstitut med 658 mkr och på kommuner och landsting med 734 mkr.
Bland långivarna till kommunerna uppträder också riksförsäkringsverket samt pensionskassor och liknande inrättningar. Riksförsäkringsverket för- valtar en rad fonder inom det statliga försäkringssystemet, däribland folk- pensioneringsfonden (se kapitel 13). Vid utgången av 1976 utestod 1401 mkr som reverslån till kommunerna. lnnehavet av kommunobligationer uppgick till nominellt 281 mkr. Riksförsäkringsverkets nettoplaceringar har under senare år legat nära noll.
Bland pensionskassorna är den mest betydande Sveriges kommunalan- ställdas pensionskassa (SKP) som helt placerat sina tillgångar som lån till kommunerna. Vid utgången av 1976 uppgick reverslånestocken till 1097 mkr, till allra största delen tioåriga lån till fast ränta till primärkommunerna. Obligationsinnehavet uppgick därutöver till ca 10 mkr.
7.4.4 Kommunkredit AB Ändamål och organisation
På samma sätt som mindre och medelstora företag saknar mindre kommuner praktiska möjligheter att själva låna upp medel på Obligationsmarknaden. Efter mönster från näringslivssektorn har därför två mellanhandsinstitut inrättats för att kanalisera långfristiga krediter till kommunerna. Det ena institutet, Kommunkredit AB, har sparbankerna som huvudman. medan det andra. Kommunlåneinstitutet AB, ägs av affärsbankerna. Som framgår av tabell 7.6b svarade de båda insituten tillsammans för ungefär 11 procent av primärkommunernas och 5 procent av landstingens låneskulder vid ut- gången av år 1976. Institutens andelar av kommunernas formellt långtids- bundna lån är dock väsentligt större.
Kommunkredit AB bildades år 1962 som ett helägt dotterbolag till Spar- bankernas bank. Året därpå vidgades ägarkretsen så att Svenska kommun- förbundet förvärvade 4 procent och Landstingsförbundet 2 procent av ak- tierna. Aktiekapitalet uppgick vid utgången av 1976 till 5,25 mkr.
Bolaget har till uppgift att ge lån till kommun eller kommunförbund samt, mot kommunal borgen, till juridisk person där kommun eller kom- munalförbund äger ett bestämmande inflytande. Utlåningen finansieras på Obligationsmarknaden eller genom reverslån. Bolaget är således ett kredit- aktiebolag som står under bankinspektionens tillsyn och vars bolagsordning godkänts av regeringen.
Kommunkredits administration handhas helt av systerföretaget Sparban- kernas inteckningsaktiebolag, Spintab. Verkställande direktören är därför den ende anställde i bolaget. Den lokala kontakten med låntagarna sköts
1 stor utsträckning av de olika sparbankerna. Kommunkredit ingår också ofta tillsammans med Spintab och olika sparbanker i konsortier med uppgift att enligt avtal svara för enskilda kommuners kreditförsörjning (se vidare avsnitt 7.4.7 nedan).
Upplåning
Kommunkredits upplåning sker genom utgivning av obligationer eller fö- relagsbevis och mot revers. Upplåningen begränsas genom regler i bolags- ordningen av likartat slag som dem som gäller för mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn. Den sammanlagda upplåningen med avdrag för medel som står inne hos kreditinrättning får inte överstiga fyrtio gånger bolagets egna kapital och säkerhetsfond. Konstruktionen med säkerhetsfond återfinns inte hos andra institut på kapitalmarknaden. Vid beräkning av upplåningsrätten får säkerhetsfonden inte medräknas till högre belopp än som motsvarar fem gånger det redovisade egna kapitalet.
Säkerhetsfonden bildas genom att 2,5 procent av utlåningens belopp de- poneras hos bolaget. Sedan lånet slutbetalts återbetalas det deponerade be- loppet till låntagaren med ränta som överensstämmer med räntan på lånet. De deponerade beloppen används i den reguljära utlåningen. Om en låntagare inte tillfullo kan infria sin skuld till bolaget skall i första hand skulden avräknas mot låntagarens andel av säkerhetsfonden. I andra hand skall bo- lagets värderegleringsfond och andra disponibla fondmedel utnyttjas. I sista hand skall skulden avräknas mot övriga låntagares inbetalningar till sä- kerhetsfonden.
Om ingen restriktion förelåg att lägga säkerhetsfonden till grund vid be- räkning av upplåningsrätten skulle avsättningarna till fonden generera ett obegränsat upplåningsunderlag. Den gällande multipeln (40) applicerad på den 2,5-procentiga fondavsättningen skulle garantera expansionen. Begräns- ningen av säkerhetsfondens andel av upplåningsunderlaget ställer krav på successiva ökningar av det egna kapitalet. Kraven på kapitaltillskott är dock ringa i förhållande till den expansion av verksamheten som de genererar. Vid utgången av 1976 uppgick det redovisade egna kapitalet till 7,3 mkr (inkl. värderegleringsreserv på 1 mkr) att jämföra med en total utlåning på 2 561 mkx. Av aktiekapitalet på 5,25 mkr har 3,75 mkr tillförts genom ka- pitaltillskott från delägarna och återstoden genom fondemissioner. Den höga multipeln motiveras självfallet av utlåningens praktiskt taget riskfria ka- raktär. Bolaget har heller aldrig åsamkats några förluster i verksamheten.
Som säkerhet för bolagets upplåning med längre löptid än sex månader pantförskrivs låntagamas skuldebrev. Kapitalbeloppet av de pantsatta skul- debreven skall vid varje tidpunkt uppgå till minst samma belopp som bo- lagets utestående skuld. De pantsatta handlingarna skall överlämnas till förvar av ett ombud som utsetts av bankinspektionen. Ombudet skall också intyga på bolagets lånereverser att erforderliga säkerheter finns deponerade.
Utvecklingen av Kommunkredits upplåning redovisas i tabell 7.15. ln- stitutets upplåning är delvis av kortfristig karaktär. I själva verket varierar upplåningsvillkoren starkt, från lån med löptider på någon månad till lång- fristiga obligationslån. Den heterogena upplåningen transformeras sedan till utlåning av lämplig sammansättning i de enskilda fallen. Krediternas för—
Tabell 7.15 Kommunkredits upplåning 1962—76 (mkr)
1962 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973
Bruttoupplåning (inhemsk) 1. Obligationslån
och förlagslån 83 63 115 85 45 82 93 35 Nettoupplåning 2. Obligationslån
och förlagslån 83 57 111 68 23 61 64 — 8 3. Reverslån — — — 56 0 ] 84 88 4. Lån i finansinstitut 12 3 0 12 — 3 — 4 46 20 5. Upplåning i utlandet — — — — — — — — 6. Summa netto-
upplåning 95 60 111 136 20 58 194 100 Utestående [än vid årets slut 7. Obligationslån
och förlagslån 83 363 749 817 840 901 965 957 8. Reverslån — — — 56 56 57 141 229 9. Lån i finansinstitut 12 3 1 13 10 6 52 72 10. Län i utlandet — — — — — — — — 11. Summa utestående
lån 95 366 750 886 906 964 1 158 1 258
1974 1975 1976
82 189 93
32 131 41 123 165 306 102 430 — 370 — 177 86
257 903 63
989 1 120 1 160” 352 517 523” 174 sou 234
_ 177 262
1 515 2 418 2 479
”Därav förlagslån: 6 mkr. bDärav med längre löptid än 5 år: 60 mkr. Källa: Kommunkredit.
fallotid måste dock enligt bolagsordningen kopplas till motsvarande villkor för upplåningen för att inte institutets likviditet skall äventyras.
Obligationslånens löptid var fram till år 1969 regelmässigt 25 år som andra kommunobligationers. Därefter har löptiden successivt förkortats i likhet med andra lån på kapitalmarknaden. De senaste årens lån har haft löptider på 12 a 15 år. Under 1975 och 1976 har också s.k. serielån av nytt slag emitterats, sammansatta av tre lånekategorier med löptider mellan 5 och 13 år och med varierande amorterings— och räntevillkor. Lånen är avsedda att kunna anpassas till de olika placerarkategoriernas växlande preferenser. Räntan på ett konventionellt obligationslån med en löptid på 15 år ligger 0,25 procentenheter över räntan på långfristiga stats- och bostadsobligationer.
Under år 1976 emitterade Kommunkredit också två obligationslån med stigande ränta under lånens löptid. Lånen återbetalas i sin helhet vid löptidens slut efter 10 år. Under det första året löper lånen med 7,0 resp. 7,5 procents ränta för att sedan successivt stiga till 13,5 procent under det sista året. Den genomsnittliga räntan blir därigenom 9,25 resp. 9,75 procent under lånens hela löptid.
Under lång tid placerades institutets obligationer praktiskt taget helt hos sparbankerna. AP-fondens innehav av Kommunkredits obligationer begrän- sades till en mindre post äldre material som köpts på sekundärmarknaden. Under år 1975 förvärvade emellertid fonden nyemitterade obligationer för 70 mkr av totalt emitterade 189 mkr. Vid slutet av år 1976 innehade fonden
obligationer utgivna av institutet till ett nominellt värde av 197 mkr av totalt utestående obligationsskuld på 1 160 mkr. Sparbankernas innehav upp- gick till nominellt 264 mkr. Det innebär att obligationer till nominellt ca 700 mkr placerats utanför sparbankerna och AP-fonden, till stor del hos försäkringsbolagen.
De enskilda sparbankemas förvärv av instutets obligationer sker i all— mänhet i proportion till de lån deras kunder erhåller i institutet. Det är således ofta fråga om en form av "punktavlyft" av bankkrediter. där stor- leken av bankens obligationsförvärv blir beroende av den volym obligationer institutet lyckas avyttra utanför sparbankssektorn. Institutet tillämpar så- ledes i viss utsträckning det s.k. "Spintabsystemet" (se kapitel 6).
Amorteringen av obligationema sker numera vanligen genom utlottning. medan uppköp dominerade under tidigare år.
Institutets reverslån har en växlande sammansättning såväl vad gäller löptider som långivarkategorier. Löptiderna sträcker sig från någon månad till omkring 10 år. Upplåningen motsvarar närmast bankernas s.k. spe- cialinlåning och härrör från bl. a. företag, privatpersoner, fonder och stiftelser. Lånen i finansinstitut utgörs till största delen av upplåning i sparbankerna och Sparbankernas bank, men vissa medel har också uppbringats hos för- säkringsbolag.
Sedan år 1975 har institutet också tagit upp lån i utlandet. Den förhål- landevis stora upplåningen har delvis kommit till stånd på riksbankens ini- tiativ. Enligt de allmänna riktlinjer som utarbetats skall endast de fyra största kommunerna och landstingen ta upp lån i utlandet i eget namn. Övriga kommuner skall ta upp lån genom förmedling av Kommunkredit och Kom- munlåneinstitutet. Bankernas förmedling av kommunlån från utlandet avses i stort sett upphöra. Syftet med riktlinjerna är att bringa ordning i den splittrade marknad som börjat utbildas och som kan verka störande för andra svenska låntagare utomlands. Vid utgången av år 1976 motsvarade Kommunkredits skuld till utlandet 262 mkr.
Kommunkredits län har haft karaktären av banklån och s. k. private pla- cements förmedlade av internationella banker. Institutet växlar inte om va- lutan till svenska kronor vid sin utlåning och bär således inga kursrisker. Utlåningen har emellertid varit sammansatt av såväl svenska kronor som utländsk valuta i syfte att reducera kursriskerna och fördela dem bland de slutliga låntagarna.
Utlåning
Kommunkredits utlåningsexpansion belyses översiktligt i tabell 7.16. Det framgår att utlåningen är sammansatt av såväl lång- som kortfristiga krediter och lån i utländsk valuta. Den mycket kraftiga ökningen av kreditgivningen år 1975 på över 900 mkr netto bestod till drygt hälften av kortfristig utlåning och till ungefär en femtedel av utländsk valuta. Vid utgången av år 1976 utestod 1639 stlån till 228 av landets 278 primärkommuner och till 13 av landstingen. Den störste låntagaren hade erhållit krediter på sammanlagt 180 mkr i institutet. Kreditema till en och samma låntagare består ofta av paket sammansatta av lån med olika löptider baserade på en finansieringsplan för en följd av
Tabell 7.16 Kommunkredits utlåning 1962/76 (mkr)
1962 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
]. Bruttoutlåning 98 60 117 154 62 173 241 202 351 1 130 451 2. Amorteringar — 4 15 17 25 135 40 79 100 175 346 3. Nettoutlåning 98 56 102 137 37 38 201 123 251 909 105 4. därav konfristig — — — 15 47 —55 188 134 247 490 — 101 5. långfristig 98 56 102 122 —10 93 13 — 9 4 242 121 6. i utländsk valuta — — — — — — — — —- 177 85 7. Utestående lån vid årets slut 98 374 760 897 934 972 1 173 1 296 1 547 2 456 2 561 8. därav kortfristiga -— — — 15 62 7 195 329 576 1 066 965 9. långfristiga 98 374 760 882 872 965 978 967 971 1 213 1 334 10. i utländsk valuta — — — — — — — — — 177 262
Källa: Kommunkredit.
år. Sedan 1975 har utländsk valuta i regel ingått i lånepaketen till mellan en tredjedel och en femtedel av lånebeloppen. Ofta ingår Kommunkredits insatser som en del i ett långivarkonsortium med Spintab och lokala spar- banker. Vid finansiering av större projekt samarbetar man också med andra kreditinstitut. Man har också i något fall tillsammans med PKbanken ingått avtal om att svara för en kommuns kreditförsörjning under en femårsperiod.
[ vissa fall ger man också kortfristiga krediter baserade på egen kortfristig upplåning i avvaktan på tillstånd att emittera obligationer för låntagaren eller institutet självt.
Fördelningen av institutets utlåning på låntagarkategorier framgår av tabell 7.17. Av totalt utlämnade krediter på 3 318 mkr sedan verksamhetens början t. o. m. år 1976 hade 76 procent tilldelats primärkommuner och 12 procent vardera landsting och kommunala stiftelser och aktiebolag.
Sedan löptidema på institutets obligationslån numera förkortats till 12 a 15 år, har institutets utlåningsvillkor anpassats i motsvarande grad. Lån beviljas således med löptider från några månader upp till 15 år beroende på sammansättningen av institutets egen upplåning och låntagarens behov.
Den genomsnittliga upplåningsräntan uppgick vid utgången av år 1976 till 9,75 procent och utlåningsräntan till 9,85 procent. Räntemarginalen var
Tabell 7.17 Kommunkredits utlåning fördelad på låntagarkategorier
Mkr % Antal låntaga- re 1976-12-31
Totalt utlämnande lån från verksamhetens
början t.o.m. år 1976 3 318 100 298 därav till
kommunala stiftelser och aktiebolag 385 12 35 primärkommuner 2 519 76 228 landsting 370 1 1 13 församlingar 44 1 22
Källa: Kommunkredit.
således mycket smal för verksamheten som helhet. Räntesatserna varierade dock för lån med olika amorteringsvillkor. För lån i utländsk valuta påföres låntagaren en avgift för att täcka de extra kostnader som är förenade med institutets upplåning utomlands. De kortfristiga och medelfristiga lånen löper i allmänhet med rörlig ränta i likhet med motsvarande upplåning. Lån på omkring 8 år och upp till maximala 15 år löper med fast ränta.
Det obetydliga räntepåslaget möjliggörs av att någon risk knappast fö- religger i verksamheten. Härigenom minimeras behovet av såväl kredit- prövning i egentlig mening som fondering för att täcka potentiella förluster. Värderegleringsfonden uppgick följaktligen till endast 1 mkr vid utgången av 1976.
7.4.5 Kommunlåneinstitutet AB
Ändamål och organisation
Kommunlåneinstitutet bildades år 1964 med samtliga affärsbanker utom Sparbankernas bank som delägare. Aktiekapitalet uppgår fr.o.m. mitten av 1977 till 20 mkr och PKbanken, som innehar 50 procent därav, är den störste aktieägaren. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som ursprungligen hade ett antal aktier vardera är visserligen ej längre ak- tieägare men tillsätter enligt bolagsordningen var sin styrelseledamot jämte suppleant.
Bolaget är uppbyggt enligt i huvudsak samma mönster som Kommun- kredit. De lokala kontakterna med låntagarna handhas till övervägande del av ägarbankerna.
Upplåning
Kommunlåneinstitutets bestämmelser om upplåning i bolagsordningen överensstämmer med Kommunkredits. I motsats till Kommunkredit har institutet emellertid praktiskt taget helt finansierats genom obligations- emissioner. Någon motsvarighet till Kommunkredits reversupplåning med varierande löptid på öppna marknaden och i kreditinstitut förekommer alltså inte. — De reverslån som redovisas i balansräkningen utgöres av upplåning på utländska kapitalmarknader (s.k. private placements).
Reglerna om upplåningens maximala storlek och om obligatorisk avsätt- ning av utlånade medel till säkerhetsfond överensstämde helt med bestäm- melserna för Kommunkredit före september 1977. Till följd av bolagsord- ningsändring som då trädde i kraft sker i fortsättningen ej någon avsättning till säkerhetsfonden, som alltså successivt kommer att avvecklas. Som bas jämte aktiekapitalet för bolagets upplåningsrätt har i stället införts en ga- rantifond. Denna bildas genom att aktieägarna ställer av dem var för sig utfärdade garantiförbindelser till bolagets förfogande. Fonden får uppgå till högst fem gånger aktiekapitalet.
Kommunlåneinstitutets upplåning redvisas i tabell 7.18. Det framgår att institutets verksamhet inte utvecklats lika snabbt som Kommunkredits (jfr tabell 715). De båda institutens utestående obligationsskulder är emellertid
Tabell 7.18 Kommunlåneinstitutets upplåning 1964—76 (mkr)
1964 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Bruttoupplåning ]. Obligationslån 50 150 100 — 100 125 100 80 70 200 2. Upplåning i utlandet — — — — — — — — 67 141 Nettoupplåning 3. Obligationslån (i Sverige) 50 141 89 —13 88 107 77 50 34 158 4. Upplåning i utlandet — — — — — — — — 67 134 5. Summa nettoupplåning 55” 141 89 —13 88 107 77 50 101 292 Utestående [än vid årets slut 6. Obligationslån (i Sverige) 50 521 610 597 685 792 869 919 953 1 110 7. Lån i utlandet — — — - — — — — 67 200 8. Summa utestående lån 55" 521 610 597 685 792 869 919 1 020 1 310
" Därav reverslån 5 mkr. Källa: Kommunlåneinstitutet.
av ungefär samma storleksordning varför Kommunkredits högre expan- sionstakt i huvudsak baserats på lån i sparbankerna och på reverslån från långivare utanför banksektorn.
Man har således inte strävat efter att expandera Kommunlåneinstitutets verksamhet snabbare än den takt i vilken man kunnat sälja obligationer. Obligationerna, som i likhet med andra kommunobligationer alltid varit svårsålda, placerades t. o. m. år 1974 praktiskt taget helt hos delägarna och då i exakt proportion till dessas aktieinnehav i institutet. Bankerna sålde sedan ut delar av innehavet till underkurs, bl. a. till AP-fonden och för- säkringsbolagen. Under 1975 ingicks emellertid en överenskommelse med AP-fonden om förvärv i samband med emission av bolagets obligationer. Vid utgången av år 1976 uppgick AP-fondens obligationsinnehav till no- minellt 326 mkr av institutets totala obligationsskuld på 1 110 mkr. Af- färsbankernas innehav uppgick till nominellt 300 mkr. Obligationer mot- svarande drygt 480 mkr var alltså placerade utanför affärsbankerna och AP- fonden. Det uppges att placerare utanför banksektorn visat ett ökat intresse för institutets obligationer sedan obligationsräntorna höjdes i april 1975.
Sedan 1975 har institutet i likhet med Kommunkredit tagit upp lån i utlandet. Under 1975 och 1976 motsvarade denna upplåning totalt 267 mkr. Den utländska valutan lånas direkt vidare till kommunerna som således bär hela kursrisken. På samma sätt som Kommunkredit ingår emellertid den utländska valutan i "paket" tillsammans med lån i svenska kronor. Kommunlåneinstitutet emitterade också under 1976 s. k. serielån av samma slag som Kommunkredit.
I likhet med andra kommunobligationer har institutets obligationer erhållit en succesivt kortare löptid. De första obligationslånen löpte på 25 år och de senaste på omkring 15 år. De lån som emitterades under åren 1965—72 är förenade med en ensidig konverteringsrätt efter tio år för insitutet. Kon- verteringsrätten är också införd bland villkoren för institutets utlåning. Det innebär att institutet efter tio år kan påkalla ändring av såväl upplånings-
Tabell7.19 Kommunlåneinstitutets utlåning 1964—76 (mkr)
PHP—SNP!"
1964 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Bruttoutlåning Amorteringar Nettoutlåning
därav i utländsk valuta Utestående lån vid årets slut därav i utländsk valuta
58 154 103 _ 103 128 103 82 140 355 — 8 10 12 13 17 24 29 37 50 58 146 93 —12 90 111 79 53 103 305 _ — — — — — - — 67 132
58 537 630 618 708 819 898 951 1 054 1 358 — — 67 201
Källa: Kommunlåneinstitutet.
som utlåningsräntor till gällande räntenivå. Vid stigande ränteläge har detta medfört att institutet första gången år 1975 påkallat en höjning av utlå- ningsräntorna för de lån som utbetalades år 1965, medan någon motsvarande anpassning inte har ägt rum på upplåningssidan. Institutet har således kunnat tillgodogöra sig en vidgad räntemarginal på äldre lån. Ingen konverteringsrätt är införd bland villkoren för lån utgivna fr.o.m. 1973.
Amorteringarna på äldre lån äger i allmänhet rum genom uppköp på marknaden, i första hand hos delägarbankerna. Institutet har därvid i all- mänhet kunnat påräkna en inte obetydlig underkurs vid återköpen vilket förbättrat dess räntabilitet. Systemet med amortering genom uppköp med- förde emellertid orättvisor gentemot de långivare som inte var i tillfälle att få sina obligationsinnehav återsålda, eller som inte var villiga att godta lika stora underkurser vid återförsäljningen som bankerna. Systemet har därför numera övergetts till förmån för amortering till pari genom utlottning.
Utlåning
Kommunlåneinsitutets utlåning förmedlas praktiskt taget helt av affärsban- kerna i proportion till de olika bankernas obligationsförvärv. Lånen i in- stitutet har därför karaktär av punktavlyft av bankkrediter och kontakterna med de slutliga låntagarna är följaktligen begränsade.
Utvecklingen av utlåningen har som framgår av tabell 7.19 varit helt parallell med den långfristiga upplåningen. Utvecklingen under 1975 och 1976 har inneburit en förändring då upplåning i utlandet tillkommit som finansieringskälla.
Vid utgången av 1976 utestod 1 211 lån. Av landets 278 primärkommuner hade 238 erhållit lån i institutet. De största kommunerna, Stockholm, Gö- teborg och Malmö samt Stockholms läns landsting hänvisas till att emittera egna lån på Obligationsmarknaden och återfinns därför inte bland låntagarna.
Som framgår av tabell 7.20 är institutets utlåning i än högre grad än Kommunkredits koncentrerad till primärkommunerna.
I allmänhet beviljas inte krediter på lägre belopp än en halv miljon kronor. Det genomsnittliga lånebeloppet uppgår till drygt en miljon kronor. Den mest betydande låntagaren har erhållit kredit på sammanlagt drygt 40 mkr i institutet.
Institutets genomsnittliga räntemarginal mellan upplåning och utlåning uppgår till 0,1 procentenhet. För lån med längre löptid än fem år påförs
Tabell 7.20 Kommunlåneinstitutets utlåning fördelad på låntagarkategorier
Mkr % Totalt utlämnade lån från verksamhetens början t.o.m. 1976-12—31 1 562 100 därav till kommunala stiftelser och aktiebolag 16 1 primärkommuner 1 469 94 landsting 63 församlingar 14 1
Källa: Kommunlåneinstitutet.
låntagarna kostnader motsvarande institutets courtageavgift vid dess upp- låning med 0,25 procent av lånebeloppet.
Lånen har sedan 1975 utgått som paket av svenska kronor och utländsk valuta. Upplåningen i utlandet har fått ske på mer heterogena villkor än den starkt standardiserade inhemska upplåningen mot obligationer med 15 års löptid och ränta som med 0,25 procentenheter överstiger räntan på lång- fristiga statsobligationer. De olika komponenterna i lånepaketen vägdes un- der 1975 och 1976 samman till lån med en genomsnittlig löptid på 13 år med lika årliga amorteringar och en ränta på ca 9,6 procent.
7.4.6 Bostadsinstituten
De tre bostadsinstitutens, stadshypoteksinstitutionen, Sparbankernas inteck- ningsaktiebolag (Spintab) samt Svensk bostadsfinansiering AB BOFAB, verksamhet har behandlats i kapitel 6. Förutom finansiering av egentligt bostadsbyggande som redovisats i det nämnda kapitlet ägnar sig instituten åt långivning även för ändamål som är att hänföra till den egentliga kom- munala verksamheten. Inriktningen av institutens utlåning till andra ända- mål än bostäder är avhängig av bestämmelserna om statliga bostadslån och statliga lån för uppförande av samlingslokaler.
Enligt bostadslinansieringsförordningens (1974:946) 24; får bostadslån utgå för lokaler i ett bostadsområde om de är ”avsedda att tillhandahålla i huvudsak dem som bor i området varor och tjänster av sådan art att behovet därav bör tillgodoses inom området". Bostadslån för skollokaler kan utgå om dessa ingår som en del av boendeserviceanläggning och kan antas medföra att behovet minskar av andra samlingslokaler.
Bestämmelserna innebär att statliga bostadslån beviljas, förutom till bo- städer, bl. a. även till daghem och fritidshem, närserviceanläggningar, vissa låg- och mellanstadieskolor samt till samlingslokaler och pensionärsbostäder i skilda former. För bostadsinstitutens del kan bottenlån ges för sådana anläggningar om statligt lån beviljats. Bottenlån ges upp till statslånens undre gräns med 40—, 50- eller 60-åriga annuitetsplaner. Lånen är bundna under 20 år men avses omsättas efter denna tid. Räntevillkoren anpassas till mark- nadsräntan efter 10 år. Objekt som finansieras enligt de nämnda reglerna faller i kreditpolitiskt hänseende inom den prioriterade sektorn på kredit- marknaden.
Enligt vedertagen praxis har kommun inte rätt att ställa inteckningar i sin fasta egendom som säkerhet för upplåning. Istället anses kommunens alla tillgångar och hela dess skatteunderlag i sista hand garantera att kom- munen fullgör sina förpliktelser. För bostadsinstitutens del medförde regeln tidigare att lån inte kunde beviljas för kommunalt ägda fastigheter. I den mån daghem, serviceanläggningar. samlingslokaler m. m. uppfördes i kom- munens egen regi kunde finansieringen således inte ske genom lån i bo- stadsinstituten eftersom dessa måste kräva realsäkerheter för sin utlåning. O_m lokalerna däremot uppfördes av kommunala bostadsstiftelser eller ak- tiebolag mötte belåningen i instituten inga formella hinder.
Under 1975 och 1976 infördes sådana ändringar i bolagsordningarna för BOFAB och Spintab samt i lagen om stadshypoteksinstitutionens verksam- het att krediter kan ges till kommun utan krav på inteckningssäkerhet i belånad fastighet om bebyggelsen finansieras med stöd av statliga bostadslån eller statliga lån för anordnande av allmän samlingslokal. Denna form av kommunal upplåning kräver ej regeringstillstånd (se avsnitt 7.4.1).
Det framgår att reglerna för bevillning av statliga bostadslån är avgörande också för inriktningen av bostadsinstitutens långivning till kommunala in- vesteringsobjekt. Förutom vad gäller lån till de ovan nämnda klan avgräns- bara objekten blir bostadsinstitutens kreditgivning till olika bostadskom- plement således beroende av bostadsfinansieringsförordningens bestämmel- ser om vad som får inräknas i låneunderlaget vid belåning av fastighet.
7.4.7 Bankinstituten
Av tabell 7.6b har framgått att ca 25 procent av primärkommunernas och landstingens låneskulder utgöres av direkta lån i bankinstituten. Bankerna svarade länge för den största delen av kommunernas upplåning, som vo- lymmässigt var relativt obetydlig fram till början av 60-talet (se tabell 7.8). Särskilt postbanken, men också sparbankerna beviljade långfristiga lån på upp till 25 år till fast ränta.
Långivningen till fast ränta avvecklades successivt och upphörde helt vid slutet av 60-talet. De tre bankkategorierna har därefter tillämpat relativt likformiga utlåningsvillkor och den långfristiga utlåningen till fast ränta har övertagits av kapitalmarknadsinstituten.
Fördelningen mellan de olika bankkategorierna av utestående lån till kom- munerna redovisas i tabell 7.21. Där framgår att affärsbankerna svarar för ungefär 70 procent av bankernas direkta lån till kommunerna och 60 procent av deras obligationsinnehav. Av affärsbankerna är PKbanken den mest be- tydande långivaren med omkring 60 procent av deras totalt utestående lån till kommunerna. Denna ställning är historiskt betingad då PKbanken tagit över postbankens stora portfölj av kommunlån. Primärkommunerna svarar för den helt dominerande delen av kommunsektorns lån i bankerna.
Affärsbankernas utlåning till kommunerna är ungefär 50 procent större än deras inlåning från dessa. Landstingen som mottagit en liten del av lånen är emellertid betydande inlåningskunder med ett inlåningsöverskott på omkring 700 mkr. För sparbankemas del balanserar i det närmaste in- och utlåningen för kommunsektorn som helhet men även för dessa uppvisar landstingen ett inlåningsöverskott. Föreningsbankernas transaktioner med
Tabell 7.21 Bankinstitutens fordringar och skulder gentemot kommunerna (mkr)
Affars— Spar- Förenings— Summa banker banker banker Per 1976-12-31 ]. Utlåning 6 120 2 201 191 8 512 2. Primärkommuner 5 394 1 752 187 7 333 3 Landsting 726 449 4 1 179 4. Obligationsinnehav (nominella värdet) 631 462 4 1 097 5 Primärkommuner och landsting 331 135 — 466 6 Kommunfinansierande institut 300 327 4 631 7. Summa 1 + 4 6 751 2 663 195 9 609 8. lnlåning 4 498 3 169 380 8 047 9 Primärkommuner 3 100 1 813 218 5 131 10 Landsting 1 398 1 356 162 2 916 Per 1977-03—31 (endast lån med rörlig ränta) 11. Krediter i räkning (kontrakterade belopp) 1 135 248 1 1 384 12. Lån ställda att återbetalas inom 5 år 1 212 1 458 14 2 684 13. Övriga län 3 245 1 434 218 4 897 14. Summa 5 592 3 140 233 8 965
Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges riksbank.
kommunerna är ännu av relativt liten omfattning.
Av tabell 7.21 framgår också kommunlånens fördelning på kredittyper.2 Checkräkningskrediterna fyller en viktig funktion för att möta likviditets- fluktuationer hos kommunerna, men har i många fall karaktär av långfristiga krediter som successivt förnyas. Avgiften för checkräkningskrediter ligger i allmänhet omkring en procent för kontrakterat belopp vartill kommer ränta för utnyttjade belopp.
Beloppsmässigt dominerar lån till kommunerna med längre amorterings- tider än fem år med omkring hälften av den utestående lånestocken för bankerna sammantagna. Lånen löper numera alltid till rörlig ränta med amorteringstider som sällan överskrider 15 a 20 år. Lån med amorteringstider på högst fem år faller inom den allmänna underställningsfria lånerätten för kommunerna (se avsnitt 7.4.1).
För bankerna borde kommunlånen framstå som icke ointressanta då de enligt banklagens kapitaltäckningsregler inte gör anspråk på den långivande bankens egna medel. Lånen bör också vara lättadministrerade då de ställer små krav på kreditprövning och övervakning och alltså i praktiken är att betrakta som riskfria. Dessutom bör utlåning till kommunerna som framgått i tabell 7.21 kunna ge upphov till en betydande inlåning och även skapa underlag för marknadsföring av en mängd andra banktjänster. Likväl hävdas ibland att kommunlånen tilldrar sig ett ringa intresse från bankerna. De tänkbara orsakerna till denna paradox diskuteras i avsnitt 7.5.3.
Särskilt sparbankerna har emellertid under senare år ökat marknadsför- ingen av krediter och tjänster till kommunerna. Detta sker i allmänhet i
2Tabellen upptar per 1977-03-31 endast lån till rörlig ränta. Därutöver har särskilt PKbanken en betydande stock äldre lån till fast ränta.
samråd mellan den lokala sparbanken, Kommunkredit och Spintab som bildar konsortium och erbjuder kommunen att i anslutning till KELP-arbetet teckna avtal om lånefinansieringen under en femårsperiod. Kreditinstituten förbinder sig därvid att svara för kommunens behov av krediter med olika löptider så som det framkommer i KELP-planen. Kommunen å sin sida utfäster sig att låta kreditinstituten handha större delen av dess finansiella transaktioner och täcka dess behov av andra banktjänster. Vid slutet av 1976 hade dylika avtal träffats med ett tjugotal mindre och medelstora kom- muner.
Vid utgången av år 1976 innehade affärsbankerna kommunobligationer till ett nominellt värde av 631 mkr och sparbankerna 462 mkr. Detta mot- svarade 15 procent av kommunsektorns totala obligationslåneskuld (inkl. de båda kommuninstituten) om 7250 mkr. Affärsbankernas innehav av obligationer utgivna av kommuninstitut bör uteslutande gälla Kommun- låneinstitutet. Innehavet av nominellt 300 mkr motsvarade knappt 30 pro- cent av institutets obligationsskuld. Sparbankernas innehav om nominellt 327 mkr motsvarade 28 procent av Kommunkredits obligationsstock.
Marknaden för kommunobligationer har alltid fungerat trögt och obli- gationema har varit svårsålda. För bankernas del har direkta lån till kom- munerna framstått som mer attraktiva än förvärv av kommunobligationer. Direkta län har nämligen naturligt kunnat förenas med andra affärer med kommunerna.
Därtill kommer att obligationema i allmänhet endast kunnat avyttras till underkurser. Detta har inneburit att de obligationslån som bankerna känt sig förpliktade att förvärva för vidare försäljning, bl. a. de egna kom- muninstitutens, erbjudit en låg avkastning. Som framgår i det följande (tabell 7.22) har banksektorn varit nettosäljare av kommunobligationer under pe- rioden 1968—76. Obligationerna har placerats hos AP-fonden, försäkrings- bolagen och hos allmänheten.
7.4.8 Obligationsmarknaden
Endast fyra kommuner uppträder direkt på Obligationsmarknaden, nämligen Stockholm, Göteborg och Malmö samt Stockholms läns landsting. Under några år i början av 60-talet tog även ett antal medelstora kommuner upp lån mot obligationer. Kommunerna är således i allmänhet hänvisade till förmedling genom de båda kommuninstituten när det gäller att få del av Obligationsmarknadens resurser.
böptiderna på kommunobligationer har successivt förkortats från omkring 30 är vid mitten av 50-talet till 25 år i slutet av 60-talet och 15 år och kortare under de senaste åren. Denna tendens återfinns även på andra delar av Obligationsmarknaden och på kapitalmarknaden i stort. Under 50- och 60-talen var obligationslånen också vanligen konstruerade som annuitetslån med lika årliga kapitalkostnader under lånens löptid. Senare har man övergått till län med lika stora årliga amorteringar under länens hela löptid.
Räntan på ett normalt kommunobligationslån med 15 års löptid ligger idag 0,25 procentenheter över räntan på långfristiga statsobligationer och sammanfaller alltså med räntan på förstklassiga industrilån. Inga särskilda
säkerheter ställs för kommunlånen. Detta anses inte nödvändigt, men är som framgått inte heller möjligt enligt kommunallagen.
Utvecklingen på marknaden för kommunobligationer under senare år be- lyses i tabell 7.22. De årliga emissionsbeloppen har varit tämligen lika och de båda kommuninstitutens andelar har legat mellan en tredjedel och hälften av de totalt emitterade beloppen. Obligationslånen har svarat för ungefär hälften av kommunernas nettoupplåning på kapitalmarknaden under senare år (jfr tabell 7.23).
1 tabell 7.22 redovisas också de olika långivarkategoriernas nettoförvärv av kommunobligationer. Under den studerade perioden har banksektorns innehav av obligationer minskat vilket innebär att ökningen av volymen utelöpande obligationer helt absorberats av AP-fonden, försäkringsbolagen samt allmänheten. Allmänheten utgör i detta sammanhang en statistisk restpost som i ringa utsträckning torde innefatta fysiska personer.
AP-fondens och försäkringsbolagens andel på över 90 procent av net- toökningen av utelöpande obligationer är väsentligt större än deras tecknade andelar vid obligationsemissionerna. För AP-fondens del har denna andel legat runt 50 procent medan bankerna förvärvat större delen av återstoden i egen portfölj. Särskilt kommuninstitutens obligationer har förvärvats av bankerna. Obligationerna har sedan avyttrats successivt, som framgår av tabellen till största delen till AP-fonden och försäkringsbolagen.
Som redan framhållits har kommunobligationer alltid varit svårplacerade på marknaden. Ofta har bankerna tvingats genomföra bytestransaktioner och försäljningar till underkurs för att avyttra obligationema till mer lång- siktiga placerare. Ofta har också låntagarna i samband med emissionerna fått förbinda sig att direkt lösa in delar av utestående äldre lån för att pla- cerarna skall teckna sådana belopp att lånen kunnat fulltecknas. Det har medfört att det nettobelopp som tillförts låntagaren ibland understigit emis- sionens bruttobelopp med en tredjedel.
Orsaken till marknadens bristande funktionssätt är inte helt klar. För såväl AP-fonden som försäkringsbolagen utgör dock direkta lån till kom- munerna alternativa placeringsformer som kan ge något högre avkastning än obligationsförvärv vid emissionstidpunkten. Underkurserna på sekun- därmarknaden för kommunobligationer återspeglar denna differens. Det uppges dock att höjningen av kapitalmarknadsräntorna i april 1975 medfört att kommunobligationer blivit mer lättplacerade redan vid emissionen, även utanför den traditionella köparkretsen. Detta återspeglas i tabell 7.22 där "allmänhetens" obligationsförvärv ökade kraftigt under året.
Kommunobligationsmarknadens bristfälliga funktionssätt återspeglades också länge i amorteringsförfarandet. Amorteringarna skedde i regel genom låntagarens uppköp på marknaden varvid denne kunde dra nytta av fö- rekommande underkurser. Uppköpen ägde också i allmänhet rum ur de förmedlande bankernas obligationsportföljer vilket i sin tur medförde att de mer långfristiga placerarnas innehav permanentades under lång tid. På senare år har denna ordning ersatts av amorteringar genom utlottning av utelöpande obligationer till deras parivärde.
Tabell 7.22 Kommunernas obligationslån
på den inhemska kreditmarknaden 1968—1976 (mkr, nominella värden)
1968 1969 1970
1971 1972
1973 1974 1975 1976
Totalt 1968—76
E minerade belopp
1. Kommuner och landsting 2. Kommunfmansierande institut
3. Summa
Netlobelopp
4. Kommuner och landsting 5. Kommunfmansierande institut
6. Summa
Ute/öpande vid årets slut
7. Kommuner och landsting 8. Kommunfmansierande institut
9. Summa
Köpare (nettobelopp)
10. Riksbanken
11. Affärsbanker
12. Sparbanker och föreningsbanker 13. Enskilda försäkringsinrättningar 14. Offentliga försäkringsinrättningar 15. Allmänheten (restpost)
16. Summa
385 265 305 185 295 400 182 470 218 490 149 435 269 420 272
3 725 1 720
650 166 252 490 186 157 340 169 10 264 149
688 327 171 330 69 639 306 69 704 208 162 692 166 196
5 445 2 122 1 235
418
3 026 1 270 4 296 12 57
121 160 89
343
3 214 1 427
179
3 382 1 437
413
3 646 1 586
498
3 974 1 757
399 375 370
4 817 2 067
362
4 984 2 263
4 641 49 65 109 137 4 819 12 11 154 5 232
105
77 233 12
731
ln
32
219 278 24 305 328
6 884 — 191 54 28 281 198
7 247a
— 245 41 478 128 33 — 192 — 199 753 2 354 608
418 343 179 413 498 399 375 370 362
3 357
"Därav placerade hos Affärsbanker 631 mkr Sparbanker 462 mkr Försäkringsbolag 1 392 mkr AP-fonden 3 249 mkr
5 734 mkr Källa: Sveriges riksbank.
7.4.9 Statliga lånearrangemang
Den institutionella genomgången i avsnitt 7.4.2—7.4.8 har omfattat de vik- tigaste lånekällorna för kommunerna på den organiserade kreditmarknaden. De statliga lånefonderna brukar inte räknas till den egentliga kreditmark- naden. De är emellertid av central betydelse för den kommunala bygg- nadsverksamheten både på grund av långivningens volym och genom de villkor beträffande låneobjektens utformning som enligt bestämmelserna måste vara uppfyllda för att lån skall utgå. Fyra statliga lånearrangemang är av intresse i detta sammanhang, nämligen bostadslån, markförvärvslån, tomträttslån och lån till samlingslokaler.
1 det följande skall diskussionen främst gälla de statliga bostadslånen då bestämmelserna som reglerar denna långivning också påverkar linan— sieringsbetingelserna i övrigt för låneobjekten. Lånebestämmelserna kan där- för ha återverkningar på utformningen av anläggningarna.
Bestämmelser om tomträttslån och markförvärvslån finns införda i SFS 1965:905 resp. 1968z227. Båda låneformerna administreras av bostadssty- relsen.
Tomträttslån beviljas kommun som upplåtit tomträtt till mark som be- byggts med statligt belånade hus. Lån utgår med 95 procent av det belopp med vilket låneunderlaget för bostadslånen minskat på grund av att marken upplåtits med tomträtt. Tomträttslånen löper amoneringsfritt i 10 år och amorteras sedan med en trettionde] per år.
Markförvärvslån utgår till kommun för förvärv av fast egendom som krävs för den framtida utvecklingen av tätbebyggelse. Lån utgår inte om priset för egendomen överskrider vad som är skäligt enligt de värderings- grunder som gäller vid expropriation. Lånet får högst motsvara vad kom- munen erlägger kontant vid förvärvet. Sedan 1976 löper lånen på högst sju år varav de två första kan vara amorteringsfria. Löptiden motsvarar den normala tiden för exploatering och avses sedan kunna avlösas av tomt- rättslån.
Bestämmelserna för tomträttslån och markförvärvslån brukar kritiseras från kommunalt håll då de innebär att kommunerna erhåller lån först av- sevärd tid efter det att marken förvärvats och betalts. Det innebär att kom- munerna i allmänhet måste ordna en kortfristig eller medelfristig finansiering i avvaktan på att statliga lån utbetalas. Särskilt vid utnyttjande av förköpsrätt och ibland vid expropriation är det nödvändigt att snabbt anskaffa erfor- derliga medel. Det uppges att kommunerna ofta inte anser sig kunna vänta på beslut om utbetalning av tomträttslån och markförvärvslån utan linan- sierar sina markköp med vanliga underställningspliktiga kommunlån. Totalt utestod vid utgången av år 1976 tomträttslån för 1 738 mkr och markför- värvslån för 486 mkr. Nyutlåningen per år uppgår till omkring 200 resp. 100 mkr.
De statliga bostadslånen har diskuterats i avsnitt 7.4.5. Där har framgått att ändamålsbestämmelserna successivt vidgats till att förutom bostäder in- nefatta en mängd bostadskomplement. I praktiken utgår bostadslån bl. a. för daghem, butikslokaler och andra serviceanläggningar, samlingslokaler och idrottslokaler som kan väntas brukas i huvudsak av dem som bor i området samt för vissa låg- och mellanstadieskolor. Som framgått kan an-
3 Det må anmärkas att den redovisningsblankett som kommunerna har att sända in till statistiska centralbyrån inte innehål- ler några anvisningar om vad som skall anses vara ett långfristigt lån.
läggningar som finansierats med statliga bostadslån numera belånas i de tre bostadsinstituten också i de fall de ägs direkt av kommunerna. Bestäm- melserna om statliga räntebidrag gäller endast de delar av låneunderlaget som avser bostäder. Reglerna för vilka slag av anläggningar som får ingå vid statlig belåning är följaktligen betydelsefulla från finansiell synpunkt för kommunerna. De avgör om anläggningarna skall kunna finansieras med bottenlån med 40-, 50- eller 60-årig annuitetsplan eller om man måste förlita sig på gängse 12 å lS-åriga kommunlån med lika stor årlig amortering.
7.4.10 Upplåning i utlandet
Under år 1975 inledde kommunerna en betydande upplåning utomlands. Åtskilliga mindre och medelstora kommuner uppträdde som låntagare i eget namn i utländska banker. Utvecklingen under 1975 och 1976 framgår av följande tablå:
1975 1976 Mkr Mkr Direkt upplåning i eget namn 43 99 Obligationslån i eget namn 512 320 Kommuninstituten 243 286 Lån via bank 225 353
1 023 1 058
Under 1975 utfärdade riksbanken direktiv som innebär att endast de stör- sta kommunerna i fortsättningen skall uppträda i eget namn som låntagare i utlandet. I övrigt skall upplåningen handhas av de båda kommuninstituten. Bankernas upplåning för kommunernas räkning skall också tills vidare i stort sett upphöra.
7.4.11 Sammanfattande karakteristik
I avsnitten 7.4.2—7.4.10 har lämnats en relativt detaljerad redogörelse för de olika lånekällor som står kommunerna till buds på den organiserade kreditmarknaden. I kommunstatistiken, som bl. a. ligger till grund för ta- bellerna 7.4 och 7.5, görs en distinktion mellan obligationslån och långfristiga reverslån å ena sidan och tillfälliga lån ("ej budgeterad upplåning") å den andra.
Det är uppenbart att kategorin långfristiga reverslån i kommunstatistiken innefattar en ganska heterogen flora av lån alltifrån lån bundna på upp till 15 år med fast ränta till banklån med formellt kort löptid och med rörlig ränta men som förutsätts successivt omsättas enligt en flerårig amor- teringsplan. Amorteringsplanernas utsträckning i tiden synes alltså vara det avgörande kriteriet vid klassificeringen av lånen i kommunstatistiken.3
Posten tillfälliga lån eller "icke budgeterad upplåning" i tabellerna 7.4 och 7.5 utgörs av kortfristiga lån med högst ett års löptid. Det visar sig emellertid att lånestocken snarast är permanent till sin karaktär och att lånen tydligen omsätts successivt.
Tabell 7.23 Kommunernas nettoupplåning 1968-1976 (mkr)
11. 12. 13. 14. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
23
ANN—'vf-r—ixdrx'oöch'o' _.
1968 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Riksbanken
Obligationer
Affärsbanker
Obligationer
Direkta lån
Sparbanker och föreningsbanker Obligationer
Direkta lån
Enskilda försäkringsinrättningar Obligationer
Reverslån
Offentliga försäkringsinrättningar Obligationer
Reverslån
Allmänheten (restpost) Obligationer
Summa obligationer
Summa bankernas direkta lån (5+8) Summa försäkringsrinrättningarnas reverslån (11+l4)
Den organiserade inhemska kreditmarknaden totalt (l7+l8+l9) Kapitalmarknaden ( 17+19) Förändring av totala skulder enligt tabell 7.4 och 7.5
. Nettoupplåning utanför den organiserade inhemska kredit- marknaden (22—20)
”Varav i utlandet 798 mkr. bVarav i utlandet 705 mkr.
Källa: Sveriges riksbank.
12 12 23 57 — 34 649 — 21 670 115 121 — 6 493 160 333 53 53 418 636
327. I 381 745
1 569
171 353
65 288 154 109 45 603 137 466
—16 —16
343 459
301
12 289 224
225 62 11
51
687
154 533 179 514
I 277 763 2 167
203 105
98 665
679 141 77 64 822 233 589 12 12 413 777 653
665 32 633
— 90 — 61 — 29
291 219
72 766 278 488 24 24 498 604
1 662 1 058 2 487
686 305 381
81 81 399 489
442
1 330
841
1 924
645 328 317
91 91 375 260
303 938 678
1 224
709 281 428 218 198 370 168 491 I 029 861
3 085
2 056”
3 3 — 372 — 245 — 127 15
58 56 41 15 1 364 478 886 133 128
362 901 1 194 I 263
2 057
863b
Begreppen ”budgeterad" och "icke budgeterad upplåning" hänför sig till kommunala redovisningsprinciper. Vid beslut om kommunala utgifter måste enligt kommunallagen också medel anvisas för att bestrida utgifterna. När beslut fattas om investeringsutgifter som kräver upplåning måste en mot- svarande post avsättas i kapitalbudgeten. Posten som då betecknas på angivet sätt är inte avhängig av om någon upplåning faktiskt kan komma till stånd och saknar därför relevans annat än i formell mening. Den kommunala redovisningen präglas överhuvud av begrepp som inte återfinns i andra fi- nansiella sammanhang och som i huvudsak återförs på olika lagbestäm- melser. Från analyssynpunkt lämnar däremot redovisningsprinciperna allt- jämt en del i övrigt att önska.
En systematisk uppdelning av kommunernas upplåning (netto) på den organiserade kreditmarknaden redovisas i tabell 7.23. Upplåningenthar i tabellen fördelats på huvudgrupperna av långivare samtidigt som de ren- odlade kapitalmarknadslånen särredovisas. Liksom på andra platser i detta betänkande har kapitalmarknaden definierats som summan av reverslån från försäkringsinrättningar och lån mot obligationer. Med denna mer strikta definition av långfristiga lån framgår det att kommunernas årliga netto- upplåning på den organiserade kreditmarknaden på omkring 1 000 å ] 500 mkr under senare år till två tredjedelar kan hänföras till kapitalmarknaden.
I tabell 7.23 har också lagts in den årliga nettoökningen av kommunernas totala skuldsättning (rad 22) för att illustrera hur stor andel av upplåningen som äger rum utanför den organiserade inhemska marknaden. Det visar sig att den starka kreditåtstramningen år 1970 medförde en markant ökning av upplåningen utanför kreditinstituten, en upplåning som avtog långsamt under de följande åren. Till den icke organiserade kreditmarknaden räknas bl. a. fonder, stiftelser och företag. ] absoluta belopp kan ungefär 4 000 mkr av kommunernas totala lån på 35000 mkr vid utgången av år 1976 sägas ha uppbringats utanför den organiserade kreditmarknaden.
7.5 Kapitalmarknadsutredningens överväganden
7.5.1 Utgångspunkter
Bilden som tecknats i detta kapitel av kommunernas finansiella förhållanden har varit av starkt aggregerad karaktär. De statistiska totalbeloppen har, trots stora fluktuationer vissa år, uppvisat en tämligen god balans genom tiden mellan inkomster och utgifter för sektorn som helhet. Bakom to- talbeloppen döljer sig emellertid en rad problem för enskilda kommuner. Flertalet av dessa är som tidigare framhållits av en kommunalekonomisk natur som inte faller inom kapitalmarknadsutredningens arbetsområde. Det har framgått att kommunerna har haft ett permanent upplåningsbehov av ganska betydande storlek även under perioder med god balans mellan inkomster och utgifter för sektorn som helhet. Upplåningen orsakas under sådana förhållanden av likviditetsuppbyggnad, egen utlåning och av finan- siella underskott för vissa kommuner inom ramen för den totala balansen. Den förutsedda utvecklingen mot en mer permanent ansträngd ekonomi för kommunerna kan väntas ge upphov till en ökad låneefterfrågan från
sektorn. Som framgått av utredningens överväganden i avsnitt 7.3.3 är det emellertid inte sannolikt att denna efterfrågeökning kan tillgodoses genom att kommunerna bereds ett väsentligt ökat utrymme på kreditmarknaden. En stor del av kommunernas lånebehov kommer också att få täckas genom fortsatt upplåning i utlandet. I sista hand är emellertid lånefinansiering inte en framkomlig väg att möta kommunernas potentiellt växande underskott. Istället gäller det att bestämma hur sektorn skall tillföras inkomster som säkerställer att den realekonomiska expansionen man anser godtagbar kan äga rum under finansiell balans.
Det hindrar emellertid inte att kommunernas kreditförsörjning kan vara förenad med friktioner även om upplåningen äger rum inom en i stort sett oförändrad ram. Dessa problem är av en natur som endast i begränsad utsträckning kan belysas statistiskt.
Medan vissa kommuner har en väl organiserad finansiell planering där krediterna ingår som ett viktigt led både vad gäller volym och villkor, upp- visar andra en splittrad bild med övervägande kortfristiga lån som upp- bringats hos en mängd olika kreditgivare. Likvärdiga förutsättningar fö- religger tydligen inte bland kommunerna att erhålla krediter med ända- målsenliga villkor. Denna slutsats bekräftas i allmänhet av företrädare för kommunerna. Kreditmarknaden anses för kommunernas de] vara behäftad med brister i framför allt tre avseenden.
För det första föreligger i regel inte möjligheter att få kreditbehoven täckta i ett sammanhang. Istället krävs långvariga förhandlingar med en rad kre- ditgivare. De friktioner som därigenom uppstår har återverkningar på lik- viditetsplaneringen. Svårigheterna att planera verksamheten även på så kort sikt som ett år anses betydande. En meningsfull finansiell planering på femårsbas i anslutning till KELP-systemet bedöms ofta överhuvudtaget inte vara möjlig.
Ett andra problem anges vara bristen på lån med någorlunda lång löptid. Den heterogena floran av krediter som kan uppbringas på olika håll innefattar allt ifrån obligationslån (för de största kommunerna) och långfristiga re- verslån till checkräkningskrediter. Kreditvillkoren tillgodoser inte rimliga krav med hänsyn till kommunernas långfristiga finansieringsbehov. Stora investeringsprojekt med lång ekonomisk livslängd kan ofta genomföras bara med stöd av kortfristiga bankkrediter.
En tredje brist i det institutionella systemet anses gälla prioriteringsreg- lema på kreditmarknaden som sägs försvåra finansieringen av investerings- objekt av stor vikt för samhällsutbyggnaden, bl. a. vissa skolbyggnader.
Det är en vanlig uppfattning att kommunerna genom sitt ansvar för viktiga samhällsfunktioner bör beredas lånemöjligheter som åtminstone vad gäller lånevillkoren underlättar genomförandet av deras planer. Kreditmarknaden skulle genom de angivna bristerna inte uppfylla rimliga krav i detta hän- seende. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga i vad mån inrättandet av ett nytt kreditinstitut för långivning till kommunerna skulle kunna medföra väsentliga förbättringar.
7 . 5 . 2 Nytt kommunkreditinstitut ?
I stora drag skulle motiven för inrättandet av ett nytt kreditinstitut kunna sammanfattas i följande punkter:
l. Institutet skulle kunna genomföra en samlad bedömning av varje enskild kommuns kreditbehov och därvid beakta såväl dess finansiella ställning som investeringsplaner och andra förhållanden av betydelse i samman- hanget.
2. Även om inrättandet av institutet inte i sig skulle medföra att volymen krediter ökade för kommunsektorn som helhet, skulle institutet kunna transformera sin upplåning till för låntagarna väl avpassade villkor. Sär- skilt borde lånens genomsnittliga amorteringstider kunna bli längre än vad som nu är fallet. Likvärdiga förutsättningar skulle också kunna skapas för alla kommuner att erhålla krediter med ändamålsenliga villkor.
3. Institutet skulle kunna underlätta särskilt de mindre kommunernas pla- nering genom att ge utfästelser om krediter på några års sikt.
4. Finansieringen av investeringsprojekt av stor vikt för samhällsbyggandet skulle underlättas. Denna kan nu vara förenad med problem p. g. a. prio- riteringsreglernas utformning. Den skarpa gräns som i finansieringshän- seende nu är dragen mellan sådana objekt som ger rätt till statliga lån och sådana som inte ger denna rätt skulle också kunna uppmjukas.
5. En samordning skulle underlättas vid en kommunal upplåning i utlandet och bättre villkor sannolikt uppnås.
Även med beaktande av de anförda tänkbara uppgifterna för institutet är olika ambitionsnivåer möjliga för dess verksamhet. Det kan hävdas att någon relevant distinktion knappast kan göras mellan uppförande av bostadshus å ena sidan och utbyggnad av olika bostadskomplement som servicean- läggningar, vägar, värme-, vatten- och avloppsanläggningar å den andra. Så länge finansieringen av de olika slagen av investeringar förutsätts ske på olika vägar, kan garantier inte skapas för en balanserad utbyggnad där bostäder och bostadskomplement färdigställs i samma takt. Avgörande här- vidlag blir de olika kommunernas skatteunderlag, tillgången på statsbidrag samt lånemöjligheterna.
Med denna utgångspunkt skulle skäl kunna anföras för att institutet inte bara skulle svara för finansieringen av de egentliga kommunala investe- ringarna utan också för bostadslånen. Den nuvarande friktionen som uppstår genom att bostadskomplementen i växlande utsträckning får finansieras med statliga lån skulle då kunna avlägsnas.
Mot inrättandet av ett sådant institut, som alltså skulle förutsättas överta huvuddelen av de tre befintliga bostadsinstitutens uppgifter, kan anföras att finansieringen av bostadsbyggandet numera löper tämligen friktionsfritt och att det vore orimligt att upplösa en inarbetad organisation av kredit- institut som visat sig fungera väl. Därtill är det osannolikt att ett kre- ditinstitut med så omfattande uppgifter inte skulle drabbas av speciella pro- blem såväl när det gäller den egna upplåningen som beträffande adminis- trationen och fördelningen av utlåningen. Som en utgångspunkt för dis- kussionen bör därför kunna gälla att den egentliga bostadsfinansieringen inte skulle ingå bland institutets uppgifter.
[ kreditpolitiskt hänseende utgör kommunerna en icke prioriterad sektor. Det innebär bl. a. att kommunobligationer i motsats till bostadsobligationer och statspapper inte får ingå bland prioriterade tillgångar vid beräkning av kreditinstitutens likviditetskvoter eller placeringskvoter. Denna klassifice- ring av kommunlånen, som är sanktionerad av statsmakterna vid utform- ningen av den kreditpolitiska lagstiftningen, grundas delvis på en restriktiv syn på upplåningens roll för kommunernas finansiering. Avgörande är emel- lertid att prioriteringsreglema i grunden är ett kreditmarknadstekniskt in- strument snarare än ett uttryck för angelägenhetsgraden av vissa låneän- damål. Såväl statens som bostadssektorns upplåningsbehov är ett resultat av en övergripande samhällsekonomisk planering där effekterna på kredit- marknaden ingår som ett element. Sedan bostadssektorns och statens re- sursbehov fastlagts är det en av kreditpolitikens uppgifter att skapa de fi- nansiella förutsättningarna för att statsmakternas intentioner skall kunna uppfyllas. Någon motsvarande real och central planering förekommer inte för kommunernas del och kan heller inte förekomma vid bevarat kommunalt självstyre.
På indirekt väg faller emellertid en betydande del av långivningen till kommunerna under prioriteringsreglema. Det gäller alla objekt som klas- sificeras som bostadskomplement enligt bostadsfinansieringsförordningen och som följaktligen godkänts för statlig belåning. Dessa objekt kan sedan finansieras genom bottenlån i de tre bostadsinstituten. Under senare år har bestämmelserna utvidgats till att omfatta allt fler ändamål.
Breddningen av bostadslångivningen till att omfatta en rad ändamål vid sidan av det egentliga bostadsbyggandet utgör en metod att inom den be- fintliga institutionella ramen säkerställa att bostäder och bostadskomplement färdigställs i samma takt. En anpassning av reglerna för den statliga bo- stadslångivningen efter de krav som utvecklingen efter hand ställer kan således ses som ett administrativt enkelt alternativ till inrättandet av sär- skilda kanaler för kreditgivning till kommunerna.
Om nu ett kreditinstitut inrättas för att möjliggöra en samlad kommun- finansiering kan dess verksamhet avgränsas efter flera linjer. Beroende på inriktningen uppkommer mer eller mindre komplicerade problem att inordna institutet med avseende på prioriteringsreglema på kreditmarknaden.
Enligt en variant, som måhända framstår som mest näraliggande, skulle institutet fördela såväl krediter avseende bostadskomplement, som faller under prioriteringsreglema, enligt bestämmelserna för statliga bostadslån, som gängse oprioriterade kommunlån. Institutet skulle alltså då helt eller delvis ta över bostadsinstitutens finansiering av bostadskomplement. En annan avgränsningsprincip vore att låta finansieringen av bostadskomple- ment som berättigar till statliga bostadslån kvarstå hos bostadsinstituten som institutets verksamhet inriktades på egentliga kommunlån. I sistnämn- da fall kunde institutets långivning koncentreras på ändamål som ansågs böra gynnas särskilt utan att för den skull falla under prioriteringsreglema. Om institutet enligt den först nämnda varianten kom att kanalisera såväl prioriterad som icke prioriterad utlåning skulle svårigheter uppstå vid till- lämpningen av gällande regler på kreditmarknaden. Såväl räntesättning som löptider och andra lånevillkor skiljer sig som framgått väsentligt mellan bostadsobligationer och kommunobligationer.
Detta problem kunde självfallet inte utan vidare undanröjas genom fö- reskrifter att all utlåning till institutet skulle få räknas som prioriterade pla- ceringar för banker och försäkringsinstitut. Följden skulle då bli att en större del av kreditgivningen på marknaden prioriterades än vad som gäller idag. Prioriteringen skulle heller inte grundas på en real planering på det sätt som nu sker.
Om institutet å andra sidan kom att ägna sig åt gängse icke prioriterad kommunkreditgivning skulle inga avgränsningsproblem av angivet slag upp- stå. lnrättandet av institutet skulle emellertid inte i sig leda till att ökade långfristiga krediter kunde ställas till kommunernas förfogande. Avvägning- en av de olika låntagarsektorernas kredittilldelning måste alltid i sista hand bedömas från övergripande ekonomisk-politiska utgångspunkter. Man kan därför utgå ifrån att institutet i stort sett skulle ha att fördela en del av den kreditvolym som idag kanaliseras via ett flertal institutioner. Institutets huvuduppgift skulle då vara att genomföra en bättre kreditfördelning än den som nu kommer till stånd hos de många individuella kreditgivarna. Detta förutsätter självfallet att institutet erhöll en betydande kapacitet. Vid ett givet utrymme för kommunerna på kreditmarknaden skulle detta endast kunna åstadkommas om institutet helt eller delvis tog över de båda kom- munlåneinstitutens och AP-fondens reverslångivning till kommunerna. ln- stitutet skulle också svara för en stor del av kommunernas upplåning i utlandet. Om institutet tilldelades uppgifter att fördela en mer betydande andel av utlåningen till kommunerna skulle det utsättas för helt andra krav än nu verksamma institut att fördela de tillgängliga medlen enligt principer som från olika utgångspunkter kunde anses samhällsekonomiskt godtagbara. Institutet skulle således inte bara ställas inför uppgiften att svara för en överbryggande finansiering av kommunernas investeringar i avvaktan på inflytande inkomster. Det skulle också utsättas för ett tryck att i praktiken ta ett samlat finansiellt ansvar för kommunernas utbyggnadsplaner.
Urvalskriterierna vid lånebevillningen skulle således bli av vital betydelse för institutets verksamhet. Det skulle innebära att institutet tvingades väga olika kommuners investeringsprojekt mot varandra och därvid prioritera vissa ändamål. Det kan hävdas att en sådan samhällsekonomiskt betingad avvägning av olika kommuners investeringsprogram i och för sig vore nyttig. Det vore emellertid inte i överensstämmelse med de principer som gäller för kreditmarknaden i övrigt eller överhuvud för den svenska ekonomin, att ålägga ett kreditinstitut en sådan prövning. En övergripande samhälls- ekonomisk planering måste åvila myndigheter som agerar efter parlamen- tariskt sanktionerade riktlinjer.
En konsekvent genomförd satsning på ett institut med uppgift att ka- nalisera en stor del av kreditgivningen till kommunerna, skulle således ställa mycket höga krav på dess planeringskapacitet och förmåga att väga olika kreditbehov mot varandra. Då flertalet kommuner är beroende av låne— finansiering för sin verksamhet, skulle en central planering införas på kre- ditmarknaden för kommunernas del. En sådan utveckling är inte förenlig med principerna för den kommunala självstyrelsen.
I sista hand bestäms naturligtvis graden av de koordineringsproblem in- stitutet skulle ställas inför av dess utlåningskapacitet. De olika tänkbara
problem som skisserats i detta avsnitt skulle säkert göra sig gällande om institutet förutsattes ta över större delen av de befintliga kreditinstitutens lån till kommunerna. Om däremot institutet kom att inordnas som en relativt jämbördig kreditgivare vid sidan av övriga institut eller förutsattes ge lån endast till specifika ändamål skulle dess avvägningsproblem bli mindre även om dess officiella karaktär troligen skulle medföra speciella krav på insatser. Några förutsättningar att institutet då skulle fylla den tänkta funktionen som samordnare av långivningen till kommunerna skulle å andra sidan inte föreligga.
Kommunernas upplåning i utlandet har uppgått till avsevärda belopp se- dan år 1975. Till största delen har den förmedlats av de båda kommun- kreditinstituten och bankerna. De största kommunerna har upptagit lån på de utländska kreditmarknadema i eget namn. Det är möjligt att ett of- fentligt kommuninstitut, utrustat med ett stort eget kapital, skulle kunna utverka något bättre villkor vid upplåning i utlandet än dem som i genom- snitt kan uppnås av de nuvarande låntagarna. Likväl utgör inte de utländska kreditmarknadema en så betydande och stabil finansieringskälla för kom- munerna att kostnadsskillnaderna bör tillmätas avgörande vikt. Den upp- låning utomlands som kommer att påläggas kommunerna av betalnings- balansskäl bör således kunna genomföras inom den nuvarande institutionella ramen på godtagbara villkor.
De synpunkter som redovisats i detta avsnitt leder enligt kapitalmark- nadsutredningens mening till slutsatsen att de tänkbara fördelarna med ett nyinrättat kreditinstitut inte skulle uppväga de nya slag av koordinerings- problem som skulle göra sig gällande. Kapitalmarknadsutredningen förordar därför inte att ett nytt kreditinstitut inrättas för långivning till kommunerna.
7.5.3 Finansiering inom nuvarande institutionella ram
En vanlig uppfattning bland företrädare för kommunerna är att kommunlån för kreditinstituten framstår som mindre attraktiva än lån till företag. Särskilt klart har detta kommit till uttryck på Obligationsmarknaden där kommun- obligationer alltid varit svårsålda. Även när det gäller andra former av krediter anses marknaden emellertid svårarbetad. Sålunda ställer bankerna ofta krav på att få handlägga samtliga kommunens affärer för att utfästa sig att täcka kreditbehoven. Det förefaller vanskligt att avge ett bestämt omdöme om de institutionella förutsättningarna för kommunerna att uppbringa krediter är sämre än för exempelvis industriföretag. Det är också svårt att finna några rationella skäl varför kommunerna skulle anses vara mindre attraktiva bankkunder än företag. En orsak kan dock vara att kommunerna har behov av ett smalare sortiment av banktjänster än företag. Bl.a. är för bankerna attraktiva ut- landsaffärer sällan aktuella när det gäller kommunerna medan de är ett viktigt inslag i företagsfinansieringen.
Det är inte uteslutet att en del av finansieringsproblemen kan återföras på att kommunerna generellt ställer större krav än företag på kreditmark- nadens förmåga att tillhandahålla lämpligt utformade krediter, bl. a. lån med lång löptid. Därtill bör framhållas att företagen, med undantag av de största,
i allmänhet endast har en bankförbindelse, som då tar ett samlat ansvar för finansieringsfrågorna. I den mån en kommun inte är villig att knyta sina affärer till en bank, skulle motsvarande intresse inte föreligga från kre- ditinstitutens sida att engagera sig i kommunens finansieringsproblem.
Vissa av svårigheterna som sägs vara förenade med den kommunala upp- låningen kan sannolikt elimineras genom förbättringar av den finansiella planeringen. Det har nämligen visat sig att de kommuner som har en väl utvecklad administration i allmänhet också lyckas lösa kreditfrågorna på ett tillfredsställande sätt. Kraven är också högt ställda om man hävdar att kreditmarknaden alltid skall kunna tillgodose efterfrågan på krediter på de villkor som bäst svarar mot varje kommuns behov.
Det är emellertid möjligt att det reguljära kreditsystemets förmåga att tillgodose kommunernas behov av krediter av olika slag kan förbättras även inom ramen för ett i stort sett givet utrymme på kreditmarknaden. Utred- ningen vill här peka på det samarbete som inletts mellan vissa kommuner och den lokala sparbanken, Spintab samt Kommunkredit och som innefattar såväl kreditgivning som kommunernas finansiella planering. I några fall har också PKbanken bildat konsortier med lokala sparbanker för finansiering enligt samma mönster. Samarbetet bör innebära att en del av de brister elimineras som brukar anses föreligga i kreditmarknadens funktionssätt för kommunernas del. Bl.a. bör möjligheterna underlättas att planera kredit- försörjningen för längre perioder.
Samtidigt bör man beakta att ett system med detaljerade avtal också kan vara förenat med vissa nackdelar för den enskilda kommunen. Om kommunen istället engagerar ett par av varandra oberoende kreditinstitut bör valmöjligheterna öka bland erbjudna tjänster och en bättre kostnads- kontroll åstadkommas. Som framgått är det dock osannolikt att något av de engagerade instituten då är villigt att ta på sig ett mer långtgående ansvar för kommunens finanser. Det gäller alltså för kommunen att väga fördelarna av förenklad finansiell planering mot den beroendeställning i förhållande till banken som följer med avtalet.
Det bör också framhållas att avtalssystemet kan fungera väl för enstaka kommuner men inte nödvändigtvis för sektorn som helhet. Tillgången på krediter för kommunerna sammantagna är inte primärt beroende av de or- ganisatoriska formerna för kreditgivningen utan av den ekonomiska poli- tikens inriktning.
Kapitalmarknadsutredningen har anfört några faktorer som bör beaktas av kommunerna vid valet av kanaler för upplåningen. Fördelarna med fi- nansieringsavtal kan visa sig överväga för många mindre och medelstora kommuner. Utredningen anser inte att några åtgärder är påkallade för att påskynda utbredningen av avtalssystemet utan att denna bör fortgå av egen kraft i den takt som parterna finner lämplig.
Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör AP-fondens rätt att ge direkta lån till kommunerna bibehållas som ett balanserande elerrent på marknaden. Fonden har nämligen, i motsats till övriga långivare på mark- naden, inte ett företagsekonomiskt intresse av att knyta de enskilda kom- munerna till sig. Därtill är fonden, genom sin stora andel av den långfristiga räntebundna utlåningen till kommunerna, i stånd att i viss mån genomföra en sådan samlad avvägning av de enskilda kommunernas finansieringsbehov
som i det föregående anförts som ett skäl för inrättande av ett nytt kom- munkreditinstitut.
Som framgått har bestämmelserna angående de statliga bostadslånen suc- cessivt reviderats så att lån numera utgår för en rad ändamål vid sidan av egentliga bostäder. Underliggande lån har därmed kunnat erhållas i bo- stadsinstituten inom ramen för den prioriterade sektorn på kreditmarknaden. Syftet har varit att säkerställa finansieringen av sådana investeringsobjekt som ansetts vara nödvändiga bostadskomplement. De befintliga kreditin- stitutens verksamhet har lätt kunnat anpassas till sådana förändringar utan att problem uppkommit av det slag som enligt diskussionen i det föregående torde följa om ett mer betydande nytt institut inrättades för kreditgivning till kommunerna. Enligt utredningens mening bör det även i framtiden vara ändamålsenligt att successivt revidera reglerna för de statliga bostadslå- nen på det sätt som hittills skett när det anses nödvändigt att säkerställa finansieringen av angelägna investeringsobjekt.
Genom en successiv anpassning av reglerna bör de nackdelar kunna re- duceras som lätt uppstår när det föreligger en skarp gräns i finansierings- hänseende mellan objekt för vilka statliga län kan utgå och sådana där detta inte är möjligt. Bland mer betydande regeländringar på senare tid kan nämnas utvidgningen av bostadslånen till att innefatta även det 5. k. ingångsvärdet vid sanering av flerfamiljsfastigheter. Härigenom har bl. a. kommunernas verksamhet på saneringsområdet underlättats väsentligt.
Vid sidan av den formella prioriteringen av investeringar i anknytning till den statliga bostadslångivningen kan vissa låneändamål också sägas vara informellt prioriterade. Det gäller främst industrins investeringar där kre- ditinstituten genom kvantifierade överenskommelser med de kreditpolitiska myndigheterna åtagit sig att svara för finansieringen genom förvärv av in- dustriobligationer och reverslångivning till kapitalmarknadsinstituten.
På det kommunala området har nyligen en liknande överenskommelse träffats om värrneverkens finansiering (se prop. 1976/77:107). Överens- kommelsen innebär att kreditinstituten åtagit sig att främja finansieringen av verken utan att de för den skull prioriteras formellt i kreditpolitisk me- ning. För ändamålet har de båda kommunkreditinstituten under hösten 1977 emitterat särskilda obligationslån med 23-åriga annuitetsplaner och 0,5 procentenhet högre ränta än gängse kommunlån. Genom annuitets- konstruktionen och den långa löptiden på lånen underlättas finansieringen av värmeverken under ett inledningsskede när verken inte hunnit anslutas till tillräckligt många abonnenter för att full kostnadstäckning skall uppnås.
Det bör framhållas att beslut om en ökad prioritering på kreditmarknaden till att innefatta fler ändamål på kommunfinansieringens område inte kan fattas oberoende av stabiliseringspolitiska överväganden. Som redan konsta- terats bör prioriteringen ses som en väg att underlätta finansieringen av vissa angelägna investeringsobjekt men avses inte säkerställa kredittillgång- en för kommunsektorn som helhet oberoende av situationen på kreditmark- naden. I princip innebär således en vidgning av den prioriterade sektorn inte att kommunernas tillgång till krediter ökar totalt sett. Om prioriteringen initierar en investeringsexpansion kan kommunerna därför ställas inför ökade svårigheter att finansiera sin övriga verksamhet.
7.5.4 Kommunernas underställningsplikt i låneärenden
Kommunallagens bestämmelser som reglerar kommunernas upplåningsrätt har beskrivits i avsnitt 7.4.1. Där har framgått att den underställningsfria lånerätten i huvudsak är begränsad till län med högst femårig löptid och därutöver till vissa statliga lånearrangemang samt till lån som avser vatten- och avloppsanläggningar. Kraven på regeringstillstånd vid upplåning har kritiserats under lång tid i olika sammanhang, bl. a. av kommunförbunden och av olika offentliga utredningar.
Kommunalekonomiska utredningen anför i sitt slutbetänkande under hös- ten 1977 att man inte funnit några skäl som talar mot att underställnings- plikten avskaffas. Utredningen har dock ansett att frågan slutgiltigt bör be- handlas av statskontrollkommittén (Kn 1976:06). Denna kommitté har också avlämnat ett betänkande i ärendet i slutet av 1977 där man förordar att bestämmelserna utgår.
Kapitalmarknadsutredningen vill för sin del framhålla att reglerna enligt den nuvarande utformningen knappast tjänar något rimligt syfte. Det har nämligen visat sig att kommunerna begär och erhåller lånetillstånd i en omfattning som inte alls motsvarar deras underställningspliktiga faktiska upplåning. Någon statistik över hur stor andel av tillstånden som utnyttjas föreligger dock inte.
Vid framställning om lånetillstånd väljer man ut de objekt som man med kännedom om gällande praxis vet bör resultera i vida låneramar och lång löptid på lånen. Som utvecklats i det föregående måste en kommuns upplåningsbehov i samma grad som andra låntagares bedömas utifrån en totalanalys av dess finansiella situation. Det framstår därför som irrelevant att hänföra upplåningen till vissa investeringsprojekt. Bestämmelserna om ändamålsprövning av låneframställningama bör således under alla omstän- digheter ersättas med mer operativa kriterier om vidare överväganden leder till slutsatsen att underställningsplikten bör bibehållas. Det kan också ifrå- gasättas om det i förarbetena till bestämmelserna föregivna syftet att för- hindra att enskilda kommuner genomför en större upplåning än de förmår bära numera är relevant.
Kapitalmarknadsutredningen förordar från sina utgångspunkter att un- derställningsplikten avskaffas och ansluter sig således till statskontrollkom- mitténs förslag i det nämnda betänkandet.
8 Allmänna pensionsfonden
8.1. AP-fondens tillkomst och reglemente
8.1.1. Tillkomst
Det system för lagfäst tilläggspensionering som fastställdes av riksdagen år 1959 (prop l959:100, SFS 19591293) bygger på en fördelningsprincip. Det innebär att pensionsutbetalningarna avses kunna finansieras med löpande pensionsavgifter. Motiven att välja ett fördelningssystem framför ett pre- miereservsystem var bl. a. de möjligheter som därvid uppstod att relativt snabbt inleda pensionsutbetalningar och att värdesäkra pensionerna.
Redan tidigt under utredningsarbetet som låg till grund för pensions- reformen förutsattes emellertid att avgiftsuttagen skulle fixeras till en nivå som utöver finansieringen av de löpande utbetalningarna också skulle leda till en betydande fonduppbyggnad. Fondbildningen hade ett samhällseko- nomiskt syfte. Den avsågs uppväga ett tänkbart bortfall av försäkringsspa- rande och möjliggöra en ökad kapitalbildning i samhället. Förutsättningarna skulle också skapas för en effektiv resursfördelning genom att sparandet via fonden kanaliserades ut på kapitalmarknaden. Fonduppbyggnaden skulle härigenom bidra till samhällsekonomins förmåga att i framtiden bilda un- derlag för pensionsutfästelserna,
1957 års pensionskommitté redovisade i sitt betänkande SOU 1958:4 för- slag till pensionsfondens organisation och placeringsreglemente. Kommittén underströk att det låg i själva utredningsuppdragets natur att det inte var möjligt att ge några slutgiltiga rekommendationer om en lämplig utlånings- organisation för fonden. Svårigheterna hänförde sig inte endast till att olika värderingar självfallet kunde läggas till grund för övervägandena om den roll fonden borde tilldelas på kreditmarknaden. Avgörande problem hängde också samman med
"att draga slutsatser om förvaltningen av en pensionsfond i en framtida kreditmarknad och samhällsekonomi, vars struktur det är omöjligt att nu med någon säkerhet be- stämma, både på grund av den allmänna ovissheten om den svenska ekonomins framtida utvecklingsbetingelser och svårigheter att nu bedöma pensionsreformens verkningar. Kommittén finner sig därför böra avråda från varje definitivt engagemang för något visst system, innan praktiska erfarenheter vunnits om pensionsreformens följdverkningar och gjorts till föremål för ytterligare utredning och övervägande."
Mot bakgrund av den osäkerhet som sålunda rådde beträffande förutsätt- ningarna för fondens verksamhet, rekommenderade kommittén att man
skulle undvika att bygga upp en vidlyftig organisation för fördelning av fondmedlen till de slutliga låntagarna och därmed binda sig vid ett system som efter en tid kunde visa sig vara mindre ändamålsenligt. Kommittén valde därför att lägga fram ett förslag till provisorisk organisation för fonden och förutsatte att denna skulle utvärderas sedan erfarenheter vunnits av verksamheten.
Kommittén ställde upp ett antal huvudprinciper för fondförvaltningen som lades till grund för utformningen av dess förslag till fondreglemente. De kan i korthet sammanfattas som följer.
1. Fonden borde ha en fri och självständig ställning. Den avsågs alltså inte utgöra en del av statens eller företagens förmögenhet. Även om fond- uppbyggnaden främst motiverats av samhällsekonomiska skäl, avvisade man tanken på att fonden skulle integreras med statsfinanserna.
2. Fonden borde i första hand förvaltas i försäkringens intresse. Fondniedlen skulle därför placeras så att högsta möjliga avkastning uppnås med be- aktande av högt ställda säkerhetskrav. Fonden borde alltså inte åläggas ett ansvar för att självständigt uppfylla ekonomisk-politiska må. An- svaret för den ekonomiska politiken skulle alltjämt helt åvila statsmak- tema.
3. Fonden borde inte vara ansvarig för utlåningens slutliga fördelning mellan ett stort antal låntagare. Utlåningen skulle ske indirekt genom förvärv av obligationer på öppna marknaden eller genom lån till mellanhands- institut.
4. Fonden borde ej ensidigt gynna vissa låntagargrupper på andras bekost- nad. Det var angeläget att motverka att den koncentration av kredit- utbudet till en enda institution som fonduppbyggnaden innebar skulle medföra att kreditförsörjningen kom att försvåras för vissa änCamål.
5. Fondens utlåning skulle smidigt kunna anpassas till växlande kredit- behov. Önskemålet följde av att det inte är möjligt att med någon säkerhet förutse de olika efterfrågesektorernas kreditbehov för längre perioder.
6. Fondens utlåningsverksamhet borde ej försämra förutsättningarna att föra en effektiv kreditpolitik. Detta önskemål har viktiga beröringspunkter med målen för fondförvaltningen enligt punkt 2 ovan. Föreskriften att fonden skulle förvaltas i försäkringens intresse innebar sålunda inte att fonden kunde undantas från kreditpolitiska åtgärder. Fondens själ/stän- diga ställning i förhållande till staten avsågs framkomma genom ait den hävdade fondens intressen inom den politiskt givna ramen.
7. Fondbildningen borde kunna bidra till utvecklingen av en väl funge- rande kreditmarknad. Fondens positiva bidrag kunde åstadkommas såväl genom att fonduppbyggnaden kunde medföra en ökning av sparandet som genom att sparandet i ökad utsträckning tvingades ut på markraden.
En genomgång av pensionskommitténs olika önskemål rörande fotdens förvaltning visar att de i allmänhet var grundade på farhågor att er. kon- centration av placeringsbesluten skulle påverka kreditmarknadens funk- tionssätt på ett olämpligt sätt. Kommitténs intresse inriktades därföri hög grad på möjligheterna att decentralisera fondens utlåningsorganisaton. De olika kanaliseringsmetoder som utredningen övervägde systerratise- rades och indelades i ett antal huvudlinjer. De benämndes specialdesti-
nationslinjen, flerfondslinjen, obligationsmarknadslinjen, bankinstituts- linjen och återlånelinjen. Av dessa kom flerfondslinjen, obligationsmark- nadslinjen och återlånelinjen att läggas till grund för utredningens förslag. Specialdestinationslinjen avvisades då man ansåg att svårigheter skulle upp- stå att fastställa och efterhand justera en kvotering av kreditgivningen för olika ändamål. En kvotering av kapitalutbudet skulle också motverka strävan att skapa en väl fungerande kapitalmarknad. Bankinstitutslinjen avvisades då dessa kreditinstitut skapats och anpassats för andra ändamål än förmed- ling av långfristiga krediter från en stor institutionell placerare. En kana- lisering via bankerna skulle påverka hela kreditsystemets struktur och även vara förenad med svårigheter att fördela fondens kapitalutbud bland de olika instituten.
Flerfondslinjen togs till utgångspunkt för förslag om inrättande av tre separata delfonder som avgränsades efter olika kategorier av avgiftsbetalande arbetsgivare.
Fondens utlåning borde enligt kommitténs mening i huvudsak kanaliseras via Obligationsmarknaden. En placering i obligationer skulle vara en or- ganisatoriskt enkel form för utlåningen. De emissionsförmedlande bankernas säkerhetsgranskning skulle underlätta uppgiften för fondledningen. Obli- gationsmarknadslinjen borde också främja utvecklingen av en effektiv ka- pitalmarknad. Det förutsattes att ett antal mellanhandsinstitut skulle inrättas för utlåning till sådana låntagare som inte själva kan gå ut på obligations- marknaden.
Kommittén förordade att placeringsreglementet skulle avvika från ob- ligationsmarknadslinjen endast vad gäller lån till kommunerna, som skulle ges rätt att ta upp reverslån i fonden.
Återlånelinjen motiverades av farhågor att pensionsavgiftema särskilt un- der en övergångstid kunde ge upphov till finansiella påfrestningar för de avgiftsbetalande företagen. En rad skäl kunde i och för sig riktas mot en återlånerätt. Den skulle exempelvis gynna personalintensiva företag och leda till en stelhet i kreditsystemet genom en icke önskvärd automatik i kre- ditallokeringen. Trots sina principiella betänkligheter föreslog kommittén införandet av en återlånerätt som begränsades till halva det under närmast föregående år inbetalda avgiftsbeloppet för varje avgiftsbetalare. Återlånen förutsattes vidare vara avhängiga av en prövning i vanlig ordning av lån- tagarens kreditvärdighet.
Vid den slutliga behandlingen av AP-fondens reglemente följde stats- makterna i huvudsak pensionskommitténs förslag. Förändringarna innebar att reglementet inte renodlat kom att bygga på obligationsmarknads- och återlånelinjerna. Bl.a. infördes en något utvidgad rätt för fonden att ge re- verslån. Den gällde bl. a. statliga och kommunala företag förutsatt att garanti tecknats av huvudmännen. Vidare medgavs fonden att ge reverslån till bankinstitut om detta befanns vara ett lämpligt alternativ till att kanalisera medel via mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden.
År 1972 erhöll kapitalmarknadsutredningen särskilda tilläggsdirektiv att ta ställning till en skrivelse från Landsorganisationen där AP-fondens reg- lemente föreslogs ändras så att fonden också skulle få rätt att förvärva aktier och andra företagsandelar. Utredningen beslöt att särbehandla frågan och
1 AP-fonden är således en enhet vars förvaltning handhas av fyra styrelser. I det följande används likväl beteckningarna första, andra, tredje och fjärde AP-fonden.
föreslog i ett delbetänkande (SOU l972:63) att en fjärde fondstyrelse skulle inrättas inom AP-fonden för att handha fondens aktieförvärv inom ram- belopp fastställda av regeringen och riksdagen. Förslaget följdes i sina hu- vuddrag av statsmakterna. En fjärde delfond inrättades vid ingången av år 1974 med ett rambelopp för verksamheten på 500 mkr.
8.1.2. AP-fona'ens reglemente
AP-fonden förvaltas enligt bestämmelserna i fondreglementet (l959z293, senast ändrat 19761146).
Fonden förvaltas av fyra styrelser.l Första, andra och tredje fondstyrel- serna har vardera nio och fjärde fondstyrelsen elva ledamöter och lika många suppleanter. De förordnas av regeringen för en tid av tre år, delvis efter förslag av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. [reglementet finns för varje fondstyrelse angivet hur många ledamöter som skall föreslås av varje part. I Kungl Maj:ts kungörelse 1973:504 ges föreskrifter om vilka orga- nisationer som har förslagsrätt.
Första fondstyrelsen förvaltar pensionsavgifter som erlagts av staten, kom- muner och liknande samfälligheter samt bolag, föreningar och stiftelser, i vilka staten, kommun eller liknande samfällighet äger ett bestämmande inflytande. Ordföranden och två ledamöter utses av regeringen, två no- mineras av Svenska kommunförbundet, en av Landstingsförbundet, två av LO och en av TCO.
Andra fondstyrelsen förvaltar avgifter som erlagts av enskilda arbetsgivare med i genomsnitt minst tjugo anställda under året. Ordföranden utses av regeringen, tre ledamöter nomineras av Svenska arbetsgivareföreningarnas förtroenderåd, en av Kooperativa förbundet, tre av LO och en av TCO.
Tredje fondstyrelsen förvaltar avgifter som erlagts av enskilda arbetsgivare med mindre än tjugo anställda och egenavgifter från självständiga yrkes- utövare. Ordföranden utses av regeringen, en ledamot nomineras av Svenska arbetsgivareföreningarnas förtroenderåd, en av Sveriges hantverks- och in- dustriorganisation, en av Lantbrukarnas riksförbund, en av Sveriges köp- mannaförbund, tre av LO och en av TCO.
Hårde fondstyrelsen förvaltar medel inom ett rambelopp som fastställts av riksdagen efter fondstyrelsens förslag till regeringen. Ordföranden och en ledamot utses av regeringen, två ledamöter nomineras av Svenska kom- munförbundet, en av SAF, en av Sveriges industriförbund, tre av LO och två av TCO.
Pensionsutbetalningar och kostnader för pensionsmyndighetens (riksför- säkringsverket) administration av tilläggspensioneringen skall bestridas av de tre första fonderna i proportion till deras kapitalbehållning vid utgången av närmast föregående år. De medel som rekvireras av fjärde fonden för dess verksamhet fördelas på de övriga fonderna på samma sätt.
AP-fonden skall enligt reglementet förvaltas så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för allmän tilläggspension. Därvid skall iakt- tagas att placeringen av fondmedlen tillgodoser kraven på betryggande sä- kerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Det för- utsattes som nämnts vid tillkomsten av AP—fonden att dess förvaltning
inte skulle försämra betingelserna för kreditpolitiken. I konsekvens härmed kom 1962 års lagstiftning om placeringskvoter att omfatta också AP-fonden. Detsamma är förhållandet beträffande nu gällande lag av år 1974 om kre- ditpolitiska medel.
Första, andra och tredje fonden får placera medel i
l. obligationer utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig sam- fällighet, Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stads- hypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypoteks- kassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditaktiebolag, som står under tillsyn av bankinspektionen;
2. obligationer garanterade av staten, kommun eller därmed jämförlig sam- fällighet;
3. obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag eller Sveriges in- vesteringsbank aktiebolag, dock ej i konvertibla obligationer eller ob- ligationer förenade med optionsrätt till nyteckning av aktier (s. k. war- rants);
4. andra skuldförbindelser (t. ex. reverser) utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, riksbanken, bankaktiebolag, spar- bank, föreningsbank eller annan kreditinrättning (t. ex. kreditaktiebolag) som godkänts av regeringen, eller av bolag, förening eller stiftelse i vilken staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet äger ett bestäm- mande inflytande, såvida dess huvudmän iklätt sig borgen för förbindel- serna;
5. skuldförbindelse utfärdad av annan fondstyrelse;
6. efter hörande av pensionsmyndigheten, i skuldförbindelse utfärdad av företag, som har till syfte att befordra folkhälsan eller att medverka till förhindrande av nedsättning av arbetsförmåga eller till förbättring av sådan förmåga och som enligt styrelsens prövning anses erbjuda godtagbar säkerhet; samt
7. fordran hos kreditinrättning i samband med återlån.
Fondmedel får även innestå hos riksbanken eller bankaktiebolag.
Återlån intill halva det belopp som erlagts i avgift under närmast fö- regående år får förmedlas av bankinstitut eller annat kreditinstitut som god- känts av regeringen. Någon villkorslös rätt till återlån föreligger inte, utan kreditinstitutet prövar på vanliga grunder den lånesökandes kreditvärdighet och fordrar i allmänhet säkerhet som för annan utlåning. Kreditinstitut som beviljat återlån har en ovillkorlig rätt att erhålla motsvarande belopp som lån från AP-fonden. Det är kreditinstitutet och inte avgiftsbetalama som är låntagare hos fonden. Institutet bär således gentemot AP-fonden hela kreditrisken. Räntesatsen för lån från fondstyrelse till kreditinstitut fastställs av regeringen och skall med en halv procentenhet överstiga högsta allmänt förekommande räntesats vid inlåning i bankinstitut. Räntan för återlån är således rörlig under lånets löptid. Avtalsfrihet råder i samma utsträckning som för vanliga bankkrediter vid fastställande av räntesatsen på den av- giftsbetalandes lån i kreditinstitutet. Amorteringstiden för återlån får inte överstiga tio år och amortering skall ske årligen med minst en tiondel av
lånesumman. Tillämpningsföreskrifter rörande återlånen finns i Kungl Maj:ts kungörelse 1960:7l4.
Fjärde fonden får placera medel i aktier i svenska aktiebolag med undantag av banker och försäkringsbolag samt i konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning av aktier (s. k. warrants) utgivna av sådana bolag.
Regeringen förordnar för varje fondstyrelse fyra revisorer att granska för- valtningen. Två av revisorerna utses efter samråd med de organisationer som äger rätt att föreslå ledamöter i fondstyrelsen och en på förslag av bankinspektionen.
Sedan revisionsberättelsen avgivits skall fondstyrelse överlämna denna tillsammans med förvaltningsberättelsen, vinst- och förlusträkningen samt balansräkningen till regeringen som har att avgöra frågan om fastställande av balansräkningen. Något förfarande där ansvarsfrihet för förvaltningen beviljas fondstyrelserna förekommer alltså inte. Juridiskt är AP-fonden en unik självägande institution. Fondstyrelsernas ledamöter är dock under- kastade ämbetsmannaansvar.
Först, andra och tredje fonderna har en gemensam förvaltning. Genom att fonderna i huvudsak förvärvar obligationer eller förlitar sig på mellan- handsinstitut i sin verksamhet har administrationen ringa storlek, endast ett tiotal personer. Fjärde fondens administration är ännu något mindre.
8.2. AP-fondens tillväxt och placeringsmönster
8.2.1. Första, andra och tredje AP-fonden
Tillväxten av AP-fondens kapital och de olika komponenter som inverkar på denna belyses i tabell 8.1. Det framgår att tillväxten av fondkapitalet och därmed fondens placeringskapacitet stagnerat under de senaste åren. Orsakerna är främst att det procentuella avgiftsuttaget som tidigare stegrades snabbt, hållits på en oförändrad nivå samtidigt som pensionsutbetalningarna stigit. Utbetalningarna nådde år 1976 för första gången en nivå som mot- svarade fondens ränteinkomster.
Avgiftsuttagen fastställs för en femårsperiod av riksdagen efter förslag till regeringen av riksförsäkringsverket. Avgiften utgår som arbetsgivaravgift på lönesumman för varje försäkringstagare men avgiftsunderlaget är be- gränsat till den del som ligger mellan 1 och 7,5 basbelopp. Avgiftsunderlaget år 1977 för ATP-avgifterna har beräknats till ca 134 miljarder kr. Avgiften är fastställd till 11,75 procent under åren 1977—79 (tabell 8.1). Pensions- kommittén har i sitt nyligen framlagda betänkande Pensionsfrågor m. m. (SOU l977:46) föreslagit att ATP-avgifterna bör tas ut som en proportionell avgift på i princip hela den utgivna lönesumman, dvs. inte begränsas till den lönedel som ligger mellan 1 och 7,5 basbelopp. Kommittén har beräknat att avgiftsunderlaget härigenom utvidgas med 37 procent eller ca 50 miljarder kr enligt 1977 års lönesumma. Uttagsprocenten till ATP skulle härvid kunna sänkas med 3 procentenheter från 11,75 procent till 8,75 procent. —I detta sammanhang kan erinras att riksförsäkringsverket före utgången av år 1977 skall ge förslag till avgiftsuttaget för åren 1980—84.
Tabell 8.1 AP-fondens fondkapital och placeringskapacitet 1960—76 (exkl. fjärde fonden; mkr)
1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Influtna avgifter 468 2 905 6 100 7 264 8 489 8 989 9 465 10 755 13 799 Intäktsräntor 13 505 2 259 2 856 3 465 4 095 4 874 5 808 6 959 Pensionsutbetalningar — 153 1 166 1 660 2 211 2 944 3 881 5 007 6 915 Adm. kostnader och
kostnadsräntor 3 52 118 153 158 114 134 166 205 Tillväxt i fondkapital 478 3 205 7 075 8 307 9 585 10 026 10 324 11 390 13 638 Förändringar i utestående
lån och räntefordringar — 7 - 43 — 74 + 993 —1 126 - 382 — 471 — 587 — 662 Placeringskapacitet 471 3 162 7 001 9 300 8 359 9 644 9 853 10 803 12 976 Fondkapital. totalt
(ansk. värden) 471 10 443 38 260 47 560 55 919 65 563 75 416 86 219 99 195 Procentuellt avgiftsuttag” 3 7,5 10 10,25 10,5 10,5 10,5 10,75 11
” Avgiftsuttagen ökade med en procentenhet per år under perioden 1960—64 och med en halv procentenhet per år under perioden 1965—70. För åren 1977—79 är avgiften fastställd till 11,75 procent. Källa: AP-fonden
Stagnationen av fondens kapitalutbud återspeglas i dettas avtagande andel av kreditmarknadens omslutning under senare år. Fondens andel av hela den organiserade inhemska kreditmarknaden ökade kraftigt från i genom- snitt 21 procent under perioden 1960—64 till 30 procent 1965—69 (se tabell 8.2). Under perioden 1970—74 ökade andelen långsammare och uppgick i genomsnitt till 33 procent. Åren 1975—76 reducerades andelen till 27 procent, en minskning som dock i hög grad får tillskrivas den snabba tillväxten av kreditmarknadens omslutning till följd bl.a. av stora statliga budget- underskott och snabb prisstegring under perioden. Jämförelser av kredit- marknadsandelar genom tiden är således vanskliga då kreditmarknadens omslutning och sammansättning varierar kraftigt. Långa jämförelseperioder medför dock att kortfristiga fluktuationer utjämnas.
Motsvarande tendens är märkbar även på den stabilare kapitalmarknaden. Fondens andel (exkl. återlånen) av den långfristiga marknaden ökade i av- tagande takt till 52 procent under perioden 1970—74. Kapitalmarknaden in- nefattar i beräkningarna långfristiga obligationer, förlagsbevis och aktier, oavsett placerare, samt enskilda och offentliga försäkringsinrättningars re- verslångivning.
Under åren 1975 och 1976 avtog fondens andelar kraftigt jämfört med genomsnittet för perioden 1970—74. Fortfarande är dock fondens kapital- utbud ungefär dubbelt så stort som de enskilda försäkringsbolagens sam- manlagda placeringskapacitet på marknaden.
Redovisningen av fondens marknadsandelar har i det föregående avsett den inhemska kreditmarknaden. Tendenserna i utvecklingen är desamma men mer markerade om också den svenska långfristiga upplåningen i ut- landet räknas in. 1 tabell 8.2 har sålunda svenska obligationslån och annan långfristig upplåning i utlandet lagts till utbudet på den inhemska mark- naden. Det framgår att tillväxten av AP-fondens andelar av den på detta sätt definierade marknaden stagnerade under perioden 1970—74 och därefter föll kraftigt till 30 procent åren 1975—76 till följd av den snabbt växande upplåningen i utlandet.
Tabell 8.2 AP-fondens ställning på kreditmarknaden 1960-76 (procentandelar)
1960— 1965— 1970— 1975— 1964 1969 1974 1976
A. Andel av den inhemska kreditmarknaden" 21 30 33 27 B. Andel av den inhemska kapitalmarknaden” 35 47 52 40 C. Andel av den inhemska kapitalmarknaden +
svenska obligationslån i utlandet + övrig långfristig upplåning i utlandet” 33 46 47 30
”AP-fonden inklusive återlånen " AP-fonden exklusive återlånen (återlånen räknas här inte till kapitalmarknaden) Anm.: Den inhemska kapitalmarknaden innefattar i beräkningarna enligt riksbankens definition långfristiga obligationer, förlagsbevis och aktier oavsett placerare, samt enskilda och offentliga försäkringsinrättningars reverslångivning. Återlån och andra långfristiga reverslån hos bankerna omfattas ej av definitionen, oavsett att dessa lån av låntagaren ofta betraktas som kapitalmarknadslån.
Placeringarnas fördelning på låntagargrupper belyses i tabellerna 8.3 och 8.4. De totalt utestående placeringarna uppvisar ett relativt stabilt mönster genom tiden vilket är naturligt med hänsyn till lånestockens storlek i järn- förelse med den årliga nyutlåningen. Bostadssektoms andel avtar, men den svarar ändå ultimo 1976 för ungefär 42 procent av totalt utestående lån. Näringslivets andel är i tilltagande; från att fram till 1970—74 ha utgjort ungefär en tredjedel av den årliga nettoutlåningen blev näringslivet under åren 1975—76 för första gången den största låntagarsektorn hos fonden med 36 procent av utlåningen. Statens andel av nettoutlåningen har ökat medan kommunerna uppvisar en relativt stabil andel. Den offentliga sektorns sam- manlagda andel av utlåningen har därmed stigit under 70-talet och ultimo 1976 uppgick det offentligas andel av fondens utestående lån till nära 25 procent. Förändringar i de olika sektorernas låneandelar återspeglar struk- turella förskjutningar i ekonomin. Mest utmärkande är härvidlag bostadssek- torns avtagande andel och satsningen på uppbyggnaden av näringslivet, i första hand exportindustrin.
Tabell 8.3 AP-fondens nettoplaceringar fördelade på låntagargrupper åren 1960-76 (anskaffningsvärden, mkr och procent)
1960—1964 1965—1969 1970—1974 1975—1976 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Staten 140 10 376 8 1 388 16 2 764 23 Kommuner 228 16 464 10 607 7 1 015 9 Bostäder 604 43 2 344 49 3 864 44 3 782 32 Näringslivet 429 30 1 594 33 2 970 33 4 333 36 Utländska låntagare 14 1 14 0 5 0 — 5 — Banktillgodohavanden 0 0 4 0 — 4 0 1 0 Summa 1 415 100 4 796 100 9 931 100 11 890 100
Källa: AP-fonden
Tabell 8.4 AP-fondens placeringar fördelade på låntagargrupper per 1976-12-31 (anskaffningsvärden, mkr och procent)
Första Andra Tredje Totalt fondstyrelsen fondstyrelsen fondstyrelsen
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Staten 4 922 17 7 515 15 2 612 14 15 049 15 Kommuner 5 489 18 2 131 4 830 5 8 450 9 Bostäder 12 519 42 21 621 42 7 502 42 41 642 42 Näringsliv 6 976 23 19 859 39 7 061 39 33 896 34 varav industri m.m. 5 297 18 16 543 32 4 238 23 26 078 26 kraftverk 1 323 4 2 521 5 995 6 4 839 5 lantbruk 356 1 795 2 1 828 10 2 979 3 Utländska låntagare 27 — 99 — 30 — 156 — Banktillgodohavanden ] — — — — - 2 — Summa 29 934 100 51 225 100 19 036 100 99 195 100
Källa: AP-fonden
Representationen för olika intressegrupper i de tre delfondernas styrelser är enligt förarbetena till fondreglementet inte avsedd att leda till en mot- svarande fördelning av kapitalplaceringarna. Tyngdpunkten i placeringsin- riktningen skiljer sig dock naturligt nog något mellan de olika delfondema. Tabell 8.4 visar sålunda att första fonden har placerat en relativt stor andel i kommunlån och att andra och tredje fonden i motsvarande mån gett en större andel lån till näringslivet. Tredje fonden har gett en förhållandevis stor andel krediter till lantbrukssektorn.
Uppbyggnaden av AP-fondens organisation förutsätter att utlåningen skall fördelas genom obligationsförvärv eller genom utnyttjande av låneförmed- lande mellanhandsinstitut. Av tabell 8.5 framgår att drygt tre fjärdedelar av fondmedlen är placerade i obligationer och förlagsbevis. Återstoden av utlåningen har skett mot revers och i form av återlån via bankinstituten.
Av reverslånen har ungefär hälften tilldelats de olika företagsfinansierande mellanhandsinstituten. Dessa har, med undantag av hypoteksbanken och de båda skeppshypoteksinstituten, nästan helt finansierats genom revers- upplåning. Denna har framstått som en rationell och billig upplåningsform så länge långivarkretsen varit liten och tidvis uteslutande begränsats till AP-fonden. Drygt en fjärdedel av reverslånen har lämnats till kommuner och landsting. Dessa är de enda slutliga låntagare vid sidan av staten samt statliga och kommunala bolag som har rätt att ta upp direkta lån i fonden. Reverslånen till statliga och kommunala företag förutsätter ägarnas borgen. Reversutlåningen till denna företagskategori domineras av kommunalt ägda kraftverk. Reversutlåningen till banker, slutligen, avser refinansiering av exportkrediter.
Tabell 8.5 AP-fondens placeringar fördelade efter placeringsobjekt per 1976—12-31 (anskaffningsvärden, mkr och procent)
Totalt anskaffningsvärden
Mkr % Obligationslån” 72 712 73 Staten 15 049 15 Landsting och kommuner 2 680 3 Kommunfinansierande institut 495 1 Bostadsfinansierande institut 40 776 41 Statliga och kommunala företag 3 265 3 Privata företag 7 921 8 Företagsfinansierande institut 2 371 2 Utländska låntagare 155 — Förlagslån 2 092 2 Kommunfinansierande institut 4 — Bostadsfinansierande institut 201 — Statliga och kommunala företag 9 — Privata företag 791 ] Företagsfinansierande institut 146 — Banker 941 l Reverslån 18 721 19 Landsting och kommuner 5 271 5 Bostadsfinansierande institut 665 l Statliga och kommunala företag 2 015 2 Företagsfinansierande institut 9 257 9 Banker ] 513 2 Återlån (Refinansieringslån) 5 668 6 Banktillgodohavanden 2 — Summa 99 195 100
" Inklusive partiallån Källa: AP-fonden
Ungefär 6 procent av AP-fondens utestående lån består av återlån. Åter— lånen har praktiskt taget helt lämnats av andra fonden, alltså den fond som förvaltar pensionsavgifter som erlagts av företag med mer än tjugo anställda under året. Kommunerna och offentligt ägda företag (vilkas avgifter förvaltas av första fonden) liksom företag med mindre än tjugo anställda (tredje fonden) har således i mycket liten utsträckning utnyttjat återlånen. För kommunernas del torde frånvaron av återlån sammanhänga med att AP-fonden har möjligheter att bevilja dessa direkta lån mot revers.
Den helt dominerande delen av återlånen har förmedlats av affärsbankerna och av denna andel svarade två banker, SE-banken och Handelsbanken, ultimo 1976 för 86 procent. Sparbanker och föreningsbanker hade 1976 till- sammans förrnedlat knappt 2 procent av lånen.
Tabell 8.6 Återlånens omfattning och fördelning ultimo december åren 1965—76 (mkr)
1965 19661967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Totalt utestående lån 564 953 1 153 1 414 1 997 2 439 2 716 3 069 3 423 4 290 4 875 5 668 därav från:
första fonden l 5 8 9 8 18 21 32 54 66 89 98 andra fonden 562 944 1 138 1 396 1 978 2 408 2 680 3 019 3 433 4 199 4 758 5 538 tredje fonden l 4 7 9 11 13 15 17 36 25 28 32 Län under året netto 288 389 200 261 583 442 277 339 454 767 585 793 Utestående lån förmedlade av affärsbanker, totalt 2 009 2 441 2 737 3 076 3 464 4 259 4 821 5 559 varav av
SE-banken och Handelsbanken 1 693 2 071 2 310 2 618 2 952 3 645 4 148 4 878 sparbanker och föreningsbanker 14 20 33 43 62 71 85 100
Källa: AP-fonden och bankinspektionen
Statistiska centralbyråns finanstatistik (tabell 8.7) visar att ca 80 procent av återlånen upptagits av företag med mer än 500 anställda. Samma andel har utgjorts av lån till industriföretag.
Tabell 8.7 Utestående återlån från AP-fonden vid utgången av år 1975 fördelade på företag med minst 20 anställda (mkr)
Antal anställda Summa
20—199” 200—499 500—
Jordbruk, skogsbruk 3 2 3 8 Gruvor och mineralbrott 1 2 28 31 Tillverkningsindustri 218 195 2 883 3 296 Energiproduktion 50 2 7 59 Byggnadsindustri 39 23 376 438 Handel, restaurang 119 74 395 588 Samfardsel 15 15 108 138 Bank och försäkring; uppdragsverksamhet 59 39 40 138 Offentlig förvaltning m.m. — — 1 1 Summa Mkr 504 352 3 841 4 697” Procent 10 7 79 96
M_—
" Avser utestående län per bokslutsdatum under 1975 [”Totalt utestående återlån från AP-fonden 4 875 mkr Källa: Statistiska centralbyrån Anm.: Antal anställda enligt SCB:s Företagen 1975 Företag med 0— 19 anst. 350 000 18 % Företag med 20—199 anst. 485 000 26 % Företag med 200—499 anst. 160 000 8 % Företag med 500— anst. 905 000 48 %
1900000 10096
8.2.2. Fjärde AP-fonden
Fjärde AP-fonden inledde sin verksamhet den 1 januari 1974. Rambeloppet för verksamheten var då fastställt till 500 mkr. Under vart och ett av åren 1974 och 1975 förvärvades aktier för drygt 200 mkr varför fondstyrelsen i slutet av år 1975 hemställde i skrivelse till regeringen att rambeloppet skulle ökas. Under våren 1976 fastställde riksdagen en ny ram för verk- samheten till 1 000 mkr. I oktober 1977 hemställde fondstyrelsen i skrivelse
till regeringen om en ytterligare vidgning av ramen av storleksordningen
750 mkr. Huvuddragen av fondens placeringsverksamhet under de tre första åren belyses i tabell 8.8. Vid utgången av år 1976 innehade fonden aktier till ett anskaffningsvärde på 725 mkr i 26 företag. Samtliga företag i vilka fonden engagerat sig var noterade på börsens A-lista eller på fondhandlarlistan.
Tabell 8.8 Fjärde AP-fondens placeringar åren 1974—76 (belopp i mkr)
1974 1975 1976
l. Rambelopp vid årets utgång 500 500 1 000 2. Aktieinnehav vid årets utgång (anskaffningsvär-
den) 232 434 725 3. Nettoplaceringar i aktier under året 232 202 291 4. Aktieportföljens deklarationsvärde vid årets ut-
gång 186 453 700 5. Förändring i aktieportföljens marknadsvärde un-
der året” (procent) . . + 31 — 4 6. Förändring i Affärsvärldens generalindex under
året (procent) — 2 + 29 + 1
7. Innehav av konvertibla obligationer och skulde- brev vid årets utgång — 1 3 8. Kassa och bank 74 103 109 9. Summa förvaltade medel (2+7+8) 306 538 837 10. Realisationsvinster 0,3 6,4 0,4 11. Realisationsförluster 0,1 0,9 0,4 12. Aktieutdelningar 0,8 10,5 16,7 13. Ränteintäkter 6,2 12,3 9,0 14. Antal företag med engagemang 25 23 26
" Aktieportföljens marknadsvärde har justerats veckovis för gjorda köp och försälj- ningar Källa: Fjärde AP-fonden
Deklarationsvärdet av fondens aktieposter i de olika företagen varierade vid utgången av år 1976 mellan 5,1 mkr och 84,5 mkr._Den största posten, innehavet av Volvo-aktier, motsvarade 12 procent och de fyra största pos- terna 40 procent av de totala placeringamas deklarationsvärde. Andelsmäs— sigt motsvarade fondens aktieinnehav minst 0,9 och högst 15,0 procent av företagens totala aktiekapital. Innehavet motsvarade 1,7 procent av den börsnoterade aktiestockens värde. Fördelningen framgår av tabell 8.9.
Tabell 8.9 Fjärde AP-fondens aktieinnehav per 1976-12-31
Företag Deklarations- Procent av
värde (mkr) företagens
aktiekapital Volvo 84,5 5,1 AGA 76,0 8,6 Atlas Copco 62,0 3,2 LM Ericsson 56,0 2,7 Astra 44,3 6,5 ASEA 41,9 1,8 Svenska fläktfabriken 36,9 8,5 Incentive 29,9 4,4 Höganäs 26,6 8,5 Fortia 25,1 9,1 Mo-Do 25,0 5,0 Sandvik 24,4 1,4 Perstorp 22,5 10,0 Ratos 18,4 4,7 Promotion 17,3 9,4 Cellulosa 15,6 0,9 Trelleborg 13,4 9,5 Nife 13,3 8,3 Billerud 12,4 3,0 Fagersta 10,7 4,6 Balken 10,6 7,4 Alcro 8,3 10,0 Iro 7,0 11,2 Gränges 7,0 1,3 Bahco 6,3 5,7 Rotor 5,1 15,0
Summa 700,4
Källa: Fjärde AP-fonden
Som framgår av tabell 8.8 har aktieportföljens marknadsvärde utvecklats ungefar parallellt med det sammanvägda värdet på samtliga aktier som no- terats på fondbörsens A-lista. Under år 1976 steg Affärsvärldens general- index, som mäter utvecklingen av marknadsvärdet på hela börslistan, med 1 procent medan fondens portfölj minskade i värde med 4 procent. Stegringen av generalindex orsakades i hög grad av kursstegringen på bankaktier under året, papper som inte får förvärvas av fonden. Nedgången i värdet av fondens aktieportfölj orsakades av relativt starka kursfall på några papper som fonden förvärvat i stora poster. Deklarationsvärdet på det största innehavet, Volvo- aktier, understeg anskaffningsvärdet (130 mkr) med 45 mkr vid utgången av år 1976. Den totala portföljens deklarationsvärde understeg anskaffnings- värdet med 25 mkr vid samma tidpunkt.
Ungefär 25 procent av fondens aktieförvärv har ägt rum i samband med nyemissioner. Av aktieportföljens anskaffningsvärde på 725 mkr vid ut- gången av år 1976 avsåg 185 mkr nyemissioner och återstående 540 mkr förvärv på marknaden. Vid denna tidpunkt hade fonden deltagit i en riktad nyemission enligt reglerna i den nya aktiebolagslagen. Det gällde fondens största enskilda insats, förvärven av Volvoaktier för 100 mkr år 1974.
Övriga insatser i samband med nyemissioner har grundats på fondens innehav av aktier i de emitterande bolagen eller på förvärv av teckningsrätter från andra ägare. Fonden har alltid nytecknat aktier motsvarande minst sin andel i de företag som nyemitterat. I några fall har företag, där fonden inte varit engagerad före beslut om nyemission, tagit kontakt för att utröna fondens intresse att delta i en nyemission. Det har bl.a. gällt företag med ett fåtal ägare som inte kunnat ställa erforderliga medel till förfogande för att tillgodose det ökade kapitalbehovet. Fonden har i dessa fall garanterat att emissionen kunnat fullföljas genom överenskommelse om förvärv av teckningsrätter.
Fjärde AP-fondens placeringspolitik följer samma huvudprincip som de övriga tre delfondema. Den anges i 11 Q' fondreglementet som säger att placeringarna skall tillgodose krav på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Med den naturliga anpassning som måste ske med hänsyn till aktieförvärvens jämförelsevis riskfyllda ka- raktär, har fondens insatser ägt rum på grundval av bedömningar av fö- retagens lönsamhet och framtidsutsikter. Dessa principer slogs också fast i propositionen med förslag om inrättande av fjärde AP-fonden (1973:97) och i kapitalmarknadsutredningens betänkande SOU 1972:63. Det innebär således att fjärde fonden i likhet med övriga delfonder inte pålagts ett själv- ständigt ansvar att vid sidan av statsmakterna uppfylla närings- eller syssel- sättningspolitiska mål.
Fondens försäljning av aktier har fram till utgången av år 1976 varit begränsad till omkring 20 mkr. Det framgår av tabell 8.8 att de realiserade kursvinsterna varit högre än kursförlustema. Den ringa rörligheten 1 port- följpolitiken är delvis betingad av att fonden är underkastad reglerna om realisationsvinstbeskattning. Det innebär att försäljning av förvärvade papper normalt åtminstone anstår i två år. Fonden erlägger likaså statlig och kom- munal inkomstskatt för utdelningar och ränteintäkter men är undantagen från förmögenhetsbeskattning. De övriga delfondema är helt befriade från skatt.
Det ligger emellertid också i de större aktieplaceringarnas natur att in- nehaven blir förhållandevis permanenta. Detta gäller även de enskilda för- säkringsbolagens aktieplaceringar. Det ligger heller inte i fondens intresse och skulle inte motsvara syftena med dess tillkomst att söka öka avkast- ningen genom snabba köp och försäljningar av spekulativ karaktär. En sådan politik skulle också verka störande på kursbildningen i varje fall om mer betydande delar av fondkapitalet sattes in. Överhuvudtaget synes fondens inträde på aktiemarknaden ha verkat stabiliserande på kursbildningen på aktiemarknaden och icke medverkat till överdrivna kursstegringar, för vilket farhågor uttrycktes vid fondens tillkomst.
Aktieplaceringamas jämförelsevis permanenta karaktär och fondens ägar- ansvar har också understrukits i de fall representanter för fonden inträtt i företagens styrelser. Vid utgången av år 1976 hade detta skett i sex företag.
Fonden hade vid denna tidpunkt också delegerat rösträtten för delar av aktieinnehavet till de anställda i fem företag. Som en allmän princip har därvid gällt att en företrädare för fondstyrelsen representerat 40 procent av fondens aktier medan företrädare för LO och TCO vardera representerat 30 procent av aktierna. Inga förbehåll har därvid utfärdats beträffande lön- tagarrepresentanternas utnyttjande av rösträtten.
8.3. AP-fondens tillväxt och utveckling på sikt
ATP-avgiften fastställs av riksdagen för femårsperioder efter förslag av riks- försäkringsverket (RFV) till regeringen. RFV:s förslag grundas på kalkyler av AP-fondens framtida tillväxt under olika antaganden om bl. a. löne-, pris- och ränteutveckling. Beräkningarna baseras på en statistisk modell som bl. a. innefattar en prognos över befolkningsutvecklingen och förvärvsin- tensiteten.
RFV har för kapitalmarknadsutredningens räkning genomfört kalkyler över AP-fondens tillväxt under åren 1977—2000 med utgångspunkt i en rad olika kombinationer av strategiska variabler för fondutvecklingen. I samtliga fall har ATP-avgiften antagits vara oförändrat 11,75 procent under perioden och avgiftsunderlaget liksom hittills begränsat till den del av lö- nesumman som ligger mellan 1 och 7,5 basbelopp. l diagram 8.1 redovisas resultatet av kalkylerna i två extremfall som ger maximal (alternativ A) och minimal (alternativ C) fondtillväxt. Alternativ B visar fondtillväxten Pfésm'f' 8-1".Å""ga
.. . .. . . _RJrandrmgar ! AP—fondens
under antagandet att lone-, pns- och ränteutvecklingen under penoden unge- kapad! 1960—76 sam, far kommer att överensstämma med de genomsnittliga förhållandena under kg,/Magma”, ären åren 1970—75. 1977—2000 (Mdr kr) Mdr kr
A _ löpande priser 301 — — — - 1976 ars priser A
utfall —> —> kalkyl
Årlig proc. förändring Nam, Real— Fondkap. är 20003 _ 20_ —_———— ränta ränta —-————— Alt. Norn. Kons.- Real— Löp. 1976 lön pris— lön priser års index priser _ J 30 A 6,1 3 3 8,2 5 579 285 V Bb 10,2 7 3 8,2 1,1 549 108 c C 6,1 5 1 4,0 —1 78 24 & Miljarder kr. bAlternativ B motsvarar ungefär utvecklingen 1970—75. Källa: Riksförsäkringsverket.
1 alternativ A resulterar kombinationen av nominalränta och prisutveck- ling i en realränta på 5 procent, en utveckling som inte har någon historisk motsvarighet och får bedömas som osannolik. Alternativ C ger en negativ realränta på 1 procent, också ett osannolikt antagande för en så lång period som kalkylperioden 24 år. De båda extremaltemativen illustrerar emellertid väl realräntans och den reala tillväxtens strategiska betydelse för fondtill- växten.
Det visar sig att fondkapitalets tillväxt tilltar kontinuerligt mätt i löpande priser enligt extremalternativet A. Kapitalet ökari avtagande takt till början av 1990-talet enligt alternativ B, men därefter avtar tillväxten. I både al- ternativ A och B ökar således fondkapitalet i löpande priser kontinuerligt under kalkylperioden. 1 minimialternativet C minskar emellertid den årliga tillväxten snabbt och resulterar i en faktisk årlig minskning av fondkapitalet från år 1991.
Om fondtillväxten istället räknas om i fasta priser blir resultaten mer dramatiska. Det visar sig att även det osannolika maximialternativet A in- nebär att kapitaltillväxten är nästan konstant i reala termer under hela kal- kylperioden. I alternativet B, som har anknytning till den faktiska utveck- lingen under senare år, minskar den reala kapitaltillväxten snabbt och hal- veras under en tjugoårsperiod. 1 alternativ C upphör fondtillväxten år 1991 såväl i nominella som i reala termer.
I tabell 8.10, AP-fondens utveckling, redovisas vissa närmare uppgifter för de tre alternativen A, B och C. De uppgifter som redovisas är avgifts- uppbörd, ränteintäkter, pensioner och fondökning för åren 1980, 1985, 1990 samt 2000. Vidare har inlagts det år pensionerna för första gången beräknas överstiga de samma år inflytande avgifterna, dvs. åren 1987, 1988 och 1983
Tabell 8.10 AP-fondens utveckling, mkr (avrundade tal)
År Avgifts- Ränte Pen- Fond-
uppbörd intäkter sioner ökning
Alt. A 1980 17 100 10 400 13 300 13 900 5 % realränta 1985 23 400 16 300 22 700 16 700 6,1 % årlig löneökning 1987” 26 300 19 000 27 000 18 000 3 % årlig inflation 1990 31 000 23 600 34 000 20 200 2000 50 900 44 100 65 300 29 000
Alt. B 1980 19 900 10 600 15 000 15 300 1,1 % realränta 1985 32 900 17 200 30 700 19 000 10,2 % årlig löneökning 1988” 43 900 22 000 44 400 21 000 7 % årlig inflation 1990 52 900 25 400 55 700 21 900 2000 127 000 42 500 156 800 11 100
Alt. C 1980 16 500 9 200 13 700 11 800 — 1 % realränta 1983” 19 600 10 900 19 800 10 400 6,1 % årlig löneökning 1985 21 900 11 600 24 500 8 800 5 % årlig inflation 1990 29 000 12 000 39 000 1 700
1991” 30 700 11 800 42 500 — 400 2000 50 600 4 000 87 400 —33 500
" Första året pensionerna överstiger avgifterna " Första året fonden minskar (endast Alt. C) Källa: Riksförsäkringsver ket
för alternativen A, B respektive C. För alternativ C har vidare inlagts det år när fondens utgifter för första gången beräknas överstiga de samlade intäkterna (avgifter och räntor). Enligt förutsättningarna för alternativ C skulle detta inträffa år 1991, medan det för de båda övriga alternativen först skulle inträffa efter sekelskiftet.
Uppgifterna i tabellen illustrerar mycket väl vilken avgörande vikt de förutsättningar har, på vilka alternativen har beräknats. Som exempel kan tas vilket antagande som görs om den årliga lönestegringstakten. 1 alternativ B, där den årliga löneökningen har antagits vara drygt 10 procent, skulle avgiftsuttaget 1990 uppgå till närmare 53 miljarder kr, medan det i de båda andra alternativen som bygger på en årlig löneökning om ca 6 procent, skulle begränsas till ca 30 miljarder kr. År 2000 är skillnaden mellan alternativ A resp. alternativen B och C än mer iögonfallande.
Samma skiljaktigheter gäller beräkningen av fondens ränteintäkter. 1 al- ternativen A och B, där den nominella räntan antagits vara 8 procent. uppgår ränteintäkten år 1990 till ca 26 miljarder kr. [ alternativ C där den nominella räntan antagits endast vara 4 procent, skulle däremot ränteintäkten begränsas till 12 miljarder kr. År 2000 skulle differensen i ränteintäkter uppgå till inte mindre än 40 miljarder kr.
I samtliga alternativ växer AP-fondens pensionsutbetalningar mycket snabbt. Enligt alternativ B skulle pensionsutbetalningarna redan i mitten på 80-talet uppgå till ca 30 miljarder kr, att jämföra med knappt 10 miljarder kr år 1977. Enligt samma alternativ, som beträffande löne-, pris- och rän- teutveckling ungefär överensstämmer med de genomsnittliga förhållandena under 1970-talet, skulle pensionsutbetalningarna 1990 — dvs. om 13 år — stiga till ca 55 miljarder kr, för att ett decennium senare uppgå till inte mindre än 157 miljarder kr. 1 de båda andra alternativen, som bygger på en lugnare inflationstakt, skulle pensionsutbetalningarna 1990 uppgå till 35 a 40 miljarder kr.
Från kapitalmarknadsutredningens synpunkt 'är naturligtvis beräkning- arna rörande fondens ökning av störst intresse. Den årliga fondökningen utgör ju den placeringskapacitet AP-fonden har. Men även övriga här kom- menterade uppgifter förtjänar intresse. Vid sidan av den långsiktiga pla- ceringspolitiken, måste AP-fonden bedriva en kortsiktig likviditetspolitik, framför allt syftande till att fonden varje månad har tillgängliga de medel som erfordras för pensionsutbetalningarna. F. n. (hösten 1977) har fonden att betala ut ca 900 mkr per månad för ATP-pensionerna. Enligt beräk- ningarna i alternativ B, stiger detta belopp till 2,5 miljarder kr per månad 1985, för att fem år senare uppgå till inte mindre än 4,6 miljarder kr.
Denna utveckling ställer uppenbarligen AP-fonden inför starkt ökande krav på finansiell planering. Det finns givetvis ett samband mellan fondens kortsiktiga likviditetsplanering och långsiktiga placeringspolitik. Enligt pla- ceringsreglementet skall AP-fonden, vid placeringen av fondmedlen till- godose kraven på — förutom betryggande säkerhet och god avkastning — tillfredsställande betalningsberedskap. På sikt kan detta begränsa AP-fon- dens möjligheter att ge mycket långfristiga lån. Tydligast illustreras detta förhållande i alternativ C. Enligt detta alternativ — som visserligen kan be- tecknas som ett extremaltemativ — skulle sålunda AP-fonden mycket snart ställas inför kravet att begränsa löptiden på de nya lån fonden beviljar.
Under 1900-talet skulleju fonden enligt detta alternativ stå inför ett växande desinvesteringsbehov.
Ytterligare alternativ för AP-fondens utveckling har redovisats i kapitel 4, vilka utgår från andra kombinationer av förutsättningar än de som valts i detta kapitel. Förutsättningarna i kapitel 4 har valts för att visa känsligheten i AP-fondens tillväxt för variationer i olika faktorer som reallön, realränta och prisutveckling. Kalkylerna visar att fondutvecklingen är mycket känslig för förändring i realräntan, medan förändringar i prisstegringstakten vid oförändrad reallön och realränta har marginella effekter på AP-fondens spa— rande. Även vid för AP-fonden så gynnsamma förutsättningar som 5 procent realränta, 3 procent årlig reallönestegring och 3 procent årlig prisstegring skulle AP-fondens reala sparande sjunka med omkring en procent per år under perioden 1977—1981 och med 2 procent per år under perioden 1981—1985.
De olika kalkyler som här behandlats rörande AP-fondens framtida ut- veckling har som tidigare understrukits utgått från ett oförändrat ATP- system. Detta innebär bl. a. antagande om ett oförändrat avgiftsuttag (11,75 procent) liksom om oförändrade regler för bestämning av den pensions- grundande inkomsten.
Den senare förutsättningen, som gällt sedan det ursprungliga beslutet som ATP fattades 1959, har framöver en växande betydelse för fondbild- ningen. De inkomster som ligger ovanför det visserligen indexreglerade in- komsttaket av 7,5 basbelopp motsvarade 1975 ca 7 procent av de pen- sionsgrundande inkomsterna. Utgår man från en treprocentig årlig reallö- nestegring såsom i alternativen A och B i detta kapitel, kommer denna andel att år 1980 alltjämt vara ca 7 procent men år 1990 stiga till drygt 13 procent och år 2000 till 30 procent. Om inkomsttaket i stället för pris- utvecklingen följde löneutvecklingen och pensionsrätten inom ATP alltså grundades på inkomster också över det nu gällande taket, skulle visserligen på sikt de utbetalda pensionerna bli högre men effekten på avgiftsinbe- talningen under kalkylperioden avsevärt mycket högre — avgifterna skulle ju i detta fall utgå på en större del av lönesumman än idag. Fondbildningen skulle fortsätta att stiga i relativt snabb takt.
Inkomsttaket har en avgörande betydelse för AP-sparandets utveckling, när den del av inkomsterna som ligger ovanför taket ökar sin andel av lönesumman. Dessa inkomstbelopp är som närmare beröres i kapitel 9 pen- sionsgrundande i olika kompletterande pensionssystem, främst ITP och STP. En omfördelning av pensionssparandet äger därmed rum från AP-fonden till fondbildning inom de enskilda försäkringsinrättningarna och även inom företagen.
Kalkyler av fondtillväxten över så långa perioder som det här är fråga om, är självfallet vanskliga. Resultaten är som påvisats beroende av de förutsättningar som valts för beräkningarna. Men också inom vida mar- ginaler för dessa förutsättningar blir resultaten entydiga i den meningen att AP-fondens relativa betydelse som källa för långfristig finansiering kom- mer att minska. Valet av förutsättningar bestämmer hur snabbt denna ut- veckling kommer att gå. Mot bakgrund av en förutsedd växande efterfrågan på långfristiga krediter ökar denna utveckling anspråken på andra källor. Implikationerna härav återkommer utredningen till i andra kapitel i detta
betänkande.
Det förhållandet att takten i AP-fondens reala kapitaltillväxt kan väntas avta under kommande år, innebär inte att fondens ställning som den över- lägset största individuella kapitalplaceraren kommer att rubbas. Fonden kom mer således alltjämt att spela en central roll för kapitalmarknadens funk- tionssätt.
8.4. Kapitalmarknadsutredningens överväganden
8.4.1. Utredningens uppdrag
Som framgått av referatet av förarbetena till AP-fondens reglemente i avsnitt 8.1.1 förutsattes att dess organisation och placeringsregler var av provisorisk karaktär och att en översyn skulle företas sedan erfarenheter vunnits av verksamheten. 1 kapitalmarknadsutredningens direktiv intar följaktligen frå- gor som hänger samman med AP-fonden en framträdande plats.
En utvärdering av AP-fondens verksamhet kan tänkas ske från en rad utgångspunkter. Övervägandena kan å ena sidan exempelvis gälla fond- bildningens effekter på olika sektorers finansiella ställning och frågan i vad mån det kollektiva sparande, som den årliga fondökningen representerar, också kan antas ha inneburit en ökning av det totala sparandet i landet. Å andra sidan kan utvärderingen inriktas på effekterna av fondbildningen på de olika kreditinstitutens ställning och på kreditmarknadens funktions- sätt.
En analys av fonduppbyggnadens effekter på den totala sparande- och investeringsutvecklingen och på de olika realsektorernas finansiella ställning reser många komplicerade metodproblem. Några definitiva svar på skenbart enkla frågor om ATP-systemets effekter finns inte. En systematisk analys förutsätter en rad hypotetiska antaganden om möjliga alternativa utveck- lingar för den svenska ekonomin utan AP-fonden. Dessutom har den svens- ka ekonomin påverkats av en rad andra faktorer, nationella och interna- tionella, under tiden efter 1960. varför möjligheten att isolera effekten av AP-fondens uppbyggnad ytterligare begränsas. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt eller liggande inom utredningens uppdrag att genomföra en stor ekonometrisk studie av AP-systemets effekter på den svenska ekonomin. En sådan studie är heller inte nödvändig för de slutsatser och förslag som utredningen kommer att framlägga.
Som framgått av kapitel 2 steg bruttosparandet i Sverige under 1960—64 väsentligt över nivån 1955—59. AP-fondens sparande uppgick under denna period till nära 2 procent av BNP. Det privata sparandet låg kvar på oför- ändrad nivå samtidigt som statens och kommunernas sparande steg. Under denna introduktionsperiod synes alltså AP-fondens sparande ha represen- terat ett rent nettotillskott till det totala sparandet.
De enskilda försäkringsinrättningarnas sparande sjönk under dessa år, men nedgången stagnerade, som andel av BNP, vid mitten av 1960-talet och följdes därefter av en rätt markerad uppgång. År 1973 hade de enskilda försäkringsbolagens sparande nått en nivå över den som rådde före ATP- systemet. Under hela nedgångsfasen mer än kompenserades bortfallet i spa-
rande från försäkringsbolagen av AP-fondens snabba uppbyggnad.
Under perioden 1965—69 kulminerade ökningen av AP-sparandet och nåd- de upp till nära 4 procent av BNP. Under perioden fortsatte ökningen av kommunernas sparande medan det statliga sparandet sjönk tillbaka till nivån under perioden före AP-fondens tillkomst. I vilken mån denna nedgång skall ses som en kompenserande anpassning till det ökade AP-sparandet får betraktas som en öppen fråga. Hushållens sparande sjönk under denna period under nivån för föregående tioårsperiod. Denna sparminskning fö- refaller ha berott mindre på en "övervältring" av ATP-avgifter (som skulle ha sänkt hushållens disponibla inkomster) än på en sänkning av hushållens sparkvot. Det är svårt att avgöra om AP-systemet med en viss tidsefter- släpning påverkat hushållens totala sparande eller om andra faktorer låg bakom sparandeminskningen. Det står dock klart att det privata försäk- ringssparandets minskning under inledningsskedet berodde på införandet av ATP-systemet. För företagens del avspeglar deras sparandenedgång en krympning av vinstmarginalerna, som åtminstone delvis torde kunna till- skrivas de upptrappade arbetsgivaravgiftema.
Under 70-talets första år nådde AP-fondens sparande sin högsta nivå, för att sedan sjunka något, mätt i procent av BNP. Hushållssparandet vände på nytt uppåt medan företagssparandet sjönk markant under åren 1974—76. Statens sparande visade en fortsatt nedgång under 70-talet.
Den schematiska överblicken av sparandets utveckling tyder på att AP- sparandet inneburit ett nettotillskott till sparandet. Denna utsaga bör dock kringgärdas med vissa förbehåll som något berörs i kapitel 2. Det står vidare klart att vidgningen av kapitalmarknaden under 1960-talet direkt var be- tingad av AP-fonden som sedan denna tid varit den dominerande placeraren. AP-fondens tillkomst hade betydande återverkningar på de traditionella kre- ditinstitutens ställning och överhuvudtaget på kreditmarknadens funktions- sätt.
Kapitalmarknadsutredningen har till uppgift att granska de kreditmark- nadsmässiga erfarenheter som vunnits av fondens verksamhet och att vid behov föreslå förändringar såväl i fondreglementet som i reglerna för andra institut på kreditmarknaden.
1 direktiven nämns explicit en rad frågor med anknytning till fonden som utredningen bör ta ställning till. De kan sammanfattas som följer:
1. Formerna för fondens kreditgivning, dvs. avvägningen mellan direkt långivning till de slutliga låntagarna och utlåning via mellanhandsinstitut.
2. Frågan om återlånesystemet bör bibehållas.
3. Effekterna av fondens dominans på kreditmarknaden med avseende på marknadens funktionssätt och på kreditpolitikens effektivitet.
4. Frågan om direkt engagemang i näringslivet från fondens sida, i första hand genom förvärv av aktier. Denna fråga har behandlats av utredningen i det delbetänkande (SOU 1972:63) som låg till grund för inrättande av fjärde AP-fonden.
5. Fondens organisatoriska uppbyggnad och förvaltningsformer.
Direktiven berör alltså tre huvudområden för kapitalmarknadsutredningens arbete: frågan om fondens placeringsregler är lämpligt utformade, de kre- ditpolitiska implikationerna av fondens ställning på marknaden samt fon-
dens. organisatoriska uppbyggnad.
1 motionen 1975:1026 yrkades att utredning borde ske huruvida AP-fon- dens placeringspolitik stod i överensstämmelse med samhällsmålsättningen att skapa regional balans. Finansutskottet hemställde i betänkandet 1975/7615 efter yttrande av AP-fondens fyra styrelser att motionen skulle överlämnas till kapitalmarknadsutredningen för beaktande. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1975/76:16). Genom beslut den 27 november 1975 förordnade regeringen att motionen jämte utskottets betänkande skulle överlämnas till utredningen.
Diskussionen av de i direktiven angivna huvudområdena för kapitalmark- nadsutredningens arbete kan inte begränsas till de erfarenheter som vunnits av fondens verksamhet och till bedömningar av de krav som från strikt kreditmarknadsmässiga utgångspunkter bör ställas på fonden i framtiden. Fonden har genom sin dominerande ställning på kreditmarknaden också ett potentiellt inflytande över resursfördelningen i samhällsekonomin. I och med inrättandet av fjärde AP-fonden erhöll verksamheten en ny dimension. Rätten att förvärva aktier skapade ett potentiellt ägarinflytande i de företag i vilka fonden engagerar sig.
Frågan om vilken roll AP-fonden skall tilldelas i ekonomin utgör ett principiellt problem av högsta rang. Den ståndpunkt som intas härtill blir i hög grad bestämmande för såväl målen för fondförvaltningen och pla- ceringsreglementets utformning som styrelsernas och administrationens uppbyggnad och sammansättning. Det blir i detta sammanhang nödvändigt att fastlägga gränserna gentemot riksdagens och olika ekonomisk-politiska myndigheters beslutsfunktioner.
8.4.2. AP-fondens uppgifter och ställning
Allmänna tilläggspensioneringen är liksom folkpensioneringen lagfäst och uppbyggd som ett fördelningssystem. Det innebär att pensionsförrnånerna visserligen står i ett bestämt förhållande till individernas pensionsgrundande inkomster under den aktiva perioden, men att förmånerna är oberoende av tidigare inbetalda avgifter såväl för varje enskild förmånstagare som för de pensionsberättigade som kollektiv. Omfördelningen av resurser mellan dem som åtnjuter pension i systemet och aktiva årgångar sker alltså genom att pensionsutbetalningarna i princip kan finansieras löpande med inflytande avgifter. Fördelningssystemet är därigenom också en administrativt enkel form för värdesäkring av pensionerna.
Den lagstadgade rätten till pension har ingen garanti utöver riksdagens moraliska och politiska åtaganden. Reellt är pensionsutbetalningarna be- roende av samhällsekonomins förmåga att generera tillräckliga reala resurser för att möjliggöra den överföring från den aktiva befolkningen till pen- sionärerna som ATP-systemet förutsätter. Redan från böijan fastställdes därför avgifterna till en nivå som utöver de löpande pensionsutbetalningarna skulle medföra en betydande fondbildning. Fondbildningen var ett viktigt inslag i pensionsreforrnen. Den avsågs genom systemets fördelningskaraktär inte i första hand utnyttjas som underlag för pensionsutbetalningarna. Istället kunde den inte bara kompensera ett befarat bortfall av sparande i samband med införande av pensionssystemet utan också främja en ökad kapitalbild-
ning i samhället. En hög kapitaltillväxt och en effektiv allokering av spa- randet utgjorde en grundförutsättning för att trygga förverkligandet av pen- sionsutfästelsema på längre sikt.
Fondbildningens betydelse för resurstillväxten i svensk ekonomi antogs vara beroende inte bara av dess förväntade effekt att öka kapitalbildningen (sparande/investeringskvoten). Genom att sparandet i fonden kanaliserades till de slutliga låntagarna och investeringsprojekten via kapitalmarknaden borde också allokeringsvinster uppstå i jämförelse med en utveckling där investeringsinriktningen i högre grad bestämdes av företagens egenfinan- siering, förutsatt att en väl fungerande kapitalmarknad kunde byggas upp.
Fondbildningen är således motiverad av samhällsekonomiska och inte av försäkringstekniska skäl. Formerna för fondens förvaltning måste präglas av dessa syften. Den avkastning som kan uppnås på AP-fondens placeringar påverkar inte pensionsutbetalningarnas storlek. Fonden kan dock sägas fungera som en buffert så att en anpassning av avgifterna inte omedelbart måste tillgripas vid en ökning av pensionsutbetalningarna. Under i övrigt lika förhållanden kan en hög avkastning på fondmedlen också medge att pensionsavgiftema sätts lägre än vad som vore fallet vid en låg avkastning.
De krav som ställs på fondens organisation och metoderna för kanalisering av kapitalutbudet 'är specifika för fonden av ett annat skäl. Koncentrationen av finansiella resurser saknar motsvarighet bland andra institutioner på kre- ditmarknaden och har implikationer för marknadens funktionssätt och för den ekonomiska politiken.
Med utgångspunkt från de samhällsekonomiska motiven för AP-fondens tillkomst skulle argument kunnat anföras för inrättande av en på ekonomisk planering inriktad fondorganisation, där fondförvaltningen ålades för ut- vecklingen styrande beslut rörande kreditfördelningen mellan olika sektorer och branscher i den svenska ekonomin. Uppfattningen att AP-fonden hade, eller borde ha, klara ekonomisk-politiska, framför allt näringspolitiska, mål för sin verksamhet var under 60-talet inte ovanlig inom fackföreningsrö- relsen. Detta beskrivs på följande sätt i den av Rudolf Meidner m.fl. på LO-kongressens uppdrag utarbetade studien rörande löntagarfonder, (Rudolf Meidner, Löntagarfonder, Stockholm 1975, s. 13).
AP-fonderna höll på att byggas upp från början av 60-talet och inom fackförenings- rörelsen fäste man stora förhoppningar vid denna fonduppbyggnad, såväl beträffande dess karaktär av "kollektivt sparande" i löntagarnas regi och under deras kontroll som i fråga om fondernas roll som näringspolitiska instrument. I själva verket torde många inom fackföreningsrörelsen ha betraktat AP-fonderna just som "löntagarfon- der", dvs. löntagarnas medel, vars användning skulle bestämmas av löntagarna själva. Det skulle dröja ett drygt decennium innan man inom LO blev klart medveten om att fonderna inte fyllde — och inte heller var avsedda att fylla — denna funktion. Men det är naturligt att man, så länge illusionen fanns, inte fann det angeläget att bygga upp löntagarfonder med snarlika målsättningar.
Denna diskussion berör en principiellt viktig fråga om AP-fondens orga- nisation och ställning i förhållande till statsmakterna.
Redan förslagsställarna till den författningsreglerade tilläggspensionering- en inom allmänna pensionsberedningen förutsatte att pensionsfonden inte skulle utgöra någon del av statens förmögenhet. (Se betänkandet Förbättrad pensionering, SOU 195727). 1957 års pensionskommitté som framlade förslag
om pensionsfondens förvaltning delade denna uppfattning och förordade att pensionsfonden skulle bli en fristående institution, som i alla avseenden förvaltades självständigt. Kommittén påpekade att uppbyggandet av pen- sionsfonden visserligen främst motiverats av samhällsekonomiska skäl och att en integration av fonduppbyggnaden med statsfinanserna därför kunde te sig som icke onaturlig. Detta betraktelsesätt avvisades dock av kommittén, som hävdade att de psykologiska förutsättningarna för att nå de samhälls- ekonomiskt motiverade målen — en hög kapitalbildningstakt — icke redu- cerades utan tvärtom ökades om myndigheter, företag och löntagare be- traktade de till fonden avsatta medlen som fristående tillgångar. 1 den po- litiska debatten spelade också den ståndpunkten en framträdande roll att en integrering av fonden med statsfinanserna skulle innebära en icke önskad maktkoncentration till staten.
AP-fonden gavs i riksdagsbeslutet, som anslöt sig till de allmänna grun- derna i pensionskommitténs förslag. också en fri och självständig ställning och den utgör inte del vare sig av statens eller företagens förmögenhet. Juridiskt är AP-fonden en unik institution. Den är självägande och står inte under kontroll av utomstående instanser. Denna ställning har självfallet inte avsetts innebära en frihet för fonden att föra en med statsmakternas intentioner konkurrerande placeringspolitik, vartill fondens dominerande storlek i och för sig skulle ge praktiska möjligheter. Beslut som är styrande för den ekonomiska utvecklingen kan endast fattas inom ramen för och i överensstämmelse med en av statsmakterna fastlagd politik. Ett motsatt system skulle leda till omöjliga konsekvenser. Om fonden skulle påläggas ett direkt ansvar för den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet, skulle frågan ofrånkomligen resas om fonden inte måste inordnas i statsförvalt- ningen som ett organ för den ekonomiska politiken. I ett ytterlighetsfall skulle detta vara att jämställa med att fondmedlen sammanfördes med stats- finanserna.
Med utgångspunkt i en vanlig uppfattning om marknadsekonomins sätt att fungera skulle de eftersträvande effekterna av fondbildningen i princip kunna uppnås genom en organisation av frikonkurrensmodell. AP-fonden skulle i en sådan modell decentraliseras genom uppdelning i ett större antal, från varandra helt fristående förvaltningar, säg ett tiotal, vilka alltså i dag vardera skulle ha ett årligt nettoplaceringsbehov av 1 miljard kronor och ett fondkapital av 10 miljarder kronor. Med en sådan konstruktion skulle man med ett politiskt beslut skapa en marknad, där ingen enhet skulle ha en dominerande position. Detta alternativ diskuterades aldrig i förarbetena till fondreglementet, ehuru det från teoretiska utgångspunkter inte saknar intresse.
Utformningen av fondreglementet är likväl betingad av önskemål att re- ducera tänkbara negativa konsekvenser av fondens dominerande ställning som långivare och av en allmän önskan att undvika en byråkratisk or- ganisation för kreditprövning. Att förebygga ett beroende för låntagarna av en enda betydande långivare framstod som ett naturligt önskemål både ur effektivitetssynpunkt och utifrån mer allmänna värderingar. Den slutliga fördelningen av krediterna förutsätts, med undantag av långivningen till kommunerna, ske genom anlitande av mellanhandsinstitut eller genom pla- ceringar på Obligationsmarknaden. Det är också farhågor av ovan antytt
slag som föranlett en decentralisering även inom fondens organisation genom inrättande av tre fondstyrelser.
Med hänsyn till mellanhandsinstitutens starka specialisering och begrän- sade antal är emellertid decentralisering inte en helt träffande beskrivning sett från låntagarens synpunkt. Det rör sig snarare om en fördelning av beslutsfunktionen på ett fåtal institut vilkas verksamhetsområden samman- faller i liten utsträckning. Begränsade möjligheter föreligger alltsåi händelse av avslag på en hemställan om långfristig kredit att få projektet prövat av andra långivare på kapitalmarknaden.
Intentionerna bakom uppdelningen av AP-fonden i tre enheter har inte heller konsekvent kommit till uttryck i dess organisation. Delfonderna fram- står utåt som en enhet då de är utrustade med en gemensam administration.
Det framgår således att beslutsfunktionen inom det totala systemet av AP-fonden och mellanhandsinstituten är koncentrerad. Att fonden inte — med undantag för reverslångivningen till kommunerna — ombesörjer någon individuell kreditprövning behöver inte betyda att den endast har ett be- gränsat inflytande över placeringamas fördelning. Dess långivning till olika mellanhandsinstitut är i hög grad bestämmande för kreditfördelningen till olika låntagarkategorier. Fonden har vidare ett direkt inflytande på kre- ditgivningen till den slutliga låntagaren därigenom att möjligheterna att genomföra en emission av t. ex. ett industriobligationslån särskilt under tidigare år varit helt avhängiga av att fonden varit villig att köpa den över- vägande delen av de emitterade Obligationerna.
Ett annat uttryck för fondens inflytande är att den genom sin storlek väsentligt kan påverka det totala utbudet på kapitalmarknaden under olika perioder. Därigenom kan fonden i vissa lägen påverka förutsättningarna för kreditpolitiken.
Det betydande inflytande som fonden sålunda potentiellt är i stånd att utöva på kreditmarknaden måste träda tillbaka för de mål som ställts upp för den ekonomiska politiken och för mer allmänna hänsyn till önskemålen om en väl fungerande kreditmarknad. Kraven på fonden är naturligtvis härvidlag en följd redan av dess storlek. Lika avgörande är emellertid fondens ställning som offentligt, om än ej statligt, organ liksom de samhällseko- nomiska motiven för dess tillkomst.
Fondförvaltningens anpassning till den löpande ekonomiska politiken är en förutsättning för att statsmakternas intentioner överhuvudtaget skall kun- na uppfyllas. Kraven på en god samstämmighet har avseende såväl på kre- ditpolitiken som på den allmänna ekonomiska politiken, inkl. näringspo- litiken. De beslut som riksdagen kan fatta om prioritering av vissa sektorers kreditbehov förutsätts således vara vägledande för placeringsinriktningen.
Däremot kan fondstyrelserna inte ges preciserade anvisningar att ge lån till en viss låntagare eller att finansiera ett angivet projekt i annan mån än vad som följer av bestämmelserna om placeringsplikt i lagen om kre- ditpolitiska medel (19741922). Enligt lagen kan instituten på den organiserade kreditmarknaden, däribland AP-fonden, åläggas att placera en viss del av sin utlåning i statspapper eller bostadsobligationer. Lagen är av beredskaps- karaktär och har ännu inte tillämpats vad gäller AP-fondens placeringar. Med denna inskränkning kan endast fondstyrelserna inom ramen för det lagfästa fondreglementet utöva beslutanderätten över valet av placeringar.
Det är också av vikt för kreditmarknadens funktionssätt att AP-fonden vid sina förhandlingar med parterna på marknaden, övriga kreditinstitut och låntagarna på Obligationsmarknaden, inte på ett från marknadsmässig synpunkt orimligt sätt utnyttjar det affärsmässiga övertag som dess do- minerande ställning i och för sig ger underlag för.
Under den gångna snärt tjugoåriga verksamhetsperioden har fondens pla- ceringspolitik varit väl avvägd med hänsyn till de olika krav som här re- dovisats. Anpassningen av placeringsinriktningen till förändringar i den eko- nomiska politiken har skett i form av förskjutningar av tyngdpunkten i placeringarna i enlighet med den allmänna prioritering av vissa sektorers kreditbehov som tidvis har deklarerats av riksdagen. Vad gäller bostadssek- torn har besluten också grundats på mer formella åtaganden, där fonden i likhet med försäkringsbolagen förbundit sig att förvärva en viss mängd bostadsobligationer.
Vid några tillfällen har också allmänna deklarationer införts i finansplaner och i utskottsutlåtanden beträffande storleken av de resurser som bör ställas till Investeringsbankens och Industri- och Företagskredits förfogande. År 1976 godtog riksdagen en skrivning från finansutskottet, innebärande att riksdagen klart angav omfattningen av de placeringar som fondstyrelserna bedömdes skola göra i vissa mellanhandsinstitut. Detta föranledde fond- styrelserna att i en skrivelse till riksdagens finansutskott erinra om att fon— styrelserna vid fullgörandet av uppdraget att förvalta AP-fonden som rät- tesnöre endast äger ha det av riksdagen beslutade placeringsreglementet. Fondstyrelsema har sålunda markerat att de inte varit bundna av dylika rekommendationer. Fondstyrelsema synes dock ha eftersträvat att inom ramen för tillgängligt placeringsutrymme ta hänsyn till de prioriteringar som statsmakterna vid olika tillfällen gett uttryck för.
Kreditgivningens fördelning på olika låntagarsektorer har för AP-fonden liksom övriga försäkringsinstitut skett inom ramen för den av riksbanken bedrivna kreditpolitiken. Hänsyn har även tagits till de prioriteringar som riksdagen vid olika tillfällen uttalat. Det ligger däremot i placeringsregle- mentets natur att krediterna i ringa utsträckning kan styras i regionalpolitiskt hänseende. Den övervägande indirekta kreditgivningen genom anlitande av mellanhandsinstitut eller genom förvärv av obligationer som sanktio- nerats via emissionskontrollen medför att beslut om den regionala fördel- ningen av fondmedlen till största delen måste fattas av andra instanser än fondstyrelserna.
De anspråk som ställts på AP-fondens bistånd vid utformningen av den ekonomiska politiken har således blivit väl tillgodosedda. Avgörande här- vidlag har varit fondledningens vilja att påta sig det ansvar som följer av fondens ställning i samhällsekonomin. De friktioner i kreditmarknadens funktionssätt som tidvis noterats som en följd av en omfördelning i tiden av fondens kapitalutbud, kan ses som ett utslag av de inneboende svå- righeterna för en dominerande placerare att agera på marknaden enligt gängse affärsmässiga principer.
Även om sålunda fondens förvaltning har varit väl avvägd med hänsyn till alla de krav som ställs är det uppenbart att fondreglementet i sin nu- varande utformning innehåller en motsägelse gentemot de hänsynstaganden som i praktiken måste ha stor vikt och som även förutsattes vid fondens
tillkomst. I 11; i fondreglementet föreskrivs att fonden skall förvaltas i försäkringens intresse. Där anges alltså att avkastningen skall vara avgörande för placeringsbesluten. Det är rimligt att formuleringen i fondreglementet anpassas så att den inneboende konflikten upplöses och önskemålen om ekonomisk-politiska hänsyn och smidigt agerande på kreditmarknaden kom- mer till klart uttryck. Den närmare utformningen av ett sådant tillägg till fondreglementet diskuteras i avsnitt 8.4.5 "AP-fonden och kreditmarkna- dens funktionssätt".
De föreslagna ändringarna av fondreglementet avser i hög grad att anpassa detta till de förutsättningar för fondens verksamhet som faktiskt gäller och som också i huvudsak uppfyllts av fonden under den gångna verksam- hetsperioden. Det är naturligt att dessa huvudprinciper kommer till klart uttryck i fondreglementet och utredningens förslag kan således till en del ses som en modernisering av detta.
Utredningens överväganden om fondens placeringspolitik måste också ske mot bakgrund av fondens ställning på lång sikt på marknaden. Som tidigare nämnts har tillväxten av fonden kulminerat och AP-sparandet kom- mer vid oförändrat avgiftsuttag att utgöra en sjunkande andel av BNP. Denna utveckling har redan avspeglat sig i en nedgång av AP-fondens andel av utbudet på kapitalmarknaden. För 1978 förutses AP-fondens nettopla- ceringar beloppsmässigt för första gången komma att minska. Med hänsyn till den växande efterfrågan som kan väntas inger denna krympning av fondens bidrag till kapitalmarknaden bekymmer, även om strävandena att aktivera andra placerare skulle ha en viss framgång.
Fondbildningen motiverades ursprungligen främst med att en ökad ka- pitalbildning var nödvändig för att gjorda pensionsåtaganden skulle kunna infrias. Dessa åtaganden måste nämligen i sista hand grunda sig på en pro- duktionstillväxt som är tillräckligt hög för att vid sidan av höjda pensioner medge även den aktiva delen av befolkningen en rimlig andel av kon- sumtionsutrymmet. Som framgått äger nu rum en försvagning i fondupp- byggnaden som bl.a. sammanhänger med att realräntan på fondens pla- ceringar är negativ.
Kapitalmarknadsutredningen ser med oro på denna utveckling med tanke både på det sparandeunderskott och på de ökade anspråk på kapitalmark- naden som kommer att prägla den svenska ekonomin framöver. Mot bak- grund härav och utifrån de synpunkter som utredningen har att beakta är det angeläget att den framtida politiken ifråga om utfästelser och avgifter utformas så att nämnda försvagning i AP-sparandet förebygges. AP-fonden har en avgörande betydelse för kapitalmarknaden, både för dess kapacitet och för dess effektivitet som en fungerande marknad. Av dessa skäl finner utredningen det också angeläget att fondens resurser koncentreras till ka- pitalmarknaden. Detta är ett viktigt motiv bakom utredningens förslag i det följande att bibehålla en restriktiv inställning till lämnande av reverslån till bankerna liksom också för en minskning av återlåneinstitutets använd- ning.
8.4.3. AP-fandens organisation
Vid övervägandena om det lämpliga antalet fondstyrelser har kapitalmark- nadsutredningen dragit slutsatsen att en långtgående uppdelning av de nu- varande tre långivande delfondema i decentraliseringssyfte enligt den prin- cipiella diskussionen i föregående avsnitt inte framstår som ett realistiskt alternativ. Utredningen har inte heller frångått sina ståndpunkter i betän- kandet SOU 1972:63 där utredningen angav skälen för att AP-fondens ak- tieförvärv borde förvaltas avskilt från långivningen. Valet står med dessa utgångspunkter mellan en bibehållen indelning i nuvarande tre långivande delfonder och en sammanslagning av dessa fonder till en.
Redan från början av AP-fondens verksamhet enades de tre fondsty- relserna om att inrätta en gemensam förvaltning. Härigenom har fonden utåt kommit att uppträda som en enhet i sin långivande verksamhet. Det är givet att syftet med uppdelningen i tre styrelser — att ge potentiella kre- ditprojekt möjlighet till en mer allsidig granskning och att reducera tänkbara negativa effekter av kapitalkoncentrationen — härigenom kom att motverkas. Beslutet att inrätta en gemensam förvaltning stred mot grundtankama i pensionskommitténs förslag som låg till grund för fondreglementet. Kom- mittén hade betraktat administrationens utformning som så självklart av- hängig av styrelseindelningen att någon särskild diskussion inte ansetts nöd- vändig att införa i betänkandet på detta område. Propositionens förslag om en uppdelning av förvaltningen på flera fondstyrelser syftade till en sådan maktfördelning som i princip avsågs blijämförlig med den som kunde tänkas råda om en på privat väg fullt utbyggd pensionering ägde rum i ett mindre antal stora försäkringsföretag (jfr Prop 19591100 5. 74). Medan det naturliga valet borde ha stått mellan en styrelse med en förvaltning och flera styrelser med var sin administration, kom beslut alltså att fattas om en medelväg.
Avvägningen av det lämpliga antalet fondstyrelser och utformningen av fondens förvaltning bör ske i ett sammanhang. Ett beslut om bibehållande av tre fondstyrelser och en uppdelning av förvaltningen ter sig naturlig vid en stark betoning av behoven av minskad koncentration på kreditmark- naden. Om man å andra sidan lägger tonvikten vid AP-fondens anpassning till och aktiva medverkan i den ekonomiska politiken kan en samman- slagning av de tre delfondema till en framstå som ett rationellt alternativ. En sådan åtgärd förutsätts leda till en bättre överblick av de ekonomisk- politiska implikationerna av placeringsbesluten särskilt om dessa präglas av starka selektiva inslag. Oavsett vilken av de båda modellerna som väljs för fondförvaltningen gäller samma krav för AP-fonden som helhet på eko- nomisk-politiska och marknadsmässiga hänsyn i den allmänna form som uttryckts i det föregående.
Kapitalmarknadsutredningen har dragit slutsatsen att den nuvarande in- delningen i tre delfonder för kanalisering av kreditgivningen bör bibehållas. För detta talar enligt utredningens mening att en bred representation av olika intressegrupper därigenom kan komma till stånd utan att styrelserna för den skull blir orimligt stora. Även om man kan tänka sig olika kon- struktioner med arbetsgrupper inom en stor styrelse för utlåning till olika ändamål finner utredningen inte att några starka skäl föreligger att rubba den inarbetade organisationen med tre delfonder.
Nuvarande regler för avgränsningen mellan de avgifter som tillförs andra och tredje fonden har lett till att andra fondstyrelsen förvaltar ett tre gånger så stort kapital som tredje fondstyrelsen. Tredje fonden tillförs egenavgifter och avgifter från privata företag med färre än tjugo anställda under året och andra fonden återstoden av avgifterna från den privata sektorn. Tredje fondens andel har varit sjunkande till i dag 16 procent mot ursprungligen 20.
Kapitalmarknadsutredningen föreslår att gränsen för de medel som skall tillföras tredje fondstyrelsens förvaltning sätts vid företag med 50 anställda. De hittills inbetalda medlen bör dock av praktiska skäl inte omfördelas mellan fonderna. Genom den ändrade indelningen bör uppnås att förhål- landet mellan de båda fondernas placeringskapacitet återställes.
Den omständighet att styrelserna utrustats med en gemensam adminis- tration har uppmjukat gränsdragningen mellan delfondema. Man kan också förmoda att den gemensamma förvaltningen i sig skapat incitament som annars inte skulle ha förelegat till en stark samordning även på styrelsenivå av placeringsbesluten.
En koncentration av beslutsfunktionen behöver inte ha menliga effekter på kreditfördelningen eller på de villkor fonden fastställer i sin utlåningsverksamhet. Avgörande härvidlag är naturligtvis de placeringsreg- ler som gäller och i vad mån fonden strävar efter att dra fördel av den förhandlingsmässigt starka position den i och för sig intar.
Utredningen har utan att lägga fram något eget förslag velat redovisa sin principiella syn på den organisatoriska utformningen av förvaltningen och anföra de skäl som bör beaktas vid val av organisation.
8.4.4. Placeringsreglementet
8.4.4.l Allmänna överväganden
I 1255 i fondreglementet anges formerna för AP-fondens kreditgivning. I princip är utlåningen så organiserad att fonden inte behöver ta ställning till en mängd enskilda kreditansökningar. Direkta lån ges endast till kom- muner och, mot ägarnas borgen, till statliga och kommunala företag. 1 övrigt fördelas fondmedlen genom förvärv av obligationer som bjudits ut på öppna marknaden, genom reverslångivning till olika mellanhandsinstitut, eller vad gäller återlån, genom förmedling av bank eller annat av regeringen godkänt kreditinstitut.
AP-fonden och mellanhandsinstituten på kapitalmarknaden kan ses som delar av ett och samma system. Pensionskommittén förutsatte att ett antal mellanhandsinstitut skulle skapas för fördelning av långfristiga krediter till sådana företag eller för ändamål där obligationslån inte kunde komma ifråga. Sedan gammalt har den långfristiga bostadsfinansieringen till stor del hand- hafts av liknande institut. Under 1960-talet bildades eller aktiverades därför ett tiotal näringslivsinstitut i detta syfte. Deras verksamhet diskuteras mer ingående i kapitel 11.
Trots det ganska konsekventa utnyttjandet av mellanhandsinstitut för fördelningen av AP-fondens medel vid sidan av Obligationsförvärven är beslutsfunktionen på kapitalmarknaden koncentrerad. Mellanhandsinstitu-
ten är ganska starkt specialiserade och deras verksamhetsområden griper i liten utsträckning in i varandra. I händelse av avslag på en ansökan om långfristig kredit föreligger därför relativt begränsade möjligheter att få pro- jektet prövat av andra kreditgivare.
Genom inrättandet av mellanhandsinstituten har dock AP-fondens or- ganisation kunnat hållas begränsad. Detsamma gäller för administrationen av AP-fonden och mellanhandsinstituten sammantagna som i förhållande till utlämnade lånebelopp är av ringa storlek. Ansvaret för den individuella kreditprövningen har dock härigenom spritts på flera händer än om lång- fristiga krediter för alla ändamål skulle ha prövats av AP-fondens egen administration. Ur den enskilde lånesökandens synpunkt har således den fördelen uppnåtts att flera värderingar torde göra sig gällande via mellan- handsinstitutens styrelser och administrationer än vad som skulle ha blivit fallet om den individuella kreditprövningen enbart åvilat AP-fonden.
En utgångspunkt för kapitalmarknadsutredningens översyn av AP-fon- dens placeringsreglemente vad gäller den långivande verksamheten har varit att de nuvarande principerna för fondförvaltningen inte bör överges för ka- naliseringsformer som förutsätter att en administration inom fonden byggs upp för kreditprövning. Fondförvaltningen bör således alltjämt i huvudsak bygga på förvärv av obligationer på öppna marknaden och anlitande av mellanhandsinstitut.
Översynen av fondens placeringsreglemente kommer mot denna bak- grund att i hög grad gälla den utlåning som nu kanaliseras utanför ka- pitalmarknadens mellanhandsinstitut och Obligationsmarknaden. Det gäller den direkta reverslångivningen till staten. kommuner och kommunala och statliga företag, liksom kanalisering av lån via bankinstituten i form av reverslån och återlån. Av dessa låneformer torde reverslångivning till staten inte kräva några särskilda överväganden. Möjligheten har dock aldrig ut- nyttjats då statsupplåningen är organiserad i andra former.
Den direkta långivningen mot revers bör inte utvidgas till andra lån- tagargrupper. Den låntagarkategori som närmast skulle komma i fråga för en sådan utvidgning, de större industriföretagen, är väl tillgodosedd genom AP-fondens förvärv av obligationer. Direkta reverslån kan bli något billigare än obligationslån genom bortfall av vissa förmedlingskostnader. Obligations- finansiering är dock fördelaktig då den är mer marknadsanpassad än re- verslån och därigenom framöver kan tänkas bli alltmer riktad till en vidare krets av långivare vid sidan av AP-fonden. En sådan anpassning kommer på sikt att bli än mer nödvändig med hänsyn till AP-fondens stagnerande kapitalutbud.
Som framgått ger de redovisade kalkylerna över AP-fondens tillväxt an- ledning till bekymmer över kapitalmarknadens framtida kapacitet. Mot den- na bakgrund anser utredningen att det framstår som än mer befogat att fondens kapitalutbud kanaliseras ut på marknaden genom obligationsförvärv eller via mellanhandsinstituten. Denna slutsats får särskild relevans vid över- vägandena om återlånesystemet som medfört att betydande belopp dragits bort från kapitalmarknadens prövning.
Även om ramen således förutsätts förbli relativt snävt utformad vad gäller placeringsinstrumenten, reser placeringsreglementet inga hinder mot en rör- lighet när det gäller att vid behov omfördela krediterna mellan olika lån-
tagarsektorer. En sådan flexibilitet är en nödvändig förutsättning för att fonden skall kunna fylla sin samhällsekonomiskt betingade funktion att bidra till en effektiv resursfördelning.
8.4.4.2 Reverslån till kommuner och kommunägda företag
Enligt pensionskommitténs förslag skulle AP-fonden ha rätt att ge direkta lån mot revers till kommuner. I propositionen godtogs förslaget med tillägget att reverslånerätten borde avse också kommunala företag eftersom den kom- munala verksamheten i varierande grad handhas av kommunala företag eller inordnas direkt i den kommunala förvaltningen. För att säkerställa fondens fordran borde gälla att lån till kommunalt företag endast skulle ges mot huvudmännens borgen.
Vid utgången av år 1976 utestod 5 285 mkr som direkta lån till kommuner och 1667 mkr som direkta lån till kommunala företag. Därav avsåg 742 mkr kraftproducerande företag, ofta med flera kommuner som ägare. Även återstoden av lånen till kommunala företag gällde till stor del interkom- munala projekt. Flertalet kommuner hade utnyttjat möjligheten att erhålla reverslån i fonden. Fondens placeringar i kommunobligationer inkl. ob- ligationer utgivna av kommunala företag, uppgick ult 1976 till 4 498 mkr.
I kapitlet om kommunernas finansiering på kreditmarknaden (kapitel 7) redovisas de olika argument som brukar anföras för att en bättre samordning bör komma till stånd av den kommunala upplåningen. För närvarande upp- visar kommunerna en splittrad bild i upplåningshänseende. Åtskilliga kom- muner har en god finansiell planering där upplåningsbehoven ingår som en integrerad del medan andra mer eller mindre permanent söker lån med varierande villkor hos olika potentiella långivare. Om ett nytt institut in- rättades med uppgift att ta över större delen av den långfristiga utlåningen till kommunerna borde enligt vad som ibland hävdas den finansiella pla- neringen underlättas samtidigt som kommunernas upplåning kunde äga rum til_l mer enhetliga villkor.
Kapitalmarknadsutredningen avvisar för sin del tanken på att ett nytt kreditinstitut skulle inrättas i första hand därför att institutet, om det verk- ligen kom att ta över flertalet nuvarande långivares långfristiga lån till kom- munerna inkl. de existerande kommuninstitutens (Kommunkredit och Kommunlåneinstitutet), skulle ställas inför orimliga krav att väga olika kom- munala projekt mot varandra. En sådan uppgift skulle inte motsvara de principer som gäller för övriga institut på den svenska kreditmarknaden. Inte heller skulle inrättandet av ett nytt institut i sig medföra att ökade krediter kunde ställas till kommunernas förfogande.
Utredningen drar i stället slutsatsen att AP-fonden, som den dominerande källan för långfristiga krediter till kommunerna, bör vara i stånd att i någon mån svara för en sådan överblick och samordning som krävts för den kom- munala upplåningen. AP-fondens rätt att ge direkta lån till kommuner och, som praktisk konsekvens härav, till kommunala företag bör alltså bestå i oförändrad form. Detta hindrar inte att fondens utlåning till kommunerna framöver i något ökande grad bör komma att ske via obligationsförvärv. Med den utveckling av utbudet på den svenska kapitalmarknaden som ut- redningen tidigare redovisat, ökar angelägenheten för kommunerna att emit- tera obligationer.
8.4.4.3 Reverslån till statliga företag
Placeringsreglementet medger att AP-fonden ger direkta reverslån till företag där staten har ett bestämmande inflytande och staten tecknat garanti för upplåningen. Bestämmelsen infördes i propositionen angående fondregle- mentet som en analogi till bestämmelsen om fondens rätt att ge lån till kommunala företag. Låneformen har utnyttjats i ringa omfattning. Den totala utlåningen vid utgången av år 1976 uppgick till 348 mkr varav 270 mkr utlånats till statliga kraftföretag och 78 mkr till andra statliga företag.
Allmänt bör gälla att statliga garantier skall syfta till att i säkerhetshän- seende förbättra förutsättningarna för de företag som beviljats garanti att konkurrera med andra lånesökande på kreditmarknaden. Däremot föreligger inga motiv för att den lånesökande som beviljats garanti också skulle få prioritet vid fördelningen av tillgängligt kreditutrymme. Både statliga och privata företag som tilldelats statliga garantier bör således som andra lån- tagare i princip hänvisas till Obligationsmarknaden eller till de olika kre- ditinstituten.
Dessa skäl skulle kunna tala för att de statliga företagens särställning i AP-fondens placeringsreglemente borde utgå. Även om kapitalmarknads- utredningens huvudinställning är att garantier ej skall berättiga till en sär- behandling på kreditmarknaden, vill dock utredningen förorda att möjlig- heterna kvarstår i AP-fondens placeringsreglemente att ge direkta reverslån till statliga företag.
I de fall där möjligheten utnyttjats att ge direkta lån till andra statliga företag än kraftföretag har speciella skäl förelegat. De 78 mkr som utestod som lån vid utgången av år 1976 var fördelade på sju företag.
Enligt utredningens mening bör rätten för AP-fonden att ge direkta lån till statliga företag mot statlig garanti bibehållas med hänsyn till de speciella behov som således ibland kan visa sig föreligga. Sådana föreligger enligt utredningens mening beträffande statliga kraftföretag. Även andra fall kan tänkas där företaget ifråga står den egentliga statliga verksamheten nära. I sådana fall framstår dock en budgetfinansiering som mest näraliggande. Utredningen förutsätter att de statliga företagen normalt, på samma sätt som andra låntagare, skall vara hänvisade till den ordinarie kreditmarknaden för sin upplåning. 1 den mån sådan upplåning inte lämpligen kan komma till stånd, bör anslag över statsbudgeten vara den normala finansierings- formen.
8.4.4.4 Reverslån till företag som har till syfte att befordra folkhälsan
Enligt 12 å första stycket 6 i fondreglementet får AP-fonden, sedan yttrande inhämtats från riksförsäkringsverket, bevilja reverslån till "företag, som har till syfte att befordra folkhälsan eller att medverka till förhindrande av ned- sättning av arbetsförmåga eller till förbättring av sådan förmåga" och som enligt fondstyrelsens prövning kan anses erbjuda godtagbar säkerhet. Bestämmelsen återfinns i reglementet för förvaltning av folkpensioner- ingsfonden och avser bl. a. lån för utbyggnad av rehabiliteringsverk- samhet. Enligt propositionen angående fondreglementet skulle en sådan lå- neverksamhet kunna ha betydelse då det gäller att begränsa försäkringens
utgifter för förtidspensionering.
AP-fonden har endast beviljat några enstaka lån med stöd av bestäm- melsen. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör bestämmelsen kunna utgå ur placeringsreglementet då finansieringen av sådan verksamhet numera kan förutsättas ske på andra vägar.
8.4.4.5 Lån via bankinstituten
I placeringsreglementet öppnas möjligheten för AP-fonden att kanalisera lån till de slutliga låntagarna via bankinstitut. Enligt förarbetena till reg- lementet skall sådan långivning endast ske när utlåning via mellanhands- institut på kapitalmarknaden visar sig mindre ändamålsenlig.
Det dröjde till år 1973 innan rätten att ge reverslån till bank utnyttjades. Fonden började då lämna utfästelser om refinansiering av långfristiga ex- portkrediter utlämnade av affärsbankema. Under 18 månader fram till hösten 1974 lämnades utfästelser om kredit på omkring 2 000 mkr. Utfästelsema avbröts sedan av betalningsbalansskäl, som gjorde det nödvändigt att ex- portkrediter av större omfattning finansierades utomlands. Av det beviljade beloppet hade 1513 mkr utbetalts vid utgången av år 1976. Återstoden kommer att tas i anspråk under åren fram till 1980.
Kapitalmarknadsutredningen anser att principen att kreditgivningen skall ske via mellanhandsinstituten på kapitalmarknaden bör vara vägledande för fondens placeringar. Nätet av mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden har byggts ut i en sådan omfattning sedan AP-fondens tillkomst att lång- fristiga lån är tillgängliga på denna väg för de flesta företagskategorier och ändamål. Fondens kreditgivning för exportändamål kan sålunda normalt kanaliseras via Svensk exportkredit eller lnvesteringsbanken. Utredningen har övervägt om rätten för fonden att ge reverslån till ban- kerna mot denna bakgrund kan utgå. Utredningen har emellertid stannat för uppfattningen att långivning via bankerna kan vara ändamålsenlig i vissa fall och att rätten därför bör kvarstå med en restriktiv tillämpning. Sådana fall kan uppstå bl. a. vid finansiering av större exportaffärer som nödvän- diggör att en rad kreditgivare fördelar det totala kreditbeloppet mellan sig. En kanalisering av AP-fondens medel via bankinstitut kan i sådana fall vara en lämplig komplettering till finansiering via mellanhandsinstituten.
AP-fonden bör självfallet som hittills ha rätt att förvärva förlagsbevis utgivna av bankerna då denna låneform har till syfte att förstärka bankernas kapitalbas. Utredningen föreslår i kapitel 10 att bankerna skall ges rätt att ge ut obligationer och bankcertifikat. En sådan rätt bör åtminstone skapa förutsättningar för att en del av det faktiskt långfristiga hushållssparandet på bankräkningar kan omvandlas till formellt långfristig utlåning. Vidare bör en del av den s.k. specialinlåningen kunna överföras till förvärv av bankpapper liksom delar av de likviditetsöverskott hos företagen som nu används för kreditgivning mellan företag vid sidan av den organiserade kreditmarknaden.
Syftet med införandet av bankobligationer och bankcertifikat är således att introducera nya typer av bankinlåning och att nå nya placerarkategorier. Frågan är då om AP-fonden bör ges rätt att förvärva sådana papper.
Mot en sådan möjlighet talar att AP-fondens långfristiga kapitalutbud
då kan omvandlas till relativt kortfristig utlåning från bankerna. Bankpappren borde bli av kort- och medelfristig natur, placeringsformer som inte är väl lämpade för AP-fonden.
För en rätt för AP-fonden att förvärva bankpapper talar att förutsätt- ningarna därigenom bör öka att skapa en aktiv marknad för sådana vär- depapper. Detta är ett villkor för att pappren skall bli av den likvida karaktär som allmänheten torde kräva för att omplacera sin konventionella bank- inlåning. Bankpappren skulle också kunna fylla en funktion för fondens likviditetsplanering.
Kapitalmarknadsutredningen vill för sin del dra slutsatsen att de skäl som kan anföras mot en rätt för AP-fonden att förvärva bankpapper bör ta överhanden. Den långfristiga kapitalmarknadens funktionssätt, som det är av primärt intresse att stödja vid övervägandena om AP-fondens pla- ceringsreglemente, torde inte förbättras om fonden ges ökade möjligheter att operera på den korta kreditmarknaden. Fondens behov av kortfristiga placeringar som ett led i likviditetsplaneringen bör också vara tillgodosett genom möjligheterna att köpa obligationer med kort återstående löptid, korta statsobligationer, skattkammarväxlar och statsskuldförbindelser. För än kortare placeringar kan fonden utnyttja insättning i riksbanken eller affärs- bankerna.
Kanaliseringen av fondmedel via banksystemet skulle enligt vad som hittills sagts ske genom reverslångivning i speciella fall och därutöver genom förvärv av förlagsbevis.
En i diskussionen framförd tanke att långfristiga räntebundna krediter till de mindre företagen skulle förmedlas via bankinstituten inom ramen för en refinansiering hos AP-fonden har inte berörts i detta sammanhang. Enligt utredningens mening bör dessa företags kreditförsörjning kunna för- bättras genom utnyttjande av bankinstituten i ett reviderat återlånesystem.
8.4.4.6 Återlånesystemet
Ungefär 6 procent av AP-fondens totalt utestående lån och 17 procent av lånen till näringslivet utgörs av återlån eller refinansieringslån som de be- nämns i statistiken. Den som erlagt avgift till den allmänna tilläggspensionen kan ansöka om återlån av hälften av det under föregående kalenderår in- betalda beloppet. Ansökan inges som för vanliga krediter till kreditinstitut som, om krediten beviljas, äger en villkorslös rätt att refinansiera lånet i AP-fonden. Det är således kreditinstitutet och inte den slutliga låntagaren som är låntagare i AP-fonden och som får bära förlusten vid ett eventuellt fallissemang. Den ränta som kreditinstituten har att erlägga för återlånen till AP-fonden fastställs av regeringen så att den överstiger bankinstitutens högsta allmänt förekommande inlåningsränta med en halv procentenhet. Avtal kan dock träffas mellan fonden och kreditinstitutet om räntesättningen för enskilda lån. Vid kreditinstitutens utlåning till de slutliga låntagarna avtalas räntan som för vanliga krediter.
Pensionskommittén anförde att en rad skäl i och för sig kunde riktas mot införande av återlånerätten. Bl. a. framhöll man att återlånen främst skulle gagna personalintensiva företag med begränsat kapitalbehov, medan kapitalintensiva branscher med få anställda, t. ex. kraftverken, skulle ha
föga nytta av låneformen. Vidare befarade kommittén att återlånen skulle medföra en ökad stelhet i kreditsystemet och därmed motverka strävandena att öka kreditmarknadens effektivitet. Slutligen framhöll man att återlånen måste betraktas som konventionella marknadskrediter i motsats till de dittills inom företagen ackumulerade pensionsmedlen. Eventuella omställningspro- blem i samband med införandet av ATP-systemet skulle därför endast i begränsad utsträckning kunna reduceras genom återlånerätten. Pensionskommittén stannade trots detta för att föreslå en begränsad och av låntagarens kreditvärdighet betingad återlånerätt i enlighet med de regler som nu gäller för återlånesystemet. Syftet var att under en övergångstid lindra en befarad finansiell belastning för företagen av pensionsavgiftema och att ge företagen en viss garanterad tillgång till AP-fondens resurser. Återlånens omfattning och fördelning redovisades i avsnitt 8.2. Det fram- går av tabell 8.7 att den allra största delen av återlånen tillfallit större företag som i avsaknad av ett återlånesystem sannolikt skulle ha kunnat uppbringa motsvarande belopp i form av konventionella lån på kapitalmarknaden. Ut- rymmet på marknaden för sådan upplåning hade ju varit större om åter- lånesystemet inte införts. Bankernas benägenhet att refinansiera sin kreditgivning genom återlån i AP-fonden är avhängig av läget på kreditmarknaden. Återlånen har ökat kraftigt i tider med kreditåtstramning (se tabell 8.6). Under år 1966 utgjorde de sålunda nära 30 % av fondens nettoutlåning till näringslivet, vilket mot- svarade drygt 9 % av fondens totala placeringar under året. Ungefär samma relationer uppnåddes under den mycket starka åtstramningen år 1969. År 1971, som utmärktes av en lätt kreditmarknad, uppgick däremot återlånen till bara 9 % av utlåningen till näringslivet och till knappt 3 % av fondens totala placeringar. Återlånens betydelse som finansieringskälla under åt- stramningsperioder illustreras också av utvecklingen under de senaste åren. I tabell 8.11 redovisas av bankerna utlämnade återlån för varje månad. Den begynnande kreditåtstramningen under 1974 återspeglas i en kraftig
Tabell 8.11 Återlånens utveckling 1973-1977 (mkr)
1973 1974 1975 1976 1977
Av bankerna utlämnade äierIa'n
Januari 151 111 110 62 41 Februari 89 86 88 55 95 Mars 59 128 134 94 175 April 68 145 144 107 249 Maj 42 227 129 319 217 Juni 39 129 133 239 340 Juli 64 46 87 100 185 Augusti 40 67 47 123 227 September 67 78 78 170 13 1 Oktober 76 54 60 62 172 November 131 80 1 14 96 195 December 413 213 282 217 Totalt 1 239 1 364 1 406 1 654 2027
Källa: AP-fonden
ökning av återlånen under april—juni. År 1976 inträder en ny ökning från och med april, vilken ytterligare förstärkes under 1977. Den totala utveck- lingen över åren visar återlånens stigande volym, vilket återspeglar deras karaktär som normal finansieringskälla för de större företagen.
Initiativet till utnyttjande av återlånemöjligheten synes växlande tas av bankerna och de slutliga låntagarna. Vid kreditåtstramningar med brist på likvida medel framstår uppenbart refinansiering i AP-fonden som relativt fördelaktig för bankerna jämfört med upplåning i riksbanken som i allmänhet betingar högre ränta. Under perioder med god likviditet i banksystemet föreligger däremot inte motsvarande incitament att refinansiera utlåningen. Då ju lånerätten inte kan ackumuleras under flera år kan det dock vara förmånligt för den förmedlande banken att av beredskapsskäl kontinuerligt utnyttja kundernas återlånemöjlighet och sålunda bygga upp likviditetsre- server inför en förväntad kreditåtstramning. Initiativet till utnyttjande av återlånen kan givetvis också komma från företagen själva. Det torde bl. a. gälla många av de stora företag som är knutna till Skandinaviska enskilda banken och Svenska handelsbanken. De utnyttjar återlånen systematiskt, varför dessa banker kommit att förmedla den allra största delen, 86 procent, av det totalt återlånade beloppet (se tabell 8.6). Det uppges också att åter- lånemöjligheten vid högt ränteläge utnyttjas av företag som själva lånar ut medlen till hög ränta, ibland t.o.m. som specialinlåning i bank.
Bankernas benägenhet att utnyttja refinansieringsmöjligheterna i AP- fonden vid kreditåtstramningar torde också påverkas av det förhållandet att återlånen enligt rådande beräkningsgrunder i motsats till upplåning i riksbanken ej ingår som avdragspost eller inräknas bland förbindelserna vid fastställande av bankernas likviditetskvoter. Om sålunda en kredit till ett företag finansieras genom upplåning i riksbanken sjunker bankens likvidi- tetskvot medan den lämnas opåverkad om företagets återlånemöjlighet ut- nyttjas.
Återlånens omfattning och fördelning i tiden är således beroende av läget på kreditmarknaden. Under en kreditåtstramning kan bankerna vara an- gelägna att utnyttja möjligheten till återlån även om någon nyutlåning till näringslivet inte äger rum. Lånen får då karaktären av avlyft av gängse bankkrediter, avlyft som i likhet med företagens upplåning mot obligationer eller lån i Industri- och Företagskredit framstår som särskilt angelägna i tider med brist på likvida medel. Man kan tänka sig att företag som har en outnyttjad återlånemöjlighet lättare kan erhålla banklån genom att åberopa bankens refinansieringsrätt under åtstramningsperioder. Återlånen kan då knappast sägas bidra till en rationell kreditfördelning.
Det totala utrymmet på marknaden för krediter till näringslivet under en kreditåtstramning ökar emellertid inte genom återlånen. Detta måste bestämmas på grundval av ekonomisk-politiska överväganden. Under pe- rioder då utlåningstak ingått som ett led i kreditpolitiken, har återlånen inte undantagits utan likställts med bankernas övriga krediter till näringslivet.
Anknytningen av återlånerätten till de inbetalda avgiftsbeloppens storlek utgör ett artificiellt inslag som inte leder till att krediterna fördelas efter de ”behov” som i någon mening föreligger. Återlån utgår till företagen efter deras inbetalda avgifter och villkoret begränsas till en kreditvärdig- hetsprövning. Någon kvalifikation i konkurrens med andra företag krävs ej.
Det bör också framhållas att det ursprungliga syftet med införandet av återlånerätten inte längre är relevant. Återlånen avsågs under en övergångstid lindra de finansiella effekterna av avgiftsuttaget. Somliga företag kunde vän- tas få svårigheter att återvinna avgiftsuttaget genom en motsvarande re- duktion av ökningen av lönekostnaderna. I och med att ökningen av det procentuella avgiftsuttaget nu i stort har upphört bör balans ha uppnåtts i det finansiella systemet med avseende på pensionsavgiftema.
Redan en bedömning av återlånesystemets funktion i det förflutna mo- tiverar att det avskaffas i sin nuvarande form. Denna slutsats förstärkes enligt utredningens mening av de perspektiv som kan utskiljas för den enskilda försäkringssektorns bidrag till utbudet på kapitalmarknaden på längre sikt. Utredningen har i kapitel 9 pekat på att sparandet inom de olika kollektiva arbetsmarknadsförsäkringar som successivt vuxit fram i stor utsträckning undandras kapitalmarknaden, antingen genom att sparandet binds i återlån utan konkurrerande prövning eller genom att det fonderas direkt i företagen.
Denna utveckling är resultatet av en naturlig önskan från företagen att så långt möjligt säkra tillgången på långfristiga krediter, en strävan som förstärkts genom den fallande soliditeten. Ur allokeringssynpunkt framstår emellertid en ökande automatik i fördelningen av det långfristiga kapitalet som betänklig, inte minst därför att den äger rum samtidigt med ett stag- nerande utbud från AP-fonden. Enligt utredningens mening är det därför av vikt att det offentliga försäkringssparandet så långt möjligt bidrar till utbudet på kapitalmarknaden och fördelas enligt principer som inte är låsta till avgiftemas ursprung.
Utredningen är medveten om att återlånen tillmäts betydande vikt av de större företagen då de utgör en av de få finansieringsformer som företagen med säkerhet vet är disponibla. Av industriföretagens totala utestående lån år 1975 på den organiserade svenska kreditmarknaden uppgick sålunda åter- lånen till inte mindre än 9 procent (se kapitel 5). Bankerna anser sig knappast heller kunna avvisa företagens framställningar om utnyttjande av återlån ens vid kreditrestriktioner. Låneformen skulle alltså för företagen utgöra en värdefull bas för kapitalanskaffningen som det vore olyckligt att avveckla.
När utredningen i det följande föreslår att återlånen i deras nuvarande form avskaffas förutsätter utredningen att detta inte leder till att de större företagens totala tillgång på långfristigt kapital reduceras. Reformen är istället avsedd att öka utrymmet för kanalisering av AP-fondens medel i mark- nadsmässiga former. Avsikten är således att AP-fondens placeringar i ob- ligationslån utgivna av företag samt reverslån till de företagsfinansierande mellanhandsinstituten skall ökas i motsvarande mån.
Kapitalmarknadsutredningen har vid åtskilliga tillfällen sammanträffat med representanter för mindre företag och för kreditinstitut som är inriktade på långivning till dessa. I dessa sammanhang har framförts åsikten att även om återlånen i liten utsträckning kunnat utnyttjas av företagen så har åter- lånemöjligheten i vissa fall underlättat kreditförsörjningen. Det gäller särskilt arbetsintensiva mindre företag med brist på rörelsekapital. Likväl var man medveten om att de belopp som kan återlånas ofta är alltför små för att motivera ett årligen återkommande ansökningsförfarande.
Industri- och Företagskredit ger idag långfristiga räntebundna lån till
mindre och medelstora företag. Lån ges endast mot fullgod säkerhet och institutens räntemarginaler är små, vilket möjliggörs också av en förhål- landevis låg avkastning på institutens egna kapital.
Utredningen diskuterar i kapitel 11 möjligheterna att tillgodose också de minsta företagens behov av långfristiga krediter genom dessa båda institut. De genomsnittliga lånebeloppen från instituten uppgår idag till en miljon kronor och överstiger i regel tvåhundratusen kronor även om lån på några tiotusental kronor också förekommer. Utredningen har dragit slutsatsen att en viss expansion av institutens utlåning till de minsta företagen i och för sig bör vara möjlig. Likväl har de båda instituten knappast en sådan vittförgrenad verksamhet att den kan täcka samtliga de mindre företag som här skulle komma ifråga.
lnvesteringsbanken uppfyller högt ställda krav på flexibilitet i utlånings- villkoren och vore i och för sig väl i stånd att handha en ökad utlåning till de mindre företagen. Enligt utredningens mening vore det emellertid olämpligt att ålägga detta institut att fördela krediter bland ett mycket stort antal mindre företag. Dess karaktär av ”investeringsbank” skulle då lätt gå förlorad och en omfattande administration fick byggas ut. Investerings- bankens toppkreditgivning i samarbete med företagareföreningarna är av en annan art än de nu diskuterade konventionella krediterna.
Enligt utredningens mening bör därför en lösning av problemet med de minsta företagens långfristiga kreditförsörjning huvudsakligen sökas inom ramen för banksystemet.
Bankernas kreditgivning till företag är i princip bunden högst ett år i sänder, men lånen omsätts efter hand. Möjligheterna som föreligger enligt banklagen att bevilja upp till tioåriga län har utnyttjats i ringa utsträckning. Amorteringsplanema för de formellt kortfristiga lånen kan emellertid sträcka sig upp till tio år. Räntan är rörlig med hänsyn till utvecklingen på kre- ditmarknaden. Bunden ränta tillämpas knappast alls för bankernas långiv- ning (med undantag för de betydande Obligationsförvärven), eftersom mot- svarande bindning inte sker på inlåningssidan.
Möjligheterna för de minsta företagen att uppta långfristiga räntebundna krediter i bankerna är således beroende av de reflnansieringsvillkor som erbjuds bankerna.
Utredningen anser att hänsyn till de mindre företagen motiverar att någon form av återlånerätt bibehålls, men att regler införs som motverkar de nu- varande nackdelarna med systemet som redovisats i det föregående. Det gäller alltså att utforma bestämmelser som förhindrar att återlånen tillfaller större företag, som kan få långfristiga krediter i andra former, samtidigt som de blir ett mer effektivt stöd för de minsta företagen än återlånen i sin nuvarande form.
Utredningen har övervägt om återlånesystemet helt skulle kunna överges och ersättas med en rätt för bankerna att inom vissa rambelopp fördela långfristiga krediter ifrån AP-fonden till de minsta företagen. Utredningen vill emellertid inte förorda en sådan linje. Svårigheter skulle nämligen uppstå att fördela utlåningen bland de olika bankerna, problem som i ett åter- lånesystem löses automatiskt genom anknytning till de inbetalda avgiftsbe- loppen.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att följande regler införs.
1. Det totala beloppet som vid varje tidpunkt får utestå som återlån bör f. n. begränsas till 500 000 kr för varje låntagare. Härigenom avgränsas låneformen till mindre företag. Det relativt ringa beloppet torde göra låneformen ointressant för medelstora eller större företag. Därför bort- faller behovet att kvalihcera låntagaren med villkor som anknyter till antalet anställda. som i sig ofta framstår som godtyckligt och som kan skapa besvärande problem vid variationer av antalet anställda genom tiden. Begränsningen av lånebeloppet markerar att låneformen speciellt tar sikte på de mindre företagens kreditbehov och går upp till ungefär den nedre gräns som tillämpas för lndustrikredits lån. Vid introduktion av ett nytt och oprövat system är en viss försiktighet också tillrådlig. I belysning av vunna erfarenheter och av den framtida prisutvecklingen
får beloppsgränsen självfallet omprövas. 2. Femtio procent av inbetalda avgifter får återlånas och en ackumulerad
återlånerätt avseende de senaste fem åren införs. Härigenom bör även små företag uppnå ett rimligt återlånbart belopp. Av praktiska skäl bör återlån inte beviljas om det återlånbara beloppet vid ansökningstillfället uppgår till mindre än 50000 kr.
3. Lånen binds formellt på högst 15 år med lika amorteringar varje år. Fast ränta tillämpas men räntan omprövas vart femte år med hänsyn till ränteutvecklingen enligt samma system som introducerats på obli- gationsmarknaden under hösten 1977. Räntan som banken erlägger till AP-fonden fastställs av regeringen på sådant sätt att den binds till en räntesats som överensstämmer med den som tillämpas för i Sverige upp- tagna långfristiga statslån vid lånetillfället/omprövningstillfallet. Skulle inte något aktuellt obligationslån finnas att lägga till grund för beslutet, får regeringen fastställa räntan till en nivå som motsvarar det rådande ränteläget. Den likaledes fasta ränta som banken tillämpar gentemot lån- tagaren avtalas mellan parterna. Banken står som nu ansvarig för lånens återbetalning till AP-fonden. Bankernas benägenhet att bevilja formellt bundna långfristiga lån till mindre företag är självfallet beroende av riskbedömningen i de enskilda fallen. Den föreslagna nya forrnen av återlån kommer i det hänseendet snarast att ställa större krav på bankernas benägenhet att ta risker än den nuvarande. Flertalet banker tillämpar f.n. korta bindningstider även för återlånen. De nu fö- reslagna återlånen skulle däremot bindas också formellt under hela löptiden. Givetvis skall dock bankerna förbehålla sig rätten att säga upp lånet till återbetalning enligt vanliga regler om risk föreligger för fallissemang. Om därvid banken inte gör någon förlust utan erhåller hela lånesumman bör bankens lån hos AP-fonden också omedelbart förfalla till betalning på samma sätt som enligt nuvarande regler. Lider däremot banken förlust på delar av eller hela lånebeloppet, bör enligt utredningens mening återbetalningen av det förlorade beloppet till AP-fonden anstå i motsvarande mån. Den del av lånet som banken förlorar bör återbetalas till AP-fonden med lika årliga betalningar under samma tid som det ursprungliga lånet. Därigenom minskas de likviditetsmässiga effekterna av förlusten för banken. Denna regel bör medföra att bankernas benägenhet ökar att ta på sig den risk som kan vara förknippad med den långa bindningstiden på återlånen. Självfallet kommer den räntemarginal som bankerna kommer att ta ut
också att vara av betydelse vid bedömningen. Som en utgångspunkt kan nämnas att garantiprovisionen för bankerna idag uppgår till ca en procent per år av det garanterade beloppet, när låntagaren erhåller kredit hos annan finansiär. Om återlånen skulle för låntagaren betinga samma ränta som in- dustrigarantilån (f. n. 11 %), skulle bankerna erhålla en marginal på en halv procentenhet utöver garantiprovisionen.
Utredningen vill också peka på möjligheten att koppla återlånen till in- dustrigarantilånen som beviljas av bankerna med statlig garanti. Dessa lå- neärenden bereds av företagareföreningarna och utgör komplement till fö- reningarnas direktlån. Beslut om garantiåtagande fattas av industriverket.
Bankerna har särskilt i strama kreditmarknadslägen intagit en återhållsam attityd till beviljande av garantilån vilkas ränta regleras genom avtal med myndigheterna. Orsaken torde dels vara att garantilånen inte undantas från kreditrestriktionema, dels att räntemarginalen anses vara för snäv, låt vara att kreditrisken helt bärs av staten. Även om garantilånen får förutsättas icke undantas från kreditrestriktioner bör en refinansiering i AP-fonden öka bankernas benägenhet att ta på sig garantilånen.
För AP-fondens del skulle, med utgångspunkt från ränteläget vid slutet av år 1977, räntegottgörelsen (9,5 procent) för den nya typen av återlån med 1,5 procentenheter överstiga den obundna ränta som utgår för nu gäl- lande återlån (8 procent).
Ackumuleringsrätten under fem år medför inte i sig att de återlånbara beloppen ökar. I och med att återlånemöjligheten för en femårsperiod har utnyttjats, står företaget i samma situation som enligt nuvarande system, nämligen att den endast kan utnyttjas för ett år i sänder såvida inte max- imibeloppet 500000 kr utgör en restriktion. Det föreslagna systemet bör emellertid besitta den fördelen att även små företag i ett sammanhang kan ansöka om återlån av det maximala beloppet. Återlånen behöver genom ackumuleringsrätten alltså inte utnyttjas årligen för att maximalt belopp skall kunna erhållas. Uppskattningsvis kan företag med ned till trettio an- ställda på en gång få återlåna det maximala beloppet om rätten inte tidigare utnyttjats.
Kapitalmarknadsutredningen är medveten om att de nackdelar som för närvarande är förknippade med återlånen delvis kvarstår i det föreslagna systemet. Särskild gäller detta risken att återlånen ökar kraftigt under kre- ditåtstramningar och då fungerar som avlyft av bankkrediter. Denna risk ökar också genom ackumuleringsrätten. Genom den föreslagna maxime- ringen av beloppen för varje låntagare begränsas emellertid utrymmet för sådana överföringar. Att de mindre företagen genom det föreslagna åter- lånesystemet till en del skyddas mot en kreditåtstramning, behöver heller inte uppfattas som en nackdel ur kreditpolitisk synvinkel.
Enligt utredningens mening är det inte möjligt att på förhand beräkna hur stora belopp som totalt kan komma att återlånas. Dessa är beroende både av de mindre företagens behov att ta upp långfristiga lån och av ban- kernas vilja att ta de risker som är förenade med långfristig kreditgivning till små företag. Denna riskbenägenhet är okänd då någon kreditgivning som påminner om den nu föreslagna inte förekommer för närvarande.
Utredningen har trots den osäkerhet som råder om de totala belopp som kan komma att återlånas valt att inte föreslå att en ram fastställs för verk-
samheten. En köbildning skulle uppstå om taket nåddes för återlånen. Sam- ma typ av problem skulle då resas att fördela det tillgängliga utrymmet bland de lånesökande och bland bankerna som det som blir aktuellt om återlånesystemet helt ersätts med en rätt för bankerna att inom vissa ram- belopp fördela medel ur AP-fonden. Denna metod har utredningen avvisat i det föregående. Istället vill utredningen förorda att villkoren för verk- samheten korrigeras i erforderlig grad om den skulle visa sig bli alltför omfattande eller av alltför ringa intresse.
Det reviderade återlånesystemet torde i hög grad kunna bygga på samma administrativa rutiner som det nuvarande, bl. a. vad gäller riksförsäkrings- verkets uppgift att utfärda intyg om erlagda avgifter m. m. Administrationen måste emellertid också innefatta en bevakning av att det maximala låne- beloppet inte överskrids.
Det av utredningen föreslagna reviderade återlånesystemet bör medföra att även de minsta företagens möjligheter att få tillgång till långfristiga rän- tebundna lån ökar. Låneformen bör utgöra ett komplement till Industrikre- dits och Företagskredits verksamhet särskilt vid den nedre storleksgränsen för dessa instituts utlåning. Genom möjligheterna att koppla återlånen till industrigarantilånen bör också den svårighet reduceras som kan föreligga för mindre företag att mobilisera tillräckliga säkerheter för att erhålla lång- fristiga lån.
8.447 Förvärv av konvertibla skuldebrev och s. k. warrants
Enligt fondreglementet är AP-fondens rätt att förvärva konvertibla obli- gationer och obligationer förenade med rätt till nyteckning av aktier i det emitterande bolaget (s.k. warrants) förbehållna fjärde AP-fonden. Fond- reglementet återspeglar härvidlag kapitalmarknadsutredningens övervägan- den i betänkandet SOU 1972:63 med förslag om inrättande av fjärde AP- fonden.
Motivet för begränsningen av rätten att förvärva sådana mellanformer av obligationer och aktier som det här är fråga om var att endast fjärde fonden skulle ha möjlighet att utnyttja konverteringsrätten respektive rätten att nyteckna aktier. De övriga fonderna skulle tvingas avyttra obligationema med kursstörningar som tänkbar följd.
Kapitalmarknadsutredningen förordar nu att också de övriga fonderna erhåller rätt att köpa sådana papper om de i övrigt uppfyller kraven på obligationer som fonderna får förvärva, dvs. att de bjudits ut på öppna marknaden. Såvitt kan bedömas kommer dessa finansieringsformer att få en ökad betydelse i framtiden. Den vidgade marknad som kan påräknas om samtliga delfonder erhåller rätt att förvärva sådana papper bör i sig utgöra en stimulans för företagen att pröva finansieringsformerna. Fjärde AP-fondens kapacitet kan, oavsett vilka ramar som kommer att fastställas i framtiden, knappast medge att denna delfond blir en mer betydande av- nämare för lån av en sådan storlek det normalt är fråga om på obligations- marknaden.
Rätten att omvandla skuldebreven till aktier eller att utnyttja rätten att nyteckna aktier förutsätts alltjämt vara förbehållen fjärde fonden. Enligt
utredningens mening bör det inte vara förenat med alltför stora problem för de övriga fonderna att utan kursstörningar successivt avyttra papperen till andra placerare, däribland fjärde AP-fonden.
8.4.5. AP—fonden och kreditmarknadens funktionssätt 8.4.5.1 Bakgrunden
Fondens karaktär av offentligt, om än från staten fristående, organ eliminerar inte självklart de samordningsproblem som kan uppstå mellan fondförvalt- ningen och kreditpolitiken. Man behöver inte sträcka sig så långt som till det osannolika fall att fondledningen medvetet skulle motarbeta statsmak- ternas kreditpolitiska intentioner för att känna farhågor för verkan av en stor fondbildning på kreditpolitikens effektivitet.
Vissa friktioner har också tidvis uppkommit på kreditmarknaden som en följd av växlingar i AP-fondens placeringsverksamhet. De kan sägas vara naturliga utslag av svårigheterna för en dominerande kreditgivare att agera enligt sedvanliga affärsmässiga principer utan att placeringsbesluten därvid får återverkningar på hela marknadens funktionssätt. I det följande skall belysas hur en ur företagsekonomisk synvinkel rationell, och av fond- reglementet påbjuden, strävan att uppnå en hög avkastning på förvaltat kapital kan leda till spänningar gentemot en från ekonomisk-politisk syn- punkt önskvärd placeringspolitik.
Som en allmän princip gäller enligt 11% i AP-fondens reglemente att fonden skall förvaltas så att "den blir till största möjliga gagn för försäkringen för allmän tilläggspension. Därvid skall iakttagas, att placeringen av fond- medlen tillgodoser kraven på betryggande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap”. Enligt denna regel skall således fond- medlen förvaltas så att de, inom de ramar som dras upp enligt placerings- reglementet, ger en så hög avkastning som möjligt.
Med denna utgångspunkt bör en naturlig strävan föreligga att i största möjliga utsträckning placera medel under perioder med högt ränteläge och följaktligen minimera placeringarna under lågränteperioder. En sådan väx- ling i placeringsintensiteten i förhållande till den tämligen kontinuerliga strömmen av inflytande avgifter, ränteinkomster och amorteringar kan genomföras genom att fonden under vissa perioder ger lån till större belopp, s. k. förplaceringar, än som för ögonblicket är tillgängligt i form av inflytande medel. Detta får till följd att placeringskapaciteten minskar i motsvarande grad under påföljande period. Förplaceringar kan bl. a. finansieras genom upplåning av erforderliga belopp i bankerna.
Variationerna i placeringsverksamheten som sålunda uppkommer är nor- mala företeelser för varje placerare på kapitalmarknaden. Medan en enskild "liten" placerare emellertid bara kan låta sina förplaceringar styras av för- väntningar om ränteutvecklingen och sedan hoppas att dessa infrias, kan en "stor” placerare direkt påverka utvecklingen på kapitalmarknaden i den riktning man förväntar. Genom successiv uppbyggnad och neddragning av förplaceringsgraden alltefter sina förväntningar om ränteutvecklingen kan den dominerande placeraren i hög grad bestämma kreditflödets omfattning på marknaden. Det är givet att detta har betydande implikationer för kre- ditpolitiken.
2 Förplaceringar kan genomföras med andra metoder än bankupplå- ning, t. ex. genom utnytt- jande av likvidtiden vid obligationsförvärv. De uppgifter om förplacering- arnas totala omfattning som finns hos AP-fonden är svåra att sammanställa till en entydig bild då uppgifterna förs för varje fondstyrelse och inte omfattar samma rapport- dagar. Redovisningen av upplåningen i bankerna torde emellertid ge en tillräckligt tydlig bild av utvecklingen.
Genom att avvakta en förväntad räntehöjning kan den stora placeraren sålunda orsaka stagnation på kapitalmarknaden. Om därvid dess förvänt- ningar om ränteutvecklingen skiljer sig från den som enligt de ansvariga myndigheternas mening är kreditpolitiskt motiverad, uppstår en press på myndigheterna att höja räntan. Riksbanken kan naturligtvis förvärva ob- ligationer i egen portfölj men riskerar då att inflatera ekonomin. Omvänt kan under en högkonjunktur med högt ränteläge en restriktiv politik för- svåras av omfattande förplaceringar. Förplaceringarna kan därför få en för— stärkande effekt på konjunktursvängningarna.
Det är obestridligt att AP-fondens förplaceringar under 1971—72 nådde en omfattning som förorsakade problem för kreditpolitiken. Det gäller sär- skilt de förplaceringar som finansierats med lån i bankerna. Diagram 8.2 visar hur upplåningen utvecklats under åren 1968—77. En ökning av upplånat belopp under en period motsvaras direkt av förplaceringar under perioden.2
Under 1971 sänktes diskontot upprepade gånger(i marsl97l med 1/2 procent till 6 1/2 procent och därefter i tre etapper till 5 procent i november 1971). Emissionsräntan på obligationslån (långa statslån och bostadsobli- gationer) låg under denna tid kvar oförändrad med 71/2 procent till no- vember 1971 då den i anslutning till diskontosänkningen sänktes till 7 prö- cent.
Fondens bankupplåning nådde sitt maximum vid årsskiftet 1971—72 var- vid det totalt upplånade beloppet kom att uppgå till omkring en fjärdedel av fondens årliga placeringskapacitet. Från att ha uppgått till 527 mkr ultimo januari 1971, ökade fondens bankupplåning till 2 239 mkr i januari 1972 för att falla till 595 mkr ijanuari 1973. Betydelsen för fondens kapitalutbud av de förändringar i förplaceringsgraden som härigenom uppstod, kan il- lustreras med följande exempel. Antag att fondkapitalets ökning var 8 000 mkr under den första lZ-månadersperioden och 9 000 mkr under den andra. Genom ökad upplåning kunde fonden då placera 9 712 mkr (8 000 + (2 239-527) mkr) under perioden februari 1971—januari 1972 men endast 7 356 mkr (9 OOO-(2 239—595) mkr) under perioden februari 1972—ja- nuari 1973.
Återbetalningen av upptagna lån under 1972 medförde att fondens pla- ceringar detta år minskade kraftigt jämfört med 1971, trots att fondkapitalets ökning var större 1972 än 1971 (se tabell 8.1). Förplaceringar av någon betydande omfattning har inte förekommit sedan 1971 och synes numera vara administrativt betingade av säsongfluktuationer i medelinströmningen.
8.452. Utredningens överväganden
I föregående avsnitt har belysts hur en stor placerare på kapitalmarknaden kan förorsaka besvärande fluktuationer i utbudet på marknaden. AP-fondens stora placeringskapacitet och centrala position på kapitalmarknaden har emellertid betydelse även i andra avseenden.
Det gäller för det första den viktiga roll som fonden intar för den allmänna ekonomiska politiken. Fondens bistånd är ofta en förutsättning för att av riksdagen beslutade mål för den ekonomiska utvecklingen skall kunna upp-
a Emissionsränta för långa statslån och bostadsobligationer b Diskonto
c AP-fondens låneskuld vid slutet av "jämna" månader
Mkr 10
I
2000- r-—-—
1500"
500-
i ] -—. , __,—
1 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977
nås. Det kan gälla placeringsverksamhetens allmänna inriktning på sektorer Diagram 8.2: AP-fondens som riksdagen i olika situationer anser bör prioriteras. upplåningibankema Som framgått står detta väl i samklang med de huvudsakligen samhälls- 1968—77" ekonomiska motiven för inrättandet av AP-fonden. Fondens placerings- inriktning har också varit väl anpassad till förändringarna i samhällseko- nomin och till den ekonomiska politikens allmänna inriktning på det sätt som beskrivits i detta kapitel. En annan fråga gäller AP-fondens roll på en väl fungerande kapitalmark- nad. En aktiv förmögenhetsförvaltning förutsätter, förutom en strävan att finna goda objekt för nyplacering, också en handel med värdepapper av skiftande återstående löptid. Härigenom kan avkastningen höjas och vår- depappersportföljen ges en lämplig sammansättning. AP-fonden har efterhand ackumulerat en värdepappersportfölj av en stor- lek som är utan motsvarighet bland andra placerare på marknaden. Generellt gäller att bankinstituten strävar efter att hålla en stor andel kortfristiga och därmed likvida obligationer, medan kapitalmarknadsinstitut som AP-fonden och försäkringsbolagen eftersträvar längre bindningstider. En aktiv obliga- tionshandel, som ofta sker i form av byten, ligger därför i parternas intresse. Handeln kan också fylla andra funktioner. Exempelvis kan emission av ett obligationslån ibland underlättas om den förmedlande banken förvärvar obligationer i egen portfölj och sedan successivt säljer ut dem till mer lång- siktiga placerare. AP-fondens transaktioner med bankerna sträcker sig över ett brett fält. De innefattar ovan beskrivna transaktioner i äldre obligationer, förvärv av nyemitterade obligationer, där bankerna tjänar som förmedlare, samt kort-
fristig upplåning för fondens förplaceringar.
Det är givet att AP-fonden med dess kapacitet, som motsvarar ungefär fyrtio procent av nettoutbudet på den inhemska kapitalmarknaden, intar en stark position vid affärsförhandlingar med bankerna. Förhandlingarna kan exempelvis gälla byteskursen vid obligationstransaktioner, villkoren för fondens kortfristiga upplåning eller hur stora andelar som fonden skall teckna av de obligationslån som förmedlas av olika banker. Avgörande för AP- fondens ställning vid dessa förhandlingar är naturligtvis delfondernas ge- mensamma administration.
För de olika låntagarna på Obligationsmarknaden medför fondens stora placeringskapacitet att dess medverkan vid en emission är avgörande för att lånen överhuvudtaget skall kunna placeras på marknaden.
Det är uppenbart att AP-fondens ställning som den ojämförligt största individuella placeraren på kapitalmarknaden ger möjligheter för fonden att uppnå förmånliga villkor vid affärer med övriga parter på marknaden. Det är naturligt att AP-fonden av hänsyn till sin egen avkastning söker påverka de marginaler de förmedlande bankerna tar ut. Det är likaledes naturligt att AP-fonden därvid inte utnyttjar sin starka ställning på marknaden på ett sätt som drabbar andra låntagare med höjda lånekostnader eller i övrigt försämrar kreditmarknadens funktionssätt.
De samhällsekonomiska motiven för fondbildningen liksom önskemålen om marknadsmässiga hänsyn bör återspeglas i riktlinjerna för fondens för- valtning. I praktiken innebär detta att avkastningen inte bör anges i fond- reglementet som det enda kriterium som skall styra placeringsbesluten.
Det ligger i sakens natur att det inte är möjligt eller i varje fall inte lämpligt att i fondreglementet införa detaljerade föreskrifter om hur pla- ceringsinriktningen bör styras eller hur villkoren för transaktionerna med parterna på kreditmarknaden skall fastställas. Inte heller är det lämpligt att i tillämpningsföreskrifter ange sådana riktlinjer. Reglerna måste självfallet vara så flexibla och allmänt formulerade att verksamheten successivt kan anpassas till den ekonomiska utvecklingen och en rationell förvaltning inte förhindras.
Enligt kapitalmarknadsutredningens mening är det ändamålsenligt att in- föra en tilläggsformulering i 11 å i fondreglementet som är vägledande för förvaltningen. Där sägs för närvarande endast att fonden skall förvaltas så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen.
Paragrafen skulle då lyda som följer (tillägget kursivt):
Inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av krediimarknadensfunktionssätt skall Allmänna pensionsfonden av fond- styrelserna förvaltas så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för allmän tilläggspension. Placeringen av fondmedlen skall därvid tillgodose kraven på betryg- gande säkerhet, god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap.
Den föreslagna formuleringen i reglementet innebär en markering av de särskilda hänsyn som fondens ställning på kreditmarknaden implicerar. Den avser att peka på den nödvändiga avvägningen mellan de företagsekonomiskt betingade målen som nu explicit gäller för förvaltningen och fondens sam- hällsekonomiska funktioner.
En anpassning av placeringsinriktningen med hänsyn till fondens speciella
ställning har alltid framstått som naturlig för fonden. Tilläggsförslaget kan ses som en kodifiering av denna princip. Den reviderade utformningen av paragrafen innebär inte att avkastningen blir utan större betydelse vid pla- ceringsbesluten. Inom den givna ramen bör fondledningen självfallet sträva efter att uppnå en god avkastning.
Tilläggsförslaget berör således såväl AP-fondens anpassning till den eko- nomiska politiken som dess agerande på kreditmarknaden och förhållandet till övriga parter på marknaden.
Innebörden av den ekonomisk-politiska delen har utvecklats i det fö- regående. Den avser både kraven på anpassning så att inte myndigheternas kreditpolitiska intentioner motverkas och behoven av en inriktning av pla- ceringarna i enlighet med riktlinjerna för den ekonomiska politiken som fastställts av riksdagen.
Förplaceringsverksamheten har i föregående avsnitt anförts som ett exem- pel på störningseffekter av en fondpolitik där avkastningsmöjligheterna intar en alltför framträdande roll. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör en viss förplaceringsverksamhet vara ett normalt inslag för att uppnå en smidig fördelning i tiden av fondens placeringar. Förplaceringar framstår sålunda som en naturlig metod att utjämna avvikelser mellan inströmmande avgifter, amorteringar och ränteinkomster å ena sidan och tillgången på lämpliga placeringsobjekt å den andra. Reglementet bör inte utgöra ett hinder för en sådan strävan. Däremot skall tillägget i 11 & uppfattas som en rest- riktion när det gäller att omfördela placeringarna i tiden i syfte att föregripa en förutsedd ränteändring. Fondens placeringar bör således företas i den takt som medel strömmar in. Avvikelser härifrån bör endast ske för att utjämna säsongmässiga skillnader mellan emissionsverksamhetens omfatt- ning och medelsinströmningen.
8.4 6 Fjärde AP-fondens verksamhetsbetingelser
Utvecklingen av fjärde AP-fondens verksamhet har beskrivits översiktligt i avsnitt 8.2.2. Av de totala placeringarna på 730 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 185 mkr deltagande vid nyemissioner. Fondens aktieinnehav motsvarade 1,7 procent av de börsnoterade företagens sammanlagda börs- värde.
I bilaga 3 till utredningens betänkande dras slutsatsen att AP-fondens kapitalutbud verkat stimulerande på aktiemarknaden genom att kursnivån upprätthållits och möjligen även höjts något. Genom att fondens aktieförvärv på öppna marknaden till större delen kan förutsättas ha frigjort medel hos andra placerare för nya aktieköp bör fondens kapitalutbud också ha verkat marknadsvidgande. Fondens totala aktieförvärv på 730 mkr under åren 1974—76 motsvarade 26 procent av de börsnoterade företagens nyemissioner av gktier under perioden.
Även om den genomsnittliga kursstegringen på 29 procent under år 1975 torde utgöra huvudorsaken till den omfattande nyemissionsverksamheten under detta år, är det enligt utredningens mening också sannolikt att fondens kapitalutbud inneburit en stimulans och vidgning av aktiemarknaden. Inga tecken tyder heller på att fondens uppträdande på marknaden verkat störande utan att den kunnat inordnas smidigt vid sidan av andra placerare. Re-
aktionerna bland företagen på fondens inträde på marknaden synes också ha varit positiva vilket bl. a. återspeglats i att en stor del av fondens insatser kommit till stånd efter förfrågan från företagen.
Fondens insatser har helt styrts av förväntningar om företagens lönsamhet och utvecklingsbetingelser på sikt. Det innebär att fondens verksamhet an- slutit sig till de allmänna principer som angivits i förarbetena till AP-fondens reglemente och som ingående diskuterats i detta kapitel. Som framgått har kapitalmarknadsutredningen också anslutit sig till ståndpunkten att vare sig fjärde fonden eller de övriga delfondema skall åläggas ansvaret för se- lektiva projekt av regionalpolitisk eller sysselsättningspolitisk natur.
Enligt reglementet gäller inga begränsningar för den andel aktier fonden får förvärva i individuella företag. Som framgår av tabell 8.9 varierade fon- dens innehav mellan O,9 och 15 procent av aktiekapitalet i de företag i vilka man engagerat sig vid utgången av år 1976. I kapitalmarknadsutred- ningens delbetänkande med förslag om inrättande av fjärde AP-fonden, liksom i ett flertal motioner i riksdagen, har förordats att någon begränsning bör införas i fondens rätt att inneha aktier i ett och samma företag. I första hand har förslagen om begränsningsregler anknutit till de bestämmelser som gäller för försäkringsbolagen, alltså att röstetalet för fondens aktier skall maximeras till fem procent av röstetalet för alla företagets aktier.
Denna utredningens inställning utgick från bedömningen att AP-fonden borde bevara sin karaktär av väsentligen kapitalplacerande institution. Detta förhållande som alltjämt gäller bör markeras genom en begränsningsregel för fondens förvärv av aktier i ett och samma företag. Denna gräns bör lämpligen sammanfalla med den gräns som gäller för försäkringsbolagens rätt till aktieplacering.
Som framgår av kapitel 9 föreslår utredningen att försäkringsbolagen skall medges rätt att förvärva aktier i svenskt aktiebolag representerande upp till tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Samma bestämmelse bör enligt utredningens mening med ändring av nuvarande regler införas även för fjärde AP-fonden. Innehav av aktier upp till tio procent av röstetalet kan till följd av spridningen av aktieinnehavet i övrigt innebära ett betydande ägarinflytande. I den mån ett sådant uppkommer, bör på grunder som ut- redningen närrnare utvecklar i kapitel 9 detta innehav av fonden förvaltas med ett aktivt ägaransvar.
I några fall uppgår som tidigare redovisats fondens aktieinnehav idag till mer än tio procent av röstetalet. Det kan inte uteslutas att fall också i framtiden kan uppkomma där ett engagemang av AP-fonden över tio procent av företagets aktiekapital enligt företagets egen bedömning utgör förutsättningen för en tillfredsställande lösning av dess försörjning med eget kapital. Om sådana fall uppkommer och en fortsatt utveckling av företaget i fråga framstår också som samhällsekonomiskt önskvärd, bör dispens från den föreslagna tioprocentsregeln kunna medges av regeringen. Denna dis- pensmöjlighet bör även kunna utnyttjas för att förebygga förlustbringande avyttringar av fondens nuvarande innehav som överskrider tio procent.
Med hänsyn till företagens ökade behov av riskkapital förutsätter utred- ningen att fjärde AP-fonden framöver tillföres ökade resurser i takt med utvecklingen. På sikt bör övervägas att låta tillväxten av AP-fondens ak- tieförvärv ske genom inrättande av en femte fondstyrelse, utrustad med
egen administration. Enligt utredningens mening är en sådan åtgärd moti- verad för att motverka att fonden på sikt bygger upp ett faktiskt företa- garansvar i en mängd företag. Det föreligger också risker att fondens dis- positioner ger upphov till spekulation av andra placerare om dess innehav blir dominerande på aktiemarknaden. Fonden skulle därigenom själv på- tvingas restriktioner i sin placeringspolitik.
8.5. Sammanfattande synpunkter
Kapitalmarknadsutredningen har i detta kapitel redovisat sin syn på de hu- vudprinciper som bör ligga till grund för utformningen av AP-fondens reg- lemente. De samhällsekonomiska motiven för inrättandet av fonden och dess centrala ställning som källa för långfristigt kapital har särskilt framhållits och har satt sin prägel på utredningens förslag till revideringar av reglementet.
Det ligger i sakens natur att en utvärdering i syfte att utröna i vad mån reglementet eller placeringspolitiken bör justeras lätt kan ge intryck av en kritisk inställning. Analysen av fondförvaltningen under den gångna sjut- tonåriga verksamhetsperioden har emellertid visat att den har varit väl av- vägd med hänsyn till alla de krav som ställts. De friktioner som kunnat konstateras har främst varit av kreditpolitisk natur och kan ses som exempel på de inneboende svårigheterna för en dominerande placerare att operera på kreditmarknaden på samma villkor som andra. kapacitetsmässigt mindre betydande parter.
Kapitalmarknadsutredningens förslag till ändringar av fondreglementet ärinte omfattande. De bärande principerna för fondreglementets nuvarande utformning föreslås inte rubbade. Enligt utredningens mening bör sålunda fondens utlåning alltjämt kanaliseras via olika mellanhandsinstitut eller genom förvärv av obligationer på marknaden.
Ändringsförslagen har i huvudsak inriktats på att anpassa reglementet till de förutsättningar för fondens verksamhet som faktiskt gäller och kan följaktligen ses som en modernisering mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits.
Reglementets formulering beträffande målen för fondförvaltningen har sålunda nyanserats. Syftet har varit att framhålla den nödvändiga avväg- ningen mellan å ena sidan de företagsekonomiska kraven och å andra sidan de samhällsekonomiska och kreditmarknadsmässiga förutsättningar för fon- dens verksamhet vilka i praktiken varit av stor vikt.
Placeringsreglementet har ändrats i betydande grad endast vad gäller be- stämmelserna om återlån. Avsikten har varit att motverka en utbredd au- tomatisk återkanalisering av fondens kapitalresurser och att skapa bättre förutsättningar för de minsta företagen att erhålla långfristiga räntebundna län. I övrigt har utredningens överväganden utmynnat i ståndpunkten att fondreglementets bestämmelser bör tillämpas restriktivt vad gäller direkt långivning mot revers och kanalisering av krediter via bankinstituten, slut- satser som dock inte återspeglas i förslag till ändringar av författningstexten.
Även om reglementet sålunda förblir relativt restriktivt med avseende på placeringsinstrumenten, föreligger en mycket stor flexibilitet när det gäller att vid behov omfördela fondens kreditgivning mellan olika låntagarkate-
gorier. En sådan flexibilitet är en viktig förutsättning för att fonden skall bidra till en effektiv fördelning av de reala resurserna.
Beträffande fjärde AP-fonden förutsätter utredningen att den för att möta företagens stigande behov av riskkapital framöver tillföres ökade resurser i takt med utvecklingen. För att bevara AP-fondens karaktär av kapital- placerande institution föreslår utredningen att dess aktieplaceringar begrän- sas till högst tio procent av aktiekapitalet/ röstetalet i ett och samma bolag, dock med möjlighet för regeringen att medge dispens för överskridande av denna gräns, när särskilda skäl härför föreligger. På sikt bör övervägas att inrätta en femte fondstyrelse, utrustad med en egen administration för den fortsatta tillväxten av AP-fondens aktieinnehav.
9 Försäkringsbolagen och enskilda försäkringssystem
9.1. Försäkringssparandet och försäkringsbolagens kapitalmarknadsutbud
9.1.1. Allmän översikt
De enskilda svenska försäkringsanstalterna uppdelas i tre huvudgrupper, nämligen liv- och sjukförsäkringsbolag, skadeförsäkringsbolag och återför- säkringsbolag. Skadeförsäkringsbolagen uppdelas i riksbolag, läns- och hä- radsbolag samt sockenbolag. Samtliga liv- och sjukbolag är riksbolag. 1975 hade följande svenska försäkringsbolag rörelse i Sverige. Vid sidan av de svenska bolagen drev 17 utländska bolag efter erhållen koncession försäk- ringsrörelse i Sverige.
Antal Aktie- Ömsesidiga bolag bolag Riks- Läns-, härads- bolag 0. sockenbolag Liv- och sjukförsäkrings- bolag 6 9 — Skadeförsäkringsbolag 15 18 595 Återförsäkringsbolag 5 _ '
Summa svenska försäkringsbolag 26 27 595 därav bolag för vilka
försäkringsrörelselagen är tillämplig 26 27 236
Bland försäkringsbolagen finns åtskilliga sammanslutningar, antingen i form av koncerner i försäkringsrörelselagens mening, dvs. de ingående bo- lagen är med varandra förenade som dotter- och moderbolag genom innehav av aktier, eller i form av överenskommelser rörande visst samarbete. Den senare formen av samarbete är ur kapitalmarknadssynpunkt av nästan lika stor betydelse som de egentliga koncernerna, eftersom de samarbetande bolagen i vissa fall har gemensam finansförvaltning och placeringspolitik.
Tabell 9.1 Ledande koncerner och bolag 1975 Premieinkomst i direkt försäkring i Sverige samt förvaltade tillgångar (Mkr)
Koncern eller bolag Till— Nettoför- Premie- gångar ändring i inkomst tillgångar SPP 15 310 1 650 1 385 Skandia 13 248 1 128 2 677 Trygg-Hansa 9 373 748 I 725 Folksam 2 978 335 1 213 Valand 2 023 198 197 Länsförsäkringsbolagen 1 413 224 524 AMF-sjuk 1 368 554 682 AMF-pension 1 161 499 844 Vegete ] 140 144 332 Förenade liv 554 125 52 AFA 516 92 259 Sirius-Atlas gruppen 443 195 39 Allmänna Brand—koncernen 328 36 137 Trafik-Bore 319 7 173 Assuransföreningen 248 25 122 Ansvars grupp 242 5 115 RKA 219 21 45 Skånska Brand 200 12 75 Brandkontoret 164 8 19 Pensionsgaranti 149 19 27 Summa för 20 enheter 51 396 6 025 10 642 Ovriga bolag 706 — 86 271
Totalsumma 52 102 5 939 10 913
Källa: Försäkringsinspektionen.
Under senare år har flera stora koncerner bildats etappvis. Koncentrationen har ägt rum såväl inom liv- och sjukförsäkring som inom Skadeförsäkring. Koncentrationen av förvaltat kapital är ej lika markant inom skadeförsäk- ringen som inom liv- och sjukförsäkringen, vilket torde sammanhänga med den större mångfald av försäkringsslag som finns inom Skadeförsäkring. Därigenom skapas förutsättningar för specialisering inom bolagen. I tabell 9.1 specificeras i storleksordningen de 20 bolagsgrupper eller fristående bolag som redovisade de största beloppen i förvaltade tillgångar vid utgången av 1975. Deras förvaltade tillgångar utgjorde drygt 98 % av samtliga svenska försäkringsbolags tillgångar. De i tabellen redovisade bolagen svarade även för 98 % av de totala premieinkomstema för direkt försäkring i Sverige. Enbart de fem största enheterna i tabellen svarade för 66 % av premie- inkomstema och 82 % av de förvaltade tillgångarna. Dessa siffror visar att den svenska försäkringsverksamheten har en i mycket hög grad koncentrerad struktur. Koncentrationsprocessen förefaller ännu inte vara avslutad.
Samtliga poster i bolagens vinst- och förlusträkningar samt vissa poster i balansräkningarna skall enligt utfärdade föreskrifter fördelas på skilda gre- nar. Förteckningen i tabell 9.2 följer i huvudsak 1962 års redovisnings- kungörelse.
Tabell 9.2 Procentuell fördelning av premieinbetalningar 1975
Liv- och sjukförsäkringsbolag % Skadeförsäkringsbolag Försäkring med grunder Individuell: Livförsäkring 21,1 Individuell: Sjuk- och olycks- Sjuk— och olycks- fallsförsäkring fallsförsäkring 0,3 Kollektiv: Grupplivförsäkring 0,0 Kollektiv: Sjuk- och olycks- Gruppsjukförsäkring 0,0 __ fallsförsäkring Tjänstepensions- Ovrig försäkring" 26,3 skadeförs: Egendoms-, inkomst-, ansvarighets-, tra- fik-, kredit- och annan försäkring Försäkring utan grunder Individuell: Personförsäkring 0,3 Kollektiv: Tjänstegruppliv- försäkring” 3,3 Ovrig personförs.” 3,5 Summa 55,0 Summa
" Kollektivt avtalad arbetsmarknadsförsäkring. bKollektivt avtalad frivillig försäkring. Källa: Försäkringsinspektionen.
De i tabell 9.2 redovisade premieinkomstema uppgick 1975 till samman- lagt 11038 mkr. Detta kan jämföras med premieinbetalningar till riksför- säkringsverket, statens personalpensionsverk, allmänna försäkringskassor, arbetslöshetskassor och understödsföreningar. Till berörda försäkringsformer i statlig och enskild regi inflöt under 1975 premier till ett belopp av 22 190 mkr, varav för den allmänna tilläggspensioneringen influtna avgifter uppgick till 10 755.
Vissa av de i tabellen redovisade försäkringsslagen bygger på grunder, dvs. beräkningar av förpliktelserna som avser att trygga bolagets förmåga att dels fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna avtal, dels bereda försäkring till skälig kostnad. I lagen om försäkringsrörelse stadgas för vilka försäkringar grunder måste tillämpas, nämligen alla personförsäkringar utom sådana som meddelats för en period av längst fem år, eller mot premie som är beräknad och bestämd för längst fem år i sänder, samt Skadeförsäkring avtalad för all framtid eller för längre tid än tio år. Med personförsäkring avses sådana försäkringar vars föremål är personer, såsom livförsäkring, olycksfallsför- säkring, sjukförsäkring, trygghetsförsäkring vid yrkesskada och dylikt. I praktiken tillämpas grunder huvudsakligen för sådana personförsäkringar som individuell livförsäkring och kollektiv tjänstepensionsförsäkring. För sakförsäkring tillämpas grunder endast i begränsad utsträckning.
Till livförsäkring räknas kapital- och pensionsförsäkring. Vid kapitalför- säkring utfaller hela försäkringsbeloppet vid ett enda tillfälle, till skillnad från pensionsförsäkring där beloppet utfaller i form av livränta. I skatte- lagstiftningen följs en annan indelning av livförsäkringsslagen. Indelningen
%
1,4
0,8
42,8
45,0
avser där P-försäkringar, dvs. försäkringar för vilka premierna enligt gällande taxeringsregler är avdragsgilla medan de utfallande beloppen är skatte- pliktiga, och K—försäkringar för vilka premierna inte är avdragsgilla. Under 1960-talet och hittills under 1970-talet har betydande struktur- förändringar ägt rum inom den enskilda försäkringssektorn. För det första skedde, som nämnts, en stark koncentration av verksamheten till ett antal stora sammanslutningar. För det andra skedde en förskjutning mellan olika försäkringsslag och även försäkringsformer som tidigare inte förekom eller var av ringa omfattning expanderande kraftigt. Ur kapitalmarknadssynpunkt är det viktigt att härleda dessa strukturförändringar till den uppsamling av medel som förekommer inom försäkringsbolagen och — vad beträffar vissa försäkringsslag — även utanför försäkringsbolagen. Det sparande som uppkommit hos försäkringsbolagen har varit huvudfaktorn bakom utveck- lingen av bolagens placeringar. I viss omfattning har placeringarna skett i form av likvida tillgångar eller egna fastigheter. En övervägande andel av placeringarna har dock avsett utbud på den inhemska kapitalmarknaden. Förändringarna i försäkringsstrukturen indikeras av utvecklingen av pre- mieinbetalningarna till olika försäkringsslag. Samtidigt bör här understrykas att det inte föreligger några entydiga samband mellan dessa inbetalningar och det sparande som de olika försäkringsslagen medför. Som framgår av tabell 9.3 skedde en påtaglig andelsförskjutning inom liv- och sjukförsäk- ringsverksamheten. Individuell livförsäkring stagnerade i början av 1960- talet men under den senaste tioårsperioden ökade premieintäkterna kraftigt. I samband med att den allmänna tilläggspensioneringen infördes skapades större försäkringstrygghet, vilket gjorde att för många försäkringstagare fram- stod individuell livförsäkring inte lika angelägen som tidigare. Individuell livförsäkring med sparmoment stagnerade. Avtagande nyteckning och ökan- de förtidsannulering medförde att det försäkrade dödsfallskapitalet minskade under några år efter 1960. Senare följde en viss ökning av det försäkrade
Tabell 9.3 Premieinbetalningar till försäkringsbolagen 1958-1975 Mkr
Liv- och sjukförsäkringsbolag Individuell livförsäkring Kollektiv livförsäkring inkl. tjänstepensionsförs. Tjänstepensionsförsäkring inom SPPa Avtalspensionsförsäkring inom AMF-p Avtalsgruppsjukförsäkring inom AGS
Summa
Skadeförsäkringsbolag
1958 1960 1962 1966 1970 1973 1975
594 603 609 737 1 391 1 986 2 356 40 62 107 288 406 542 701 486 426 165 304 532 758 1 340 — _ — - — 238 780
— — _ — — 334 700
1 120 1 091 881 1 329 2 329 3 858 5 877
995 1 120 1 323 2 194 2 879 4 089 4 966
"Ft. o. m. 1961 ingår ITP-premier, som svarar för huvuddelen av inbetalningarna. Källa: Försäkringsinspektionen.
kapitalet. Det försäkrade kapitalet för individuell temporär livförsäkring på- verkades ännu kraftigare i samband med införandet av ATP.
Under senare år har individuell livförsäkring expanderat kraftigt, vilket framgår av ökningen i premieinbetalningarna. Denna expansion samman- hänger dock inte endast med ökade trygghetsbehov, utan kan i viss ut- sträckning förklaras av skattemässiga överväganden hos försäkringstagarna. Ökad nyteckning för individuell livförsäkring hänför sig nämligen till stor del till P-försäkringar, dvs. försäkringar för vilka avdrag vid taxering får ske.
Livförsäkringsskattekommittén visade genom en omfattande statistisk undersökning hur avdragen för P-försäkringspremier ökar starkt med ökad inkomst och förmögenhet. Kommittén drog härav slutsatsen ”att det under senare år tecknats försäkringar, som endast delvis eller inte alls kan motiveras av pensioneringsskäl". Skälet skulle enligt kommittén i stället ha varit att genom att fördela den beskattningsbara inkomsten över flera år — då P- försäkringspremien är avdragsgill medan det utfallande beloppet beskattas — minska skatten. Kommittén föreslog därför en skärpning av beskattnings- reglerna i detta avseende och i början av 1976 infördes en sådan begränsning av avdragsrätten för P-försäkringspremier. Denna kan beräknas ha medfört ett bortfall av P-försäkringspremier under 1976 på ca 400 mkr, vilka till viss del kan antas ha kompenserats av en ökad efterfrågan på K-försäkringar.l
Utvecklingen inom personförsäkringsområdet domineras av den starka förskjutningen mot kollektiva försäkringar. Vid sidan om lagstadgade of- fentliga system, såsom ATP och den allmänna sjukförsäkringen, har viktiga enskilda kollektiva försäkringssystem upprättats genom avtal mellan arbets- marknadens parter. I tabell 9.3 särredovisas endast premieinbetalningarna till liv- och sjukförsäkringsbolagen. Premieinbetalningarna för kollektiv olycksfalls- och sjukförsäkring och avgångsbidragsförsäkring (AGB) hos ska- debolagen var fram till 1975 förhållandevis små. Premierna för trygghets- försäkring vid yrkesskada (TFY) uppgick dock 1975 till 362 mkr. Huvuddelen av premieinbetalningarna till skadebolagen hänför sig till egendoms-, in- komst- och ansvarighetsförsäkring.
9.1 .2 A rbetsmarknadens försäkringssystem Pensionsförsäkring
Samma år som ATP-systemet började fungera träffades avtal om tilläggs- pension för tjänstemän och arbetsledare inom industri och handel, ITP. ITP-systemet skulle ge kompletterande förmåner som en påbyggnad på ATP- pensionen. ATP innebar tillsammans med folkpension lagfäst rätt till pension motsvarande ca 55 % av slutlönen för alla löntagare från och med 67 års ålder. Pension skulle dock ej utgå för den del av inkomsten som översteg 7,5 gånger basbeloppet. ITP innebar lägre pensionsålder (65 år) och en för- stärkning av pensionsförmånerna ovanpå folkpension och ATP (upp till 65 % av lönen), även för dem som hade relativt höga löner.
Då den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år 1976 anpassades ITP—planen så, att de medel som tidigare varit avsedda att möjliggöra pen- sionering vid 65 års ålder i stället till största delen används för att finansiera
' Pensionsförsäkring. Avdragsrätt vid in- komstbeskatlningen . [är försäkringspremie och konioavsätrning m. m. SOU I975:21. Kommittén har även föreslagit vissa begränsningar beträffande skatteavdragen för K-för- säkringar (Kapital/årsräk- ring m. m. DSB l977:4).
antingen en allmän höjning av pensionsnivån, eller en rörlig pensionsålder från 62 år. Samtidigt med sänkningen av den allmänna pensionsåldern in- fördes en möjlighet till delpension från 60 år, där försäkringskassan ersätter 65 % av det inkomstbortfall som blir följden av den minskade arbetstiden, dock endast för inkomst upp till 7,5 basbelopp. ITP-planen kompletterar denna delpension för lönedelar över 7,5 basbelopp. Ålderspension enligt ITP-planen kommer efter viss övergångstid att utgå med 10 % av inkomst under 7,5 basbelopp, 65 % av inkomst mellan 7,5 och 20 basbelopp och 32,5 % av inkomst mellan 20 och 30 basbelopp (basbeloppet uppgick i december 1976 till 10700 kr). Härutöver utges kompletteringspension (ITPK) med ca 2,5 % av inkomst upp till 30 basbelopp.
I ITP-planen ingår även familjepension vilken utgår till efterlevande till avliden tjänsteman. Familjepension är livsvarig för efterlevande make och arbetsoförmöget barn samt temporär (upp till 20 års ålder) för barn. Pen- sionsnivån varierar med familjestorlek. Familjepension utgår exempelvis till efterlevande make utan barn med 32,5 % och för efterlevande make med två barn till närmare 50 % av den pensionsmedförande lön som över- stiger 7,5 basbelopp.
År 1971 träffades överenskommelse även för SAF / LO-området om kom- pletterande pensionsförmåner, kallad särskild tilläggspension, STP. STP-sys- temet, som trädde i funktion 1973, innebär fullt utbyggt en förstärkning av ATP och folkpension med 10 % av lönen. Pensionsuttaget kan uppskjutas till 70 år, varigenom pensionsnivån blir högre, men tidigareläggning av pen- sioneringen (såsom i ITP-systemet) kan ej ske. Antalet försäkrade var 1975 ca 1,2 miljoner.
Avtal om ITP-liknande pensionsplaner har även träffats för anställda inom konsumentkooperationen, banker, försäkringsbolag, pressen, statliga företag m.fl. avtalsområden.
Sjuk- och yrkesskadeförsäkring
Även sjukpension för tjänstemän ingår i ITP-planen. Sjukpension utgår efter 90 dagars sjukdom med 95 % av inkomst upp till 7,5 basbelopp, 65 % upp till 20 basbelopp samt 32,5 % upp till 30 basbelopp. Under de första 90 dagarna utgår sjuklön från arbetsgivaren som utfyllnad till sjukpenningen. Vid förtidspensionering sänks 95-procentsnivån till 80 %.
För arbetare anställda inom SAF/LO-området gäller sedan 1972 avtals- gruppsjukförsäkring, AGS. Inom kooperationen finns en motsvarande för- säkring efter överenskommelse mellan KF och LO (AGS-K). Sedan 1974 har också alla anställda hos kommuner och landsting motsvarande försäk- ringsskydd (AGS-KL). AGS utgår vid sjukdom som varar mer än 30 dagar, varvid ersättning i regel utges från den åttonde sjukdagen. Ersättning ger tillsammans med sjukpenning eller förtidspension ca 95 % av inkomsten efter skatt. AGS omfattade 1975 ca 2,2 miljoner anställda.
Sedan 1974 gäller för såväl arbetare som tjänstemän i enskild tjänst samt för alla anställda hos kommuner och landsting en särskild trygghetsför- säkring vid yrkesskada, TFY. (Fr. o. m. juli 1977 har försäkringen anpassats till den nya lagen om arbetsskadeförsäkring och benämns numera Trygg- hetsförsäkring vid arbetsskada, TFA.) Försäkringen gäller för skador som
orsakats av olycksfall i arbetet, vid färd till eller från arbetet samt yrkes- sjukdom som varar längre än 90 dagar. TFY lämnar vid invaliditet ersättning för förlorad arbetsinkomst, kostnader, sveda och värk samt lyte och men. Vid dödsfall lämnas ersättning för förlust av underhåll till efterlevande och för begravningskostnader. Försäkringen omfattade 1975 ca 3 miljoner an- ställda.
Livförsäkring
Alla löntagargrupper omfattas av tjänstegrupplivförsäkring, TGL.
Ersättningen vid dödsfall varierar beroende på den avlidnes ålder och försörjningsbörda. Till efterlämnad maka uppgår ersättning till 6 basbelopp, till minderårigt barn till 2 basbelopp. Antalet försäkrade uppgick 1974 till ca 3,3 miljoner.
A vgångsbidragsförsäkring
Sedan 1965 omfattas de anställda inom SAF/LO-området av avgångsbi- dragsförsäkring, AGB. Ersättning utgår för dem som blivit uppsagda på grund av driftsinskränkning, nedläggning eller flyttning av företag samt för arbetare som efter fyllda 60 år av hälsoskäl måste sluta med sitt gamla arbete, men som i övrigt fortfarande är arbetsföra. Ersättning utgår med ett engångsbelopp vars storlek varierar med ålder, antal anställningsår samt längden på eventuell följande arbetslöshet. Genomsnittligt bidragsbelopp uppgick 1975 till ca 4000 kr. Antalet AGB-försäkrade anställda uppgår till ca 1,5 miljoner.
Även för tjänstemän finns ett likartat system, avgångsersättning. AGE, vilket dock ej är organiserat i form av försäkring. Utbetalning görs efter en mer individuell bedömning än vad som är fallet i AGB.
9.1.2.1 Administration och fondbildning TF Y
Trygghetsförsäkring vid yrkesskada tecknas av berörda arbetsgivare i ett särskilt försäkringskonsortium, kallat AMF-trygghetsförsäkring, AMF-t, vil- ket består av Folksam (50 %), Skandia (38 %) och Trygg-Hansa (12 %). Folksam och Skandia svarar för försäkringens administration.
Premien utgjorde 1975 ca 0,6 % av lönesumman för arbetare och ca 0,15 % för tjänstemän. Totalt uppgick premierna 1975 till 363 mkr. Försäkrings- fonden ökade under 1975 med 317 mkr till 534 mkr. Tillgångar och skulder, intäkter och kostnader redovisas hos och förvaltas av konsortiebolagen i proportion till resp. bolags andel i konsortiet.
Kapitalplaceringen följer riksbankens rekommendation om placeringskvo- ter för sakförsäkringsbolag, vilken innebär att viss andel av tillgångarna skall placeras i bl. a. stats- eller bostadsobligationer. Återstående medel skall, enligt överenskommelse mellan SAF, LO och PTK samt parterna på de kommunala och konsumentkooperativa avtalsområdena, utlånas till arbets- givare inom de olika områdena i proportion till resp. arbetsgivargrupps andel av premieinbetalningarna.
AGS
För att administrera avtalsgruppsjukförsäkringen bildades 1972 ett särskilt bolag, Arbetsmarknadsförsäkringar, sjukförsäkringsaktiebolag, AMF-s, vil- ket ägs till lika delar av SAF och LO. Administrationen av AGS sköts av Folksam genom ett mellan AMF-s och Folksam träffat förvaltningsavtal.
Premien utgjorde 1975 1,3 % av lönesumman för de berörda löntagar- grupperna inom SAF/LO-området och 0,97 % inom den kommunala sek- torn. Totalt uppgick premierna till 682 mkr. Försäkrings- och överskotts- fonder ökade under 1975 med 580 mkr till 1405 mkr.
AGB och AGE
Avgångsbidragsförsäkringen administreras av Arbetsmarknadens Försäk- ringsaktiebolag, AFA. Premien per årsarbetare uppgick 1975 till 52 kr, vilket gav AFA 67 mkr i premieintäkter. AEA:s fonder i avgångsbidragsförsäk- ringsrörelsen, inkl. årets nettovinst, uppgick vid utgången av 1975 till 228 mkr, en ökning med 59 mkr på ett år.
De privatanställda tjänstemännens AGE administreras av Trygghetsrådet SAF-PTK och förvaltas av en stiftelse, Stiftelsen Tjänstemännens Trygg- hetsfond. Avgiften uppgick 1975 till 0,5 % av lönesumman för de berörda tjänstemännen, vilket gav stiftelsen 105 mkr i avgiftsintäkter. Utbetalningar för försäkringsfall uppgick endast till ca 14 mkr, varför stiftelsens kapital ökade med 94 mkr till 269 mkr.
För tjänstemän inom de statliga företagen administreras AGE av Stiftelsen SFO:s Trygghetsfond, vilken är uppbyggd på samma sätt som Stiftelsen Tjänstemännens Trygghetsfond. Dess balansomslutning uppgick 1975 till 7,6 mkr.
TGL
Administrationen av Tjänstegrupplivförsäkringen är mycket splittrad. För SAF/LO-området administreras TGL av AFA, som alltså sköter både TGL och AGB. För tjänstemännen ligger TGL på fem olika bolag, varav ett är ett konsortium mellan fyra bolag. Premieinkomster och fonder för de olika bolagen framgår av tabell 9.4
Tabell 9.4 Premier och fonder 1 Tjänstegrupplivförsäkring 1975, mkr
Bolag Premier Fondökning Fonder 1975 1975 AFA 191,8 17,0 191,5 Folksam liv 15,6 6,5 16,6 Förenade liv med samförsäkrare 40,6 5,7 32,7 KFA 68,5 3,4 25,0 RKA 2,2 0,4 1,4 SPP 44,7 7,0 23,1
Summa 363,4 40,0 290,3
Arbetsgivaren avgör i vilket bolag han vill teckna försäkringen för de anställda tjänstemännen. Sparbankerna har valt RKA, kommunerna KFA, konsumentkooperationen Folksam och övriga huvudsakligen Förenade liv eller SPP. Förenade livs samförsäkrare är Skandia, Trygg, Valand och Vegete. Avgiften utgjorde 1975 i AFA 154 kr och i övriga bolag 144 kr per försäkrad.
I TP
ITP-systemet finansieras enligt premiereservmetoden, vilket innebär att medel reserveras årligen under de anslutna tjänstemännens hela aktiva tid för att tillsammans bli tillräckliga för täckande av pension hela pensionstiden. Ett sådant system medför därför betydande fondbildning.
Administrationen av ITP-systemet är ej lika enhetlig som för övriga av- talsbundna försäkringssystem (med ITP avses i det följande förutom avtalet SAF /PTK även liknande avtal inom andra avtalsområden). Företagen kan välja om de vill svara för pensionsåtaganden själva genom intern fondering av medel eller avsättning till företagsanknutna pensionsstiftelser, eller om de vill betala premier till SPP eller en pensionskassa.
Företagen inom avtalsområdet SAF/ PTK kan dock endast välja mellan interna avsättningar och inbetalning av premier till SPP.
Om företaget väljer att fondera medel internt skall detta registreras av Pensionsregistreringsinstitutet, PRI, som för varje företag årligen beräknar hur stor fondering som krävs och administrerar pensionsutbetalningarna. PRI administreras av SPP. Pensionsutfästelserna måste garanteras genom kreditförsäkring i Försäkringsbolaget Pensionsgaranti, FPG, som därvid gör en prövning av företagets kreditvärdighet. Denna prövning sker för fem år i taget. Företagets pensionsskuld framgår av balansräkningens konto Av- satt till pensioner. Den av PRI fastställda kostnaden för de internt fonderade medlen utgjorde 1976 6,45 % av den totala fonderade summan. Denna kost- nad belastar årets resultat men medför ej några utbetalningar då den läggs till pensionsskulden. Vid utgången av 1975 uppgick de FPG-tryggade pen- sionsavsättningarna till 10344 mkr, en ökning med 1 558 mkr på ett år.
Förutom avsättningar enligt PRI/FPG-systemet redovisas under kontot Avsatt till pensioner även andra åtaganden — i första hand pensioner enligt överenskommelser före ATP-systemets tillkomst och för tjänstemän i de åldersgrupper som ej får full ATP. Dessutom förekommer kompletterings- pensioner för lönedelar över dem som är pensionsgrundande. Dessa pen- sionsavsättningar utanför FPG/PRI-systemet uppgick 1975 till 5 858 mkr, en ökning med 218 mkr på ett år. På grund av förändringar i skattelag- stiftningen som trädde i kraft 1976 kan dessa avsättningar förväntas minska i betydelse i framtiden.
Den för företaget kanske enklaste metoden att trygga sina ITP-åtaganden är att betala premier till SPP. De under 1975 till SPP inbetalda ITP-premierna uppgick till 1,3 miljarder kr. Fonderna ökade under året med 1,7 miljarder till 15 miljarder kr. Under 1976 utgick en ränterabatt dvs. nedsättning av premien, med 20 %, en ökning med 2 % sedan 1975 och 5 % sedan 1974.
För anställda i vissa företag eller yrkesgrupper har man valt att admi- nistrera ITP-försäkringen genom pensionskassor. Dessa står under tillsyn av försäkringsinspektionen och har placeringsregler liknande de som gäller försäkringsbolag. Pensionskassor tryggar ITP-pensioner främst för bank- och
försäkringsanställda, sjöbefäl och anställda inom pressen, totalt ca 85 000 anställda i aktiv ålder. Fonderna uppgick vid utgången av 1975 till ca 3,3 miljarder kr. Vid sidan av de kassor som administrerar ITP-pensioner finns dessutom andra tjänstepensionskassor med fonder på 1,9 miljarder kr. Pen- sionskassornas fonder ökade under 1975 med 432 mkr.
Många företag har valt att bilda stiftelser för tryggandet av de anställdas pensioner. Hur många och hur stora de stiftelser som administrerar ITP är finns inga uppgifter om, men det totala antalet pensionsstiftelser uppgick vid utgången av 1975 till 1 525. Dessa stiftelser förvaltade tillgångar vars bokförda värde uppgick till 3,5 miljarder kr. Stiftelser har mycket stor frihet att placera sina medel, varför många stiftelser har stora delar av sina tillgångar placerade i aktier, vars bokförda värde är mycket lågt. Pensionsstiftelserna kan därför antas förvalta tillgångar betydligt större än de ovannämnda 3 500 mkr. Således uppgick det bokförda värdet av tillgångarna i SE-bankens och Handelsbankens pensionsstiftelser i september 1976 till 390 mkr, men om aktierna värderats till marknadsvärde uppgick värdet av dessa stiftelsers tillgångar till 915 mkr. Konsumentkooperationens pensionsstiftelse är den största av de stiftelser som administrerar ITP-pensioner; tillgångarna uppgick 1975 till närmare 2 miljarder kr.
De flesta pensionsstiftelser kan antas administrera andra pensioner än ITP-pensioner. Det rör sig förmodligen om samma typer av pensioner som återfinns under kontot Avsatt till pensioner i företagens balansräkningar, främst åtaganden enligt äldre överenskommelser.
STP
STP-systemet administreras av ett särskilt bolag, AMF-p, (Arbetsmarknads- försäkringar, pensionsförsäkringsaktiebolag), vilket ägs till lika delar av SAF och LO. Bolagets verksamhet administreras av SPP. För inom kooperationen anställda arbetare har dock försäkring tecknats i Kooperationens Pensions- anstalt.
Finansieringen av STP-systemet sker enligt kapitaltäckningsmetoden, vil- ket innebär att arbetsgivarna varje år kollektivt inbetalar de premier som krävs för full kapitaltäckning av pensionsrätten för dem som pensioneras under året. Reserverande av medel före pensionsåldern sker alltså ej.
Premien utgjorde 1974—1976 2,05 % av den totala lönesumman för de berörda personalkategorierna, men beräknas successivt stiga till 3,15 % 1981. De till AMF-p under 1975 inbetalda premierna uppgick till 844 mkr och pensionsutbetalningarna till 384 mkr. Fonderna, inkl. årets nettovinst, ökade med 472 mkr till 1 145 mkr.
Inbetalning av premierna kan ske antingen kontant eller genom reverser. Dessa reverser måste i så fall kreditförsäkras i ett särskilt bolag, AMF-k (Arbetsmarknadsförsäkringar, ömsesidigt kreditförsäkringsbolag), vilket ad- ministreras av FPG. Företagen kan med dessa s.k. STP-lån återlåna upp till viss andel av sina premier, 1974—1976 90 % och 1977 100 %. Lånen löper på 15 år med bunden ränta. Räntan för varje års lån bestäms på grundval av det allmänna ränteläget den 1 november året innan. Räntesatsen utgjorde 1975 8,4 %, 1976 9,2 % och 1977 9,7 %. Därtill kommer kreditförsäkrings- och förvaltningsavgift på tillsammans 0,45 % samt en fast avgift om 300 kr
första året. Total lånekostnad för 1977 blir därigenom 10,15 %.
Kreditprövningen för STP-lån begränsas till en prövning av låntagarens kreditvärdighet. Utnyttjandegraden på STP-lånen är trots detta förvånans- värt låg. Under 1975 utnyttjade endast 1,2 % av företagen möjligheten att återlåna sina premier, men dessa företag lånade ca 1/3 av de inbetalda premierna, 276 mkr.
I tabell 9.5 lämnas en sammanställning över fondbildningen inom de olika försäkringssystemen. På grund av brister i det statistiska materialet är det ej möjligt att fördela pensionsstiftelser och pensionsavsättningar mel- lan de olika systemen. De kommunala pensionssystemen ingår ej.
Tabell 9.5 Fonder och fondökning i de avtalsbundna försäkringssystemen 1975, mkr
Fonder per Fondökning 1975-12-31 1975 ITP 30 653 3 774 därav: FPG/PRI 10 344 1 558 SPP 15 070 1 667 Pensionskassor 3 321 328 Kooperationens pensionsstiftelse 1 918 221 TGL 290 40 AGB 228 59 AGE 269 94 AGS 1 405 595 TFY 534 317 STP 1 224 494 Övriga pensionsavsättningar 5 640 677 Övriga pensionskassor 1 807 82 Övriga pensionsstiftelser 1 600 Summa 43 650 6 132
Fondökningen under 1975 uppgick till 17,1 %, frånräknat de pensions- stiftelser för vilka uppgifter för 1974 saknas, eller 6 132 mkr. Som jämförelse kan nämnas att AP-fondens tillgångar under 1975 ökade med 11 390 mkr, eller 15,2 %, till 86 485 mkr samt att försäkringsbolagens placeringar under 1975 ökade med 2 600 mkr. Av fondökningen inom arbetsmarknadens för- säkringssystem förvaltades omkring 3,2 miljarder kr av de enskilda för- säkringsinrättningarna och adderas till deras nettoplaceringar som därmed totalt uppgick till 5 800 mkr under året.
9122. Pensionsskuldema och företagsfinansieringen
Pensionsmedlen har länge varit en av företagens viktigaste källor för lång- fristig finansiering. De medel som redovisas under kontot Avsatt till pen- sioner i företagens balansräkningar är härvid av särskild betydelse, men även pensionsstiftelser, pensionskassor och STP-lån har stor omfattning. Sammantagna är företagens skulder av denna typ nästan lika stora som obligationslånen. Pensionsavsättningarna utnyttjas främst av de större fö- retagen inom tillverkningsindustrin, för vilka de utgör ca 20 % av de lång- fristiga skulderna.
1 system uppbyggda enligt premiereservmetoden är det oftast mycket lång tid mellan de anställdas intjänande av pensionsrätten och pensions- utbetalningarna. Avsättningarna blir därför mycket långfristiga; i praktiken kan man räkna med att avsättningarna i normala fall ej kommer att minska inom överskådlig framtid. Pensionsutbetalningama kommer förmodligen endast i sällsynta fall att bli större än de nya avsättningar som sker under samma period. De under kontot Avsatt till pensioner redovisade skulderna kan därför i det närmaste betraktas som amorteringsfria län.
De medel som under ett år avsätts till kontot Avsatt till pensioner är en lönekostnad som, till skillnad från andra lönekostnader, ej medför någon omedelbar utbetalning. Avsättningen kan betraktas som en del av lönen som kvarhålles tills den anställde pensioneras.
Belopp som avsatts beskattas ej förrän det utfaller som pension, varför systemet, liksom vanliga P-försäkringar, innehåller ett moment av skat- tekredit.
Det som här sagts gäller pensionsavsättningar inom ITP-systemet men det gäller i stor utsträckning även STP-systemet. Även där kan företagen påräkna en stabil tillförsel av lånemedel som i praktiken normalt ej kommer att behöva amorteras. STP-lånen kommer dock ej att bli av samma om— fattning som ITP-avsättningarna, då STP-systemet finansieras enligt ka- pitaltäckningsmetoden, vilket ej innebär samma höga sparande.
Även de företag som administrerar sina pensioner genom stiftelser kan tillgodogöra sig de fördelar ur finansieringssynpunkt som STP- och PRI- systemen ger. Pensionsstiftelserna placerar stora delar av sina tillgångar som lån till de företag för vilka de administrerar pensioner. Uppgifter om hur stora belopp som på detta sätt återlånas till företagen finns inte, men fö- retagens lån från pensions- och personalstiftelser uppgick 1975 till 3,4 mil- jarder kr, varav huvuddelen kan antas utgöras av pensionsmedel.
En annan egenskap hos systemet med pensionsavsättningar som har be- tydelse för företagens förmåga att klara förluster är att det tillförsäkrar fö- retagen långfristiga krediter oberoende av tillfälliga variationer i konjunk- turen och lönsamheten. Denna trygga tillförsel gör företagen mindre be- roende av övriga kreditorer och läget på kreditmarknaden. Ju mer skulder ett företag har, desto större utbetalningar för räntor och amorteringar måste ske årligen oavsett företagets resultat, och därigenom minskar motstånds- kraften mot förluster i verksamheten. Om skulderna utgörs av pensions- avsättningar däremot, blir utbetalningarna betydligt mindre och därigenom stärks företagets finansiella motståndskraft. Tillgång till denna typ av upp- låning ökar företagens skuldsättningsbenägenhet och gör en sjunkande so- liditet mera acceptabel.
9.1.3 Sparande och kapitalmarknadsutbud
Det totala försäkringssparandet steg snabbt — både absolut och som andel av bruttonationalprodukten — under 1960-talet och ökningen har, ehuru i långsammare takt, fortsatt under 1970-talets första hälft (tabell 9.6). Denna ökning hänför sig i början av perioden till AP-fondens snabba uppbyggnad, som mer än kompenserade nedgången i de enskilda försäkringsinrättning-
arnas sparande. Nedgången var markant under de första åren efter ATP- systemets införande men den stagnerade — som andel av BNP — i mitten av 1960-talet och följdes därefter av en rätt kraftig uppgång, som 1973 förde upp de enskilda försäkringsbolagens sparande till en nivå över den som rådde före ATP-systemet. Denna uppgång var nästan helt beroende på till- växten inom kollektiv och individuell liv- och sjukförsäkring. Från slutet av 1960-talet avtog uppgången i AP-sparandet och vändes 1973 i en nedgång mätt som andel av BNP. Växande pensionsutbetalningar kommer att över- stiga avgiftsinbetalningarna i sådan utsträckning att fondkapitalets avkast- ning inte kan förhindra denna nedgång i sparkvoten. Prognoser för AP- fonden redovisas närmare i kapitel 8. Även med rätt varierande antaganden om pris-, lönesumme- och ränteutveckling framträder en stagnation av AP- sparandet och en nedgång i dess andel av BNP.
Det har inte varit möjligt för kapitalmarknadsutredningen att göra någon systematisk och kvantifierad prognos för det enskilda försäkringssparandets totala utveckling framöver. En kvalitativ bedömning — vad man brukar kalla en informerad gissning — tyder dock på en fortsatt uppgång av detta sparande som andel av BNP, främst beroende på att en fortsatt expansion kan väntas inom ITP- och STP-systemen. STP befinner sig fortfarande i ett tidigt uppbyggnadsskede och kommer successivt att växa i omfattning. Samtidigt kommer genom stigande reallöner en allt större del av lönesum- man för tjänstemän att utgöras av lönedelar över gränsen för ATP-grundande lön, 7,5 basbelopp, vilket kan medföra att åtminstone under de närmaste åren en allt större del av pensionerna kommer att täckas av det premie- reservfinansierade ITP—systemet, som innebär ett högre sparande. Denna uppgång kan dock ej förmodas överväga den nedgång som kan väntas inom ATP varför det totala försäkringssparandet kommer att mista sin tidigare expansion och sannolikt kommer att uppgå till en oförändrad andel av BNP. Detta blir ett viktigt element i den sparande/investeringsproblematik som vi står inför. Stagnationen i det totala försäkringssparandet har därutöver implikationer för kapitalmarknaden som är vidare än vad som direkt skulle följa av det totala sparandets stagnation.
Som framgått av beskrivningen av arbetsmarknadens försäkringssystem är en växande del av det enskilda försäkringssparandet undandraget ka- pitalmarknaden antingen genom att det av försäkringsinrättningarna för- valtade sparandet blir bundet i återlån — en konstruktion som kan jämföras med AP-fondens återlån — eller genom att fonderingen av sparandet sker direkt i företagen (tabell 9.6). Denna bortfallsprocess har skett stegvis vid skapandet av olika kollektiva försäkringssystem. När ITP-systemet skapades i anslutning till ATP säkerställdes löntagarkollektivets pensionsförrnåner genom uppbyggnad av på försäkringsgrunder baserad fondbildning men det sparande som därigenom åstadkoms, behölls i stor utsträckning inom fö- retagen i form av FRI-avsättningarna. Visserligen registrerar systemet pre- mieinbetalningar och pensionsutbetalningar men sparandet sker inom fö- retagen och behålls i företagen och leder därmed till ett motsvarande bortfall i utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden. I STP-systemet blev kon- struktionen annorlunda — fondbildningen lägre — men effekten delvis den- samma. I detta system sker inbetalningar av premier till ett försäkringsbolag men företagen är, utan annan prövning än den som gäller kreditvärdigheten,
Tabell 9.6 Enskilt och offentligt försäkringssparande Årsgenomsnitt 1 mkr och i procent av BNP
1955—1959 1960—1964 1965—1969 1970—1975 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
A. Enskilt försäkringssparande I 250 2,1 I 450 1,6 2 450 1,8 5 950 2,7
AI . Förvaltat av försäkringsinrättningar I 250 2.1 I 150 1,3 I 900 1,4 4 600 2,1
därav A1.l Kapitalmarknadsplacerat 1 050 1,8 900 1,0 1 500 1,1 3 850 1,8
A1.2 Placerat i återlån — — — — — — 650 0,3
A.2 Bundet iföretag — — 300 0,3 550 0,4 I 350 0,6
därav A2.1 FRI-avsättningar — — 300 0,3 550 0,4 1 050 0,5 A2.2 Övriga avsättningar till
pensioner — — — — - — 300 0,1
B. Offentligt färsäkringssparande 50 0,1 I 750 2,0 5 250 4,0 9 700 4,4
därav B.1 Kapitalmarknadsplacerat 50 0,1 1 400 1,6 4 400 3,3 8 650 4,0
B.2 Placerat i återlån — — 50 0,1 350 0,3 500 0,2
C. Enskilt och offentligtförsäkringssparande ] 300 2,2 3 200 3,7 7 700 5,8 15 650 7,2
därav C.] Individuell personförsäkring 250 0,4 300 0,3 600 0,5 1 600 0,7
C.2 Kollektiv personförsäkring 400 0,7 600 0,7 1 000 0,8 2 600 1,2 C.3 Allmänna pensionsfonden — — 1 450 1,7 4 800 3,6 9 450 4,3
1970 1971 1972 1973 1974 1975 % % % % % %
A. Enskilt försäkringssparande 2,0 2,4 2,4 3,0 3,3 2.9 A] . Förvaltat av försäkringsinrättningar 1,6 1,7 1,9 2,3 2,5 2,3
därav A1.1 Kapitalmarknadsplacerat 1,1 1,5 1,6 1,8 2,2 2,0
A1.2 Placerat i återlån 0,5 0,2 —0,2 0,3 0,4 0,1
AZ. Bundet ijöretag 0,4 0,7 0,5 0,7 0,8 0,6
därav A2.1 PRI-avsättningar 0,4 0,4 0,5 0,4 0,5 0,5 A2.2 Övriga avsättningar
till pensioner 0,0 0,3 0,0 0,3 0,3 0,1
B. Offentligt försäkringssparande 4,3 4,6 4,2 4,7 4,3 4,1
därav B.l Kapitalmarknadsplacerat 4,0 5,0 4,1 4,2 3,5 3,4
B.2 Placerat i återlån 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2
C. Enskilt och offentligt försäkringssparande 6,3 7,1 7,2 7,6 7,6 7,0
därav C.1 Individuell personförsäkring 0,6 0,6 0,9 0,8 0,8 0,8
C.2 Kollektiv personförsäkring 0,9 0,9 1,0 1,1 1,4 1,5 C.3 Allmänna pensionsfonden 4,1 4,5 4,8 4,6 4,1 4,0
Anm.: A, B: Enskilt och offentligt försäkringssparande enligt Nationalräkenskapema. A1.I, B.1: Kapitalmarknadsplaceringama enligt riksbankens kreditmarknadsmatriser. A1.2, B.2: Återlånen utgörs av STP-lån fr. o. m. 1974 och lån från pensions- och personalstiftelser resp. AP-fondens återlån. A.2.2: Statistiken över företagens pensionsavsättningar åren 1955—1969 är bristfällig. C.1, C.2: Försäkringssparande hos enskilda liv- och sjukbolag. Visst sparande sker hos skadebolag men detta sparande ingår i restposten. Kollektivt försäkringsssparande avser såväl sparande hos SPP och övriga enskilda liv- och sjukförsäkringsbolag som det företagsbundna sparandet i form av FRI-avsättningarna. Företagens övriga pensionsavsättningar ingår ej.
tillförsäkrade en rätt till återlån, de 5. k. STP-lånen. Dessa återlån beräknas vid utgången av 1977 uppgå till I 165 mkr. Systemet befinner sig fortfarande i uppbyggnadsskedet varför en fortsatt expansion kan väntas de närmaste åren. Sannolikt kommer detta sparande i större utsträckning än hittills att kanaliseras utanför kapitalmarknaden genom att företagen bättre utnyttjar möjligheterna att få STP-lån.
Denna utveckling är resultatet av en naturlig önskan hos företagen om en rörelsegenererad tillgång till kredit som erhålles utan konkurrens med andra företag, ett självfinansieringen närliggande alternativ. Den sjunkande soliditeten bör ha ökat företagens intresse för sådana kreditformer. Inte desto mindre kan denna utveckling befaras leda till en sämre allokering av kre- ditgivningen. Det är för att begränsa denna effekt som utredningen i be- handlingen av AP-fonden (kap. 8) föreslår restriktivare regler för återlån ur AP-fonden. Härigenom förstärks det offentliga försäkringssparandets ut- bud på kapitalmarknaden trots stagnationen i detta sparandes totala om- fattning.
Tabell 9.6 belyser utvecklingen av försäkringssparandet i förhållande till BNP samt fördelningen av detta sparande på medel som kanaliseras via kapitalmarknadsinstituten eller som på olika sätt förmedlas utanför kapi- talmarknaden. Ofullständigheter i det statistiska underlaget leder till be- tydande restposter. I dessa ingår dels försäkringsbolagens placeringar i fas- tigheter och kassamedel, dels kapitalmarknadsutbud från fonder, stiftelser m. ni., som f. n. inte registreras i riksbankens kreditmarknadsmatriser. Ta- bellen visar dock samma mönster för utvecklingen av de enskilda försäk- ringsinrättningarnas utbud på kapitalmarknaden som av deras sparande. Kapitalmarknadsutbudet sjönk sålunda - i förhållande till BNP — under sextiotalet men låg under början av sjuttiotalet åter på samma nivå som före ATP-reformen.
Någon motsvarande återhämtning inträder inte i försäkringsbolagens an- del av kapitalmarknaden (Tabell 9.7). Denna föll från 57 % 1955—1959 till 22 % 1960—1964 och minskade ytterligare under senare delen av 1960-talet. 1970—1975 ökade andelen återigen men uppgick fortfarande till mindre än hälften av andelen 1955—1959. Denna andelsutveckling förklaras av den snabba expansionen av det totala försäkringssparandet till följd av fond- bildningen inom AP-fonden och den därmed sammanhängande tillväxten av kapitalmarknaden. I slutet av 1950-talet utgjorde försäkringsinrättning- arnas andel av det svenska kapitalmarknadsutbudet inemot 60 %. Ökningen i AP-fonden kompenserade bortfallet från de enskilda försäkringsinrättning- arna under 1960-talets första hälft, varefter utbudet av det samlade för- säkringssparandet ökade sin andel av kapitalmarknaden till 70 % under 1970- talets första år. Utvecklingen under de närmaste årtiondena kommer med all sannolikhet att innebära att försäkringsbolagens ställning på kapitalmarknaden utvecklas i motsatt riktning. Om AP-fondens sparande sjunker i förhållande till BNP medan det enskilda försäkringssparandets andel av BNP stabiliseras, even- tuellt efter en viss ”expansion under de närmaste åren i samband med är- betsmarknadsförsäkringssystemens uppbyggnad, ökar försäkringsbolagens andel av det totala utbudet på kapitalmarknaden. Försäkringsbolagens pla- ceringsinriktning blir i denna situation av ökad betydelse.
Tabell 9.7 Försäkringsbolagens kapitalmarknadsutbud 1955—1975 Nettoflöden. Årsgenomsnitt i mkr och procentuella andelar
1955—1959 1960—1964 1965—1969 1970—1975 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
A Försäkringsbolagens kreditgivning till
olika låntagarsektorer
Staten 160 17 40 4 — 10 0 570 16 Kommuner 120 12 130 15 100 17 130 5 Bostäder 400 39 430 49 790 52 1 710 48 Näringslivet 350 32 290 32 630 41 1 440 31 Summa 1 010 100 890 100 1 510 100 3 850 100 B Andel av det totala kapitalmarknadsutbudet Försäkringsbolagen 1 010 57 890 22 1 510 16 3 850 22 Offentliga försäkringsinsättningar 40 2 1 400 34 4 410 48 8 650 48 Ovriga 750 41 1 670 44 3 240 36 5 390 30 Summa 1 800 100 3 960 100 9 160 100 17 890 100
Anm.: Summauppgifterna överensstämmer med rad A.1 och B.l i tabell 9.6 men har avrundats annorlunda. Källa: Sveriges riksbank.
Fördelningen av försäkringsbolagens kreditgivning till andra sektorer än staten har över åren varit relativt stabil. Detta sammanhänger med den kreditallokering som riksbanken rekommenderat försäkringsbolagen att följa och som avspeglar sig i bostadsfinansieringens höga och stabila andel av placeringarna. Staten som är den andra prioriterade sektorn i den kredit- politiska lagstiftningen uppvisar däremot skiftande andelar på grund av i första hand att det statliga lånebehovet varit varierande under perioderna.
Kreditgivningen till' kommunerna, som sker dels i form av obligationsköp, dels i form av reverslån, visar en under 1970-talet oförändrad men under 1970-talet markant sjunkande andel. Även bostadsfinansieringen sker i form av direkt långivning (inteckningslån) och förvärv av bostadsinstitutens ob- ligationer. Obligationsandelen har ökat avsevärt under den redovisade pe- rioden som följd av koncentrationen av bostadsfinansieringen till mellan- handsinstituten (tabell 9.8).
Näringslivets upplåning på den svenska kapitalmarknaden har under se- nare år ökat markant och efter höjningen av obligationsräntan våren 1975 har emissionerna av industriobligationer stigit kraftigt. Försäkringsbolagen har traditionellt — av avkastningsskäl — inriktat sin långivning till näringslivet på inteckningslån och lån mot bankgaranti. Under 1975 och 1976 har dock även försäkringsbolagen ökat förvärven av industriobligationer, vars andel av placeringarna ökade från 2,7 till 3,5 % under denna två-årsperiod.
Som framgår av tabell 9.8 har markanta förskjutningar skett i placerings- mönstret. Från 1960-talet har obligationsplaceringarna ökat sin andel. Egna fastigheter och aktier ökade från 1950-talet till mitten av 1960-talet men
Tabell 9.8 Försäkringsbolagens placeringsobjekt 1938, 1952, 1966 och 1975 Samtliga bolag utom sockenbolag. Bokförda värden
1938 1952 1966 1975 Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Fastigheter 137 4,1 394 4,3 1 434 6,4 3 110 6,0 Aktier o. andra andelsbevis 61 1,8 244 2,7 1 200 5,4 2 693" 5,2 Koncernbolag 29 0,9 74 0,8 145 0,6 112 0,2 Övriga 32 1,0 170 1,9 1 055 4,7 2 581 5,0 Svenska inteckningslån 1 335 40,4 2 588 28,5 7 081 31,6 10 812,” 20,8 Fast egendom 1 316 39,8 2 422 26,6 6 102 27,3 8 987 17,3 Bostads-o. kontorsfastigheter 1 206 36,5 1 975 21,7 3 883 17,3 5 279 10,2 Annan fastighet 110 3,3 447 4,9 2 219 9,9 3 708 7,1 Tomträtt 19 0,6 166 1,8 979 4,4 1 825 3,5 Svenska kommunlån 201 6,1 564 6,2 2 012 9,0 2 670” 5,1 Obligationer 1 125 34,0 4 070 44,8 8 554 38,2 24 997 48,1 Staten o. statsgaranterade 179 5,4 1 463 16,1 2 422 10,8 5 291 10,2 Hypoteksinrättningar 463 14,0 1 271 14,0 4 542 20,3 16 624 32,0 Kommuner o. kommungaranterade 95 2,9 632 7,0 590 2,6 1 243 2,4 Industri- o. trafikbolag 216 6,5 593 6,5 842 3,8 1 588 3,1 Övriga svenska 5 0,2 0 0,0 1 0,0 25 0,0 Utländska 167 5,0 111 1,2 157 0,7 226 0,4 Förlagsbevis 11 0,3 145 1,6 264 1,2 365 0,7 Andra värdehandlingar 118 3,6 401 4,4 710 3,2 4 804'1 9,2 Lån mot säkerhet av försäkringsbrev 190 5,7 394 4,3 645 2,9 883 1,7 Kontanter o. banktillgodohavanden 129 3,9 291 3,2 483 2,2 1 661 3,2 Summa 3 307 100 9 091 100 22 383 100 51 995 100 ” Svenska börsnoterade(marknadsvärde) 4 823 ( Därav lån mot kommunal borgen 972 bBostadsfastigheter 4 437 dBostadslån 1 307 Kontors— o. affärsfastigheter 2 129 Län till svenska näringslivet 1 790 Fabriksfastigheter 2 977 Industrilån 814 Kraftverk 408 Trafik och rederibolag 231 Jordbruks- och skogsfastigheter 107 Övriga 745 Industrilån 100 Lån till koncernbolag 300 Övriga fastigheter 788 Övriga 1 755
deras andel har därefter varit konstant. En markerad ökning har ägt rum av ”andra värdehandlingar”; huvuddelen av dessa utgörs av lån mot bank- garanti. Räntesatserna för dessa lån ligger i genomsnitt inte obetydligt över de som tillämpas för obligations- och inteckningslån. (Räntestrukturen be- skrivs i avsnitt 9.2.5) De nämnda ökningsposterna — obligationer och andra värdehandlingar — svarar mot en nedgång i inteckningslånen, som gäller framför allt bostadsfastigheter, medan lån mot säkerhet i inteckning i in- dustrifastigheter stigit.
För att sammanfatta placeringsinriktningens förändringar i ett längre per- spektiv (från 1950-talet före ATP-systemet) har ökningar skett för egna fas- tigheter, aktier, inteckningslån i industrifastigheter och lån med bankgaranti, medan obligationsplaceringarna varit i stort oförändrade och lån mot in- teckning i bostadsfastighet minskat.
9.2. Placeringsregler
Försäkringsbolagens kapitalförvaltning inriktas i första hand på att åstad- komma en god avkastning på placeringarna i kombination med en ur för- säkringstagarnas synvinkel tillfredsställande säkerhet. Därutöver beaktas gi- vetvis även andra aspekter av stor vikt, såsom likviditet och flexibilitet. Vanligtvis är dessa olika aspekter inte helt förenliga med varandra och en avvägning mellan placeringsalternativ med olika kombinationer av direkt avkastning, värdestegring, likviditet och risk måste ske.
Försäkringsbolagens möjligheter att göra denna avvägning är inskränkta i två avseenden. För det första ger försäkringsrörelselagen föreskrifter om placeringamas art och säkerhet som i viss mån ger företräde för säkerheten över räntabiliteten. För det andra påverkas placeringsinriktningen av kre- ditpolitiska åtgärder. Här skall beröras på vilket sätt försäkringsrörelselagens placeringsbestämmelser påverkar kapitalavkastningen, och på vilket sätt en lagändring skulle påverka kreditgivningen. Lagändringar bedöms utifrån de- ras verkan på räntabiliteten och kreditallokeringen.
Avvägningen mellan soliditet och räntabilitet påverkas för det första av lagens bestämmelser om grunderna för vissa typer av försäkring. Omfatt- ningen av ett bolags bestånd av sparbetonade livförsäkringar, för vilka grun- der skall vara fastställda, avgör i huvudsak hur stor del av bolagets totala förpliktelser som utgör försäkringsfond. Denna skall redovisas i sådana for- mer som föreskrives i 274ä FL. Som tidigare nämndes skall grunderna avse att trygga bolagets förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal. De skall även avse att bereda försäkringar till skälig kostnad med hänsyn till försäkringens art. Lagen uttrycker sålunda kraven på soliditet och skälighet.
Soliditetskravet gör det nödvändigt att sätta premierna högre än vad som i själva verket väntas vara erforderligt. Under normala förhållanden kan man därför räkna med att överskott uppstår i rörelsen. I den mån detta överskott återförs till vederbörande försäkringstagare kan man säga att den verkliga kostnaden för försäkringen motsvarar erlagd premie med avdrag för återbetalat överskott.
Skälighetsprincipen innebär att den verkliga kostnaden för försäkringen skall utgöra ett skäligt pris för de tjänster av olika slag som försäkringen innebär för försäkringstagaren. Kostnaderna för försäkringen skall hållas inom skäliga gränser och även på ett rimligt sätt fördelas mellan olika för- säkringstagare. Skälighetsprincipen medför skyldighet för försäkringsinspek- tionen att pröva bolagens verksamhet ur denna synvinkel, men bolagen har även själva ansvar för att ändra grunderna så snart dessa med hänsyn
till verksamhetens fortlöpande anpassning efter växlande förhållanden inte längre är tillfredsställande ur soliditets- eller skälighetssynpunkt.
Med utgångspunkt från de sålunda fastställda grunderna beräknas bo- lagens premiereserver och därmed i huvudsak den i 274 & FL angivna ramen för placeringarna. De placeringar som enligt 2749' FL skall motsvara för- säkringsfonden har genomgående hög grad av säkerhet. Såväl vid faststäl- lande av grunderna som vid tillämpningen av dessa grunder till styrning av placeringarna ges visst företräde för soliditetskravet. En tredje form av soliditetsgaranti utgör pantsättningskravet. Härigenom försäkras att de vär- dehandlingar som motsvarar försäkringsfonden faktiskt finns tillgängliga för försäkringstagarnas fordringar.
Den tredubbla säkerhet som är inbyggd i det nuvarande systemet torde enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning ha åstadkommit en onödigt hög nivå av säkerhet för försäkringstagarna, samtidigt som försäkringsbo- lagens räntabilitet har pressats ned till följd härav. Från försäkringsbolagens sida har också ofta framhållits att den totala avkastningen på placeringarna ligger på en otillfredsställande nivå och att realräntan i många fall blir negativ. Detta sammanhänger dock, som tidigare påpekats, väsentligen med den allmänna räntenivån på kreditmarknaden och med takten i prisstegringen — förhållanden som inte berör enbart försäkringsbolagen. En viss förbättring av räntabiliteten skulle ha kunnat åstadkommas om utrymme förelegat för en annorlunda placeringsinriktning, men förbättringen skulle ha varit mar- ginell.
Lagändringar innebärande bl. a. en ökning av den fria sektorn i förhållande till försäkringsfonden skulle ge försäkringsbolagen möjligheter att åstad- komma bättre avkastning på sina placeringar, eftersom kraven på säkerhet för den fria sektorn inte är lika rigorösa som för den bundna sektorn. Av en enkät år 1964 bland livförsäkringsbolagen framgick att medelräntan på placeringar i den fria sektorn i allmänhet låg en halv procentenhet över medelräntan inom den bundna sektorn. Dessutom framgick att någon förlust inte uppkommit på grund av placeringar i den fria sektorn samt att inom den fria sektorn redovisades — förutom sådana lån mot säkerhet i inteckning som inte alls eller endast delvis får pantsättas i den bundna sektorn — bor- genslån, förlagsbevis och underställningsfria kommunlån. Olikheten i av- kastning inom den bundna och den fria sektorn torde knappast ha minskat sedan dess. Avkastningen på liv- och sjukförsäkringsbolagens totala pla- ceringar var sålunda 1975 7,5 procent i genomsnitt (i procent av bokförda belopp). Inteckningslån, kommunlån och obligationslån — vilka huvudsak- ligen redovisas i den bundna sektorn — hade en genomsnittlig avkastning på 7,6, 6,6 resp. 7,0 procent. Avkastningen på egna fastigheter, förlagslån och lån mot annan säkerhet än inteckning — vilka helt eller delvis ligger utanför den bundna sektorn — uppgick till 8,6, 7,4 resp. 9,6 procent.
En analys av försäkringsbolagens räntesättning vid nyutlåning eller om- sättning av lån under senare delen av 1976 gav bl.a. följande resultat. Genomsnittsräntan för bundna lån mot inteckning i bostads- och kontors- fastigheter, som upp till 80 procent av taxeringsvärdet får ingå i den bundna sektorn, var 9,73—9,99 procent. För lån mot inteckning i annan fastighet, som inte i samma utsträckning ingår i den bundna sektorn, var nyutlå- ningsräntan i genomsnitt 10,1—10,3 procent. Räntan för lån mot annan så-
Tabell 9.9 Genomsnittlig, procentuell årlig avkastning inklusive värdestegring för olika slags sparande under perioden 1950—75”
1950—55 1955—60 1960—65 1965—70 1970—75 1950—75 Bank 3,1 4,5 5,0 6,5 6,3 5,1 Aktier 11,5 15,1 10,7 0,8 15,6 10,6 Obligationer 1,2 1,2 0,4 2,6 2,1 1,5 Fastigheter Ab 7,4 6,4 6,8 8,2 5,8 6,9 Fastigheter MF 5,7 5,1 5,4 6,7 4,9 5,6 Jfr konsumentprisindex 5,8 3,1 4,0 4,4 8,3 5,1
” Källa, vad avser bank- aktie- och obligationssparande, Staffan Crona: Sparande i bank, obligationer och aktier 1950—75; Ekonomisk Revy 1971:4, 197615.
Vad avser fastigheter: Olof Wirström och Anders Unnerstad: Liv— och pensions- försäkringsbolagens kapitalplaceringsverksamhet, Nordiska Livförsäkringskongres- sen, Helsingfors 1973 med kompletterande uppgifter fram till 1975. ”1 procent av beräknade anskaffningsvärden. CI procent av beräknade marknadsvärden.
kerhet än inteckning uppgick till 10,01—11,55 procent.
Enligt gällande regler får ett försäkringsbolags innhav av aktier i enstaka företag omfatta högst 5 procent av röstetalet. Dessutom gäller den begräns- ningen att aktier inte får ingå i den fria sektorn. Som framgår av tabell 9.9 har den sammanlagda avkastningen på aktier i form av utdelningar och värdestegring varierat kraftigt såväl i absolut nivå som i förhållande till avkastningen på andra typer av placeringar. Det torde likväl vara uppen- bart att vidgade möjligheter för försäkringsbolagen att placera i aktier skulle kunna leda till förbättrad räntabilitet av det förvaltade kapitalet.
En ändring i bolagens placeringsinriktning inom ramen för liberalare be- stämmelser i försäkringsrörelselagen behöver inte i sig innebära att soli- ditetskravet tillgodoses på mindre tillfredsställande sätt än hittills. Det fö- religger nämligen inte något entydigt samband mellan risk och avkastning på den svenska kapitalmarknaden i den meningen att högre avkastning alltid förutsätter större risktagande eller vice versa. Vissa placeringar, såsom inteckningslån i fastigheter med lågt taxeringsvärde men högt uppskatt- ningsvärde, som enligt försäkringsrörelselagen anses ha lägre säkerhetsgrad än de som nämns i 274å FL, kan i praktiken ha minst lika hög grad av säkerhet som de där nämnda. Ett annat exempel är bankgarantilån. De är enligt försäkringsrörelselagen föndgilla och utgör även reellt en säker placeringsform, men betingar förhållandevis höga räntor.
I avsnitt 9.3.2 om taxeringsvärde resp. uppskattningsvärde som underlag för inteckningslåns säkerhetsläge och i avsnitt 9.3.4 om aktier som pla- ceringsalternativ utvecklas detta närmare. Dessa bedömningar delas såsom framgår av det följande av ett flertal remissinstanser som yttrat sig i samband med tidigare framlagda liberalisenngsförslag.
Försäkringsbolagen har av tradition aversion mot placeringsrisker och kan förväntas placera i enlighet härmed även om möjligheterna vidgas. Som stora kapitalplacerare har bolagen också möjligheter att åstadkomma en god riskspridning. Placeringsbeslut fattas i allmänhet under betydande osäkerhet. Osäkerheten avser såväl villkoren för ifrågavarande placerings direkta av-
kastning, riskläge m.m. som villkoren för alternativa placeringsformer i det aktuella läget och under en längre period i framtiden. I en sådan situation söker försäkringsbolagen åstadkomma visst utrymme som ger möjligheter att anpassa placeringsinriktningen till kontinuerligt och ibland snabbt skif- tande omständigheter. Placeringsregler som tillgodoser kravet på flexibilitet främjar sålunda försäkringsbolagens räntabilitet, även om placeringsinrikt- ningen på längre sikt räknat inte skulle visa någon större rörlighet.
Den under senare år rörligare räntepolitiken, den väsentligt snabbare pris- stegringen och därmed sammanhängande förskjutningar i de förväntningar på vilka placeringsbesluten grundas har ökat kapitalmarknadsinstitutens in- tresse för lån med kortare löptider och räntebindning än tidigare. Denna utveckling måste för försäkringsbolagens del bedömas mot bakgrund av att dessa traditionellt har att svara för en betydande del av det totala lång- fristiga kreditutbudet, en andel som med all sannolikhet kommer att öka i framtiden. Frågan om anpassningen framför allt av Obligationsvillkoren till osäkerheten om den framtida utvecklingen är därför av särskild betydelse för försäkringsbolagen, liksom för AP-fonden. Denna fråga behandlas på annat ställe i detta betänkande (kap. 12 om Obligationsmarknaden).
En större placeringsfrihet har aktualiserats av behovet av en förbättrad avkastning för försäkringsbolagen. Den bör dock ges en sådan utformning att den möjliggjorda förändringen i placeringsinriktningen också är önskvärd ur samhällsekonomisk synpunkt. Bl. a. bör sålunda kravet ställas att för- säkringsbolagen genom en sådan förändring ökar sitt bidrag till speciellt näringslivets försörjning med långfristigt låne- och riskkapital.
Det är en för kapitalmarknadsutredningen väsentlig utgångspunkt att för- säkringsbolagen stärker sin ställning på marknaden för långfristiga finansiella placeringar, inkl. aktier. Det är i och för sig inte överraskande att försäk- ringsbolagens placeringar i egna fastigheter under senare år utgjort en väx- ande andel av bolagens totala tillgångar på grund av det inflationsskydd de erbjudit i förening med ett högt värde ur säkerhetssynpunkt. Strävandena att vidga kapitalmarknaden skulle emellertid motverkas om fastighetspla- ceringarna framöver skulle fortsätta att växa i relativ betydelse. Lån mot inteckning i bostadsfastigheter har minskat i betydelse sedan finansieringen av nybyggda bostadsfastigheter övertagits av bostadsinstituten. Försäkrings- bolagens placeringar i bostadsobligationer har i motsvarande mån ökat. Lån mot inteckning i bostadsfastigheter avser numera huvudsakligen äldre fas- tigheter. Värdestegringen på fastigheter har lett till en starkt ökad efterfrågan på sådana lån som i växande grad påverkat kreditgivningen på den svenska kreditmarknaden, en utveckling som ur samhällsekonomisk synpunkt måste ifrågasättas.
Den hittillsvarande expansionen av lån mot bankgaranti eller annan sä- kerhet sammanhänger med de relativt höga räntor som utgår för sådana lån. Låntagarna utgörs delvis av industriföretag och andra grupper vilkas kreditbehov enligt utredningens bedömning är angelägna. En betydande del av denna utlåning torde dock vara av annan karaktär. Lånen har också i genomsnitt avsevärt kortare löptider än t. ex. intecknings- eller obliga- tionslån.
9.2.1. Inledning
Enligt direktiven skall utredningen se över de för försäkri ngsbolagen gällande placeringsreglerna. Innebörden av denna översyn är att föreslå sådana änd- ringar som medför att bolagens placeringsmöjligheter bättre anpassas till utvecklingsen av den totala efterfrågan och utbudet på kapitalmarknaden. Utredningen bör enligt direktiven vara obunden av reglernas nuvarande utformning. De placeringsregler som bör eftersträvas skall tillgodose kraven på trygghet för försäkringstagarna samt på god avkastning och likviditet. Reglerna måste emellertid också utformas så att försäkringsbolagens pla- ceringar blir en viktig beståndsdel i en väl fungerande kapitalmarknad.
Försäkringsbolagens placeringsmöjligheter regleras i praktiken av två komplex av bestämmelser. För det första anges i försäkringsrörelselagen på vilket sätt bolagens åtaganden gentemot försäkringstagarna skall mot- svaras av placeringar i olika tillgångsslag. Lagen är i första hand utformad med hänsyn till kravet pae trygghet för försäkringstagarna. Härigenom begränsas i viss mån utrymmet för placeringar som kan ge större avkastning än de föreskrivna. Försäkringsrörelselagen har inte som huvuduppgift att åstad- komma ett visst kreditutbud till olika sektorer av kreditmarknaden. men genom de krav som i lagen ställs beträffande olika placeringars art och säkerhet kan den likväl leda till viss styrning av kreditutbudet. Huvuddelen av de placeringar som i lagen räknas som fondgilla utgörs av värdepapper och direkta lån med god säkerhet. I praktiken är dessa i stor utsträckning långfristiga, i linje med främst livbolagens roll som uppsamlare och förvaltare av långfristiga sparmedel.
För det andra har det varit nödvändigt att styra försäkringsbolagens kre- ditgivning med hänsyn till utvecklingen av efterfrågan på kapitalmarknaden. Om denna styrning hade kunnat ske genom en politik som med generella medel påverkar de olika placeringsalternativens räntabilitet, skulle den kre- ditallokering som eftersträvats ur kreditpolitisk synvinkel sannolikt ha varit mera i överensstämmelse med den av bolagen önskade avkastningsmaxi- merande placeringsinriktningen. Det har emellertid oftast saknats förut- sättningar för att föra en sådan politik på den svenska kreditmarknaden. Även om förutsättningarna har förändrats väsentligt under senare år, kan det ifrågasättas om räntepolitiken framöver kan komma att utgöra ett till- räckligt effektivt instrument för att utan stöd av andra åtgärder åstadkomma den önskvärda kreditallokeringen.
Under de senaste två årtiondena har en direkt styrning av försäkrings- bolagens kreditgivning ägt rum genom av riksbanken utfärdade placerings- rekommendationer. Första gången statsmakterna gjorde ett omfattande in- grepp i försäkringsbolagens placeringsverksamhet i kreditallokerande syfte var 1952. Man ville då försäkra sig om att näringslivets del av bolagens nettokreditgivning ej ökade utan att denna i tillräcklig grad tillfördes bo- stadsbyggandet och de offentliga investeringama. Med försäkringsbolagen ingicks en överenskommelse vilken innebar att utlåningen till näringslivet inte fick ökas utöver den andel som förelåg 1952. I maj 1962 antogs en lag av beredskapskaraktär om placeringskvoter för vissa kreditinrättningar, däribland försäkringsbolagen.
1962 års lag tillämpades aldrig men hade betydelse som bakgrund till de rekommendationer genom vilka riksbanken i stället styrde kreditgiv- ningen till staten och bostäder. 1962 års lag efterföljdes 1975 av lagen om kreditpolitiska medel. Lagen innefattar bestämmelser om allmän placerings- plikt avseende bl.a. försäkringsbolagen. Syftet med den nya lagen är det- samma som med den tidigare gällande placeringskvotslagen, dvs. att dels skapa utrymme för bostadsbyggandets kreditbehov, eftersom detta i sin reala omfattning är bestämt genom statsmakternas beslut, dels vidga förutsätt- ningarna för statens upplåning utanför banksystemet i överensstämmelse med stabiliseringspolitiska önskemål.
Vid sidan av prioriteringen för de i den kreditpolitiska lagstiftningen an- givna syftena lämnar riksbanken rekommendationer även av annat slag beträffande bolagens placeringar. Som ett led i politiken att kraftigt öka tillförseln av långa lån till näringslivet genom obligations- och förlagslå- neemissioner och utlåning från de företagsfinansierande mellanhandsinsti- tuten träffade riksbanken sålunda våren 1975 en överenskommelse med försäkringsbolagen om att deras kreditgivning i nyssnämnda former skulle i en angiven omfattning öka utöver det tidigare normala engagemanget. Riksbanken underströk i detta sammanhang också att industrifinansiering i de former som hade angivits i överenskommelsen borde ges företräde framför reverslångivning till företagen. Rekommendationen gällde sålunda inte endast kreditgivningens inriktning på en viss kategori av låntagare utan även formerna för denna kreditgivning.
Regleringen i försäkringsrörelselagen av bolagens placeringar har sin grund i försäkringstagarnas anspråk på att avtalade försäkringsåtaganden skall kun- na infrias. Inom ramen för gällande säkerhetskrav och statsmakternas prio- riteringsrekommendationer söker försäkringsbolagen maximera avkastning- en. Denna strävan avspeglar sig i de förskjutningar mot placeringar med högre avkastning som ägt rum och som redovisats i det föregående. Öns- kemålet att maximera avkastningen kan sägas ha två motiv. Det första och ur försäkringssynpunkt viktigaste är att maximeringen förbilligar för- säkringstjänstema - den sker s. a. s. i försäkringstagarnas intresse. Det andra motivet är att maximering i en väl fungerande marknad antas leda till en samhällsekonomiskt riktig allokering av kreditgivningen.
Det från försäkringstagarnas intressen härledda kravet på en högre av- kastning som skäl för friare placeringsmöjligheter, har fått en särskild tyngd under de senaste årens snabba prisstegring som inneburit att den reala genomsnittsavkastningen på det förvaltade kapitalet varit negativ. År 1975 uppgick sålunda genomsnittsavkastningen på det av livbolagen förvaltade kapitalet (bokförda värden) till 7,5 procent. Konsumentprisema steg sam— tidigt med drygt 10 procent. En höjning av räntenivån på kapitalmarknaden företogs av riksbanken såväl 1975 som 1976. Försäkringsbolagens nypla- ceringsräntor steg därmed 1975 till 900—10,00 procent för obligationer och förlagslån och till 9,2—9,9 för olika typer av reverslån. Under 1976 minskade inflationstakten något medan nyplaceringsräntoma fortsatte att stiga. Real- räntan på nyplaceringar detta år var positiv, varierande mellan 0 och 2 procent för bundna lån. Under 1977 översteg inflationen återigen nyplaceringsrän- toma för flertalet tillgångsslag.
Frågan om placeringamas reala avkastning måste också enligt kapital-
marknadsutredningens bedömning tillmätas en betydande relevans. Genom ändringar i placeringsreglerna kan emellertid endast marginella effekter på avkastningen åstadkommas. Betydande höjningar av avkastningen i reala termer kan komma till stånd endast genom en väsentlig höjning av rän- tenivån och/eller genom ett nedbringande av inflationstakten. Den sist- nämnda faktorn är speciellt viktig, eftersom den påverkar samtliga place- ringars och inte endast nyplaceringars reala avkastning. Eftersom en stor del av försäkringsbolagens placeringar är räntebundna påverkar justeringar av kapitalmarknadsräntorna genomsnittsavkastningen först med lång efter- släpning.
Friare placeringsmöjligheter leder till en höjning av avkastningen genom en förskjutning av placeringarna till högre förräntade tillgångar. Kreditpo- litiken i Sverige har historiskt kännetecknats av en blandning av mark- nadsstyrning och reglering. Detta gäller även för försäkringsbolagen. Ka- pitalmarknadsutredningen utgår ifrån att även vid ökade inslag av mark- nadsstyming kommer statsmakterna att bedöma att behovet kvarstår att prioritera kreditgivningen till vissa sektorer. Försäkringsbolagen kan därför inte förväntas verka i en marknad fungerande efter den klassiska frikon- kurrensmodellens krav. Även framöver kommer de att möta direkta be- gränsningar i sin placeringsfrihet som härrör från statsmakternas prioritets- ingripanden. Men inte heller i övrigt — dvs. utanför de speciellt skyddade sektorerna — bör man räkna med möjligheten av en renodlat räntebestämd allokering av kreditgivningen. Detta betyder att kapitalmarknadsutredning- ens bedömning av försäkringsbolagens placeringsregler inte kan stanna vid en prövning av de begränsningar som försäkringstagarnas trygghet kräver. I enlighet med direktiven kommer översynen att ske med beaktande också av kapitalmarknadens funktioner. Särskild uppmärksamhet kommer därvid att ägnas näringslivets försörjning med långfristiga lånemedel och med risk- villigt kapital.
9.2.2. Nuvarande bestämmelser
Livförsäkringsbolagens placeringar regleras i huvudsak i 274ä försäkrings- rörelselagen (FL). Enligt bestämmelserna skall livbolags förpliktelser mot försäkringstagarna garanteras genom bildande av en s.k. försäkringsfond.
Försäkringsfonden består av: ersättningsreserv som avser bolagets ansvar för redan inträffade försäk- ringsfall,
premiereserv som avser bolagets ansvar för utestående försäkringar. Be- räkningarna sker på försäkringsmatematiska grunder som fastställs av för- säkringsinspektionen,
til/delad återbäring.
De gällande försäkringstekniska grunderna avser att trygga bolagets för- måga att dels fullfölja sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal, dels bereda försäkringstagarna en med hänsyn till försäkringens art skälig kostnad. Soliditetskravet gör det nödvändigt att beräkna premierna högre än vad i själva verket väntas vara erforderligt för att därigenom erhålla skydd mot avvikelser i ogynnsam riktning. Under normala förhållanden kan man därför räkna med att överskott uppstår i rörelsen. I den mån detta
överskott återföres till försäkringstagarna kan man säga att den verkliga kostnaden för försäkringen motsvarar erlagd premie med avdrag för åter- betalat överskott. Vid sidan av soliditetskravet uppställer lagen ett krav av annan innebörd, nämligen att den verkliga kostnaden för försäkringen skall utgöra ett skäligt pris för de tjänster av olika slag som försäkringen innebär, skä/ighetsprincipen.
Överskottsfonderna dvs. de tekniska fonder som ett försäkringsbolag re- dovisar vid sidan av försäkringsfonden, bildas av överskottsmedel vilka temporärt kvarhålls hos bolaget för att senare, i den mån de ej behöver tas i anspråk för att täcka uppkommen förlust, återgå till försäkringstagarna i form av återbäring. Verksamhetens förlopp under normala tider kommer följaktligen att kännetecknas därav att för varje år uppkommande över- skottsmedel tillförs dessa fonder samtidigt som medel härrörande från ti- digare års överskott frigörs ur fonderna och återgår till försäkringstagarna. Överskottsfondernas storlek kan sålunda variera avsevärt från år till år.
Enligt 274 & FL gäller för livförsäkringsbolag att ett belopp motsvarande försäkringsfonden skall vara redovisat i följande slag av värdehandlingar.2
. obligationer och andra skuldförbindelser som utfärdats eller garanterats av staten:
obligationer utfärdade av hypoteksinstitut och kreditaktiebolag: fordringsbevis utfärdade av riksbanken eller bankinstitut, dock ej förlagsbevis; obligationer eller andra skuldförbindelser utfärdade eller garanterade av svensk kommun:
. obligationer utfärdade av svenskt industriföretag och som bjudits ut av svenskt
bankaktiebolag;
6. skuldförbindelser för vilka bolaget har säkerhet genom inteckning i jordbruks-, bostads—, kontors— eller affärsfastighet inom fyra femtedelar eller i annan fastighet inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde;
7. inhemska eller utländska värdehandlingar som till sin art och säkerhet kan anses jämförliga med de handlingar som nämns under punkterna 1—6;
8. lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet, samt
9. värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet på grund av i återförsäkring övertagna
livförsäkringar.
efer»—
U|
Ett belopp motsvarande högst en tiondel av försäkringsfonden får dock redovisas i andra värdehandlingar än de ovan nämnda, den s. k. fria sektorn. Aktier får ej inräknas i den fria sektorn. De värdehandlingar som motsvarar försäkringsfonden skall pantsättas för försäkringstagarnas räkning (276 ä FL).
Livbolagens tillgångar utöver de som svarar mot försäkringsfonden får placeras i värdehandlingar inom en vid ram, bl. a. i aktier — s. k. fria fonder eller överskottsfonder. Dessa handlingar pantsätts inte.
För skadeförsäkringsbolag gäller inte motsvarande krav på redovisning och pantsättning av försäkringsfond. Större delen av verksamheten är ju här av ”löpande” karaktär, och någon uppsamling av sparmedel försäk- ringstagarna tillgodo förekommer icke i samma utsträckning. Om ett bolag meddelar försäkring av annat slag än personförsäkring och meddelas sådan försäkring för all framtid eller för längre tid än tio år, s.k. all framtids- försäkring, tillämpas i fråga om redovisning av premiereserv, placeringar och pantsättning samma bestämmelser som för livförsäkringsbolagen (275 & FL). Eftersom för Skadeförsäkringsbolagen den del av försäkringsfonden som skall pantsättas endast utgör en mindre del av deras totala placeringar
2 De nuvarande place- ringsreglerna beskrivs här i stora drag. Framställ- ningen är förenklad, då reglerna är ganska kompli- cerade i sina detaljer.
— ca 15 procent mot 80 procent för livbolagen — är inskränkningien av pla- ceringsfriheten till följd av lagbestämmelsema i deras fall mindre än för livförsäkringsbolagen.
Enligt 336ä FL får försäkringsbolag inte utan försäkringsinspektionens medgivande äga större antal aktier i ett och samma bolag än som motsvarar 5 procent av samtliga aktier i bolaget. Förekommer det aktier med olika röstvärde får aktieinnehavet motsvara högst 5 procent av röstetalet av samt- liga aktier.
9.2.4. Försäkringsbolagens ändringsf'o'rslag
Sedan tillkomsten av 1948 års lag om försäkringsrörelse har försäkrings- bolagen vid ett flertal tillfällen gjort framställningar om en liberalisering av placeringsbestämmelserna. Redan vid lagens tillkomst förutsattes att en viss liberalisering skulle kunna genomföras när tillräckliga erfarenheter be- träffande bestämmelsernas verkan vunnits. De av försäkringsbolagen fram- lagda förslagen avser följande områden:
a. Höjning av den redovisningsgräns upp till vilken inteckningslån och fas- tigheter får räknas som fondgilla enligt 2745 FL. b. Vidgning av antalet i 274é FL uppräknade tillgångsslag som helt eller till viss del får räknas som fondgilla. c. Vidgning av den fria sektorns andel av försäkringsfonden, alternativt övergång till ett nytt system enligt 1972 års förslag. (1. Slopande av kravet på pantsättning. e. Slopande av regeln att aktier — som enda i lagen angivna tillgångsslag — inte får ingå i den fria sektorn. f. Höjning av nu gällande 5-procentsgränsen avseende röstetalet för bolag i vars aktier ett försäkringsbolag placerat.
a. Redovisningsgränsenför inteckning/ån och inteckningar egna fastigheter
År 1965 framlade försäkringsbolagen genom Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, i samråd med Svenska Livförsäkringsbolags Förening, ett för- slag beträffande höjning av redovisningsgränsen för inteckning i fastigheter. Förbundet påpekade att en jämförelse med de säkerhetskrav som enligt 2749' FL gällde för övriga tillgångsslag gav vid handen att gränsen för in- teckning i den bundna sektorn framstod som alltför rigorös. Inom den bund- na sektorn fick endast redovisas skuldförbindelser för vilka försäkringsbo- laget ägde säkerhet genom inteckning i fast egendom inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde. Enligt punkt 2 i 274 & FL fick samtidigt obligationer utgivna av bl. a. kreditaktiebolag i sin helhet räknas som fond- gilla. Till säkerhet för dessa obligationer låg emellertid fastighetsinteckningar inom 75 procent av institutionernas egna uppskattningsvärden. Denna gräns torde enligt förbundet regelmässigt ligga högre än den för försäkringsbolagen fastställda, nämligen två tredjedelar av taxeringsvärdet.
Förbundet erinrade vidare om att pantsättning fick ske av obligationer vilka utfärdats av svenskt industriföretag och offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag. I detta avseende uppställdes i lagen icke något krav på särskild säkerhet för obligationslånet, utan denna kunde enligt förbundet sägas främst ligga i det ansvar som den emitterande banken tog genom sin kreditbedömning. Vidare framhölls av förbundet att taxeringsvärdena i regel låg avsevärt under fastighetemas avkastningsvärden, varför en vä- sentlig höjning av pantsättningsgränsen inom taxeringsvärdets ram borde kunna ske i fråga om andra fastigheter och tomträtter än bolagens egna, utan att kravet på fullgod säkerhet därigenom skulle eftersättas.
Vissa remissinstanser, däribland försäkringsinspektionen, var i vissa av- seenden av annan uppfattning när det gällde frågan om redovisningsgränsen
för fastighetsinteckningar, och föreslog bl. a. en indelning av inteckningarna i kategorier avseende å ena sidan jordbruks-, bostads-, kontors- och af- färsfastigheter och å andra sidan övriga fastigheter, däribland speciellt in- dustrifastigheter. Efter remissbehandlingen frångick förbundet sin ursprung- liga ståndpunkt och begärde en höjning av redovisningsgränsen för alla fastighetskategorier utom industrifastigheter från dittills gällande två tred- jedelar av senast fastställda taxeringsvärde till fyra femtedelar av nämnda värde. För industrifastigheter föreslogs ingen ändring av gällande bestäm- melser.
I enlighet med försäkringsbolagens förslag höjdes den i 2749” FL före- skrivna redovisningsgränsen till 80 procent av taxeringsvärdet vad avser jordbruks-, bostads-, kontors- och affärsfastigheter. Försäkringsbolagen hade även framhållit att egna fastigheter och tomträtter kunde anses ha allmänt högre standard och att skötsel och underhåll var av högre klass än för fas- tigheter och tomträtter i allmänhet och föreslog att redovisningsgränsen för inteckningar i dessa placeringar skulle höjas till 100 procent av taxe- ringsvärdet. Även för dessa fastigheter och tomträtter fastställdes emellertid redovisningsgränsen till 80 procent av senaste taxeringsvärdet.
Vissa remissinstanser hade påpekat att uppskattningsvärdet har betydande fördelar som grund för fastställande av redovisningsgränsen. När det gällde försäkringsbolagens kapitalplaceringar bedömdes dock trygghetskraven av statsmakterna väga så tungt att man inte var beredd att utan ingående belysning överge systemet med redovisningsgränser anknutna till taxe- ringsvärdet.
Sedan kapitalmarknadsutredningen hade tillsatts lämnade försäkringsbo- lagen 1972 ett förslag till Kungl. Maj:t som bl. a. innebar att taxeringsvärden skulle frångås som värderingsgrund för fastigheter och ersättas av uppskatta- de värden. Ungefär hälften av livförsäkringsbolagens placeringar utgöres av obligationer där de fastigheter, som utgör den underliggande säkerheten, belånas på grundval av uppskattade värden. Försäkringsbolagen hänvisade till vad som anfördes av bostadslåneutredningen i dess betänkande angående stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionema (SOU 1962:31). I denna ut- redning påpekades att taxeringsvärdet inte står i någon stabil relation till fastighetemas riskförhållanden. Däremot bygger uppskattningsvärden på en teknik som i årtionden har utvecklats av många institutioner på kapital- marknaden. Utredningen framhöll också att såväl landshypoteksinstitutio- nen som stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionerna arbetar efter sam- ma riktlinjer.
b. Nya placeringsalternativfo'rförsäkringsfonden
I punkt 1—6, 274é FL ges en förteckning över de olika kategorier av vår- dehandlingar som får ingå i försäkringsfondens bundna sektor. Vid ett flertal tillfällen har förteckningen under punkt 1—6 utökats till att omfatta skuld- förbindelser utgivna av nytillkomna institutioner. Försäkringsbolagen har också själva i olika sammanhang framhållit vikten av att företags och andra låntagares finansieringsbehov kan tillgodoses genom för ändamålet lämpliga, eventuellt nya låneformer. Försäkringsbolagens bidrag till sådan finansiering blir givetvis större om sådana värdehandlingar får ingå i den bundna sektorn.
1 1965 års förslag underströk förbundet också angelägenheten av att en ut- redning skulle komma till stånd beträffande Vinstandelslån, men berörde inte vid detta tillfälle frågan om vinstandelsbevis skulle få betraktas som fondgilla. Även till kapitalmarknadsutredningen har försäkringsbolagen an- mält sitt intresse för vinstandelsbevis som placeringsalternativ.
] punkt 7, 274 & FL, stadgas att i den bundna sektorn även får ingå inhemska eller utländska värdehandlingar som till sin art och den säkerhet de erbjuder kan anses jämförliga med några av de under punkt 1—6 nämnda, Punkt 7 ger möjligheter att utöka antalet fondgilla placeringsalternativ. Uttrycket ”till sin art” skulle i vissa lägen kunna ge en alltför snäv begränsning av möjligheterna i detta avseende. Försäkringsinspektionen avgör från fall till fall hur bestämmelsen i punkt 7 skall tolkas, och har under senare år övergått till en liberalare praxis.
c. Vidgning av den fria sektorn
Det för försäkringsbolagen mest betydelsefulla yrkandet har alltid varit vidg- ningen av den fria sektorn. Enligt nuvarande bestämmelser får ett belopp motsvarande en tiondel av försäkringsfonden för egen räkning i svensk valuta redovisas i andra värdehandlingar än de som nämns i punkt 1—7 274 & FL, dock icke i aktier. Eftersom kraven på säkerhet för den fria sektorn inte är lika rigorösa som för den bundna sektorn har försäkringsbolagen möjligheter att åstadkomma bättre avkastning på sina i den fria sektorn ingående placeringar.
Denna skillnad i avkastning utgör givetvis ett mycket viktigt argument för försäkringsbolagen när de begär en vidgning av den fria sektorn, i syn- nerhet som de gör gällande att en sådan vidgning skulle kunna ske utan att försäkringstagarnas trygghet blir eftersatt. Bolagen efterlyser sålunda en annorlunda avvägning i lagen mellan soliditets- och skälighetskravet.
Den fria sektorn var en nyhet i 1948 års lag om försäkring. 1942 års försäkringsutredning anförde att det framstod som angeläget att — åtminstone intill dess erforderlig praktisk erfarenhet av systemet vunnits — tämligen snävt begränsa den fria placeringsrätten. I prop. 1948150 föreslogs emellertid av försiktighetsskäl att gränsen för fria sektorn skulle sättas vid 5 procent av försäkringsfonden. Första lagutskottet förordade — i likhet med försäk- ringsutredningen — en till 10 procent bestämd fri placering och uttalade dessutom att det borde vara möjligt, om erfarenheterna skulle bli gynn- samma, att småningom vidga den fria sektorn. 1945 års försäkringsutredning, som framlade sitt betänkande 1949, föreslog inga ändringar i de vid denna tidpunkt nyligen beslutade kapitalplaceringsbestämmelserna.
I försäkringsbolagens förslag av 1965 ingick en vidgning av den fria sektorn från en tiondel till en femtedel av försäkringsfonden. Förslaget bifölls av flertalet remissinstanser, däribland försäkringsinspektionen och kreditinsti- tututredningen. En ändring av lagen i detta avseende kom emellertid inte till stånd. Anledningen härtill var att en så långtgående liberalisering vid detta tillfälle inte bedömdes vara förenlig med de allmänna målen beträffande kreditallokeringen på den svenska kreditmarknaden.
Med anledning av att kapitalmarknadsutredningen hade fått direktiv att göra en översyn av placeringsreglerna med speciellt beaktande av utveck—
lingen på hela kapitalmarknaden, framförde Svenska Försäkringsbolags Riksförbund och Folksam i skrivelse den 11 februari 1972 synpunkter och förslag angående en ändring av placeringsreglerna för försäkringsbolagen. Förslaget innebär en avsevärd liberalisering av placeringsreglerna. I stället för att föreslå en vidgning av den fria sektorn enligt nu gällande definition presenterades en ny konstruktion som innebär att man för varje tillgångsslag fastställer en viss gräns — som varierar med säkerheten — intill vilken det får redovisas inom försäkringsfonden. Syftet är detsamma som vid tidigare förslag, nämligen att bereda försäkringsbolagen större möjligheter att placera i tillgångar med högre avkastning.
Enligt det föreslagna systemet skall försäkringsbolagens samtliga tillgångar tilldelas kvoter och sättas i relation till försäkringsfonden och vissa andra fonder. Även aktier och andra placeringar som nu inte får inräknas vid redovisning av försäkringsfonden avses alltså ingå. De säkraste placeringarna skall upptas till sitt fulla värde medan mer riskfyllda placeringar tilldelas lägre kvot vid redovisningen av fondtäckningen. Ju större den aktuarie- mässigt beräknade försäkringsfonden blir i förhållande till överskottsfon- derna, i desto större utsträckning måste placeringarna omfatta sådana till- gångar som får upptas till sitt fulla värde. Enligt förslaget avses sålunda placeringsreglerna bli flexiblare än f. n. utan att försäkringstagarnas säkerhet samtidigt behöver minska. Man kan anta att försäkringsbolagen genom den föreslagna redovisningsmetodens större flexibilitet också kan öka avkast- ningen på de förvaltade medlen.
Försäkringsbolagen preciserar sitt förslag i följande utkast till 2749' FL. Tillgångsslagen har här omgrupperats i syfte att underlätta bedömningen. Försäkringsbolagen begär också en övergång från taxerings- till uppskatt- ningsvärden som grund för beräkning av redovisningsvärden. En sådan över- gång utgör dock inte någon förutsättning för att kvotsystemet i övrigt skall kunna genomföras.
Utkast till 2749' FL
Vid envar tidpunkt skall — sedan tillgångar med bokfört värde motsvarande det bokförda värdet av andra skulder än de som redovisas under försäk- ringsfonden, återbäringsfonden, säkerhetsfonden och utjämningsfonden undantagits — försäkringsfonden för livförsäkringar motsvaras av nedan an- givna tillgångar. Härvid må tillgångarna upptagas till följande värden, näm- ligen:
1 Fastigheter
— jordbruks-, bostads-, kontors- eller ap'ärsfastighet till den del värdet ligger inom sjuttiofem procent eller annan fastighet inom femtio procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt, av byggnad som hör till tomträtten,
till motsvarande del av det uppskattade värdet, i den mån detta ej överstiger anskaffningsvärdet; — jordbruks-, bostads-, kontors- eller ajjfz'rsjastighet till den del värdet ligger mellan sjuttiofem och hundra procent eller annan fastighet mellan femtio
och sjuttiofem procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt, av byggnad som hör till tomträtten,
till sjuttio procent av motsvarande del av det uppskattade värdet, i den mån detta ej överstiger anskaffningsvärdet; annan fastighet än jordbruks-, bostads-, kontors— eller amrrsfastighet till den del värdet ligger mellan sjuttiofem och hundra procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt, av byggnad som hör till tomträtten, till fyrtio procent av motsvarande del av det uppskattade värdet, i den mån detta ej överstiger anskaffningsvärdet.
2 Inteckningslån
— fordringar mot säkerhet av inteckning i jordbruksq bostads-, kontors- eller
ayyärsfastighet inom sjuttiofem procent och i annan fastighet inom femtio procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt till fastighet av här avsett slag, av byggnad som hör till tomträtten,
till anskaffningsvärdet, dock ej över nominella värdet', fordringar för vilka säkerheten utgöres av inteckning i jordbruksn bostads-, kontors- eller ap'ärsfastighet mellan sjuttiofem och hundra procent eller annan fastighet mellan femtio och sjuttiofem procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt, av byggnad som hör till tomträtten,
till sjuttio procent av anskaffningsvärdet; fordringar för vilka säkerheten utgöres av inteckning i annan fastighet än jordbruksn bostads-, kontars- eller affärsjhstighet mellan sjuttiofem och hundra procent av det uppskattade värdet av den fasta egendomen eller, i fråga om tomträtt, av byggnad som hör till tomträtten,
till fyrtio procent av anskaffningsvärdet.
3 Obligationer och skattkammarväxlar
— skattkammarväxlar, obligationer som utfärdats av staten, kommun eller
därmed jämförlig samfällighet, allmän kassa eller inrättning, vars reg- lemente fastställts av Konungen, Sveriges investeringsbank AB eller kre-
ditaktiebolag,
— av svenska industriföretag utfärdade obligationer vilka offentligen utbju-
dits av svenska bankaktiebolag, till anskaffningsvärdet dock ej över nominella värdet; — av svenskt bankaktiebolag utbjudet partialbevis,
till sjuttio procent av anskaffningsvärdet;
— av svenskt bankaktiebolag utbjudet förlagsbevis,
till sextio procent av bokförda belopp.
4 Lån mot annan säkerhet än inteckningar
— fordringar för vilka staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet,
bankaktiebolag, sparbank, postbanken, centralkassa för jordbrukskredit
eller annan under 3 avsedd kassa eller inrättning, Sveriges investe- ringsbank AB, kreditaktiebolag eller försäkringsföretag med svensk kon- cession svarar, — fordringar mot säkerhet av försäkringsbrev inom återköpsvärdet, till anskaffningsvärdet, dock ej över nominella värdet,
5 Aktier
— aktier, som noteras på Stockholms fondbörs, till trettio procent av anskaffningsvärdet, i den mån sålunda framräknat värde ej överstiger marknadsvärdet; — andra aktier, till tjugo procent av anskaffningsvärdet, i den mån sålunda framräknat värde ej överstiger marknadsvärdet.
6 Återförsäkrares
— ansvarighet, till bokförda belopp.
7 Utländska fordringar och värdehandlingar
— fordringar för vilka utländsk bank eller försäkringsföretag, som icke har svensk koncession, svarar, utöver vad som upptagits under 6, — utländska värdehandlingar som till sin art är jämförliga med de under 3 och 4 nämnda, till åttio procent av bokförda belopp.
8 Övriga fordringar eller tillgångar,
— i den mån de ej är jämförbara med någon ovan nämnd post, därvid där angivna värderingar tillämpas, till tio procent av bokförda värdet.
9 Kassamedel och upplupna räntor
— inneliggande kassa, checkar, postremissväxlar samt fordringar hos svenska bankinstitut, — upplupna räntor, till bokförda belopp.
d. Pantsättningskravet
I sitt förslag av 1972 till nya placeringsregler begär försäkringsbolagen att kravet på pantsättning av tillgångar som täcker försäkringsfonden skall av- skaffas. Som ett argument anförs att systemet med pantsättning är behäftat med betydande administrativa olägenheter. Försäkringsbolagen påpekar ock- så att de förvaltar sitt kapital under ansvar och att en kontroll av den typ pantsättningskravet innebär sålunda är överflödig. Vidare framhålls att över-
gång till ett placeringssystem i vilket samtliga tillgångar — i med säker- hetsgraden varierande utsträckning — motsvarar försäkringsfonden förut- sätter slopandet av pantsättningskravet. Försäkringstagarnas krav på säker- heter skulle enligt försäkringsbolagen tillgodoses på ett fullt betryggande sätt i det av bolagen förordade systemet där samtliga tillgångar används för täckning av försäkringsfonden. Den föreslagna värderingen skulle in- rymma sådana säkerhetsmarginaler att tryggheten i placeringarna skulle få anses lika tillfredsställande som enligt gällande system. Försäkringsbolagen hänvisar också till att pantsättningskravet har slopats inom andra kredit- marknadssektorer.
Kravet på pantsättning har enligt försäkringsbolagen även direkta kon- sekvenser för placeringsinriktningen som borde upphävas. I dagens läge beräknas nämligen de värdehandlingar som skall korrespondera mot för- säkringsfonden till de värden som framkommer med beaktande av bestäm- melserna i bokföringslagen samt 939 FL, vari föreskrives att ett försäk- ringsbolags tillgångar skall upptagas till lägsta värdet av verkliga värdet och anskaffningsvärdet. Ett undantag från denna regel medges dock i 93 & FL. Under särskilda betingelser behöver fluktuationer i marknadsvärdet, som kan bedömas vara av tillfällig karaktär, inte föranleda nedskrivningar. Bedömningen huruvida ett försäkringsbolag täckt försäkringsfonden på fö- reskrivet sätt kommer därför att följa samma grundregel som gäller för bolagets balansräkning. I och för sig finns det emellertid enligt förbundet inga speciella skäl för att detta samband skall föreligga. Mycket talar för att placeringsinriktningen skall vara oberoende av bokföringsvärdena. Be- stämmelserna i 2745 FL har tillkommit för att tillsynsmyndigheterna vid envar tidpunkt skall kunna konstatera täckning av livförsäkringsfonden. Härvid har valts den metoden att vissa angivna värdehandlingar godtagits under det att andra värdehandlingar — om det bortses från den fria sektorn — uteslutits. Tillgångar som inte har karaktär av värdehandling har jämväl lämnats utanför. Detta senare torde ha sin förklaring i kravet på pantsättning av ifrågavarande tillgångar, varom stadgas i 276ä FL. Vid pantsättning av egna fastigheter överlämnas inteckningar till förvaring.
e. Placering av försäkringsfonden [ aktier
Enligt 274ä FL får livförsäkringsfond inte till någon del redovisas i aktier. I sitt förslag av 1965 till ändring av placeringsreglerna påpekade försäk- ringsbolagen att redan 1945 års försäkringsutredning hade förutskickat att frågan om placering av aktier i försäkringsfonden borde övervägas sedan erfarenheter vunnits av tillämpningen av 274ä FL.
Aktier hade visat sig vara en av de placeringsformer, som bäst motstått den inflatoriska utvecklingen, och utgjorde därför placeringsobjekt, som var av stort intresse vid förvaltningen av livförsäkringstagarnas sparande. För- lustrisken hade, särskilt i fråga om börsnoterade aktier, visat sig mycket ringa. Dessa omständigheter utgjorde enligt försäkringsbolagen tillsammans ett starkt skäl för att aktier icke skulle vara utestängda från redovisning i försäkringsfonden.
För närvarande kan livförsäkringsbolagen endast placera medel tillhörande de s.k. fria fonderna i aktier. Olika bolag har utnyttjat denna möjlighet
i olika grad. Även om vissa bolag numera genom ett högt utnyttjande har en mycket begränsad möjlighet att placera ytterligare medel i aktier, fö- religger för bolagen sammantaget ännu ett relativt gott utrymme att utnyttja.
Försäkringsbolagen framhöll år 1965 också den omständigheten att de hittills endast successivt och i vissa fall endast till mindre del utnyttjat utrymmet för placering av aktier. Detta gav vid handen att en vidgad möj- lighet till aktieplacering icke skulle komma att utnyttjats på ett olämpligt sätt. Härutöver underströks den naturliga önskan hos kapitalförvaltande företag att sprida placeringarna bland olika kreditformer och olika låntagare. [ fråga om aktieplaceringarnas spridning erinrades om att denna, även utan försäkringsbolagens naturliga önskan att differentiera placeringarna, garan- teras av bestämmelsen i 336 &" FL enligt vilken försäkringsbolag (koncern) icke utan försäkringsinspektionens medgivande må inneha aktier i ett och samma bolag motsvarande mer än en tjugondel av röstetalet.
Vidare framhölls, att en utvidgning av försäkringsbolagens rätt att placera i aktier skulle ligga i linje med de lagstiftningsåtgärder som vidtagits för att underlätta nyemission av aktier i syfte att förbättra näringslivets ka- pitalförsörjning. Man hänvisade även till placeringsbestämmelserna i de öv- riga nordiska länderna, som gav ett betydligt större utrymme för innehav av akner
Flertalet remissinstanser ansåg 1965 att förslaget om en sådan ändring i 274 & FL att den fria sektorn skulle få redovisas i aktier inte borde genom- föras vid detta tillfälle. Med hänsyn till den omständigheten var försäk- ringsbolagen beredda att avstå från yrkandet om redovisning av aktier inom den fria sektorn. Förbundet utgick emellertid ifrån att frågan — utan längre tidsutdräkt — skulle kunna tas upp till förnyad prövning.
I det förslag som framlades 1972 nämndes inte speciellt vidgade pla- ceringsmöjligheter för aktier. Förslagets nya system av placeringsregler in- nebär emellertid att försäkringsbolagens möjligheter att placera i aktier skulle vidgas väsentligt och att denna vidgning skulle bli större än i det fall man skulle tillåta aktieplaceringar i den fria sektorn enligt det nu gällande sys- temet.
f. Röstetalsgränsen vid aktieinnehav
Försäkringsbolagen har även lagt fram förslag om en höjning av röstetals- gränsen vid aktieinnehav. Den gräns för aktieinnehav som stipuleras i 336 ä FL har enligt försäkringsbolagen visat sig vara för snäv. I många fall skulle den menligt kunna påverka möjligheterna att välja bästa reals'äkerhet. Hur än en ändring av 336? FL skulle ske, skulle det enligt bolagen ligga en återhållande effekt i det förslag till ny 274 &" FL som framlagts 1972, eftersom aktier där föreslås få upptagas till ett relativt lågt värde.
9.2.5 Placeringsinriktningen inom ramen för gällande bestämmelser
Inom ramen för nuvarande bestämmelser och de placeringsalternativ som föreligger koncentrerar försäkringsbolagen, vad beträffar den fria sektorn och de fria fonderna, placeringarna på sådana tillgångsslag som ger för-
Tabell 9.10 Försäkringsbolagens placering i pantsatta och ej pantsatta tillgångar 1975 (mkr)
Liv- och sjukför- Skadeförsäkrings- 0 Samtliga bolag
säkringsbolagb återförsäkringsbolag
Pantsatta Ej pant- Pantsatta Ej pant- Pantsatta Ej pant-
satta satta satta Fastigheter” 676 1 289 48 1 097 724 2 386 Aktier och andra andelsbevis — 1 482 — 1 211 - 2 693 Svenska inteckningslån 6 949 980 112 2 771 7 061 3 751 Fast egendom 5 733 860 107 2 287 5 840 3 147 Tomträtt 1 216 120 5 484 1 221 604 Svenska kommunlån ] 962 109 8 591 1 970 700 Obligationer 21 503 192 1 334 1 968 22 837 2 160 Svenska 21 461 190 1 332 1 788 22 793 1 978 Utländska 42 2 2 180 44 182 Förlagsbevis 218 8 1 138 219 146 Andra värdehandlingar 1 890 1 653 7 1 254 1 897 2 907 Lån mot säkerhet av försäkrings- brevb — 883 — — — 883 Kontanter och banktillgodohavan- den 2 686 1 972 3 1 658 Summa 33 200 7 282 1 511 10 002 34 711 17 284
Anm.: ”Vid pantsättning av egna fastigheter överlämnas inteckningar till förvaring bLivförsäkringslånen avräknas vid bestämmandet av det belopp, för vilket pantsättning skall ske Källa: Försäkringsinspektionen.
hållandevis hög avkastning, dvs. främst fastigheter, aktier och lån mot annan säkerhet än inteckningar.
De i 27455 FL angivna placeringarna motsvarande försäkringsfonden — efter avdrag för lån mot säkerhet i försäkringsbrev — skall pantsättas. Den faktiska pantsättningen överstiger normalt pantsättningskravet med viss marginal. Som framgår av tabell 9.10 uppgick liv- och sjukförsäkringsbo- lagens icke pantsatta tillgångar vid slutet av 1975 till 7 miljarder kronor, dvs. ett lägre belopp än de fria fonderna som uppgick till 8 miljarder kr (tabell 9.11, kol. 3).
I de icke pantsatta placeringarna ingår aktier, vilka ej får ingå i försäk- ringsfonden och för vilka pantsättning således ej erfordras. Dessutom ingår inteckningslån till den del inteckningsläget överskrider det som erfordras för placeringar i den bundna sektorn, samt övriga värdehandlingar vilka inte räknas som fondgilla, dvs. huvudsakligen lån mot annan säkerhet än inteckning eller bankgaranti. Även fondgilla värdehandlingar ingår i viss utsträckning. Lån mot annan säkerhet än inteckning betingar ofta högre ränta än inteckningslån. Under perioden oktober—december 1976 var t. ex. genomsnittsräntan för utbetalda eller omsatta bundna lån följande:
Inteckningslån: äldre bostadsfastigheter 9,73 % kontors- och affärsfastigheter 9,99 % kraftverk, skogs- och industrifastigheter 10,10 % övrig industri 10.31 %
Bankgarantilån: bostäder 10,20 % näringslivet 10,01 % övriga 11,55 % Annan säkerhet: inkl. lån till finansiella låntagare 10,54 %
Placeringar som ingår i den fria sektorn av försäkringsfonden kan enligt 274? FL vara andra än sådana som föreskrives för den bundna sektorn. Dessa värdehandlingar skall likväl pantsättas. Liv- och sjukförsäkringsbo- lagen har endast i begränsad utsträckning utnyttjat möjligheterna till pant- sättning i den fria sektorn av värdehandlingar. År 1952, då bestämmelserna om pantsättning i den fria sektorn började tillämpas, utnyttjade livbolagen utrymmet i den fria sektorn till 22 procent, dvs. tillgångar motsvarande 78 procent av utrymmet i den fria sektorn utgjordes av sådana tillgångar som är föreskrivna för den bundna sektorn.
Försäkringsbolagens faktiska placeringspolitik har således varit mer rest- riktiv än vad placeringsreglerna föreskriver. Utnyttjandegraden har sedan dess varierat med åren men tendensen har varit stigande. Sänkningar har oftast berott på en liberalisering av placeringsbestämmelserna i 274ä FL eller på att en allmän fastighetstaxering medfört höjda taxeringsvärden, vil- ket resulterar i att bolagen kunnat flytta över en viss del av inteckningslånen från fri till bunden sektor.
I sin strävan att erhålla värdesäkring och god avkastning för sina pla- ceringar har försäkringsbolagen gjort betydande förvärv av egna fastigheter och aktier, Vid slutet av 1975 uppgick innehavet av fastigheter till ca 6 procent av samtliga placeringar och aktieinnehavet till ca 5 procent. In- nehavet av dessa två kategorier av tillgångar utgör en varierande andel av de olika försäkringsbolagens totala placeringar. Dessutom tyder statistiken på att bolagen inte fullt utnyttjat det utrymme för sådana placeringar som förelegat.
Liv- och sjukförsäkringsbolagens fastighetsinnehav uppgick vid slutet av 1975 till 2 000 mkr, därav 700 mkr pantsatt och 1 300 mkr icke pantsatt. Den icke pantsatta delen av fastighetsinnehavet uppgick till 17 procent av de fria fonderna. Andelen var några procentenheter större vid mitten av sextiotalet. I Folksam-Liv utgjorde fastigheter 72 procent av de fria fonderna, i Skandia-Liv var andelen 1975 endast 9 procent (tabell 9.11, kol 10).
Aktieinnehavets andel av de fria fonderna var 1975 18 procent, även denna andel något lägre än tio år tidigare. Medan Valands aktieinnehav uppgick till 15 procent av de fria fonderna hade Skandia-Liv utnyttjat 27 procent av utrymmet till aktieplaceringar.
Övriga placeringar inom de fria fonderna utgörs, som nämnts, huvud- sakligen av andra placeringar än aktier och fastigheter, räknat för samtliga liv- och sjukförsäkringsbolag (tabell 9.11, kol 11). Såsom framgår av tabell 9.10 utgörs dessa övriga placeringar huvudsakligen av inteckningslån, "andra värdehandlingar", dvs. främst lån mot annan säkerhet än inteckning, och kassamedel.
Dessa uppgifter om placeringsinriktningen måste tolkas med viss för- siktighet, de antyder inte klart försäkringsbolagens preferenser utan har även påverkats av kreditpolitiken m. m. Dessutom har rörelsens inriktning och expansion inverkat på relationen försäkringsfonder/ fria fonder och därmed
Tabell 9.11 Liv- och sjukförsäkringsbolagens fonder och placeringar 1975-12-31
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Summa Försäk- Fria Fria Fri Aktier Fastigheter Övriga ej place- rings- fonder fonder sektor" (pantsättes icke) pant ej pant- ej pant- pantsatta
ringar fonder satta satta satta Värdehandl.”
Mkr Mkr Mkr 1 % av Mkr Mkr 1 % av Mkr Mkr [ % Mkr 1 % (ll-(2) (2) (3) av (3) av (3)
Folksam-Liv ] 100 1 027 73 7 103 0 0 105 53 72 35 48 Skandia-Liv 9 721 7 982 1 739 21 798 459 27 163 154 9 899 53 SPP 15 310 12 172 3 138 26 1 217 423 13 139 472 15 1 211 40 Trygg 7 574 6 411 1 157 18 641 465 42 125 351 32 398 34 Valand 2 023 1 535 488 32 153 73 15 129 171 35 159 33
Samtligabolag,ink1.'övriga 40 482 32 274 8 208 26 3 227 1 482 18 676 1 289 16 3 628 44
Anm.: Fria fonder har uppskattats som differens mellan samtliga placeringar och försäkringsfonder. ”10 procent av (2). bExkl. lån mot säkerhet av försäkringsbrev.
Källa: Försäkringsinspektionen.
på placeringsmöjligheterna. Man skulle dock kunna dra den allmänna slut- satsen att försäkringsbolagen i praktiken endast delvis har utnyttjat de möj- ligheter att placera i fastigheter och aktier, som erbjuds enligt lagen. En vidgning av utrymmet för sådana placeringar behöver sålunda inte innebära att en motsvarande förskjutning i placeringsinriktningen äger rum, även om så skulle'kunna ske ifall förhållandena i övrigt skulle göra detta attraktivt för försäkringsbolagen.
Två faktorer som kan ha verkat återhållande bör här nämnas. Ett för- säkringsbolags innehav av aktier i enstaka bolag begränsas av att röstetalet motsvarande aktieinnehavet inte får överstiga 5 procent. I vissa fall har aktieinnehavet kommit att närma sig denna gräns, såsom framgår av avsnitt 9.3.4. I många andra fall har dock försäkringsbolagens förväntningar om aktiers utveckling och önskan att åstadkomma riskspridning i placeringarna verkat återhållande. Den osäkerhet som alltid föreligger vid bedömning av en placerings säkerhet och avkastning på längre sikt kanske också återspeglas i de stora skillnader i placeringsinriktning som föreligger mellan de olika försäkringsbolagen.
Statistiken tillåter inte någon belysning i detalj av de olika placerings- alternativ mellan vilka ett försäkringsbolag har att välja. Förutom en strävan att åstadkomma värdesäkring av tillgångarna kan dock även konstateras en allmän inriktning på lån med kortare löptider men framför allt med mindre långfristig bindning av räntan än tidigare. Den tilltagande prissteg- ringstakten och därmed sammanhängande osäkerhet beträffande den fram- tida pris- och ränteutvecklingen har förstärkt placerarnas strävan att minska riskerna för förluster till följd av en sådan utveckling. I de ”andra vär- dehandlingar” som redovisas som pantsatta såväl som icke pantsatta ingår sådana lån.
9.2.6 Försäkringsåtaganden och placeringsregler
Enligt det av försäkringsbolagen föreslagna systemet skall försäkringsbo- lagens samtliga tillgångsslag tilldelas kvotandelar och sättas i relation till försäkringsfonden och andra fonder. De säkraste placeringarna upptas till sitt fulla värde medan mer riskfyllda placeringar tilldelas lägre kvot vid redovisningen av fondtäckningen. Ju större försäkringsfonden blir i för- hållande till de övriga fonderna, desto mer måste placeringarna omfatta sådana tillgångar som får upptas till sitt fulla värde. Liksom i det nuvarande systemet blir därför i detta förslag relationen mellan försäkrings- och övriga fonder avgörande för det utrymme som försäkringsbolagen kan utnyttja för formellt mer riskfyllda placeringar.
Försäkringsbolagen hänvisar i sitt förslag till det för bankerna gällande kapitaltäckningssystemet, vilket för bankernas del har inneburit en bety- dande flexibilitet. Det förefaller emellertid som om förhållandena inte utan vidare är jämförbara. Bestämmelserna för bankerna innebär att tillgångarna graderas enligt risken. Denna gradering ligger till grund för den kapita/täckning som lagen) kräver. Därmed fastställes indirekt även relationen förbindel- ser/eget kapital. Vid fastställande av bankernas kapitaltäckningskrav utgår man ifrån att förluster kan uppstå för vissa tillgångsslag och att sådana förluster skulle kunna hindra banken från att infria insättamas fordringar.
Det egna kapitalet skall då tjäna som buffert.
Soliditetskravet för försäkringsbolagen har en annan innebörd. Ett grund- läggande synsätt beträffande ett försäkringsbolags soliditet är att omsorgen om försäkringstagarnas intressen kräver att en viss del av placeringarna — de som motsvarar försäkringsfonden — har en mycket hög grad av säkerhet. Försäkringsavtalet sträcker sig över långa tidsperioder och även av andra skäl kan det vara ytterst svårt för försäkringstagaren att överblicka riskerna vid ingången av försäkringsavtalet. Försäkringsrörelselagen avser därför att trygga försäkringstagarnas fordringar genom långtgående krav beträffande placeringamas säkerhet. Medan banklagen utgår från bankernas placeringar och härleder ett kapitaltäckningskrav utgår försäkringsrörelselagen från för- säkringsbolagens förbindelser av långfristig karaktär och härleder säkerhets- krav för placeringarna.
Enligt en allmän uppfattning, som delas av kapitalmarknadsutredningen. är säkerhetskravet för försäkringsbolagens placeringar f. n. överdimensio- nerat. Säkerhetskravet har sålunda bidragit till att begränsa möjligheterna för bolagen att söka högsta avkastning utan avkall på reellt godtagbar sä- kerhet. Man kan i detta sammanhang givetvis inte bortse ifrån att även kreditpolitiska krav har inverkat på placeringsinriktningen och därmed rän- tabiliteten. En ändring av placeringsreglerna i överensstämmelse med den förutsedda utvecklingen av efterfrågan på kapitalmarknaden innebär med all sannolikhet att de formella säkerhetskraven behöver reduceras. Detta innebär dock inte nödvändigtvis en försämring av den reella säkerheten. Samtidigt förbättras i vissa fall räntabiliteten.
Utvecklingen av utbudet och efterfrågan på kapitalmarknaden synes kräva en ändrad placeringsinriktning medan kombinationen säkerhet/ avkastning i placeringarna synes kunna ändras för att tillåta en viss sådan förskjutning i placeringsinriktningen. Men kan i så fall överväga flera alternativ. Ett sådant är det förslag som framlagts av försäkringsbolagen och som syftar till avsevärt större flexibilitet i placeringsmönstret.
Försäkringsbolagen framhåller också att det nya systemet skulle ge större möjligheter att finansiera varje enskilt objekt i sin helhet än vad som för närvarande är fallet. Samtidigt understryker man att en större frihet i detta avseende inte skulle innebära någon risk för alltför långtgående åtaganden i enstaka projekt. Utredningen instämmer med försäkringsbolagens upp- fattning, såväl vad beträffar de vidgade möjligheterna som vad beträffar den återhållsamhet som skulle visas i sådana sammanhang. Dessa möj- ligheter kommer dock enligt utredningens bedömning inte att bli mindre om man bibehåller det nuvarande systemet av placeringsregler med de mo- difieringar som utredningen vill föreslå.
Utredningen vill nämligen hålla fast vid tanken att säkerhetskraven skall utgöra skydd för försäkringstagarnas avtalsenliga fordringar dvs. de som ingår i försäkringsfonden. För dessa krävs mycket god säkerhet medan sä- kerhetskravet är lägre för placeringarna i de övriga fonderna. Den fria sektorn, speciellt om den vidgas i enlighet med utredningens förslag i det följande, och kombineras med övriga föreslagna liberaliseringar, kan då i viss mån kompensera för de räntabilitetsförluster som är förenade med kravet att försäkringsfonden skall placeras i fondgilla former.
Förutom de principiella invändningar som kan anföras mot en övergång
till ett renodlat kvotsystem kan nämnas några av de praktiska svårigheter som är förenade med ett dylikt system. Kvotsystemet är komplicerat, efter- som olika kvoter erfordras för ett stort antal olika tillgångsslag. Det kan också vara svårt att fastställa välavvägda kvoter för varje tillgångsslag. Kvot- systemet skapar vidare svårigheter att bedöma konsekvenserna för place- ringsinriktningen. En måttlig ökning av överskottsfonderna i förhållande till försäkringsfonden skulle exempelvis möjliggöra en mycket betydande ökning av utrymmet för tillgångsslag med lågt satta redovisningskvoter och motsvarande lägre grad av säkerhet. Möjligheterna att öka andelen icke- fondgilla placeringar skulle bli svårkontrollerbara och alltför stora.
Utredningen vill dock i detta sammanhang understryka att säkerhets- kravet i sig utgör ett bristfälligt instrument för kreditallokering, vilket system man än väljer. Även om de av utredningen föreslagna ändringarna förbättrar möjligheterna för försäkringsbolagen att inrikta sina placeringar i linje med utvecklingen på kapitalmarknaden i sin helhet åstadkommer man inte någon ur kapitalmarknadssynpunkt optimal placeringsinriktning. Säkerhetskravet innebär t. ex. inte att placeringarna i princip skall vara långfristiga även om de fondgilla placeringarna i praktiken till en övervägande del är av långfristig karaktär. Säkerhetskravet utgör, som tidigare nämnts, heller inte något effektivt instrument för styrningen av kreditgivningen till olika lån- tagargrupper. Utredningen kommer likväl att föreslå vissa ändringar i så- kerhetskravet i syfte att förbättra kreditallokeringen. Det framstår dock som nödvändigt att även framöver använda såväl räntepolitiska som andra styr- medel för att säkra en önskvärd kreditallokering.
Sammanfattande bedömning
Enligt utredningens bedömning innebär det av försäkringsbolagen föreslagna placeringssystemet vissa förbättringar jämfört med de nuvarande reglerna, men nackdelarna torde överväga. Kvotsystemet kan knappast motiveras med hänvisning till de för bankerna gällande kapitaltäckningsreglerna efter- som dessa har en annan funktion än placeringsreglerna för försäkringsbo- lagen. Systemet är också förhållandevis komplicerat genom att man inför ett stort antal redovisningskvoter som varierar med de olika tillgångsslagens grad av säkerhet.'Det kan vara svårt att i varje enskilt fall motivera hur högt säkerhetsgränsen skall sättas, samtidigt som denna gräns väsentligt påverkar utrymmet för ifrågavarande tillgångsslag. Det skulle enligt utred- ningen också vara svårt att bedöma vilka konsekvenser tillämpningen av de olika kvoterna skulle få för placeringsinriktningen. Ytterligare ett osä- kerhetsmoment skulle bli de förskjutningar i placeringsmönstret som skulle föranledas av förändringar i relationen försäkringsfonder/överskottsfonder. Utredningen vill därför förorda att man bibehåller det nuvarande systemet, dock med vissa modifieringar.
9.3 Utredningens överväganden och förslag
9.3.1 Den fria sektorn
Den fria sektorn infördes i 1948 års lag som ett medel att ge försäkrings- bolagen möjligheter att förbättra sin räntabilitet utan att man behövde frångå kravet att huvuddelen av försäkringsfonderna skulle vara placerad i tillgångar med fondgill säkerhet. Försäkringsbolagen har vid ett flertal tillfällen fram- lagt förslag om en vidgning av den fria sektorn. Redan vid lagens tillkomst förutsågs att en liberalisering efter hand skulle kunna komma till stånd. Såsom tidigare nämnts tillstyrkte flertalet remissinstanser 1965 års förslag om en vidgning av den fria sektorn från 10 till 20 procent. Diskussionen vid denna tidpunkt var koncentrerad till frågan på vilket sätt försäkrings- bolagen skulle kunna åstadkomma viss värdesäkring av sina placeringar. En vidgning av den fria sektorn bedömdes kunna bli ett verksamt bidrag till en sådan värdesäkring. Frågan har dock aktualitet även om den inte knyts till värdesäkringen och om man i stället beaktar möjligheterna för försäkringsbolagen att välja placeringsformer som ger högsta avkastningen bland de alternativ som föreligger.
Någon utökning av den fria sektorn kom emellertid inte till stånd vid 1966 års lagändring. Vid denna tidpunkt framstod det nämligen inte som givet att en så omfattande liberalisering skulle vara förenlig med de mål som fastlagts för kreditallokeringen och som avsåg en prioritering av statens och framför allt bostadsproduktionens kreditförsörjning. Effekten av en li- beralisering för försäkringsbolagens del kunde heller inte ses isolerad från andra kreditinstituts ställning på kapitalmarknaden. Direktiven till kapi- talmarknadsutredningen anger klart att just sådana synpunkter bör komma in i bilden.
Försäkringsbolagens förslag av 1972 berör inte direkt den fria sektorns storlek. I stället presenteras ett nytt system vilket skulle leda till en väsentligt större vidgning av möjligheterna att placera i icke fondgilla tillgångsslag än den som sker om den fria sektorn ökas, säg från 10 till 20 procent. Enligt utredningens bedömning i avsnitt 9.2.6 skulle ett sådant nytt system ha nackdelar av annat slag. En vidgning av försäkringsbolagens placerings- möjligheter, vilken även enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning framstår som möjlig och önskvärd, bör ske inom ramen för nuvarande sys- tem utan att man slopar den nuvarande uppdelningen av tillgångarna på fondgilla och icke-fondgilla placeringar.
Det föreligger inte någon strikt bindning mellan karaktären av bolagens försäkringsåtaganden å ena sidan och placeringamas kapitalmarknadsegen- skaper såsom långfristighet och inriktning på olika låntagarsektorer å andra sidan. Däremot är distinktionen mellan sådana förbindelser som ingår i försäkringsfonden och sådana som räknas till överskottsfonden av så stor vikt ur säkerhetssynpunkt att det inte förefaller praktiskt att helt frångå denna vid fastställande av placeringsreglerna. På dessa grunder vill utred- ningen bibehålla den nuvarande konstruktionen, inte minst eftersom ka- pitalmarknadssynpunkter under alla förhållanden måste tillgodoses även på annat sätt, t. ex. genom räntepolitik eller andra former av placeringspåverkan.
En liberalisering av placeringsreglerna som föreslagits av försäkringsbo-
lagen skulle, i den mån den inte är oförenlig med utredningens bedömning av utvecklingen på kapitalmarknaden, kunna ske i mycket enkla former. Utredningen vill sålunda föreslå en vidgning av den fria sektorn till att omfatta 20 procent av försäkringsfonderna. En sådan vidgning innebär att även utrymmet inom de fria fonderna kan utnyttjas på annat sätt. En viktig konsekvens är sålunda att bolagens möjligheter till placeringar i fastigheter och lån till den del den formella säkerheten inte uppfyller kraven enligt 274å FL ökar utan att konkurrensen med aktier behöver skärpas. Genom den avlastning av de fria fonderna som därmed möjliggörs skapas sålunda en lättnad för bolagen vad gäller aktieplacering. Detta är fallet även om förbudet att placera den fria sektorn av försäkringsfonden i aktier skulle bibehållas. Frågan om försäkringsbolagens möjligheter att placera i aktier har dock även andra aspekter som behandlas i avsnitt 9.3.4. Utredningen kommer i detta sammanhang att anföra skäl för att låta aktier få samma ställning som andra tillgångsslag, och följaktligen få ingå i den fria sektorn.
Vid en bedömning av möjligheterna att tillgodose kreditbehovet i nya former bör också göras en distinktion mellan sådana kreditformer som kan förväntas bli av stor kvantitativ betydelse och sådana som visserligen bör ingå i ett väldifferentierat kapitalutbud men som inte förväntas få någon större volym. Enligt försäkringsbolagen torde utvecklingen på kapitalmark- naden, och då främst näringslivets växande finansieringsbehov, komma att kräva en differentiering av kreditutbudet och därmed större flexibilitet i försäkringsbolagens placeringspolitik. Det är emellertid inte givet att diffe- rentieringen av kreditefterfrågan i sig nödvändiggör övergång till nya pla- ceringsregler. Redan med nuvarande bestämmelser har försäkringsbolagen nämligen möjligheter att placera i många olika tillgångsslag, speciellt inom överskottsfonderna.
I detta sammanhang kan också hänvisas till den utveckling som skett sedan Allmänna pensionsfonden inrättades. Ett antal specialiserade mel- lanhandsinstitut har kunnat tillgodose näringslivets kreditbehov inom ramen för en snabbt växande total efterfrågan med en motsvarande ökning — dock med förhållandevis ringa differentiering — av utbudet på kapitalmarknaden.
Differentieringen av efterfrågan på kapitalmarknaden synes således inte i sig kräva någon omfattande ändring av placeringsreglernajust vad beträffar försäkringsbolagen. Man kan härvidlag också peka på det sätt på vilket försäkringsbolagen hittills har utnyttjat placeringsutrymmet inom den fria sektorn och de fria fonderna, där placeringar i sådana tillgångar som fas- tigheter och aktier intar en framträdande plats.
Försäkringsbolagens uppgift är att åstadkomma en hög avkastning utan åsidosättande av kravet på säkerhet. Denna målsättning skulle kunna leda till ett kreditutbud i sådana former som inte helt sammanfaller med vad ur kapitalmarknadssynpunkt bedömes vara de mest angelägna. Riksbankens erfarenheter vid styrning av bolagens kreditgivning genom placeringsrekom- mendationer har också visat att man vid ett flertal tillfällen har fått precisera formerna för den prioriterade bostadsfinansieringen.
För att säkra annan finansiering än de prioriterade områdena stat och bostadsproduktion har man fått träffa särskilda överenskommelser med för- säkringsbolagen. Även i den särskilda överenskommelsen om industrifi- nansieringen preciserade riksbanken i vilka former denna finansiering borde ske.
En del av det utrymme som återstår för bolagen har utnyttjats till olika typer av lån - fondgilla såväl som icke-fondgilla — med varierande, ibland relativt korta löptider. Kreditgivningen inom detta utrymme finansierar inte i samtliga fall investeringar i näringslivet eller i bostäder, utan avser bl.a. belåning av äldre fastigheter. Även om belåning av äldre fastigheter kan utgöra ett viktigt inslag i en väl fungerande fastighetsmarknad kan man ifrågasätta i vilken utsträckning den är förenlig med en optimal kredital- lokering. Försäkringsbolagen ser placeringar i egna fastigheter som ett na- turligt inslag i sin strävan att åstadkomma högsta möjliga avkastning utan åsidosättande av säkerheten. Även om försäkringsbolagen gör en betydande insats vid förvaltningen av egna fastigheter betraktar kapitalmarknadsut- redningen det som en viktig uppgift för bolagen att placera i finansiella tillgångsslag snarare än i egna fastigheter.
Försäkringsbolagens placeringspreferenser inom ramen för liberalare pla- ceringsregler måste sålunda avvägas mot önskemålet att försäkringsbolagens kapital även i fortsättningen kommer att bli disponibelt för placeringar av huvudsakligen långfristig karaktär, exempelvis i obligationer och intecknings- lån till företag med fullgod säkerhet, men även i aktier. Säkerhetskraven i försäkringsrörelselagen behöver för detta syfte oftast kompletteras med andra medel för att åstadkomma önskad precision i kreditallokeringen. bl. a. genom påverkan av räntestrukturen.
1 27455" FL ges i punkt 1—6 en förteckning över tillgångsslag som får ingå i den bundna sektorn. Denna förteckning har vid ett flertal tillfällen kompletterats. Dessutom stadgas i punkt 7 att i den bundna sektorn får inräknas inhemska eller utländska värdehandlingar "som till sin art och till den säkerhet de erbjuder kan anses jämförliga med några av de under 1—6 nämnda". De värdehandlingar som uppräknas i 274 ; FL uppfyller höga krav på säkerhet. Lagparagrafen syftar däremot inte till att styra kredit- givningen till vissa kategorier av låntagare, även om den i vissa lägen kan ha haft en sådan kreditallokerande verkan. Punkt 7 innebär ett avsteg från denna princip genom att även stadga om värdehandlingens "art". I praktiken har denna punkt inte haft någon större inverkan på kreditgivningens in- riktning, eftersom försäkringsinspektionen i första hand har beaktat säker- hetsaspekten vid godkännande av sådana placeringar, huvudsakligen lån mot bankgaranti.
Även om försäkringsinspektionens tillämpning har liberaliserats under senare år och punkt 7 ger inspektionen befogenheter att allteftersom det visar sig lämpligt inkludera nya finansieringsinstrument, förutsatt att så- kerhetskravet uppfylles, bör man likväl utöka det antal tillgångsslag som nämns i punkt 1—6 och inkludera sådana som reverslån (till 100 procent) till kreditaktiebolag, inkl. Sveriges investeringsbank, samt till hypoteksban- ken, stadshypotekskassan och Svenska skeppshypotekskassan.
1 punkt 7, 274; FL, stadgas också att ”värdehandlingar vilka enligt sin lydelse skall infrias i främmande valuta må användas för redovisning endast i den mån de motsvarar försäkringsfonden för egen räkning för försäkring i samma valuta". I punkt 9 stadgas vidare att ”värdet av återförsäkrings- givares ansvarighet på grund av i återförsäkring övertagna livförsäkringar (må ingå i försäkringsfonden), dock att värdet av utländsk försäkringsanstalts ansvarighet ej må i vidsträcktare mån användas till redovisning i försäk-
ringsfonden än försäkringsinspektionen med hänsyn till försäkringstagarnas säkerhet finner kunna medgivas". Utredningen finner ej anledning att föreslå någon ändring i dessa regler. Bestämmelsen i punkt 7 syftar främst till att begränsa valutakursriskema för försäkringsbolagen medan bestämmelsen i punkt 9 skyddar försäkringstagarna mot de större risker som enligt lagen kan vara förenade med att utländskt försäkringsbolag är ansvarigt. Den sistnämnda bestämmelsen torde f. n. i praktiken sakna större betydelse.
Utredningens förslag
Utredningen har gjort en avvägning mellan å ena sidan det nuvarande sys- temet, vilket innebär att mycket höga säkerhetskrav ställs för en viss del av placeringarna medan kraven är lägre för den resterande delen och det av försäkringsbolagen föreslagna systemet, enligt vilket samtliga tillgångar i genomsnitt skall ha en viss säkerhetsgrad. Detta genomsnitt varierar med relationen försäkringsfonden/övriga fonder. Utredningen har valt att förorda det nuvarande systemet men föreslår samtidigt en vidgning av den fria sektorn från 10 till 20 procent av försäkringsfonden. Denna vidgning ger försäkringsbolagen bättre möjligheter att anpassa sina placeringar till den förväntade utvecklingen av efterfrågan på kapitalmarknaden och skapar visst utrymme till förbättrad räntabilitet.
1 274 & FL punkt 7 ges försäkringsinspektionen befogenheter att acceptera som fondgilla placeringar sådana tillgångar "som till sin art och till den säkerhet de erbjuder är jämförbara med de tillgångar som upptas i punkt 1—6". Enligt utredningen föreligger nu skäl att vidga förteckningen i punkt 1—6 till att omfatta reverslån — till hundra procent — till kreditaktiebolag, inkl. Sveriges investeringsbank, samt till hypoteksbanken, stadshypoteks- kassan och Svenska skeppshypotekskassan.
9.3.2 Värdering av fastigheter
Som en anpassning av bestämmelserna i 27455; FL till de lagbestämmelser som gäller för andra områden av kreditmarknaden föreslår försäkringsbo- lagen att taxeringsvärdena frångås som värderingsgrund för fastigheter och ersätts av uppskattade värden. Försäkringsbolagen hänvisar till vad som anfördes av bostadslåneutredningen i dess betänkande angående stadshy- poteks- och bostadskreditinstitutionerna (SOU 1962:31):
"Det ter sig föga rationellt att belåningsgränserna skall vara knutna till värden som uppvisar betydande variationer bland annat beroende av taxeringsmyndigheternas olika praxis. [ åtskilliga fall lägger taxeringsvärdet hinder i vägen för en väl avvägd belåning. som eljest skulle kunna betecknas som riskfri, medan i andra fall en belåning, som i och för sig inte överstiger den tillåtna relationen till taxeringsvärdet, måste avvisas såsom alltför riskbetonad. Det torde under sådana förhållanden kunna ifrå- gasättas. huruvida bestämmelserna om belåningsgränsernas anknytning till taxerings- värdena numera i realiteten medför det skydd för obligationsinnehavare och låntagare som bestämmelserna ursprungligen torde ha åsyftat. Det bör framhållas, att den vär- deringsteknik som tillämpats av institutionerna successivt utvecklats och bygger på en under åtskilliga decennier vunnen erfarenhet. Därtill kommer att föreningarnas
värderingar — såsom utredningen framhåller senare i detta avsnitt — över hela landet sker efter enhetliga principer och detaljerade anvisningar. Det torde sålunda föreligga fog för den meningen, att föreningarnas uppskattningsvärden vid säkerhetsbedöm- ningen måste tillmätas större betydelse än taxeringsvärdena, vilka tillkommit i andra syften än att tjäna som underlag för fastighetsbelåning.
De här anförda synpunkterna har lett utredningen fram till den slutsatsen, att institutionernas bundenhet vid taxeringsvärdena kan slopas utan att obligationsin- nehavarnas eller låntagamas intressen därigenom trädes för nära. En sådan åtgärd ter sig snarast som en naturlig konsekvens av de senaste årens utveckling på fas— tighetskreditmarknaden. Det torde härvid också böra framhållas, att landshypoteks- institutionen, som arbetar parallellt med och efter samma riktlinjer som stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionerna, i sin långivning inte är bunden vid taxeringsvärdena utan äger full frihet att fastställa belåningsgränserna i relation till sina egna värderingar. Detta system har, såvitt utredningen kunnat finna, inte mött några betänkligheter ur säkerhetssynpunkt. Några bärande skäl varför andra regler skulle behöva gälla för stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionerna synes inte kunna åberopas."
I enlighet med utredningens förslag genomfördes författningsändringar som innebar att belåningsgränserna i fortsättningen skulle fastställas enbart i re- lation till stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionernas egna uppskatt- ningsvärden. Liknande ändringar har företagits i bolagsordningarna för kre- ditaktiebolagen. Uppskattningsvärden som värderingsgrund anges även i banklagens kapitaltäckningsregler och i motsvarande regler för sparbanker och föreningsbanker. Vid statlig belåning av bostäder utgår man från det av bostadsmyndigheterna fastställda pantvärdet.
Kapitalmarknadsutredningen kan i och för sig instämma med de argument som av bostadslåneutredningen framförts beträffande de olägenheter som är förenade med att taxeringsvärden läggs till grund för fastighetemas be- låningsmöjligheter. Taxeringsvärden fastställes med beaktande av mark- nadsvärden. De visar dock en betydande eftersläpning i förhållande till mark- nadsvärdena eftersom de fastställs med relativt långa mellanrum, vilket framför allt i tider med starka prisstegringar kan medföra avsevärda olä- genheter. De betydandejusteringar som sålunda förekommer vid nytaxering återspeglas i statistiken i stora förändringar i bolagens pantsättning i bundna respektive fria sektorn och kan i övrigt medföra ryckighet i placerings- mönstret.
Man bör emellertid se bostadslåneutredningens preferens för uppskatt— ningsvärden som värderingsgrund i sitt rätta sammanhang. Den tillämpas numera av institut med en hög grad av synkronisering och anpassning av villkoren i övrigt för sin upplåning och utlåning. En övergång från taxe- ringsvärden till uppskattningsvärden har för hypoteksinstitutens och kre- ditaktiebolagens del knappast någon inverkan på deras placeringskapacitet eller placeringsinriktning. För försäkringsbolagens del skulle införande av uppskattningsvärden som värderingsgrund under i övrigt lika förhållanden få betydande konsekvenser beträffande deras möjligheter att placera i egna fastigheter eller i inteckningslån och därmed för fördelningen av utbudet på den institutionella kapitalmarknaden.
Försäkringsbolagens beslut att placera i inteckningslån grundas redan un- der nuvarande förhållanden på uppskattningsvärden eller på annat sätt fast- ställda belåningsvärden. Dessa värden sammanfattar bolagens bedömning av fastighetemas framtida direkta avkastning och marknadsvärde och är
även avgörande för de risker placeraren är villig att åtaga sig. En övergång från taxeringsvärden till uppskattningsvärden som grund för att fastställa huruvida lånet får ingå i den bundna sektorn påverkar sålunda inte det risktagande som är förenat med varje placering, utan är avgörande för hur stor del av inteckningslånet som får ingå i den bundna sektorn.
Detta kan givetvis påverka placeringsbeslutet, och inverkar även på hur det övriga placeringsutrymmet kan disponeras. Övergången hänför sig till redovisningen av inteckningslån i bundna sektorn, fria sektorn eller över- skottsfonderna. Bolagen tillämpar dessa värderingsregler under eget ansvar och reglernas tillämpning granskas genom revisorernas försorg. Övergång till redovisning enligt uppskattningsvärden kommer inte att ändra på dessa förhållanden, men innebär givetvis att tillsynsmyndigheten får vidgade upp- gifter. Om uppskattningsvärden skall bli avgörande för till vilken del in- teckningslån får räknas som fondgilla får tillsynsmyndigheten också ett an— svar för att dessa värden beräknas på ett godtagbart sätt. Försäkringsinspek- tionen skulle sålunda få anledning utfärda föreskrifter angående uppskatt- ningsreglernas tillämpning på samma sätt som bankinspektionen gjorde när den fick vidgat ansvar i samband med att 1969 års banklag trädde i kraft.
Vid remissbehandlingen av kreditinstitututredningens förslag att i ka- pitaltäckningsbestämmelserna för bankerna slopa taxeringsvärdet som norm framkom inte några anmärkningar. Inte heller gjordes någon erinran mot förslaget att höja belåningsgränsen från 60 till 75 procent av normvärdet för bostads-, kontors- och affärsfastigheter. Kreditinstitututredningen för- utsatte dock att det av bankinstituten uppskattade värdet skulle fastställas efter noggrann expertvärdering i varje särskilt fall. 1 prop 19681143 framhölls också vikten av att denna förutsättning skulle komma till uttryck i lag- stiftningen. Kapitalmarknadsutredningen delar denna uppfattning vad be- träffar en övergång för försäkringsbolagen till uppskattningsvärden som un- derlag för redovisningen av den bundna sektorn, eftersom den säkerhet som förknippas med ett uppskattningsvärde i så hög grad är beroende av regler vars tillämpning måste bygga på värderingsmannens erfarenheter och kunskaper.
Vikten av att uppskattningsvärdet fastställes av expert underströks också i bankinspektionens skrivelse den 11.2.1969 till bankerna med anledning av att den nya lagen hade trätt i kraft.
I fråga om kredit och garantiförbindelse mot säkerhet av fastighetsinteckning skall till grund för beräkning av erforderligt kapital enligt 57 ; banklagen läggas av banken uppskattat lästighetsvärde. Av förarbetena till den nya lagstiftningen framgår att detta uppskattningsvärde som regel — för statsbelånade bostadsfastigheter gäller speciella bestämmelser — skall fastställas efter noggrann expertvärdering i varje särskilt fall. Med expert avses i detta sammanhang — förutom anställd eller särskilt anlitad värderingsman — även befattningshavare, som är verksam på exempelvis bankens fastighetsavdelning och har erforderlig erfarenhet av fastighets- och fastighetsvär- deringsfrågor. Däremot kan värdering gjord av annan befattningshavare som regel icke godtagas.
I senare skrivelser gavs ytterligare anvisningar om vilka kategorier av be- fattningshavare och utomstående som skulle få fastställa uppskattningsvär- dena.
Med hänvisning till av försäkringsbolagen anförda argument och nyss
beskrivna omständigheter, i synnerhet det förhållandet att uppskattnings- värden numera allmänt kommer till användning på den svenska kredit- marknaden, finner kapitalmarknadsutredningen anledning att även för för- säkringsbolagen förorda en övergång till uppskattningsvärden vid redovis- ning av säkerhetsläget för fastighetslån.
Som tidigare nämnts förutsätter en övergång till uppskattningsvärden att dessa värden blir fastställda enligt enhetliga normer. Ett annat förhållande som bör beaktas vid övergång från taxerings- till uppskattningsvärden som grund för bedömningen huruvida en värdehandling skall betraktas som fond- gill, är att en väsentlig vidgning sker av utrymmet för fondgilla placeringar, eftersom uppskattningsvärdet i allmänhet betydligt överskrider taxerings- värdet. Enligt uppgift från ett stort försäkringsbolag låg belånings- eller upp- skattningsvärdet för bostadsfastigheter 1975 i genomsnitt 10 procent över taxeringsvärdet. För en sjättedel av bostadsfastigheterna var emellertid upp- skattnings- eller belåningsvärdet lägre än taxeringsvärdet. Taxeringsvärdena hade höjts kraftigt vid 1975 års fastighetstaxering. Under de föregående åren hade uppskattnings- och belåningsvärdena ökat i förhållande till taxe- ringsvärdena. Skillnaderna torde under dessa år ha blivit betydligt större än 10 procent.
För kontorsfastigheter låg det uppgiftslämnande bolagets uppskattnings- värden 1975 i genomsnitt på ungefär samma nivå som taxeringsvärdena. För hälften av fastigheterna låg uppskattningsvärdet under taxeringsvärdet.
I 274 & FL stadgas att en placering i jordbruks-, kontors-, affärs- eller bo- stadsfastighet får inräknas i den bundna sektorn upp till fyra femtedelar av taxeringsvärdet. Tillämpning av samma procenttal på uppskattningsvär- det skulle i sig innebära mindre strikta säkerhetskrav och därmed ha kon- sekvenser för placeringsinriktningen eftersom uppskattningsvärdet totalt och i de flesta enskilda fallen ger försäkringsbolagen ökat utrymme för placering i inteckningslån och i egna fastigheter. Utredningen betraktar det som an- geläget att inte i någon nämnvärd utsträckning reducera säkerheten i den bundna sektorn, inte minst med tanke på den långtgående liberalisering som samtidigt föreslås vad beträffar placeringarna utanför den bundna sek- torn. Ett ytterligare och för kapitalmarknadsutredningen viktigt skäl för denna ståndpunkt är att inte genom sänkta säkerhetskrav stimulera för- säkringsbolagens placeringar i egna fastigheter och i inteckningslån i äldre fastigheter.
I genomsnitt ligger uppskattningsvärdet över taxeringsvärdet, varför en övergång till uppskattningsvärde i sig skulle innebära en sänkning av det formella säkerhetskravet genomsnittligt sett, om den i 274; FL angivna redovisningsgränsen för jordbruks-, kontors-, affärs- eller bostadsfastigheter bibehölls oförändrade. En närmare precisering av redovisningsgränsen, grun- dad på den faktiska relationen mellan taxerings- och uppskattningsvärden, skulle möta praktiska svårigheter. Istället vill utredningen förorda att re- dovisningsgränsen fastställes till 60 procent av uppskattningsvärdet. Utred- ningen förordar dock att redovisningsgränsen för statligt belånade fastigheter fastställes till 75 procent av det enligt gällande bestämmelser beräknade pantvärdet i de fall denna redovisningsgräns överstiger 60 procent av upp- skattningsvärdet. Detta förhållande föreligger oftast vid nybyggnad av fas- tigheter. Efter viss tid sjunker det initialt fastställda pantvärdet i förhållande
till det aktuella uppskattningsvärdet. Utredningen har sökt utforma säker- hetskravet på ett sådant sätt att även kreditallokeringssynpunkter tillgodoses. Genom den föreslagna konstruktionen kommer lån till nybyggda fastigheter att gynnas jämfört med belåning av äldre fastigheter.
Den tidigare av försäkringsinspektionen föreslagna uppdelningen av fas- tigheter i två säkerhetsklasser, nämligen jordbruks-, kontors-, affärs- och bostadsfastigheter å ena sidan och å andra sidan övriga fastigheter återfinnes i försäkringsrörelselagen. I det följande vill utredningen precisera den sist- nämnda kategorin av säkerhet som "inteckning i fastighet som helt eller delvis ärinrättad för industriell verksamhet". Utredningen förordar att samma kategoribeteckning införs i 274; FL. Fastigheter av det sistnämnda slaget utgör otvivelaktigt huvuddelen av den kategori "andra fastigheter" som nämns i försäkringsrörelselagen. Om det skulle visa sig innebära en icke önskvärd lösning för försäkringsbolagen om 274å FL endast skulle ta upp industrifastigheter får det ankomma på tillsynsmyndigheten att ut- nyttja möjligheten att jämställa dessa andra fastigheter med industrifas- tigheter.
Speciellt vad beträffar industrifastigheter anger försäkringsbolagen det som mycket otillfredsställande att det formella säkerhetsläget f. n. grundar sig på taxeringsvärdet. Skillnader mellan individuella industrifastigheters taxe- ringsvärden och de värden försäkringsbolagen utgår ifrån vid belåningen kan bli mycket stora.
Försäkringsbolagens värdering av det verkliga värdet bygger på ett stort antal faktorer, vars vikt varierar beroende på fastigheten och låntagaren. Fastighetsinteckningar skänker en mycket olika grad av trygghet. Generellt sett föreligger större trygghet då det är fråga om fastigheter som kan användas för flera ändamål — dvs. flertalet jordbruks-, bostads-, kontors- och affärs- fastigheter — än när det är fråga om speciella fastigheter. Industrifastigheter tillhör den sistnämnda kategorin. Deras värde är ofta i hög grad beroende av vederbörande företags bärighet. [ vissa fall blir sålunda säkerheten vid långivning praktiskt taget helt beroende av företagets allmänna ställning medan fastighetens beskaffenhet är av underordnad betydelse. Detta gäller speciellt om fastigheten endast kan användas för vissa ändamål eller om det geografiska läget innebär att fastigheten skulle kunna bli svårsåld. I andra fall kan det föreligga skäl att grunda värderingen i större utsträckning på själva fastighetens beskaffenhet, uppskattningsvärdet grundar sig då i större utsträckning på allmänt tillämpade värderingsregler.
i sitt remissvar 1965 ifrågasatte försäkringsinspektionen om inteckning i industrifastigheter över huvud taget borde upptagas bland de värdehand- lingar som generellt godkänns i bunden sektor, med tanke på att det i så många fall är företagets bärighet som är helt avgörande för tryggheten och inte fastighetsinteckningen. Av praktiska skäl ville inspektionen dock bibehålla anknytningen till taxeringsvärdet.
Även om sålunda bedömningsgrundema kan variera från fall till fall torde likväl ett värde som utgår från allmänt på kapitalmarknaden tillämpade värderingsregler — och i vissa fall från placerarens värdering av låntagarens ställning, som då kommer till uttryck i ett för fastigheten fastställt belå- ningsvärde — ge en rimligare indikation på den verkliga säkerheten än taxe- ringsvärdet.
Försäkringsbolagen har också framhållit att i vissa fall kan en fastighets- värdering som nära anknyter till det verkliga värdet få avgörande betydelse. Vid totalfinansiering av vissa projekt kan taxeringsvärdet utgöra en alltför snäv gräns vilket innebär att endast en mindre del av ett lån som av för- säkringsbolaget i sin helhet bedöms som säkert får inräknas i bundna sektorn, medan den resterande delen måste rymmas inom den fria sektorn eller överskottsfonderna.
Försäkringsbolagen kan åstadskomma riskspridning och de beviljar i prak- tiken industrilån enligt en försiktig bedömning. Enligt uppgifter från för- säkringsbolagen är det vanligt att inteckningslån i industrifastigheter beviljas upp till två tredjedelar av uppskattningsvärdet. Förlusterna på sådana län har hittills varit obetydliga. Detta utgör dock inte i sig tillräckligt skäl för att låta lånen ingå i den bundna sektorn till denna nivå. Förlusterna har varit små även för andra tillgångsslag som inte alls eller endast till viss del bedöms böra ingå i den bundna sektorn. Bedömningen av säkerheten för sådana lån måste nödvändigtvis utgå från en del — även för kunniga och erfarna placerare — osäkra faktorer.
Även om den nya redovisningsgränsen, trots justeringen, skulle innebära en viss höjning i genomsnitt jämfört med nuvarande taxeringsvärdegräns, torde den dock genom sin mera ändamålsenliga konstruktion i kombination med föreskrifter om att värderingen skall ske omsorgsfullt, ge en tillfreds- ställande säkerhetsnivå.
Redovisningsgränsen för industrifastigheter kan i ännu mindre grad än när det gäller bostads-, kontors- och affärsfastigheter fastställas med någon grad av precision. Utredningen bedömer det som lämpligt att sätta gränsen vid 60 procent, dvs. en något högre nivå än i 57% BL. Även denna redovis- ningsgräns har fastställts i syfte att påverka kreditallokeringen. Den innebär nämligen ett incitament till långivning till industrin.
I fråga om tomträttslån som användes för redovisning i bundna sektorn gäller samma gränser som i fråga om fastighetslån. Dessa gränser gäller dock med den ytterligare begränsning som försäkringsinspektionen före- skriver med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller annan omständighet. Ett allmänt medgivande gäller numera om tomten enligt tomträttskontraktet får användas för bostads-, kontors- och affärsfastigheter. Villkoren för nya tomträtter är enhetliga sedan tomträttslagstiftningen ändrades 1953. För äld- re tomträtter föreskriver inspektionen att vissa villkor beträffande tomträt- tens upphörande eller förnyelse skall vara uppfyllda. För tomträtter avseende industri- och annan bebyggelse visar villkoren stora variationer. Av denna anledning finner inspektionen det svårt att utfärda några allmänna före- skrifter och förbehåller sig rätten att granska avtalen. Denna granskning medför enligt vissa försäkringsbolag kostnader och administrativa olägen- heter och man har av denna anledning framfört önskemål om ett generellt medgivande även för andra tomträtter än sådana som avser bostads-, kon- tors- och affärsfastigheter. Utredningen finner inte anledning att ta ställning i denna fråga. Den individuella granskning av tomträtter för industrifas- tigheter som för närvarande sker torde, även om den är förenad med vissa kostnader, knappast utgöra något hinder för försäkringsbolagen att placera i detta tillgångsslag. Granskningen sker också endast om placeringen skall få ingå i den bundna sektorn.
Utredningens förslag
Utredningen vill förorda en övergång från taxeringsvärden till uppskatt- ningsvärden som underlag vid fastställande av den gräns till vilken in- teckning i fastighet eller lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt får redovisas i den bundna sektorn av försäkringsfonden. En sådan övergång är i överensstämmelse med den utveckling som skett inom övriga sektorer av kapitalmarknaden och är enligt utredningens bedömning inte oförenlig med de allmänna säkerhetskrav som ställs på försäkringsbolagen.
Såväl för bostads-, jordbruks-, kontors- som för industrifastigheter föreslår kapitalmarknadsutredningen att redovisningsgränsen fastställes till 60 pro- cent av uppskattningsvärdet. Redovisningsgränsen för statligt belånade fas- tigheter fastställes till 75 procent av det enligt gällande bestämmelser be— räknade pantvärdet i de fall denna redovisningsgräns överstiger 60 procent av uppskattningsvärdet. Vad beträffar säkerhetskravet för sådana fastigheter som inte ingår i nyssnämnda kategorier får det ankomma på tillsynsmyn- digheten att utnyttja möjligheten att jämställa dessa andra fastigheter med industrifastigheter.
9.3.3 Pantsättning
De värdehandlingar som motsvarar försäkringsfonden skall enligt 276 ; FL pantsättas för försäkringstagarnas räkning. Bolagets tillgångar undandras genom pantsättningen andra fordringsägare så att försäkringstagarna är skyd- dade om bolaget kommer på obestånd. I detta sammanhang bör särskilt uppmärksammas den situation som föreligger när bolaget bedriver olika former av försäkringsverksamhet. Genom att de mot försäkringsfonden sva- rande tillgångarna finnes under fysiskt förvar skyddas försäkringstagarnas långfristiga fordringar.
Utredningen delar den av försäkringsbolagen framförda uppfattningen att kravet på trygghet för försäkringstagarna huvudsakligen tillgodoses genom lämpligt utformade placeringsregler. Pantsättningskravet innebär främst ad- ministrativ kontroll av att placeringsbestämmelserna verkligen iakttages. Pantsättningen är således endast ett medel att avskilja vissa tillgångar, till- gångarnas säkerhet är en annan fråga. I praktiken föreligger givetvis det förhållandet att pantsatta tillgångar också är i hög grad säkra tillgångar.
Försäkringsbolagen hänvisar till att pantsättningskravet har avskaffats för andra kapitalmarknadsinstitut. Detta innebär att de tillgångar som ligger som säkerhet för obligationer som försäkringsbolagen pantsätter numera ej själva är föremål för pantsättning. Detta förhållande torde dock i sig inte kunna anföras som vägande skäl för motsvarande regeländring för för- säkringsbolagen. Medan hypoteksinstitutens upp- och utlåning är nära sam- mankopplade såväl vad gäller belopp som ränte— och amorteringsvillkor, kan det inträffa att försäkringstagarnas fordringar på ett försäkringsbolag kommer att överstiga bolagets utestående fordringar på dess låntagare. Om bolaget därvid kommer på obestånd skyddas dess långfristiga förpliktelser i form av utbetalningar av engångsbelopp, pensioner och livräntor genom pantsättningen.
Enligt försäkringsbolagen är pantsättning en kvarleva från en tid då varken
samhället eller försäkringsföretagen hade kapacitet nog att ekonomiskt av- väga. värdera och skapa skydd för försäkringstagarnas sparmedel. Man på- pekar att risken för förluster låg för försäkringsbolagen närmare då än nu. Framför allt förelåg en mera uttalad risk för att individuell livförsäkring kunde täcka förluster uppkomna i sakförsäkringsrörelsen. Man menar också att med den kontroll tillsynsmyndigheterna nu utövar beträffande prissätt- ning och resultatuppföljning inom enskild försäkringsrörelse, i förening med den revision som fastlagts och utövas enligt lag, kan åtgärder mot förlust- bringande verksamhet vidtagas långt innan värdehandlingarna bakom för- säkringsfonden för individuell livförsäkring skingrats. Därtill bör enligt bo- lagen läggas det förhållandet att företagsledningarna inom enskild för- säkringsrörelse i dagens läge av flera skäl är mera kompetenta än tidigare.
Försäkringsbolagen anser också att pantsättningssystemet medför admi- nistrativa olägenheter. Kapitalmarknadsutredningen har dock konstaterat att de direkta kostnader som är förenade med pantsättningen är helt obe- tydliga. ] viss män skulle pantsättningsförfarandet kunna bli en extra ad- ministrativ olägenhet om det avser sådana tillgångar som har hög omsätt- ningshastighet. Man behöver dock inte utesluta möjligheterna att det ad- ministrativa förfarandet på något sätt kan förenklas.
Försäkringsbolagen hävdar vidare att pantsättningskravet även i viss ut- sträckning begränsar placeringsfriheten. Man hänvisar till mycket kompli- cerade situationer i vilka faktiskt en viss marginell förlust kan inträffa på grund av att bolagen inte maximalt kan utnyttja det placeringsutrymme som anges i lagen. Effekterna härav torde dock enligt utredningen kunna betraktas som obetydliga, och därmed inte utslagsgivande ifall pantsätt- ningskravet anses medföra fördelar av annat slag. Utredningen vill också framhålla att försäkringsbolagen vid sin placering under alla förhållanden inte fullt kan utnyttja det utrymme som formellt står till buds. Erfaren- hetsmässigt synes försäkringsbolagen inte heller av olika skäl ha velat ut- nyttja utrymmet så långt som möjligt.
Ett skäl för bibehållande av pantsättningsreglerna som har anförts från tillsynsmyndighetens sida är att de internationella reglerna på området vis- serligen varierar, men att pantsättningskravet är utbrett. Förhandlingar äger f. n. rum inom OECD för att uppnå friare internationella etableringsregler för försäkringsbolag. Förhandlingar mellan Sverige och EG om samma frågor kan också komma att aktualiseras. Pantsättningsskyldighet kan då vara nöd- vändig för att skydda försäkringstagarna vid en ökad etableringsrätt för ut- ländska försäkringsbolag genom de svårigheter som då kan uppstå att upp- rätthålla en effektiv kontroll. Det gäller därvid exempelvis att säkerställa utländska bolags långfristiga förpliktelser. Om de nuvarande pantsättnings- reglerna skall ändras, bör detta ske inom ramen för de internationella över- läggningarna och inte som en ensidig åtgärd i förväg från svensk sida.
Utredningens bedömning
Kapitalmarknadsutredningen har velat redovisa några av de argument som kan anföras såväl för som emot bibehållande av pantsättningskravet för försäkringsbolagen. Utredningen har emellertid inte funnit att frågan om pantsättning har någon avgörande betydelse för kapitalmarknadens utveck-
ling och funktionssätt. Utifrån de synpunkter som utredningen närmast har att beakta anser utredningen det lämpligt att inte ta ställning för eller emot avskaffande.
9.3.4 Placering i aktier
När utredningen bedömer önskvärdheten av vidgade möjligheter för för- säkringsbolagen att placera i aktier, sker detta i enlighet med direktiven i första hand utifrån kraven på en effektivt fungerande kapitalmarknad. Såsom framgått av kapitel 5 ”Industrins expansion och dess finansiering" kommer företagens försörjning med långfristigt låne- och riskkapital att bli en väsentlig uppgift för kapitalmarknaden. Företagen har under 60-talet och hittills under 70-talet ökat sin upplåning kraftigt och i snabbare takt än det egna kapitalet. Följden har blivit en sjunkande soliditet, en trend som kan konstateras i flertalet industriländer i västvärlden. Även om man antar en ytterligare sänkning av företagens soliditet framöver — en fråga som närmare diskuteras i nämnda kapitel — förutsätter företagens tillväxt och den önskvärda expansionen av framför allt industrins investeringar en ökning av företagens egna kapital som är snabbare än den som ägt rum i genomsnitt under 70-talet. En inte oväsentlig del av denna kapitalökning måste tillföras företagen externt via aktieemissioner, som i de redovisade kalkylerna förutsättes öka snabbare än under 70-talets första hälft och även snabbare än övrig extern finansiering. Det var liknande överväganden be- träffande den externa tillförseln av kapital som ledde till utredningens år 1972 framlagda förslag "Näringslivets försörjning med riskkapital från all- männa pensionsfonden” (SOU 1972:63) som resulterade i inrättandet av fjärde AP-fonden.
För att möta det sålunda förutsedda behovet av ökade aktieemissioner behöver flera källor för utbud av riskvilligt kapital mobiliseras. Den relativa vikt som kan läggas vid olika källor är delvis beroende av ekonomisk-po- litiska överväganden som ligger utanför kapitalmarknadsutredningens kom- petens. Liksom utredningen tidigare (kap 8: Allmänna pensionsfonden) förordat en på sikt fortsatt ökning av fjärde AP-fondens resurser, anser utredningen att strävandena att öka utbudet av riskvilligt kapital bör in- nefatta även åtgärder som möjliggör en ökad tillförsel från försäkringsbo- lagen.
En faktor som styrker utredningens uppfattning därvidlag är den till- tagande institutionalisering av aktieägandet som ägt rum under det senaste årtiondet, inte endast i Sverige utan även i flertalet andra västliga in- dustriländer (bilaga 1 och 3). Aktieinnehavet har koncentrerats till aktie- fonder, investmentbolag, försäkringsbolag och, i Sverige, även till fjärde AP-fonden. Hushållens aktieägande har visserligen fått större spridning, räknat i antal placerare men totalt sett har hushållens andel av aktiekapitalet minskat. Även om trenden mot ett minskat aktieinnehav hos hushållen skulle brytas, — en utveckling som utredningen skulle välkomna och i kap 5 diskuterar förutsättningarna för — framstår ökade bidrag från försäkrings- bolagens liksom från andra institutionella placerares sida som angelägna.
De lagbestämmelser som för närvarande på olika sätt begränsar försäk- ringsbolagens möjligheter till placering i aktier syftar i första hand till att
begränsa riskerna vid placering av försäkringsfonden och de fria fonderna. I motiven till 1948 års lag om försäkringsrörelse angavs att de risker som är förenade med placering i aktier inte kunde väl överblickas och att en viss restriktivitet i placeringsreglerna av denna anledning var befogad. Först sedan erfarenheter vunnits, menade man, skulle en viss liberalisering kunna genomföras.
Frågan om vidgade möjligheter för försäkringsbolagen att placera i aktier har även bedömts ur en annan synvinkel. Begränsningen av ett försäk- ringsbolags innehav av aktier i enstaka bolag till en viss andel av samtliga aktier har tillkommit för att begränsa bolagens placeringsverksamhet till en relativt passiv kapitalförvaltning. Det har inte betraktats som en uppgift för försäkringsbolagen att aktivt påverka förvaltningen av de företag vars aktier de äger — med undantag för egna koncernbolag. Försäkringsbolagen synes heller inte hittills ha spelat någon aktiv roll som aktieägare, när det gäller påverkan på företagens allmänna ledning och planering.
Även om ett försäkringsbolag inte ägnar sig åt en sådan aktiv förvaltning av sin aktieportfölj kan givetvis aktieinnehav, i kombination med långivning och försäkringstransaktioner med berörda företag, ge vissa möjligheter till indirekt inflytande. [ praktiskt taget samtliga kreditinstitut sker utlånings-, inlånings- och andra transaktioner mot bakgrund av kundens totala för- hållande till institutet. Försäkringsbolagen torde i detta avseende inte utgöra något undantag. Utredningen har dock ej funnit några indikationer på att exempelvis konkurrensförhållandena på försäkringsmarknaden har påver- kats av försäkringsbolagens aktieinnehav i kundföretag.
Försäkringsbolagen har som tidigare nämnts hittills inte till fullo utnyttjat det utrymme till aktieplaceringar som förelegat, trots att den effektiva av- kastningen på aktier, inkluderande såväl den direkta avkastningen som vär- destegringen, regelbundet har överstigit och förväntats överstiga avkast- ningen på alternativa placeringar. Försäkringsbolagens aktieplaceringar har skett med beaktande av de risker som omfattande innehav av aktier i enstaka bolag kan medföra. Denna försiktiga placeringspolitik torde vara en av för- klaringarna till att innehavet av aktieri enstaka bolag i så många fall betydligt underskrider den gräns som anges i lagen, nämligen 5 procent av samtliga aktier i bolaget eller — om det förekommer aktier med olika röstvärde — ett innehav motsvarande högst 5 procent av röstetalet för samtliga aktier. I en tredjedel av de börsnoterade företagen har försäkringsbolagen knappast några aktier alls. I ett trettiotal företag, nämligen sådana som erbjuder en attraktiv kombination av avkastning och risk, ligger däremot aktieinnehavet på en nivå motsvarande 4,5—5 procent av röstetalet. I dessa fall torde fem- procentsgränsen utgöra en effektiv spärr. Spärrens verkan ökar också ifall det placerande försäkringsbolaget har stor placeringskapacitet. Vid åtskilliga fusioner inom försäkringssektorn, som ägde rum under 60-talet, har fem- procentsregeln också framtvingat avyttring av aktier.
Enligt försäkringsbolagens förslag av år 1972 med redovisningskvoter för samtliga tillgångsslag, däribland börsnoterade och icke börsnoterade aktier, skulle utrymmet för aktieplaceringar bli betydligt större än enligt nu gällande regler. I stället för detta system har utredningen tidigare i detta kapitel föreslagit att det nuvarande systemet — med placeringar motsvarande en bunden och en fri sektor, samt överskottsfonder — bibehålles men att den
fria sektorn vidgas från 10 till 20 procent. En sådan ändring innebär en väsentlig vidgning av utrymmet för aktieplaceringar, även om regeln att aktier inte får inräknas i försäkringsfonden skulle behållas.
I sin hemställan om liberalare placeringsregler av år 1965 föreslog för- säkringsbolagen dels en vidgning av den fria sektorn, dels att även aktier skulle få ingå i försäkringsfondens fria sektor. Sedan flertalet remissinstanser hade uttryckt tveksamhet beträffande lämpligheten att låta tillgångar med det riskläge som ansågs karakterisera aktieplaceringar ingå i försäkrings- fonden återtog försäkringsbolagen sitt förslag i detta avseende och yrkade i stället att den liberalisering som de betraktade som mest angelägen, näm- ligen vidgningen av den fria sektorn, skulle genomföras.
Med utgångspunkt från de allmänna överväganden som tidigare utvecklats beträffande försäkringsbolagens roll som kapitalförvaltare och det allmänna behovet av en ökad tillgång på kapital som söker placering i aktier framstår det enligt utredningen inte som orimligt att låta även aktier ingå i den fria sektorn av försäkringsfonden. Försäkringsbolagen uppträder av tradition som försiktiga placerare. I sina förslag till liberalisering av placeringsreglerna har försäkringsbolagen ofta framhållit den betydelse som bör tillmätas att de traditionellt har utformat sin placeringspolitik under ansvar och med iakttagande av stor försiktighet beträffande de därmed förenade riskerna.
Försäkringsbolagen har kunnat konstatera att aktier i likhet med fas- tighetsinnehav haft ett visst övertag vad beträffar avkastningen över ob- ligationer under förutsättning att placeringarna skedde efter en riskfördel- ningsprincip, där aktieinnehavet Ock omfatta flera olika företag och olika branscher. Försäkringsbolagen påpekade också att i de utredningar som gjorts inom olika bolag hade man inte kunnat finna något motiv för att placeringar i aktier varit särskilt riskbetonade. Den relativt höga avkastningen i form av utdelning och värdestegring hade, sedan sparkapitalet hade erhållit sin normala förräntning, gett utrymme för en försiktig värderingspolitik, vilket hade utgjort en säkerhetsfaktor mot överraskande kapitalförluster, samtidigt som utrymme hade funnits till viss värdesäkring.
Kapitalmarknadsutredningen finner inte skäl att ifrågasätta denna för- säkringsbolagens egen värdering, och noterar speciellt betydelsen av att ak- tierna värderas enligt principer som ger väsentliga säkerhetsmarginaler. Här kan erinras om att försäkringsinspektionen var en av de remissinstanser som avstyrkte försäkringsbolagens förslag av år 1965 att aktier skulle få inkluderas i den fria sektorn (inspektionen tillstyrkte dock förslaget att vidga den fria sektorn till 20 procent). Försäkringsinspektionen menade att bl.a. allmänna soliditetsskäl talade för stor försiktighet. Enligt inspektionen tedde sig också försäkringsbolagens förslag, att förutom överskottsfonderna även den fria sektorn skulle få placeras i aktier, mot bakgrunden av den svenska aktiemarknadens dåvarande kapacitet föga realistiska. Kapitalmarknadsut- redningen har, vad beträffar såväl riskbedömningen av aktieplaceringar som aktiemarknadens kapacitet, kommit till en annan uppfattning.
Försäkringsbolagen har i varierande grad utnyttjat det utrymme för ak- tieplaceringar som förelegat, och i genomsnitt utgör aktieplaceringarna om- kring en femtedel av överskottsfonderna. Det förekommer betydande va- riationer i fråga om den röstetalsandel som följer av aktieinnehavet i enstaka företag. Endast i vissa fall synes femprocentsregeln utgöra en effektiv spärr.
3 K rer/itnrarknadens strtik/ur och . lintklionssält. SOU 1968:3. Aktieägandets fördel— ning i börsnoterade företag och röstfördel— ningen på börsnoterade företags bolagsstämmor har bl. a. också undersökts i Landsorganisationens i Sverige rapport Kollektiv kapita/bildning genom låntagarländer 1976.
Vissa företags aktier framstår knappast som attraktiva placeringsalternativ och femprocentsregeln saknar då betydelse. Vid placeringar i intressanta företag kan däremot femprocentsregeln verka återhållande, inte minst för de stora försäkringsbolagen. Detta innebär i sin tur att dessa företag där försäkringsbolagens innehav närmar sig femprocentsgränsen kan möta hin- der vid nyemission av aktier.
Den begränsning som ligger i nu gällande femprocentsregel har inte hind- rat försäkringsbolagen att röstmässigt få en stark ställning i åtskilliga företag. 1962 uppgick försäkringsbolagens aktieinnehav till drygt 3 procent av samt- liga placeringar. 1973 hade denna andel ökat till ca 5 procent, en relativt måttlig andelshöjning även om den innebar en nominell fördubbling av aktieportföljen. Frågan om röstetalets betydelse belystes redan av koncent- rationsutredningen.3 En analys av ägareförhållandena 1962/63 visar hur röstetalsregeln i praktiken endast i begränsad utsträckning hindrat försäk- ringsbolagen från att uppnå förhållandevis stora röstandelar. En komplet- teran'de undersökning av försäkringsbolagens aktieinnehav i de börsnoterade bolagen år 1976 tyder inte på att de slutsatser som kunde dragas av kon- centrationsutredningens material, behöver ändras.
Enligt tabell 9.12 var försäkringsbolagen 1962/63 sålunda bland de 20 största ägarna i de tre stora banker och de fem investmentbolag som där redovisas, trots att aktieinnehavet i flertalet fall motsvarade betydligt mindre än 5 procent av röstetalet i de berörda företagen. Försäkringsbolagen åter- fanns även bland de övriga börsnoterade företagen som innehavare av järn- fört med övriga aktieägare stora röstandelar, beroende på att i många bolag förekom en betydande aktiespridning. 1962/63 fanns i cirka en tredjedel av företagen, exkl. banker, tre eller flera försäkringsbolag bland de tio största ägarna och i nära 45 procent fanns fyra eller fler försäkringsbolag bland de 20 största ägarna (tabell 9.13). I bankerna var försäkringsbolagens betydelse ännu större. I vissa företag var största ägaren ett försäkringsbolag. Sammanlagda andelen av röstetalet var i flertalet företag lägre än 5 procent. Inom denna gräns kunde dock ett försäkringsbolag, såsom framgår av tabell 9.13 D, uppnå 10 procent av det röstetal som hänförde sig till de 20 största ägarna.
En undersökning av de 11 största aktieplacerarna bland försäkringsbolagen 1976 visar följande. Det genomsnittliga aktieinnehavet för dessa försäk- ringsbolag motsvarade knappt 3 procent av röstetalet. Det var främst de tre bolagen med de största aktieportföljema— Skandia-gruppen, Trygg-Hansa och SPP — som visade aktieinnehav överstigande 3 procent av röstetalet. Så stora innehav förekom ytterst sällan hos de övriga försäkringsbolagen. De tre största placerarnas innehav motsvarande mer än 3 procent av röstetalet fördelade sig enligt följande:
3—4 % av röstetalet i 34 börsnoterade företag 4—4,5 % av röstetalet i 16 börsnoterade företag 4,5—5 % av röstetalet i 32 börsnoterade företag. 1 29 av de börsnoterade företagen hade endast 1 försäkringsbolag aktier motsvarade 4—5 procent av röstetalet, i 10 företag hade 2 försäkringsbolag så stort innehav och i 1 företag 3 försäkringsbolag. I 48 av företagen hade inget eller endast ett försäkringsbolag något aktieinnehav (Försäkringsins- pektionen).
Tabell 9.12 De 20 största ägarna enligt röstandel i tre banker och fem investmentbolag 1962/63 Ägarnas Skand Banken Sv Handels— Sthlms AB Custos Säfveåns AB AB Investor Förv AB Pro— AB Industri- rang- banken Ensk bank videntia värden
ordning __ _— Ägar— Röst— Ägar- Röst- Ägar- Röst- Ägar— Röst- Ägar— Röst- Ägar- Röst— Ägar- Röst- Ägar- Röst- kate- andel kate- andel kate- andel kate- andel kate- andel kate- andel kate- andel kate- andel gori i % gori i % gori i % gori i % gori ] % gori i % gori i % gori i %
18,0 Ö 14,9 5,5 F 2,5 4,7 P 2,4 1,2 Fa 1,3 1,2 1,2 0,8 1,0 0,7 1,0 0,7 1,0 0,7 0,8 0,7 0,8 0,7 0,8 0,6 0,8 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,5 0,4 0,5 0,3 0,5
2,7 1,5 0,7 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1
19,8 2,5 2,0 1,4 1,3 1,2 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3
'x. M v LL.
16,1 4,8 4,2 3,9 3,2 1,7 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 10,8 5,0 4,1 2,9 2,2 2,1
& 1,8
1,7 0,8 0,8 0,8 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4
(304LLQ—Q—LL1(:O 'n, C) m444m4l
O O' L((4430L4> _varnsorxooag
00m4m4mmåä&40m :22
»v
:s LL ln
% O Om440mo £
|x .—
oo
&(iå004ummåm000m &
å4mmm0400mm unc44å44å0amm040m00a
"1 O
:O=O:O:O:O((((=Ou.u.n.(:04m(u_u. 0 o' & =Oa.n.u.o_o_=O:0o_o.u.u.c—.U_e.o.OOOn.
a_n—((O N o' Ota—((Lustzoststzoetstzo E
vr
:> 010 ( o N
Summa 9,4 10,4 34,7 20,7 37,1 39,3 32,8 37,5
Anm.: "Försäkringsbolag med denna anmärkning tillhör en och samma koncern.
Förklaringar av beteckningar A: Aktiebolag, exkl. försäkringsbolag
P: Fysiska personer och dödsbon
F: Försäkringsbolag
Ö: Övriga juridiska personer (fonder, stiftelser, ideella föreningar etc.).
Källa: Kreditmarknadens struktur och funktionssätt. SOU 1968:3.
Tabell 9.13 Försäkringsbolagens aktieinnehav 1962/63 i börsnoterade företag (exkl. försäkringsbolag) A. Börsnoterade företag exkl. banker (totalt 93 st)
Antal företag med nedanstående antal försäkringsbolag bland de 20 största ägarna
U| & x! 00 O
0 l 2 3 4
Försäkringsaktiebolag 14 29 25 16 6 3 Omsesidiga försäkringsbolag 30 27 21 9 5 1 Samtliga försäkringsbolag 11 13 16 13 17 10 8 4 l
B. Banker (totalt 11 st)
Antal banker med nedanstående antal försäkringsbolag bland de 20 största
ägarna
0 l 2 3 4 5 6 7 8 9 Försäkringsbolag 2 3 2 3 1 Omsesidiga försäkringsbolag 1 4 2 2 2 Samtliga försäkringsbolag 2 1 l 2 2 3
C. Företagens fördelning eller andel av de 20 största ägarnas röstetal som faller på försäkringsbolagen inom denna grupp
0 % 0— 10,0— 20,1— 30,1— 40,1— 50,1— Summa 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 %
Börsnoterade företag exkl. banker 11 39 23 12 1 2 87 Banker 4 1 2 1 2 1 11
D. Företagens fördelning efter andel av totala röstetalet som faller på försäkringsbolagen bland de 20 största ägarna
0 % 0— 2,1 4,1 5,1 6,1 8,1 Summa 2,0 % 4,0 % 5,0 % 6,0 % 8,0 % 10,0 %
Börsnoterade företag exkl. banker 11 22 14 13 6 15 6 87 Banker l 6 2 2 ]]
Källa: Koncentrationsutredningens ägarundersökning. Redovisad i Kreditmarknadens struktur och funktionssätt, SOU 1968:3.
Dessa uppgifter säger i sig ingenting om och i så fall hur försäkringsbolagen utnyttjar sitt röstinflytande. Enligt den åberopade undersökningen av för- hållandena 1962/63 var försäkringsbolagen representerade på stämman i hälften av de företag (exkl. banker) vilkas röstlängder kunde undersökas. Vid bankernas stämmor var representation vanligare och omfattade bl.a. alla de stora bankerna. Dessa resultat är inte oförenliga med uppfattningen att aktieplacering valts främst i dess egenskap av relativt högavkastande placering.4
Den omedelbara effekten av ett slopande av femprocentsregeln, alternativt en höjning av gränsen till 10 procent av röstetalet, skulle bli förbättrade emissionsmöjligheter för sådana företag som kan—erbjuda relativt säkra och även i övrigt förmånliga placeringsmöjligheter, dvs. i allmänhet de stora, välkända industriföretagen. Det är också i första hand mot dessa företags aktier som utnyttjandet av vidgade placeringsmöjligheter kan väntas komma att riktas.
Det är svårare att bedöma hur en ändring av röstetalsregeln skulle påverka försäkringsbolagens förvärv av aktier i övriga företag. En hypotes är att vidgning av röstetalsgränsen skulle förstärka inriktningen på de stora, väl- kända företagen men leda till minskat intresse för placeringar i övriga företag. Höjning av röstetalsgränsen kan m.a.o. leda till att minska spridningen av aktieinnehavet inom en given placeringsvolym.
Mot detta kan anföras att den nuvarande röstetalsgränsen inte synes ha haft en dylik effekt på aktieplaceringarna. Visserligen har försäkringsbolagen inte placerat alls eller endast obetydliga belopp i flertalet börsnoterade bolag, men detta torde snarast sammanhänga med att placeringar i dessa företag inte framstått som attraktiva i förhållande till alternativa placeringsmöj- ligheter. Det finns anledning förvänta att försäkringsbolagen även i framtiden kommer att prioritera aktieplaceringar i stora välkända företag, där aktie- innehavet även efter femprocentsregelns uppmjukning framstår som en för- delaktig placering och inte påkallar några aktiva ägarinsatser från det pla- cerande försäkringsbolagets sida.
Ökat aktieinnehav skulle i viss mån kunna förstärka försäkringsbolagens ställning i de berörda företagen vid kredit- och försäkringstransaktioner. Ingenting tyder dock på att försäkringsbolagen hittills har utnyttjat sådana möjligheter, i den mån de redan förelegat, på ett sätt som givit upphov till några anmärkningar. Försäkringsbolagens aktieinnehav har som tidigare påpekats heller inte utnyttjats till någon aktiv påverkan på företagens skötsel. Detta gäller också de företag där försäkringsbolagen hör till de största ak- tieägarna, nämligen affärsbankema. Placering i aktier har bestämts av att aktier varit attraktiva på grund av det realvärdeskydd de givit. Några tecken på en ändring i försäkringsbolagens politik i detta avseende föreligger inte.
Denna praxis i aktléfdfvaltnin'gen. har åberopats som stöd för förslag att vidga försäkringsbolagens rätt till aktieplaceringar, inkl. en höjning av rös- tetalsgränsen. Utredningen kan inte dela denna bedömning. Passiviteten i förvaltningen är visserligen förklarlig från synpunkten att innehav av aktier valts framför allt som en värdesäkrande, dvs. i förhållande till alternativa placeringar högavkastande, tillgång och inte som instrument för aktiv på- verkan av avkastningen som fallet är med åtskilliga investmentbolag. Denna passivitet är dock inte självklar eller invändningsfri. De institu—
4Försäkringsbolagens passivitet i sin aktieför- valtning bekräftades bl. a. vid SE-Bankens bolags- stämma den 29 mars 1977 under behandlingen av det för företaget viktiga förslaget om införande av ett vinstandelssystem. De vid stämman represente- rade försäkringsbolagen deltog nämligen inte i omröstningen på denna punkt.
5 Investmentbolagen är sålunda ur placerarens synpunkt en teknik för indirekt ägande där invest- mentbolaget går in som ett led mellan företaget och de ”slutliga aktieägar- na". När det gäller de nu rätt snabbt växande aktiefonderna är institu- tionaliseringen en förut- sättning för ökat hushålls- ägande. Det bör dock observeras att andelar i aktiefonder inte klassifice- ras som aktier i redovis- ningar över aktieägandets fördelning. Se härom närmare Bilaga 3.
tionella placerarnas ökade betydelse på aktiemarknaden, i kombination med ökad spridning av privatpersoners aktieinnehav, innebär att inflytandet i företagen i den mån det utövas genom aktieinnehav grundar sig på en av- vägning mellan ett antal intressenter, som var för sig representerar mino- ritetsintressen. Försäkringsbolagens passivitet innebär därför att andra mi- noritetsintressens inflytande indirekt förstärkes.
Det kan vidare hävdas att försäkringsbolagen som företrädare för för- säkringstagarna borde ha ett naturligt intresse att genom aktieinnehavets förvaltning medverka till att placeringens avkastning upprätthålles och om möjligt höjes. Mer betydande aktieinnehav kan inte betraktas eller hanteras enbart som placeringsobjekt; en negativ utveckling i ett företag kan sålunda i praktiken inte mötas från en stor placerares sida genom avveckling av aktieinnehavet. Försäkringsbolagens aktieplaceringar har också hittills na- turligt nog varit långsiktiga och måste antas så förbli.
Med större aktieinnehav följer ett aktivt ägaransvar. En förutsättning för ett förslag från utredningens sida att vidga försäkringsbolagens rätt till pla- cering i aktier är därför en vilja och kompetens hos försäkringsbolagen att påta sig ett sådant ansvar. Även om försäkringsbolagens primära kompetens ligger inom försäkringsrörelsen, bedömer utredningen förutsättningarna vara goda för försäkringsbolagen att bygga upp den kompetens för marknads- och företagsbedömning, parad med samhällsekonomisk överblick som krävs för ägaransvarets utövande. En ökad institutionalisering av aktieägandet är som tidigare påpekats en utveckling som i vårt land liksom i andra in- dustriländer måste antas fortsätta. Den är inte oförenlig med en ökad sprid- ning av aktieägandet bland hushållen.5
Försäkringsbolagen är idag de största institutionella ägarna av aktier. Inför det dubbla perspektivet av en fortsatt ökning av institutionaliseringen av aktieägandet och av behovet av en ökad tillförsel av riskkapital, står ut- redningen inför frågan om försäkringsbolagens aktieplaceringar relativt bör hållas tillbaka och den eftersträvande ökningen alltså förbehållas andra ins- titutioner.
Utredningens slutsats är att möjligheterna till placering i aktier bör vidgas även för försäkringsbolagen och att den nu gällande andels- och röstetals- gränsen i detta syfte bör höjas till 10 procent. Utredningen har därvid för- utsatt att försäkringsbolagen förvaltar ett eventuellt stigande aktieinnehav under ett aktivt ägaransvar. Utredningen har i sina överväganden också tagit hänsyn till den speciella associationsrättsliga karaktär(ömsesidiga bolag) som de flesta försäkringsbolag har och som innebär att försäkringstagarna i princip har ett avgörande inflytande vid utseendet av styrelsen. Bland de betydande bolagen är endast Skandia konstruerat som aktiebolag, men i detta fall ingåri styrelsen av regeringen förordnade ledamöter. Det offentliga inflytandet kan givetvis om så bedöms önskvärt förstärkas. Därtill kommer det faktum att bolagen står under statlig tillsyn genom försäkringsinspek- tionen.
När utredningen förordar vidgade möjligheter för försäkringsbolagen att placera i aktier motiveras detta av de samhällsekonomiska skälen för en ökning av utbudet av riskvilligt kapital. Utredningen är medveten om att ett realiserande av förslaget att höja röstetalsgränsen vidgar försäkringsbo- lagens potentiella inflytande. Med hänvisning till de omständigheter som
här anförts har utredningen dock ej bedömt koncentrationsargumentet som tillräckligt starkt för att i dagsläget avstå från att vidga försäkringsbolagens möjligheter till placering i aktier.
Utredningen har funnit det angeläget att understryka det ägaransvar som följer med ett ökat aktieinnehav. Skulle den enligt utredningens bedömning osannolika situation inträffa att försäkringsbolagen i sin aktieförvaltning skulle komma att tillämpa principer som framstår som samhällsekonomiskt inte försvarbara, skulle detta inte kunna ske utan offentlig insyn och debatt. Det är inte svårt att i ett sådant läge föreställa sig möjliga korrektioner i formerna för förvaltningen av försäkringsbolagens aktieinnehav. Det an- kommer dock inte på kapitalmarknadsutredningen att nu analysera denna hypotetiska situation.
I 336 ;" FL stadgas att om ett försäkringsbolag tillhör koncern skall fem- procentsregeln gälla koncernen. Alla försäkringsbolag som är med varandra sålunda förenade att de inbördes är moder- och dotterbolag eller dotterbolag till samma moderbolag betecknas i 3335 FL som koncernbolag. Denna regel bör gälla även vid den föreslagna höjningen av femprocentsregeln.
Medan försäkringsrörelselagen innehåller föreskrifter som begränsar för- säkringsbolagens möjligheter att placera i aktier finns inga motsvarande regler om andelar i aktiefonder. I 1972 års lag om understödsföreningar (19721262) infördes i 24 å en bestämmelse enligt vilken andelar i aktiefonder jämställs med aktier. Det är osäkert om andelar i aktiefonder utgör för försäkringsbolagen attraktiva placeringar. Aktiefondskonstruktionen innebär att andelsinnehavaren erhåller riskspridning och att förvaltningen ombesörjs av experter. Dessa fördelar kan försäkringsbolagen uppnå genom egna pla- ceringar i aktier. Att förvärva andelar i aktiefonder bör därför inte vara av större intresse för dem.
Om försäkringsbolagen förvärvar andelar i aktiefonder skulle detta kunna ha vissa konsekvenser som inte uppträder vid förvärv av aktier. Innehav av andelar i sådana fonder, i synnerhet om det skulle paras med inflytande över fondbolaget, dvs. det bolag som förvaltar aktiefonden, skulle kunna innebära en alltför långt gående koncentration av inflytande. Enligt 22é aktiefondslagen (19741931) får visserligen i aktiefond inte ingå flera aktier i samma aktiebolag än som motsvarar 5 procent av röstvärdet för samtliga aktier i bolaget. Syftet härmed är att förhindra en alltför stor koncentration av inflytande hos fondbolaget. Enligt utredningens mening bör emellertid även inflytandet över fondbolag formellt begränsas vid sidan om den kontroll av aktiefondens rösträttsinnehav som sker genom bankinspektionens för- sorg. Det kan lämpligen ske genom en föreskrift om att försäkringsbolag endast med försäkringsinspektionens medgivande får inneha andel i ak- tiefond.
Utredningens förslag
Sammanfattningsvis innebär kapitalmarknadsutredningens förslag till änd- ring av bestämmelserna angående försäkringsbolagens aktieplaceringar föl- jande moment: vidgning av den fria sektorn från 10 till 20 procent av för- säkringsfonden, vidgning av placeringsmöjligheterna inom den fria sektorn till att omfatta även aktier samt en höjning av röstetalsgränsen från 5 till
10 procent.
Dessa förslag utgår från allmänna överväganden angående kapitalmark- nadens kapacitet och den önskvärda inriktningen av kreditgivningen på denna marknad. Analysen av försäkringsbolagens ställning som kapitalför- valtande institutioner har också givit vid handen att en viss omfördelning av deras placeringsinriktning mot tillgångar av något högre formell riskklass kan accepteras utan att försäkringstagarnas krav på trygghet därmed blir eftersatta.
Höjningen av röstetalsgränsen utgör enligt utredningen ett nödvändigt inslag i den föreslagna liberaliseringen. Den bidrar till att kapitalinsatsen i enstaka bolag kan ökas. Höjningen förstärker försäkringsbolagens redan existerande, till rösträtten knutna, potentiella inflytande. Utredningen för- utsätter att detta inflytande utövas under ett aktivt ägaransvar. Utredningen har också uppmärksammat de frågor rörande maktkoncentration som kan bli aktuella i detta sammanhang men har som framgått inte funnit att de utgör tillräckligt starka skäl mot den föreslagna höjningen.
10 Bankerna och kapitalmarknaden
10.1. Inledning
Bankernas ställning på kreditmarknaden har belysts i det inledande kapitlet om det finansiella systemets uppbyggnad och utveckling. Deras roll för efterfrågesektorernas finansiering redovisas i bl. a. kapitlen om bostadsfi- nansieringen och kommunernas upplåning på kreditmarknaden.
Detta kapitel avses inte ge någon fullständig bild av bankernas verk- samhet. Efter en inledande beskrivning av in- och utlåningens struktur och kreditvillkoren, koncentreras diskussionen till bankernas roll på ka- pitalmarknaden. Dels analyseras kraven på bankerna att köpa obligationer, dels undersöks möjligheterna för bankerna att ge formellt bundna län. I detta sammanhang tar utredningen upp frågan om rätt för bankerna att ge ut obligationer. Utredningen redovisar också några synpunkter på ban- kernas utlandsrörelse. Slutligen förordas att de gällande restriktionerna för bankerna att inneha förlagsbevis avskaffas.
10.2. Bankernas inhemska inlåning
10.2.1. Gällande bestämmelser
Medan lagreglerna om bankernas utlåning är tämligen detaljerade och rest- riktiva är bestämmelserna angående inlåningen liberala. Den enda in- skränkning som gäller är att upplåning inte får ske mot obligationer. Det finns inga bestämmelser som anger att inlåningen skall vara bunden på viss tid eller huruvida räntan får vara fast eller rörlig. Inget hindrar alltså bankerna att låna upp på lång tid eller att låna till fast ränta.
Förbud för bank att ge ut obligationer följer av 66 å lagen om bankrörelse (BL; 1955:183), 35 & lagen om sparbanker (SpL; 1955z416) samt 42 at) lagen om jordbrukskasserörelsen (J kL; 19561216). Där sägs att bank ”ej må utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser”. I stad- gandena görs uttryckligen undantag för räntebärande förlagsbevis som lyder på minst etthundra kronor. Bestämmelsen som hindrar bank att ge ut ob- ligationer tillkom ursprungligen i 1886 års banklag och har samband med förbudet som då infördes för bankaktiebolag att ge ut sedlar. Det framgår att bankerna inte heller har rätt att ställa garanti för obligationer utgivna av andra låntagare.
Rätten för bankerna att utfärda förlagsbevis är reglerad i lag. De upplånade medlen utgör enligt 57 Q' BL kapitaltäckning med nominella värdet av för- lagsbevisen intill ett belopp motsvarande aktiekapitalet (dock med en viss begränsning i fråga om bevis med en återstående löptid av högst fem år). För sparbank får nominella värdet av förlagsbevisen utgöra kapitaltäckning intill ett belopp motsvarande reservfonden (26 & SpL) samt för centralkassa för jordbrukskredit intill ett belopp motsvarande centralkassans och anslutna jordbrukskreditkassors eget kapital (34 & JkL).
Upplåning mot förlagsbevis är således avsedd att stärka bankernas ka- pitalbas och grundar därigenom rätt till ytterligare utlåning. Dessutom ger förlagslånen självfallet i sig medel till utlåning. Förlagslån kräver inte kas- sareserv enligt 58 % BL, 27 Q' SpL och 35 & JkL. Inte heller räknas förlagslån som förbindelse vid tillämpning av penningpolitiska likviditetskrav och kas- sakrav.
10.2.2. Inlåningens struktur
Från och med årsskiftet 1975/ 76 föreligger statistik som visar fördelningen av bankernas in- och utlåning på låntagarsektorer, branscher och företags- storlekar. Tabell 10.1 visar i något komprimerad form inlåningsstrukturen för de olika bankkategorierna vid utgången av år 1976. Det framgår att hushållen är den ojämförligt största kategorin bland inlåningskunderna. Den- na dominans är särskilt markant för sparbankerna och föreningsbankerna där sektorn svarar för omkring 80 procent av inlåningen. Bland hushållen inräknas då personliga företagare som inte kan särskiljas från övriga hushåll. Det framgår också att de icke-finansiella företagen svarar för omkring 30 procent av affärsbankernas inlåning, men för endast omkring 6 procent av Sparbankernas och föreningsbankernas.
Fördelningen återspeglar bankkategoriernas traditionella rörelseinriktning. Detsamma gäller storleksfördelningen av icke-finansiella företag bland in- låningskundema, där särskilt föreningsbankerna hämtar en förhållandevis stor andel av sin inlåning bland företag med mindre än 20 anställda. Flertalet av bankernas inlåningsformer som redovisas i tabell 10.2 är av avistakaraktär. Kapitalräkningarna med 6 och 12 månaders uppsägning är de enda inlåningsräkningar där formell tidsbindning tillämpas så att kunden får erlägga provision vid förtida uttag. Det framgår att den formellt tids- bundna inlåningen väger tyngre för sparbankerna och föreningsbankerna med drygt 40 procent av inlåningen mot något över 20 procent för affärs- bankernas del. Även dessa andelsmässiga skillnader återspeglar fördelningen av de olika bankgruppernas engagemang där sparbankerna i högre grad än affärsbankerna är inriktade på uppsamling av hushållssparande. Förenings- bankerna har en stor del av inlåningskundema bland enskilda jordbrukare.
Räntesättningen på inlåningsräkningarna är standardiserad och någon rän- tekonkurrens förekommer numera knappast. Räntorna är knutna till dis- kontot med fixerade marginaler så att räntan på kapitalräkning med 12 månaders uppsägning ligger högst med 0,5 procentenheter över diskontot. Ingen ränta utgår för behållning på checkräkning.
Förhållandet är annorlunda vad gäller den s.k. specialinlåningen eller inlåningen på särskilda villkor. Denna inlåning kommer huvudsakligen från
Tabell 10.1 Bankernas inlåning från allmänheten per 1976-12-31 (mkr och procent; inkl. krediterade räntor)
Affärsbanker Sparbanker” Förenings— Summa bankerb Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Statliga myndigheter 2 643 3 12 0 5 0 2 660 1 Kommuner, församlingar 3 146 3 2 097 4 363 3 5 606 3 Landsting 1 186 l 1 559 3 171 1 2 916 2 Icke-finansiella företag 28 836 28 3 926 7 693 6 33 455 19 varav:
statliga (inkl. affärsverk) 3 748 4 141 0 3 O 3 892 kommunala (inkl. affärsverk) 743 1 401 1 47 0 1 191 1 privata 24 345 24 3 384 6 643 5 28 372 17 Hushåll (inkl. personliga
företagare) 59 143 58 45 205 78 10 147 85 114 495 67 Finansierings- och investment- ”företag 1 017 1 61 0 3 0 1 081 ] Ovriga 4 051 4 1 153 2 150 1 5 354 3 Ofördelat 2 003 2 3 651 6 461 4 6 115 4
Summa inlåning 102 025 100 57 664 100 11 993 100 171 682 100 Inlåningfrän ieke-Hnansiellaföretag, branschjördelad Jordbr., skogsbr., jakt, fiske 351 23 68 442 Gruvor, mineralbrott 54 2 1 57 Tillverkningsindustri 9 722 786 281 10 789 El-, gas-, värme-, vattenverk 459 136 34 629 Byggnadsindustri 2 196 659 34 2 889 Varuhandel, restaurang, hotell 6 080 785 163 7 028 Samfärdsel, post, televerk 2 710 103 12 2 825 Finansiering, förvaltn., uppdrag 3 460 893 52 4 405 Andra tjänster 1 065 156 10 1 231
Summa 26 097 3 543 655 30 295 varav: upp till 19 anställda 5 739 20 826 21 196 28 6 761 20 20—199 anställda 5 936 21 627 16 138 20 6 701 20 200— anställda 14 237 49 2 029 52 321 46 16 587 50 Okänt antal anställda 185 1 61 1 — — 246 1 Ofördelat 2 739 9 383 10 38 6 3 160 9
Summa inlåning från icke-finansiella företag 28 836 100 3 926 100 693 100 33 455 100
”Inkl. Sparbankernas bank. blnkl. Föreningsbankernas bank. Källa: Statistiska centralbyrån.
större industriföretag, kommuner och organisationer och omfattar i regel poster på över en miljon kronor. Den har fast ränta under bindningstiden som genomsnittligt ligger under en månad, tidvis på en vecka. Bankerna konkurrerar om dessa medel med låntagare på den s.k. grå marknaden där medlen kanaliseras utanför det organiserade kreditsystemet. Räntesätt- ningen är följaktligen mer flexibel än för konventionell inlåning, även om
Tabell 10.2 Fördelningen av bankernas inlåning från allmänheten 1976-12-31 (före räntekrediteringar)
Affärsbankerb Sparbanker Föreningsbanker Totalt Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Checkräkning 6 377 6 1 432 3 1 134 10 8 943 6 Banklönekonto o personkonton 6 350 6 — — 226 2 6 576 4 Girokapital- o. uppsägningsräkn. 396 0 24 0 0 0 420 0 Sparräkn. (affärsräkn.") 4 063 4 125 0 747 7 4 935 3 Sparkasseräkn. (sparräkn.") 15 360 15 15 037 28 2 523 22 32 920 20 Kapitalsamlingsräkn. (kapital- sparräknf') 16 519 16 10 072 19 1 475 13 28 066 17 Kapitalräkn., 12 mån. uppsägn. 22 362 22 20 277 38 4 738 42 47 377 29 Kapitalräkn., övriga 1 096 l 1 215 2 21 0 2 232 1 Konton i utländsk valuta 3 435 3 0 0 0 0 3 435 2 Specialinlåning 17 813 18 5 170 10 406 4 23 389 14 Avräkningskonto mot post- verket (avser PKbanken) 6 882 7 — — — — 6 882 4
Summa inlåning från allmänheten Balansomslutning
" Avser sparbankerna.
100 653 100 53 352 100 11 270 100 165 275 100 161 037 62 949 12 951 236 937
” Inkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank (i tabell 10.1 har dessa banker hänförts till sparbanks- resp. föreningsbankssektorn). Källa: Bankinspektionen och Statistiska centralbyrån.
bankerna tidvis sökt fixera räntenivån genom överenskommelser. Special- inlåningens lättflyktiga karaktär har emellertid försvårat överenskommelser och ibland orsakat likviditetsproblem för enskilda banker. Beloppsmässigt utgör specialinlåningen som framgår av tabell 10.2 omkring 20 procent av affärsbankernas och 10 procent av sparbankemas inlåning från allmänheten. Sammanfattningsvis kan sägas att inlåningen från allmänheten i hög grad är av avistakaraktär. Detta torde även gälla den mest bundna inlånings- forrnen, lZ-månaders kapitalräkning, där uppsägningsreglerna knappast hindrar inlåningskundema att vid behov omedelbart disponera deponerade belopp. Betydande delar av inlåningen är dock av permanent karaktär och rörelserna på olika kundkategoriers konton tenderar i viss män att utjämna varandra. Den totala inlåningsstocken uppvisar därför i regel inte några be- tydande reduktioner ens vid kraftiga kreditåtstramningar. Dess tillväxttakt är däremot direkt beroende av utvecklingen på kreditmarknaden. Inlåningen från allmänheten uppgår till ungefär 65 procent av affärsban- kernas och 85 procent av sparbankemas och föreningsbankernas balansom- slutning. Syftet med detta kapitel ärinte att genomföra någon allsidig analys av bankernas verksamhet. Flertalet poster på balansräkningamas passivsida vid sidan av inlåningen från allmänheten utelämnas därför ur diskussionen. Här skall dock framhållas den stora volym återlån i AP-fonden som efter- hand ackumulerats och utgör en betydande post när det gäller att refinansiera affärsbankernas utlåning. Av totalt utestående återlån på 5 668 mkr vid ut- gången av 1976 svarade affärsbankerna för kanaliseringen av 5 559 mkr eller 98 procent. Återlånesystemet analyseras i kapitlet om AP-fonden.
Stora belopp har också kanaliserats från utlandet till den svenska kre- ditmarknaden via bankerna. Denna del av bankernas verksamhet belyses i avsnitt 10.4.
10.3. Bankernas inhemska placeringar
10.3.1. Gällande bestämmelser
Enligt 63 & BL, 32 & SpL och 40 & JkL får lån inte beviljas med längre formell bindningstid än ett år. Om lån ges med längre amorteringstid skall banken likväl förbehålla sig rätten att säga upp lånet till återbetalning inom ett år.
Undantag från regeln gäller för lån som refinansieras i AP-fonden enligt bestämmelserna om återlån samt för län där staten, kommun eller liknande samfällighet bär det fulla ansvaret. Därutöver får lån beviljas med en längsta bindningstid på tio år intill ett belopp som vid varje tidpunkt motsvarar högst 25 procent av summan av bankaktiebolags eget kapital och inlåning med avdrag för återlån i AP-fonden. För sparbank gäller bestämmelsen intill ett belopp som motsvarar 25 procent av summan av bankens fonder och inlåning och för centralkassa för jordbrukskredit intill ett belopp som mot- svarar 25 procent av centralkassans och anslutna jordbrukskassors eget ka- pital samt centralkassans inlåning, i båda fallen efter avdrag för återlån.
Gällande bestämmelser om bindningstid för lån infördes år 1965 (prop. 1965:]13) och grundas på en promemoria avlämnad av kreditinstitututred- ningen. Reglerna överensstämmer i stort med dem som dessförinnan gällde för sparbanker och reformen innebar att reglerna för affärsbankernas och jordbrukskassornas utlåning liberaliserades.
De ökade möjligheterna för bankerna att ge bundna lån motiverades av den växande efterfrågan främst från näringslivet på investeringskrediter. Medan olägenheterna ansågs begränsade när det gällde att finansiera fö- retagens behov av rörelsekapital med formellt kortfristiga krediter, måste låntagaren ha rimliga återförsäkringar om att få disponera de lånade medlen på längre tid för att genomföra investeringar i maskiner och anläggningar. Det framstod därför som en olägenhet att behöva laborera med successiv omsättning av formellt kortfristiga krediter för investeringsändamål, låt vara att en sådan omsättning i regel kunde påräknas.
Kreditinstitututredningen framhöll att en ökad tidsmässig bindning från bankernas synpunkt kunde vara förenad med risker i åtminstone tre av- seenden, nämligen vad gäller likviditeten, låntagamas kreditvärdighet på sikt samt ränteutvecklingen i de fall kredit beviljats till fast ränta.
Likviditetsriskerna ökar självfallet om en mer omfattande tidsbunden ut- låning ställs mot en inlåning av avistakaraktär. Möjligheten att påverka likviditeten är större om krediternas löptid är kort än om långa löptider tillämpas. En kort löptid på lånen medför en snabb inströmning av medel varigenom likviditeten vid behov kan ökas med kort varsel. En liknande effekt kan emellertid uppnås genom att lånen i stor utsträckning ges karaktär av amorteringslån så att likvida medel kontinuerligt strömmar in. Kredit- institututredningen framhöll att det borde ligga i bankernas eget intresse
att bevara en likviditetsmässig balans mellan villkoren på in- och utlånings- sidan, varför några lagstadgade regler inte borde vara nödvändiga i detta hänseende. Man förordade därför att endast en allmän bestämmelse skulle införas i lagen med innebörden att förfallotiden för lån skall bestämmas så att den är förenlig med villkoren för bankens förbindelser. Förslaget god- togs och regeln finns införd i 63 &" BL, 32 & SpL och 40 & JkL.
Vad gäller kreditrisken på sikt vid långfristig utlåning framhöll man att värdet av säkerheten för lån kan reduceras under bindningstiden. Man ansåg det dock inte nödvändigt att av detta skäl införa några speciella begränsningar i rätten att ge tidsbundna lån. En allmän bestämmelse att lån skall sägas upp senast inom tre månader om säkerheten försvagas påtagligt under bind- ningstiden ansågs vara en tillräcklig garanti i detta hänseende. I anslutning till den övergripande revideringen och samordningen av banklagarna (prop. 1968zl43), grundad på kreditinstitututredningens slutbetänkande, infördes bestämmelser som anger att bundet lån som beviljats utan säkerhet (blan- cokredit) skall amorteras med lika årliga belopp under lånets löptid. Formell amorteringsplikt gäller inte för andra tidsbundna lån än blancokrediter.
I syfte att underlätta bankernas medverkan vid lånetransaktioneri utlandet ändrades reglerna är 1975 (prop. 1975z73) så att amorteringsplikt inte längre föreskrivs för bunden blancokredit för vilken utländsk stat eller utländsk bank svarar. Inte heller behöver amortering ske för sådana lån om de lämnas tillsammans med utländsk bank eller refinansieras i sin helhet utomlands. Amorteringskravet visade sig nämligen stå i strid mot de lånevillkor som ofta tillämpas på utländska kreditmarknader, liksom mot regler för upplåning utomlands som av betalningsbalansskäl införts inom ramen för valutareg- leringen.
Inga regler är införda i banklagarna om vilka principer som skall tillämpas vid räntesättningen för lån. Räntan får således vara fast under lånets hela löptid, variera med det allmänna ränteläget eller fastställas enligt någon annan princip. Kreditinstitututredningen framhöll i sin nämnda promemoria att instituten själva borde få avgöra i vad mån man skall ta på sig de risker som är förenade med bunden långivning till fast ränta.
Utöver de regler som gäller löptid och räntesättning för utlåningen bör här nämnas de säkerhetskrav som ställs upp i lagarna. Enligt 59äBL, 28 g” SpL och 36 å JkL får kredit beviljas endast mot betryggande säkerhet i fast eller lös egendom eller i form av borgen. Säkerhetskraven gäller dock inte vid lån till staten, kommun, svensk eller utländsk bank, till kredit- aktiebolag, hypoteksinsitut eller försäkringsinstitut samt till samfällighets- förening. Vidare får kortvarig kredit utan säkerhet beviljas näringsidkare för hans rörelse. Utöver de nämnda generella undantagen från de formella säkerhetskraven får kredit utan säkerhet lämnas till ett sammanlagt belopp, som vid varje tidpunkt svarar mot högst fem procent av summan av bank- aktiebolags eget kapital och inlåning (för sparbank summan av egna fonder och inlåning och för centralkassa för jordbmkskredit summan av central- kassans och anslutna jordbrukskassors eget kapital och centralkassans in- låning). Vid beviljande av kredit utan formell säkerhet gäller att skälig trygg- het för lånets återbetalning ändå skall anses föreligga. Möjligheterna att ge sådana s. k. blancokrediter har tillkommit i syfte att underlätta kredit- givningen till bl. a. företag som måhända saknar bankmässiga säkerheter
för upplåning men som ändå kan anses fullt kreditvärdiga.
Utöver de ovan refererade bestämmelserna som reglerar bankernas ut- låningsvillkor, påverkas placeringsstrukturen av en rad andra föreskrifter i banklagarna, däribland reglerna om kapitaltäckning. I än högre grad på- verkas också placeringarna av kreditpolitiska riktlinjer som normalt före- ligger. Diskussionen i detta kapitel syftar emellertid främst till att belysa bankernas förutsättningar att förmedla krediter med olika villkor, medan stabiliseringspolitiska och allokeringsmässiga aspekter på kreditgivningen behandlas i andra delar av betänkandet. I de båda följande avsnitten 10.3.2 och 10.3.3 lämnas en översikt av bankernas direkta långivning och obli- gationsförvärv.
10.3.2. Bankernas utlåning till allmänheten
10.3.21. Låntagarkategorier m.m.
I statistiska sammanhang brukar bankernas placeringar uppdelas i värde- pappersinnehav och lån. Lånen indelas sedan i lån till finansinstitut och utlåning till allmänheten. Värdepappersförvärven och utlåningen till allmän- heten utgör bankernas bidrag till kreditmarknaden, medan placeringarna hos finansinstitut kan sägas vara interna transaktioner inom kreditsystemet.
Utlåningen till allmänheten har en vid innebörd och innefattar all direkt utlåning till såväl hushåll som företag, kommuner, offentliga myndigheter och affärsverk m. fl. låntagarkategorier. Utlåningen till staten via riksgälds- kontoret ingår emellertid inte.
Låntagarna indelas ofta, bl. a. i riksbankens kreditmarknadsmatriser, i fyra sektorer, nämligen staten, kommunerna, bostadssektorn och närings- livet. Direkta lån till de tre sistnämnda kategorierna utgör bankernas utlåning till allmänheten enligt den nämnda definitionen. Tabell 10.3 visar hur ban- kernas utestående placeringar fördelats på de fyra sektorerna vid utgången av år 1976.
Fördelningen av de direkta lånen på lån för bostadsändamål och utlåning till näringslivet utgör ett statistiskt problem som knappast kan lösas helt tillfredsställande. Dessa lån redovisas som framgår tillsammans i tabell 10.3. Om alla lån som ges mot säkerhet i bostadsfastighet redovisas som lån för bostadsändamål kommer exempelvis en betydande volym personkrediter och lån till företagare för deras rörelse i att ingå i totalbeloppet. Under senare tid brukar därför endast utelöpandes. k. prioriterade byggnadskrediterl räknas som lån till bostadssektorn, medan återstoden av lån mot säkerhet i bostadsfastighet hänförs till näringslivet. Lån till näringslivet kan därmed sägas utgöra en restpost i kreditmarknadsstatistiken och förutom renodlade företagskrediter innefatta såväl bostadslån som personkrediter, däribland konsumtionskrediter. En del av de krediter som registreras på näringslivet kommer bl. a. att innefatta höjningar av lån i samband med försäljning av bostadsfastigheter.
Tabell 10.3 visar att de direkta lånen utgör en förhållandevis tyngre post bland sparbankemas och föreningsbankernas placeringar än bland affärs- bankernas. Man kan utgå ifrån att särskilt sparbankemas direkta lån till förhållandevis stor del utgör bostadslån. Denna inriktning är historiskt be—
l Byggnadskrediter som avser allt nybyggande för bostadsändamål samt annan nybyggnad och ombyggnad för vilka statliga bostadslån kom- mer att utgå när projektet
färdigställts.
Tabell 10.3 Bankernas värdepappersinnheav och utlåning till allmänheten fördelade på låntagarsektorer 1976-12-31 Låntagare Affärsbanker” Sparbanker Föreningsbanker Totalt Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Staten 13 903 11 2 081 4 57 1 16 041 8 Obligationer 12 417 10 2 079 4 57 1 14 553 7 Skattkammarväxlar 399 0 2 0 — — 401 0 Statsskuldförbindelser ] 087 1 — — - — 1 087 l Kommuner 6 407 5 ] 437 6 240 2 10084 5 Obligationer 632 0 464 1 4 0 1 100 0 Reverslån 5 775 5 2 973 5 236 2 8 984 5 Bostäder o näringsliv 103 966 84 52 358 90 10 413 97 166 73 7 87 Bostadsobligationer 22 362 18 9 335 16 457 4 32 154 17 Näringslivsobligationer 1 365 1 301 0 570 5 2 236 1 Reverslån m.m. 80 239 65 42 722 74 9 386 88 132 347 69 varav prioriterade
byggnadskrediter 13 854 4 6106 463 18 927 övriga byggnadskrediterb 4 123 645( 344 5 112 Totalt 124 276 100 57 876 100 10 710 [(10 192 862 100 Skattkammarväxlar o Statsskuldförbindelser 1 486 1 2 0 — — 1 488 l Obligationer 36 776 30 12 179 21 1 088 10 50 043 26 Reverslån m. m.'1 86 014 69 45 695 79 9 622 90 141 331 73
"Inkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. b Krediter till icke prioriterat bostadsbyggande ingår här tillsammans med byggnadskrediter för andra ändamål än bostäder. (Avser de 69 största sparbankerna som svarar för en dominerande del av byggnadskrediterna. " Utlåning till allmänheten. Källa: Sveriges riksbank.
tingad och har under senare år till stor del ersatts av förvärv av bostadsob- ligationer i samband med expansionen av Spintabs verksamhet. (Se vidare avsnitt 10.3.3). Föreningsbankernas lån avser däremot i högre grad än spar- bankemas personliga företagare, främst då lån till jordbrukare.
Affärsbankernas förhållandevis större andel placeringar i värdepapper är i huvudsak kreditpolitiskt betingad. Dessa har traditionellt inte heller ägnat sig åt långfristig direkt långivning för bostadsändamål i samma utsträckning som sparbankerna.
Statistiska centralbyråns kontinuerliga utvecklingsarbete har nyligen re- sulterat i att en fullständig statistik för första gången föreligger över ban- kernas samt andra kredit- och försäkringsinstituts utlåning fördelad på kund- kategorier. Resultaten för bankernas del vid utgången av 1976 redovisas i tabell 10.4. Det framgår att företagen dominerar som mottagare av affärsbankernas utlåning med omkring hälften av utestående lån medan motsvarande andelar för övriga bankkategorier är drygt 10 procent. Utlåningen från affärsbankerna har till omkring en tredjedel kanaliserats till det privata näringslivet.
Tabell 10.4 Bankernas utlåning till allmänheten per 1976-12-31 (mkr och procent)
Statliga myndigheter Kommuner, församlingar Landsting lcke-finansiella företag
V'dl'ilVI
statliga (inkl. affärsverk) kommuner (inkl. affärsverk) privata växlar, remburser (Ofördelat) Hushåll (inkl. personliga företagare) Finansierings- och investment- företag
Övriga
Ofördelat
Summa utlåning
Utlåning till ieke-finansiellaföretag, bransehfördelad Jordbr., skogsbr., jakt, fiske Gruvor, mineralbrott Tillverkningsind.
El-, gas-, värme—, vattenverk Byggnadsind. Varuhandel, restaurang, hotell Samfärdsel, post, televerk Finansiering, förvaltn., uppdrag Andra tjänster
Summa varav: upp till 19 anställda 20—199 anställda 200— anställda Okänt antal anställda Ofördelat
Summa utlåning till icke-finansiella företag
”Inkl. Sparbankernas bank. blnkl. Föreningsbankernas bank. Källa: Statistiska centralbyrån.
Bankerna 557 Affärsbanker Sparbanker” Förenings- Summa bankerb Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % 1 0 0 0 0 0 1 0 4 903 6 2 300 5 247 2 7 450 5 662 1 479 1 38 0 1 179 1 41 595 48 6 699 14 1 213 12 49 507 34 2 090 2 58 O 1 O 2 149 1 6 249 7 1 683 4 69 1 8 001 6 30 722 36 4 720 10 873 9 36 315 25 2 534 3 238 0 270 3 3 042 2 33 684 39 35 130 73 8 611 84 77 425 54 1 264 1 63 0 5 0 1 332 1 2 194 3 417 1 54 1 2 665 2 1 610 2 2 728 6 77 1 4 415 3 85 913 100 47 816 100 10 245 100 143 974 100 283 37 52 372 181 8 4 193 12 101 760 308 13 169 616 63 29 708 2 748 654 32 3 434 7 128 813 259 8 200 1 681 192 24 1 897 9 950 2 887 75 12 912 872 156 23 1 051 35 560 5 570 806 41 936 9 251 22 2 808 42 327 27 12 386 25 10 607 26 1 389 21 186 15 12 182 25 14 928 36 1 093 16 293 24 16 314 33 774 2 280 4 — — 1 054 2 6 035 14 1 129 17 407 34 7 571 15 41 595 100 6 699 100 1 213 100 49 507 100
Ett andra markant drag är att hushållen (inkl. personliga företagare som inte kan särskiljas) tilldelats knappt 40 procent av utlåningen från affärs- bankerna mot drygt 70 respektive 80 procent från sparbankerna och före- ningsbankerna. Även dessa skillnader återspeglar Sparbankernas inriktning på direkta bostadslån och föreningsbankernas på lån till enskilda jordbrukare.
Storleksgrupperingen i tabell 10.4 av de låntagande företagen visar inte
Tabell 10.5 Låntagarsektorernas finansiella balans gentemot banksystemet 1976—12-31 (mkr)
Inlåning Lån Balans
Statliga myndigheter 2 660 l 2 659 Kommuner, församlingar 5 606 7 450 — 1 844 Landsting 2 916 1 179 1 737 Icke—finansiella företag 33 455 49 507 —16 052 varav:
statliga (inkl. affärsverk) 3 892 2 149 1 743 kommunala (inkl. affärsverk) 1 191 8 001 - 6 810 privata (inkl. växlar, remburser) 28 372 39 357 —10 985 Hushåll (inkl. personliga företagare) 114 495 77 425 37 070 Finansierings— och investmentföretag 1 081 1 332 — 251 Övriga 5 354 2 665 2 689 Ofördelat 6 115 4 415 1 700
Summa 171 682 143 974 27 708 lcke-finansiella företag storleksförde/ade upp till 19 anställda 6 761 12 386 — 5 625 20—199 anställda 6 701 12 182 — 5 481 200— anställda 16 587 16 314 273 Okänt antal anställda 246 1 054 — 808 Ofördelat 3 160 7 571 _ 4 411
Summa 33 455 49 507 —16 052
Källa: Tabellerna 10.1 och 10.4.
överraskande att affärsbankerna är andelsmässigt koncentrerade på större företag medan motsatsen gäller för i synnerhet sparbankerna. Dessa uppgifter kan emellertid inte i sig läggas till grund för slutsatser beträffande de olika företagskategoriernas tillgång till krediter. För en sådan analys krävs också att kreditflödena sätts i relation till storheter som återspeglar finansierings- behoven.
Om uppgifterna beträffande utlåningen i tabell 10.4 ställs mot inlånings- data i tabell 10.1 erhålles en bild av de olika låntagarkategoriernas finansiella balans gentemot banksystemet (tabell 10.5). Balansen innefattar endast den direkta in- och utlåningen. Bankernas förvärv av värdepapper utgivna av de olika låntagargrupperna ingår således inte, ej heller låntagamas förvärv av bankaktier och förlagsbevis utgivna av banker.
Olika statliga myndigheter (alltså inte staten som sektor) och landstingen uppvisar vardera ett inlåningsöverskott av storleksordningen 2 miljarder kronor i banksystemet. Primärkommunerna har däremot ett lika stort upp- låningsöverskott.
Företagssektorn har en nettoskuldsättning på 16 miljarder kronor av vilka kommunala affärsverk och företag svarar för 6,8 miljarder (bland dessa ingår kommunala bostadsföretag). De statliga företagen redovisar ett inlånings- överskott på 1,7 miljarder kronor medan det privata näringslivet har ett underskott på 11 miljarder kronor. Det framgår också att företag med färre än 200 anställda uppvisar en betydande nettoskuld gentemot bankerna me- dan företag med fler än 200 anställda har ett inlåningsöverskott.
Tabell 10.6 Bankernas utlåningsformer
1965 1970 1976 % % Mkr %
A_[färsbanker Växlar, inrikes 13 6 1 917 2 Växlar. utrikes 1 1 633 1 Reverslån 52 56 57 169 65 Krediter i räkning, disponerat 34 36 28 198 32 därav: checkräkn. o postgiro 16 13 12 795 14 byggnadskreditiv 18 21 13 026 15 lombarderingskrediter — 2 2 336 3 övriga 0 41 0 Remburser, disponerade 0 0 112 0 Annan utlåning 0 0 545 1 Summa utlåning till allmänheten 100” 100" 88 574” 100
"lnkl. Postbanken. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. blnkl. PKbanken, Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank.
1976 Sparbanker Föreningsbanker Mkr % Mkr % Växlar. inrikes 156 0 216 2 Växlar, utrikes 2 0 — — Reverslån 42 637 93 8 372 87 Krediter i räkning, disponerat 2 866 6 989 10 därav: checkräkning 1 696 4 425 4 byggnadskreditiv 1 049 3 458 5 lombarderingskrediter 32 0 100 1 övriga 89 0 6 0 Remburser, disponerade 4 0 — — Annan utlåning 30 0 — — Summa utlåning till allmänheten 45 695 100 9 577 100
Källa: Bankinspektionen.
Bankerna fyller, genom ett inlåningsöverskott på 37 miljarder kronor från hushållen, en viktig funktion som förmedlare av deras sparande till övriga sektorer i samhället.
10.322. Låneinstrument
Bankernas utlåning kan indelas i kategorier exempelvis med avseende på låneinstrumentens utformning eller säkerhetens art.
Med låneinstrument avses uppdelningen av kreditgivningen på reverslån, krediter i räkning av olika slag, växlar, remburser m. m. I tabell 10.6 visas hur användningen av de olika instrumenten skiftat för affärsbankernas del under en tioårsperiod samt hur sparbankemas och föreningsbankernas ut- låning fördelades vid utgången av år 1976.
Tabell 10.7 Bankernas utlåning fördelad efter säkerhetens art per 1977-03-31”
______________.__———————-_—-_——————
Affärsbanker Sparbanker Föreningsbanker
Genom- Ränte- Mkr % Genom- Ränte- Mkr % Genom- Ränte- Mkr % snitts- intervall snitts- intervall snitts- intervall ränta ränta ränta
_____________—_______—___—————————-—-—————
I Byggnadskrediter
A Bostadsfast; kontrak- terat 10,22 8,25—13,25 13 531 — 10,59 850—13,50 därav disponerat 10,26 825—13,25 9 866 12 10,61 850—13,50
B Andra fast; kontrakte- rat 11,59 850—13.50 därav disponerat 11,59 8,50—13,50
C Tillfälliga bostads- krediter 11,18 8,75—14,50 4 401
N
— 10,56 9,50—13,00 796 — 10,58 9,50—13,00 645 7
ox NO ln lno in?
— 11,09 8,75—13,25 797 — 10,77 9,75—12,75 169 — 11,06 8,75—13,25 622 1 10,83 9,75-16,50 141 1
'n v xo ax mo ln v
ln
10,78 950—13,50 1 264 3 10,80 1000—12,75 18 0
[I Krediter i räkning; kontrakterat 11.21 825—[7,00 31 482 — 11,21 8,25—15,75 3 260 — 11,13 950—16.00 I 105 — därav disponerat * 11,27 825—17,50 16 027 19 11,24 825—16,25 1 873 4 11,21 950—16,00 582 6
111. Diskonterade väx/ar 11.61 825—14,50 2 462 3 11,85 900—13,50 185 0 11,85 9,75—13,00 258 3
[V Ovriga krediter 11,04 825—16,50 46 881 56 11,11 825—16,00 38 058 83 10,75 8,50—13,25 8 139 83 A Mot statlig garanti 10,71b 825—12,50 988 1 10,21b 825—12,25 281 1 10,26” 850—11,75 852 9 8 Till kommuner a) Högst fem års
löptid 10,58 850—12,25 ] 213 b) Övriga 10,31 8,75—12,50 3 245 Mot obligationer 11,17 825—14,50 347 Mot börsnoterade aktier 11,18 825—15,00 714 1 11,29 850-13,50 90 0 11,21 10,00—12,25 6 0
10,13 825—11,75 1 458 3 10,31 10,00—11,75 14 0 10,02 8,75—12,25 1 434 10,33 9,75—11,75 218 11,20 850—13,25 129 0 11,18 8,50—12,25 12 0
m _sro
UD
E Mot inteckning i bostadsfast. a) Inom 75 % b) Över 75 % F Mot int. i kontors- o atfärsfast. inom 75 % Mot int. i jordbruks- o skogsfast. inom 75 % Mot inteckning i fritidsfast. I Mot inteckning i industrifast. .l Mot övrig real- säkerhet Mot borgen Utan särskild säkerhet
O =
M—J
Summa I-IV
11,16 11,43 10,97 10,95 11,64 10,76 10,69 11,29
11,76”
11,45
”Officiellt diskonto 8 procent.
” Flera olika lånetyper förekommer.
Källa: Sveriges riksbank.
825—15,50 825—15,50 8,25—14,00 8,50—14,00 8,25—16,00 8,25—13,50 8,25—15,50 8,25—16,25 8,25—16,50
14 609 4 236
1 427
83 734
")
ln 00
100
11,22 11,51 11,01 10,26 11,43 11,24 10,69 11,39
11,87”
11,14
8,25—14,50 8,25—14,50 9,00—12,75 8,50—13,00 850—14,00 9,25—13,00 825—13,50 825—14,00 8,25—16,00
23 937 2 290
417 2 032 971 482 954 2 598 983
46 057
N
100
10,86 10,50 10,75 10,50 11,81 10,88 11,05 11,56
11,72')
9,75—13,00 1000—13,00
10,00—12,50
8,50—13,00 10,00—13,00 10,00—12,25 8,50—13,00 10,00—13,00 8,75—13,25
2 129 164 3 198
114 105 314 938
23
22
10,93
9 782
100
2 Per den 30 september 1977 utestod som sparlån 1 362 mkr från affärsban- kerna, 520 mkr från sparbankerna och 16 mkr från föreningsbankerna.
Det mest markerade draget i utvecklingen under tioårsperioden för af- färsbankernas del är att reverslånen ökat medan användningen av växlar minskat för inrikes finansiering. Anledningen uppges vara att växeln är svår att anpassa till kraven på rationell hantering och databehandling. Ban- kerna har därför sökt ersätta växelkrediter med andra låneformer. Dessutom har factoring, dvs. belåning av fakturafordringar, ökat mycket snabbt. Denna verksamhet ligger utanför bankernas rörelse, men bankerna har stora ägar- intressen i factoringföretag. Användningen av checkräkningskrediter har varit relativt oförändrad under tioårsperioden. Byggnadskreditivens andelar av utlåningen är självfallet beroende av bostadsbyggandets omfattning, men också av avlyftssituationen på kapitalmarknaden.
För sparbankemas och föreningsbankernas del dominerar reverslånen kraf— tigt vilket förklaras av dessa bankers förhållandevis markerade inriktning på fastighetsbelåning och lån till enskilda jordbrukare.
10.3.2.3 Säkerheternas art
Sedan 1970 genomför riksbanken två gånger om året undersökningar av räntestrukturen i bankernas utlåning. Utlåningen grupperas därvid med av- seende på Säkerheternas art. Bankernas utlåning skall som framgått ske mot fullgod realsäkerhet utom i viss i banklagarna preciserad omfattning. 1 tabell 10.7 redovisas i sammandrag resultatet av ränteanalysen per den 31 mars 1977. Av tabellen framgår de skillnader mellan bankgruppema när det gäller kanalisering av byggnadskrediter, krediter i räkning och växelkrediter som också återfinns i tabell 10.6. Fördelningen av övriga krediter förtydligar bilden av bankernas inriktning. Det framgår att långivningen mot säkerhet i bostadsfastighet tar i anspråk nära 60 procent av Sparbankernas utlåning mot drygt 20 procent för affärsbankernas och föreningsbankernas del. Före- ningsbankernas inriktning på kreditgivning till jordbruket återspeglas i att en tredjedel av deras utlåning givits mot säkerhet i jordbruks- och skogs- fastigheter.
Möjligheterna som öppnas i banklagarna att ge avkall på de formella sä- kerhetskraven genom att bevilja blancokrediter har utnyttjats i ganska be- tydande omfattning. Av tabell 10.8 framgår att nära 6 miljarder kr av af- färsbankernas utestående lån till allmänheten på omkring 90 miljarder kr vid utgången av år 1976 hade beviljats utan säkerhet. För sparbankemas del var motsvarande belopp omkring 1 miljard kr av en utlåning på 45 miljarder kr. Kortfristiga krediter utan säkerhet till "näringsidkare” faller som framgått utanför 5 %-ramen för blancokreditgivning i banklagarna. Af- färsbankema hade utnyttjat ramen till ungefär 60 procent och sparbankerna till ungefär 30 procent vid utgången av år 1976. Bland blancokrediterna inräknas förutom lån till företag bl. a. också sparlån till enskilda personer.2
Bankernas realiserade förluster kan sägas utgöra ett mått på deras "fak- tiska" risktagande. Tabell 10.9 visar rörelserna på värderegleringskontona för utlåning under perioden 1970—76. Förlusterna är inte klart preciserade vid varje tidpunkt då ovisshet ständigt råder om en del utestående men ännu inte avskrivna lån kommer att återbetalas. Likaså inflyter efterhand
Tabell 10.8 Bankernas utestående lån utan säkerhet l976-12-31 (mkr)
Affärs- Spar- Förenings- Summa banker banker banker
1. Blancokrediter” 4 203 1 0000 47 5 250 2. Kortfristiga krediter till näringsidkare 1 731 2011 15 1 766 Summa 5 934 1 020 62 7 016
”Inom 5 915-ramen enligt 599" BL, 285 SpL resp. 369' JkL. ” Uppskattade belopp på grundval av uppgifter om de 16 största sparbankerna. Källa: Bankinspektionen.
återbetalningar på lån som redan avskrivits. Ju längre period som studeras, desto mer bör emellertid sådana rörelser utjämnas och de faktiska förlusterna framträda. Under perioden 1970—76 förlorade sålunda affärsbankerna knappt 50 mkr per år och sparbankerna 5 a 6 mkr per år (uppskattat på grundval av uppgifter om de 15 största sparbankerna). Föreningsbankernas förluster har varit obetydliga. De årliga förlusterna motsvarar 0,08 procent av af- färsbankernas och 0,02 procent av sparbankemas genomsnittligt utestående
Tabell 10.9 Förändringar på bankernas Värderegleringskonton för utlåning 1970—76 (mkr)
& 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Summa Genom—
snittliga förluster perårb R_—
A jj'ärsbanker” Konstaterade förluster 69 69 72 55 45 53 56 419 46 Influtet på tidigare
års avskrivningar 3 4 29 10 21 12 16 95 Värderegleringskonton
vid årets utgång 1 222 1 469 1 845 2 137 2 434 2 857 3 584
Sparbanker
(de 15 största) Konstaterade förluster ] 2 7 3 2 4 4 23 3 Influtet på tidigare
års avskrivningar 0 0 0 0 0 O 1 1 Värderegleringskonton
vid årets utgång 130 174 233 325 359 415 452 Föreningsbanker Konstaterade förluster 1 0 0 0 1 1 3 6 1 Influtet på tidigare
års avskrivningar 0 0 0 0 0 l 0 1 Värderegleringskonton
vid årets utgång 92 107 125 143 164 181 212 & "Inkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. '” Konstaterade — återvunna förluster. Källa: Bankinspektionen.
lån till allmänheten under perioden. Behållningen på värderegleringskontona är som framgår av tabellen mycket betydande jämfört med normalt rea- liserade förluster.
10.324 Räntestrukturen
Av tabell 10.7 framgår i stora drag den räntestruktur som råder för bankernas utlåning. Några systematiska skillnaderi räntesättningen mellan de tre bank- gruppema för olika slags krediter kan numera knappast utläsas sedan vissa historiskt betingade differenser tenderat att utjämnas under senare år.
Sedan riksbankens ränteanalys i sin nuvarande form inleddes år 1970 har räntenivån för bankernas totala utlåning stigit något. Stegringen har varit störst för sparbankerna och föreningsbankerna, med cirka 0,6 procent- enheter, medan affärsbankernas medelränta stigit med cirka 0,2 procent- enheter. Som framgår av tabell 10.7 ligger emellertid alltjämt medelrän- tenivån för den totala utlåningen högre hos affärsbankerna än hos de båda övriga bankgrupperna. Detta förklaras av skillnader i utlåningens fördelning på kreditformer och graden av säkerhet hos dessa.
Uppgifterna i tabell 10.7 ingår i det material som ligger till grund för riksbankens övervakning av räntestrukturen på kreditmarknaden. Gransk- ningen avser genomsnittsräntorna för olika typer av lån, inte räntesättningen på enstaka krediter. I de fall ränteglidningar kunnat konstateras utöver dem som motiverats av diskontoändringar eller medgivits av andra skäl, har förhandlingar tagits upp i syfte att återanpassa räntorna.
Det framgår av tabell 10.7 att bankerna tillämpar vida ränteintervall för lån av samma slag och att affärsbankernas intervall är bredast. Redan detta ger vid handen att säkerhetens art ingalunda är utslagsgivande vid rän- tesättningen, även om de formella säkerhetskraven inte kan sänkas under en miniminivå av hänsyn till lagbestämmelserna.
Under senare år förefaller värderingen av säkerheterna alltmer ha trätt tillbaka vid kreditbedömningen och ersatts med mer allsidiga granskningar av låntagamas ekonomiska ställning och andra faktorer som är av intresse i sammanhanget. Kreditprövningen vid långivning till företag innefattar så- lunda såväl en allmän bedömning av företagets soliditet, självfinansierings- grad och andra mått på ekonomisk bärkraft, som en värdering av före- tagsledningens kapacitet, företagets framtida expansionsmöjligheter m.m. Låntagarens attraktivitet som framtida kund synes i hög grad påverka de kreditvillkor banken är beredd att erbjuda.
Det visar sig således att en lång rad faktorer kan påverka kreditvillkoren och bankens benägenhet att överhuvudtaget bevilja kredit och att låntagarens möjligheter att ställa säkerheter endast är en av de komponenter som är av intresse i sammanhanget. Om sålunda bankens allmänna bedömning av låntagarens kreditvärdighet ger vid handen att lån bör beviljas, utgör frånvaron av realsäkerhet inget avgörande hinder. I den män inte ens en företagsinteckning kan uppbringas står möjligheterna att ge blancokredit öppna.
En allmän slutsats som också kan dras efter studium av bankernas till- lämpade praxis vid kreditbedömning är att en full frihet vid fastställande av räntevillkoren knappast skulle medföra att bankerna vore beredda att
Tabell 10.10 Affärsbankernas tidsbundna lån exklusive återlån vid utgången av åren 1970—76 (mkr)
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 A Utlåning till allmänheten 1 Lån med statsgaranti 297 262 302 301 451 957 1 156 industrigarantilån 179 161 209 200 274 240 277 övriga 118 101 93 101 177 717 879 2 Län för vars gäldande kommun är ansvarig 3 065 2 876 2 586 2 200 1 525 1 402 584 3 Ovriga lån i 661 1 114 826 642 1 113 2 657 3 697 i svenska kronor 1 661 1 114 823 625 940 886 903 i utländsk valuta — — 3 17 173 1 771 2 794 Summa A 5 023 4 252 3 714 3 143 3 089 5 016 5 437 Totalt utestående lån till allmänheten till fast ränta per 1977-03-31 2 755 i svenska kronor 1 164 i utländsk valuta 1 591 B Utlåning till utländska banker i svenska kronor 42 21 33 114 624 1 225 1 643 varav till fast ränta — — — — 405 323 1 084 i utländsk valuta 83 120 164 444 1 220 1 457 1 712 varav till fast ränta — — — 4 199 111 173 Summa B 125 141 197 558 1 844 2 682 3 555 Totalt A + B 5 148 4 393 3 911 3 701 4 933 7 698 8 792
Källa: Uppgifter från bankerna.
öka sitt risktagande i någon högre grad till att också innefatta rena "våg- halsprojekt”. Denna slutsats gäller åtminstone om den lånesökandes verk- samhet helt bygger på ett sådant projekt med ytterligt svårbedömbara fram- tidsutsikter. I den mån sådana projekt inte inordnas bland andra inom ramen för ett välkonsoliderat företag, hänvisas den lånesökande i allmänhet till de olika statliga eller privata institutioner som är speciellt inriktade på ut- vecklingsprojekt.
10.325 Lånens löptider
Som framgått föreskrivs i banklagarna att lån skall beviljas med högst ett års formell löptid. Undantag görs för återlån och lån med statlig eller kom- munal garanti. Därutöver får lån beviljas med högst 10 års bindningstid intill ett belopp motsvarande 25 procent av summan av bankens eget kapital och inlåning med avdrag för återlån i AP-fonden.
Utvecklingen under perioden 1970-76 av affärsbankernas tidsbundna ut- låning exklusive återlånen i AP-fonden framgår av tabell 10.10. Lånen har indelats i två huvudkategorier, dels lån till allmänheten, dels lån till utländska banker. Lånen till allmänheten, som enligt den gängse statistiska defini- tionen innefattar bl.a. kommuner, myndigheter, enskilda personer samt inhemska och utländska företag, minskade snabbt åren 1970—73 men ökade åter kraftigt från år 1974.
Det framgår att minskningen av direkta kommunlån och kommunga- ranterade lån varit betydande. Detta hänger samman med att post- bankens stora stock av bundna lån till kommuner och kommunala företag efterhand ersatts av gängse obunden utlåning. Minskningen av posten "öv- riga lån” (rad 3 i tabellen) under åren 1970—73 beror i hög grad också på att PKbanken successivt överfört den äldre stocken av bundna lån till allmänt tillämpade villkor för bankkrediter.
Från år 1974 äger en avsevärd stegring rum av den tidsbundna utlåningen. Ökningen avser såväl statsgaranterade lån (BKN-garanterade exportkrediter) (rad 1) som ”övriga lån” (rad 3) och utlåning till utländska banker. Ökningen hänger samman med den betydande stegring av bankernas refinansiering av lämnade krediter genom upplåning i utlandet som initierats av betal- ningsbalansskäl. Utlåningen till utländska banker avser refinansiering av krediter till köpare av svenska exportprodukter.
En allmän slutsats är att bankerna i huvudsak är benägna att bevilja tidsbundna lån endast om refinansiering kan ordnas på motsvarande villkor. Ökningen av den bundna utlåningen under åren 1974—76 avser således nästan helt lån som refinansierats i utlandet eller i AP-fonden vad gäller lån i svenska kronor till utländska banker (se vidare kapitel 8 beträffande AP- fonden). Det hindrar inte att bundna lån kan beviljas utan refinansiering om särskilda skäl anses föreligga. Det uppges dock att lO-åriga lån sällan kommer ifråga.
Återlånen i AP-fonden harlinte tagits med bland bundna lån i tabell 10.10. Bankerna synes i regel tillämpa samma villkor för återlånen som för andra krediter. Lånen löper således formellt på högst ett år men omsätts normalt automatiskt. Endast två affärsbanker förmedlar återlån med en lång- re formell bindningstid än ett år.
Tabell 10.10 innefattar endast affärsbankernas tidsbundna utlåning. Spar- bankernas utlåning är numera till allra största delen formellt obunden. Stoc- ken tidsbundna lån har under senare år varit relativt oförändrad, mindre än 500 mkr för sparbankssektorn som helhet. Föreningsbankerna ger också nästan uteslutande formellt obundna krediter. I samband med expansionen av utlandsrörelsen under de senaste åren har Sparbankemas bank och Före- ningsbankernas bank (som räknas till affärsbankerna) i huvudsak svarat för de båda bankkategoriernas verksamhet på detta område.
Den föregående diskussionen har endast avsett banklånens tidsmässiga bindning medan räntevillkoren lämnats utanför. Som framgår av tabell 10.10 hade affärsbankerna i början av år 1977 lån utestående till fast ränta mot- svarande drygt 2 700 mkr. Sparbankernas motsvarande lån uppgick till cirka 130 mkr. Den största delen av lånen i svenska kronor avser äldre krediter som successivt omsätts till obundna lån, men en del av lånen i svenska kronor avser exportkrediter som refinansierats till fast ränta, bl. a. i AP- fonden. Bankerna är således benägna att i huvudsak ge formellt kortfristiga lån till rörlig ränta. Större delen av bankernas lån har formella bindningstider på 3, 6 eller 12 månader. Därvid förutsätts i allmänhet att länen skall omsättas i den takt de förfaller med avdrag för amorteringar enligt en särskild plan. En uppsägning av lånen betraktas då som hypotetisk så länge låntagarens ekonomiska ställning inte försvagas.
De sålunda formellt kortfristiga lånen synes numera i allmänhet löpa med amorteringsplaner på 5 till 12 år. Det uppges att bankerna under senare år strävat att förkorta amorteringstiden på lånen i syfte att öka låneportföljens omsättningshastighet och därmed flexibiliteten i placeringarna.
Medan de gängse banklånen mot revers sålunda i allmänhet kan betraktas som reellt medel- eller långfristiga krediter, är låneformer som byggnads- kreditiv, växelkrediter och remburser reellt kortfristiga. Checkräkningskre- diter beviljas i allmänhet på ett år men är mera sällan utrustade med amor- teringsplaner. Istället förnyas eller ökas krediten årligen i takt med lån- tagarens ekonomiska expansion. Checkräkningskrediter kan därför i viss mening sägas vara den mest långfristiga kredittypen av alla banklån, i ytter- lighetsfall rentav "eviga" lån.
1 0.3.3 Obligationsplaceringar
Utvecklingen av bankernas nettoförvärv av obligationer under perioden 1965—76 samt obligationsportföljens sammansättning vid utgången av år 1976 redovisas i tabell 10.11. Det framgår att Obligationsinnehavet för af- färsbankernas och Sparbankernas del till 93 a 94 procent består av stats- och bostadspapper och att sparbankerna därav innehar en förhållandevis stor andel bostadsobligationer.
Bankernas obligationsförvärv har uppenbart till helt övervägande del kom- mit ätt koncentreras till papper som i kreditpolitiskt hänseende är prio- riterade. Föreningsbankernas placeringar har förutom stats- och bostadsob- ligationer till ungefär 50 procent avsett likaledes prioriterade obligationer utgivna av allmänna hypoteksbanken.
Här skall endast konstateras att bankernas obligationsförvärv till allra största delen initierats som ett led i kreditpolitiken. Den tidsmässiga för- delningen av förvärven och deras beroende av kreditmarknadsläget under skilda perioder analyseras emellertid inte närmare. Dessa aspekter behandlas bl. a. i kapitlet om bostadsfinansieringen och i det inledande kapitlet om utvecklingen på kreditmarknaden.
De relativt begränsade innehaven av oprioriterade kommun- och närings- livsobligationer utgör till stor del en arbetsmässig balans i en rörlig vär- depappersportfölj eftersom bankerna tjänar som mellanhänder vid emission och amortering av obligationslånen. Det framgår av tabell 10.11 att kom- munobligationerna till betydande del utgörs av de båda mellanhandsinsti- tutens, Kommunlåneinstitutet och Kommunkredit, obligationer, förvärv som bankerna närmast är förpliktade att göra som ägare till instituten. Dessa obligationer, liksom övriga kommunobligationer, säljs i allmänhet successivt ut till främst AP-fonden och försäkringsbolagen.
Även innehavet av näringslivsobligationer, frånsett föreningsbankernas förvärv av hypoteksbankens obligationer, utgör till stor del placeringar som är avsedda att avyttras efter hand, låt vara att nettoförvärven uppgått till 200 år 300 mkr per år under senare år. I allmänhet tar affärsbankerna över näringslivets obligationer i egen portfölj vid emissionen för att sedan avyttra dem till mer långsiktiga placerare. En del av placeringarna av det nyemit- terade materialet sker då genom byten mot äldre papper som snart förfaller till betalning. Därigenom ökar obligationsinnehavets karaktär av likvid pla- cering för bankerna.
Tabell 10.11 Bankernas obligationsförvärv 1965—76 (nettobelopp, mkr)
A jfärsbanker”
Staten
Kommuner
därav mellanhandsin- stitut
Bostäder
Näringsliv därav mellanhandsin— stitut
Postbanken
Staten Kommuner
Bostäder Näringsliv
Sparbanker
Staten
Kommuner
därav mellanhandsin— stitut
Bostäder
Näringsliv därav mellanhandsin- stitut
1965
565
13 15
592 — 55
40
—129 7 130 32
96
— 29 41
117 — 33
1966
1
085
150 161 700 74 314
14 56 177 67
295
18 128
181 4
1967
2
1
04 9
633 62 364 10 228
12 2 99 139
173
2 108
63 4
1968 1969
I 348 2 644
916 57
421 46
256 40 160 54 147
24
176 10
694 49
1 876 25
235 20
251
—35
669
65
644
—39
1970
676
— 760 12 1 399 25
363
19 396
277 — 36
345
1971
I 469
1 121 105
223 20 557 217 358
—27
799 136
—23
679
1972
533
345 21
87 80
505
231 11 273 729 88 767
1973
4 863 3 097 23 1 769
475 189 309 871 145 832
1974
2 887
628 — 26
2 339 — 54
1 421 165 1 334 7
1975
4 681 2 085 — 191 2 625 162
1 723
287 54
1 374 8
1976
1277 24 077
—1 109 — 245
2 627 4
I 693 547
1 133 56
Summa 1965—76
Mkr
36 776 7 813 12 417 43 632
300 16 022 22 362 199 1 365 574
2 973
569 97
2 153 154
8893 12179
1 287 2 079 44 464
323 7 645 9 335 — 83 301 210
Innehav 1976— 12-31
% I 00
100
F öreningsbanker
Staten
Kommuner
därav mellanhands- institut
Bostäder
N" ingsliv
därav mellanhands- institut
Tala/f
Staten
Kommuner
därav mellanhands- institut
Bostäder
Näringsliv
därav mellanhands- institut
"lnkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank; inkl. PKbanken l'r.o. m. 1974. : Sveriges riksbank.
Ki
1688 2449 1768 3559 1323 2865 1804 6262
——147 606 959 — 806 1 485 664 3 432
839 — 53
1058 1526 2771 2144 1268 1144 2944
132 268 404 7 — 19 — 9 _
71 138 183 54 149 229
800 2353 - 571 9624 —111 —137 - 287
3 744 4 137 3 943 26
7 319 289
963
47 6
455 547
4 440 6 672 3 374 36 906
190 275 817
I 088 57 4
4 457 570
570
50 ()43 14 553
1 100
627
32 154 2 236
1 354
100
0
42 52 57
I ()()
Tabell 10.12 Affärsbankernas” innehav av svenska räntebärande statsobligationer 1976-12-31 fördelat efter återstående löptid; mkr och procent (nominella värden)
År Mkr %
Förfallande år 1977 2 194 18 1978 1 378 12 1979 1 018 8 1980 498 4 1981 710 6
Summa inom 5 år 5 798 48 1982 2 246 19 1983 397 3 1984 869 7 1985 881 7 1986 1 528 14
Summa inom 10 år 11 719 98 Efter 10 men inom 15 år 197 2 Efter 15 år 75 0 Summa 11 991 100
"lnkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. Källa: Riksgäldskontoret.
Större delen av placeringarna på den svenska Obligationsmarknaden sker genom bankernas försorg. Numera placeras stats- och kommunobligationer genom att bankerna handhar försäljningen i kommission. Förmedlingen av industriobligationer sker i fast räkning vilket innebär att bankerna för- värvar obligationema i egen portfölj för att sedan sälja dem vidare. Bo- stadsobligationer säljs både i kommission och i fast räkning. Även stora placerare som AP-fonden köper på detta sätt dominerande andelar av stats- och bostadsobligationsemissioner genom affärer med praktiskt taget varje affärsbank.
En fullständig statistik över Obligationernas fördelning på återstående löp- tider föreligger endast beträffande affärsbankernas innehav av statsobliga- tioner. Av tabell 10.12 framgår att 48 procent av Obligationsinnehavet vid utgången av år 1976 förfaller inom 5 år och 98 procent inom 10 år. Uppgifterna ger dock inte någon bild av omfattningen av bankernas transaktioner i syfte att förkorta Obligationsinnehavet eftersom statsobligationer avsedda att för- värvas av bankerna numera ges en löptid på 5—10 år eller kortare för att anpassas till bankernas preferenser.
I tabell 10.13 har bankernas obligationsinnehav ställts mot uppgifter om den totala stocken av utelöpande obligationslån. Det visar sig att bankerna innehade 26 procent av den totala obligationsvolymen vid utgången av år 1976. Andelen placeringar var störst i bostadsobligationer som svarade för 64 procent av Obligationsinnehavet medan 49 procent av den utelöpande obligationsstocken bestod av bostadsobligationer. Innehavet av näringslivs- obligationer var mindre i motsvarande mån, 5 procent av innehavet mot 15 procent av den utelöpande obligationsvolymen.
Tabell 10.13 Bankernas andel av totalt utelöpande obligationer 1976-12—31 (nominella värden; mkr och procent)
Affärsbanker” Sparbanker Förenings- Summa Totalt ute— (1)i banker löpandeb % av (exkl. för- (2) lagslån)
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr(1)% Mkr(2) %
Obligationer
Staten 12 417 34 2 079 17 57 5 14 553 29 60 740 32 24 Kommuner 632 2 464 4 4 O 1 100 2 7 954 4 14 därav mellanhands—
institut 300 1 323 3 4 0 627 1 2 393 1 26 Bostäder 22 362 61 9 335 77 457 42 32 154 64 94 216 49 34 Näringsliv 1 365 3 301 2 570 53 2 236 5 29 572 15 8 därav mellanhands-
institut 574 2 210 2 570 53 1 354 3 7 098 4 19 Summa 36 776 100 12 179 100 1 088 100 50 043 100 192 482 100 26
Övriga statspapper
Skattkammarväxlar 399 2 401 10 5635 Statsskuldförbindelser 1 087 1 087 2 293
Obligationer." utländska låntagare
i svenska kronor 32 32 i utländsk valuta 169 169
"inkl. Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank. hlnkl. obligationer placerade i utlandet. "Därav placerat i riksbanken 10155 mkr. Källa: Bankinspektionen och Sveriges riksbank.
Av tabell 10.13 framgår också att banksystemets innehav av andra stats- papper än obligationer förutom i riksbanken nästan helt är placerat i af- färsbankerna. Innehavet av utländska obligationer hänför sig till största delen till bankernas deltagande i internationella obligationsemissioner som s.k. underwriters. Det innebär att bankerna åtar sig att placera en viss del av emissionerna och under mellantiden förvärvar Obligationerna i egen portfölj. l tabell 10.14 sätts bankernas obligationsinnehav under perioden 1955—76 i relation till de totala placeringarna. För affärsbankernas del har obliga- tionsinnehavet andelsmässigt varit oförändrat 30 procent under 70-talet. Den kraftiga uppgången av Obligationsinnehavet år 1960 hänger samman med det stora underskott i statsbudgeten som då rådde och som till stor del täcktes genom upplåning i bankerna. Ökningen av Obligationernas andel av de totala placeringarna mellan åren 1965 och 1970 berodde på det kraftigt ökade bostadsbyggandet under dessa år. Innehavet av statsobligationer och bostadsobligationer har senare ökat i samma takt som de totala placeringarna.
Andelen Obligationsplaceringar var länge konstant omkring 12 procent för Sparbankernas del. Bostadsobligationerna ökade i jämn takt på bekostnad av statsobligationerna under perioden 1955—70. Den kraftiga ökningen med
Tabell 10.14 Bankernas obligationsinnehav i procent av totala placeringar” vid ut- gången av åren 1955—76 (nominella värden)
1955 1960 1965 1970 1975 1976
Atlärsbankerb Staten 16 20 11 10 12 10 Kommuner 0 1 l 1 1 1 Bostäder 2 7 10 18 17 18 Näringsliv 1 2 1 1 1 1 Totalt 19 20 23 30 31 30 Postbanken Staten 1 1 9 6 4 Kommuner 2 2 3 2 Bostäder 10 14 15 17 Näringsliv 3 3 6 5 Totalt 26 28 30 28 Sparbanker Staten 6 6 3 2 3 4 Kommuner 1 l 2 2 1 ] Bostäder 3 4 5 7 16 16 Näringsliv 2 2 2 1 0 0 Totalt 12 13 12 12 20 21 Föreningsbanker Staten 10 8 4 2 1 1 Kommuner 0 - — — 0 0 Bostäder 0 — — 0 3 4 Näringsliv 0 1 1 2 4 5 Totalt 10 9 5 4 8 10 Samtliga banker Staten 1 1 13 7 6 9 7 Kommuner 1 1 1 2 1 1 Bostäder 4 7 9 14 16 17 Näringsliv 2 2 2 2 1 1 Totalt 18 23 19 24 27 26
” Med totala placeringar avses här innehav av obligationer (nominella värdet) + andra statspapper än obligationer + utestående lån till allmänheten. bExkl. postbanken 1955—70; inkl. PKbanken 1975—76. Källa: Bankinspektionen och Sveriges riksbank.
9 procentenheter under den senaste femårsperioden kan helt tillskrivas de ökade förvärven av bostadsobligationer. Denna ökning hänger samman med att sparbankerna under senare år i mindre utsträckning gett långfristiga bund- na fastighetslån direkt till fastighetsägarna och istället överfört den lång- fristiga bostadsfinansieringen till det sparbanksägda bostadsinstitutet Spin- tab. Detta institut har till stor del finansierat sin verksamhet genom ob- ligationsförsäljning till sparbankerna. Av tabellen framgår också att spar-
bankernas obligationsinnehav i betydligt högre grad än affärsbankernas är koncentrerat till bostadspapper.
Föreningsbankernas obligationsförvärv har ökat under senare år då ban- kerna inordnats i de årliga förhandlingarna med myndigheterna om bo- stadsbyggandets kreditförsörjning och därmed också börjat förvärva bo- stadsobligationer. Det förhållandevis stora innehavet av näringslivsobliga- tioner utgörs helt av allmänna hypoteksbankens obligationer som i kre- ditpolitiskt hänseende är prioriterade i likhet med stats- och bostadsobli- gationer. Föreningsbankernas prioriterade placeringar har efter överens- kommelse med riksbanken i högre grad än andra bankers inriktats på förvärv av hypoteksbankens obligationer.
10.4 Bankernas transaktioner med utlandet
10.4.1 Gäl/ande bestämmelser
Tillämpningen av de kreditpolitiska medlen, t. ex. likviditetskrav och ut- låningsreglering, har i allmänhet direkta återverkningar på bankernas trans- aktioner med utlandet. Därutöver styrs bankernas utlandsrörelse i allt vä- sentligt genom valutaregleringen, dvs. valutalagen av år 1939, valutaför- ordningen som förnyas årligen samt de tillämpningsföreskrifter och beslut som riksbanken meddelar med stöd av de nämnda författningarna. Samtliga affärsbanker, postverket och två stora sparbanker har antagits av riksbanken som valutabanker. Valutabankerna ombesörjer betalningar och värdepap- perstransaktioner till och från utlandet. De är bemyndigade att tillse att valutabestämmelserna följs och att avgöra om en transaktion måste prövas av riksbanken.
Valutabankerna erhåller s. k. valutahandelstillstånd av riksbanken. 1 till- ståndet föreskrivs villkoren för bankens handel med utländska valutor. In- nehavet av utländska valutor får placeras i specificerade kategorier av ut- ländska värdepapper och som inlåning i utländska banker.
För innehavet av valutor gäller en s. k. minimilimit och en maximilimit som fastställs av riksbanken individuellt för varje bank. Totalt för valuta- bankema uppgår limiterna i slutet av 1977 till 600 mkr resp. 1200 mkr. Bestämmelserna enligt valutahandelstillstånden och vissa andra föreskrifter sätter gränser såväl uppåt som nedåt för bankernas egeninnehav av valutor. Möjligheterna är därmed begränsade att bankerna genom spekulativa köp eller försäljningar av valutor skulle verka destabiliserande på landets externa balans.
Inom denna ram kan bankerna svara för alla betalningar till och från utlandet. Som en huvudregel gäller att import- och exportbetalningar med "normala" betalningsvillkor räknas som s. k. löpande betalningar vilka inte behöver underställas riksbankens prövning utan kan verkställas av bankerna efter kontroll att villkoren enligt riksbankens föreskrifter är uppfyllda. Övriga penningtransaktioner med utlandet, liksom köp och försäljningar av vär- depapper, måste i regel godkännas av riksbanken.
Kreditgivning till utlandet
Valutabank kan efter riksbankens tillstånd lämna svensk exportörs eller svensk importörs utländske motpart eller dennes bank kredit avsedd att finansiera viss bestämd svensk export- resp. importaffar. Banken kan då också medges att refinansiera sådan kredit genom upplåning i utlandet. 1 februari 1975 skärptes reglerna något mot bakgrund av den försämrade betalningsbalanssituationen. Krediter som avser ett och samma projekt skall därefter i regel refinansieras i utlandet om kreditbeloppet uppgår till 100 mkr eller mer och om löptiden är fem år eller längre.
I princip skall tillstånden för valutabank att ge kredit till utlandet avse viss bestämd affär, men av praktiska skäl ger riksbanken i vissa fall tillstånd till finansiering inom en ram av ett antal affärer av likartad karaktär. Till- stånden till refinansiering utformas då på samma sätt. Tillstånd till reti- nansiering i utlandet ges i allmänhet under förutsättning att upplåningen sker när krediten lämnas, men kan i vissa fall medges även senare under kreditens löptid.
Kreditgivning i Sverige [ utländsk valuta
Till slutet av 1973 fick bankerna endast i undantagsfall tillstånd att på basis av egen upplåning i utlandet ge kredit till svenska låntagare. Enligt nu gällande riktlinjer medges valutabank tillstånd att under vissa förutsättningar lämna krediter till svenskt företag och refinansiera dessa i utlandet.
Som villkor gäller att den slutlige låntagaren erhållit riksbankens tillstånd att uppta utländsk kredit med en genomsnittlig löptid på minst,/'em är. Va- Iutabanken skall också förbinda sig att behålla refinansieringslånet i utlandet under hela löptiden för krediten till den svenska låntagaren. Förtida åter- betalning eller förlängning får inte ske utan riksbankens tillstånd vare sig av refinansieringslånet eller den slutliga krediten. Refinansieringen får ske genom successiv omsättning av kortare lån till varierande ränta och med möjlighet att byta lånevaluta. (S. k. roll-over och multi-currency loans. Dessa låneformer beskrivs i bilaga 1 till utredningens betänkande.) Dessa arran- gemang medger att upplåningsvillkoren smidigt kan anpassas till utveck- lingen på utländska kreditmarknader.
De nämnda femårslånen förutsätter som framgått att också den slutlige låntagaren erhållit riksbankens tillstånd att ta upp lån i utlandet. En sådan ordning är administrativt hanterlig när de enskilda företagens lån uppgår till någorlunda betydande belopp. I syfte att underlätta de mindre företagens upplåning i utlandet meddelade riksbanken i slutet av år 1976 att man var beredd att tilldela valutabankema ramar för refinansiering i utlandet av krediter till svenska företag utan krav på tillstånd från riksbanken i det enskilda fallet. Utfästelsen gällde för en halvårsperiod men har därefter för- nyats. 1 ramtillstånden föreskrivs att utlåningen främst skall gälla mindre och medelstora företag för direkt finansiering av allmänt produktiv verk- samhet. Bland villkoren föreskrivs också att Vidareutlåningen i det enskilda fallet inte får överskrida motvärdet av fem miljoner kr och att lånen skall ha en löptid på genomsnittligt minst fem år. Samma regler som för bankernas övriga refinansiering i utlandet gäller beträffande möjligheterna att successivt omsätta kortare lån och att byta lånevaluta.
10.4.2 Utlandsjinansieringens omfattning
Reglerna för valutabankernas lånetransaktioner med utlandet kan i korthet sammanfattas i följande punkter.
a. Kredit avsedd att finansiera viss bestämd affär får efter riksbankens till- stånd ges till svensk exportörs eller importörs utländske motpart eller till dennes bank. Refinansiering i utlandet medges därvid i princip. I fråga om exportkrediter över 100 mkr krävs i regel refinansiering. b. Om den slutlige låntagaren erhållit riksbankens tillstånd att ta upp lån i utlandet kan valutabank medges att ta upp länet i eget namn förutsatt att det ges en genomsnittlig löptid på minst fem år. c. Refinansiering i utlandet av lån till inhemska mindre företag får ske inom rambelopp som tilldelats valutabankema individuellt. Lånen skall löpa på genomsnittligt minst fem år och får uppgå till högst fem miljoner kr. De förutsätter inte riksbankens tillstånd i varje enskilt fall.
De kommersiella krediterna till utländska låntagare enligt a. är i stor ut- sträckning längre lån i samband med export av kapitalvaror till östeuropeiska länder och u-länder. Riksbanken lämnade tillstånd till sådan kreditgivning motsvarande 4500 mkr, 4000 mkr resp. 3 600 mkr för åren 1974, 1975 och 1976. Tillstånd till refinansiering i utlandet lämnades för 1 100 mkr, 3 000 mkr resp. 2 800 mkr. Det framgår att bankerna i växande grad ansökt om tillstånd att refinansiera krediterna i utlandet. Tillståndsgivningen avser till ungefär två tredjedelar lån med löptider på fem år eller längre.
1 tabell 10.15 sammanfattas utvecklingen av bankernas upplåning i ut- landet för inhemska kunders räkning, alltså refi nansiering enligt kategorierna b. och c. ovan. Det framgår att tillståndsgivningen vuxit snabbt i omfattning sedan reglerna liberaliserades år 1973.
Bankernas i eget namn faktiskt genomförda långfristiga upplåning un- derstiger beloppen av erhållna tillstånd. Låneoperationerna omfattar flera steg där ansökan om tillstånd i riksbanken utgör en åtgärd. Därefter får kreditmarknadssituationen i Sverige och utlandet avgöra om lånetransak- tionen och relinansieringen kommer till stånd. Ibland kan också krediten tas upp i eget namn av den svenske låntagaren med banken som förmedlare. Banken ställer då ofta garanti för lånet, en verksamhet som expanderat snabbt enligt avdelning 111 i tabellen.
Vid utgången av år 1976 hade valutabankema tilldelats ramar på sam- manlagt 835 mkr för refinansiering i utlandet av lån till mindre företag. Under 1977 ökades rambeloppen för vissa banker så att totalramen uppgick till 1943 mkr vid utgången av augusti varav 1075 mkr utnyttjats.
Bankernas långfristiga upplåning för vidareutlåning till svenska låntagare. som framgår av avdelning 11 i tabellen, har i viss utsträckning ägt rum i form av förlagslån och som s.k. private placements som förmedlats av utländska banker.
Den största delen, ”övriga lån", avser refinansiering av lån enligt ka- tegorierna b. och c. ovan. Denna upplåning har ofta formen av kortfristiga bankkrediter men lånen omsätts successivt så att de blir parallella med den på längre tid bundna utlåningen till den svenske låntagaren. Låntagaren bär i allmänhet kursrisken.
Tabell 10.15 Valutabankernas lån i utlandet för utlåning i Sverige 1974-76 (mkr)
1974 1975 1976 Ställning 1976-12-31
! Av riksbanken lämnade tillstånd avseende
1. Refinansiering av krediter till svenska låntagare 400 2 600 2 942 2. Ramar för refinansiering av lån till mindre företag — — 835
[[ Bankernas långfristiga upplåning i utlandet för vidareutlåning till svenska låntagare (brut/obelopp per år)
Förlagslån Private placements Övriga lån Summa långfristiga lån varav för kommuner företag
105 103 521 729 — — 207 207 368 1 500 1 177 2 913 473 1 603 1 905 3 849 — 225 353 578 473 1 378 1 552 3 271
lll Bankernas ställda garantier för lån upptagna i utlandet (ställning vid årets utgång)
Källa: Sveriges riksbank
2 135 3 803 376 U|
Upplåningen har i huvudsak företagits för näringslivets räkning. Ban- kernas kanalisering av lån i utländsk valuta till kommuner, som uppgick till 578 mkr vid utgången av år 1976, avses i fortsättningen i huvudsak att handhas av de båda kommuninstituten.
10.5 Bankkrediternas roll för näringslivets finansiering
1 kapitlen om kommunernas och bostadssektorns upplåning på den orga- niserade kreditmarknaden ges en detaljerad bild av bankkrediternas roll för dessa sektorers finansiering. I detta avsnitt sammanfattas tillgängliga data om näringslivets beroende av bankkrediter för sin finansiering.
I kapitel 5 redovisas förändringarna i industrins skuldstruktur under pe- rioden 1966—74. Där framgår att stocken av lån från den organiserade svenska kreditmarknaden ökade från 12 miljarder kr år 1966 till 32 miljarder kr 1974. Beloppen motsvarade 30 resp. 28 procent av industrins totala skulder.
Av lånen på den organiserade kreditmarknaden svarade bankerna exkl. återlånen för 5 miljarder (42 procent) år 1966 och 8,5 miljarder (27 procent) år 1974. Inkluderas återlånen uppgick bankernas andel till 47 procent år 1966 och 36 procent år 1974. Bankkrediternas relativa tillbakagång har ba- lanserats av en motsvarande tillväxt av kreditutbudet från mellanhandsins— tituten på kapitalmarknaden. Dessa svarade år 1966 för 7 procent av in- dustrins lån på den organiserade kreditmarknaden mot 21 procent år 1974. Den relativa betydelsen av specialkrediter genom olika statliga arrangemang har också ökat, från 2 procent år 1966 till 6 procent år 1974. 1 kapitlet konstateras också att den organiserade svenska kreditmarknaden, exkl. ob- ligationslånen, betyder mest för de mindre industriföretagen.
1 tabell 10.16 redovisas en bearbetning av statistiska centralbyråns s. k.
11 Tabell 10.16 Icke finansiella företags” skulder till finansinstitut fördelade på företagsstorlekar och långivare 1975!” (mkr och procent) Antal anställda
20—49 50—99 100—199 200—499 500—999 1 000— Summa
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Långivare
1. Banker 4 503 77 3 594 69 2 485 62 3 533 65 2 706 60 9 631 54 26 452 62 varav återlån 102 1 247 5 213 5 333 6 468 10 3 342 19 4 705 11
2. Andra kredit— och finans—
institut I 033 18 1 291 25 1 105 28 1 300 24 1 312 29
Försäkringsbolag 313 5 297 6 414 10 622 11 463 11
Summa lån från finans-
institut 5 489 100 5 182 100 4 004 100 5 455 100 4 481 100 17 760 100 42 731 100
Totala skulderf 16 153 14 298 13 940 19 612 14 642 89 458 168 103
4. i % av 5. 36 36 29 28 31 20 25
1. i % av 5. 28 25 18 18 18 11 16
90 31 11531 27 9 15 4748 11
m VND IAN
"Näst: url—dix"
”Företag med fler än 19 anställda, exkl. fastighetsförvaltande företag; [7 För företag med minst 200 anställda avses skulder per 1975-12-31; för företag med 20—199 anställda avses skulder på bokslutsdatum. Se dock not C nedan betr. totala skulder. (Totala skulder = lån från finansinstitut Stat kommun övriga svenska utlandet Obligations- och förlagslån Handelskrediter Koncernskulder Totala skulder avser skulden per bokslutsdatum för alla företagsstorlekar.
Källa: Statistiska centralbyrån.
3 Undersökningen utför- des av kamrer Olof Wes- ström.
finansstatistik rörande samtliga ickejinansiellajöretags med minst 20 anställda (exkl. fastighetsförvaltande) skulder till finansinstitut år 1975. Det visar sig att bankkrediterna motsvarade 28 procent av de totala skulderna för företag med 20—49 anställda mot endast 11 procent för företag med fler än 1000 anställda.
Bankkrediterna inkl. återlånen i AP-fonden motsvarade 77 procent av skulderna till finansinstitut för företag i den minsta storleksklassen och 54 procent för företag i den största. Exkluderas återlånen, som till allra största delen tillfallit stora företag, blir skillnaderna mellan företag av olika storlek än mer markant. De renodlade bankkrediterna motsvarade 76 procent av skulderna till finansinstitut för de minsta företagen mot 35 procent för de största företagen.
"Andra kredit- och finansinstitut" (främst mellanhandsinstituten på ka- pitalmarknaden) svarade för en tredjedel av de största företagens lån i fi- nansinstitut men för endast 18 procent av de minsta företagens lån. Man kan också utläsa att över 90 procent av mellanhandsinstitutens lån kana- liserats till företag med fler än 50 anställda. Försäkringsbolagens krediter betyder förhållandevis mest för företag i den största storleksklassen som tilldelats mer än hälften av dessas lån till företagssektorn.
De mindre företagens större beroende av bankkrediter återspeglas också i tabell 10.5. Där framgår att företag med upp till 199 anställda har en betydande nettoskuld i bankerna mot avsevärda inlåningsöverskott för större företag.
För att belysa bankkrediternas roll genomförde Svenska handelsbanken på kapitalmarknadsutredningens uppdrag år 1976 en studie av den finansiella strukturen i nio företag av olika storlek och branschtillhörighet.3 Studien omfattade en tioårsperiod och de undersökta företagen hade en gemensam huvudsaklig bankförbindelse under hela perioden.
Det är inte möjligt att här återge annat än huvuddragen av undersök- ningens resultat. I tabell 10.17 redovisas utvecklingen av den genomsnittliga skuldstrukturen för samtliga nio företag. Genomsnittsvärdena döljer skill- nader i kapitalstrukturen mellan de olika företagen, men är ändå repre- sentativa vad gäller förändringar under undersökningsperioden. Det framgår av tabellen att andelarna eget och främmande kapital varit anmärkningsvärt stabila under perioden 1966—75. Företagens främmande kapital har indelats i tre komponenter, skatte- skulder samt långfristiga och kortfristiga skulder. Skatteskulderna framkom- mer genom att vid beskattningen avdragsgilla bokslutsdispositioner minskar det beskattningsbara resultatet. Det innebär att företaget uppskjuter en skatt, motsvarande skattesatsen multiplicerad med beloppet för de avdragsgilla bokslutsdispositionerna, på obestämd tid. Skatteskulderna motsvarar således det ackumulerade värdet av uppskjutna skatter tidigare år. Som kortfristiga skulder har betraktats sådana skulder som förfaller till betalning inom det närmaste året.
Andelarna kortfristiga och långfristiga skulder samt Skatteskulder har i genomsnitt för samtliga företag varit desamma för hela undersökningspe— rioden. Det föreligger emellertid väsentliga skillnader mellan skuldkom— ponenternas andelar för de olika företagen och i vissa företag har bestående förskjutningar ägt rum under den studerade tidsperioden.
Tabell 10.17 Skuldstrukturen åren 1966—75 för ett urval av företag (procentandelar)
Genomsnitt för samtliga företag Genomsnitt
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1966—75
A Totalt kapital
Eget kapital 33 35 35 33 31 31 32 32 31 30 32 Främmande kapital 67 65 65 67 69 69 68 68 69 70 68 Skatteskulder 15 17 16 15 14 15 15 14 16 15 16 Långfristiga skulder 26 28 27 28 31 30 31 32 29 31 29 rörelseskulder 8 9 9 7 6 7 7 7 7 6 7 bankkrediter 7 7 5 8 7 5 6 7 8 9 7 övriga finansiella skulder 11 12 13 13 18 18 18 18 14 16 15
' Kortfristiga skulder 26 20 22 24 24 24 22 22 24 24 23 rörelseskulder 18 13 14 16 16 16 13 13 15 17 15 3 bankkrediter 1 1 1 l 1 1 1 1 0 0 I övriga finansiella skulder 7 6 7 7 7 7 8 8 9 7 7
Summa totalt kapital 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 varav bankkrediter 8 8 6 9 8 6 7 8 8 9 8
B Bankkrediter
Kortfristiga ] 1 1 1 10 14 1 1 1 2 8 Långfristiga 89 89 95 95 92 90 86 89 99 98 92 Checkräkningskrediter” 21 24 37 37 42 35 40 36 27 46 33 Lån 28 15 15 13 6 12 5 4 5 12 11 Återlån 22 30 40 37 33 33 41 46 40 30 35 Övriga bankkrediter 18 20 13 8 11 10 0 3 27 10 13 Summa bankkrediter 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Bankkrediter inkl. återlån i % av
främmande kapital 12 12 9 13 12 9 10 12 12 13 12 Dito exkl. återlån 9 8 5 6
00 un ln
”Utnyttjande belopp. Källa: Svenska handelsbanken.
De långfristiga och kortfristiga skulderna särredovisas i tabellen med av- seende på rörelseskulder, bankkrediter och övriga finansiella skulder. Till rörelseskulder hänförs skulder som inte är en följd av finansieringspolitiska beslut i företagen och som således uppkommer som ett led i företagets verksamhet. Till kortfristiga rörelseskulder bör exempelvis upplupen lön, semesterersättningar, innehållen källskatt och skulder för ATP-avgifter. Hit räknas också kortfristiga Ieverantörsskulder. Långfristiga rörelseskulder ut- göres bl. a. av pensionsskulder. Posten övriga långfristiga finansiella skulder motsvaras av lån från andra kreditgivare än banker vilka tagits upp som ett led i företagets finansieringspolitik. Hit hör skulder till statliga insti- tutioner, kommuner, försäkringsbolag samt mellanhandsinstituten på ka- pitalmarknaden. Kortfristiga finansiella skulder är exempelvis skulder mel- lan koncernbolag, växelskulder och inkomstskatteskulder.
Ungefär tre fjärdedelar av de långfristiga skulderna utgörs av finansiella skulder och en fjärdedel av rörelseskulder. Även denna relation har varit tämligen stabil under perioden för företagen i genomsnitt. Affärsbankskre- diterna svarar för ungefär en fjärdedel av de långfristiga skulderna så som dessa definierats i undersökningen. Andelen bankkrediter av de långfristiga skulderna understeg inte 9 procent i något företag under undersöknings- perioden.
Endast ca 4 procent av de kortfristiga skulderna utgörs av bankkrediter, en relation som varit tämligen stabil under perioden.
Undersökningen av de nio företagen visar således att affärsbankskrediter i genomsnitt utgör ca en fjärdedel av de långfristiga skulderna. Den valda definitionen av långfristighet grundas emellertid på lånens amorteringstid. inte på deras bindningstid. Lånen synes i allmänhet formellt löpa på högst tolv månader. Bankkrediterna svarade för i genomsnitt 8—9 procent av det totala arbetande kapitalet i de undersökta företagen.
I avdelning B av tabell 10.17 särredovisas bankkrediterna med avseende på kreditslag. Det visar sig att Checkräkningskrediterna (utnyttjade belopp) utgör en betydande andel, ca 30410 procent, av de totala bankkrediterna. Återlånen i AP-fonden svarar för samma höga andel. Egentliga lån, exkl. återlånen, svarar numera endast för 5—10 procent av bankkrediterna. "Öv riga bankkrediter". t. ex. byggnadskrediter, växelkrediter och remburser fluk— tuerar starkt genom tiden.
Det visar sig således att bankernas icke refinansierade krediter (alltså exkl. återlånen) endast motsvarar 6—9 procent av det främmande kapitalet i de undersökta företagen. Det bör framhållas att begränsningen till endast en mättidpunkt varje redovisningsperiod kan vara missvisande om skuldstruk- turen vid bokslutstillfället inte är densamma som den genomsnittliga under året. Det är exempelvis tänkbart att företagen återbetalar vissa kortfristiga bankskulder i syfte att nedbringa Skuldsättningsgraden vid bokslutet. Ban- kernas betydelse kan också underskattas därigenom att deras roll som fi- nansiärer av leverantörskrediter som tilldelats de undersökta företagen inte återspeglas. Inte heller framgår vilka lån som baseras på bankgarantier.
Det ringa antalet företag i undersökningen, liksom urvalskriteriema, med- för självfallet att denna inte kan tas till utgångspunkt för bestämda slutsatser om bankkrediternas roll för hela näringslivssektorn. Den bör dock kunna antas belysa storleksordningen av bankkrediterna vid sidan av andra fi-
nansieringsformer liksom bankkrediternas karaktär av i viss mening lång- fristiga lån.
10.6 Sammanfattande synpunkter
Av den föregående beskrivningen av bankernas utlåningsvillkor har framgått att distinktionen i praktiken inte är helt klar mellan formellt kortfristiga banklån som successivt omsätts och långfristiga lån på kapitalmarknaden. I formellt hänseende skiljer sig banklån från kapitalmarknadslån därigenom att de förstnämnda knappast alls binds formellt på längre tid än sex är tolv månader och inte ges till fast ränta såvida inte banken kunnat ordna re- finansiering.
I allmänhet synes man förutsätta att bankerna skall svara för ett successivt växande behov av rörelsekapital och för tillfälliga likviditetstillskott. Det framstår av allt att döma som naturligt för låntagarna att förlita sig på formellt kortfristiga bankkrediter för sådana ändamål. När det gäller långfristiga in- vesteringari byggnader och maskiner förutsätts emellertid att bankkrediterna efter utbyggnadsskedet skall lyftas av med långfristiga formellt bundna lån till fast ränta på kapitalmarknaden. I dessa sammanhang anses tydligen bankkrediter inte vara godtagbara substitut för kapitalmarknadslån.
Krediter i kapitalmarknadsinstituten liksom obligationslån utgör således i allmänhet avlyft av bankkrediter. Lån i Industrikredit betalas sålunda i princip inte ut förrän investeringsobjektet färdigställts. Ofta ställer bankerna å sin sida också som villkor för att byggnadskrediter skall beviljas att ut- fästelse om långfristig bottenfinansiering erhållits i kapitalmarknadsinstitut. Bankerna svarar efter avlyften av bottenkrediterna för överliggande lån i den utsträckning dessa inte kan tillgodoses av kapitalmarknadsinstituten, samt för tillskott av rörelsekapital i takt med expansionen av låntagarens verksamhet. Låntagarnas skuldstruktur kommer därmed normalt att in- nefatta en långsiktigt tämligen stabil andel bankkrediter. Denna fasta andel bankkrediter kan betraktas som reellt långfristiga lån, låt vara att de i all- mänhet måste omsättas regelbundet.
Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn inrättades eller aktive- rades under 1960-talet i det primära syftet att delegera besluten om för- delningen av AP-fondens medel. Frånsett hypoteksbanken, vars obligationer i kreditpolitiskt hänseende utgör prioriterade placeringar för bankerna, har instituten i begränsad utsträckning erhållit lån från bankerna. Bankernas innehav av näringslivsobligationer motsvarade endast 8 procent av ute- löpande obligationsstock vid utgången av år 1976 (se tabell 10.13). För nä- ringslivets del utgör således bankerna varken direkt eller indirekt en be- tydande källa för formellt långfristiga krediter.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att bankernas tids- och räntebundna placeringar i huvudsak begränsats till sådana obligationsförvärv som ini- tierats genom kreditpolitiken. De bundna direkta lånen utgörs till största delen av krediter som refinansierats i Sverige (i huvudsak i AP-fonden) eller i utlandet.
10.7 Kapitalmarknadsutredningens överväganden
10.7.1 Inledning
De kalkyler rörande den svenska ekonomins utvecklingsbetingelser som redovisats i kapitel 4 har belyst kreditmarknadsimplikationerna av två al- ternativa vägar mot en (i ett första steg) till hälften återupprättad extern balans. Begränsningen av ambitionerna beträffande den externa balansen har ansetts motiverad med hänsyn till att anpassningsperioden mot helt återställd balans kan väntas bli längre än man ursprungligen föreställt sig. Inte heller är sättet att uppnå extern balans helt klarlagt.
Den siffermässiga precisionen i beräkningarna är inte avsedd att ligga till grund för slutsatser om kreditmarknadsströmmarnas absoluta storlek under anpassningsperioden. Som understryks i kapitlet är godtycket stort vid kvantifieringen av de finansiella balanserna och därmed upplånings- behoven enligt de båda redovisade alternativen. De finansmatriser som kon- struerats har sålunda tillkommit genom att man prövat sig fram tills re- sultaten blivit inbördes konsistenta. Kalkylerna avspeglar inte effekter av penningvärdeförändringar. Inte heller är tidpunkten preciserad när den för- utsatta förbättrade balanssituationen skall ha inträffat.
Eftersom resultaten av beräkningarna är inbördes konsistenta belyser de likväl riktningen och storleksordningen av förändringarna i de olika sek- torernas utlåning och upplåning under de i alternativen givna antagandena. Därmed kan de läggas till grund för en diskussion av den allmänna ut- vecklingen på kreditmarknaden, liksom av bankernas ställning som för- medlare av krediter till olika låntagarsektorer. Den sistnämnda aspekten är central i detta kapitel och huvuddragen av slutsatserna skall därför re- kapituleras i det följande.
Utgångsläget för kalkylerna motsvaras av ungefär det utfall som förutses för år 1977 vad gäller den externa balansen och fördelningen av det inhemska sektorssparandet. Situationen karakteriseras av historiskt mycket stora fi- nansiella underskott för staten och näringslivet liksom för samhällsekonomin som helhet vilket återspeglas i en starkt negativ bytesbalans.
I det 5. k. industriexpansiva fallet (I-alternativet) förutsätts samhällseko- nomin expandera snabbt och generera i jämförelse med utgångsläget vä- sentligt höjda företagsvinster och kraftigt ökande företagsinvesteringar. Si- tuationen karakteriseras vidare av ökat hushållssparande men också av en stigande privat konsumtion som bl. a. drar med sig ett något ökat bostadsbyg- gande.
Den ökade räntabiliteten i företagssektorn minskar behovet av statliga stödåtgärder i form av aktieförvärv och lånjämfört med utgångsläget. Vidare bör svenska företag framstå som attraktiva låntagare ur utlandets synpunkt och ha goda incitament för en sådan upplåning. Kanaliseringen av resurser direkt från hushållen till företagen genom aktieförvärv bör öka både till följd av större tilltro till aktiemarknaden och det i alternativet förutsatta ökade hushållssparandet. Företagen blir i ett sådant perspektiv väsentligt mindre beroende av bankkrediter än i utgångsläget/ nuläget. Den förutsatta ökningen av bostadsbyggandet ställer å andra sidan större krav på långfristig finansiering, krav som till en del måste tillgodoses av bankerna.
O-alternativet karakteriseras av en kraftig expansion av den offentliga sektorn vilket trots en restriktiv finanspolitik medför ökade underskott för sektorn jämfört med I-alternativet. Utrymmet för privat konsumtion och bostadsbyggande är mindre än i I-alternativet. Företagens investeringstakt är relativt låg vilket resulterar i mindre finansieringsunderskott än i l-al- ternativet.
I det offentlig-expansiva fallet ställs större krav än både i utgångsläget och enligt I-alternativet på statligt stöd till företagssektorn i form av lån och aktieförvärv. Behovet, liksom de praktiska möjligheterna, för företagen att låna i utlandet minskar kraftigt. Nedgången i företagens finansierings- underskott genom den låga investeringsaktiviteten kommer att bli så stor att även behovet av upplåning i bankerna reduceras. Däremot ställs för bankernas del ökade krav på utlåning till staten för att balansera det ökade statliga stödet till företagssektorn. På bankernas inlåningssida återspeglas den i alternativet förutsatta minskningen av hushållssparandet.
De redovisade exemplen pekar mot att bankernas roll som kreditgivare till företagen avtar successivt. Kalkylerna återspeglar emellertid inte effekter- na av inflationsutvecklingen på bankernas totala in- och utlåning och därmed inte heller på deras balansomslutning. Mycket talar för att en fortsatt hög prisstegringstakt ställer växande krav på de olika låntagarkategoriernas lik— viditet vilket tenderar att expandera såväl låneefterfrågan i banksystemet som inlåningen. Bankbalansema blåses då upp vilket bl. a. får till följd att andelen Obligationsplaceringar av de totala placeringarna blir lägre än vad som antyds i de redovisade kalkylerna.
Även med de förbehåll som omgärdat kalkylerna om svårigheterna att fånga in alla effekter av en ändrad finansiell balans i samhällsekonomin framstår emellertid resultaten som intuitivt rimliga. I en utveckling med förhållandevis stark industriell expansion minskar behoven av bankupp- låning till följd av ökade företagsvinster (högre självfinansieringsgrad), ak- tieteckningar från allmänheten och goda incitament för företagen att låna i utlandet. Om istället tyngdpunkten i den ekonomiska tillväxten förläggs till den offentliga sektorn ställs krav på statligt stöd till näringslivet genom aktieteckningar och lån i former som inte kan ersättas av bankkrediter.
Den genomförda exercisen i finansmatriserna enligt 1- och O-alternativen illustrerar de faktorer som måste läggas till grund för kreditpolitikens ut- formning. 1 I-alternativet, där hushållssparandet ökar och bostadsbyggandet expanderar, måste bankernas utlåningskapacitet i förhållandevis hög grad riktas mot långfristig finansiering av bostadsbyggandet. O-alternativet ut- märks av att statens finansieringsanspråk ställer ökade krav på banksystemet. I båda fallen måste således kreditpolitiken inriktas på att säkra avsättningen av en förhållandevis stor volym obligationer i banksystemet.
Bankerna kan alltså knappast emotse några lättnader i kraven på obli- gationsförvärv jämfört med dagens förhållanden. Dessa placeringar framstår som en börda då en obunden inlåning därigenom ställs mot en bunden utlåning. De närmare implikationerna härav för bankernas verksamhet dis- kuteras i avsnitt 10.7.2.
Inför perspektivet av fortsatta betydande krav på obligationsförvärv kan önskemål om ändrade villkor för bankernas utlåning så att även tids- och räntebundna krediter ingår i sortimentet framstå som svåra att tillgodose.
Likväl står det klart att bankernas inlåningsstock i hög grad är stabil och därför rimligen borde kunna ge utrymme för en också formellt tidsmässigt bunden utlåning. Förutsättningarna att även ge lån till fast ränta är avhängiga av bankernas ränteförväntningar.
I kapitlet om industrins finansiering har den allmänna slutsatsen dragits att en ökad tillgång på långfristiga lån utgör en viktig faktor för att företagen skall acceptera en höjd skuldsättningsgrad. Mot denna bakgrund är det an- geläget att undersöka förutsättningarna för bankerna att ge lån som framstår som godtagbara substitut för lån på kapitalmarknaden. Utredningens över- väganden härvidlag redovisas i avsnitt 10.7.3 och 10.7.4.
De allmänna förutsättningar som hittills skisserats för bankernas inhemska rörelse under överskådlig tid indikerar närmast att några avgörande för- ändringar inte är att vänta. Det är istället på utrikessidan som bankerna torde komma att ställas inför uppgifter av en annan omfattning än tidigare.
Fördelningen mellan olika sektorer av de mycket stora upplåningsbehov som kommer att göra sig gällande såväl under perioden fram till dess den externa balansen har återställts, som under en lång tid därefter, ger utrymme för en obestämd mängd kombinationer. Den grundläggande ekonomisk- politiska strategin avser fördelningen av utlandsupplåningen mellan staten och övriga sektorer. Denna avvägning diskuteras i kapitel 1. Där dras slut- satsen att de totala upplåningsbehoven är så stora att staten inte ensam kan svara för all upplåning.
Vid sidan av staten kommer näringslivet direkt eller via kreditinstitut att få svara för en betydande del av utlandsupplåningen. Man kan utgå ifrån att en betydande del av denna upplåning kommer att kanaliseras via bankerna. För en sådan ordning talar bl. a. att bankerna lär kunna påräkna bättre lånevillkor än många individuella företag. Man kan således förutse att utlandsrörelsen kommer att svara för en växande del av bankernas ba- lansomslutning.
Denna slutsats leder in på frågan om bestämmelserna angående bankernas utlandsrörelse är ändamålsenliga. I detta hänseende begränsas framställ- ningen i avsnitt 10.7.5 till vissa allmänna synpunkter då frågan kommer att tas upp i ett vidare sammanhang av den under hösten 1977 tillsatta utredningen om valutaregleringens utformning.
10.7.2 Kraven på obligationsförvärv
Ett av huvudmålen för kreditpolitiken är sedan länge att säkra tillflödet av långfristigt kapital på kreditmarknaden. Politiken grundas på den allmänt vedertagna ståndpunkten att tillgång till långa lån utgör en förutsättning för att en godtagbar takt skall upprätthållas i investeringstillväxten. Bank- krediter av formellt kortfristig karaktär betraktas således som begränsat an- vändbara finansiella substitut för obligationslån och lån i kapitalmarknads- instituten. De kreditpolitiska åtgärderna har följaktligen i hög grad inriktats på att styra delar av bankernas utlåningskapacitet mot Obligationsmarknaden.
De allmänna perspektiv för utvecklingen på kreditmarknaden som re- dovisats i detta betänkande visar att några lättnader i kraven på obliga- tionsförvärv inte kan förutses för bankerna. De bakomliggande faktorerna som i korthet sammanfattats i föregående avsnitt är resultat av de finansiella
över- och underskottens storlek och fördelning i samhällsekonomin.
Bankerna spelar en dominerande roll vid kanaliseringen av sparandet från den största överskottssektom, hushållen. Som framgått av tabell 10.1 svarade hushållen för nära 60 procent av affärsbankernas och omkring 80 procent av sparbankemas och föreningsbankernas inlåning vid utgången av år 1976. Detta utbud kan inte i sin helhet undandras kapitalmarknaden även om hushållen själva föredrar formellt kortfristiga bankdepositioner framför mer långfristiga placeringar genom obligationsförvärv. Den totala inlåningsstoc- ken bildar också en stabil grund för en viss bunden utlåning även om bank- depositionerna är formellt kortfristiga till sin karaktär.
Kraven på bankerna att förvärva obligationer baseras således på det rå- dande mönstret för kanaliseringen av sparande mellan de reala sektorerna. Om en annan struktur utbildades i detta hänseende genom en förskjutning av bankernas och andra kreditförmedlares roll skulle också kraven på ban- kerna att förvärva obligationer påverkas. Om sålunda en ökad direkt kre- ditförmedling kom till stånd mellan hushållen och de slutliga låntagarna, exempelvis genom att ökade obligationsförvärv från allmänhetens sida er- sätter bankinlåning, skulle bankernas köp av obligationer kunna reduceras i motsvarande mån.
En sådan mer differentierad obligationsmarknad framstår som attraktiv från flera utgångspunkter. För bankernas del skulle denna utveckling emel- lertid inte i sig innebära att medel frigjordes för utlåning i andra former. Såvida allmänhetens större obligationsförvärv inte grundas på en ökning av hushållssparandet påverkas inte det totala utrymmet på kreditmarknaden av en sådan ändring av kreditströmmarna mellan de reala över- och un- derskottssektorerna.
Enligt bestämmelserna om likviditetskrav i den kreditpolitiska lagen (1974:922) skall statspapper och bostadsobligationer alltid räknas som likvida medel vid fastställande av likviditetskvotens täljare. Likviditetskraven med- för alltså att en viss. av riksbanken fastställd, andel av bankernas förbindelser kommer att bindas på placeringssidan i främst stats- och bostadspapper(men även vissa andra tillgångar), s. k. prioriterade placeringar. Förutom att lik- viditetskraven undandrar delar av bankernas kreditkapacitet från vanlig lån- givning innehåller de således också ett visst selektivt element eftersom de likvida tillgångarnas art preciseras.
Bankerna söker traditionellt förkorta Obligationsinnehavet genom bytes- transaktioner med försäkringsinstituten. En hög omsättningshastighet ökar möjligheterna att snabbt anpassa de prioriterade placeringarna om bank- systemet utsätts för en inlåningsminskning. En reduktion av inlåningen kan exempelvis orsakas av en utströmning av valutor ur landet eller av statliga Obligationsförsäljningar utanför banksystemet.
Som redovisas i kapitlet om bostadsfinansieringen regleras sedan år 1973 bankernas förvärv av bostadsobligationer, förutom av likviditetskraven, ock- så genom överenskommelser med den statliga delegationen för bostads- finansiering. Överenskommelserna innebär att bankerna årligen förbinder sig att genomföra preciserade nettoförvärv av bostadsobligationer. Kraven på nettoköp medför att möjligheterna är begränsade att byta bostadsob- ligationer mot statspapper inom ramen för likviditetskvoterna.
[ avsnitt 10.3.3 har visats att affärsbankernas obligationsinnehav uppgår
till omkring 30 procent av de totala placeringarna medan motsvarande andel för sparbankerna är omkring 20 procent och för föreningsbankerna 7 procent. Andelarna har stigit under senare år, särskilt för de båda sistnämnda bank- grupperna. Andelen statspapper har varit tämligen konstant under en tio- årsperiod medan bostadsobligationerna ökat kraftigt i relation till de totala placeringarna. Den stora ökningen av bostadsobligationernas andel hänger självfallet samman med bostadsbyggandets kraftiga expansion samtidigt som den långfristiga finansieringen i allt väsentligt flyttats över till de obliga- tionsfinansierade bostadsinstituten.
Den snabba ökningstakten i framför allt innehavet av bostadsobligationer har medfört att operationer i syfte att förkorta portföljen inte kunnat få annat än marginella effekter på den genomsnittliga löptiden. Bankernas ob- ligationsinnehav är därför i hög grad bundna på lång sikt.
För bankerna innebär förvärven av fast förräntade långfristiga obligationer att en obunden inlåning ställs mot en bunden utlåning. En höjning av de rörliga inlåningsräntorna medför således att bankernas marginaler reduceras medan de ökar om inlåningsräntorna sjunker. Eftersom inlåningsräntorna stigit trendmässigt sedan länge har bankerna åsamkats betydande förluster jämfört med en situation där motsvarande ränteanpassning hade kunnat ske på placeringssidan.
I en stram kreditmarknadssituation kan bankerna genom ett stort innehav av icke likvida tillgångar tvingas till upplåning i riksbanken. Från kredit- politisk synpunkt utgör en sådan framtvingad upplåning en metod att kont- rollera den korta kreditmarknaden eftersom de räntesatser riksbanken fast- ställer för upplåningen direkt påverkar penningmarknadsräntorna.
När bankerna i en sådan situation skall uppfylla sina åtaganden att köpa bostadsobligationer framstår förvärven som direkt förlustbringande om de ställs mot en samtidig upplåning till straffränta i riksbanken, låt vara att den framtvingade upplåningen har kreditpolitiska motiv och hade måst fö- retas även utan krav på förvärv av bostadspapper. Från bankernas synpunkt framstår nackdelarna med nettoförvärvskraven som starkare om de utsätts fören inlåningsminskning exempelvis till följd av valutaströmning ur landet. Den i en sådan situation framtvingade upplåningen i riksbanken betingar i allmänhet straffränta i syfte att motverka valutautflödet genom en höjning av de korta räntorna och genom en ökad kreditknapphet.
Det brukar också hävdas att uttrycket likviditetskvot (eller likviditetskrav med lagens terminologi) inte är relevant eftersom det till stor del är fråga om att binda bankernas tillgångar i bostadspapper som inte kan realiseras både på grund av nettoförvärvskraven och eftersom avsättningsmöjlighe- terna är begränsade på marknaden.
Företrädare för bankerna hävdar mot denna bakgrund att det inte är skäligt att inräkna bostadsobligationer i likviditetskvotens täljare. Denna bör istället definieras så att den verkligen innefattar likvida medel, i första hand korta och medellånga statspapper som emitterats för bankernas räkning. Man ifrågasätter också om det är rimligt att bankerna skall tvingas att för- värva bostadsobligationer i den omfattning som skett under lång tid. Ban— kerna anses nämligen genom inlåningens rörliga karaktär inte vara lämpade att företa stora bundna placeringar.
Från affärsbankernas sida görs också gällande att förvärv av statspapper
för deras del är att föredra då ett stort innehav av bostadsobligationer utgör en belastning för bankerna vid deras operationer på utländska kreditmark- nader. Statsobligationer betraktas nämligen, enligt gängse internationella be- dömningsgrunder, som placeringsobjekt av högre rang än bostadsobliga- tioner. Man skulle därför kunna räkna med en gynnsammare kreditbedöm- ning och därmed förmånligare kreditvillkor om en förhållandevis stor del av affärsbankernas prioriterade placeringar kom att ske i statspapper istället för i bostadsobligationer.
Kapitalmarknadsutredningen vill för sin del anföra följande synpunkter på frågan vilka faktorer som bör styra fördelningen av bankernas obliga- tionsförvärv på låntagarkategorier och då i första hand fördelningen mellan stats- och bostadspapper.
Det står klart att bostadssektorn i Sverige är föremål för större engagemang från statsmakterna än i de flesta länder. Den ingående planering som ut— märker bostadsbyggandet har inte onaturligt haft till följd att friktioner i finansieringen knappast alls tolereras. Bostadsproduktionen har, intill den senaste tiden, legat på en hög nivå och tagit en betydande del av kredit- marknaden i anspråk och det är en av kreditpolitikens huvuduppgifter att säkerställa finansieringen av det av statsmakterna fastställda produktions- programmet. Det har i detta perspektiv framstått som naturligt att fördela den långfristiga finansieringen av bostadsbyggandet på flertalet kreditinstitut och inte enbart på försäkringsinstituten, dvs. försäkringsbolagen och AP- fonden.
Den betydande stock av bostadspapper som efter hand ackumulerats i bankerna har otvivelaktigt kommit att utgöra en belastning för dessa. Den främsta orsaken härtill är självfallet inflationsutvecklingen och den trend- mässigt stigande långa räntan som åsamkat bankerna, lika väl som andra långivare på kapitalmarknaden, betydande förluster. I en situation med hög lång ränta i förhållande till de korta räntorna och med förväntningar om fallande räntetrend på sikt. skulle långfristiga placeringar sannolikt framstå som mer attraktiva även för bankerna. Bankernas invändningar mot om- fattande obligationsplaceringar grundas alltså troligen både på uppfattningen att den långa räntan är för låg för att motivera till långfristiga placeringar på eget initiativ och på en allmänt stor aversion mot de risker som alltid förknippas med placeringar till fast ränta. När det gäller placeringar i bo- stadsobligationer tillkommer argumentet om bankernas kreditvärdighet i internationella sammanhang.
En annan sannolik orsak till att bankerna föredrar direkt utlåning framför Obligationsplaceringar är att utlåningen via kundrelationen i dess helhet ge- nererar inlåning och inkomster från försäljning av olika tjänster.
Till skillnad från försäkringsinstituten som har en tämligen stabil tillväxt i sitt kapitalutbud utsätts bankernas inlåning, och därmed deras placerings- kapacitet, för ganska stora variationer åtminstone vad gäller tillväxttakten. Mer betydande reduktioner av inlåningsstocken är däremot sällsynta, sett över några månader. En viss ändring i detta förhållande har dock ägt rum under de exceptionella förhållanden som rått i betalningsbalanshänseende under år 1976 och 1977. Valutautflödena har under dessa är ibland skett mycket snabbt med omedelbara effekter på bankernas inlåning. För bankerna har därvid de permanenta åtagandena att företa nettoplaceringar i bostadsob-
ligationer framstått som betungande. Ur bostadsfinansieringssynpunkt kan dock starka växlingar i avsättningen av bostadsobligationer inte godtas ute- slutande av hänsyn till bankernas inlåningssituation, även om avlyftsköema i bostadsinstituten kan sägas utgöra ett flexibelt inslag i finansieringen. Sedan de statliga räntegarantierna numera utgår när byggnadsarbetena avslutats, kommer en försening av avlyften inte heller att drabba låntagarna/bo- stadskonsumenterna kostnadsmässigt.
Medan det enligt diskussionen i det föregående inte synes realistiskt att vänta sig att kraven på bankerna att förvärva obligationer totalt sett kommer att lätta under överskådlig tid, finns det enligt utredningens mening skäl att inta en mer öppen attityd till önskemålen om en omfördelning av för- värvens sammansättning. Det står dock klart att bankernas strävan att mins- ka andelen bostadspapper bland de prioriterade placeringarna också måste vägas mot försäkringsinstitutens önskemål att inte få en alltför ensidig sam- mansättning av värdepappersportföljen.
Sedan den förkortning av räntebindningstiderna till 5 år som introdu- cerades för industriobligationer under hösten 1977 också utsträckts till bo- stadsobligationer har risken för stora ränteförluster reducerats väsentligt. För bankernas del bör därmed en väsentlig bidragande orsak till motviljan mot placeringar i bostadsobligationer förlora i betydelse, låt vara att den långa räntans aktuella nivå inte påverkas av den kortare bindningstiden. Det skall heller inte uteslutas att innehavet av obligationer på sikt i någon män kan balanseras av en bindning på inlåningssidan genom att bankerna får möjlighet att ge ut egna obligationer enligt utredningens förslag i det följande.
10.7.3 Förutsättningarna att öka bankernas bundna utlåning
Under 1970-talet har den ekonomiska politiken ställts inför nya uppgifter, inte minst när det gäller att ge utrymme för en utbyggnad av näringslivets produktionskapacitet så att den externa balansen kan återställas. Kraven på näringslivets kapacitetstillväxt initierade i april 1975 speciella kreditpo- litiska åtgärder. Bl. a. höjdes de långa kapitalmarknadsräntorna medan rän- torna på kreditmarknaden i övrigt bibehölls på en oförändrad nivå. Här- igenom avsåg man att stimulera utbudet av långfristigt kapital från placerare som traditionellt inriktat sig på kortfristiga placeringsformer. Som visas i kapitlet om Obligationsmarknaden kom också till en början betydande teck- ningar till stånd från andra placerarkategorier än de traditionellt dominerande bank- och försäkringsinstituten. När sedan de korta räntorna efter hand steg under år 1976 reducerades åter incitamenten för allmänheten att placera i andra långfristiga former än premieobligationer.
De betydande nyteckningar på Obligationsmarknaden som följde av de vidtagna åtgärderna visar emellertid att efterfrågan på långfristigt kapital inte hämmats av räntehöjningen utan att kapitalutbudet utgjort en finansiell restriktion för företagen. Det är likväl svårt att precisera denna utsaga, efter- som den totala tillgången på långfristigt kapital är obestämd bl.a. med av- seende på den roll som bankkrediterna spelar på detta område.
Införandet år 1965 av en ökad rätt för bankerna att ge tidsbundna lån motiverades av en önskan att bankkrediterna skulle bli mer likvärdiga lån
på kapitalmarknaden. För låntagarna skulle garantier därigenom skapas mot att lånen sägs upp vid kreditåtstramning eller likviditetsbrist av andra orsaker i banksystemet. Banklånen skulle därmed i större utsträckning kunna ut- nyttjas som investeringskrediter. Det står emellertid klart att intentionerna bakom lagändringarna år 1965 knappast alls har uppfyllts. Bankkrediterna är sålunda som framgått alltjämt till helt övervägande del av kortfristig karaktär i den meningen att lånen löper på högst ett år i sänder.
Den praktiska betydelsen av den formellt kortfristiga löptiden är emellertid inte helt uppenbar eftersom låneavtalet i allmänhet förutsätts förnyas efter hand, vilket framgår av att låneavtalet innehåller en plan för amortering som kan sträcka sig över 5—10 år eller längre. Låntagaren borde under sådana omständigheter betrakta möjligheten av en uppsägning av banklånet som hypotetisk och således i tidsmässigt hänseende anse det likvärdigt med lån på kapitalmarknaden. Detta bekräftas också av den praxis som i allmänhet tillämpas vid redovisningen av skulderna i företagens bokslut. Där räknas bankkrediter som långfristiga lån till den del de enligt amorteringsplanen förfaller efter längre tid än ett år.
Diskussionerna som förts mellan kapitalmarknadsutredningen och repre- sentanter för näringslivet har visat att företagen är synnerligen angelägna att säkerställa kreditförsörjningen på lång sikt och inom rimliga gränser är beredda att acceptera högre räntor för låneformer som minimerar risken för uppsägning av krediterna. Denna slutsats dras också i kapitlet om in— dustrins finansiering. Man förefaller i det hänseendet i allmänhet inte bet- rakta bankkrediter som fullvärdiga substitut för lån på kapitalmarknaden. Som framgått av kapitel 7 brukar liknande synpunkter framföras av rep- resentanter för kommunerna.
Bankernas intresse att snabbt kunna omdisponera sina låneportföljer exempelvis med hänsyn till ändrade kreditpolitiska riktlinjer utgör i och för sig inte motiv för att inte bevilja tidsbundna lån. 1 den mån amor- teringstakten för de bundna lånen vore någorlunda hög, dvs. om lånen inte löper på mer än 5—8 år, skulle ändå de inflytande amorteringarna vid behov medge antingen en omfördelning av låneportföljen eller en ökning av likviditeten. Som framgått kan knappast heller de nuvarande formellt obundna lånen återkallas i förtid som en ensidig åtgärd från bankens sida. I praktiken synes därför lånestockens omsättningshastighet vara en viktigare faktor än andelen obundna lån för bankens flexibilitet på placeringssidan.
Med hänsyn till den tidsmässiga bindning som faktiskt kan sägas gälla för flertalet bankkrediter kan man fråga sig varför inte denna bindning for- maliseras. Från bankhåll har man hävdat att om krav på sådan bindning skulle framställas från kundernas sida, skulle de också infrias.
Till skillnad från kapitalmarknadslån löper bankkrediter praktiskt taget uteslutande med rörlig ränta. Det innebär att även om låntagaren betraktar risken för uppsägning av bankkrediten som obefintlig så kan de årliga ka- pitalkostnaderna under lånets löptid inte fastläggas med säkerhet så som är fallet beträffande kapitalmarknadslån. Låntagarens preferenser vid valet mellan banklån och kapitalmarknadslån borde under sådana omständigheter avgöras av förväntningar om utvecklingen av ränterelationerna i framtiden. Antar låntagaren att räntan i genomsnitt kommer att falla på medellång sikt borde valet falla på bankkrediter med rörlig ränta. Om den rådande
långa räntan av låntagaren anses sammanfalla med den troliga ränteutveck- lingen på längre sikt borde denne i princip vara indifferent i valet mellan banklån och kapitalmarknadslån.
[ situationer då en sänkning av den långa räntan bedöms som sannolik brukar också en viss minskad efterfrågan på långa lån noteras. Sådana re- lationer mellan de korta och de långa räntorna har emellertid hittills inte etablerats att mer långsiktiga överväganden har verkat återhållande på lå- neefterfrågan på kapitalmarknaden till förmån för ett ökat utnyttjande av bankkrediter för långfristig finansiering. Principen att kapitalmarknadslånen skall ges till fast ränta synes sällan ha ifrågasatts av låntagarna, möjligen delvis beroende på att räntetrenden varit stigande sedan länge.
Den fixerade räntan på kapitalmarknadslån betraktas ofta som värdefull då ett osäkerhetsmoment i finansieringskalkylerna därigenom elimineras. Den av osäkerheten i framtidsbedömningen betingade ränterisken väger alltså över den chans låntagaren tillmäter sig själv att bättre än marknaden bedöma den framtida ränteutvecklingen. Det förefaller dock som om lånens tidsmässiga bindning i allmänhet anses vara av större betydelse än rän- tebindningen. Detta är inte onaturligt eftersom utvecklingen av flertalet andra kostnadsposter än lånekostnadema för företagen ändå är förknippade med stor osäkerhet. Ett undantag härvidlag gäller dock refinansiering av exportkrediter där möjligheterna att erhålla lån till fast ränta utgör en viktig grund vid beräkning av offerterna till de utländska köparna.
Medan det sålunda föreligger ett relativt klart demonstrerat behov från låntagamas sida att sortimentet av bankkrediter utökas med bundna lån är de marknadsmässiga förutsättningarna för en sådan kanalisering inte lika preciserade. Att döma av utvecklingen hittills föreligger inte tillräckliga in- citament för bankerna att frångå de traditionella kortfristiga låneformerna.
Även om distinktionen tidsbunden — icke tidsbunden utlåning bör vara av mindre praktisk relevans för bankerna är förhållandet annorlunda när det gäller principerna för räntesättningen. I den mån bankerna beviljar tids- bundna lån till fast ränta löper man risken att ränteutvecklingen på in- låningssidan medför förluster.
Liksom låntagamas val mellan lån på kapitalmarknaden och obundna bankkrediter bör påverkas av förväntningar om den framtida ränteutveck- lingen, har självfallet bankernas bedömningar i detta avseende också relevans för deras benägenhet att ge lån till fast ränta. Om sålunda de långa räntorna etableras på en nivå som enligt bankernas bedömingen ligger i rimlig nivå med. eller överstiger. den sannolika framtida ränteutvecklingen så bör deras benägenhet att ge tidsbundna lån till fast ränta öka trots att inlåningen betingar rörlig ränta. Låntagarnas efterfrågan på sådana lån blir beroende av motsvarande bedömning från deras utgångspunkter.
Om sålunda räntemässiga överväganden skulle motivera bankerna att fö- reta bundna placeringar i ökad utsträckning skulle man sannolikt föredra medelfristiga engagemang med löptider på, säg, upp till 7 år. För detta talar inte minst de nämnda flexibilitetskraven med följande önskemål om en relativt snabb omsättningshastighet på lånestocken. Därtill kommer själv- fallet att precisionen i bedömningen av den framtida ränteutvecklingen avtar med längden på de tidsperspektiv man anlägger.
Det är således sannolikt att bankerna normalt föredrar att engagera sig
i en kortare kreditgivning än de befintliga mellanhandsinstituten på ka- pitalmarknaden så att en arbetsfördelning därigenom utvecklas naturligt. Om bankerna kom att engagera sig i medelfristig finansiering skulle en lucka fyllas i sortimentet av låneinstrument på kreditmarknaden. Den me- delfristiga finansieringen som är särskilt lämpad för maskininvesteringar och refinansiering av företagens exportkrediter har hittills främst grundats på den upplåning i utlandet som introducerades år 1974.
Framställningen i detta avsnitt har rört de allmänna förutsättningarna för att bankerna skall förmås att i ökad utsträckning ge bundna lån med eller utan fast ränta. När det gäller räntesättningen står det klart att avgörande i sammanhanget är marknadsräntornas relationer till bankernas förvänt- ningar om den framtida ränteutvecklingen.
Likväl är det tänkbart att med hänsyn till den osäkerhet som alltid råder om ränteutvecklingen i framtiden, så kan bankerna kräva ganska betydande säkerhetsmarginaler i räntehänseende. Den vanliga uppfattningen bland företrädare för bankerna, att dessa bör ha som sin främsta uppgift att till- handahålla kortfristiga krediter. kan också tänkas utgöra en avhållande faktor när det gäller långfristiga engagemang. Det är inte uteslutet att denna åsikt är så utbredd att den utlåningsränta som skulle krävas för att få till stånd en långfristig utlåning visar sig ligga utanför det intervall som kan godtas på marknaden från kreditpolitiska utgångspunkter eller ter sig acceptabelt för de potentiella låntagarna.
Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att undersöka förutsätt- ningarna att skapa incitament för bankerna att ge tids- och räntebundna lån genom att åstadkomma en motsvarande formell bindning av inlåningen. Detta skulle då ske genom att bankerna gavs rätt att ge ut obligationer och liknande värdepapper.
10.7.4 Frågan om rätt/ör bank att ge ut obligationer
] sitt betänkande "Samordnad banklagstiftning" (SOU l967:64), som låg till grund för 1968 års likformning av lagarna rörande de olika bankka- tegoriernas verksamhet. föreslog kreditinstitututredningen att bankerna skulle få rätt att ge ut obligationer. Motivet var att bankerna redan hade rätt att ge ut förlagsbevis vilka i förmånsrättshänseende står efter obliga- tioner. Förslaget utvecklades dock inte närmare.
Flera remissinstanser avstyrkte förslaget då dess konsekvenser för kre- ditmarknadens funktionssätt inte analyserats. Förslaget utelämnades också i propositionen om reviderad banklagstiftning (prop. 19681143) där depar- tementschefen uttalade att frågan skulle hänskjutas till den då aviserade kapitalmarknadsutredningen. Den ingår följaktligen bland de uppgifter som explicit nämns i utredningens direktiv.
lO.7.4.1 Erfarenheter i utlandet
I USA introducerades år 1961 s. k. negotiable certificates of deposit. Sådana papper spelar numera en viktig roll inom amerikanskt bankväsende och har också kommit till använding i bl. a. Canada. Japan. Storbritannien och på euromarknaden.
Att bruket av bankcertifikat kom att öka så snabbt hänger samman med att de amerikanska affärsbankerna saknar rätt att betala ränta på avista- inlåning och är skyldiga att hålla hårt på uppsägningsreglerna för tidsbunden inlåning. Samtidigt måste de konkurrera, förutom med sparbankssektorn, även med en aktiv och omfattande marknad för korta penningmarknads— instrument. Bankcertifikaten visade sig vara ett mycket användbart medel i konkurrensen om företags, kommuners. fonders och andra placerares kas- samedel. Bankcertifikaten är således ett instrument på den korta penning- marknaden.
I bilaga I till kapitalmarknadsutredningens betänkande lämnas en redo- görelse för bruket av olika slags bankpapper i vissa länder. Där framgår att affärsbankerna i bl. a. Schweiz. Västtyskland och Italien har möjligheter till en omfattande relinansiering av utlåning genom upplåning på obliga- tionsmarknaden.
] Schweiz har affärsbankerna rätt att ge ut vanliga obligationer på mark- naden och sparobligationer särskilt riktade till hushållen ("Kassenobliga- tionen" eller "Bons de Caisse") med en löptid mellan tre och åtta år. Ka- pitalanskaffningen mot obligationer är av ungefär samma storleksordning som inlåningen på sparkonton. Medlen som anskaffas mot obligationer går in i den allmänna rörelsen och är således inte bundna till en speciell ut- låningsform. I praktiken är man dock angelägen om att löptidema på in- och utlåningssidoma skall sammanfalla. Upplåningen mot obligationer kan därför sägas linansiera den omfattande långfristiga utlåning mot fastighets- inteckningar som bankerna bedriver.
De italienska affärsbankerna lånar också upp medel mot privatplacerade skuldbevis. Medlen är direkt avsedda att ligga till grund för inteckningslån som bankerna lämnar till företag och för bostadsändamål. Inteckningslånen står som säkerhet för bankernas egen upplåning.
I Västtyskland har ett system liknande det italienska utvecklats så att affärsbankerna svarar för 25—30 procent av upplåningen på obligationsmark- naden i konkurrens med specialiserade mellanhandsinstitut. Medlen som bankerna skaffar på detta sätt kanaliseras direkt vidare i form av långfristiga inteckningslån. I såväl Västtyskland som Italien fungerar således affärs- bankerna som mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden.
10.7.4.2 Tänkbara effekter på den svenska kreditmarknaden
Frågan om införande av en rätt för bankerna att ge ut även andra värdepapper än förlagsbevis har diskuterats i Sverige åtminstone sedan mitten av 60-talet. Förebilden har främst varit de ovan nämnda amerikanska bankcertifikaten. Diskussionen i Sverige har således kretsat kring möjligheterna att introducera bankpapper på den korta penningmarknaden snarare än på kapitalmark- naden.
I centrum för kapitalmarknadsutredningens intresse står emellertid som framgått av diskussionen i detta kapitel möjligheterna att lägga bankpapper till grund för en formellt bunden långfristig bankutlåning på liknande sätt som sker i bl. a. Schweiz, Italien och Västtyskland. Samtidigt står det klart att de tänkbara effekterna på den korta kreditmarknaden måste analyseras.
Den följande framställningen inleds med en diskussion av de sistnämnda aspekzerna.
Effekser på den korta kreditmarknaden
Den svenska kreditmarknaden företer inte många likheter med den ame- rikanska. Marknaden för korta placeringsinstrument är sålunda inte om- fattande i Sverige. Inte heller är villkoren beträffande den tidsbundna in- låningen så strikta i de svenska bankerna som fallet är beträffande mot- svarande inlåning i amerikanska banker. Detta gäller både den normala inlåningen på de olika tidsbundna inlåningsräkningarna och framför allt den s.k. specialinlåningen.
Tanten att införa bankcertifikat av amerikansk modell på den svenska kreditmarknaden har grundats på en önskan att uppnå en ökad reell bindning av i första hand specialinlåningen. Om kunden behöver lösgöra medel under bankcertifikatets löptid, är denne hänvisad till att sälja sin fordran till tredje man snarare än att kräva förtida inlösen. För närvarande kan bankerna sällan motsätta sig krav på förtida uttag av depositionerna vilket i vissa lägen kan skapa likviditetsproblem för bankerna. Specialinlåningen kommer huvudsakligen från större industriföretag, kommuner och organisationer. Räntan fixeras under den avtalade bindningstiden, med förbehåll om jus- tering i händelse av diskontoändring. Inlåningen sker i regel i poster på över en miljon kr och har en genomsnittlig bindningstid på under en månad, tidvis på en vecka. Beloppsmässigt utgör specialinlåningen omkring 20 pro- cent av affärsbankernas och 10 procent av sparbankemas totala inlåning.
Bankerna borde ha ett intresse av att marknadsföra inlåning mot bank- certifikat till specialinlåningskunderna för att uppnå en säkrare bindning av inlåningen. Ett försäljningsargument gentemot kunderna vore att cer- tifikaten är omsättningsbara och följaktligen att betrakta som likvid tillgång, samtidigt som räntan är bunden medan den är rörlig med diskontot på specialinlåning. Dessa egenskaper hos bankcertifikaten gör att man kan räkna med effekter även på andra inlåningsformer, framför allt checkräkning. Hur inlåningen hos bankerna skulle omstruktureras går inte att förutsäga med någon precision. Utvecklingen borde dock främst påverkas av tre faktorer, nämligen eventuella minimibelopp för inlåningen mot bankcertifikat, se- kundärmarknadens flexibilitet samt de enskilda bankernas inlåningspolitik.
Uppenbart är att kortfristiga värdepapper som bankcertifikat av praktiska skäl inte skulle kunna utfärdas mot alltför små insättningsbelopp. Var mi- nimigränsen skulle komma att ligga är en fråga om balans mellan bankernas eventuella önskan att inte påverka annan inlåning än specialinlåningen, vil- ket måhända skulle indikera en inlåningsgräns på ca en miljon kr, och en tänkbar press från kunderna. sedan den nya inlåningsformen etablerats, att även ta emot mindre belopp. Utländska erfarenheter tyder på att mi- nimibeloppet så småningom finner en naturlig nivå där det varken för kun- derna eller bankerna (av ränte- resp. kostnadsskäl) ter sig intressant att välja bankcertifikat framför andra inlåningsformer.
Sekundärmarknadens flexibilitet, dvs. dess förmåga att absorbera varie- rande utbud av bankcertifikat med olika löptider, skulle bli av betydelse för såväl omfattningen av inlåningen mot certifikat som för räntesättningen.
Ju smidigare sekundärmarknaden kom att fungera, desto mindre vore risken för genomslag på räntenivåerna av tillfälliga utbud.
I den mån en eller flera banker, exempelvis för att klara uppställda lik- viditetskrav, försöker attrahera ny inlåning, leder detta under nuvarande förhållanden till press uppåt på specialinlåningsräntan. Man får då ett prak- tiskt taget omedelbart genomslag på samtliga bankers kostnad för special— inlåning— i annat fall skulle betydande omflyttning av specialinlåningsmedel komma till stånd mellan bankerna. En enskild bank kan därför idag tvinga banksystemet att betala avsevärda belöpp för att åstadkomma endast en mycket marginell — om ens någon — omflyttning av specialinlåningsmedel inom systemet.
Inom ett system där all storinlåning baserades på bankcertifikat borde effekten av samma ansträngning från en enstaka banks sida att attrahera ny inlåning primärt bli en kostnadsökning för denna bank själv, som måste bjuda över andra banker för att uppnå den eftersträvade inlåningsökningen. Om nuvarande specialinlåning helt ersatts med upplåning mot bankcertifikat skulle medel endast kunna attraheras från den grå marknaden samt därutöver i den takt utelöpande certifikat förföll till betalning. Vidare skulle den högre räntan slå igenom på sekundärmarknaden. Övriga bankers räntekostnad skulle däremot endast beröras i den mån de själva sålde egna cenifikat till den högre räntesatsen. I den mån de i stället förhöll sig passiva, skulle hela utbudet av pengar på bankcertifikatmarknaden koncentreras på den aktiva banken, vars intresse för ny bunden inlåning till marknadens högsta räntesats ganska snabbt torde mättas. I vilken grad bankerna kom att följa efter i räntesättningen för att försvara sin andel av inlåningen torde bli beroende av resp. banks likviditetsläge och bedömning av det allmänna räntelägets utveckling. De individuella bankerna kan också välja i vad mån de egna kundernas förräntningskrav skall mötas genom utgivande av egna eller genom förmedling av andra bankers certifikat.
Effekterna av aktioner från enstaka bankers sida i syfte att attrahera in- låning blir självfallet beroende av hur renodlat systemet med bankcertifikat kom att bli. Inget skulle hindra bankerna att parallellt utnyttja både bank- certifikat och gängse specialinlåning. Bl. a. kan man tänka sig att det skulle ligga närmare till hands för mindre banker att operera med specialinlåning av konventionellt slag istället för att marknadsföra bankcertifikat.
Statens kortfristiga upplåning mot skattkammarväxlar sker i Sverige till skillnad från i många andra länder i allt väsentligt inom banksektorn (se tabell 10.13). Bankernas upplåning mot certifikat skulle därför i begränsad utsträckning konkurrera med den statliga upplåningen mot skattkammar- växlar, åtminstone sålänge det nuvarande mönstret för placeringen av skatt- kammarväxlar består.
Den korta och medellånga penningmarknaden kan sägas vara uppdelad i två funktionellt skilda marknader. Medan statsupplåningen mot skatt- kammarväxlar nästan helt äger rum i bankerna, sker företags och kom- muners upplåning mot finansväxlar och reverser som placeras helt utanför banksystemet.
Genom att ge ut certifikat skulle bankerna sannolikt erhålla ökade möj- ligheter att konkurrera om den sistnämnda delen av marknaden, ofta be- nämnd den grå marknaden. Om denna marknad kunde reduceras och medel
kanaliseras över till den organiserade kreditmarknaden borde bankerna med sin överblick över kapitalbehovet bland olika låntagargrupper i samhälls- ekonomin kunna skapa förutsättningar för en i realekonomisk mening bättre resursfördelning. Ur kreditpolitisk synvinkel är det självfallet också en fördel om en ökad del av kreditförmedlingen kan ske på den organiserade mark- naden.
Bankerna konkurrerar nu genom specialinlåningen om medel som al- ternativt kan söka sig till den grå marknaden. Bankcertifikaten skulle erbjuda placerarna god likviditet, stor säkerhet och ett brett sortiment av valörer och löptider och bör därigenom te sig som intressanta alternativ till finans- växlar och reverser. Det är emellertid knappast möjligt att bedöma i vilken omfattning eller hur snabbt inbrytningen på den grå marknaden skulle kunna ske.
Bankcertifikaten kan väntas få bindingstider i samma intervall som skatt- kammarväxlar och specialinlåning, alltså från någon vecka upp till 12 må- nader. Korta (30 dagars) certifikat bör te sig ungefär likvärdiga med nu- varande specialinlåning och följaktligen betinga samma ränta. För längre bindningstider borde bankerna normalt vara intresserade att betala något mer, eftersom själva bindningen är värdefull för dem. Ur inlåningskundens synvinkel vore skillnaden mellan gängse 30 dagars specialinlåning och längre bankcertifikat en fråga om ränterisk. Till certifikatens fördel talar därutöver att de är likvida. Denna fördel för certifikatens del reduceras måhända om kunderna räknar med att bankerna inte kan motsätta sig krav på förtida avveckling av specialinlåningen.
Bankernas intresse för långa bindningstider är rimligen störst när det all- männa ränteläget är lågt och väntas stiga, medan kundernas intresse av långa bindningstider bör vara störst när ränteläget är högt och kan väntas falla. Hur stor räntedifferensen skulle bli mellan 30 dagars och tolv månaders certifikat beror givetvis på de speciella omständigheterna vid varje given tidpunkt och kan inte beräknas i förväg. Emellertid torde en kraftig broms— effekt inträda vid bankernas lägsta utlåningsränta.
Effekter på den mede/länga och långa marknaden
Som framgått skulle motivet för bankerna att ge ut kortfristiga bankcertifikat med löptider på, säg, upp till tolv månader främst vara att stabilisera den räntekänsliga och lättflyktiga specialinlåningen. Dessutom borde möjlighe- terna öka att attrahera medel som alternativt söker sig till den icke or- ganiserade marknaden.
Utgivandet av medel- eller långfristiga värdepapper skulle däremot främst syfta till att formellt binda en del av den i praktiken stabila inlåningen från allmänheten och därigenom skapa underlag för en motsvarande ut- låning. För att hålla isär begreppen reserveras i det följande termen bank- certifikat för papper med en ursprunglig löptid på högst ett år medan längre värdepapper benämns bankobligationer.
Måhända kan obligationer utgivna av bankerna från marknadsförings- synpunkt besitta den fördelen att incitamenten ökar för bankerna att int- ressera kunderna. Samtidigt kan bankpapper för allmänheten tänkas framstå
som ett mer näraliggande alternativ till bankdepositioner än exempelvis industriobligationer. Bankerna skulle då tjäna som intermediärer på kapi- talmarknaden på liknande sätt som de nuvarande mellanhandsinstituten och bl.a. ge lån till företag som inte själva är i stånd att gå ut på ob- ligationsmarknaden. Det skulle troligen också ligga i bankernas intresse att organisera och vid behov stödja den sekundärmarknad för bankpapper som är nödvändig för att papperen skall vara likvida och därmed locka en bredare allmänhet. För att en transferering via bankerna från kapitalmarknadssynpunkt skall ' framstå som ett likvärdigt alternativ till direkta Obligationsplaceringar från
allmänhetens sida fordras emellertid att de bundna medel som flutit in i bankerna oavkortat förs vidare som formellt långfristig utlåning. Det är givet att bankobligationer utgivna på öppna marknaden skulle konkurrera med de gängse obligationsemittenterna om utrymmet på den befintliga ka- pitalmarknaden. Även om bankerna oavkortat förde vidare den bundna inlåningen till bunden utlåning skulle därför inte hela utbudet från bankerna behöva utgöra ett nettotillskott till kapitalmarknaden. I den mån placerare som nu normalt förvärvar långfristiga obligationer skulle gå över till pla- ceringar i bankpapper blev resultatet också en förkortning av marknaden eftersom bankernas motsvarande utlåning kan väntas bli i huvudsak me- delfristig. Ett minskat långfristigt kapitalutbud på marknaden skulle då få vägas mot ett tillskott av medellångt kapital.
En ökad bindning av inlåningen genom försäljning av bankobligationer behöver emellertid inte medföra en parallell ökning av bankemas bundna placeringar. Om sålunda bankerna anser sig ha en alltför stor andel bundna engagemang i utgångsläget är det inte osannolikt att den ökade bindningen på inlåningssidan kommer att betraktas som en välkommen metod att upp- rätta en godtagbar balans mellan in- och utlåningsvillkoren. Bankernas strä- van att upprätthålla en flexibilitet på utlåningssidan kommer självfallet också att kvarstå även om möjligheter öppnas att binda inlåningen.
Det framgår således att varken nettoeffekten på kapitalmarknadsutbudet eller tillskottens sammansättning kan förutsägas med någon precision om bankerna ges rätt att ge ut obligationer. Eftersom riskerna inte är obefintliga för en förkortning av marknaden står det klart att ett införande av bank- obligationer under alla omständigheter bör ske etappvis så att effekterna kan följas fortlöpande och motverkas vid behov. Om det skulle visa sig att bankpapper i huvudsak ersätter konventionell inlåning för bankerna vore fördelarna uppenbara.
Samtidigt står det klart att övervägandena också måste innefatta de tänk- bara effekterna av en mer betydande koncentration till bankerna av besluten om fördelningen av utbudet på kapitalmarknaden. Det är angeläget att en balanserad utveckling kommer till stånd där kanaliseringen av långfristigt kapital från allmänheten också sker direkt över Obligationsmarknaden till de slutliga låntagarna och via de befintliga mellanhandsinstituten.
l kapitlet om mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn görs den bedömningen att instituten i framtiden sannolikt måste räkna med att finansiera en del av sin verksamhet utanför AP-fonden även om deras tillkomst eller aktivering primärt motiverades av önskemål om en delegering av besluten om fördelning av fondens medel. Ett ökat beroende av finan-
siering vid sidan av AP-fonden torde kräva mer marknadsanpassade upp- låningsformer som obligationer än de reverslån som hittills tillämpats. En sådan utveckling skulle också rimma väl med önskemål om mer varierande utlåningsvillkor och flexiblare verksamhet i övrigt. Det är givet att bank- obligationer skulle konkurrera om utrymmet på kapitalmarknaden med mel- lanhandsinstitutens obligationer.
Kapitalmarknadsutredningen förordar mot bakgrund av de redovisade övervägandena att banklagarna ändras så att bankerna ges rätt att ge ut obligationer och bankcertifikat. Medan det finns anledning att förorda en försiktig introduktion av bankobligationer framstår de potentiella fördelarna med utnyttjande av bankcertifikat som mer övertygande. Möjligheter bör härigenom öppnas att minska rörligheten av specialinlåningen mellan ban- kerna och dämpa utslagen i räntesättningen på penningmarknaden av till- fälliga störningar. Det är också sannolikt att bankernas ställning kan stärkas i konkurrensen om medlen på den grå marknaden. Det finns alltså troligen större förutsättningar att bankcertifikat kan vidga den organiserade pen- ningmarknaden än att motsvarande resultat uppnås på kapitalmarknaden med hjälp av bankobligationer.
I O . 7 . 5 Bankernas utrikesrörelse
I de allmänna perspektiv som tecknats för den svenska ekonomins utveck- ling har utredningen dragit slutsatsen att bankerna kommer att få svara för en betydande del av den omfattande upplåning i utlandet som blir nöd- vändig under överskådlig tid. Den kvantitativa innebörden av denna utsaga kan inte närmare preciseras utan får avgöras efterhand. Det står emellertid klart att utrikesrörelsen kommer att svara för en växande del av bankernas balansomslutning, en tendens som är märkbar redan nu.
Mot denna bakgrund är det angeläget att reglerna för bankernas trans- aktioner mcd utlandet är ändamålsenligt utformade. Dels bör den växande transaktionsvolymen kunna hanteras rationellt och äga rum i sådana former att goda lånevillkor erhålles i utlandet, dels måste reglerna vara godtagbara från stabiliseringspolitisk utgångspunkt.
För att minska påfrestningarna av en växande skuldsättning gentemot utlandet eftersträvas att upplåningen utomlands för inhemskt bruk skall vara långfristig. Valutaregleringens bestämmelser anger sålunda att utrikes upplåning för investeringsändamål i Sverige skall löpa på genomsnittligt minst fem år och att lånen inte får återbetalas i förtid.
Som framgått av avsnitt 10.4.1 gäller denna regel också för bankerna vid refinansiering i utlandet av krediter till inhemska låntagare. När det gäller kommersiella krediter får bankerna efter riksbankens tillstånd i ut- landet refinansiera krediter till den svenske exportörens/imponörens ut- ländske motpart eller dennes bankförbindelse. Därvid ersätts kraven på lång- fristighet av att kreditvillkoren skall motsvara internationell praxis för ifrå- gavarande affär. Bankerna har däremot inte möjlighet att i utlandet refi- nansiera kommersiell kredit till den svenske exportören/importören själv. Denne får efter tillstånd finansiera affären i utländsk bank. Oftast svarar därvid den svenska bankförbindelsen för förmedlingen av krediten från en utländsk korrespondentbank och ställer garanti för lånet.
Förbudet för svenska banker att i utlandet refinansiera kommersiella kre- diter till inhemska låntagare synes grundas på farhågor att kreditvolymen skulle öka om bankerna fick ett egenintresse i en sådan verksamhet. Efter- som krediterna till stor del är kortfristiga (omkring 180 dagar) skulle en omfattande upplåning direkt av bankerna kunna verka destabiliserande på utrikesbalansen. Om exempelvis bankerna, med sin nära kontakt med va- lutamarknadema, väntade sig en kurssänkning på svenska kronor skulle det ligga nära till hands att snabbt söka avveckla de utländska korta lånen.
Från bankernas sida har reglerna för kommersiell kreditgivning kritiserats. Man menar att det är inkonsekvent att refinansiering i utlandet får ske av lån till utländska exportörer/ importörer eller till dessas bankförbindelser men inte av motsvarande lån till svenska företag. Reglerna anses få till följd att svenska banker i konkurrenshänseende kommer i underläge gen- temot utländska banker som har möjlighet att direkt ge kommersiella kre- diter till de svenska export- och importföretagen. Även om svenska banker då i regel svarar för förmedlingen, har många av de stora företagen di- rektkontakt med utländska banker till nackdel för de svenska bankerna. Bankerna framhåller också att om upplåningen i utlandet kunde handhas av dem själva så skulle såväl rationaliseringsvinster som bättre lånevillkor kunna uppnås jämfört med rådande förhållanden.
De gällande bestämmelserna för valutatransaktionerna med utlandet har till stor del utformats under den period när utrikesbalansen i stort sett kunde upprätthållas och beroendet av finansiering i utlandet följaktligen var relativt obetydligt. Med det ändrade läge som inträtt har också valutapolitikens roll förskjutits. I balanssituationen tjänade den huvudsakligen syftet att stöd- ja den inhemska kreditpolitiken genom att skydda den svenska kreditmark- naden från påverkan utifrån. När utrikesbalansen under senare år rubbats har det gällt att skapa ett stabilt skuldförhållande gentemot utlandet för att motverka snabba in- och utflöden av valuta. Det är inte onaturligt att delar av bestämmelserna kommit att framstå som mindre ändamålsenliga. Därtill kommer att transaktionsvolymen gentemot utlandet ökat starkt till följd av samhällsekonomins och utrikeshandelns tillväxt.
En översyn av valutaregleringens bestämmelser är därför angelägen. Det gäller därvid att undersöka om en ökad flexibilitet på upplåningssidan kan förenas med kraven att skuldförhållandet gentemot utlandet inte skall ut- sättas för snabba fluktuationer. Beträffande bankerna bör det övervägas om regler kan införas för en generell styrning av upplåningen i linje med kredit- och valutapolitikens behov, exempelvis genom att ramar införs för upp- låningen, kombinerade med bestämmelser rörande fördelningen av den mot- svarande utlåningen. Sådana ramar har som framgått införts för refinan- siering av lån till mindre företag. Visar sig en sådan lösning möjlig att tillämpa i större skala borde betydande fördelar kunna uppnås i den utrikes upplåningen, både hanteringsmässigt och vad gäller kreditvillkoren.
Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör dock ett eventuellt in— förande av ramar inte utan vidare medföra att bankerna får släppa kraven på de utländska lånens löptid. I ett utsatt läge kan bankerna nämligen få svårigheter att alls uppbringa krediter i utlandet varvid skuldsättningen snabbt skulle reduceras. Långa eller medelfristiga lån utgör en säkerhet mot en sådan utveckling. Enligt utredningens mening är det också angeläget att
den motsvarande utlåningen i huvudsak blir av åtminstone medelfristig karaktär eftersom den hittills utgjort ett värdefullt komplement till den inhemska kapitalmarknaden.
Kapitalmarknadsutredningen har anfört vissa allmänna synpunkter på bankernas utrikesrörelse. Det ligger emellertid inte inom utredningens ar- betsområde att genomföra en översyn av reglerna. En sådan granskning åvilar istället den under hösten 1977 tillsatta utredningen som skall behandla valutaregleringens utformning i dess helhet.
10.7.6 Rätt för bank att förvärva förlagsbevis
Enligt 54 å BL, 23 & SpL respektive 31 & JkL har bank inte rätt att förvärva förlagsbevis. Undantag från förbudet gäller enligt 55 & BL, 24 å SpL respek- tive 3255" JkL i det fall bank deltar som förmedlare av nyemitterade för- lagsbevis. Banken får då i fast räkning ta över förlagsbevis som ingår i emissionen, men är skyldig att avyttra dem så snar det kan ske utan förlust och normalt inom ett år efter förvärvet. För sparbank och centralkassa för jordbrukskredit krävs bankinspektionens tillstånd för att förvärv skall få ske i samband med emission.4 De restriktiva reglerna för banks innehav av förlagsbevis grundas på far- hågor att bevisen kan medföra ett risktagande som inte står i proportion till bankens resurser (se bl.a. prop. 195513, 5. 170-172). Förlagslånen är ofta av betydande storlek och fordran som grundas på innehav av förlagsbevis står i förmånsrättshänseende efter alla andra fordringar på det emitterande företaget. Särskild säkerhet ställs ej heller för lånen.
Vid utformningen av andra delar av banklagstiftningen har man dock medgett bankerna ett långtgående risktagande. Bl. a. har föreskrifter införts om rätt att, inom en ram motsvarande fem procent av eget kapital och inlåning, bevilja blancokrediter utan särskild säkerhet. För blancokrediterna gäller att godtagbara förutsättningar ändå skall anses föreligga för att lån- tagaren skall uppfylla sina förpliktelser. Förlagslånen skiljer sig från blan- cokrediterna därigenom att de förstnämnda alltid i förmånsrättshänseende placeras efter andra fordringar, alltså även efter blancokrediter. För bankerna vore således förvärv av förlagsbevis förenade med formellt större risktagande än beviljande av blancokrediter.
Förbudet att inneha förlagsbevis medför att en banks uppköp på mark- naden för amortering av utelöpande lån måste ske i kommission för ut- ställarens räkning. Det innebär att banken inte på samma sätt som när det gäller obligationslån fritt kan agera när lämpliga tillfällen erbjuder sig att köpa upp poster för senare inlösen vid amorteringstidpunktema. Denna nackdel har vuxit i betydelse under senare år eftersom den breddning av marknaden till nya icke-institutionella köpare som åtminstone tidvis kommit till stånd gällt förlagsbevis i högre grad än obligationer. De små belopp det då är fråga om för varje innehavare, blir förenade med admi- nistrativa olägenheter vid inlösen för det emitterande företaget, eftersom banken inte kan tjäna som mellanhand och kontinuerligt samla upp mindre poster. I de fall innehavarna önskar avyttra förlagsbevisen uppstår också
4[ fondbörsutredningens betänkande SOU 1976154 föreslås att bank skall erhålla rätt att för egen räkning handla med och inneha aktier och förlags- bevis till ett sammanlagt anskaffningsvärde av högst två miljoner kronor eller, efter bankinspektio- nens medgivande, tio miljoner kronor. Proposi- tion i ärendet väntas under våren 1978.
besvär då banken måste finna en annan köpare om företaget fyllt amor- teringsbehovet.
De nu gällande reglerna för bankernas förvärv av förlagsbevis kan alltså sägas innebära att bankerna har rätt att säkerställa förlagslåneemissionerna genom att köpa bevisen i egen portfölj, men att man är förhindrad att delta i den motsatta processen när förlagsbevisen skall inlösas för amortering. Det finns enligt kapitalmarknadsutredningens mening inte skäl att bibehålla en sådan asymmetri.
Frågan är då om några begränsningsregler alls bör gälla för innehavet. För någon form av begränsning talar att förlagslånen som framgått formellt är förenade med ett högre risktagande än exempelvis blancokrediter. Det kunde därför vara befogat att införa en ram, exempelvis satt i relation till varje banks egna kapital. Därmed skulle uppnås att ramen kontinuerligt anpassades efter bankernas och förlagslånemarknadens tillväxt.
Enligt utredningens mening bör emellertid inga begränsningar föreskrivas. Även om en riskmässigjämförelse placerar förlagslån i en mer utsatt ställning än blancokrediter är dock skillnaden i låneformernas praktiska tillämpning avgörande. Medan blancokrediterna främst ges till mindre företag som inte kunnat uppbringa bankmässiga säkerheter, tas förlagslånen upp på öppna marknaden av de största och mest välkonsoliderade företagen. Emissionema utsätts för en sträng granskning såväl av de emissionsförmedlande bankerna som av de stora institutionella långivarna. Vidare gäller som en generell regel att förlagslån inte får tas upp till ett större belopp än som motsvarar företagets halva egna kapital.
Med hänsyn till de restriktiva regler som således gäller för vilka företag som får ta upp förlagslån, kan det hävdas att vissa obligationslån i praktiken är förenade med ett större risktagande för långivaren. Även om detta inte innebär att förlagslånen är helt riskfria, finns det inte skäl att bibehålla de enligt utredningens mening föråldrade begränsningsreglerna för banker- nas innehav av förlagsbevis. Några sådana regler gäller inte heller för för- säkringsbolagen eller AP-fonden.
Bankernas köp vid ett avskaffande av förbudet kommer sannolikt, förutom förvärv vid emission för vidare försäljning, främst att avse amorteringar på samma grunder som man nu köper industriobligationer. Dessa uppköp på marknaden, som tidvis kan bli av betydande storleksordning, kan inte betraktas som kreditgivning i gängse mening. De egna mer permanenta och långsiktiga placeringarna blir sannolikt av mindre omfattning.
För sparbank och centralkassa för jordbrukskredit gäller f. n. att man måste inhämta bankinspektionens tillstånd att förvärva förlagsbevis i samband med emission där instituten medverkar. Syftet är att förhindra att instituten tar på sig större uppgifter än deras resurser medger. Enligt utredningens mening är det befogat att bibehålla en liknande begränsningsregel även om det generella förbudet att förvärva förlagsbevis avskaffas också för spar- bankerna och centralkassorna. Begränsningsregeln bör utformas så att spar- bank och centralkassa skall inhämta bankinspektionens tillstånd för att med- verka vid emission av förlagsbevis. Den praktiska betydelsen av tillstånds- kravet torde vara ringa eftersom förlagslåneemissioner kan förutsättas i regel handhas av Sparbankernas bank respektive Föreningsbankernas bank. Dessa är bankaktiebolag och alltså inte underställda det föreslagna tillståndskravet.
10.7.7 Sammanfattning och kommentar till utredningens förslag
Kapitalmarknadsutredningen förordar att bankerna ges rätt att ge ut bank- certifikat och obligationer. Rätten bör omfatta såväl bankaktiebolag som sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. I samband därmed bör också förbudet avskaffas för banksintituten att ställa garanti för obligationer som getts ut av annan låntagare.
Lån mot bankcertifikat eller obligationer bör inte kräva särskild säkerhet eller negativ klausul. Sådana krav gäller heller inte längre för exempelvis allmänna hypoteksbankens eller stadshypotekskassans obligationslån. En motsatt bestämmelse skulle orsaka förmånsrättsliga komplikationer då ban- kernas inlåning inte betingar särskild säkerhet.
Utredningen har inte behandlat bankpapperens inplacering vid tillämp- ningen av bestämmelserna i lagen om kreditpolitiska medel. Denna fråga bör underställas riksbankens prövning.
En förutsättning för att kortfristiga bankcertifikat skall kunna ges ut på marknaden är att emissionsstämpelavgiften om 0,6 procent av emitterat belopp avskaffas. Den nominella avgiften applicerad på värdepapper med endast någon månads löptid skulle medföra mycket höga kostnader räknat i procent på årsbasis.
Som framgått lär det vara ett villkor för att allmänheten skall lockas att placera i bankpapper att en väl fungerande sekundärmarknad kan byggas upp. Endast härigenom blir papperen likvida. En förutsättning för detta är att fondstämpelavgiften (0,1 procent på omsatt belopp vid försäljning) avskaffas. Denna aspekt utvecklas närmare i kapitlet om obligationsmark- naden (kapitel 12).
Som framgått torde bankernas mot bankobligationerna svarande utlåning inte komma att överstiga 5—8 år. Den bestämmelse i banklagarna som fö- reskriver att lånen får bindas på högst tio år bör därför kunna kvarstå oför- ändrad.
Risken att kapitalmarknaden skulle förkortas till följd av introduktionen av bankobligationer skulle kunna mötas genom en föreskrift att bankernas utlåning skall överensstämma såväl belopps- som tidsmässigt med upp- låningen mot obligationer. En sådan metod skulle dock medföra att bankerna inte kunde anpassa upplånings- och utlåningsvillkoren till situationen på kreditmarknaden och de olika låntagamas individuella behov vid varje tid- punkt. Utredningen förordar istället en försiktig introduktion av värdepap- peren varefter en successiv vidgning av verksamheten kan ske om erfa- renheterna visar sig goda. Takten i utbyggnaden av systemet får kontrolleras av de kreditpolitiska myndigheterna. Det lär också ligga i bankernas eget intresse att upprätthålla en balans mellan villkoren för in- och utlåning.
Utredningen förordar avslutningsvis att de gällande restriktionerna för bank att inneha förlagsbevis skall avskaffas för alla tre kategorierna av bank- institut. För sparbank och centralkassa för jordbrukskredit bör dock gälla att de skall inhämta bankinspektionens tillstånd för att medverka vid emis- sion av förlagsbevis.
11 Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn
11.1. Inledning
Av kapitel 8 framgår att AP-fondens organisation och placeringsreglemente förutsätter att fondens kapitalutbud i stor utsträckning kanaliseras via mel- lanhandsinstitut till de slutliga låntagarna. Utlåningen från fonden till företag vilkas kapitalbehov är för litet för att obligationsemissioner skall komma ifråga sker sålunda genom förmedling av ett tiotal kapitalmarknadsinstitut. Några av instituten ger också lån till stora företag för speciella ändamål, exempelvis för refinansiering av exportkrediter eller för toppfinansiering av investeringsobjekt. Även om AP-fonden dominerar så har också försäk- ringsbolag och banker under senare år vuxit i betydelse som långivare till instituten. Av de tio mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn är tre av före- ningskaraktär, nämligen Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa samt Sveriges allmänna hypoteksbank med tillhörande landshypoteksföreningar. För vart och ett av dessa institut gäller stadgar som är fastställda i lag av riksdagen.
De övriga sju institut som är inriktade på utlåning till näringslivet är s. k. kreditaktiebolag, nämligen AB Industrikredit och AB Företagskredit, Lantbruksnäringarnas primärkredit AB och Lantbruksnäringarnas sekun- därkredit AB, Svensk exportkredit AB, Sveriges investeringsbank AB samt Företagskapital AB.
För kreditaktiebolagen gäller förutom aktiebolagslagen en särskild lag, lagen om kreditaktiebolag (1963176). Enligt den sistnämnda avses med kre- ditaktiebolag ”aktiebolag som har till ändamål att bedriva lånerörelse och att genom utgivande av obligationer eller andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar upplåna för verksamheten erforderliga medel men i vars verksamhet bankrörelse inte ingår”.
Bolagsordningen för aktiebolag som enligt definitionen är kreditaktiebolag skall godkännas av regeringen. Bolagen står under bankinspektionens tillsyn om ej annat beslutas av regeringen. Enligt lagen om kreditaktiebolag har bankinspektionen bl.a. att övervaka att bolagen följer gällande lagar och bolagsordning och de beslut som i laga ordning fattats av bolagsstämma och styrelse. Vidare skall inspektionen hålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka på bolagens finansiella ställning. ] övrigt innehåller lagen en rad bestämmelser om hur bankinspektionens övervakning skall genom- föras. Lagen om kreditaktiebolag innehåller således till större delen generella
bestämmelser för bolagen. Detaljerade föreskrifter om t. ex. upplåning, ut- låning och fondbildning återfinns i varje instituts bolagsordning och är så- ledes fastställda av regeringen.
Kriteriet i lagen att kreditbolag skall ha till ändamål att finansiera utlåningsverksamheten genom obligationslån innebär inte att instituten är förhindrade att ta upp lån mot revers. I själva verket har reverslån varit den dominerande finansieringsformen. Detta har varit naturligt då långi- varkretsen varit starkt begränsad och i huvudsak utgjorts av AP-fonden.
Kapitalmarknadens mellanhandsinstitut med inriktning på företagsfinan- siering bedriver en omfattande verksamhet. Deras sammanlagda årliga ut- låning är större än näringslivets upplåning på den inhemska obligationsmark- naden. Då de i första hand är avsedda att förmedla långfristiga lån till sådana företag och för sådana ändamål där obligationslån inte kan komma ifråga, är mellanhandsinstitutens inriktning och utlåningsvillkor av central bety- delse för en stor del av det svenska näringslivet och för kreditmarknadens funktionssätt överhuvudtaget.
Instituten kom till eller aktiverades successivt under 1960-talet efter bil- dandet av AP-fonden och efter hand som nya kreditbehov anmälde sig. En samlad översyn av kapitalmarknadens funktionssätt förutsattes ske sedan erfarenheter vunnits av AP-fondens verksamhet och formerna för kana- liseringen av dess medel. AP-fonden och mellanhandsinstituten kan således ses som delar av ett och samma system och översynen av fondens or- ganisation och mellanhandsinstitutens uppbyggnad bör ske i ett samman- hang. Det behöver inte betyda att instituten i framtiden kan förutsättas finansieras uteslutande genom upplåning i AP-fonden.
Den efterhand utbildade strukturen av mellanhandsinstitut bör primärt utvärderas från två utgångspunkter. För det första gäller det att utröna hur instituten fyller funktionen att decentralisera kreditbesluten på kapitalmark- naden i enlighet med de intentioner som ligger till grund för AP-fondens organisation. En andra fråga är om institutens verksamhetsområden är hel- täckande i den meningen att olika företagskategorier har godtagbara in- stitutionella förutsättningar att uppbringa långfristiga krediter för skilda än- damål. Dessa frågor, som också berörs i kapitlet om AP-fonden, kan sägas gälla kapitalmarknadens funktionssätt i vid mening.
Utöver genomgången av själva strukturen av mellanhandsinstitut krävs en närmare granskning av de olika institutens verksamhet. Den bör gälla såväl deras upplåningsformer som utlåningsvillkoren. Upplåningen som hit- tills i hög grad skett i AP-fonden kan i växande utsträckning få ske hos andra finansiärer. Förutsättningarna att vidga kretsen av långivare måste således granskas. Vidare anmäler sig frågan om möjligheterna och önsk- värdheten att utnyttja instituten för en mer omfattande upplåning i utlandet som av betalningsbalansskäl kommer att bli nödvändig under en följd av år. I varje fall några av instituten kan vid sidan av bankerna tänkas spela, och spelar redan, en viktig roll som förmedlare av utländska lån. Detta kan vara värdefullt eftersom endast ett mindre antal svenska företag upp- fyller de krav på soliditet och räntabilitet som ställs i internationella sam- manhang.
En ökad upplåning på den inhemska kreditmarknaden vid sidan av AP- fonden, och i än högre grad upplåning i utlandet, kommer att ställa större
krav på institutens förmåga att transformera upplåning på skilda villkor till utlåningsformer som passar låntagamas behov. Vissa av instituten fyller redan idag en sådan funktion medan andra endast i ringa grad bedriver utlåning på andra villkor än de som gäller för den egna upplåningen. Den anpassning till de nya förhållandena som kan krävas för några av instituten kan sannolikt i regel ske genom en ändrad praxis. En förstärkning av ins- titutens kapitalbas framstår dock som nödvändig i vissa fall. De närmare förutsättningarna för en ökad flexibilitet skall belysas i det följande.
11.2. Mellanhandsinstitutens verksamhet
11.2.1. AB Industrikredit och AB Företagskredit
Tillkomst och ändamål
AB Industrikredit bildades efter beslut av 1934 års riksdag. Bakgrunden var en 1933 vidtagen förändring av banklagen som medförde att bankernas utrymme för långfristig kreditgivning minskade. Detta befarades drabba de mindre företagen som inte hade tillgång till kapitalmarknaden genom egna obligationsemissioner.
Ursprungligen uppgick aktiekapitalet till 8 mkr fördelat på 5 mkt för staten och 3 mkr för fyra affärsbanker. Denna ägarstruktur bibehölls fram till år 1960 då en omorganisation företogs (prop. 19601102). Denna föranleddes av en hemställan från 14 affärsbanker till Kungl Maj:t att ett särskilt fi- nansieringsinstitut för mindre och medelstora företag skulle inrättas. Efter remissbehandling av ärendet och förhandlingar mellan staten och berörda banker genomfördes i stället en omorganisation av Industrikredit i syfte att öka dess utlåningskapacitet. Staten överlät en del av sina aktier så att affärsbankerna och staten vardera kom att ingå som hälftenägare av bolaget. Aktiveringen av Industrikredit rimmade väl med den nyinrättade AP-fon- dens organisation och placeringsreglemente.
År 1960 tillsattes en utredning med uppdrag att se över de mindre och medelstora företagens kreditförsörjning. Utredningen framhöll i sitt betän- kande (SOU 1961:64) att utvecklingen för de mindre företagen, så vitt man kunde bedöma, under 1950-talet inte påtagligt skilde sig från de större fö- retagens. De förra hade dock en finansiellt svagare ställning och saknade praktiskt taget helt tillgång till aktiemarknaden. Man framhöll också de ringa möjligheterna att få krediter mot annan säkerhet än botteninteckning och föreslog därför att ett nytt institut för sekundärkreditgivning skulle inrättas. Förslaget ledde till att AB Företagskredit bildades (prop. 1962:124). Institutet har samma ägarförhållanden som Industrikredit och de båda ins- tituten är samförvaltade.
Industrikredit som vid bildandet av Företagskredit i blygsam utsträckning hade lämnat lån även mot annan säkerhet än botteninteckning, förutsattes nu helt komma att inriktas på bottenlångivning. Inrättandet av två separata men samförvaltade institut motiverades av hänsyn till Industrikredits upp- låningskostnader. Det befarades att dessa skulle stiga om institutet utvidgade sin verksamhet till att omfatta mer riskbetonad kreditgivning.
(
Enligt gällande bolagsordning skall instituten ha till ändamål att medverka vid finansieringen av företrädesvis mindre och medelstora ”näringsföretag” genom huvudsakligen långfristig långivning. Instituten kan också lämna garanti för sådana lån som de själva skulle kunna bevilja. Bolagsordningen föreskriver således inte att verksamheten helt skall inriktas på industrifö- retag.
Aktiekapitalet uppgår sedan år 1976 till 32 mkr i Industrikredit och 12 mkr i Företagskredit vilket alltså tillskjutits till hälften av vardera staten och affärsbankerna. Den procentuella fördelningen av affärsbankernas ka- pitalinsats framgår av följande tablå.
Procent Skandinaviska enskilda banken 10,8 Svenska handelsbanken 10,8 PKbanken 10,8 Götabanken 8,5 Sundsvallsbanken 1,7 Wermlandsbanken 1,7 Skånska banken 1,3 Östgötabanken 1,1 Skaraborgsbanken l ,0 Uplandsbanken 1,0 Sparbankernas bank 0,6 Jämtlands folkbank 0,3 Föreningsbankernas bank 0,3 Bohusbanken 0,1
50,0
Som säkerhet för institutens åtaganden har delägarna också utfärdat ga- rantiförbindelseri samma proportion som insatserna av aktiekapital, avsedda att tas i anspråk sedan det egna kapitalet förbrukats vid ett eventuellt fal- lissemang. Det av bolagsstämman fastställda garantikapitalet utgör 160 mkr för Industrikredit och 44 mkr för Företagskredit varav 120 mkr resp. 29 mkr ställts till institutens förfogande vid utgången av år 1976. Man har hittills inte behövt ta garantierna i anspråk eftersom förluster knappast alls
uppkommit i utlåningen.
Organisation och administration Industrikredit och Företagskredit har gemensam styrelse och förvaltning. Styrelsen består av tio ledamöter och tio suppleanter av vilka vardera fem utses av regeringen och affärsbankerna. Ordföranden förordnas av regering- en. Förutom huvudkontoret i Stockholm finns regionkontor i Malmö och Göteborg. Totalt har man ett 60-tal anställda. Man svarar också för ad- ministrationen av Företagskapital AB som dock har separat styrelse. Kreditansökningar bearbetas i nära kontakt med lånesökandens bank- förbindelse. Man ställer inte medel till förfogande som rörelsekredit och betalar därför inte ut beviljade lån förrän det projekt färdigställts som krediten avser. De båda institutens krediter är därför att betrakta som avlyft av bank- krediter på samma sätt som oftast är fallet beträffande obligationslån.
Eventuella ingripanden med anledning av utestående krediter görs i regel i samråd med kundens bankförbindelse. Bl. a. utnyttjar man bankernas ju- ridiska expertis. Man har också kontakt med företagareföreningarna och med flertalet övriga institut på kreditmarknaden.
Upplåningens volym
Institutens upplåningsrätt är reglerad genom särskilda bestämmelser i deras bolagsordningar. Upplåningsrätten är satt i relation till summan av
a. institutens egna kapital och balanserade vinstmedel b. garantikapitalet c. utfärdade förlagsbevis intill ett belopp motsvarande summan av insti- tutens aktiekapital och garantifond. Sådant förlagskapital som kan åter- krävas av långivaren inom fem år får likställas med eget kapital högst till så stor del av det varje år förfallande beloppet som motsvarar en tiondel av institutens aktiekapital och garantikapital. För Industrikredit är upplåningsrätten numera fixerad till tjugo och för Fö- retagskredit till tio gånger upplåningsunderlaget. En låg multipel medför att en förhållandevis stor andel av institutets utlåning måste täckas av egna medel eller förlagslån. En låg multipel är således mer befogad om institutet ägnar sig åt en förhållandevis riskfylld utlåningsverksamhet som fallet är för Företagskredit vid en jämförelse med Industrikredit. Genom en lämplig avvägning av multipeln kan mellanhandsinstitutens funktion som riskbuf- fert anpassas så att risktagandet för institutens finansiärer blir i stort lika oavsett graden av risk i institutens verksamhet.
Även om Företagskredits multipel endast är hälften så hög som Indus- trikredits synes det förstnämnda institutets risktagande i praktiken knappast skilja sig från det senares. Industrikredits och Företagskredits realiserade förluster till utgången av 1976 uppgick till endast 55000 resp. 97000 kr. När fallissemang inträffat bland lånekunderna har man kunnat skydda sina fordringar genom de goda säkerheter som även sekundärinstitutet Före- tagskredit kräver i sin verksamhet. Ofta har man också med bankernas hjälp kunnat rekonstruera företagen eller initiera en ny verksamhet. I den mån det därvid varit nödvändigt att skriva av företagens låneskulder har förlusterna drabbat bankerna vilkas fordringar säkerhetsmässigt är placerade efter de båda institutens krediter.
När behov uppstår att öka institutens upplåningsrätt kan således upp- låningsunderlaget ökas genom tillskott av aktiekapital, garantikapital eller förlagskapital. Alternativt kan multipeln höjas. I praktiken har multipeln höjts flera gånger, senast år 1974. Detta har ansetts skäligt då institutens verksamhet visat sig vara förenad med ett så ringa risktagande att deras långivares ställning knappast hotats genom uppjusteringama. Instituten har också tagit upp ett antal förlagslån för att öka låneunderlaget. Aktiekapitalet ökades till 32 mkt för Industrikredit och 12 mkr för Företagskredit år 1976.
Det egna kapitalet är anmärkningsvärt litet i förhållande till omslutningen och institutens soliditet är följaktligen mycket låg. Detta har kunnat ac- cepteras av långivarna med hänsyn till de goda säkerheter som ligger till
grund för utlåningen och den faktiska frånvaron av förluster. Därtill kommer att institutens förpliktelser är Säkerställda genom garantifonderna som från långivarnas utgångspunkt kan likställas med eget kapital.
Utvecklingen av institutens upplåning framgår av tabell 11.1. För In- dustrikredits del har den expanderat kraftigt sedan omorganisationen år 1960. Under år 1976 översteg nyupplåningen för första gången en miljard kr. Fö- retagskredits bruttoupplåning har också stigit snabbt och uppgick år 1976 till drygt 170 mkr. Nettoupplåningen för instituten sammantagna översteg en miljard kr under året.
Upplåningen har nästan uteslutande skett mot revers. Denna låneform har framstått som naturlig då AP-fonden har varit den helt dominerande långivaren. Vid utgången av år 1976 uppgick reverslåneskulden till andra långivare än AP-fonden (några försäkringsbolag) till 117 mkr för de båda instituten tillsammans. Upplåning mot obligationer har inte förekommit sedan 1964.
Utlåningens volym och inriktning Utvecklingen av Industrikredits och Företagskredits utlåning redovisas i tabell 11.2. De obetydliga egna medlen har medfört att utlåningen expanderat helt i takt med upplåningen. Bevillningen av lån har stigit kraftigt sedan år 1974. I allmänhet fungerar Företagskredit som komplement till Indust- rikredit så att lån till samma projekt fördelas på båda instituten, men själv- ständiga lån förekommer också.
Institutens utlåning utgörs i regel av avlyft av bankkrediter för nya projekt. Kreditutfästelser ges då redan på projektstadiet varefter utbetalningarna sker när anläggningen är färdigställd i den mån medel då står till institutens förfogande. Även avlyft av äldre eller internfinansierade projekt förekom- mer.
Om instituten inte får tillgång till upplåning i den takt projekten färdigställs uppstår avlyftsköer. Det innebär inte att projekten inte kan färdigställas utan att den långfristiga finansieringen får anstå någon tid. Ur låntagarens synvinkel är detta mer eller mindre oförmånligt beroende bl. a. på relationen mellan de korta och långa räntorna på kreditmarknaden.
Som framgår av tabell 11.2 har lånekön knappast vuxit sedan år 1974. Det innebär att medel kunnat ställas till institutens förfogande i ungefär den takt som betingats av efterfrågan. Uppgifterna om volymen beviljade, ej utlämnade lån i rad 16 representerar emellertid inte lånekön i den me- ningen att krediter skulle betalas för hela beloppet om medel fanns till- gängliga. En stor del av beloppen avser nämligen projekt som inte år får- digställda. Volymen beviljade, ej utlämnade lån påverkas av en rad faktorer, bl. a. bankernas benägenhet att begära utfästelser om slutliga lån i instituten innan projekten påbörjas. Av rad 17 framgår att ungefär 100 mkr av de 1 172 mkr som utestod som utfästelser vid utgången av år 1976 avsåg färdiga projekt där utbetalning skulle kunnat ske.
De båda institutens långfristiga upplåning, vilken som framgått till allra största delen äger rum i AP-fonden, påverkas av de kreditpolitiska myn- digheternas avvägning av olika sektorers kreditbehov. Av tabell 11.2 framgår att institutens utlåningskapacitet har varit anmärkningsvärt stabil även under
Tabell 11.1 Industrikredits och Företagskredits långfristiga upplåning (mkr)
1960 1965 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Industrikredit
1. Bruttoupplåning
2. Amorteringar
3. Nettoupplåning
4. Utestående lån vid årets slut
F ö retagskredi t
5. Bruttoupplåning
6. Amorteringar
7. Nettoupplåning
8. Utestående lån vid årets slut
Summa 9. Bruttoupplåning (l+5) 10. Amorteringar (2+6) ll. Nettoupplåning (3+7)
12. Utestående lån vid årets slut (4+8)
Sö
60
”Varav obligationslån 11 mkr förlagslån 91 mkr reverslån 4 690 mkr
bVarav förlagslån 32 mkr reverslån 706 mkr
Källa: Industrikredit och Företagskredit.
129 22 107
450
17 16 32
146 23 123
482
262
48 214 975 41 5 36 117
303 53 250
1 092
261 62 199
1 174
39 32 149
300 69 231
1 323
448 72 376
1 550 59 10 49 198
507 82 425
1 748
491 97 394
1 944 75 13 62 260
564 110 456
2 204
461 122 339 2 283
89 17 72 332
550 139 411
2 615
702 150 552 2 835
98 23 75 407
800 173 627
3 242
666 184 482 3 317 109 27 82 489 775 211 564
3 806
819 224 595 3 912 160
37 123 612
979 261 718
4 524
1 164 284 880
4 792”
171 45 126
738”
1 335 329 1 006 5 530
Tabell 11.2 Industrikredits och Företagskredits utlåning (mkr)
1960 1965
I ndustrikredit
1. csim'v'ln'
Beviljade lån under året Bruttoutlåning, utbetalt Amorteringar
Nettoutlåning
Utestående lån vid årets slut
F öretagskredit
6. 7. 8. 9. 10.
Beviljade lån under året Bruttoutlåning, utbetalt Amorteringar
Nettoutlåning
Utestående lån vid årets slut
Summa
11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. Kä
Beviljade lån under året (l+6) Bruttoutlåning (2+7)
Amorteringar (3+8) Nettoutlåning (4+9)
Utestående lån vid årets slut (5+10) Beviljade, ej utlämnade lån vid årets slut, båda instituten
Därav avseende färdiga projekt
"75"
'75 22
1 22 26 96
459
16 15 35
138
27 111 494
243
: lndustrikredit och Företagskredit.
1968
277
60 217 989 43" 36 123
320 67 253
1 112
271
1969
259 68 191
1 180
”39” 30 153
298 77 221
1 333
402
1970
452 87 365
1 545
60 12 48 201
512 99 413 1 746 407
1971
696 519 106 413 1 958
1 30 80 14 66
267 826 599 120 479 2 225 622
1972
683 480 126 354
2 312
108 95 19 76
343 791 575 145 430
2 655
738 225
1973
71 1 729 190 539
2 851
104 102 31 71 414 815 831 221 610
3 265
667
1974
1 090 691 220 471 3 322
212 115 35 80 494
1 302 806 255 551
3 816 1 099 450
1975
948 841 221 619
3 941
165 170
38 132 626
1113
1 01 1 303 708
4 524
1 137
250
1976
1 267 1 212 321 891
4 832
227 189
57 132 758 1 494 I 401
378 1 023
5 590
1 172
100
Tabell 11.3 Fördelningen av Industrikredits och F öretagskredits utestående lån på näringsgrenar 1976-12-31 (inkl. beviljade ej utlämnade krediter; mkr och procent)
Mkr Procent
Industri 3 781 56 Gruv-, metall- och verkstadsindustri 1 626 25 Jord- och stenindustri 200 3 Trä- och pappersindustri 808 12 Bmksrörelse 24 0 Textilindustri 160 2 Läder- och gummivaruindustri 80 1 Livsmedelsindustri 255 4 Kemisk-teknisk industri 291 4 Grafisk industri 211 3 Övrig industri 126 2 Handel och servicenäringar 2 037 31 Partihandel 1 040 16 Detaljhandel 330 5 Handel med transportmedel 460 7 Servicenäringar 207 3 Samjärdsel 250 4 Byggnads- och anläggningsverksamhet. fastighets/ärva/tning 5 7 7 9
Tora/l 6 645 ! ()()
Källa: Industrikredit och Företagskredit.
åtstramningsperioder på kreditmarknaden. Under den kraftiga kreditåtstram- ningen 1969—70 bibehölls sålunda institutens utlåningskapacitet på en hög nivå av hänsyn till de mindre företagen. De större företagens emissioner av obligationer halverades däremot under perioden (jfr tabell 11.24).
Tabell 11.3 visar hur institutens utlåning fördelats på olika näringsgrenar. Den renodlade industrin dominerar men dess relativa andel har avtagit under senare år till förmån för i första hand handels- och servicenäringarna.
Vid utgången av år 1976 var Industrikredits lånestock om 4832 mkr fördelad på 6 976 lån. Företagskredits utestående lån uppgick till 758 mkr fördelade på 3 491 län. Det innebär att Industrikredits utestående lån uppgick till i genomsnitt knappt 0,7 mkr och Företagskredits till drygt 0,2 mkr. Den genomsnittliga storleken på utestående lån är dock av mindre intresse då många låntagare har flera lån i instituten. Dessutom medför beräkningen att äldre nedamorterade lån erhåller samma vikt som nya lån.
Vissa metodproblem uppkommer när det gäller att belysa utlåningens fördelning på företagsstorlekar. I statistiska centralbyråns s. k. stockstatistik redovisas samtliga kreditinstituts totalt utestående lån med fördelning på bl. a. de låntagande företagens storlek med avseende på antalet anställda. Enligt statistiken har ungefär 20 procent av utlåningen tilldelats företag med upp till 19 anställda, 55 procent företag med mellan 20 och 199 anställda och 25 procent företag med fler än 200 anställda. Mönstret är likartat i båda instituten. Statistiken ger emellertid inga uppgifter om antalet företag
Tabell 11.4 Industrikredits och Företagskredits beviljande lim under år 1976 för- delade på Iånestorlekar (mkr och procent)
Lånebelopp, mkr” Antal lån Summa beviljade lån
Mkt %
(0,2 104 13” 1 0.2— 0,5 348 133 9 0,5— 1,0 357 271 18 1,0— 5,0 381 838 56 5,0—10,0 31 228 15 10,0— 1 11 1
Summa 1 222 1 494 100
" Lån till en och samma låntagare som delats upp på båda instituten har betraktats som ett lån. bLägsta beviljade belopp: 20000 kr. Källa: Industrikredit och Företagskredit.
inom de olika storleksklasserna som tilldelats lån eller det genomsnittliga lånebeloppet per företag.
Ingen statistik finns tillgänglig som visar hur den årliga nyutlåningen är fördelad på företag av olika st' 'ek. ] tabell 11.4 redovisas emellertid ny- utlåningens (beviljade lån) fördelning på Iånestorlekar under år 1976. Som framgått delas ofta lån till en och samma låntagare upp på båda instituten för att en rimlig avvägning skall åstadkommas från säkerhetssynpunkt. I tabellen har emellertid de båda institutens nyutlåning under år 1976 slagits
samman så att uppdelade lån till en låntagare räknats som ett lån. Det visar sig att instituten beviljar även mycket små lån (ned till 20 000 kr) men att lån på över 200000 kr dominerar såväl antals- som belopps- mässigt. Lån i storleksklassen 1—5 mkr svarar för drygt hälften av nyut- låningen. Den övre gränsen för lånens storlek ligger vid 10 a 11 mkr.
Lån beviljas inte börsnoterade företag eller dotterbolag till sådana. Många mindra och medelstora företag ingår emellertid i koncerner, ofta med för— valtningsbolag som ägare. Koncernerna kan sammantagna vara av betydande storlek samtidigt som de ingående företagen vart och ett för sig kan vara väl kvalificerat för lån i Industri- och Företagskredit. I dessa fall gäller som en generell regel att lånen i instituten är maximerade till cirka 20 mkr för koncernen som helhet. Ofta har finansieringen därvid lösts så att försäk- ringsbolag gått in med bottenkredit och Industri- och Företagskredit med överliggande lån inom maximibeloppet.
Upplånings- och utlåningsvillkor
I Industrikredits bolagsordning stadgas att säkerhet i form av pant eller borgen skall ställas för lån från institutet. Pant skall utgöras av inteckning i fast egendom eller tomträtt liggande inom 60 procent av uppskattat värde. Borgen kan tecknas av staten, kommun eller jämförlig samfällighet eller av bankaktiebolag. För Företagskredit stadgas att lån skall ges mot säkerhet
som bedöms betryggande, vilket i regel innebär inteckning mellan 60—75 procent. I vissa fall kan säkerheten utsträckas till 90 procent av beräknat värde men kompletteras då med företagsinteckning.
Til. säkerhet för institutens egen upplåning skall pantförskrivas lånere- verser med tillhörande säkerhet, som instituten erhåller i sin utlånings- verksamhet. I praktiken sker detta så att ett av bankinspektionen förordnat ombud intygar genom anteckning på lånereversen att förskrivna säkerheter finns deponerade. Säkerhetema förvaras under tre lås till vilka en nyckel finns hos ombudet, en hos instituten och en hos banken som upplåter kas- savalvet. Ombudet kan således säkerställa att upplåning utöver värdet av tillgängliga säkerheter ej äger rum.
Insaitutens upplåning har som framgått nästan helt skett mot revers i AP-fonden. Tidigare var lånen bundna på ca 10 år med 20-åriga amor- teringsplaner. Efter 10 år hade instituten möjlighet att säga upp lånen eller att omsätta dem till då gällande ränta. Under 1975 förkortades länens löptid till ca 15 år med omsättning till gällande ränta efter 10 år. Amorteringarna äger rum halvårsvis med lika stora belopp. Förkortningen avspeglar tendensen på Obligationsmarknaden under senare år där industriobligationer numera regelmässigt löper på 15 år.
Institutens utlåning löper efter förkortningen 1975 också på längst 15 år med lika amorteringar efter en fastställd plan. 1 de fall en 15-årig amor- teringsplan tillämpas finns möjligheter att efter 10 år antingen lösa lånen eller att omsätta dem på ytterligare 5 år till då gällande räntesats. Den maxi- mala löptiden används i regel vid belåning av byggnader. Vid maskinin- vesteringar varierar amorteringstiden i regel mellan 5 och 10 år. Femårslån är dock sällsynta.
Förkortningen har medfört att amorteringstakten ofta överskrider avskriv- ningstakten för låntagamas anläggningstillgångar. Det innebär att amorte- ringarna riskerar att få ske med beskattade medel. I vissa fall har därav följande finansieringsproblem kunnat lösas genom att försäkringsbolag gett en kompletterande femårig amorteringsfri bottenkredit med bästa förmåns- rätt. Industrikredit har således då gett en överliggande kredit. Eftersom
' försäkringsbolagen i allmänhet kräver en något högre utlåningsränta än ln- dustrikredit, har det märkliga förhållandet därigenom uppkommit att bot- tenlånen betingar en högre ränta än överliggande lån.
Industrikredits upplåningsränta ligger traditionellt0,l procentenhet och Företagskredits 0,35 procentenhet över lägsta emissionsräntan för indus- triobligationer. Skillnaden i upplåningsränta motiveras av Företagskredits formellt högre risktagande, ett skäl som dock inte förefaller helt övertygande eftersom förluster knappast alls realiserats i verksamheten. Institutens ka- pitaltäckningsregler och avsättningar till värderegleringsfonder är också av- passade med hänsyn till den formella risknivån på utlåningssidan. Indust- rikredits avsättning till värderegleringskonto motsvarade vid slutet av 1976 1,45 procent och Företagskredits avsättning 2,07 procent av utlåningen exkl. upplupna amorteringar. Ur institutens långivares synvinkel är därmed risk- nivån vid långivningen i det närmaste identisk, en utjämning som ju utgör en av mellanhandsinstitutens huvuduppgifter.
Marginalen mellan Industrikredits upp- och utlåningsränta har minskat från 0,5 procentenhet fram till 1968 till 0,25 procentenhet därefter. För Fö-
retagskredit är marginalen sedan starten 0,5 procentenhet. 1968 ökade således skillnaden mellan de båda institutens utlåningsräntor från 0,25 till 0,5 pro- centenhet. Någon differentiering av institutens utlåningsräntor förekommer inte med avseende på krediternas löptider eller med hänsyn till riskbedömningar. Utlåningsräntan kan dock i någon mån sägas vara riskanpassad då möj- ligheter föreligger att placera en varierande andel av ett lån i sekundär- institutet Företagskredit.
En jämförelse mellan emissionsräntan för förstklassiga industriobligatio- ner och de båda institutens utlåningsräntor visar alltså att lån i Industrikredit betingar 0,35 procentenhet och lån i Företagskredit 0,85 procentenhet högre ränta än obligationslånen. För obligationslånens del tillkommer emellertid kostnader för lånens administration, stämpelavgifter m. m. motsvarande en årlig räntekostnad på omkring 0,5 procent. Kostnaderna för de mindre fö- retagens lån i Industrikredit är således något lägre än kostnaderna för de finansiellt stabilaste större företagens upplåning direkt på obligationsmark- naden. Därtill kommer att säkerhetskraven för obligationslån är strängare än för lån i Industrikredit. För obligationslån är de begränsade till omkring 50 procent av taxeringsvärdet av fast egendom. För lån i Industrikredit krävs säkerhet inom 60 procent av egendomens uppskattningwärde varvid även industritillbehör som maskinutrustning m. m. får inräknas. Den låga räntan för långa lån till mindre företag torde vara i det närmaste unik för Sverige åtminstone om jämförelsen begränsas till subventionsfria lånearrangemang. En bidragande orsak till de låga kostnaderna är självfallet att Industrikredit kunnat ta upp reverslån i enkla former direkt i AP-fonden.
Sammanfattning
Som en sammanfattande karakteristik av Industrikredits- och Företagskre- dits verksamhet kan sägas följande. Båda är inriktade på långfristig kre- ditgivning mot fullgoda säkerheter. Kretsen av låntagare är relativt vid även om industriföretag dominerar. Låntagarna utgörs av medelstora företag sna- rare än små. De minsta företagen är inte uteslutna men synes ha begränsade möjligheter att få lån i instituten då lånen oftast överstiger 200000 kr. Villkoren för lån i Industrikredit överensstämmer i stort med villkoren för industriobligationer. Kostnaderna för lån i Industrikredit är något lägre än kostnaderna för obligationslån. Säkerhetskraven är också något mindre strikta för lån i Industrikredit än på Obligationsmarknaden. Räntevillkoren är fixerade och oberoende av lånens löptider och av riskbedömningar. Ut- låningen sker således på i stort samma villkor som institutens egen upplåning med tillägg för en minimal och fast marginal.
11.2.2 Lantbrukskredit Tillkomst och ändamål
Vid överläggningar om jordbrukspriserna i början av 1960-talet mellan fö- reträdare för regeringen och jordbrukets organisationer kom även kredit- försörjningen att inta en framskjuten plats. Rationaliseringen av såväl pro-
duktion som distribution inom jordbruks- och skogsbrukssektorn ställde allt större krav på tillskott av långfristigt kapital.
En statlig delegation tillsattes för att föra förhandlingar med representanter för jordbrukets föreningsrörelse, handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor samt Kooperativa förbundet om inrättande av ett institut för långfristig kreditgivning till företag med anknytning till jordbrukssektorn.
År 1964 inrättades på grundval av det förslag som utarbetades Lantbruks- näringarnas primärkredit AB och Lantbruksnäringarnas sekundärkredit AB (prop. l964:l 17). Instituten, som tillsammans brukar benämnas Lantbruks- kredit, byggdes upp enligt samma mönster som Industrikredit och Före- tagskredit.
Aktiekapitalet uppgår efter höjning år 1977 till 15 mkr i primärkredit- institutet och 5 mkr i sekundärkreditinstitutet. Staten har satsat 50, Lant- brukarnas riksförbund 30, Kooperativa förbundet 10 och enskild handel och industri 10 procent av aktiekapitalet i vardera institutet. I likhet med delägarna i Industrikredit/Företagskredit har man också utfärdat garanti- förbindelser i samma proportioner som aktiekapitalet som säkerhet för in- stitutens förpliktelser, avsedda att tagas i anspråk sedan det egna kapitalet förbrukats vid ett eventuellt fallissemang. Garantifonden uppgår till 60 mkr i primärkreditinstitutet efter höjning år 1977 och 15 mkr i sekundärkre- ditinstitutet.
Enligt bolagsordningarna har instituten till uppgift att ge långfristiga lån till företrädesvis inhemska företag som sysslar med förädling eller distri- bution av produkter från jordbruket eller skogsbruket eller binäringar till dessa. Man är dock oförhindrad att ge lån även till andra företagskategorier.
Efter ombildandet av Industrikredit år 1960 (se avsnitt 11.21) och in- rättandet av Företagskredit kan även dessa institut ge krediter till sådana företag som kan få lån från Lantbrukskredit. I samband med bildandet av Lantbrukskredit uttalade llera remissinstanser att en utvidgning av Indust- rikredits/Företagskredits verksamhet vore en alternativ väg att kanalisera långa lån till företag inom lantbrukssektorn.
] propositionen med förslag om bildandet av Lantbrukskredit framhölls att även om några formella bindningar inte fanns så hade Industri- och Företagskredits utlåning främst gått till företag utanför lantbrukssektorn. Inrättandet av Lantbrukskredit borde därför enligt propositionen underlätta denna sektors kreditförsörjning men också vara gynnsamt av konkurrens- skäl. Eftersom inga strikta branschgränser drogs mellan Lantbrukskredit å ena sidan och Industrikredit/Företagskredit å den andra, skulle instituten komma att verka i konkurrens med varandra. Detta borde bl. a. medföra att institutens marginaler pressades till förmån för låntagarna.
Organisation och administration
Lantbrukskredits administration handhas enligt avtal av Sveriges allmänna hypoteksbank och hypoteksbankens verkställande direktör har samma be- fattning i Lantbrukskredit. Förvaltningskostnaderna har genom samarbetet kunnat hållas under 0,1 procent av utestående lån. Styrelsen består av tio ledamöter och tio suppleanter.
Utlåningen sker i regel i form av avlyft av banklån. Kreditberedningen
genomförs därför ofta i samråd med det lånesökande företagets bankför- bindelse. I allmänhet kräver bankerna också utfästelse om avlyft av bank- krediterna redan på projekteringsstadiet för att bevilja byggnadskreditiv.
Upplåningens volym
Lantbrukskredits upplåningsrätt är reglerad på samma sätt som för Indust- rikredit/Företagskredit. Upplåningsunderlaget utgörs sålunda av summan av eget kapital, garantifond och utestående förlagslån, i sistnämnda fall med vissa restriktioner för lån med kortare återstående löptid än fem år.
För primärinstitutet är upplåningsrätten maximerad till tjugo och för se- kundärinstitutet tio gånger upplåningsunderlaget efter höjningar år 1974.
LantbrukSkredit har hittills liksom Industrikredit/Företagskredit finan- sierats praktiskt taget helt genom upplåning mot revers i AP-fonden. Sedan år 1972 har man också tagit upp förlagslån för att bredda upplåningsun- derlaget. FörlagSIånen har hittills till större delen också placerats i AP-fonden. Upplåningens utveckling framgår av tabell 11.5.
Utlåningens volym och inriktning
Tabell 11.6 visar utvecklingen av Lantbrukskredits utlåning. Det framgår att institutens sammanlagda bruttoutlåning var relativt stabil, omkring 200 mkr/år, från år 1972 fram till år 1976 då den ökade kraftigt till över 300 mkr. Primärkreditinstitutet har svarat för ungefär fyra femtedelar av ut- låningen. I motsats till Industrikredit och Företagskredit fick instituten vid- kännas en minskning av upplåningen under kreditåtstramningen 1969-70. Kön av beviljade, icke utbetalda lån har varierat kraftigare än utlåningen (rad 13). Dessa data representerar i sin helhet krediter som skulle utbetalas om medel fanns tillgängliga. Utlåningens fördelning på branscher visas i tabell 11.7. Fyra femtedelar av krediterna avser förädling och distribution med anknytning till lantbruket medan återstoden i huvudsak rör skogsnäringen.
Lantbrukskredits utlåning inriktas i stor utsträckning på rationaliserings- investeringar och utbyggnad av stora anläggningar. Lån ges i princip endast för nyinvesteringar. Det genomsnittligt utestående beloppet per låntagare var ca 7 mkr vid utgången av år 1976 men spridningen mellan lånestorlekarna är betydande. Av tabell 11.8 framgår att 76 procent av den totala utlåningen var fördelad på låntagare med ett engagemang på över 10 mkr. Tolv låntagare med lån på vardera över 30 mkr svarade för 46 procent av utestående lån. Fördelningen av beviljade krediter under år 1976 redovisas i tabell 11.9. Under året beviljades sju låntagare lån på över 10 mkr vilket motsvarade 59 procent av beviljade lån. Lantbrukskredits verksamhet är således markant mer inriktad på större projekt än Industrikredits och Företagskredits (jfr tabell 11.4). 1 de sistnämnda institutens bolagsordningar anges också att utlåningen skall avse mindre och medelstora företag medan denna begräns- ning inte gäller för Lantbrukskredit.
Tabell 11.5 Lantbrukskredits upplåning (mkr)
1965
Primärkreditinstitutet l . Bruttoupplåning 50 2. Amorteringar 0
3. Nettoupplåning 50 4. Utestående lån vid årets slut 50
Scktmdärkreditinstitutet
5. Bruttoupplåning
6. Amorteringar
7. Nettoupplåning
8. Utestående lån vid årets slut
("tom"")
Summa
9. Bruttoupplåning (l+5) 53 10. Amorteringar (2+6) 0 11. Nettoupplåning (3+7) 53 12. Utestående lån vid årets slut (4+8) 53
" Därav förlagslån 22 mkr. ”Därav lörlagslån 4 mkr. Kil a: Lantbrukskredit.
1966
65 61 111 11
11 14
76 72 125
1967
77 70 181 19 17 31 96 87 212
1968
128
12 116 297 18 16 47
146
14 132 344
1969
73 17 56 353 15 3 12 59 88 20 68 412
1970
102 20 82 435
18 15 74
120 23 97 509
1971 1972 1973 1974 1975 1976
134
27 107 542 22
5 17 91
156
32 124 633
166
35 131 673 27 21 112
193
41 152 785
161
41 120 793 34 27 139
195
48 147 932
154
50 104 897 41 32 171
195 59 136 1 068
165 58 107
1 004 35 11 24 195
200 69 131
1 199
271 70 201
1 205”
57 14 43 238b
328 84 244
1 543
Tabell 11.6 Lantbrukskredits utlåning (mkr)
Primärkreditinstitutet
]. Bruttoutlåning
2. Amorteringar 3. Nettoutlåning
4. Utestående lån vid årets slut
Sekundärkreditinstimret
5. Bruttoutlåning 6. Amorteringar 7. Nettoutlåning 8. Utestående lån vid årets slut
Summa 9. Bruttoutlåning (l+5) 10. Amorteringar (2+6) 11. Nettoutlåning (3+7)
12. Utestående lån vid årets slut (4+8) 13. Beviljade. ej utlämnade lån vid årets slut
Lantbrukskredit.
1965
62 62 62
OOOkD
68 68 58 10
1966 1967 1968 1969 1970
63 58 120 18 17 23 81 75 143 48 77 70 1 90 18 17 40 95 87 230 83
129
12 117 307
152
19 133 363 18
75 19 56 363 16 13 69 91 22 69 432 40
104 20 84 447
20 16 85
124
24 100 532 81
1971 1972 1973 1974 1975 1976
140
29 111 558 24 19 104
1 64
34 130 662
174
164
35 129 687 27 20 1 24
191
42 149 811
103
166
43 123 810 36 28 152
202
51 151 962 53
160
53 107 917 42 11 31 183
202 64 138
1 100 71
176 62 114 1 031
46 13 33 217
222 75 147
1 248
154
267 72 195
1 226
59 44 261
326 87 239
1 487
Tabell 11.7 Fördelning av Lantbrukskredits utlåning på låntagarkategorier vid ut- gången av 1976
Mkr Procent
Mejeriprodukter (mejerier, glassfabriker
torrmjölkproducenter) 64 4 Köttprodukter (slakterier, charkuteri- och
konservfabriker) 117 8 Ägg- och fjäderåi (packerier, slakterier,
konservfabriker) 10 ] Frukt. grönsaker, potatis, fisk
(fruktindustrier, konservfabriker) 119 8 Oljeprodukter 54 4 Spannmål och _lörnädenheter m. m. (silos. lagerhus.
loderl'abrikcr. kvarnar. utsåideslörctag. bagerier. bryggerier, byggnader för maskinlager och verkstäder) 418 29 Dis/ribution (lagercentraler, auktionshallar.
fryshus m. 11. byggnader för lagring av livsmedel) 392 26 Skogsprodukter (sågverk. brädgårdar m. m.) 261 18 Ovrigt 51 3
Summa 1 486 100
Källa: Lantbrukskredit.
Tabell 11.8 Lantbrukskredits utestående län 1976-12-31 (mkr och procent)
Lånebelopp” Antal Summa ute- låntagare stående lån Mkr % ( 1 61 35 2 1— 5 74 215 14 5—10 15 116 8 10—15 16 154 10 15—20 12 166 11 20—30 10 129 9 30—40 4 143 10 40— 8 529 36 Summa 200 1 487 100
" Atser varje låntagares totala låneskuld vid utgången av året till de båda instituten sammantagna. Källa: Lantbrukskredit.
Tabell 11.9 Lantbrukskredits beviljade lån år 1976 (mkr och procent)
Lånebelopp” Antal Summa bexiljadc låntagare lån Mkr % ( 1 7 6 3 l— 5 22 62 28 5—10 3 23 10 10—15 3 42 19 15—20 3 55 24 20—30 — — * 30—40 1 37 16 40— — — — Summa 39 224 100
"Lan som delats upp på båda instituten betraktas som ett län, Källa: Lantbrukskredit.
De största individuella låntagarna utgöres av jordbrukskooperationen och konsumentkooperationen. Reverslåneformen framstår för dessa låntagare som en smidigare lösning än upplåning mot obligationer även om de belopp det totalt är fråga om motiverar att man går ut på Obligationsmarknaden. De båda kooperationerna är nämligen organiserade i olika fristående enheter varigenom pantförskrivningen av säkerheterna för ett helt obligationslån medför praktiska problem. Reversupplåningen i Lantbrukskredit kan där- emot genomföras av varje enhet för sig. Vidare är det egna kapitalet i den kooperativa verksamheten förhållandevis mindre än för flertalet industrifö- retag i aktiebolagsform. Det medför att ingendera kooperationen i allmänhet kan räkna med att placeras i högsta klassen inom ratingsystemet på ob- ligationsmarknaden och därmed få erlägga den lägsta tillämpade obliga- tionsräntan (se kapitel 12). Reverslån i primärkreditinstitutet betingar där- emot en ränta som något understiger kostnaderna för ett förstklassigt ob- ligationslån.
I princip kan alla låntagare utom de största i Lantbrukskredit också vända sig till Industrikredit och Företagskredit med låneansökningar medan mot- satsen inte gäller. I allmänhet synes fördelningen gå till så att Industrikredit hänvisar sådana lånesökande som också kan ansöka om lån i Lantbrukskredit till detta institut.
Upp/ånings- och utlåningsvillkor
Lantbruksnäringarnas primär- och sekundärkreditinstitut har samma upp- byggnad som Industrikredit och Företagskredit. Säkerhetskraven överens- stämmer. Den övre lånegränsen för primärlåneinstitutet går sålunda vid 60 procent av pantens uppskattade värde. Säkerheten skall utgöras av in- teckning i fast egendom eller tomträtt. Lån kan även ges mot borgen av staten, kommun eller bank. För sekundärlåneinstitutet anges i bolagsord- ningen att säkerheten skall bedömas betryggande. I likhet med vad som är fallet för Företagskredit innebär detta i regel långivning mot inteckning mellan 60 och 75 procent av pantens beräknade värde.
Vid upplåningen, vilken som framgått praktiskt taget helt ägt rum i AP- fonden, gäller samma räntesatser som för Industri- och Företagskredit. Se- kundärlåneinstitutet erlägger således 0,25 procentenhet högre ränta än pri- märlåneinstitutet. Amorteringstiden förkortades under 1975 från 20 till 15 år och amorteringarna sker halvårsvis med lika belopp.
Som framgått inriktas långivningen på nya projekt. Den maximala 15-åriga löptiden tillämpas därvid i regel. Efter tio år har låntagaren rätt att säga upp lånet till återbetalning eller att sätta om det till då gällande räntesats. Vid utlåningen tillämpar sekundärlåneinstitutet en räntesats som är 0,4 pro- centenheter högre än primärlåneinstitutet. Motsvarande räntedifferens för Industrikredit och Företagskredit är 0,5 procentenheter.
Till kostnaderna för lån från Lantbrukskredit kommer en engångsavgift på 5 000 kr per län som utbetalas. Om lån erhålles i båda instituten erlägges endast en avgift. Avgiften motsvarar en årlig räntekostnad på något mer än 0,05 procent på ett lS-årigt lån på 0,5 mkr.
'Marginalerna mellan institutens upp- och utlåningsräntor har successivt pressats ned och uppgår numera till 0,25 procent för primärinstitutet och 0,4 procent för sekundärinstitutet. Motsvarande marginaler för Industri- och Företagskredit är 0,25 resp. 0,5 procentenheter. Vid jämförelsen bör hänsyn tas till att Lantbrukskredits lån är väsentligt större i genomsnitt och färre än Industri- och Företagskredits. Till marginalen bör också läggas Lant- brukskredits kreditavgift.
Sammanfattning
Lantbrukskredit är i stora drag uppbyggt enligt samma mönster som Industri- och Företagskredit. Upplånings- och utlåningsvillkoren överensstämmer så- lunda i allt väsentligt. Lantbrukskredit är emellertid inriktat på en mindre krets av låntagare än Industrikredit och Företagskredit. Låntagarna utgöres av förädlings- och distributionsföretag med anknytning till lantbruks- och skogssektorn. [ princip kan alla Lantbrukskredits låntagare utom de större också erhålla lån i Industrikredit/Företagskredit medan motsatsen inte gäller för sådana låntagare hos Industrikredit som faller utanför Lantbrukskredits verksamhetsområde.
Lånen är relativt stora och uppgår till ca 7 mkr i genomsnitt att jämföra med knappt 1 mkr för Industrikredit. De största lånen under ett år till en och samma låntagare är av storleksordningen 30 mkr, alltså jämförbara med obligationslån.
11.2.3 Sveriges investeringsbank AB
Tillkomst och ändamål
lnvesteringsbanken bildades år 1967 som ett av staten helägt kreditaktie- bolag. Inrättandet motiverades bl. a. av de slutsatser som den av riksdagen beställda utredningen om de finansiella långtidsperspektiven (SOU 1967:6) dragit. Utredningens kalkyler visade att näringslivets självfinansieringsgrad kunde väntas avta under kommande år. Detta skulle inte bara ställa ökade kvantitativa krav på kreditmarknaden. Utvecklingen inom näringslivet med-
förde i allt högre grad behov av långfristiga krediter och krediter till stora projekt. Det gällde således att skapa de institutionella förutsättningarna för näringslivet att uppbringa lån på mer flexibla villkor än dem som tidigare tillämpats.
Inrättandet av ett av staten helägt kreditinstitut ansågs vara det effektivas- te sättet att möta de nya kraven. I proposition 1967z56 med förslag om bildandet av lnvesteringsbanken anfördes att institutets kreditgivning till en del kunde väntas komma att inriktas på struktur- och branschrationa- liserande åtgärder där olika ägar- och bankintressen skulle beröras. Den statliga investeringsbanken borde därvid kunna utgöra ett balanserande ele- ment på kreditmarknaden och närmast fungera som ett komplement till övriga kreditinstitut.
I propositionen drogs riktlinjerna upp för bankens verksamhet. Syftet var att skapa en ny och effektiv form för långfristig finansiering av produktiva investeringar i näringslivet. Verksamheten borde i första hand inriktas på investeringsprojekt som trots att de kunde väntas vara lönsamma inte kunde tillgodoses på den existerande kapitalmarknaden. Särskilt borde bankens insatser avse projekt av betydelse för näringslivets strukturomvandling. Verksamheten förutsattes till stor del gälla större, långsiktiga och förhål- landevis riskbetonade projekt.
De allmänna riktlinjerna förutsatte emellertid inte att bankens insatser helt skulle inriktas på stora företag. Många mindre företag med inriktning på utveckling av nya produkter och metoder borde kunna påräkna en snabb expansion om finansieringsproblemen kunde lösas. Det borde vara en na- turlig uppgift för banken att bistå även sådana företag. Inga bindande fö- reskrifter utfärdades därför angående verksamhetens inriktning utan bank- ledningen förutsattes pröva projekten från fall till fall utan att prioritera vissa projekttyper eller branscher.
De samhällsekonomiska motiven för inrättandet av lnvesteringsbanken innebar inte att banken avsågs ägna sig åt subventionerad kreditgivning eller sträva efter att lösa sysselsättningsproblem. Banken skulle sålunda kräva en normal förräntning på insatt kapital. Sysselsättningsproblem förutsattes alltjämt komma att angripas med arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiska åtgärder. Bankens verksamhet borde dock skapa förutsättningar för en hög sysselsättning genom att öka företagens konkurrenskraft och lönebetalnings— förmåga.
Riktlinjerna för lnvesteringsbankens verksamhet har sammanfattats i 2 55 i bolagsordningen:
Bolaget, för vilket gäller lagen den 26 april 1963 (nr 76) om kreditaktiebolag, har till föremål för sin verksamhet att bidraga till finansiering av sådana investeringar inom näringslivet som inriktas på rationalisering, strukturanpassning och utveckling samt att medverka vid finansiering av svensk expon.
Föreskrifterna om exportfinansiering tillkom 1973 sedan kreditvillkoren kommit att framstå som ett allt viktigare konkurrensmedel, särskilt för större exportprojekt.
Formerna för bankens verksamhet preciseras i 14—18ää. I 14; fastställs en vid ram för bankens kreditgivning:
Bolaget äger i sin finansieringsverksamhet dels lämna lån, ingå garantiförbindelser
samt driva handel med och förvärva in- och utländskt mynt, växlar, checkar, an- visningar samt obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskriv- ningar, dels lämna tillskott av kapital till näringsidkare eller företag och i samband därmed förvärva aktie. andel i ekonomisk förening eller liknande rättighet.
Bolagsordningen lägger således knappast några restriktioner på formerna för bankens finansiella insatser. Banken har en för kreditaktiebolagen (med undantag av Företagskapital) exklusiv rätt att förvärva företagsandelar som ett inslag i sin finansieringsverksamhet. Den enda begränsning som gäller låneverksamheten finns införd i 15 ; där det stadgas att lånen skall ha en löptid på högst 20 år.
Den i förarbetena förutsatta inriktningen på finansiella insatser som inte kan tillgodoses på andra vägar återspeglas i 16 ;:
Kapitaltillskott enligt 14 ;" får lämnas endast om bolaget anser att mottagarens behov därav är från företagsekonomisk synpunkt väl motiverat och anskaffning av kapital på annat sätt är förenad med stora svårigheter eller skulle medföra betydande olägenhet för mottagaren.
1 18 &, slutligen, stadgas att banken har större frihet än andra mellanhands- institut att lämna lån om inte fullgoda säkerheter kan uppbringas:
För län eller garantiförbindelse skall ställas säkerhet, som prövas betryggande, om inte med hänsyn till omständigheterna trygghet för länets eller förbindelsens full- görande ändock kan anses föreligga.
Summan av lån eller förbindelser utan säkerhet får dock inte överstiga hälften av bolagets aktiekapital.
Från starten den 1 juli 1967 disponerade banken ett eget kapital på 500 mkr fördelat på 450 mkr i aktiekapital och 50 mkr i reservfond. I enlighet med statsmakternas beslut tecknade riksgäldskontoret samtidigt en garanti för bankens förbindelser på 450 mkr, dvs. lika stor som aktiekapitalet. Genom beslut av 1968 och 1969 års riksdagar ökades sedan aktiekapitalet med 180 resp. 270 mkr och reservfonden med 20 resp. 30 mkr. Vid båda tillfällena ökades också den statliga garantin med belopp motsvarande tillskotten av aktiekapital. Aktiekapitalet uppgår därmed till 900 mkr och reservfonden, till den del den grundats på externa kapitaltillskott, till 100 mkr.
Banken begärde i skrivelse till regeringen år 1976 att dess aktiekapital skulle ökas med 500 mkr i syfte att vidga upplåningsrätten och upprätthålla bankens kapacitet att ge riskbärande krediter. 1 proposition 1976/771100 an- förde emellertid industriministern att han inte var beredd att ta ställning till en kapitalökning. Verksamheten borde först utvärderas och de gällande riktlinjerna för denna samtidigt ses över. Översynen avses ske i samband med behandlingen inom regeringskansliet av kapitalmarknadsutredningens betänkande.
Genom beslut av riksdagen år 1975 och 1977 har den statliga garantin för bankens förbindelser ökats från 900 till först 2 000 mkr och sedan till 4000 mkr. Syftet har bl.a. varit att förbättra bankens möjligheter att ta upp lån på goda villkor i utlandet.
Banken har en upplåningsrätt på åtta gånger det egna kapitalet och even- tuella medel upplånade mot förlagsbevis. Med hänsyn till verksamhetens, vid en jämförelse med andra instituts, riskfyllda karaktär har således mul-
tipeln satts relativt lågt. Den höjdes emellertid från fem år 1977. Multipeln för Industrikredit och Lantbruksnäringarnas primärkredit är tjugo och för Företagskredit och Lantbruksnäringarnas sekundärkredit tio. I Investerings- bankens fall inräknas inte den statliga garantiutfästelsen i upplåningsun- derlaget så som är fallet för Industrikredit/Företagskredit och Lantbruks- kredit. Bankens upplåningsrätt är efter höjningen av multipeln maximerad till ca 9000 mkr.
Organisation och administration
1 bolagsordningen och i proposition 1967z56 som i sina huvuddrag refererats i det föregående anges att lnvesteringsbanken skall ha till uppgift att åta sig sådan finansiering som inte kan komma till stånd genom andra kre- ditinstitut. I praktiken innebär detta att bankens insatser kompletterar övriga institut i deras verksamhet även vad gäller kreditgivning till enskilda projekt eller företag. lnvesteringsbankens krediter kommer därför normalt att ligga i ett högre riskläge än andra institutioners och har inte karaktären av avlyft av bankkrediter så som är fallet beträffande flertalet krediter från andra mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden.
Med denna inriktning är det naturligt att ett samarbete i regel etableras med lånesökandens övriga kreditgivare, i första hand med den ordinarie bankförbindelsen. Bankens organisation omfattar ett fyrtiotal tjänstemän. Dess styrelse består av nio ledamöter och nio suppleanter.
lnvesteringsbanken har utvecklat ett samarbete med företagareförening- arna för finansiering av projekt som aktualiserats i deras rörelse. Banken har också kontakt med Styrelsen för teknisk utveckling (STU) och Statens utvecklingsfond (SUFO) och har åtagit sig att finansiera fiera projekt där dessa institutioner är intressenter. SUFO:s verksamhet finansieras också till stor del med medel som staten erhåller i utdelning på aktierna 1 In- vesteringsbanken.
Upplåning
T.o.m. år 1971 behövde lnvesteringsbanken inte låna upp medel för sin verksamhet. Det egna kapitalet på 1000 mkr täckte under denna tid ut- betalningarna. Vid utgången av 1971 var hela det egna kapitalet engagerat och diskussioner upptogs med berörda myndigheter angående utrymmet för upplåningen och därmed för bankens fortsatta verksamhet. I 1971 års statsverksproposition erinrades om att lnvesteringsbanken under tidigare år ökat sina åtaganden med ca 500 mkr/år. Det ansågs vara angeläget att banken skulle få möjligheter att ta kapitalmarknaden i anspråk i en ut- sträckning som garanterade en jämn utveckling. I propositionen föreslogs också att banken skulle ägna sig åt exportkreditgivning. Samma proposition förutskickade också en viss ändring i praxis vid tillämpning av valutareg- leringen så att upplåning i utlandet kunde medges för finansiering av ex- portfrämjande investeringar. Bl. a. borde därvid lnvesteringsbanken kunna utnyttjas för upplåningen utomlands. Förslagen i statsverkspropositionen godkändes av riksdagen. Under 1971 erhöll lnvesteringsbanken ett prin- cipiellt medgivande av riksbanken att företa långfristig upplåning utomlands.
_ "Wu-uma" _ __ _
Utvecklingen av lnvesteringsbankens upplåning framgår av tabell 11.10. T.o.m. år 1971 begränsades upplåningen till viss medelfristig upplåning utomlands. År 1972 inleddes en betydande upplåning såväl i Sverige som utomlands, en utveckling som fortsatte år 1973. Den kraftiga upplånings- expansionen hängde till stor del samman med bankens åtaganden att fi- nansiera en stor exportkredit till Finland. Krediten refinansierades i särskild ordning i AP-fonden. År 1974 stagnerade upplåningen beroende på en låg kreditefterfrågan och ogynnsamma ränterelationer för upplåning i utlandet. År 1975 ökade upplåningen ånyo till något över 1 000 mkr men begränsades år 1976 till 340 mkr beroende på bankens goda likviditet vid årets början och en vikande kreditefterfrågan från näringslivet.
Den inhemska långfristiga upplåningen har till allra största delen skett mot reverser i AP-fonden med löptider på 10 eller 15 år. Banken erlägger samma ränta som Industrikredit. Av den sammanlagda medel- och lång- fristiga inhemska upplåningen på 1 230 mkr vid utgången av år 1976 avsåg 650 mkr refinansiering i AP-fonden för särskilda projekt, däribland 500 mkr i exportkrediter för en finsk kärnkraftanläggning utrustad med svenska agg- regat.
Upplåningen utomlands har skett genom utgivande av obligationer eller genom 5. k. private placements förmedlade av internationella banker. Vid utgången av 1976 hade banken tagit upp tretton medelfristiga eller långa lån i utlandet varav nio obligationslån. Villkoren för lånen har förändrats avsevärt genom tiden beroende på kreditmarknadsläget. Löptidema har va- rierat mellan 5 och 15 år och räntan mellan 6,5 och 9,25 procent. Under år 1975 kunde endast medelfristiga lån med löptider mellan 5 och 8 år uppbringas medan ett lS-årigt obligationslån kunde placeras år 1976. Denna upplåning har skett till fast ränta och har växlats om för utlåning i svenska kronor. Av tabell 11.10 framgår att den totala upplåningen utomlands är av samma storleksordning som upplåningen i Sverige. Bankens utlåning sker normalt i svenska kronor. Upplånad utländsk valuta växlas därför om varigenom banken kommer att bära betydande kursrisker. För att täcka de inträffade men ännu ej realiserade förlusterna görs av- sättningar till kursregleringskonto. Vid utgången av 1976 uppgick avsätt- ningarna till värderegleringskontot för långfristig utrikes upplåning till 85 mkr. Beloppet motsvarar de kursförluster, utan kvittning mot kursvinster, som banken hade tvingats bära om lånen i sin helhet förfallit till betalning vid bokslutet. Det slutliga utfallet av kursvinster och förluster på upp- låningen utomlands står klart först när lånen återbetalts i sin helhet.
Utlåning och ägarengagemang
Som framgått ovan fyller lnvesteringsbanken funktionen som komplement till övriga kreditinstitut. Banken beviljar sålunda i princip inte krediter som kan erhållas på andra vägar. Det innebär att banken går in med komplet- terande toppkrediter i projekt där även andra institut är engagerade. Kre- ditema ligger således normalt i ett högt riskläge och utgör i motsats till övriga mellanhandsinstituts lån inte avlyft av bankkrediter. Till skillnad från övriga mellanhandsinstitut ger man också medel- eller långfristiga rö- relsekrediter till fast ränta.
Tabell 11.10 lnvesteringsbankens medel- och långfristiga upplåning 1970—76 (mkr)
Bruttoupplåning
1. 2 3. 4
.a)?”
7.
Inrikes medel fristig
. Inrikes långfristig
Utrikes medelfristig
. Utrikes långfristig
Summa bruttoupplåning varav långfristig varav utrikes
Nettoupplåning
8. 9. 10. 11.
12. 13. 14.
Inrikes medelfristig Inrikes långfristig Utrikes medelfristig Utrikes långfristig
Summa nettoupplåning varav långfristig varav utrikes
Utestående lån vid årets slut
15. 16. 17. 18.
19. 20. 21.
Inrikes medelfristiga Inrikes långfristiga Utrikes medelfristiga Utrikes långfristiga
Summa utestående lån varav långfristiga varav utrikes
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 _ _ _ _ 100 200 25 _ — 150 520 _ 175 125 34 6 6 o _ 629 50 — — 293 222 — — 140 34 6 449 742 100 1 004 340 — — 443 742 _ 175 265 34 6 293 222 _ 629 190 — _ _ _ 100 200 5 _ _ 150 510 _ 11 164 112 34 4 3 _ 11 _ 1 602 48 — — 293 219 _ 5 _ 5 135 34 4 446 718 83 961 300 — _ 443 729 _ 16 159 247 34 4 296 208 _ 6 597 183 — _ — — 100 300 305 — _ 150 660 649 813 925 34 38 41 30 29 631 679 — - 293 512 507 502 635 34 38 484 1 202 1 285 2 247 2 544 — _ 443 1 172 1 156 1 315 1 560 34 38 334 542 536 1 134 1 314
Källa: Sveriges investeringsbank.
Flertalet finansieringsavtal tecknas under investeringarnas planeringsske- de, medan utbetalningarna blir beroende av den takt som investeringarna genomförs. Utbetalningarna kan således sträcka sig över flera år, men ränte- och amorteringsvillkor bestäms redan vid beviljandet. Volymen beviljade, ännu icke utnyttjande krediter är därför normalt betydande.
Utvecklingen av lnvesteringsbankens kreditgivning redovisas i tabell 11.11. Först år 1971 blev utlåningen den dominerande posten i balansräk- ningen vilket medförde en minskning av de likvida medlen och krav på upplåning (jfr ovan). Bevillningen av krediter ökade snabbare än utbetal- ningarna så att volymen beviljade, icke utnyttjade krediter nådde över 1 000 mkr år 1970. Utbetalningarna har alltsedan år 1971 varierat mellan 500 och 1000 mkr per år. År 1973 utgjorde ett undantag då nyutlåningen sjönk beroende på hög likviditet i företagen och i kreditsystemet.
Vid utgången av år 1976 uppgick bankens totala engagemang, inkl. be- viljade, icke utnyttjade krediter och kreditofferter samt kreditgarantier till 5 676 mkr. Av beloppet utgjorde 72 procent investerings- och rörelsekrediter och 22 procent exportkrediter.
Även om bankens engagemang beloppsmässigt domineras av stora företag
Tabell 11.11 lnvesteringsbankens utlåning 1968—76 (mkr)
l. Beviljade lån och garantier under året (inkl. offerter)
Bruttoutlåning (utbet. under året) Amorteringat”
Nettoutlåning (2—3)
Utestående lån vid årets slut Utestående garantiförbindelser vid årets slut 7. Beviljade icke utnyttjade lån och garantier vid årets slut
Totala engagemang vid årets slut (5+6+7) Nettoökning av engagemang
N'r'iélrixd oda—'
”Inkl. nedskrivna lån. ”Därav i utländsk valuta: 34 mkr.
1968
536 29 29 29
507 536 536
”Därav investeringskrediter och rörelsekrediter: 4066 mkr. exportkrediter: 1253 mkr.
Källa: Sveriges investeringsbank.
1969 1970
1971
1972 1973 1974 1975 1976
552 143
0 140 169
899 1 068 532
567 368
4 364 533 0 1 050
1 583 515
706 537 109 428 961
1 128 2 090 507
1 216 515 87 428 1 388 1 529 2 920 830
640 465 201 265 1 653
37
1 178 2 867
——53
1 158 788 314 474 2 127
65 1 421 3 613 746
1 900 1 021 353 668 2 794
109
1 348 823 331 492
3 286”
107 1 931
5 676[ 811
Tabell 11.12 a lnvesteringsbankens totala engagemang vid utgången av 1976 fördelat på engagemangens storlek
Storleken av Totalt engagemang Därav beviljat under totala engagemanget 1976-12-31 1976 ' resp. foretag Antal Belopp Antal Belopp företag Mkr % företag Mkr % Högst 1 mkr 220 82 1 89 30 2 1— 5 88 278 5 35 92 7 5—10 23 307 5 7 78 6 10—25 29 487 9 5 73 5 25—50 8 432 8 3 128 10 50— 21 4 090 72 7 947 70
Summa 389 5676 100 146 1348 100
Tabell 11. 12 b lnvesteringsbankens totala engagemang vid utgången av 1976 fördelat på företagsstorlekar
Företagsstorlek Totalt engagemang Därav beviljat under 1976—12-31 1976 Antal Belopp Antal Belopp . __ f” , _ företag Mkr % oretag Mkr % — 50 anställda 184 646 11 81 65 5 51—200 96 386 7 36 118 9 201— 109 4 644 82 29 1 165 86 Summa 389 5 676 100 146 1 348 100
Källa: Sveriges investeringsbank.
har verksamheten i växande omfattning kommit att gälla mindre företag. Tabell 11.12 visar fördelningen vid utgången av år 1976 av bankens totala engagemang.
lnvesteringsbanken tog år 1974 initiativ till samarbete med företagare- föreningarna för finansiering av projekt som aktualiserats i deras rörelse. Samarbetet har utvecklats snabbt sedan starten. Bankens insatser utgör komp- lement till föreningarnas direktlån som författningsenligt får uppgå till högst trehundratusen kr. Banken har erbjudit sig att ge kompletterande krediter intill ett belopp på femhundratusen kr i varje enskilt fall. Kreditprövningen genomförs till större delen av föreningarna. Eventuella förluster på dessa 5. k. kombinationslån fördelas i proportion till bankens och föreningens resp. lån. Vid utgången av april 1977 hade banken beviljat 189 företag lån på sammanlagt 63 mkr. Samtliga företagareföreningar har deltagit i lånesam- arbetet. Verksamheten är självfallet förenad med ganska stora risker eftersom det är fråga om renodlade toppkrediter.
Branschfördelningen av kreditgivningen framgår av tabell 11.13. Verk- stadsindustrin dominerar men de kapitalintensiva branscherna massa- och
Tabell 11.13 lnvesteringsbankens beviljade och offererade lån och garantier vid ut- gången av 1976 fördelade på näringsgrenar
Totalt Därav under 1976-12-31 1976
Mkr % Mkr % Textil- och beklädnadsindustri 99 2 19 1 Trävaruindustri 258 5 23 2 Massa- och pappersindustri 704 12 173 13 Kemisk industri 328 6 9 Livsmedelsindustri 21 0 14 Jord- och stenvaruindustri 158 3 156 12 Metallindustri 174 3 27 2 Verkstadsindustri 2 478 44 455 34 Kraftverk 323 6 l 0 Byggnadsindustri 581 10 367 27 Varuhandel 47 1 20 1 Samfärdsel 419 7 75 6 Övrigt 84 l 8 0
5 676 100 1 348 100
Källa: Sveriges investeringsbank.
pappersindustri samt kemisk industri intar en framträdande plats, inte minst därför att lånebeloppen ofta är betydande för dessa låntagarkategorier.
Bankens inriktning på kreditgivning i högt riskläge har medfört realiserade nettoförluster på sammanlagt 99 mkr till utgången av år 1976. Utvecklingen av förlusterna återspeglas i rörelserna på bankens värderegleringskonto för utlåning och värdepapper (se tabell 11.14).
Vid utgången av år 1976 var banken delägare eller ensam ägare till tretton aktiebolag varav sex var vilande bolag eller organisationsbolag som svarade för delar av bankens verksamhet på det administrativa eller tekniska om- rådet. Av de sju tillverkande bolag där banken hade ägarintresse hade fyra knutits till banken för att skydda dess fordringar och för att underlätta en rekonstruktion av företagen.
Som framgår av tabell 11.14 fördelade sig bankens totala realiserade för- _, luster under perioden 1968—76 med ca 109 mkr på nedskrivna lånefordringar, ! 1 mkr på nedskrivna aktier i dotterbolag och 21 mkr på bidrag till kon- cernföretag, till största delen sådana företag som övertagits för rekonstruk- tion. Av bruttoförlustema på 131 mkr återvanns 32 mkr. Största delen (27 mkr) hänförde sig till rekonstruktionen år 1975 av det statliga Svenska ut- vecklingsaktiebolaget (prop. 1975/76:151). Banken avskrev interimistiskt sin fordran på bolaget och kompenserades året efter genom anslag över stats- budgeten.
Av nettoförlusterna på 99 mkr under perioden hänför sig en tredjedel eller drygt 32 mkr till avskrivna fordringar på textilföretaget SweTeco. År 1975 övertog banken SweTeco som ett helägt dotterbolag för att skydda sina fordringar på bolaget.
Till skillnad från övriga kreditaktiebolag (med undantag av Företagska- pital) och bankinstituten har lnvesteringsbanken också rätt att förvärva aktier
Tabell 11.14 lnvesteringsbankens förluster på krediter och ägarengagemang i företag (mkr)
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Summa
Förändringar på Värderegleringskonton/ör utlåning och värdepapper
Ingående balans — 29,1 60,0 100,0 130,0 160,0 160,0 200,0 173,3
+ Återvunna avskrivningar — — — — 1,7 0,4 3,2 26,8 + 32,1 — Nedskrivna lånefordringar — 0,2 — 11,7 0,3 6,0 6,9 59,5 24,2 —108,8 - Nedskrivna aktier i dotterbolag — — — - — - - — 1,1 — 1,1 + Avsättning i årets bokslut 29.1 31.1 40,0 41,7 30,3 4,3 46,5 29,6 42,2 Utgående balans 29,1 60,0 100,0 130.0 1600 160,0 200,0 173,3 217,0
Koncernbidrag — — — — 0 1 1,9 0,7 9,6 8,5 20,8
7
Tola/ajör/usler på krediter och ägarengagemang under perioden 1968—76 98,5
Källa: Sveriges investeringsbank.
i Företag som ett led i sin ordinarie finansieringsverksamhet. En förutsättning är att kapitalanskaffning på annat sätt är förenad med stora svårigheter eller skulle medföra betydande olägenhet för företaget i fråga. Under år 19 75 förvärvade banken 25 procent av aktiekapitalet i två företag. Syftet är att banken på sikt skall avyttra sina andelar till befintliga eller nya delägare. År 1976 inträdde banken som hälftenägare i Stansaab genom att i samband med rekonstruktionen av Svenska utvecklingsaktiebolaget överta detta bolags aktieinnehav i företaget.
Utlåningsvillkor
I bolagsordningen anges som framgått inga detaljerade bestämmelser an- gående säkerheterna vid långivningen utan det heter att säkerheten skall ”prövas betryggande”. Säkerhetema för krediterna utgörs i regel av fas- tighets- och företagsinteckningar. Då banken engagerar sig i projekt först efter det att andra institut gjort sina insatser, kommer banken också att i säkerhetshänseende ligga efter övriga institut.
Lån eller garanti kan också lämnas utan säkerhet om trygghet för för- bindelsen ändå kan anses föreligga med hänsyn till omständigheterna. Sum- man av sådana lån och garantier, kapitaltillskott genom aktieförvärv samt värdet av sådana förlagsbevis som ej offentligt utbjudits av bank får dock ej överstiga hälften av bankens aktiekapital, dvs. 450 mkr. Vid utgången av 1976 utestod 77 mkr som krediter utan särskild säkerhet.
Enligt bolagsordningen är lånens löptid maximerad till tjugo år. I all- mänhet tillämpas dock löptider på knappt tio år. Av de 391 lån som utestod vid utgången av år 1976 hade dock 192 en ursprunglig löptid på tio år eller längre. Ofta beviljas ett är två års amorteringsfrihet med efterföljande halvårsvis lika amorteringar.
Utlåningsräntoma är bundna under hela löptiden för lån i svenska kronop. Lån i utländsk valuta offereras också till rörlig ränta. Räntans nivå fastställs på grundval av en bedömning av kreditrisken och varierar inom ett intervall på ca en procentenhet. Genomsnittsräntan för nya lån i början av år 1977 var ungefär 11,5 procent. Räntan för lån i lnvesteringsbanken är således högre än för lån i exempelvis sekundärkreditinstitutet Företagskredit där [än vid samma tidpunkt betingade en ränta på 10,6 procent. Ränteskillnaden motiveras av lnvesteringsbankens högre riskläge inkl. de kursrisker banken själv bär. För lån i Företagskredit krävs i praktiken fullgoda säkerheter.
Exportkreditgivningen är i hög grad koncentrerad till stora projekt där banken ibland bildar konsortier med andra kreditinstitut. Insatserna be- gränsas till sådana ändamål som övriga institut inte kan tillgodose. Villkoren är flexibla och innefattar krediter i svensk och utländsk valuta till exportören, till den utländske importören eller till dennes bankförbindelse. Exportkre- diterna kan också utsträckas i tiden så att de täcker finansieringen till fast ränta under varans produktionsskede. Man erbjuder också för banken bin- dande låneutfastelser somxgäller från det exportförhandlingar inleds och som avser belopp, valuta, ränta, löptid och utbetalningstidpunkt.
lnvesteringsbankens kreditgivning är som framgått förenad med såväl förhållandevis stora konventionella kreditrisker som valutakursrisker och
ränterisker. Kursriskerna uppkommer genom att den betydande upplåningen i utländsk valuta regelmässigt växlas och lånas ut i svenska kronor. Rän- teriskerna hänför sig till de utfästelser om krediter till fastställd ränta att utbetalas vid senare tidpunkt som är ett viktigt inslag i bankens verksamhet. Medan exempelvis Industrikredit inte kan äta sig utfästelser om utbetal— ningstidpunkten eller den låneränta som då kommer att tillämpas, lämnar lnvesteringsbanken bindande löften i dessa avseenden. Det innebär att lån- tagaren föreläggs en fullständig finansieringsplan för en följd av år där osä- kerheten om räntevillkoren eliminerats. Sådana utfästelser är värdefulla inte minst som underlag för exportofferter.
Att de nämnda riskerna överhuvudtaget är möjliga att bära beror på att banken är utrustad med en buffert i form av ett betydande eget kapital. Det innebär inte att banken kan godta att de egna medlen förbrukas genom förluster. Det förhållandevis stora risktagandet måste kompenseras med en riskpremie i form av en högre ränta på krediterna än vad lån mot goda säkerheter och på konventionella villkor betingar.
Bankens förluster har under verksamhetsperioden inte varit större än att rörelseöverskotten före bokslutsdispositioner motsvarat omkring 10 procent av det egna kapitalet. Efter avsättningar till värderegleringsfonder och re- servfond samt beskattning har staten sedan år 1972 varje år uppburit en utdelning på 35 mkr eller 3,5 procent på insatt kapital.
Sammanfattning
lnvesteringsbankens stora egna kapital skapar möjligheter att arbeta med mer flexibla lånevillkor än vad övriga mellanhandsinstitut på kapitalmark- naden kan erbjuda. Flexibiliteten hänför sig till möjligheterna att ta rena kreditrisker, till förmågan att ta kursrisker vid omvandling av utländsk upp- låning till svensk utlåning, till möjligheterna att ge förhandsutfastelser om kredit till bunden ränta samt att anpassa amorteringsvillkoren till låntagamas individuella behov.
Banken har också engagerat sig på ett brett fält som i stort sett griper över samtliga övriga mellanhandsinstituts inom näringslivssektorn verk- samhetsområden. Verksamheten bedrivs dock som ett komplement till öv- riga instituts med säkerheter som förrnånsrättsligt ligger efter dessas. Verk- samheten innefattar sålunda både mycket stora krediter och lån till små företag, rörelsekrediter och krediter för investeringsändamål, exportkrediter samt garantigivning. På senare tid har banken också tillskjutit ägarkapital till företag vid riktad nyemission av aktier. Reglerna för bankens verksamhet lägger således knappast några restriktioner på utformningen av linansie- ringsinsatsema.
11.2.4 AB Svensk exportkredit Tillkomst och ändamål
I början av 1960-talet tillsattes en utredning av regeringen med uppdrag att företa en översyn av exportfinansieringen i Sverige. Möjligheterna att erbjuda långfristiga krediter hade blivit en allt viktigare konkurrensfaktor
vid försäljning till utlandet. Det uppkomna kreditbehovet kunde inte till- godoses av bankerna eftersom bestämmelserna i banklagen då inte medgav dessa att ge krediter med längre formell löptid än ett år. Problemet var särskilt accentuerat för varvsindustrin.
Utredningen lade fram förslag om inrättande av ett särskilt kreditaktie- bolag för långfristig exportfinansiering. Svensk exportkredit (SEK) bildades år 1962 (prop. 1962:125).
Institutets ändamål anges i 29' i bolagsordningen:
Bolaget skall ha till föremål för sin verksamhet att — utan att driva bankrörelse — genom kreditgivning medverka vid finansieringen av svensk export av varor eller tjänster och att genom utgivande av obligationer eller andra förskrivningar på sätt i denna bolagsordning sägs upplåna för verksamheten erforderliga medel.
Bolaget skall jämväl äga ikläda sig garanti för sådan kredit, som bolaget enligt bestämmelserna i föregående stycke skulle äga bevilja.
Institutet ägs till hälften av vardera staten och affärsbankerna. Aktiekapitalet, som ursprungligen uppgick till 100 mkr, höjdes år 1973 till 200 mkr och kommer under år 1977 och 1978 att höjas ytterligare i två steg till 400 mkr. Efter en viss inbördes omfördelning av aktieinnehavet under år 1977 då också Sparbankernas bank och Föreningsbankernas bank inträdde som delägare, är affärsbankernas andel fördelad enligt följande.
Procent Skandinaviska enskilda banken 18 Svenska handelsbanken 10 PKbanken 10 Götabanken 4 Provinsbankerna, totalt 2 Sparbankernas bank 4 Föreningsbankernas bank 2
50
Organisation och administration
Kreditema har ofta karaktär av avlyft av bankkrediter. Samarbetet med affärsbankerna är därför väl utvecklat och institutet kan i hög grad repliera på dessa vid handläggning av låneärendena. Kreditema uppgår i regel till stora belopp och är relativt få till antalet. Personalen utgjordes av endast nio personer vid utgången av år 1976. Styrelsen består av elva ledamöter med nio suppleanter.
Upplåning
SEKzs upplåningsrätt regleras i bolagsordningen och beräknas enligt en for- mel som något avviker från de som gäller för övriga mellanhandsinstitut. Upplåningsrätten är begränsad till summan av:
a. institutets kassa och banktillgodohavanden, b. 90 procent av det nominella värdet av krediter från institutet Säkerställda
av statlig fartygskreditgaranti eller av exportkreditnämndens garanti täck- ande politisk och kommersiell risk eller 5. k. OK-risk (risk som kan fö- religga vid kredit till köpare som har offentlig status), c. ett belopp motsvarande tio gånger institutets eget kapital och upplåning mot förlagsbevis. I fråga om förlagsbevis gäller därvidlag vissa begräns- ningar med avseende på den återstående löptiden.
Ca 50 procent av den totala utlåningen är upplåningsgrundande enligt punkt b. i formeln.
Utvecklingen av SEK:s upplåning redovisas i tabell 11.15. Upplåningen inleddes år 1965 och begränsades till och med år 1971 i huvudsak till reverslån i AP-fonden. Från år 1972 har också andra institutioner lämnat lån mot revers. Under 1973 minskade nyupplåningen kraftigt, vilket efter utbetalning av amorteringar medförde en minskning av utestående låneskuld med 150 mkr. Samma år ökades emellertid institutets aktiekapital med 100 mkr varför effekten på institutets utlåningskapacitet reducerades.
På grund av begränsad upplåningsmöjlighet i AP-fonden och ökad efter- frågan på lån i institutet introducerades 1975 nya finansieringsformer för SEK. Man inledde dels en omfattande upplåning i utlandet, dels upplåning mot obligationer på den inhemska marknaden.
Upplåningen utomlands fortsatte år 1976. Vid årets slut uppgick skulden gentemot utlandet till ca 470 mkr eller 20 procent av totalt utestående lå- neskuld. Fyra obligationslån hade placerats i utlandet motsvarande 270 mkr. Dessutom upptogs direkt hos utländsk kapitalplacerare två lån på vardera 100 mkr i svensk valuta.
Totalt hade tre obligationslån på vardera 100 mkr placerats på den svenska Obligationsmarknaden vid utgången av år 1976. Lånen löper på sju år med amorteringsfrihet de första två eller tre åren. Vid utgången av året var ob- ligationer motsvarande 106 mkr placerade hos AP-fonden.
Upplåningsvillkoren varierar avsevärt mellan de olika finansieringsformer som använts under senare tid, vilket bl. a. medfört svårigheter med syn- kronisering av upp- och utlåning. Det gäller inte minst upplåningen i ut- landet.
Upplånrngen mot revers i AP-fonden sker numera inom ramar som offe- reras institutet. Fonden erbjuder sig därvid att vid ett senare tillfälle i sam- band med SEK:s egen finansiering av visst exportprojekt låna SEK erfor- derliga medel. Vid SEK:s accept av fondens erbjudande fastställes den ränta som skall tillämpas för lånet. Räntan preciseras f. n. till 0,75 procent över räntan på långa statsobligationer vid den tidpunkt avtal träffas med SEK. I slutet av år 1977 betingade således lån som avtalats med fonden en ränta på 10,25 procent. Under tiden från det SEK accepterat fondens utfästelse tills utbetalning sker erlägges en löftesprovision på 0,5 procent av accepterat belopp till fonden. Utfästelserna från fonden gör det möjligt för SEK att ge motsvarande bindande löften om Iåneutbetalningar till sina kunder till fixerad ränta vid framtida tidpunkter (se vidare nedan).
Inga säkerheter lämnas för upplåningen vare sig i Sverige eller utomlands. Vid upplåning i utlandet tillämpas s.k. negativ klausul vilket innebär att man förbinder sig att inte i framtiden ställa säkerheter för upplåning utan att ställa motsvarande säkerhet för den aktuella upplåningen.
Tabell 11.15 SEK:s upplåning 1965—76 (mkr)
Bruttoupplåning varav reverslån från AP-fonden utrikes upplåning Amorteringar Nettoupplåning (l.—4.) Utestående lån vid årets slut varav reverslån från AP-fonden reverslån från övriga inrikes långivare dito utrikes inhemska obligationslån utrikes obligationslån
_:NNiélfixöHoöoÅÖ—Å
__
Källa: Svensk exportkredit.
1965
95 95 95 95 95
1 966
1967 1968 1969
1970
127 127 119 214 214 141 138
21 120 334 331
106 106
43 63 397 395 2
280 270
70 210 607 596
11
325 325 112 123 820 820
1971
385 365 140 245
1 065 1 045 20
1972
335 220 220 115 1 180 1 071 109
1973
125 50
279 154 1 026 923 103
I
1974
579 479 264 315 1 341 1 199 142
1975
719 354 235 282 437 1 778 1 308 135 100 100 135
1976
958 358 260 324 634 2 412 1 401 237 204 300 270
Genom riksdagsbeslut år 1975 ställdes statliga garantier intill 350 mkr till förfogande för institutets upplåning i utlandet. Dessa har ännu ej tagits i anspråk då institutet ändå kunnat erhålla goda lånevillkor.
Utlåning
I tabell 11.16 redovisas SEK:s utlåning. Det framgår att refinansiering av varvens krediter till utländska redare under senare år tagit i anspråk ungefär två tredjedelar av institutets utestående lån. Nettoutlåningen steg kraftigt under åren 1969—71 från tidigare nivå. År 1972 föll åter nettoutlåningen för att 1973 praktiskt taget upphöra. Nedgången hängde samman med nä- ringslivets och banksystemets starka likviditet under dessa år. Under de senaste åren har utlåningen, såväl brutto som netto, åter expanderat kraftigt och nådde år 1976 sin hittills högsta nivå. På grund av lånens relativt korta löptid uppgår amorteringarna till stora årliga belopp. Utlåning, liksom upp- låning, har hittills endast skett till under hela lånetiden bunden ränta.
SEK:s kreditgivning utgörs till större delen av refinansiering av svenska exportörers krediter till utländska importörer. Som nämnts har krediterna också ofta karaktären av avlyft av bankkrediter i den utsträckning varorna inte internfinansierats av exportören under tillverkningsskedet. Svenska ban- ker beviljas också refinansiering av institutet för krediter till utländska im- portörer eller utländska banker. I dessa fall har den svenska banken tagit över administrationen av krediten till utlandet från SEK. Direkta krediter från SEK till utländska importörer eller dessas bankförbindelser har hittills tillämpats i liten utsträckning men särskilt utfästelser om sådana krediter har ökat under senare tid.
Några formella krav på Säkerheternas art vid institutets utlåning är inte fastställda. Enligt bolagsordningen skall betryggande säkerhet ställas och det ankommer på styrelsen att bedöma ansökningarna från fall till fall.
Belåningsgränsen vid refinansiering av varvens krediter till utländska re- dare har under de senaste åren sjunkit under 50 procent av de pantsatta fartygens kontraktsvärde som en följd av den vikande sjöfartskonjunkturen. För kreditgivning i högre risklägen (upp till 80 procent) krävs i regel komp— letterande säkerhet i form av statlig fartygskreditgaranti. För andra bran- scher utgörs säkerheten av den utländske importörens hypotek, av borgen eller av garanti av utländsk affärsbank eller centralbank. Därtill krävs ofta att exportören tecknat kompletterande säkerhet i form av Exportkreditnämn- dens garanti. Vid utgången av år 1976 var 37 procent av totalt utestående lån täckta av statlig fartygskreditgaranti och 17 procent av BKN-garanti täckande politiska och kommersiella risker.
Bestämmelserna i bolagsordningen att betryggande säkerhet skall ställas för utlåningen medför att kompletterande säkerhet måste ställas till EKN- garantierna eftersom dessa sträcker sig till högst 90 procent av kontrakts- beloppet. Om SEK:s kredit går till den svenske exportören måste denne således ställa ytterligare realsäkerhet. Går däremot SEK:s kredit till den utländske importören kan den kompletterande säkerheten utgöras av den svenske exportörens borgen. Bestämmelserna för SEK:s utlåning kan således medföra en viss inkonsekvens i säkerhetskraven.
Enligt bolagsordningen är löptiden på SEK:s utlåning maximerad till 20
Tabell 11.16 SEK:s utlåning 1963—76 (mkr)
1963
1 964
Bruttoutlåning
varav till varv
Amorteringar
Nettoutlåning (l.—3.) Utestående vid årets slut varav till varv
6. i procent av 5.
Under året ingångna avtal om kredit till fast ränta att utbe- talas vid senare tidpunkter
9. Utestående bindande utfästelser vid årets slut om kredit till fast ränta att utbetalas vid senare tidpunkter
_irxirviwrÅ-rixo'ix'oö 71 69 3 68 68 65 96
46 45
38 106 103
97
1965
115 97 18 97
203 182
1966
166 116 126 329 265
81
1967 1968 1969 1970
1971 1972 1973 1974 1975 1976
191 117
60 131 460 334
73
141 22 78 63
523 309 59
333 221 1 18 215 738 467
63
398 312 169 229 967 687
71
481 292 225 256
1 223 840 69
356 135 277 79
1 302 810 62
320 278 314
1 308 908 69
102 102
645 427 325 320
1 628 1 126 69
177 232
827 576 479 348
1 976 1 372 69 1 050 1 049
1 166 579 481 685 2 661 1 649 62
720
1 235”
”Avtalen avser utbetalningar fördelade över perioden 1977—80. Källa: Svensk exportkredit.
Tabell 11. 17 SEK:s upplånings- och utlåningsstock fördelade på återstående löptider per 1976-12-31 (mkr)
Återstående löptider (år)
( 2 2—5 5—8 > 8 Upplåning Inhemsk Obligationslån — — 300 — AP-fonden 109 300 543 449 Ovrig upplåning 52 65 30 90 I utlandet Obligationslån 8 17 245 — Reverslån — 200 4 — Summa 169 582 1 122 539 Utlåning Fartygskrediter 107 349 1 001 56 Ovriga krediter 118 455 387 188 Summa 225 804 1 388 244
Källa: Svensk exportkredit.
år. Varvskrediterna löper numera på omkring 7 år medan övriga krediter i regel löper på 5—8 år. 1 undantagsfall lämnas krediter på ned till 3 år och på längre tid än 8 år.
Det gäller för institutet att upprätthålla balans mellan upplåningens och utlåningens löptider så att inte likviditeten råkar i fara. I tabell 11.17 visas sammansättningen av upplånings— och utlåningsstocken med avseende på återstående löptider vid utgången av år 1976.
Storleksfördelningen på SEK:s utestående lån vid utgången av år 1976 framgår av tabell 11.18. I tabellen återges de totala krediternas storlek som beviljats för olika objekt. Den visar alltså inte antalet lån eftersom varje finansieringsobjekt kan omfatta flera lån.
Tabell 11.18 SEK:s utelöpande lån per 1976-12-31, fördelade på objekt och ur- sprungliga lånebelopp (mkr)
Antal Summa ur- Därav ute-
objekt sprungliga stående per
belopp 1976-12-31 (mkr) (mkr) Högst 1 mkr 28 19 12 Mer än 1 mkr men högst 10 mkr 64 272 186 Mer än 10 mkr men högst 50 mkr 59 1 566 886 Mer än 50 mkr 28 2 199 1 577 179 4 056 2 661
Källa: Svensk exportkredit.
Det framgår att utlåningen beloppsmässigt domineras starkt av stora kre- diter, medan små exportaffärer endast i ringa utsträckning finansieras i in- stitutet.
Bindande förhandsbesked vid utlåning
Vid stora projekt, som blir allt vanligare, förflyter ofta lång tid från ex- portörens offert till dess kontrakt skrivs och varan slutligen levereras. I allmänhet krävs då att exportören kan erbjuda kredit och att villkoren för denna fastställes senast när exportavtal sluts. Exportörens refinansierings- villkor och möjligheter att under exportförhandlingama erhålla utfästelser om refinansiering av exportkredit blir självfallet av stor betydelse som un- derlag för dennes kalkyler och är ofta avgörande för att affären överhu- vudtaget skall komma till stånd.
Som framgår av tabell 11.16 har SEK från år 1973 också i växande om- fattning lämnat bindande löften om finansiering till på förhand fixerad ränta med låneutbetalning vid framtida tidpunkt. Offerterna grundas på villkor som redovisats ovan för SEK:s motsvarande upplåning i AP-fonden. På samma sätt som för den egna upplåningen anges räntan i SEK:s offert i relation till räntan på långa statslån vid den tidpunkt exportören accepterar offerten. Tillägget till Statslåneräntan utgör en procentenhet. Räntans ab- soluta nivå fixeras när erbjudandet accepteras och SEK träffar då motsva- rande överenskommelse med AP-fonden. Exportörens avslut med köparen ger då full säkerhet om finansieringsvillkoren och köparen är därmed också bunden att ta upp lånet från SEK. Under tiden från exportörens accept av krediten till dess utbetalning sker utgår en löftesprovision om 0,6 procent av vilken 0,5 procentenhet betingas av SEK:s motsvarande provision till AP-fonden. Vid utgången av år 1976 utestod för SEK och låntagarna bin- dande utfästelser om lån i framtiden till fastställd ränta till ett belopp på 1 235 mkr.
Marginalen mellan institutets upp- och utlåningsräntor var tidigare 0,4 procent. Med hänsyn bl.a. till ökade upplåningskostnader har marginalen minskats till 0,25 procent under senare tid. För lån som avtalades i början av år 1977 tillämpade SEK således en utlåningsränta på 10,5 procent. Denna ränta gällde för alla län oavsett löptid och övriga villkor. Till slutet av år 1976 betingade lån som inte var förenade med tidigare utfästelser om räntan 0,25 procent lägre ränta men denna skillnad utjämnades när räntekostna- derna för institutets upplåning mot obligationer höjdes från 9,5 till 9,75 procent i början av år 1977. På grund av kostnaderna för obligationslån, vari bl. a. ingår stämpelavgifter, kostar ett obligationslån därmed ca 10,25 procent per år.
SEK:s lån ges till största delen i svenska kronor. Ungefär 250 mkr av upplåningen i utländsk valuta, totalt 375 mkr vid utgången av år 1976, har använts för utlåning till kunder med motfordringar i samma valutor. SEK bär i sådana fall inte några kursrisker. Institutet har emellertid också tagit på sig kursrisken för utestående lån på 125 mkr genom att växla om lånevalutan till svenska kronor. Av kursutvecklingen motiverade avsätt- ningar till värderegleringskonto har gjorts. Man förutser att kreditgivning
förenad med kursrisker kan komma att öka i framtiden, ävan om avsikten är att föra en sådan upp- och utlåningspolitik att storleken av kursriskerna
begränsas.
11.2.5 Sveriges allmänna hypoteksbank Ändamål och organisation
Landshypoteksinstitutionen består av Sveriges allmänna hypoteksbank och tio lokalt verksamma landshypoteksföreningar som också är bankens for- mella ägare. Hypoteksbanken tillkom redan år 1861 och är det äldsta av mellanhandsinstituten för långfristig långivning. Bankens och föreningarnas verksamhet regleras av en särskild lag ”Lagen om Sveriges allmänna hy- poteksbank och om landshypoteksföreningar” (1970165).
Hypoteksbanken har till uppgift att anskaffa medel och lämna lån åt sina delägare landshypoteksföreningarna. Dessa skall i sin tur lämna dels lång- fristiga lån till fast ränta mot säkerhet i jordegendom, dels andra lån för jordbruks- och skogsbruksändamål för vilkas fulla betalning staten svarar (garantilån). De slutliga låntagarna blir automatiskt medlemmar i föreningar- na.
Införandet av den gällande lagen innebar en uppmjukning av äldre regler om vilka objekt som får belånas av hypoteksföreningarna. Tidigare avgrän- sades belåningsobjekten med avseende på deras klassificering enligt fas- tighetstaxeringen. Enligt den nuvarande lagen bestäms utlåningen med ut- gångspunkt i belåningsobjektets faktiska användning.
Enligt 40%" i lagen får förening belåna jordegendom som utgör en själv- ständig produktionsenhet och huvudsakligen används
1. för jordbruk med binäringar eller skogsbruk eller
2. för sådan trädgårdsskötsel, specialodling eller annan därmed jämförlig produktion, som drives i större omfattning på öppen jord och som själv- ständig näring.
Landshypoteksinstitutionens huvudinriktning på jordbruksnäringen garan-
teras av att den del av belånad jordegendom som inte används på något av de två ovan nämnda sätten inte får överstiga 25 procent av jordegen- domens hela belåningsvärde. Detta innebär alltså att minst 75 procent av ett låneobjekts belåningsvärde måste avse egendom som används för rent jord- eller skogsbruk. Belåningsvärdet fastställs av föreningens styrelse på grundval av principer som anges i lagen.
Hypoteksbankens styrelse består av sex ledamöter. Regeringen utser ord- förande och fullmäktige i riksgäldskontoret vice ordförande. Banken ägs av föreningarna som väljer tre styrelseledamöter i banken vid ordinarie del- ägarsammankomst. De fem styrelseledamöterna utser verkställande direk- tör som också ingår i styrelsen.
Sedan 1970 står hypoteksbanken under tillsyn av bankinspektionen. Skuldförbindelse med tillhörande säkerhet som lämnats till förening för utlämnat lån skall ställas under offentlig vård av ett ombud förordnat av länsstyrelsen. Förening kan besluta att inte tillämpa denna bestämmelse. Beslutet skall godkännas av hypoteksbanken. Möjligheten har emellertid inte utnyttjats i något fall.
Enligt lagen är föreningarna ansvariga för bankens förbindelser i förhål- lande till sin ägarandel i banken.
Såväl föreningarna som banken skall enligt lagen vara utrustade med reservfonder till lägst belopp som motsvarar en procent av deras utestående skulder. Reservfonden för institutionen sammantagen skall således uppgå till minst två procent. Om en förening inte uppfyller kravet skall detta upp- vägas av de övriga föreningarna så att summan av föreningarnas och bankens reservfonder motsvarar två procent av bankens skulder. Bankens reservfond uppgick vid utgången av 1976 till 1,45 procent och föreningarnas till 1,21 procent av utlåningen.
Som säkerhet för bankens förbindelser finns också en grundfond i form av en garantiförbindelse på 600 mkr som utfärdats av riksgäldskontoret.
Upplåning
Hypoteksbanken anskaffar medel genom att ge ut obligationer. Banken har ensamrätt att i Sverige ge ut obligationer mot inteckning i jordegendom. Upplåningsrätten är maximerad till tio gånger grundfonden på 600 mkr vid utgången av år 1976.
Upplåningsvolymen bestäms av rambelopp som fastställs av riksbanken som ett led i emissionskontrollen. Upplåningstakten och emissionernas stor- lek bestäms av hypoteksbankens styrelse inom ramen. Emissionema brukar äga rum en till tre gånger om året.
Hypoteksbankens obligationer löper numera på tjugo år med automatisk justering av räntan till rådande ränteläge efter tio år (efter fem år från hösten 1977). Amortering efter en ungefär fyrtioårig amorteringsplan sker genom utlottning eller uppköp och inleds året efter emissionstillfallet. Samma emis- sionsränta utgår som för långfristiga bostadslån. Obligationerna säljs till en viss underkurs, men ränteeffekten av underkursen kompenseras av att rän- tebetalningama äger rum en gång per år mot två för bostadslånen. Av- kastningen på hypoteksbankens obligationer blir därigenom densamma som på bostadsobligationer.
Bankens upplåning och utlåning till föreningarna under åren 1965—76 be- lyses i tabell 11.19. Differenserna mellan bankens upplåning och dess ut- låning till föreningarna uppkommer genom att banken placerar egna för- skottsmedel och också tidvis tar upp korta lån för överbryggande finansiering i avvaktan på att obligationsemissionerna kan genomföras.
I kreditpolitiskt hänseende utgör hypoteksbankens obligationer i likhet med stats- och bostadsobligationer prioriterade placeringar för kreditinsti- tuten. Stora andelar av hypoteksbankens obligationer har därför kunnat pla- ceras även utanför AP-fonden.
Fördelningen av obligationsförsäljningarna under senare år framgår av tabell 11.20. Vid sidan av AP-fonden, som t. o. m. är 1974 förvärvade andelar runt 50 procent av emissionerna, har särskilt försäkringsbolagen och före- ningsbankerna köpt betydande belopp. Affärsbanker och sparbanker har i allmänhet i större utsträckning uppfyllt likviditetskvotskraven genom för- värv av stats— och bostadsobligationer. Den betydande ökningen av före- ningsbankernas andel från år 1975 förklaras av att dessa då till större del än andra kreditinstitut enligt överenskommelse med riksbanken medgavs
Tabell 11.19 Hypoteksbankens upplåning och utlåning till hypoteksföreningarna 1965-76 (mkr)
1966 1967 1968 1969
l. Sålda obligationer
2. Inlösta obligationer
3. Nettoökning av obligationsskulden 4. Bruttoutlåning till föreningarna
5. Nettoökning av utestående lån till föreningarna
6. Inneliggande låneansökningar vid årets utgång
”Totalt utelöpande obligationer: 4258 mkr. Källa: Sveriges allmänna hypoteksbank. Tabell 11.20 Fördelningen av hypoteksbankens obligationsemissioner på köpare åren 1970—76 (mkr och procent)
Köpare
1970 Mkr
197 84 113 182 102 68
96
265 84 181 217 177 51
1971 Mkr
246 22 224 266 219 83
%
203 173 20 19 183 154 210 207 173 170 66 71
1972 Mkr %
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
24 137 177 136 244
1973 Mkr
45 1 79 271 208 348
23 178 228 172 524
29 1 73 248 175 701
41 251 320 244 956
416 69 347 473 411
1 404
668 95 573" 692 560
2 648
%
1974 Mkr
AP-fonden
Försäkringsbolag Föreningsbanker
Sparbanker
Statliga institutioner (främst RFV) Affärsbanker
Stiftelser, enskilda m. fl,
Summa sålda obligationer
80 42 10 2 18 2 1 52 27 7 1 12 1 95 66 20 33 43 30
ONWMOO
120 60 41 20
26 l vvs—mexi— MmmN
115 56
20
58 28 10 2 2 0
130 79
53 20
'It—N
1975. Mkr %
110 113 160
19
27 27 38
llt—'No
1976. Mkr
170 145 229 76
34
%
26 22 34 11
155 100 100 201 100 200 100
416
100 669 100
Käl i: Sveriges allmänna hypoteksbank.
uppfylla kraven på prioriterade placeringar genom förvärv av hypoteksban- kens obligationer.
Utlåning
Enligt tidigare lagstiftning fick föreningarna endast lämna primärlån inom 60 procent av belåningsvärdet när det gällde egendom taxerad som jord- bruksfastighet och inom 40 procent vid belåning av egendom taxerad som annan fastighet.
Vid lagändringen 1970 höjdes lånegränserna så att hypoteksföreningarna enligt nuvarande lag får bevilja lån till högst 75 procent av belåningsvärdet för egendom som används för jordbruk med binäringar eller skogsbruk. Egendom som används för trädgårdsskötsel eller liknande (se punkt 2 in- ledningsvis i kapitlet) får högst belånas intill 50 procent.
Även om höjningen av lånegränsen innebar att säkerheten försämrades något har hypoteksbankens obligationer behållit sin ställning som ”guld- kantade” papper med i stort sett samma räntevillkor som statsobligationer. Hypoteksföreningarna har inte drabbats av några förluster i samband med långivningen sedan början av 1930-talet. Säkerhetema i jordegendom kan också betraktas som mer oförstörbara värden än de flesta andra former av realsäkerheter. Den av staten tillhandahållna grundfonden jämte de årliga avsättningarna till reservfonden utgör ett ytterligare skydd för innehavarna av bankens obligationer. Tidigare har också de slutliga låntagarna ett visst ansvar för institutionens förbindelser men detta är numera avskaffat.
Lånen till föreningarna löper i regel på tjugo år i likhet med bankens obligationer. Efter tio år anpassas räntan automatiskt på samma sätt som för obligationema till då rådande ränteläge. Marginalen mellan bankens no- minella upplåningsränta och räntan vid utlåningen till föreningarna uppgår till 0,25 procentenheter. Räntemarginalen motsvarar för bankens del ök- ningen av räntekostnaderna för upplåningen som uppkommer genom att obligationema säljs till viss underkurs. Lån från banken till förening skall enligt föreskrifterna i lagen återbetalas genom årlig amortering (amorterings- lån) eller genom årlig amortering under viss tid med betalning av återstoden vid utgången av denna tid (sammansatta lån). Numera ges regelmässigt amorteringslån.
Föreningarnas utlåningsvillkor skall överensstämma med dem som före- ningarna själva erhåller i banken vad gäller bindningstider m. m. Vid ut- låningen från föreningarna till de slutliga låntagarna uttages ett förvaltnings- bidrag som varierar mellan 0,1 och 0,25 procent i de olika föreningarna. Vid utgången av år 1976 hade föreningarna sammanlagt 92 717 lån ute- stående till 42182 egendomar.
11.2.6 Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa
Tillkomst och ändamål
Svenska skeppshypotekskassan tillkom år 1929 för att förbättra rederiernas möjligheter att anskaffa långfristiga krediter. Vid starten stadgades inte nå-
gon begränsning av storleken på de fartyg som kunde belånas. Staten tillsköt en grundfond på 10 mkr och upplåningsrätten bestämdes till tio gånger grundfondens storlek. Låneefterfrågan ökade markant i början på 1950-talet varvid grundfonden höjdes till 15 mkr samtidigt som man bestämde att kassan inte skulle belåna fartyg över 3000 bruttoton. Gränsen höjdes år 1963 till 7000 bruttoton.
År 1964 inleddes förhandlingar mellan en statlig delegation och företrädare för rederinäringen om inrättande av ett nytt kreditinstitut. Vid slutet av året lämnade delegationen förslag om en omorganisation av skeppshypo- tekskassan och inrättande av ett institut för sekundärkreditgivning. Dele- gationen föreslog att tonnagegränsen helt skulle slopas.
Sedan 1953, då den övre gränsen på 3 000 ton hade bestämts för skepps- hypotekskassan, hade det affärsbanksägda Svensk fartygskredit lämnat lån mot säkerhet i fartyg över denna storleksklass. Svensk fartygskredit skulle nu avvecklas. Sekundärlånekassan avsågs också ersätta Statens sekundär- lånefond för rederinäringen som förvaltades av riksgäldskontoret.
Skeppshypotekskassan omorganiserades och Skeppsfartens sekundärlåne- kassa bildades år 1965 i enlighet med delegationens förslag (prop. 1965z99). De nu gällande bestämmelserna för kassorna är intagna i en särskild lag (19651139) och i ett reglemente (19651593).
Kassorna skall lämna huvudsakligen långfristiga lån eller borgen för sådana lån till svenska rederiföretag. Belåningen får ske oberoende av om fartygen är byggda i Sverige eller i utlandet. För lån eller borgen krävs betryggande säkerhet i form av inteckning i svenskt fartyg eller borgen av staten eller bank.
För skeppshypotekskassan gäller att inteckning skall ligga inom 50 procent av fartygets beräknade värde enligt styrelsens bedömning. För sekundär- lånekassan är gränsen 70 procent.
Instituten är utrustade med garantifonder som säkerhet för sina förplik- telser. Fonderna är grundade på statliga garantiförbindelser på numera 100 mkr för skeppshypotekskassan och 45 mkr för sekundärlånekassan.
Som ytterligare säkerhet för kassomas förbindelser föreligger ett visst kol- lektivt ansvar för låntagarna som aktualiseras i händelse av likvidation sedan kassomas egna medel tagits i anspråk. Ansvaret är begränsat till 5 procent av utestående lånebelopp för låntagare i skeppshypotekskassan och 10 pro- cent i sekundärlånekassan.
Kassorna har gemensam styrelse och förvaltning. Styrelsen består av sju ledamöter och sju suppleanter. Personalen består utöver verkställande di- rektören av två tjänstemän.
Upplåning
Kassornas långfristiga upplåning skedde t. o. m. år 1975 enbart genom ob- ligationslån. År 1976 företogs för första gången långfristig upplåning mot revers till ett belopp på 38 mkr för kassorna sammantagna. En viss kortfristig upplåning har därutöver ägt rum för överbryggande finansiering i avvaktan på obligationslån. År 1974 ändrades reglementet för att möjliggöra även upplåning utomlands. Någon sådan har emellertid ännu inte ägt rum. Kassornas årsvinst skall avsättas till en reservfond. Sammanlagda beloppet
Tabell 11.21 Skeppshypotekskassans och Skeppsfartens sekundärlånekassas långfristiga upplåning mot obli- gationer samt utlåning 1969—76 (mkr)
1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Upplånrng, båda instituten
]. Sålda obligationer 102 104 123 143 154 72 145 200 2. Amorteringar 37 44 49 59 69 80 82 92 3. Nettoökning av obligationsskulden 65 60 74 84 85 — 8 63 108 4. Utestående obligationsskuld 489 549 623 707 792 784 847 955 Utlåning
Skeppshypotekskassan
5. Bruttoutlåning 77 78 98 128 152 83 99 205 6. Amorteringar 36 40 46 50 85 73 62 105 7. Nettoutlåning 41 38 52 78 67 10 37 100 8. Utestående lån 423 461 513 591 658 668 705 805 Sekundärlånekassan
9. Bruttoutlåning 29 32 33 35 42 21 37 59 10. Amorteringar 4 7 9 15 26 23 21 32 11. Nettoutlåning 25 25 24 20 16 — 2 16 27 12. Utestående län 60 85 109 129 145 143 159 186 Summa utlåning 13. Bruttoutlåning 106 110 131 163 194 104 136 264 14. Amorteringar 40 47 55 65 111 96 83 137 15. Nettoutlåning 66 63 76 98 83 8 53 127 16. Utestående lån 483 546 622 720 803 811 864 991
Källa: Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.
av skeppshypotekskassans utestående skuld och garantiförpliktelser får inte överstiga tio gånger summan av garantifonden och reservfonden. För se- kundärlånekassan är motsvarande multipel sex.
Utvecklingen av kassomas upplåning och utlåning redovisas i tabell 11.21. AP-fonden dominerar bland obligationsköparna med en andel på omkring 55 procent år 1976, medan försäkringsbolagen svarar för den största delen av de återstående förvärven.
Skeppshypotekskassans obligationer löper på femton år och sekundärlå- nekassans på tio år med lika amorteringar varje år genom utlottning eller uppköp. Emissionsräntan för skeppshypotekskassan överensstämmer med räntan för industriobligationer medan sekundärlånekassans obligationer be- tingar 0,5 procentenhet högre ränta. Obligationerna från de båda instituten säljs gemensamt som "paket" där sammansättningen bestäms av relationen mellan lånens storlekar.
U ridning
Som säkerhet för lån från skeppshypotekskassan skall som framgått ligga inteckning i fartyg inom 50 procent av fartygets beräknade värde. och för lån i sekundärlånekassan inom 70 procent av det beräknade värdet. De intecknade fartygen får inte vara äldre än 15 och 10 år för lån i resp. institut.
Tabell 11.22 Skeppshypotekskassornas utestående län 1976-12-31 (mkr)
Lånebeloppens Antal Ursprungligt Utestående Varav utbetalt storlek fartyg lånebelopp lån 1976-12-31 under 1976 ( 5 20 53 29 4 5—10 20 144 92 24 10—15 11 132 99 11 15—20 15 258 161 54 20—25 2 45 23 — 25—30 9 251 205 80 30 12 477 382 92 991 264
Källa: Skeppshypotekskassorna.
Lånens löptider är maximerade till samma period och beviljas i regel för den maximala löptiden. [ praktiken beviljas endast lån för nybyggda fartyg.
Skeppshypotekskassans utlåningsränta uppgår sedan lång tid till den egna upplåningsräntan med tillägg för en marginal på 0,5 procent. Sekundär- lånekassans marginal uppgår till 0,75 procent.
Av tabell 11.21 framgår att kassomas årliga bruttoutlåning är ganska be- gränsad, särskilt vid en jämförelse med priset på stora fartyg. Storleksför- delningen av den utestående lånestocken belyses i tabell 11.22. Det framgår att den årliga nyutlåningen är begränsad till ett fåtal objekt. Huvuddelen av de svenska rederiernas finansiering sker således utanför skeppshypoteks- kassoma, bl. a. genom varvskrediter och egen upplåning utomlands.
11.2.7 Företagskapital AB Tillkomst och ändamål
År 1970 föreslog delegationen för de mindre och medelstora företagen i ett betänkande (DSI 1970—5) inrättandet av ett finansieringsinstitut som skulle bistå mindre företag med riskkapital. Som motiv anfördes de mindre företagens genomsnittligt låga soliditet och deras bristande möjligheter att anskaffa riskkapital på aktiemarknaden.
Regeringen föreslog i proposition l972:101 att ett institut skulle inrättas enligt riktlinjerna i delegationens betänkande. Företagskapital inledde sin verksamhet år 1973.
Institutet är ett kreditaktiebolag och omfattas således av lagen om kre- ditaktiebolag (se avsnitt 11.1). Aktiekapitalet uppgick vid utgången av år 1976 till 20 mkr och reservfonden till 4 mkr av vilka staten och affärsbankerna vardera satsat hälften. Någon egen organisation har inte byggts upp. Istället bedrivs verksamheten med hjälp av ledning och personal i Industrikredit. I skrivelse till aktieägarna med förslag till vissa ändringar i bolagsordningen (se vidare nedan) har man emellertid hemställt att institutet skall utrustas med en egen förvaltning.
Styrelsen består av tio ledamöter och tio suppleanter av vilka regeringen
i ;
Tabell 11.23 Företagskapitals engagemang åren 1973-76 (tusental kronor)
1973 1974 1. Antal företag vid årets slut 3 8 2. Aktieinnehav vid årets slutb 1 023 2 643 3. Nedskrivning av aktieinnehavet under året — — 4. Utestående reverslån vid årets slut 300 240 5. Utestående förlagslån vid årets slut 1 480 6 952 6. Realiserade förluster på lån under året — — 7. Utestående garantiutfästelser vid årets slut 400 635 8. lnfriade garantiutfästelser under året — — 9. Totalt engagemang vid årets slut (2+4+5+7) 3 203 10 470 10. Totala realiserade förluster under året (3+6+8) — —
9 7 493 400
180 4 126 1 495
12 029 I 895
90 11 084 300
2 618 9 010 2 364
1 425 213
24 137 2 877
"Totalt 12 företag åren 1973—76. ”Anskaffningsvärden — ackumulerade nedskrivningar. Källa: Företagskapital.
och bankerna vardera utser hälften. Av de fem styrelseledamöter som väljs av vardera aktieägargruppen skall minst två vara utsedda inom styrelsen för Industrikredit. Motsvarande regel gäller vid val av suppleanter. Enligt bolagsordningen skall institutet medverka vid finansieringen av mindre och medelstora näringsföretag inom landet. Verksamheten är således inte avgränsad till industriföretag. Kapitaltillskotten kan ske dels genom förvärv av aktier, andelar eller liknande rättigheter, dels i form av kre- ditgivning eller genom att institutet utfärdar garantiförbindelser som sedan kan läggas till grund för upplåning hos andra finansiärer. I propositionen framhölls att institutets kapitaltillskott genom aktieteckning i princip endast skall avse minoritetsposter och att engagemangen skall avvecklas så snart det är möjligt med hänsyn till kundföretagets och institutets eget intresse. Sedan institutets egna kapital engagerats förutsätts att upplåning skall ske, bl. a. i AP-fonden. Upplåningsrätten är begränsad till ett belopp som motsvarar grundfonden vilken baseras på garantiförbindelser som aktieägar- na ställt till förfogande. Grundfonden får uppgå till högst tre gånger ak- tiekapitalet. Vid utgången av år 1976 hade aktieägarna ännu inte utfärdat sådana förbindelser men avsikten är att man med början är 1977 skall bygga upp grundfonden i successiva etapper om 10 mkr efter hand som upplåning äger rum. Någon upplåning hade inte kommit till stånd vid utgången av år 1976, men de egna kapitalresurserna var i det närmaste engagerade.
Institutets verksamhet
Under den fyraårsperiod institutet varit verksamt till utgången av år 1976 har diskussioner förts om insats i ett stort antal företag. Utvecklingen av engagemangen framgår av tabell 11.23.
Från starten år 1973 till utgången av år 1976 hade man engagerat sig i totalt tolv företag. Nio engagemang var aktuella vid utgången av perioden vartill kommer preliminära överenskommelser om insatser i ytterligare fö- retag.
I praktiken är ett ganska litet urval av företag lämpliga för institutets engagemang. Börsnoterade företag kommer självfallet inte ifråga. Ofta får man räkna med att ägarna ser det som ett alternativ att sälja sina företag till förvaltningsbolag. Det gäller självfallet också att företagen skall ha god- tagbara framtidsutsikter trots en låg soliditet så att institutets insatser möj- liggör en expansion med bibehållen finansiell balans. Företagskapitals in- satser av riskkapital avses således ge underlag för en ytterligare upplåning genom gängse kanaler, vilket också kan tänkas underlättas redan genom det ökade förtroende för företagets framtidsutsikter som institutets enga- gemang bör medföra.
Kraven på rimlig avkastning på institutets satsade medel utgör ett problem. I allmänhet kan man inte kräva en högre utdelning på aktierna än vad som motsvarar maximalt anellavdrag, dvs. fem procent. I regel träffas också avtal med företagen på förhand om en viss minsta utdelning på institutets aktier. Uttag utöver vad som svarar mot anellavdraget skulle innebära att företagets konsolidering förhindrades. Normala fluktuationer i lönsamheten kan emellertid medföra att även en utdelning på fem procent tidvis framstår som en belastning. Därtill kommer att institutets engagemang i företag för- anletts av deras trängande behov av konsolidering. Varje utdelning på ak- tieinnehavet måste då vägas mot företagets kapitalbehov varvid institutets intressen i allmänhet fått vika. I praktiken har avkastningen i form av ut- delningar på institutets aktieinnehav uppgått till mindre än en procent i genomsnitt. I den mån Företagskapital avses låna upp medel för sin verk- samhet och därtill ge utrymme för utdelning på delägarnas kapitalinsatser. är den nämnda avkastningen uppenbart otillräcklig.
Institutets andelar av röstetalet i företagen varierade mellan 10.7 och 45,5 procent vid utgången av år 1976. Man går aldrig in som majoritetsägare men det förutsätts att institutet skall tillsätta en styrelseledamot och en revisor jämte suppleanter för dessa. Den sakkunskap som företagen tillförs på denna väg kan självfallet vara av stort värde. Avsikten är att institutets engagemang på sikt skall avvecklas, antingen genom att övriga delägare köper aktierna. eller att de säljs till utomstående. De ursprungliga delägarna har alltid optionsrätt på institutets aktier. Vid engagemangen ingår institutet avtal med övriga ägare för en tid på åtta till tio år, varefter nya förhandlingar förutsätts äga rum om institutets insatser.
Aktieförvärven skall enligt bolagsordningen ske endast i samband med nyemission av aktier. Det innebär att institutets insatser förutsätts i sin helhet medföra ett nettotillskott av kapital till företagen. I skrivelse till re- geringen år 1976 har institutets styrelse hemställt att reglerna för verksam— heten skall ändras så att det också får förvärva aktier i andra sammanhang. t. ex. för att lösa ut behntliga ägare eller för finansiering vid generations- skiften.
När institutets engagemang avses upphöra blir priset på aktierna föremål för förhandlingar. Från institutets synpunkt blir det då angeläget att erhålla ett pris som medför en godtagbar avkastning på det insatta kapitalet under hela engagemangsperioden. Priset kan således tänkas kompensera en låg direkt avkastning under perioden. Kan man inte enas skall det bestämmas av en skiljenämnd bestående av de båda revisorerna i företaget (av vilka den ena utsetts av institutet) och en person som utsetts av Föreningen
auktoriserade revisorer.
Mot institutets intresse att erhålla ett godtagbart pris på aktierna ställs problemen för företagets övriga ägare att uppbringa erforderliga medel för förvärvet. Om pengarna skall tas ur företaget som lön, vilket är sannolikt, måste lönesumman genom beskattningsreglerna uppgå till ett fyra å fem- gånger större belopp än köpeskillingen för aktierna. Detta förhållande kan i regel väntas medföra problem när det gäller att lösa ut institutet, även om dess insatser lett till en god expansion för företaget. Det kan rent av göras gällande att ju framgångsrikare institutets insatser varit, desto större blir övriga ägares svårigheter att uppbringa tillräckliga medel för att lösa ut institutet.
En given förutsättning för Företagskapitals verksamhet på sikt är att par- terna normalt kan enas om godtagbara villkor för avvecklingen av institutets engagemang. Svårigheterna för de ursprungliga ägarna att återköpa aktierna är emellertid uppenbara. Man får därför utgå från att ett alternativ till ett bestående engagemang från institutets sida ofta blir att man enas om att institutet säljer ut sin andel till en eller flera nytillträdande intressenter, eventuellt i samband med en börsintroduktion av företaget.
I praktiken söker man lösa de problem som är förenade med insats av ägarkapital genom att kombinera aktieförvärven med lån till företagen, an- tingen i form av reverslån i högt riskläge eller förlagslån med förmånsrätt efter andra fordringsägare. Kreditema ger en högre avkastning för institutet och räntekostnaderna är avdragsgilla för företagen. Det uppges att man har som en tumregel att fördela insatserna i form av aktieförvärv och förlagslån ungefär i proportionerna ett till tre. Att de faktiska totala insatserna enligt tabell 11.23 inte återspeglar denna relation förklaras av att några av de större engagemangen skett enbart i form av aktieförvärv.
Vid sidan av den avkastningsmässiga fördelen att ge lån medför kre- ditgivningen också att institutets kapital blir mindre bundet än vid aktie- förvärv. De löpande amorteringarna blir inte en alltför stor belastning för företagen samtidigt som de långsiktiga problemen att lösa ut institutet med beskattade medel reduceras. Skyldigheten att infria förpliktelserna mot ins— titutet faller alltså på företagen och inte på deras ägare. För institutets del innebär långivningen att möjligheter öppnas att finansiera verksamheten med egen upplåning som både ställer krav på marknadsmässig ränta och regelbundna amorteringar.
De mellanformer av ägarkapital och krediter i form av konvertibla skul- debrev och Vinstandelslån som introducerats som praktiskt användbara fi- nansieringsformer genom ändringar i aktiebolagslagen och beskattningsreg- lerna under de senaste åren öppnar också intressanta möjligheter för institutet (se vidare kapitel 12 beträffande finansieringsinstrumentens utformning). Båda de nämnda finansieringsformerna betraktas som lån i beskattnings— hänseende samtidigt som institutet kan tillgodogöra sig en tillfredsställande avkastning om dess insatser medför en god utveckling av lönsamheten.
Vid användande av konvertibla skuldebrev kan utbytet av skuldebreven mot aktier anpassas till den lösning man enas om för företagets utveckling och institutets engagemang på sikt. Väljer man exempelvis att engagera enskilda nya ägare eller att introducera företaget på börsen kan institutets skuldebrev bytas ut mot aktier som sedan avyttras. I annat fall kan skul-
debreven inlösas av företaget till en kurs som återspeglar de motsvarande aktiernas värde varvid institutet kan tillgodogöra sig en kursvinst om lön- samheten varit god. Om lönsamheten inte medger någon kursvinst amor- teras de konvertibla lånen som vanliga krediter.
Företagskapital har åsamkats ganska betydande förluster under sin verk- samhet. Som framgår av tabell 11.23 uppgick de realiserade förlusterna till 4,8 mkr fram till utgången av år 1976. Större delen av förlusterna hänförde sig till långivning till nystartade företag. Av de sammanlagt tolv företag som man engagerat sig i sedan verksamhetens början hade två trätt i lik- vidation med betydande förluster som följd för institutet. Under år 1976 avyttrades andelarna i ett företag varvid en realisationsvinst på 2,5 mkr erhölls. Aktieinnehavet i ytterligare ett företag avyttrades i början av år 1977 varvid likviden motsvarade anskaffningsvärdet.
Trots de ganska betydande förlusterna i verksamheten hade denna lämnat ett balanserat överskott under hela verksamheten på 170 000 kr jämte be- hållningen på värderegleringskontot på 1,3 mkr. Inga utdelningar har emel- lertid kunnat ske till delägarna, staten och affärsbankerna.
Vid utgången av år 1976 var 90 procent av institutets kapitalresurser enga- gerade i företag. Någon upplåning hade dittills inte ägt rum utan enga- gemangen baserades på delägarnas insatser. En fortsatt expansion av verk- samheten genom upplåning förutsätter som framgått att institutet i fort- sättningen i hög grad opererar med kreditgivning. Upplåning får enligt bo- lagsordningen ske intill ett belopp som motsvarar tre gånger aktiekapitalet, dvs. 60 mkr. Beloppet motsvarar också de garantiförbindelser delägarna skall ställa till institutets förfogande. Institutets förpliktelser gentemot långivarna kommer alltså att vara Säkerställda av dess delägare.
11.3 Sammanfattande karakteristik
Verksamhetens omfattning
Mellanhandsinstitutens årliga bruttoutlåning är väsentligt större än de stora företagens direkta upplåning på den inhemska Obligationsmarknaden. Detta belyses i tabell 11.24 där en sammanställning redovisas av mellanhands- institutens utlåning under perioden 1968—76, jämte uppgifter om närings- livets emissioner av obligationer. Det framgår också att Industrikredit och lnvesteringsbanken svarat för den dominerande delen av utlåningen.
Verksamhetsområden
Flera av mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn har ett begränsat verksamhetsområde. Mest utmärkande är därvidlag Lantbrukskredit som är inriktat på kreditgivning till förädlings- och distributionsföretag inom lantbruks- och skogsnäringarna. Samtliga företag, med undantag av de stör- sta, som får lån i Lantbrukskredit kan också i princip vända sig till In- dustrikredit medan motsatsen inte gäller.
Hypoteksbanken med tillhörande landshypoteksföreningar är också in- riktade på en speciell krets av låntagare. I motsats till vad som gäller för
Tabell 11.24 Mellanhandsinstitutens bruttoutlåning och näringslivets inrikes obligationsemissioner1968—76tmkr)
1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Industrikredit 266 259 452 519 480 729 691 841 1 212 Företagskredit 43 39 60 80 95 102 1 15 170 189 Lantbruksnäringarnas primärkredit 129 75 104 140 164 166 160 176 267 Lantbruksnäringarnas sekundärkredit 23 16 20 24 27 36 42 46 59 lnvesteringsbanken 29 143 368 537 515 465 788 1 021 823 Svensk exportkredit 141 333 398 481 356 320 645 827 I 166 Allmänna hypoteksbanken 210 207 177 271 228 248 320 473 692 Skeppshypotekskassan 148 77 78 98 128 152 83 99 100 Skeppsfartens sekundärlånekassa 22 29 32 33 35 42 21 37 27 Företagskapital — — — — — 3 7 10 l 1 Summa bruttoutlåning 1 022 1 178 1 689 2 183 2 028 2 263 2 872 3 695 4 546 Näringslivets obligations- emissioner 1 381 728 730 1 760 1 553 1 549 1 395 2 620 2 990
Källa: Tabellerna 11.2—11.21 och Sveriges riksbank.
Lantbrukskredit kan dock låntagarna, de många enskildajordbrukarna, inte sägas ha någon alternativ källa för långfristiga krediter.
Industrikredit och Företagskredit har ett bredare verksamhetsområde. Låntagarna utgörs av mindre och medelstora "näringsföretag". ett begrepp som innefattar både egentlig industri och distributionsföretag m.fl. kate- gorier.
SEK:s verksamhet är åndamålsinriktad och kundkretsen utgörs av både stora och små företag inom flertalet exportbranscher. Omkring två tredjedelar av kreditgivningen utgör dock refinansiering av varvskrediter.
lnvesteringsbanken har det bredaste verksamhetsfältet. Inga formella be- gränsningar finns införda i bolagsordningen vad gäller låntagarkategorier eller finansieringsformer.
Av mellanhandsinstituten är endast Industrikredit och Företagskredit spe- cifikt inriktade på mindre och medelstora företag. Övriga institut, med undantag av hypoteksbanken som ju utgör ett specialfall, uppvisar betydande inslag av krediter till stora företag.
Mellanhandsinstitutens kreditgivning till större företag är i allmänhet av speciell karaktär. lnvesteringsbankens större krediter utgörs sålunda av topp- lån till stora projekt eller av exportkrediter där banken ofta ingår i ett långi- varkonsortium.
SEK:s långivning domineras beloppsmässigt av stora företag, särskilt av varven. Också andra stora industriföretag erhåller betydande krediter i ins- titutet. Dominansen av större företag är inte överraskande med hänsyn till deras stora andel av Sveriges totala export. ] allmänhet är också behovet av medelfristig finansiering till fast ränta särskilt angelägen vid stora ex- portaffärer.
Lantbrukskredits utlåning avser till betydande del större företag. Kre- ditema utgörs av bottenlån och sekundärlån mot goda säkerheter. Utlåningen till mindre och medelstora företag överensstämmer till sin karaktär med
Industri- och Företagskredits långivning, medan de största låntagamas kre- diter i institutet är jämförbara med upplåning mot obligationer.
De minsta företagens möjligheter att erhålla långfristiga räntebundna lån genom mellanhandsinstituten är begränsade. Industrikredits lån uppgår så- lunda till i genomsnitt närmare en miljon kr och i begränsad utsträckning till mindre än 200000 kr även om också krediter på några tiotusental kr förekommer. Lantbrukskredits län är betydligt större i genomsnitt. De min- sta företagen är därför i huvudsak hänvisade till bankkrediter och till lån i företagareföreningarna. lnvesteringsbanken har också inlett ett samarbete med företagareföreningarna för kreditgivning till denna företagskategori. An- delsmässigt har lnvesteringsbankens kreditgivning till mindre och medel- stora företag ökat under de senaste åren.
Ägai'f'o'rhållanden
Staten ingår som ägare till minst hälften i samtliga institut som är kre- ditaktiebolag. I de tre institut som är av föreningskaraktär, Skeppshypo- tekskassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa och Allmänna hypoteksban- ken. har staten ställt grundkapital till förfogande i form av garantiförbin- delser.
lnvesteringsbanken är ett av staten helägt institut. Industrikredit, Fö- retagskredit, Företagskapital och SEK ägs till hälften av vardera staten och affärsbankerna. Lantbrukskredit ägs till hälften av staten och till hälften av LRF, enskild handel och industri samt Kooperativa förbundet. Lant- brukskredit skiljer sig således från övriga kreditaktiebolag därigenom att dess delägare erhåller lån i institutet.
Finansiering
För flertalet av mellanhandsinstituten har AP-fonden varit den dominerande långivaren. Vid utgången av år 1976 uppgick fondens utlåning till instituten, inkl. dess innehav av institutens obligationer och förlagsbevis, till 11 774 mkr, vilket motsvarade 12 procent av fondens totalt utestående lån och 35 procent av dess lån till näringslivet. Institutens sammanlagda utestående långfristiga låneskuld uppgick till 17142 mkr vid denna tidpunkt. Det innebär att AP-fonden svarade för 69 procent av finansieringen.
Industrikredit, Företagskredit och Lantbrukskredit har praktiskt taget helt finansierats genom upplåning mot revers i AP-fonden. Detsamma gällde t.o.m. år 1971 för SEK. Detta institut har därefter även erhållit lån från andra källor. Sedan år 1975 har institutet också gett ut obligationslån på den inhemska marknaden och tagit upp lån i utlandet.
Av lnvesteringsbankens totala upplåning på ca 2 550 mkr vid utgången av år 1976 hade ungefär 1 300 mkr upplånats på den inhemska marknaden, främst i AP-fonden, och återstoden utomlands. Bankens egna kapital var därtill av samma storleksordning som den inhemska upplåningen.
Hypoteksbanken och skeppshypotekskassoma har praktiskt taget helt fi- nansierats genom obligationsupplåning i Sverige. Skeppshypotekskassorna tog dock upp långfristiga lån mot revers för första gången år 1976.
Instituten har intill de båda senaste åren haft begränsade möjligheter att uppbringa krediter inom landet från andra långivare än AP-fonden. Ett undantag därvidlag är hypoteksbanken och skeppshypotekskassoma vilka kunnat placera en växande del av sina obligationsemissioner utanför AP- fonden. Hypoteksbankens obligationer har framstått som attraktiva då de räknas som prioriterade placeringar i kreditpolitiskt hänseende. Förenings— bankerna har efter överenskommelse med myndigheterna uppfyllt en större del av sina prioriterade placeringar än andra banker genom förvärv av hy- poteksbankens obligationer. Affärsbankernas och sparbankemas roll som finansiärer av mellanhandsinstituten har hittills i stort sett begränsats till insatser i form av aktiekapital i de institut där man är hälftenägare.
Försäkringsbolagen har, frånsett förvärven av hypoteksinstitutens obli- gationer, inte gett lån till mellanhandsinstituten annat än i något specialfall. År 1976 beviljades dock Industrikredit lån på ungefär 100 mkr. En förklaring till det begränsade intresset för långivning till instituten kan vara att för- säkringsbolagen i allmänhet kan påräkna en bättre avkastning vid direkt- utlåning till näringslivet. Preferensen för direktutlåning kan även ha sam- band med att löften om krediter utgör ett konkurrensmedel vid försäk- ringsbolagens värvning av försäkringskunder. I vissa fall går man in med underliggande krediter till företag i samarbete med Industrikredit.
Av mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn har endast Investe- ringsbanken och SEK tagit upp lån i utlandet. lnvesteringsbanken har därvid praktiskt taget helt växlat om valutan till svenska kronor och således själv burit kursriskerna. Även SEK hari viss utsträckning tagit valutarisker, men har merendels gett krediter i samma valuta som upplåningen.
U tlåningsvillkor
Institutens möjligheter att anpassa utlåningsvillkoren till olika låntagares behov varierar avsevärt. ! hög grad standardiserade villkor tillämpas av In- dustri- och Företagskredit, Lantbrukskredit, skeppshypotekskassan, Skepps- fartens sekundärlånekassa och hypoteksbanken. Dessa instituts utlånings- villkor är i stort sett bundna till de egna upplåningsvillkoren.
Främst lnvesteringsbanken men också SEK skiljer sig från de övriga ins- tituten därigenom att de tillämpar flexibla utlåningsvillkor som inte är helt knutna till villkoren för deras egen upplåning. Flexibiliteten gäller lånens löptid, amorteringsvillkoren och möjligheterna att ge utfästelse om kredit att utbetalas vid viss tidpunkt, eventuellt till på förhand fastställd ränta. För lnvesteringsbanken tillkommer möjligheterna att ge avkall på säker- heternas art.
Variationer i lånens löptid, i amorteringsvillkoren samt utfästelser om utbetalning av kredit vid viss tidpunkt medför en likviditetsrisk för ins- tituten. Man måste sålunda vara försäkrad om att medel kontinuerligt kom- mer att stå till förfogande för återbetalning av egna lån och för utbetalningar av krediter enligt gjorda utfästelser. En hög andel eget kapital i förhållande till det upplånade kapitalet skapar ökade förutsättningar för variationer i utlåningsvillkoren av nämnda slag eftersom amorteringarna på egen upp— låning därigenom blir mindre. lnvesteringsbanken är utrustad med ett myc- ket stort eget kapital. Även SEK har ett eget kapital av en annan stor-
leksordning än övriga mellanhandsinstitut. Båda instituten har därför möj- ligheter att erbjuda löptider och fixerade utbetalningstidpunkter på lånen som är väl anpassade till de olika projektens individuella förutsättningar.
Både lnvesteringsbanken och SEK erbjuder utfästelser också om ränte- villkoren för krediter som skall utbetalas vid viss tidpunkt. Investerings- bankens utfästelser innefattar därvid räntevillkor som är fastställda redan vid offerttidpunkten. I SEK:s offerter om kredit anges att räntan kommer att stå i en viss relation till räntan på långfristiga statslån när offerten ac- cepteras. Vid accepten fixeras sedan räntan och gäller från utbetalnings- tidpunkten.
Möjligheterna att ge utfästelser om kredit till fixerad ränta ökar självfallet om instituten kan erhålla motsvarande utfästelser om refinansiering vid samma tidpunkter som utbetalningarna. Utfästelser från de båda instituten om finansiering av vissa större projekt har förenats med avtal om refi- nansiering främst i AP-fonden för egen del. SEK får även utfästelser inom vissa ramar av AP-fonden. Institutens utfästelser baseras dock i hög grad också på egna medel och på belopp som kan förutses flyta in som amor- teringar.
Även övriga institut beviljar krediter redan på de motsvarande inves- teringarnas projektstadium. Inget av instituten har dock möjligheter att ange utbetalningstidpunkterna eller räntevillkoren. Räntan bestäms av institutens upplåningsräntor vid utbetalningstillfället.
Endast lnvesteringsbanken har hittills tagit markerade kreditrisker i sin verksamhet. Banken beviljar endast lån i sådana fall där finansiering i andra kreditinstitut inte är möjlig. Det rör sig då oftast om toppkrediter där de underliggande krediterna uppbringats i gängse former. Genom att bankens fordringar säkerhetsmässigt ligger i en hög riskklass, har förlusterna i några fall blivit ganska betydande. Banken tillämpar i motsats till övriga institut en något varierande ränta beroende på kreditbedömningar i de enskilda fallen.
Industrikredit och Företagskredit, Lantbrukskredit, skeppshypotekskas- san, Skeppsfartens sekundärlånekassa och hypoteksbanken ger endast lån mot fullgoda säkerheter och har som primär strävan att erbjuda kredit till lägsta möjliga kostnad för låntagarna. Det innebär att utlåningsräntorna är kopplade till upplåningsräntorna med tillägg för en smal räntemarginal som är så avpassad att den täcker institutens förvaltningskostnader, en viss fon- dering och, vad gäller kreditaktiebolagen, en skälig avkastning till delägarna.
Eftersom instituten endast ger lån mot fullgoda säkerheter och inte tar några risker i form av skillnader mellan upp- och utlåningsvillkor är behovet av räntepåslag för fonderingar obetydligt. Instituten har också av samma skäl endast behövt utrustas med ett mycket litet eget kapital i förhållande till omslutningen.
De nämnda instituten tillämpar också standardiserade räntesatser obe- roende av riskbedömningar i de enskilda fallen. En viss flexibilitet med avseende på Säkerheternas art kan dock sägas ligga däri att varierande andelar av lånen kan placeras i sekundärinstituten som betingar en något högre ränta och godtar säkerheter i ett högre riskläge än primärinstituten. Konst- ruktionen med samförvaltade primär- och sekundärinstitut tillämpas för de nämnda instituten utom hypoteksbanken. Sekundärinstituten har dock
inte drabbats av större förluster än primärinstituten. i praktiken knappast några förluster alls.
För att instituten i någon mer betydande omfattning skall kunna erbjuda flexibla kreditvillkor i de nämnda avseendena ställs således genomgående krav på en hög andel eget kapital av de totalt utlånade medlen. Det egna kapitalet tjänar emellertid endast som buffert, inte till att skydda instituten mot förluster som sådana. I praktiken krävs således, förutom ett stort eget kapital, att instituten kan kompensera sig för förluster genom att ta ut en riskpremie i form av en något högre utlåningsränta jämfört med de fall då man inte arbetar med något av de nämnda riskmomenten.
Vid utgången av år 1976 motsvarade exempelvis lnvesteringsbankens egna kapital och avsättningar till värderegleringsfonder 36 procent av balansom- slutningen, att jämföra med 11 procent för SEK och 2 procent för Indust- rikredit. lnvesteringsbanken och SEK tillämpar också högre genomsnitt- liga utlåningsräntor än Industrikredit. För SEK:s del är skillnaden främst betingad av de egna högre upplåningskostnaderna genom systemet med utfästelser. lnvesteringsbankens utlåningsränta ligger i genomsnitt ungefär 1,5 procentenhet högre än Industrikredits och utgör kompensation för att banken själv bär alla de former av risker som diskuterats i det föregående.
11.4 Utredningens överväganden och förslag
1 1.4.1 M ellanhandsinstitutens uppgifter
1 avsnitt 11.1 framhölls att tillskapandet av särskilda mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden avsågs tjäna tre huvudsyften. De är avsedda att de- centralisera kreditbesluten, att vara riskbuffertar för långivarna samt att transformera upplånade medel till krediter med för långtagarna väl avpassade villkor.
Flertalet av de mellanhandsinstitut som bildats eller byggts ut för kre- ditgivning till näringslivet sedan AP-fondens tillkomst har som framgått tilldelats relativt specialiserade uppgifter och deras verksamhetsområden sammanfaller i ringa utsträckning.
Som redan framhållits i kapitlet om AP-fonden (kapitel 8), har inrättandet av mellanhandsinstituten visserligen medfört att kreditbesluten decentra- liserats från AP-fonden, men knappast att låntagarna erhållit flera alternativ vid valet av finansiärer. Denna slutsats är i varje fall giltig för de mindre företagen vilka i händelse av avslag på en kreditansökan i Industrikredit har begränsade möjligheter att få projekten prövade av andra institut för långfristig kreditgivning. Systemet av mellanhandsinstitut bör dock i sin helhet ha bidragit till att fler värderingar gjort sig gällande än om kredit- besluten enbart åvilat AP-fondens styrelser och administration.
En konsekvent genomförd decentralisering av kreditbesluten på kapital— marknaden skulle således förutsätta att institutens verksamhetsområden i hög grad sammanföll så att instituten därigenom kom att konkurrera. Med utgångspunkt i en sådan principiell uppfattning skulle skäl kunna anföras för att ett antal identiska institut inrättades för långfristig kreditgivning för alla ändamål till näringslivet.
Kapitalmarknadsutredningen har emellertid stannat för att inte föreslå några genomgripande förändringar vad gäller strukturen av mellanhands- institut. En specialisering framstår nämligen som naturlig för vissa ändamål eller låntagarkategorier.
Det gäller bl. a. exportfinansieringen där kanalisering av långfristiga rän- tebundna krediter genom i huvudsak ett institut, Svensk exportkredit, är rimlig både på grund av verksamhetens speciella karaktär och med hänsyn till behovet av kontroll över kreditgivningens totala omfattning som är önsk- värd av betalningsbalansskäl. En sådan ordning är också den mest vanliga i andra länder. Det innebär inte att institutet skulle ha ensamrätt att ge exportkrediter. Bankerna ger betydande krediter för exportfinansiering, dock ej till fast ränta och till större delen med formellt kort löptid. Invesrerings- banken ger också exportkrediter för speciella ändamål.
På samma sätt framstår det som mest ändamålsenligt att samla den spe- ciella verksamhet som fartygsfinansieringen utgör till en enda institution av typen skeppshypotekskassan/sekundärlånekassan. Den långfristiga kre- ditgivningen till de många enskilda jordbrukarna lär också handhas bäst inom hypoteksbanken med tillhörande lokala föreningar.
När det gäller långfristig kreditgivning av mer konventionell natur är det emellertid önskvärt att institutens verksamhet inte är specialdestinerad utan riktad mot en vid krets av låntagare och att låntagarkategorierna i hög grad är gemensamma för instituten. Såväl effektivitetshänsyn som mer allmänna värderingar talar för att de olika låntagarna på kapitalmarknaden bör ha möjligheter att få sina investeringsprojekt och sina företags utveckling prövade av flera av varandra oberoende kreditbedömare.
Kapitalmarknadsutredningens överväganden vad gäller strukturen av mellanhandsinstitut har från dessa utgångspunkter gällt de institut vilkas uppgifter nära gränsar till varandra och delvis sammanfaller, dvs. Indus- trikredit/Företagskredit, Lantbrukskredit och lnvesteringsbanken. Eftersom lnvesteringsbanken knappast är ålagd några restriktioner beträffande lån- tagarkategorier eller finansieringsformer har diskussionen främst kommit att gälla de först nämnda instituten.
Särskilt Lantbrukskredits specialisering på en bransch har framstått som mindre funktionell. Institutets uppbyggnad och verksamhetsinriktning av- viker från de övriga kreditaktiebolagens också därigenom att dess delägare erhåller lån i institut. En breddning av institutets kreditgivning till även andra låntagarkategorier än de som har anknytning till lantbrukssektorn skulle enligt utredningens mening nödvändiggöra en förändring av ägar- strukturen. Förutsättningar för en sådan förändring som närmare diskuteras i avsnitt 11.4.5 nedan torde emellertid inte finnas för närvarande.
Vid sidan av institutens branschvisa inriktning utgör kreditgivningens fördelning på företagsstorlekar en viktig utgångspunkt för bedömningen av verksamheten. Ett av huvudmotiven för inrättandet av instituten har ju varit att ge sådana företag som inte själva kan ta upp obligationslån möj- ligheter att erhålla långfristiga krediter.
I avsnitt 11.2.1 konstaterades att Industrikredit/Företagskredit är inriktade på kreditgivning till medelstora företag i högre grad än små. Den genom- snittliga storleken på beviljade krediter år 1976 låg sålunda på drygt en miljon kr och andelen beviljade lån under 200000 kr uppgick till ca en
procent av totalt beviljat belopp under året. I varje fall torde de minsta företagen ha begränsade möjligheter att erhålla långfristiga räntebundna lån genom instituten. lnvesteringsbanken har ökat sin kreditgivning till mindre företag under senare är, delvis i samarbete med företagareföreningarna. An- talsmässigt är långivningen ännu inte särskilt omfattande men den befinner sig i snabb tillväxt. Lantbrukskredit, slutligen, ger sällan mindre lån och har infört en särskild kreditavgift på ett fast belopp som får stort genomslag på små krediter, uttryckt som årsränta. Lantbrukskredits genomsnittligt ute- stående lån per låntagare är också betydligt större än Industrikredits, omkring sju mkr och bland låntagarna återfinns många stora företag.
Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör de minsta företagens möjligheter att erhålla långa bundna lån till fast ränta förbättras. Det gäller då företag med behov av långfristiga krediter i storleksordningen upp till, säg, 400—500 000 kr. Som närmare utvecklas i kapitel 8 föreslår utredningen därför att bestämmelserna om återlån i AP-fonden ändras. Vid sidan av denna reform bör dock mellanhandsinstituten sträva efter att i ökad om- fattning ge lån även till lägre belopp. Den ökade risk som kan vara förenad med en långfristig långivning till små företag bör instituten kunna bära om lånevillkoren anpassas på skäligt sätt som närmare berörs i det följande.
Särskilt lnvesteringsbanken, men också Lantbrukskredit och i viss mån Industrikredit ger således stora lån. Såvitt utredningen kan bedöma tillämpar lnvesteringsbanken strikt principen att endast ge lån till sådana ändamål där finansieringen inte kan ordnas genom andra kanaler.
Lantbrukskredit ger däremot i betydande utsträckning lån mot förstklas- siga säkerheter till företag som själva borde vara i stånd att ta upp lån på Obligationsmarknaden. Som belysts i redogörelsen för Lantbrukskredits verksamhet tillstöter dock vissa praktiska svårigheter för kooperativa företag som önskar ta upp obligationslån. Denna del av Lantbrukskredits verk- samhet är emellenid inte förenlig med de allmänna principer som i övrigt gällt för inrättandet av mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden. Detsamma gäller institutets inriktning på kreditgivning till en förhållandevis begränsad sektor av näringslivet, låt vara att dess tillkomst och ändamål var resultat av förhandlingar mellan staten och institutets övriga delägare i början av 1960-talet.
Kapitalmarknadsutredningen har i detta avsnitt redovisat sin allmänna syn på de huvuduppgifter som bör tilldelas mellanhandsinstituten. Enligt utredningens mening är det inte befogat att företa några genomgripande förändringar i själva strukturen av institut. Dessa förutsätts alltjämt vara få till antalet och flera av dem specialiserade, även om utredningen anser att strävandena bör inriktas på att minska specialiseringen. Samma förut- sättningar för konkurrens mellan olika kreditgivare som på marknaden för bankkrediter kommer dock knappast att föreligga på denna del av kapi- l talmarknaden. ? Gränsen mellan mellanhandsinstitutens verksamhetsområde och ban- % kernas kan emellertid inte klart urskiljas. [ allmänhet har mellanhandsins- I titutens, utom lnvesteringsbankens, lån karaktär av avlyft av bankkrediter. I varje fall på kort sikt utgör också bankkrediter ett godtagbart substitut för långfristiga lån i instituten. Tillgång till lån från mellanhandsinstituten är således inte i sig en förutsättning för att investeringsprojekt skall kunna
genomföras, låt vara att bankerna ofta kräver utfästelser från instituten för att bevilja byggnadskrediter.
Möjligheterna att skapa incitament även för bankerna att ge långfristiga tidsbundna lån med fast eller rörlig ränta diskuteras i kapitel 10.
11.4.2 Finansiering av mellanhandsinstitutens verksamhet Inhemsk finansiering
Av mellanhandsinstituten har kreditaktiebolagen utom lnvesteringsbanken hittills till största delen finansierats genom reverslån i AP-fonden. Även Skeppshypotekskassornas och hypoteksbankens obligationer har i stor utsträckning placerats i fonden. Bildandet eller aktiveringen av instituten motverades ju också primärt av önskemål att fördela fondmedlen smidigt bland de slutliga låntagarna.
Som bl.a. framgått i kapitel 8 står det emellertid klart att AP-fondens relativa andel av utbudet på kapitalmarknaden kan väntas avta i framtiden. Denna utveckling kan komma att påverka formerna även för mellanhands- institutens finansiering och gjorde sig märkbar redan år 1975 då Exportkredit inledde en upplåning på kreditmarknaden vid sidan av AP-fonden och i utlandet.
En förutsättning för att kretsen av långivare till instituten skall kunna vidgas är att den hittills dominerande upplåningen mot revers kompletteras med finansieringsinstrument som är mer likvida för långivarna.
Särskilt Industrikredit/Företagskredit och Lantbrukskredit har kunnat räkna med att finansiera sin verksamhet på likformiga villkor i AP-fonden. Detta har också varit en förutsättning för utlåningsvillkorens homogena utformning, vilka sammanfallit med upplåningsvillkoren med tillägg för en mindre räntemarginal. Vid ett ökat beroende av andra finansieringskällor måste instituten räkna med att upplåningsvillkoren kommer att variera mer än vad som varit fallet när finansieringen ordnats rutinmässigt i fonden. Förändringarna kan gälla såväl lånens löptider som kostnaderna. Upplå- ningskostnaderna kommer att stiga redan av den anledningen att kostna— derna för administration och stämpelavgifter m.m. för ett obligationslån motsvarar en ränteutgift på omkring 0,5 procent per år fördelade över lånets löptid. Vid ett ränteläge som medför en upplåningskostnad på 9,85 procent för reverslån i AP-fonden, skulle exempelvis den totala årliga kostnaden för obligationslån ligga på ca 10,3 procent. Man kan utgå från att detta kommer att avspeglas i utlåningsräntorna. I en situation där instituten även måste lita till finansiering på Obligationsmarknaden blir således deras skuld- struktur mer heterogen än för närvarande.
Också från utlåningssidan kan större krav komma att ställas på institutens förmåga att transformera kapitalresurserna till lämpligt utformade krediter. Även vid en utveckling som nu har beskrivits, där låntagarna sammantagna i ökad utsträckning måste förlita sig på upplåning utanför AP-fonden. kan fondens kapitalutbud självfallet ges en varierande inriktning. I princip kan sålunda AP-fonden kvarstå som enda finansieringskälla för de institut som nu helt replierar på fonden vid sin upplåning. Önskemålen om ett ökat utbud av krediter med en mer varierande sammansättning skulle därvid
kunna tillgodoses genom en motsvarande anpassning av AP-fondens villkor vid utlåningen till instituten.
Den lämpliga avvägningen av mellanhandsinstitutens upplåning bland olika tänkbara finansieringskällor får ske efter hand med hänsyn till om- ständigheterna. Kapitalmarknadsutredningen vill dock inte utesluta att ett visst ökat beroende av upplåning på marknaden utanför AP-fonden till mer varierande villkor också skulle främja utvecklingen av flexibla utlånings- former och även öka förutsättningarna för en expansion av institutens verk- samhet. Institutens möjligheter att fylla sin funktion att transformera och fördela resurserna på kapitalmarknaden kan sålunda tänkas öka om de inte längre i stort sett är beroende av en enda kapitalkälla.
Det framstår mot denna bakgrund som önskvärt att praktiska förutsätt- ningar skapas för instituten att i den utsträckning som efterhand kommer att befinnas vara önskvärd dels genomföra en upplåning till skiftande villkor på öppna marknaden, dels ge krediter anpassade till olika låntagares in- dividuella behov. En grundläggande förutsättning är då som framgått att instituten är utrustade med ett tillräckligt eget kapital.
De kapitaltillskott från ägarna som framstår som önskvärda kan tillskjutas antingen i samma proportioner som det redan befintliga aktiekapitalet, eller fördelas enligt någon annan princip som fastställs efter förhandlingar mellan parterna. I den mån kapitaltillskotten framstår som betungande för bankerna bör statens andel i instituten kunna ökas utöver nuvarande femtio procent. Statens kapitaltillskott kan därvid betraktas som en näringspolitisk åtgärd i syfte att stärka exportindustrins ställning och understödja de mindre och medelstora företagens kapitalförsörjning. Det gäller också statens insatser för att säkerställa lnvesteringsbankens kapitalbehov. Bankens möjligheter att fylla funktionen som kompletterande finansiär för ändamål som övriga institut inte kan tillgodose är som framgått avhängiga av att dess verksamhet till stor del finansieras med egna medel.
Finansiering i utlandet
Som närmare utvecklats i kapitel 4 kommer betydande belopp att få lånas upp i utlandet under en följd av år. En sådan upplåning blir nödvändig även i den situation dåjämvikt uppnåtts i bytesbalansen eftersom den stora skuld som då ackumulerats till stor del successivt måste omsättas. Av— vägningen av skuldbördans fördelning mellan de olika potentiella låntagarna kan ske efter hand på grundval av ekonomisk-politiska överväganden och bedömningar av vilka kategorier som bör ha godtagbara möjligheter att bära bördan och erhålla lån på goda villkor.
För näringslivets del står det klart att endast ett mindre antal stora företag kan väntas uppfylla de krav på soliditet och räntabilitet som ställs i in- ternationella sammanhang och därigenom vara i stånd att självständigt ta upp lån utomlands. Mindre företag kan knappast förutsättas var för sig ta upp andra lån än handelskrediter i utlandet. En "kollektiv” medel- och långfristig upplåning genom förmedling av kapitalmarknadens mellanhands- institut och bankerna framstår däremot som naturlig.
Affärsbankerna har under de senaste åren lånat upp betydande belopp utomlands i eget namn. Valutan har därvid vidarebefordrats till de slutliga
låntagarna utan omväxling till kronor. Valutarisken har således burits av låntagarna.
Av mellanhandsinstituten har lnvesteringsbanken under en följd av år tagit upp betydande lån i utlandet. Också SEK har sedan 1975 delvis fi- nansierat sin verksamhet utomlands. För ett utnyttjande av mellanhands- instituten vid upplåning i utlandet talar att dessa, lämpligt rustade, är i stånd att bära kursriskerna. Den ökade räntemarginal som då blir nödvändig kan av låntagarna betraktas som en försäkringspremie mot risken för kurs- förluster. I en situation där en upplåning utomlands framstår som nödvändig för näringslivets del kan Investeri ngsbankens och SEK:s upplåningskapacitet ökas genom olika åtgärder. En upplåning i utlandet även för Industrikredits del kan motiveras av institutets breda inriktning på flertalet kategorier av mindre och medelstora företag. Kostnadsökningarna i form av en vidgad räntemarginal för institutet som följer vid en utlåning i kronor finansierad i utlandet skulle då fördelas på alla kategorier av låntagare, ej enbart dem som är i behov av exportkrediter eller toppkrediter av den karaktär som lnvesteringsbanken förmedlar.
Det är uppenbart att en ändring av upplåningsformerna för Industrikredit till att omfatta även upplåning utomlands skulle bryta den nuvarande ho- mogena strukturen på upplåningssidan och förändra förutsättningarna för verksamheten. Redan sådana förskjutningar som följer om institutet tar upp lån på den inhemska kreditmarknaden vid sidan av AP-fonden. till- sammans med en förutsedd ökad efterfrågan på mer differentierade kre- ditvillkor, ställer emellertid krav på flexibilitet och förmåga att ta risker. För Industrikredits del skulle således en upplåning i utlandet endast utgöra en av flera ändringar i förutsättningarna för verksamheten.
I sista hand måste beslut om att hänvisa Industrikredit till att tillgodose delar av sitt kreditbehov genom upplåning i utlandet fattas när det anses påkallat av ekonomisk-politiska skäl. Kapitalmarknadsutredningen vill för sin del konstatera att förutsättningar för en sådan upplåning bör skapas. Institutet bör därför redan på förhand utrustas på lämpligt sätt för ändamålet, bl.a. genom en ytterligare förstärkning av dess egna kapital utöver den ökning som kom till stånd år 1976. De närmare formerna för detta skall belysas i avsnitt 11.4.5.
1 1.4.3 U tlåningsvillkor
De av mellanhandsinstituten tillämpade utlåningsvillkoren är i samtliga fall, utom vad gäller lnvesteringsbanken och i viss utsträckning SEK, starkt standardiserade och nära bundna till institutens upplåningsvillkor. I princip gäller som ett mål att instituten skall vidarebefordra de upplånade medlen till de slutliga låntagarna på gynnsammast möjliga villkor. Detta innebär att instituten med de nämnda undantagen tar ut en mycket liten ränte- marginal och att verksamheten inte avses lämna något överskott utöver en viss utdelning till kreditaktiebolagens delägare. Behovet av fonderingar är minimalt med hänsyn till institutens ringa grad av risktagande. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening grundas denna strävan att minimera utlåningsräntorna på ett delvis förenklat synsätt. Utredningens överläggningar med företrädare för olika näringslivsorganisationer, enskilda
företag och kreditinstitut har nämligen gett vid handen att företagen i all- mänhet är beredda att erlägga en något högre ränta än den som lån i mel- lanhandsinstituten nu betingar om detta är priset för mer flexibla och be- hovsanpassade kreditvillkor. Även om det självfallet är angeläget att ins- titutens krediter ges till lägsta möjliga ränta, bör således strävan att minimera räntemarginalerna balanseras mot andra önskemål beträffande lånens ut- formning.
En vidgad räntemarginal medför inte i sig att institutens delägare kan erhålla en högre avkastning på insatt ägarkapital. Istället möjliggör den en ökad fondering för att täcka de förluster som kan följa när institutens ut- låningsvillkor inte överensstämmer med upplåningsvillkoren.
lnvesteringsbanken och SEK synes båda uppfylla högt ställda krav på flexibilitet. Det är angeläget att deras verksamhet tryggas genom successiva tillskott av ägarkapital i den takt omslutningen ökar. För SEK kommer en betydande kapitalökning till stånd år 1977 och 1978. Därutöver har ka- pitalmarknadsutredningen som framgått dragit slutsatsen att en ytterligare ökning av det egna kapitalet är önskvärd även för Industrikredit/Företags- kredit.
Kapitalmarknadsutredningen har övervägt huruvida instituten generellt bör ta direkta kreditrisker i ökad utsträckning. För närvarande tar Inves- teringsbanken kreditrisker i betydande omfattning vilket t.o.m. år 1976 resulterat i förluster på sammanlagt omkring 100 mkr. Övriga institut tar knappast alls några risker och begär fullgoda säkerheter för sina krediter. Industrikredit och Företagskredit har sålunda tillsammans under sin hela verksamhet realiserat förluster på 152 000 kr, de övriga instituten knappast några förluster alls.
Frågan om vilka fördelar som står att vinna ur resursfördelningssynpunkt genom ett ökat risktagande bland långivarna på kreditmarknaden är ett delvis teoretiskt problem. Här skall endast konstateras att det framstår som önskvärt att låntagare som saknar förstklassiga säkerheter inte helt skall vara utestängda från möjligheter att erhålla långfristiga lån till fast ränta. Detta torde vara fallet för närvarande, frånsett de krediter som lnveste- ringsbanken erbjuder. Särskilt för Industrikredit och Företagskredit borde det vara möjligt att fästa något mindre avseende vid Säkerheternas art om de erhåller ett kapitaltillskott och därtill anpassar räntemarginalerna något. Industrikredits och Företagskredits verksamhet skulle då förskjutas mot kreditgivning på villkor som idag bara tillämpas av lnvesteringsbanken. Bankens resurser bör i så fall överflyttas till andra slags kreditbehov eftersom dess inriktning på kompletterande kreditgivning för ändamål som övriga institut inte kan tillgodose bör bibehållas.
För närvarande ger lnvesteringsbanken och SEK utfästelser om kredit att utbetalas vid angivna tidpunkter. I lnvesteringsbankens offerter anges räntan medan i SEK:s fall räntan fixeras vid låntagarens accept. Övriga institut beviljar ofta kredit redan på de motsvarande investeringarnas pro- jektstadiet, men har inte möjlighet att ange vare sig utbetalningstidpunkt eller räntevillkor.
Som framgått är möjligheterna att få utfästelse om kredit till fixerad ränta särskilt betydelsefulla vid exportaffärer. lnvesteringsbankens utfästelser om kredit hänför sig också till stor del till exportkreditgivningen. En stor andel
eget kapital av det totala förvaltade kapitalet utgör en förutsättning för att instituten skall kunna ge utfästelser om kredit i någon betydande utsträck- ning. Institutens utfästelser kan naturligtvis också grundas på återförsäk- ringar om lån från deras egna finansiärer. SEK har sedan länge arbetat med löften om lån från AP-fonden att utbetalas vid överenskomna tidpunkter. Både detta institut och lnvesteringsbanken har också refinansierat vissa stör- re exportprojekt hos fonden och andra finansiärer.
Det är angeläget att exportindustrins behov av lämpligt utformade villkor vid refinansiering av exportkrediter kan tillgodoses. SEK:s och även ln- vesteringsbankens verksamhet på detta område bör sålunda främjas. Särskilt för SEK är det angeläget att erhålla löften för egen del om finansiering enligt uppgjorda tidsplaner, i första hand hos AP-fonden. Den förestående ökningen av institutets egna kapital är också ägnad att skapa förutsättningar för en expansion av denna verksamhet.
För andra ändamål än exportkreditgivning är utfästelser om utbetalning av långfristiga krediter vid angivna tidpunkter av mindre betydelse. Mel- lanhandsinstitutens kreditgivning på dessa områden utgörju till största delen avlyft av bankkrediter för redan färdigställda projekt. Mindre behov fö- religger därför normalt för andra institut än SEK att erhålla bindande löften om belopp och tidpunkt för lån i AP-fonden. Det hindrar naturligtvis inte att institutens ledningar håller löpande kontakt med AP-fonden för att uppnå en smidig styrning av kreditgivningen. En betydande regularitet föreligger i AP-fondens reverslångivning och därmed också goda förutsättningar för instituten att planera sin utlåning.
11.4.4 Uppdelningen i primär- och sekundärkreditinstitut
För närvarande utgör uppdelningen i tre fall i samförvaltade primär- och sekundärkreditinstitut en metod att något variera kreditvillkoren med av- seende på de erbjudna säkerheternas art. Sekundårinstitutens krav är där- vidlag något mindre formella än primärinstitutens, men det föreskrivs likväl att säkerheterna skall vara fullgoda. Uppdelningen grundas på en uppskatt- ning av säkerheternas värde. De föreskrivna distinktionerna har likväl inte medfört att några förluster fram till utgången av år 1976 realiserats av se- kundärinstituten utöver 97 000 kr i Företagskredit. Företagskredit och Lant- bruksnäringarnas sekundärkredit får erlägga 0,25 procentenheter högre ränta vid sin upplåning, trots att institutens värderegleringsfonder och upplånings- multiplar anpassats till de formella risknivåerna. Motiven för inrättandet av de separata sekundärinstituten var också att lånekostnadema för bottenlån annars skulle kunna stiga.
Mönstret för en indelning i primär- och sekundärinstitut hämtades u."- sprungligen från bostadsfinansieringens område, där Svenska bostadskre- ditkassan och Stadshypotekskassan samverkade på detta sätt. Denna verk- samhetsform har numera upphört och de båda kassorna har slagits samman.
Den praktiska effekten av den nuvarande uppdelningen är att utlånings- räntan kan varieras genom delning av krediten på de båda instituten. En kredit som bedöms vara något riskfylld kan till större delen läggas i se- kundärinstitutet och sålunda betinga en högre ränta.
Med hänsyn till indelningens subjektiva karaktär, där säkerheternas be-
räknade värde ligger till grund, och till att sekundärkreditgivningen inte visat sig medföra ett högre risktagande i praktiken, bör primär- och se- kundärkreditsinstituten slås samman. En sammanslagning är emellertid motiverad inte bara av dessa skäl. En förutsättning för att instituten skall anpassas till de flexiblare upplånings— och utlåningsformer som skis- serats i det föregående, torde också vara att de strikta mallar för verksamheten som tillämpas i vardera primär- och sekundärinstituten upplöses. Vid en sammanslagning kan istället en något varierande utlåningsränta tillämpas beroende på riskbedömningar på samma sätt som hos lnvesteringsbanken.
Sammanslagningarna skulle alltså gälla Industrikredit och Företagskredit, Lantbruksnäringarnas primär- och sekundärkredit samt skeppshypotekskas- san och sekundärlånekassan.
I fråga om de båda sistnämnda instituten föreslog varvskreditutredningen i sitt betänkande SOU 19751101 att de skall avvecklas och att ett nytt skepps- hypoteksinstitut, "Svensk skeppskredit", i stället skall inrättas. Betänkandet, som också innehöll ett flertal andra förslag, remissbehandlades och för- anledde därefter proposition om vissa varvsfrågor (prop. 1975/761121). I fråga om rederiernas finansieringsförhållanden, kassomas organisation inbegripen, förklarade sig chefen för industridepartementet — i avvaktan på en analys av de svenska rederiernas aktuella ekonomiska situation och utsikter under de närmaste åren — inte vara beredd att ta ställning till utredningens förslag utan ansåg att nuvarande ordning t.v. borde bibehållas (prop. s. 49). Vissa analyser rörande rederinäringen har därefter gjorts, se proposition om vissa sjöfartsfrågor (prop. 1976/77:146 s. 11). I samma proposition anförde chefen för kommunikationsdepartementet att han i samråd med chefen för in- dustridepartementet hade funnit att analysarbetet borde slutföras inom den sjöfartspolitiska utredning som tillsattes våren 1977 (jfr prop. s. 23 och 30).
Enligt kapitalmarknadsutredningens uppfattning behöver resultatet av den fortsatta analysen rörande rederinäringen inte avvaktas för att man skall kunna företa den begränsade åtgärd som det innebär att lägga de nu- varande båda kassornas uppgifter på en enda kassa.
1 1.4.5 Kapitalmarknadsutredningens ställningstaganden; sammanfattning och precisering
Strukturen av mellanhandsinstitut och deras ägarförhållanden
Utredningen har i det föregående angett som en allmän princip att mel- lanhandsinstituten på kapitalmarknaden såvitt möjligt skall ha ett brett verk- samhetsområde. En sektorisering av marknaden där olika branscher utrustas med egna institut för långfristig finansiering bör således inte få komma till stånd. Istället bör förutsättningar skapas för konkurrens mellan olika institut så att möjligheterna inte är definitivt uttömda att erhålla långfristiga krediter för företag som får avslag på sin låneansökan hos en finansiär. Konkurrensmomentet bör också öka incitamentet för instituten att erbjuda låntagarna flexibla lånevillkor som är anpassade till deras individuella behov.
I kapitlet om AP-fonden har slutsatsen dragits att den utbildade strukturen av mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden har åstadkommit en överflytt- ning av kreditbeslut från fondens styrelser och administration snarare än
en decentralisering eftersom de olika instituten är starkt specialiserade på att tillgodose olika typer av kreditbehov och därför i ringa utsträckning konkurrerar med varandra.
Endast lnvesteringsbanken täcker större delen av övriga instituts verk- samhetsområden. Konkurrens föreligger i formell mening mellan Indus- trikredit/Företagskredit och Lantbrukskredit men den är i alla händelser begränsad till sådana företag som har anknytning till lantbruks- och skogs- brukssektorn. I praktiken synes båda instituten i allmänhet vara införstådda med vilka företag som kan godtas som låntagare och vilka som bör hänvisas till det andra institutet.
Kapitalmarknadsutredningen har mot denna bakgrund undersökt möj- ligheterna att öka konkurrensmomentet på marknaden för långfristiga kre- diter till mindre och medelstora företag. Två vägar har därvid prövats. Enligt den ena skulle ett nytt institut inrättas med samma inriktning som In- dustrikredit/Företagskredit. Som en andra lösning har diskuterats att vidga Lantbrukskredits verksamhet till flera branscher.
Som ett led i undersökningen av möjligheterna att inrätta ett nytt institut har utredningen tagit underhandskontakter med olika tänkbara ägargrupper inom banksystemet för att utröna intresset för en sådan nyetablering. Det nya institutet skulle liksom Industrikredit/Företagskredit till hälften ägas av staten. De banker som deltog vid bildandet förutsattes också avyttra sina andelar i dessa institut.
Även om förslaget väckt intresse har diskussionerna emellertid gett vid handen att förutsättningar idag inte anses föreligga för en sådan satsning. Den skulle enligt de olika intressentgrupperna kräva att en någorlunda lika kundstruktur relativt snabbt kunde byggas upp i det nya institutet som i Industrikredit/Företagskredit. Då två av de tre dominerande ägarna av den icke statsägda delen av Industrikredit, Skandinaviska enskilda banken och Svenska handelsbanken, också utgör bankförbindelser för den allra stör- sta delen av institutets kunder, skulle ett nyinrättat institut inte ha ett lik- värdigt underlag för sin verksamhet.
Kapitalmarknadsutredningen har därför dragit slutsatsen att ett nytt ins- titut inte kan bildas för närvarande, men att möjligheterna åter bör prövas vid en senare tidpunkt.
De synpunkter beträffande kraven på ett nyinrättat instituts kundunderlag som framförts vid utredningens förfrågningar leder dessutom närmast till slutsatsen att en knytning av instituten till i sammanhanget neutrala ägare vore att föredra då utrymmet för konkurrens mellan instituten tydligen annars reduceras. Som framgått är bankerna emellertid traditionellt delägare i flera av instituten inom näringslivssektorn och har också tagit initiativ till att de bildats. Institutens kontakter med låntagarna förmedlas även till stor del av bankerna. Några påtagliga nackdelar med bankernas engagemang i instituten kan heller inte konstateras, ett förhållande som dock torde få tillskrivas det faktum att förutsättningarna för konkurrens om kunderna på marknaden ändå är begränsade med nuvarande struktur av institut.
Utredningen har som framgått också övervägt möjligheterna att vidga Lantbrukskredits verksamhet till att omfatta en större krets av låntagare så att effektiva förutsättningar för konkurrens på marknaden därigenom skulle åstadkommas. Därvid har utredningen utgått ifrån att en sådan lösning
skulle kräva att också ägarstrukturen ändrades. Samma princip borde alltså följas som den som gäller för övriga mellanhandsinstitut som inte är av föreningskaraktär, nämligen att grupper som också är låntagare i institutet inte skall ingå bland delägarna. Som en mindre långtgående reform än att helt avlösa de nuvarande icke statliga delägarna i institutet har övervägts att vidga denna ägargrupp till att också omfatta icke-låntagare, i första hand föreningsbanksrörelsen.
Båda varianterna har avvisats av de icke statliga delägarna i Lantbruks- kredit. Man har därvid hänvisat till den överenskommelse som träffades med staten när institutet bildades, där dess inriktning klan angavs omfatta förädlings- och distributionsföretag med anknytning till lantbruks- och skogsbrukssektorn utan begränsning med avseende på de låntagande fö- retagens storlek. De praktiska problemen för de kooperativa föreningarna att uppbringa säkerheter för hela obligationslån liksom klassificeringen av kooperativa låntagare enligt rating-systemet på Obligationsmarknaden (se avsnitt 11.2.2) framhålles också som exempel på svårigheterna att tillgodose de kooperativa rörelsemas kapitalbehov på Obligationsmarknaden. Lant- brukskredits långivning i stora poster anses inte onaturlig eftersom institutet således i hög grad tjänar syftet att uppväga brister i Obligationsmarknadens funktionssätt.
Kapitalmarknadsutredningen berör rating-systemet i kapitel 12. Det är i och för sig naturligt och för Obligationsmarknaden värdefullt att ett rating- system nu införts även i Sverige. De problem som det nuvarande systemet ansetts medföra för vissa företagsgrupper bör kunna lösas. Utredningen anser det i hög grad önskvärt att här berörda låntagare med hänsyn till omfatt- ningen av deras lånebehov utnyttjar också Obligationsmarknaden. De när- mare villkoren härför ankommer det på parterna och inte på kapitalmark- nadsutredningen att fastställa.
I den mån de nuvarande dominerande låntagarna i Lantbrukskredit ut- nyttjar Obligationsmarknaden, föreligger enligt utredningens mening inga skäl varför institutets branschinriktning skall bestå. låt vara att institutet inrättades genom överenskommelse mellan staten och jordbrukets orga- nisationer i anslutning till förhandlingar omjordbruksavtal i början av 1960- talet. En breddning av dess verksamhet i enlighet med utredningens ovan redovisade principer bör då framstå som naturlig. En sådan lösning är inte avsedd att missgynna företagen inom de branscher vilkas finansiering nu tillgodoses av Lantbrukskredit. Den syftar istället till att skapa likvärdiga förutsättningar för alla företagskategorier att erhålla lån på kapitalmarknaden och att öka valmöjligheterna så att det företag som får avslag på sin lå- neansökan i ett institut kan få framställningen prövad av ytterligare be- dömare.
En förutsatt omfördelning av institutets inriktning på sikt bör inte hindra att dess organisatoriska uppbyggnad och vissa utlåningsregler ändras på sam- ma sätt som för Industrikredit/Företagskredit. Utredningens överväganden härvidlag redovisas i det följande.
Industrikredit och Företagskredit
Industrikredit och Företagskredit bör slås samman till ett institut mot bak- grund av de resonemang som redovisats i det föregående. Institutet benämns förslagsvis Företagskredit för att markera en bredare inriktning än på ren- odlad industri. De rättsliga aspekterna på sammanslagningen behandlas i avsnitt 11.4.6.
De båda instituten hade vid utgången av år 1976 ett sammanlagt ak- tiekapital på 44 mkt och garantikapital i form av skuldförbindelser från ägarna på 149 mkr. Aktiekapitalet bör ökas i det sammanslagna institutet till 100 mkr och garantikapitalet till 300 mkr. Fördelningen av insatserna får bestämmas efter förhandlingar mellan parterna, staten och affärsban- kerna.
Industrikredits upplåningsrätt är idag begränsad till tjugo gånger och Fö- retagskredits till tio gånger det i bolagsordningen fastställda upplånings- underlaget. Det omorganiserade institutets multipel fastställs lämpligen till femton.
Genom ökningen av det egna kapitalet avses möjligheter skapas för en ökad flexibilitet när det gäller att transformera en förutsedd mer heterogen framtida upplåning till krediter som är väl anpassade till låntagamas in- dividuella behov. Upplåningsmultipelns nivå tillsammans med aktiekapi- talets och garantikapitalets storlek bör också medföra att institutet vid behov erhåller goda villkor vid upplåning utomlands.
Kapitalökningen bör också möjliggöra ett visst ökat risktagande i utlå- ningsverksamheten bl. a. så att den utsträcks till mindre företag än som vanligen beviljas lån för närvarande. Möjligheterna för detta bör skapas genom en anpassning av kraven på formella säkerheter. I bolagsordningen bör därför anges att säkerheterna skall ligga inom den gräns som nu gäller för sekundärinstitutet Företagskredit, dvs. inom 75 procent av pantens be- räknade värde. Därutöver bör en utvidgning äga rum i förhållande till be- stämmelserna i nuvarande bolagsordningar så att institutet får ge lån utan särskild säkerhet intill ett belopp som motsvarar halva aktiekapitalet.
Institutets branschmässiga inriktning bör inte skilja sig från den nu rå- dande som täcker flertalet företagskategorier.
Det ökade rikstagandejämfört med nuvarande praktiskt taget förlustfria verksamhet som utredningen således anser bör komma till stånd måste balanseras med motsvarande större avsättningar till Värderegleringsfond. De förluster som troligen uppkommer får således täckas genom en anpass- ning av utlåningsräntorna och alltså finansieras av rörelsen som helhet.
På upplåningssidan bör omorganisationen inte medföra att räntenivån sti- ger i genomsnitt i relation till obligationslån med samma löptider som ins- titutets upplåning. De föreskrivna reglerna om kapitaltäckning tillsammans med skäliga avsättningar till värderegleringsfonder bör således medföra att lån till institutet ur långivarnas synvinkel inte framstår som mer riskfyllda än obligationslån.
Anpassningen av utlåningsräntorna till en högre genomsnittlig risknivå behöver inte betyda att alla krediter från institutet blir dyrare än för när- varande. Lån mot förstklassiga säkerheter bör sålunda inte betinga högre kostnader än obligationslån. Däremot finns det enligt utredningens mening
inte skäl att bibehålla så låga räntor som i den nuvarande verksamheten. Detta har nämligen medfön att mindre företag erhåller lån upp till ett högre säkerhetsläge till lägre ränta än vad som motsvarar kostnaderna för ob- ligationslån upptagna av förstklassiga industriföretag (se avsnitt 11.2.1). För lån i högre risklägen bör utlåningsräntan anpassas uppåt i motsvarande mån.
Lantbrukskredit
De nuvarande primärkredit- och sekundärkreditinstituten bör slås samman till ett institut av samma skäl som Industrikredit och Företagskredit. Samma upplåningsmultipel, femton, bör också tillämpas. Likaså bör säkerhetskraven för utlåningen överensstämma. Lån bör alltså ges inom 75 procent av pantens uppskattade värde. Lån utan särskild säkerhet bör få ges intill ett belopp som motsvarar institutets halva aktiekapital.
Primärkreditinstitutets och sekundärkreditinstitutets sammanlagda aktie- kapital och garantifonder uppgår till 20 mkr resp. 75 mkr efter höjningar för primärkreditinstitutets del är 1977. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening bör en ytterligare ökning av kapitalinsatserna kunna anstå tills en vidgning av institutets verksamhetsområde kommer till stånd såvida del- ägarna inte själva dessförinnan tar initiativ till en sådan.
Institutets nuvarande inriktning på i huvudsak stora kreditbelopp accen- tueras genom tillämpningen av den särskilda kreditavgiften på 5000 kr. Avgiften innebär att förhållandevis högre årliga räntekostnader belastar små lånebelopp än stora. Enligt utredningens mening bör kreditavgiften avskaffas och ersättas med någon vidgning av den genomsnittliga räntemarginalen för alla krediter.
Sveriges investeringsbank
Utredningen har inga förslag till ändringar vad gäller lnvesteringsbankens verksamhet. Det ligger enligt utredningens mening också i dess natur att bindande riktlinjer inte bör fastställas. Bankens verksamhet bör således an- passas successivt till förändringar på kreditmarknadens utbuds- och efter- frågesidor så att dess utlåning även i framtiden kommer att inriktas på sådana ändamål som inte kan tillgodoses av övriga institut. Det innebär exempelvis att om det omorganiserade Företagskredit utsträcker sin verk- samhet till mer riskbärande kreditgivning enligt riktlinjerna i det föregående så bör lnvesteringsbanken omfördela sina resurser till andra områden i mot- svarande mån.
Vid bankens tillkomst förutsågs att näringslivets behov av krediter i högt riskläge skulle öka successivt. Som närmare utvecklas i kapitlet om in- dustrins finansiering (kapitel 5) torde dessa behov till följd av en sjunkande soliditet komma att göra sig gällande med ökad styrka under den framtid som nu kan överblickas. Det gäller inte bara de stora företagens krav på finansiering av resurskrävande projekt som betonades särskilt starkt vid bankens tillkomst. De mindre företagens efterfrågan på krediter har medfört att bankens utlåning i högt riskläge till dessa företag expanderar snabbt, ofta i samarbete med företagareföreningarna.
Den riskbetonade kreditgivningen har efter hand resulterat i vissa för- luster. Denna utveckling var förutsedd vid institutets tillkomst och har snarast bekräftat att banken följt de ursprungliga intentionerna för verk- samheten. Förlusterna har dock inte varit större än att bankens rörelse- överskott före bokslutsdispositioner årligen uppgått till omkring 10 procent av det egna kapitalet. Överskotten ger banken möjligheter att bygga upp ett skydd mot förluster genom avsättning till värderegleringsfonder.
Det förhållandevis höga risktagandet har möjliggjorts genom att banken utrustats med ett stort eget kapital. Det egna kapitalets betydelse för bankens kapacitet att ta risker och erbjuda flexibla kreditvillkor ligger inte i att det är avsett att förbrukas genom förluster utan att det inte behöver amorteras till utomstående finansiärer enligt en fastställd plan och att dess avkastning kan fonderas inom banken. I sista hand måste det förhållandevis höga risk- tagandet balanseras genom riskpremieri form av något högre utlåningsräntor än dem som tillämpas av övriga mellanhandsinstitut. Inget tyder såvitt ut- redningen kunnat finna på att låntagarna skulle motsätta sig de något högre lånekostnadema om banken i gengäld är villig att äta sig toppfinansieringen av investeringsprojekten eller tillhandahålla export- och rörelsekrediter i högt riskläge.
På samma sätt som banken ensam bland mellanhandsinstituten påtar sig betydande kreditrisker i samband med den långfristiga finansieringen är banken vid sidan av Exportkredit praktiskt taget den enda finansiären på kreditmarknaden som vid refinansiering i utlandet av sin utlåning lämnar lånen i svensk valuta och således själv bär kursriskerna till fördel för lån- tagarna. Även i detta hänseende utgör den fonderade avkastningen på ban- kens stora egna kapital en förutsättning för att kursriskerna skall kunna bäras.
Kapitalmarknadsutredningen anser mot denna bakgrund att det är önsk- värt att banken på sikt tillförs ytterligare egna medel genom ökning av aktiekapitalet så att den därigenom kan fylla den avsedda funktionen.
Svensk exportkredit
Exportkreditgivningens speciella karaktär har belysts i avsnitt 11.2.4. Där har framgått att en förutsättning för att SEK skall kunna erbjuda flexibla finansieringsvillkor är att institutet utrustas med ett betydande eget kapital. Den överenskommelse som träffats mellan ägarna om en ökning i två steg av aktiekapitalet till 400 mkr år 1978 bör vara väl avvägd mot den expansion av institutets verksamhet som kan förutses.
Ett annat önskemål beträffande förutsättningarna för institutets verksam- het är att man kan erhålla utfästelser om egen upplåning vid fastställda tidpunkter i framtiden. Därigenom skapas förutsättningar för institutet att ge motsvarande löften om krediter, utfästelser som är av särskild betydelse som underlag för beräkning av exportofferter. Som framgått har väl funge- rande rutiner upparbetats i detta hänseende beträffande institutets upplåning i AP-fonden.
Kapitalmarknadsutredningen har inte funnit anledning att närmare gå in på de tekniska detaljer som utmärker exponfinansieringen och de öns-
kemål som i dessa avseenden kan ställas på institutets verksamhet. Man kan nämligen utgå ifrån att institutets kreditvillkor successivt anpassas till utvecklingen inom den internationella handeln förutsatt att institutet är lämpligt rustat att möta kraven. Den främsta förutsättningen härvidlag är att institutets egna kapital upprätthålls på en godtagbar nivå i förhållande till omslutningen.
SEK:s roll inom varvslinansieringen har behandlats av varvskreditutred- ningen i dess betänkande SOU 1975:101. Frågor på detta område handläggs också fonlöpande inom regeringskansliet. Kapitalmarknadsutredningen tar därför inte upp denna del av SEK:s verksamhet till särskild behandling.
I ett hänseende förordar utredningen att institutets bolagsordning jämkas, nämligen med avseende på kraven på fullgoda säkerheter för utlåningen. Som framgått av avsnitt 11.2.4 har kraven medfört att Säkerhetsfrågan löses enklare för en exportkredit om den ges till den utländske importören än om den ges direkt till den svenske exportören. Ges krediten till den utländske importören kan nämligen den svenske exportören gå i borgen för den del av kreditbeloppet som inte täcks av EKN-garanti. [ allmänhet sträcker sig EKN-garantin till 90 procent av kontraktsbeloppet. Ges krediten till den svenske exportören måste denne däremot uppbringa särskild säkerhet för de överskjutande 10 procenten av kontraktsvärdet.
Kraven på särskild säkerhet vid kreditgivning till den svenske exponören kan förklaras av att denne annars ensam svarar för den del som inte täcks av EKN-garantin. Ges krediten till den utländske importören svarar denne i första hand för det överskjutande beloppet medan exportören kan krävas i andra hand som en följd av sitt borgensåtagande.
Kapitalmarknadsutredningen vill därför förorda att SEK ges ett visst ut- rymme för kreditgivning utan särskild säkerhet. Det innebär inte att ins- titutet skulle ge avkall på kraven att godtagbara förutsättningar skall fö- religga för att krediterna infrias. Däremot kan en viss blancokreditgivning sägas innebära att institutets verksamhet anpassas till utvecklingen på kre— ditmarknaden i övrigt och att enklare rutiner kan tillämpas. Enligt utred- ningens mening utgör en kreditgivning utan särskild säkerhet motsvarande 25 procent av aktiekapitalet en rimlig ram. Den innebär inte att säkerheten för institutets långivare försvagas anmärkningsvän. Efter höjningen av ak- tiekapitalet till 400 mkr år 1978 kan 100 mkr disponeras för blancokrediter motsvarande uppskattningsvis 2 procent av utestående lån vid denna tid. Andelsmässigt motsvarar denna ram ungefär den som utnyttjas av affärs- bankerna i deras utlåning.
Vid utredningens kontakter med företrädare för kreditinstituten har öns- kemål också framföns om revideringar av villkoren för Exportkreditnämn- dens garantier. I vissa avseenden gäller nämligen sådana förbehåll beträf- fande nämndens garantiåtaganden att BKN-garantierna inte utan vidare kan godtas som bankmässiga säkerheter. Kapitalmarknadsutredningen utgår ifrån att dessa frågor kommer att behandlas av den särskilda utredningen om exportfinansieringen.
Allmänna hypoteksbanken
Kapitalmarknadsutredningen har inte funnit anledning att föreslå några för- ändringar i hypoteksbankens eller hypoteksföreningarnas verksamhet.
Skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa
I enlighet med diskussionen i det föregående föreslår kapitalmarknadsut- redningen att de båda kassorna slås samman i likhet med övriga primär- och sekundärinstitut på kapitalmarknaden. De rättsliga frågorna behandlas i avsnitt 11.4.6.
Varvskreditutredningen, som i sitt nämnda betänkande SOU l975:101 också förordade en sammanslagning av kassorna, föreslog dessutom att det omorganiserade institutets administration skall sammanföras med Export- kredits. Kapitalmarknadsutredningen anser för sin del att frågan om en förändring av administrationen bör anstå tills resultatet föreligger av den sjöfartspolitiska utredning som tillsattes i mitten av år 1977.
F öretagskapital
Det är ännu för tidigt att uttala något bestämt omdöme om Företagskapitals verksamhet. Som framgått av avsnitt 11.2.7 tyder emellertid mycket på att små möjligheter i allmänhet föreligger för de ursprungliga ägarna till de företag där institutet engagerar sig att som avsett lösa ut institutet på sikt. Köpeskillingen måste då i regel tas från företagets beskattade vinstmedel eller som beskattade löneinkomster från övriga delägare. Möjligheterna att tillgodose de mindre företagens behov av ägarkapital genom institutionella reformer synes alltså vara begränsade så länge det gäller som en restriktion att de ursprungliga delägarna i framtiden skall återta full kontroll över fö- retagen. Det framgår alltså att möjligheterna att trygga de mindre företagens försörjning med ägarkapital i första hand är avhängiga av beskattnings- reglernas utformning och att problemen inte kan lösas enbart genom in- stitutionella reformer på kreditmarknaden. Dessa frågor har också länge varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet.
Utredningen vill peka på den metod som redan börjat tillämpas som en framkomlig väg att kanalisera institutets kapitalinsatser. Som närmare utvecklas i avsnitt 11.2.7 framstår utlåning i högt riskläge, eventuellt i form av konvertibla län eller Vinstandelslån som en möjlig lösning på de rän— tabilitetsproblem som annars uppstår för institutet.
Erfarenheterna av institutets verksamhet tyder också på att dess insatser bör riktas mot förhållandevis väletablerade företag med inarbetad admi- nistration och produktion. De förluster som hittills drabbat institutet har till största delen uppkommit vid engagemang i nyetablerade företag. ln- stitutets kapacitet att ta ett betydande ansvar för uppbyggandet av nya företag från grunden är begränsad och dess kapitalresurser knappast tillräckliga för att stödja företagen under längre perioder av underskott. Mycket talar alltså för att institutets resurser kommer till bäst användning om de sätts in i etablerade företag med bristande finansiell balans men där produktsoniment och organisation annars skapar förutsättningar för en god lönsamhet på sikt.
res—f l ___.w,”_,_,____
Utredningen vill slutligen tillstyrka det förslag till ändringar i bolagsord- ningen som avgavs i skrivelse till regeringen år 1976. Enligt förslaget skall institutet få förvärva aktier i företag även i andra fall än i samband med nyemission. Syftet är att institutet skall kunna lösa ut passiva delägare i företag och att bistå exempelvis vid generationsskiften. Enligt utredningens mening bör huvudsyftet med institutets insatser vara att få till stånd en godtagbar kapitalstruktur i de företag där man engagerar sig även om detta inte alltid medför ett nettotillskott av kapital till företagen. Det bör ankomma på institutets styrelse att avgöra den lämpliga formen för kapitalinsatsen.l
Kapitalmark-nadsutredningen har inte funnit anledning att i övrigt re- kommendera några förändringar i institutets uppbyggnad eller verksamhet.
11.4.6 Formella frågor vid sammanslagning av primär- och sekundärkreditinstituten
Med undantag av skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlåne- kassa är de primär- och sekundärlåneinstitut, som enligt utredningens me- ning bör slås samman, kreditaktiebolag. Några särskilda föreskrifter om sam- manslagning — fusion — av kreditaktiebolag finns inte i lagen om kredit- aktiebolag. I stället gäller aktiebolagslagens (197521385) bestämmelser om fusion (jfr 1 ;" lagen om kreditaktiebolag). Bestämmelserna, som finnsi lagens 14 kap.. innebär bl.a. följande.
Fusion kan ske på två olika sätt. Antingen kan den ske så att det ena bolaget — det överlåtande bolaget — går upp i det andra bolaget — det över- tagande bolaget — eller så att två eller flera bolag — överlåtande bolag — går upp i ett nytt bolag som bildas genom fusionen. Den förra formen kallas för absorption och den senare för kombination.
En fusion innebär att det eller de överlåtande bolagen upplöses utan något likvidationsförfarande. Dessa bolags borgenärer skyddas genom att bolagen har att ansöka om rättens tillstånd att verkställa fusionsavtalet. Domstolen utfärdar kallelse på okända borgenärer. De överlåtande bolagens borgenärer kan i samband med fusionsavtalets prövning få betalt för sina fordringar eller utverka att betryggande säkerhet ställs för dem. Fusion får inte ske, om inte borgenär, som bestrider ansökningen, får betalt eller betryggande säkerhet ställs. Bolagens gäldenärer kan däremot inte motsätta sig fusionen. Genom fusionen övergår de överlåtande bolagens samtliga rättigheter och skyldigheter på det övertagande bolaget.
De transaktioner som är förknippade med en fusion kan få vissa verkningar i skattehänseende. Fusionen som sådan är sålunda ägnad att utlösa utskift- ningsskatt. Även på inkomstskattesidan kan det uppkomma olika problem. Bestämmelser som ger möjlighet till särskilda skattelättnader finns endast när det gäller fusioner mellan moderbolag och helägt dotterbolag och de ärinte tillämpliga på bolag som driver penningrörelse. Skattebestämmelserna i samband med fusion är emellertid föremål för översyn inom företags- skatteberedningen (Fi 1970:77). Enligt vad som har inhämtats finns det anledning att räkna med att eventuella skatteproblem vid de här aktuella fusionerna kan undanröjas genom de ändrade regler som beredningen kom- mer att föreslå. Med hänsyn till stämpelskattelagens dispensmöjligheter tor-
' Sedan kapitalmarknads- utredningen behandlat Företagskapitals verksam- het har regeringen i proposition 1977/78:40 föreslagit riksdagen att institutets bolagsordning skall ändras i enlighet med dess skrivelse. Därtill föreslås institutet få rätt att ge personliga lån till företagare att användas som insatskapital i före— tag.
de inte heller frågan om stämpelskatt i samband med nyemission som fu- sionerna kan föranleda behöva vålla problem.
När det gäller Industrikredit och Företagskredit är visserligen Industrikre- dits aktiekapital och omslutning betydligt större än Företagskredits. Denna skillnad spelar emellenid ingen större roll för fusionsfrågan med hänsyn till att ägarförhållandena är desamma i båda bolagen och att dessa är sam- förvaltade. Namnet ”Företagskredit" anger bättre än "Industrikredit" in- riktningen på verksamheten efter bolagens sammanslagning. Vid fusionen bör därför Företagskredit vara det övertagande och Industrikredit det över- låtande bolaget. Fusionen bör lämpligen resultera i att varje aktie i Indust- rikredit ersätts av en aktie i Företagskredit. Detta förutsätter en nyemission av aktier i Företagskredit.
Som tidigare framgått har aktiebolags borgenärer tillfälle att bevaka sin rätt i samband med rättens prövning av den ansökan om tillstånd att verk- ställa fusionsavtalet som skall göras. Tillstånd får meddelas bara om de borgenärer som bestrider ansökningen får full betalning eller betryggande säkerhet för sina fordringar. Det lär dock knappast vara någon risk för att den här aktuella fusionen inte skulle kunna genomföras på grund härav. Det skulle närmast vara primärlåneinstitutet Industrikredits borgenärer vars rätt skulle kunna försämras genom fusionen. Med hänsyn till att betryggande säkerheter finns för att Företagskredit skall uppfylla sina förpliktelser, lär dessa borgenärer, som också till stor del är Industrikredits borgenärer, knap- past motsätta sig fusionen.
Vad beträffar institutens låntagare kan dessa i egenskap av gäldenärer inte motsätta sig en fusion. Det kan i detta sammanhang inte spela någon roll att de till instituten ställda lånereverserna med tillhörande säkerheter tjänar som säkerhet också för resp. instituts egen upplåning och således efter en fusion skulle komma att ligga som säkerhet för det ombildade Företagskredits upplåning. Institutets fordran mot en låntagare jämte sä- kerheten skulle alltså kunna övenas av en institutets borgenär, men lån- tagarens säkerhet kan som förut tas i anspråk först i den mån låntagaren själv inte kan fullgöra sin betalningsskyldighet.
I fråga om Lantbrukskredit gäller att primärlåneinstitutet har större om- slutning än sekundärlåneinstitutet. Fusionen mellan dem bör därför lämp- ligen ske på det sättet att sekundärinstitutet går upp i primärinstitutet. Nam- net "Lantbruksnäringarnas primärkredit AB" kan i samband därmed ändras till ”Lantbrukskredit AB". I övrigt gäller vad som sagts om fusionen ln- dustrikredit/Företagskredit i motsvarande mån för fusionen mellan lant- brukskreditinstituten. Skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa har en annan rättslig karaktär än de nu nämnda kreditaktiebolagen. De har reglerats genom en för dem särskilt tillkommen lag. Vidare finns ett av Kungl. Maj:t fastställt reglemente. Dessa författningar innehåller inga bestämmelser om fusion. För att de båda kassorna skall kunna slås samman på motsvarande sätt som kreditaktiebolagen krävs därför särskild lagstiftning. Varvskreditutredningen föreslog som nämnts att Skeppshypotekskassor- nas uppgifter skulle övenas av ett nybildat institut, ”Svensk skeppskredit” (SOU 19752101 s. 152 och 229). De nuvarande båda kassorna skulle dock finnas kvar men upphöra med nyupplåning och nyutlåning. De existerande
låmestockarna skulle styrelsen för Svensk skeppskredit förvalta för de äldre katssornas räkning. Varvskreditutredningen föreslog sålunda en lag om Svensk skeppskredit. uppbyggd på samma sätt som den lag som f. n. gäller för de nuvarande kassorna. Vidare föreslogs att sistnämnda lag skulle upp- häivas. Styrelsen för den nya kassan skulle i fortsättningen förvalta de båda äldre kassorna. Den nya kassans revisorer skulle revidera även denna för- vatltning och räkenskaperna för de äldre kassorna. De garantifonder som staten har ställt till förfogande skulle fortfarande tjäna som säkerhet för de. äldre kassomas obligationslån. Vissa regler om kassomas reservfonder föreslogs. Även efter den äldre lagens upphävande skulle sålunda som re- servfond redovisas ett belopp, som i förhållande till kassans utelöpande låneskuld motsvarade förhållandet vid upphävandet mellan reservfonden och låneskulden. Reservfonden fick dock användas för att täcka förluster i rörelsen. I den mån reservfonden översteg vad som sålunda var erforderligt, skulle medel ur den överföras till Svensk skeppskredit. I fråga om lån som kassorna hittills har beviljat skulle även efter upphävandet _gälla den nu- varande lagens bestämmelser om kassomas utlåning och om skadestånds- skyldighet för styrelseledamöter och revisorer. Då så småningom kassomas rörelse helt avvecklats skulle dessa likvideras.
Varvskreditutredningen påpekar att den har övervägt alternativa lösningar som innebar att de nuvarande kassorna slogs samman eller att den ena kassan ombildades och den andra successivt avvecklades. Dessa lösningar bedömdes emellenid medföra svårlösta problem när det gällde att säkerställa obligationsinnehavares rätt och låntagares ansvarighet så att dessa intres- senters rättsläge inte rubbades.
Vid remissbehandling av varvskreditutredningens betänkande var det bara kassorna själva som gick närmare in på frågan om deras organisation. Enligt kassornas uppfattning borde ändringen kunna ske genom en omorganisation av skeppshypotekskassan utan att några problem behövde uppstå för vare sig obligationsinnehavare eller låntagare.
Kapitalmarknadsutredningen anser att det är en fördel om omorganisa- tionen kan ske i den formen att Skeppsfartens sekundärlånekassa genom fusion uppgår i skeppshypotekskassan. Därigenom skulle det inte — som fallet skulle bli enligt varvskreditutredningens förslag — under ganska lång tid behöva förekomma förvaltning av tre särskilda kassor. Det synes f. ö. inte helt klart hur de båda äldre kassorna enligt varvskreditutredningens förslag skulle kunna definitivt avvecklas.
Den fusion det här skulle vara fråga om är inte olik den som skedde år 1968 mellan stadshypotekskassan och Svenska bostadskreditkassan och som innebar att bostadskreditkassan gick upp i stadshypotekskassan (prop. 1968zlS3, BaU 1968:62, rskr 1968:370, SFS 19681575—577 och 652—655). Den risk för förlust, som kassomas borgenärer/Obiigationsinnehavare skulle kun- na löpa på grund av fusionen, undanröjdes genom att staten i form av en garantiförbindelse åtog sig att svara för sådan förlust. Vissa bestämmelser till skydd för medlemmama/låntagarna meddelades också.
De problem som en fusion mellan skeppshypotekskassoma medför med hänsyn till obligationsinnehavarnas och låntagamas rättsställning bör kunna lösas på motsvarande sätt. Skattemässigt torde en sådan fusion inte innebära särskilda problem. Utskiftningsskatt utgår endast när aktiebolags tillgångar
utskiftas. Skattskyldighet för inkomst har kassorna endast såvitt avser in- komst av fastighet, jfr 53 ä 1 mom. första stycket d. kommunalskattelagen och 7; första stycket e. lagen om statlig inkomstskatt.
Som ett alternativ till varvskreditutredningens förslag har upprättats för- fattningsförslag som bygger på en fusion av skeppshypotekskassoma. Skulle varvskreditutredningens förslag, som bl.a. går ut på att nu gällande lag upphävs, i princip böra genomföras, bör det övervägas, om inte den nu- varande lagen dock formellt, med de ändringar förslaget betingar, bör fortsätta att gälla vid sidan av en ny lag om Svensk skeppskredit. Annars skulle bl. &. grundregeln om de nuvarande kassomas ändamål — att medverka vid finansiering av rederiföretag häri landet — slopas, fastän kassorna t. v. skulle finnas kvar.
12 Obligationsmarknaden
12.1. Inledning
[ kapitlen som behandlar de reala sektorernas kreditförsörjning och kre- ditinstitutens verksamhet har Obligationsmarknadens funktionssätt beskri- vits i många olika avseenden. Detta kapitel utgör därför till en del en sam- manfattning av den bild som tecknats i andra delar av betänkandet.
Därutöver diskuteras emellenid en rad frågor som är förknippade med marknadens funktionssätt i vid mening. Dit hör bl.a. olika kriterier på marknadens effektivitet, möjligheterna att aktivera nya placerargnipper att förvärva obligationer, kreditpolitiska aspekter samt önskvärdheten att in- troducera nya lånevillkor på marknaden. Vidare tas vissa tekniska aspekter upp, särskilt effekterna av emissions- och fondstämpelavgifterna.
Enligt de definitioner som används i gängse statistiska sammanhang om- fattar kapitalmarknaden aktier, obligationer och förlagsbevis med en ur- sprunglig löptid på minst sju år samt försäkringsinrättningamas reverslån. Diskussionen om Obligationsmarknaden kommer därför delvis att röra instrument som inte räknas till kapitalmarknaden enligt de vanliga statistiska definitionerna.
12.2. Finansieringsinstrumenten på Obligationsmarknaden
Skuldebrev med optionsrätt för långivaren att teckna aktier (s. k. warrants efter den amerikanska beteckningen) är värdepapper närbesläktade med kon- vertibla skuldebrev. De kan i likhet med de senare ha formen av obligationer eller andra löpande skuldebrev. Finansieringsformen har förekommit främst i Förenta staterna och Västtyskland men däremot inte i Sverige. Bestäm- melser om warrants finns emellertid införda i den nya aktiebolagslagen.
Skillnaden mellan konvertibla skuldebrev och värdepapper med options- rätt ligger i att innehavarna av de sistnämnda inte byter ut sina skuldebrev mot aktier utan betalar för de aktier man förvärvar vid utnyttjandet av optionsrätten. För låntagaren medför detta ytterligare kapitaltillskott medan utbytet av ett konvertibelt skuldebrev mot aktier innebär att en skuld om- vandlas till aktiekapital.
Optionsrätten är vanligtvis knuten till en kupong. En warrant kan med ett amerikanskt uttryck vara non-detachable eller detachable. Någon mot- svarande svensk term finns inte. En non-detachable warrant kan skiljas från skuldebrevet endast då innehavaren utövar sin rätt att teckna aktier medan en detachable warrant kan säljas för sig. Enligt den svenska ak- tiebolagslagen är båda dessa typer av warrants tillåtna.
Liksom för konverteringslånen gäller att aktieägarna har företrädesrätt att förvärva skuldebrev förenade med optionsrätt. Bolagsstämman kan dock besluta om avvikelse från företrädesrätten.
12.2.1. Begreppet obligation
Begreppet obligation är inte definierat i svensk lagstiftning. Enligt en ve- denagen uppfattning är emellertid obligationen ett skuldebrev som utfärdats för en del av ett skuldbelopp. Den är vidare ett s. k. masspapper som utges i stort antal för den allmänna rörelsen. Värdepappersrättsligt är obligationen ett löpande skuldebrev. Enligt skuldebrevslagen förstås härmed ett skul- debrev som är ställt till innehavaren eller till viss man eller order.De med Obligationerna besläktade förlagsbevisen kan dock vara enkla skuldebrev, dvs. ställda till viss man. De förlagsbevis som nu förekommer är dock i regel löpande skuldebrev.
Om ett bolag behöver anskaffa nytt kapital kan det ske genom upptagande av lån eller genom emission av aktier. Långivarens rätt gentemot bolaget är en fordringsrätt som har ett preciserat ekonomiskt innehåll. Långivaren har rätt att få ut fastställd ränta vare sig bolaget lämnat vinst eller ej och
att på förfallodagen få ut kapitalbeloppet av fordringen. Fordringsägaren har däremot inte någon befogenhet att delta i beslut om bolagets angelä- genheter.
Aktieägarna är delägare i bolaget och deras möjligheter att få avkastning på kapitalet är beroende av att företaget går med vinst. De kan i princip inte få ut sitt kapital ur bolaget förrän det upplöses. Som delägare kan de delta i beslut om bolagets dispositioner, främst genom att utöva rösträtt på bolagsstämma.
Vissa mellanformer mellan fordringar och aktier har emellenid uppkom- mit. Den omständigheten att aktier till skillnad från obligationer i stor ut- sträckning är föremål för dubbelbeskattning har säkert spelat en viss roll i sammanhanget. Reglerna för utgivande av värdepapper som kan betecknas som mellanformer preciseras i den nya aktiebolagslagen som trädde i kraft år 1977. Det gäller 5. k. konvertibla skuldebrev, warrants och vinstandels- bevis.
På den svenska Obligationsmarknaden förekommer räntebärande obliga- tioner, förlagsbevis, premieobligationer och Sparobligationer. Sparobligatio- nerna är trots sin benämning inte obligationer i egentlig mening eftersom de inte kan överlåtas. De räknas inte heller till Obligationsmarknaden i kre- ditmarknadsstatistiken. Konvertibla skuldebrev har under senare år utnytt- jats bl. a. som likvid för inlösta aktier vid företagsfusioner. Warrants och Vinstandelslån är låneformer som hittills inte alls utnyttjats. Det hindrar inte att de i framtiden kan får stor betydelse som finansieringsinstrument.
] det följande beskrivs schematiskt de olika obligationstypemas konstruk- tion och de lånevillkor som tillämpades i slutet av 1977.
12.2.2. Räntebärande obligationer
Obligationer emitteras av staten, bostadsinstituten. vissa större kommuner, de båda kommunkreditinstituten, större industri- och kraftverksföretag. Sve- riges allmänna hypoteksbank samt av de båda skeppshypöteksinstituten. Av de näringslivsfinansierande kreditaktiebolagen har endast Svensk ex- portkredit emitterat obligationer i Sverige under senare år. Industrikredit gav ut sitt senaste obligationslån år 1964 och anskaffar numera i likhet med de två lantbrukskreditinstituten sitt kapital genom reversupplåning. lnvesteringsbanken har lånat upp betydande belopp mot obligationer i ut- landet.
Räntebärande obligationer säljs i valörer om 1 000—100 000 kr. Obligationer utgivna av staten och mellanhandsinstituten skrivs emellertid av praktiska skäl till allra största delen in i skuldböcker och innehavarna erhåller s. k. certifikat som bevis på innehavet.
Obligationsvillkoren varierar inom ett brett spektrum mellan de olika lån- tagarkategorierna, medan villkoren är relativt homogena inom varje kategori. [ tabell 12.1 redovisas ett urval av obligationslån upptagna under år 1977 i syfte att översiktligt belysa strukturen av lånevillkor.
Vanligen emitteras Obligationerna till parikurs. Vid emissionstillfallet fast- ställs den nominella räntan på obligationema. Denna anger avkastningen vid parikurs och utfaller hel- eller halvårsvis om innehavaren behåller ob-
Tabell 12.1 Villkor för ett urval av inhemska räntebärande obligationslån emitterade under år 1977
Lantagare Emissions- datum
Obligations datum
Staten 24.1 31.10
Göteborgs kommun 30.8 Stockholms kommun 28.10 Kommunkredit AB 31.10
31.10
Stadshypotekskassan 24.3 18.1 1
Sv. allm. hypoteksbank 17.3 nov.
AB Sv. exportkredit 209
Sv. skeppshypotekskassan 13.5 18. 1 1
Skeppsfartens sekundärlåne- kassa 13.5 18.11 LM Ericsson AB 25.1 Bålforsens Kraft AB 6.9
Forsmarks Kraftgrupp AB 21.10
”Stigande ränta. Källa: Sveriges riksbank.
10.2 10.11 10.9 10.11 10.11
10.11 109 10.4—78 10.11 10.4—78
10.10 10.6 10.12
10.6 10.12 10.2 10.9 10.11
Räntefot ( % )
9,5 9,5 9,75 9,75 10,25
7,5—13,5”
9.5 9,5 9,5 9,75
9,75 9,75 9,75
10,25 10,25 9,75 9875 10,0
Emissions- kurs (”o)
Belopp (mkr) Löptid (år)
Amorterings- Amorterings— Ränte-
tid
plan (är)
justering
100 100 100 100 100 100 100 100
98,25 100
100 100 100 100 100 100 100 100
1 300 1 400 50
100 75 75
25 25 100 75 150
10 10 15 15 23 10 20 20 20 20
5 15 15
10 10 15 20 22
1978-92 1978—92 1978—00 1978—97 1979—98 1978—97 1979—98 1978—92 1978—92 1978—87 1978—87 1978—92 1978—97 1980—99
10 10 15 20 20
1982 1982 och 1987 1982, 1987, 1992 och 1997 1987 1983, 1988 och 1993 1987 1983, 1988 och 1993 1982 och 1987 1982
1982, 1987 och 1992
ligationen till löptidens slut eller till en tidpunkt när räntan enligt låne- villkoren dessförinnan skall anpassas till rådande marknadsläge.
Räntevillkoren, som är underställda riksbankens emissionskontroll, va- rierar dels med avseende på låntagarkategori, dels med lånens löptider. Med utgångspunkt från räntan på lO-åriga statsobligationer anpassas räntesätt- ningen i stort enligt mönstret i tabell 12.1. Bostadsobligationer och allmänna hypoteksbankens obligationer löper med samma nominella ränta som stats- lånen. Eftersom räntan på statslånen erläggs endast en gång per år mot två gånger för bostadsinstituten, kommer statslånen att löpa med ungefär 0,2 procentenheter lägre faktisk ränta än bostadsobligationer. Hypoteksban- kens räntebetalningar sker också en gång per år men detta kompenseras av att obligationema säljs till viss underkurs (se tabell 12.1).
Räntorna på övriga låntagarkategoriers obligationer ligger i regel i inter- vallet 0,25—0,75 procentenheter över räntan på långa statslån. Räntan varierar dels med lånens löptid, dels med hänsyn till riskbedömningar. Lägst i in- tervallet ligger kommunlån och obligationslån upptagna av förstklassiga in- dustriföretag. Högst ligger kraftverkslån med drygt ZO-årig löptid. Ränte- strukturen har varit i huvudsak likformig under lång tid även om räntenivån stigit kraftigt.
Sedan år 1974 sker räntesättningen på industrilån på grundval av det s.k. ratingsystemet som introducerats i Sverige efter amerikansk förebild. Enligt den svenska varianten indelas företagen i tre klasser. Räntan på öb- ligationslånen skiljer sig med 1/8 procentenhet mellan de tre kategorierna av företag så att räntan för företag i den högsta klassen understiger räntan i den lägsta med 0,25 procentenheter.
Beräkningssystemet baseras dels på en rad kvantifierbara mått på utveck- lingen under en femårsperiod, dels på kvalitativa faktorer som framtids- bedömning, säkerhetemas att, för branschen typiska drag m. m. De mätbara kriterier som används är följande.
a. Räntetäckningsgraden beräknad som resultatet före skatt och räntekost- nader dividerat med räntekostnader. b. "Cash flow” i förhållande till samtliga skulder (exkl. latenta skatte- skulder). c. Nettotillgångar (samtliga tillgångar — kortfristiga skulder) i förhållande till långa skulder (inkl. latenta Skatteskulder). d. Långt kapital (balansomslutning minus korta skulder).
De fyra måtten kan sägas belysa både graden av risk/ör betalningsinställelse och graden av kreditrisk vid en betalningsinställelse. De sammanvägs med olika vikter varvid det erhållna värdet indikerar i vilken av de tre klasserna företaget skall placeras. De kvalitativa bedömningsgrundema kan särskilt i gränsfall påverka klassificeringen. Ratingsystemet kan sägas i viss mån mjuka upp kravet på realsäkerhet för lånet om företagets ekonomiska ställ- ning ger hög klassificering enligt beräkningsmetoden. lntervallet för rän- tesättningen, 0,25 procent, är dock smalt i jämförelse med utländska för- hållanden där skillnader på 2—3 procent förekommer mellan företag i högsta och lägsta klassen.
Räntebindningstiderna var fram till hösten 1977 normalt 15 år för in- dustrilån och kommunlån och 10 år för bostadslån. En förkortning har utlösts
av den stigande räntetrenden som medfört att långivama/obligationsinne- havarna åsamkats betydande förluster. Stora förmögenhetsomfördelande ef- fekter uppkommer vid tillämpning av fasta räntor på långfristiga lån under sådana förhållanden. Denna aspekt behandlas i avsnitt 12.6 och i kapitel 1.
För obligationslån upptagna från hösten 1977 binds räntorna genomgående för alla låntagarkategorier i fem år varefter de omprövas på grundval av då gällande ränta för nyemitterade långa statslån. Om Statslåneräntan vid omprövningstiden har stigit eller sjunkit med minst en procentenhet i för- hållande till nivån vid emissionstidpunkten utlöses förändring i räntan på obligationer som gavs ut vid samma tidpunkt som statslånet. Räntan på lånen justeras därvid uppåt eller nedåt med så många procentenheter som motsvarar skillnaden mellan de jämförda statslåneräntorna.
Amorteringsplanema liksom lånens löptider skiljer sig väsentligt för de olika låntagarkategorierna. Statslånen löper på 2 till 10 år utan amortering. Bostadsinstitutens obligationer har en formell löptid på 20 år men amorteras efter en 50-årig annuitetsplan. Det innebär att 94 procent av lånebeloppen kvarstår efter 20 år när obligationslånen förfaller och att bostadsinstituten måste placera en motsvarande mängd nya obligationer på marknaden. Även hypoteksbankens obligationer löper på 20 år men amorteras efter en drygt 30-årig annuitetsplan. Kraftverkslån löper på 20—24 år och amorteras vanligen enligt annuitetsprincipen. industrilån och kommunlån löper på 15 år med lika årliga amorteringar.
De angivna villkoren är de normala, men varianter har införts under senare år. Dit hör kommunkreditinstitutens 123-åriga annuitetslån under hös- ten 1977 som utformats särskilt för värmeverksfinansiering. Kommunkredit har tagit upp lån till en årligen stigande ränta, en variant som introducerades år 1976. Under det första året löper lånen med en ränta som ungefär mot- svarar räntan på kapitalsamlingsräkning för att successivt stiga under lånens tioåriga löptid till 13,5 procent. Den effektiva räntan under lånens löptid sammanfaller med nivån för konventionella obligationer med fast ränta. Lånen är avpassade för försäljning till i första hand privatpersoner och har också i huvudsak placerats hos denna köparkategori. För köparna bör den stigande räntan vara förmånlig då den dels ger upphov till en stabilare kurs- utveckling än vanliga obligationer, dels medför en viss omfördelning i be- skattningshänseende.
Obligationsvillkoren skiljer sig således väsentligt mellan de olika lånta- garkategorierna. Särskilt utmärker sig bostadsobligationerna som med sin långa amorteringstid och annuitetskonstruktion medför att bostadsfastig- heter belastas med låga kapitalutgifter i början av deras ekonomiska livs- längd. Även hypoteksbankens lån och kraftverkslånen är anpassade till in- vesteringsobjektens förhållandevis långa avskrivningstid.
Vanligen ställs säkerhet för industriobligationslån i form av pantbrev, normalt inom 50 procent av industrifastigheternas taxeringsvärde. Dessa kompletteras i regel med företagsinteckningar. För statens och kommu- nernas obligationer ställs ingen realsäkerhet. Det förekommer också att industriobligationer ges ut utan realsäkerhet men med förbehåll till skydd för obligationsinnehavarnas fordran, s. k. ne- gativ klausul. Lån med negativ klausul är endast avsedda för stora företag
av högsta kvalitet. Det innebär att låntagaren förbinder sig att inte lämna någon del av sin egendom som säkerhet för nya obligationslån eller andra lån förrän obligationslånet till fullo återbetalats. Låntagaren kan dock i regel utan hinder använda sina tillgångar som säkerhet för tillfällig bankupplåning. En sådan bestämmelse är nödvändig då banklagen (frånsett ramen för blan- cokreditgivning) kräver att säkerhet ställs för banklånen. I klausulen brukar vidare införas bestämmelser om att beloppet av upplåning utan särskild säkerhet inte får överstiga 100 procent av det egna kapitalet ökat med 40 procent av Obeskattade reserver (t. ex. varulagerreserv och investeringsfonds- medel).
Säkerhetskonstruktionen medför att endast stora och väletablerade företag kan utnyttja sig av denna låneform. Vid slutet av år 1977 hade endast sju företag emitterat obligationslån med negativ klausul i Sverige. Vid svens- ka företags upplåning mot obligationer i utlandet tillämpas i regel negativ klausul.
Förlagslån emitteras av banker, kreditaktiebolag och industriföretag. Ban- kerna, som enligt banklagens bestämmelser är förhindrade att ge ut ob- ligationer, har möjligheter att genom förlagslåneemissioner intill ett belopp motsvarande aktiekapitalet uppfylla gällande kapitaltäckningskrav för sina placeringar (se kapitel 10). På liknande sätt utgör förlagslån upplåningsgrun- dande kapital enligt kreditaktiebolagens bolagsordningar (se kapitel 11).
För förlagslånen ställs ingen särskild säkerhet. I händelse av låntagarens konkurs kan innehavaren av förlagsbevis göra anspråk på betalning först sedan övriga fordringsägare blivit tillgodosedda. Riskmässigt kan alltså för- lagslånen inrangeras mellan låneskulder och eget kapital. Samma klassi- ficeringssystem tillämpas för förlagslån som för obligationslån när det gäller att fastställa räntan för industriföretag. Generellt ligger räntan 0,5 procent- enheter högre för förlagslånen än för obligationer medan löptiden numera i regel är densamma, 15 år, för alla låntagarkategorier.
12.2.3. Premieobligationer
Premieobligationer emitteras endast av staten. Under senare år har detta skett två eller tre gånger årligen. Ett av lånen utgör normalt s. k. konvertering av förfallande lån. Innehavama av äldre obligationer erbjuds då att byta ut dem mot nya. Dessutom brukar rätt till fyllnadsköp föreligga varvid det kontantbelopp som läggs till vid bytet ej får överstiga sammanlagda nominella beloppet av de obligationer som byts ut. Sedan konvertering skett avdelas resterande lånebelopp till kontantförsäljning.
Löptiden för premieobligationer är tio år och lånebeloppet återbetalas i sin helhet vid förfallotidpunkten. Obligationerna löper inte med ränta. I stället fördelas avkastningen genom utlottning två gånger per år. Det ut- lottade beloppet motsvarar någon procentenhet lägre ränta än avkastningen på tioåriga, räntebärande statsobligationer. I gengäld är utfallande vinster på premiobligationema schablonmässigt beskattade med 20 procent av be- loppet. Som närmare redovisas i bilaga 2 till kapitalmarknadsutredningens betänkande kommer premieobligationer därigenom att framstå som en myc- ket räntabel placering, särskilt vid belåning av obligationema.
Eftersom riksgäldskontoret försöker nå stor spridning av premieobliga- tionerna säljs dessa i små valörer, tidigare 100 kr, fr.o.m. 1975 200 kr. Bankerna rekommenderas att begränsa antalet obligationer av varje län som säljs till en och samma person.
12.2.4. Sparobligationer
Också Sparobligationer emitteras endast av staten. Som framgått är de inte att betrakta som obligationer i egentlig mening eftersom de inte är löpande skuldebrev. De räknas inte heller till Obligationsmarknaden i kreditmark- nadsstatistiken. ] det följande används likväl termen obligation.
Nuvarande typ av Sparobligationer ges ut sedan år 1960 och får endast innehas av fysiska personer. De är ställda till viss man och får inte överlåtas annat än i samband med arvsskifte, bodelning etc. De får inte heller pant- sättas eller belånas. Obligationerna är ouppsägbara från riksgäldskontorets sida men kan inlösas av innehavaren när som helst före förfallodagen.
Syftet med Sparobligationer är att stimulera allmänhetens långfristiga spa— rande. De brukar utnyttjas för att absorbera en del av det köpkraftstillskott som tillförs genom återbetalning av överskjutande preliminär skatt. Sedan 1960 har Sparobligationer emitterats vid slutet av varje år med undantag för åren 1962—65 och 1970—71.
Löptiden för Sparobligationer har varierat mellan 5 och 9 år. För de lån som hunnit förfalla har förlängning av lånen till aktuella villkor erbjudits obligationsinnehavarna.
Sparobligationerna är konstruerade så att några räntebetalningar inte sker löpande. I stället läggs räntan till kapitalet varje år och utbetalas när ob- ligationen inlöses. Vid fastställda tidpunkter tillgodoräknas också en skattefri bonus. Därigenom blir den genomsnittliga avkastningen på obligationema efter skatt högre än på jämförbara räntebärande obligationer. De belopp som får förvärvas av varje lån har begränsats till 25 000 kr per person under senare år.
12.2.5. Konverteringslån
Konverteringslån kan ha formen av obligationer, förlagsbevis eller andra skuldebrev. Låneformen innebär att skuldebrevsinnehavaren vid vissa från början fastställda tidpunkter har rätt att påkalla utbyte av skuldebreven mot aktier till en från början fastställd kurs. Denna s. k. konverteringskurs sätts normalt högre än aktiernas börskurs vid den tidpunkt skuldebrevet utfärdas.
Rätten att emittera konvertibla skuldebrev regleras i lag sedan år 1973. Den särskilda lagen har sedan inordnats i den nya aktiebolagslag som trädde i kraft år 1977. Endast två konverteringslån hade före 1973 emitterats i Sverige, år 1968 av Mo och Domsjö AB och 1970 av Fagersta Bruks AB. Sedan 1975 har konvertibla skuldebrev utnyttjats dels i samband med fö- retagsfusioner, dels vid kontantemissioner med företräde för företagens ak- tieägare. Vid slutet av 1977 fanns tio konverteringslån på marknaden.
Ur långivarnas synvinkel utgör skuldebreven en säkerhet mot förluster om företaget inte skulle utvecklas enligt förväntningarna samtidigt som möjligheterna bevaras att förvärva aktier vid en positiv utveckling. Värdet av skuldebreven kan därför väntas i stort sett följa aktiekursen så länge företaget utvecklas positivt. I annat fall blir kursutvecklingen densamma som för vanliga obligationer.
Om kursen på företagets aktier vid konverteringstillfället ligger högre än konverteringskursen gör skuldebrevsinnehavaren en kurvinst. Detta medför att räntan på konverteringslån kan sättas lägre än räntan på obligationer av traditionell typ förutsatt givetvis att de potentiella långivarna/aktieägarna har positiva förväntningar om företagets utveckling.
Kapitalmarknadsutredningen går emellertid inte närmare in på konver- teringslånens speciella egenskaper eller deras för- och nackdelar i olika si- tuationer.
l beskattningshänseende behandlas konvertibla skuldebrev som andra skuldebrev. Kursvinster blir således skattefria för innehavaren om denne innehaft skuldebreven i minst fem år. Eftersom kursen på skuldebreven kan väntas följa kursen på företagets aktier medför denna regel att beskatt- ningen av kursvinster på obligationema är förmånligare för långivaren än motsvarande aktievinstbeskattning. För företaget utgör räntan på konver- teringslånen i motsats till utdelningen på aktier en avdragsgill kostnad vid beskattning.
De konvertibla skuldebrevens skatterättsliga ställning jämte den säkerhet de erbjuder långivarna bör göra instrumentet attraktivt som finansierings- form, förutsatt givetvis att lånevillkoren avvägs rätt. I sista hand är na- turligtvis förväntningarna om utvecklingen på aktiemarknaden avgörande för möjligheterna att lansera konverteringslån som ett mer reguljärt inslag på kapitalmarknaden. Särskilt vid låga kursnivåer på aktiemarknaden där direkta nyemissioner av aktier inte kan genomföras torde konvertibla ob- ligationer vara en användbar finansieringsform i avvaktan på stigande kurser där obligationema kan bytas ut mot aktier och företaget därigenom kon- solideras.
12.2.7. Vinstandelslån
Vinstandelslånen karakteriseras av att räntan är uppdelad i en fast och en rörlig del eller att den i sin helhet är rörlig. Den rörliga delen kan knytas på olika sätt till företagets vinst eller utdelningen på dess aktier. [ Sverige har låneformen inte utnyttjats sedan 1920-talet och den har även i utlandet förekommit sparsamt.
Man brukar skilja mellan 5. k. lånedebentures och delägardebentures. Lå- nedebentures förutsätter återbetalning med ett nominellt eller eventuellt indexberäknat belopp och har en löptid som inte överstiger den som tillämpas för konventionella lån på kreditmarknaden. Delägardebentures har däremot en längre löptid. Vid uppsägning eller eventuell likvidation medför delä- gardebentures rätt till betalning ur bolagets tillgångar med belopp som be- räknas efter marknadskursen under en period före uppsägningen eller lik- vidationen.
l aktiebolagslagen föreskrivs att upptagande av Vinstandelslån skall be- slutas av bolagsstämma eller, efter dess bemyndigande, av styrelsen. Vidare stadgas att lånet skall återbetalas med ett på förhand fastställt nominellt belopp eller med belopp som knyts till förändringen i penningvärdet. Delä- gardebentures får alltså inte tillämpas. Detta motiveras av att vinstandels- lånen är förenade med osäkerhetsmoment som ökar om varken inlösens- tidpunkt eller återbetalningsbelopp är fixerade på förhand. Långivarens ställ- ning försvagas av att denne är att betrakta som kreditgivare och därmed inte har rösträtt på bolagsstämma och därför inte kan ingripa mot icke önsk- värda stämmobeslut.
En bidragande orsak till att Vinstandelslån inte kommit till användning i Sverige under lång tid har varit att det rått osäkerhet om huruvida den variabla avkastningen på vinstandelsbevisen bör få dras av vid beskattning som kostnad för bolaget eller om den skall jämställas med icke avdragsgill aktieutdelning. De skatterättsliga aspekterna på Vinstandelslån liksom på
, konvertibla skuldebrev och warrants analyserades i en bilaga till kapital- marknadsutredningens delbetänkande med förslag om inrättande av fjärde AP-fonden (SOU l972:63). Efter lagändring år 1977 (prop. 1976/77:93, SFS l977z243) får aktiebolag göra avdrag för hela räntan på Vinstandelslån under förutsättning att rätten till teckning inte har förbehållits aktieägare eller vissa andra grupper med intresseanknytning till bolaget. Börsnoterade företag torde dock i princip få göra avdrag för hela räntan även om aktieägarna
har fått företrädesrätt till teckning. Samma regler som för aktiebolag gäller för ekonomiska föreningar.
12.2.8. Emissionskontrollen m. m.
Affärsbankerna spelar en viktig roll vid utgivandet av obligationer. Då det gäller kommuner och industriföretag, är bankernas ställning särskilt accen- tuerad. [ dessa fall ombesörjer bankerna både de praktiska detaljerna såsom kreditprövning, utarbetande av ansökningshandlingar till riksbanken och. särskilt vad gäller industrilån, bedömningen av marknadsbetingelserna för emissionen. Bl.a. fastställer de räntevillkoren för lånen inom ramen för rating-systemet. Enligt AP-fondens och försäkringsbolagens placeringsreg- lementen är det också ett villkor för förvärv av industriobligationer att de utbjudits på marknaden av bankinstitut. med den kvalitetskontroll som därigenom äger rum.
Även riksgäldskontoret och mellanhandsinstituten på kapitalmarknaden som själva i hög grad svarar för obligationshanteringen utnyttjar bankerna för kontakten med placerarna.
Utgivningen av obligationer regleras av riksbanken genom emissions- kontrollen. Den introducerades i Sverige i början av 1950-talet genom en överenskommelse mellan riksbanken och affärsbankerna. År 1962 intogs bestämmelser om emissionskontroll iden kreditpolitiska lagstiftningen ( 1962 års lag om ränteregleri ng och emissionskontroll). När de olika lagarna rörande kreditpolitiska medel sammanfördes till en enda lag (19741922) inlemmades motsvarande bestämmelser i denna. Riksgäldskontorets emissioner av stats- papper är undantagna från kontrollen men planeras i samråd med riksbanken. Bestämmelserna rörande emissionskontrollen är i likhet med övriga regler i den kreditpolitiska lagstiftningen av beredskapskaraktär. Lagen har ännu inte satts i kraft vad gäller emissionskontrollen, utan riksbankens funktion utövas enligt överenskommelsen med bankerna. Enligt lagen kan emissionskontrollen också tillämpas beträffande upp- låning mot revers för samtliga kreditinstitut på den organiserade kredit- marknaden, dvs. banker, försäkringsinstitut och mellanhandsinstitut. Syftet är att mellanhandsinstitutens upplåning mot obligationer inte skall kunna ersättas med reverslån om emissionstillstånd inte kan medges för obliga- tioner. Bankerna är enligt lagen likställda med mellanhandsinstituten när det gäller reversupplåning, t. ex. för refinansiering av exportkrediter.
Emissionskontrollen kan sägas fylla två funktioner. Dels innefattar den en kontroll av räntan och andra lånevillkor, t. ex. lånets storlek och tid- punkten för upplåningen, dels har den en resursallokerande funktion när det gäller ändamål som prioriterats av statsmakterna. Prioriteringen har per- manent gällt bostadssektorns och statens kreditbehov, men industrins fi- nansiering har också i hög grad främjats, särskilt under de senaste åren.
Emissionskontrollen ingår som ett av flera led i kreditpolitiken och dess tillämpning och inriktning måste följaktligen samordnas med övriga åtgär- der, t. ex. fastställandet av kreditinstitutens likviditets- och placeringskvoter. Till grund för den övergripande avvägningen av kreditpolitiken ligger en stabiliseringspolitisk bedömning av det tillgängliga kreditutbudet och de olika låntagarkategoriernas anspråk.
På kapitalmarknaden domineras utbudssidan av AP-fonden och försäk- ringsbolagen samt bankerna som förvärvar betydande volymer stats- och bostadspapper. På efterfrågesidan intar staten och bostadssektorn en särskild position då omfattningen av deras resursanspråk är föremål för en real pla- nering av statsmakterna. Vid bedömningen av dessa sektorers anspråk på långfristig finansiering måste emellertid övriga låntagarkategoriers behov vägas in. Det gäller således för myndigheterna att uppnå en rimlig balans mellan olika anspråk på kapitalmarknadens resurser som är bestämda inom ganska markerade gränser av försäkringsinstitutens placeringskapacitet och kreditpolitiskt betingade krav på bankerna att förvärva obligationer (betr. bankerna, se kap. 10).
Den slutliga bedömningen delges kreditinstituten av riksbanken i ett sam- rådsförfarande där riktlinjerna för Obligationsförvärven successivt fastställts. Allmänt kan sägas att fördelningen av kapitalmarknadens resurser mellan låntagarkategorierna, både när det gäller direkt långivning till de slutliga låntagarna och lån via mellanhandsinstituten, är föremål för en mer de- taljerad styrning från myndigheternas sida än övrig utlåning på kreditmark- naden.
Bankernas förvärv av bostadsobligationer behandlas i särskild ordning genom överenskommelse med den statliga delegationen för bostadsfinan- siering (se kap. 6). För försäkringsbolagen och AP-fonden äger motsvarande överläggningar rum med riksbanken. De tre bostadsinstitutens obligations- emissioner regleras därför inte volymmässigt utan sker löpande efterhand som man finner avsättning på marknaden. Villkoren har dock sanktionerats av riksbanken.
Beroende på kreditmarknadsläget har emissionskontrollens karaktär va- rierat inom ett brett spektrum, från en hård ransonering till ett ordnande och en rimlig spridning av kön i samråd med de emissionsförmedlande bankerna. Under 1950-talet släpptes praktiskt taget inga andra industriföretag än kraftverk ut på Obligationsmarknaden. För industrins del innebar den hårda kreditåtstramningen åren 1969—70 att volymen emitterade obligationer ungefär halverades. Under senare år har däremot emissionskontrollen i hög grad fyllt funktionen att upprätta en turordning bland lånesökande företag vilkas finansieringsbehov för pågående och planerade investeringar i allt väsentligt kunnat tillgodoses på Obligationsmarknaden. Av betalningsba- lansskäl har dock sedan 1974 ofta ställts som villkor för emissionstillstånd att låntagaren tagit upp en viss volym krediter utomlands. Med något undan- tag har de låntagare som släppts fram varit företag inom tillverkningsin- dustrin. Ansökningar från andra företagskategorier har knappast förekom- mit, vilket dock kan förklaras av att man utgått från att ansökan inte skulle bifallas.
Förutom för företagen har emissionskontrollen störst relevans för kom- munerna, kommunkreditinstituten samt de mellanhandsinstitut inom nä— ringslivssektorn som ger ut obligationer. Bland kommunerna är det bara Stockholm, Göteborg och Malmö samt Stockholms läns landsting som nu- mera tar upp lån mot obligationer. De övriga är hänvisade till AP—fonden och i någon mån till försäkringsbolagen samt till de båda kommunkredit- instituten för att få del av marknadens resurser.
industriföretagen lanseras för upplåning på Obligationsmarknaden av deras
Tabell 12.2 Olika låntagares kostnader vid utgivande av obligationer
Låntagare Emissions- Inlösens- Stämpel- Hypoteks— provision provision avgift förvar Staten (långa ränte- 0,1 % av 0,2 ”6 på bärande lån) tecknat inlösta belopp kuponger Bostadsinstitut —"— —"— Kommuner 0,5 % av 0,2 % på tecknat inlösta belöpp utan kuponger och garanti; obligationer l % med garanti Kommuninstitut ] % av —"— tecknat belopp lndustriföretag l % av 0,25 % på 0,6 % på 0,05 (lö/år tecknat inlösta emissions- på utelöpan- belopp + kuponger och belopp de skuld 150 000:— obligationer
Källa: Sveriges riksbank.
bankförbindelse. Riksbankens bedömning begränsas i allmänhet till en genomgång av företagens likviditetssituation, likviditetsplacering och skuld- struktur mot bakgrund av föreliggande investeringsplaner. Om man därvid finner att andra företag som ansökt om lån är i mer trängande behov av upplåning kan emissionen uppskjutas. Riksbanken befattar sig emellertid inte alls med att bedöma de ställda säkerheterna eller marknadens attityd till Obligationsvillkoren. Detta ansvar faller på de emissionsförmedlande ban- kerna.
Sedan riksbanken bifallit ansökan om emissionstillstånd, fastställt emis- sionsdatum och prospekt utarbetats kan teckning ske.
Statens och bostadsinstitutens obligationer säljs i kommission. Industrilån och några mellanhandsinstituts obligationslån säljs i regel med garanti dvs. banken svarar för att låntagarna erhåller lånebeloppet i omedelbar anslutning till emissionen även om lånet inte omedelbart kunnat placeras i sin helhet. Kommunobligationer säljs i allmänhet utan garanti. När låntagarna har flera bankförbindelser bildar bankerna konsortier som tillsammans svarar för pla- ceringen. En av bankerna är då konsortieledare och handhar administra- tionen medan övriga banker deltar vid försäljningen.
Utöver ränta erlägger låntagarna på Obligationsmarknaden en rad avgifter. l tabell 12.2 visas exempel på kostnader som belastar olika kategorier av emittenter.
För sin medverkan erhåller bankerna en emissionsprovision utgörande en viss procentandel av det tecknade beloppet. Som framgår varierar pro- visionen för de olika emittenterna. Skillnaderna beror på huruvida försälj- ningen övertagits med eller utan garanti. För industriföretagen tillkommer ett fast belopp om ungefär 150000 kr för bl.a. prospekt och annonsering. För arbetet vid inlösen av obligationer och räntekuponger erhåller bankerna en provision som för staten och kommunerna uppgår till 0,2 och för in- dustriföretagen till 0,25 procent av inlösta kuponger och obligationer.
Bestämmelser om emissionsstämpel finns i stämpelskattelagen (1964z308). [ denna anges att staten, kommuner, kommuninstituten, skeppshypoteks— instituten, hypoteksbanken, stadshypotekskassan och de bostadsfinansie- rande kreditaktiebolagen är befriade från stämpelskatt. Det innebär att endast obligationer utgivna av industriföretag och de näringslivsfinansierande mel- lanhandsinstituten belastas med denna kostnad som utgör 0,6 procent av emitterat belopp. Till de nämnda kostnaderna kommer tryckningskostnader på 50 OOO—100 000 kr när inskrivning i skuldbok inte äger rum och i förekom- mande fall ersättning till bankerna för förvar av de ställda säkerheterna.
Sammantagna motsvarar de olika posterna en årlig räntekostnad på cirka 0,5 procent för industriföretag, varav emissionsstämpeln motsvarar närmare hälften. För kommuner motsvarar kostnaderna en årlig ränta på 0,3 procent och för staten och bostadsinstituten 0,1 procent. Detta påslag är lågt vid en internationell jämförelse. Kostnader motsvarande 1 a 2 procent per år är inte ovanliga i många industriländer.
Den allra största delen av statens och mellanhandsinstitutens obligationer skrivs numera in i skuldböcker. lnskrivningen har i princip två syften, dels att skydda innehavaren mot att obligationema förkommer, dels att förenkla hanteringen. Vid inskrivning utfärdas ett s. k. certifikat mot vilket långivaren äger rätt att få Obligationerna utlämnade.
Möjlighet till inskrivning av statsobligationer har funnits ända sedan 1870- talet. Den 5. k. statsskuldboken i vilken räntebärande statsobligationer kan inskrivas tillkom 1907.
Av utelöpande räntebärande statsobligationer är ca 99 procent inskrivna i skuldboken. P.g.a. inskrivningarna trycks numera obligationer motsva- rande endast några få procent av det emitterade beloppet. Premieobligationer skrivs in endast i särskilt angivna fall.
Övriga institut som erbjuder inskrivning är hypoteksbanken, skeppshy- poteksinstituten, samtliga bostadsinstitut samt de båda kommuninstituten. lnskrivningSprocenten varierar mellan 90 och 100 procent av utelöpande obligationsskuld. Exempelvis kan nämnas att hypoteksbankens inskriv- ningsandel uppgår till ungefär 99 procent och att BOFAB överhuvudtaget inte trycker upp några obligationer utan allt inskrivs i skuldboken. lngen inskrivningsmöjlighet föreligger för kommun- och industriobligationer.
12.3. Obligationsmarknadens långivare och låntagare
12.3.1. Inledning
1 de s.k. kreditmarknadsmatriser som upprättas av riksbanken redovisas de olika institutionella placerarnas årliga nettoförvärv av obligationer för- delade på låntagarkategorier. De Obligationsförsäljningar under året som inte kunnat lokaliseras till institutionella placerare hänförs till en restpost med benämningen allmänheten. Hit räknas enskilda personer, företag, fonder och stiftelser m.fl. placerarkategorier.
De fyra låntagarkategorierna utgöres av staten, kommuner, bostadssektorn och näringslivet. Bostadsobligationer ges ut endast av de tre bostadsinstituten
Tabell 12.3 Långivare och låntagare på den inhemska Obligationsmarknaden (nettobelopp, femårsgenomsnitt; mkr och procent)
1955—59 1960—64 1965—69 1970—74 1975—76 Obligationsinnehav per 1976—12-31 (nom.)
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr Mkr
Riksbanken — 85 — 496 IX 157 737 5 2 (114 9 10553” Staten — 78 388 47 725 2004 9 418 Kommuner - l 2 8 4 2 69 Bos tider — 6 101 61 — — 3 774 Näringsliv — 5 41 8 1 1 292
Aliäl'sbankerb 7 74 5 78 .i' I 539 23 2 085 I 5 2 98!) I 36 7 76 20 Staten 474 —221 481 886 488 12 417 Kommuner 15 16 69 27 — 218 632 Bos äder 236 282 990 1 153 2 61 1 22 362 Näringsliv 49 l — 1 19 99 1 365
Pos/banken 127 9 243 9 215 3 476(' 4 — — — — Staten 44 4 — 13 159 — — Kommuner 11 22 13 8 — — Bostäder 61 142 163 334 - — Näringsliv 11 75 52 — 25 — —
Sparbanker I /8 8 136 5 276 4 781 6 I 514 7 12 179 6 Staten 44 — ll — 9 62 228 2 079 Kommuner 9 58 64 » 57 3 464 Bostäder 51 74 236 786 1 306 9 335 Näringsliv 14 15 — 1 — 10 — 23 301
Föreningsbanker — 6 — 6 () () 54 (I 337 I (188 I Staten -7 -4 — 2 — 14 57 Kommuner _ _ 4 Bostäder — — 27 171 457 Näringsliv | 2 9 24 179 570
Enskilt/(1 [ii/"sak!"!Hgsi/isliliI! 387 28 448 lö 869 15 .? Ill) lö 3 897 18 31 147 17 Staten 173 39 — 9 552 1 032 7 476 Kommuner 5 19 56 91 24 1 392 Bostäder 188 316 702 1 389 2 117 18 422 Näringsliv 21 74 120 78 724 3 857
”I
|A. |”,
RI in V Ino
& O_[l'entliga försäkrings-
institut ] (I I 172 41 3 592 53 6 731 50 8 439 38 75 437 41 Staten — 148 376 1 409 2 766 15 724 Kommuner 0 108 160 260 380 3 530 Bostäder — 612 2 281 3 804 3 711 41 432 Näringsliv 1 304 775 1 258 1 582 14 751
Allmänheten (restpost) 88 6 248 9 82 1 (;(/5 4 2 616 12 18 234 I () Staten 85 115 59 584 2 000 13 569 Kommuner — 17 44 12 46 192 1292 Bostäder 47 31 31 2 139 1 657 Näringsliv — 27 58 — 20 — 27 285 1 716
Totalt 1404 100 2 827 100 6 734 100 [3 579 100 21 797 100 [85 414 I()() Staten 735 52 466 16 927 14 4 379 32 8 504 39 60 740 33 Kommuner 22 2 269 10 382 6 380 3 384 2 7 383 4 Bostäder 577 41 1 558 55 4 464 66 7 495 55 10 052 46 94 439 51 Näringsliv 70 5 534 19 961 14 1 325 10 2 857 13 22 852 12
Långa obligationer 977 2 922 7 125 12 413 21 160 Korta obligationer” 427 — 95 —391 1 166 637
—_—-———————_————______________ Summa 1 404 2 827 6 734 13 579 21 797
Obligationsmarknaden 1. i % av den orga-
niserade kredit—
marknaden 33 41 43 51 52 2. i % av BNP 2,4 3,3 5,1 6,6 7,1
"Inkl. förlagsbevis utgivna av andra än banker; exkl. Sparobligationer. bExkl. postbanken 1955—73; inkl. PKbanken fr.o.m. 1974. ”Åren 1970—73.
”Obligationer med en ursprunglig löptid av högst sju år.
E'Uppskattat värde. Källa: Sveriges riksbank.
medan kommunernas och näringslivets upplåning mot obligationer dels sker genom särskilda mellanhandsinstitut, dels direkt av de slutliga låntagarna.
I tabell 12.3 redovisas ett sammandrag av utvecklingen på obligations- marknaden under perioden 1955—76. I syfte att något utjämna effekterna på placeringsmönstret av konjunkturvariationer och öka överskådligheten har perioden indelats i femårsintervall med undantag av åren 1975—76 som redovisas tillsammans.
I tabell 12.4, som lämpligen bör studerasjämsides med tabell 12.3, belyses de fyra låntagarsektorernas upplåning även i bruttotermer, dvs. nyemis- sionerna av obligationer. Statens upplåning specificeras med avseende på obligationstyp, medan mellanhandsinstitutens emissioner särredovisas för kommunerna och näringslivet. Av tabellen framgår också amorteringarnas storlek, dvs. skillnaden mellan emitterade belopp och de nettobelopp som tillförs de olika låntagargrupperna. Det visar sig att amorteringarna andels- mässigt uppgår till väsentligt lägre belopp för bostadssektorn än för övriga låntagare, vilket förklaras av lånens långa löptid och annuitetskonstruk- tionen. Under perioden fram till mitten av 60-talet löpte också i allmänhet bottenlånen för bostadsändamål utan amortering.
Statens upplåningsbehov är beroende av utfallet av den statliga budgeten. Budgetutfallet är i sin tur ett resultat av en samhällsekonomisk avvägning där statens utgifter och inkomster anpassas med hänsyn till deras stabi- liseringspolitiska och fördelningsmässiga effekter.
Beroende på hur ett statligt budgetunderskott finansieras kommer lik- viditetseffekterna på samhällsekonomin att variera. Riksgäldskontoret sam- arbetar därför nära med riksbanken vid utformningen av upplåningspoli— tiken. Dels uppkommer kortfristiga finansieringsbehov till följd av att de statliga inkomst- och utgiftsströmmarna inte är synkroniserade, dels fö- religger långfristiga upplåningsbehov om inkomsterna mer permanent un- derstiger utgifterna.
För finansieringen av underskotten har ri ksgäldskontoret olika instrument till sitt förfogande. För att täcka kortfristiga finansieringsbehov utnyttjas skattkammarväxlar och tillfällig upplåning i riksbanken eller bankinstituten.
Skattkammarväxlama säljs till riksbanken och bankerna och har som regel en löptid på 2—6 månader. Det mer långfristiga upplåningsbehovet tillgodoses genom emissioner av kortfristiga eller långfristiga räntebärande obligationer samt premieobligationer och Sparobligationer.
Statsskuldförbindelserna säljs till banker och statliga fonder och insti- tutioner. Villkoren (löptid, ränta etc.) varierar och anpassas vid varje tillfälle till läget på kreditmarknaden. Till skillnad från obligationer är statsskuld- förbindelserna inte masspapper. De olika obligationstyperna riktar sig till skilda kategorier av placerare. Kortfristiga obligationer, som förvärvas till helt övervägande del av affärsbankerna, får närmast betraktas som ett af- ternativ till skattkammarväxlar och medför att statens skuld till banksektorn förlängs. Långa räntebärande obligationer placeras i försäkringsinrättning- arna samt i riksbanken och i övriga banksystemet. Premieobligationer är i första hand avsedda för allmänheten även om de också förvärvas av in- stitutionella placerare. Sparobligationer är helt avsedda för fysiska personer och får inte förvärvas av juridiska personer.
Ett statligt budgetunderskott verkar generellt likviditetspåspädande på
Tabell 12.4 Låntagare på den inhemska Obligationsmarknaden (femårsgenomsnitt, mkr och procent)
1955—59 1960—64 1965—69 1970-74 1975—76 Utestående lån
1976-12-31 (nom.)
Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr % Mkr %
Staten”
Emitterat 1 322 58 1 268 31 2 358 27 5 551 33 12 029 43 60 740 33 varav långa obl. 411 18 261 6 1 345 16 2 748 17 7454 27 41 715 22 korta obl. 775 34 810 20 655 7 1 893 11 2 550 8 825 5 premieobl. 136 6 197 5 358 4 910 5 2 025 7 10 200 6
Amorterat 587 802 1 431 1 172 3 525 Netto 735 466 927 4 379 8 504
Ch
Kommuner
Emitterat 83 4 348 9 526 6 588 4 698 3 5 561 4 varav kommuninst. — — 71 2 227 3 152 1 270 l 2 399 l Amorterat 61 79 144 208 314
Netto 22 269 382 380 384
Bostadsinstitut
Emitterat 626 27 1 747 43 4 677 52 8 681 52 11 376 41 94 439 51 Amorterat 49 189 123 1 186 1 324 Netto 577 1 558 4 464 7 495 10 052
Näringsliv
Emitterat 193 726 18 1 306 15 1 760 11 3 695 13 22 852 12 varav mellanhandsinst. 93 4 157 4 327 4 364 2 865 3 5 735 3 Amorterat 123 192 345 435 838 Netto 70 534 961 1 325 2 857
00
Tola/l
Emitterat 2 295 100 4 089 100 8 867 100 16 580 100 27 798 100 185 41417 100 Amorterat 891 1 262 2 133 3 001 6 001
Netto [ 404 2 827 6 734 13 579 21 797
"Exkl. Sparobligationer (utestående 1976-12-31: 4495 mkr)
”Varav förlagslån (exkl. bankers) 1758 mkr. Källa: Sveriges riksbank.
ekonomin. Statsskuldspolitiken kan utformas så att den i högre eller lägre grad neutraliserar dessa effekter. Avgörande för utformningen blir då be- dömningen av det faktiska likviditetsläget i ekonomin relaterat till den ak- tuella konjunktursituationen.
I ett läge med högkonjunktur där en allmänt åtstramande penningpolitik ärerforderlig och det samtidigt föreliggerbudgetunderskott ärdet inte önskvärt att låta underskotten likvidisera marknaden. 1 ett motsatt konjunk- turläge kan däremot underskottet i högre grad tillåtas resultera i en ökad likviditet i ekonomin.
I det följande anges huvuddragen av effekterna av en statlig upplåning hos olika långivarkategorier med utnyttjande av olika instrument. Syf- tet är inte att ge en fullständig redovisning av den statliga budgetpolitiken.
Statlig upplåning utanför banksystemet sker nästan uteslutande på lång- fristig basis. Statlig upplåning hos allmänheten har en likviditetsindragande effekt. För att erlägga likviden för obligationsköpen utnyttjas kontotillgo- dohavanden i banksystemet vilket reducerar bankernas kreditgivningsför- måga.
Upplåning i kapita/marknadsinstituten (AP—fonden och försäkringsbolagen) får en effekt liknande den som kommer till stånd vid upplåning hos all- mänheten. Effekten blir emellenid mer direkt såtillvida att utlåningen till staten ersätter utlåning till andra låntagare.
En statlig upplåning i bankerna absorberar inte den omedelbara effekten på penningmängden av de statliga budgetunderskotten, men motverkar att den förstärkta kassaställningen i bankerna utnyttjas för att expandera deras kreditgivning i alltför stor omfattning. Denna effekt uppnås främst genom försäljning av kort- och långfristiga statsobligationer till bankerna men även genom bankernas köp av skattkammarväxlar. Sådana köp utgör emellenid också ett led i bankernas likviditetsplaneri ng för att balansera säsongmässiga växlingar i insättnings- och uttagsöverskott. Förfallotiderna avpassas därvid så att de infaller vid förväntade likviditetspåfrestningar. Den mest kortfristiga formen av statsupplåning består i att bankerna placerar sina tillfälliga kas- saöverskott i riksgäldskontoret. Dessa placeringar utgör en del av den s. k.
dagslånemarknaden.
Den del av det statliga uppplåningsbehovet som ej kunnat tillgodoses på marknaden eller i bankerna täcks genom lån i riksbanken som fungerar som en ”fender of last reson" för staten. Formerna för denna upplåning är i stort sett irrelevant ur kreditpolitisk synpunkt. Endast i den mån riks- banken behöver särskilda typer av statspapper för marknadsoperationer spe- lar sammansättningen av dess portfölj någon roll. Marknadsoperationerna genomförs emellertid praktiskt taget uteslutande genom anpassning av den statliga nyemissionsverksamheten i riksgäldskontorets regi.
Av det föregående kan man generellt dra slutsatsen att statsupplåningen i en åtstramningssituation bör inriktas mot längre löptider och större belopp lånas upp på marknaden utanför banksystemet. Då tendenser mot en svagare konjunktur inträder och därmed ett behov att så småningom minska lik- viditetsåtstramningen, ges statsupplåningen en inriktning mot ökad kort- fristighet samtidigt som underskottet i större utsträckning finansierasi bank- systemet, inklusive riksbanken.
Eftersom låneinstrumenten måste avpassas för olika placerarkategorier
gäller det också att vid valet av obligationstyp göra en bedömning av pla- ceringskapaciteten på olika delmarknader. Andra sektorers behov av lång- fristig finansiering måste också tas med vid bedömning av statens upplåning på den långa marknaden. Den statliga upplåningspolitiken måste därför sam- ordnas med delegationens för bostadsfinansiering överläggningar med kre- ditinstituten om förvärv av bostadsobligationer. Vidare måste tillämpningen av emissionskontrollen avpassas med hänsyn till det utrymme på marknaden som man beräknar står till buds för näringslivet och kommunerna.
De variationer i kort- och långfristig finansiering som kan iakttagas vid en studie av de enskilda åren överensstämmer väl med det angivna mönstret. I tabell 12.3 där utvecklingen koncentrerats till femårsgenomsnitt, utjämnas i hög grad fluktuationerna i den kortfristiga upplåningen mot skattkam- marväxlar och även mot kortfristiga obligationer i bankerna. Andra upp- låningsformer än obligationslån har därför uteslutits.
12.3.2. Utvecklingen sedan mitten av ] 95 O-ta/et
Under den i tabell 12.3 redovisade tjugoårsperioden har obligationsmark- naden expanderat snabbt i volym. Dess andel av den totala organiserade kreditmarknaden har ökat från i genomsnitt 33 procent under senare hälften av 1950-talet till 52 procent under åren 1975—76. 1 relation till BNP var motsvarande andelar 2,4 och 7,1 procent. Obligationsmarknadens relativa omslutning är därmed större än i flertalet industriländer, vilket belyses i bilaga 1 till utredningens betänkande.
Statens och bostadssektorns sammanlagda andel av Obligationsmarknaden har permanent uppgått till omkring 80 procent under perioden. Bostadssek- toms sjunkande andel under senare år har kompenserats av växande upp- låningsbehov för staten. Kommunernas andel av marknaden har varit låg under hela perioden och sjunkit till 2—3 procent under 1970-talet, inräknat de båda kommuninstituten. Näringslivets andel har varierat mellan 10 och 15 procent inklusive de obligationslån som emitterats av de näringslivs- finansierande mellanhandsinstituten. I praktiken bör emellertid en tiondel av nettoutlåningen som registreras på bostadssektorn tillgodoräknas närings- livet för tiden från 1965. Enligt de regler som gäller för bostadsinstituten får nämligen 10 procent av deras nyutlåning avse annat än 5. k. prioriterade ändamål, exempelvis affärs- och kontorshus utan statliga län. Det innebär att näringslivets andel av Obligationsmarknaden kan sägas i praktiken vara omkring 5 procentenheter större än den som registrerats i obligationsmark- nadsstatistiken under en tioårsperiod.
Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn har endast svarat för 2—4 procent av nettoemissionema på Obligationsmarknaden. Den låga andelen förklaras av att reversupplåning valts som finansieringsform för flera institut. Det gäller bl.a. Industri- och Företagskredit, Lantbrukskredit och lnves- teringsbankens upplåning i Sverige. Även Exportkredit finansierar en stor del av sin verksamhet med reverslån. Som framgår av kapitel 11 uppgår mellanhandsinstitutens sammanlagda nyutlåning till större belopp än dem som direkt tillförs näringslivet genom obligationer utgivna av de enskilda företagen.
På utbudssidan har AP-fonden sedan de första åren av sin verksamhet intagit positionen som den helt dominerande individuella placeraren. Från en maximal andel av nettoförvärven på 53 procent i slutet av 1960-talet har andelen sjunkit till strax under 40 procent vid mitten av 1970-talet. Under de år då fondens andel av marknaden kulminerade uppgick dess teckningar till omkring 80 procent av varje enskilt industrilån. Andelsminsk- ningen återspeglar fondens avtagande tillväxttakt och sjunkande andel av utbudet på kapitalmarknaden som helhet.
De enskilda försäkringsinstitutens andel av marknaden reducerades kraf- tigt i samband med AP-fondens tillkomst, men har därefter legat tämligen konstant vid 16—18 procent.
Bankinstitutens sammanlagda andel har legat ganska stabil mellan 25 och 30 procent av vilken affärsbankerna svarat för huvuddelen. Sparbankernas insatser har särskilt koncentrerats på bostadssektorn. Obligationsplacering- arna har utgjort en tämligen stabil andel av bankernas totala placeringar. Förvärven har till allra största delen avsett stats- och bostadspapper och initierats av kreditpolitiska åtgärder.
Fördelningen av den utestående obligationsstocken på långivare och lån- tagare redovisas i tabellema 12.3 och 12.4. Den återspeglar i stort fördelningen av nettoförvärven respektive -emissionema sedan år 1960. Bostadsobliga- tionerna svarar för halva stocken och statsobligationerna för en tredjedel.
Bland långivarna dominerar AP-fonden med 41 procent. Fondens andel av utelöpande bostadsobligationer är något större (44 procent) och andelen av utelöpande statsobligationer mindre (26 procent) än fondens andel av den totala obligationsstocken. Särskilt stark är emellertid fondens dominans när det gäller industriobligationer, där dess innehav uppgår till 65 procent av den utelöpande obligationsvolymen.
Riksbankens innehav uppgår till cirka 5 procent av stocken och är i hög grad koncentrerat till statspapper. Placeringarna har till stor del ackumulerats under 1970-talet som ett resultat av det växande statliga budgetunderskottet. De belopp som redovisas beträffande riksbankens obligationsinnehav i tabell 12.3 utgör summan av nettoförvärven under perioden 1955—76. Värdet av riksbankens obligationsportfölj publiceras inte, men det torde ligga ganska nära beloppen i tabell 12.3.
På den svenska Obligationsmarknaden återfinns ett fåtal utländska lån- tagare vilkas sammanlagda skuld uppgick till 250 mkr vid utgången av år 1976. Låntagarna utgjordes dels av Världsbanken, dels av danska, finska och norska staten samt Trondheims stad. De sistnämnda lånen arrangerades för byggnad av norska kraftverk vilkas energiproduktion under en viss period skulle levereras till Sverige.
Bankernas förlagslån ingår inte alls i kreditmarknadsmatriserna eftersom en dubbelräkning av deras upp- och utlåning då skulle komma till stånd. Vid utgången av år 1976 utestod sådana förlagslån motsvarande 1 107 mkr på den svenska marknaden och 731 mkr i utlandet.
Vid utgången av år 1976 hade utöver bankerna två låntagarkategorier lånat upp betydande belopp mot obligationer och förslagsbevis i utlandet, dels kommunerna och kommuninstituten, dels industriföretag samt Inves- teringsbanken och Svensk exportkredit. I början av år 1977 inledde också svenska staten en omfattande upplåning i utlandet.
12.4. Obligationsmarknadens funktionssätt
I likhet med flertalet andra slags långfristiga lån på kapitalmarknaden utgör obligationslån ofta avlyft av en intemt finansierad eller bankfinansierad ex- pansion av låntagarens verksamhet. Det långfristiga länet är då att betrakta som en konsolidering av låntagarens skuldstruktur. Vid finansiering av stora investeringsprojekt, t. ex kraftverk, är det dock vanligt att obligationslån utgör en löpande finansiering. Vid i övrigt lika lånevillkor bör det vara låntagaren likgiltigt om det långa lånet har karaktären av reverslån eller obligationslån. ] ett hänseende kan emellertid obligationslån vara att föredra för låntagaren, nämligen om en stigande räntenivå under lånets löptid möj- liggör uppköp av obligationer på marknaden till underkurs för amortering av länet.
Obligationslåneformen utgör en rationell metod att samla upp mindre belopp från ett stort antal långivare. För långivaren besitter obligationsför- värvet en fördel framför långivning mot revers därigenom att obligationer vid behov kan avyttras och de utlånade medlen disponeras för andra ända- mål, låt vara med avdrag för kursförluster om räntan stigit sedan obliga- tionerna förvärvades. För de stora institutionella placerarna kan dock för- säljningen stöta på problem då det gäller att finna köpare med tillräcklig kapacitet.
Obligationsmarknaden kan indelas i två delmarknader. Det gäller dels marknaden för nyemitterade obligationer, primärmarknaden, dels markna- den för redan utelöpande obligationer, andrahandsmarknaden eller sekun- därmarknaden. Som kommer att framgå i det följande är gränsen mellan de båda marknaderna inte helt preciserad och deras funktionssätt nära be- roende av varandra.
För att få tillgång till län från Obligationsmarknaden fordras riksbankens medgivande. Inom ramen för emissionskontrollen fastsälls också kredit- villkoren för de olika låntagarkategorierna. Det har framgått att marknaden helt domineras av institutionella placerare. Ett undantag är härvidlag statliga premieobligationer som till största delen förvärvas av privatpersoner.
Gränsen mellan primärmarknaden och sekundärmarknaden är flytande i synnerhet vad gäller industri- och kommunlån. Särskilt bankernas förvärv av nyemitterade obligationer är ofta avsedda att avyttras eller bytas mot obligationer med kort återstående löptid.
Den svenska sekundärmarknaden för obligationer är av relativt liten om- fattning redan av den anledningen att antalet placerare är begränsat till ett fåtal institutioner av vilka AP-fonden är den helt dominerande. Affärerna kan schematiskt indelas i följande kategorier, låt vara att de i praktiken ofta genomförs samtidigt.
Bankerna strävar generellt efter att hålla obligationer med kort återstående löptid för att därigenom hålla en god likviditet och öka möjligheterna att föra en flexibel portföljpolitik. Ofta sker därför byten av obligationer med försäkringsbolagen och AP-fonden som är mer benägna att företa långfristiga placeringar. Bytena kan äga rum såväl i samband med nyemissioner som löpande. Affärer av detta slag är särskilt vanliga i statspapper som är befriade från fondstämpelavgift på 0,1 procent av Obligationernas nominella värde men förekommer också i bostadsobligationer.
Fördelarna för bankerna att upprätthålla korta löptider på portföljen av bostadsobligationer minskade år 1972 då överenskommelser träffades med delegationen för bostadsfinansiering om nettoförvärv av bostadspapper. Överenskommelserna som träffades årligen t. o. m. är 1976 innebar att nya bostadsobligationer måste förvärvas i den takt det äldre materialet förfaller till inlösen. Bankernas benägenhet att ändå hålla en kort portfölj torde för- klaras av önskemål att upprätthålla en beredskap för den händelse kraven på nettoförvärv skulle upphöra. Så har också skett år 1977 då överens- kommelsen endast omfattade bankernas totala förvärv och inte den inbördes fördelningen mellan bankgrupperna. Byten förekommer också av statspapper mot bostadsobligationeroch vice versa inom ramen för delikviditetskvotskrav som är uppställda för bankerna.
Som framgått amorteras industrilån och kommunlån liksom bostadslån utgivna före år 1973 helt eller delvis genom uppköp på marknaden av ob- ligationer motsvarande den årliga amorteringen. Uppköpen utgör en annan kategori av sekundännarknadstransaktioner. Amorteringsköpen av indu- striobligationer och kommunobligationer handhas av den eller de banker som svarat för emissionen, medan bostadsinstituten själva i stor utsträckning handhar köpen. Eftersom de långa räntorna stigit sedan länge kan äldre obligationer köpas till underkurs på marknaden för att utnyttjas vid amor- tering. Det innebär att låntagaren kan tillgodogöra sig en viss kapitalvinst på den utelöpande obligationsskulden.
Vid uppköpen vänder sig bankerna till de olika obligationsinnehavarna, i första hand AP-fonden och försäkringsbolagen, och inhämtar ett erbjudande om uppköpskursen. Erbjudandet följs sedan av förhandlingar där ett pris fastställs och avslut kan ske. Ofta äger emellertid inte uppköpen rum i denna renodlade form utan sker i samband med placeringen av obligationer som nyemitteras av låntagaren. Det innebär i praktiken att teckningsre- sultaten för nya lån kan bli beroende av låntagarens och bankens benägenhet att acceptera en förhållandevis ogynnsam kurs på de äldre obligationema.
För kommunernas del har obligationer sedan länge varit svårsålda efter- som direkta reverslån med något högre ränta framstår som en alternativ utlåningsform för de institutionella placerarna. Det har medfört att kom- munerna ofta tvingas lösa in en större del äldre obligationer än vad som motsvarar amorteringsplanen för att kunna placera nya obligationslån. Ibland har därigenom det nettobelopp som tillförts kommunen understigit brut- toemissionen med över 40 procent. Under år 1975 uppgick bytena av äldre obligationer mot nyemitterade till i genomsnitt 20 procent av emitterat belopp. År 1976 var motsvarande andel 17 procent. Denna tendens åter- speglas också i de aggregerade tal som redovisas i tabell 12.4. Relationen mellan amorterade och emitterade belopp har för kommunerna stigit trend- mässigt från 23 procent under perioden 1960—64 till 45 procent 1975—76. För näringslivets del har motsvarande andelar varit nästan oförändrade (25 procent). Vid jämförelsen mellan de båda sektorerna bör dock hänsyn tas till den väsentligt högre ökningstakten i näringslivets upplåning på obli- gationsmarknaden. Kommunernas årliga emissioner har fördubblats under perioden medan näringslivets femdubblats.
Den svenska sekundärmarknaden för obligationer är alltså till stor del en uppköpsmarknad för amorteringsändamål. Eftersom obligationema till
Tabell 12.5 Obligationsomsättning på Stockholms fondbörs 1966-76 (mkr)
År Räntebärande Premie- Totalt (2) i % obligationer obligationer av (1) (2) (3) (3) 1966 25 73 98 75 1968 25 243 268 91 1970 17 158 175 90 1971 14 235 249 94 1972 9 271 280 97 1973 16 359 375 96 1974 6 522 528 99 1975 3 777 780 100 1976 39 1 084 1 123 97
Källa: Stockholms fondbörs.
över 90 procent innehas av ett fåtal institutionella placerare med olika kre- ditpolitiskt betingande restriktioner för sitt handlande föreligger begränsad förutsättning för uppkomsten av en marknad där parternas ränteförväntningar ger upphov till en omfattande handel i värdepapper.
Den allra största delen av transaktionerna sker också direkt mellan de olika institutionerna och inte över fondbörsen. Av tabell 12.5 framgår att omsättningen på börsen numera nästan helt är begränsad till premiobli- gationer, alltså papper som innehas av allmänheten. Ingen helt tillförlitlig statistik finns tillgänglig över sekundämiarknadens totala omslutning. Emellertid kan man som framgått räkna med att bankerna oftast deltar i transaktionerna i en eller annan egenskap, som förmedlare av affärer, som förvaltare av notariatförvar eller som köpare och säljare för egen räkning. Dessa transaktioner, liksom fondkommissionsfirmomas affärer, redovisas till bankinspektionen. Utvecklingen under perioden 1966—76 framgår av ta- bell 12.6 som också visar bankernas och fondkommissionsfirmomas mark- nadsandelar.
Tabell 12.6 Fondkommissionärernas obligationsomsättning” 1966—76
År Obligations- Marknadsandel i procent omsättning, mkr Banker Fondkommis- sionsfirmor 1966 3 808 97 3 1968 9 577 98 2 1970 5 822 99 1 1972 7 914 98 2 1973 11 737 98 2 1974 7 453 97 3 1975 8 717 95 5 1976 13 712 97 3
”Nyemitterade obligationer som köpts för vidare försäljning ingår ej. Källa: Fondbörsutredningens betänkande SOU 1976:54 och bankinspektionen.
Det framgår att omsättningen av obligationer över börsen endast uppgår till omkring 10 procent av den totala transaktionsvolymen och att premie- obligationer dominerar helt.
De kurser på räntebärande obligationer som registreras på börsen kan inte anses ge någon tillförlitlig bild av kursstrukturen på marknaden. De är närmast att betrakta som kalkylkurser baserade på det aktuella ränteläget och Obligationernas återstående löptid. Den ringa transaktionsvolymen med- för att de endast justeras sporadiskt, exempelvis i samband med ränteänd- ringar. Kurssättningen bevakas av den bank som svarat för emissionen eller, när flera banker bildat emissionskonsortier, av konsortieledaren.
Viktigare är emellertid att börskurserna inte återspeglar de faktiska kurser som tillämpas vid transaktioner utanför börsen mellan de institutionella placerarna. Dessa sker som framgått ofta i form av byten och ingår dessutom till stor del i ”paket” där kurserna på de olika papperen vägs samman och inte kan särskiljas. Det innebär i praktiken att kursbildningen i hög grad är beroende av mellan vilka parter transaktionerna äger rum.
Frånvaron av marknadsbestämda kurser i egentlig mening medför också att beräkningar av den effektiva avkastningen på olika obligationer knappast blir meningsfulla eller i varje fall inte ger entydiga resultat.
Som framgått har allmänhetens obligationsförvärv i huvudsak begränsats till premieobligationer. Intresset synes ha ökat kraftigt under senare år så att staten på denna väg kunnat finansiera omkring en fjärdedel av bud- getunderskotten under åren 1975 och 1976. Den viktigaste förklaringen till intresset för premieobligationer torde vara den förmånliga schablonmässiga beskattningen (20 procent av utfallande vinst). Den medför att placerare med hög marginalskatt uppnår en god förväntad avkastning, särskilt om obligationsköpen kombineras med kredit för ändamålet. Det skall inte ute- slutas att också spelmomentet utövar en viss lockelse på obligationsköparna.
Allmänhetens intresse har således medfört att marknaden för premie- obligationer är livaktig och expansiv. Det står också klart att en mer be- tydande relativ ökning av marknaden för räntebärande obligationer endast kan komma till stånd om andra än de nu aktiva institutionella placerarna kan lockas att förvärva obligationer. Försäkringsinstitutens placerings- kapacitet är nämligen i stort sett given och bankerna torde heller inte, inom realistiska ränteintervall, vara beredda att binda en nämnvärt större del än för närvarande i fastförräntade värdepapper med lång löptid. Möjligheterna att locka allmänheten att förvärva obligationer är självfallet beroende av den avkastning man kan påräkna i jämförelse med andra placeringar, främst bankdepositioner.
Som ett led i en satsning att öka utbudet av långfristigt kapital till i första hand näringslivet höjdes i april 1975 de långa kapitalmarknadsräntorna med en procentenhet utan att diskontot höjdes samtidigt. Senare sänktes diskontot i augusti 1975 med en procentenhet och med ytterligare en halv procentenhet i januari 1976. De långa räntorna låg oförändrade från april 1975 till oktober 1976.
De vidgade marginalerna mellan de långa räntorna och räntan på bank- depositioner medförde en påtaglig stimulans för allmänheten att placera i obligationer. Under 1975 sjönk också de korta penningmarknadsräntorna successivt till en nivå som låg 3 a 4 procentenheter under obligationsräntorna.
Det medförde att också företag med överskottslikviditet lockades att placera i obligationer.
l tabell 12.7 åskådliggörs fördelningen av teckningarna av industrilån un- der perioden från maj 1975 till oktober 1977. Den grundas på uppgifter om teckningsresultaten som inlämnas till riksbanken ungefär två veckor efter emissionsdagen. Vid sidan av de institutionella placerarna AP-fonden och försäkringsbolagen särredovisas två grupper av placerare som i den agg- regerade statistiken hänförs till allmänheten, nämligen dels enskilda per- soner, dels övriga. Till sistnämnda kategori räknas bl.a. fonder, stiftelser och företag. Med byten avses de delar av nyemitterade belopp som växlas mot redan utelöpande lån för de emitterande företagen. Det innebär att de nettobelopp som tillförs företagen genom emissionen reduceras i mot- svarande mån. Restposten slutligen utgöres av obligationer som ligger kvar hos bankerna efter cirka två veckor och alltså får säljas ut successivt.
Det framgår att enskilda personers förvärv av obligationer ökade måttligt i absoluta belopp vid slutet av år 1975 och början av år 1976 men att köpen inte hade nämnvärd omfattning andelsmässigt. Köpen av förlagsbevis ökade något kraftigare. Under andra hälften av år 1976 sjönk förvärven starkt, troligen som en följd av stigande räntor på den korta penningmarknaden och diskontohöjningen i oktober till 8 procent.
Gruppen övriga placerare uppvisar en betydligt större ökning av såväl obligations- som förlagslåneteckningarna. Köpen kulminerade runt årsskiftet 1975/ 76 då närmare en tredjedel av förlagslånen tecknades av denna kö- parkategori. Därefter minskade förvärven snabbt och sjönk tillbaka till sin traditionella nivå. Gruppen övriga innefattar bl. a. företag och stiftelser. Deras förvärv initierades av att avkastningen på obligationer under 1975 och första kvartalet 1976 låg väsentligt över specialinlåningsräntorna i bankerna och räntan på den icke organiserade kreditmarknaden. Under första halvåret 1976 stramades emellertid likviditeten åt i banksystemet och de korta rän- torna steg successivt. Förvärven av obligationer från de nya placerarka- tegorierna upphörde då och istället fick bankerna vidkännas ett visst tryck att återköpa obligationema. Bankerna fick alltså ta på sig rollen som köpare i avsaknad av en utvecklad sekundärmarknad för obligationer.
Man kan således inte överraskande konstatera att vidgningen av obli- gationsmarknaden endast kunde upprätthållas så länge de korta räntorna var låga i förhållande till de långa. ”Allmänhetens" nettoförvärv av andra obligationer än statsobligationer (premieobligationer) uppgick som framgår av tabell 12.3 ändå till drygt 600 mkr netto per år'under åren 1975 och 1976, varav nästan hälften avsåg näringslivsobligationer. Detta var signifikant högre belopp än under tidigare år.
De icke institutionella placerarnas ökade förvärv under perioden åter- speglades i minskade andelar för AP-fonden och försäkringsbolagen. AP- fondens andel minskade med ett tiotal procentenheter vad gäller obligationer till att omfatta hälften av nyemissionerna. Reduktionen var ännu större beträffande förlagslån där andelen halverades.
Man kan också konstatera att efterfrågan på förlagslån med 0,5 procen- tenheter högre avkastning än obligationer medför att knappast några för- lagsbevis kvarstår osålda hos bankerna. En slutsats som måhända kan dras av detta är att placerarna inte betraktar förlagslånens oprioriterade ställning
Tabell 12.7 Fördelningen på tecknare av industriföretagens” obligations- och förlagslån 1975—77
AP-fonden
Mkr
%
Försäkrings-
bolag
Mkr
%
Enskilda personer
Mkr
%
Övriga
Mkr
%
Byten
Mkr
Rest Mkr
%
Summa
Mkr
%
Maj—juni 1975 obl. lån förlagslån
Juli—sept. 1975 obl. lån förlagslån Okt.—dec. 1975 obl. län förlagslån Jan.—mars 1976 obl. lån förlagslån April—juni 1976 obl. lån förlagslån Juli—sept. 1976 obl. lån förlagslån Okt.—dec. 1976 obl. lån förlagslån Jan.—juni 1977 obl. lån förlagslån Juli—okt. 1977 obl. lån förlagslån
382 92
77 69
526 45 426 68 427 69
115 85
405 890 50 341 10
61 61 52 47 53 39 50 25 56 51 57 55
60
61 59 62 67
152 41
38 53
171 32 148 70
95 29 19 23
120 200 26
80
24 27 25 35 17 28 17 26 13 21 10 15 18 14 31 15 29 10 10
11 14
34 14 24 44 14 16
13 7
24 14
121 24
91 85 39 20
DC)
12 21 11 32
ln N
45 30
10 67
104
46
117 111 135
28 14 65
244
82
17 15
625 150 150 150 995 115 855 265 755 135 200 155 675
1 455 86
550 15
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
"Mellanhandsinstitutens lån ingår alltså inte.
: Sveriges riksbank.
vid konkurs som ett nämnvärt riskmoment, eller rentav att några risk- bedömningar normalt knappast görs av placerarna på Obligationsmarknaden. En sådan inställning kan vara förklarlig då inga obligations- eller förlagslån medfört förluster för långivarna under efterkrigstiden.
12.5. Kriterier på en väl fungerande obligationsmarknad
Mot den befintliga förhållandevis strikt administrerade kapitalmarknaden brukar som ett ideal ställas en marknad fri från regleringar med en stor mängd av varandra oberoende långivare och låntagare av vilka ingen ensam kan påverka räntebildningen. Enligt denna modell, som är hämtad från den ekonomiska teorin, avses räntestrukturen styra fördelningen av de fi- nansiella och därigenom de reala resurserna i samhället.
På aggregerad nivå kommer samspelet mellan utbud och efterfrågan på kapital att styra räntebildningen på olika delmarknader. Bl. a. kommer in- flationsförväntningarna att avgöra vilken nivå som etableras på den långa räntan. Under perioder av osäkerhet om den framtida prisutvecklingen kan man räkna med att den långa marknadens omslutning reduceras kraftigt och att såväl långivare som låntagare temporärt söker sig över till mer kort- fristiga instrument. Sådana effekter har uppkommit på den helt oreglerade internationella kreditmarknaden som förkortades drastiskt under den snabbt accelererande världsinflationen som uppträdde år 1974. När sedan infla- tionstakten stabiliserades på en relativt hög nivå växte äter den långa mark- naden snabbt i omslutning (se bilaga 1 till utredningens betänkande). Man får alltså räkna med att de löptider och räntevillkor som står till buds för upplåning på oreglerade kredit- och kapitalmarknader kan variera starkt genom tiden.
1 den fria Obligationsmarknadens natur ligger också att räntebildningen på primär- och sekundärrnarknadema skall korrespondera. Det innebär att kursbildningen och därmed ränteutvecklingen på sekundärmarknaden skall tillåtas slå igenom i räntesättningen på nyemitterade obligationer. Placeraren blir då likgiltig inför valet mellan förvärv av en obligation på sekundär- marknaden och köp av en nyemitterad obligation förutsatt att den åter- stående löptiden är lika för båda papperen. De nyemitterade obligationema konkurrerar alltså om köparnas placeringskapacitet med redan utelöpande obligationer. Det innebär inte nödvändigtvis att sekundärmarknaden totalt sett volymmässigt konkurrerar med primärmarknaden. Köp av obligationer på sekundärmarknaden frigör ju medel hos säljaren som kan återinvesteras i nyemitterade obligationer.
Till den renodlade fria kapitalmarknadens egenskaper hör att olika lå- neändamål värderas lika högt och att alla projekt som beräknas kunna bära kapitalkostnaderna vid den etablerade räntenivån också skall få tillträde till marknaden. Ur allokeringssynpunkt grundas denna förutsättning på tanken att alla potentiella investeringsprojekt kan rangordnas efter den förväntade avkastningen. De projekt som har en högre förväntad avkastning än mark- nadsräntan förutsätts få tillgång till marknaden medan de övriga utestängs. Härigenom garanteras att de finansiella resurserna, och därmed de reala,
styrs till de ändamål som har den högsta räntabiliteten. lmplicit ligger i detta synsätt att dessa ändamål också är de mest angelägna från samhälls- ekonomiska utgångspunkter. De principiella utgångspunkterna diskuteras något närmare i kapitel 1.
I verkligheten uppvisar kreditmarknaden och i synnerhet obligationsmark- naden få av de egenskaper som präglar den hypotetiska modellen. På ut- budssidan domineras marknaden helt av ett litet antal institutionella pla- cerare. Primämtarknaden för obligationer är i hög grad reglerad av myn- digheterna. Statens och bostadssektorns finansieringsbehov, som är grun- dade på en planering i reala termer, säkerställs genom förhandlingar och olika kreditpolitiska åtgärder, medan kommunernas och näringslivets till- träde till marknaden regleras genom emissionskontrollen. Lånevillkoren för de olika låntagarkategorierna fastställs enligt en ganska strikt mall. Sekun- därmarknaden är inte utsatt för direkta regleringar men den är begränsad genom det ringa antalet placerare och de kreditpolitiskt betingade restrik- tioner som dessa är ålagda för sina dispositioner.
Till grund för den kreditpolitiska styrningen av Obligationsmarknaden genom det s.k. prioriteringssystemet ligger således en real planering av statens åtaganden och bostadssektorns resursbehov. Som tidigare framhållits innebär inte detta att staten och bostadssektorn i och för sig skall anses svara för mer angelägna projekt än andra sektorer. Däremot ingår i den reala planeringen en samhällsekonomisk avvägning mot andra sektorers behov vars resultat fastställs av statsmakterna. Det åligger sedan de kre- ditpolitiska myndigheterna att säkerställa finansieringen av de beslutade utgiftsprogrammen för de båda sektorerna.
Även om perspektivet begränsas till de båda icke prioriterade reala sek- torerna, kommunerna och näringslivet är emellertid inte obligationsmark- naden öppen för alla låntagare. Av kommunerna är det som framgått bara de fyra största som uppträder direkt på marknaden medan de övriga företräds av de båda kommuninstituten. Näringslivets direkta upplåning är i princip begränsad till industrin och kraftverksföretagen. Därtill kommer emellertid allmänna hypoteksbankens och de båda skeppshypoteksinstitutens lån som fördelas bland en stor mängd slutliga låntagare.
Bland operativa kriterier på Obligationsmarknadens effektivitet brukar framhållas dess kapacitet i absoluta eller relativa mått samt dess flexibilitet när det gäller att anpassa kreditutbudet till nya behov.
Vad först gäller marknadens kapacitet har i avsnitt 12.3 konstaterats att dess omslutning vuxit starkt under den studerade tjugoårsperioden och att dess andel har ökat både i relation till hela den organiserade kreditmarknaden och till BNP. Andelarna på 52 respektive 7,1 procent är höga vid en in- ternationell jämförelse.
Av obligationsköparna har AP-fonden och försäkringsbolagen ett stabilt placeringsbehov. Marknadens stora omslutning kan i hög grad tillskrivas de organisatoriska former som valts för kanaliseringen av AP-fondens medel. Bankernas obligationsförvärv har till stor del kommit till stånd genom kre- ditpolitiska initiativ. Deras innehav av icke prioriterade kommun- och in- dustriobligationer är begränsade. Allmänhetens, dvs. andra än de institu- tionella placerarna på kreditmarknaden, innehav äri hög grad koncentrerade till statliga premieobligationer. Förvärven av premieobligationer liksom spar-
obligationer har vuxit starkt under senare år och utgjort en viktig källa för långfristig finansiering av de statliga budgetunderskotten. Det förefaller klart att om en relativ ökning av Obligationsmarknadens kapacitet skall komma till stånd så måste allmänheten bli avnämare.
Marknadens flexibilitet kan bedömas från två utgångspunkter. Dels gäller det dess förmåga att anpassa fördelningen av kapitalutbudet till förskjut- ningar mellan olika låntagarkategorier, dels möjligheterna att tillgodose skif- tande behov vad gäller lånevillkoren.
Förskjutningar mellan låntagarkategorierna får inom ramen för rådande marknadssystem äga rum utan incitament i form av ändringar i räntestruk- turen på den långa marknaden. Det hindrar inte att systemet visat god förmåga vid olika tillfällen att snabbt omfördela kapitalströmmama mellan olika sektorer, bl. a. när satsningen under de senaste åren på utbyggnad av exportindustrins kapacitet ställt ökade finansiella krav. Prioriteringen av industrin har då inte tagit sig uttryck i insatser av kreditpolitiska medel utan i överenskommelser med de olika institutionella placerarna. Det kan måhända göras gällande att just det ringa antalet placerare un- derlättar en snabb omfördelning av långivningen.
Den andra aspekten på marknadens flexibilitet, förmågan att tillgodose efterfrågan på skiftande kreditvillkor, är vansklig att belysa empiriskt. Det har framgått att Obligationsvillkoren är ganska homogena för låntagare inom varje kategori. Sedan år 1975 har emellertid kommuninstituten lanserat lå- nekonstruktioner som avviker från det traditionella mönstret i syfte att an- passa villkoren till olika långivares preferenser. Näringslivets obligationslån uppvisar endast ett fåtal avvikelser från gängse villkor. Orsakerna torde inte vara bestämmelser i samband med emissionskontrollen. Någon efter- frågan på kortare lån än de gängse femtonåriga har knappast registrerats i riksbanken bortsett från Svensk exportkredits medelfristiga lån under 1976 och 1977 och ett sjuårigt industrilån år 1976. En förklaring kan vara att långivarna inte är benägna att godta nämnvärt lägre räntor på medelfristiga lån än på långfristiga varvid de medelfristiga lånen framstår som ointressanta för låntagarna.
12.6. Obligationsränta och inflation
Fram till början av 1950-talet emitterades i huvudsak stats- och bostadslån på Obligationsmarknaden. Lånen hade mycket lång löptid. För statslånen tillämpades ännu under 1940-talet löptider och räntebindningstider på upp till 60 år. Bostadslån för bottenlåneändamål hade något kortare löptid men amorterades inte före förfallodagen. Kommunlån och kraftverkslån hade löptider på åtminstone 25 år.
De mycket långa löptidema och räntebindningstiderna i kombination med lågräntepolitiken fram till mitten av 1950-talet var anpassade till en ekonomi med obetydlig inflation. Förkortningen av Obligationernas löptid accelererade efter erfarenheterna av snabba prisstegringar åren 1952—53. Processen har pågått successivt alltsedan dess och har tagit sig en mängd olika uttryck för skilda slags obligationer.
Tidigare hade gällt som en allmän princip för industrilån att låntagaren hade en ensidig rätt att efter en viss tid när som helst påkalla ändring av räntevillkoren (s. k. konvertering), alternativt att säga upp lånet. Under 60-talet ändrades regeln så att denna rätt begränsades i princip till vart tionde år. Samtidigt inleddes en förkortning av löptidema för både industri- och kommunlån från 25 år till 20 år och senare 15 år. För de lS-åriga lånen har sedan konverteringsrätten avskaffats.
När de s.k. enhetslånen infördes på bostadsfinansieringens område är 1966 föreskrevs att lånen skulle amorteras. För att inte kapitalkostnaderna skulle öka alltför drastiskt konstruerades lånen som annuitetslån med 50- åriga amorteringsplaner. Lånen löpte på 20 år med ensidig konverteringsrätt för låntagaren/bostadsinstitutet efter 10 år (se vidare kapitel 6). Annuitets- planen medför att 95 procent av lånesumman kvarstår när lånen förfaller till betalning efter 20 år.
År 1974 jämkades lånevillkoren ytterligare så att räntan på bostadsob- ligationer utgivna från detta år automatiskt skall justeras till gällande mark- nadsränta efter 10 år. Statslånen har förkortats i motsvarande mån och löper numera på högst 10 år men utan amortering.
De lånevillkor som numera tillämpas för olika låntagarkategorier har re- dovisats i! avsnitt 12.2. Där framgår _att ett antal nya lånekonstruktioner har introducerats på senare tid, särskilt på kommunfinansieringens område. I huvudsak är emellertid strukturen av lånevillkor homogen inom de olika låntagarkategorierna och räntesättningen följer en tämligen strikt mall.
Det brott i prisutvecklingen som inträffade när inflationstakten etablerades på en högre nivå är 1974 har inte kunnat undgå att skapa spänningar på Obligationsmarknaden. Den sedan länge pågående utvecklingen mot kortare bindningstider, särskilt vad gäller räntan, har fortsatt och kom till uttryck i räntejusteringsklausulen för bostadslån år 1974. En ytterligare förkortning av räntebindningstiden till fem år för samtliga låntagarkategorier ägde rum under hösten 1977. Som framgått av beskrivningen i avsnitt 12.2.2 läggs förändringen i den långa Statslåneräntan sedan emissionstidpunkten till grund vid fixering av räntans fortsatta nivå.
Höjningen av den långa räntan i april 1975 medförde att räntenivån an- passades till den rådande inflationsutvecklingen. Som framgått tycks emel- lertid den stimulanseffekt på Obligationsförvärven som temporärt uppnåddes mest ha berott på att gapet mellan de långa och korta räntorna under en period var så stort att vissa placerarkategorier lockades över från specialin- låning i bankerna och från den icke organiserade kreditmarknaden. När räntemarginalerna minskade upphörde i stort sett placeringarna från andra kategorier än de traditionella om man bortser från allmänhetens förvärv av premieobligationer. De icke institutionella placerarna förefaller alltså inte tillmäta den högre avkastning som uppnås på obligationerjämfört med bank- depositioner tillräcklig vikt för att gå över till bundna placeringar. Det är inte troligt att motviljan mot obligationsförvärv uteslutande beror på för- väntningar om en framtida snabbare inflationsutveckling än idag. Snarare styrs placeringsinriktningen av traditionella mönster.
På flera platser i detta betänkande illustreras de omfördelningseffekter som uppstår mellan långivare och låntagare om räntevillkoren avviker från prisstegringstakten i samhället. Realräntan har visat en trendmässig nedgång
Procent
1114
10 : ...... .
Ariseo'el 62'63'64'65'66'67168'69'70'71”72573'74'75'761
---------- Procentuell ökning av konsumentprisindex resp år
Emissionsräntan för lO-åriga statslån
Källa: Sveriges riksbank
sedan början av 60-talet. När prisstegringstakten steg 1974, steg visserligen också obligationsräntan men den reala räntan var 1974—77 negativ. Särskilt uppenbara har omfördelningseffektema varit inom bostadssektorn (se ka- pitel 6). Bostadsfastigheternas långa ekonomiska livslängd i kombination med liberala beskattningsregler och god tillgång på långa räntebundna län har under lång tid tillfört fastighetsägarna/låntagarna stora värden på långi- varnas och statens bekostnad. Effekterna gör sig emellertid också gällande på många andra områden inom samhällsekonomin. De slutliga nettoeffektema av omfördelningen i samhället är dock knappast möjliga att mäta eftersom de berör flertalet grupper samtidigt i deras olika egenskaper av exempelvis sparare, låntagare, hyresgäster och skattebetalare.
De primära återverkningarna på kapitalmarknaden är emellertid av mer renodlad natur. Eftersom prisutvecklingen under en så lång period som 10 a 15 år inte kan bedömas med någon säkerhet blir omfördelningseffektema vid förvärv av obligationer med fast ränta i realiteten mycket svåra att förutse. Besluten att emittera obligationer respektive att placera i sådana papper får därför grundas på en osäker bedömning av relationen mellan obligationsräntan och prisutvecklingen i framtiden. Om perfekt information skulle föreligga om den framtida prisutvecklingen skulle också den långa räntan anpassas till en nivå som eliminerade omfördelningseffektema mellan långivare och låntagare. 1 teknisk mening utgör indexlån där lånekapitalet anpassas till prisutvecklingen och därmed behåller sitt realvärde en metod att eliminera osäkerheten i framtidsbedömningen.
Diagram [2.1 Prisutveckling och oblig - tionsränta 1960—76.
Procent Procent Faktisk realränta på 10-åriga Tolerabel årlig prisstegringstakt under statslån emitterade under återstående löptid för 10-åriga statslån 1960—68 vars realränta skall uppgå till 0 procent, 9— 9* 8 8— 7 7 61 6. S* 5— 4— 4. 3 3 Den faktiska real- 2 2— räntan under löp— tiden till utgången 11 11 av 1976 o 0 ....... —1* —1— ............... —21 —2— 60-'551-'62363364.'65-'66-'67-' 68-'69-'7of71372- 73_'74- 75176- 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85
Diagram 12. 2 Realrän/air/ör långfristiga sla/sob/Lga/imzer 1960—76.
1 diagram 12.1 åskådliggörs hur den långa räntan på tioåriga statslån och konsumentprisindex utvecklats under åren 1960—76. [ diagram 12.2, vänstra delen visas vilken realränta (nominell ränta minus prisstegring under pe- rioden) som realiserats för tioåriga statsobligationer som förvärvats under vart och ett av åren 1960—67. Det visar sig att realräntan varit positiv. om än obetydligt, för obligationer som köpts under de sex första åren och negativ för 1967 års län. Det innebär att en omfördelning i reala termer ägt rum från långivaren till låntagaren (staten) för det sistnämnda lånet.
[ diagram 12.2, högra delen, visas utfallet t.o.m. år 1976 för tioåriga statslån som emitterats under åren 1968—76. Det visar sig att prisstegringarna varit större än den nominella räntan för samtliga lån, dvs. realräntan har varit negativ. Emellertid är det inte rimligt att bara se till utvecklingen av realräntan under en begränsad del av lånens löptid. Det innebär att beslut om förvärv av en långfristig obligation självfallet inte kan grundas på en jämförelse av den förväntade prisstegringstakten under innevarande år och obligationens nominella avkastning. Istället måste perspektivet sträckas läng- re, i princip till att innefatta lånets hela löptid eller den tid man har för avsikt att behålla obligationen. [ diagrammet visas därför vilken genom- snittlig prisstegringstakt som är tolerabel under den återstående löptiden för lån av årgångarna 1968—76 om realräntan skall bli noll. dvs. om ingen omfördelning i reala termer skall äga rum mellan långivare och låntagare.
Det visar sig att lån utgivna under år 1968 förutsätter en genomsnittligt sjunkande prisnivå under återstoden av löptiden för att kompensation skall erhållas för inflationsutvecklingen under lånens hela löptid. För lån utgivna
år 1976 kan prisstegringen under den återstående perioden fram till för- fallotidpunkten uppgå till 9,1 procent per år utan att Obligationsinnehavaren drabbas av en förlust i reala termer. Det är uppenbart att vissa utelöpande lån kommer att åsamka långivarna förluster medan perspektiven framstår som mer hoppingivande för lån utgivna under senare år, givetvis beroende på vilka förväntningar man har om inflationsutvecklingen. Det skall tilläggas att långivarna inte bara bör ha rätt att förvänta sig kompensation för pris- stegringarna under lånens löptid utan också en viss ersättning för att de ställt kapitalet till förfogande. Även om modesta krav ställs på realräntans storlek framstår en betydande del av de långfristiga obligationslån som emit- terats under efterkrigstiden som oförmånliga placeringar för långivarna.
Mot bakgrund av den osäkerhet som således alltid råder om utfallet av en placering respektive upptagande av lån till fast ränta finns det skäl att ställa frågan varför fasta räntor traditionellt tillämpas allmänt på kapital- marknaderna både i Sverige och utomlands.
Från låntagarens utgångspunkt kan hävdas att fasta räntor utgör en god grund vid beräkning av exempelvis avkastningen på en investering. Sam- tidigt står det klart att flertalet andra komponenter är variabla vid beräk-. ningarna, t.ex. prisutvecklingen på råvaror och färdiga produkter. arbets- kostnader m. m. Det kan därför ifrågasättas om en fixering av räntekost- naderna medför nämnvärt större säkerhet vid beräkningarna än rörliga rän- tor. Kapitalmarknadsutredningens diskussioner med representanter för nä- ringslivet har också gett vid handen att den osäkerhet som alltid är förenad med investeringskalkyler föranleder krav på betydande säkerhetsmarginaler vid beräkning av utfallet för att en investering överhuvudtaget skall över- vägas. Räntebindningen har under sådana förhållanden relativt liten be- tydelse. Däremot tillmäts möjligheterna att säkerställa finansieringen under en stor del av investeringens ekonomiska livslängd stor vikt.
Det innebär att lånets löptid förefaller vara en viktigare komponent i investeringskalkylerna än övriga lånevillkor. Med denna utgångspunkt skul- le också kunna hävdas att rörliga räntor på företagens upplåning vore en fördel eftersom ränteutvecklingen ofta kan väntas följa konjunktursväng- ningarna. Räntebelastningen skulle alltså minska under lågkonjunktur och stiga under högkonjunktur.
Det skall inte uteslutas att den ambivalenta inställning till län med fast ränta som kommit till uttryck vid diskussionerna påverkats av de senaste årens kraftiga höjning av de långa räntorna. Om företagen uppfattar den rådande nivån som en kulmen i ett förlopp där räntorna drivits upp av en extrem men på sikt avtagande inflationstakt är det inte onaturligt om man intar en avvaktande hållning. I riksbanken har också detta registrerats därigenom att efterfrågan på obligationslån under år 1976 och 1977 i stort uppgått till belopp som kunnat tillgodoses på marknaden.
Under tidigare år med relativt lägre räntor var däremot ansökan om emis- sionstillstånd i riksbanken för konsolidering av den finansiella strukturen närmast rutinmässig för företagen med en permanent överskottsefterfrågan på långfristigt kapital som följd. Den långa räntan låg under en jämviktsnivå där den anpassats till låntagamas och långivarnas förväntningar om pris- utvecklingen. Utbudet var som framgått också så gott som helt koncentrerat till försäkringsinstitut med stora och permanenta placeringsbehov samt till
bankerna vilkas obligationsförvärv initierades med olika kreditpolitiska me- del.
På samma sätt som för näringslivet innefattar långfristig finansiering till fast ränta osäkerhetsmoment för andra låntagare. För de båda dominerande låntagarsektorerna, bostadssektorn och staten. har emellertid ränteutveck- lingen inte samma betydelse som för övriga låntagare. För det statsbelånade bostadsbyggandet fångas ränteförändringar upp av de statliga räntegaran- tierna. Avvägningen mellan olika instrument för statens egen upplåning äger rum som ett led i den ekonomiska politiken varvid räntekostnaderna i sig knappast påverkar besluten.
För långivarnas del krävs motsvarande överväganden som för låntagarna vid beslut om placering till fast ränta. Som framgått har utvecklingen under efterkrigstiden till övervägande del missgynnat långivarna på kapitalmark- naden. Den successiva lörkortning av lånens löptider och räntebindnings- tider som ägt rum har också i huvudsak drivits igenom på långivarnas ini— tiativ.
Den varierande karaktären av de skilda långivarkategoriernas förpliktelser medför att ränteförluster på fasta placeringar vid accelererande inflation har något olika återverkningar. För försäkringsbolagens del är förpliktelserna gentemot försäkringstagarna i betydande utsträckning av real karaktär, dvs. det förutsätts att ersättningarna skall anpassas till inflationsutvecklingen. Det gäller framförallt de olika kollektiva pensionssystem som byggs ut som komplement till ATP-systemet. Det innebär att förluster på placeringssidan medför krav på kompensation från premiebetalarna - försäkringstagarna själ- va eller arbetsgivarna.
Enligt representanter för försäkringsbolagen ger långa räntebindningstider upphov till svårbemästrade problem då utfallet av en tio- eller femtonårig placering i realiteten måste betraktas som slumpmässigt. Man hävdar också att de möjligheter som föreligger till kapitalvinster på bundna placeringar i händelse av en framtida sjunkande räntenivå inte uppväger de risker man tar på sig genom att de i hög grad reala förpliktelserna skall tryggas med nominella placeringar. Man är alltså mer angelägen att gardera sig mot ka- pitalförluster än att satsa på möjligheten att erhålla ökade vinster.
För AP—fondens del har inte kapitalförluster omedelbara återverkningar på ATP-systemets förmåga att möta förpliktelserna. ATP-systemet är upp- byggt som ett fördelningssystem där inbetalda avgifteri princip kan användas löpande för att täcka pensionsutbetalningarna. Det hindrar självfallet inte att en låg avkastning på fondkapitalet har återverkningar på det nödvändiga avgiftsuttaget, särskilt på längre sikt.
Bankernas placeringar i obligationer är som framgått till största delen inriktade på stats- och bostadspapper, förvärv som initierats av kreditpolitiska åtgärder. Obenägenheten att binda medel på lång sikt hänger självfallet sam- man med inlåningens rörliga karaktär. särskilt i räntehänseende men också vad gäller dess tidsmässiga bindning (se vidare kapitel 10).
Den översiktliga genomgången i detta avsnitt pekar på att såväl långivare som låntagare har skäl att motsätta sig alltför långa bindningstider i rän- tehänseende. Den tidigare mycket långa bindningen av räntan framstod som icke onaturlig i en ekonomi med förhållandevis stabila priser och låg räntenivå.
Tendenserna till förkortning av löptidema på Obligationsmarknaden har yttrat sig dels som kortare faktiska löptider, dels i form av föreskrifter om omprövning av räntan vart femte år. En liknande förkortning har också ägt rum parallellt för långfristiga reverslån. Det är uppenbart att en fortsatt utveckling i denna riktning medför att de traditionella skillnaderna mellan kapitalmarknaden och marknaden för kortfristiga krediter i t. ex. bankerna tenderar att utjämnas.
] princip kan den osäkerhet som orsakat förkortningen av marknaden reduceras eller elimineras på flera vägar. Dels kan tidsintervallen för rån- tebindningen anpassas till långivarnas och låntagamas preferenser med bi- behållande av lånens löptider. l ett ytterlighetsfall innebär detta att formellt tidsbundna lån med rörlig ränta införs. Enligt en annan metod kan osä- kerheten elimineras med hjälp av indexklausuler i låneavtalen.
12.7. Kapitalmarknadsutredningens överväganden
12.7.1. Obligationsvillkoren och piförvaringssystem?!
Den svenska Obligationsmarknaden har en betydande omslutning i relation till kreditmarknadens och ekonomins storlek. Dess snabba tillväxt är i hög grad ett resultat av de former som valdes för kanalisering av AP-fondens medel liksom av de krav som ställts på försäkringsbolag och banker att delta i finansieringen av bostadsbyggandet och de växande statliga bud- getunderskotten. Marknaden är således i hög grad institutionaliserad och på utbudssidan koncentrerad till ett fåtal stora placerare.
Utrymmet för fri räntebildning och anpassning av lånevillkoren genom utslag av en marknadsmekanism har varit begränsat. Den kreditpolitiska styrningen av marknaden är i hög grad byggd på det prioriteringssystem som är avsett att trygga finansieringen av statens och bostadssektorns re- sursanspråk sedan detta fastställts av statsmakterna i reala termer. Det hind- rar inte att marknaden visat prov på en betydande flexibilitet när det gällt att omfördela resurserna mellan olika låntagarsektorer. Bl. a. har industrins tillgång på långa lån från Obligationsmarknaden sedan AP-fondens tillkomst varit god vid en internationell jämförelse. De satsningar på kapacitetsut- byggnad som gjorts under senare år har med kort varsel kunnat understödjas med ökade långfristiga lån.
Räntebildningen på primärmarknaden äger rum efter en förhållandevis strikt mall där statslånen betingar de lägsta räntorna. Räntorna för övriga låntagarkategorier är genom emissionskontrollen anpassade till ett mönster som varit relativt oförändrat under en tjugoårsperiod även om räntenivån stigit kraftigt under denna tid. Den förkortning av marknaden som beskrivits i det föregående har gällt alla låntagarkategorier.
Diskussionen som länge föns om villkoren på Obligationsmarknaden har som framgått haft två utgångspunkter. Dels gäller den frågan om det nu- varande relativt strikt reglerade systemet bör ersättas med en mer mark- nadsanpassad fördelningsmekanism, dels rör den de risker som både långi- vare och låntagare utsätts för vid långfristig finansiering till fast ränta.
i kapitel ] sammanfattas de faktorer som medfört att de grundläggande förutsättningarna för en helt marknadsstyrd resursfördelning inte föreligger. Dit hör framförallt inflationens snedvridande effekter som i kombination med skattereglerna medför att olika kategorier av låntagare har skilda möj- ligheter att dra fördel av prisstegringarna. Den låneefterfrågan som stimuleras av förväntningar om snabba prisstegringar gör sig omedelbart och starkt märkbar vid varje uppmjukning av kreditpolitiken. Den inflationsstimu— letade kreditefterfrågans okänslighet för ränteförändringar med åtföljande risk för felallokeringar enligt allmänt omfattade värderingar är en av or- sakerna till att det inte är möjligt att utnyttja en jämviktsskapande rän- tebildning på den organiserade kreditmarknaden.
Den höga ambitionsnivån för bostadssektorns planering och kreditför- sörjning skulle inte heller kunna upprätthållas på en kreditmarknad helt utan regleringar. De fluktuationer i kreditutbudet som uppträder på en sådan marknad orsakas av långivarnas ränteförväntningar och skulle for bo- stadsbyggandets del, lika väl som för andra sektorers, medföra att den lång- fristiga finansieringen tidvis inte alls kunde tillgodoses, exempelvis under perioder med osäkerhet om ränteutvecklingen.
Med den institutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska ka- pitalmarknaden skulle det inte heller bli fråga om någon renodlad mark- nadsprissättning enligt frikonkurrensmodellen om riksbanken avstod från att fungera som prisledare. Ett litet antal stora placerare skulle ha ett do- minerade inflytande över utformningen av villkoren på obligationslån och andra långfristiga finansieringsinstrument.
Utredningen drar följaktligen slutsatsen att det är oundvikligt att emis- sionskontrollen bibehålles i sin nuvarande funktion som ett led i kredit- politiken. Det bör emellenid inte hindra att en ökad flexibilitet kan medges i lånevillkoren på Obligationsmarknaden.
Som framgått har Obligationsvillkoren, och då särskilt räntesättningen, sedan länge utformats enligt ett tämligen strikt mönster. Intervallet mellan de lägsta räntorna (på statsobligationer) och de högsta räntorna (på indu- striobligationer) uppgår till mindre än en procentenhet. Det snäva ränte- intervallet förklaras av önskemål att undvika alltför stora spänningar inom prioriteringssystemet. Om sålunda räntorna på de icke prioriterade sekto- rernas lån skulle medgetts skilja sig väsentligt från räntorna på stats- och bostadsobligationer, skulle otvivelaktigt påfrestningarna på kreditpolitiken vid säkerställandet av den prioriterade finansieringen ha ökat.
[ och för sig skulle säkert industriföretag och kommuner i vissa situationer ha godtagit högre räntor om de därigenom fått tillgång till en större volym obligationslån. Från långivarnas utgångspunkt skulle detta primärt ha fram- stått som förmånligt men samtidigt medfört att de prioriterade placeringarna betraktats som en ökad belastning om räntorna inte samtidigt höjts på dessa. Man kan utgå från att placeringen av stats- och bostadsobligationer då skulle ha försvårats och i ett ytterlighetsfall framtvingat en mer detaljerad kvotering av den prioriterade delen av Obligationsmarknaden. Den politik som förts vad gäller räntestrukturen kan således också ses som ett utslag av en önskan att undvika skilda omfördelningseffekter mellan långivarna å ena sidar. och de olika låntagargrupperna å den andra.
Likväl bör tillämpningen av emissionskontrollen inte hindra en viss jkad
flexibilitet vid utformningen av lånevillkoren efter långivarnas och lånta- gamas preferenser. De närmare förutsättningarna för en sådan anpassning kan inte anges av kapitalmarknadsutredningen utan bör ske efter hand i samråd mellan marknadspartema och riksbanken.
Anpassningen av lånevillkoren bör kunna ske både med hänsyn till den osäkerhet som generellt är förknippad med långa bindningstider enligt dis- kussionen i det föregående och på grundval av låntagarens finansierings- behov i det enskilda fallet.
Räntebindningstiderna har som framgått generellt förkortats till fem år under hösten 1977. Huruvida någon ytterligare justering, uppåt eller nedåt, av bindningstiderna bör ske, får avgöras av berörda paner. Det bör framhållas att en förkortning av räntebindningstiderna inte i sig bör föranleda att lånens löptider också förkortas. Snarare kan regelbundna räntejusteringar väntas motverka den tendens till snabbare återbetalning av lånen som gjort sig gällande sedan finge. Som framgår i kapitlet om bostadsfinansiering (kapitel 6) bör dock amcrteringsplanema för bostadsobligationer enligt utredningens mening förkortas från nuvarande 50 år till 40 år.
De intervall som tillämpas mellan räntejusteringarna bör rimligen påverka de emissionsrärtor som fastställs för lånen. Det bör inte uteslutas att lån med olika ränteaindningstider emitteras samtidigt för att anpassas till olika långsiktiga ränteförväntningar bland parterna på marknaden.
1 ett ytterlighetsfall innebär en förkortning av räntebindningstiderna att de fasta räntorna på obligationer ersätts med rörliga räntor. Det skulle med- föra att obligatimslån endast kom att skilja sig från gängse bankkrediter därigenom att låten vore tidsmässigt bundna. Från placerarnas utgångspunkt skulle obligatiorer med rörlig ränta framstå som nära jämförbara med bank- depositioner eftersom kursfluktuationer skulle utjämnas och obligationema därigenom bli helt likvida. Även om värdet av fasta räntor under i övrigt osäkra förväntningar om prisutveckling m.m. kan diskuteras från såväl långivarnas sorr låntagamas utgångspunkter, bör syftet med förkortningen av räntebindningstiderna vara att hålla parternas ränterisker inom vissa grän- ser, inte att het eliminera dem.
Som framhållits utgör en indexanknytning av lånebeloppen en metod att eliminera den osäkerhet som alltid föreligger om utfallet av en lång- tidsbunden placering till fast ränta. De utredningar av indexlåneproblemati- ken som genomörts i Sverige och i utlandet har emellertid visat att sådana konstruktioner "enderar att ha återverkningar på många vägar i samhälls- ekonomin även om man avser att begränsa användningen till delar av kre- ditmarknaden. De praktiska försök som gjorts att tillämpa indexlån i utlandet har också till 5111 övergetts till förmån för konventionella konstruktioner.
En introduktim av indexlån på Obligationsmarknaden vid sidan av no- minella lån skule också få svåröverskådliga återverkningar på marknaden som helhet. Bl. i. får man räkna med att villkoren på indexlånemarknaden skulle påverka uvecklingen på den nominella marknaden med svårbemäst- rade störningar som följd.
Vid sidan av en anpassning i syfte att reducera ränteriskerna, bör få- nevillkoren ock:å kunna utformas med hänsyn till de individuella långi— varnas och låntagamas behov och önskemål. En viss sådan utveckling har inletts under desenaste åren då kommuninstituten emitterat lån som varit
speciellt anpassade för olika placerarkategorier, däribland allmänheten. På samma sätt bör näringslivet ges möjlighet att emittera lån med villkor som anpassats för finansiering av speciella projekt. Det kan då bli fråga om att förlänga eller förkorta löptidema i förhållande till de nuvarande femton- årslånen och att anpassa amorteringsplanerna till projektens avkastnings- profil. Det blir då nödvändigt att fixera räntevillkoren i paritet med övriga villkor så att exempelvis lån med annuitetskonstruktion eller amorterings- frihet i början av löptiden betingar en högre ränta än lån med rak amortering.
Möjligheterna att emittera obligationer som avviker från det traditionella mönstret blir avhängiga av placerarnas benägenhet att acceptera konstruk- tionerna. Räntesättningen blir självfallet avgörande men också övriga villkor måste påverka bedömningen. Inget talar emellertid för att AP-fonden och försäkringsbolagen skulle ha speciella preferenser för lån med en given löptid. Bl.a. bör intresse finnas inte minst från försäkringsbolagen att placera i medelfristiga obligationer som ett led i likviditetsplaneringen.
Avvägningen av räntan mot andra lånevillkor får genomföras av riks- banken som ett led i övervakningen av räntestrukturen på kapitalmark- naden som helhet. Det blir då nödvändigt att ta hänsyn till de räntor som tillämpas för de prioriterade sektorernas upplåning så att inte alltför stora differenser uppkommer mellan räntevillkoren för olika låntagarkategorier med spänningar på marknaden som sannolik följd. Riksbanken måste också ha möjlighet att liksom nu vid behov kunna utnyttja emissionskontrollen som ett medel att initiera en upplåning i utlandet.
Enligt utredningens mening bör också andra kategorier av företag än så- dana som tillhör industrisektorn kunna få tillträde till Obligationsmarknaden, t. ex. distributions- och handelsföretag. Detta motiveras också av utred- ningens förslag att avskaffa återlånesystemet som utnyttjats av sådana per- sonalintensiva företag. Förslaget till ändring i försäkringsbolagens place- ringsregler så att dessa får förvärva även andra näringslivsobligationer än industriobligationer är också en följd av utredningens ställningstagande i denna fråga.
12.7.2. Nya långivare och låntagare pa" Obligationsmarknaden?
Erfarenheterna från åren 1975—76 när de långa räntorna höjdes i syfte att bredda kapitalmarknaden visar att ganska betydande effekter kan uppnås på kort tid. Huvuddelen av nytillskotten härrörde emellertid inte från en- skilda personer utan från företag och stiftelser m.fl. Dessa stimulerades att köpa obligationer i första hand därför att de kona räntorna, bl.a. på specialinlåning i bankerna, var låga i förhållande till de långa under en period. När sedan de korta räntorna steg upphörde i stort sett nyplaceringarna i obligationer från andra grupper än de traditionella köpama trots att de långa räntorna låg oförändrade. En bidragande orsak kan också ha varit förvänt- ningar om en ytterligare stegring av inflationstakten.
Mycket talar också för att skattesystemet verkar återhållande på obli- gationsförvärven för enskilda personer eftersom ränteavkastningen läggs till övriga inkomster och därför drabbas av höga marginalskatter. Detta förklarar också den framgångsrika upplåningen hos allmänheten mot statliga pre- mieobligationer med schablonmässig beskattning (se bilaga 2).
Svårigheterna i Sverige att förmå en bredare allmänhet att förvärva rän- tebärande obligationer är inte unika. Som framgår av bilaga I till utred- ningens betänkande är obligationsmarknaderna i utlandet också i allmänhet koncentrerade till institutionella placerare på utbudssidan.
Likväl är det anmärkningsvärt att allmänheten har permanenta placeringar till väldiga belopp i form av bankdepositioner mot räntor som ligger avsevärt lägre än obligationsräntorna. Även en överflyttning av en ringa andel av banktillgodohavandena skulle innebära att ett i realiteten långfristigt spa- rande kunde tillgodogöras Obligationsmarknaden. Det står också klart att behovet att transformera hushållssparandet till långfristiga placeringar ökar när AP-fondens placeringskapacitet stagnerar.
Mycket talar för att åtskilligt skulle kunna åstadkommas genom en mer intensiv marknadsföring av obligationer bland allmänheten från emissions- bankernas sida, en verksamhet som dock primärt skulle drabba bankerna själva i form av sjunkande inlåning. En viss effekt bör också kunna uppnås genom att lånevillkoren anpassas till långivarnas preferenser. Bl.a. visar erfarenheterna av Kommunkredit AB:s obligationer med stigande ränta (se avsnitt 12.2.2) att enskilda personer inte är obenägna att placera i ända- målsenligt utformade lån utan att den genomsnittliga räntenivån sätts högre än den rådande på Obligationsmarknaden.
En väg att binda hushållssparandet i mer långfristig form kan vara att ge bankerna rätt att ge ut obligationer och liknande värdepapper enligt det förslag som presenteras i kapitlet om bankinstituten (kapitel 10). Det är troligt att incitamenten för bankerna att förmå allmänheten att förvärva bankpapper skulle vara större än för andra obligationer. Därigenom skulle bankerna kunna åstadkomma en bindning av inlåningen och skapa underlag för en tidsbunden utlåning till fast ränta.
Vid sidan av bankerna kan de mellanhandsinstitut som nu i huvudsak finansieras genom upplåning mot revers i AP-fonden tänkas inleda en upp- låning mot obligationer i framtiden. Som framgått av kapitel 11 kan en sådan utveckling framtvingas när AP-fondens stagnerande kapacitet gör det nödvändigt för instituten att också vända sig till andra finansiärer. Det gäller i första hand Industrikredit/Företagskredit (som utredningen förordar skall sammanslås) samt lnvesteringsbanken. Förutsättningarna finns för en sådan upplåning men omständigheterna får avgöra när den behöver verkställas.
Företagens och kommunernas upplåning kan normalt ske på obligations- marknaden så snart lånebehoven är tillräckligt stora (åtminstone 20 mkr) för att motivera individuella län. I övriga fall kan mellanhandsinstituten i allmänhet tillgodose kreditefterfrågan på villkor som är minst lika för- månliga, och även något bättre, än lån på Obligationsmarknaden. Någon anledning att förorda en minskning av storleken på de lån som normalt lanseras på Obligationsmarknaden föreligger inte enligt utredningens mening.
12 . 7.3 E missionssiämpel och ,fb/idsrämpel
Vid emission av obligationer och andra skuldebrev. som utges i större antal och uppenbarligen är avsedda för den allmänna rörelsen, utgår stämpelskatt
enligt stämpelskattelagen (l964:308). Sådan skatt, kallad ('InlSSllHiSS/ä/ll/N'l. skall erläggas med 0,6 procent av emissionens nominella belopp. Som fram- gått av avsnitt 12.2 gäller en rad undantag från emissionsstämpeln så att denna i praktiken endast berör obligationer utgivna av företag inom nä- ringslivet och de företagsfinansierande mellanhandsinstituten utom Skepps— hypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.
Fam/sräm/m/ utgår enligt förordningen ( 19081129) angående särskild stäm- pelavgift vid köp och byte av fondpapper. Vid överlåtelse av obligationer utgör fondstämpeln enligt huvudregeln 0,1 procent av Obligationernas sam- manlagda värde. Stämpelplikt föreligger inte vid köp av obligationer som utfärdats eller garanterats av staten eller vid överlåtelse där ena kontrahenten är staten eller statlig myndighet, allmänna hypoteksbanken. stadshypoteks- kassan, Skeppshypotekskassan eller Skeppsfartens sekundärlånekassa.
Vad först gäller emissionsstämpeln medför denna att företag som fi- nansierar sin upplåning mot obligationer belastas med en högre kostnad än vid upplåning mot revers där ingen stämpelavgift utgår. Som framgått av avsnitt 12.2 motsvarar de totala omkostnaderna för ett femtonårigt in- dustriobligationslån en årlig kostnad på ungefär 0,5 procentenheter utöver de egentliga räntekostnaderna. Av detta utgöres drygt 0,2 procentenheter av stämpelskatten. Vid upptagande av kortare lån stiger kostnaderna för emissionsstämpeln uttryckta som årlig ränta. Det innebär att exempelvis Svensk exportkredits sjuåriga obligationslån belastas med en extra årlig rän- tekostnad på nära 0,3 procentenheter som en följd av emissionsstämpeln.
Emissionsstämpeln utgör således ett hinder för en utveckling på obli- gationsmarknaden mot flexiblare lånevillkor som utredningen förordat i det föregående. Bl. a. framstår medelfristig finansiering, som bör vara av intresse för både företag och obligationsköpare, som mindre förmånlig än långfristig genom stämpelskattens relativt större kostnadsgenomslag på obligationer med kortare löptid.
Den skilda skattemässiga behandlingen av obligationer och reverslån utgör också en inkonsekvens i skattelagstiftningen. Den har också bidragit till det anmärkningsvärda förhållandet att företag som är i stånd att själva ta upp lån på Obligationsmarknaden belastas med högre årliga totalkostnader än låntagare som är hänvisade till Industrikredit. Vid en räntenivå där ob- ligationsräntan ligger i intervallet 9,75—10,0 procent beroende på klassifi- ceringen enligt rating-systemet, blir den årliga totalkostnaden för företaget 10,25—10.5 procent efter påslag med 0.5 procent för omkostnader. För lån i Industrikredit uppgår utlåningsräntan regelmässigt till 10,1 procent för lån med samma löptid som obligationslånen. Kraven på realsäkerhet är dessutom strängare för obligationslån än för lån i Industrikredit.
Fondstämpeln är att betrakta som en omsättningsskatt som utgår vid sidan av realisationsvinstbeskattningen. Debiteringen och redovisningen av stämpelavgiftema utgör självfallet en arbetsmässig belastning för banker och fondkommissionsfirmor genom det stora antalet transaktioner som kon- tinuerligt äger rum och ofta omfattar små värdepappersposter. Aktiefonds- utredningen föreslog också i sitt betänkande SOU 1969116 att emissions- stämpeln och fondstämpeln skulle avskaffas helt för obligationer och lik- nande värdepapper.
Fondstämpeln har emellertid också återverkningar på sekundärmarknaden
för obligationer. Så länge transaktionerna berör obligationer med lång åter- stående löptid är kostnadseffekten knappast av betydelse. Vid transaktioner i värdepapper med kort återstående löptid har emellertid även små kost- nadspåslag stor inverkan uttryckt som årlig ränta. Detta gäller alla obli- gationer som snart förfaller till betalning men har särskild relevans för möj- ligheterna att införa en marknad för kortfristiga värdepapper med en ur- sprunglig löptid på någon eller några månader.
I kapitel 10 förordar kapitalmarknadsutredningen att bankerna skall ges rätt att ge ut obligationer och s.k. bankcertifikat. Den sistnämnda typen av värdepapper har löptider som ungefar sammanfaller med löptiden på skattkammarväxlar, alltså från någon månad upp till ett år. Syftet är att bankerna skall operera med dessa instrument på den nuvarande marknaden för specialinlåning och eventuellt också attrahera medel från den icke or- ganiserade kreditmarknaden.
En grundläggande förutsättning för att en sådan marknad för kortfristiga värdepapper alls skall kunna komma till stånd är att emissionsstämpeln och fondstämpeln för obligationer och liknande värdepapper avskaffas.
Kapitalmarknadsutredningen förordar därför att såväl emissionsstämpeln som fondstämpeln avskaffas för obligationer och liknande skuldebrev, bl. a. förlagsbevis. De budgetmässiga effekterna för staten blir obetydliga medan återverkningarna är av stor vikt för Obligationsmarknadens funktionssätt. Intäkterna under budgetåret 1976/77 av emissionsstämpeln för obligationer uppgick till 24 mkr. Intäkterna av fondstämpelavgiften uppgick till 37 mkr för alla slags värdepapper. Obligationer särredovisas inte.
13 Vissa fonder
13.1. Inledning
Vid sidan av AP-fonden finns det ett avsevärt antal fonder för vilka pla- ceringsregler är fastställda i lag — i ett par fall under beteckningen reglemente — eller i kungörelse eller beslut. som regeringen (Kungl. Maj:t) har meddelat. En grupp utgör de fonder som riksförsäkringsverket förvaltar, en annan de allmänna försäkringskassomas fonder och en tredje arbetslöshetskassor- nas fonder. Vidare förvaltar kammarkollegiet några statliga pensionsfonder och olika s. k. diversemedelsfonder — fonder vars medel inte anses utgöra del av statens kapital — för vilka regeringen (Kungl Maj:t) har fastställt placeringsregler. Diversemedelsfonder är t. ex. allmänna arvsfonden och den gemensamma placeringsfonden som har bildats främst av donationsmedel. Vissa andra fonder och medel, som inte heller tillhör staten, förvaltas inte av statlig myndighet men skall placeras enligt regler som regeringen (Kungl Maj:t) har meddelat. Exempel på en sådan fond är Nobelstiftelsen.
13.2. Riksförsäkringsverkets fonder
Av de fonder som riksförsäkringsverket förvaltar kan nämnas folkpensio- neringsfonden, arbetsskadeförsäkringsfonden, särskilda yrkesskadeförsäk- ringsfonden, fonden för frivillig yrkesskadeförsäkring, fonden för frivilliga pensionsförsäkringen och fonden för delpensionsforsäkring. Fondernas ändamål är att trygga utbetalningarna av den pension eller den försäkring som anges av namnet på respektive fond. Fonderna har i huvudsak byggts upp av de avgifter som betalas eller tidigare har betalats in för pensionen eller försäkringen i fråga. Den 30 juni 1977 uppgick de fonder riksförsäk- ringsverket förvaltar till ett belopp på sammanlagt 3 733 mkr.
Till folkpensioneringsfonden (1 337 mkr) avsätts inte längre några medel. Endast medel som inflyter i form av amorteringar placeras på nytt. Fondens avkastning inlevereras till statsverket. Arbetsskadeförsäkringsfonden (1 655 mkr) tillförs avgifter som arbetsgivarna har att betala enligt lagen (19761380) om arbetsskadeförsäkring och övergångsvis enligt lagen (19541243) om yr- kesskadeförsäkring. Lagen om arbetsskadeförsäkring har trätt i kraft den 1 juli 1977 och avlöst lagen om yrkesskadeförsäkring. Gemensamt med arbetsskadeförsäkringsfonden förvaltas särskilda yrkesskadefonden(10 mkr),
som bildades år 1962 av överskottsmedel från försäkringsverksamhet enligt lagen (1901z39) angående ersättning för skada till följd av olycksfall i arbete. Ersättning från fonden utbetalas enligt särskilda föreskrifter av regeringen.
Av de frivilliga avgifter som har erlagts enligt lagen om yrkesskadeför- säkring och lagen (1962:381) om allmän försäkring har bildats fonden för den frivilliga yrkesskadeförsäkringen respektive fonden för den frivilliga pensionsförsäkringen (34 mkr respektive 495 mkr). Den förra fonden tillförs inte några ytterligare avgifter efter den 1 juli 1977, eftersom den frivilliga försäkringen slopats i samband med att lagen om arbetsskadeförsäkring trätt i kraft.
Enligt lagen (l975z380) om delpensionsförsäkring, som trädde i kraft den 1 juli 1976. kan arbetstagare få deltidspension när de fyller 60 år. Sådan pension kan således utgå till den som har deltidsarbete tills han fyller 65 år. Försäkringen finansieras genom socialförsäkringsavgifter som arbetsgi- varen betalar. Avgifterna ingår i fonden för delpensionsförsäkring(l36 mkr).
Placeringsreglerna för riksförsäkringsverkets fonder finns i reglementet (19611265) angående förvaltningen av riksförsäkringsverkets fonder.
13.3. De allmänna försäkringskassomas fonder
De allmänna försäkringskassomas fonder är fonderna för den obligatoriska och den frivilliga sjukförsäkringen. Kassorna förvaltar också en del mindre s.k. fristående fonder. Fonderna för den obligatoriska och den frivilliga sjukförsäkringen är riskfonder som skall tjäna som buffertar mot avgifts- ändringar med alltför täta mellanrum. Då bokslut är uppgjort för allmän försäkringskassa skall de inkomster som inte gått åt för löpande utgifter under det gångna året avsättas till fonden för den obligatoriska respektive den frivilliga sjukförsäkringen. Fondernas kapital och avkastning får tas i anspråk endast i den mån kassans inkomster inte förslår till att täcka löpande utgifter. /18 kap. 15 å och 21 kap. 2; lagen (1962:381) om allmän försäkring./
Vid utgången av år 1976 innehöll fonderna för den obligatoriska sjuk- försäkringen 1 144 mkr, fonderna för den frivilliga sjukförsäkringen 64 mkr och de s.k. fristående fonderna ca 17 mkr.
För de båda förstnämnda fonderna finns placeringsreglerna i reglementet (19621401) angående förvaltningen av de allmänna försäkringskassomas fon- der för den obligatoriska och den frivilliga sjukförsäkringen. De fristående fonderna förvaltas däremot enligt särskilda stadgar för varje fond.
Med anledning av att finansieringen av sjukförsäkringen lades om fr. o. m. den 1 januari 1975—sjukförsäkringsavgiften för löntagare slopades då — har riksförsäkringsverket fått i uppdrag av regeringen att i samråd med riks- revisionsverket och försäkringskasseförbundet utreda hur man skall förfara med fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen. Förslag från riksför- säkn'ngsverkets fondutredning väntas bli framlagt omkring årsskiftet 1977/ 78.
13.4. De erkända arbetslöshetskassornas fonder
Hos samtliga de erkända arbetslöshetskassorna — 46 till antalet — finns fonder, vars ändamål är att trygga utbetalning av ersättning enligt lagen (19731370) om arbetslöshetsförsäkring. Fonderna skall dels fungera som en reserv för att möta variationer i kostnader till följd av växlande arbetslöshet, dels utgöra en likviditetsreserv. Fonderna får tas i anspråk endast i fall där kassans
inkomster inte kan täcka dess utgifter. Arbetslöshetsfonderna uppgick (per den 31 december l976) totalt till ett belopp av 864 mkr. De största fonderna var metallindustriarbetarnas (l50 mkr), byggnadsarbetarnas (130 mkr) och industritjänstemännens (74 mkr). Fonder på mindre än 1 mkr redovisades av sex arbetslöshetskassor.
Lagen om arbetslöshetsförsäkring (57 #) innehåller placeringsreglerna för arbets]öshetskassornas fonder.
13.5. Av kammarkollegiet förvaltade fonder
Kammarkollegiet förvaltar olika placeringsfonder men svarar också för för- valtningen av den del andra fonder. t. ex. vissa av statens utlåningsfonder, fonden för statens aktier, författarfonden och jaktvårdsfonden. Sistnämnda fonder kallas ibland. i motsats till placeringsfonderna, för bokföringsfonder — det innebär att det disponibla kapitalet i sin helhet innestår på statsverkets checkräkning och inte är räntebärande. Bokföringsfonderna är av mindre intresse i sammanhanget och har därför inte tagits med här. Av placerings- fonderna kan först nämnas tre statliga pensionsfonder. nämligen allmänna familjepensionsfonden, den civila tjänstepensionsfonden och den militära tjänstepensionsfonden. Några avsättningar till dessa fonder förekommer inte längre. Fonderna som tillkom i slutet av 1930-talet fyller inte någon funktion i den meningen att statliga pensionsutfastelser skall uppfyllas med medel ur dem. Fonderna uppgick den 30 juni 1977 till ca 144 mkr sammanlagt, varav ca 103 mkr i allmänna familjepensionsfonden.
Vidare förvaltar kammarkollegiet diversemedelsfonder — så benämnda därför att medlen inte anses ingå i statens kapital. Den till antalet över- vägande delen av dessa fonder utgör donationsfonderna. De representerar dock endast en mindre del av diversemedelsfondernas sammanlagda kapital. Av de övriga diversemedelsfonderna kan här nämnas allmänna arvsfonden, kyrkofonden och handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond.
Avlidens kvarlåtenskap tillfaller allmänna arvsfonden om arvinge saknas och det inte heller finns enskild testamentstagare. Egendom kan också till- falla arvsfonden genom gåva eller testamente. Arvsfondens medel skall an- vändas för att främja vård och fostran av barn och ungdom samt för omsorg om handikappade. Det bokförda värdet av fondens placeringar var den 30 juni 1977 sammanlagt 109 mkr.
Kyrkofonden är främst en löneregleringsfond inom svenska kyrkan. Genom fonden kan de olika pastoratens kostnader för avlöning till för- samlingspräster och kyrkomusiker utjämnas. Fondens väsentliga in- komstkälla är den allmänna kyrkoavgiften som beräknas på grund av det
antal skattekronor för vilket församlingsskatt utgår till pastoratet. Kyrko- fondens placeringar hade den 30juni 1977 ett bokfört värde (anskaffnings- värde) på ca 68 mkr.
Handelsllottans pensionsanstalts placeringsfond ären stödfond för att tryg- ga sjömanspensioneringen. Fondens placeringar hade den 30 juni l977 ett bokfört värde på ca 185 mkr.
Donationsfonderna avser att tillgodose olika ändamål av allmännyttig ka- raktär såsom forskning, utbildning, pensionering och understöd. Samman- lagt förvaltar kammarkollegiet ca 160 stycken sådana fonder. Den största fonden är den Längmanska fonden med ett kapital på ca 27 mkr (per den 30 juni 1977). Endast ett tiotal fonder har ett kapital som överstiger 1 mkr.
Tillgångama i de flesta donationsfonder som kammarkollegiet förvaltar har sammanförts till en andelsfond, den s. k. gemensamma placeringsfon- den, inrättad den 1 juli 1968 enligt Kungl Maj:ts beslut den 28 juni 1968. Enligt beslutet kan sådana donationsmedel och liknande medel som annan statsmyndighet förvaltar överlämnas till förvaltning i den gemensamma pla- ceringsfonden. Varje donationsfond får ett för varje budgetår bestämt an- delstal i den gemensamma förmögenhetsmassan. efter vilket fondens andel och avkastning av den gemensamma placeringsfonden under budgetåret beräknas. Det bokförda värdet av placeringar per den 30 juni 1977 för den gemensamma placeringsfonden var 36 mkr.
Det sammanlagda bokförda värdet av alla de placeringsfonder som kam- markollegiet förvaltar var den 30 juni 1977 846 mkr.
Placeringsregler finns i kungörelsen (1968:453) om placering av donations- och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet. De gäller för de tre förut nämnda pensionsfonderna samt för de donationsfonder och övriga diversemedelsfonder, för vilka inga andra särskilda placeringsregler har upp- ställts. Kungörelsen är tillämplig på donations- och fondmedel som förvaltas av annan statlig myndighet än domkapitel, universitet eller högskola och för vilka regeringen inte har meddelat särskilda bestämmelser. Om uttryck- liga bestämmelser om tillgångarnas placering är meddelade i donationsur- kund. skall dessa gälla utan hinder av kungörelsen.
Särskilda regler finns för allmänna arvsfonden i lagen (1928:281) om all- männa arvsfonden och Kungl Maj:ts beslut den 14 mars 1969. För ge- mensamma placeringsfonden finns regler i Kungl Maj:ts tidigare nämnda beslut av den 28juni 1968. Dessa regler skall tillämpas även för kyrkofondens förvaltning, i den mån ej annat följer av andra bestämmelser. t.ex. om att vissa medel kan användas för köp av ny kyrkofondsfastighet /3 & kungö- relsen (1971:861) om kyrkliga kostnader/. För handelsflottans pensionsan- stalts placeringsfond skall gälla samma placeringsregler som föreskrivs för försäkringsfond enligt 274; lagen (1948:433) om försäkringsrörelse.
13.6. Vissa andra fonder och medel för vilka finns särskilda placeringsregler
Enligt grundstadgarna den 29juni 1900 har Nobelstiftelsen till huvuduppgift att förvalta de medel som Alfred Nobel genom sitt testamente har ställt
till förfogande för utdelande av pris i fysik m. m. Stiftelsen skall förvalta dessa medel på sådant sätt att den ekonomiska basen säkerställs för pris- utdelning och de åtgärder som sammanhänger med val av pristagare. Nu gällande placeringsregler återfinns i Kungl Maj:t reglemente för Nobelstif- telsens styrelse den 17 mars 1972. Bokfört värde av förvaltade medel per den 31 december 1976 var 109 mkr (exkl Nobelinstituten ca 4 mkr).
Särskilda bestämmelser gäller för förmyndares placering av omyndigs medel och placering av sådana medel. som god man förvaltar åt den som inte själv kan bevaka sin rätt eller förvalta sin egendom. Bestämmelserna finnsi 15 kap 4 a' och 18 kap 8 & föräldrabalken samt kungörelsen(1974:1018) om placering av omyndigs medel m. in. Det kan nämnas att samma pla- ceringsregler i huvudsak skall tillämpas för prästlönefonderna (321 mkr den 31 december 1975), som pastoraten förvaltar och som bidrar till att bekosta präst- och kyrkomusikerlönerna. /25 och 27 åå lagen (1970:939) om för- valtning av kyrklig fond, 88—90 åå kungörelsen (1971:860) om förvaltning av kyrklig jord./
13.7. Översikt av placeringsreglerna
Placeringsreglerna för de fonder som avses i detta kapitel innehåller i hu- vudsak följande.
I första hand anges att fondmedel får placeras i obligationer, som staten eller kommun har utfärdat eller garanterar. Vidare godtas obligationer, ut- färdade av olika hypoteksinstitut (enligt reglementet för försäkringskassomas fonder och lagen om arbetslöshetsförsäkring hypoteksbanken och stadshy- potekskassan; enligt Nobelstiftelsens reglemente svenska och norska hy- poteksbanken; i de övriga reglerna även andra hypoteksinstitut). I flertalet fall godkänns obligationer, som har utfärdats av Sveriges investeringsbank, Nordiska investeringsbanken eller kreditaktiebolag som står under bankin- spektionens tillsyn. Dessutom kan i flertalet fall godtas obligationer som offentligen har bjudits ut av svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken. I en del fall måste de sålunda utbjudna obligationema vara utfärdade av svenskt industriföretag och i ett fall (omyn- digs medel) också noterade vid Stockholms fondbörs.
Vad beträffar allmänna arvsfonden och den gemensamma placeringsfon- den sägs endast att obligationema skall vara fullgoda inhemska. Nobel- stiftelsen får placera i svenska, norska och andra utländska obligationer, om de allmänt anses fullgoda.
Med obligationer jämställs i flera placeringsregler andra här den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar, i vissa fall med undantag för förlagsbevis (förskrivningar som medför rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fordringsägare).
När det gäller andra skuldförbindelser anges främst sådana som har ut- färdats eller garanterats av staten. kommun eller som har utfärdats av riks- banken eller bankinstitut i allmänhet. Som utfärdare förekommer också annan kreditinrättning som regeringen godkänner och bolag, förening eller stiftelse, om staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet har ett
bestämmande inflytande i bolaget, föreningen eller stiftelsen och har iklätt sig borgen för förbindelserna (reglementet angående förvaltningen av riks- försäkringsverkets fonder).
En lånerevers kan också godtas mot säkerhet av panträtt på grund av inteckning i fastighet (eller tomträtt) — i vissa fall endast i annan fastighet än industrifastighet eller, om fråga är om bostadsfastighet, endast sådan som ligger inom stadsplan eller byggnadsplan. Olika krav ställs därvid i fråga om de gränser inom vilka säkerheten skall ligga, nämligen inom 2/3, 3/4, 4/5 eller 60 procent av senast fastställda taxeringsvärde (i ett par fall sedan taxeringsvärdet för den skog som växer på fastigheten har dragits av) eller 75 procent av ett efter expertvärdering godkänt uppskattningsvärde av egendom eller inom det belopp, för vilket fastigheten är brandförsäkrad i svenskt försäkringsbolag eller utländskt bolag som har koncession här i landet. Högst 1/5 av arbetslöshetskassas fondtillgångar får placeras i in- teckningslån. För övriga fonder finns ingen sådan begränsning.
Allmän försäkringskassa och arbetslöshetskassa kan med särskilt med- givande placera fondmedel ifastighet avsedd för respektive kassas verk- samhet. En begränsad möjlighet att placera i fastigheter ger reglementet angående förvaltningen av riksförsäkringsverkets fonder. Nobelstiftelsen kan förvärva fast egendom, om denna kan anses innebära betryggande placering.
Om fullgoda inhemska obligationer lämnas som säkerhet, kan en vanlig skuldförbindelse också godtas (placeringsreglerna för allmänna arvsfonden och gemensamma placeringsfonden). En liknande regel gäller för Nobel- stiftelsen och statligt förvaltade donationsfonder i allmänhet.
I några fall förekommer, som komplement till sådana regler som nu har nämnts, regler som inte specificerar placeringsobjekten närmare. Enligt reg- lementet angående förvaltningen av riksförsäkringsverkets fonder får fond- medel sålunda placeras — utom i tidigare angivna värdepapper — i sådana värdehandlingar som regeringen i särskilt fall prövar erbjuda fullgod sä- kerhet. För handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond tillämpas samma placeringsregler som för försäkringsbolag, enligt vilka kan godtas svenska eller utländska värdehandlingar som till sin art och till den säkerhet de erbjuder kan anses jämförliga med några av de i reglerna särskilt angivna. Med överförmyndarens samtycke får omyndigs medel göras räntebärande på annat sätt än särskilt angetts.
I viss utsträckning tillåts placering i aktier. För inköp av aktier har enligt Kungl Maj:ts beslut den 28 juni 1968 och den 14 mars 1969 fått användas högst 1/4 av gemensamma placeringsfondens och allmänna arvsfondens behållning. Vidare får enligt 3?" kungörelsen om kyrkliga kostnader högst 1/4 av de medel i kyrkofonden som inte behövs för utbetalningar investeras i aktier. Som berörs längre fram har emellertid kammarkollegiet — med åberopande av s. k. permutationsrätt — beslutat höja denna andel från 1/4 till 60 procent när det gäller gemensamma placeringsfonden.
Med överförmyndarens samtycke kan förmyndare använda omyndigs penningmedel till att köpa aktier eller därmed jämförliga värdepapper. Stifts- nämnden kan medge att högst 1/4 av tillgångarna i prästlönefond placeras i aktier (och förlagsbevis) som är noterade på Stockholms fondbörs. No- belstiftelsens styrelse får placera upp till 60 procent av det enligt senast fastställda bokslut egna kapitalet i börsnoterade aktier och förlagsbevis samt
Tabell 13.1 Riksförsäkringsverkets fonder 1974—77 (bokföringsvärde, mkr)
1974-06-30 1975-06—30 1976-06-30 1977—06-30
Statsobligationer 534 540 549 548 Hypoteksinrättningarnas obl. 587 584 579 571 Kommunobligationer 205 219 227 229 Industri- o. kraftverksobl. 13 15 20 22 Förlagsbevis 6 6 5 4 Summa lör obl. o. förlagsbevis 1 345 I 364 I 380 1 374 Kommunlån I 419 1 433 1 410 1 370 Inteckningslån 66 66 78 75 Industrilån 2 2 l ] Lån till statliga _Iåntagare 676 677 657 655 Ovriga lån 8 8 8 8 Summa lån 2 171 2 186 2 154 2 109 Aktier 15 15 15 15 Fastigheter 13 13 16 24 Banker 47 43 141 197 Statsverkets checkräkning 10 12 17 14 Summa 85 83 189 250 Totalt 3 601 3 633 3 723 3 733
Källa: Rikslörsäkringsverket.
aktier som är upptagna på den svenska fondhandlarlistan, i den mån företaget i fråga befinns lämpligt för insats av stiftelsens medel. För inköp av utländska aktier får dock användas högst 25 procent av kapitalet.
En fri sektor för placeringar medges för arbetslöshetskassorna och han- delsflottans pensionsanstalts placeringsfond. Högst 1/10 av respektive fond får redovisas i andra värdehandlingar än dem som särskilt anges i place- ringsreglerna för fonden, dock inte i aktier (arbetslöshetskassas fond får ej heller placeras i andelar i aktiefond).
En schematisk översikt i tabellform över nu berörda placeringsregler läm- nas i appendix till detta kapitel.
13.8. Fondernas placeringar
De av riksförsäkringsverket förvaltade fonderna var den 30juni 1974—1977 placerade enligt tabell 13.1. Nyplaceringarna under dessa år utvecklades en- ligt tabell 13.2.
Placeringskapaciteten har minskat snabbt under senare år och nettopla- ceringama ligger nära noll.
Tabell 13.2 Riksförsäkringsverkets fonder; nyplaceringar 1974/75—1976/77 (mkr)
Obligationer Kommunlån Ovriga lån
Su mma
1974/75 1975/76 1976/77 23,5 11,0 11,0 68,5 57,1 10,9
0,9 — — 92,9 68,1 21 ,9
Källa: Rikslörsäkringsvcrkct.
De allmänna försäkringskassomas placeringar av fonderna för den ob— ligatoriska och den frivilliga sjukförsäkringen vid utgången av år 1976 fram- går av tabell 13.3.
Tabell 13.3 Allmänna försäkringskassomas placeringar 1976-12—31 (mkr)
Bankräkningar Obligationer Inteckningslån
Kommunlån Fastigheter, bostadsrätter Statsverket Kassa m. m.
Summa
Källa: Rikslörsäkringsverket.
Obligatorisk försäkring
Frivillig försäkring
690 46 8 18 70 267 46
1 144
5
I—loom
64
De erkända arbetslöshetskassornas placeringskapacitet uppgår till ungefär 120 mkr netto per år enligt tabell 13.4. Medlen placeras till största delen som lån till kommun och som banktillgodohavanden.
Tabell 13.4 De erkända arbetslöshetskassornas placeringar vid utgången av åren 1974-76 (mkr och procent)
Mkr Procent 1974 1975 1976 1974 1975 1976 Obligationer 106 11 I 116 15 13 12 Skuldförbindelser som utfärdats eller garanterats av staten eller kommun 206 237 290 29 29 30 Bankfordringar och kassa 184 255 341 26 31 36 Inteckningslån m.m. 55 49 48 8 6 5 Utestående fordringar såsom statsbidrag, avgifter m.m. 159 178 164 22 21 17 Summa 710 830 959 100 100 100 Skulder —89 —97 —95 Fondernas storlek 621 733 864
Källa: Rikslörsäkringsverket.
De av kammarkollegiet förvaltade placeringsfonderna ökar med cirka 60 mkr per år som framgår av tabell 13.5. Reverslån av skilda slag och ak- tieförvärv dominerar nyplaceringarna. Marknadsvärdet på aktierna var 88 mkr den 30 juni 1977.
Tabell 13.5 Kammarkollegiets placeringsfonder, placeringar per den 30 juni 1975-77 (mkr)
1975 1976 1977 Obligationer, förlagsbevis o. dyl. 132.9 135,0 133,6 Fordringar på riksgäldskontoret 124,0 124,0 124,0 Inteckningslån 77,3 78,8 85,0 Kommunlån 128,6 118,9 108,5 Reverslån ] 18,7 138,6 179,7 Aktier m. m. 49,6 59,2 75,2 Banktillgodohavanden 102,2 126.7 140,0
&
Summa 733,3 781,0 846,0
Källa: Kammarkollegiet.
Nobelstiftelsens placeringar (tabell 13.6) ökar med drygt 10 mkr per år. Till- gångama är till ungefär lika delar placerade i lån och aktier.
Tabell 13.6 Nobelstiftelsens placeringar per den 31 december 1975 och 1976 (bokfört
värde, mkr)
&
Placeringar medjäst avkastning:
obligationer och förlagslån reverslån till kommuner lån mot inteckningar
lån mot bankgaranti lån mot aktier likvida medel
Summa
A kller:
svenska utländska
Summa
Fasiigheter(eget kapital) bokfört värde ./. inteckningslån
Summa räntebärande placeringar
1975 1976 8,1 9,3 1,2 1,2
21,7 20,4 4,4 5,9 1,4 _ 9,i 22.1
45.9 58,9
33,9 32,9 7,5 8,1
41,4 41.0
10,2 9,3
97,6 1092
Källa: Nobelstiftelsen.
Prästlönefondernas tillgångar är till största delen placerade i bank (ca 80 procent), vidare i utlämnade lån (ca 10 procent), i aktier och obligationer (ca 5 procent) och i fastigheter (ca 5 procent).
13.9. Framställningar om ändring i placeringsreglerna
Några framställningar om ändring i placeringsreglerna bör nämnas här. Stats- kontoret hemställde i en skrivelse till regeringen den 25 november 1971 —kompletterad av kammarkollegiet den 24 april 1974 efter övertagande av Statskontorets fondförvaltning — att placeringsreglerna för allmänna arvs- fonden och gemensamma placeringsfonden skulle ändras så att rätten att placera i aktier, som är noterade på Stockholms fondbörs, utökas till hälften av respektive fonds behållning enligt senast fastställda balansräkning. För kyrkofonden begärdes i kollegiets kompletteringsskrivelse att högst hälften av de fondmedel som inte behövs för utbetalningar från fonden skulle få placeras i börsnoterade aktier.
1 remissyttrande den 21 november 1974 motsatte sig bankinspektionen inte bifall till framställningen när det gällde allmänna arvsfonden och den gemensamma placeringsfonden. Förvärv av förlagsbevis borde på grund av riskkaraktären hos dessa värdepapper eventuellt inrymmas i den hälft av fondkapitalet som är avsedd för aktieplaceringar. Aktieplaceringsrätten borde eventuellt omfatta också aktier, som noteras på den s. k. fondhandlarlistan. Framställningen såvitt gäller kyrkofonden avstyrktes innan närmare erfa- renhet vunnits om tillämpningen av den så sent som år 1972 införda ak- tieplaceringsrätten.
Riksbanksfullmäktige förordade i remissyttrande den 28 november 1974 en utredning av placeringsreglerna för de fonder, som det allmänna förvaltar, i syfte att nå större enhetlighet. Fondernas placeringsregler borde därvid sättas in i ett mera allmänt sammanhang än i kammarkollegiets framställ- ning. Vid bedömningen av en ändrad placeringsinriktning hos fonderna borde hänsyn tas, förutom till ändamålet med respektive fond, även till effekterna på kreditmarknaden och ekonomin i övrigt. Det borde också prövas om inte en betydligt enklare administrativ apparat kunde skapas på detta område. I avvaktan på en sådan utredning borde inga ändringar företas i placeringsreglerna för de aktuella fonderna.
Försäkringsinspektionen hade ingen erinran mot kammarkollegiets f ram- ställning.
Statskontorets/kammarkollegiets framställningar har överlämnats till ka- pitalmarknadsutredningen under hand och vilar t.v. i avvaktan på utred- ningens betänkande. I skrivelse till regeringen den 31 januari 1977 har kol- legiet emellertid återkallat Statskontorets hemställan om ändrade placerings- regler för den gemensamma placeringsfonden. Som skäl åberopas att kollegiet som permutationsmyndighet enligt lag har justerat bestämmelserna om pla- cering för flertalet av sina donationsfonder genom beslut den 25 januari 1977. Önskemålet om ökad rätt för allmänna arvsfonden och kyrkofonden att investera i börsnoterade svenska aktier kvarstår däremot.
Att kammarkollegiet sålunda ansett det vara möjligt att justera place- ringsreglerna i Kungl Maj:ts tidigare nämnda beslut den 28 juni 1968 beror på att dessa inte gäller i den mån det i donationsurkunden har förordnats om medlens placering. Eftersom ett permutationsbeslut innebär ändring
.i eller tillägg till donationsurkunden, gäller enligt kollegiets mening också
dess beslut den 25 januari 1977 framför Kungl Maj:ts beslut.
Handelsflottans pensionsanstalt gjorde år 1974 en framställning till re— geringen om att upp till 50 procent av dess placeringsfonds tillgångar skulle få placeras i svenska börsnoterade aktier. För fonden gäller som framgått samma regler som för försäkringsbolagens livförsäkringsfonder (274 & lagen om försäkringsrörelse). Framställningen har överlämnats till utredningen om sjömanspension (K 197519).
Fondstyrelsen för samefonden, vars tillgångar (cirka 17 mkr den 30 juni 1976) förvaltas av kammarkollegiet och skall placeras enligt kungörelsen om placering av donations- och fondmedel som förvaltas av statlig myn- dighet, har våren 1977 inkommit till regeringen med en framställning om att få investera högst 60 procent av behållningen enligt senast fastställda bokslut i svenska börsnoterade aktier. Framställningen, som gjorts efter samråd med kammarkollegiet, biträds av kollegiet. Den har t. v. inte föranlett någon åtgärd av regeringen.
13.10. Kapitalmarknadsutredningens överväganden
Den placeringsverksamhet som utövas genom fonderna har begränsad be- tydelse från kapitalmarknadssynpunkt eftersom fondernas nettoplacerings- behov är ringa. Intresset från sådan synpunkt ligger närmast i att verk— samheten inte plötsligt läggs om radikalt, eftersom en sådan omläggning skulle kunna vålla störning på marknaden.
Med hänsyn till att fondernas placeringsregler är av begränsat intresse från kapitalmarknadssynpunkt är det knappast en uppgift för kapitalmark- nadsutredningen att göra en översyn av dessa regler. En detaljerad översyn av reglerna är emellertid enligt utredningens mening påkallad. Flertalet regler erbjuder en mängd olika placeringsmöjligheter. Det måste ifrågasättas om det är rimligt att fondmedlen skall kunna placeras på alla dessa olika sätt. Det synes endast vara ägnat att skapa en onödigt vidlyftig administration inom de olika fondförvaltande myndigheterna och styrelserna.
Mot bakgrund härav vill utredningen särskilt ifrågasätta, om fondmedel bör få placeras i fastigheter och inteckningslån. Innan sådana placeringar sker skall fastighetens respektive inteckningssäkerhetens värde prövas. Vad inteckningslån beträffar skall enligt vissa regler tillses att inteckningen ligger inom viss andel av fastighetens taxeringsvärde. Enligt andra regler behövs det särskild värdering, eftersom inteckningen får ligga inom viss andel av fastighetens uppskattade värde. Olika regler anger olika andelstal (2/3, 3/4, 4/5 eller 60 procent). I låneärendena torde det ofta krävas direkta kontakter mellan fondförvaltningen och enskilda låntagare. Uppgiften att hantera sä- kerheterna vilar på fondförvaltningarna. Motsvarande gäller de fall där fond- medel kan lånas ut mot vanlig lånerevers jämte annan säkerhet än panträtt i fast egendom.
Som framgår av den tidigare gjorda redovisningen för fondernas place- ringar har möjligheterna att placera i fastigheter, inteckningslån och reverslån inte utnyttjats i särskilt stor utsträckning och torde alltså inte spela så stor roll för fondernas utveckling.
Enligt utredningens mening talar goda skäl för att placeringsmöjligheterna
för flertalet fonder begränsas till obligationer, kommunlån och andra vär- dehandlingar av sådant slag som inte kräver särskild säkerhetsprövning i de enskilda fallen. Fondförvaltningarna bör då alltid kunna bedrivas i or- ganisatoriskt och administrativt enkla former, eftersom man slipper befatta sig med en mängd låneärenden, som ofta torde avse förhållandevis små belopp. Till jämförelse kan tas AP-fondens förvaltning. AP-fondens medel placeras främst i obligationer och liknande värdehandlingar. Kontakt med enskilda låntagare förekommer knappast i andra fall än vid beviljandet av kommunala reverslån. Fondförvaltningen bedrivs i enkla former.
Det nu sagda berör flertalet av de fonder som behandlas i detta kapitel. Anledning finns dock knappast att ändra de bestämmelser som gäller för enskildas medel enligt föräldrabalken och kungörelsen om placering av omyndigs medel m. rn. Inte heller torde det finnas anledning att ompröva de speciella regler som gäller för Nobelstiftelsens förvaltning.
Placeringsreglerna för fonderna tillåter i allmänhet inte att fondmedel investeras i aktier. Det finns några undantag från regeln. Kammarkollegiet får enligt Kungl Maj:ts beslut den 28 juni 1968 respektive den 14 mars 1969 använda upp till 1/4 av den gemensamma placeringsfonden och allmänna arvsfonden för aktieköp. (En motsvarande regel finns också för kyrkofonden.) Kollegiet har därefter beslutat att upp till 60 procent av behållningen av varje donationsfond, som ingår i den gemensamma placeringsfonden, får placeras i börsnoterade aktier. (Vad kollegiet grundat beslutet på har redovisats i avsnitt 13.9.) Av prästlönefonderna kan 1/ 4 placeras i aktier. Nobelstiftelsen får enligt gällande reglemente placera 60 procent av nettobehållningen i aktier. Med överförmyndarens tillstånd får förmyndare använda omyndigs medel till att köpa aktier och därmed jämförliga värdepapper.
De önskemål om en utvidgad rätt att placera fondmedel i aktier som har framförts beror på att aktier antas lämna bättre avkastning än de vär- dehandlingar, vari placering i övrigt kan ske.
En del av de fonder som här avses är statliga kapitalfonder — medlen anses till skillnad från diversemedelsfonderna vara en del av statens kapital. Sådana kapitalfonder är folkpensioneringsfonden och de pensionsfonder som kammarkollegiet förvaltar (dessa kapitalfonder uppgår sammanlagt till ett belopp av cirka 1 500 mkr). Att placera i aktier är inte en gängse metod för att öka statens kapital. Allmänna medel har däremot använts för ak- tieförvärv när syftet varit att stimulera aktiemarknaden och ställa riskvilligt kapital till förfogande. Någon lämplig form för statligt engagemang på ak- tiemarknaden torde förvärv genom de berörda fonderna knappast erbjuda. Sådana insatser från det allmännas sida bör i så fall hellre göras genom att AP-fonden förvärvar ytterligare aktier.
Nu angivna skäl mot aktieplacering kan med visst fog anföras också när det gäller diversemedelsfonderna, eftersom dessa i viss utsträckning avser ändamål som annars tillgodoses med statsmedel.
Vad särskilt angår de fonder, vars placeringsregler har tagits upp genom de förut nämnda framställningarna — den gemensamma placeringsfonden (vartill de av kammarkollegiet förvaltade donationsfonderna sammanförts), allmänna arvsfonden, kyrkofonden, handelsflottans pensionsanstalts place- ringsfond och samefonden — kan som framgått de tre förstnämnda fondernas medel redan f.n. till viss del placeras i aktier (60 procent reSpektive 1/4
av behållningen). Detta innebär en avsevärd uppmjukning av förbudet mot aktieplacering. Särskilt påtaglig är uppmjukningen i fråga om den gemen- samma placeringsfonden, vilket emellertid kan motiveras med att dona- tionsfonder, som inte tillhör den gemensamma placeringsfonden, fritt kan placeras i aktier, om så föreskrivs i donationsurkunden, och att särskild expertis står till kammarkollegiets förfogande när det gäller aktieplacering. Den 30 juni 1976 var cirka 20 procent av behållningen av de nämnda tre fonderna placerade i aktier.
I fråga om handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond, för vilken pla- ceringsreglerna för livförsäkringsfonderna nu är tillämpliga, bör de ändringar i dessa regler som utredningen föreslår i kapitlet om försäkringsbolagen gälla också för pensionsanstaltens fond. Ändringarna består bl. a. i att den fria sektorn ökas från 10 till 20 procent och att förbudet mot aktieplacering slopas inom den fria sektorn. Även pensionsanstaltens fond skulle alltså till högst 20 procent kunna placeras i aktier. Även för övriga här berörda fonder kan en begränsad rätt till aktieplacering komma i fråga. Vid en even- tuell kommande översyn av placeringsreglerna för fonderna bör därför frågan om aktieplacering av fondmedel övervägas i sin helhet.
Något förslag till ändrade placeringsbestämmelser för de statligt reglerade fonderna framläggs inte (bortsett från en ändring i försäkringsrörelselagen som indirekt berör handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond). Utred- ningen förordar däremot att en översyn av dessa bestämmelser görs och att de synpunkter utredningen här har anfört beaktas vid översynen.
Appendix: Sammanfattning av placeringsregler för vissa fonder
Fond Storlek Obligationer Förlags— Andra skuldförbindelser Inteckningslån
mkr Stats— Hypoteks Industri bevrs (Gar) av av ban- av öv- Bostads-, Industri- Tomträtt
och o. dyl. staten ker riga jordbr- 0. fast. kommun eller 0. affärs- kommun fast. ]. Försäkringsbolagens ja ja ja — ja ja — 4/5 av 2/3 av 4/5 resp. livförsäkringsfonder tax.värde tax.värde 2/3 av (274; FL) tax.värde 2. Riksförsäkringsverkets 3 730 ja ja ja ja ja ja ja(bl.a. om 2/3 av 2/3 av 2/3 av fonder staten, kom- tax.värde tax.värde tax.värde
mun e. d. går i bor-
gen)
3. Allmänna försäkrings- [ 180 ja vissa ja ja ja ja — 2/3 av — —
kassomas fonder tax.värde
(exkl. skog)
Arbetslöshetskassornas 864 ja vissa ja — ja ja — 3/4 av — 3/4 av
fonder tax.värde tax.värde
(exkl. skog) 5. Donationsfonder m.fl. — ja ja — — ja ja ja mot 3/4 av — 3/4 av
förvaltade av stat]. mynd. säkerhet uppskatt- uppskatt- (kung. 19681453) i obl.) ningsvärde ningsvärde Allmänna arvsfonden, 100 fullgoda inhemska ja ja ja ja (mot 3/4 av — 3/4 av gem. placeringsfonden + 30 säkerhet uppskatt— uppskatt- och kyrkofonden + 60 i obl. m.m.) ningsvärde ningsvärde
:F
o'
7. Nobelstiftelsen llO ja (även Hyp. ban- ja mot ja ja — ja mot säker- ja ja ja norska) ken (även betrygg- het i obl. (om fullgod säkerhet) norska) ande int. m.m.) säkerhet)
Omyndigs medel — ja ja ja — - ja ja (försäkr. 60 % av — — (FB l5:4 och bolag) tax.värde
kung. l974:1048) (brandförsäkr.
värdet)
oo"
Appendix: forts.
'n'
Jämförliga värdehandlingar
Ja (även utländska med viss be- gränsning)
Sådana som enligt regeringens be- slut erbjuder fullgod säkerhet Statspapper eller obl. som allmänt anses vara fullgoda
Diverse andra placeringar
Fri sektor
Aktier
Lån mot säkerhet i försäkr.-brev inom återköpsvärdet m.m. Skuldförbind. av företag som be- fordrar folkhälsan m.m. I fastighet för kassans verksamhet I fastighet för kassans verksamhet
Fast egendom (om betryggande placering)
Ja, högst 1/10 (dock ej aktier) Ja, högst 1/10 (dock ej aktier eller andelar i ak- tiefond)
Högst 1/4 av be- hållningen (gem. plac. fonden högst 60 %)
Högst 60 % av eget kap. (inkl. för- lagsbevis)
Anm.
Dessa placeringsregler gäller för bl. a. Handelsflottans pensionsan- stalts placeringsfond (ca 190 milj. kr)
En fondutredning inom RFV läm- nar år l978 förslag angående fon- dernas framtid
Inteckningslån till högst 1/5 av fondens tillgångar
Kammarkollegiet har själv ändrat betr. gem. plac. fonden och begär att aktieplaceringsrätten iövr. utö- kas till 1/2 av behållningen Utländska aktier till högst 25 % av kap.
Med överförmyndarens tillstånd får medel placeras bl. a. i aktier el— ler dyl. värdepapper
Kapitel 14 Understödsföreningarna
14.1 Inledning
Med understödsförening avses enligt 1972 års lag om understödsföreningar (UFL) sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäk- ring än arbetslöshetsförsäkring. Föreningen skall vara sluten på så sätt att medlemsskap endast är avsett för anställda i visst företag, medlem i viss yrkesgrupp e. (1. Även öppen förening anses som understödsförening om den är registrerad enligt äldre lag.
Understödsföreningarna kan meddela pensionsförsäkring, sjukförsäkring och kapitalförsäkring. De indelas efter verksamhetsgren i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor.
Antalet föreningar har på 40 år minskat med närmare 1 200 och uppgick 1975 till 282, varav 131 begravningskassor och 76 pensionskassor.
14.2 Verksamhetsgrenar
14.2. 1 Pensionsförsäkring
Den ojämförligt mest betydande av understödsföreningarnas verksamhets- grenar är pensionsförsäkring, vilken 1974 svarade för 94 procent av för- eningarnas fonder (5 000 mkr) och 95 procent av deras influtna avgifter (276 mkr). Antalet medlemmar uppgick till 230000. Utbetalningar för för- säkringsfall och dess fördelning år 1974 framgår av tabell 14.1. Ålders- pensioner svarar för 74 procent av utbetalningarna och el'terlevnadspensioner för 16 procent.
Tabell 14.1 Utbetalningar för försäkringsfall, pensionsförsäkring 1974 (mkr)
Utbetalningar för försäkringsfall 179 varav: ålderspension 132 invalidpension 11 efterlevandepension 29 övrigt 7
Källa: Förszikringsinspcktioncn.
14.2.2 Sjukförsäkring
Sjukförsäkring meddelas av sjukkassor samt sjuk- och begravningskassor. Sjukförsäkring är den minsta av understödsföreningarnas verksamhetsgre- nar, såväl avseende antal försäkrade medlemmar, avgifter, utbetalningar för försäkringsfall som fondstorlekar. Den är dessutom den enda av verk- samheterna som har minskat oupphörligt de senaste åren. Således minskade avgifterna under perioden 1971—1974 med 10 procent till 8,7 mkr. Försäk- ringsfonderna minskade under samma period med 21 procent till 26 mkr.
Som framgår av tabell 14.2 har utbetalningarna för sjukpenning minskat kraftigt, medan läkemedel, läkarvård och sjukhusvård ökat.
Tabell 14.2 Utbetalningar för försäkringsfall 1971 och 1974, sjukförsäkring (mkr)
1971 1974 _________________-— Sjukpenning , 3,3 Läkarvård 1,1 2,0 Läkemedel 1,4 1,7 Sjukhusvård m. m. 0,1 0,3
Totalt 8,8 7,3
Källa: Försäkringsinspektionen.
1423. K apiralförsäkring
Kapitalförsäkring meddelas i första hand som begravningshjälp vid dödsfall. Antalet försäkrade medlemmar är mycket stort, även om det minskat be- tydligt under lång tid. 1974 var antalet försäkrade medlemmar 584 000, en minskning sedan 1964 med 22 procent.
Utfästelsema är oftast relativt blygsamma; medelförsäkringssumman var 1974 621 kr. Endast 10 procent av medlemmarna var tillförsäkrade högre kapitalbelopp än 1 000 kr och 60 procent ett lägre belopp än 500 kr. Under senare år har en viss förskjutning mot högre försäkringsbelopp ägt rum, bl. a. på grund av att högsta medgivna försäkringsbelopp 1974 fördubblades till 8000 kr.
14.3. Föreningarnas fonder
Understödsföreningarna förvaltade vid utgången av 1974 fonder uppgående till totalt 5 285 mkr. Pensionskassoma svarade för helt dominerande delar av dessa fonder, 94 procent. Fondernas fördelning på de olika föreningarna för åren 1955—74 framgår av tabell 14.3.
Tabell 14.3 Pensionskassors och övriga kassors fonder 1955—74, mkr
År Pensionskassor Övriga kassor Totalt 1955 1343 188 1531 1960 2 243 222 2 465 1965 3 083 260 3 343 1970 3 928 286 4 214 1974 4 974 311 5 285
Av de totala fonderna 1974 utgjorde försäkringsfonderna 4 235 mkr och de fria fonderna 1050 mkr.
Sparandet i föreningarna har ökat under senare år efter att tidigare ha minskat, vilket framgår av tabell 14.4.
Tabell 14.4 Fondökning i understödsföreningama 1955—74 (mkr)
År Totalt Därav pensions- kassor, procent
1955—59 922 96,2 1960—64 905 95,7 1965—69 757 97,1 1970—74 I 325 97,4
Källa: Försäkringsinspektioncn.
Under den senaste femårsperioden har nästan hela detta sparande ägt rum i ett litet antal pensionskassor. Fondökningen i de åtta största pen- sionskassorna uppgick till 93,4 procent av den totala fondökningen i samtliga kassor under perioden 1970—74. Sju av dessa åtta kassor är ITP-kassor, dvs. de administrerar huvudsakligen avtalsbundna tilläggspensioner enligt ITP- planen (se kapitel 9). Den åttonde, Sveriges kommunalanställdas pensions- kassa, den största av alla understödsföreningar med fonder 1974 på I 085 mkr, är en fribrevskassa, dvs. nyanslutning och avgiftsinbetalning har upp- hört, fondökning sker genom att ränteintäkterna överstiger utbetalningarna. De största ITP-kassorna är Konsumentkooperationens pensionskassa med fonder 1974 på 745 mkr och Sjöbefålets pensionskassa, 536 mkr.
14.4. Nuvarande placeringsregler
Nu gällande placeringsregler för understödsföreningama fastställdes 1972 efter att en särskild utredning gjort en översyn av de tidigare gällande reglerna (SOU l970:23). Syftet med denna översyn var bl. a. att överväga i vad mån det var motiverat att ändra placeringsreglerna i UFL så att de bättre skulle komma att stämma överens med reglerna i försäkringsrörelselagen (FL),
Resultatet av denna översyn blev att understödsföreningarnas placerings- regler arbetades om så att de kom att nära överensstämma med dem som gäller försäkringsbolagen. Katalogen över fondgilla placeringsobjekt vid-
gades efter mönster av 274 & FL. Även den s. k. femprocentsregeln för ak- tieförvärv kom att gälla understödsföreningama på samma sätt som redan tidigare varit fallet för försäkringsbolagen. Föreningarna fick också fri pla- ceringsrätt inom en sektor motsvarande 1/ 10 av försäkringsfonden, dock med samma undantag i fråga om placering i aktier som gäller enligt FL.
I motsats till vad som gäller försäkringsbolagen finns av praktiska skäl inget krav på pantsättning med åtföljande inläsning. [ stället gäller en skyl- dighet att hålla tillgångar motsvarande inte bara försäkringsfonden utan också övriga skulder (utom de fria fonderna) placerade enligt de närmare angivna reglerna.
För att en förening skall vinna registrering skall försäkringsinspektionen ha godkänt dess stadgar. I dessa skall bl. a. anges hur föreningens tillgångar skall placeras. Försäkringsinspektionen har därigenom möjlighet att pröva vilka placeringsformer som kan anses lämpliga i varje enskilt fall. Särskild hänsyn kan då tas till vilken placeringsexpertis föreningar av olika storlek har tillgång till.
14.5. Föreningarnas placeringar
Föreningarnas tillgångar är huvudsakligen placerade i inteckningslån, kom- munlån, reverslån samt banktillgodohavanden. Placeringarna framgår av tabell 14.5.
Tabell 14.5 Understödsföreningarnas placeringsobjekt 1969 och 1974 samt netto- placeringar 1970—74 (bokförda värden, mkr)
1969 1974 1970-74
Fastigheter 86 121 35 Aktier och andelar 48 86 38 Inteckningslån 1 039 1 347 308 Kommunlån ] 171 1 354 183 Obligationer och förlagsbevis 564 493 —71 Andra värdehandlingar 420 1 004 584 Kassa och bank 657 907 250
Summa 3 985 5 312 1 327
Källa: Försäkringsinspektionen.
Vissa av tillgångsslagen utgörs huvudsakligen av enstaka föreningars pla- ceringar. Således svarar SKP för ca 75 procent av kommunlånen och 95 procent av dessas nettoökning 1970—74. De olika bankinstitutens pensions- kassor placerar sina tillgångar huvudsakligen på räkning i den egna banken. Dessa bankräkningar utgör ca 85 procent av posten ”kassa och bank” i tabell 14.5.
Av inteckningslånen var 1974 huvuddelen, 977 mkr, placerade i kontors-, affärs- och fabriksfastigheter, en ökning sedan 1969 med 279 mkr. Inteck- ningslån i bostadsfastigheter uppgick 1974 till 316 mkr, en ökning med 112 mkr på fem år.
Föreningarnas placeringar fördelade sektorvis framgår av tabell 14.6.
Tabell 14.6 Understödsföreningarnas placeringar fördelade på låntagargrupper 1969 och 1974 (nominella belopp)
1969-12-31 1974—12-31 1970—74 0 O & 5 mkr, netto Bostadssektom 14 18 400 Staten 6 4 —29 Kommuner 31 27 192 Näringslivet 33 34 488 Kassa och bank 16 17 264 Summa 100 100 1 315
Källa: Försäkringsinspektionen.
Föreningarnas placeringsmönster har ej förändrats i nämnvärd utsträck- ning under perioden 1970—74. Andelen placeringar i närlingslivet och bo- stadssektorn har ökat något medan staten och kommunernas andel minskat i motsvarande grad. Näringslivet är nu den ojämförligt mest betydande av föreningarnas låntagare, de utestående lånen uppgick 1974 till drygt 1,8 miljarder kr, en ökning med närmare 500 mkr sedan 1969. Denna dominans beror givetvis på att föreningarna oftast tillkommit i samråd mellan för- månstagarna och deras arbetsgivare. Föreningarnas nettoplaceringar i bo- stadssektorn uppgick under perioden till 400 mkr, och den utestående lå- nestocken uppgick 1974 till närmare 1 miljard kr. Kommunlånen ökade med närmare 200 mkr till nämnare 1,5 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att försäkringsbolagens nettoutlåning under samma period uppgick till drygt 17 miljarder kr.
Understödsföreningarnas och försäkringsbolagens betydelse som finan- sieringskälla för olika låntagarkategorier på kapitalmarknaden framgår av tabell 14.7.
Tabell 14.7 Understödsföreningarnas och försäkringsbolagens utlåning till olika låntagarkategorier i procent av dessa kategoriers totala upplåning på den orga- niserade kapitalmarknaden 1970-74
Försäkringsbolag Understödsföreningar
Staten 17,4 - Kommuner 15,5 , Bostäder 21,9 1,1 Näringsliv 25,1 , Totalt 21,6 1,6
Källa: Försäkringsinspektionen och Sveriges riksbank.
Tabellen visar att understödsföreningarnas betydelse på kapitalmarknaden är liten om än ej helt obetydlig. Störst betydelse har föreningarna för kom- munernas finansiering, vilkas upplåning till 4,3 procent kom från under- stödsföreningama. Utlåningen till näringslivet uppgick till 2 procent av dess totala upplåning på kapitalmarknaden. Därutöver kan de betydande summor som vissa föreningar har innestående på bank antas ha medfört ökad kre- ditgivning från bankerna.
Föreningarnas betydelse på kapitalmarknaden har minskat kraftigt, från att under femårsperioden 1955—59 ha svarat för mer än 10 procent av ut- låningen på kapitalmarknaden uppgick andelen till endast 1,6 procent 1970—74.
Föreningarna utnyttjar bara en liten del av sina fria fonder till placering i aktier, 1974 motsvarade aktieinnehavet endast 8,2 procent av dessa fonder. Endast ett litet antal föreningar utnyttjar sina möjligheter att placera i aktier i nämnvärd utsträckning. Således har endast fem pensionskassor ett ak- tieinnehav motsvarande mer än 10 procent av sina fria fonder. Dessa fem kassor svarar för 88,3 procent av samtliga föreningars aktieinnehav. To- baksbolagets pensionskassor har det största aktieinnehavet, 30 mkr.
14.6. Framtida kapitaltillväxt
Bilden av understödsföreningarnas utveckling under de närmaste åren är något splittrad. De större pensionskassorna som administrerar avtalsbundna tilläggspensioner kan förväntas fortsätta sin tillväxt och kommer följaktligen även i framtiden att vara av betydelse på kapitalmarknaden. För övriga tjänstepensionskassor och fribrevskassor kan dock förutses stagnation och tillbakagång. Sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravnings- kassor är redan idag genom sina relativt små fonder av mycket liten betydelse på kapitalmarknaden. Sannolikt kommer deras betydelse att minska ytter- ligare i framtiden.
14.7. Kapitalmarknadsutredningens överväganden
Det är enligt utredningens mening önskvärt med likformighet i placerings- reglerna mellan försäkringsbolag och understödsföreningar. I de avseenden förändringar föreslås i försäkringsbolagens placeringsregler har det därför framstått som naturligt att överväga samma förändringar även för under- stödsföreningama. Utredningen har därvid dragit slutsatsen att skilda regler efter försäkringsinspektionens prövning bör gälla för föreningar av olika storlek.
Nu gällande regler avseende inteckningslån innebär att förening får lämna lån mot säkerhet i form av inteckning i fastighet inom två tredjedelar eller fyra femtedelar av taxeringsvärdet. När det gäller motsvarande regler för försäkringsbolagen föreslås i kapitel 9 bl. a. att taxeringsvärdet skall ersättas av fastighetens uppskattningsvärde eller det pantvärde, som har fastställts för fastigheten enligt bestämmelserna om statliga lån för att främja bo- stadsbyggandet.
Med hänsyn till de många små kassomas ringa utlåningskapacitet och administrativa resurser framstår taxeringsvärdet som en enkel schablon. För de större kassorna kan det dock vara lämpligt att tillämpa uppskattnings- värdet (pantvärdet) i likhet med andra kreditinstitut. Enligt utredningens mening bör gränsdragningen i detta avseende få göras av försäkringsin- spektionen på grundval av en bedömning av kassomas administrativa re- surser.
Den fria sektorn, som i dag innebär att fri placering tillåts inom 10 procent av försäkringsfonden, föreslås av utredningen för försäkringsbolagen vidgas till 20 procent. Dessutom föreslås att förbudet att placera medel ur den fria sektorn i aktier upphävs.
Även i detta avseende finner utredningen att de många små kassomas ringa utlåningskapacitet och administrativa resurser motiverar att större krav ställs på understödsföreningama avseende placering i säkra objekt än vad som är fallet för försäkringsbolagen. Utredningen vill därför ej förorda en allmän utvidgning av den fria sektorn för understödsföreningama. För de större kassorna ser utredningen dock inget hinder för en sådan utvidgning. Gränsdragningen bör även i detta avseende göras av försäkringsinspektionen på grundval av en bedömning av kassomas administrativa resurser.
Beträffande föreningarnas möjligheter att placera i aktier gäller enligt nu— varande bestämmelser att detta får ske endast av medel inom de fria fonderna och ej över 5 procent av röstvärdeti något bolag (den s. k. femprocentsregeln). För försäkringsbolagen föreslås i dessa avseenden att förbudet att placera medel även inom den fria sektorn av försäkringsfonden slopas samt att femprocentsregeln vidgas till 10 procent.
Med tanke på den ringa utsträckning i vilken understödsföreningama idag utnyttjar de redan befintliga möjligheterna till placering i aktier framstår det i och för sig ej som angeläget att vidga dessa möjligheter. Under hän- visning till önskvärdheten av likformighet i placeringsreglerna mellan för- säkringsbolag och understödsföreningar vill utredningen dock ej motsätta sig en utvidgning av möjligheterna att placera i aktier även för understöds- föreningama. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att det an- kommer på försäkringsinspektionen att vid prövning av stadgarna kontrol- lera att soliditetssynpunkter beaktas även när det gäller placering inom den fria sektorn.
Vad som ovan sägs om placering i aktier av medel inom försäkrings— fondens fria sektor gäller även andelar i aktiefond.
Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att för att förening skall få registreras krävs enligt 4 & UFL att den avsedda verksamheten är behövlig samt att den även i övrigt främjar en sund utveckling av försäkringsväsendet. Som framgått av avsnitt 14.2 har många kassor i dag verksamheter vilkas mening i dag kan ifrågasättas, och där utfallande belopp är av mycket liten betydelse för den enskilde. Enligt utredningens mening kan det därför vara befogat att prövning enligt 4é UFL sker vid regelbundet återkommande tillfällen.
14.8. Sammanfattning
Sparandet i understödsföreningama har under den senaste femårsperioden ökat efter att tidigare ha stagnerat. Bakom denna utveckling ligger en ökad tillväxt i ett litet antal stora pensionskassor, vilka administrerar avtalsbundna tilläggspensioner för anställda i vissa företag eller yrkeskategorier. Samtidigt har föreningarnas övriga verksamheter, sjuk— och kapitalförsäkring, stag- nerat.
Föreningarnas fonder uppgick 1974 till 5 285 mkr, varav pensionskassorna svarade för närmare 95 procent. Under perioden 1970—74 ökade fonderna med 1 325 mkr. Huvuddelen av föreningarnas tillgångar är i dag placerade i kommunlån, inteckningslån samt reverslån. De flesta större föreningars tillgångar är till stor del placerade hos medlemmarnas arbetsgivare.
De placeringsregler som gäller för understödsföreningama är i huvudsak likadana som de som gäller för försäkringsbolagen. Denna likformighet är enligt utredningens mening värdefull och när det på annan plats i betän- kandet föreslås förändringar i försäkringsbolagens placeringsregler har därför motsvarande förändringar övervägts även för understödsföreningama.
Utredningen föreslår att motsvarande förändringar görs i fråga om de föreningar som enligt försäkringsinspektionens bedömning från fall till fall har tillräckliga administrativa och andra resurser. De föreslagna förändring- arna avser en vidgning av försäkringsfondens fria sektor, vidgade möjligheter att placera i aktier samt att taxeringsvärdet ersätts med uppskattningsvärdet (pantvärdet) i reglerna om godtagbar inteckningssäkerhet.
Reservationer och särskilt yttrande
1 Reservation av ledamoten Knut Johansson angående kapitel 6 Bostadssektoms finansiering
Inledning
Alltsedan den stora expansionen av bostadsbyggandet på 60-talet har bo- stadsfinansieringssystemet varit livligt debatterat. Särskilt intensiva var dis— kussionema under 60-talet till följd av de akuta problem som tid efter annan drabbade bostadsfinansieringen. De utredningsförslag som lagts i frågan hade inte lett till några mer genomgripande reformer beroende på att underlag för en utvärdering av konsekvenserna för den existerande organisationen på kreditmarknaden saknades. Genom kapitalmarknadsutredningens till- komst år 1968 gavs ett utmärkt tillfälle till en sådan uppföljning av tidigare reformförslag. Direktiven gav emellertid mycket ringa vägledning till ut- redningens arbete på detta viktiga område. Det blev först i samband med remissbehandlingen av bostadsutredningarna år 1974 som kapitalmarknads- utredningen mera på allvar började gripa sig an bostadsfinansieringsfrågan. Därmed har också utredningens arbete kommit att präglas av de förhål- landevis ringa problem som kännetecknat de senare åren, med år 1977 som ett mycket påtagligt undantag. Genom min reservation vill jag särskilt peka på de uppenbara riskerna att en, av bostadssociala skäl, nödvändig expansion av bostadsbyggandet och dess följdinvesteringar försvåras och fördyras till följd av kvarstående brister i vårt bostadsfinansieringssystem. Eftersom jag inte kan dela utredningsmajoritetens relativa tillfredsställelse över nuvarande förhållanden har min reservation kommit att omfatta hela bostadsfinan- sieringskapitlet med tonvikt på frågan om totalfinansiering. Reservationen mynnar ut i förslag om införandet av en totalfinansiering i statlig regi av bostäder och boendekomplement.
Tidigare behandling av total/inansieringWågan
Kapitalmarknadsutredningen har på ett förtjänstfullt sätt redovisat den ti- digare behandlingen i en rad olika utredningar av frågan om en totalfi- nansiering av bostadsbyggandet.
Det är intressant kunna notera att samtliga utredningar sedan mitten av 60-talet, dvs. Bostadspolitiska kommittén, år 1966, Delegationen för bo- stadsfinansiering — år 1968 och Bostadsfinansieringskommittén — år 1975 har förordat statlig totalfinansiering.
Samtliga har förordat totalfinansiering i statlig regi i det dubbla syftet att dels åstadkomma garantier för en säker finansiering utan friktioner, dels få till stånd en enklare och mer rationell administration. Utredningarna har förordat statlig totalfinansiering mot bakgrund av de bostadspolitiska aspekterna. Samtliga utredningar har emellertid också konstaterat att de inte haft till uppdrag att utreda de kreditpolitiska och institutionella aspek- terna på en totalfinansiering i statlig regi. Detta har åvilat andra instanser att klarlägga.
En rad organisationer på bostadsmarknaden har också under årens lopp i egna utredningar — såsom Byggnadsarbetareförbundet genom förslag om en samhällsbyggnadsbank i utredningen ”Bygg 70" — eller i bostadspolitiska program och remissvar förordat en statlig totalfinansiering. Även i riksdagen har initiativ väckts för statlig finansiering.
I riksdagen har berörda utskott (statsutskottet år 1967 och civilutskottet år 1975) bl. a. uttalat med anledning av förslag om totalfinansiering att ”de fördelar som från bostadssektorns synpunkt är förenade med en sådan fi- nansieringsordning synes utskottet så påtagliga att de bör avstås endast av mycket tungt vägande skäl”.
Vid remissbehandlingen av principbetänkandet från bostadsfinansierings- utredningen år 1974 var majoriteten av de remissinstanser som berörde frågan om totalfinansiering positiv till utredningarnas diskussion. Till denna hörde nästan samtliga länstyrelser och länsbostadsnämnder som tog upp frågan, Svenska kommunförbundet, LO, Sv byggnadsarbetarförbundet, Hy— resgästernas riksförbund, Svenska riksbyggen, SABO och SAR. Även ka- pitalmarknadsutredningen var i sitt enhälliga remissyttrande positiv till to- talfinansiering i den långfristiga kreditgivningen. (Yttrande den 20 maj 1974 över betänkandet ”Solidarisk bostadspolitik" SOU 1974317—18).
Kapitalmarknadsutredningen konstaterade att det var lätt att peka på på- tagliga fördelar med en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandets lång- fristiga krediter. Bl.a. skulle administrativa förenklingar kunna uppnås.
Beträffande den organisatoriska uppbyggnaden av en totalfinansiering framhöll utredningen att om ett statligt bostadsinstitut inrättas borde verk- samheten finansieras över statsbudgeten. Det åberopades att den norska Husbanken finansierades på detta sätt.
En sådan finansiering var — enligt utredningen — en förutsättning för att friktioner i finansieringen inte skulle uppstå för det av statsmakterna fastställda bostadsbyggnadsprogrammet. Eftersom statens upplåning äger rum kontinuerligt och i de former som bäst kan anpassas till läget på kre- ditmarknaden bör stömingarna på kreditpolitiken bli mindre än om institutet finansieras genom egen upplåning, framhöll man.
I sitt slutliga ställningstagande har kapitalmarknadsutredningens majoritet på nytt gått igenom de bostadspolitiska motiven för en finansieringsreform. Den positiva inställningen till en statlig totalfinansiering från år 1974 finns emellertid inte längre kvar. Man har istället valt att beskriva de obestridliga rationaliseringseffekterna av en reform som begränsade och betydelselösa. Skrivningarna på denna punkt kontrasterar skarpt mot vad kapitalmark- nadsutredningen skrev i ovannämnda remissvar år 1974.
Tryggad igångsättning
Den största och mest betydelsefulla effekten för låntagare och samhälle av en integrerad och fullständig statlig finansiering följer av att kreditgiv- ningen kan tryggas vid byggstart. Det är på denna punkt kritiken genom årens lopp varit hårdast.
Det är få branscher som har en så väl etablerad planeringsprocess som bostadsbyggandet. Inom varje länsarbetsnämnds arbetsområde finns en sär- skild regional byggarbetsnämnd med representanter för bl. a. de fackliga organisationerna och byggherrarna. Varje större byggnadsprojekt finns in- planerat i denna regionala sysselsättningsplanering, sålunda även projekt inom andra sektorer t. ex. sjukvårdssektorn, industrins byggande osv. Om det sker oväntade förskjutningar i påbörjandet får detta konsekvenser för den övriga sysselsättningsplaneringen. Vid en försening av påbörjandet av ett större bostadsbygge kan den omedelbara effekten bli att sysselsättningen sviktar i regionen eftersom andra byggen inte kan sättas igång med kort varsel. Effekten, när det försenade projektet påbörjas, kan därefter bli att arbetskraften inte räcker till. Både arbetslöshet och arbetskraftsbrist har myc- ket höga samhällsekonomiska kostnader.
För byggherrar och entreprenörer som drabbas av förseningar i planeringen kan i individuella fall kostnaderna bli mycket kännbara. En entreprenör kan ha lämnat ett förmånligt anbud därför att projektet passar in i hans sysselsättningsplanering. Han kan exempelvis ha planerat att utnyttja en tillfällig sysselsättningssvacka mellan två andra uppdrag. En försening kan helt trasa sönder denna planering.
Vidare är det så att planeringen av ett bostadsbygge måste ske med hänsyn tagen till klimatförhållanden på orten. Markarbeten och eventuell pålning måste t. ex. ske under en viss månad för att inte kyla och snö skall omöj- liggöra ett rationellt byggande. I andra fall har tidsplaneringen gjorts upp så att stombyggnads- och stomkompletteringsarbeten skall vara avslutade före vinterkylan för att inredningsarbetena skall kunna ske under gynn- samma omständigheter. Vidare förekommer det att förseningari påbörjandet resulterar i att även färdigställandet blir så förskjutet att 5. k. vinterbidrag inte kan erhållas. I ett aktuellt fall är 1977 - ett småhusområde med 43 lägenheter — väntas detta medföra att man går miste om vinterbidrag på totalt 129 000 kr trots att en mycket väsentlig del av byggnadsarbetena måste utföras under vintern.
De mest allvarliga effekterna får kreditsvårigheterna om de drabbar ett projekt som byggs i etapper. Vid etappbyggen är nämligen tidsplaneringen uppgjord så att arbetet skall löpa kontinuerligt utan avbrott. Kostnader för arbetskraft och maskiner kan betraktas som en fast kostnad vid ett sådant byggnadsprojekt. En försening vid ett etappbygge medför sålunda att hela produktionsapparaten tvingas att stå overksam. Enbart de s.k. platsom- kostnaderna dvs. kostnader för arbetsledning, maskiner, kranar och bodar rör sig om i storleksordningen 8—10000 kr per dag under stombyggnads- skedet vid en genomsnittlig byggtakt på 1 lägenhet per dag. Detta är kost- nader som inte kan undvikas förrän arbetsplatsen avetableras. Till detta kommer de något mer rörliga resurserna i form av sedvanlig byggarbetskraft. Kostnaderna för denna grupp vid stombyggnadsskedet torde röra sig om
närmare 7000 kr per dag under ovanstående förutsättningar. Varje da,-gs försening torde sålunda kosta entreprenör och byggherre i storleksordningen 15—17000 kr i det aktuella exemplet.
Dessa kostnader varierar inom vida gränser allt efter de individuella projektens särskilda förhållanden. Det står helt klan att det är frågan om avsevärda fördyringar med många gånger helt förödande konsekvenser för byggnadsekonomin. Exemplen härpå har under årens lopp blivit många.
Tryggheten i kreditgivningen i nuvarande system Betydande störningar i försörjningen med byggnadskreditiv har förekommit särskilt under (SO—talets senare hälft. Ett mycket stort antal förseningar i byggstartema förekom under år 1966 och åren 1969—71. Bakgrunden till kreditsvårigheterna var den mycket högt uppdrivna byggvolymen i kom- bination med den kraftiga kreditåtstramningen. Situationen åren 1969-71 underlättades betydligt genom medverkan av delegationen för bostadsfi— nansiering (DFB) som genom förhandlingar med bankerna kunde lösa många kreditproblem.
Sedan början av 70-talet har förhållandena för bostadsfinansieringen ut- vecklats lugnare. Det är fler skäl som bidragit till detta. Här skall kort nämnas de viktigaste:
1. Bostadsbyggnadsvolymen har gått ner mycket kraftigt.
2. Överenskommelser har träffats angående bostadsbyggandets långfristiga finansiering (gäller ej är 1977).
3. Den kreditpolitiska lagstiftningen har skärpts. Regeringen och riksbanken kan numera tvångsmässigt styra kreditgivningen.
4. Räntestrukturen på kreditmarknaden har förändrats så att den långfristiga finansieringen främjats. Minskade avlyftsproblem har medfört gynnsam- mare förutsättningar för byggnadskreditgivningen.
Till dessa skäl kommer ytterligare en faktor som medfört gynnsammare betingelser. Strukturen i bostadsproduktionen har utvecklats så att små- husbyggandets andel ökat synnerligen kraftigt från 30—35 % av totalpro- duktionen i slutet av 60-talet till över 75 % under de senaste åren. Redan på 60-talet kunde man konstatera att de projekt som hade det svårast att finna krediter var större flerfamiljshusprojekt, särskilt de som var avsedda att upplåtas med hyresrätt av allmännyttiga byggherrar. Särskilt svårt var det att finansiera dessa om de var belägna i kommuner med stora egna upplåningsbehov. Dessutom har — även i perioder med stor byggvolym och hård kreditåtstramning — vissa låntagare klarat sig bra. Det gäller särskilt småhusbyggare och bankanknutna byggföretag. Bakgrunden till den olik- artade situationen för olika kategorier är naturligtvis att bankerna gärna ser att verksamheten med byggnadskreditiv kombineras med andra affärer och då helst inlåning.
Bankerna bedömer sällan kreditgivningen till ett bostadsprojekt isolerat. När man överväger en kreditgivning tar man hänsyn till byggherreföretagets totala verksamhet. Det kan röra sig om att få förmedla småhus, det kan gälla medverkan i hyresuppbörden. Ofta ställs som villkor att byggherre-
företagets ägare skall kanalisera en del av sin inlåning till banken som kom- pensation för att kreditiv lämnas.
Enskilda byggföretag och många småhuskunder kan ge öppningen till goda affärer. Detsamma gäller allmännyttiga företag i kommuner med myc- ket god ekonomi.
Kommunala företag i ekonomiskt svaga kommuner löper däremot mycket påtagliga risker att drabbas av svårigheter att finansiera sin bostadsproduk- tion.
Den låga nyproduktionen med en hög andel småhus har — liksom kre- ditpolitiken — främjat en relativt friktionsfri finansiering. Detta är dock — även bortsett från erfarenheterna år 1977 (som skall behandlas nedan) — inget som behöver bli bestående. Utvecklingen på bostadsmarknaden är sådan att tendenser till underskott på hyreslägenheter börjat uppkomma i allt flera kommuner. Enligt en prognos utförd av Statens Industriverk (SIND 197715) kommer byggandet av flerfamiljshus att öka snabbt på 80- talet. 60-talets expansionsproblem kan snabbt på nytt bli en realitet. Det finns ingen anledning att tro att bankernas benägenhet att frivilligt anpassa sig till denna nya struktur blir större än vad den var på 60-talet.
Utvecklingen under år 197 7
I januari 1977 träffades den regelmässiga överenskommelsen med bankerna om krediter under byggnadstiden. Den byggde på det beräknade byggande som angavs i finansplanen dvs. 58 000 lägenheter plus en ombyggnadsvolym som uttrycks i en ram för den statliga långivningen på 450 milj. kr. I samband med överenskommelsen förklarade sig bankerna villiga att även finansiera de beräknade 8000 lägenheter som skulle byggas utan statliga lån.
Till skillnad från de två senaste åren träffades ingen överenskommelse om bankinstitutens bidrag — genom obligationsförvärv — till den långfristiga bostadsfinansieringen. Delegationen godtog bankernas försäkran att dessa krav kunde tillgodoses utan formell överenskommelse härom.
Redan under årets första månader förekom rapporter om nödlidande pro- jekt. Antalet var i och för sig litet. Det uppseendeväckande var att svårigheter förekom så tidigt under året. Inte ens under åren 1969—71 — med dess extremt hårda kreditåtstramning — uppstod några problem i början av året.
Under våren och försommaren skärptes läget. Ett av de stora problemen var att sparbankssektorn hade svårt att hålla uppe den marknadsandel man åtagit sig under de närmast föregående åren. När sparbankerna försökte dra ner sin andel vägrade affärsbankerna att acceptera en omfördelning.
I augusti och september var läget krisanat. Enligt tidningsuppgifter var inemot 2000 lägenheter nödlidande. Genom en uppgörelse mellan bank- gruppema kunde emellertid kreditgivningen fortsätta. Verksamheten gick emellenid mycket trögt. En mycket stor andel av det totala antalet bygg- projekt gick nu via DFB till förhandlingar med bankerna. Nya kriser upp- trädde senare under hösten. Betydande förseningar i aktuella byggstarter kunde rapporteras i slutet av november månad. Kraftiga offentliga varningar för effekterna på sysselsättningen uttalades bl. a. av representanter för Ar- betsmarknadsstyrelsen och de fackliga organisationerna.
Den kraftiga ansvällningen av antalet nödlidande bostadsprojekt under
sommaren och hösten har inneburit betydande merarbete för alla involverade parter. Den administrativa gången av ett nödlidande projekt är i stora drag följande:
När byggherrens kundbank inte kan lämna kreditiv på grund av en mycket trängd likviditetssituation tvingas byggherren söka kreditiv hos andra banker som han ofta inte har några närmare förbindelser med. När minst tre avslag har erhållits kan byggherren anmäla, att projektet är nödlidande till länsbostadsnämnden som vidarebefordrar ärendet till bostadsstyrelsen och delegationen för bostadsfinansiering. Delegationen konstaterar huruvida pro— jektet finns med på de listor som månatligen görs upp över projekt som skall finansieras med statliga lån och om så är fallet uppförs projektet på den s. k. nödlidandelistan. Genom förhandlingar i en särskild expertgrupp — som normalt sammanträder två gånger per månad — och som består av representanter för delegationen och samtliga bankgrupper, avgörs vilken bank respektive bankgrupp som skall svara för det nödlidande projektet.
Även nödlidande styckebyggda projekt kan anmälas på motsvarande sätt men delegationen och bankernas praktiska möjligheter att centralt lösa kre— ditproblem där t. ex. enskilda personers kreditvärdighet spelar en stor roll, är naturligtvis mycket begränsade. Normalt kan därför styckebyggda projekt inte hjälpas utan kreditsvårigheter kvarstår. För att inte dessa projekt skall lämnas helt åt sitt öde har tanken förts fram att dessa skulle kunna behandlas regionalt. Även om detta inte ännu är ett konkret förslag är det sålunda tänkbart att det i framtiden kommer att finnas även regionala delegationer för bostadsfinansiering vid länsbostadsnämnderna verksamma med att för- dela byggnadskreditiv mellan de lokala bankerna.
Erfarenheterna från år 197 7
Ett av skälen till kreditsvårigheterna under år 1977 var fördelningsproblem mellan bankgrupperna. En bank eller bankgrupp, som av skilda anledningar vill strukturera om sin utlåning kan skapa mycket stora störningar i det totala systemet genom att övriga bankgrupper inte vill acceptera en sådan omfördelning. Som erfarenheterna från år 1977 visar kan sådana störningar uppkomma vid nästan hur låg påbörjandevolym som helst. För år 1977 innebar bankernas kollektiva åtganden i början av året en kreditvolym på ca 14,5 miljarder kronor i statsbelånat bostadsbyggande. Det beräknade totala behovet vid slutet av året stannade genom det låga påbörjandet vid avsevärt mindre belopp. Detta hindrade inte att 5. k. friktioner uppstod för tusentals lägenheter under året.
Erfarenheterna från år 1977 visar också att regeringen och riksbanken tolererar mycket betydande störningar i kreditgivningen utan att de tvångs- medel som existerar i den kreditpolitiska lagstiftningen tillgrips.
Under hösten 1977 har enigheten varit betydande om att bostadsbyggandet borde öka av både sysselsättnings- och bostadspolitiska skäl. Detta skulle också ha legat i linje med de långsiktiga behoven inför 1980-talet liksom behovet av att satsa på importsnål sysselsättning av betalningsbalansskäl. Ändå har en betydande bostadsproduktion tillåtits att försenas. Detta bådar inte gott för framtiden då de yttre betingelserna knappast kan förväntas vara mera gynnsamma.
Genom den kreditpolitiska lagstiftningen finns styrinstrument som kan tillgripas för att tvångsvis fördela krediter till nödlidande projekt. Det ligger i sakens natur att kreditproblemen måste ha en viss omfattning innan ett dylikt tvångsmedel tillgrips. Även om denna "toleransgräns” kommer att variera i framtiden alltefter omständigheterna får vi räkna med att kre- ditsvårigheter blir ett ofrånkomligt inslag med vån nuvarande bostadsfi- nansieringssystem.
Kapitalmarknadsutredningens slutsatser beträffande år 197 7
Kapitalmarknadsutredningens majoritet har motiverat de 5. k. friktionema under år 1977 med ytterligare ett förhållande, nämligen den starka kost- nadsstegringen och de därmed följande överkostnadema. Utredningen me— nar t.o.m. att överkostnadema utgör den viktigaste förklaringen till att bankerna inte är villiga att lämna kreditiv till nödlidande projekt.
Majoriteten framhåller vidare: ”Det kan rentav göras gällande att det ligger i finansieringssystemets natur att överkostnader inte skall finansieras friktionsfritt. Lånetaket kan ses som ett av de medel myndigheterna har till sitt förfogande att dämpa kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet. Om höjningarna av lånetaket automatiskt och med täta mellanrum anpassas till kostnadsutvecklingen kan man utgå ifrån att en viktig kostnadsdämpande faktor skulle avlägsnas. En viss tröghet i anpassningen utgör således en i systemet inbyggd antiinflatorisk komponent".
Dessa uttalanden kräver en kommentar. 1 bostadsfinansieringsförordning- en (19741946) 9 15 punkt 3 uttalas att "bostadslån utgår ej om den beräknade kostnaden för byggnadsföretaget väsentligt överstiger pantvärdet. . .
Pantvärdeberäkningen bygger på en schablonmetod som inte rimligen är avsedd att i detalj vara anpassad efter alla typer av produkter och pro- duktionsförhållanden. Pantvärdet justeras efter beslut av regeringen med en s.k. tidskoefficient. Justeringarna genom tidskoefficienten är avsedda att kompensera för inträffade prisförändringar. Hittills har dessajusteringar skett intermittent och vid behov. Fr.o.m. 1 mars 1978 skall emellertid — enligt ett uttalande från regeringen — tidskoeflicienten automatiskt justeras med regelbundna intervaller. Detta uttalande från regeringen tyder inte på att avsikten är att det 5. k. lånetakets anpassning till kostnadsutvecklingen medvetet skall fördröjas. Utredningsmajoritetens beskrivning på denna punkt är därför knappast korrekt.
Vidare är det så att vid den statliga bostadsfinansieringen godkännes re- gelbundet projekt med överkostnader. Detta är inget speciellt utmärkande för år 1977. Överkostnader på mer än 10 procent har godkänts för 31 procent av samtliga beslut år 1976 (gäller flerfamiljshus). Motsvarande andel var 23 procent år 1975. För beslut tagna under första kvartalet 1977 var andelen 36 procent och för andra kvartalet 28 procent. Dessa projekt har kunnat finansieras med byggnadskreditiv. Det finns inget belägg för att de projekt som blivit klassificerade som nödlidande p. g. a. uteblivna byggnadskreditiv skulle vara projekt med speciellt höga överkostnader. Det finns t. ex. projekt som skulle kunna byggas till pantvärdet men som trots detta inte har fått byggnadskreditiv.
Överenskommelserna mellan bankerna och myndigheterna om bo- stadsfinansieringen avser inte lån till överkostnader. Bankerna, som efter förhandlingar med DFB går in i nödlidande projekt, lämnar i allmänhet endast kreditiv motsvarande de statliga lånens övre gräns. Därmed kan projektet påbörjas även om finansieringen av överkostnaden lämnats olö-st.
Därmed är det inte sagt att förekomsten av överkostnader skulle vara problemfri för byggherrarna. Tvärtom är det nödvändigt att åtgärder vidtas för att mycket kraftigt reducera toppfinansieringsbehovet i den statliga lån- givningen. Detta kan ske genom åtgärder som syftar till sänkta produk- tionskostnader liksom en anpassning av lånetaket till den höjda kostnads- nivån. Förslag till lösningar har inte saknats och det måste ankomma på regeringen att snarast vidta lämpliga åtgärder.
Om utredningsmajoriteten med sin skrivning menar att förekomsten av överkostnader är ett legitimt skäl för bankerna att vägra byggnadskreditiv bör detta framgå i klartext. Det handlar då om en extremt snäv tolkning av bankernas åtaganden och som skulle göra det möjligt för bankerna att skapa kreditsvårigheter för närmare hälften av det totala bostadsbyggandet. Därmed skulle bankerna reellt tilldelas en rätt att inlägga veto mot av kom- muner och bostadsmyndigheter godkända projekt.
Jag kan inte tolka syftet med överenskommelsen med bankerna om bo- stadsfinansieringen på detta sätt. Bankerna har åtagit sig att under bygg— nadstiden finansiera det bostadsbyggande som är berättigat till statliga län. Det är inte bara ett åtagande beträffande volymen utan också ett åtagande att ge kreditiv vid rätt tidpunkt. Jag kan inte se annat än att år 1977 är ett nytt exempel i raden av år då det nuvarande finansieringssystemet miss- lyckats med sin uppgift. Till skillnad från utredningsmajoriteten drar jag den slutsatsen att systemet behöver reformeras och anpassas till de krav på finansieringen som ett rationellt och sysselsättningsbefrämjande bo- stadsbyggande ställer.
Administrativa vinster vid en finansier'ingsreform
Det är förvånande med vilken lätthet frågan om samhällsekonomiska be- sparingar behandlas av utredningens majoritet. Utredningen framhåller att det vid en budgetfinansierad totalfinansiering inte är troligt att reformen skulle leda till kostnadssänkningar för låntagarna "då de statliga lånen kan väntas betinga i stort sett samma räntor som dem som tillämpas i nuvarande system. Vissa samhällsekonomiska vinster skulle troligen kunna uppnås genom att kreditinstitutens organisation kunde reduceras mer än den nöd- vändiga utbyggnaden av den statliga administrationen. Dessa effekter skulle dock knappast bli av nämnvärd betydelse”.
Ånyo kan konstateras hur dessa slutsatser rimmar dåligt med de positiva uttalanden som utredningen gjorde i ämnet i det tidigare åberopade re- missvaret år 1974. Då framhöll utredningen beträffande totalfinansiering av de långfristiga lånen att "en sådan finansiering synes fördelaktig från flera synpunkter. Skall de avsedda fördelarna uppnås torde en förutsättning vara att institutet finansieras över statsbudgeten”.
Det som skett sedan kapitalmarknadsutredningen i ett enigt yttrande ställ— de sig positiv till en statlig totalfinansiering är att statsmakterna fastställt
ett bostadsfinansieringssystem med en garanterad, subventionerad ränta. Detta ändrar givetvis inte förutsättningarna för en samhällsekonomisk be- sparing, det påverkar endast frågan om vem som tar vinsterna av en ad- ministrativ rationalisering. Utredningens majoritet påpekar att "integrerad kreditgivning i statens regi skulle inte nödvändigtvis ställa sig billigare än bankernas nuvarande byggnadskrediter. Effekterna på kapitalkostnaderna under senare skeden blir i varje fall obetydliga då kostnaderna för bygg- nadskrediter får inräknas i låneunderlaget för, statlig finansiering".
Vidare säger man att ”en fullständig finansiering i statens regi medför inte heller några kostnadssänkande effekter för låntagarna då den statliga räntegarantin i dag styr kostnadsutvecklingen".
Jag kan omöjligen se saken på detta sätt. Om kostnaderna under pro- duktionstiden och i förvaltningsskedet kan sänkas genom en administrativ reform bör denna möjlighet tas tillvara även om det "bara" är skattebetalarna som gör en besparing.
Dessutom är det så att låntagarna och därmed också hyresgästerna gör omedelbara och direkta besparingar i sin egen administration genom ett förenklat finansieringsförfarande. Vid totalfinansiering blir det endast en låneansökan, endast en uppsättning handlingar, ritningar, tekniska beskriv- ningar, endast ett pantbrev osv.
Principer för en reformerad bostadsfinansiering
En reformering av bostadsfinansieringen bör, enligt min mening, syfta till att det statsbelånade bostadsbyggandet och de därtill hörande boendekom- plementen på sikt finansieras genom en enda låneform, tillhandahållen av ett enda statligt finansieringsorgan. Detta är en principlösning som bl. a. har förordats av Svenska Byggnadsarbetareförbundet och utförligt redovisats i förbundets utredning "Bygg 70" år 1969.
Följande krav bör ställas på det reformerade systemet:
Beslut om statlig långivning skall samordnas med den sysselsättningspla- nering som sker lokalt och regionalt. Beslut om statlig långivning skall följas av en garanterad finansiering under bygg- och förvaltningsskedet. Krediter till byggandet skall lämnas i så god tid före byggandet att på- börjandet kan ske planenligt. Långivningen skall omfatta även sådana komplement till bostadsbyg- gandet som är nödvändiga för att en god boendemiljö skall uppnås.
[] D [] Cl
Erfarenheterna under 1960- och 70-talet — inte minst under år 1977 — visar att dessa krav kan uppfyllas genom att staten ökar sitt engagemang i fi- nansienngsprocessen.
Reformen synes enklast kunna genomföras genom en utvidgning av de statliga bostadslånen till att omfatta även de nuvarande bottenlånen. Den nuvarande organisationen med långivning via länsbostadsnämnder och bo- stadsstyrelsen skulle kunna utnyttjas utan större förändringar.
Kreditema under byggnadstiden skulle, enligt denna modell, kunna läm— nas som förskott på de långfristiga lånen på grundval av länsbostadsnämn- dernas preliminära lånebeslut. När byggprojektet färdigställts och slutligt
lånebeslut lämnats regleras förskottsutbetalningarna mot det slutliga låne- beloppet.
Den utvidgning av bostadslånens användningsområden för finansiering av boendeservice som skett bör fortsättas. Slutmålet bör vara att alla former av serviceanläggningar som tillhör en god boendemiljö skall vara belånings- bara.
F Lil/ständig finansiering i statlig regi
Som framgår av tidigare avsnitt förordar jag en budgetfinansierad långfristig bostadslångivning som lämpligen bör organiseras via bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna. Beträffande krediter under byggnadstiden återkom- mer jag nedan under rubriken integrerad finansiering.
Metoden att finansiera den långfristiga bostadslångivningen via den stat- liga bostadslånemyndigheten är inte ny. Den har prövats i mer än trettio år i Norge. Den norska, statliga Husbanken är på många punkter lik den svenska bostadsstyrelsen. Bl. a. sker granskning och pantvärdeberäkningar på likartat sätt.
De institutionella förändringar som skulle bli följden av en statlig to- talfinansiering på den långfristiga marknaden skulle bli mycket begränsade. Det statliga övertagandet skulle givetvis endast gälla nytillkommande lån. Sådana lån lämnas idag i huvudsak endast av Spintab, BOFAB och Stads- hypoteksföreningarna. Lånestocken skulle som hittills förvaltas av de nu- varande kreditaktiebolagen och stadshypoteksinstitutionen. Vidare skulle naturligtvis institutens verksamhet kunna fortsätta med icke statligt belånat byggande. Effekterna av förändringarna skulle knappast bli nämntvärt större än när BOFAB bildades för några år sedan och ett antal äldre institut avstod från större delen av sin nyutlåningsverksamhet.
Effekterna på kreditpolitiken av en omläggning av endast den långfristiga finansieringen synes bli måttliga. De nuvarande finansieringsvägarna för kreditaktiebolagen och stadshypotekskassan är i huvudsak långfristiga bo- stadsobligationer som säljes i första hand till AP-fonden, försäkringsbolagen och banksektorn. Den förändring som inträffar vid ett statligt övertagande av denna verksamhet är att staten kan använda en väsentligt flexiblare upplåningspolitik än vad de nuvarande bottenlåneinstituten kan göra.
Utredningsmajoriteten framhåller värdet av den flexibilitet som ligger i samspelet mellan byggnadskreditiv och långfristiga lån. [ nuläget kan den långfristiga utlåningen till bostäder hållas tillbaka till förmån för andra an- gelägna sektorers upplåning på kapitalmarknaden. Därigenom växer stocken oavlyfta kreditiv hos bankerna. Detta pressar fram en ökad placering i ob- ligationer genom 5. k. punktavlyft från banksektorn. Detta är naturligtvis en effekt som går förlorad vid en statlig fullständig finansiering.
Å andra sidan är bankernas placeringar i bostadsobligationer endast ett uttryck för att den organiserade kapitalmarknaden är för liten. Det krävs tillskott från den formellt kortfristiga marknaden. Inget hindrar att staten gör en motsvarande omvandling av kortfristiga medel till långfristiga. I själva verket torde staten — som ju opererar på hela kreditmarknaden - ha särskilt stora möjligheter att medverka i en sådan omvandlingsprocess.
Även vid en statlig totalfinansiering på den långa marknaden kommer givetvis bankernas bidrag till den långa marknaden att få fortsätta i nu- varande omfattning. Kreditpolitiken kommer att medföra en oförändrad press på bankerna att förvärva långfristiga obligationer. Skillnaden blir i huvudsak att bankerna inte längre tvingas till punktavlyft.
I själva verket kan ett avskaffande av punktavlyften vara en mycket positiv faktor för bankernas byggnadskreditgivning. I dagens läge är ban- kerna angelägna att hålla nere sin byggnadskreditgivning. Detta av två skäl. För det första vill man inte — även om man har resurser för detta — öka sin andel av marknaden eftersom detta vid en eventuell kvotering i för- handlingarna med DFB kan medföra en permanent högre andel. För det andra innebär en växande volym byggnadskreditiv krav på växande punkt- avlyft. Vid ett avlyft kräver nämligen hypoteksinstituten att en viss andel, t. ex. 40 procent, av obligationema tecknas av den bank som skall erhålla avlyftet.
Genom att avskaffa punktavlyften och istället se till att banksektorn kol- lektivt svarar för ett lämpligt tillskott till den långfristiga marknaden kan man undvika den orimliga fastlåsning av marknadsandelarna som dagens finansieringssystem leder till.
Sammanfattningsvis kan konstateras att omställningsproblemen skulle bli mycket måttliga vid en statlig fullständig finansiering. Effekterna genom bortfall av punktavlyft blir positiva på bankernas benägenhet att lämna bygg- nadskreditid. Den nuvarande hårda kvoteringen av kreditiven mellan ban- kerna och bankgruppema skulle kunna upphöra.
F Lil/ständig finansiering — norska erfarenheter
Den norska Husbankens verksamhet har åberopats i utredningens betän- kande på några punkter. Här skall endast behandlas ett uttalande, i vilket framhålles att vid begränsningen av den statliga finansieringen till den lång- fristiga långivningen "säkras inte byggnadskreditgivningen i högre grad än nu, men avlyften kan äga rum i den takt husen färdigställs. En sådan verk- samhet bedrivs av den norska Husbanken."
Ett närmare studium av den norska Husbankens verksamhet visar emel- lertid att den medverkar på ett påtagligt sätt till en störningsfri byggnads- kreditgivning även om det är riktigt att banken i princip endast ger lång- fristiga lån direkt till byggherrarna. Under byggnadstiden svarar sparbanker och affärsbanker för byggnadskreditiv. Erfarenheterna från Norge är att det hittills inte har förekommit att byggnadsprojekt har stoppats på grund av att bankerna inte kunnat lämna byggnadskreditiv. Denna skillnad mellan svenska och norska förhållanden kan naturligtvis ha sin orsak i skillnader i kreditpolitiken, bankernas intresse att medverka till ett störningsfritt byg- gande osv. Detta är dock knappast förklaringen. Den avgörande faktorn torde istället vara att den norska Husbanken kan lämna förskott på de lång- fristiga bostadslånen. Detta förskott lämnas inte till byggherren utan sätts in på ett konto i den bank som skall lämna byggnadskreditiv. Villkoren för att få dylika förskott är emellertid restriktiva. Banken skall ha, av bank— inspektionen dokumenterade, likviditetsproblem och i övrigt ha följt rikt- linjerna för kreditpolitiken. För byggherren har detta system fördelen att
han kan vända sig till sin ordinarie bankförbindelse för att söka byggnads- kreditiv. Även om denna bank inte har möjlighet att utan hjälp klara fi- nansieringen kan problemen lösas utan att byggherren tvingas vända sig till andra banker på orten.
För Husbankens del har dessa förskott varierat beroende på graden av kreditåtstramning. Läget per den 31/12 respektive år framgår av nedan- stående tabell. I tabellen redovisas dessutom den årliga nyutlåningen och förskottens andel av denna (belopp i milj. Nkr):
1973 1974 [975 1976 Utbetalade 2 450 2 382 3 059 3 574 Konverteringsförskott 157 307 365 506 Förskottens andel av utlåningen ”o 6,4 l2,9 11,9 14,2
Källa: Husbankens årsberättelse l976.
Det är främst under de senaste åren som dessa 5. k. konverteringsförskott varit av mera betydande storlek. Det kan tilläggas att per den 30/9 1977 uppgick förskotten till ca 850 milj. kr eller ca 20 procent av den beräknade utlåningen till nya bostäder under 1977. Det finns i princip ingen begränsning av Husbankens möjligheter att lämna förskott på kommande avlyft. I prak- tiken ligger givetvis en begränsning i den granskning av likviditetssitua- tionen och utlåningspolitiken som genomförs av bankinspektionen och cen- tralbanken.
En jämförande värdering mellan det norska och det svenska sättet att undanröja svårigheterna att skaffa byggnadskreditiv utfaller knappast till svensk förmån. Medan vi håller oss med en betydande administrativ apparat för att förhandlingsvägen lösa problemen och med betydande förseningar som följd har det norska systemet visat sig fungera utomordentligt bra. Det fungerar även om en bank eller bankgrupp skulle tvingas dra ner på sin verksamhet på grund av vikande inlåning, något som skapar stora pro- blem i den svenska bostadskreditgivningen. De norska byggherrarna kan alltid få kreditiv hos sin ordinarie bankförbindelse. Byggherren märker aldrig att banken emellanåt har problem eftersom eventuella förskott är en affär mellan den lokala banken och Husbanken.
Integrerad och fullständig finansiering
Effekterna av ett statligt övertagande av byggnadskreditiven skulle bli långt större än motsvarande operation på den långfristiga marknaden. Å andra sidan — det är genom att säkerställa att byggnadskreditiv kommer fram i rätt tidpunkt till rätt byggnadsprojekt som de stora vinsterna för planeringen av bostadsbyggandet uppnås.
De organisatoriska problemen vid ett övertagande av alla typer av bygg- nadskrediter skulle bli mycket omfattande. Länsbostadsnämnderna och de kommunala fönnedlingsorganen skulle sannolikt få problem att klara ad- ministrationen vid en total omläggning. Vidare skulle det medföra avsevärda omställningsproblem för banksektorn och då i första hand för sparbankerna. Det är främst det stora antalet lån till s. k. styckebyggda småhus (låntagaren
bygger för egen räkning) och till ombyggnader och upprustning som skapar administrativa problem. När det gäller nyproduktion av flerfamiljshus och gruppbyggda småhus är förhållandena annorlunda. Objekten är betydligt större och antalet byggherrar är begränsat.
För att begränsa omställningsproblemen både för staten, kommunerna och bankerna bör därför en integrerad statlig finansiering införas i etapper. Den första etappen skulle kunna omfatta all nyproduktion av bostäder i flerfamiljshus. Den andra etappen kan omfatta nyproduktion av gruppbygg- da småhus. Erfarenheterna får sedan visa huruvida en tredje etapp, som skulle omfatta övrig långivning, skulle vara lämplig.
En annan metod att stegvis införa en integrerad finansiering är att utnyttja den norska lösning som tidigare redovisats. Den innebär i princrp att de långfristiga statliga lånen betalas ut som förskott — något som länge krävts i den svenska debatten. Skillnaden är att förskottet inte lämnas direkt till byggherren. Istället utnyttjas det existerande banksystemet som mellanhand. Detta system uppfyller de principiella krav som måste ställas på ett reformerat bostadsfinansieringssystem. Avgörandet för om ett projekt skall kunna star- tas i rätt tid ligger inte hos den enskilda affars- eller sparbanken utan hos de statliga bostadslånemyndigheterna.
Ett successivt införande av en integrerad statlig finansiering med hjälp av den norska metoden skulle innebära mycket små, om ens några, or- ganisatoriska effekter på kreditmarknaden.
Det viktigaste för de organisationer som förordat en statlig, fullständig och integrerad finansiering har inte varit att en given teknisk lösning måste tillämpas. Så länge slutmålet, en garanterad, störningsfri och rationell bo- stadsfinansiering kan uppnås har det mindre betydelse hur detta sker. Jag vill därför lämna öppet vilken av de här redovisade metoderna som lämpligen bör användas. I valet av metod bör den väljas som bäst passar in i nuvarande institutionella mönster och uppfyller kraven på ett rationellt och kostnads- begränsande system.
Renodling av prioriteringssystemet !. Särskilda obligationer till oprioriterad utlåning
I rubricerat avsnitt av kapitel 6 behandlar utredningen den nuvarande gräns- dragningen mellan prioriterade och oprioriterade krediter. Utredningen fö- reslår att den nuvarande uppdelningen av hypoteksinstitutens nyutlåning med en kvot på 90 % för prioriterade objekt och en kvot på 10 % för oprio- riterade objekt dvs. affärs- och kontorshus, finansiering av fastighetsöver- låtelser samt om- och tillbyggnader utan statliga lån, skall avskaffas. Ut- redningens förslag innebär att man skapar en överensstämmelse mellan prio- riteringsreglema beträffande upplåning och utlåning hos instituten. Obli- gationer som utgör prioriterade placeringar för obligationsköparna skall en- dast avse utlåning till prioriterade objekt medan särskilda oprioriterade ob- ligationer skall avse institutens oprioriterade utlåning.
Mycket starka skäl talar för utredningens förslag. Det är närmast för- vånande att reglerna på denna punkt inte ändrats tidigare. Genom att införa en särskild obligationsserie för oprioriterade ändamål erhålles en metod att smidigare än nu anpassa kreditvolymen till det aktuella kreditmarknadsläget.
2. Prioritering av icke statligt belånat byggande
Som framgår av andra delar av kapitalmarknadsutredningens betänkande finns det anledning att räkna med mycket stark konkurrens mellan olika samhällssektorer om det långfristiga kapitalutrymmet för överskådlig fram- tid. Det är därför nödvändigt att prioriteringsreglema har en sådan utform- ning att de främjar en hushållning med utomordentligt knappa resurser.
Bostadsbyggandet har under årens lopp fått en starkt prioriterad ställning på kreditmarknaden. Motivet till detta har varit att bostadsbyggandet har kännetecknats av en långt driven real planering som skulle äventyras om kreditmarknadsläget skulle få inverka på förutsättningarna att kunna genom- föra planerna. Principen skall vara, har man menat, att statsmakterna i sin reala planering av bostadsbyggandet skall ta hänsyn till tillgängligt kre- ditutrymme. Den beslutade reala volymen skall därmed också kunna ga- ranteras finansiellt.
Statsmakternas reala planeri ng när det gäller det statsbelånade bostadsbyg- gandet och bostadskomplementen är väl utbyggt. Ramarna formuleras i reala termer, nämligen kvadratmeter våningsyta.
Även kostnaderna för det statsbelånade bostadsbyggandet är förhållan- devis väl styrda genom att regeringen och bostadsmyndigheterna fastställer belåningsregler. Pantvärdeberäkningama ligger till grund även för prisbe- stämningen av småhus som byggs för försäljning.
Det statligt belånade bostadsbyggandet uppfyller därmed mycket högt ställda krav på en real planering.
Det icke statsbelånade byggandet har inte motsvarande planeringssystem. Där finns endast en ram för antalet lägenheter. Det finns däremot ingen som helst planering av hur stora lägenheterna blir, inte heller vilket pris de kommer att betinga. Det finns, till skillnad från det statligt belånade byggandet, ingen bedömning av om markpriserna är rimliga, ej heller om byggandet upphandlats under konkurrens.
Det icke statsbelånade bostadsbyggandet rör sig nästan uteslutande om småhus. Antalet har under 70-talet varierat från något under 7 000 per år upp till drygt 14 000. Det genomsnittliga antalet var under åren 1970—1976 ca 10500 hus per år.
Finansieringen av det icke statsbelånade bostadsbyggandet garanteras inte på samma sätt av statsmakterna som det statsbelånade. I de årliga förhand- lingarna mellan bankerna och delegationen för bostadsfi nansiering lovar ban- kerna visserligen att även finansiera det icke statsbelånade byggandet men delegationen har hittills aldrig ställt krav på att så skall ske. Delegationen vidtar heller inga åtgärder för att tillse att bankerna håller sitt frivilliga löfte. En stor volym krediter till icke statsbelånade bostäder kan hellerinte åberopas som skäl till att inte uppfylla åtaganden beträffande det statligt belånade byggandet.
Det är sålunda väsentliga skillnader i graden av planering av dessa båda typer av bostadsbyggande. Statsmaktema har mycket liten kontroll över det s.k. privatfinansierade byggandet trots att det tar en avsevärd del av utrymmet på den prioriterade kreditmarknaden i anspråk. Genom priori- teringen på kreditmarknaden åtnjuter detta byggande ett indirekt samhälls- stöd av betydande omfattning, vilket gör att beteckningen "privatfinan- sierat” byggande blir något oegentlig.
Som kapitalmarknadsutredningen framhållit saknas kostnadsstatistik för det icke statsbelånade småhusbyggandet. Utredningens egna kalkyler visar dock att priserna torde ligga väsentligt högre än inom det statsbelånade småhusbyggandet.
Den andel av kapitalmarknaden som går till icke statsbelånat byggande kan dock redovisas genom nyutlåningsstatistiken. Nedanstående tabell är hämtad ur SCB:s månadsstatistik över nyutlåningen (SM, serie K). Beloppen avser slutliga lån och inkluderar statens lån respektive bankernas medverkan i slutlig finansiering.
Slutliga lån till bostäder 1975-1977 (milj. kr) & År Med statliga lån Utan statliga lån Summa % bostäder Flerfam. Småhus Summa Småhus Summa hus (inkl. (inkl. ombyggn.) ombyggn.) 1975 4 744 4 855 10 305 3 568 5 764 16 069 1976 3010 6017 10496 3629 5949 16445 Jan.—sept. 1977 2066 5232 8787 2913 4488 13275
Av tabellen framgår att av de totala resurser som tillförs bostadssektorn har mer än en tredjedel använts för att finansiera icke statligt belånad ny-, till- eller ombyggnad (andelen är 36 % för åren 1975 och 1976 samt 34 % för år 1977).
Om man ser enbart till nyproduktion av småhus fördelar sig resurserna på följande sätt:
Slutliga lån till nyproducerade småhus 1975 - sept. 1977 (milj. kr) ___—R År Med statliga Utan statliga Summa Andel icke lån lån statliga lån % & 1975 4 855 3 568 8 423 42,4 1976 6 017 3 629 9 646 37,6 Jan.—sept. 1977 5 232 2 913 8 145 35,8 1975 — sept.
1977 16104 10110 26 214 38,6
Antal färdigställda småhus 1974 — sept. 1976
År Med statliga Utan statliga Summa Andel icke lån lån statliga lån % 1974—sept. 1976 92 480 29 182 121 662 24
Genomsnittligt lån (kr/hus) 174 100 346 400
Kalkylen bygger på antagandet att avlyft till långfristiga lån kan ske ett år efter färdigställandet. Resultatet visar att det icke statligt belånade små- huset är praktiskt taget exakt dubbelt så högt belånat som det statsbelånade. Troligen är produktionskostnaden ännu högre eftersom egen kontantinsats inte finns redovisad i nyutlåningsstatistiken.
Det är svårt att uppskatta vilka produktionskostnader och genomsnittliga belåningsvärden som kan vara aktuella vid slutet av 1977. Det är sannolikt att kostnaderna har ökat med lågt räknat 30 procent sedan de i tabellen redovisade husen byggdes. Det genomsnittliga statsbelånade huset skulle i så fall ha en belåning på ca 230 000 kr medan det icke statsbelånade skulle belånas till ca 450 000 kr om det hade byggts idag.
Dessa kalkyler ger vid handen att de icke statsbelånade småhusen tar en långt större andel av den prioriterade kreditmarknaden än vad den årliga produktionen räknat i antal lägenheter ger anledning att tro.
Det finns enligt min mening all anledning att — som kapitalmarknads— utredningen gjort — ifrågasätta om det icke statsbelånade bostadsbyggandet bör ingå i den prioriterade kreditvolymen. Möjligheten att hålla byggandets omfattning och inriktning under kontroll är starkt begränsad och föreligger endast beträffande det maximala antalet lägenheter per år. De bostadsbehov som tillfredsställes genom denna husproduktion skulle i allt väsentligt kunna tillgodoses till lägre kostnader inom ramen för det statligt belånade bo- stadsbyggandet. Detta särskilt som standardökningen i form av utrymmes- och utrustningsstandard varit mycket snabb under de senare åren även hos de statligt belånade styckebyggda småhusen.
I det nuvarande samhällsekonomiska läget har stora befolkningsgrupper tvingats till stark återhållsamhet i sin konsumtion. De flesta löntagare får uppleva en real standardsänkning.Samhällsresurserna måste idetta läge i första hand koncentreras till de mest angelägna sektorerna. Detta kräver en sträng prioritering av vilka behov som först skall tillgodoses. Det s.k. privatfinansierade bostadsbyggandet tillhör inte de mest angelägna bygg- nadsbehoven i denna situation.
Mot bakgrund av redovisade fakta borde det vara uppenbart att det 5. k. privatfinansierade småhusbyggandet bör hänvisas till att konkurrera om kre— ditutrymmet på den oprioriterade kreditmarknaden. En sådan åtgärd skulle krympa den prioriterade sektorn avsevän och öka utrymmet på den oprio- riterade. Kreditmarknadsläget skulle därmed avgöra hur resurserna skulle fördela sig på t. ex. finansiering av fastighetsöverlåtelser, om- och tillbygg- nader av icke statsbelånade bostäder och nyproduktion.
Utredningens majoritet har inte ansett sig ha tillräckligt underlag för egna rekommendationer på denna punkt. Man anser att det saknas tillräckliga kunskaper om kostnadsstrukturen för att man skall kunna ta ställning i frågan. För min del menar jag att det material som redan framkommit ger vid handen att det icke statsbelånade småhusbyggandet är oerhört re- surskrävande och endast medger en mycket begränsad real styrning av re- sursanvändningen. Fördjupade studier är givetvis välkomna men torde en- dast ytterligare befästa dessa iakttagelser. Jag anser därför att underlag finns för en rekommendation och att den bör ha följande lydelse:
Prioriteringssystemet på kreditmarknaden bör ytterligare renodlas utöver avskaffandet av kvoteringsregeln för hypoteksinstitutens utlåning. Ändring-
en bör innebära att prioriteringsreglema konsekvent knyts till det statliga systemet för lån till bostadsbyggandet. lcke statsfinansierat byggande bör således likställas med andra icke prioriterade projekt och till den del de finansieras i bostadsinstituten motsvaras av dessas upplåning mot icke prio- riterade obligationer.
Statlig totalfinansiering även av bostadsbyggandets följdinvesteringar
Tidigare har framhållits angelägenheten av att bostadsfinansieringen refor- meras med syfte att åstadkomma en fullständig och integrerad statlig fi- nansiering av bostadsbyggandet. Givetvis skulle därvid alla ändamål som idag är möjliga att belåna med statliga lån ingå även i det nya systemet. Det innebär bl. a. att en rad olika lokaler för bostadsområdets närservice kan belånas med bostadslån. Under 70-talets första hälft har betydande re- former genomförts på denna punkt.
Det finns numera ett flertal exempel på s. k. centrumanläggningar i bo- stadsområden med en mycket ambitiös service. I några av dessa anläggningar har det t. o. ni. varit möjligt att åstadkomma en integrering av vissa skol- lokaler i anläggningen varvid även dessa har kunnat finansieras med bo- stadslån. Det bör dock framhållas att mycket av denna verksamhet hittills har haft karaktär av försöksverksamhet och att enkla, smidiga lösningar ännu inte har vuxit fram.
Kapitalmarknadsutredningen är inte rätt forum att i detalj diskutera de ofta komplicerade gränsdragningarna mellan de belåningsbara och icke be- låningsbara boendekomplementen. Men det finns, enligt min mening, an- ledning att mera principiellt redovisa en lämplig utvecklingslinje på detta område.
Målet för bostadsfinansieringen måste vara att tillgodose inte bara be- folkningens behov av goda bostäder. De boende måste också tillförsäkras en god yttre miljö och en tillfredsställande service. Många av dessa yttre uppgifter har kommit att falla på de byggherrar som bygger och förvaltar de nya bostäderna. Det väsentligaste i närmiljön, även sådant som tradi- tionellt varit en kommunal uppgift, byggs och förvaltas numera ofta av byggherrarna, främst allmännyttiga och kooperativa företag. Denna utveck- ling, som varit rationell för alla parter och inte minst för de boende, får nu ofta göra halt inför omotiverade administrativa och finansiella gränser. Om man i ett bostadsområde t. ex. bygger en bamstuga och en låg- och mellanstadieskola så kan barnstugan byggas, förvaltas, finansieras och hyras ut av bostadsföretaget. Skolan kan däremot inte belånas med statliga lån och därmed saknas förutsättningar för att byggherren skall kunna stå som ägare till anläggningen. Ett annat liknande exempel är bostadsanlägg- ningar för äldre. Om dessa byggs som en s. k. öppen anläggning kan bo- stadsbelåning ske medan en halvöppen anläggning liksom traditionella ål- derdomshem inte kan belånas.
Dessa många gånger flytande gränsdragningar skapar mycket ofta problem för en samtidig utbyggnad av bostäder och boendeservice.
För att främja en bättre boendemiljö i vid mening erfordras att statliga lån kan lämnas till hela den samhällsutbyggnad som byggandet av nya bostadsområden för med sig. Därmed skulle de statliga bostadslånen suc-
cessivt utvecklas att bli samhällsbyggnadslån.
Till skillnad från förhållandena idag skulle samhällsbyggnadslån kunna utgå till angelägna bostadskomplement även om de skulle hänföras till kom- munala investeringar. Lånens uppgift skulle vara att garantera en samtidig utbyggnad av bostäder och service. Ingen kommun skulle därmed av fi- nansiella skäl tvingas avstå från att ge de boende i nybyggda områden en tillfredsställande service. Ingen kommun skulle heller av finansiella skäl tvingas avstå från att ta sin andel av erforderligt bostadsbyggande därför att finansieringen av kommunens följdinvesteringar inte kan ordnas.
Allt tyder på att kommunernas utrymme på kreditmarknaden under lång tid kommer att vara ansträngt. En reform i den riktning jag här har skisserat skulle medföra en lättnad för de kommuner som i hela samhällets intresse tar på sig ett ökat bostadsbyggande.
Styrning av bostads— och samhällsbyggandets omfattning och inriktning
Som framgått i tidigare avsnitt är det statligt belånade bostadsbyggandet realt planerat och bl. a. styrt genom av statsmakterna bestämda ramar. Dessa ramar har under ett antal år uttryckts i kvadratmeter våningsyta. Dess- förinnan var ramarna bestämda i antal lägenheter. Det gamla systemet över- gavs eftersom de inte gav rättvisa mellan olika användning av ramarna. En 2-rumslägenhet tog nämligen i anspråk lika mycket av ramen som ett småhus på 6 rum.
Det system som nu används för styrningen av bostadsbyggandets om- fattning är visserligen bättre än det ursprungliga men ger ändå oönskade effekter. Eftersom kostnaden för en kvadratmeter våningsyta varierar mellan olika hustyper och lägenhetsstorlekar, mellan nyproduktion i sanerings- re- spektive exploateringsområden och inte minst mellan nybyggnad och om- byggnad blir anspråktagandet av ekonomiska resurser för en given ytram omöjligt att förutsäga. Statsmakternas ramar syftar bl. a. till att åstadkomma att den beslutade byggnadsverksamheten ryms inom ett givet finansiellt utrymme. Därför bör en övergång till att ange bostadsinvesteringama i fi- nansiella termer övervägas. Finansiella ramar fördelade på län och kom- muner bör dessutom kunna påverka planeringsprocessen i riktning mot en mer ekonomisk hushållning med våra knappa kapitalresurser. En kommun som fått garantier för att ett givet belopp får användas för ett visst bo- stadsområde är naturligtvis angelägen om att få största möjliga utbyte av denna ram. Kommunen kan därför förväntas begära att intresserade bygg- herrar lämnar anbud på vad var och en kan erbjuda inom den givna finansiella ramen och på grundval av de allmänna riktlinjer för exploateringen som kommunen givetvis måste fastställa.
Planering med finansiella ramar gör det möjligt för kommunerna att av- väga kvalitet och kvantitet på ett väsentligt bättre sätt än det nuvarande systemet med ytramar.
Dagens system fungerar så att kommuner och byggherrar först bestämmer vad som skall byggas. Exploateringstal, antal lägenheter och omfattningen av boendeservicen har ofta fastställts innan någon frågar efter de totala kostnaderna. Det ekonomiska resursutnyttjandet kan beräknas först när byggföretagen lämnat anbud. Oftast antas det anbud i vilket produkterna
är bäst anpassade till länsbostadsnämndernas pantvärdemetod — dvs. ger den gynnsammaste statliga belåningen. Det finns dock ingen garanti att detta skulle leda till det bästa ekonomiska totalresultatet.
Jag har valt att i detta sammanhang påvisa möjligheter att öka kost- nadsmedvetandet i planeringen av samhällsbyggandet. Givetvis krävs att förutsättningarna för en dylik reform utreds vilket inte har kunnat ske inom ramen för kapitalmarknadsutredningens arbete. Utan att här närmare gå in på frågan om i vilka former en sådan utredning lämpligen bör bedrivas vill jag emellertid förorda att en försöksverksamhet, begränsad till några län, övervägs i syfte att pröva olika framkomstvägar att uppnå en planering i finansiella termer.
2 Reservation av ledamöterna Klas Back, Knut Johansson, Hjalmar Mehr, Arne Nilstein och Krister Wickman angående begränsning av fjärde AP-fondens aktieplaceringar
Kommittén är enhällig i sin positiva bedömning av effekterna av fjärde AP-fondens verksamhet och i sin rekommendation att ökade resurser fram- över bör tillföras fonden i den takt som utvecklingen anvisar. Nödvän- digheten att förstärka den utlandskonkurrerande industrin för att lösa den allvarliga bristen i vår utrikesbalans och därmed trygga sysselsättningen gör denna bedömning och rekommendation naturlig. De motsättningar, som förelåg vid inrättandet av fjärde AP-fonden, har nu i allt väsentligt upplösts och detta med en snabbhet som blivit tradition i den svenska samhälls- utvecklingen.
Endast i ett avseende kvarstår i dag en motsättning. Majoriteten i ut- redningen har i anslutning till kommitténs inställning är 1972 och till krav som även framfördes vid riksdagsbehandlingen år 1973 förordat en begräns- ning av fondens förvärv av aktier i samma aktiebolag som är analog med begränsningsregeln för försäkringsbolag enligt lagen om försäkringsrörelse. I likhet med vad utredningen förordar för försäkringsbolagen bör enligt majoriteten även för fjärde AP-fonden gälla att fonden ej må inneha mer än tio procent av aktierna i samma aktiebolag eller, om aktierna har olika röstvärde, större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst tio procent av röstetalet för samtliga aktier.
Majoritetens förslag innebär en försvagning av fjärde AP-fondens möj— ligheter att bidra till en effektiv lösning av ett väsentligt finansieringsproblem för svensk industri. Erfarenheterna av fjärde AP-fondens hittillsvarande verksamhet har visat att fall kan förekomma, där en sådan begränsning omöjliggör en lösning av företagets utvecklingsproblem. De fall där AP- fondens aktieinnehav i dag uppgår till mer än tio procent, har tillkommit därför att enligt företagens egen bedömning engagemang av denna storlek varit förutsättningen för en tillfredsställande lösning av företagens försörj- ning med eget kapital_HUl' vanliga sådana fall kan bli i framtiden kan vi inte med någon säkerhet bedöma men vi kan inte se något rationellt skäl varför de skulle uteslutas. Vi noterar också att majoriteten själv har upplevt
sin ståndpunkt som riskabel och därför modifierat den genom att föreslå en dispensmöjlighet från lO-procentsspärren.
De skäl som kan åberopas för en begränsningsregel för försäkringsbolagens del föreligger enligt vår mening inte för fjärde AP-fonden. Fjärde AP-fonden har sålunda inte samma behov av riskspridning, för fonden kan någon kon- flikt inte uppstå mellan ägarengagemang och övrig verksamhet och fonden är dessutom väl lämpad — för de fall som kan bli aktuella — att utöva ett aktivt ägaransvar. Detta följer av den speciella offentliga insyn och kontroll som fjärde fonden är föremål för och som garanteras av den breda repre- sentationen av olika intressegrupper i fondens styrelse. Vi vill också peka på att kommittén förutsatt att fjärde AP-fonden framöver, när den nått ett större storlek, bör delas upp på två fonder för att möjliggöra konkurrens och valfrihet för företagen.
Svensk industri möter i den framtida strukturomvandlingen växande pro- blem att få tillgång till tillräckligt eget kapital. Mot denna bakgrund förordar vi att fjärde AP-fonden också i fortsättningen skall kunna lämna de ka- pitaltillskott som företagens sunda utveckling kräver utan de bindningar som en begränsning av aktieinnehavet i ett och samma företag till högst tio procent skulle innebära.
3 Reservation av ledamoten Lars Wohlin i frågan om reglerna för fjärde AP-fondens och försäkringsbolagens aktieinnehav
Jag kan inte ansluta mig till majoritetens förslag om hur stor andel av ett bolags aktier som försäkringsbolag och AP-fondens fjärde fondstyrelse bör få inneha. Majoriteten föreslår att förbudet för försäkringsbolagen att utan försäkringsinspektionens medgivande inneha flera aktier i samma bolag än som motsvarar fem procent av röstetalet för bolagets samtliga aktier skall ändras att avse tio procent av röstetalet. I fråga om fjärde fondstyrelsen finns f.n. ingen sådan begränsningsregel men majoriteten förslår här att en sådan införs. Enligt denna regel skall en tioprocentgråns gälla men dispens skall kunna ges, inte bara i övergångsfall — dvs. fall där fjärde fondstyrelsen när den nya regeln träder i kraft har flera aktier i ett bolag än som motsvarar tio procent — utan också i andra fall när behov anses föreligga i framtiden att överskrida tioprocentgränsen. Enligt min mening bör den regel som nu gäller för försäkringsbolagen inte ändras och dispens för AP-fondens innehav medges bara i övergångsfallen.
Liksom majoriteten anser jag det angeläget att näringslivet tillförs ytter- ligare riskvilligt kapital. Detta bör ske bl. a. via aktiemarknaden. Enligt vad olika utredningar har visat har aktieägandet under senare år fått en mera institutionell prägel. Det betyder inte att de som — direkt eller indirekt — äger aktier har blivit färre utan att investmentbolag m. fl. har tagit på sig uppgiften och kostnaden för att insamla information om företagen och stu- dera marknaden och att göra placeringar för ett stort antal enskilda upp- dragsgivares räkning. De institutionella ägarna har också bättre möjligheter att skaffa aktieportföljer med en optimal avvägning mellan avkastning och risk. Att utöva ett ägarinflytande kräver också betydande resurser.
Placeringsverksamheten har alltså centraliserats. En ökad institutionali- sering torde vara ofrånkomlig. Betydande aktieplacerande institut är också försäkringsbolagen. Frågan är då vilka slag av institut som är bäst ägnade att verka på aktiemarknaden och att ge näringslivet de ytterligare kapi- taltillskott som behövs. Generellt anser jag att det är önskvärt att undvika att aktieägande — även om det institutionaliseras — kanaliseras till ett fåtal stora innehav. En mångfald olika institutioner med olika ägargrupperingar är att föredra. Ett allmänt önskemål är att resultatet av den aktieplacerande verksam- heten lätt skall kunna avläsas, så att sambandet mellan aktieavkastning och placerarnas skicklighet klart framträder. Ett sådant samband är lätt att se när det gäller fjärde AP-fonden och andra aktiefonder, eftersom verk- samheten är helt inriktad på placering i aktier och liknande värdepapper. Misslyckade placeringar ger till resultat att de medel som står till förfogande för fortsatta placeringar minskar. Ett sådant klart samband återfinns inte hos försäkringsbolagen. Förlustbringande aktieplaceringar kan på ett svår- tydbart sätt belasta försäkringstagarna, t. ex. i form av premiehöjningar eller försämrade försäkringsvillkor.
En viktig regel i FL är att försäkringsbolagen i princip inte får driva annan rörelse än försäkringsrörelse. Syftet med förbudet mot att ha fler aktier i samma bolag än som motsvarar fem procent av röstvärdet är bl. a. att hindra att försäkringsbolag kringgår den förra regeln och utövar främmande verk- samhet i bolag som det har del i. Detta syfte med förbudet har hittills uppfyllts. Försäkringsbolagens aktieinnehav har hittills haft karaktären av ren kapitalplacering och bolagen har inte försökt ingripa i skötseln av de företag i vilka de har haft aktier. Skulle fem procent ändras till tio procent, har man — som utredningens majoritet också påpekar — att räkna med att försäkringsbolagen kommer att få ta på sig ett aktivt ägaransvar för de berörda bolagen. Det skulle nämligen inte vara försvarligt om försäkringsbolagen då fortsatte att bedriva en passiv placeringspolitik. Försäkringsbolagen är emellertid i dagsläget inte särskilt skickade att utöva ett aktivt ägaransvar. De skulle tvingas att bygga upp en organisation för att bevaka och engagera sig i de berörda bolagens verksamhet. Grundsatsen om att försäkringsbolagen skall avhålla sig från att driva verksamhet, som är främmande för försäk- ringsrörelsen, skulle därmed kunna i viss mån åsidosättas. Att medge det undantag från grundsatsen som den föreslagna ändringen av spärregeln skul- le leda till finner jag olämpligt. I samband med att ett försäkringsbolag utövade ett aktivt ägaransvar i annat bolag, skulle det kunna uppstå risk för eller åtminstone misstanke om att själva försäkringsrörelsen och med den förenad utlåningsverksamhet ibland påverkades på ett obehörigt sätt. Motsvarande skäl ligger för bankverksamhetens del bakom gällande prin- cipiella förbud mot att bankerna förvärvar aktier. Detsamma kommer även att gälla fondbolagen.
Försäkringsbolagen har stora outnyttjade möjligheter till aktieplaceringar inom ramen för nuvarande begränsningsregel. För att illustrera detta kan nämnas att marknadsvärdet på alla börsnoterade aktier har uppskattats till 41,2 miljarder kr sammanlagt per den 31 december 1975 och att nuvarande begränsningsregel skulle, grovt räknat, medge att var och en av de 13 liv- bolagskoncernerna förvärvade aktier för ca 2 miljarder kr, vilket kan jämföras
med att livbolagen sammanlagt vid nämnda tidpunkt hade börsnoterade aktier för endast ca 1,5 miljarder kr. Så stora kapitalbelopp som 2 miljarder kr disponerar inte bolagen för aktieförvärv.
När det gäller att via aktiemarknaden så effektivt som möjligt tillgodose näringslivets behov av kapital bör det vidare beaktas att ett ökat utrymme för försäkringsbolagens aktieplaceringar minskar deras utrymme för andra placeringar. 1 den mån försäkringsbolagen därigenom inte skulle kunna läm- na industrilån i samma utsträckning som tidigare, kommer näringslivet totalt sett inte att tillföras något nytt kapital.
Mot bakgrund av dessa överväganden blir min slutsats att näringslivets ökade behov av riskvilligt kapital hellre bör tillgodoses i andra former än genom ökad koncentration av aktieägandet till de stora försäkringsbolagen. Liksom försäkringssparandet, som skattemässigt behandlas förmånligt, bör man på sikt kunna finna former för att stärka sparandet som sker bl. a. i aktiefonder genom sådana ändringar i beskattningen att den inflations- kompensation som ligger i avkastningen inte beskattas i samma utsträckning som för nävarande. Dessa frågor är för närvarande under behandling i statliga utredningar. Det finns inte nu anledning att föregripa eventuella förslag genom relativt omfattande förändringar i de institutionella reglerna. Fem- procentsspärren för aktieinnehav i samma bolag bör bibehållas för försäk- ringsbolagen.
Även om det är tvivelaktigt om det innebär någon verklig värdesäkring för försäkringsbolagen att inneha aktier och även om aktieinnehav inte ger samma likviditet som andra slag av värdepapper, särskilt inte vid låga kurs- värden, har jag inte velat motsätta mig förslaget att försäkringsbolagens fria sektor enligt 274 S' FL vidgas från tio till tjugo procent och att förbudet mot aktieköp tas bort såvitt angår den fria sektorn.
Den fjärde AP-fonden är uteslutande inriktad på aktieförvaltning. Där- igenom skiljer den sig från försäkringsbolagen i för aktieförvaltning avgö- rande hänseenden. Man kan därför inte dra en parallell mellan den fjärde AP-fonden och försäkringsbolagen när det gäller rösträttsbegränsningen. Motivet för AP-fondens inrättande har också förskjutits från att vara en värdesäkring av försäkringstagarnas pengar till att vara en försörjningskälla för riskvilligt kapital till näringslivet. Vidare har fonden redan i dag be- tydande aktieandelar i vissa bolag och därmed ett aktivt ägaransvar. Jag delar därför majoritetens uppfattning att gränsen för fondstyrelsens andel i samma bolag bör sättas vid tio procent. Anledning att medge ännu större aktieinnehav i vissa fall finner jag dock inte annat än i övergångsfallen.
4 Reservation av ledamoten Hjalmar Mehr i frågan om reglerna för försäkringsbolagens aktieinnehav
Jag är införstådd med de perspektiv utredningen skisserat om näringslivets behov av betydande tillskott av riskkapital från externa källor. Däremot kan jag inte ställa mig bakom förslaget att försäkringsbolagen skulle svara för en betydande del av tillskotten, för vilket förutsättningar skulle skapas genom att den gällande femprocentsregeln för aktieinnehavet i varje enskilt företag ersätts med en tioprocentsregel.
Det förhållandet, som f. ö. uppmärksammats i betänkandet, att försäk- ringsbolagen hittills bedrivit en passiv förvaltning av sina aktieinnehav i den meningen att rösträtten ofta inte utövas vid bolagsstämmorna, kan inte utan vidare tas till intäkt för att aktieinnehavet ej i praktiken varit förenat med ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande kan dels göras gällande vid informella konsultationer, dels kan det fungera som en för- stärkning av en aktiv minoritetsgrupps ställning.
Även om en tveksamhet skulle råda om innebörden av nuvarande för- hållanden, är det emellertid uppenbart att en ökning av ägarandelen till tio procent skulle kunna leda till ett betydande, ibland avgörande inflytande. Detta gäller i åtskilliga av våra största börsnoterade företag och det är dessa företags aktier som för försäkringsbolagen är den naturliga placeringen.
Angelägenheten att inte förstärka sådana tendenser till koncentration av ägandet talar därför för att nuvarande begränsning till högst fem procent bör bibehållas.
Det institutionella tillskott av riskkapital som behöver mobiliseras i nu- varande läge bör enligt min mening i första hand komma från AP-fonden.
För AP-fonden föreligger inte motsvarande risker som för försäkrings- bolagen för icke avsedd maktkoncentration genom den allsidiga represen- tationen i dess styrelser, dess öppna och klart redovisade förvaltning och det offentliga inflytande som utövas av statsmakterna vid fastställande av rambeloppen för verksamheten. AP-fonden är därmed väl skickad att utöva det aktiva ägaransvar som bör vara förenat med stora aktieinnehav.
Jag anser därför att den gällande femprocentsregeln bör bestå för för- säkringsbolagens aktieinnehav. Denna uppfattning förstärks av den utveck- ling vi nu står inför där nya former för näringslivets kapitalförsörjning kom- mer att utvecklas. Skall försäkringsbolagens placeringsregler ändras vad gäl- ler aktier är det lämpligare att detta sker i samband med att de nya formerna för kapitalförsörjningen beslutas och inte som en isolerad åtgärd i samband med en teknisk översyn av deras placeringsregler.
Särskilt yttrande av ledamoten Bengt Sjönell angående löptiden för lån till mindre företag
När det gäller möjligheterna att få tillgång till långfristiga lån har småfö- retagen diskriminerats i många år. Kapitalmarknadsutredningens förslag om en ändring av återlånesystemet innebär en angelägen förbättring för de mind- re företagen men medför inte någon lösning av detta svåra problem. Tvärtom, svårigheterna kommer att öka och accentueras!
15 års krediter kan inte i något avseende betraktas som långfristiga lån utan bör betraktas som medellånga. Enligt min mening bör i första hand mellaninstitut som Industrikredit och Företagskredit får möjlighet att lämna krediter på minst 25 år.
Det förefaller en småföretagare som upplever förhållandet handgripligt oförklarligt att om han på samma tomt bygger dels en villa, dels en in- dustribyggnad med samma varaktighet, så erbjuds han helt skilda finan- sieringsvillkor. För villan erbjuds han bottenlån på 40 eller 50 år, men för industribyggnaden bara på 15 år.
Effekterna av den korta amorteringstiden för lånet till industrifastigheten förvärras av skattereglernas utformning. Eftersom avskrivning bara medges i långsammare takt än lånet skall amorteras måste amorteringarna i hög grad ske med egna, beskattade medel. Det är givet att småföretagen med sin genomsnittligt bristande tillgång på eget kapital är särskilt känsliga för sådana regler.
Likvärdiga regler måste införas så att även lån till industrifastigheter erhåller den längre amorteringstiden. Om en sådan förbättring av småfö- retagens kreditvillkor inte kan genomföras omgående bör snarast en ut- redning tillsättas med uppgift att utarbeta förslag rörande amorteringsfrå- gorna.
n:: _. _ nmwi.....mwy.j
KUNL. »
Statens offentliga utredningar 1978
Kronologisk förteckning
PP!”
.Ul
aowmsm
. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyr- kan. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. Kn. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedöm— ningsunderlag. U. Skolplanering och skolstorlek. Sammanfattning och slutsatser. U. Ny skogspcrlittk. Jo. Skog för framtid. Jo. Hyresrätt 2. Lokalhyra. Ju. Ny konkurrensbegränsningslag. H. Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. Ju. Kapitalmarknaden | svensk ekonomi. E.
Statens offentliga utredningar 1978
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Hyresrätt 2. Lokalhyra. l8l Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. [101
Ekonomidepartementet
KapitaImarknadsutredningen. 1. Kapitalmarknaden i svensk eko- nomi.l11l
Utbildning sdepa rtementet
Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedömnings- underlag. [4] Skolplanering och skolstorlek. Sammanfattning och slutsatser. [Sl
Jordbruksdepartementet
1973 års skogsutredntng. 1. Ny skogspolitik.16l 2. Skog för fram- tid. [71
Handelsdepartementet Ny konkurrensbegränsningslag. [91
Kommundepartementet
Kyrkomlnisternsstat—kyrka grupp. 1. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. lll 2. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Stat—kyrka. Bilaga 2-12. Utredningar i delfrågor. [3]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer | den kronologiska förteckningen.
." .. .. . .. x. _ ;. x x x x H . . . t _, . ., .. x. .. say. x— ». (" ; ., . ” ' . .. .. y.. __ 1. n i? !. ,. M ,
le'möza—"mä ' * FISSWIM'Bz-ZSOX